La Seguridad Social y el Derecho a la Participación: Los Consejos Comunales como

instrumentos para la inclusión social.

Diony Alvarado Pinto. Abogado. Magíster en Derecho del Trabajo. Cursante del Doctorado
en Ciencias Sociales. Mención: Estudios del Trabajo. Universidad de Carabobo.
Venezuela. Tlf. 0416-8418485. E-mail: diony_alvarado@hotmail.com

RESUMEN
La participación de las comunidades organizadas en la gestión pública y en actividades
socio-productivas se constituye en un principio rector cada vez más reconocido como tal
por el derecho positivo; convirtiendo a la participación en un derecho-deber que abarca
tanto la esfera de lo político, como de lo social, económico y humano de los ciudadanos.
Las relaciones laborales multipartitas, la democracia participativa, y un Sistema de
Seguridad Social integral que procura tutelar a la mayoría históricamente excluida del
país, es un contexto propicio para que nuevas figuras organizativas como los Consejos
Comunales se transformen en un mecanismo comunicante entre la gestión pública y los
ciudadanos organizados en su esfera de vida social inmediata. En este sentido en la
presente ponencia se realiza un breve análisis comparativo entre la antigua Ley de los
Consejos Comunales de 2006 y la nueva Ley Orgánica de los Consejos Comunales de
2009, y a partir de la compresión de dicha figura, presentar un conjunto de propuestas de
políticas públicas tendentes a insertar a los Consejos Comunales al Sistema de Seguridad
Social venezolano, citando de manera sucinta un estudio de caso realizado en el año
2008 al Consejo Comunal “Kerdell” en la ciudad de Valencia del Estado Carabobo, y al
Consejo Comunal de “Las Terrazas” en el Estado Apure, mediante la interpretación de los
datos obtenidos en dicho estudio a través de un instrumento tipo encuesta y entrevistas
no estructuradas a los coordinadores de dichos Consejos, siguiendo una metodología de
investigación acción participativa, concluyendo con un cuerpo de consideraciones donde
resalta la posibilidad de crear un Nuevo Régimen de Atención Social Comunitaria a Cargo
de los Consejos Comunales.

Palabras clave: Consejos Comunales, Seguridad Social, Participación, Democracia.

SUMMARY
The participation of organized communities in governance and socio-productive activities
becomes a guiding principle increasingly recognized as such by positive law; making
participation in a right and duty that encompasses both political spheres as the social,
economic and human development of citizens. Industrial relations multiparty, participatory
democracy, and a comprehensive social security system that seeks to protect the most
historically excluded from the country, is a conducive environment for new organizational
figures as the Communal Councils will be transformed into a mechanism for
communicating between governance and organized citizens in their immediate sphere of
social life. In this sense this paper is a brief comparative analysis between the old Law on
Communal Councils of 2006 and the new Organic Law of Communal Councils 2009, and
from compression of the figure, present a set of policy proposals designed to add to the
Communal Councils to the Venezuelan Social Security System, briefly citing a case study
conducted in 2008 the Common Council "Kerdell" in the city of Valencia Carabobo State,
and Communal Council "Las Terrazas" in Apure State, by interpreting the data obtained in
this study through a survey type instrument and unstructured interviews the coordinators of
these Councils, following a participatory action research methodology, concluding with a
set of considerations which highlights the possibility of creating a New Social Community
Care regimen in Charge of Community Councils.

Keywords: Community Councils, Social Security, Participation, Democracy.

1. Introducción

La participación ciudadana en un sistema social que pretenda ser inclusivo es esencial

para lograr la prosperidad no sólo en el plano económico, sino en el plano de la
convivencia y responsabilidad ciudadana, que son bienes intangibles de la sociedad que
posibilitan su desarrollo, y eso incluye también la eficacia de instituciones tan
fundamentales como la Seguridad Social.

El fenómeno de las relaciones laborales multipartitas; la democracia participativa, el

surgimiento de nuevas formas organizativas como los Consejos Comunales, y el marco
jurídico tanto constitucional como legal que fomenta la participación, configuran una
plataforma poderosa por la cual se puede canalizar todo el potencial de las comunidades
organizadas en la gestión pública y en actividades socio-productivas.

La participación es ahora un derecho y un deber reconocido por el derecho positivo;

que abarca la esfera de lo político, laboral, social y económico de los ciudadanos. En ese
sentido, un Sistema de Seguridad Social integral que procure tutelar a la mayoría
históricamente excluida del país, requiere del involucramiento de los propios afectados en
su esfera de vida inmediata para la solución de sus problemas y satisfacer sus
necesidades, conjuntamente con el Estado como garante de la misma, convirtiendo a los
Consejos Comunales en una oportunidad histórica para implementar una participación
efectiva en procura una sociedad de incluidos y no de excluidos.

2. Relaciones laborales y multipartismo.

Para abordar el tema de la participación y el potencial que posee para la construcción

de una Seguridad Social mas integral e inclusiva, a manera ilustrativa de los cambios que
se producen desde las bases sociales, de donde bebe el propio derecho del trabajo y la
seguridad social, se hace necesario tocar como punto previo algunas consideraciones
generales sobre las relaciones laborales, entendiéndose estas en un sentido amplio,
como las relaciones jurídicas, sociales, culturales y económicas que se entablan entre los
actores que participan en el proceso productivo (Lucena 2006); o de la “participación de la
comunidad de empresa” (Siebert citado por Caldera 1961:263). Y el llamado
multipartismo, como expresión de la participación ciudadana que se extiende a dicha
comunidad productiva; ya que esa trasformación llama a discutir y reflexionar sobre la
ortodoxia de la Seguridad Social que se generó desde la dimensión del trabajador
asalariado.

Tanto el Derecho del Trabajo como la Seguridad Social se construyeron en torno al

patrón de las relaciones de trabajo europeas imperante durante el proceso de
industrialización capitalista, que generó una paulatina participación del Estado como
tutelador de las relaciones contractuales regidas hasta entonces por el derecho común,
para de este modo atender la satisfacción de las necesidades sociales de la clase
trabajadora, que eran exigidas cada vez con mayor vehemencia y fortaleza por las
organizaciones sindicales. En el contexto actual, con el retraimiento neoliberal del Estado
en los asuntos socioeconómicos en el marco de la globalización, y el debilitamiento de las
organizaciones sindicales ante un mercado de trabajo cada vez más fragmentado e
informal, se habla entonces del surgimiento de nuevos actores en las relaciones laborales
más allá de la tradicional triada constituida por Estado-patronos-sindicatos. Y es que el
tripartismo como paradigma de la modernidad, permea hacia un “cuatripartismo” o
“multipartismo” postmoderno, en el cual participan las comunidades organizadas,
consumidores, jubilados, independientes, desempleados, etc., como nuevos actores
socio-laborales, incidiendo directamente en la vida organizativa y productiva de las
empresas y centros de trabajo (Lucena 2006). Por ello se hace necesario revisar ese
paradigma que dio origen al propio Derecho del Trabajo y la Seguridad Social durante su
forjamiento en la fragua de la historia capitalista, por cuanto lo fundamental es el hecho
social del trabajo (Caldera 1961:259), condición consagrada en el artículo 89 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; lo que implica necesariamente
reconocer que dicho hecho social está inmerso en la dinámica de constante
transformación de la sociedad. Por ende la legislación del trabajo y la seguridad social, a
pesar de estar a unos pasos por detrás de la marcha incesante de esa realidad social que
dice regular; debe intentar acortar al máximo esa distancia que las separa, ya que esto es
indispensable para coadyuvar al camino del Estado Social de Derecho y de Justicia que
indica la Constitución Nacional, que no sólo es una exigencia constitucional, sino también
ética.

En el caso venezolano en el sentido amplio del término, sería errado hablar de un

origen contemporáneo de las relaciones laborales centrado en el tripartismo, sino más
bien en un bipartismo entre trabajadores y empresarios, sin apenas participación del
Estado; siendo éste un esquema de relaciones que fue generado por la propia iniciativa
de las empresas trasnacionales que se instalaron en el país a principios y mediados del
siglo 20. Es a partir de 1958 al finalizar el régimen del general Marcos Pérez Giménez,
con el desarrollo y fortalecimiento de la democracia representativa durante la década de
los 60tas, y las políticas publicas de sustitución de importaciones para el desarrollo de la
producción nacional, cuando se torna posible hablar de tripartismo en Venezuela, con
organizaciones sindicales libres e independientes, y un Estado que interviene activamente
en las relaciones de trabajo, convirtiéndose en un actor preponderante de las mismas
(Lucena 2006). No obstante en la actualidad, dicho tripartismo se encuentra mermado por
las medidas unilaterales asumidas por el Estado en las políticas laborales; algo que es
posible gracias a la peculiar fortaleza económica del Estado venezolano, al percibir
directamente el ingreso petrolero y no depender enteramente de la fiscalidad impositiva. A
esta fortaleza del Estado como actor en las relaciones laborales que le permite desarrollar
una agenda unilaterialista, se añade las políticas neoliberales aplicadas en Venezuela
durante la década de los 80tas y 90tas, que aunque tibias en comparación con las
implementadas en otras partes de Latinoamérica, hicieron su importante merma en la
fortaleza de las organizaciones sindicales, al reducirse el trabajo asalariado con el
retraimiento del Estado de Bienestar y el crecimiento del trabajo informal (Lucena 2006;
Díaz 2008).

