Juan Carlos Moreno Brid y Jaime Ros - Cap.6

JUAN CARLOS MORENO-BRID JAIME ROS BOSCH Desarrollo y crecimiento en la economia mexicana UNA PERSPECTIVA HISTORICA is FONDO DE CULTURA ECONOMICASUMARIV Prefacio a la edicion en espatiol, 9 Prélogo, 45 Intvoduccién, 19 I. Los “origenes del atraso"; obstdculos al desarrollo econdmico en el siglo xix, 39 Il. El Porfiriato y los inicios del crecimiento moderno en la economia de México, 73 IIL. La Revolucion, los afios treinta y la consolidacion de un Estado desarrollista, 102 IV. La era dorada de la industrializacién, 132 V. La pérdida de la estabilidad macroecondmica, el auge del petroleo y la crisis de la deuda, 170 VI. Los afios de ajuste, la década perdida y el proceso de reformas, 197 VU. El cambio en el balance Estado-mercado y la biisqueda de un crecimiento inpulsado por las exportaciones, 236 VIII. Politica social, pobreza y desigualdad, 274 IX. ¢Por gité ha sido decepcionante el crecimiento posterior al periodo de reformas?, 293 Conclusiones, 331 Apéndice: Series histdricas de indicadores econdinicos y sociales, 341 Referencias bibliogrdficas, 359 Indice analitico, 397 Indice general, 403,VL LOS ANOS DE AJUSTE, LA DECADA PERDIDA Y EL PROCESO DE REFORMAS Durante la década de 1980 la economia de México sufrié dos choques externos maytisculos. El primero fue la crisis internacional de la deuda, inaugurada en 1982, cuando se incrementé agudamente el servicio de la deuda externa y se interrumpié drds- ticamente el acceso a créditos frescos del mercado mundial de capitales. Estos efectos adversos se exacerbaron por la caida dela demanda de importaciones de Estados Unidos, dada Ja contrac- cién en su ritmo de actividad ocasionada, en parte, por el alza de Jas tasas de interés de la Reserva Federal. El segundo choque se produjo con la abrupta caida del precio mundial del petréleo en 1986. Esta caida deterioré dramaticamente los términos de intercambio de la economia mexicana, y acabé con buena parte de las reservas internacionales del pats ademAs de debilitar se- veramente sus ingresos fiscales.! Ambos choques causaron agu- dos desequilibrios en la balanza de pagos y en las finanzas piblicas, ademas de generar presiones inflacionarias y disminuir el ritmo de expansién econémica. La estrategia del gobierno mexicano para hacer frente a estos choques puede resumirse de la siguiente manera. En los inicios de la crisis de la deuda en 1982, la administracién de José Lépez Portillo impuso un control de cambios y restricciones totales a las importaciones, ademds de que nacionalizé la banca privada. La administracién de Miguel de la Madrid asumié la presidencia en diciembre de 1982 y, en contraste, puso en marcha un programa ortodoxo de estabilizacién para reducir rapidamente el déficit fiscal y restaurar la estabilidad de precios y del balance de pagos. Diche programa fue acompaiiado por otro | Entre 1981 y 1986 los términos de intercambio, medidos por ef precio promedio de Jas exportaciones en relaci6n con los precios de importacién, cayeron 46%. Si se considera la consecuencia adversa del alza de las tasas de interés sobre la deuda externa, la caida es de 57% (Banco de México, 1988). 197198 ANOS DE ATUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS ANOS DE ATUSTE, DECADA PERDIDA ¥ REFORMAS 199 excepcionales en todo el contexto de América Latina. El giro de su balance comercial fue rapido y voluminoso, del orden de cinco puntos porcentuales del pm. Ciertamente, con la economia entrando en una profunda y prolongada recesién, el déficit comercial gue llegé a 3.8 mil millones de délares en 1981 se con- virtié en un superdvit de 7.1 mil millones de délares en tan sdlo 12 meses. En 1983 su saldo positivo se duplicé al registrar 14.1 mil millones de délares. El superdvit en la cuenta corriente de la balanza de pagos fue un poco menos abultado dados los altos pagos de intereses sobre Ia deuda externa. En este mismo periodo, otros grandes deudores como Brasil y Argentina enfrentaron dificultades enormes para reducir su déficit en la cuenta corriente y en el balance comercial y distaron de obtener superdvit. Deben subrayarse dos caracterfsticas del ajuste en México, pues ayudar a explicar tanto su magnitud como su velocidad y, al mismo tiempo, revelan su fragilidad de largo plazo. La primera se refiere al papel de los ingresos del petréleo y se ilustra de mejor manera al compararla con el caso de Brasil. Para eliminar el déficit en cuenta corriente, Brasil tenia en ese entonces que generar un superdvit de 20000 millones de déla- res en su balanza de pagos no petrolera tan sdlo para cubrir la importacién de petrdleo (del orden de 9 mil millones de déla- res) y pagar los intereses de su deuda externa. México, en cambio, con exportaciones petroleras anuales del orden de 16000 millones de délares entre 1983-1984 —amén de la drdstica con- traccién de sus importaciones— generé un masivo superavit comercial que mas que compensé el pago de intereses de su deuda externa y le permitié generar superdvit en la cuenta corriente. Al mismo tiempo su balanza comercial no petrolera registré un déficit del orden de 5000 a 6000 millones de délares. La segunda caracteristica es que el ajuste de la balanza comercial no petrolera de México se consiguié mas bien a través de una reduccién del gasto interno —por lo tanto de las importaciones— que de una respuesta dindmica de las exportaciones no petroleras, Después de varios afios con un tipo de cambio real sobrevaluado era dificil esperar una fuerte expansion de las exportaciones no petroleras en el corto plazo. En todo caso, el hecho es que el ajuste externo de México fue extraordinario de ajuste estructura! que buscé reorientar gradualmente los factores y los recursos del pats hacia un mayor crecimiento basado en Ja produccién de bienes comerciables, siempre en un mar co de estabilidad macroeconémica. Dicho enfoque ortodoxo sé mantuvo hasta mediados de 1985, y sus principales resultados fueron la reduccién drastica del déficit comercial y de la cuenta corriente, pero fracasé en estabilizar la inflacién interna. En 1986, ante una inflacién anual de precios al consumidor ery niveles de tres digitos, la polftica dio un giro hacia una relor ma cada vez més radical en pro de la liberalizacién comercial pero combinada con un enfoque diferente para la estabiliza cin de precios. Asi, a finales de 1987 el gobierno reconocié el fracaso de los programas ortodoxos para abatir lasinflaci6n ¥ puso en marcha un enfoque mas bien heterodoxo para conse: guir la estabilizacién de precios: el “Pacto de Solidaridad Eco- némica”. El Pacto pretendfa parar r4pidamente la inflacion a través de una combinacién de control de precios y salarios, congelamiento del tipo de cambio nominal y estricta politica: fiscal y monetaria? Todo ello se acompatié de un acelerado proceso de reformas de mercado, especialmente en las areas de comercio, politica industrial y privatizaciones. El Pacto fue un éxito incuestionable en cuanto a estabilizar la inflacién'y reactivar la economfa. Sin embargo, llevé gradualmente a una: sobrevaluacién del tipo de cambio real que fue finalmente co. rregida, de manera dramatica, en 1994-1995. Pero, antes de analizar sus logros y limitaciones, cabe examinar con mas. detalle el proceso de ajuste macroeconémico que tuvo lugar en México en los ochenta. LoS ANOS DE AJUSTE Y ESTABILIZACION El ajuste ala crisis de la deuda La magnitud y la velocidad del ajuste del desequilibrio externa que logré la economia mexicana ante la crisis de Ja deuda fueron: 2 Similares planes heterodoxos de estabilizacién fueron aplicados en Ar gentina, Pert y Brasil (véanse Alberro e Tharra, 1987; Edwards, 1995).200 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS. ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS. 201 Cuapro v1.1, Ajustes externos y fiscales en tres periodos (cambios durante el periodo, primeras diferencias) 1981-1984 1984-1987 1987-1991 debido a la severa contraccion del gasto interno (17% en té: minos reales entre 1981 y 1983); en particular al derrumbe. (-40%) de la inversién tanto ptiblica como privada. Frente-al. enorme déficit inicial en la balanza comercial del sector priva- Miles de millones de dolares do y la baja elasticidad de la oferta global de exporlaciones: Balance comercial* 19.9 35 18.4 —las contrapartidas del superdvit externo del sector piblico y Exportaciones petroleras 2.0 -8.0 0.2 de la enorme preponderancia del petrdleo en las exportaciones Balance comercial mexicanas— la aguda devaluaci6n del tipo de cambio en 1982 no petrolero 17.9 45 -18.2 estaba destinada a operar esencialmente a través de su impai Exportaciones to contractivo y redisiributivo del gasto privado.* En efecto; él. no peiroleras’ 2.2 49 94 gasto privado cayé 15% en esos afios. A ello se agregé la caida Importaciones -12.7 1.0 25.3 de la inversién publica (48%) que fue la base central del ajuste Bienes de consumo -2.0 0.1 5.3 fiscal. La resultante fue una contraccién severa de las importa: Bienes intermedios 5.7 1.0 14.4 ciones, principalmente de bienes intermedios y de éapital, cuya. Bienes de capital 5.0 01 5.6 magnitud significé 70% de la variacién del baldnce comercial Servicios no factoriales* no petrolero en ese entonces (véase cuadro vi.1). E sglo dos aiiog {neto) 3.0 0.6 -2.3 jas importaciones se redujeron en términos reales casi 10 puntos Porcentaje del rip nominal porcentuales como proporcin del prs. Balance operativo Desde uma perspectiva de mediano y largo plazo, el ajuste del sector ptiblico 97 07 externo de México en este periodo no contribuy6 mayormenté Ahorro del sector pitblico 42 0.0 ala construcci6n de una plataforma sdélida para lograr un cree Externo 23 -0.8 cimiento econémico elevado y sostenido, impulsado por las Interno a 10 0.8 . : ae “ Inversién publica 55 -0.7 exportaciones. Como se analiza en este y en el proximo capittr C ‘bli 1s 4 lo, con el tiempo la produccién local se orient6 a vender miu Onsumo PUBHCO . _ ~ Ingreso interno disponible 04 0.4 cho mas en los mercados extranjeros. Sin embargo, el renovado impulso exportador dependié cada vez més del uso de insumos ® Incluye servicios no factoriales » Incluye las exportaciones de las maquiladoras. © Excluye las exportaciones de las maquiladoras. 