INTRODUCCIÓN

El modelo de desarrollo capitalista e insostenible que por mucho tiempo se ha

observado alrededor del mundo, contribuyó con la aparición de fenómenos como
el cambio climático y sus devastadores efectos, pues se consideran estos como
factores intensificadores de los eventos adversos de origen natural, que desde
hace varias décadas vienen observándose con mayor frecuencia e intensidad,
motivo por el cual, la preocupación mundial por buscar mecanismos de acción
para prevenir y mitigar los impactos de los desastres ha sido recurrente.
Dentro de ese contexto, han emergido diversas iniciativas, y una de ellas, es la
“Estrategia de Yokohama”, siendo el objetivo de este Ensayo, analizar su historia,
sus enfoques, su evolución y diferencias en relación con la Estrategia de Hyogo,
ya que se pasó de un estudio de los desastres (Yokohama) a un estudio de
valoración de los riesgos). Aun así, Hyogo, con las adaptaciones de enfoque
correspondientes y la debida actualización que amerita, aplica la estrategia de
Yokohama comprendiendo la complejidad de los cambios y las interacciones que
surgen entre el sistema humano y el sistema ambiental.
Para lograr el referido objetivo, se llevó a cabo una investigación de nivel
descriptivo de diseño documental, a través de la cual se intentó intenta captar y
reconocer los componentes de la Estrategia de Yokohama en procura de
comprenderla. Dado lo señalado, las fuentes fueron escritas y la técnica de
análisis fue cualitativa-documental con levantamiento de datos secundarios.
Es de hacer notar, que el análisis se enmarcó en el paradigma interpretativo de
las fuentes secundarias seleccionadas y utilizadas para la construcción del
conocimiento expuesto en este Ensayo.
El final de este Ensayo abarca la sección de conclusiones, la lista de
referencias consultadas y un glosario de términos.
 Antecedentes

En los años setenta la Asamblea General de las Naciones Unidas creó la

Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso de Desastre (UNDRO).
El trabajo de esa entidad tenía tres ejes principales, a saber:

Gráfico 1: Los Tres Ejes de la Oficina del Coordinador de las Naciones

Unidas en Caso de Desastre (UNDRO)
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de Hernández Aguilar y Castillo
Villanueva (2012), pág. 27.

Adicionalmente, en la década de los noventa del siglo XX, con la declaración

de la Década Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (DIRDN,
1990-1999), lo referente al tema de la mitigación y la prevención de los desastres
naturales fue objeto de profundos análisis, tanto de los procesos físicos como de
los estructurales de mayor relevancia, a fin que los países del mundo tuviesen
conocimiento de las amenazas, y de los potenciales impactos que podrían tener
las estructuras y edificaciones por causa de los desastres naturales (Hernández
Aguilar y Castillo Villanueva, 2012; pág. 27).
2
 Tal circunstancia se dio, porque los desastres naturales estaban dejando un
gran número de víctimas y causado considerables pérdidas materiales y
económicas (situación que todavía hoy en día no ha cambiado), afectando las
vidas de centenares de millones de personas en todo el mundo. Esos desastres
quebrantan las economías nacionales, agudizan la pobreza, representan grandes
obstáculos para el desarrollo sostenible. El cambio climático contribuye con el
exceso o la escasez de agua, o la calidad deficiente de la misma, incide
negativamente en las economías nacionales y en la salud de las personas, lo que
va aparejado de nefastas consecuencias a largo plazo para el bienestar de la
población (Sala de Prensa de las Naciones Unidas, 2005).
Es por esto último, que la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 22 de
diciembre de 1989, mediante Resolución N° 44/236, designó el segundo miércoles
de octubre como Día Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales
(Sala de Prensa de las Naciones Unidas, 2005; pág. 1); y después, “…decidió en
su resolución 46/182, del 19 de diciembre de 1991, adoptar un criterio integrado
para el manejo de los desastres en todos sus aspectos e iniciar un proceso de
creación de una cultura mundial de prevención” (Naciones Unidas, 1994: pág. 4).
Posteriormente, en 1992, el Secretario General de la ONU creó el
Departamento de Asuntos Humanitarios (DAH) para sustituir a la UNDRO. El
motivo de esta sustitución fue fortalecer y darle mayor eficacia a los esfuerzos
colectivos que se estaban efectuando a nivel de la comunidad internacional,
principalmente, en lo que atañe a la ayuda humanitaria (Hernández Aguilar y
Castillo Villanueva, 2012; pág. 27).
A mediados de la DIRDN 1990-1999, entre el 23 al 27 de mayo de 1994, se
celebró en Yokohama, Japón, la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los
Desastres Naturales, aprobándose en su quinta sesión plenaria, la “Estrategia de
Yokohama para un mundo más seguro”, la cual contiene directrices para la
prevención, preparación para casos de desastre y la mitigación de sus efectos, así
como los principios que rigen el accionar. También cuenta la estrategia con un
plan de acción (Naciones Unidas, 1994: págs. 1 y 3).
3
 Desde entonces:

La “Estrategia de Yokohama para un Mundo más Seguro:

Lineamientos para la Prevención, Preparación y Mitigación de los
Desastres Naturales”, al igual que su Plan de Acción, han servido de
plan original en el ámbito internacional para la reducción de los
desastres (Naciones Unidas, 2004: pág. 3).

Es de hacer notar, que cuando se llevó a cabo la Conferencia que aprobó la

Estrategia de Yokohama, se pasó revista a los logros del Decenio, ya que en dicha
estrategia:

…se reafirmó la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el

Desarrollo, en particular el Principio 18, en que se destaca la
necesidad de que la comunidad internacional ayude a los Estados
asolados por desastres naturales u otras situaciones de emergencia
que hayan probablemente de surtir efectos nocivos súbitos en el
medio ambiente de esos Estados (Naciones Unidas, 1994: pág. 4).

