Monografia Conflictos Constitucionales de Competencia

PROCESO CONSTITUCIONAL
COMPETENCIAL
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UNIVERSIDAD CIENTIFICA DEL PERÚ
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
Asignatura
Practica pre profesional II
Docente
Abog. Rioja Bermudez, Alexander
Alumnos
Freitas Córdova, Pualo Jhair
Llerena Saldaña, Henrry Junior
San Juan Bautista

1
2018
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Dedicatoria
El presente de
investigación para el
curso de derechos reales
está dedicado a nuestros
padres, amigos y a
nuestro docente.
2
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Agradecimiento
Agradecemos el apoyo
incondicional de nuestros
padres, por el esfuerzo que
hacen día a día para
impulsar el crecimiento de
nuestro futuro profesional.
3
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Introducción
Empecemos mencionando que la mayoría de las normas y características

del proceso competencial estuvieron ya previstas por la derogada Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, bajo la denominación de conflicto atípico.
En efecto, como se referirá más adelante, solo unas pocas (pero no

menos importantes) modificaciones fueron insertadas en el texto del Código
Procesal Constitucional respecto de la regulación anterior.
En todo caso, debemos reconocer que el Código Procesal Constitucional

consiguió una verdadera sistematización al establecer disposiciones generales
para un grupo de procesos constitucionales según sus características
particulares, desarrollar principios generales del Derecho Procesal
Constitucional y, principalmente, darle a los procesos constitucionales un
adecuado tratamiento procesal, siguiendo los lineamientos fundamentales de la
Teoría General del Proceso (Federico G. Mesinas Montero, 2008, pág. 85).
En el presente artículo vamos a referirnos a uno de los procesos

constitucionales que ha sido menos tratado por la doctrina: el proceso
competencial. A este hace alusión la Constitución política, cuando en su
artículo 202, inciso 3, hace referencia a la competencia del Tribunal
Constitucional para conocer del “conflicto de competencias o atribuciones”11
Se trata de un proceso singular por varios motivos. Por ejemplo, se trata

de uno de los pocos procesos que conoce el Tribunal Constitucional como
instancia única y definitiva, cuya sentencia tiene claros efectos normativos o
nulificantes, lo que lo ciertamente lo emparenta con el proceso de
inconstitucionalidad2.
Se le suele calificar, en este sentido, como un proceso “orgánico”, cuya

finalidad es obtener un pronunciamiento sobre la titularidad de una
1 En realidad, el conflicto de competencias o atribuciones es el objeto del proceso

competencial, es decir, lo que se resuelve en dicho proceso
2 En este orden de ideas, el artículo 100 del Código Procesal Constitucional establece que “Si
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el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de
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ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad”. Es decir, se

trata de un caso de conflicto de competencia que por mandato legal debe resolverse como
proceso de inconstitucionalidad.
competencia (Adrián 2006: 558-559) o también uno “predominantemente
objetivo” (León 2009: 361). Pese a lo indicado, no se trata de un proceso
abstracto: de hecho, en su interior suele analizarse actos concretos u
omisiones que generen conflicto (Sacio, 2016, pág. 65).
Además, este proceso revela el carácter en gran medida “arbitral” de la

jurisdicción constitucional (León 2009: 358) o su “función moderadora”, en tanto
que reguladora, pacificadora y preservadora de la unidad política nacional
(Sosa 2009, siguiendo a Schmitt 1983). En efecto, el proceso constitucional
pone en evidencia el rol esencialmente mediador o moderador de los demás
poderes, función que basada en la auctoritas del Tribunal Constitucional, antes
que en su potestas (cfr. Sosa 2006: 422-423).
Pero lo que más nos llama la atención de este proceso son otras
características o peculiaridades a las que nos vamos a referir en este trabajo.
Una primera tiene que ver con el origen de la jurisdicción constitucional como
“justicia competencial”; más precisamente, nos interesa destacar que los
modelos canónicos de control constitucional (el estadunidense y el austriaco)
fueron ideados inicialmente (aunque no de modo exclusivo) con el afán de
afirmar la unidad política del Estado, y de encarar los conflictos que surgían
entre el gobierno nacional (o federal) y los estados federados (Sacio, 2016,
pág. 66).
Además, para entender adecuadamente lo que puede ser resuelto en los

procesos competenciales, es necesario tener en cuenta la distribución
institucional y territorial del poder en el Estado. En especial, nos interesa lo
relacionado con la distribución territorial del poder, es decir, con nuestra forma
de Estado; tema tan apasionante como también escasamente tratado (Sacio,
2016, pág. 66).
Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional ha definido a nuestra forma de

Estado como “unitaria y descentralizada”, sin embargo, no ha desarrollado
suficientemente dicha afirmación y la doctrina, por su parte, en muchas
ocasiones solo se ha animado a reproducir las exiguas expresiones del
5
Tribunal (Sacio, 2016, pág. 66).

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En lo que sí se ha detenido más el Tribunal Constitucional es en intentar
fijar algunos criterios que le permitan resolver adecuadamente los conflictos de
competencia que conoce y para ello ha ido consolidando el denominado “test
de competencia”; el contenido de este test ha ido variando en el tiempo, por lo
que conviene hacer una revisión sobre este examen (Sacio, 2016, pág. 66).
Adicionalmente, pues también ha contado con un interesante desarrollo

jurisprudencial, nos referiremos a la tipología de los conflictos de competencia y
a los sujetos entre los que procesalmente puede entablarse este tipo de
controversias (Sacio, 2016, pág. 66).
Todos estos, pues, serán los temas que trataremos en el presente artículo.
Según lo ofrecido, empecemos por lo relacionado con el origen de la justicia
constitucional y el rol de los tribunales constitucionales como jueces de los
conflictos de competencias (Sacio, 2016, pág. 66).
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Capítulo I
Conflictos constitucionales de competencia
1. Antecedentes
No es un tema muy destacado, pero vale la pena recordarlo ahora: la

justicia constitucional nació, básicamente, a partir de la necesidad de resolver
conflictos de competencia entre diferentes niveles de gobierno territorial. Con
mayor precisión, la idea de hacer prevalecer la Constitución frente a la
legislación no fue pensada inicialmente como una forma de limitar a los
parlamentos nacionales y de proteger los derechos fundamentales; fue
buscada, más bien, con el propósito de dotar de unidad jurídica a los
incipientes Estados federados, y para maniatar los impulsos autárquicos o
autonómicos, sobre la base de lo dispuesto por la Constitución (Sacio, 2016,
pág. 66).
Así, con respecto al constitucionalismo estadounidense, varios de sus

principales aportes al constitucionalismo (judicial review, presidencialismo y
modelo de Estado federal) estuvieron precisamente vinculados con el
fortalecimiento de la unión entre los estados federados con la finalidad de
defenderse mejor del enemigo externo (Reino Unido), aunque sin perder su
soberanía (cfr., in extenso, Hugues 86 y ss.). (Sacio, 2016, pág. 66)
Efectivamente, Hamilton, Jay y Madison defendieron en sus textos de El

Federalista (1787-1788) la existencia de un Estado Federal fuerte, pero
considerando imprescindible que esta fuerza no termine avasallando el poder y
la autonomía de los estados federados3, y para ello propusieron un conjunto de
instituciones que garantizaran el contrapeso entre los poderes territoriales y
nacionales (cheks and balances). La Constitución (1787), en este sentido, fue
entendida como una forma de regular y limitar el poder público, tanto de las
autoridades federales como de las estatales. Además, en este contexto, se
apostó también por la existencia de un Poder Judicial fuerte, autónomo e
Los “estados federados” son los estados que conforman a los Estados Unidos, tales como
7
3
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actualmente son New York, California, Texas o Nebraska. Como veremos luego, Estados
Unidos es un “Estado federal” y está compuesto por varios “estados federados” o simplemente
“estados”.
independiente, que sea real contrapeso para los otros poderes, y que garantice
la vigencia de la Constitución federal (judicial review of legislation) (Sacio,
2016, pág. 67).
Sobre esta base, con el paso del tiempo se ha puesto en evidencia que la
existencia tanto la Constitución federal estadounidense como del control de
constitucionalidad en manos de la Corte Suprema han servido para limitar
posibles excesos de los estados federados. Esto, por ejemplo, puede
reconocerse fácilmente al revisar los principales leading cases del mencionado
país del norte: al hacerlo, se verificará que varias de las principales causas se
refieren a controversias entre individuos y estados federados, en los que la
Corte Suprema no pocas veces ha declarado la invalidez de la legislación
estatal a la luz de la Constitución federal4.
Vale la pena recordar, adicionalmente, que en Estados Unidos la

competencia de la Corte Suprema para inaplicar leyes federales por contravenir
la Constitución federal no nació como una competencia legal expresa a favor
de dicho órgano judicial, sino que ella fue explicitada jurisprudencialmente, en
el famoso caso Marbury vs. Madison (1803). Asimismo, que la Declaración de
Derechos (1791) no estuvo contenida originalmente en la Constitución (1787) y,
por ello, las discusiones iniciales sobre el modelo de jurisdicción
estadounidense no estuvieron referidas a la tutela de los derechos
fundamentales (Sacio, 2016, pág. 67).
Por otra parte, en lo que se refiere al constitucionalismo europeo y al control

constitucional de tipo “kelseniano” o “austriaco”, el origen de este modelo tiene
relación también con la compresión de los tribunales constitucionales como
órganos inicialmente encargados de conflictos entre el Estado nacional federal
(Bund) y los estados federados (Länder) (Sacio, 2016, pág. 67).
4 A mayor abundamiento, esto ha ocurrido por ejemplo en los dos casos recientes más
sonados: Whole Woman's Health v. Hellerstedt (2016) en el que la Corte Suprema
estadounidense declaró inconstitucional una regulación sobre establecimientos de salud
prevista por Texas que restringía irrazonablemente la posibilidad de abortar, y la Obergefell v.
Hodges (2015), en la que no solo declaró inconstitucional las prohibiciones al matrimonio
8
igualitario (en el caso concreto, existía legislación de Michigan, Kentucky, Ohio y Tennessee
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que señalaba que el matrimonio es únicamente para la unión entre un hombre y una mujer),
sino que se obliga a todos los estados federados a reconocer los matrimonios civiles para las
personas del mismo sexo.
Como se ha reseñado bien (Lagi 2012: 276 y ss; Carpio 2015: 21 y ss.),
aunque a Hans Kelsen se le suele atribuir la genialidad de idear por primera
vez un “tribunal constitucional”–y hasta se la suele considerar como una pieza
central de su teoría del Derecho– en realidad el origen de esta institución se
encuentra en otra parte y es respuesta a una necesidad más concreta. Para
empezar, fue pues Karl Renner, socialdemócrata y canciller de la república
austriaca (1919), quien le encargó al asesor Kelsen (y a otros especialistas)
elaborar un proyecto de “tribunal constitucional”, sobre la base de lo avanzado
por el mismo Renner y lo planteado antes ya por Jellinek (Sacio, 2016, pág.
67).
Al respecto Georg Jellinek, el más connotado iuspublicista de su época, en

su trabajo “Tribunal Constitucional para Austria” (1885) formuló la existencia de
un tribunal constitucional (Verfassungsgerichtshof) “para hacer cumplir la
división de competencias entre el Centro y los Länder, y salvaguardar la
Constitución de posibles excesos del Parlamento o los partidos”. El
mencionado profesor había observado que el parlamento austriaco estaba
compuesto por representantes de múltiples nacionalidades y minorías
lingüísticas en permanente pugna, lo cual tendía al caos y a los excesos;
asimismo, que existía deficiencias en la resolución de los conflictos entre la
legislación de los Länder y del Imperio (Reich). Precisamente, sobre la base de
una problemática similar, las primeras competencias que Kelsen y Renner
previeron para los tribunales constitucionales en los proyectos legislativos
iniciales estaban encaminadas a resolver tales problemas, sin que se
vislumbrara aun la posteriormente famosa propuesta kelseniana del tribunal
como “legislador negativo”. Asimismo, solo muy posteriormente a la mayoría de
tribunales constitucionales del mundo se le encargará la tutela los derechos
fundamentales (Sacio, 2016, págs. 67-68).
Siendo entonces este el origen de la justicia constitucional, es cierto

también que los conflictos que actualmente buscan resolverse a través del
proceso competencial no se reducen solo a los conflictos de competencias
entre niveles de gobierno territorial (“conflictos de competencia”), sino también
9
a los que se originan entre los poderes o los organismos constitucionales

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autónomos (“conflictos de atribuciones”), los cuales tienen una problemática
propia (Sacio, 2016, pág. 68).
Por nuestra parte, si bien lo que señalemos al tratar el proceso

competencial será de aplicación a cualquiera de los mencionados tipos de
conflicto (de competencia o de atribuciones), en el presente artículo vamos a
poner un especial énfasis en los conflictos competenciales de carácter
territorial. Como señalamos en la introducción, este supuesto de conflicto nos
parece especialmente interesante y retador, en la medida que implica entender
siquiera preliminarmente nuestra forma de Estado y nuestro complejo proceso
de descentralización, lo cual ha sido poco tratado en nuestro medio. A ello
vamos a dedicar a continuación (Sacio, 2016, pág. 68).
El Proceso Competencial es incorporado por vez primera en nuestro

ordenamiento jurídico por la Constitución de 1993, y está contemplado en el
inciso 3) de su artículo 202º. En la anterior Carta Magna de 1979 existía un
vacío constitucional en relación con los lineamientos que se debían seguir para
resolver los conflictos1que surgían en cuanto a las competencias que otorgaba
la Constitución a los diversos órganos de relevancia constitucional y a los
demás órganos del Estado. Asimismo, se desconocía el órgano o ente
competente que debía dirimir tales controversias. Vacío que en alguna
oportunidad intentó ser cubierto por los justiciables haciendo uso de la
entonces denominada Acción de Amparo o la Acción de Inconstitucionalidad2,
pero que, a la larga, resultaron ser procesos inidóneos e ineficaces para tal
finalidad, puesto que se requería de un proceso especializado donde,
exclusivamente, se diriman dichos conflictos competenciales de índole o
relevancia constitucional (JOSÉ F. PALOMINO MANCHEGO, 2007, pág. 204).
En el inciso 3) del artículo 202º de la Constitución de 1993, arriba

mencionado, se reconoce al Tribunal Constitucional la atribución para resolver
los conflictos competenciales surgidos entre los órganos del Estado y los
órganos constitucionales. De este modo, establece taxativamente que:
Corresponde al Tribunal Constitucional (…) 3. Conocer los conflictos de
10
competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley

Página
(JOSÉ F. PALOMINO MANCHEGO, 2007, pág. 204).

Como es de verse, la sumaria redacción de esta competencia hizo
necesario que los detalles y pormenores que debía reunir este nuevo proceso
constitucional sean desarrollados por el Poder Legislativo (JOSÉ F.
PALOMINO MANCHEGO, 2007, págs. 204-205).
En un principio la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley Nº 26435

publicada en el Diario Oficial El Peruano el 10 de enero de 1995, regulaba al
detalle el Proceso Competencial. Así, el artículo 46º de dicha Ley Orgánica
señalaba que: El Tribunal conoce de los conflictos que se susciten sobre las
competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las
leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado,
los órganos El Proceso Competencial es incorporado por vez primera en
nuestro ordenamiento jurídico por la Constitución de 1993, y está contemplado
en el inciso 3) de su artículo 202º. En la anterior Carta Magna de 1979 existía
un vacío constitucional en relación con los lineamientos que se debían seguir
para resolver los conflictos1 que surgían en cuanto a las competencias que
otorgaba la Constitución a los diversos órganos de relevancia constitucional y a
los demás órganos del Estado. Asimismo, se desconocía el órgano o ente
competente que debía dirimir tales controversias. Vacío que en alguna
oportunidad intentó ser cubierto por los justiciables haciendo uso de la
entonces denominada Acción de Amparo o la Acción de Inconstitucionalidad2,
pero que, a la larga, resultaron ser procesos inidóneos e ineficaces para tal
finalidad, puesto que se requería de un proceso especializado donde,
exclusivamente, se diriman dichos conflictos competenciales de índole o
relevancia constitucional (JOSÉ F. PALOMINO MANCHEGO, 2007, pág. 205).
En el inciso 3) del artículo 202º de la Constitución de 1993, arriba

mencionado, se reconoce al Tribunal Constitucional la atribución para resolver
los conflictos competenciales surgidos entre los órganos del Estado y los
órganos constitucionales. De este modo, establece taxativamente que:
Corresponde al Tribunal Constitucional (…) 3. Conocer los conflictos de
competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley.
11
Como es de verse, la sumaria redacción de esta competencia hizo

Página
necesario que los detalles y pormenores que debía reunir este nuevo proceso
constitucional sean desarrollados por el Poder Legislativo (JOSÉ F.
PALOMINO MANCHEGO, 2007).
En un principio la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley Nº 26435

publicada en el Diario Oficial El Peruano el 10 de enero de 1995, regulaba al
detalle el Proceso Competencial. Así, el artículo 46º de dicha Ley Orgánica
señalaba que: El Tribunal conoce de los conflictos que se susciten sobre las
los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales y que
opongan: 1. Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o
municipalidades. 2. A dos o más gobiernos regionales, municipalidades, o de
ellos entre sí. 3. A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los otros
órganos constitucionales, o de éstos entre sí.
En ese orden de ideas, se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley Nº

28237 Código Procesal Constitucional el 31 de mayo de 2004, vigente por
vacatio legis desde el 01 de diciembre del 2004, que regularía todos los
procesos constitucionales establecidos en la Constitución Política de 1993,
entre ellos, el Proceso Competencial. Ello se complementa con la derogación
de la Ley Nº 26435, mediante la publicación de la Ley Nº 28301 en el Diario
Oficial El Peruano, el 23 de julio de 2004, que establecía una nueva Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional que regulaba, en estricto, sus
competencias y atribuciones, dejando de lado la regulación de los procesos
constitucionales al Código Procesal Constitucional.
En el artículo 109º del Código Procesal Constitucional, con relación al

Proceso Competencial, se señala lo siguiente: El Tribunal Constitucional
conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones
asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten
los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los
gobiernos regionales o municipales, y que opongan: 1) Al Poder Ejecutivo con
uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos
12
regionales, municipales o de ellos entre sí; o 3) A los poderes del Estado entre
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sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí.

Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través
de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión
requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno (JOSÉ F. PALOMINO
MANCHEGO, 2007, pág. 205).
2. Definición
Es un proceso constitucional orgánico que tiende a resolver enfrentamientos

que se suscitan sobre las competencias o atribuciones designadas
directamente por la constitución o las leyes orgánicas que delimitan ámbitos
propios de los poderes del estado, los órganos constitucionales, los gobiernos
regionales o municipales. Dichos enfrentamientos se producen cuando alguno
de los poderes del estado o de las entidades públicas toma decisiones que no
le corresponden o rehúye actuaciones que son propias de su competencia,
interfiriendo en las atribuciones de otros órganos que las tienen asignadas por
la constitución o las leyes orgánicas (Ramírez, 2013).
Controversia planteada entre el Estado y los entes territoriales autónomos

(sean Estados confederados, comunidades autónomas o regiones), entre dos o
más entes territoriales autónomos, o entre órganos constitucionales del Estado,
relativa a la interpretación sobre el alcance de las competencias que la
constitución u otras disposiciones con rango de ley les atribuyen 5.
Desde el punto de vista constitucional interesa el conflicto de jurisdicciones

“como la situación que se produce cuando dos órganos de jurisdicciones
distintas tratan de conocer, o de no conocer, de un mismo asunto o cuestión”.
Los preceptos constitucionales mantienen el primado sobre las leyes
ordinarias. Ante la discrepancia, o no concordancia, entre una norma
constitucional y la orgánica, el intérprete y sancionador deberá optar por
aquélla. En algunos Estados denominados compuestos, las Constituciones,
Estatutos, Actas de Establecimiento, o Leyes Fundamentales de las entidades
13
Página
5 (2015, 01). Conflicto Constitucional leyderecho.org Retrieved 11, 2018, from

https://leyderecho.org/conflicto-constitucional/
federales, deberán atenerse a la Constitución de la Unión. (…) A su situación
controvertida la podemos denominar conflicto de competencia6.
3. Finalidad
El proceso competencial tiene por finalidad resolver las controversias que

puedan surgir en torno a la interpretación del reparto de competencias o
atribuciones otorgadas no solo por la Constitución, sino también por leyes
orgánicas porque a través de ellas se regula la estructura y funcionamiento de
las entidades del Estado (Zegarra, 2015, pág. 323).
Cesar Landa señala que protege fundamentalmente dos principios

Separación de poderes y de organismos constitucionales (división horizontal) y
la redistribución territorial del poder (división vertical). Este autor refiere que
“La Constitución peruana no es particularmente precisa en lo relativo a la
asignación de atribuciones, pudiendo generar así conflictos por vacíos
normativos7”.
Como hemos señalado precedentemente, el conflicto de competencia es

también un proceso constitucional, siendo su finalidad la interpretación del texto
constitucional y con ello el control por parte del tribunal constitucional del
ejercicio de las facultades que son atribuidas a las diferentes entidades del
sector público. Es un proceso que lo podemos clasificar dentro de la
jurisdicción constitucional como un proceso de control de la constitucionalidad,
legalidad y cumplimiento de las competencias constitucionales y legales.
(ANIBAL QUIROGA LEON, 1985, pág. 200)
4. Clases de conflicto de competencia
Los conflictos de competencia pueden ser positivos o negativos. Los

primeros enfrentan a dos o más órganos constitucionales entre sí por el
ejercicio de una competencia; mientras que los segundos los enfrenta por
negar ambas partes ser titulares de la competencia.
14
6 Definición y descripción de Conflicto Constitucional ofrecido por el Diccionario Jurídico

Página
Mexicano (1994), de la Suprema Corte de Justicia de México: (escrito por Aurora Arnáiz Amigo
), Ver Link: https://leyderecho.org/conflicto-constitucional/
7 Alfaro Pinillos Roberto, introducción a los procesos constitucionales en el Perú. edit. 2007
Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional sostiene que, si bien es
cierto que los típicos conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar
lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo 110 del
CPConst. Establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se
suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones afectando las
competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora
también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión en cumplimiento
de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un órgano omite llevar a
cabo una actuación, desconociendo las competencias constitucionales
atribuidas a otro órgano constitucional, las afecta. No se trata, pues, de la
disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se
suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un
deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de
las competencias constitucionales de otro (Zegarra, 2015, pág. 323).
Los procesos constitucionales sobre conflicto de competencia pueden ser

clasificados en dos:
a) conflicto negativo de competencia, cuando un órgano demanda ante el

tribunal constitucional para que se le atribuya una competencia a su
contendor, quitándosela de encima mediante interpretación vinculante, y,
b) conflicto positivo de competencia, cuando un órgano constitucional

demanda al tribunal el que se le atribuya una competencia determinada,
que es contestada o disputada por su contenedor, a quien se le deberán
de restar explícitamente mediante interpretación vinculante. (ANIBAL
QUIROGA LEON, 1985, pág. 201)
Este artículo del Código Procesal Constitucional también dispone que los
procesos competenciales se generan tanto si se asume competencias o
atribuciones (adopta decisiones) o más bien hay resistencia a hacerlo (rehúye
deliberadamente actuaciones) (Zegarra A. C., 2015, pág. 332).
15
En otras palabras, el proceso competencial permite determinar la entidad

Página
pública que se encuentra constitucionalmente legitimada para ejercer

determinada competencia, tanto en el supuesto de que exista más de una
entidad que se considere competente para adoptar determinada decisión
(conflicto constitucional positivo), o si todos los órganos u organismos que
podrían actuar rehúyen deliberadamente asumir una competencia o atribución
constitucional (conflicto constitucional negativo), afectando así competencias o
atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro8.
Esta clasificación ha sido también aceptada por el Tribunal Constitucional al

resolver procesos competenciales, pero no ha sido la única que ha previsto,
como se verá en el próximo apartado (Zegarra A. C., 2015, pág. 332).
Clases de conflictos de competencia y soluciones
Pueden ser:
a) Negativos
b) positivos
En los conflictos negativos las normas jurídicas de estados diversos en las

que se indica la competencia de sus órganos jurisdiccionales, le niegan
competencia a sus propios órganos jurisdiccionales, le niegan competencia a
sus propios órganos jurisdiccionales, es decir, es decir “cuando no es
competente juez alguno” (Garibaldi, 2012)
En los conflictos positivos, dos o más órganos jurisdiccionales de diversos

estados tienen asignadas facultades para conocer de una sola situación
concreta, es decir “puede establecerse competencia a favor de varios jueces”.
(Garibaldi, 2012)
Estos conflictos negativos y positivos de competencia judicial pueden

presentarse entre dos o más órganos jurisdiccionales de estados diversos,
entonces tendrán el carácter de “internacionales”. (Garibaldi, 2012)
Pero, si se plantean entre órganos jurisdiccionales de diversas entidades

de un solo estado, entonces tendrán el carácter de “interprovinciales”
(Garibaldi, 2012)
16
Página
8 Distinción doctrinaria y jurisprudencial recogida en la STC Exp. Nº 00006-2006-PC/TC, f. j. 17.