2 Estos incluyen, en particular, los Namados efectos Hirschman y de Dia: Fuente: Ros (1992) basado en Banco de México, Indicadores Econdmicos, Alejandro. El efecto Hirschman se refiere a la redistribucién de ingresos, causa+ da por la devaluacién, entre los residentes y los no residentes como un resul- lado del déficit comercial, o por parte de los extranjeros hacia los residentes como resultado de un superéwit comercial. En ese periodo México, dado que el sector ptiblico tenia un superdvit comercial con el exterior, se beneficié com la devaluacién, mientras que el sector privado tenia un déficit comercial y fii afectado adversamente por ello. El efecto Dfaz-Alejandro se refiere a la redis:.: tribucién de Jos salarios hacia las ganancias causada por la devaluacién, ya que los salarios quedaron mermados por los incrementos de precios causados por la devaluacidn. Véase Krugman y ‘Taylor (1978) sobre este tema. Hay que! - notar que en cuanto a los activos, el sector privado mexicano tenfa una posi- cidn total acreedora. De hecho, segtin ciertas estimaciones, su deuda externa total pudo ser inferior al monta de sus depésitos en ultramar, : importados. Por lo tanto no creé los suficientes eslabonamien- tos hacia atras y hacia adelante, indispensables para insertar a la econom{a mexicana en una senda de alta expansién de largo plazo. De hecho, el moderado repunte econdémico en 1984- 1985 y la apreciacién del tipo de cambio real que lo acompaiié redujeron fuertemente el superdvit comercial alcanzado en 1983-1984 y virtualmente provocaron un déficit en la cuenta corriente. Los mismos factores que explican el ajuste externo son los que influyeron en Ja evolucién de las finanzas ptiblicas. El ba-202 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS lance operacional del sector ptiblico’ pasd, de un déficit de 10%. : del prs en 1981 a un superdvit, modesto, en 1984, Su conspicuo: ajuste fue producto del derrumbe de la inversién publica (5.5 puntos porcentuales del pip) y del incremento del ahorre: publico externo (2,3 puntos porcentuales), esto es de la dife. rencia entre los ingresos provenientes de la exportacién de pe- tréleo y del pago de intereses sobre la deuda publica exterma (cuadro v1.1). En contraste el ingreso ptiblico de origen interrio se estancé debido a que el incremento de los impuestos indi: rectos y de las tarifas por servicios publicos se compensé por Ja caida en la recaudacién de impuestos directos (debido ala baja en el valor real de los impuestos inherente a todo perioda de inflaci6n acelerada como 1982-1983)° y por el alza en-los intereses reales pagados sobre la deuda publica ihterna.® E] aumento del ahorro puiblico externo se dio, en gran mez. dida, gracias al efecto de las devaluaciones cambiarias que au! mentaron el valor en moneda local del superavit de divisas del sector ptiblico.? En cambio, en los otros grandes deudores dé América Latina, las devaluaciones del tipo de cambio real exacer. baron su déficit fiscal, pues aumentaron el valor —en moneda’ local— del servicio de su deuda externa. En el caso mexicano los abundantes ingresos de divisas del gobierno excedieron, cé6mo:.. damente, el pago de intereses de la deuda piblica externa. Ello * Bl balance operacional es el resultado neto de los ingresos del sector pi blico, descontando gastos, pero con el pago de intereses calculado en lérminos reales, 0 sea, excluyendo el monto de intereses que meramente compensa 165 efectos corrosivos de la inflacién sobre el valor de la deuda. Como argumen® tan Blejer y Cheasty (1991), en los pafses con tasas altas de inflacién, cl déficit operacional puede ser una medicién més exacta del desequilibrio fiscal qué las medidas convencionales. 5 Bn la bibliogratia sobre politica fiscal, se conoce como el efecte Olivera- Tanzi y se refiere a los efectos combinados de la inflacién y el rezago en la re caudacién tributaria que terminan provocando una contraccidn de los ingresos impositivos en términos reales a medida que la inflacion se acelera. Para uma definicién detallada véase, por ejemplo, Tanzi (1977). * Sin embargo cabe observar que las depreciaciones cambiarias y la acele= racién consecuente de la inflacién tuvieron otro efecto fiseal favorable al reducir cl valor real de la deuda priblica interna. Esto signified gue el interés real pagado de ahf cn adelante fue menor: Véase Ize y Ortiz (1987). * El otro lado dea moneda fue la contraccién de los ingresos y gastos privados. ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 203 _ implicé que las devaluaciones tuvieran, automaticamente, una influencia favorable en el ingreso fiscal neto. Junto con la reduc- © cién de la inversién publica, mencionada anteriormente, dicha influencia Hev6é a una correccién espectacular del balance fiscal _.a pesar de que el ahorro pttblico interno apenas aument6.* El amplio saldo favorable de la balanza de pagos en 1983-1984 y las dificultades que se tuvieron en ese entonces para abatir la inflacién mediante politicas —fiscal y monetaria— contractivas Hevaron a dirigir de manera mds frecuente Ja polftica cambiaria hacia el objetivo de disminuir la presién jnflacionaria. Sin embargo, la subsecuente apreciaci6n persistente del peso en términos reales, a lo largo de la primera mitad de 1985, aunada a la moderada recuperacién de la demanda interna Ilevé, a su vez, a una rApida disminucién del superavit comercial y a la erosién del balance fiscal operativo. Estas dificultades fueron agravadas por una nueva ola de espe- culacién financiera estimulada por el fracaso sistematico en el cumplimiento de las metas de inflaci6n y la creciente incertidumbre en el mercado petrolero internacional. Ello se tradujo en una nueva crisis de divisas en julio-agosto de 1985, que se enfrenté con una devaluacién de 20% del peso ante el délar y una mas acentuada austeridad fiscal. El derrumbe del mercado petrolero, 1986-1987 E] derrumbe de los precios internacionales del petréleo a principios de 1986, que redujo 50% los ingresos de Ja exportacién de México por este rubro, fue enfrentado reforzando el ajuste fiscal y acelerando el ritmo de depreciacién del tipo de cambio. La cotizacién del peso frente al délar alcanzé en 1987 un nivel de subvaluaci6n real sin precedente, inclusive mayor al de 1983 y mas de dos veces el de 1981 (gréfica vi.1). A su vez, las medidas de austeridad fiscal en menos de 12 meses convirtieron el déficit operacional generado por el choque externo en un superavit de casi 2% del prs; correccién cuya magnitud incluso 8 Su incremento se debié basicamente a Ja reduccién de los salarios reales de los empleados puiblicos, indirectamente asociada a las devaluaciones.204 ANOS DE AMIJSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 205 i interno de seis puntos del prs. Este ajuste tuvo lugar en gran medida en 1986-1987 y se basé mucho mas en el alza del ahorro pttblico interno que en el recorte de la inversion publica, en vez de lo que habfa ocurrido anteriormente. El aumento del ahorro interno se logré, en gran medida, por el incremento del ingreso disponible del sector ptiblico (en vez de la reduccién en su consumo). Fue producto de la reduccién tanto de los pagos de intereses sobre la deuda interna en términos reales como del gasto corriente, transferencias y subsidios, asf como por el gran super4vit fiscal de las empresas piblicas no petroleras (alcanzado a través de los aumentos en términos reales de los precios y tarifas del sector ptiblico y de la reduccién adicional de los salarios reales). Los resultados de la estrategia econémica adoptada en 1986 difirieron de la que se adopté ante la crisis de la deuda en 1982. La importancia de objetivos de la politica econémica también fue distinta en ambos momentos. De hecho, la gravedad de la restriccién fiscal y de la balanza de pagos no dejaron ahora _ otra opcién que la de sacrificar el objetivo de estabilizacién de precios y, en su lugar, mantener la moneda fuertemente subva- luada a través de la depreciacién del tipo de cambio, El costo de esta estrategia fue una mayor inflacién, con una tendencia continua a acelerarse al punto que registré una tasa de alza anual cercana a 160% en 1987. Con el tiempo, en la medida que la cuenta corriente co- menz6 a arrojar superavit y por ende a reconstituir el saldo de reservas internacionales, la reduccién de la inflacion se con- virtié de nuevo en la prioridad de la politica econémica. La fragilidad financiera provocada por la acelerada inflacién con- tribuy6 a ello: el perfil de vencimiento de la deuda interna se acorté gradualmente lo que, combinado con las altas tasas de interés nominal, volvié a la politica de deuda interna cada vez mas vulnerable a los choques en los mercados financieros locales. Dos choques de este tipo tuvieron lugar en la segunda mitad de 1987. El primero fue debido a los grandes pagos de amortizacién de deuda externa por parte de empresas privadas y el segundo, el derrumbe de la bolsa de valores en octubre seguido de una nueva ola de especulacién en contra del peso. Con una devaluacién nominal adicional en diciembre, presio- Grartca vii. Tipo de cambio real, multilateral, 1981-1989 (indice estimado con los precios al consumidor respecto a 111 patses, 1990 = 100) Fuente: Elaborada con base en datos de Banco de México. supero la de 1983 a pesar de la pérdida considerable de ingre: sos petroleros. El proceso de ajuste de las cuentas externas y del balance fiscal durante la crisis petrolera fue diferente al que se dio, cua: tro afios atrds, ante la crisis de la deuda. Ademas de ser menor, el giro de la balanza comercial no petrolera fue mucho més eficiente desde una perspectiva de crecimiento econémico de largo aliento. En efecto, el incremento de las exportaciones no petroleras (sobre todo manufacturas), estimuladas por la va: riacién en el tipo de cambio, explican précticamente todo el ajuste del balance comercial que tuvo lugar entre 1984 y 1987. © El papel menor que tuvieron ahora las importaciones en dicho ajuste tiene su raiz en Jos niveles tan bajos que ya tenfan, y tari bién en la menor magnitud inicial del déficit comercial del sec tor privado y el menor superavit externo del sector piiblico; todo lo cual moderé los efectos contraccionistas de la devaluacién. El ajuste fiscal fue también muy diferente en este episodio. La. crisis del mercado petrolero produjo una reduccién del ahorro. ptiblico externo de casi cuatro puntos porcentuales del pi que, sumada a la mejoria de 2.1 puntos porcentuales en el superdvit operacional entre 1984 y 1987, repercutié en un ajuste fiscal206 ANOS DE AJUSTE, DRCADA PERDIDA Y REFORMAS nes generalizadas por los aumentos salariales, y la perspectiva de un aumento en la frecuencia de las revisiones salariales —que habfan pasado de ser anuales a cuatrimestrales a partir de la aceleracion de la inflacién en 1982— la hiperinflacién se convirtié en un peligro concreto. Esta preocupacién explica por qué los responsables de la politica econéimica se inclinaron ahora a favor de reforzar cl combate a la inflacién mediante un esfuerzo de estabilizacién alternativa: el Pacto. El Pacto de Solidaridad Econdémica y el logro de la estabilizacion En diciembre de 1987, cuando