Interpretacion Art 164 CRBV

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SALA CONSTITUCIONAL
Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente Nº 071108
El 26 de julio de 2007, el abogado ALEXANDER VELÁZQUEZ, inscrito en el Instituto de
Previsión Social del Abogado bajo el Nº 54.498, actuando en carácter de sustituto de la ciudadana
PROCURADORA GENERAL DE LA REPÚBLICA , según Oficio Nº 000807 del 20 de julio de
2007, interpuso recurso de interpretación de la norma contenida en el numeral 10 del artículo 164 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referido a la ( ) coordinación con el Ejecutivo
Nacional de la competencia exclusiva atribuida a los estados para conservar, administrar y aprovechar
las carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos ( ).
El 2 de agosto de 2007, se dio cuenta en Sala y se designó como ponente a la Magistrada Luisa
Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
El 20 de febrero de 2008, la Sala mediante sentencia Nº 52 se declaró competente y admitió el
recurso de interpretación interpuesto.
El 11 de marzo de 2008, se libró el cartel de emplazamiento a los interesados, el cual fue retirado,
publicado y consignado por los recurrentes, en el lapso legal correspondiente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Sala
Constitucional pasa a decidir previas las siguientes consideraciones.
DEL RECURSO DE INTERPRETACIÓN
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El recurrente expuso en su escrito, lo siguiente:
Que ( ) el interés actual del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular para
la Infraestructura en el accionar del recurso propuesto, se justifica en la incertidumbre jurídica en
cuanto al alcance y límites de su competencia respecto al numeral 10 del artículo 164 del Texto
Constitucional, sin invadir las competencias atribuidas a los Estados, toda vez que el precepto
constitucional no es lo suficientemente claro para lograr establecer de una forma eficiente y precisa el
ámbito y forma de actuación del Ejecutivo Nacional, respecto a la coordinación con los estados de la
Administración, conservación y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de
puertos y aeropuertos de uso comercial. La finalidad de la presente acción es obtener de la Sala, una
sentencia de mera certeza sobre el alcance y contenido de la norma constitucional ( ) .
Que existe una situación jurídica concreta y específica en los actuales momentos respecto ( ) a la
coordinación con el Estado Trujillo de la administración, conservación y aprovechamiento del Puerto La
Ceiba, ubicado en el Municipio La Ceiba de dicho estado, cuya propiedad pertenece a la República y
que en fecha 19 de noviembre de 1990, fue dado en concesión por el extinto Instituto Nacional de
Puertos a la sociedad mercantil Suramericana de Puertos, C.A., por un lapso de veinte años ( ) .
Que en la Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley General de Puertos, publicada
en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.589 del 11 de diciembre de 2002, se
prevé un régimen de competencias del Poder Nacional y del Poder Estadal en materia de puertos.
Que ( ) en fecha 3 de mayo de 2007 y mediante acuerdo suscrito entre el Ministerio del Poder
Popular para la Infraestructura, el Gobernador del Estado Trujillo y la sociedad mercantil
Suramericana de Puertos, C.A., en su condición de concesionaria del Puerto La Ceiba ( ), convino en
extinguir el contrato de concesión suscrito ( ) y las partes acordaron que el Ministerio del Poder Popular
para la Infraestructura asumiera en forma provisional la administración y operación del Puerto La
Ceiba ( ) . Por lo que a su juicio, ( ) surge la incertidumbre jurídica para el Ejecutivo Nacional, acerca del
alcance de los límites de su ámbito de actuación respecto al numeral 10 del artículo 164, para actuar sin
invadir competencias conferidas a los estados ( ) .

Asimismo, aduce que ( ) se hace necesario conocer en forma clara y precisa, cómo debe actuar
ese despacho Ministerial en cuanto a la regulación, formulación y seguimiento de políticas de
coordinación con los estados en materia de puertos, aeropuertos, vialidad, circulación, tránsito y
transporte terrestre, acuático, aéreo y ferroviario, como lo dispone el artículo 19 del Decreto sobre
Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, especialmente en los casos
donde los puertos y aeropuertos de los Estados deben ser administrados, aprovechados y conservados
por los estados, y los mismos no han cumplido con el mandato constitucional ( ) .
Alegó que ( ) en esos casos, se hace necesario determinar cómo debe intervenir el Ejecutivo
Nacional con el fin de impedir daños al patrimonio de la Nación, por la inobservancia de los Estados en
cuanto al ejercicio adecuado de las competencias sobre la materia que les atribuye la Constitución, y si
en virtud de ello y frente a situaciones gravosas para el patrimonio de la República, puede asumir el
Ejecutivo Nacional tales competencias, y en caso afirmativo, la forma como debe hacerlo sin lesionar el
ordenamiento jurídico vigente ( ) .
Afirmó que la Ley de Puertos en su artículo 23 califica como autoridad acuática al Instituto
Nacional de Espacios Acuáticos y ( ) en su artículo 24 le atribuye en forma enunciativa un conjunto de
potestades pero de naturaleza directiva y de fiscalización y no de administración, aprovechamiento o
conservación; ahora bien, siendo el Instituto Nacional de Espacios Acuáticos un ente de la
Administración Pública Descentralizada, se observa que la norma constitucional se refiere es al
Ejecutivo Nacional como expresión del Poder Público Nacional y no a la Administración Pública, razón
por la cual, mal podría pensarse que la norma involucra en facultad de coordinación a entes
descentralizados. En virtud de ello, frente a la Constitución permanece abierto y por establecer el
sentido del numeral 10 del artículo 164, ya que de su texto no se deduce claramente el significado que
subyace en la estructura lingüísticonormativa del dispositivo constitucional ( ) .