Por último, hay que añadir, que para el momento en que se realizó la
Conferencia en Yokohama, se logró congregar a 155 Estados Miembros del
Sistema Mundial de las Naciones Unidas y de todos los otros socios del Decenio y
su Marco Internacional para la Acción (Naciones Unidas, 1999: pág. 1), quienes
suscribieron la Estrategia y el Plan de Acción de Yokohama.

Enfoque Estratégico Impulsado en Yokohama

La Estrategia de Yokohama permitió entender nuevos enfoques estratégicos

en cuanto a cómo ver, controlar y atender los desastres naturales.
Y aunque maneja el término de desastres “naturales” en el marco de su
estrategia, involucra de manera integral otras variables, tales como transferencia
de tecnología, cooperación, autonomía local, ordenamiento del territorio,
educación y participación para la atención y reconstrucción.
De forma general, la Estrategia y el Plan de acción de Yokohama 1994, para
un mundo más seguro, propone a nivel de principios y directrices, lo que a
continuación se señala (datos tomados de Naciones Unidas, 2004: págs. 5-6):

4
Principios

Los diez (10) principios de la Estrategia de Yokohama, son los que a

continuación se señalan (subrayado nuestro):
1. Evaluación del riesgo como paso indispensable para la adopción de una
política y medidas para la reducción de desastres.
2. Prevención y preparación para casos de desastre que revisten importancia
fundamental para reducir la necesidad de socorro.
3. La prevención de desastres y la preparación para casos de desastre deben
considerarse aspectos integrales de las políticas y la planificación del
desarrollo en los planos nacional, regional, bilateral, multilateral e internacional.
4. El establecimiento y la consolidación de la capacidad para prevenir y reducir
desastres y mitigar sus efectos constituyen una cuestión de suma prioridad que
hay que tener en cuenta en el Decenio a fin de sentar una base sólida para las
actividades posteriores a éste.
5. La alerta temprana de desastres inminentes y la difusión efectiva de la
información correspondiente mediante las telecomunicaciones, inclusive los
servicios de radiodifusión, son factores clave para prevenir con éxito los
desastres y prepararse bien para ellos.
6. Las medidas preventivas son más eficaces cuando entrañan la participación en
todos los planos, desde la comunidad local hasta los planos regional e
internacional, pasando por los gobiernos de los países.
7. La vulnerabilidad puede reducirse mediante la aplicación de métodos
apropiados de diseño y unos modelos de desarrollo orientados a los grupos
beneficiarios, mediante el suministro de educación y capacitación adecuadas a
toda la comunidad.
8. La comunidad internacional reconoce la necesidad de compartir la tecnología
requerida para prevenir y reducir los desastres y para mitigar sus efectos; esta
tecnología debería suministrarse libremente y en forma oportuna como parte
integrante de la cooperación técnica.

5
9. La protección del medio ambiente como componente de un desarrollo
sostenible que sea acorde con la acción paliativa de la pobreza es esencial
para prevenir los desastres naturales y mitigar sus efectos.
10. Recae sobre cada país la responsabilidad primordial de proteger a su
población, sus infraestructuras y otros bienes nacionales de los efectos de los
desastres naturales. La comunidad internacional debería demostrar la firme
determinación política necesaria para movilizar recursos adecuados y hacer
uso eficaz de los existentes, incluidos los medios financieros, científicos y
tecnológicos, en el ámbito de la reducción de los desastres naturales, teniendo
presentes las necesidades de los países en desarrollo, en particular las de los
países menos adelantados.

Directrices

La Estrategia y Plan de Acción de Yokohama (citada en Naciones Unidas 1994

y 2004), estableció múltiples directrices, destacando entre ellas, las que a
continuación se mencionan:
 Fortalecer la conciencia en comunidades vulnerables a través de la
comunicación.
 Enfatizar en programas que promuevan los enfoques comunitarios para la
reducción de la vulnerabilidad.
 Implementar políticas públicas integradas de prevención, preparación y
respuesta ante los desastres.
 Adoptar un marco legal y administrativo nacional efectivo, que haga énfasis en
los niveles decisivos.
 Priorizar la compilación y el intercambio de información sobre prevención,
mitigación y reducción de desastres, especialmente en los niveles regionales y
locales.
 Integrar al sector privado al igual que a las organizaciones no gubernamentales
en los esfuerzos y políticas de prevención, mitigación y reducción de desastres.

6
 Fortalecer la capacidad de organizaciones como Naciones Unidas para asistir y
ayudar eficientemente.
Con base a lo descrito, resalta dentro de la Estrategia y Plan de acción de
Yokohama para un mundo más seguro (1994), un enfoque integral de gestión que
prevé amenazas múltiples, la posible relación entre ellas, las consecuencias en los
sistemas sociales, económicos, culturales y ambientales, y por supuesto, subraya
el tema de la participación multiactoral, así como lo inherente a la responsabilidad
política de cada país y de la comunidad internacional.
Todo esto se sostiene en los siguientes enfoques estratégicos:

ENFOQUES

Enfoque de Enfoque de Enfoque

Ciencias Políticas Regional en
Sociales Públicas Red

Se le dio mayor énfasis a las La reducción

ciencias sociales en materia de de riesgos Se dio énfasis a
debía la creación de
reducción de riesgos
plantearse a redes
partir de regionales para
políticas el intercambio
Aunque la comunidad científica públicas de información.
internacional encabezó la iniciativa a
finales de los años 80 del siglo XX, a
partir de Yokohama la visión se fue
ampliando de las ciencias naturales
hacia las ciencias sociales, en campos
como la investigación, el desarrollo de Muchos países
políticas y las aplicaciones prácticas iniciaron un
proceso de
adopción de
nuevas leyes y
La economía, la comunicación social, estrategias
las redes de información y la nacionales para la
reducción de la vulnerabilidad reducción de
emergieron como prioridades en el desastres
campo de la reducción de desastres

Gráfico 2: Enfoques Estratégicos de Reducción de Riesgo Impulsados en

Yokohama 1994
Fuente: Elaboración propia con datos tomados de Naciones Unidas (1999), “Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres. Prevenir Recompensa…”, pág. 1.