Soluciones a los conflictos de competencia judicial.
Para resolver los problemas de competencia judicial se ha insistido por la

doctrina en la vigencia de la “LEX FORI” (“Ley del foro”. “Ley del tribunal”. Este
modismo latino no quiere significar que el foro o el tribunal imponga su propia
ley, pues el tribunal no hace leyes, sino que, en la exégesis de mejor acierto,
quiere expresar que frente a un conflicto de leyes, sea de índole interno o
internacional, el foro, el tribunal, desde luego dentro del límite de su
jurisdicción, es decir, dentro de su competencia, habrá de escoger o seleccionar
para dirimirlo, la lay que interprete ser la más adecuada, la ley apropiada).9
Según MARIO WOLF: “para afirmar derechos por la vía judicial, rige el
derecho del lugar en que se tramita el proceso, o sea la lex fori. Un juez solo
debe tener en cuenta las normas procesales de su demarcación judicial”
(Garibaldi, 2012)
En el caso de un conflicto positivo de competencia judicial, la lex fori de un

estado le da competencia a sus tribunales y la lex fori de otro estado les da
competencia a sus propios jueces. (Garibaldi, 2012)
Estamos ante un conflicto de lex fori vs lex fori. (Garibaldi, 2012)
En este supuesto estamos ante un conflicto de leyes y le es aplicable toda

la teoría construida para resolver los conflictos de leyes. (Garibaldi, 2012)
En el supuesto de un conflicto negativo de competencia judicial, de

conformidad con la lex fori del órgano jurisdiccional al que se somete el caso
concreto, NO es competente el juez nacional si no que las competencias le
corresponde al juez extranjero. (Garibaldi, 2012)
Pese a esta heterogeneidad de objetos, que fundamenta la distinción entre

los positivos y los negativos, la LOTC dicta algunas reglas válidas para todo
género de conflictos. Así la que atribuye «plenos efectos frente a todos» a las
sentencias que les ponen término (art. 61.3.) y la que dispone (art. 61.2) que la
iniciación del conflicto paralizará todos los procesos en los que se impugnase la
17
Página
9 RODRÍGUEZ, Agustín W., GALETTA DE RODRÍGUEZ, Beatriz, Diccionario Latín Jurídico,

Locuciones latinas de aplicación jurídica actual, Ed. García Alonso, 1º Ed., Buenos Aires, 2008,
p. 138
disposición, resolución o acto objeto del conflicto, aunque es evidente que esta
última no es aplicable a los conflictos en los que se discute una omisión.
a) Conflictos positivos
La regulación procesal de este género de conflictos, a la que la LOTC

dedica seis extensos artículos (arts. 62-67), ofrece una asimetría que sólo
en parte deriva de la Constitución. Es la Constitución (art. 161.2) la que
determina que el planteamiento del conflicto suspenda la eficacia de la
disposición o la ejecución del acto cuando es el Estado el que los impugna,
un efecto que por el contrario no se produce cuando el conflicto ha sido
iniciado por una Comunidad Autónoma. Por el contrario no es la
Constitución, sino la Ley, la que da un tratamiento diferente al Estado y las
Comunidades en relación con la interposición del recurso, pues en tanto
que aquél puede acudir ante el Tribunal directamente (art. 62), éstas han de
requerir previamente al Estado (…). La legitimación para la interposición del
conflicto corresponde en exclusiva al Gobierno del Estado y a los órganos
equivalentes de las Comunidades Autónomas (…)10.
b) Conflictos negativos
Esta denominación cubre dos formas procesales muy distintas, que se

corresponden con las dos formas de «omisión» que antes hemos
comentado: la que se produce frente al administrado y la que se origina en
la resistencia de una Comunidad Autónoma a llevar a cabo la actuación que
el Estado pide de ella. Como es evidente que esta segunda «omisión»
implica más un conflicto político que un conflicto competencial,
denominaremos así a este género de conflictos, para distinguirlos de los
primeros. La diferencia que entre ambos géneros existe aconseja también
exponerlos separadamente, aunque la exposición deba ser muy sumaria
18
10Francisco Rubio Llorente, “La jurisdicción constitucional en España”, en F. Rubio Llorente, J.

Página
Jiménez Campo, Estudios sobre la jurisdicción constitucional, Madrid: McGraw- Hill, 1998,
págs. 1-29
Ver link: https://www2.uned.es/dpto-derecho-politico/V._Francisco_Rubio_Llorente%20bis.pdf
dada la escasa utilización (y utilidad) que hasta ahora han tenido los
conflictos negativos11.
1. Conflictos frente al administrado
(…) La legitimación para el planteamiento del conflicto no

corresponde en este caso a los entes públicos (el Estado y una
Comunidad Autónoma, o dos Comunidades Autónomas) que en él se
enfrentan, sino al tercero (una persona física o jurídica) perjudicado por
ese enfrentamiento. Es éste perjudicado, en efecto, el que tras solicitar
en vano a la Administración que aquella otra a la que se dirigió
inicialmente le había indicado como competente, puede acudir ante el
Tribunal, para que sea éste el que, «si entendiese que la negativa de las
Administraciones implicadas se basa precisamente en una diferencia de
interpretación de preceptos constitucionales, o de los Estatutos de
Autonomía o de las leyes, orgánicas u ordinarias que delimitan los
ámbitos de competencia del Estado y las Comunidades Autónomas»
(art. 69.2) tenga por planteado el conflicto y tras la breve tramitación que
este mismo artículo prevé, dicte sentencia declarando cuál es en el caso
la Administración competente, a la que de nuevo habrá de dirigirse el
administrado, pues con la sentencia se reabren los plazos que se
hubieren agotado (art. 70.2) (…)12
2. Conflictos políticos
La segunda forma de estos conflictos negativos (arts. 72 y 73 LOTC)

es, como antes se ha indicado, la que se produce cuando el Gobierno,
tras haber requerido en vano a una Comunidad Autónoma para que ésta
haga uso «de las atribuciones propias de la competencia que (le)
confieren su estatutos o una ley orgánica», se dirige al Tribunal para que
19
Página
11 Francisco Rubio Llorente, Óp. Cit.

Ver link: https://www2.uned.es/dpto-derecho-politico/V._Francisco_Rubio_Llorente%20bis.pdf
12 Ídem
éste conmine a la Comunidad a ejercitar la atribución en cuestión dentro
del plazo que el mismo Tribunal establezca13.
5. Sujetos del conflicto
El conflicto puede producirse (art. 109 del. Código Procesal Constitucional):
 Entre dos poderes del Estado.

 Entre los poderes del Estado y otros órganos constitucionales.
 Entre los poderes del Estado y los gobiernos regionales o

municipalidades.
 Entre los gobiernos regionales,
 Entre los gobiernos regionales y, municipales, y
 Entre gobiernos municipales.
El conflicto puede presentarse entre:
 El Poder Ejecutivo con uno o más Gobiernos Regionales o

Municipales,
 Dos o más gobiernos regionales, Municipales de ellos entre sí,
 Los Poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los órganos

constitucionales, o de éstos entre sí.
El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las

20
Página
13 Ídem
los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que
opongan:
1. Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o

municipales;
2. A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí;
3. A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás

órganos constitucionales, o a éstos entre sí.
Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a

través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la
decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.
6. Objeto de conflicto
Uno de los nuevos procesos constitucionales, no mencionados en el artículo

200 es el conflicto entre órganos constitucionales. Se trata de un proceso que
tiene por objeto preservar la regularidad jurídica en el ejercicio de las
competencias y atribuciones asignadas por la Constitución de los diversos
órganos del Estado previstos en la Constitución (Walter Gutierrez, 2005, pág.
1106).
6.1. Actos impugnables
El artículo 109 del Código Procesal Constitucional nos brinda un primer

alcance respecto del ámbito en que el proceso competencial actúa (TC-
Gaceta, 2008, pág. 85):
“Artículo 109.- Legitimación y representación.- El Tribunal Constitucional

conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o
atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes
orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado,
21
los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y

Página
que opongan: (TC-Gaceta, 2008, pág. 86)

1. Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o
municipales;
2. A dos o más gobiernos regionales entre sí; o
3. A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los

demás órganos constitucionales, o a estos entre sí.
Los poderes o entidades estatales a que actuarán en el proceso a

través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición
colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del
respectivo pleno”.
Cabe advertir que en esta sección solo trataremos lo concerniente al

objeto del proceso competencial, no a las reglas de legitimidad procesal ni
representación, que serán ampliamente desarrolladas más adelante (TC-
Gaceta, 2008, pág. 86).
Así, la norma extraída del primer párrafo del artículo faculta al Tribunal a
conocer los conflictos de competencia o atribución entre las entidades
estatales que se mencionan, siempre y cuando dicho conflicto sea
mediando afectación de las competencias o atribuciones asignadas
directamente por la Constitución o por las leyes orgánicas que delimiten los
ámbitos de actuación de los poderes del Estado, órganos constitucionales
o gobiernos municipales o regionales. De esta manera, no será procedente
una demanda competencial que verse sobre un conflicto de competencias
o atribuciones establecidas por un decreto legislativo o un reglamento (TC-
Gaceta, 2008, pág. 86).
Sin perjuicio de lo expresado líneas más adelante, debemos recalcar

que el Tribunal Constitucional, a través de su jurisprudencia, ha distinguido
el conflicto de competencias y el conflicto de atribuciones, según el órgano
estatal que la ejerza. Así, cuando el conflicto verse sobre gobiernos
22
regionales o municipales, será uno de competencias, y cuando se

Página
enfrenten poderes y órganos constitucionales entre sí, el conflicto será de
atribuciones (TC-Gaceta, 2008, págs. 86-87).
Ahora bien, ¿a través de qué actos se vulneran competencias o

atribuciones? La respuesta es sencilla: a través cualquier tipo de acto de
poder. Es decir, la afectación puede producirse tanto mediante una
omisión, una simple resolución o bien por una norma con rango de ley. No
obstante ello, el acto de poder que puede impugnarse a través del proceso
competencial no es cualquiera. Nos explicamos (TC-Gaceta, 2008, pág.
87).
Cuando se habla de acto de poder, nos referimos a aquellas

manifestaciones de entidades estatales que generan obligatoriedad en su
cumplimiento respecto de los sujetos a quienes va dirigido (TC-Gaceta,
2008, pág. 87).
En cuanto a su clasificación, es pacífico admitir que los actos de poder

pueden ser actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales. Un grave
error sería fundamentar esta clasificación según el poder del Estado que lo
emita, a saber, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial,
respectivamente. Y es un error porque el criterio para diferenciar los actos
de poder no radica en qué órgano lo expida, sino en las características
intrínsecas de cada acto. Así, el Congreso no solo puede generar actos
legislativos–aunque es el órgano por excelencia para hacerlo–sino también
administrativos; el Poder Judicial también puede expedir actos
administrativos (sobre todo a través de su Consejo Ejecutivo); y el Poder
Ejecutivo tiene facultades legislativas como son los decretos leyes, los
decretos legislativos y los decretos de urgencia. Asimismo, el Poder
Judicial, a través de la doctrina jurisprudencial emanada de los plenos
jurisdiccionales, puede generar actos legislativos. Por otro lado, la creación
de actos de poder no está reservada solo a los poderes del Estado, sino a
otros órganos, como por ejemplo los gobiernos municipales (actos
legislativos y administrativos) y el Tribunal Constitucional (actos
23
jurisdiccionales) (TC-Gaceta, 2008, pág. 87).

Página
Entonces, ¿cuál de los tres actos puede impugnarse vía proceso
competencial? La respuesta a esta pregunta es una sola: los actos
administrativos. La primera razón para arribar a esta conclusión es que los
actos legislativos tienen su propia vía de impugnación cuando contravienen
las leyes (si la norma impugnada es de nivel secundario) o la Constitución
(si se trata de normas de nivel primario o secundario). La vía idónea, por
consiguiente, será el proceso de acción popular y el proceso de
inconstitucionalidad, respectivamente. Por otro lado, dadas las especiales
características de los actos jurisdiccionales, por ser los que en último grado
resuelven conflictos de intereses con carácter de exclusividad e
inmutabilidad, su impugnación (si estuviere prevista) está reservada según
un sistema impugnatorio y de jerarquías previamente establecido. De esta
manera, sin perjuicio de desarrollarlo más adelante, no es posible que el
proceso competencial constituya una vía de impugnación de actos
jurisdiccionales en general ni mucho menos de sentencias con autoridad de
cosa juzgada (TC-Gaceta, 2008, págs. 87-88).
La segunda razón es que existe norma expresa al respecto. En efecto,

el artículo 113 del Código Procesal Constitucional establece que: “La
sentencia del Tribunal (…) resuelve, en su caso, lo que procediere sobre
las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos
administrativos (…)”. (Las cursivas son nuestras) (TC-Gaceta, 2008, pág.
88).
No hace falta más que una interpretación literal para afirmar que son
solo los actos administrativos los que son pasibles de ser impugnados a
través del proceso competencial y que, a su vez, estos pueden
manifestarse en disposiciones, resoluciones o actos14, así como una
14 La norma que regula los efectos de la sentencia de un proceso competencial prescribe que la
afectación a las competencias o atribuciones materia de la demanda se produce por medio de
un acto administrativo. A continuación, la misma norma describe las distintas formas con las
que suele externalizarse el acto administrativo afectante (resoluciones, disposiciones o actos).
En síntesis, en sede nacional, el instrumento agresor de la competencia de un órgano que da
origen a un proceso competencial es siempre un acto administrativo, y sus formatos pueden
24
ser resoluciones, disposiciones o actos.

Lo descrito significa que la norma analizada está dejando fuera del ámbito de protección del
Página
proceso competencial al acto jurisdiccional. Y no se trata de una interpretación aislada o un

descuido del legislador. Como fácilmente se puede colegir, la función jurisdiccional es la
manifestación exclusiva y excluyente de un poder del Estado, del mismo modo que la función
interpretación a contrario sensu para negar tal posibilidad respecto de los
actos legislativos y jurisdiccionales. Por consiguiente, solo cuando a través
de disposiciones, resoluciones o actos (manifestaciones de actos
administrativos) se afectan competencias o atribuciones asignadas por la
Constitución o las leyes orgánicas, el proceso competencial será la vía
idónea15.
6.2. Bloque constitucional y validez de actos estatales
La sentencia recaída en el Exp. N° 0013-2003-CC/TC del proceso

competencial seguido por la Municipalidad Distrital de Pachacamac contra
la Municipalidad Provincial de Huarochirí, es particularmente relevante para
la determinación de los parámetros concernientes al proceso competencial.
Si bien al emitirse la sentencia el Código Procesal Constitucional aún no se
encontraba vigente, los aspectos desarrollados en la sentencia mencionada
son perfectamente aplicables a su regulación.
a) El parámetro del bloque de constitucionalidad
El Tribunal desarrolla la importancia del bloque de

constitucionalidad que, comprendiendo las disposiciones
constitucionales y legales pertinentes, constituye un marco normativo
que establece la organización, estructura, fines y, sobre todo, las
legislativa corresponde esencialmente al Congreso. Siendo así, sus decisiones no pueden ser
discutidas en términos de un ámbito competencial distinto. Un acto jurisdiccional, como una
sentencia, o un acto legislativo, como una ley, pueden ser declarados ineficaces por falta de
validez procesal o esencial; es decir, porque no se respetó el escrupuloso procedimiento para
su creación o porque su contenido es contrario a la Constitución. Sin embargo, ninguna de
esas opciones cabe tramitarse en un proceso competencial. MONROY GÁLVEZ, Juan. “Poder
Judicial vs. Tribunal Constitucional”. En: ¿Guerra de las Cortes? A propósito del proceso
competencial entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Cuadernos de análisis y crítica a la
jurisprudencia constitucional, N° 4, Palestra, Lima, 2007, pp. 17-18.
15 Ello está reconocido expresamente por el Tribunal cuando afirma que “[e]l presupuesto del
conflicto [de competencia] lo constituyen las decisiones que adopte alguno de los órganos
constitucionales (conflicto positivo) o la omisión deliberada de actuaciones (conflicto negativo),
afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a
otro órgano. Dentro del término decisiones debemos entender que están comprendidas las
resoluciones y en general los actos administrativos que se emitan” (Exp. Nº 00001-2000-
CC/TC, f. j. 1). Por ello, disentimos de la opinión formulada por Carlos Mesía R., quien, citando
25
a Pérez Royo, afirma que el proceso competencial solo procederá mediando una controversia
acerca de la titularidad de una competencia ejercida a través de una disposición de fuerza de
Página
ley o a través de una resolución o simple acto administrativo. MESÍA RAMÍREZ, Carlos.
Exégesis del Código Procesal Constitucional. Tercera edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2007, p.
735.
competencias (o atribuciones) de los poderes y órganos del Estado. Por
consiguiente, es el bloque de constitucionalidad el que delimita el actuar
de dichos sujetos, el cual no podrá ser vulnerado por disposición,
resolución o acto alguno sin que incurra en ilegitimidad. El Tribunal
define el bloque de constitucionalidad así (TC-Gaceta, 2008, pág. 89):
La competencia hace referencia a un poder conferido por la

Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad para
generar un acto estatal (TC-Gaceta, 2008, pág. 89).
Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se

caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos
constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y
funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén
de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales
de los titulares de estos, así como los derechos, deberes, cargas
públicas y garantías básicas de los ciudadanos (TC-Gaceta, 2008,
págs. 89-90).
En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-

jurídica o al área de facultades de un órgano u organismo
constitucional, lo cual conlleva a calificar la actuación estatal como
legítima o ilegítima en función de que el titular responsable de aquel
hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de él (TC-Gaceta,
2008, pág. 90).
La competencia deviene en la atribución de autoridad otorgada para

generar una manifestación de poder. Su otorgamiento no solo
comprende el ejercicio de disposición, sino también el límite de su
uso como potestad. En ese contexto, el Estado, a través de uno de
sus órganos u organismos constitucionales puede manifestar
válidamente, fruto de una competencia imperativa o discrecional –
según lo dispongan la Constitución o las normas del bloque de
constitucionalidad–, su voluntad política”16.
26
Página
16 STC Exp. N° 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10.5).

b) Parámetros de validez de los actos estatales
En la sentencia referida, el Tribunal estableció una serie de

lineamientos para la validez de los actos estatales, cuya confl uencia
evaluará para anular o no la disposición (que, recordemos, solo podrá
ser un acto administrativo) impugnada en el proceso competencial. Los
parámetros establecidos por el Tribunal son cinco: el personal, material,
temporal, territorial y procesal17. Carlos Mesía los explica de la siguiente
manera (TC-Gaceta, 2008, págs. 90-91):
 En lo personal: si es que el acto estatal ha sido realizado por los

operadores o agentes del poder político que se encuentran
facultados para realizarlo en nombre y representación del
Estado.
 En lo material: si el contenido del acto estatal no solo tiene lugar

por quien está autorizado a ejercerlo, sin que responde a un
contenido que es el constitucionalmente correcto (legislar,
administrar, ejecutar, resolver conflictos, controlar, fiscalizar).
 En lo temporal: si el acto estatal es ejecutado por el órgano que

lo produce durante el tiempo que estaba facultado para ello
(órbita de validez de las atribuciones en el tiempo).
 En lo territorial: si el acto estatal es producido por quien,

teniendo en cuenta el territorio, estaba facultado para ello (órbita
de validez de las atribuciones en el espacio).
 En lo procesal: si el acto estatal tiene lugar sin quebrantamiento

de las formas o los procedimientos para su producción (respeto
del iter político-jurídico administrativo)”.18
27
Página
17 Ídem.
18 MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 730.
Por otro lado, el Tribunal también estableció factores
condicionantes para el ejercicio de la competencia (o, de ser el caso, la
atribución) de los órganos estatales. Estos factores son la
indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad (TC-
Gaceta, 2008, págs. 91-92):
 La indelegabilidad: verificación de si el acto estatal puede o no

ser objeto de transferencia, cesión o encargo, o si, por el
contrario se trata de una competencia que debe ser ejercida
directamente.
 La taxatividad: comprobar si la competencia está limitada a lo

expresamente conferido, sin posibilidad de ampliación. La
comprobación tiene lugar mediante una interpretación restrictiva
de la competencia (competencia reglada, no discrecional).
 La razonabilidad: examinar si existe conformidad entre los

hechos que motivan la producción del acto estatal y lo que se
deriva de él. Ello implica que el Tribunal compruebe si existe una
relación, además de lógica, ajustada a los valores de la
Constitución, entre la situación motivante, lo que se desea con la
expedición del acto estatal y el medio empleado.
Se debe verificar la existencia de una razonabilidad cuantitativa

como cualitativa. La primera hace referencia a la magnitud de
los resultados y su grado de proporcionalidad en sentido
numérico, dinerario, aritmético, etc.
La razonabilidad cualitativa, en cambio, sopesa si el reparto de
deberes, facultades, privilegios, servicios, derechos ha tenido
lugar con respecto del principio rector de la igualdad.
 La proporcionalidad: constatar si existe una adecuada

28
correspondencia entre el hecho generador del acto estatal y el

Página
efecto logrado (necesidad de comprobar coherencia y equilibrio

entre la causa generatriz del acto estatal y su resultado). La
proporcionalidad supone un grado de previsibilidad de los
resultados a partir de los hechos que motivan la aprobación del
acto estatal”19.
De acuerdo con la LOTC (art. 61.1), pueden ser objeto de un conflicto de

competencia, en primer lugar, las actuaciones de cualquier género (esto es,
tanto las que dan lugar a normas (disposiciones), como las que se plasman en
actos concretos (actos o resoluciones), que a juicio de quien plantea el
conflicto, «no respetan el orden de competencias establecido en la
Constitución, los Estatutos de Autonomía o las correspondientes leyes
orgánicas» (arts. 62 y 63.1). Si el conflicto lo plantea una Comunidad
Autónoma, esta violación del «orden de competencias», ha de afectar además
a las suyas propias (Llorente, 1998, pág. 5).
En segundo lugar, el conflicto puede trabarse también con motivo de una

«omisión» (art. 61. l), expresión que parece designar en la LOTC dos
situaciones distintas. De una parte, la que se produce a consecuencia de la
negativa del Estado y de una Comunidad Autónoma a producir la disposición o
acto que una persona física o jurídica ha solicitado sucesivamente de ellos,
negativa que al menos la primera de las Administraciones solicitadas ha de
fundar precisamente en la afirmación de que la actuación que de ella se pide es
competencia del ente al que el solicitante se dirige en segundo lugar; de la otra,
la que se origina en la negativa de una Comunidad Autónoma a ejercer sus
atribuciones propias, tras haber sido requerida para ello por el Estado. El hecho
de que en este segundo caso la «omisión» objeto del conflicto sea sólo la de la
Comunidad Autónoma (art. 71.1) y de que no sea necesario, para que el
Estado pueda dirigirse al Tribunal Constitucional, que aquélla haya justificado
su inacción en la afirmación expresa de su incompetencia, parecen indicar que
con la introducción en la LOTC de esta especie de conflicto de competencia se
quiso sobre todo ofrecer al Estado un medio adicional para forzar la actuación
de las Comunidades (Llorente, 1998, pág. 5)
29
7. Decisiones objeto de competencia

Página
19 MESÍA RAMIREZ, Carlos. Ob. cit., p. 731.