la presidencia de Miguel de la Madrid entraba en su tiltimo afio, el gobierno en coordinacién con los sindicatos y las organizaciones empresariales inauguré un programa heterodoxo de estabilizacion. Este programa tuvo como objetivo central la reduccién rapida de la inflacion a través de la desindizacion de precios clave de la economia, —esencialmente al congelar los salarios, el tipo de cambio nominal y las tarifas piblicas— apoyada con medidas adicionales de austeridad tanto fiscal como monetaria y con la aceleracién de la apertura comercial. E] Pacto fue exitoso en contener y abatir la inflacién y eli- rainar rapidamente su llamado componente inercial imbricado en los mecanismos de formacién de precios y salarios. Su objetivo de bajar la inflacién mensual a niveles de 1-2% se alcanz6, de hecho, pocos meses después de su puesta en marcha. La tasa anual de inflacién, que habfa llegado a 160% en 1987, cayé a 20% en solo dos afios (cuadro v1.2). Este logro se dio en el contexto de una moderada recuperacién de la inversi6n privada y de la actividad econémica. Dicho éxito, junto con el avance en el plan de reduccién de la carga de la deuda externa en 1989 (el Plan Brady) y el giro de 180 grados en ja cuenta de capital de la balanza de pagos —con el renovado acceso de México a fons dos frescos del exterior— le permitié al gobicrno mexicano al: canzar sus metas cambiarias e inclusive reducir la tasa diaria de minidevaluacién. Ello resulté, sin embargo, en una apre: ciacién real persistente del peso (grafica v1). - México: Indicadores macroecondmicos seleccionados: 1980-1990 CUADRO VI. 1990 45 29.9 129.2 1981 1982 1983 1984 {985 1986 1987 1988 1989 0.6 4.2 -3.8 105.8 1980 8.2 3.5 O7 135.8 12 51.7 143.6 1.7 159.2 178.0 2.6 63.8 136.2 3.6 59 8.8 28.7 PIB variaci6n anual (%%)" Inflacion (%)> ii 2 80.8 154.1 98.8 136.4 29.9 100.0 100.0 176.8 135.8 92.1 101.5 Tipo de cambio real* Salario real? 78.6 72.1 71.0 640 608 536 49.4 43.4 5 92. Participacion de los 375 352 294 28.7 28.7 285 268 260 255 25.0 36.0 salarios en el Pr (%) Composicién del pm (%)} 64.2 63.0 62.3 62.1 627 633 624 683 703 71.2 65.1 Consumo privado 10.2 105 142 415 112 1.9 116 114 11.2 11.0 10.0 Consumo publico 1445 124 100 105 114 10.6 11.2 11.7 11.8 12.8 14.1 Inversién privada® 4.0 4.2 3.9 25 49 5.7 14 9.8 6.6 6.6 65 0.1 16.2 12.0 10.7 Inversion publica® 1.7 14.1 1.8 14.1 0.7 0.4 15.2 0.0 16.3 0.3 2.2 11.0 Variacién de inventarios 13.8 17.6 16.0 13.5 10.7 Exportaciones 14.0 8.8 6.1 6.9 75 6.8 70 11.7 13.2 15.0 13.0 *"En precios constantes de 1980. > Variacién diciembre-diciembre, © Calculado con base en los indic 4 Salarios promedio para toda la Importaciones economia, deflactados por el indice de precios al consumidor (indice 1980 = 100). indice de precios al consumidor. es de los precios al consumidor de Estados Unidos y México (indice 1980 = 100). Fuente: Elaborado con base en datos de nveci, Banco de Informacién Econémica. * Formacién bruta de capital fijo.208 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS El desempefio en el terreno del comercio exterior cambie dramaticamente con la estabilizacion y recuperacion ie economia logradas por el Pacto a partir de ost as “ xportae ciones comenzaron a estar claramente domina as por sae nufacturas y crecieron rapidamente. Pero, dado el an de Tas importaciones, el balance comercial total empez¢ ar mostral ntimeros rojos pronto, y de forma sistematica. Bee faa Per la reestructuracion de la deuda externa, la entra a e tos oe capital adquirié vastas proporciones y ayudé * ' nani a déficit en cuenta corriente = con ee Ht ae IDF a pesar del dinamis: 2 er once paroleras, la balanza comercial se deteriord: sustancialmente. A Principios de Ja década Jf somposicién s impor' oho de oe con notable comparada con los 40 afios anteri: res, Por un lado, las de bienes de consume y biones inten adi crecieron rapidamente (3000 millones y 9000 mil nen de d6s res, por encima de sus niveles respectivos en 19 DF re o : la importacién de bienes de ait em). ip inicial en délares corrientes (c Ae | ware tendencia creciente de los ingresos puiblicos habia . do en 1986 y continud debido a la ampliacion de a base babu do impulso de la actividad econdémica, la i 4 4a en la administracio cal y ion en senti¢ mejora en |: adi stracién fiscal y la operaci tid Ja reduc: i el efecto Olivera-Tanzi. Su mejora junto con ° inser ato corriente reforzé el ahorro pablico inten embargo, el efecto fue nulificado por ja erosion por uma mse nitud eguivalente del ahorro publico externo ligada a neat del superavit externo del sector puiblico medido en. pes ‘ a canos debido a Ja apreciacion real del peso, que a. : zado en 1988 (cuadro wt y grifica VI). es que implicacién del andlisis previo , é punto de mee convencional, el Pacto constituyd un prowra exitoso de estabilizacién de los precios que no requis ace E el ajuste fiscal. Esta afirmacién parece en cierta orm oat rada. Puede en efecto argumentarse que desde 198 a ont superdvit primario contribuyé al alivio de la resticein cree cia que el gobierno hab{a estado enfrentando y ae a nel ayud6 también a revertir la cuenta de capital. Ello, a en contra di ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 209 habria dado viabilidad a la politica cambiaria y por lo tanto ala politica de control de precios y remuneraciones, la cual desin- dizé exitosamente los precios clave de la economia. Sin embargo, es también cierto que sin la politica de concertacién de precios y remuneraciones aplicada con el Pacto dicho ajuste no habria ocurrido y, como se vera, tampoco se dio después de 1987 un ajuste fiscal adicional neto (una vez que los efectos de la baja en la inflacién son tomados en cuenta). Nuestro punto de vista es que, dada la estructura macroeconémica del pais en esos afios, las politicas concertadas de precios y remuneraciones tuvieron un papel fundamental en desplazar a la economia mexicana desde una senda de equilibrio de alta inflacién en la que estaba hacia una de baja inflacién.° De hecho en 1988-1991 el déficit operacional del sector publico como proporcién del pis, rebasé en mas de dos puntos porcentuales al de 1987 como consecuencia principalmente de las mayores tasas de interés reales sobre la deuda priblica interna. Bl superdvit fiscal primario —la diferencia entre los ingresos del gobierno y su gasto excluyendo el pago de intereses— se elev6 pero, para 1991 superé al de 1987 en sdlo 1.3% del prs; una magnitud similar a la de los efectos que tuvo la inflacién _ de 1987 sobre la recaudacién de impuestos, los subsidios financieros y la composicién de la deuda pitblica."° La caida en el impuesto inflacionario a lo largo del proceso de estabilizacion, por lo tanto, no fue compensada por un aumento en el superdvit operacional. El efecto expansionista de esta reduccién con- - dujo al deterioro de la cuenta corriente y a la pronunciada pérdida de reservas internacionales (con una baja -equivalente a 3.4% del pip). Esta pérdida de reservas amenazé con poner en jaque las reglas del programa en cuanto a su polftica cambiaria. Sin embargo, de 1989 en adelante la presién bajé rapidamente ante el giro en la evolucién del ahorro externo. » ® Bl reconocimiento de equilibrios méltipies con combinaciones distintas de los niveles inflacionarios y de crecimiento econdémico fue un elemento importante de la légica subyacente a los programas de estabilizacién macroeco- némica heterodoxos. 1 Ea suma de los tres efectos fue de 1.2% del pm, El efecto Olivera-Tanzi sobre la recaudacién de impuestos (0.9%) fue el mas importante (Banco de México, 1989).210 ANOS DE ATUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS Desde nuestra perspectiva, las diferencias decisivas del Pact to, con respecto a los esfuerzos anteriores fallidos para lograr.. la estabilizacién, fueron la adopcién de una politica de pre+ cios/remuneraciones como pieza central del programa, la dis: ponibilidad de financiamicnto externo y la presencia de un tipo de cambio real, significativamente subvaluado al inicio: del programa, que convirtié en menos dafiina su inevitable apreciacién real posterior. EL agusTE pr México EN EL CONTEXTO DE AMERICA LATINA : Al igual que México, las demas economias grandes y endeuda- das de América Latina experimentaron fuertes desequilibrios fis: cales y externos como consecuencia de los choques externos dé Jos afios ochenta. Corregir estos desequilibrios implicaba dos” problemas diferentes. Primero, para la economia en conjunto: y dado el pronunciado declive del financiamiento externo, se requerfa generar un superavit de divisas capaz de compensa» tanto el aumento del servicio de la deuda externa como el deterioro de los términos de intercambio. Este es conocido como™ el problema de transferencia externa. Su magnitud estaba de= terminada por cinco factores: /) el nivel inicial de endeuda: miento; 2) la severidad de la contraccién del financiamiento externo en el periodo posterior a la crisis; 3) la significancia del deterioro de los términos de intercambio; 4) el grado de. apertura de Ja economia, y 5) la composicién de las importa ciones y las exportaciones. Los primeros dos determinaban la magnitud de la transferencia financiera al exterior. El tercero determinaba las transferencias adicionales de recursos en té~ minos reales. Las caracteristicas del comercio exterior, refleja+ das en los dos tltimos factores, afectaron la magnitud y la efectividad de la devaluacidn requerida para cerrar la brecha de divisas. : Para enfrentar el problerna de Ja transferencia externa, el gobierno tenia que generar suficientes ahorros internos ya que, por un lado, la mayor parte de la deuda era o bien del sector pus blico o bien era garantizada por el mismo gobierno y, por otro: ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 2H lado, el deterioro de los términos de intercambio conllevaba en general una reduccién de ingresos del sector publico. Este es el problema de transferencia interna que se presentaba como un desafio de ajuste fiscal dado el estricto racionamiento de crédito que enfrentaba el sector ptiblico. Ello implicé que, para realizar la transferencia externa en forma eficiente —es decir, sin apoyarse en excesivas contracciones del pm o en un recurso al impuesto inflacionario— serian insuficientes las medidas tradicionales de recorte del gasio interno combinado con una devaluacién cambiaria, La movilizacién no inflacionaria de tal transferencia requerfa, por afiadidura, una redistribu- cién del ingreso del sector privado al sector piblico. Es decir requeria especificamente un aumento en el ahorro del sector ptiblico, En la bibliografia de los “modelos de brechas” este requerimiento se identifica como la “tercera brecha” o la res- triccion fiscal,'! La severidad del problema de transferencia interna estuvo, parcialmente, determinada por la magnitud de la transferencia extemma, A mayor fuerza del choque externo, mayor el esfuerzo fiscal necesario para conseguir una movilizacién no inflacionaria de la transferencia. Mas atin, los ajustes en los tipos de cambio necesarios para cerrar la brecha externa tenian implicaciones fiscales importantes que dependian del balance de divisas del sector ptblico, de la composicién de la deuda piiblica por tipo de moneda, y del grado de indizacién de los mercados financieros internos. La indizacién determiné el grado en que el incremento del servicio de la deuda externa en términos reales fuera mds o menos compensado por la reduccion del valor real de Ja deuda interna. El esfuerzo fiscal que se debfa evar a cabo como resultado del choque externo puede verse como un choque fiscal inicial —al tipo de cambio prevaleciente antes de la devaluaci6n— al que se le agregan (o se le sustraen) las pér- didas o ganancias del ingreso disponible del sector puiblico asociadas a la devaluacién y a los cambios en el valor real de ja deuda interna. 