Sin embargo, ante las nuevas realidades resultantes de las políticas de desmontaje
neoliberales en Latinoamérica, las comunidades, consumidores o usuarios, y otros grupos
sociales, afectados por tales problemas e interesados en la búsqueda de soluciones a los
mismos, comenzaron a procurar formas de expresión mancomunada a los fines de ejercer
mayor presión ante los otros actores sociales institucionalizados, en la búsqueda de la
satisfacción de sus necesidades; siendo estas demandas sociales integrales y
abarcadoras en todos los campos de la vida social, incluyendo por supuesto el hecho
social trabajo, constituyendo así un proceso de empoderamiento de las comunidades
apropiándose de nuevos espacios de participación (Lucena 2006). En este sentido, el
vacío dejado por los sindicatos en la realidad neoliberal y globalizada, sería llenado
paulatinamente por organizaciones sociales de desempleados, ciudadanos y
consumidores, que dentro de la diversidad, exigirían de manera integral los derechos
sociales vulnerados, como por ejemplo los llamados piqueteros en el caso argentino, y los
movimientos indigenistas en países como Bolivia y México, entre otros.

Como ya se había mencionado, las relaciones surgidas de sectores de la sociedad

asumiendo nuevos roles en el campo laboral, se podrían catalogar como multipartismo
(Lucena 2006). Y es que los requerimientos sociales obligan a las relaciones de trabajo a
expandirse hacia las áreas donde el desempleo o el empleo precarizado constituyen la
regla general, siendo un porcentaje relevante en la sociedad venezolana, que para
diciembre de 2009 contaba con una población económicamente activa de 13.264.753
personas, y una población ocupada de 12.389.605 trabajadores, con un 55,2% de
trabajadores que pertenecen al sector formal frente a un 44,8 % que pertenece al sector
informal (INE 2009); entendiéndose sector informal como el grupo de personas que
laboran en empresas de cinco o menos trabajadores que no estén asegurados o pagado
impuestos sobre la renta, o aquellos que trabajan de manera independiente sin ser
profesionales o técnicos (INE 2009).

Las normas de la constitución de 1999 han facilitado ese sentido de participación y

empoderamiento, creándose una percepción de relación estrecha especialmente entre el
sector público y las bases comunitarias. “Quizás la noción de consumidor, se le perciba
con un sesgo del ámbito privado, pero la de usuario, y aún más la de participación, son
más universales y encajan bien en los asuntos públicos” (Lucena 2006:35).

Un pequeño ejemplo de ese papel insipiente como nuevos actores en las relaciones
laborales que tienen las comunidades organizadas -principalmente en el sector público-,
la tenemos en las postulaciones de trabajadores que realizan los consejos comunales a
las empresas nacionales, incluso en aquellas donde hay contratación directa de personal.
Tal es el caso de la planta procesadora de harina precocida de Urachiche Estado Yaracuy,
donde el Consejo Comunal postula a los 93 empleados y promueven ideas para mejorar
el abastecimiento de la comunidad (Ultimas Noticias 23/03/08 p.29).
 Aunque el multipartismo se trate aún de un fenómeno en proceso de desarrollo, sin
duda las nuevas realidades sociales obligarán al paulatino reconocimiento de los nuevos
actores legítimos en las relaciones laborales. Se podría deducir entonces que el
tripartismo progresivamente dejará de monopolizar la estructura formal de las relaciones
del trabajo a medida que el multipartismo se abre camino, donde el nuevo actor
involucrado serán las comunidades organizadas, que irán demandando una mayor
presencia en la generación de trabajo y de las actividades que tienen que ver con los
servicios públicos (Lucena 2007).

3. La Participación

La participación que proviene de la palabra latina “participatĭo”, la cual hace referencia

a la acción y efecto de participar, es decir de tomar parte en algo (RAE 2009); es sin duda
un termino arto conocido, pero poco practicado. La participación se puede considerar un
derecho humano el cual puede ser ejercido de manera individual o grupal, como un
principio organizativo de la administración pública, o como un proceso sociopolítico de
desconcentración del poder relacionado con procesos de planificación y descentralización
(Delgado J. 2006). En concreto, a los fines de la presente ponencia la misma se puede
entender como “el conjunto de actividades, procesos y técnicas por los que la población
interviene en los asuntos públicos que le afectan” (Alberich T 2007:5)

La grave situación social en Latinoamérica, con uno de los índices de desigualdad más
agudos del mundo, donde sólo el 05 % de la población más rica recibe el 26 % del ingreso
nacional, y el 30 % más pobre recibe sólo el 07,6 % del ingreso; en contraste al caso de
los países desarrollados donde el 05% de la población más rica recibe el 13 % del ingreso
nacional (PNUD 2005), evidencia la necesidad de buscar alternativas y métodos que
permitan palear dichas diferencias y lograr una mejor repartición de la riqueza. Para dicho
fin, se han adelantado y ejecutado políticas por parte del Banco Mundial, Banco
Interamericano de Desarrollo, y otras instituciones financieras y de desarrollo a nivel
internacional, en lo referente al empoderamiento de las comunidades para alcanzar la
solución de problemas y la satisfacción de sus necesidades.

Para el paradigma emergente de la participación, el bienestar y desarrollo de los países

del llamado primer mundo, estaría influenciado por factores no previsto por la ortodoxia
económica, como el llamado Capital Social, que sería el conjunto de bienes intangibles
que se expresan en el grado de confianza, asociatividad, conciencia cívica y valores
éticos de una sociedad, que facilitan el desarrollo integral en colectivo de sus integrantes
(Klikberg 2001). En este sentido, conceptos como capital social están íntimamente
involucrados con la participación, ya que la participación es el instrumento por el cual se
moviliza el Capital Social, ya que son las comunidades las que se apropian de los
proyectos para su desarrollo, y esto permite la sostenibilidad de los mismos (Klikberg
2001).

La experiencia internacional ha confirmado que la participación es un requisito del

diseño exitoso de políticas sociales (Kliksberg 2001). Pero la participación requiere
información para analizar y comparar, y demanda la generación de las capacidades para
participar, así como programas específicos para consolidar la participación sectorial. Ello
pasa por el fortalecimiento de las organizaciones civiles y la consolidación de una
estructura institucional de seguimiento y evaluación de la participación ciudadana
(Kliksberg 2001).

4. Democracia Participativa

Un elemento esencial para incentivar la participación es la cultura política. En el caso

venezolano se habla de la existencia de una democracia participativa -al menos a nivel de
principio constitucional-; por lo que se hace necesario entender las implicaciones que
conlleva esta modalidad de sistema político consagrado en la Constitución Nacional.

Algunos ponen en duda la viabilidad práctica de un sistema de democracia más directa

como la participativa, debido a las exigencias logísticas que ello implica. Pero si la
participación ciudadana es entendida como un derecho humano de carácter político, se
convierte ipso facto en un asunto de defensa de principios humanos, lo cual transciende
cualquier otra consideración pragmática. Pero incluso, en el plano práctico, su viabilidad
ha sido demostrada por diversas experiencia avaladas por el Banco Mundial, en cuanto a
organización de comunidades en torno a proyectos conjuntos, y recientemente la premio
Nobel de Economía 2009 Elinor Osrom, recibió dicho galardón por sus investigaciones
sobre la viabilidad de la gestión ciudadana frente a la tradicional gestión privada o pública,
lo que implica un cambio de paradigma.
 La figura de la delegación en la democracia representativa o indirecta no puede sin
duda ser abolida, por razones obvias de operatividad. No obstante pensar que la
representatividad es el único tipo posible de democracia, sin un mecanismo de mediación
entre la ciudadanía y la administración pública más allá de la mera escogencia de sus
representantes cada cierto periodo de tiempo, no conduce a otra cosa que a una
democracia meramente formal.

El sistema de la democracia directa data desde la antigua Grecia clásica; pero en esa
precoz democracia ateniense, paradójicamente no podían participar ni las mujeres ni los
esclavos; ya que era una democracia para iguales, es decir, para atenienses libres
masculinos. En esa democracia ateniense ya habían críticos al sistema, entre lo más
celebres Platón, que consideraba a la democracia directa una irresponsabilidad
mayúscula ante la incapacidad de la plebe de tomar decisiones sabias, por la facilidad
conque éstos se dejaban llevar por sus bajas pasiones. Luego la democracia se pierde del
panorama político humano durante el feudalismo y la monarquía absolutista, hasta la
llegada de la democracia liberal burguesa, la cual retoma el precipicio de la voluntad
popular en lugar de la divina, pero la decanta a través de la delegación a representantes
electos, una forma de enajenación de esa voluntad como expresara el propio Rousseau.
No obstante la democracia liberal burguesa fue ampliando su espectro desde su originario
carácter censitario, gracias a las luchas sociales de los sindicatos y movimientos
feministas, que muchas veces costaron sangre, logrando que paulatinamente las mujeres
y estratos más pobres sin educación formal pudiesen participar en el acto electoral, es
decir, que la burguesía enquistada en el poder democratizara un poco la democracia, pero
todo se limitó a eso, al acto electoral periódico.