El proceso competencial procede, entre otros casos, cuando las decisiones
que adopte algún órgano constitucional afectan las facultades que la
Constitución o las leyes orgánicas asignan a otro. Se ha interpretado que
dentro del término decisiones deben considerarse incluidas las resoluciones y
los demás actos administrativos20.
Si bien en principio, no cabe plantearse una demanda contra un decreto

supremo –u otra norma con rango reglamentario– que se considera viciada de
incompetencia –dado que la vía correspondiente sería el proceso popular–,
posteriormente se ha variado el criterio y se ha llegado a admitir a trámite
demandas dirigidas contra normas reglamentarias e incluso se ha dispuesto su
anulación por haber sido consideradas viciadas de incompetencia21.
No cabe la discusión en un proceso de conflicto competencial en

determinados supuestos:
 Cuando se cuestionen las atribuciones asignadas al propio Tribunal

Constitucional por la referida ley orgánica o por la Constitución22.
 En caso de discutirse la asignación de una competencia determinada a

través de una norma con rango de ley, la demanda debe rechazarse (en
algunos casos fue declarada inadmisible), salvo que pueda reconducirse
a una demanda de inconstitucionalidad; es decir, si cumple con los
requisitos de procedibilidad y admisibilidad para que sea admitida,
20 Fundamento 1 de la STC 0001-2000-CC/TC, analizando el artículo 47 de la Ley 26435,

Orgánica del Tribunal Constitucional, ya derogada, semejante al actual artículo 110 del vigente
Código Procesal Constitucional. Este criterio ha sido reiterado en fundamento 2 de la STC 001-
2001-CC/TC.
21 Vid., por ejemplo, punto 4 de la parte resolutiva de la STC 0002-2011-PCC/TC,
recientemente reiterado en fundamento 6 de la ATC(A) 0002-2014-PCC/TC. Asimismo, la STC

0001-2014- PCC/TC, emitida por el nuevo Pleno del Tribunal Constitucional, trata sobre un
conflicto de competencias originado por la modificación de un reglamento, aunque la demanda
fue declarada infundada. Sobre la postura anterior, fundamento 8 de la STC 0001-2000-CC/TC.
22 Fundamento 2 de la ATC(A) 0004-2003-CC/TC, siguiendo lo establecido en el artículo 3 de la
Ley 28301, Orgánica del Tribunal Constitucional. Las sentencias del Tribunal Constitucional no
interfieren en las competencias que la Constitución reconoce a cada poder del Estado, sino que
30
por el contrario, deben ser asumidas en el marco del compromiso compartido que corresponde
a los poderes públicos y, de manera especial, al Tribunal respecto de la consolidación de un
Página
modelo de Estado que, como anuncia la Constitución en su artículo 1, pone al ser humano y su
dignidad en el centro de atención de la sociedad y del Estado (fundamento 15 de la STC 2598-
2010-PA/TC).
comenzando por analizar si fue interpuesta por un legitimado activo para
la inconstitucionalidad23.
 Controversias sobre demarcación territorial, al tratarse de una

competencia compartida entre el Poder Ejecutivo y el Congreso que
debe ejercerse conforme a los mecanismos previstos legalmente200.
Así, el Tribunal Constitucional no es competente para fijar la
demarcación territorial del país en regiones, departamentos, provincias o
distritos, correspondiendo esa facultad, de forma exclusiva, al
Congreso24.
 Tampoco es competente el Tribunal Constitucional para pronunciarse

sobre un posible doble régimen tributario que podría generarse como
consecuencia de la falta de delimitación territorial entre dos
circunscripciones25.
 No es objeto de un proceso competencial declarar que determinados

actos administrativos, como las resoluciones de alcaldía, son válidos o
que ya no se encuentran en vigencia, o determinar de alguna forma su
eficacia temporal, pues existen vías específicas claramente delimitadas
para la discusión de tales pretensiones. Entre tanto los actos
administrativos no sean declarados nulos por el propio órgano de la
Administración o judicialmente se declare su invalidez, tales actos gozan
23 Vid., entre otros, fundamentos 2 y 3 de la ATC(P) 0001-2007-PCC/TC; ATC(P) 0002-2007-

PCC/TC; ATC(O) 0011-2003-CC/TC; fundamento 3 de la ATC(A) 0007-2003-CC/TC, sobre la
base del artículo 110 del Código Procesal Constitucional -antes, del artículo 48 de la derogada
Ley 26435, Orgánica del Tribunal Constitucional-, sólo si se cumple con los requisitos exigidos
por el artículo 203 de la Constitución y los artículos 99 y ss. del Código Procesal Constitucional,
referido a la inconstitucionalidad. En este último caso se declaró improcedente además la
pretensión de que se suspendan los efectos de la norma cuestionada (norma con rango de
ley).
24 Fundamento 7 de la STC 0004-2009-PCC/TC, fundamentos 7 y 11 de la ATC(A) 0006-2009-
PCC/TC entre otros. A pesar de ello, en un caso, se pasó a analizar el fondo de una
controversia en la que se discutían los límites entre los distritos de San Martín de Porres e
Independencia, tomando en consideración para tal fin un informe emitido por la Municipalidad
Metropolitana de Lima en el contexto del proceso de demarcación territorial (fundamentos 17 y
31
ss. de la STC 0003-2008- PCC/TC).

Página
25 Fundamento 14 de la STC 0004-2009-PCC/TC. El caso se resolvió de acuerdo con las
normas contenidas en la Ley 27072, Orgánica de Municipalidades, y según el precedente

vinculante del Tribunal Fiscal (Resolución 09531-5-2009).
de la presunción de validez y, por ende, son de cumplimiento
obligatorio26.
 Tampoco existe en nuestro ordenamiento procesal constitucional, una

acción de ‘falta de competencia’ de alguno de los poderes o entidades
constitucionalmente reconocidos27.
 De otro lado, en cuanto a la nulidad de resoluciones judiciales, en

un primer momento el Tribunal Constitucional entendió que dicha
pretensión no podría ser materia de un conflicto competencial, en
tanto se trata de resoluciones con calidad de cosa juzgada, cuyas
principales características son la inimpugnabilidad, la inmutabilidad
y la coercibilidad28. Posteriormente, sin embargo, dicha postura fue
modificada29 y luego matizada30.
26 Fundamento 5 de la STC 001-2002-CC/TC, reiterado en fundamento 2 de la ATC (A) 0008-

2003- CC/TC. De esta forma en el fundamento 8 de la STC 0001-2003-CC/TC, el Tribunal
establece que si la accionante considera que la accionada se ha excedido en el ejercicio de sus
atribuciones, privando de recursos económicos a otras corporaciones municipales, dichos actos
pueden ser cuestionados en la vía ordinaria a través del contencioso-administrativo. Este
criterio también fue aplicado en fundamento 8 de la ATC(A’) 0003-2012-PCC/TC, frente al
incumplimiento de una ordenanza municipal de carácter provincial mediante un acto
administrativo expedido por un gobierno local de carácter distrital, declarándose improcedente
la demanda.
27 Fundamento 1 de la ATC(A) 0004-2002-CC/TC. A propósito de una demanda planteada por
el Colegio de Abogados del Cusco, donde se solicita que se declare la falta de competencia del
Congreso para aprobar nueva Constitución.
28 Fundamento 1 de la ATC(N) 0010-2003-CC/TC; fundamento 9 de la STC 0001-2000-CC/TC,
de conformidad con el artículo 139. 2 de la Constitución.

29
STC 0006-2006-PCC/TC. Además, fundamentos 13 y 15 de la ATC(a’) 0006-2006-PCC/ TC, donde se
precisa que la nulidad a que hace referencia el artículo 113 del Código Procesal Constitucional no se
restringe a los actos administrativos, sino que se extiende a todo tipo de actos jurisdiccionales y
administrativos. En tal sentido, una resolución judicial que es inconstitucional e ilegal, no puede
generar cosa juzgada; no mientras sea inconforme con la Constitución y con los derechos
fundamentales. De ahí que se haya previsto categorías como la nulidad de la cosa juzgada
fraudulenta (artículo 178 del Código Procesal Civil).
30 STC 0001-2014-PCC/TC, fundamentos 13 y 14, donde se señala expresamente el
apartamiento del criterio establecido en la STC 0006-2006-PCC/TC, y se precisa que “en

ningún caso la alegación de la existencia de un vicio de validez constitucional sustantivo en el
acto de un órgano constitucional puede dar lugar a la procedencia de una demanda de conflicto
competencial” (criterio reiterado en la STC 0002-2013-PCC/TC, fundamentos 4 y 5). En el caso
de la STC 0006-2006-PCC/TC, fue la existencia de un vicio de validez sustantivo y no
competencial, el que llevó al Tribunal a estimar dicha demanda. Al respecto, en el fundamento
32
17 de la STC 0001-2014-PCC/TC se establece que vía conflicto competencial se puede realizar

el control de la validez constitucional de resoluciones que adolezcan de vicios competenciales,
Página
mas no sustantivos. No obstante ello, dicha sentencia (que establece la nulidad de diversas
resoluciones judiciales) fue resuelta en atención al incumplimiento del precedente vinculante
contenido en la STC 5961- 2009-PA/TC.
 No es posible controlar a través de un proceso competencial la
concordancia de un acto impugnado con el contenido sustantivo de
la Constitución, si es que éste cumple con las condiciones formales
y materiales de competencia31.
 Asimismo, resulta ajeno a la naturaleza del proceso competencial

pretender usarlo como mecanismo para impugnar resoluciones
judiciales que, por ser contradictorias entre sí, podrían ser idóneas
para vulnerar los derechos constitucionales del demandante32.
Finalmente, no es posible solicitar, vía proceso competencial, la nulidad de

resoluciones judiciales de amparo, puesto que ello debe dilucidarse a través del
proceso de amparo contra amparo33.
8. Competencia
8.1. La competencia personal y el acto estatal constitucional
La Constitución y demás normas del bloque de constitucionalidad

establecen qué operadores o agentes del poder político se encuentran
31 Y es que mientras la validez competencial incide en el ejercicio de la competencia, la validez

sustantiva lo hace en el contenido sustantivo del acto a través del cual se manifiesta. Ello
debería dilucidarse en el marco de los procesos constitucionales de control de actos, como son
el hábeas corpus, acción de amparo y hábeas data. En un Estado constitucional, para que un
acto sea válido, debe cumplir, esencialmente, tres condiciones formales: haber sido emitido por
el órgano competente (competencia formal), haberse circunscrito al ámbito material
predeterminado por el sistema jurídico (competencia material), y haberse observado el
procedimiento preestablecido para su dictado (condición de procedimiento); y una condición
sustantiva, que el contenido del acto (lo que ordena, prohíbe o permite), resulte conforme con
los derechos, valores y principios sustantivos reconocidos en la Constitución. Ahora bien, a la
luz de lo previsto en el artículo 110 del Código Procesal Constitucional, cuando se cuestionan
actos de los órganos constitucionales, el proceso competencial tiene como condición necesaria
de procedencia la existencia de un vicio competencial (formal o material) en dichos actos.
También puede controlarse que no se afecte la ejecución de actos por parte de otros órganos
constitucionales en el marco de sus competencias constitucionales formales y materiales. Ello
no impide que adicionalmente pueda emitirse algún juicio contingente relacionado con la
validez formal procedimental o con la validez sustancial del acto controlado.
Empero, es un vicio competencial de validez el requisito determinante para la procedencia del
proceso competencial. No se sostiene que los vicios de validez sustantiva en los que puedan
incurrir los actos de poder no puedan ser controlados por la jurisdicción constitucional, sino que
dicho control, dada la naturaleza y finalidad del proceso competencial, no puede manifestarse
en su seno (cuando menos no como núcleo del análisis), debiendo ventilarse en el marco de
33
los procesos constitucionales de control de actos (amparo, hábeas corpus y hábeas data). Vid.
STC 0001-2010- PCC/TC citada en la nota anterior
Página
32 Fundamento 3 de la ATC(A) 0003-2002-CC/TC

33 Fundamento 5 de la STC 0004-2007-PCC/TC, conforme al precedente vinculante contenido
en la STC 4853-2004-AA/TC.
facultados para realizar un determinado acto a nombre y en representación
del Estado. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 324)
En puridad, el sistema constitucional hace referencia a ciertos sujetos

denominados autoridades para que, operando algún órgano u organismo
constitucional, sean protagonistas de ciertas acciones hacia terceros (otras
autoridades o gobernados). (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015,
pág. 325)
8.2. La competencia material y el acto estatal constitucional

establecen qué tipo de acto estatal puede ser realizado por un determinado
agente u operador del poder político. En puridad, la asignación de
competencias no se reduce a la mención de los sujetos, sino de la conducta
que deben verificar en concreto. Es usual que la razón material de la
actividad de las autoridades se expresa en alguna o algunas de las
funciones estatales (normar, administrar-ejecutar, dirimir conflictos,
controlar). (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
8.3. La competencia temporal y el acto estatal constitucional

establecen el periodo de validez del acto estatal ejecutado. En estos casos,
la asignación de competencias no se reduce a la mención de los sujetos,
sino a la órbita de validez de las atribuciones en el tiempo. En principio, la
competencia no tiene limitaciones temporales, a menos que la Constitución
u otra norma determine que tales atribuciones son categóricamente finitas o
accidentales. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
8.4. La competencia territorial y el acto estatal constitucional

establecen el marco espacial de validez del acto estatal ejecutado. En virtud
34
de ello, la asignación de competencias no se reduce a la mención de los

Página
sujetos, sino que precisa la órbita de validez intraterritorial de las

atribuciones conferidas. En consecuencia, dicha competencia puede tener
un alcance nacional, regional, departamental o local. (Ramiro Antonio
Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
8.5. La competencia procesal y el acto estatal constitucional

establecen la forma o mecanismo como deberá realizarse el acto estatal.
Por consiguiente, la asignación de competencias no se reduce a la mención
de los sujetos, sino que, además, establece el íter político-jurídico
administrativo que debe seguirse para conservar la constitucionalidad de un
acto estatal. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
La competencia para realizar actos estatales tiene como notas

condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la
razonabilidad y la proporcionalidad. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 325)
1. La indelegabilidad
La competencia del acto estatal constitucional –es decir, la

competencia para realizar actos estatales– no puede ser objeto de
transferencia, cesión o encargo, pues obliga inexcusablemente a que la
atribución conferida sea ejercitada directa y exclusivamente por la
autoridad titular del órgano u organismo a la que se le ha otorgado.
Siendo así, tal atribución deberá ser ejercida por el agente u operador
encargado de la conducción de ese ente estatal. (Ramiro Antonio
2. La taxatividad
El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido

a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o
35
extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las

autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de
Página
interpretación restrictiva.
En el ámbito del Derecho Constitucional opera el apotegma jurídico
que dice que “solo le está permitido al Estado aquello que expresamente
le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía,
la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está
permitido”. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 326)
8.6. La competencia asignada puede ser reglada o discrecional
La competencia estatal reglada es aquella en que la Constitución y

demás normas del bloque de constitucionalidad predeterminan en forma
concreta la conducta que el operador o agente político debe ejecutar,
estableciendo expresamente las condiciones, formas y procedimientos que
deberán seguirse. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 326)
Esta competencia permite al ciudadano conocer de antemano la
decisión que habrá de adoptar el Estado, bastándole para ello situar el
supuesto de un hecho dentro del marco de la norma, principio o práctica
constitucional aplicable. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
326)
La competencia estatal discrecional es aquella en donde la Constitución

y demás normas del bloque de constitucionalidad enuncian el ejercicio de
una facultad política, empero dejan en libertad al operador o agente para
elegir el curso del acto estatal; en este caso, el marco constitucional no
establece condiciones, recaudos o procedimientos específicos, sino solo la
respectiva asignación de facultades, por lo cual el modo, la oportunidad,
conveniencia o inconveniencia de su realización quedan sujetos al criterio
político de quien ejerce la competencia. Por este motivo, los actos objeto de
esta competencia no son justiciables, salvo el caso de que los órganos
jurisdiccionales encargados del control y la defensa de la constitucionalidad
se pronuncien sobre la existencia, a favor de sí mismas, de una
competencia jurisdiccional sobre la materia. (Ramiro Antonio Bustamante
Zegarra., 2015, pág. 326)
36
Página
1. La razonabilidad
El acto estatal debe encontrar su justificación lógica y axiológica en
los sucesos o circunstancias que lo generan. En ese sentido, la doctrina
exige que exista una consonancia entre el hecho antecedente creador o
motivador del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquel.
(Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327)
En consecuencia, la razonabilidad implica una adecuada relación

lógico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el
medio empleado. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327)
La razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva:

cuantitativa y cualitativa. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015,
pág. 327).
La razonabilidad cuantitativa pondera el contenido del proceso
discursivo o inferente que concluye con una proposición lógica y
axiológicamente válida.
Su fundamentación apuesta a la adecuación entre el hecho

desencadenante del acto estatal y el resultado de este en cuanto a su
magnitud numérica, dineraria, aritmética, etc. (Ramiro Antonio
Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327).
La razonabilidad cualitativa pondera el proceso discursivo o inferente

que concluye con una regla simétrica o asimétrica de asignación de
facultades, derechos, deberes o servicios, según sean iguales o
diferentes los hechos generados por las personas. Así, busca la
determinación de consecuencias jurídicas homólogas para aquellos que
se encuentren en idénticas circunstancias y distintas para los que se
hallen en disímiles circunstancias. (Ramiro Antonio Bustamante
2. La proporcionalidad
37
El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o

Página
correspondencia entre la causa que los origina y el efecto buscado. En

ese sentido, existe la necesidad de acreditar coherencia y equilibrio
entre el antecedente que origina el acto estatal y la consecuencia
derivada de aquel. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
327)
La doctrina plantea la verificación lógico-axiológica de una

proposición jurídica bicondicional; esto es, que justifique la asignación de
derechos, facultades, deberes o sanciones, si y solo si guardan armonía
y sindéresis con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes.
La proporcionalidad exige la existencia indubitable de conexión

directa, indirecta y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la
consecuencia jurídica establecida sea unívocamente previsible y
justificable a partir del hecho ocasionante del acto estatal. (Ramiro
Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327)
En consecuencia, la proporcionalidad aparece cuando la razón del

efecto sea deducible de la causa o que sea previsible a partir de ella.
Ahora bien, más allá de la convención doctrinaria que admite su

autonomía como concepto, en puridad, la proporcionalidad es una
modalidad más de la razonabilidad (razonabilidad instrumental). (Ramiro
Competencia: Es competente para conocer el proceso competencial

el Tribunal Constitucional en instancia única, exclusiva y definitiva, es
decir, que lo resuelto no puede ser materia de impugnación y constituye
cosa juzgada. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 328)
Legitimidad para obrar activa y pasiva (posición habilitante para ser

parte de un proceso en relación con la pretensión que ha sido planteada
en él): únicamente pueden intervenir en el proceso de competencia los
38
poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo o Judicial), los gobiernos

regionales y locales y los organismos reconocidos por la Constitución
Página
(Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Público, Defensoría del

Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos
Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Banco
Central de Reserva, Contraloría General de la República,
Superintendencia de Banca y Seguros), ya sea como demandantes o
demandados, a través de sus titulares y con aprobación del pleno si
conforman órganos colegiados. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 328).
9. Formas de conflicto
El Código Procesal Constitucional reconoce dos tipos de modalidades del

conflicto de competencias o atribuciones: el conflicto positivo y el negativo.
(GACETA JURÍDICA, 2008, pág. 96)
Como puede desprenderse de su denominación, en el conflicto positivo el

órgano emite disposiciones o resoluciones o realiza actos que generan el
conflicto, puesto que otro órgano también se considera competente para
adoptar dichas decisiones. Por el contrario, en el conflicto negativo dos o más
órganos rehúyen de manera deliberada la realización de actuaciones 34. Esta
distinción está contemplada en el artículo 110 del Código:
“Artículo 110.- Pretensión.- El conflicto se produce cuando alguno de los

poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta
decisiones o rehúye deliberadamente actuaciones, afectando competencias
o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro.
(GACETA JURÍDICA, 2008, pág. 96)
Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una

norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso
de inconstitucionalidad”. (GACETA JURÍDICA, 2008, pág. 96)
Sin embargo, el Tribunal reconoció una tercera modalidad del conflicto de

competencias y atribuciones, a la cual denominó, en un primer momento,
conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio. Esta nueva tipología,
39
si bien se deriva del conflicto negativo, se diferencia del mismo en tanto un

Página
34
Cfr. MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 739; ABAD YUPANQUI, Samuel. Derecho
Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2004, p. 125.
órgano que no realiza deliberadamente una actuación a la que está obligado
por la Norma Fundamental o por su ley orgánica, afecta las competencias o
atribuciones de otro órgano constitucional. De esta manera no se presenta el
mismo supuesto bajo el cual se concibió el conflicto negativo, pues el Tribunal
no establece la titularidad de la competencia o atribución –puesto que no hay
disputa entre dos o más órganos–, sino buscará compeler al órgano renuente a
cumplir con las disposiciones constitucionales o legales pertinentes. Así, el
Tribunal define esta tercera modalidad de conflicto así.
“Si bien es cierto que los típicos conflictos positivo y negativo de

competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que
cuando el artículo 110 del CPConst. Establece que en este pueden ventilarse
los conflictos que se suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente
actuaciones afectando las competencias o atribuciones de otros órganos
constitucionales, incorpora también en su supuesto normativo a los conflictos
por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que
cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las
competencias constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional las
‘afecta’. No se trata pues de la disputa por titularizar o no una misma
competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para sí, un
órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia
constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales
de otro”35.
Además de ello, en una sentencia reciente el Tribunal modificó su

orientación jurisprudencial y creó una cuarta modalidad de conflicto de
competencias: el conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones
constitucionales. Sobre esta modalidad y la decisión que la motivó nos
referiremos a continuación. (GACETA JURÍDICA, 2008, pág. 97)
40
Página
35 STC Exp. N° 0005-2005-CC/TC, f. j. 23.