4" Los articulos clasicos sobre el tema son de la autorfa de Bacha (1984, 1990) y Taylor (1994).212 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS: Gririca v2. El circulo viciose de la inestabilidad y el estancamiento Desequilibrio fiscal Desbalance de la banca local i sin Choque externoDevaluacion Derrumbe de la inver 2 8 7 Inflacion Fuga de capitales 1) Efectos fiscales de la devaluaci6n. 2) Indizacién de precios y salarios. 3) Monetizacién del déficit fiscal. 4) Efecto Olivera-Tanzi. ae 5) Restricciones fiscales sobre la inversi6n publica. 6) Efectos de ia incertidumbre y la asignacidn de recursos, 7) Presién mayor en la cuenta corriente. 8) Riesqo de insolvencia y rigideces fiscales, 9) Racionamiento craditicio de la banca doméstica. 10) influencia de a devaluacién en el balance contable de la banca. Por otro lado, junto con Ja naturaleza de los efectos fiscalés:’ de Ja devaluacién, las implicaciones inflacionarias de los choques fiscal y externo fueron moduladas por el grado de indiza: : cién del sistema tributario, el modelo de fijacién de preciosy salarios, y también por el estado de los mercados financieros locales. Un alto grado de indizacién de precios y salarios y largos rezagos fiscales tienden a exacerbar Ja aceleracion dela inflacion necesaria para conseguir un ajuste dado del tipo de cambio real. Una baja demanda inicial de activos financieros locales. dificulté la redistribucién de ahorros al sector publico a traves del financiamiento en bonos. Antes de analizar las implicaciones de lo anterior para él ajuste de la economfa mexicana es itil resumir en un diagrama: ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 213 las principales fuerzas y relaciones que tendieron a generar un circulo vicioso de inestabilidad macroeconémica, baja inversién y estancamiento de la actividad productiva como resultado de la interaccién entre los choques fiscales y externos que sufrié durante los ochenta (grdfica v1.2). El cfrculo vicioso ilustrado en el diagrama fue puesto en movimiento, en mayor o menor medida, en todos los procesos de ajuste que siguieron las grandes economias deudoras en América Latina. Ello implicé que tuvieran como caracteristica comin la aguda reducci6n en la efectividad de los instrumentos tradicionales de la politica macroeconémica. La politica ma- croeconémica oscilé entre la Escila de una trampa de liquidez en el mercado de activos externos y la Caribdis de una trampa de ja deuda interna en el mercado local de bonos del gobierno (véase Ros, 1991b). Sin embargo, a pesar de que en América Latina estuvieron presentes tanto el circulo vicioso descrito como la resultante ineficacia de la politica econémica, el tamafio de los choques externos y fiscales y la intensidad con que actuaron e interactuaron fueron diferentes de pats en pais. En ese entonces en México, el problema de la transferencia externa fue particularmente agudo. Como en los otros paises deudores, con la excepcién de Chile, las transferencias financieras al exterior fueron enormes; durante 1983-1989 registra- ron un monto promedio del orden de una tercera parte de las exportaciones totales. A estas se afiadieron las transferencias de recursos reales derivadas del deterioro de los términos de intercambio por el choque de los precios del petrdleo en 1986, Cabe subrayar que, en el pericdo previo a dicho choque, Ja presencia dominante del petréleo en las exportaciones magni- ficé el tamafio y redujo la efectividad de la devaluacion requerida para cerrar la brecha externa. Dado el tamafio de los choques externos, agravados por una fuga de capitales de magnitud s6lo comparable en América Latina con Ja de Argentina y de Venezuela, el problema de la transferencia interna en México parecia ser igualmente agudo. Hubo, sin embargo, dos factores atenuantes. En primer lugar, = los efectos fiscales de la devaluacién fueron positivos en México _ y,a diferencia de Brasil y Argentina, redujeron el problema de . la transferencia interna. En segundo lugar, las condiciones ini-214 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS ciales —un pasado de inflacién moderada con grados de indiza- cin relativamente bajos en los procesos de fijacién de precios y salarios, y un amplio margen de maniobra en el manejo de la politica salarial— fueron mucho mas favorables en el caso de México que en el de las economfas sudamericanas con inflacion crénica, alto grado de indizacién, fuertes sindicatos indepen- dientes y sistemas financieros relativamente desmonetizados.'* En resumen, la singularidad del proceso de ajuste en México surge de la combinacién de un problema agudo de transferencia externa —al igual que en otros grandes deudores pero exa- cerbado por el colapso del precio del petréleo.y la escasa respuesta inicial de las exportaciones a la devaluacién— con un problema de transferencia interna relativamente menor. La solucién de este tiltimo se facilit6 por el considerable superavit de divisas del sector publico, la inflacién inicial moderada, el bajo grado inicial de indizacién de los salarios y los precios, y la relativa ausencia de una restriccién salarial estricta, como la que prevalecia en otros paises de América Latina. La situacién especial de México, entonces, se debid al hecho de que el déficit inicial de la cuenta corriente de la balanza de pagos tuvo como contraparte financiera un déficit del sector pik. blico y como componente comercial un déficit del sector privado (con un superavit de divisas del sector ptiblico), Estas * caracteristicas tuvieron implicaciones profundas para el ajuste fiscal y explican el mejor desempefio de México en abatir Ja ins. flacion comparado con Brasil y Argentina; los otros dos grandes deudores que enfrentaron un agudo problema de transferencia interna. Las diferencias no deben subestimarse. En tanto que en México la devaluacién de 1982 explica la mayor parte del in: cremento de los ahorros del sector piblico, en Argentina sus efectos en las cuentas ptiblicas determinaron el alza del déficit | fiscal en cinco puntos porcentuales del Pip y en Brasil de dos !2 Por ejemplo, antes de la crisis de 1982 las revisiones salariales en México ocuirrian una vez al aiio; en Brasil dos veces al aio y en Argentina la frecuen cia pasé de ser trimestral a mensual. En México, en 1983 el coeficiente de ajuste salarial a la inflacién previa cay6 por debajo de 0.5 y permaneci6 infertor ala unidad de alli en adelante. Los saldos monetarios durante el primer trimes tre de 1982 fueron equivalentes a 10% del pp, en Lanto que en Brasil y Argentitia frieron de 5.8 y 4.9%, respectivamente (Reisen y Van ‘Trotsenburg, 1988), © ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 245 Cuadro v1.3. Inversion bruta fija como porcentaje del pre en paises seleccionados de América Latina (promedios anuales) 1979-1981] 1982. Colombia 16.6 17 : Chile 17.8 1 7, 1 Pert 24.8 22.7 Brasil 22,9 20.3 América Latina y el Caribe 23.2 193 Mexico 24.9 18.9 Venezuela 26.6 19.8 Fuente: Banco Mundial, World Develoy i dat em Banco Mundial Worid pment Indicators. No se conté con puntos porcentuales (Reisen y Van Trotsenburg, 1988). Si con- sideramos, ademas, las diferencias en los grados de indizacion y de desmonetizacién del sistema financiero local, no hay que buscar mds all4 de los efectos estabilizadores (en el primer caso) y los desestabilizadores (en el segundo) de las modifica- ciones en el tipo de cambio para explicar las enormes diferencias en la evolucion de la inflacién, Sin embargo, estas caracter{sticas magnificaron el problema del ajuste externo y explican el porqué, especialmente en las primeras etapas, dicho ajuste se consiguié mas bien con la reduccién de la absorcién que a través de una respuesta elasti- ca de Ja balanza comercial a las devaluaciones. La presencia dominante inicial del petrdleo redujo Ja elasticidad global de las exportaciones totales. Por ello y por constituir simultanea- mente recursos fiscales y de divisas, los ingresos petroleros exacerbaron los efectos contractivos de la devaluacién sobre el gasto privado. En esas condiciones no sorprende que México, junto con Venezuela dadas sus caracteristicas similares, tuvo una de las cafdas mds pronunciadas de la inversién en toda América Latina (véase cuadro v3). Elo a su vez explica por- qué a pesar de tener una inflacién mucho més baja que Brasil o Argentina, el desempefio de la economia mexicana en térmi- nos de crecimiento no fue significativamente mejor, de hecho fue peor, que el de Brasil de 1983 a 1989, _216 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS ‘La DECADA PERDIDA A principios de la década de los noventa la economia de Méxi- co ya habia cerrado tanto la brecha externa como la fiscal que la crisis de la deuda y el choque petrolero habian abierto. Pero el legado de estos choques exdgenos y de las politicas adopta- das para enfrentarlos fue rispido y provocé la interrupcién del proceso de crecimiento econémico y una baja en los niveles de vida de la poblacién. De 1982 a 1988 la tasa anual media de expansion del prs real fue aula, y en términos per capita el pre cay6é més de 15%. La inflacién anual promedio fue de casi 90%, Entre 1983 y 1988 el ingreso salarial total se redujo en promedio 8.1% por aii, con contracciones agudas (24.6% en 1983 y 10.7% en 1986) en los dos afios de crisis econédmica mas pro: funda. En este mismo lapso él gasto del gobierno en educacién y salud bajé 30.2 y 23.9% respectivamente (Lustig, 1992), de: bido a la cafda de los salarios y al recorte de la inversién publica en Jos sectores sociales. Aunque la