En la práctica, la democracia representativa se ha caracterizado por la tendencia al

bipartidismo, donde los grandes grupos de poder se alternan periódicamente en la jefatura
del Estado, al cual acceden luego de campañas propagandísticas que mercadean la
imagen presidencial como un producto de consumo, y cuyos costos obligan a la
negociación con grupos de poder económico que “invierten” en su financiamiento con mira
a ganancias futuras; limitando la participación real de la ciudadanía a las relaciones con
lobbys que se disputan la influencia en el gobierno de turno.
 En Latinoamérica las políticas keynesianas y de Estado de Bienestar sólo atendían lo
asistencial dejando a un lado el ámbito ciudadano, creando un divorcio entre la
ciudadanía y el Estado, en una relación vertical que en América Latina sólo trajo
inestabilidad política y el recurrente fracaso de diversos proyectos de país que cambiaban
conforme cambiaban gobiernos. Con en advenimiento del neoliberalismo la participación
sólo venía de la mano de la iniciativa económica privada en el mercado, con un Estado
ausente de éste.

No obstante fenómenos como la autogestión fabril y las nuevas tecnologías de

información aplicadas al proceso electoral, facilitaron que se retomara el debate sobre el
valor de la democracia directa en los sectores más progresistas, y se buscó un punto
intermedio entre representatividad y participación, con mandatos revocables en la
representatividad, e iniciativas y consultas tanto legislativas como de distribución y destino
de prepuestos para la participación. En este sentido, la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999, aprobada mediante referéndum, consagra en sus
principios fundamentales el carácter de Estado Democrático y Social de Derecho y
Justicia del Estado venezolano, cualidades plausibles que exigen una ejecutoria harta
compleja.

La democracia que recoge el texto constitucional venezolano, impone el reto de hacerla

participativa y protagónica, lo que implica una cambio paradigmático en cuanto a la
tradicional pasividad de la representatividad, una nueva forma de establecer las
relaciones entre el Estado y los ciudadanos, que se vio fracturada por la desatención del
necesario involucramiento de la ciudadanía en la gestión de lo público, para formar esa
misma ciudadanía que requiere todo sistema republicano. En este sentido se contempla la
participación a nivel de la gestión pública en el artículo 62 de la Constitución Nacional,
entre otros relacionados.

5. La Participación como derecho constitucional.

En el contexto de los nuevos actores en las relaciones laborales, y más aun, en las
relaciones de la vida social de los ciudadanos, es de vital importancia señalar la
relevancia constitucional que posee la figura de la participación.
 Para entender la envergadura de la presencia del paradigma participativo a todo lo
largo del texto constitucional, es necesario tocar puntualmente algunos artículos
esenciales referidos a este derecho, como referencia para ilustrar esta gama de
disposiciones constitucionales.

La constitución venezolana posee al menos 70 artículos que de manera directa o

indirecta promueven la participación como un derecho inalienable de la ciudadanía en la
vida publica del país. Esta abundancia de disposiciones sobre la participación en los
órganos públicos pone de manifiesto la intención del constituyentista de instaurar una
nueva concepción de la democracia que deviene del modelo de Estado plasmado en la
carta magna (Escarrá C. 2002:1). En este sentido el propio preámbulo de la Constitución
expresa que la misma nace "con el fin supremo de refundar la República para establecer
una sociedad democrática, participativa y protagónica" (Preámbulo CRBV 2000).

Es deducible que el sistema de gobierno para esa sociedad participativa tiene que ser
cónsono con dichas cualidades. A tales efectos el artículo 6 establece: “El gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y
será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables” (CRBV 2000).

A nivel de la gestión pública, no sólo se establece la tradicional gestión realizada

mediante delegación en los representantes electos, sino que también se establece la
participación directa de la ciudadanía en dicha gestión. A tales efectos el artículo 62 de la
carta magna consagra: “Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de
participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus
representantes elegidos o elegidas” (CRBV 2000).

Incluso, aplicando un sentido integral de responsabilidad ciudadana, la participación se

convierte también en un deber tal como lo consagra el artículo 132 de la Constitución
Nacional: “Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y
participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país” (CRBV
2000).
 En cuanto al derecho a la seguridad social que consagra la constitución nacional,
como expresión de una protección integral ante las contingencias propias de la vida
humana, se constituye como una obligación ineludible del Estado como garante de la
misma; se estipula entonces un sistema de seguridad social que incluye la participación
como una cualidad del mismo. En este sentido el Artículo 86 de la Constitución establece:
“Toda persona tiene derecho a la seguridad social (...) El Estado tiene la obligación de
asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social
universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de
contribuciones directas o indirectas” (CRBV 2000).

Pero dicha responsabilidad del Estado en el bienestar de los ciudadanos no es

monopolio excluyente de la participación de las comunidades en procura de la misma. En
este sentido los artículos 79, 80 y 81 de la carta magna, establecen la corresponsabilidad
del Estado con la participación solidaria de las familias y la sociedad, en el ejercicio
efectivo de los derechos que le asisten a los jóvenes, adultos mayores y personas
discapacitadas, para su desarrollo y protección integral.

En al artículo 102 de la Constitución se reconoce a la educación como un derecho

humano que es garantizado a través de un servicio público la pluralidad de pensamiento y
en una “sociedad basada en la valoración ética del trabajo y la participación activa”
(CRBV 2000).

La Constitución en el artículo 83 considera el derecho a la salud como un derecho

social fundamental y parte integral del derecho humano a la vida, pero no sólo se limita a
establecer su carácter de derecho, sino que también le atribuye el carácter de deber
ciudadano: “Todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, así como el
deber de participar activamente en su promoción y defensa” (CRBV 2000).

En el sentido anterior, el artículo 84 de la Constitución establece un sistema público

nacional de salud de carácter intersectorial, descentralizado y participativo; integrado al
sistema de Seguridad Social, y en el cual “La comunidad organizada tiene el derecho y
el deber de participar en la toma de decisiones sobre la planificación, ejecución y control
de la política específica en las instituciones públicas de salud” (CRBV 2000).
 La constitución establece en el artículo 70 la existencia de dos grandes ámbitos en los
cuales se ejerce por distintos medios el derecho a la participación. En primer lugar el
ámbito político, en el cual se expresan figuras como la elección representativa, el
referendo, la revocatoria de mandato, las iniciativas legislativas, la asambleas de
ciudadanos, ente otros. En el ámbito social y económico se manifiestan la autogestión, la
cogestión, las cooperativas, la empresa comunitaria, y demás formas asociativas de
cooperación y solidaridad.

En cuanto al ámbito social y económico, el artículo 118 constitucional no sólo reconoce

el derecho de los trabajadores para desarrollar asociaciones de carácter social y
participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas,
sino que también de la comunidad organizada. En este sentido dicha cooperación abre las
puertas para ser extensible a las organizaciones sindicales o grupos de trabajadores el
actuar con las comunidades organizadas en la creación y cogestión de dichas
asociaciones.

En el ámbito municipal el artículo 168 de la Constitución establece que las actuaciones

de los Municipios incorporaran la participación ciudadana al proceso de definición y
ejecución de la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados. En ese sentido
el artículo 184 de la Constitución establece la posibilidad de transferir por parte de los
Estados y Municipios servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte,
programas sociales, entre otros, a las comunidades organizadas que demuestren la
capacidad de prestarlos. Igualmente se consagra la participación en la formulación de
propuestas de inversión y la ejecución, evaluación y control de obras y programas
sociales; así como la participación de los trabajadores y comunidades en la gestión de las
empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios.

6. Obstáculos a la participación

Los obstáculos para el ejercicio del derecho a la participación pueden ser diversos y
originarse de distintas direcciones. En primer lugar, a lo interno de la propia comunidad,
por carecer ésta de la madurez organizativa o de un tejido vigoroso de interrelaciones
fluidas, es decir, de una cultura del accionar colectivo inmerso en la costumbre local, que
dificulta encarar proyectos exigentes. Como en segundo lugar, de la dirigencia política y
de los propios funcionarios del Estado mandados a fomentarla y canalizarla, los cuales
prefieren la inmediatez y la verticalidad en la actividad publica que les permita mantener el
monopolio del poder (Krilberg 2001).

6.1 Dificultades a lo interno

Cuando se habla de cultura de la participación, también se podría hablar de “memes” o

unidades de información cultural (Dakwins 1995). En este caso, el meme de la
participación debería estar arraigado en la comunidad, ya que este sería el conducto para
la organización y funcionamiento efectivo de los Consejos Comunales. Es necesario
entonces desarrollar dicha cultura o meme en las comunidades a los fines de alcanzar la
efectividad y eficiencia de un entramado coordinado y coherente. No obstante la
diversidad de grados de esa cultura de la participación varía de la misma forma como
varían las necesidades dentro de las comunidades. Lo cierto es que la real participación
no se alcanza simplemente legislando, ya que ésta también involucra factores de orden
cultural que requieren ser tomados en cuenta, tanto a lo interno de la comunidad como a
lo externo de la misma. La participación requiere del cultivo de un modo de convivencia,
socialización o ejercicio de ciudadanía que no se puede decretar o imponer de forma
vertical o arbitraria.