Capítulo II
Principios, legislación peruana, análisis y jurisprudencia, tramite
10. Principios o técnicas de delimitación de competencias
1. Estructura del Test de competencia
Este test está estructurado según determinados principios

constitucionales. En tal sentido, se debe analizar en primer lugar el
principio de unidad, compuesto por el principio de cooperación y lealtad
regional, así como por el principio de taxatividad y cláusula de
residualidad y el principio de control y tutela. Por su parte, el siguiente
principio que estructura el referido test es el principio de competencia,
conformado por el principio de competencias y el bloque de
constitucionalidad. De la misma manera, otros principios deben ser
tomados en consideración como, el principio de efecto útil y poderes
implícitos y el principio de progresividad en la asignación de
competencias y transferencia de recursos. (Olivo, 2013, pág. 02)
a) Principio de unidad
De acuerdo con este principio, el Estado peruano es unitario

y descentralizado (artículo 43º de la Constitución), lo cual quiere
decir que es un Estado en el cual los Gobiernos regionales y
locales no solo tienen autonomía administrativa, sino también
económica y, lo que es más importante, autonomía política.
Esta última se traduce, de un lado, en la elección de sus
órganos por sufragio directo (artículo 191º de la Constitución),
y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley
(artículo 192.6° y 200°. 4 de la Constitución)36.
41
Página
36 Expediente N° 0031-2005-PI/TC.
a.1) Principio de cooperación, y lealtad nacional y regional
Este principio implica que el carácter descentralizado

del Estado peruano no es incompatible con la configuración
de Estado unitario, toda vez que si bien ella supone el
establecimiento de órganos de poder territorialmente
delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política,
económica y administrativa, su ejercicio debe realizarse
dentro del marco constitucional y legal que regula el reparto
competencial de los Gobiernos regionales y municipales. En
consecuencia, de este principio se derivan, a su vez,
deberes concretos tanto para el Gobierno nacional así como
para los Gobiernos regionales. Así, el Gobierno nacional
debe observar el principio de lealtad regional, lo que implica
su cooperación y colaboración con los Gobiernos
regionales. Del mismo modo, los Gobiernos regionales
deben cumplir el principio de lealtad nacional, en la medida
en que no pueden afectar, a través de sus actos normativos,
fines estatales; por ello no pueden dictar normas que se
encuentren en contradicción con los intereses nacionales
que se derivan de la Constitución37.
a.2) Principio de taxatividad y cláusula de residualidad
Si bien es cierto que la cláusula de residualidad no está

expresamente reconocida en la Constitución, sí es posible
que se entienda reconocida tácitamente en el artículo
192.10°. Por tanto, las competencias regionales solo serán
aquellas que explícitamente estén consagradas en la
Constitución y en las leyes de desarrollo de
descentralización, de modo que lo que no esté señalado en
ellas, será de competencia exclusiva del Gobierno central.
42
Los Gobiernos regionales, por tanto, no tienen más

Página
competencias que las que la Constitución y las leyes
orgánicas les hayan concedido. De ahí que se encuentren
sometidos al principio de taxatividad, y que las
competencias que no les han sido conferidas expresamente
correspondan al Gobierno nacional (cláusula de
residualidad)38.
a.3) Principio de control y tutela
La exigencia que proyecta este principio consiste en

que los Gobiernos regionales y locales están sujetos a
instancias de control y tutela por parte de órganos
nacionales competentes. Tal principio, que se encuentra
recogido en el artículo 199º de la Constitución, señala que
los Gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus
propios órganos de control y por los organismos que tengan
tal atribución por mandato constitucional o legal, y están
sujetos al control y supervisión de la Contraloría General de
la República, la que organiza un sistema de control
descentralizado y permanente; pero también a un sistema
de control interno39.
b) Principio de competencia El principio de competencia está

estructurado, a criterio del Tribunal Constitucional, por los
siguientes principios:
b.1. Distribución de competencias

En el Estado unitario y descentralizado regional, la
potestad normativa está distribuida entre órganos
nacionales y regionales, además de los locales. La
autonomía político-normativa de los Gobiernos
regionales conlleva la facultad de crear Derecho y no
solo de ejecutarlo. Precisamente por ello, el Estado
43
Página
debe concebirse como un Estado “unitario y
descentralizado”; es decir, como aquel en el que la
descentralización, al alcanzar una manifestación
político-normativa, fundada en el principio
constitucional de la autonomía, prevista en los artículos
191º y 194º de la Constitución, acepta la coexistencia
de subsistemas normativos (nacional, regional y local).
La creación de Gobiernos regionales con competencias
normativas comporta la introducción de tantos
subsistemas normativos como Gobiernos regionales
existan al interior del ordenamiento jurídico peruano.
Pero la articulación de las fuentes en un ordenamiento
de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente
bajo los alcances del principio de jerarquía, sino
conforme al principio de competencia. En efecto, dado
que las ordenanzas regionales son normas con rango
de ley (artículo 200.4 de la Constitución), no se
encuentran jerárquicamente subordinadas a las leyes
nacionales del Estado, por lo que para explicar su
relación con estas no hay que acudir al principio de
jerarquía, sino al principio de competencia, pues tienen
un ámbito normativo competencial distinto40.
b.2. El bloque de constitucionalidad de las ordenanzas

regionales
En el bloque de constitucionalidad de las

ordenanzas regionales cuentan tanto las leyes
orgánicas que desarrollan el régimen constitucional de
los Gobiernos regionales como también aquellas otras
leyes que tengan relación con esta materia.
44
Página
b.2.1. La integración en el bloque de las leyes
orgánicas Las leyes orgánicas encargadas de
determinar las competencias de los Gobiernos
regionales son la LBD y la LOGR. Dichas
competencias, de conformidad con el artículo 13º de la
referida ley, pueden ser exclusivas, compartidas o
delegadas. En tanto las competencias compartidas dan
lugar a funciones específicas que cada uno de los
niveles de gobierno debe llevar a cabo, tales funciones,
en el caso de los Gobiernos regionales, han sido
recogidas en su respectiva ley orgánica;
específicamente en sus artículos 47.º a 64.º De este
modo, la validez de las ordenanzas regionales se
encuentra sujeta al respeto del marco normativo
establecido tanto en la LBD como la LOGR, por lo que
forman parte del parámetro de control. (Olivo, 2013,
pág. 03)
b.2.2. La integración en el bloque de otras normas

legales Lo anterior no significa que allí se agoten las
normas que pueden conformar el bloque de
constitucionalidad. La apertura de este a otras normas,
sean estas leyes orgánicas o simples leyes estatales o
decretos legislativos, depende del tipo de materias que
hayan sido reguladas por una ordenanza regional y,
particularmente, de la clase de competencia (exclusiva,
compartida o delegable) de que se trate. Existe, por
tanto, un parámetro “natural” de control de
constitucionalidad de las ordenanzas regionales, que se
encuentra integrado por la Constitución, la LBD y la
LOGR; pero también, tratándose de la regulación de
45
determinadas materias, el bloque de constitucionalidad

puede estar conformado, adicionalmente, por otras
Página
leyes nacionales. En estos casos, dichas normas

forman parte de lo que podría denominarse un
parámetro “eventual” de constitucionalidad41.
c) Principio del efecto útil y poderes implícitos
A juicio del Tribunal Constitucional, cada vez que una norma

(constitucional o legal) confiere una competencia a los
Gobiernos regionales, debe entenderse que esta contiene
normas implícitas de subcompetencia para reglamentar la
norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia
conferida a los Gobiernos regionales carecería de eficacia
práctica o utilidad. El principio del efecto útil, así, pretende
flexibilizar la rigidez del principio de taxatividad, de modo que la
predeterminación difusa en torno a los alcances de una
competencia por la ley orgánica o la Constitución no termine por
entorpecer un proceso que, en principio, se ha previsto como
progresivo y ordenado conforme a criterios que permitan una
adecuada asignación de competencias (artículo 188º de la
Constitución). Así, el principio de taxatividad de competencias
no es incompatible con el reconocimiento de que los gobiernos
regionales también pueden realizar aquellas competencias
reglamentarias no previstas legal ni constitucionalmente, pero
que sin embargo son consustanciales al ejercicio de las
previstas expresamente (poderes implícitos), o constituyan una
directa manifestación y exteriorización de los principios que
rigen a los Gobiernos regionales dentro de un Estado unitario y
descentralizado42.
d) Principio de progresividad en la asignación de competencias

y transferencia de recursos
El proceso de descentralización del poder estatal mediante

el establecimiento de las regiones y sus Gobiernos regionales
46
Página
41 Expediente N° 0031-2005-PI/TC
no es un acto acabado o definitivo, pues se realiza por etapas,
conforme dispone el artículo 188º de la Constitución. En
consecuencia, la asignación de competencias a los Gobiernos
regionales, así como la de sus recursos, es un proceso abierto
que la Constitución ha querido asegurar, entre otros medios, al
establecer solo de manera enunciativa las competencias de los
Gobiernos regionales, y dejar que esta tarea se complemente y
amplíe mediante la incorporación de nuevas competencias por
medio de la reserva de ley orgánica prevista en el artículo
192.10° de la Constitución o, incluso, mediante acuerdo entre el
Gobierno nacional y los Gobiernos regionales, tratándose de
competencias delegadas. Por consiguiente, sobre el legislador
nacional pesa un mandato constitucional que lo obliga a no
adoptar medidas regresivas que posterguen el proceso de
regionalización o dificulten irrazonablemente la asignación
adecuada de competencias y transferencia de recursos del
Gobierno nacional a los Gobiernos regionales y locales,
conforme enuncia el artículo 188º de la Constitución; en la
medida, claro está, de que exista disponibilidad presupuestal y
de gasto público para tales efectos (Undécima Disposición Final
y Transitoria de la Constitución)43.
47
Página
11. El conflicto de competencia en la legislación peruana
Proceso competencial
Artículo 109 Legitimación y representación
El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre

las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o
las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del
Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y
que opongan:
1. Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales;)

A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o
2. A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás
órganos constitucionales, o a estos entre sí.
Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a

través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la
decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno.
Concordancias:
C.: art. 202.3; C.P.Ct.: arts. 110, 112; C.P.C.: art. 35 y ss.
El proceso competencial o controversia constitucional, como se le conoce

en algunos ordenamientos jurídicos de Derecho comparado, tiene por objeto
resolver un conflicto o controversia por invasión de competencias o
atribuciones otorgadas por la Constitución a un órgano constitucional, es decir,
que el Tribunal Constitucional o quien haga sus veces cumple la función de
garante del reparto de poder (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
321).
En el Perú, constituye una novedad porque la Constitución anterior de l979

48
no le otorgaba esta facultad al Tribunal de Garantías Constitucionales. Sin

embargo, en Derecho comparado el proceso competencial tiene larga data
Página
como en Alemania y España (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
321).
Caso distinto encontramos en México, puesto que el órgano encargado de

resolver los conflictos de competencia no es el Tribunal Constitucional, sino la
Suprema Corte de Justicia. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
322).
El proceso competencial ha sido incorporado a nuestro ordenamiento

jurídico mediante la Constitución de 1993, periodo corto si consideramos que el
funcionamiento del Tribunal Constitucional ha sido interrumpido por razones
que no son materia del presente trabajo, y que no han existido muchos
procesos competenciales en los que haya tenido que intervenir. (Ramiro
La mayoría de los procesos competenciales planteados ante el Tribunal

Constitucional generalmente se han producido entre municipalidades por
problemas de territorios y concesiones de rutas de servicio de transporte
público y otras derivadas de ordenanzas regionales sobre asuntos de
competencia del Gobierno central, pero se han resuelto vía procesos de
inconstitucionalidad; por ello nuestras experiencias jurídicas respecto a este
tipo de proceso no han sido muy significativas; caso distinto ocurre en otras
latitudes, pues si hacemos una comparación con el Tribunal Constitucional
español, tiene muchísimas causas de connotación competencial, surgidas entre
el Estado y las comunidades autónomas o de estas entre sí, así como entre
órganos constitucionales del Estado. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 322).
Pero estamos seguros de que cuando se consolide el proceso de

descentralización en el Perú y tanto los gobiernos regionales como las
municipalidades tomen conciencia de una auténtica descentralización, surgirán
muchos procesos de naturaleza competencial. (Ramiro Antonio Bustamante
Zegarra., 2015, pág. 322).
49
Página
No obstante, una de las más controversiales y relevantes causas en
materia de análisis jurídico y que a su vez ha traído como consecuencia
innumerables y severas críticas al Tribunal Constitucional lo constituye el
Expediente Nº 00006-2006-PCC/TC (casinos de juego y máquinas
tragamonedas), iniciado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo contra
el Poder Judicial sobre proceso competencial, al haberse afectado esferas de
competencia exclusiva de la demandante y expresamente se solicitaba que:
1) Se determine si el Poder Judicial tiene facultades para inaplicar normas

que regulan las actividades de los casinos y máquinas tragamonedas,
pese a que el Tribunal Constitucional las ha declarado constitucionales.
2) Que se declare la nulidad de las resoluciones judiciales que afectan

distintas normas legales y, de manera genérica, la nulidad de todos
aquellos supuestos que originan conflictos de competencia entre el
Poder Judicial y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. (Ramiro
El Tribunal Constitucional falló declarando fundada la demanda; en

consecuencia, declaró nulas y sin efecto una serie de resoluciones judiciales y
dispuso que se remitan copias a la Oficina de Control de la Magistratura del
Poder Judicial para que proceda conforme a sus atribuciones. (Ramiro Antonio
Esta sentencia motivó pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia

de la República y de los veintinueve presidentes de cortes superiores del país,
que calificaron la misma de inadmisible en su esencia y contenido, amparada
en una supuesta relación de jerarquía y no de competencia, y arrogándose
facultades que no tiene el Tribunal Constitucional frente a fallos judiciales,
dejando de lado la intangibilidad de la cosa juzgada. (Ramiro Antonio
Asimismo, la editorial Palestra publicó la obra denominada ¿Guerra de las

50
cortes? A propósito del proceso competencial entre el Poder Ejecutivo y el

Página
Poder Judicial44, donde aparecen los cometarios, muy críticos, de los doctores
Juan Monroy Gálvez, Jorge Santistevan de Noriega, Ernesto Blume Fortini,
Anibal Quiroga y otros. No es intención de este trabajo realizar un análisis de la
sentencia del Tribunal Constitucional respecto a los casinos y máquinas
tragamonedas, únicamente ha sido mencionada para demostrar que el proceso
competencial puede ser más complicado y relevante de lo que hasta antes de
la precitada sentencia se consideraba. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 323)
El artículo 202.3 de la Constitución de 1993 establece que corresponde al

Tribunal Constitucional conocer los conflictos de competencia o de atribuciones
asignadas por la Constitución, conforme a ley. Esta norma general y abstracta
justamente ha sido desarrollada por el Título IX del Código Procesal
Constitucional, materia de comentario. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 323).
El proceso competencial tiene por finalidad resolver las controversias que

puedan surgir en torno a la interpretación del reparto de competencias o
atribuciones otorgadas no solo por la Constitución, sino también por leyes
orgánicas porque a través de ellas se regula la estructura y funcionamiento de
las entidades del Estado. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
323).
Los conflictos de competencia pueden ser positivos o negativos. Los

primeros enfrentan a dos o más órganos constitucionales entre sí por el
ejercicio de una competencia; mientras que los segundos los enfrenta por
negar ambas partes ser titulares de la competencia. (Ramiro Antonio
Bustamante Zegarra., 2015, pág. 323).
Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional sostiene que, si bien es
cierto que los típicos conflictos positivo y negativo de competencia pueden dar
lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo 110 del
CPConst. establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se
suscitan cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones afectando las
51
Página
44 GARCÍA BELAUNDE, Domingo (coordinador). ¿Guerra de las cortes? A propósito del

proceso competencial entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Palestra, Lima, 2008.
competencias o atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora
también en su supuesto normativo a los conflictos por omisión en cumplimiento
de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un órgano omite llevar a
cabo una actuación, desconociendo las competencias constitucionales
atribuidas a otro órgano constitucional, las afecta. No se trata, pues, de la
disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se
suscita cuando, sin reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un
deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de
las competencias constitucionales de otro. (Ramiro Antonio Bustamante
Zegarra., 2015, pág. 323).
Aunque en principio pareciera que tanto la Constitución como el Código

Procesal Constitucional utilizan los términos competencias o atribuciones como
sinónimos, es decir, como la acción de facultar a un órgano administrativo para
poder actuar, confiriéndole el poder jurídico necesario dentro de los límites
legales. Sin embargo, ha sido el propio Tribunal Constitucional quien se ha
encargado de precisar que no son lo mismo, en la STC Exp. Nº 00013-2003-
CC/TC45:
“[Puede] entenderse que, en puridad, el término competencia es utilizado

cuando el conflicto verse sobre gobiernos regionales o municipales, de
acuerdo con la lectura de los artículos 191, 192 y 197 de la Constitución,
así como lo dispuesto en la Ley Orgánica de gobiernos regionales, Ley
Orgánica de Municipalidades y Ley de Bases de la Descentralización, en
tanto que puede entenderse por atribuciones a las posibilidades jurídicas
de actuación que la Constitución y las normas que la desarrollan confieren
a los poderes y órganos constitucionales del Estado”. La competencia
hace referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas
del bloque de constitucionalidad para generar un acto estatal. Las normas
del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por
desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los
fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y
52
organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las

Página
45 STC Exp. Nº 00013-2003-CC/TC.

competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así como los
derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos.
En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar político-jurídica o

área de facultades de un órgano u organismo constitucional, lo cual conlleva
calificar la actuación estatal como legítima o ilegítima en función de que el
titular responsable de aquella hubiese obrado dentro de dicho marco o fuera de
él. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 324).
La competencia deviene en la atribución de autoridad otorgada para

generar una manifestación de poder. Su otorgamiento no solo comprende el
ejercicio de disposición, sino también el límite de su uso como potestad. En ese
contexto, el Estado, a través de uno de sus órganos u organismos
constitucionales puede manifestar válidamente, fruto de una competencia
imperativa o discrecional –según lo dispongan la Constitución o las normas del
bloque de constitucionalidad–, su voluntad política. (Ramiro Antonio
La competencia de los titulares de los órganos u organismos estatales,

para realizar actos estatales válidos, se manifiesta en los ámbitos personal,
material, temporal, territorial y procesal. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 324).
Al respecto, veamos lo siguiente:
I. La competencia personal y el acto estatal constitucional

establecen qué operadores o agentes del poder político se encuentran
facultados para realizar un determinado acto a nombre y en representación
del Estado. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 324)
53
En puridad, el sistema constitucional hace referencia a ciertos sujetos

denominados autoridades para que, operando algún órgano u organismo
Página
constitucional, sean protagonistas de ciertas acciones hacia terceros (otras

autoridades o gobernados). (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015,
pág. 325)
II. La competencia material y el acto estatal constitucional

establecen qué tipo de acto estatal puede ser realizado por un determinado
agente u operador del poder político. En puridad, la asignación de
competencias no se reduce a la mención de los sujetos, sino de la conducta
que deben verificar en concreto. Es usual que la razón material de la
actividad de las autoridades se expresa en alguna o algunas de las
funciones estatales (normar, administrar-ejecutar, dirimir conflictos,
controlar). (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
III. La competencia temporal y el acto estatal constitucional

establecen el periodo de validez del acto estatal ejecutado. En estos casos,
la asignación de competencias no se reduce a la mención de los sujetos,
sino a la órbita de validez de las atribuciones en el tiempo. En principio, la
competencia no tiene limitaciones temporales, a menos que la Constitución
u otra norma determine que tales atribuciones son categóricamente finitas o
accidentales. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
IV. La competencia territorial y el acto estatal constitucional

establecen el marco espacial de validez del acto estatal ejecutado. En virtud
de ello, la asignación de competencias no se reduce a la mención de los
sujetos, sino que precisa la órbita de validez intraterritorial de las
atribuciones conferidas. En consecuencia, dicha competencia puede tener
un alcance nacional, regional, departamental o local. (Ramiro Antonio
54
Página
V. La competencia procesal y el acto estatal constitucional

establecen la forma o mecanismo como deberá realizarse el acto estatal.
Por consiguiente, la asignación de competencias no se reduce a la mención
de los sujetos, sino que, además, establece el íter político-jurídico
administrativo que debe seguirse para conservar la constitucionalidad de un
acto estatal. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 325)
La competencia para realizar actos estatales tiene como notas

condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la
razonabilidad y la proporcionalidad. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 325)
1) La indelegabilidad
La competencia del acto estatal constitucional –es decir, la competencia

para realizar actos estatales– no puede ser objeto de transferencia, cesión o
encargo, pues obliga inexcusablemente a que la atribución conferida sea
ejercitada directa y exclusivamente por la autoridad titular del órgano u
organismo a la que se le ha otorgado. Siendo así, tal atribución deberá ser
ejercida por el agente u operador encargado de la conducción de ese ente
estatal. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 326)
2) La taxatividad
El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo

expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o
extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las
autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de
interpretación restrictiva.
En el ámbito del Derecho Constitucional opera el apotegma jurídico que

dice que “solo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha
sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que
55
se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está

Página
permitido”. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 326)

VI. La competencia asignada puede ser reglada o discrecional
La competencia estatal reglada es aquella en que la Constitución y

demás normas del bloque de constitucionalidad predeterminan en forma
concreta la conducta que el operador o agente político debe ejecutar,
estableciendo expresamente las condiciones, formas y procedimientos que
deberán seguirse. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 326).
Esta competencia permite al ciudadano conocer de antemano la decisión

que habrá de adoptar el Estado, bastándole para ello situar el supuesto de
un hecho dentro del marco de la norma, principio o práctica constitucional
aplicable. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 326).
La competencia estatal discrecional es aquella en donde la Constitución

y demás normas del bloque de constitucionalidad enuncian el ejercicio de
una facultad política, empero dejan en libertad al operador o agente para
elegir el curso del acto estatal; en este caso, el marco constitucional no
establece condiciones, recaudos o procedimientos específicos, sino solo la
respectiva asignación de facultades, por lo cual el modo, la oportunidad,
conveniencia o inconveniencia de su realización quedan sujetos al criterio
político de quien ejerce la competencia. Por este motivo, los actos objeto de
esta competencia no son justiciables, salvo el caso de que los órganos
jurisdiccionales encargados del control y la defensa de la constitucionalidad
se pronuncien sobre la existencia, a favor de sí mismas, de una
competencia jurisdiccional sobre la materia. (Ramiro Antonio Bustamante
1) La razonabilidad
El acto estatal debe encontrar su justificación lógica y axiológica en los

sucesos o circunstancias que lo generan. En ese sentido, la doctrina exige
56
que exista una consonancia entre el hecho antecedente creador o

motivador del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquel.
Página
(Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327).

