Res 01844 2018 SERVIR TSC PrimeraSala Legis - Pe
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Res 01844 2018 SERVIR TSC PrimeraSala Legis - Pe
EXPEDIENTE : 3701-2018-SERVIR/TSC
IMPUGNANTE : JUANA MARCELA MELLADO MEZA
ENTIDAD : UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL JAUJA
RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 276
MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO
SUSPENSIÓN POR TREINTA (30) DÍAS SIN GOCE DE
REMUNERACIONES
ANTECEDENTES
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
(i) No se han valorado sus descargos ni los medios probatorios que presentó.
(ii) Ha laborado como personal administrativo destacado en la Oficina de Bienestar
Social de la Entidad, en mérito de la Resolución Directoral Nº 00693—J, desde
el 2 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016.
(iii) Cumplió con dar trámite a la solicitud del señor de iniciales L.M.R.H
administrado, razón por la cual se emitieron las Resoluciones Directorales Nos
2244, 2348 y 2564-2016-UGEL-J.
1
Notificada a la impugnante el 14 de agosto de 2018.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
ANÁLISIS
9. De conformidad con el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 10232, modificado por
la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29951 - Ley del
Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 20133, el Tribunal tiene por
2
Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 17º.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil - el Tribunal, en lo sucesivo - es un órgano integrante de la Autoridad que
tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b) Pago de retribuciones;
c) Evaluación y progresión en la carrera;
d) Régimen disciplinario; y,
e) Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas
únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contenciosa administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable
de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal”.
3
Ley Nº 29951 - Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
11. Sin embargo, cabe precisar que en el caso de las entidades del ámbito regional y
local, el Tribunal únicamente es competente para conocer los recursos de apelación
que correspondan a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido
en el artículo 90º de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil5, y el artículo 95º de su
reglamento general, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM6; para
aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme
al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el
“CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de
Gestión de Recursos Humanos”.
4
Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.
5
Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 90º.- La suspensión y la destitución
La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco
(365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión
es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces,
el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos
humanos o quien haga sus veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o
quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada
por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por
resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil”.
6
Reglamento de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 95º.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia
De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo Nº 1023, que crea la Autoridad del Servicio
Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente
para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil,
con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por
el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley.
La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía
administrativa”.
4
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
Diario Oficial “El Peruano”7, en atención al acuerdo del Consejo Directivo de fecha
16 de junio del 20168.
12. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última
instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio
civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de
la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha
competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder
Judicial.
13. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del
debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el
mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de
apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el
expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de
apelación.
14. Mediante la Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en
el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para las
personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas que
se encuentran encargadas de su gestión, con la finalidad de alcanzar mayores
7
El 1 de julio de 2016.
8
Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil,
Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
“Artículo 16º.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo Son funciones y atribuciones del
Consejo Directivo:
a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general;
b) Aprobar la política general de la institución;
c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento
de Organización y Funciones;
d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del
sistema;
e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los demás
cargos directivos;
f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio
Civil;
g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;
j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y
k) Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema.”
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
15. Al respecto, el Título V de la citada Ley, establece las disposiciones que regularían
el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, las mismas que conforme
a lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Final de la Ley del Servicio
Civil9, serían aplicables una vez que entre en vigencia la norma reglamentaria sobre
la materia.
16. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el
Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº
040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria10 se
estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento
sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de su publicación, es decir, a
partir del 14 de septiembre de 2014.
17. En ese sentido, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultan aplicables las normas
previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su
Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, estando
excluidos solo los funcionarios públicos que hayan sido elegidos mediante elección
popular, directa y universal, conforme lo establece el artículo 90º del Reglamento
General de la Ley del Servicio Civil11.
9
Ley Nº 30057 - Ley del Servicio Civil
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
“NOVENA.- Vigencia de la Ley
a) (…) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V, referido
al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en vigencia las
normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos 17º y 18º de
esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de implementación.
(…)”.
10
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por el Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
“UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario
El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los
tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente
al procedimiento.
Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en
vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les imputó
responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa”.
11
Reglamento General de la Ley Nº 30057, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM
“Artículo 90º.- Ámbito de Aplicación
Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:
6
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
19. Por tanto, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultaban aplicables las normas
previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su
Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los
regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057.
a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del Pueblo,
el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los miembros del
Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jefe del
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio del Banco Central de
Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado.
c) Los directivos públicos;
d) Los servidores civiles de carrera;
e) Los servidores de actividades complementarias y
f) Los servidores de confianza.
Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la
aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los
procedimientos establecidos en cada caso”.
12
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“4. ÁMBITO
4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y
procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes
regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley Nº 30057, con las exclusiones establecidas
en el artículo 90 del Reglamento. (…)”.
7
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
13
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
“7. REGLAS PROCEDIMENTALES Y REGLAS SUSTANTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de los dispuesto en el numeral
6 de la presente directiva, las siguientes:
7.1 Reglas procedimentales:
- Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.
- Etapas y fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos
procedimentales.
- Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.
- Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.
- Medidas cautelares.
- Plazos de prescripción.
7.2 Reglas sustantivas:
- Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los servidores.
- Las faltas.
- Las sanciones: tipos, determinación graduación y eximentes”.
8
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
22. En ese sentido, se debe concluir que a partir del 14 de septiembre de 2014 las
entidades públicas con trabajadores sujetos bajo los regímenes regulados por el
Decreto Legislativo Nº 276, Decreto Legislativo Nº 728 y Decreto Legislativo Nº 1057
deben aplicar las disposiciones, sobre materia disciplinaria, establecidas en el Título
V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General,
siguiendo las reglas sustantivas y procedimentales mencionadas en los numerales
precedentes.
24. De acuerdo con el artículo 3º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-
2017-JUS, en adelante el TUO de la Ley Nº 2744415, la validez de un acto
14
Cabe destacar que a través de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2016-SERVIR/TSC, vigente desde el
28 de noviembre de 2016, se estableció como precedente administrativo de observancia obligatoria,
entre otros aspectos que, la prescripción tiene naturaleza sustantiva; por lo que para efectos del
régimen disciplinario y procedimiento sancionador regulado por la Ley del Servicio Civil, el plazo de
prescripción debe ser considerada como regla sustantiva.
15
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en
el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan
las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun
encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra
9
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
25. Con relación al requisito de procedimiento regular, Juan Carlos MORÓN URBINA17
ha precisado que “(…) la declaración de la voluntad administrativa es conformada a
través del recorrido de un procedimiento predeterminado por la ley o por prácticas
administrativas, en su adecuación, que importa un elemento medular para la
generación de un acto administrativo.
finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una
facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento
del procedimiento administrativo previsto para su generación”.
16
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
“Artículo 9º.- Presunción de validez
Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por la
autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
17
MORÓN URBINA, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General”. Décima
Edición. Publicado por Gaceta Jurídica. Febrero 2014. P. 152-153.
10
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
27. Por su parte, el numeral 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú
establece, como principio de la función jurisdiccional, la observancia del debido
proceso y la tutela jurisdiccional. Al respecto, el Tribunal Constitucional (TC) ha
señalado que estos principios “(…) no sólo se limitan a las formalidades propias de
un procedimiento judicial, sino que se extiende a los procedimientos administrativos
sancionatorios. En efecto, el debido proceso está concebido como el cumplimiento
de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observarse
en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender
adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.
(…)”18.
30. Ahora bien, en el presente caso, se aprecia que la Resolución Directoral Local Nº
001429-2018-UGEL-J, a través de la cual se instauró el procedimiento administrativo
disciplinario, entre otras, a la impugnante, se sustentó en el Informe de
Precalificación Nº 001-2018 UGEL-J/PAD SERVIR, no obstante se advierte que en
este no se cumplió con señalar la sanción que sería aplicable a la impugnante, tal
18
Fundamento 2 de la Sentencia emitida en el expediente Nº 02678-2004-AA.
19
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 2659-2003-AA/TC.
20
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
“Artículo 10º.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los
supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. (…)”.
11
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
21
Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC - “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley
Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-
SERVIR-PE
8. LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LAS AUTORIDADES DEL PAD
(…)
8.2. Funciones
f) Emitir el informe correspondiente que contiene los resultados de la precalificación, sustentando la
procedencia o apertura del inicio del procedimiento e identificando la posible sanción a aplicarse y al
Órgano Instructor competente, sobre la base de la gravedad de los hechos o la fundamentación de su
archivamiento (Anexo C)”.
22
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
“Artículo 13.- Alcances de la nulidad
12
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
35. Al respecto, cabe señalar que de acuerdo con la sanción que fuera recomendada
por la Secretaría Técnica, la Entidad deberá tener en cuenta el numeral 93.1 del
artículo 93º del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, en el que se
establece que la competencia para conducir el procedimiento administrativo
disciplinario y sancionar corresponde en primera instancia a:
13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados
a él.