6.2 Dificultades a lo externo.

Aunque la participación parezca un principio universalmente aceptado y resulte un

lugar común en la diversidad de discursos políticos, la realidad suele ser diferente
(Krilberg 2001). La participación implica transferencia de poder, y compartir el poder no
resulta agradable para los acostumbrados a atesorarlo y obtener beneficios de su
administración, aunado también a la cultura o subestimación de la capacidad de las
comunidades de asumir de manera eficiente la elaboración y ejecución de proyectos.

Existen críticos abiertos a la participación, como es el caso de Timothy Garton (2009),

quien cuestiona los instrumentos que facilitan la mayor participación ciudadana en los
asuntos públicos en el Estado de California de los Estados Unidos de Norteamérica, como
serían las iniciativas o propuestas ciudadanas. En este sentido citando a Senik expresa:
“los californianos han vivido con la fantasía de que podían pagar impuestos como
liberales y ser subsidiados como socialistas” (Senik citado por Garton 2009).

Pero importante reflexionar sobre las consecuencias de un sistema netamente

representativo; ya que las relaciones sociales de pasividad del sistema inhiben el
potencial natural de todo ser humano a involucrarse en la vida política. El homo politicus
que hay en toda persona, se puede canalizar en una ciudadanía responsable que
participe activamente en la construcción de una sociedad más justa e igualitaria, dejando
a un lado los prejuicios en torno a la viabilidad practica de complejizar con la participación
el proceso de la toma de decisiones y las ejecutorias. Subestimar la capacidad de los
ciudadanos para discutir sobre los temas que son de su interés directo no es compatible
con la esencia misma de la democracia, que no es otra que el gobierno del pueblo. Es
preferible asumir el reto de la construcción de ciudadanía a través de un pueblo
organizado en la participación, que mantener el monopolio de la representación en una
clase política tecnocrática que paradójicamente menosprecia a sus representados.

La delegación exclusiva de responsabilidades en unos representantes con plenas

potestades para decidir durante cuatro o cinco años sobre asuntos que son íntimos para
una comunidad, en nada ayuda a formar ciudadanía; y pretender que la participación más
bien pervierte el sistema es simplemente no creer en él. No se puede ser un genuino
demócrata y al mismo tiempo no creer en la participación ciudadana (Expreso Chiapas
2010).

7. Seguridad Social y su problemática

El Sistema de Seguridad Social, al igual que el Derecho del Trabajo, se formó en torno
al empleo formal, con vista al trabajador remunerado en una relación de subordinación y
dependencia, con contribuciones derivadas de las relaciones de trabajo obrero-patronal;
por lo que el Sistema se ha vuelto vulnerable por los cambios en las relaciones laborales y
el debilitamiento del sector formal del mercado de trabajo.

La problemática se extiende incluso a los sistemas de Seguridad Social de Europa

occidental, donde los regímenes solidarios puede acarrear injusticias que van de lo
individual o lo generacional. En el caso Español se plantea recientemente el aumento de
la edad para la jubilación a 67 años, ampliar el plazo de cotización, eliminar
complementos para mínimos, medidas contra jubilaciones anticipadas y modificaciones en
algunas pensiones de viudedad; propuestas dirigidas a enfrentar el déficit generacional
por el envejecimiento de la población y el aumento del paro, que originan una deuda
aplazada del Seguro Social de unos 8.000 millones de euros, resultado de una
"acumulación histórica de diferentes ejercicios" (El País 28-01-10). Tal circunstancia
plantearía a las personas sino sería más beneficioso dejar de pagar la cuota del Seguro
Social y contratar un seguro médico privado, ya que de darse la reforma planteada por el
gobierno español de aumentar la edad para la jubilación de 65 a 67 años (El País 29-01-
10), los españoles tendrían que jubilarse a los 67 años por depender de los ingresos de
los trabajadores que estén en activo y no de lo que hayan aportado con sus cotizaciones
durante toda una vida.

De la población económicamente activa en Latinoamérica, el sector informal

representa casi la mitad de la fuerza de trabajo, que en el caso venezolano constituye el
44,8 % de los ocupados (INE 2009). Ante semejante realidad, el Sistema de Seguridad
Social se vuelve excluyente de un amplio sector laboral del país, el cual se ve
desamparado de la protección social a sus contingencias vitales, a pesar que la
Constitución Nacional de 1999 consagre en el artículo 86 a la Seguridad Social como
derecho universal a un servicio público de carácter no lucrativo, por lo que la ausencia de
capacidad contributiva no será motivo de exclusión.

Es relevante mencionar que el proyecto de reforma constitucional propuesto en el año

2007, contemplaba la inclusión de los trabajadores informales y cuentapropistas a un
conjunto de beneficios laborales y sociales a través de un Fondo Especial que sería
establecido mediante la ley respectiva:

Artículo 87: (…) A los fines de garantizar el ejercicio de los derechos laborales
de los trabajadores y trabajadoras no dependientes, como taxistas,
transportistas, comerciantes, artesanos, profesionales y todo aquel que ejerza
por cuenta propia cualquier actividad productiva para el sustento de sí mismo
y de su familia, la ley creará y desarrollará todo lo concerniente a un “Fondo
de estabilidad social para trabajadores y trabajadoras por cuenta propia”, para
que con el aporte del Estado y del trabajador, pueda éste último gozar de los
derechos laborales fundamentales tales como jubilaciones, pensiones,
 vacaciones, reposos, prenatal, postnatal y otros que establezcan las leyes.
(Proyecto de Reforma Constitucional 2007)

El mencionado proyecto de Reforma Constitucional fue sometido a referéndum el 02

de diciembre de 2007, siendo rechazado por la mayoría de los sufragantes a pesar del
conjunto de beneficios que éste contemplaba para un amplio sector de la población,
históricamente excluido de la protección de la Legislación Laboral y de la Seguridad
Social. No obstante tales derechos podrían igualmente consagrarse y desarrollarse a
través de la vía legislativa, aunque no tendría rango constitucional. Es relevante
igualmente señalar que los artículos del 7 al 10 del Reglamento de la Ley del Seguro
Social contemplan la afiliación facultativa al IVSS de los trabajadores independientes.

Este estado de cosas atenta indudablemente contra la convivencia social y la

estabilidad democrática, ya que incluso, en países donde existen disparidades en cuanto
a los beneficios obtenidos en razón a la capacidad contributiva de los ciudadanos, como
es el caso de los fondos de capitalización individual de Chile, estos arropan a una mayor
parte de la población económicamente activa que en el caso venezolano, donde las
pensiones están homologadas al salario mínimo (Lucena 2007).

En el año 2002 el 64.15% de la población no estaba afiliada al Sistema de Seguridad

Social (INE 2002 citado por Aranguren 2004). Para el año 2009 se reportan 4.089.608
afiliados al Sistema de Seguridad Social y 1.401.604 pensionados (I.V.S.S. 2009), en una
población ocupada de 12.389.605 personas (INE 2009).

La problemática de la población que se mantiene en el sector informal se ve agravada

por múltiples fenómenos; algunos de ellos de carácter global, como la discriminación por
“razones” étnicas o culturales en el contexto de las migraciones laborales masivas de
trabajadores extranjeros ilegales, que reciben salarios menores a los acordados
legalmente en virtud de su estatus irregular. Igualmente la discriminación por género, con
mujeres que en razón de su sexo llegan a ganar incluso un 50% menos que los hombres
a pesar de un igual trabajo. Adicionalmente hay que agregar el impacto de las llamadas
relaciones laborales encubiertas de trabajadores formales, que a través de diferentes
estrategias de ficción jurídica o circunstancias de hecho, son excluidos o minimizados del
amparo de la legislación laboral y de la protección social, como los trabajadores de las
llamadas seudo-cooperativas, los trabajadores tercerizados o subcontratados, etc.
 Frente a estos retos, el nuevo Sistema de Seguridad Social venezolano procura ser
universal, solidario y único, intentando eliminar la dispersión protectoria imperante. Bajo
esta óptica, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social del 2008 en su artículo
segundo, garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, la
protección adecuada frente a las contingencias y en las condiciones que se contemplan
en las mismas. En este sentido, la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en el
artículo 14 reconoce el valor de la participación como un principio rector del Sistema en
procura del bienestar de la población:

El Sistema de Seguridad Social garantizará, en todos sus niveles, la

participación protagónica de los ciudadanos, en particular de los afiliados,
trabajadores, empleadores, pensionados, jubilados y organizaciones de la
sociedad civil, en la formulación de la gestión, de las políticas, planes y
programas de los distintos regímenes prestacionales del Sistema de
Seguridad Social, así como en el seguimiento, evaluación y control de sus
beneficios y promoverá activamente el desarrollo de una cultura de la
seguridad social fundamentada en una conducta previsiva, y en los
principios de solidaridad, justicia social y equidad. Las leyes de los regímenes
prestacionales del Sistema de Seguridad Social y sus reglamentos, fijarán las
modalidades en las que participarán los ciudadanos amparados por esta Ley
(L.O.S.S.S.).