En consecuencia, la razonabilidad implica una adecuada relación lógico-
axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio
empleado. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327)
La razonabilidad puede ser analizada desde una doble perspectiva:

cuantitativa y cualitativa. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág.
327)
La razonabilidad cuantitativa pondera el contenido del proceso discursivo

o inferente que concluye con una proposición lógica y axiológicamente
válida.
Su fundamentación apuesta a la adecuación entre el hecho

desencadenante del acto estatal y el resultado de este en cuanto a su
magnitud numérica, dineraria, aritmética, etc. (Ramiro Antonio Bustamante
La razonabilidad cualitativa pondera el proceso discursivo o inferente

que concluye con una regla simétrica o asimétrica de asignación de
facultades, derechos, deberes o servicios, según sean iguales o diferentes
los hechos generados por las personas. Así, busca la determinación de
consecuencias jurídicas homólogas para aquellos que se encuentren en
idénticas circunstancias y distintas para los que se hallen en disímiles
circunstancias. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 327)
2) La proporcionalidad
El acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia

entre la causa que los origina y el efecto buscado. En ese sentido, existe la
necesidad de acreditar coherencia y equilibrio entre el antecedente que
origina el acto estatal y la consecuencia derivada de aquel. (Ramiro Antonio
57

Página
La doctrina plantea la verificación lógico-axiológica de una proposición
jurídica bicondicional; esto es, que justifique la asignación de derechos,
facultades, deberes o sanciones, si y solo si guardan armonía y sindéresis
con los hechos, sucesos o circunstancias predeterminantes. (Ramiro
La proporcionalidad exige la existencia indubitable de conexión directa,

indirecta y relacional entre causa y efecto; vale decir, que la consecuencia
jurídica establecida sea unívocamente previsible y justificable a partir del
hecho ocasionante del acto estatal. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra.,
2015, pág. 327)
En consecuencia, la proporcionalidad aparece cuando la razón del

efecto sea deducible de la causa o que sea previsible a partir de ella. Ahora
bien, más allá de la convención doctrinaria que admite su autonomía como
concepto, en puridad, la proporcionalidad es una modalidad más de la
razonabilidad (razonabilidad instrumental). (Ramiro Antonio Bustamante
Competencia: Es competente para conocer el proceso competencial el

Tribunal Constitucional en instancia única, exclusiva y definitiva, es decir,
que lo resuelto no puede ser materia de impugnación y constituye cosa
juzgada. (Ramiro Antonio Bustamante Zegarra., 2015, pág. 328)
Legitimidad para obrar activa y pasiva (posición habilitante para ser parte
de un proceso en relación con la pretensión que ha sido planteada en él):
únicamente pueden intervenir en el proceso de competencia los poderes del
Estado (Ejecutivo, Legislativo o Judicial), los gobiernos regionales y locales
y los organismos reconocidos por la Constitución (Consejo Nacional de la
Magistratura, Ministerio Público, Defensoría del Pueblo, Jurado Nacional de
Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil, Banco Central de Reserva, Contraloría General
58
de la República, Superintendencia de Banca y Seguros), ya sea como

demandantes o demandados, a través de sus titulares y con aprobación del
Página
pleno si conforman órganos colegiados. (Ramiro Antonio Bustamante
Artículo 110 Pretensión
El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades

estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehúye
deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que
la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro.
Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en

una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el
proceso de inconstitucionalidad.
Concordancias
C.: art. 202.3; C.P.Ct.: art. 109.
I. Introducción
La distribución del poder (en sus modalidades de distribución vertical y

horizontal46 se emprende para evitar la concentración del poder en un único
órgano u organismo. Sin embargo, la repartición de competencias y
atribuciones efectuada no implica en todos los casos una interpretación
unívoca sobre sus alcances y límites, sino que, en muchos supuestos, se
generan dudas y, como correlato de ello, conflictos. (Ana Cristina Neyra
Zegarra, 2015, pág. 329)
En esa línea, se afirma lo siguiente:
“La existencia de conflictos es innata a todo sistema organizado que

divida el poder entre diversos órganos y les dote de competencias, pues
resulta imposible evitar de forma absoluta las ambigüedades y lagunas, lo
59
46 La distribución del poder puede darse a modo de distribución vertical en el supuesto en que
el reparto competencial se efectúe sobre la base del criterio del territorio (generando así
Página
diversos niveles de gobierno: central, regional, local), mientras que, como distribución
horizontal, por el reparto de atribuciones o funciones entre los diversos órganos u organismos
del Estado.
que, tarde o temprano, termina por dar lugar a conflictos (aparte de que, por
principio, nunca puede impedirse la comisión de infracciones, aun en el
supuesto de un sistema de distribución de competencias lo más perfecto
posible)47.
Las alternativas para solucionar estos conflictos pueden ser diversas, tal
como ha sucedido en los diferentes ordenamientos jurídicos que han debido
enfrentarse a ellos. Así, en un primer momento, el modelo por el que se
optaba era uno que contara con mecanismos de carácter político, mas, en
un momento posterior, se consolidó como modalidad adoptada el acudir a
soluciones de tipo jurisdiccional. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág.
330).
En ese sentido, el proceso competencial busca resolver, como

mecanismo jurisdiccional especializado (proceso constitucional), la
controversia que se suscita para determinar la entidad a la cual corresponde
el ejercicio de determinada competencia, atribución y/o función (bien
cuando más de una quiere asumirla o ninguna busca hacerlo). (Ana Cristina
Neyra Zegarra, 2015, pág. 330)
Ahora bien, para determinar el ámbito objetivo de este proceso

constitucional en el Perú, se analizarán los tipos de conflictos que pueden
constituir pretensiones en el proceso constitucional peruano. (Ana Cristina
II. Tipos de conflicto en el proceso competencial peruano48
Los conflictos que pueden ser objeto del proceso competencial según el
Código Procesal Constitucional es lo que plantea dilucidar este artículo,
máxime, ya que hay distintas aproximaciones a la tipología de conflictos.
(Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 330)
47
GÓMEZ MONTORO, Ángel. El conflicto entre órganos constitucionales. Centro de
60
Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 26.

48
En general, se sigue la clasificación de Gómez Montoro, salvo cuando se señale
Página
expresamente otra fuente del tipo concreto planteado. Cfr. GÓMEZ MONTORO,
Ángel. Ob. cit., p. 60 y ss.
1) Competencias y atribuciones
El artículo bajo comentario alude directamente a una de dichas

clasificaciones al plantear, de manera diferenciada, competencias y
atribuciones, según los conflictos se generen entre dos o más niveles de
Gobierno (central, regional y local) o al interior de un único nivel. (Ana
Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 330)
Aun cuando hay quienes discrepan de esta posición49, se emplea el

término competencia de tratarse de un conflicto entre diferentes niveles
de Gobierno; mientras que la denominación atribución hace referencia a
las funciones de los poderes y órganos constitucionales, producto de la
distribución de poder al interior de un único nivel de Gobierno50.
Ambas se encuentran, expresamente, dentro del ámbito objetivo del

proceso competencial en el Perú. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015,
pág. 330)
2) ¿Solo competencias51 en la Constitución?
Otra referencia que también decanta expresamente este artículo es

respecto al sustento normativo de los conflictos que se encuentran
dentro de su ámbito. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 331)
49
Para Gómez Montoro, esta distinción no resulta del todo válida y, tras efectuar un
análisis de los posibles alcances de estos dos términos, le parece forzoso concluir que
competencias y atribuciones son términos sinónimos, o que al menos pueden ser
utilizados indistintamente sin incurrir en errores conceptuales. En ese sentido, ibídem,
pp. 265-277.
50
Esa distinta denominación responde también a la comprensión del Tribunal
Constitucional en la STC Exp. Nº 00013-2003-CC/TC (f. j. 10), lo que se recoge como
tendencia jurisprudencial de dicho colegiado en la STC Exp. Nº 00006-2006-PCC/TC
(f. j. 10). Recoge así los planteamientos doctrinales que efectúan tal distinción, tal
como, entre otros, ARAGÓN REYES, Manuel. “Comentarios al artículo 161 CE”. En:
ALZAGA, Óscar (director). Comentarios a las leyes políticas. Constitución española de
1978. Vol. XII. Reunidas, Madrid, 1988, pp. 201 y 217. Citado por GÓMEZ
MONTORO, Ángel. Ob. cit., p. 265.
61
51Hecha la precisión en el apartado anterior (competencias y atribuciones), lo señalado

Página
posteriormente usará ambos términos indistintamente, ya que ambas nociones se encuentran

dentro del ámbito objetivo del proceso competencial en el Perú, según el artículo 110 del
Código Procesal Constitucional.
En ese sentido, no limita los posibles conflictos de competencias o
atribuciones a aquellos que provengan directamente de una disposición
constitucional (conflictos constitucionales). También incorpora
competencias o atribuciones que se puedan desprender de normas de
rango legal (conflictos infraconstitucionales), como son las leyes
orgánicas (mencionadas expresamente). (Ana Cristina Neyra Zegarra,
2015, pág. 331).
Nos parece que hubiera sido más idóneo incluir expresamente como
posible parámetro para delimitar las competencias y atribuciones las
disposiciones que integren el denominado bloque de constitucionalidad,
que reúne, como se sabe, normas de rango legal que desarrollan
directamente materias de la Constitución y, con ello, pueden ser
parámetro de validez formal y material de la Constitución (también en
materia de competencias).
Sin embargo, esta aparente omisión ha sido saneada por la

jurisprudencia del Tribunal Constitucional52 53.
3) ¿Conflictos intraorgánicos e interorgánicos?
Una tipología de conflictos en que el Código Procesal Constitucional

parece descartar que tiene competencia es la que hace referencia a los
conflictos originados al interior de un único organismo (conflicto
intraorgánico), sino que limita sus posibles controversias a las que se
52Cfr. RTC Exp. Nº 00013-2003-CC/TC, f. j. 10.5.

53 Para los supuestos en que los conflictos son materia de un proceso de inconstitucionalidad
(como se verá en un próximo apartado), el bloque de constitucionalidad tendría cobertura
62
expresa como parámetro constitucional en el artículo 79 del Código Procesal Constitucional

(“Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará,
Página
además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se
hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el
ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”).
generan entre dos o más organismos u órganos (conflicto interorgánico).
(Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 331).
Ello, ya que en todo momento el artículo bajo comentario alude a

contraposiciones entre dos o más entidades y no a una sola. (Ana
Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 331).
En ese sentido, las controversias al interior de un único organismo

deberían tener otras vías de solución, probablemente basadas en un
principio jerárquico, administrativas o jurisdiccionales, pero ajenas al
proceso competencial. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 331)
4) Conflictos positivos y negativos
Este artículo del Código Procesal Constitucional también dispone que

los procesos competenciales se generan tanto si se asume
competencias o atribuciones (adopta decisiones) o más bien hay
resistencia a hacerlo (rehúye deliberadamente actuaciones). (Ana
En otras palabras, el proceso competencial permite determinar la

entidad pública que se encuentra constitucionalmente legitimada para
ejercer determinada competencia, tanto en el supuesto de que exista
más de una entidad que se considere competente para adoptar
determinada decisión (conflicto constitucional positivo), o si todos los
órganos u organismos que podrían actuar rehúyen deliberadamente
asumir una competencia o atribución constitucional (conflicto
constitucional negativo), afectando así competencias o atribuciones que
la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro54.
Esta clasificación ha sido también aceptada por el Tribunal

Constitucional al resolver procesos competenciales, pero no ha sido la
única que ha previsto, como se verá en el próximo apartado. (Ana
63

Página
54Distinción doctrinaria y jurisprudencial recogida en la STC Exp. Nº 00006-2006-PC/TC, f. j.

17.
5) Clasificaciones planteadas desde la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional peruano
La fórmula planteada por el artículo bajo comentario también

parecería dar cobertura a otros dos tipos de conflictos reconocidos por el
Tribunal Constitucional. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 332).
En primer término, el conflicto por omisión de cumplimiento de acto

debido, el cual se configura cuando:
“[U]n órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las

competencias o atribuciones constitucionales reconocidas a otro
poder del Estado u órgano constitucional, a la par que las afecta. En
este no se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma
competencia o atribución, sino de la que se suscita cuando, sin
reclamar competencia para sí, un órgano constitucional, por omitir un
deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido
ejercicio de las competencias o atribuciones constitucionales de
otro55.
Sin embargo, parecería que también es el caso de otro tipo de

conflicto constitucional al que el Tribunal Constitucional justifica por
perturbar las atribuciones de otra entidad, por no permitirle ejercerlas,
afectar la eficacia de sus actos o eventualmente su independencia56. Por
ello, reconoce el denominado conflicto por menoscabo de atribuciones
constitucionales:
55 Ibídem, f. j. 18, que a la vez cita una sentencia previa de este organismo colegiado (la STC
Exp. Nº 00005-2005-PCC/TC, f. j. 23).
56 “[E]n los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado, el recurrente puede aducir que
sus atribuciones son perturbadas por un acto o comportamiento que se considere legítimo del
demandado y que le ocasione un perjuicio, o bien por interferir en su esfera de competencias, o
64
por impedir ejercitar atribuciones propias, o por obstaculizar la eficacia de sus actos, o turbar su
independencia como poder del Estado”. Esa es la cita que extrae el Tribunal Constitucional
Página
peruano en su STC Exp. Nº 00006-2006-PCC/TC, recogiendo las reflexiones de TRUJILLO

RINCÓN, María. Los conflictos entre órganos constitucionales del Estado. Congreso de
Diputados, Madrid, 1995, p. 156.
“También cabe hablar, dentro de los tipos de conflictos de
competencia y de atribuciones, de un conflicto constitucional por
menoscabo, según el cual, junto a la configuración subjetiva se añade
otra, objetiva, más amplia, que atañe no solo a la titularidad o
pertenencia de la competencia, sino al modo como sustancial y
procesalmente esta se ejerce. En tal supuesto, lo que es materia de
controversia es el hecho de cómo una atribución –cuya titularidad no se
discute– está siendo ejercitada; siempre que en la ilegítima modalidad
del ejercicio pueda ser derivada, una lesión del ámbito de las
atribuciones constitucionales ajenas, un impedimento o un menoscabo,
tal como también lo reconoce la doctrina constitucional atinente”57.
Con ello, el Tribunal Constitucional reconoce un nuevo tipo de

conflicto que puede ser dilucidado vía el proceso competencial (conflicto
constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales), el cual a
su vez plantea clasificar en conflicto constitucional por menoscabo en
sentido estricto58, conflicto constitucional por menoscabo por
interferencia59 y conflicto constitucional por menoscabo de omisión60.
Ahora bien, ya que el artículo bajo comentario se refiere a que el
conflicto materia del proceso competencial se genera porque se adopta
decisiones o se rehúye deliberadamente actuaciones, se está inclinando
por incluir posibles omisiones, pero aquellas que se efectúen con plena
conciencia y voluntad, como decisión (deliberadamente). Con dichos
alcances, se aceptaría indiscutiblemente el denominado conflicto por
57 STC Exp. Nº 00006-2006-PCC/TC, FJ 23, en el que se traduce un párrafo extraído de
ZAGREBELSKY, Gustavo. La giustizia costituzionale. Il Mulino, Nuova edizione, Bologna,
1988, p. 339.
58 El conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto implicaría que “(…) cada órgano
constitucional conoce perfectamente cuál es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a
cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute
sobre el ámbito del que es titular otro órgano constitucional”. STC Exp. Nº 00006-2006-
PCC/TC, f. j. 22, primer párrafo.
59 “En el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los
órganos constitucionales están enlazadas a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la
suya si no tiene la cooperación o la actuación de la competencia que le pertenece al otro”.
Ibídem, f. j. 22, segundo párrafo.
60
“En el conflicto constitucional por menoscabo de omisión, uno de los órganos omite
65
ejercer su competencia produciéndose, como consecuencia de ello, una atrofia o

imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro órgano constitucional, solo que,
Página
en este caso, la omisión funcional no es condición indispensable para el ejercicio de la

competencia o atribución del otro órgano constitucional”. Ídem.
omisión de cumplimiento de acto debido, aunque puede discutirse si
también el referido conflicto por menoscabo de atribuciones
constitucionales (que, por su definición, no parece implicar
necesariamente una actuación u omisión que pretenda como objetivo el
menoscabo de las competencias de otra entidad). (Ana Cristina Neyra
No obstante ello, también es cierto que, posteriormente, el Tribunal

Constitucional ha equiparado estos dos últimos tipos, considerándolos
sustancialmente idénticos y, con ello, reafirmando, además, que se
encuentran dentro del alcance del artículo 110 del Código Procesal
Constitucional61. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 334).
Sin embargo, dicha sentencia también fue la oportunidad para volver

a delimitar los alcances de este proceso constitucional. Con antelación,
el Tribunal Constitucional había empleado este proceso, bajo el conflicto
por menoscabo de atribuciones, para incluso anular sentencias con
calidad de cosa juzgada, por considerar que su emisión había vulnerado
su precedente, así como las competencias de una entidad estatal sobre
la materia62.
En el caso posterior, en que el petitorio versaba sobre un tema

similar, indicó expresamente que la validez constitucional de estos actos
61
“Ahora bien, vistas con detenimiento las cosas, cabe precisar que los denominados conflicto
por omisión de cumplimiento de acto obligatorio y conflicto constitucional por menoscabo de
omisión representan dos supuestos de conflicto sustancialmente idénticos, por lo que no
existe mérito constitucional para diferenciarlos. (…) En estricto, pues, no siendo el conflicto
por omisión de cumplimiento de acto obligatorio nada distinto al conflicto constitucional por
menoscabo de omisión, y tomando en cuenta que todo conflicto por menoscabo de
atribuciones constitucionales implica la adopción de una conducta (acto u omisión) por parte de
un órgano constitucional que ‘afecta’ el ejercicio adecuado de las competencias de otro, puede
sostenerse que este último tipo de conflicto (el conflicto por menoscabo de atribuciones
constitucionales) –así como los conflictos positivos y negativos– también se encuentra
previsto en el artículo 110 del CPConst. (…)” STC Exp. 00001-2010-PCC/TC, f. j. 4 (el
resaltado es nuestro).
62
Cfr. STC Exp. Nº 00006-2006-PCC/TC. Se trataba de un proceso competencial iniciado por
el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, que consideraba que el Poder Judicial, al otorgar
66
sentencias fundadas de amparo para permitir el funcionamiento de casinos y tragamonedas

que no cumplían con la regulación del sector, afectaba sus competencias. El Tribunal
Página
Constitucional amparó el pedido, en la línea de obligar al acatamiento de su precedente

constitucional vinculante previo sobre la materia, lo que lo llevó a declarar la nulidad de
sentencias (con calidad de cosa juzgada) que hubieran vulnerado dicho precedente.
no era una materia que pudiera ser objeto del proceso competencial, ya
que su presupuesto (sine qua non) era asumir inconstitucionalmente una
competencia o afectar la de otra entidad63(vicio competencial de
validez64) y que, en todo caso, los conflictos de validez constitucional
sustantiva correspondían ser dilucidados no en el proceso competencial
(lo que desvirtuaría el proceso y el vicio competencial), sino en otros
procesos constitucionales (de control de actos)65.
III. Los conflictos a través del proceso de inconstitucionalidad
El artículo 110 del Código Procesal Constitucional incluye, en su

segundo párrafo, la previsión referida a que determinados conflictos
63
Si la afectación de una competencia es la característica sine qua non del vicio competencial
que puede
aquejar a un acto de poder, entender cabalmente cuándo se produce dicha afectación requiere
introducirse en el concepto de competencia.
Con relación a ello, el Tribunal Constitucional tiene expuesto que “[l]a competencia hace
referencia a un poder conferido por la Constitución y demás normas del bloque de
constitucionalidad para generar un acto estatal” (Cfr. RTC Exp. Nº 00013-2003-CC/TC,
considerando 10.5). Dicho poder se manifiesta en el ejercicio de alguna función estatal, sea
esta normar, llevar a cabo o ejecutar un acto administrativo, dirimir conflictos o incertidumbres
jurídicas, o controlar. En tal sentido, el vicio competencial susceptible de ser conocido en un
proceso competencial se presenta cuando un órgano constitucional se subroga
inconstitucionalmente o afecta a otro en el ejercicio de alguna de estas funciones”. STC Exp.
00001- 2010-PCC/TC, f. j. 7 (el resaltado es nuestro).
64
“Tratándose de actos de los órganos constitucionales, el proceso competencial tiene como
condición necesaria de procedencia la existencia de un vicio competencial en dichos actos, es
decir, vinculado con las condiciones de competencia formal y material para su validez
constitucional, al tiempo que puede controlarse que no se afecte la ejecución de actos por parte
de otros órganos constitucionales en el marco de sus competencias constitucionales formales y
materiales.
Ello, desde luego, no impide que adicionalmente pueda emitirse algún juicio contingente
relacionado con la validez formal procedimental o con la validez sustancial del acto controlado.
Empero, es su vicio competencial de validez, entendido en los términos antes expuestos, el
requisito determinante para la procedencia del proceso competencial”. STC Exp. Nº 00001-
2010-PCC/TC, f. j. 10 (el resaltado es nuestro).
65
“Cierto es que, en última instancia, desde un punto de vista teórico, todo problema de validez
jurídica puede ser reconducido a criterios formales, dejando de lado los criterios sustantivos
(…). Pero ello es una cosa, y otra, muy distinta, concluir que la violación del contenido
sustantivo de la Constitución (los derechos, valores o principios reconocidos por ella), por parte
de un acto estatal que cumple con las condiciones de competencia formal y material para su
validez constitucional, pueda ser controlada a través de un proceso competencial. Ello
supondría desnaturalizar la naturaleza y finalidad del proceso, previa desvirtuación del tipo de
vicio que puede dar mérito a su conocimiento, a saber, el vicio competencial.
Desde luego, con lo dicho no pretende sostenerse que los vicios de validez sustantiva en los
que puedan incurrir los actos de poder no puedan ser controlados por la jurisdicción
constitucional. Tan solo se sostiene que dicho control, dada la naturaleza y finalidad del
67
proceso competencial, no puede manifestarse en su seno (cuando menos no como núcleo del
análisis), debiendo ventilarse en el marco de los procesos constitucionales de control de actos
Página
(amparo, hábeas corpus y hábeas data)” STC Exp. Nº 00001-2010- PCC/TC, ff. jj. 11 y 12 (el
resaltado es nuestro).
requieren ser tramitados a través de un proceso de inconstitucionalidad.
(Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 335).
Del tenor de lo planteado, lo determinante es si la competencia o

atribución ejercida por la entidad potencialmente incompetente se ha
manifestado en una norma de rango legal (en el sentido más amplio) o no.
De ser ese el caso, la vía es el proceso de inconstitucionalidad y no el
proceso competencial. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 335).
Sin embargo, dicha regla genera algunas materias que consideramos

deben ser objeto de análisis. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 335)
1) Legitimidad
En primer lugar, los sujetos legitimados para interponer una demanda

de inconstitucionalidad no son los mismos que para iniciar un proceso
competencial. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 335).
Según el tenor expreso del artículo 203 de la Constitución (al que se

remite el artículo 98 del Código Procesal Constitucional), la lista de
quienes pueden válidamente acudir al Tribunal Constitucional en el
marco de un proceso de inconstitucionalidad66 es más reducida que la
de quienes pueden hacerlo a través de un proceso competencial
(artículo 109 del Código Procesal Constitucional67).
66 El presidente de la república, el fiscal de la nación, el defensor del pueblo, el veinticinco por

ciento del número legal de congresistas, cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el
Jurado Nacional de Elecciones (aunque si la norma es una ordenanza municipal, está facultado
para impugnarla el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre
que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado), los presidentes
de región –ahora gobernadores regionales– con acuerdo del Consejo de Coordinación
Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su concejo, en materias de su
competencia, y los colegios profesionales, en materias de su especialidad.
67 El artículo 109 del Código Procesal Constitucional otorga legitimación activa a las entidades
que se encuentren en conflicto sobre “las competencias o atribuciones asignadas directamente

por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del
68
Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales” y que opongan al
Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales, el Poder Ejecutivo con uno o más
Página
gobiernos locales, los gobiernos regionales entre sí, los gobiernos municipales entre sí (inciso
2), los gobiernos regionales y municipales, los poderes del Estado entre sí, los poderes del
Estado y órganos constitucionales, los órganos constitucionales entre sí.
En el caso del proceso competencial se exige, además, que la
entidad que interpone la demanda sea participante del conflicto que se
intenta dilucidar, mientras que en el caso del proceso de
inconstitucionalidad (al menos para aquellos sujetos que tienen
legitimación amplia y no limitada a materias de su especialidad o de su
competencia), dicho requisito no requiere ser necesariamente cumplido.
(Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 335)
Ahora, con esta legitimación más reducida del proceso de

inconstitucionalidad, es posible que determinados conflictos no puedan
ser finalmente dilucidados por el Tribunal Constitucional o, en todo caso,
no iniciado por los sujetos directamente involucrados en él. (Ana Cristina
Por ejemplo, de generarse una posible afectación de la competencia

de un gobierno local distrital frente a un gobierno local provincial, o de
dos gobiernos locales distritales entre sí y haberse emitido una
ordenanza municipal sobre el particular (norma con rango legal), no
podría acudirse al proceso de inconstitucionalidad, salvo que la
demanda sea interpuesta por alguno de los legitimados para iniciar un
proceso de inconstitucionalidad (entre los que no se encuentran los
gobiernos locales distritales). (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág.
336)
2) Medidas cautelares o suspensión del acto
Si bien en general las pretensiones para determinar las competencias

o atribuciones pueden ejercerse de igual medida en ambos procesos
constitucionales (su objeto pueden cautelares o suspensión del acto
también diferencian estos procesos. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015,
pág. 336).
69
En el proceso de inconstitucionalidad, no proceden las medidas

Página
cautelares, conforme al artículo 105 del Código Procesal Constitucional;

por lo tanto, deberá esperarse hasta la conclusión del proceso para
verificar los efectos que la sentencia otorga al dispositivo que se estaría
convalidando o expulsando del ordenamiento jurídico. (Ana Cristina
Neyra Zegarra, 2015, pág. 336).
En todos los demás casos, cuando los conflictos no versen sobre

dispositivos legales emitidos, se acude al proceso competencial en el
que, según el artículo 111 del Código Procesal Constitucional, se admite
que el demandante pueda solicitar al Tribunal Constitucional la
suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto.
Incluso se habilita a que, de promoverse un conflicto constitucional con
motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese
pendiente ante cualquier juez o tribunal, el referido órgano jurisdiccional
podrá suspender los efectos hasta el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 337)
Por ello, en este caso, existen mecanismos que permiten asegurar –

durante su trámite– el resultado final de la dilucidación de un conflicto de
competencias en un proceso competencial (a modo de medidas
cautelares). (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 337).
Dicha previsión ha sido expresamente negada en el caso del proceso

de inconstitucionalidad, por lo que los dispositivos legales –
potencialmente contrarios a la Constitución– continúan desplegando
efectos sin posibilidad de que el Tribunal Constitucional adopte una
decisión distinta sobre el particular. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015,
pág. 337)
3) Efectos del proceso de inconstitucionalidad y el proceso

competencial
Un tema en que coinciden ambos procesos –y que, por ello,

resultaría de aplicación si un proceso de inconstitucionalidad versa sobre
70
un conflicto– es que en ambos casos las sentencias tienen efectos

Página
generales o erga omnes, de conformidad con los artículos 8268 y 113 del
Código Procesal Constitucional69.
Un tema en que la regulación del proceso competencial sí es más

precisa, y creemos que la sentencia del proceso de inconstitucionalidad
sobre estas materias debería incluir previsiones –lo que ha hecho
generalmente sin mayor cuestionamiento– en las que se señale
expresamente la determinación sobre los poderes o entes estatales a los
cuales corresponden las competencias o atribuciones controvertidas, así
como que procede a anular las disposiciones, resoluciones o actos
viciados de incompetencia, lo cual conlleva, como correlato, que se
resuelva lo que fuera pertinente respecto a las situaciones jurídicas
producidas sobre la base de tales actos administrativos. Ello es así
puesto que el determinar que una autoridad es incompetente para
ejercer determinada atribución o función parece conllevar
indefectiblemente que se declaren nulos los actos que se hubieran
emitido a propósito del ejercicio de dicha competencia. En el caso del
proceso de inconstitucionalidad, además, se expulsa la norma
considerada viciada de incompetencia del ordenamiento jurídico. (Ana
Ahora bien, sí podría discutirse si las sentencias de ambos procesos
adquieren o no la calidad de cosa juzgada, es decir, con efectos al
interior del proceso concreto (cosa juzgada formal) y también que vincule
más allá de dicho proceso, evitando otros pronunciamientos posteriores
sobre los mismos temas (cosa juzgada material)70. Ello se señala
expresamente para el proceso de inconstitucionalidad (artículo 82 del
Código Procesal Constitucional), pero no para el proceso competencial.
68 [Vincula de manera general a todos los poderes públicos y privados desde el día siguiente de
la fecha de su publicación”. Ello además puede desprenderse para el supuesto de las
sentencias desestimatorias de inconstitucionalidad del artículo VI del Título Preliminar del
Código Procesal Constitucional, que impide que los jueces puedan dejar de aplicar una norma
cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad y que
señala que los jueces deben interpretar y aplicar las leyes o toda norma con rango de ley y los
reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de
71
las decisiones del Tribunal Constitucional.