mortalidad infantil con- : tinu6 declinando y el promedio de afios de escolaridad siguié en aumento, si bien a un ritmo menor que antes, se deteriora- ron diversos indicadores sociales ante el empeoramiento de las condiciones alimenticias y de los niveles educativos. Por ejem= plo, a partir de 1982, se elev6 la mortalidad infantil y prescolar asociada a deficiencias nutricionales, iiterrumpiendo asi afios ™ de mejora sostenida. La reduccién en el ntimero de nifios ins- critos en el primer afio de primaria que se observé entre 1983 y 1984 fue mayor gue la reduccidn de la poblacién en el grupo de edad relevante. La crisis y sus secuelas dejaron a México con. una clase media relativamente empobrecida, y un nimero cre> ciente de hogares en condiciones de pobreza. Probablemente los hogares mds pobres sufrieron una caida absoluta en sus con: diciones de vida. De hecho durante los ochenta Ja proporcién de la poblacion en condiciones de pobreza aumenté, aproxit madamente, 10 puntos porcentuales, alcanzando 48% a finales de 1a década (Uthoff, 2007). De acuerdo con otras estimaciones, de 1984 a 1988 la incidencia de la pobreza extrema pasé de 13.9 a 17.1%, y la de pobreza moderada de 28.5 a 32.6%. La desigualdad también aumenté notablemente. El coeficiente de ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 217 Gini subié de 0.43 en 1984 a 0.47 en 1989 (véanse cuadro 4.7 y Lustig, 2008). Mas atin, el derrumbe de Ja inversién ptiblica y privada en los albores de la crisis aunado a la pérdida de divisas e ingresos fiscales a raiz del choque petrolero de 1986 —junto con el estancamiento de la actividad productiva y la contraccién del ingreso real de la poblaci6n— minaron el potencial de crecimiento de la economia pues redujeron la tasa de ahorro inter- nO, y provocaron un envejecimiento del acervo de capital y disminuyeron la eficiencia econémica en general,'? Ello tuvo efectos adversos en la competitividad internacional; especialmente severos dado el contexto de la liberalizacién comercial drastica que entonces se implementé, Su magnitud fue par ticularmente significativa en la industria petrolera ya que el gobierno —desde principios de los ochenta y al menos hasta 2008 en que escribimos este texto— virtualmente interrumpié todo gasto de inversion en ella. En consecuencia después de casi diez afios de crisis y ajustes, la economia mexicana emer- gid mas debilitada en sus perspectivas de crecimiento. EL PROCESO DE REFORMAS La década de los ochenta y el principio de Ja de los noventa fueron testigos tanto de los dificiles procesos de ajuste ma- croeconémico como de una transformaci6n radical de la estrategia de desarrollo de México, Dicha transformacién tuvo sus raices en la conviccién de muchos Funcionarios a cargo de la politica econémica de que la crisis de la deuda de 1982 fue una consecuencia ineludible de los afios de proteccionismo comercial y de pesada intervencién del Estado que marcé oy desde su punto de vista distorsioné— el desarrollo de México durante la posguerra.'4 En consecuencia, al igual que en otros pafses latinoamericanos pero con anterioridad y mayor rapi- dez que en la mayoria de ellos, el gobierno de México aplicé '3 Para um andlisis detallado, véase Ros (1993). “4 Cordera y Cabrera (2007a) identificaron los giros ideolégicos que han acompafiado los cambios clave en la forma y alcances de la intervencién del Estado en la economfa mexicana.218 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS un programa ambicioso de reformas econémicas que cubrid muy diferentes Areas: politica comercial ¢ industrial, apertura. a la inversién extranjera, y en la cuenta de capital, privatiza- cién de empresas publicas, liberalizacién financiera y desregu:. lacién de actividades econdémicas internas. La reforma de la politica comercial La primera etapa de la reforma comercial empez6 a principios - de 1984 con una liberalizacion moderada del régimen de im. portaciones. Se relajaron los controles directos a la importacién que habian sido totalmente restablecidos a mediados de 198 De hecho el valor de las importaciones sujetas a permisos pré: vios cay6 de 100 a 83%. También se redujo el ntimero y la dis persion de las tarifas arancelarias. E] decepcionante compor- tamiento de las exportaciones no petroleras durante Ja primera mitad de 1985 junto con el fracaso en alcanzar las metas de inflacién llevé al gobierno a acelerar el ritmo de liberalizacién de importaciones. Como parte del paquete de ajuste fiscal y de devaluacién de 1985, se aceleré la reforma de la politica cr mercial. La cobertura de los permisos de importacién bajé'a 37,5% al flexibilizar los controles directos. Estos afectaban, sobre todo, a las importaciones de bienes intermedios y-‘de bienes de capital, aunque de manera selectiva también a alg nos bienes de consumo. Simulténeamente, para compensar'| eliminacién del requisito de permisos previos, se elevaron lai tarifas arancelarias a la vez que se redujo mas su dispersién Para 1986 ya solo tres tasas arancelarias cubrian 90% dela: importaciones sujetas a gravamenes (Zabludovsky, 1990). En julio de 1986 México firmé su adhesion al Acuerdo.Gez neral sobre Aranceles y Comercio (Gat) con lo que se compro: metié a continuar sustituyendo sus controles a la importaciéi por aranceles —sustituci6n que ya entonces estaba muy avatt zada— y seguir con la reduccién de tasas arancelarias y poner en operacién un mecanismo o sistema para evaluar los asunto: de “antidumping” y de impuestos compensatorios. Ademas di Jas ventajas inherentes a la membresia, el cart era visto por: gobierno de México como un medio para reforzar la confianz ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 219 Cuapro v1.4, Aranceles y permisos de importacion Cobertura Media de permi- Media arancelaria Numero sos deim- arancelaria (sin de tasas portacién® (ponderada) ponderar) Dispersion arancelarias 1982 100 27.0 16.4 24.8 16 1983 100 23.8 8.2 23.5 13 1984 83.5 23.3 8.6 22,5 10 1985 37.53 25.5 13.3 18.8 10 1986 31 22.6 13.1 14.1 it 1987 26° 10.0 . 5.6 6.9 5 1988 20¢ 10.4 6.1 7A 5 1989° nd. 13.1 9.8 43 5 ® Como porcentaje del valor importado. > Junio, © Mayo. “Abril. * Marzo 9 de 1989. n.d. no disponible Fuente: Balassa (1985), De Mateo (1988), U.S. International Trade Com- mission (1990), y Zabludovsky (1990). cea del sector privado en que la administracién tenia un compromiso de largo plazo con Ja liberalizacién comercial. La liberalizacion comercial se profundiz6 aun més a finales de 1987, en el marco del Pacto. En esta ocasién fueron abolidos los permisos a la importacién sobre gran parte de las manufacturas de bienes de consumo, y se simplificéd considerablemen- te el sistema de tarifas arancelarias, Se redujo su dispersion aun rango de 0 a 20%, quedando solo cinco tasas, y el arancel medio bajé a 10.4% (promedio no ponderado) y a 6.1% (media ponderada por el valor de las importaciones). La reforma incluy6 la eliminacién de los contados precios oficiales sobre las importaciones que todavia segufan vigentes y que tradicionalmen- te habfan constituido la base para el pago de aranceles. Después de la aplicacién de estas medidas, los sectores que permane- cieron protegidos representaban alrededor de 25% del total de ‘produccién comerciable, y eran basicamente productos agrico- Jas y unas cuantas actividades manufactureras que estaban todavia cubiertas por algtin programa de promocién industrial, “en especial la automotriz. En conjunto, desde los inicios de Ja liberalizacién comercial en 1984-1985 hasta 1994, afio en220 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS que entrara en operacién el tLcan, la cobertura de permisos de importacion cay6 de 83.5 a 21.5% y el arancel promedio ponderado por la produccién decliné de 23.5% (1985) a 12,5%, en tanto el arancel maximo bajé de 100% (1985) a 25% (véase cua= dro vi4) (fornell y Esquivel, 1997). La fase culminante de la reforma comercial de México fue el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (rhcan), En. 1990, cuando comenzaron las negociaciones al respecto, Mé co ya era una de las economias en desarrollo mas abiertas al comercio internacional (ocpe, 1992). La conclusion de las prin: cipales negociaciones hacia el rican y la firma del acuerdo por parte de Canada, Estados Unidos y México tuvieron lugar en Ta ‘iltima parte de 1992. A finales del afio siguiente se logré su, aprobacién por el Congreso de Estados Unidos, por una escasa mayoria en Ja Camara de Diputados y una ampla diferencia enel Senado, después de las negociaciones adicionales en torn: a acuerdos paralelos sobre trabajo y sobre estandares ambiet- tales. El 1Lcan entré en vigor en enero de 1994 y con cllo las tres, partes signatarias se comprometieron a eliminar las barreras —arancelarias y no arancelarias— al comercio intrarregional- y a relajar las restricciones a la inversién extranjera en un pla: zo de diez afios. Para México, en particular, la puesta en mat cha del Tratado representé profundizar, atin mas, el proceso. de apertura comercial que habia empezado de manera unila: teral casi diez afios antes, pero ahora en un quid pro quo porel cual Estados Unidos acept6é abrir su mercado interno a los productos mexicanos. : Cabe sefialar que México mantuvo temporalmente algunas restricciones comerciales en ciertos sectores (equivalente:a, cerca de 7% del valor de las importaciones) con el compromiso. de eliminarlas gradualmente. Estos sectores inclufan la agti: cultura, en particular la produccién de maiz (porque se temia que la liberalizacién Hevarfa a una masiva emigracién de tra bajadores), la refinacién de petrdleo (por razones de soberania} y la industria de equipos de transporte (donde las emzpresas automotrices habian hecho decisiones de inversién con base en los programas de promocién industrial que garantizabail proteccién comercial a cambio de satisfacer diversas metas er su desempefio en términos de la balanza comercial). ANOS DE AJUSTE, DRCADA PERDIDA Y REFORMAS 221 La retérica oficial identificaba al rLcan como un paso ambicioso en el proceso de integracion de la region. Tal como se afir- m6 en su articulo 102, los objetivos centrales del Tratado eran: a) climinar obstaculos al comercio y facilitar la circulacién trans- fronteriza de bienes y de servicios entre los territorios de las Parte: b) promover condiciones de competencia leal en Ja zona de libre comercio; c} atimentar sustancialmente las oportunidades de in- versin en los territorios de las Partes; d) proteger y hacer valer, de manera adecuada y efectiva, los derechos de propiedad intelec- tual en territorio de cada una de las Partes; e) crear procedimientos eficaces para la aplicacién y cumplimiento de este Tratado, para su administracién conjunta