8. Los Consejos Comunales

Los Consejos Comunales son definidos por la Ley Orgánica de los Consejos
Comunales de 2009 en su artículo 2 de la siguiente manera:

Los consejos comunales, en el marco constitucional de la democracia

participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e
integración entre los ciudadanos, ciudadanas y las diversas organizaciones
comunitarias, movimientos sociales y populares, que permiten al pueblo
organizado ejercer el gobierno comunitario y la gestión directa de las políticas
públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades,
potencialidades y aspiraciones de las comunidades, en la construcción del
nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad, equidad y justicia social
(L.O.C.C. 2009).

El proceso de creación de los Consejos Comunales en el plano normativo se remonta

a la propia Constitución de 1999, que entre los artículos relacionados con la participación,
establece en el artículo 182 la creación del Consejo Local de Planificación Pública
(CLPP), el cual estaría "presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales
y concejalas, los presidentes o presidentas de las juntas parroquiales y representantes de
organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada, de conformidad con las
disposiciones que establezca la ley" (C.R.B.V 2000).

La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública de 2002, en el artículo 6

estableció que “los miembros del Consejo Local de Planificación Pública mantendrá una
vinculación permanente con las redes de los consejos parroquiales y comunales”
(L.C.L.P.P. 2002). Y en el mes de junio del año 2005 se promulga Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, que en su artículo 113 señalaba que “El alcalde o alcaldesa en su
carácter de presidente o presidenta del Consejo Local de Planificación Pública,
promoverá la conformación de los consejos parroquiales y comunales” (L.O.P.P.M. 2005).

En febrero de 2006 el Presidente Hugo Chávez hizo un llamado a la ciudadanía a

organizarse en torno a los Consejos Comunales ante la Asamblea Nacional. En ese
mismo año 2006 se promulga la Ley de los Consejos Comunales, la cual fue derogada en
diciembre de 2009 por la nueva Ley Orgánica de los Consejos Comunales.

No sólo la Ley Orgánica de los Consejos Comunales establece los parámetros de

actuación de dichos Consejos, sino también otros cuerpos normativos que procuran la
protección integral de la familia, como nuevo paradigma a seguir para la Seguridad Social
integral (Díaz 2008). Estas competencias en materias de protección social, como vivienda,
salud, educación y recreación familiar, son expresadas en la Ley para la Protección de las
Familias, la Maternidad, y la Paternidad, que en su artículo 6 establece:

Los Consejos Comunales, con el apoyo de organismos públicos y de la

sociedad organizada, elaborarán, financiarán y desarrollaran proyectos
sociales de las familias de su comunidad, especialmente en el área salud,
educación, vivienda, recreación y deporte tendentes a promover el ejercicio
de los derechos consagrados en esta ley (LEPROFAMAPA 2007 ).

Igualmente conforme lo estipula el artículo 4 de la ley in comento, la identificación de

las familias en circunstancias de vulnerabilidad para los programas de apoyo familiar será
a través de los Consejos Comunales en coordinación con el Ministerio competente,
evidenciando el papel protagónico que se le quiere atribuir a los Consejos Comunales en
la protección social integral.
 Como es comprensible, tales competencias requieren el trabajo coordinado de las
diversas instituciones a las que le concierne la protección social -muy diversas y
fragmentadas-; por lo que tal ejecutoria resulta nada sencilla, pero que constituye un
imperativo legal tal como lo estable el artículo 38 de la Ley de Protección a las Familias
antes citada:

Los ministerios del poder popular con competencia en materia de desarrollo

y protección social, educación, deportes, turismo, salud y economía comunal
deberán diseñar y ejecutar los programas establecidos en la presente Ley,
en coordinación con las gobernaciones, alcaldías y consejos comunales
(LEPROFAMAPA 2007).

Los Consejos Comunales contribuyen a la construcción de un tejido social con la

inclusión de las comunidades organizadas en la solución de sus problemas. Pero sin dejar
de lado las políticas asistenciales, las cuales se desarrollan mayoritariamente a través de
las llamadas Misiones, que paradójicamente se llevan a cabo fuera del tradicional aparato
institucional del Estado venezolano, debido a la burocracia deficiente imperante en él, que
lo dejan inoperante para atender las necesidades inmediatas de la población (Romero
2007).

Sin embargo es necesario advertir de los vicios en los cuales pueden incurrir los
llamados aparatos para-institucionales, cuando se genera clientelismo político en su
entorno, mientras se fuerza la organización colectiva de manera artificial en una relación
de verticalidad con el Estado. Por ello la llamada contraloría social se vuelve relevante
como medida de contrapeso ante dichos peligros, aunque en el caso venezolano ésta
resulta insipiente y anecdótica, por cuanto para ser efectiva se requiere de una tradición
ciudadana que aun está por construirse, ya que se trata de romper el ciclo de la pescadilla
que se muerde la cola.

9. Diferencias entre la anterior Ley de los Consejos Comunales y la nueva Ley

Orgánica de los Consejos Comunales.

Haciendo sucinto análisis comparativo entre la derogada Ley de los Consejos

Comunales y la Ley Orgánica de los Consejos Comunales vigente, la primera gran
diferencia que salta fácilmente a la vista, es el carácter de ley orgánica de la nueva ley
frente al carácter de ley ordinaria de la anterior. Esta condición orgánica fue decidida por
la Asamblea Nacional y posteriormente declarada su constitucionalidad mediante decisión
de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia con ponencia de la Magistrada
Luisa Estella Morales de fecha 03 de diciembre de 2009, conforme al pronunciamiento
exigido en el tercer párrafo del artículo 203 de la Constitución de la República Bolivariana
de Venezuela. En este sentido la citada decisión expone:

El instrumento jurídico bajo examen torna operativo el derecho constitucional

de todos los ciudadanos de participar libremente en los asuntos públicos, a
través de los medios de participación y protagonismo popular que les ha
reconocido el Constituyente de 1999 en los artículos 62 y 70 del Texto
Constitucional, insertos a su vez en su Título III que consagra “Los Derechos
Humanos y Garantías y de los Deberes”, es decir, regula esta modalidad de
derecho constitucional de contenido político de forma frontal y directa, lo cual
subsume a esta Ley en la categoría normativa de Ley Orgánica para el
desarrollo de los derechos constitucionales como subtipo inmerso en el
artículo 203 del mismo Texto Fundamental (…) Asimismo, esta Ley fija los
principios que deben orientar esta modalidad de participación a través del
gobierno comunitario y la participación directa en las políticas públicas
dirigidas hacia la construcción del nuevo modelo de sociedad inspirada en
valores de igualdad, equidad y justicia social, por tanto, en criterio de la Sala
se trata de una ley que se encuentra dirigida a regular diferentes medios de
participación en las políticas públicas que desarrolla el Estado, como
vinculado tema de especial trascendencia a los derechos constitucionales
antes mencionados (Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia 03-
12-09).

En términos cuantitativos, la derogada Ley de 2006 poseía 33 artículos, una

disposición transitoria y una derogatoria, mientras que la nueva Ley Orgánica de 2009
posee 61 artículos, 9 disposiciones transitorias y una derogatoria, lo que lo hace un
cuerpo normativo más extenso.

La nueva Ley de los Consejos Comunales se estructura en 7 capítulos. El Capítulo I

“Disposiciones Generales”, contiene el objeto de la ley y la definición legal de los
Consejos Comunales; los principios y valores que la constituyen y un cuerpo de
definiciones. El Capítulo II “Constitución del Consejo Comunal”; en su Sección Primera
consagra la Asamblea Constitutiva Comunitaria; en la Sección Segunda el mecanismo de
elección de los voceros o voceras de las unidades del Consejo Comunal; en la Sección
Tercera las funciones, deberes y requisitos que deben llenar quienes aspiren a postularse
como vocero o vocera del Consejo Comunal y, en la Sección Cuarta fija las solemnidades
para la constitución y registro de los Consejos Comunales. En el Capítulo III
“Organización del Consejo Comunal”, en la Sección Primera establece los elementos
estructurales de estas instancias de participación popular a través de la regulación de sus
participantes, la forma de realización de la Asambleas de Ciudadanos y Ciudadanas, su
constitución y las funciones del órgano comunitario, asimismo regula lo atinente al
Colectivo de Coordinación Comunitaria; la Unidad Ejecutiva; la Unidad Administrativa y
Financiera; y la Unidad de Contraloría Social, así como lo relativo al régimen de
coordinación con el Poder Ciudadano; y en la Sección Segunda, lo relativo a la Comisión
Electoral Permanente. En el Capítulo IV “Revocatoria en el Consejo Comunal”, establece
las causales y el procedimiento revocatorio a los voceros o voceras del Consejo Comunal.
En el Capitulo V “Ciclo Comunal como Proceso de Participación Ciudadana”, se establece
el proceso y las fases para la planificación y desarrollo de los proyectos comunitarios. En
el Capítulo VI “Gestión y Administración de los Recursos de los Consejos Comunales” en
su Sección Primera, establece los recursos financieros y no financieros del Consejo
Comunal, mientras que en la Sección Segunda fija la formación de los fondos internos del
Consejo Comunal. En el Capitulo VII “Relación de los Consejos Comunales con los
Órganos y Entes del Poder Público” establece las formas de relación de los Consejos
Comunales con los órganos y entes del Poder Público.