Página
69 “Vincula a los poderes públicos y tiene efectos frente a todos”.

70 FAIRÉN GUILLÉN, Víctor. Doctrina general del Derecho Procesal. Hacia una teoría y ley
procesal generales. Bosch, Barcelona, 1990, pp. 515 y 516.

Sin perjuicio de ello, al tratarse también de una competencia que asume
en instancia única el Tribunal Constitucional, entendemos que en ambos
procesos se genera el efecto de cosa juzgada. (Ana Cristina Neyra
Zegarra, 2015, pág. 338).
Sin embargo, sí podría discutirse si es posible entender que en

ambos procesos existe un posible efecto retroactivo de la sentencia
emitida. En el proceso de inconstitucionalidad, conforme al artículo 204
de la Constitución y el 81 del Código Procesal Constitucional, la
sentencia deviene en eficaz desde el día siguiente de su publicación, por
lo que queda sin efecto el dispositivo legal cuestionado y eventualmente
declarado inconstitucional, sin efecto retroactivo, con la salvedad,
prevista expresamente en el artículo 83 del Código Procesal
Constitucional71, de la posible retroactividad benigna en materia penal o
en materia tributaria cuando se contravienen los principios
constitucionales tributarios. (Ana Cristina Neyra Zegarra, 2015, pág. 338)
En el caso del proceso competencial, no se hace referencia a la

eficacia en el tiempo de la sentencia; sin embargo, consideraríamos que,
por tratarse de una competencia excepcional, salvo que las pretensiones
objeto del proceso competencial se puedan reconducir a alguna de esas
materias, el efecto de la sentencia debería ser eficaz desde el día
siguiente de su publicación, como regla general. (Ana Cristina Neyra
Artículo 111 Medida cautelar
El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición,

resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto
constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya
impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, este podrá
suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional.
Concordancias: C.P.Ct.: arts. 15, 80.

72
Página
71 Esta excepción ha tenido asidero en una interpretación –antes solo jurisprudencial– de los
artículos 103 y 74 de la Constitución, respectivamente.
I. Consideraciones preliminares
El primer presidente de la Corte Costituzionale italiana, Enrico de Nicola,

señalaba que la tripartición de poderes acuñada por Montesquieu, ya no era
suficiente para caracterizar los ordenamientos estatales de la época y, al
referirse a la actividad de dicha corte constitucional, la definía como un
órgano que no pertenecía a ninguno de los tres poderes, pero colaboraba
con todos. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 339)
Ahora, se puede decir que la Corte Costituzionale encarna un poder que

en cierta medida participa de los demás y que por su papel y colocación
institucional engrasa los mecanismos de conexión entre los tres poderes
clásicos; una especie de válvula que permite la alimentación recíproca de
todo el entramado constitucional72.
Haberle, considera por su parte que en el Estado constitucional de

Derecho, la división de poderes se refiere a determinados órganos
constitucionales o instituciones, entre los cuales se distribuyen
equilibradamente las funciones estatales en cuanto cometidos73.
Pero a menudo ocurren conflictos de competencia entre los poderes e

instituciones a la que se refieren los artículos comentados
precedentemente; conflictos que deben ser solucionados por el Tribunal
Constitucional quien ejerce competencia ratione materiae para ello, siendo
la medida cautelar una de las primeras respuestas de solución ante tal
conflicto. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 339)
II. Antecedentes
Prima facie, la derogada Ley Nº 26435, Ley Orgánica del Tribunal

Constitucional, en el segundo párrafo del artículo 51, sobre los conflictos
constitucionales de competencia y de atribuciones, –como se le
denominaba– no había previsto expresamente la figura de la medida
73
Página
72RODOTA Carmen. Storia della Corte Costituzionale. Laterza, Roma-Bari, 1999, pp. 12 y 28.
73HÄBERLE, Peter. El Estado Constitucional. Fondo Editorial, Pontifica Universidad Católica
del Perú, Lima, 2003, p. 208.
cautelar, sino que únicamente aludió al término suspensión, de la siguiente
manera: “El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la
disposición, resolución o acto objeto del conflicto, invocando perjuicios al
interés general de imposible o difícil reparación”, ello iba en consonancia
con el artículo 31 de la Ley Nº 23506, de hábeas corpus y amparo, que
tampoco le otorgaba el nomen iuris de medida cautelar, pues se refería
solamente como suspensión del acto que dio origen al reclamo, pero a
las medidas cautelares sobre procesos constitucionales de la libertad
fundamentalmente. Posteriormente, con la entrada en vigencia del Código
Procesal Constitucional, en el artículo 15, recién se acuña el nombre de
medida cautelar, adicionándole además, la suspensión de acto violatorio.
En el proceso competencial, como se verá más adelante, también se ha
previsto el otorgamiento de medidas cautelares en el artículo 111 del
Código Procesal Constitucional. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 340)
III. Contenido del derecho a la tutela cautelar
Al respecto, Giovanni Priori74 señala que el contenido a la tutela cautelar

está delimitado sobre todo por su carácter fundamental, pues el artículo
139, inciso 3, de la Constitución Política del Estado, en concordancia con el
artículo 3, consagra implícitamente el derecho a la tutela cautelar como
derecho fundamental, anotándose así, las siguientes consecuencias:
1) Doble naturaleza del derecho
Por una parte, el aspecto objetivo significa que su cumplimiento

garantiza uno de los presupuestos indispensables de un Estado
Constitucional y, en el aspecto subjetivo, implica asegurar al justiciable la
efectividad de tutela cautelar. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 340)
74
Página
74
PRIORI POSADA, Giovanni F. La tutela cautelar. Su configuración como derecho
fundamental. ARA, Lima, 2005, pp. 142-153.
El maestro Piero Calamandrei sostenía que la tutela cautelar, más
que estar dirigida a defender los derechos subjetivos, está para
garantizar la seriedad de la función jurisdiccional75.
2) Es un derecho que vincula a todos los poderes del Estado
La producción normativa ha de garantizar el mínimo de estatus

jurídico con la finalidad de efectivizar el derecho; el Poder Judicial
deberá otorgar un contenido jurídico para efectivizar el derecho y, por su
parte, al Ejecutivo le corresponde, a través de su función administrativa y
política, cumplir con los mandatos cautelares, dictados con arreglo a ley
por un órgano jurisdiccional competente. (Cotrado, Raul Arcos, 2015,
pág. 340)
3) Interpretación extensiva del derecho.
Las normas sobre sede cautelar deberán ser interpretadas en el

sentido más favorable al solicitante, claro está, con respeto al principio
de concordancia práctica, que exige ponderación cuando confluyen
varios derechos, intereses y valores de orden constitucional. (Cotrado,
Raul Arcos, 2015, pág. 341).
Además sostiene Priori, que debe exigirse que la medida cautelar se

encuentre premunida de celeridad, idoneidad y haya sido expedida con
sumariedad. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 341)
4) Exigencias de procedibilidad o presupuestos o condiciones de la

petición cautelar
Es pacífico asumir en la doctrina y en la jurisprudencia constitucional,

que la verosimilitud del derecho pretendido, el peligro en la demora y la
adecuación son los requisitos a exigirse en todo proceso constitucional,
en tal sentido, las desarrollaremos brevemente. (Cotrado, Raul Arcos,
2015, pág. 341)
75
Página
75
CALAMANDREI, Piero. Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares.
ARA, Lima, 2005, p. 140.
5) Verosimilitud del derecho pretendido
La apariencia del derecho o fumus boni iuris supone que la adopción

de las medidas cautelares no pueden depender de que el actor pruebe
la existencia del derecho subjetivo por él alegado en el proceso principal
(en realidad la lesión de ese derecho) ya que esa existencia es la que se
debate en este, pero tampoco puede adoptarse la medida cautelar solo
porque lo pida el actor. Entre uno y otro extremo la adopción precisa que
se acrediten unos indicios de seriedad, probabilidad, de verosimilitud, de
apariencia de buen derecho; esta apariencia no responde a que la
pretensión sea probablemente estimada, lo que exigiría un juicio
(subjetivo) previo, sino a que la misma pueda serlo y consiste en una
constatación objetiva de que, atendidas las circunstancias concurrentes,
entra dentro de lo posible que la pretensión sea al final estimada76.
6) Peligro en la demora
El retraso que se tiene en cuenta para la adopción de las medidas

cautelares, no es el genérico derivado de la relación jurídica material,
sino el concreto que se refiere a la duración del proceso e implica la
necesidad de evitar el riesgo que se deriva de la duración del proceso
principal, riesgo que consiste en el peligro de la inefectividad de la
sentencia estimatoria que llegue a dictarse. Esta inefectividad puede
derivarse de la concurrencia de dos tipos de peligro: el retraso y el daño
que se puede producir por la demora77.
El Tribunal Constitucional añade que: “Este presupuesto se

encuentra referido al daño constitucional que se produciría o agravaría,
como consecuencia del transcurso del tiempo, si la medida cautelar no
fuera adoptada, privando así de efectividad a la sentencia que ponga fin
al proceso (…). Y en este punto cabe destacar los límites al perjuicio del
demandante de amparo, reconocidos por la doctrina y la jurisprudencia
76
Página
76
MONTERO AROCA, Juan. Amparo constitucional y proceso civil. Tirant lo Blanch, Valencia,
2005, p. 421 y 422.
77 Ibídem, p. 424.
comparada: primero, que de la suspensión se siga una perturbación
grave de los intereses generales y de los bienes constitucionales de
carácter objetivo, como lo constituye la gobernabilidad y el afianzamiento
de las competencias de los gobiernos locales y regionales; segundo,
que produzca una perturbación grave de los derechos fundamentales o
libertades públicas de terceros”78.
7) Adecuación
Este presupuesto exige que el juzgador deba adecuar la medida

cautelar solicitada a aquello que se pretenda asegurar, debiendo dictar
la medida que de menor modo afecte los bienes o derechos de la parte
demandada o en todo caso, dictar la medida que resulte proporcional
con el fin que se persigue79.
IV. Supuestos previstos en la norma sub examine
El artículo 111 del Código Procesal Constitucional prevé textualmente

que: “El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la
disposición, resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un
conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto
cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, este
podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal
Constitucional”. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 342).
Como es de verse, se aprecian dos supuestos a saber:
a) La suspensión temporal dictada por el Tribunal Constitucional, de

alguna disposición resolución o acto, cuando la parte demandante se
lo pida directamente a través de la medida cautelar en cuyo caso se
advierte diáfana e indiscutiblemente, competencia del Tribunal
Constitucional. Un ejemplo de tal ejercicio, lo constituye la polémica
medida cautelar dictada por el Tribunal Constitucional en el
Expediente Nº 00002-2013-PCC/TC (Poder Ejecutivo vs. Poder
77
Página
78 STC Exp. Nº 00023-2005-PI/TC, f. j. 52.

79 Ibídem, f. j. 52.
Judicial, sobre la homologación de remuneraciones de los jueces).
(Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 342)
b) Cuando sobre estas mismas actuaciones, se promueva un conflicto

constitucional cuya impugnación estuviese pendiente de resolver
ante cualquier juez o tribunal, este, es decir, el juez a quo o ad
quem, podrá suspender estas actuaciones hasta la resolución final
del Tribunal Constitucional. De aquí también se advierte que es la
propia norma adjetiva quien otorga la competencia para la
suspensión, únicamente a los jueces ordinarios, pero no al Tribunal
Constitucional. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 342)
Dicho en otras palabras, el demandante puede pedir la suspensión de la

disposición, resolución o acto, en rigor, del proceso, ante el juez competente,
no teniendo ninguna competencia el Tribunal Constitucional en este segundo
supuesto. Ello responde a la consabida autonomía e independencia del juez
prevista en el artículo 139, inciso 2, de la Constitución Política del Estado,
pues prevé que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante
el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones, ni cortar
procedimientos en trámite. Y el Tribunal Constitucional no escapa a esa
exigencia, por ello creemos que el legislador no le autorizó intervenir en este
segundo supuesto. Por lo mismo, es el demandante quien tendría la
prerrogativa de solicitar la suspensión del procedimiento ante el juez o
tribunal y es también potestad de esta autoridad, de aceptar o no dicha
petición, dado que al indicarse podrá, la norma no le obliga a suspenderlo
solo por el pedido que se presente, sino, naturalmente por las condiciones
jurídicas que se presenten. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 343).
Finalmente, se tiene que tanto la Constitución, como el Código Procesal

Constitucional han previsto únicamente los conflictos de competencia
positivo y negativo. Sin embargo, el TC ha creado ingeniosamente otra
forma de conflicto competencial a saber: conflictos por omisión en
78
cumplimiento de acto obligatorio. En efecto en el Expediente Nº 00005-

Página
2005-PCC/TC80 se dio a conocer esta nueva forma de concebir al conflicto
competencial, con lo cual también se aplica la medida cautelar a esta novel
figura. (Cotrado, Raul Arcos, 2015, pág. 343)
Artículo 112 Admisibilidad y procedencia
Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya

resolución sea de su competencia, declara admisible la demanda y dispone los
emplazamientos correspondientes.
El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que

regulan el proceso de inconstitucionalidad. El Tribunal puede solicitar a las
partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias
para su decisión. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta días
hábiles desde que se interpuso la demanda.
Concordancias: C.P.Ct.: Título VIII.
Este artículo obliga a los magistrados del Tribunal Constitucional a calificar el

escrito de demanda del proceso competencial para verificar que cumpla con los
requisitos de admisibilidad y procedencia y nos remite al procedimiento que
regula el proceso de inconstitucionalidad, así tenemos:
I. Representación procesal legal
Los poderes o entidades estatales para interponer o contestar una

demanda de competencia requieren de la intervención de sus titulares y si
se tratan de entidades de composición colegiada, aprobación del respectivo
80 F. j. 23. De este modo, si bien es cierto que los típicos conflictos positivo y negativo de
competencia pueden dar lugar al proceso competencial, también lo es que cuando el artículo
110 del CPConst. Establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se suscitan
cuando un órgano rehúye deliberadamente actuaciones, afectando las competencias o
atribuciones de otros órganos constitucionales, incorpora también en su supuesto normativo a
los conflictos por omisión en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que
79
cuando un órgano omite llevar a cabo una actuación desconociendo las competencias
constitucionales atribuidas a otro órgano constitucional, las afecta. No se trata pues de la
Página
disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin
reclamarla para sí, un órgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia
constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro.
pleno. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
COMENTADO, 2015, pág. 344)
II. Requisitos del escrito de demanda
La demanda escrita contendrá, cuando menos, los siguientes datos:
1. La denominación o razón social del poder o entidad del Estado que

demanda.
2. El nombre, número de documento de identidad, domicilio legal y

procesal del titular.
3. La denominación o razón social del poder o entidad del Estado en

contra de quien se dirige la demanda, precisándose su dirección
domiciliaria.
4. Los fundamentos en que se sustenta la pretensión competencial, con

indicación de las disposiciones, actos o resoluciones cuya nulidad se
pretende.
5. La relación numerada de los documentos que se acompañan.
6. La designación del apoderado si lo hubiere. (Zegarra R. A., CODIGO

PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág. 344)
III. Anexos de la demanda
A la demanda se acompañan, en su caso:
1. Documento que acredite que el demandante es titular del poder del

Estado u órgano constitucional que demanda.
2. Copia del Documento Nacional de Identificación del mismo.

80
3. Certificación del acuerdo adoptado por el pleno si la institución

demandante tiene una composición colegiada.
Página
4. Copia certificada de las disposiciones, actos o resoluciones cuya nulidad
se pretende. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
IV. Inadmisibilidad de la demanda
Interpuesta la demanda, el tribunal resuelve su admisión dentro de un

plazo que no puede exceder de diez días. (Zegarra R. A., CODIGO
PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág. 345)
El tribunal resuelve la inadmisibilidad de la demanda, si se hubiera

omitido alguno de los requisitos o anexos de la demanda indicados
anteriormente. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
COMENTADO, 2015, pág. 345).
El tribunal concederá un plazo no mayor de cinco días si el requisito

omitido es susceptible de ser subsanado. Si vencido el plazo no se subsana
el defecto de inadmisibilidad, el tribunal, en resolución debidamente
motivada e inimpugnable, declara la improcedencia de la demanda y la
conclusión del proceso. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág. 345)
V. Improcedencia liminar de la demanda
El tribunal declarará improcedente la demanda cuando concurre alguno

de los siguientes supuestos:
1. Cuando la demanda se interponga o dirija contra una institución o
persona que no constituya un poder del Estado u órgano
constitucional.
2. Cuando el tribunal carezca de competencia por que el conflicto versa

sobre una competencia o atribución expresada en una norma con
rango de ley.
81
Página
En estos casos, el tribunal en resolución debidamente motivada e
inimpugnable declara la improcedencia de la demanda. (Zegarra R. A.,
CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág. 345)
VI. Tramitación
El auto admisorio concede a la parte demandada el plazo de treinta días

para contestar la demanda, computados desde el día siguiente de su
notificación. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
Con su contestación, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el tribunal

tendrá por contestada la demanda o declarará la rebeldía del emplazado,
respectivamente. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
El Tribunal puede solicitar a las partes los informes, aclaraciones o

precisiones que considere necesarias para resolver mejor. (Zegarra R. A.,
CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág. 346)
Acto seguido, el tribunal señala fecha para la vista de la causa dentro de

los diez días útiles siguientes. Las partes pueden solicitar que sus abogados
informen oralmente. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL
CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág. 346)
VII. Sentencia
El tribunal dicta sentencia dentro de los treinta días posteriores de

producida la vista de la causa, la misma que es inimpugnable, vincula a
todos los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. (Zegarra R.
82
A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO, 2015, pág.

346).
Página
El proceso competencial, aunque únicamente sea en la norma y no en la
realidad, no debe durar más de sesenta días hábiles desde la presentación
de la demanda hasta la expedición de la sentencia por parte del Tribunal
Constitucional. (Zegarra R. A., CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL
Artículo 113 Efectos de las sentencias
La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos

efectos frente a todos. Determina los poderes o entes estatales a que
corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las
disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Asimismo
resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas
producidas sobre la base de tales actos administrativos. Cuando se hubiera
promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia,
además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo
dentro del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe
ejercerlas.
Concordancias:
C.P.Ct.: art. VII, 4ª DF, 7ª DF.
A partir del conflicto entre el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) y la

Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), se analizan los problemas
que presenta el diseño constitucional sobre el reparto de competencias, así
como los efectos de las decisiones del Tribunal Constitucional en los procesos
competenciales. Se critica la forma en que estos son vistos, pues no se trata de
que una entidad gane o pierda, sino de que el Supremo Intérprete de la
Constitución delimite el ejercicio de las funciones previstas en la Norma
Fundamental para el funcionamiento del aparato estatal. (Carlo Magno Salcedo
Cuadros, 2015, pág. 347)
83
I. A modo de introducción: el origen de todos los conflictos

Página
Los conflictos sobre las competencias de la ONPE y el JNE, que
enfrentan a ambas instituciones, son de larga data. Identificamos el
problema de fondo que origina tales conflictos en el diseño constitucional
del denominado sistema electoral establecido por la Constitución de
199381, que distribuyó las competencias derivadas de la función electoral
del Estado, entre los tres organismos que lo conforman, sin un adecuado
criterio y sin tener en cuenta la naturaleza de cada uno de esos organismos,
en especial del JNE, que siendo un organismo fundamentalmente
jurisdiccional, al ser el titular de la justicia o jurisdicción electoral, tiene
también atribuciones constitucionales de naturaleza administrativa. (Carlo
Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 348).
En el marco de ese inadecuado diseño constitucional, otra razón de

fondo que ha originado los problemas de competencias entre la ONPE y el
JNE está en las respectivas pretensiones institucionales de ambos
organismos, que pasan por una reforma constitucional del Capítulo XIII del
Título IV de la Constitución, referido a los organismos electorales82. El JNE
ha pretendido reasumir todas las competencias electorales (administrativas
y jurisdiccionales), que estaban concentradas bajo su fuero hasta antes de
la vigencia de la actual Constitución, proponiendo la reunificación del
sistema electoral, lo que implica la absorción de los otros organismos que lo
componen, especialmente la ONPE83. Por su parte, la ONPE ha pretendido
81 La Constitución de 1993, mediante su artículo 177, conformó un sistema electoral de tres

organismos electorales autónomos: el JNE, la ONPE y el Reniec, los cuales actúan con
autonomía y mantienen entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con sus atribuciones.
Cabe precisar que la denominación sistema electoral utilizada por dicha norma constitucional,
para referirse al conjunto de los organismos electorales, no es la más apropiada. Como señala
Dieter Nohlen, el concepto sistema electoral, “en su sentido restringido –y científicamente
estricto–, se refiere al principio de representación que subyace al procedimiento técnico de la
elección, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad
política en votos que a su vez se convierten en escaños o poder público”. NOHLEN, Dieter.
“Sistema electoral”. En: INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS.
Diccionario Electoral. Tomo II, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción Electoral, San
José de Costa Rica, p. 1158. Es decir, el sistema electoral consiste en el conjunto de principios
y procedimientos que permiten convertir los votos en escaños o en cargos de gobierno.
82 Sobre el particular, puede verse: SALCEDO CUADROS, Carlo Magno. “Lineamientos para la
reforma constitucional de los organismos electorales”. En: Pioner de Doctrina de Derecho