(…)”.
13
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
36. En consecuencia, esta Sala considera que la Resolución Directoral Local Nº 001429-
2018-UGEL-J, del 15 de mayo de 2018, y la Resolución Directoral Local Nº 002021-
2018-UGEL-J, del 13 de agosto de 2018, con la que se instauró procedimiento
disciplinario y sancionó a la impugnante, respectivamente, deben ser declaradas
nulas por contravenir el debido procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en
los numerales 1 y 2 del artículo 10º del TUO de la Ley Nº 27444.
37. El debido proceso es concebido como un derecho fundamental que garantiza -en
un Estado de Derecho- que los ciudadanos sean respetados por las autoridades en
el seno de cualquier proceso (judicial, administrativo o de otra índole), asegurando
así que estos puedan ejercer adecuadamente la defensa de sus derechos o intereses
frente a cualquier acción u omisión que pudiese afectarlos.
38. En palabras del Tribunal Constitucional, el debido proceso «(…) es un derecho –por
así decirlo– continente puesto que comprende, a su vez, diversos derechos
fundamentales de orden procesal. A este respecto, se ha afirmado que: “(...) su
contenido constitucionalmente protegido comprende una serie de garantías,
formales y materiales, de muy distinta naturaleza, que en conjunto garantizan que
el procedimiento o proceso en el cual se encuentre inmerso una persona, se realice
y concluya con el necesario respeto y protección de todos los derechos que en él
puedan encontrarse comprendidos.” (STC 7289-2005-AA/TC, FJ 5)23».
40. Dicho tribunal agrega, que: “El fundamento principal por el que se habla de un
debido procedimiento administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto
la jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculados a la Carta
Magna, de modo que si ésta resuelve sobre asuntos de interés de los administrados,
23
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 3433-2013-PA/TC.
24
Fundamento 4 de la sentencia emitida en el expediente Nº 7289-2005-PA/TC
25
Fundamento 2 de la sentencia emitida en el expediente Nº 4644-2012-PA/TC.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
41. Para Morón Urbina, la dimensión más conocida del derecho al debido proceso,
comprende una serie de derechos que forman parte de un estándar mínimo de
garantía para los administrados, que a grandes rasgos y mutatis mutandi implican
la aplicación a la sede administrativa de los derechos concebidos originalmente en
la sede de los procesos jurisdiccionales. Por lo general, se suelen desprender los
siguientes subprincipios esenciales: el contradictorio, el derecho de defensa, el
derecho a ser notificado, el acceso al expediente, el derecho de audiencia, el
derecho a probar, entre otros27.
42. En esa medida, tenemos que el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, en adelante el TUO de
la Ley Nº 27444, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías
del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo
mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar
los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos
complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra,
cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho,
emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las
decisiones que los afecten28.
26
Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente Nº 3891-2011-PA/TC
27
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto
Único Ordenado de la Ley Nº 27444. Tomo I. Lima: Gaceta Jurídica, 2017, p.79.
28
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo IV.-Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías
implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo
enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los
cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a
producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada,
fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las
decisiones que los afecten.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
44. Entonces podemos colegir que las entidades públicas, al hacer ejercicio de su
potestad sancionadora disciplinaria, están obligadas a respetar el debido
procedimiento administrativo y las garantías que de él se desprenden, de lo
contrario el acto administrativo emitido soslayando tal derecho carecería de
validez.
45. Bajo esta premisa, tenemos que una garantía del debido procedimiento es el
derecho de defensa, reconocido como tal en el numeral 14 del artículo 139º de la
Constitución Política. Este, proscribe que un ciudadano quede en estado o situación
de indefensión frente al Estado en cualquier clase de proceso en el que se esté
ejerciendo la potestad sancionadora; garantizando así, entre otras cosas, “que una
persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o
administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos,
tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e
intereses, para cuyo efecto se le debe comunicar, previamente y por escrito, los
cargos imputados, acompañando el correspondiente sustento probatorio, y
otorgarle un plazo prudencial a efectos de que –mediante la expresión de los
descargos correspondientes– pueda ejercer cabalmente su legítimo derecho de
defensa”31.