En cuanto a las disposiciones generales, la anterior Ley de los Consejos Comunales

establecía en su artículo primero el objeto de la misma, el cual consistía en “crear,
desarrollar y regular” los Consejos Comunales. La nueva Ley Orgánica de los Consejos
Comunales en su artículo primero referente igualmente al objeto, no establece que crea
dichos Consejos Comunales como indicaba la anterior, sino que regula su constitución,
conformación, organización y funcionamiento; reconociendo así que se trata de una
instancia de participación en ejercicio directo de la soberanía popular, por lo que su
creación corresponde a la iniciativa de los ciudadanos y comunidades organizadas, y no a
la ley, la cual sólo se encarga de reconocer y regular dicho ejercicio de soberanía popular.

Igualmente se introduce en el artículo 2 el término “gobierno comunitario” en la

definición de los Consejos Comunales como instancias de participación, como un medio
que permite ejercer dicho gobierno. No obstante no define lo que es el gobierno
comunitario en la lista de términos acuñados por la ley, especificados en el artículo 4
referido a cómo deben entenderse los mismos; por lo que se tendría que deducir su
significado a través del análisis de los términos involucrados. El Gobierno se puede
definir como: “Orden, régimen o sistema para regir la nación o alguna de sus provincias,
regiones o municipios” (Caballenas 2005:175); en este caso dicho gobierno sería ejercido
sobre una comunidad, entendiéndose la comunidad como: “núcleo espacial básico e
indivisible constituido por personas y familias que habitan en un espacio geográfico
determinado, vinculadas por características e intereses comunes; comparten historia,
necesidades y potencialidades culturales, económicas, sociales, territoriales y de otra
índole” (Numeral Primero del Artículo 4 de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales).
En tal sentido el Consejo Comunal sería la instancia desde la cual se ejerce el gobierno
comunitario desde y sobre los habitantes de una comunidad conforme a la soberanía
popular, como un espacio básico dentro de la organización territorial que podría ser
distinto a la parroquia, y que llevaría por nombre “comuna”.

Ahora bien, el artículo 2 de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales también

incluye en la definición de Consejo Comunal un objetivo o fin, y es el de la construcción
del nuevo modelo de sociedad socialista de igualdad. En la anterior Ley de los Consejos
Comunales se establecía en la definición de Consejo Comunal la equidad y la justicia
social como fines, ahora en la nueva ley dicha equidad y justicia social con la
incorporación de la igualdad, pasan a ser subsumidas como características de una
sociedad socialista. En este sentido el artículo 3 de la Ley Orgánica de los Consejos
Comunales al establecer los valores y principios por los cuales se rigen los Consejos
Comunales, como el humanismo, la identidad nacional, el colectivismo, el trabajo
voluntario, entre otros, los dirige al fin ultimo que es el de establecer la base sociopolítica
del socialismo que consolide un nuevo modelo político, social, cultural y económico.

El citado socialismo, al carecer de una definición explicita en la ley, y no aparecer como

término en la Constitución Nacional, para poder definirlo se tendría que recurrir a una
fuente común, por lo que se podría definir socialismo a manera muy genérica como un
“sistema de organización social y económico basado en la propiedad y administración
colectiva o estatal de los medios de producción y en la regulación por el Estado de las
actividades económicas y sociales, y la distribución de los bienes” (RAE 2010). Lo que
comporta un modelo político y económico de sociedad que no está contemplado
explícitamente en la Constitución Nacional, la cual establece en su artículo 2 que el
Estado venezolano es un Estado Social de Derecho y de Justicia; más el carácter
explícitamente socialista del Estado estuvo planteado en el proyecto de reforma
constitucional que fue rechazado por referéndum.

En Capitulo III de la nueva Ley Orgánica de los Consejos Comunales referida a la

Organización del Consejo Comunal, en su sección primera establece como estructura del
Consejo 5 instancias: 1) La Asamblea de Ciudadanos del Consejo Comunal; 2) El
Colectivo de Coordinación Comunitaria, 3) La Unidad Ejecutiva; 4) La Unidad
Administrativa y Financiera Comunitaria; y 5) La Unidad de Contraloría Social. En la
anterior Ley de los Consejos Comunales la Asamblea de Ciudadanos es tratada como una
instancia independiente de la estructura de funcionamiento del Consejo Comunal, la
cuales eran conforme al artículo 7 de la derogada ley sólo 3 instancias: 1) El Órgano
Ejecutivo; 2) La Unidad de Gestión Financiera; y 3) La Unidad de Contraloría Social; con
la peculiaridad de que la Unidad de Gestión Financiera poseía personalidad jurídica
propia e independiente al Consejo Comunal en el llamado Banco Comunal, el cual debía
constituirse bajo la figura de Cooperativa y regirse por la Ley de Asociaciones
Cooperativas conforme al artículo 10 de la derogada ley. La nueva estructura establecida
en la Ley Orgánica de los Consejos Comunales parece responder mejor a un sistema
parlamentario de contra pesos y a la unificación de todas las instancia en una sola
persona jurídica, contemplada en la anterior ley.

Otra de las diferencias con la anterior Ley de los Consejos Comunales es el llamado
“Ciclo Comunal”, el cual se define como el proceso de participación ciudadana y
comprende un conjunto de 5 fases por las cuales transita los proyectos comunitarios, que
según el artículo 45 de la ley in comento serían: 1) Diagnostico, tanto de las necesidades
como de las capacidades; 2) Plan, donde se elabora el proyecto comunitario; 3)
Presupuesto, donde se establece lo relativo al financiamiento; 4) Ejecución, referido al
tiempo y materialización del proyecto; 5) Contraloría Social, que atiende a la supervisión
de lo ejecutado.

El Capitulo VII de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales genera un conjunto de

lineamientos por medios de los cuales se deben establecer las relaciones con los órganos
y entes del Poder Público; no obstante interpone como mediador al Ministerio con
competencia en el ramo. El Ministerio Publico debe contar con fiscales especializados en
atender las denuncias y acciones interpuestas relacionadas con los Consejos Comunales
conforme lo indica el artículo 60 de la mencionada ley.

En resumen, El Colectivo de Coordinación Comunitaria como instancia de Coordinación

entre de los distintos cuerpos que componen el Consejo Comunal, la desaparición del
Banco Comunal, el establecimiento del Ciclo Comunal para la participación, y la
direccionalidad política de los Consejos Comunales hacia el socialismo, parecen ser los
elementos sustantivos mas resaltantes que posee la nueva ley con respecto a la anterior.

10. Consejos Comunales y su integración al Sistema de Seguridad Social.

Las comunidades no sólo deben organizarse para participar en actos eleccionarios

para delegar soberanía ciudadana en representantes electos, sino ser capaces de
participar del nuevo concepto de gobierno y proponer políticas públicas. Ello incluye el
Sistema de Seguridad Social, el cual es una piedra angular como mecanismo de
protección ante las contingencias que pudiera sufrir los ciudadanos, garantizando el
derecho humano a la salud, a la vida, a la alimentación, y desde un sentido integral los
derechos sociales a la vivienda, al trabajo, a la educación, etc. No obstante en Venezuela
existe una moratoria histórica en este sentido, con un Estado que ha actuado con omisión
y retraso en el desarrollo de políticas públicas acordes con la Justicia Social exigida.

Aunque sería adentrarse en el campo meramente especulativo, dada la complejidad

que implica integrar eficazmente la multitud de relaciones sociales e institucionales
involucradas, por las circunstancias apremiantes en lo social que exigen respuesta, y las
oportunidades presentes en el plano de las nuevas organizaciones comunitarias, se hace
entonces pertinente proponer un cuerpo de políticas públicas que podrían desarrollarse
para integrar a los Consejos Comunales al Sistema de Seguridad Social venezolano; esto
pasa por detectar cuales materias de la Seguridad Social podrían ser objeto de desarrollo
por parte de los Consejos Comunales; y en este sentido encontrar la manera de
establecer la coordinación y la cooperación entre las instituciones que componen la
Seguridad Social y los Consejos Comunales. Aunado a esto, encontrar posibles fuentes
alternativas de financiamiento para sustentar las actividades en materia de Seguridad
Social que pudieran desarrollar los Consejos Comunales. Sin embargo tales propuestas
son sólo un embozo de lineamientos que están lejos de ser respuestas definitivas, mas
sin embargo podrían ser un punto de partida para la construcción de esquemas de
integración más detallados y definitivos.

En este orden de ideas, se hace necesario recurrir a la exploración del contexto en el

cual se desenvuelven las comunidades, sin recurrir a una estandarización teórica
divorciada de las realidad que posee cada comunidad, porque dicha estrategia sólo
reproduciría las falencias de un sistema vertical ortodoxo alejado de la participación
efectiva que nace del involucramiento de los ciudadanos en aquellas actividades que les
son intimas y que los afecta directamente.