84
Público y Derecho Privado de Normas Legales. Fascículo 2 de la Sección Derecho Público,

Gaceta Jurídica, Lima, febrero de 2007, pp. 35-57. Disponible en:
Página
http://blog.pucp.edu.pe/media/avatar/136.pdf
83
Aunque inicialmente las pretensiones del JNE eran reunificar todo el sistema electoral bajo
su mando, lo que incluiría la absorción de la ONPE y del Reniec, desde hace algún tiempo se
la separación definitiva de las competencias electorales administrativas de
las jurisdiccionales y, en tal sentido, asumir todas las funciones
administrativas electorales, incluyendo las que actualmente detenta el JNE,
de modo que este último organismo se convierta única, y exclusivamente,
en un tribunal electoral, así como la función electoral del Reniec respecto
del padrón electoral84.
Al inadecuado diseño constitucional respecto de las competencias

electorales, se suma una engorrosa legislación electoral que, en muchos
casos, ha agravado el problema al seguir atribuyendo competencias de
forma también inadecuada y obedeciendo, más que a criterios técnicos, a la
capacidad de incidir sobre el legislador que en diferentes momentos ha
tenido cada uno de los entes electorales. (Carlo Magno Salcedo Cuadros,
2015, pág. 348).
En ese contexto, a lo largo de casi una década, ambas instituciones se

han confrontado en diversos momentos a propósito de cuestiones
específicas derivadas de las normas electorales y de la particular
interpretación que cada una de ellas ha tenido sobre tales normas. (Carlo
Entre las cuestiones que han confrontado a estos dos organismos

electorales se encuentran los alcances de la fiscalización electoral,
competencia atribuida al JNE por el numeral 1 del artículo 178 de la
Constitución85. Mientras el JNE ha pretendido que dicha atribución debe
ejercerla de la manera más amplia posible, que a veces ha implicado que
han concentrado solo en la ONPE. Ello en parte debido al gran posicionamiento que el Reniec
ha tenido como ente fundamentalmente registral. En tal sentido, lo que se pretende respecto de
este último organismo es, simplemente, que se lo deje de considerar como parte del sistema
electoral, manteniendo su condición de organismo constitucionalmente autónomo.
84
La pretensión de la ONPE de convertirse en el organismo que concentre todas las funciones
de administración electoral, también lo ha llevado a sostener que se debe dejar de considerar
al Reniec como parte del sistema electoral, manteniendo su condición de organismo
constitucionalmente autónomo. Este parece ser el único punto de coincidencia entre el JNE y la
85
ONPE.
85 El artículo 178 de la Constitución Política establece como una de las competencias del JNE:
Página
“1. Fiscalizar la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos
electorales, del referéndum y de otras consultas populares, así como también la elaboración de
los padrones electorales (...)”.
haya anulado de oficio alguna norma reglamentaria de la ONPE y que
pretenda asumir de hecho una posición de superioridad jerárquica que la
Constitución no le ha atribuido86; la ONPE, por su lado, ha pretendido que
dicha potestad fiscalizadora se restrinja o se la entienda como parte de la
función jurisdiccional del JNE y que no implique tener potestad normativa o
administrativa87.
A lo largo de todo este tiempo, las controversias entre la ONPE y el JNE

se han ventilado públicamente, no en el escenario de la justicia
constitucional, sino en el de la opinión pública y los medios de
comunicación. Hasta que el 11 de febrero de 2011, finalmente, la ONPE
decidió promover un proceso competencial para que el TC dirima algunos
de estos conflictos, en esta ocasión referidos a competencias en materia de
financiamiento y supervisión de fondos partidarios. A través de su demanda,
la ONPE pretendía lo siguiente:
a) Que se le reconozca la competencia para regular íntegramente todo

lo relativo a la franja electoral prevista en la Ley de Partidos Políticos,
Ley Nº 28094 (LPP), y, en consecuencia, que se declare nulo el
Reglamento de Franja Electoral para las Elecciones Generales 2011,
aprobado por el JNE mediante Resolución Nº 031-2011-JNE88.
b) Que se le reconozca la competencia exclusiva para supervisar los

fondos y recursos de las organizaciones políticas, y, en
86 En la decisión, cuando se parafrasea los argumentos de la contestación de demanda

presentada por el JNE, se señala lo siguiente: “El JNE contesta la demanda solicitando que sea
declarada improcedente o, en su caso, infundada. Refiere que si bien los órganos del sistema
electoral son iguales y autónomos, el titular es el JNE, pues todo lo básico que decida la
ONPE, es revisado por aquel en calidad de superior jerárquico. Señala que el JNE ejerce
competencias tanto de carácter jurisdiccional como administrativo, por lo que es el titular del
sistema electoral y es el que en última instancia resuelve las controversias en materia electoral”
(el resaltado es nuestro).
87 En la sentencia, cuando se parafrasea los argumentos de la demanda competencial
interpuesta por la ONPE, se señala lo siguiente: “[La ONPE] sostiene que la Constitución ha
concebido al JNE como un órgano constitucional de naturaleza eminentemente jurisdiccional,
antes que normativa o administrativa. Por ello, considera que la competencia
constitucionalmente conferida para supervisar la conducta de los actores del proceso electoral,
86
debe entenderse como vinculada a aquella función jurisdiccional. Aduce que en modo alguno
puede confundirse una función supervisora, fiscalizadora o jurisdiccional, con una función
Página
normativa o administrativa” (el resaltado es nuestro).

88 Disponible en:
http://blog.pucp.edu.pe/media/1309/20110930Reglamento%20flanja%20electoral_JNE.pdf .
consecuencia, que se declare nulo el Reglamento de la Supervisión
del Cumplimiento de las Normas sobre Financiamiento de las
Organizaciones Políticas, aprobado por el JNE mediante Resolución
Nº 032-2011-JNE89.
Mediante la STC Exp. Nº 00002-2011-PCC/TC, el TC resolvió el

mencionado proceso competencial. Consideramos que, en líneas
generales, lo resuelto por el Supremo Intérprete de la Constitución es
correcto. De ahí que, en estos apuntes, destacaremos sus efectos más
relevantes. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 350)
II. ¿Quién ganó el proceso competencial?
A juzgar por los titulares de diversos medios de prensa que aparecieron

en cuanto trascendió la expedición de la sentencia, pareciera que la ONPE
habría ganado contundentemente el referido proceso. Según el diario
Gestión, “El máximo ente constitucional falló a favor de la ONPE”90. Según
Perú.21, “TC le da la razón a la ONPE en contienda”91. Según la Agencia
Andina (seguida por Correo y RPP) y La República, es competencia de la
ONPE regular la franja electoral92.
Sin embargo, luego de una lectura más detenida, tenemos una
impresión diferente. Si bien el TC le da la razón a la ONPE respecto de la
franja electoral; en lo que respecta a la fiscalización que el JNE ha
pretendido ejercer sobre la función de supervisar las finanzas partidarias por
parte de la ONPE, consideramos que el TC se ha inclinado a favor del JNE.
(Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 350)
89 Disponible en:
http://blog.pucp.edu.pe/media/1309/20110930-Reglamento%20fiscalizacion%20de%20
supervision%20fondos% .
90 Disponible en:
http://gestion.pe/noticia/1309726/tc-competencia-onpe-regular-franja-electoral .
91 Disponible en: http://peru21.pe/noticia/1310088/tc-le-da-razon-onpe-contienda .
92 Disponibles en: http://www.andina.com.pe/Espanol/noticia-tc-declara-es-competencia-de-
87
onpe-regularfranja-electoral-379712 , http://diariocorreo.pe/nota/39162/tc-declara-que-es-
competencia-de-la-onperegular- la-franja-electoral/ , http://www.rpp.com.pe/2011-09-28-tc-
Página
declara-que-es-competencia-deonpe-regular-franja-electoral-noticia_408082.html
http://www.larepublica.pe/29-09-2011/onpe-resultavencedor-en-conflicto-con-jne-ante-el-
tribunal-constitucional .
En donde los medios de comunicación han visto un triunfo de la ONPE
ante la justicia constitucional, en el mejor de los casos se podría interpretar
un empate. Incluso tenemos la impresión que es, más bien, el JNE el que
habría avanzado un paso más en su pretensión de afirmar sus atribuciones
respecto de la ONPE. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 350).
En efecto, si hasta antes de la expedición de la STC la ONPE podía

argumentar que la competencia de fiscalización electoral
constitucionalmente conferida al JNE debe entenderse como vinculada a su
función jurisdiccional, y que en modo alguno se la puede confundir con una
función normativa o administrativa; ahora ya no lo puede hacer. Como
veremos luego, el TC ha determinado que la función de fiscalización
electoral no está constreñida a la función jurisdiccional del JNE, sino que se
trata de una función administrativa diferente, específicamente una función
administrativa indirecta o supervisora93.
Por cierto, así también lo ha entendido el presidente del JNE, Hugo

Sivina Hurtado, quien asume que la STC bajo comentario, a pesar de haber
declarado fundada en parte la demanda competencial interpuesta por la
ONPE, le resulta más beneficiosa que perjudicial a la institución que
representa. Al respecto, señala que dicha sentencia “reafirma la función
fiscalizadora del JNE”; o que “si bien el TC declara que la regulación y
ejecución de la franja electoral constituye una competencia de la ONPE, ello
no impide que el JNE ejerza las correspondientes competencias
administrativas supervisoras y jurisdiccional que la Constitución le confiere”;
o que “resulta conforme a la Constitución que el JNE ejerza sus funciones
de fiscalización respecto de la actuación de la ONPE en materia de
supervisión de fondos partidarios”; por lo que concluye que “con esta
sentencia, el TC ha brindado un aporte importante”94.
93
Aunque el TC también ha dimensionado adecuadamente los alcances de los diversos tipos
de funciones que desempeña el JNE, señalando que el ejercicio de las funciones fiscalizadoras
88
y jurisdiccionales no lo convierte en jerárquicamente superior a los otros organismos

electorales (infra, 5.3).
Página
94
SIVINA HURTADO, Hugo. “La función fiscalizadora del JNE”. En: El Peruano, 3 de octubre
de 2011. Disponible en:
<http://www.elperuano.com.pe/edicion/noticia.aspx?key=q4FaDn3faiA=>.
III. El TC establece que a la ONPE le corresponde regular la franja
electoral, sin perjuicio de las competencias fiscalizadoras y
jurisdiccionales del JNE
Sobre la primera pretensión de la ONPE, referida a la franja electoral, en

efecto, el TC le ha dado la razón al resolver que dicho organismo es
competente para regular todos los aspectos relacionados con la
implementación y ejecución de la franja electoral de todo proceso electoral;
lo que incluye, entre otras cuestiones, su distribución entre las
organizaciones políticas, la determinación de las reglas para su uso, el
control preventivo del cumplimiento de tales reglas, y el procedimiento y la
ejecución de la contratación de los espacios en los medios de comunicación
radiales y televisivos. Sin embargo, inmediatamente el TC precisa que dicha
competencia de la ONPE se debe realizar sin perjuicio de las competencias
fiscalizadoras, supervisoras y jurisdiccionales que le corresponden al JNE.
(Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 351).
Dado que el Reglamento de Franja Electoral para las Elecciones

Generales 2011 tuvo vigencia únicamente para las Elecciones Generales
2011, proceso que a la fecha ha culminado, el TC no declaró su nulidad.
Pero ello no fue óbice para que el Supremo Intérprete de la Constitución
señale que, de haber continuado vigente dicho Reglamento, habría sido
declarado nulo casi en su integridad. Aunque, según la propia STC, por otro
lado, habría reconocida la validez constitucional del artículo 18 del
Reglamento, referido a la fiscalización de la utilización de la franja electoral
por parte de las organizaciones políticas, así como a la potestad de resolver
los recursos que se interpongan contra las resoluciones expedidas por la
ONPE en materia de franja electoral, por parte del JNE o de los Jurados
Electorales Especiales; por tratarse de “una adecuada regulación de las
competencias supervisoras y jurisdiccionales del JNE”. (Carlo Magno
Salcedo Cuadros, 2015, pág. 351)
89
Cabe precisar que la discrepancia entre ambos organismos respecto a

esta competencia se concentró en la vigencia, o no, del artículo 194 de la
Página
Ley Orgánica de Elecciones, Ley Nº 26859 (LOE)95. Mientras la ONPE
sostiene que los artículos 37 y 38 de la LPP han derogado tácitamente el
artículo 194 de la LOE, toda vez que la LPP, que es posterior a la LOE, ha
reemplazado íntegramente a la regulación preexistente, siendo que la LPP
ha atribuido plena competencia a la ONPE para regular lo relativo a la franja
electoral; el JNE, por su lado, sostiene que no es que el artículo 194 de la
LOE ha dejado de existir, sino que ha sido parcialmente modificado y
complementado, sin que ello signifique que todo el conjunto de operaciones
que ahí se señalan corran a cargo de la ONPE, sino solo de aquellos que
expresamente se le otorgan y bajo la supervisión y administración del JNE
(ff. jj. 47 y 48). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 352).
Sobre el particular, tras un minucioso análisis, el TC concluye que el
artículo 194 de la LOE ha sido derogado implícitamente, en gran parte de su
contenido, por los artículos 37, 38, 39 y 40 de la LPP (ff. jj. 51 a 54); y que
solo quedan vigentes determinados fragmentos suyos. (Carlo Magno
Salcedo Cuadros, 2015, pág. 352).
Entre los que fragmentos vigentes del artículo 194 de la LOE se

encuentra la última oración del primer párrafo, que señala que el JNE
cautelará la existencia y utilización de la franja electoral. En este caso,
según la STC, el término cautelará debe ser interpretado en el sentido de
95 El artículo 194 de la LOE dispone lo siguiente:
“En las elecciones presidenciales y parlamentarias habrá espacios en los canales de televisión
de señal abierta y estaciones de radio, públicos y privados, de cobertura nacional. Estos
espacios se pondrán a disposición y se distribuirán equitativamente entre los partidos políticos,
agrupaciones independientes o alianzas participantes en el proceso electoral, sin costo alguno,
por un espacio diario de diez (10) minutos, desde sesenta (60) días antes del día y la hora
señalados en el artículo 190. El Jurado Nacional de Elecciones cautelará la existencia y
utilización de tales espacios.
Dichas franjas electorales se transmitirán dentro de un mismo bloque en todos los canales y
dentro de una misma hora en las estaciones de radio. Las horas de transmisión para la
televisión y para la radio serán establecidas por el Jurado Nacional de Elecciones.
Estas franjas se asignarán rotativamente y con base en un sorteo, de modo que ningún canal o
estación de radio sea utilizado por la misma organización política durante dos días
consecutivos. El sorteo se realizará en la sede central de la ONPE, en presencia de
personeros, observadores y representantes de los medios de comunicación. En caso de una
segunda vuelta, las franjas aquí mencionadas se regularán por las mismas normas.
La publicidad, la información y los programas políticos de radio y televisión respetarán el
principio de no discriminación y otorgarán tarifas preferentes a todas las organizaciones
90
políticas participantes.
El Jurado Nacional de Elecciones dictará las normas reglamentarias que complementen el
Página
presente artículo
y fijen los límites en duración, frecuencia y valor a la publicidad política durante el proceso
electoral”.
que el JNE mantiene competencias administrativas supervisoras de la
acción de la ONPE en relación con la franja electoral, así como
competencias jurisdiccionales en caso de que sean impugnados los actos
de la ONPE en esta materia. En ese mismo sentido, queda vigente la
oración del último párrafo que dispone que el JNE “dictará las normas
reglamentarias que complementen el presente artículo”, debiendo dicha
oración ser interpretada en el sentido de que el JNE tiene competencia para
reglamentar el extremo vigente del referido artículo, es decir, sus
competencias supervisoras y jurisdiccionales relacionadas con la franja
electoral (f. j. 56). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 352).
Por lo tanto, el TC concluye que, salvo por las excepciones señaladas en

la STC, y tal como sostiene la ONPE, la regulación de la franja electoral que
hacía el artículo 194 de la LPP ha sido derogada por los artículos 37 y 38 de
la LPP, los cuales han dado lugar a una nueva regulación en esta materia (f.
j. 57). En tal sentido, se determina que es competencia de la ONPE la
regulación reglamentaria de la franja electoral, sin perjuicio de las
competencias administrativas supervisoras y jurisdiccionales del JNE (f. j.
60). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 353)
IV. El TC establece que al JNE le corresponde fiscalizar la supervisión de

fondos partidarios realizada por la ONPE
Respecto de la segunda pretensión de la ONPE, aunque el TC reconoce

que es competencia de la ONPE supervisar o realizar el control externo de
la actividad económico- financiera de las organizaciones políticas (no podría
haber sido de otra manera), en la parte resolutiva de la sentencia declara
que, “de conformidad con el artículo 178, incisos 1 y 3, de la Constitución,
es competencia del JNE, fiscalizar y supervisar el ejercicio de la
competencia de control externo de la actividad económico-financiera de las
organizaciones políticas ejercida por la ONPE. Por consiguiente, esta tiene
la obligación constitucional de remitir los informes y documentos que el JNE
91
le requiera para el debido ejercicio de tal supervisión”. (Carlo Magno

Página

En tal sentido, contra lo pretendido por la ONPE, el TC no declaró nulo el
“Reglamento de la Supervisión del Cumplimiento de las Normas sobre
Financiamiento de las Organizaciones Políticas”; salvo el literal g) de su
artículo 14, que establece como una de las funciones de la Gerencia de
Fiscalización de la Supervisión de Fondos Partidarios del JNE, analizar y
sistematizar la documentación referida a la información financiera
presentada por cada organización política ante el proyecto “Voto informado”
del JNE, la cual debería ser evaluada conjuntamente con la información
remitida por la ONPE. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 353).
La declaración de nulidad del citado literal se sustenta en que a través

de ella “el JNE ingresa a controlar directamente el financiamiento de las
organizaciones políticas, competencias que la legislación orgánica (artículo
34 de la LPP) reserva exclusivamente a la ONPE”. (Carlo Magno Salcedo
Cuadros, 2015, pág. 353).
Por consiguiente, exceptuando el referido literal, el “Reglamento de la

Supervisión del Cumplimiento de las Normas sobre Financiamiento de las
Organizaciones Políticas” mantiene plena vigencia. Entre otras cuestiones,
dicho reglamento establece que su ámbito de aplicación incluye a todas las
organizaciones políticas inscritas en el Registro correspondiente, así como
a la ONPE (art. 2); regula la designación e inscripción de los tesoreros (arts.
3 y 4); establece los deberes de información y colaboración de la ONPE
(art. 5); regula el trámite de los recursos de apelación contra las
resoluciones de sanción impuestas por la ONPE (arts. 6 a 10); crea la
Gerencia de Fiscalización de la Supervisión de Fondos Partidarios (art. 11);
y dispone la publicación en el portal institucional del JNE de la
documentación que tenga de las organizaciones políticas. (Carlo Magno
Entre las funciones que el artículo 14 del reglamento le asigna a la

Gerencia de Fiscalización de la Supervisión de Fondos Partidarios del JNE,
92
están: analizar y evaluar los informes periciales elaborados por la Gerencia

Página
de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE, independientemente de

que en virtud de ellos se haya derivado una sanción a una organización
política; informar a dicha gerencia de la ONPE sobre las inconsistencias,
errores, deficiencias o vacíos detectados en sus informes periciales;
suscribir convenios con entidades y empresas del sistema financiero y
tributario que coadyuven al ejercicio de las funciones fiscalizadoras del JNE;
y recibir las denuncias de los ciudadanos sobre el incumplimiento (por parte
de la ONPE) de la supervisión del financiamiento de las organizaciones
políticas. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 353)
Entre las funciones que el artículo 14 del reglamento le asigna a la

Gerencia de Fiscalización de la Supervisión de Fondos Partidarios del JNE,
están: analizar y evaluar los informes periciales elaborados por la Gerencia
de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE, independientemente de
que en virtud de ellos se haya derivado una sanción a una organización
política; informar a dicha gerencia de la ONPE sobre las inconsistencias,
errores, deficiencias o vacíos detectados en sus informes periciales;
suscribir convenios con entidades y empresas del sistema financiero y
tributario que coadyuven al ejercicio de las funciones fiscalizadoras del JNE;
y recibir las denuncias de los ciudadanos sobre el incumplimiento (por parte
de la ONPE) de la supervisión del financiamiento de las organizaciones
políticas. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 354)
1. Precisiones importantes del TC sobre la naturaleza de las funciones del

JNE
Además de lo señalado sobre lo resuelto por el TC a través de la
STC bajo comentario, a través de esta el TC realiza algunas precisiones
que consideramos sumamente importantes respecto de las funciones o
competencias constitucionales del JNE. (Carlo Magno Salcedo Cuadros,
2015, pág. 354)
1.1. El JNE es fundamentalmente un organismo jurisdiccional

93
El TC señala que, a su juicio, el ámbito principal, aunque no

Página
único, de delimitación constitucional de competencias del JNE, está

constituido por el ejercicio de funciones de carácter jurisdiccional en
materia electoral, siendo instancia definitiva en esta materia, lo que
se deriva de los artículos 178, inciso 4), 181 y 142 de la Constitución
(f. j. 29). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 354).
Sobre el particular, no obstante, el TC precisa que la fuerza

vinculante de los derechos fundamentales y determinados deberes
internacionales de protección de los derechos humanos, exigen
interpretar los artículos 142 y 181 de la Constitución, en el sentido de
que, excepcionalmente, es posible controlar las resoluciones del JNE
a través del proceso de amparo, cuando son flagrantemente
violatorias de los derechos fundamentales. Sin embargo, ello no
enerva el reconocimiento de que el JNE es el Supremo Intérprete del
Derecho Electoral, y que sus principales funciones se desenvuelven
en el ámbito jurisdiccional (f. j. 30). (Carlo Magno Salcedo Cuadros,
2015, pág. 354)
1.2. Aunque es principalmente jurisdiccional, el JNE también tiene

funciones administrativas
Según el TC, si bien el JNE ejerce funciones principalmente

jurisdiccionales, también tiene competencia constitucional para ejercer
funciones administrativas. En relación con este punto, en el ámbito del
sistema electoral, el TC distingue entre las funciones administrativas
directas o ejecutivas y las funciones administrativas indirectas o
supervisoras. Las primeras implican una relación directa con los
ciudadanos o las organizaciones políticas, delimitando bajo ciertos actos
y decisiones administrativas, entre otros aspectos, el ejercicio de los
derechos políticos de las personas y otros ciertos derechos de
ciudadanía, relacionados, básicamente, con la identidad y el estado civil.
Las segundas implican realizar actos contralores de la acción de los
órganos administrativos que llevan a cabo las funciones administrativas
94
directas o ejecutivas (f. j. 33). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015,

pág. 354).
Página
Teniendo en cuenta lo señalado, el TC considera que las funciones
administrativas del JNE son predominantemente indirectas o
supervisoras; tal como se desprende del artículo 178, incisos 1) y 3), de
la Constitución que disponen que son competencias del JNE, “[f]iscalizar
la legalidad del ejercicio del sufragio y de la realización de los procesos
electorales, del referéndum y de otras consultas populares, así como
también la elaboración de los padrones electorales”, y “[v]elar por el
cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás
disposiciones referidas a materia electoral”. Se trata de funciones
administrativas supervisoras fundamentales y generales, que sitúan al
JNE en un rol contralor del adecuado desenvolvimiento del sistema
electoral en su conjunto (f. j. 34). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015,
pág. 355).
Ahora bien, el JNE también ejerce competencias administrativas

ejecutivas, como mantener y custodiar el registro de organizaciones
políticas; proclamar los resultados del referéndum o de las consultas
populares; proclamar a los candidatos elegidos en los procesos
electorales; expedir las credenciales a los candidatos elegidos; entre
otras (f. j. 37). Al respecto, el TC precisa que, “las competencias
administrativas ejecutivas del JNE deben ser realizadas sin afectar las
competencias ejecutivas de los otros órganos constitucionales del
sistema electoral, los cuales, fundamentalmente, ejercen este tipo de
funciones” (f. j. 38). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 355).
Sobre este particular, el presidente del JNE, Hugo Sivina Hurtado,
ha señalado que el TC reconoce que el JNE ejerce funciones
administrativas indirectas o supervisoras y que “son estas las que
predominantemente ejerce el JNE respecto del sistema electoral en su
conjunto”96.
Sin embargo, tal como desarrollamos líneas atrás, el TC es más bien

meridianamente claro en señalar que el JNE es fundamentalmente un
95
Página
96SIVINA HURTADO, Hugo. “La función fiscalizadora del JNE”. En: El Peruano, 3 de octubre
de 2011. Disponible en:
http://www.elperuano.com.pe/edicion/noticia.aspx?key=q4FaDn3faiA= .
organismo jurisdiccional y, por ello, aunque desempeña algunas
funciones administrativas, ejerce funciones principalmente
jurisdiccionales. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 355).
Asimismo, respecto de las funciones administrativas, en el ámbito

del sistema electoral, el TC distingue entre las funciones administrativas
directas o ejecutivas y las funciones administrativas indirectas o
supervisoras; señalando que, entre sus funciones administrativas, el
JNE ejerce predominantemente las indirectas o supervisoras. (Carlo
Una cosa es señalar, como hace el TC, que entre los dos tipos de
funciones administrativas que ejerce el JNE (que de por sí son menos
importantes que sus funciones principalmente jurisdiccionales), las
indirectas o supervisoras predominan sobre las directas o ejecutivas;
cosa distinta es señalar que las funciones administrativas indirectas o
supervisoras son las que predominantemente ejerce el JNE respecto del
sistema electoral en su conjunto. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015,
pág. 355)
1.3. El JNE no es jerárquicamente superior a la ONPE ni al Reniec
Teniendo en cuenta que el JNE es principalmente un organismo

jurisdiccional, el TC precisa que cuando este organismo resuelve los
recursos presentados contra las resoluciones de la ONPE o del Reniec,
más allá de la denominación que adopte el recurso, actúa ejerciendo
funciones jurisdiccionales. En estos casos, pues, el JNE no actúa como
un órgano administrativo jerárquicamente superior a aquellos órganos
cuyas resoluciones revisa, sino como un órgano constitucional que, en
virtud de sus funciones jurisdiccionales, ostenta la competencia para
declarar la nulidad de las resoluciones en materia electoral cuyo análisis
de validez es sometido a su fuero (f. j. 31). (Carlo Magno Salcedo
96
Cuadros, 2015, pág. 356)