7
 Después de Yokohama: Diferencias con Hyogo

Después de Yokohama, el tema de los desastres, su control y atención

adquirió mucha relevancia, sobre todo por los efectos negativos que estaba
ocasionando el cambio climático y otras amenazas:

Las pérdidas que ocasionan los desastres van en aumento,

acarreando graves consecuencias para la supervivencia, la dignidad y
los medios de vida de los seres humanos, en particular los pobres, y
para el desarrollo logrado a costa de mucho esfuerzo. El riesgo de
desastres es un motivo de creciente preocupación mundial cuyo
impacto y acción en una región pueden repercutir en los riesgos de
otra, y viceversa. Ello, sumado a la vulnerabilidad exacerbada por la
evolución de las condiciones demográficas, tecnológicas y
socioeconómicas, la urbanización sin plan, el desarrollo en zonas de
alto riesgo, el subdesarrollo, la degradación del medio ambiente, la
variabilidad del clima, el cambio climático, las amenazas geológicas,
la competencia por los recursos escasos y el impacto de epidemias
como la del VIH/SIDA, presagia un futuro de amenaza creciente de
los desastres… (Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, 2005,
págs. 1-2).

En consideración de lo citado, hubo una evolución respecto a la forma de

concebir las estrategias. Y con ese orden de ideas:

El Mandato de Ginebra sobre Reducción de Desastres, adoptado

durante el Foro del Programa del DIRDN (julio de 1999), reafirma la
necesidad de que tanto la reducción de desastres como el manejo de
los riesgos sean elementos esenciales de las políticas
gubernamentales. En este sentido, la experiencia del DIRDN, la
Estrategia de Yokohama (1994) y la Estrategia titulada “Un Mundo
más Seguro en el Siglo XXI: Reducción de los Desastres y de los
Riesgos” (1999) proporcionan los cimientos para futuros esfuerzos
con relación a la reducción de desastres (Equipo de Tareas
Interinstitucional sobre Reducción de Desastres, 2001, junio, pág. 5).

Con esa perspectiva en mente, en el año 2000, los Estados miembros de las
Naciones Unidas adoptaron la Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres (EIRD), como mecanismo de seguimiento al DIRDN (Hernández Aguilar
y Castillo Villanueva, 2012: pág. 28). El propósito principal de la EIRD es lograr

8
una reducción de las pérdidas por desastres, construir comunidades y naciones
resistentes (resilientes), como componente integral para el desarrollo sostenible.
Dado lo anterior, en la sede de las Naciones Unidas se realizó la Cumbre del
Milenio 2000, en la cual los líderes de 191 países acordaron los “Objetivos de
Desarrollo del Milenio” (OMD), lo que proporcionó un marco general de acción
para que todas las naciones pertenecientes al sistema de la ONU, y por lo tanto
entre ellas Venezuela, trabajasen congruentemente y en conjunto hacia un fin
común en esa materia.
En el año 2002, la Asamblea General de las Organización de las Naciones
Unidas (ONU) solicitó la revisión de la Estrategia de Yokohama.
Hacia el año 2005, la Asamblea General de las Naciones Unidas convocó la
celebración de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres en
Kobe, Hyogo (Japón), siendo uno de sus objetivos revisar la Estrategia de
Yokohama y su Plan de Acción, para de esa manera actualizar el marco de
orientación vinculado con la reducción de desastres en el siglo XXI (Hernández
Aguilar y Castillo Villanueva, 2012: pág. 28).
De allí surgió el Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: Aumento de la
Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres producto de la
Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres realizada del 18 al 22
de enero de 2005. Por lo tanto, el proceso de evolución fue el siguiente:

DIRDN
1990-1999 •EIRD

•Estrategia y Plan de Acción de

Yokohama para un mundo
Estrategia de más seguro 2000-2005
Yokohama 1994

Kobe •Marco de Acción de

2005 Hyogo 2005-2015

Gráfico 3: Evolución Histórica de las Estrategias de Reducción del Riesgo de

Desastre 1999-2015
Fuente: Elaboración propia con base a lo antes descrito
9
 Visto lo señalado en el gráfico 3, se continúa con el tema de la evolución
estratégica, pero esta vez a nivel de enfoque. Al respecto se cree, que es
incuestionable la influencia y valor de la estrategia de Yokohama, sin embargo,
hubo cambios importantes, pues:

De Yokohama 1994 a Hyogo 2005 se observa un cambio de enfoque

en las metas y estrategias adoptadas para la reducción del riesgo de
desastre a nivel mundial. Ya no se habla de desastre sino de riesgo;
se entendió que no se pueden controlar las amenazas sino hacer más
gestión para la prevención mitigación del riesgo; más respuesta que
atención; y se comprendió que reconstrucción es diferente a
recuperación; y que se deben seguir de cerca los cambios o las
tendencias para mejorar con el paso del tiempo (Hernández Aguilar y
Castillo Villanueva, 2012: págs. 29-30).