29
RUBIO CORREA, Marcial. El Estado Peruano según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Lima:
2006, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú. p. 220.
30
Fundamento 11 de la sentencia emitida en el expediente Nº 5637-2006-PA/TC.
31
Fundamento 4 de la sentencia emitida en el expediente Nº 5514-2005-PA/TC
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
47. Otras garantías del debido procedimiento, y en especial cuando se está frente al
ejercicio de la potestad sancionadora, son la sujeción a los principios de legalidad y
tipicidad, recogidos en los numerales 1 y 4 del artículo 246º del TUO de la Ley Nº
27444. El primero prescribe que solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las
entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado,
las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad. El segundo,
que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones
previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como
tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones
reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a
identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas
sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto
Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
En esa medida, el principio de legalidad no solo exige que la falta esté establecida
en una norma legal, sino que la misma describa claramente cuál es la conducta que
se considera como tal (Lex certa), lo que se conoce como el mandato de
determinación.
32
Fundamento 14 de la sentencia emitida en el expediente Nº 02098-2010-PA/TC.
33
Fundamento 32 de la sentencia emitida en el expediente Nº 0156-2012-PHC/TC.
34
Fundamento 3 de la sentencia emitida en el expediente Nº 0197-2010-PA/TC
17
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
49. Sobre esto último, el Tribunal Constitucional ha señalado que «El principio de
determinación del supuesto de hecho previsto en la Ley es una prescripción dirigida
al legislador para que éste dote de significado unívoco y preciso al tipo penal, de tal
forma que la actividad de subsunción del hecho en la norma sea verificable con
relativa certidumbre. Esta exigencia de “lex certa” no puede entenderse, sin
embargo, en el sentido de exigir del legislador una claridad y precisión absoluta en
la formulación de los conceptos legales. Ello no es posible, pues la naturaleza propia
del lenguaje, con sus características de ambigüedad y vaguedad, admiten cierto
grado de indeterminación, mayor o menor, según sea el caso»35.
50. Por su parte, el principio de tipicidad -que constituye una manifestación del
principio de legalidad- exige que las conductas consideradas como faltas estén
definidas con un nivel de precisión suficiente, de manera que el destinatario de las
mismas pueda comprender sin dificultad o estar en condiciones de conocer y
predecir las consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la
conducta proscrita y de la sanción aplicable36.
52. Ahora, Morón Urbina38 afirma que “la determinación de si una norma sancionadora
describe con suficiente grado de certeza la conducta sancionable, es un asunto que
debe ser resuelto de manera casuística, pero es importante tener en cuenta que la
tipificación es suficiente «cuando consta en la norma una predeterminación
inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra». Pero
además, dicho autor resalta que “el mandato de tipificación, que este principio
conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad
cuando realiza la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.
35
Fundamento 46 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 010-2002-
AA/TC.
36
Fundamento 8 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 05487-2013-
AA/TC.
37
Fundamento 9 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 02050-2002-
AA/TC.
38
MORÓN URBINA, Juan Carlos. Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la
Administración Pública en la ley peruana. En: Advocatus, número 13, Lima, 2005, p. 8.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
(i) Que, por regla general las faltas estén previstas en normas con rango de ley,
salvo que se habilite la tipificación vía reglamentaria.
(ii) Que, las normas que prevean faltas, si bien no tengan una precisión absoluta,
describan con suficiente grado de certeza la conducta sancionable.
(iii) Que, las autoridades del procedimiento realicen una correcta operación de
subsunción, expresando así los fundamentos por los que razonablemente el
hecho imputado se adecua al supuesto previsto como falta; que configure cada
uno de los elementos que contiene la falta. Como es lógico, la descripción legal
deberá concordar con el hecho que se atribuye al servidor.
39
Fundamentos 6 y 7 de la Sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el Exp.2192-2004-AA/TC.
40
Criterio reiterado en las sentencias emitidas en los Expedientes N os 3567-2005-AA/TC y 3994-2005-
PA/TC.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
56. En otros términos, para la aplicación de sanciones por faltas como, por ejemplo, el
incumplimiento de normas o la negligencia en el desempeño de las funciones, las
entidades deben especificar qué normas se han incumplido o qué funciones son las
que se han desempeñado negligentemente. Esto, obviamente, guarda congruencia
con el deber de motivación que se impone a toda autoridad administrativa, pues la
debida motivación, en proporción al contenido y conforme al ordenamiento
jurídico, constituye un requisito de validez del acto administrativo41 que se sustenta
en la necesidad de permitir apreciar su grado de legitimidad y limitar la
arbitrariedad en la actuación pública42; por lo que no son admisibles como tal la
exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso
concreto, tal como se desprende del numeral 4 del artículo 3º y del numeral 6.3 del
artículo 6º del TUO de la Ley Nº 27444.