Página
En otro momento el TC precisa que la condición de órganos
constitucionales de la ONPE y del Reniec les dota de independencia
estructural y autonomía administrativa, motivo por el cual, no tienen
superiores jerárquicos a nivel administrativo que puedan conminarlos a
adoptar una u otra decisión. Por ello, del ejercicio de las competencias
administrativas supervisoras del JNE, no deriva la posibilidad de adoptar
decisiones coactivas dirigidas hacia el resto de órganos del sistema
electoral. No obstante, tanto la ONPE como el Reniec, tienen la
obligación de adoptar las medidas necesarias para que el JNE pueda
ejercer debidamente sus funciones administrativas supervisoras, pues,
de lo contrario, menoscabarían el adecuado ejercicio de sus
competencias (f. j. 35). (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 356)
De este modo, el TC cuestiona expresamente la percepción que el

JNE ha tenido de sí mismo, de considerarse el máximo organismo
electoral (título que, por cierto, no se encuentra en ninguna norma
constitucional o legal); o su pretensión de ser el superior jerárquico del
resto de organismos electorales por el hecho de ejercer competencias
tanto de carácter jurisdiccional como administrativo, o el hecho de
resolver en última instancia las controversias en materia electoral. (Carlo
Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 356)
V. A modo de conclusión: la necesidad de ordenar las competencias de los

organismos electorales de acuerdo a la naturaleza de sus funciones
Sin perjuicio de lo resuelto y de lo precisado en la STC bajo comentario,
para lo cual el TC no ha hecho más que circunscribirse al diseño
constitucional de los organismos electorales establecido por la Constitución
de 1993, debemos señalar que, a nuestro juicio, uno de los defectos del
referido diseño constitucional es atribuir a un organismo jurisdiccional (el
JNE) otro tipo de funciones que escapan al ámbito de la impartición de
justicia, como las denominadas funciones administrativas supervisoras o
administrativas ejecutivas. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 356).
97
Página
Esa confusión de funciones ha hecho que, equivocadamente, el JNE se
considere el máximo organismo electoral o superior jerárquico del resto de
organismos del sistema electoral, y pretenda comportarse como tal. Ha
sido, asimismo, la principal fuente de los constantes conflictos de
competencias dentro del sistema, en especial aquellos que enfrentan al JNE
y a la ONPE. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 356).
Por eso, suscribimos lo que el maestro uruguayo Juan Rial ha señalado

en nuestro blog y en nuestra cuenta de Facebook: “[S]e requiere una
reforma institucional que aclare competencias y evite duplicaciones y
constantes conflictos. El Jurado (JNE) debería ser un Tribunal judicial de
última instancia, dejando todas las actividades de gerencia y operaciones a
la ONPE”97.
A lo señalado por Juan Rial simplemente acotaríamos que se debería

dejar las funciones administrativas de naturaleza registral, como la de
mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas, en manos del
Reniec, que no por nada es el Registro dentro del sistema electoral
peruano.
A lo señalado por Juan Rial simplemente acotaríamos que se debería

dejar las funciones administrativas de naturaleza registral, como la de
mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas, en manos del
Reniec, que no por nada es el Registro dentro del sistema electoral
peruano. (Carlo Magno Salcedo Cuadros, 2015, pág. 357)
12. Análisis y jurisprudencia del conflicto de competencia en el código

13. Del procedimiento
1. Proceso competencial y recurso de reposición

98
97Cfr. SALCEDO CUADROS, Carlo Magno. “¿Quién ganó el conflicto de competencias entre la
ONPE y el JNE sobre la franja electoral y la supervisión de fondos partidarios?”. En:
Página
Cuestiones de la polis, 30 de setiembre de 2011.

Disponible en: http://blog.pucp.edu.pe/item/143979/quien-gano-el-conflicto-decompetencias-
entre-la-onpe-y-el-jne-sobre-la-flanja-electoral-y-la-supervisionde-fondos-partidarios .
El proceso competencial se ventila ante el Tribunal Constitucional en
grado único, al disponerlo así el artículo 109 del Código ab initio98. Así,
como cualquier proceso judicial, el proceso competencial se inicia a través
de la interposición de una demanda, habrá una contestación y,
eventualmente, una audiencia. Ahora bien, el Tribunal, como director del
proceso, puede adoptar diversas resoluciones a efectos de su tramitación
las cuales pueden ser decretos, autos y, de ser el caso, sentencias. A
continuación realizaremos una sucinta diferenciación entre estos actos
procesales según nuestra legislación procesal.
Los decretos son conocidos como las resoluciones de mero trámite, que
sirven para el impulso del proceso. Por otro lado, los autos implican un
razonamiento lógico-volitivo del juez (en este caso, el Tribunal) los cuales,
por decirlo de alguna manera, resuelven “algo”, como por ejemplo la
admisión de una demanda, la declaración de rebeldía, la fundabilidad de
una excepción99 o de una nulidad. Por último, la sentencia es aquella
resolución que resuelve el conflicto, con la cual da por concluido un grado;
es, pues, el acto procesal emitido por el órgano jurisdiccional más
importante del proceso.
La importancia de esta clasificación de las resoluciones es que permite

una mejor sistematización de los actos procesales que el juez genera y
vincularla con el sistema impugnatorio. En efecto, al contar con una serie de
recursos y remedios en nuestra normativa, se hace indispensable conocer
con cuáles se pueden impugnar los diferentes tipos de resoluciones, si es
que nos consideramos agraviados con ellas. Así por ejemplo, mientras la
mayoría de autos y sentencias pueden impugnarse con el recurso de
apelación o nulidad (que es un remedio con fines recursivos), solo algunas
98Código Procesal Constitucional

Artículo 109.- Legitimación y representación. El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos
que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la
Constitución o las leyes orgánicas (...).
99 Al respecto, es necesario precisar que una sentencia siempre resuelve el fondo de la
controversia y nunca la forma. En efecto, la resolución que declara fundada una excepción
99
perentoria (sea el efecto de esta simple o complejo) siempre será un auto, así como la
resolución que la declara infundada. Por otro lado, la resolución que declara la inadmisibilidad o
Página
improcedencia de la demanda sea por la razón que fuere en el estado procesal en que
corresponde expedir sentencia no puede ser considerada como tal, a pesar de que
comúnmente se le denomina sentencia inhibitoria.
sentencias podrán ser impugnadas con el recurso de casación o con el
recurso de agravio constitucional, y la contestación de demanda –y no el
recurso de apelación– será la impugnación procedente contra el auto
admisorio de esta. Asimismo, como es evidente, las sentencias o los autos
que ponen fi n al proceso que hayan quedado consentidos no podrán ser
impugnados. Por otro lado, el recurso de queja solo procede contra algunos
autos que deniegan la concesión de un recurso.
¿Y qué sucede con los decretos? Dichas resoluciones solo podrán ser
impugnadas a través del recurso de reposición que resulta ser muy
particular, en tanto es el mismo juez quien resuelve el recurso, a diferencia
de otros recursos tales como la apelación o la casación cuya resolución
recae en el juez superior. Ello se justifica en tanto los decretos son
resoluciones de trámite cuyo error o vicio puede ser fácilmente resuelto por
el órgano que lo cometió por lo que, en términos de economía procesal,
resulta contraproducente que el recurso sea resuelto por un órgano
superior.
No obstante lo antes expuesto, ello no se aplica en casos en los que el

proceso se tramita ante un único grado. Esta opción legislativa está
fundamentada en el prestigio del órgano al que se le confiere el proceso, así
como la particularidad de su objeto. Así, por ejemplo, la derogación de
normas con rango de ley (proceso de inconstitucionalidad) y la anulación de
actos administrativos por vulnerar disposiciones constitucionales respecto
de las competencias y atribuciones asignadas (proceso competencial) son
materias muy importantes cuyo conocimiento está reservado solo al
Tribunal Constitucional.
En este sentido, ¿qué hacer cuando, a través de un decreto o un auto

expedido en un proceso de grado único, una parte se siente agraviada?
Partiendo de la premisa que la decisión con que finalice dicho proceso es
irrevisable, ¿qué sucede con otras resoluciones? Respecto de los decretos
parecería no haber problema, pues la naturaleza de este recurso sí lo
100
permite; pero respecto de los autos, que solo pueden ser apelados, ¿podría
Página
concluirse que los autos son inimpugnables? La respuesta es negativa.

En la regulación del proceso de inconstitucionalidad se reconoce
expresamente que contra los decretos y los autos procede el recurso de
reposición100 y, por la remisión establecida en el artículo 112 del Código, la
anterior disposición se aplica al proceso competencial.
2. Plazos del procedimiento
Los plazos que rigen la tramitación del proceso competencial son los
mismos del proceso de inconstitucionalidad, a través de la norma de
remisión contenida en el artículo 112 del Código. Así, los plazos aplicables
son los siguientes:
 La admisión de la demanda debe resolverse en no más de 10 días101.
 Expedido el auto admisorio, el Tribunal concede a la parte

demandada treinta días para contestar la demanda.
 Contestada o no la demanda, el Tribunal la tendrá por contestada o

declarará la rebeldía del demandado, respectivamente. En la misma
resolución fijará la fecha para la vista de la causa en los siguientes
diez días102.
 El Tribunal dictará sentencia dentro de los treinta días luego de la

vista de la causa103.
100 Código Procesal Constitucional

Artículo 121.- Carácter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional. (...)
Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, solo procede, en su caso, el recurso de
reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a
contar desde su notificación.
Se resuelve en los dos días siguientes.
Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales y organismos internacionales
constituidos según tratados de los que el Perú es parte.
Artículo 103.- Inadmisibilidad de la demanda. Interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve la

admisióndentro de un plazo que no puede exceder de diez días.
(...)
Artículo 107.- Tramitación.- El auto admisorio concede a la parte demandada el plazo de treinta
días para contestar la demanda. (...).
101
Con su contestación, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el Tribunal tendrá por contestada la
demanda o declarará la rebeldía del emplazado, respectivamente. En la misma resolución el
Página
Tribunal señala fecha para la vista de la causa dentro de los diez días útiles siguientes. Las
partes pueden solicitar que sus abogados informen oralmente.
Asimismo, debe tenerse en cuenta la disposición especial contenida en
el artículo 109 in fine del Código, en el sentido de que el Tribunal deberá
dictar sentencia dentro de los sesenta días desde que se interpuso la
demanda, para lo cual deberá adaptar los plazos del proceso de
inconstitucionalidad a fi n de que se cumpla con el plazo máximo104.
3. Medida cautelar y suspensión de proceso afín
Las medidas cautelares en el proceso competencial resultan una

innovación respecto de la normativa anterior105. En efecto, el artículo 111
establece lo siguiente:
“Artículo 111.- Medida cautelar.- El demandante puede solicitar al

Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de
conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de
una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese
pendiente ante cualquier juez o tribunal, este podrá suspender el
procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional”.
Tal como se puede apreciar, el artículo precedente contempla dos

aspectos distintos: la medida cautelar que puede solicitarse y la posibilidad
de la suspensión del proceso (o procedimiento) cuyo objeto sea la
impugnación de la disposición, resolución o acto que es también objeto de
un proceso competencial. Resolvamos ambos temas por separado.
En primer lugar, es importante resaltar que de la redacción de la norma

se desprende que solo podrá solicitarse una medida cautelar de suspensión
de los efectos de la disposición, resolución o acto materia de impugnación,
esto es, una medida cautelar de tipo innovativa. Esta decisión está
plenamente justificada pues solo por ley puede limitarse el empleo de
Artículo 108.- Plazo para dictar sentencia.- El Tribunal dicta sentencia dentro de los treinta días
posteriores de producida la vista de la causa.
102
Artículo 112.- Admisibilidad y procedencia.- (...) El Tribunal puede solicitar a las partes las
informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisión. En todo
Página
caso, debe resolver dentro de los sesenta días hábiles desde que se interpuso la demanda.
105 Cfr. ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Código Procesal Constitucional. Comentarios,
exposición de motivos, dictámenes e índice analítico. Palestra, Lima, 2004, p. 90.

medidas cautelares106, en tanto constituyen el instrumento más eficaz a
través del cual se garantiza la eficacia del proceso. En efecto, una medida
cautelar es aquella resolución que posibilita que la eficacia de la decisión
final en un proceso no se vea truncada por el transcurso del tiempo entre el
inicio y el fi n de la controversia; en otras palabras, se busca asegurar que
la resolución que componga la litis surta realmente sus efectos107. En ese
sentido, al solicitar una medida cautelar de suspensión de los efectos de la
disposición, resolución o acto impugnado, el demandante busca que dicha
situación no le genere un perjuicio irreparable al momento de la emisión de
la sentencia; es decir, que la sentencia estimatoria del Tribunal (que
reivindica la competencia o atribución vulnerada, o compele al órgano
renuente a ejercerla) se plasme efectivamente en la realidad.
Por otro lado, no es ocioso recordar que para la concesión de esta

medida cautelar, el demandante deberá acreditar los presupuestos de
otorgamiento de esta, a saber: la verosimilitud del derecho, el peligro en la
demora y la adecuación108.
En segundo lugar, respecto de la suspensión de procesos o

procedimientos cuyo objeto sea la impugnación de la disposición, resolución
o acto que también se ventila en un proceso competencial ante el Tribunal
Constitucional, el Código autoriza a los jueces o tribunales ante los cuales
se tramitan dichos procesos o procedimientos a suspenderlos hasta la
decisión del órgano colegiado. La importancia de esta norma radica en que
si existe la posibilidad de que jueces, tribunales u órganos administrativos
106 Como es el caso de las medidas cautelares en el proceso de inconstitucionalidad, las cuales
están expresamente prohibidas (artículo 105 del Código).
107 De ahí que a la tutela cautelar se le conozca también bajo la denominación de tutela
asegurativa.
108 La contracautela (rectius: caución) no es un presupuesto de otorgamiento de la medida
cautelar, sino un presupuesto de ejecución. La determinación de la caución que el juez impone

al demandante por los daños y perjuicios que puedan irrogarse en caso la sentencia le sea
adversa, se lleva a cabo luego del examen de los presupuestos de otorgamiento antes
referidos. Cfr. MONROY PALACIOS, Juan José. “Una interpretación errónea: a mayor
verosimilitud, menor caución y viceversa. Apuntes críticos sobre los presupuestos para el
otorgamiento y para la ejecución de la medida cautelar”. En: Revista Peruana de Derecho
103
Procesal. Vol. VIII, Palestra, Lima, 2005, pp. 237-263.

No puede dejar de reconocerse, por cierto, que la incorporación de la adecuación como el
Página
tercer presupuesto de otorgamiento de la medida cautelar a nuestro Derecho se dio con el

novedoso planteamiento propuesto por el mismo profesor MONROY PALACIOS, en su libro
Bases para la formación de una teoría cautelar. Comunidad, Lima, 2002, p. 186 y ss.
decisorios apliquen alguna disposición o resolución que podría ser anulada
por el Supremo Intérprete de la Constitución, se generen daños en virtud de
tal aplicación.
En este sentido, puede afirmarse que la finalidad de la norma es impedir

que el acto o la disposición asumida por un órgano, pueda causar
vulneración de un derecho subjetivo que se está ventilando en la vía
ordinaria, particularmente la administrativa, o por medio del proceso de
amparo109. Nótese que la norma se refiere a procedimientos cuyo objeto es
el mismo que el del proceso competencial, es decir, la impugnación de la
norma. Ello podría llevarnos a pensar que la opción de la suspensión solo
puede aplicarse en aquellos procesos o procedimientos en los que se
cuestione la validez o eficacia de la disposición, resolución o acto (puesto
que impugnar equivale a atacar, cuestionar). Sin embargo, la cita
precedente nos aclara el panorama en el sentido de que la suspensión
también puede ser empleada cuando la disposición, resolución o acto
materia de impugnación en un proceso competencial es relevante para la
decisión en el caso concreto, en tanto existen probabilidades de vulnerar un
derecho subjetivo al aplicarse una disposición que puede ser declarada nula
por inconstitucional.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la norma sub examine no

contiene un mandato, sino reconoce una solución que los órganos de
inferior jerarquía pueden adoptar; en otras palabras, la suspensión del
proceso o del procedimiento puede darse si el juez, tribunal u órgano
administrativo decisorio así lo considera pertinente.
4. De la finalización del procedimiento
En el capítulo precedente se ha comentado que, en caso se declare la

inadmisibilidad de la demanda y no se subsane el vicio o, de otro lado, se
declare la improcedencia de la demanda, el proceso será declarado nulo y
se le dará por concluido. Sin embargo, cuando el proceso concluya con un
104
pronunciamiento sobre el fondo, nos encontraremos frente a la expedición

de una sentencia, que será estimatoria si ampara la demanda en todos sus
Página
109 MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Ob. cit., p. 743.

extremos o algunos de ellos, o desestimatoria si la declara infundada. Dicha
sentencia, sea cual fuere la decisión contenida en ella es inimpugnable, es
decir, no puede ser atacada por haber sido emitida por el Tribunal
Constitucional.
Por otro lado, no existe (ni puede existir) ningún grado jerárquicamente
superior a este órgano, al ser el Supremo Intérprete de la Constitución. Por
último, debe tenerse en claro que la solicitud de aclaración no podrá alterar
el fondo de la decisión ni mucho menos el Tribunal podrá valerse de estas
solicitudes para modificar aspectos sustanciales de la decisión. Estas ideas
están reconocidas en el artículo 121 del Código Procesal Constitucional110.
14. Tramite del proceso. Gráficos
110Código Procesal Constitucional

Artículo 121.- Carácter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional.- Contra las
sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnación alguna. En el plazo de dos días a
contar desde su notificación o publicación tratándose de las resoluciones recaídas en los
procesos de inconstitucionalidad, el Tribunal, a oficio o a instancia de parte, puede aclarar
algún concepto o subsanar cualquier error material u omisión en que hubiese incurrido.
Estas resoluciones deben expedirse, sin más trámite, al segundo día de formulada la petición.
105
Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, solo procede, en su caso, el recurso de
reposición ante el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres días a
Página
contar desde su notificación. Se resuelve en los dos días siguientes.

Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales y organismos internacionales
constituidos según tratados de los que el Perú es parte.
15. Modelos de demanda de conflicto de competencia
106
Página
Página
107
Página
108
Página
109
Precedentes vinculantes en el conflicto de competencia.
Legislación comprada
110
Página
Mapa conceptual
111
Página
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113
Página
S
X
E
A
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114 O

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está dedicado a nuestros

padres, por el esfuerzo que

hacen día a día para

nuestro futuro profesional.

Empecemos mencionando que la mayoría de las normas y características

En efecto, como se referirá más adelante, solo unas pocas (pero no

En todo caso, debemos reconocer que el Código Procesal Constitucional

En el presente artículo vamos a referirnos a uno de los procesos

Se trata de un proceso singular por varios motivos. Por ejemplo, se trata

Se le suele calificar, en este sentido, como un proceso “orgánico”, cuya

1 En realidad, el conflicto de competencias o atribuciones es el objeto del proceso

ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad”. Es decir, se

Además, este proceso revela el carácter en gran medida “arbitral” de la

Además, para entender adecuadamente lo que puede ser resuelto en los

Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional ha definido a nuestra forma de

Tribunal (Sacio, 2016, pág. 66).

Adicionalmente, pues también ha contado con un interesante desarrollo

Conflictos constitucionales de competencia

No es un tema muy destacado, pero vale la pena recordarlo ahora: la

Así, con respecto al constitucionalismo estadounidense, varios de sus

Efectivamente, Hamilton, Jay y Madison defendieron en sus textos de El

Vale la pena recordar, adicionalmente, que en Estados Unidos la

Por otra parte, en lo que se refiere al constitucionalismo europeo y al control

Al respecto Georg Jellinek, el más connotado iuspublicista de su época, en

Siendo entonces este el origen de la justicia constitucional, es cierto

a los que se originan entre los poderes o los organismos constitucionales

Por nuestra parte, si bien lo que señalemos al tratar el proceso

El Proceso Competencial es incorporado por vez primera en nuestro

En el inciso 3) del artículo 202º de la Constitución de 1993, arriba

competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley

(JOSÉ F. PALOMINO MANCHEGO, 2007, pág. 204).

En un principio la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley Nº 26435

En el inciso 3) del artículo 202º de la Constitución de 1993, arriba

Como es de verse, la sumaria redacción de esta competencia hizo

En un principio la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional Ley Nº 26435

En ese orden de ideas, se publica en el Diario Oficial El Peruano la Ley Nº

En el artículo 109º del Código Procesal Constitucional, con relación al

sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí.

Es un proceso constitucional orgánico que tiende a resolver enfrentamientos

Controversia planteada entre el Estado y los entes territoriales autónomos

Desde el punto de vista constitucional interesa el conflicto de jurisdicciones

5 (2015, 01). Conflicto Constitucional leyderecho.org Retrieved 11, 2018, from

El proceso competencial tiene por finalidad resolver las controversias que

Cesar Landa señala que protege fundamentalmente dos principios

Como hemos señalado precedentemente, el conflicto de competencia es

4. Clases de conflicto de competencia

Los conflictos de competencia pueden ser positivos o negativos. Los

6 Definición y descripción de Conflicto Constitucional ofrecido por el Diccionario Jurídico

Los procesos constitucionales sobre conflicto de competencia pueden ser

a) conflicto negativo de competencia, cuando un órgano demanda ante el

b) conflicto positivo de competencia, cuando un órgano constitucional

En otras palabras, el proceso competencial permite determinar la entidad

pública que se encuentra constitucionalmente legitimada para ejercer

Esta clasificación ha sido también aceptada por el Tribunal Constitucional al

Clases de conflictos de competencia y soluciones

En los conflictos negativos las normas jurídicas de estados diversos en las