De manera más sencilla, obsérvense en el siguiente gráfico los cambios

concretos de enfoque:

Desastre Riesgo

Control Gestión

Atención Respuesta

Reconstrucción Recuperación

Gráfico 4: Diferencias de Enfoques. De la Estrategia de Yokohama 1994 a la

EIRD de Hyogo 2005
Fuente: Gráfico tomado de Hernández Aguilar y Castillo Villanueva (2012), pág. 30

10
 Visto el gráfico 4, pareciera que la Estrategia de Yokohama hubiese quedado
sin vigencia, pero eso en realidad no ocurrió, ya que las transformaciones
obedecieron a un proceso de actualización en función de los requerimientos del
entorno, puesto que con el Marco de Acción de Hyogo se quería:

…concertar una acción más sistemática para hacer frente a los

riesgos de desastre en el contexto del desarrollo sostenible y de
aumentar la resiliencia mediante el desarrollo de los medios y
capacidades nacionales y locales de gestión y reducción del riesgo
(Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: pág. 2).

Y bajo esa premisa, se plantearon los cambios de acuerdo con la existencia de

deficiencias y retos particulares, aspirándose con los nuevos enfoques adoptados,
mejorar las siguientes esferas de acción:

a) Gobernanza:
marcos
institucionales,
jurídicos y
normativos

e) Preparación b) Identificación,
para una evaluación y
respuesta eficaz y vigilancia de los
una recuperación riesgos y alerta
efectiva temprana

d) Reducción de c) Gestión de
los factores de los
riesgo conocimientos y
subyacentes educación

Esferas fundamentales para la elaboración de un marco de acción pertinente para

el decenio 2005-2015.
Fuente: Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015, pág. 3.

Y aun así, “Los Principios de la Estrategia de Yokohama mantienen toda su

validez en el contexto actual, que se caracteriza por la consagración de cada vez
más esfuerzos a la reducción de los desastres” (ibídem, pág. 4).
11
 CONCLUSIONES

En consideración de lo descrito en este Ensayo, es posible concluir lo

siguiente:
 El aumento en los eventos climáticos extremos y sus impactos, han obligado a
la comunidad internacional a tomar decisiones y adoptar diferentes estrategias
para enfrentar los riesgos, pues probablemente en el futuro inmediato se
incremente la cantidad y la magnitud de los desastres.
 La Estrategia de Yokohama ha tenido un importante valor como antecedente
de los métodos y las herramientas que se han ido desarrollando para enfrentar
los desastres naturales.
 La participación es uno de los principios fundamentales de la Estrategia de
Yokohama en todos los niveles de la etapa preventiva, lo cual permitiría contar
con poderosas capacidades para resistir y enfrentar los efectos de los
desastres naturales, si se logra una intervención amplia e integrada Estado-
población-organizaciones no gubernamentales-Comunidad Internacional.
 De Yokohama a Hyogo hay diferencias de enfoques producto de una evolución
dada dentro de un entorno altamente complejo y cambiante. Sin embargo,
Hyogo no descarta a Yokohama, sino que la actualiza y la adapta a la realidad
cambiante.
 Debido a lo anterior, la Estrategia de Yokohama significó una orientación
trascendental para comprender lo sustancial que resulta para los países reducir
los riesgos de desastres y sus impactos bajo enfoques integrales de ciencias
sociales, políticas públicas y de actuación corresponsable en red a nivel
regional, pues la problemática no acontece sobre un solo país, sino respecto a
regiones enteras.
 No se tienen duda de los avances alcanzados, pero la recurrencia de los
desastres en la actualidad y sus impactos, llevan a pensar que es mucho lo
que todavía hay que hacer.

12
 LISTA DE REFERENCIAS

Equipo de Tareas Interinstitucional sobre Reducción de Desastres (2001, junio).

Marco de Acción para la aplicación de la Estrategia Internacional de Reducción
de Desastres (EIRD). Naciones Unidas.

Hernández Aguilar, M. y Castillo Villanueva, L. (julio-diciembre de 2012).

Capacidad institucional ante la reducción del riesgo de desastre en Quintana
Roo: Marco de Acción de Hyogo. Quivera, Vol. 14(N° 2), págs. 23-48.

Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 (2005). Aumento de la Resiliencia de

las Naciones y las Comunidades ante los Desastres. Extracto del Informe de la
Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres realizada del 18 al 22
de enero de 2005 A/CONF.206/6, ONU, Estrategia Internacional para la
Reducción de Desastres (EIRD), Kobe, Hyogo, Japón.

Naciones Unidas (1994). Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de

los Desastres Naturales A/CONF.172/9. Versión mimeografiada del informe de
fecha 27 de septiembre de 1994.

Naciones Unidas (1999). Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.

Prevenir Recompensa. La Conferencia Mundial sobre Reducción de los
Desastres Naturales: Yokohama 1994. Revista EIRD.

Naciones Unidas (2004). Primer Anuncio Conferencia Mundial sobre la Reducción

de Desastres 18 al 22 de enero del 2005. Un Mundo más Seguro para Todos.
Informe de invitación a la Conferencia del 20 de febrero de 2004, obe-Hyogo,
Japón.

Sala de Prensa de las Naciones Unidas (2005). Reducción de los Desastres

Naturales. Recuperado el 29 de marzo de 2014, de
http://www.cinu.org.mx/temas/2005/desas_nat/reducci%F3n.htm

Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres (2009). Publicado por la

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas
(UNISDR). UNISDR Panamá (traductor), Naciones Unidas, Ginebra.