57. En el presente caso, se advierte que con la Resolución Directoral Local Nº 001429-
2018-UGEL-J así como con la Resolución Directoral Local Nº 002021-2018-UGEL-J,
se inició procedimiento administrativo y sancionó a la impugnante por haber
incurrido en la falta prevista en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057.
58. Respecto a la falta tipificada en el literal d) del referido artículo 85º, la cual hace
referencia a la negligencia en el desempeño de las funciones, necesita
obligatoriamente de la remisión a otra norma para su aplicación, sea de carácter
nacional (Ley, Decreto Supremo, entre otros) o interno (Reglamento Interno de
Trabajo, MOF, ROF, entre otros); la cual debe establecer funciones que puedan ser
consideradas como negligentemente cumplidas.
59. Sobre dicha falta, resulta necesario recordar que, en toda relación laboral, el
cumplimiento por parte del trabajador de las labores encomendadas por el
empleador no solo implica que estas deban realizarse de conformidad con las
instrucciones y/o procedimientos previstos, sino que además deben ejecutarse de
manera oportuna y adecuada, dentro de los parámetros del deber de diligencia.
41
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos: (…)
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y
conforme al ordenamiento jurídico”.
42
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 6º.- Motivación del acto administrativo (…)
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”.
20
“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
62. Es por ello que el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 ha establecido como
una falta del servidor la negligencia en el ejercicio de sus funciones, lo que
constituye una materialización positiva de la obligación de diligencia que debe tener
todo servidor en el marco de la relación laboral estatutaria.
63. Ahora, al ser una disposición genérica que no desarrolla concretamente una
conducta específica, la falta en mención constituye un precepto de remisión que
exige ser complementado con el desarrollo de reglamentos normativos en los que
se puntualicen las funciones concretas que el servidor debe cumplir diligentemente.
En ese sentido, se debe distinguir las funciones de los deberes u obligaciones que
impone de manera general el servicio público, como son, por ejemplo, actuar con
respeto, desempeñarse con honestidad y probidad, salvaguardar los intereses del
Estado o privilegiar los intereses del Estado sobre los intereses particulares; los
43
MORGADO VALENZUELA, Emilio, El despido disciplinario, en Instituciones de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social, Coordinadores: Buen Lozano, Néstor y Morgado Valenzuela, Emilio, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, México, 1997, p. 574.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
67. Por tanto, ante la inobservancia por parte de la Entidad de las garantías con las
cuales se encuentra premunido todo administrado, y que se encuentran
reconocidas en la Constitución y la Ley del Procedimiento Administrativo General,
la Resolución Directoral Local Nº 001429-2018-UGEL-J, del 15 de mayo de 2018, y la
Resolución Directoral Local Nº 002021-2018-UGEL-J, del 13 de agosto de 2018, se
encontrarían inmersas en la causal de nulidad prevista en el numeral 1 del artículo
10º del TUO de la Ley Nº 27444, por contravenir el numeral 14 del artículo 139º de
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
la Constitución Política del Perú, y los numerales 1 y 2 del numeral 1 del Artículo IV
del Título Preliminar del mencionado TUO44.
69. Finalmente, esta Sala estima que habiéndose constatado la vulneración del debido
procedimiento administrativo, deviene en innecesario pronunciarse sobre los
44
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
TÍTULO PRELIMINAR
“Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin
perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución,
la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los
que les fueron conferidas.
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías
inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus
argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La
institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho
Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea
compatible con el régimen administrativo”.
45
Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 3º.- Requisitos de validez de los actos administrativos
Son requisitos de validez de los actos administrativos:
(…)
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido
conforme al ordenamiento jurídico”.
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Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado
por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS
“Artículo 6º.- Motivación del acto administrativo
(…)
6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto”.
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“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”
“Año del Diálogo y la Reconciliación Nacional”
En ejercicio de las facultades previstas en el artículo 17º del Decreto Legislativo Nº 1023,
la Primera Sala del Tribunal del Servicio Civil;
RESUELVE:
A1/CP8
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