6.1. Estudio de Caso: Consejo Comunal Kerdell del Estado Carabobo y Las Terrazas
en el Estado Apure.

En el marco de una investigación realizada bajo el paradigma cualitativo de

investigación acción participativa (Alberich T. 1994); adelantada por mi persona en el
marco del Doctorado de Ciencia Sociales mención Estudios del Trabajo de la Universidad
de Carabobo en colaboración con la profesora Grushenka Acosta de la Universidad
Nacional Experimental de los Llanos Occidentales Ezequiel Zamora; se tomaron como
caso de estudio al Consejo Comunal “Kerdell” del Municipio Valencia del Estado Carabobo
y al Consejo Comunal “Las Terrazas” del Municipio San Fernando del Estado Apure; con
habitantes preponderantemente de clase media, en los cuales se aplicó un instrumento
tipo encuesta de carácter exploratorio, contentivo de 23 ítems con preguntas abiertas y
cerradas, a una muestra constituida por 20 coordinadores de ambos Consejos Comunales
repartidos en 10 miembros por cada Consejo Comunal estudiado; además de la
implementación de entrevistas no estructuras y la participación activa de los miembros de
los Consejos en el diseño y desarrollo del estudio. En razón de la extensión de los datos
involucrados se recurre a una síntesis en la presente ponencia, por lo que se presentarán
y analizarán sólo los resultados de seis de los ítems en la aplicación del instrumento,
referidos a características resaltantes de los Consejos Comunales estudiados.

En cuanto a la interrogante de cuales proyectos se consideran prioritarios o no por

parte de los coordinadores de los Consejos Comunales; en el Consejo Comunal “Las
Terrazas” del Estado Apure, se consideraron prioritarios los proyectos en el área de
vivienda, salud y alimentación. Mientras que los proyectos recreativos, deportivos y de
salud, fueron considerados prioritarios para el Consejo Comunal “Kerdell” del Estado
Carabobo. Lo cual evidencia que las necesidades más básicas son las prioritarias para el
Consejo Comunal “Las Terrazas”, a pesar que ambas comunidades son de clase media, lo
que evidencia distintas prioridades a pesar de pertenecer a una misma clase social.
(Gráfico 1)
Grafico 1.
Elaboración de Proyectos.

Fuente: Datos obtenidos por aplicación de Instrumento. 2008

En lo referente a los programas sociales para-institucionales implementadas por el

Gobierno Nacional, conocidos como Misiones, al consultarle a los Consejos Comunales
acerca de cuales tenían mayor presencia en sus respectivas comunidades; las repuestas
en el Consejo Comunal de “Las Terrazas” en el Estado Apure indicaron que son: Barrio
Adentro, Barrio Adentro Deportivo y Mercal. Mientras que en el caso del Consejo
Comunal “Kerdell” en el Estado Carabobo son: Barrio Adentro, Misión Sucre, y Barrio
Adentro Deportivo. Lo antes expuesto nos indica que la presencia común es la Misión
Barrio Adentro referida a la atención de salud primaria, la cual dejará de ser para-
institucional para ser incluida formalmente en el Sistema Integrado de Salud. (Gráfico 2)
Grafico 2.
Presencia de las Misiones Sociales
 Fuente: Datos obtenidos por aplicación de Instrumento. 2008

Al exponer la idea de poder transferir la competencia a los Consejos Comunales de

designar mediante Asamblea a los beneficiarios de las pensiones de ancianos y
necesitados del INASS, Misión Madres del Barrio, y Misión Negra Hipólita, el 100% de los
consultados en lo que respecta al Consejo Comunal de “Las Terrazas” en el Estado
Apure, y el 90 % en lo que respecta al Consejo Comunal “Kerdell” en el Estado Carabobo,
estuvieron de acuerdo con tal transferencia. Estas asignaciones asistenciales son
complementos importantes para una Seguridad Social inclusiva, y la mejor forma de
mejorar la transparencia en la adjudicación de estas es a través de los que conocen a
diario las reales necesidades del entorno, que son las propias comunidades organizadas.
(Grafico 3)
Grafico 3.
Beneficiarios de Pensiones y Ayudas

Fuente: Datos obtenidos por aplicación de Instrumento. 2008

 En cuanto al financiamiento del Consejo Comunal, se consultó si se estaría de acuerdo
con aportar económicamente para las actividades generales del Consejo Comunal. El
60% de los consultados en el Consejo Comunal “Las Terrazas” estuvo de acuerdo, frente
a un 40% que estuvo en contra. En el caso del Consejo Comunal “Kerdell” el 90% estuvo
de acuerdo frente a un 10% que estuvo en contra. La posibilidad del autofinanciamiento
se encuentra presente con mayor contundencia en el Consejo Comunal “Kerdell”, a pesar
que en ambos casos la respuesta mayor fue la afirmativa; tal parece que en el Consejo
Comunal “Las Terrazas” el papel del Estado como financista de los proyectos y
actividades de los Consejos Comunales está más afianzada. (Grafico 4)
Grafico 4.
Disposición a Financiar

Fuente: Datos obtenidos por aplicación de Instrumento. 2008

Se planteó la propuesta de la creación de un fondo de ayuda mutua contra

contingencias menores sufridas por miembros de la comunidad que fuese administrado
por un Comité del Consejo Comunal, y que fuese financiado con aportes económicos de
los miembros. En el caso del Consejo Comunal “Kerdell” el 80% respondió
afirmativamente, frente a un 20% que lo hizo negativamente. En el caso del Consejo
Comunal “Las Terrazas”, el 50% respondió afirmativamente y otro 50% negativamente.
Nuevamente se observa cierta reticencia de los miembros del Consejo Comunal “Las
terrazas” para el aporte al Consejo Comunal incluso en aquellos programas que los
beneficia directamente. Es posible que sea el desconocimiento sobre el funcionamiento y
eficacia de las mutualidades lo que incida en la percepción sobre necesidad de las
mismas, lo que hace imprescindible la formación comunitaria en cultura previsional. En
este punto es importante acotar que el estudio de los riesgos que podrían ser asumidos
por los fondos mutuales en las comunidades, requiere de la participación de expertos en
la materia que orienten, asesoren y formen a los lideres comunitarios encargados de la
implementación de tal modalidad de protección, y que esto permitan a mediano y largo
plazo desarrollar una cultura previsional dentro de la comunidad, conforme a sus
necesidades y capacidades reales. (Grafico 5)

Grafico 5.
Creación de un Fondo de Ayuda Mutua

Fuente: Datos obtenidos por aplicación de Instrumento. 2008

En lo que respecta a la responsabilidad sobre la prestación de servicios a la

comunidad como Guarderías, Farmacias Populares, Seguros Funerarios, Recreación, etc.
El Consejo Comunal “Kerdell” respondió mayoritariamente que debe ser el gobierno
Estadal y el Municipal quien garantice la prestación efectiva de estos servicios a la
comunidad. Con respecto al Consejo Comunal “Las Terrazas”, respondieron
mayoritariamente que debe ser el Gobierno Nacional y el Consejo Comunal quienes se
encarguen de restos servicios. El Consejo Comunal “Kerdell” aparece con mas proclive a
la responsabilizar al Gobierno Estadal y Municipal de la prestación de los mencionados
servicios; a diferencia del Consejo Comunal “Las Terrazas”, donde impera la vinculación
con el Gobierno Nacional. Se debe mencionar que existe la posibilidad legal de que sean
transferidos a los Consejos Comunales tales servicios cuando estos muestren la
capacidad y la competencia para administrarlos. (Grafico 6)
Grafico 6.
Delimitación de Responsabilidades
Servicios Guardería, farmacia, Seguros Funerarios
 Fuente: Datos obtenidos por aplicación de Instrumento. 2008

11. Cuerpo de Conclusiones y Propuestas

Entendiendo la Participación como un hecho social y un derecho positivo, la misma se

convierte en una potente herramienta para el desarrollo y expansión de la Seguridad
Social efectiva. No obstante requiere de un proceso colectivo de construcción de una
estructura organizativa que la viabilice en la realidad, a través de una cultura previsional
comunitaria, y el diseño, desarrollo y ejecución de proyectos comunitarios relacionados
con la Seguridad Social.

Los Consejos Comunales como expresión de la ciudadanía organizada en su espacio

de vida reproductivo, es una vía idónea para canalizar la participación, aprovechando el
impulso que el Gobierno Nacional le ha imprimido a esta figura como expresión básica de
la soberanía comunitaria. No obstante es necesario advertir que la participación de las
comunidades no es homogénea, y que se vuelve diversa según el grado de cultura
arraigada en cada grupo según su contexto, y el grado de empatía existente con los
proyectos colectivos que nazcan en el seno de una comunidad; y por tanto la misma no se
puede decretar, sino incentivar.

Los niveles de ingresos socioeconómicos no sólo inciden en el tipo de necesidades a

enfrentar en cada comunidad, sino que también en la manera de enfrentarlas. En los
Consejos Comunales del estudio de caso previamente citado, constituidos
mayoritariamente por personas de clase media, se observa en ambos casos una
aceptación tímida del autofinanciamiento de los riesgos, con ciertas variaciones en lo
referente al grado de responsabilidad del Estado. Dicha realidad puede variar
radicalmente en aquellos Consejos Comunales conformados en las zonas mas
desfavorecidas, por lo que una estandarización de las políticas de integración y fomento
de una cultura previsional sería inútil, sino que la misma debería responder al contexto
particular de cada comunidad.