13
 ANEXO

Glosario

Términos y comentarios tomados de “Terminología sobre Reducción del

Riesgo de Desastres” (2009), publicado por la Estrategia Internacional para la
Reducción de Desastres de las Naciones Unidad (UNISDR):
 Adaptación al cambio climático: Ajuste en los sistemas naturales o humanos como
respuesta a los estímulos climáticos reales o esperados o sus efectos los cuales
moderan el daño o explotan las oportunidades beneficiosas. Según el Grupo
Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC por sus siglas
en inglés) la adaptación al cambio climático se define como al ajuste de los
sistemas humanos o naturales frente a entornos nuevos o cambiantes.
La adaptación al cambio climático se refiere a los ajustes en sistemas humanos o
naturales como respuesta a estímulos climáticos proyectados o reales, o sus
efectos, que pueden moderar el daño o aprovechar sus aspectos beneficiosos. Se
pueden distinguir varios tipos de adaptación, entre ellas la preventiva y la reactiva,
la pública y privada, o la autónoma y la planificada.
Comentario: Esta definición aborda el cambio climático y su fuente es la secretaría
de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC). El concepto de adaptación en su sentido más amplio también se
aplica a factores no climáticos, tales como la erosión del suelo o la subsidencia de
la superficie. La adaptación puede ocurrir de forma autónoma, por ejemplo
mediante los cambios experimentados en los mercados, o como resultado de
políticas y planes intencionales de adaptación. Muchas medidas para la reducción
del riesgo de desastres pueden contribuir de forma directa a lograr una mejor
adaptación.
 Amenaza: Fenómeno, sustancia, actividad humana o condición peligrosa que
pueden ocasionar la muerte, lesiones u otros impactos a la salud, al igual que
daños a la propiedad, la pérdida de medios de sustento y de servicios, trastornos

14
 sociales y económicos, o daños ambientales Comentario: Tal como se señala en
la nota al pie de página 3 del Marco de Acción de Hyogo, las amenazas relevantes
en el campo de la reducción del riesgo de desastres son “…amenazas de origen
natural y desastres y riesgos ambientales y tecnológicos conexos”. Tales
amenazas surgen de una gran variedad de fuentes geológicas, meteorológicas,
hidrológicas, oceánicas, biológicas y tecnológicas que algunas veces actúan de
forma combinada. En contextos técnicos, se describen las amenazas de forma
cuantitativa mediante la posible frecuencia de la ocurrencia de los diversos grados
de intensidad en diferentes zonas, según se determinan a partir de datos
históricos o análisis científicos.
 Cambio climático: (a) El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio
Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), define al cambio climático como un
“cambio en el estado del clima que se puede identificar (por ejemplo mediante el
uso de pruebas estadísticas) a raíz de un cambio en el valor medio y/o en la
variabilidad de sus propiedades, y que persiste durante un período prolongado,
generalmente decenios o períodos más largos.
El cambio climático puede obedecer a procesos naturales internos o a cambios en
los forzantes externos, o bien, a cambios antropogénicos persistentes en la
composición de la atmósfera o en el uso del suelo”.
(b) La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC) lo define como un “cambio del clima atribuido directa o indirectamente
a actividades humanas que alteran la composición de la atmósfera mundial, y que
viene a añadirse a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de
tiempo comparables”.
Comentario: Para propósitos de la reducción del riesgo de desastres, cualquiera
de estas dos definiciones puede ser adecuada, dependiendo del contexto
particular. La definición de la CMNUCC es más restringida, puesto que excluye el
cambio climático que puede ser atribuible a causas naturales.
Por su parte, la definición del IPCC puede parafrasearse de la siguiente forma
para utilizarla en comunicaciones e información popular: “Un cambio en el clima
15
 que persiste durante décadas o períodos más prolongados y que surge ya sea de
una causa natural o de las actividades humanas”.
 Capacidad: Combinación de todas las fortalezas, los atributos y los recursos
disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización que pueden
utilizarse para la consecución de los objetivos acordados.
Comentario: La capacidad puede incluir la infraestructura y los medios físicos, las
instituciones y las habilidades de afrontamiento de la sociedad, al igual que el
conocimiento humano, las destrezas y los atributos colectivos tales como las
relaciones sociales, el liderazgo y la gestión. La capacidad también puede
describirse como aptitud. La evaluación de las capacidades es un término para
describir un proceso en el que se revisan las capacidades de un grupo en
comparación con los objetivos deseados, y se identifican brechas relativas a las
capacidades con el fin de tomar acciones posteriores.
 Concientización/sensibilización pública: grado de conocimiento común sobre el
riesgo de desastres, los factores que conducen a estos y las acciones que pueden
tomarse individual y colectivamente para reducir la exposición y la vulnerabilidad
frente a las amenazas.
Comentario: La concientización pública es un factor fundamental para la reducción
eficaz del riesgo de desastres. Su desarrollo se logra, por ejemplo, mediante la
elaboración y la diseminación de información a través de los medios de
comunicación, campañas educativas, establecimiento de centros de información,
institución de redes, desarrollo de acciones comunitarias o participativas, al igual
que la promoción por parte de funcionarios públicos de alto nivel y líderes
comunitarios.
 Desastre: Una seria interrupción en el funcionamiento de una comunidad o
sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes al igual que pérdidas e
impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la
comunidad o la sociedad afectada para hacer frente a la situación mediante el uso
de sus propios recursos.