y para la solucién de controver- sias, yf) establecer lineamientos para la ulierior cooperacién trilateral, regional y multilateral encaminada a ampliar y mejorar jos beneficios de este ‘Tratado. Desde nuestra interpretacién, el gobierno de México vio en el tLcan un instrumento especial para lograr tres objetivos inmediatos. En primer lugar, concibié al Tratado como un elemento de gran y exclusivo potencial para impulsar el comercio de México con Estados Unidos y Canada asi como las corrientes de inversién extranjera directa. En segundo lugar, creyé que inducirfa a las empresas nacionales y extranjeras (dentro o fuera de la regién del tLcan) a invertir en la produccién de bienes comerciables en México para explotar sus beneficios como plataforma de exportacién a Estados Unidos. Por tltimo con el Tratado se tuvo también el objetivo econdmico y marcada- mente polftico de impedir que gobiernos futuros en México dicran marcha atrds en el proceso de reformas econdémicas. Se consideraba que, al garantizar la persistencia de las reformas de mercado y al tener un acceso privilegiado al mercado norte- americano, el rican daria un fuerte impulso a la entrada de inversion extranjera directa (1ep). Esta no habia reacciona- do con el dinamismo esperado al Acuerdo Brady y al proceso de reforma de mercado, y era percibida como un instrumento in- dispensable para insertar a México en una senda de alto y sostenido crecimiento econémico impulsado por las exportaciones que elevarfan rapidamente la productividad, el empleo y222 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS los niveles de vida de Ja poblacién (para un anilisis de las mo: tivaciones del gobierno de Carlos Salinas a favor del Tratado, véase Lustig, 1992). El tLcan vino a institucionalizar formal: mente la estrategia de liberalizaci6n comercial de México con una perspectiva de largo plazo. Desde entonces México ha in- gresado a la ocpz y ha firmado tratados de libre comercio con’: mumerosos pafses incluyendo Chile, Costa Rica, Colombia, Ve- nezuela, Bolivia, la Union Europea y Japon. Diluyendo la politica industrial Las reformas a la politica industrial empezaron timidamente a. mediados de los ochenta, pero fueron cobrando’fuerza durante la admninistracién de Carlos Salinas (1988-1994). Las refor= mas eliminaron los subsidios crediticios, los incentivos fisca: les y los esquemas de proteccion comercial asi como también los requisitos de desempefio en términos del comercio exterior (porcentaje de exportacién o de contenido local). También in: auguraron nuevos programas de fomento, orientados a explo: tar las ventajas comparativas estaticas de México y en pleno cumplimiento con las disposiciones del cart y de la Organizacién Mundial de Comercio (omc). ae Los nuevos programas estaban abiertos a todas las activida des econémicas, fuesen manufacturas 0 servicios. Se proponian partir de un diagnéstico de Ja actividad en cuestiOn y, con.base en éste, sugerir acciones de parte del gobierno y del sector. privado para mejorar su desempefio (Yen Kate y Niels, 1996). No hay una evaluacién formal de estos programas. Pero, ¢h general, dada Ja baja magnitud de sus recursos financieros: de otro tipo es poco probable que hayan sido capaces de ident ficar y poner en practica propuestas significativas para la sob cién de los problemas esiructurales de la industria mexicana y cerrar las brechas tecnolégicas, fuertemente enraizadas. En tre estos problemas estan las debilidades del sistema nacional de innovacion, la escasez de financiamiento a largo plazo, y la insu: ciente inversion para modernizar la maquinaria y equipos. Sit duda dichos programas fueron inadecuados para desarrollar el potencial de México como plataforma de exportacion de ma: ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 223 nufacturas mas allé de la maquiladora, dependiente de la en- irada libre de impuestos de importaciones temporales para su posterior reexportacién (Mattar et al., 2003). En ello tampoco ayud6 la persistente y significativa apreciacién que se dio del peso mexicano en términos reales después del Pacto. En mayo de 1996, unos cuantos meses después de las dra- mAticas crisis gemelas —la de balanza de pagos y la del sistema bancario nacional— sufridas en 1994-1995 (cuyas causas y efectos se analizan en capitulos posteriores), el presidente Ernes- to Zedillo (1994-2000) inauguré el Programa de Politica Indus- trial y Comercio Exterior (Propice) que implicé cierta reorienta- cion de las politicas industriales que prevalecian desde 1985 (Ten Kate y Niels, 1996). La racionalidad del propicz era que la libera- lizacién comercial habfa conducido a una ruptura excesiva de algunas cadenas productivas en el sector manufacturero mexicano y que, por lo tanto, se requerian incentivos y politicas sectoriales especfficas para incrementar el valor agregado lo- calmente. El programa rechazaba explicitamente la posibilidad de regresar al proteccionismo comercial y al uso de subsicios fiscales 0 financieros para promover las exportaciones o la inver- sién, Identificaba las siguientes industrias exportadoras como prioritarias: textiles, calzado, automdviles, electronica, acero, petroquimica y alimentos enlatados, y consideraba la fabricacién de herramientas, productos pldsticos y componentes electré- nicos como industrias con el mayor potencial para convertirse en proveedores relevantes para la exportacién (Ten Kate y Niels, 1996). En la préctica, este programa otorgaba una re- duccién de impuestos sobre ciertos insumos importados y per. mitia la reduccién acelerada de ciertos aranceles a la impor tacién. Entre las inicialivas que se pusieron en marcha, ademas de la maquila y los programas de devoluci6n de impuestos a los exportadores, estan los Programas de Importacién Temporal para Producir Articulos de Exportacion (Pitex) y el Programa de Empresas Altamente Exportadoras (Altex). Todos ellos fa- vorecieron la importacién de insumos temporales libre de impuestos para los exportadores. Posteriormente se cre6 el Siste- ma Mexicano de Promocién Externa (Simpex) que en esencia es una base de datos en linea que da seguimiento tanto a la oferta como a la demanda de bienes y servicios mexicanos,224 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS para mantener informada a la comunidad de negocios —empresas mexicanas 0 extranjeras— interesadas en oportunidades de comercio e inversién en México, Se pusieron en operacién otros programas adicionales que daban asesoria a compaiifas locas. les para reforzar sus posibilidades de exportacion. La administracién del presidente Vicente Fox (2000-2006) ratificé la idea de que México, aunque firmemente comprome: tido con su estrategia de liberalizacién comercial, tenia que ins« trumentar politicas sectoriales, espectficas, para estimular ta. inversion y el crecimiento econdémico. Su Plan Nacional de Des: arrollo (2001-2006) afirmé explicitamente que un objetivo cen: tral para el sector industrial era incrementar la generaci6n ins: terna de valor agregado y fortalecer las cadenas productivas locales. Argumentd que el Estado —a nivel nacional, regional y local— tiene un papel de liderazgo en promover la competis tividad internacional y fijé como prioridad robustecer la com: petitividad internacional de diversas industrias seleccionadas:al aplicar programas de fomento especificamente disefiados para: ellas: automoviles, electrénica, software, acrondutica, textiles y. confeccién, agricultura, maquiladoras, quimicos, cuero y cal: zado, turismo, comercio y construccién. Para finales de su ad: ministracién, sin embargo, sélo cuatro programas habian sido formalmente inaugurados y puestos en marcha: electronica, soft: ware, cuero y calzado, y textiles. Contrariamente a Ja practica prevaleciente durante las dos décadas anteriores, estos progra: mas daban margen a que el Estado se implicara de manera més activa, y que eliquetara fondos ptblicos para otorgar apoyos: financieros en condiciones preferenciales a industrias especificas. Sin embargo, el bajo monto de sus recursos financieros:y el prolongado atraso en ponerlos en operacién probablementé impidieron que dichos fondos tuvieran un impacto favorable significativo. En noviembre de 2006 —a semanas de concluir su man: daio— el presidente Fox lanzé un nuevo programa para el Fo- mento de la Industria Manufacturera, Maquiladora y de Sex vicios a la Exportacién (immex), Este buscaba simplificar los procedimientos para que las empresas exportadoras solicita- ran incorporarse al prrex, y reducir el periodo de espera para recibir la devolucion del impuesto al valor agregado (iva). Mas ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 225 importante, el immex permitfa que las empresas exportadoras de servicios recibieran los mismos beneficios que las exportadoras de manufacturas recibian bajo el rrrex. El programa Immex es demasiado reciente y no se cuenta con una evaluacién de su impacto preciso. Sin embargo, cabe concluir que en la practica, en la administracion de Fox, el principal y quizA Gnico instrumento de politica industrial fue autorizar la importacién libre de impuestos de insumos destinados a la exportacién. En consecuencia, el anunciado cambio desde la presidencia en la orientacién de la polftica industrial de México para alejarse de alguna manera de las politicas horizontales y poner en practica medidas sectorialmente especificas fue, en los hechos, mas bien retérico que real. Falta ver cudl seré la perspectiva en torno a la politica industrial que tendra el presidente Felipe Calde- r6n (2006-2012). En el momento de escribir este libro, a sdlo un aiio y medio del inicio de su mandato, su administracién no ha promovido alguna modificaci6n significativa en esta Area de politica econémica. Liberalizacion de la inversion extranjera y apertura de los mercados financieros Tal como se discutid en el capitulo vy, la ley de inversién extranjera de 1973 reservé ciertas actividades econdmicas a la inver- sién mexicana y establecié como regla general un limite maximo de 49% sobre la propiedad extranjera de empresas. Si bien fue hasta 1993 que la ley de 1973 dejé de ser el marco regulatorio de referencia para la participacién extranjera en la economia, los gobiernos de los presidentes De la Madrid y Salinas empezaron a interpretar el marco legal de una manera menos restrictiva, El cambio de mayor alcance ocurrido durante este proceso fue el decreto de mayo de 1989 que abolié todas las regulaciones y resoluciones administrativas y present6 una in- terpretacién muy liberal de la ley de 1973 (Lustig, 1992; More- no-Brid et al, 2005; Peres, 1990). Las nuevas regulaciones esta- blecieron la aprobaci6n automética de toda participacion extranjera en proyectos