El artículo 56 de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales establece que el

Ministerio competente en materia de participación ciudadana será el encargado de dictar
las estrategias, planes generales, programas y proyectos de participación comunitaria en
asuntos públicos. No obstante la intermediación del Ministerio; el artículo 59 de la citada
ley establece un derecho preferente para los Consejos Comunales en todas las instancias
del Poder Público, al consagrar que:

Los órganos y entes del Estado en sus relaciones con los consejos
comunales darán preferencia a la atención de los requerimientos que éstos
formulen y a la satisfacción de sus necesidades, asegurando el ejercicio de
sus derechos cuando se relacionen con éstos. Esta preferencia comprende:
1. Especial atención de los consejos comunales en la formulación, ejecución y
control de todas las políticas públicas. 2. Asignación privilegiada y preferente,
en el presupuesto de los recursos públicos para la atención de los
requerimientos formulados por los consejos comunales. 3. Preferencia de los
consejos comunales en la transferencia de los servicios públicos (LOCC
2009).

Aunque exista una intermediación por parte del Ministerio con Competencia en
Participación; que en la actualidad lo ejerce el Ministerio del Poder Popular para las
Comunas y Protección Social (MPCyPS); en lo referente a la interacción de los Consejos
Comunales con el Poder Público, existe también la posibilidad de que estos desborden
dichos marcos de actuación, y alcancen un empoderamiento autónomo que fluya a
diversas instancias del Poder Públicos en sus distintos niveles.

Conforme a lo antes visto, y utilizando como marco la estructura de los subsistemas

que conforman el Sistema de Seguridad Social; se pueden considerar aspectos de la
seguridad social que pudieran ser objeto de la participación de los Consejos Comunales
en su implementación y ejecución, con la debida coordinación con la institucionalidad
gubernamental que en esta materia es indispensable. En este sentido se pueden
proponer en términos generales las siguientes estrategias conforme a los regímenes que
componen los sistemas de Seguridad Social:

1) En el Régimen de Pensiones y otras Asignaciones Especiales: Este régimen quedaría

excluido de las posibles competencias transferibles de los Consejos Comunales, debido al
inmenso peso logístico que implica su desarrollo y puesta en práctica. No obstante una
función de intermediación y consulta para la incorporación de sectores informales al
subsistema podría implementarse, aprovechando el conocimiento de la realidad socio-
laboral circundante de cada Consejo Comunal.

2) En el Régimen Prestacional de Salud: No sólo como principio constitucional en materia

de salud la participación implicaría la inclusión de los Consejos Comunales en este
régimen, sino que conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Ley para Protección de
las Familias, la Maternidad y la Paternidad, los Consejos Comunales poseen la
competencia en materia de contraloría social y promoción de los programas de salud; por
lo que la interacción con la “Misión Barrio Adentro” coadyuvando en el aporte de
asistencia ambulatoria efectiva, sería pertinente; aunque dicha Misión esté encaminada a
formar parte institucional del Sistema Integrado de Salud. En este orden de ideas la
administración de farmacias populares bajo la supervisión y coordinación de los gobiernos
a nivel municipal, estadal y nacional, podría ayudar a evitar la dispersión de los esfuerzos
en esta materia, y mejorar la adecuación de éstas a las necesidades particulares de cada
comunidad.

3) En el Régimen Prestacional de Empleo: Al igual que el régimen de pensiones, la

asunción de dicho régimen a nivel comunitario por parte de los Consejos Comunales sería
inviable logísticamente hablando, por lo que sería reserva de las Instituciones del Estado.
No obstante, los Consejos Comunales podrían cooperar en la creación de centros de
formación y capacitación laboral dentro de las comunidades en coordinación con el
Instituto Nacional de Cooperación Educativa Socialista (INCES), y con el Instituto
Nacional para la Capacitación y Recreación de los Trabajadores (INCRET), entre otros.
4) En el Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat: Dada la cantidad de proyectos
relacionados con la construcción y mejora de viviendas; los Consejos Comunales deben
establecer una comunicación fluida y coordinada con el Banco Nacional de Vivienda y
Hábitat (BANAVIH). Esta necesidad se refuerza con lo establecido en el artículo 17 de la
Ley para Protección de las Familias, la Maternidad y la Paternidad, donde se señala que
se deben canalizar los programas de construcción, remodelación o ampliación de
viviendas para grupos familiares a través de los Consejos Comunales.

5) En el Régimen Prestacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, en materia de

recreación: Las actividades de recreación y deporte han sido asumidas en la práctica de
manera insipiente por los Consejos Comunales. Pero en razón de lo establecido en la Ley
para Protección de las Familias, la Maternidad y la Paternidad, éstas pasan a ser
competencia de los Consejos Comunales por mandato legal. Los proyectos elaborados
para tal fin, podrían ejecutarse en coordinación con instituciones con objetivos afines,
como el Instituto Nacional para la Capacitación y Recreación de los Trabajadores
(INCRET); y los Institutos Estadales y Municipales dedicados a la cultura y el deporte.

A lo planteado como posibles lineamientos estratégicos vinculados a los regímenes

que integran el Sistema de Seguridad Social, se podrían adicionalmente estudiar para su
implementación las siguientes sugerencias:

a) Constituir equipos multidisciplinarios que realicen evaluaciones periódicas a los

Consejos Comunales a los fines de determinar las capacidades reales de estos para
asumir competencias en materia de Seguridad Social, a través de evaluaciones
cualitativas de investigación acción participativa, propiciando la formación de una cultura
previsional en las comunidades.

b) Aplicar encuestas socioeconómicas anuales o bianuales por parte de los Consejos

Comunales con la asistencia técnica del Instituto Nacional de Estadística, a los fines de
dar seguimiento de las posibles variaciones en las condiciones de vida y satisfacción de
las necesidades de la comunidad, y poder apreciar los avances o retrocesos con respecto
a los proyectos sociales implementados.
C) Realizar consultas periódicas en la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas del
Consejo Comunal, acerca de la posibilidad de contribuir con trabajo voluntario, bienes
materiales o aportes dinerarios, a la ejecución de distintos programas de bienestar social
que sean desarrollados por los Consejos Comunales. En este orden de ideas, proponer la
constitución de fondos mutuales comunitarios, que respondan a la capacidad contributiva
de los pobladores, a los fines de crear un medio de protección solidario auto-sustentable
que sirva para prevenir riesgos menores dentro de la comunidad, bajo asesoría
especializada que determine los riesgos que puedan ser cubiertos de manera viable.

D) Transferir a los Consejos Comunales la competencia de postular y asignar mediante

Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, los beneficiarios de las pensiones de asistencia
social del Instituto Nacional de Servicios Sociales (INASS) para ancianos y otras personas
en estado de necesidad; las pensiones de la Fundación Misión Madres del Barrio para
madres mayores de 60 años en estado de necesidad, y que es canalizado por medio del
Instituto Venezolano de los Seguros Sociales; y las asignaciones económicas de la
Fundación Misión Negra Hipólita, para personas desamparadas o indigentes. A pesar de
la cantidad limitada de pensiones otorgables por estos programas, podría estudiarse la
posibilidad de aumentar a una o dos pensiones anuales por cada Consejo Comunal que
pertenezca a las zonas más deprimidas del país, para contribuir a un mecanismo de
transparencia para el otorgamiento de las mismas, y una manera de concientizar a la
comunidad sobre las necesidades vitales de sus miembros.

E) Entablar acuerdos entre los Consejos Comunales y las Universidades a los fines de
contribuir a través del servicio comunitario estudiantil y los programas de responsabilidad
social universitaria, con asistencia técnica y aportes a los proyectos de las comunidades
en materia de Seguridad Social. Igualmente coordinar con los programas de
responsabilidad social empresarial que posean tanto empresas públicas como privadas,
para contribuir al diseño, elaboración y ejecución de los programas sociales en esta
materia.

F) Estudiar la factibilidad de establecer un monotributo nacional, estadal, o municipal, para

coadyuvar al financiamiento de los programas adelantados por los Consejos Comunales
en materia de Seguridad Social, para enfrentar los gastos operativos de la
implementación de los proyectos sociales, o incluso implementar un monotributo comunal
para atender las emergencias coyunturales de los miembros mas desposeídos, o los
riesgos medio-ambientales que se presenten en la comunidad.

G) Evaluar la factibilidad de dirigir un porcentaje de lo recaudado por concepto de

impuestos sobre el alcohol y el tabaco a un fondo de protección social especial dirigido
por los Consejos Comunales.

H) Constituir por parte del Consejo Nacional de la Seguridad Social de conformidad con
las competencias que le atribuye la ley, un nuevo régimen de atención social comunitaria,
a cargo de los Consejos Comunales, los cuales podrían reunirse en torno a
mancomunidades a los fines de fortalecer sus capacidades operativas y ampliar el
espectro de los beneficiados.

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23/03/08