16
 Comentario: Con frecuencia, se describe a un desastre como el resultado de la
combinación de la exposición a una amenaza, las condiciones de vulnerabilidad
presentes, y capacidades o medidas insuficientes para reducir o hacer frente a las
posibles consecuencias negativas. El impacto de los puede incluir muertes,
lesiones, enfermedades y otros efectos negativos en el bienestar físico, mental y
social humano, conjuntamente con daños a la propiedad, la destrucción de bienes,
la pérdida de servicios, trastornos sociales y económicos y la degradación
ambiental.
 Evaluación del riesgo: Una metodología para determinar la naturaleza y el grado
de riesgo a través del análisis de posibles amenazas y la evaluación de las
condiciones existentes de vulnerabilidad que conjuntamente podrían dañar
potencialmente a la población, la propiedad, los servicios y los medios de sustento
expuestos, al igual que el entorno del cual dependen.
Comentario: Las evaluaciones del riesgo (y los mapas afines de riesgo) incluyen
una revisión de las características técnicas de las amenazas, tales como su
ubicación, intensidad, frecuencia y probabilidad; el análisis del grado de exposición
y de vulnerabilidad, incluidas las dimensiones físicas, sociales, de salud,
económicas y ambientales; y la evaluación de la eficacia de las capacidades de
afrontamiento, tanto las que imperan como las alternativas, con respecto a los
posibles escenarios de riesgo. A veces, a esta serie de actividades se le conoce
como proceso de análisis del riesgo.
 Gestión del riesgo: Enfoque y la práctica sistemática de gestionar la incertidumbre
para minimizar los daños y las pérdidas potenciales.
Comentario: La gestión del riesgo abarca la evaluación y el análisis del riesgo, al
igual que la ejecución de estrategias y de acciones específicas para controlar,
reducir y transferir el riesgo. Esta es una práctica generalizada de diversas
organizaciones para minimizar el riesgo en las decisiones de inversión y para
abordar riesgos operativos, tales como la interrupción de los negocios, las fallas
en la producción, el daño ambiental, los impactos sociales y los daños como
consecuencia de los incendios y de las amenazas naturales. La gestión del riesgo
17
 es un tema fundamental para sectores tales como el suministro de agua y de
energía, al igual que para la agricultura, cuya producción resulta afectada directa o
indirectamente por episodios meteorológicos y climáticos extremos.
 Gestión del riesgo de desastres: Proceso sistemático de utilizar directrices
administrativas, organizaciones, destrezas y capacidades operativas para ejecutar
políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir el
impacto adverso de las amenazas naturales y la posibilidad de que ocurra un
desastre.
Comentario: Este término es una ampliación del concepto más general de “gestión
del riesgo” para abordar el tema específico del riesgo de desastres. La gestión del
riesgo de desastres busca evitar, disminuir o transferir los efectos adversos de las
amenazas mediante diversas actividades y medidas de prevención, mitigación y
preparación.
 Gestión prospectiva del riesgo de desastres* Actividades de gestión que abordan y
buscan evitar el aumento o el desarrollo de nuevos riesgos de desastres.
Comentario: Este concepto se centra en el tratamiento de riesgos que podrían
desarrollarse en el futuro si no se establecen políticas para la reducción del riesgo,
en vez de los riesgos que ya existen y que pueden gestionarse y reducirse en la
actualidad.
 Mitigación Disminución o limitación de los impactos adversos de las amenazas y
los desastres afines.
 Preparación: Conocimiento y capacidades que desarrollan los gobiernos, los
profesionales, las organizaciones de respuesta y recuperación, las comunidades y
las personas para prever, responder, y recuperarse de forma efectiva de los
impactos de los eventos o las condiciones probables, inminentes o actuales que
se relacionan con una amenaza.
Comentario: La preparación es una acción que se lleva a cabo en el contexto de la
gestión del riesgo de desastres. Su objetivo principal es desarrollar las
capacidades necesarias para gestionar de forma eficaz todos los tipos de
emergencia y lograr transiciones metódicas y ordenadas desde la respuesta hasta
18
 una recuperación sostenida. La preparación se basa en el análisis sensato del
riesgo de desastres y en el establecimiento de vínculos apropiados con los
sistemas de alerta temprana. La preparación incluye actividades tales como la
planificación de contingencias, la reserva de equipos y suministros, el desarrollo
de disposiciones para la coordinación, la evacuación y la información pública, y la
capacitación y los ejercicios de campo correspondientes. Estas actividades deben
recibir el apoyo de las capacidades institucionales, jurídicas y presupuestarias
formales. El término afín de “prontitud” describe la habilidad de responder de
forma rápida y apropiada cuando así se requiera.
 Prevención Evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los
desastres conexos.
Comentario: La prevención (es decir, la prevención de desastres) expresa el
concepto y la intención de evitar por completo los posibles impactos adversos
mediante diversas acciones que se toman con anticipación. Entre los ejemplos se
incluyen la construcción de represas y de muros de contención para eliminar el
riesgo de las inundaciones; reglamentaciones sobre el uso de los suelos que no
permiten el establecimiento de asentamientos en zonas de alto riesgo; y diseños
de ingeniería sísmica que velan por la supervivencia y el funcionamiento de los
edificios que se consideren como vitales en caso de un terremoto.
Con mucha frecuencia, no es posible evitar por completo las pérdidas y las tareas
se transforman en aquellas relativas a la mitigación. Por esta razón, al menos en
parte, algunas veces los términos de prevención y de mitigación se utilizan de
forma indistinta en su acepción informal.
Comentario: A menudo, no se pueden prevenir en su totalidad todos los impactos
adversos de las amenazas, pero se pueden disminuir considerablemente su
escala y severidad mediante diversas estrategias y acciones. Las medidas de
mitigación abarcan técnicas de ingeniería y construcciones resistentes a las
amenazas, al igual que mejores políticas ambientales y una mayor sensibilización
pública. Se debe tener presente que en las políticas relativas al cambio climático,
se define la “mitigación” de forma diferente, puesto que se utiliza el término para
19
 abordar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero que son la
fuente del cambio climático.
 Recuperación: Restauración y mejoramiento, cuando sea necesario, de los
planteles, instalaciones, medios de sustento y condiciones de vida de las
comunidades afectadas por los desastres, lo que incluye esfuerzos para reducir
los factores del riesgo de desastres.
Comentario: Las tareas de rehabilitación y reconstrucción dentro del proceso de
recuperación comienzan inmediatamente después que ha finalizado la fase de
emergencia, y deben basarse en estrategias y políticas preexistentes que faciliten
el establecimiento de responsabilidades institucionales claras y permitan la
participación pública. Los programas de recuperación, conjuntamente con un
mayor grado de concientización y de participación pública después de un
desastre, representan una valiosa oportunidad para desarrollar y ejecutar medidas
para reducir el riesgo de desastres y aplicar el principio de “reconstruir mejor”.