de inversién menores a 100 millones de dolares, siempre y cuando éstos cumplieran una serie de requi-226 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA ¥ REFORMAS ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 227 sitos, tales como la generacién neta de divisas 0 promocién del: desarrollo regional. E1 objetivo implicito de Jas nuevas medidas era incrementar la participacién de la inversién extranjera dic recta, de 10 a 20% del nivel total de inversion. . La ley de 1993 incorporé los cambios en las regulaciones:. asf como las estipulaciones del rican en materia de las disposi: » ciones nacionales que afectan al capital extranjero. El limite de 49% desapareci6é como regla general aplicada a Ja parti: cipacién de la inversién extranjera y el mimero de sectorés restringidos para la propiedad extranjera se redujo considera- blemente. Las actividades con Ifmites legales al nivel de partici: pacién extranjera seguian incluyendo a las instituciones finan cieras, periédicos, pesca y puertos (todas con 49%), asi como.’ transporte aéreo y las cooperativas (25 y 10%, reSpectivamen:: te). Las actividades que siguicron sumamente restringidas ala inversién extranjera incluian la radio y la televisién (con: ex: cepcién de la TV por cable); transporte Lerrestre de pasajeros, turismo y carga; uniones de crédito; banca de desarrollo, y:la distribucién de gasolina y gas liquido. Los sectores reservades exclusivamente al Estado inchuian el petrdleo y la petroquimiz ca basica, la energfa eléctrica y nuclear, los telégrafos y el co rreo y materiales radioactivos. Varios cambios realizados des pués de 1993 han permitido una mayor participacion del capital extranjero en algunas de estas actividades. En particu- lay, en afios recientes las regulaciones correspondientes fueron relajadas atm més para permitir la propiedad extranjeravd bancos mexicanos.!* La liberalizacién y apertura de los mercados financieros | cales se inicié en 1988 con diversas medidas que Hiberalizar‘ot las tasas de encaje legal sobre las reservas y los topes maximos - para las tasas de interés, unificaron los tipos de cambio —libre: y controlado— y eliminaron el control de cambios que se habia. adoptado durante la crisis de 1982. En 1989 y 1990 se adopt: yon otras medidas clave para permitir la inversién extranjera en los mercados nacionales de acciones y dinero. El decreto:de mayo de 1989 relajé las regulaciones financieras con el objet! vo de estimular el ingreso de inversionistas extranjeros al mercado mexicano de acciones (Secofi, 1993), Ademas, a fines de 1990 se eliminaron las restricciones a la compra de bonos del gobierno a tasa fija por parte de extranjeros. Privatizacion de empresas piblicas A diferencia de otros paises tanto desarrollados como en desarrollo, en los que el debate sobre la privatizacion fue domina- do por consideraciones de eficiencia econémica, en México la reforma a dichas polfticas no se basd inicialmente en los respectivos méritos de las empresas ptiblicas y privadas, por lo menos de acuerdo con el discurso oficial. La urgencia de pri- vatizar las empresas ptiblicas se asocié mAs con la necesidad de aliviar las severas restricciones al financiamiento de la inversion pliblica y de reducir la carga administrativa del sector publico, El propésito de las reformas era tener una mayor selec- tividad en la participacién del Estado en la economia y, en particular, concentrar su participacién en 4reas en las que tu- viera ventajas comparativas claras, es decir, donde las tasas de retorno sociales fueran mucho mis altas que las privadas, ; EL proceso de privatizaci6n en México tuvo dos etapas principales. La primera, entre 1983 y 1989, inchuyé la venta, transferencia o liquidacién de empresas pequefias y medianas que habian sido adquiridas o creadas por el Estado sin mayor justificacién econémica o social, especialmente en las décadas de 1960 y 1970. En estos afios el ntmero de empresas ptiblicas disminuy6 de 1155 a 310 y su desaparicion, més alld de su im- : portancia numérica, no tuvo gran efecto en el peso del sector publico en la economfa. Las empresas industriales representaban cerca de 40% de todas las empresas puiblicas que fueron privatizadas en esta primera etapa, y como resultado el gobierno dejé de participar en cerca de 22 actividades industriales.!° La mayor parte de las empresas vendidas (84%) fueron compradas por el sector privado y el restante 16% por el sector '5 Para un andlisis de la desregulacién de la inversién. extranjera directa: "6 Véase Gasca Zamora (1989). L jones mas significati su influencia sobre la estructura productiva de México, véase Ibarra (2005): (1989). Las reducciones mas significativas de la + parlicipacidn estatal en el sector manufacturere fueron en el procesamiento de228 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA ¥Y REFORMAS 229 Cuanro vis. Fuentes de recursos obtenidos por privatizaciones, : Cuapro vi. Uso de los ingresos provenientes 1989-1992 : de las privatizaciones, 1989-1992 1989 1990 1991 1992 1989-1992 1989-1992 1989 1990 1991 1992 1989-1992 199]-1992 Miles de millones de délares % del total Miles de millones de délares Ge Total 08 31 108 68 21.50 100 Total 33°33 94 107 202 100.0 Bancos 00 00 74 49 124 57.5 Déficit financiero 1.40.1 4.00.3 43 21.3 Telmex 00 21 28 14 6.3 29.4 Reduccién deuda 1.9 3.2 5.4 10.5 15.9 78.6 Tnversionistas Externa 1s 0.8 44 2.6 6.9 34.4 Extranjeros 0.0 00 24 12 3.6 16.7 Banco Central 1.9 0.2 5.5 07 62 30.7 Nacionales 0.0 21 0.4 0.2 2.7 12.4 Sector privado -1,5 2.2 45 7.2 2.7 13.5 Otros 0.8 1.0 0.6 O5 2.9 13.4 Residentes 18 15 5.0 49 10.0 49.5 Tucsre: Ros (1994), con base en datos de la sce (mayo 1993). Noresidentes -1.2 +2.7 -35 -88 -12.3 61.1 a Bancos 2.1 34 60 11.0 Sab 25.1 i Fuente: Ros (1994b) preparado con datos de Banco de México, Informe Anual (1991 y 1992, cuadros de Ja balanza de pagos y fuentes de fnanciamiento . } Y vadores del sec: social (cooperativas). Tan solo 7% de los comp! del déhcit del sector pblice). tor privado eran inversionistas extranjeros. La mayor parte de i los compradores privados eran grandes consorcios que produ: cian los mismos bienes que las empresas privatizadas, por lo que este proceso les permitié consolidar su poder oligopélico en el mercado interno. Oiros compradores eran proveedores privados o habfan sido accionistas de las empresas otrora piblicas (Chong y Lopez de Silanes, 2005a, 2005b; Rogozinsky, 1966): La segunda etapa privatizadora empez6 en 1989 y tuvo su climax entre 1990 y fines de 1992. Entonces el impulso privati. zador estuvo caracterizado por el convencimiento del gobie no de que la intervencién del Estado en la economia. habia sido excesiva y fuente de distorsi6n que miné el potencial de. crecimiento y propicié la inflacion, Esta etapa incluyé la venta. de empresas y bancos con activos mucho mas cuantiosos que: Tos de la primera. Como se muestra en el cuadro v.5, los ingresos por privatizaciones realizadas en esta elapa fueron cercanos. a 22000 millones de délares. La mayor parte de esos ingresos fue recabada por la venta de Teléfonos de México (Telmex) realizada entre 1990 y 1991 a un conjunto de inversionistas nacionales y extranjeros, que con él tiempo se concentré en el grupo de Carlos Slim, y la venta de Jos bancos comerciales a grupos financieros locales realizada entre 1991 y 1992. Tan solo Telmex representé 30% de esos ingresos, mientras que la venta de 18 bancos aporté casi 58%.!” Entre 1991 y 1992, cuando se realiz6 la mayor parte de las privatizaciones, los ingresos por las mismas llegaron a 3.3% del pis. Como se muestra en el cuadro v1.6, cerca de la tercera parte de esos ingresos se utiliz6 para bajar la deuda externa del gobierno y otra tercera parte para reducir su deuda con el banco central. La porcién restante se utiliz6 para aminorar la deuda interna del gobierno con el sector privado o para cubrir el déficit financiero del sector publico. alimentos, incluyendo azticar, refrescos y agua mineral, mariscos, las agroi dustrias de productos tropicales, tabaco, industria quimica, madera y mat yiales de construccion. EB) Estado también redujo su presencia en la industria: aulomotriz y la siderurgia. Los acontecimientos mds significalivos fueron a Clausura de Fundidora Monterrey —la compafifa acerera més antigua de Ame: rica Lalma— en mayo de 1986 y la venta de las acciones gubernamentales de Renault de México y otras empresas de equipo de transporte industrias de autopartes. : '’ Dos bancos (Banco Nacional de México y Banco de Comercio) representaban Ia mitad de este subtotal. Otras empresas privatizadas (con participa- ciones de 13.4% en los ingresos totales) incluyen las aerolineas (Mexicana de Aviacién y Aeroméxico, a mediados de 1989) la Compafifa Minera de Cananea y Mexicana de Cobre, las dos mayores productoras estatales de cobre.ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 231 230 5 mismo tiempo se eliminaron los permisos de importacién yse redujeron los aranceles como parte de la transformacién general de la politica comercial y la operacién del tLcan, por el cual se eliminarian todos los aranceles para 2008, Aun mas importante, en 1991 se cancelé el esquema de precios de garantia para las cosechas basicas, con la excepcién del maiz y el frijol. Los precios de garantia para estos dos cultivos se eliminaron en 1999, Los eréditos y subsidios oficiales se redujeron a ratz del cierre de Banrural, y los subsidios a los fertilizantes yla asistencia técnica también fueron minimizados y dirigidos a otras areas. Los mercados de insumos y productos para el sector también fueron desregulados y Conasupo comenzé a ser desmantelada a partir de 1991 para desaparecer por completo en 1999. Otras empresas del Estado —-dedicadas a la produc- cién de fertilizantes, semillas y otros insumos, asf como a la comercializaci6n de café, azticar y tabaco— fueron cerradas 0 privatizadas. Estas reformas fueron acompariadas por algunas medidas compensatorias. Apoyos y Servicios a la Comercializacién Agro- pecuaria (Aserca) fue creada en 1991 para dar apoyo comercial y servicios a los productores. En 1993 se establecié Procampo, un programa de complemento al ingreso de productores agricolas, con el objetivo de paliar los efectos negativos que se espera- ban por Ia abolicién de los precios de garantia y de los apoyos comerciales en el contexto del tLcax, La Alianza para el Campo empezé a operar en 1996, bajo el gobierno de Zedillo, con el objetivo de incrementar la productividad del agro mediante pe- quefios proyectos de inversién financiados de manera conjunta por el gobierno y los productores privados. En 1997 Procampo lleg6 a més de 80% del total de ejidatarios pero solo 12% de los hogares ejidales participaron en la Alianza (Davis, 2000). En 2003 el gobierno de Fox creo el Acuerdo Nacional para el Campo con el objetivo de definir las polfticas de desarrollo ru- ral, lo que resulté en un incremento de los beneficios otorgados por Procampo a los agricultores (Ytnez y Barceinas, 2003). Reforma del sistema de tenencia de la tierra y revision integral de las politicas agricolas Hasta antes de la crisis de la deuda de 1982 la intervencion del : Estado en la agricultura inclufa un sistema de precios de ga: rantia para productores de bienes basicos; subsidios a insur agricolas; créditos y seguros; participacion gubernamenta en la comercializacién y procesamiento de granos, aceites y ech en polvo; produccién de fertilizantes y semillas mejoradas, vel. otorgamiento de subsidios al consumo de los pobres. Después : de la crisis de la deuda de 1982 el gobierno de De la Madrid empez6 a desmantelar las polfticas de apoyo al campo, al ae tor agropecuario, al eliminar el apoyo a los preciog de cinco de los 12 cultivos basicos y al reorganizar la Compania Naciona de Subsistencias Populares (Conasupo). Esta era la agencia del Estado que compraba a los productores de bienes basicos precios garantizados y los vendia a precios bajos alos process: dores y consumidores con el objetivo de reducir los cosios a inistrativos.'