 Reducción del riesgo de desastres: Concepto y práctica de reducir el riesgo de
desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de
los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de
exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la
propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el
mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos.
Comentario: El Marco de Acción de Hyogo, que ha recibido el respaldo de las
Naciones Unidas, expone y establece un enfoque integral para la reducción del
riesgo de desastres.
El Marco se adoptó en el 2005 y su resultado previsto es “la reducción
considerable de las pérdidas ocasionadas por los desastres, tanto las de vidas
como las de bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los
países”.
El sistema de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD)
ofrece un medio para la cooperación entre los gobiernos, las organizaciones y los
actores de la sociedad civil para ofrecer asistencia en la implementación del
20
 Marco. Tenga presente que algunas veces el término “reducción de desastres”
ofrece un mejor reconocimiento de la naturaleza constante del riesgo de desastres
y del continuo potencial que existe de reducirlos.
 Reforzamiento El refuerzo o la modernización de las estructuras existentes para
lograr una mayor resistencia y resiliencia a los efectos dañinos de las amenazas.
Comentario: El reforzamiento supone la consideración del diseño y de la función
de la estructura, la tensión a la que ésta podría estar sujeta debido a ciertas
amenazas o situaciones de amenaza, y la utilidad práctica y los costos de las
diferentes opciones de reforzamiento. Entre los ejemplos de reforzamiento se
incluyen la instalación de riostras en paredes rígidas, el refuerzo de columnas, la
inclusión de tirantes de acero en las paredes y los techos, la instalación de
persianas en las ventanas, y una mejor protección de los planteles y los equipos
importantes.
 Respuesta Suministro de servicios de emergencia y de asistencia pública durante
o inmediatamente después de la ocurrencia de un desastre, con el propósito de
salvar vidas, reducir los impactos a la salud, velar por la seguridad pública y
satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada.
Comentario: La respuesta ante un desastre se centra predominantemente en las
necesidades a corto plazo y algunas veces se le denomina “ayuda ante un
desastre”. No está muy bien definida la división entre esta etapa de respuesta y la
consiguiente fase de recuperación. Algunas acciones de respuesta, tales como el
suministro de agua y de vivienda temporal, bien podrían ampliarse hasta la etapa
de recuperación.
 Resiliencia: Capacidad de un sistema, comunidad o sociedad expuestos a una
amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de
manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus
estructuras y funciones básicas.
Comentario: Resiliencia significa la capacidad de “resistir a” o de “resurgir de” un
choque. La resiliencia de una comunidad con respecto a los posibles eventos que
resulten de una amenaza se determina por el grado al que esa comunidad cuenta
21
 con los recursos necesarios y es capaz de organizarse tanto antes como durante
los momentos apremiantes.
 Riesgo: Combinación de la probabilidad de que se produzca un evento y sus
consecuencias negativas.
Comentario: Esta definición es muy similar a la de la Guía 73 de la ISO/IEC. La
palabra “riesgo” tiene dos connotaciones distintas: en el lenguaje popular, por lo
general se hace énfasis en el concepto de la probabilidad o la posibilidad de algo,
tal como el “riesgo de un accidente”, mientras que en un contexto técnico, con
frecuencia se hace más énfasis en las consecuencias, en términos de “pérdidas
posibles” relativas a cierta causa, lugar y momento en particular. Se puede
observar que la gente no necesariamente comparte las mismas percepciones
sobre el significado y las causas subyacentes de los diferentes riesgos. Véase
otros términos relacionados con el riesgo en esta terminología: evaluación del
riesgo, gestión correctiva del riesgo de desastres, gestión del riesgo, gestión del
riesgo de desastres, gestión prospectiva del riesgo de desastres, planes para la
reducción del riesgo de desastres, reducción del riesgo de desastres, riesgo
aceptable, riesgo de desastres, riesgo extensivo, riesgo intensivo, riesgo residual.
 Riesgo aceptable: Nivel de las pérdidas potenciales que una sociedad o
comunidad consideran aceptable, según sus condiciones sociales, económicas,
políticas, culturales, técnicas y ambientales existentes.
Comentario: En términos de la ingeniería, también se utiliza riesgo aceptable para
evaluar y definir las medidas estructurales y no estructurales que se necesitan
para reducir los posibles daños a la población, la propiedad, los servicios y los
sistemas a un nivel tolerable, según los códigos o las “prácticas aceptadas”
basadas en las probabilidades conocidas de que surja una amenaza y otros
factores.
 Riesgo de desastres: Posibles pérdidas que ocasionaría un desastre en términos
de vidas, las condiciones de salud, los medios de sustento, los bienes y los
servicios, y que podrían ocurrir en una comunidad o sociedad particular en un
período específico de tiempo en el futuro.
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 Comentario: La definición del riesgo de desastres refleja el concepto de desastres
como resultado de diversas condiciones del riesgo que están presentes de forma
continua. El riesgo de desastres abarca diferentes tipos de pérdidas posibles que
con frecuencia son difíciles de cuantificar. No obstante, con el conocimiento sobre
las amenazas imperantes y los patrones de la población y del desarrollo
socioeconómico, se pueden evaluar y desarrollar mapas del riesgo de desastres,
al menos en términos generales.
 Riesgo intensivo: Riesgo asociado con la exposición de grandes concentraciones
poblacionales y actividades económicas a intensos eventos relativos a las
amenazas existentes, los cuales pueden conducir al surgimiento de impactos
potencialmente catastróficos de desastres que incluirían una gran cantidad de
muertes y la pérdida de bienes.
Comentario: El riesgo intensivo es primordialmente una característica de las
grandes ciudades o de zonas densamente pobladas que no sólo están expuestas
a amenazas intensas, tales como fuertes terremotos, volcanes activos, fuertes
inundaciones, tsunamis o grandes tormentas, sino que también presentan altos
niveles de vulnerabilidad frente a estas amenazas.
 Riesgo extensivo: Riesgo generalizado que se relaciona con la exposición de
poblaciones dispersas a condiciones reiteradas o persistentes con una intensidad
baja o moderada, a menudo de naturaleza altamente localizada, lo cual puede
conducir a un impacto acumulativo muy debilitante de los desastres.
Comentario: El riesgo extensivo es primordialmente una característica de las
zonas rurales y los márgenes urbanos en los que las comunidades están
expuestas y son vulnerables a inundaciones, aludes, tormentas o sequías
recurrentes y localizadas. Por lo general, el riesgo extensivo se relaciona con la
pobreza, la urbanización y la degradación ambiental.
 Riesgo residual: Riesgo que todavía no se ha gestionado, aun cuando existan
medidas eficaces para la reducción del riesgo de desastres y para los cuales se
debe mantener las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperación.