* vel gobierno de Salinas consideré que los problemas: qu enfrentaba la agricultura, desde que se inicié la desaceleraci en su crecimiento a mediados de la década de 1960, tenian sl origen en la excesiva intervencién del Estado enel sector y-e la ineficiencia de los ejidos. A principios de la década de 199 los ejidos comprendian a mas de 75% de todos los productore agricolas, 70% de la produccién de maiz y 80% de la produ cidn de frijol (Davis, 2000; Johnson, 2001). El gobierno de Sa linas, con el objetivo de incrementar la seguridad en Ja tenenicis de la tierra y con ello la productividad y la inversion en el “ tor agropecuario, reformé el sistema de tenencia e impuls una transformaci6n de las politicas econémicas hacia el secly A principios de 1992 entré en vigor una nueva ley agraria d acuerdo con Ja reforma al articulo 27 de la Constitucién rea zada a fines de 1991. Dicha ley dio por finiquitado de manet formal el proceso de reforma agraria y permitio la privatiz cidn de los ejidos al eliminar las restricciones sobre su uso. S Para un examen del proceso de reforma agropecuaria desde principio’ de la década de 1980, véase Yanez y Barccinas (2003).232 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA ¥ REFORMAS Desregulacin y politicas de competencia Las reformas en el marco regulatorio incluyeron cambios en las politicas de competencia, especialmente en el sector terciario en el que anteriormente habian tenido mucha importancia las barreras de entrada y de salida a las empresas por medio de permisos y otras restricciones legales.!* La privatizacion de Te« léfonos de México fue la medida mas relevante dentro de un amplio programa de modernizacion del sistema de telecomuni caciones. En pocos afios la compafiia telef6nica del pais dejé de ser un ejemplo del ineficiente monopolio del sector publico para convertirse en una empresa del mas alto nivel, cuasimonopéii: ca, capaz de competir exitosamente y penetrar en Jos mercados mundijales. A@n mas importante, ciertas regulaciones especia: Jes del proceso de privatizacién garantizaron a la nueva com: parifa telefonica privada una posicion dominante en el mercado interno, la cual conservaria durante varios afios después de sti transferencia al sector privado. Esa privilegiada posicion de mercado ha tenido un papel decisivo en la expansién y mejora: miento de la red y el sistema de telefonia en México, los cuales estén a la par de los competidores mundiales en. calidad mas tio en precio. En efecto, al mismo tiempo, esa misma posicién de mercado privilegiada y protegida ha permitido que la empresa establezca sus tarifas y cobros muy por arriba de las que exi ten en economfas desarrolladas y en economfias en. desarrolla similares a la de México.’° ‘ Durante muchos afios el transporte carretero, el més impor tante para las empresas del pats, se habia caracterizado ‘por: las barreras legales de entrada (“concesiones de ruta”) y Jas regulaciones a las transacciones que beneficiaban a los transpor tistas concesionados. La reforma en este campo fue impulsad: por la necesidad de aliviar las consecuencias adversas que'se. percibian como resultado de una estructura altamente ol gopélica, incluyendo los altos costos de transporte. En julio de 1989 se expidid un nuevo decreto que introdujo una desregula- 2 Para un andlisis de las reformas de la estructura regulatoria interna, véanse Lustig (2002) y Ros (1991a). — 20 No esta de més mencionar que, segtin. Forbes, en 2007 el duenio y dies tor de Telmex, Carlos Slim, era uno de los tres hombres mas ricos del mundo: ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 233 cién radical del sector mediante la liberalizacién de los permisos de entrada y la eliminacién de las concesiones. Mas atin, en enero de 1990 se eliminé el control de precios, asi como una sobrecuota de 15% al transporte de bienes importados. El ntimero de permisos otorgados en los ocho meses posteriores a la reforma de 1989 superé en mas de tres veces el de los otorgados entre 1986 y 1988, si bien un alto porcentaje de los nuevos permisos se explica por la legalizacién de las comparifas que antes operaban al margen de ellos. También, se ha estimado gue después de la reforma, especificamente entre 1987 y 1994, los aranceles a los servicios de transporte carretero de carga cayeron en promedio 23% y los costos generales de distribucién se redujeron 25%, en ambos casos en términos reales (Banco Munelial, 1995). Si bien la Constitucién de 1917 prohibié de manera expli- cita los monopolios, fue solo tres cuartos de siglo después, en 1992, que el Congreso aprobé la Ley Federal de Competencia Economica para regular las practicas oligopdlicas o monopé- licas.?! Para ponerla en practica se creé la Comisién Federal de Competencia (crc), una entidad regulatoria independiente, que actualmente opera en el marco de la Secretaria de Econo- mia. La crc tiene Ja responsabilidad de investigar y sancionar las practicas monopélicas, incluyendo las implicaciones potenciales de las fusiones y adquisiciones.” La légica detras de la creacién de la crc fue que el extenso proceso de privatiza- cién, desregulacién y eliminacién gradual de los controles gubernamentales directos sobre los mecanismos de formacion de precios, hacfa necesaria una entidad que supervisara si los mecanismos de mercado eran obstaculizados por practicas monopolicas. La crc ha tenido que enfrentar numerosos desafios durante sus 15 afios de operaci6n, incluyendo en especial la falta de practica y experiencia que aqueja al pais en esta cuestiGn. Las principales restricciones a su desempefio son su presupuesto y 2! Para um anélisis a fondo de la ley, véanse Avalos (2006) y Levy (2000). ® Las decisiones de la Comisién Federal de Competencia (crc) no estan sujetas a revision de la Secretaria, y la crc tiene la prerrogativa para presentar su propio presupuesio directamente al Congreso sin autorizacién previa de la Secretaria234 ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS. su nivel de experiencia legal y técnica. Ademas, diversos sectores considerados de importancia estralégica para la seguridad nacional como la industria petrolera, estén excluidos en la practica de la aplicacién y jurisdiccién de la crc. Otra de sus limitaciones esté relacionada con la poca eficiencia y eficacia del sistema legal y judicial mexicano, cuyas sanciones tienen pocas posibilidades de ser aplicadas. En los hechos, y a pesar de notorios monopolios y oligopolios que prevalecen en diver sos sectores de la economfa, y a pesar también de sus limitaciones presupuestales, la crc ha logrado un reconocimiento gradual pero persistente como entidad independiente con ade: cuada capacidad técnica y legal. En este capitulo describimos las politicas de estabilizacién macroeconémica que se aplicaron en México a partir de la cri: sis de la balanza de pagos y la moratoria de la deuda externa en 1982 —la cual inauguré la crisis internacional de deuda en América Latina y sumié a la regién en la década perdida— hasta mediados de la década de 1990, justo antes de la crisis de divisas de 1994-1995. Las politicas de ajuste macroeconé:.’. mico lograron corregir los desequilibrios fiscales en el sentido de que eliminaron los altos e insostenibles déficit puiblicos. Sin embargo esta correccién se apoy6 de manera excesiva en la reduccién de la inversién ptiblica, al tiempo que fracasé con-: tundentemente en el esfuerzo por fortalecer los ingresos fisca: les no petroleros. La reduccién en la inversién publica tuvo consecuencias adversas muy importantes en la infraestructura de la economia y, lo que result6 mas preocupante, erosioné seriamente la capacidad y competitividad de la industria pe: trolera mexicana en las diversas fases de su proceso de pro# duccién; exploracién, extraccion, transporte y refnacién, incluyendo la petroquimica. También describimos las reformas: estructurales que se aplicaron para alejar al pais de la estrate: gia tradicional de proteccionismo comercial e¢ industrializa: cién conducida por el Estado; reformas que se aplicaron cor: gran velocidad a partir de mediados de la década de 1980. La. reforma comercial se lanz6 primero con un proceso drAstico y: unilateral de apertura del mercado interno a los bienes importados, y se profundiz6 mas tarde con un acuerdo negociado de. manera trilateral con Estados Unidos y Canada. La liberalizacién’ ANOS DE AJUSTE, DECADA PERDIDA Y REFORMAS 235 comercial se consideré, de manera errénea como se examina- rA posteriormente, como condicién necesaria y también sufi- ciente para asegurar un crecimiento dindmico de la econom{a impulsado por las exportaciones. Como parte de este proceso se desmantelaron instrumentos fundamentales de politica industrial. La privatizacién consistié principalmente en reducir el tamafio del sector ptiblico para obtener ingresos fiscales ex- traordinarios, sin considerar con detenimiento el impacto que tendria esa desincorporacién de empresas publicas en las condiciones competitivas, la eficiencia y el crecimiento de mercados potenciales clave. ¢Cudl fue el impacto general de estas reformas en la busqueda del crecimiento econdmico sostenido y socialmente inclusivo en el pais? ¢Cudles fueron sus limitaciones y cuales sus fortalezas? Estas cuestiones fundamentales se exploran en los siguientes capftulos.

Juan Carlos Moreno Brid y Jaime Ros - Cap.6

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