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 Comentario: La presencia de un riesgo residual supone una necesidad continua de
desarrollar y respaldar las capacidades eficaces de los servicios de emergencia,
preparación, respuesta y recuperación con políticas socioeconómicas, tales como
medidas de protección social y mecanismos para la transferencia del riesgo.
 Sistema de alerta temprana: Conjunto de capacidades necesarias para generar y
difundir información de alerta que sea oportuna y significativa, con el fin de permitir
que las personas, las comunidades y las organizaciones amenazadas por una
amenaza se preparen y actúen de forma apropiada y con suficiente tiempo de
anticipación para reducir la posibilidad de que se produzcan pérdidas o daños.
Comentario: Esta definición abarca los diferentes factores necesarios para lograr
una respuesta eficaz. Necesariamente, un sistema de alerta temprana comprende
4 elementos: el conocimiento del riesgo; el seguimiento de cerca (o monitoreo), el
análisis y el pronóstico de las amenazas; la comunicación o la difusión de las
alertas y los avisos; y las capacidades locales para responder frente a la alerta
recibida. También se utiliza la expresión “sistema de alerta de principio a fin” para
hacer énfasis en que los sistemas de alerta deben abarcar todos los pasos, desde
la detección de la amenaza hasta la respuesta comunal.
 Vulnerabilidad: Características y circunstancias de una comunidad, sistema o bien
que los hacen susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza.
Comentario: Existen diversos aspectos de la vulnerabilidad que surgen de varios
factores físicos, sociales, económicos y ambientales. Entre los ejemplos se
incluyen el diseño inadecuado y la construcción deficiente de los edificios, la
protección inadecuada de los bienes, la falta de información y de concientización
pública, un reconocimiento oficial limitado del riesgo y de las medidas de
preparación y la desatención a una gestión ambiental sensata o prudente. La
vulnerabilidad varía considerablemente dentro de una comunidad y en el
transcurso del tiempo. La vulnerabilidad es una característica de los elementos de
interés (comunidad, sistema o bien) que es independiente de su exposición. Sin
embargo, en su acepción común, con frecuencia esta palabra se utiliza más
ampliamente para también incluir el grado de exposición de esos elementos.
24
 ÍNDICE GENERAL

Pág.

INTRODUCCIÓN .................................................................................................... 1
Antecedentes ....................................................................................................... 2
Enfoque Estratégico Impulsado en Yokohama .................................................... 4
Principios.......................................................................................................... 5
Directrices ........................................................................................................ 6
Después de Yokohama: Diferencias con Hyogo .................................................. 8
CONCLUSIONES.................................................................................................. 12
LISTA DE REFERENCIAS .................................................................................... 13
ANEXO .................................................................................................................. 14
Glosario ............................................................................................................. 14

LISTA DE GRÁFICOS

Pág.
Gráfico

1: Los Tres Ejes de la Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas en Caso
de Desastre (UNDRO) ......................................................................................... 2
2: Enfoques Estratégicos de Reducción de Riesgo Impulsados en Yokohama
1994 ..................................................................................................................... 7
3: Evolución Histórica de las Estrategias de Reducción del Riesgo de
Desastre 1999-2015 ............................................................................................ 9
4: Diferencias de Enfoques. De la Estrategia de Yokohama 1994 a la EIRD
de Hyogo 2005 .................................................................................................. 10