Que ( ) la ambigüedad que envuelve a la naturaleza de la relación de coordinación entre los
estados y el Ejecutivo Nacional, respecto a las potestades de administración, conservación y
aprovechamiento, genera numerosos inconvenientes de orden interpretativo en la diaria gestión del
Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, actualmente en el caso planteado respecto a la
administración y operación del Puerto La Ceiba, ubicado en el Estado Trujillo ( ).
Sobre la base de las consideraciones antes expuestas planteó la necesidad de establecer con
claridad la ( ) 1. Naturaleza jurídicoconstitucional de la relación de coordinación que vincula la
competencia de los estados con el Ejecutivo Nacional; y [el] ( ) 2. Ámbito de actuación del Ejecutivo
Nacional en cuanto a la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en virtud de la relación de coordinación
que vincula la competencia de los estados con el Ejecutivo Nacional ( ).
Finalmente, el recurrente solicitó la interpretación del numeral 10 del artículo 164 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Sala pronunciarse acerca de la interpretación solicitada, a cuyo efecto observa:
El poder de garantía constitucional que le ha sido atribuido a esta Sala, implica dar solución a
dudas respecto del alcance y contenido de una norma integrante del bloque de la constitucionalidad,
siempre que se encuentren dadas las siguientes condiciones básicas: 1) Que respecto a dicha duda no se
encuentre predeterminado un cauce procesal adecuado, y 2) Que la norma en cuestión resulte de un
marcado problematismo, bien sea para la buena marcha de las instituciones, bien para el ejercicio de los
derechos fundamentales o bien para el mantenimiento del orden público y la paz social.
Su fin es esclarecedor y completivo y, en este estricto sentido, judicialmente creador. Consiste
primordialmente en una mera declaración, con efectos vinculantes sobre el núcleo de la norma estudiada
o sobre su comprensión o extensión, es decir, sobre los rasgos o propiedades que se predican de los
términos que forman el precepto y del conjunto de objetos o de dimensiones de la realidad abarcadas por
él, cuando resulten dudosos u oscuros, respetando, a la vez, la concentración o generalidad de las normas
constitucionales. A ello se refirió abundantemente la sentencia Nº 1.347/2000, (caso: Ricardo
Combellas ).
La solicitud será o no procedente luego de haberse analizado la problemática jurídicomaterial
que plantea el ejercicio en el proceso de una determinada pretensión, en este caso, si hay o no una duda
sobre la operatividad de una norma perteneciente al sistema normativo constitucional que, de existir,
exija una declaración en cuanto a la manera en que ésta se resuelve. En cambio, el juicio de admisibilidad
examina los presupuestos procesales que pudieran condicionar la validez de la relación jurídicoprocesal,
como por ejemplo, el que tiende a impedir que las cuestiones que a dicha relación correspondan sean
discutidas, y en todo caso resueltas, sin la previa justificación de que el demandante se halle asistido de la
capacidad de obrar, necesaria para actuar como sujeto de la relación jurídica.
De allí que entre las decisiones de la Sala al respecto, podrían extraerse algunos motivos de
improcedencia, con la advertencia de su mera enunciatividad. Así tenemos:
1) Imprecisión en cuanto al motivo de la solicitud. La petición de interpretación puede resultar
improcedente, si ella no expresa con claridad en qué consiste la oscuridad o ambigüedad de las
disposiciones o la contradicción entre las normas del Texto Constitucional o cuando no alegue una
afectación actual o futura a la esfera jurídica del solicitante. Ver sentencia Nº 2078/2001, (caso: Gisela
Peña Troconis y otros ) y sentencia Nº 278/2002, (caso: Beatriz Contaste ).
2) Que la norma en cuestión no presente la alegada oscuridad, ambigüedad o inoperatividad. Ver
sentencia Nº 278/2001, (caso: Homologación de Pensiones y Jubilaciones ); sentencia Nº 346/2001,
(caso: Consejo Nacional Electoral ); sentencia Nº 1857/2001, (caso: Ángel Alberto Vellorín ) y sentencia
Nº 2728/2001, (caso: Néstor Luis Oquendo ).
3) Cuando a su respecto la Sala pudiera exceder sus facultades jurisdiccionales al momento de
proveer sobre la interpretación solicitada, violando el principio de separación de poderes, atentar contra
la reserva legal o, en fin, cuando el objeto de la petición desnaturalice, en perjuicio de la espontaneidad
de la vida social y política, los objetivos de la solicitud de interpretación. Ver sentencia Nº 1309/2001
(caso: Hermann Escarrá ); sentencia Nº 1316/2001, (caso: D
efensoría del Pueblo ) y sentencia Nº
1912/2001, (caso: Enrique Ochoa Antich y otros ).
Ahora bien, luego de un atento examen del presente expediente, la Sala estima que la redacción
del artículo 164.10 constitucional resulta confusa, en lo relativo a la coordinación entre el Ejecutivo
Nacional y los Estados en ejercicio de las denominadas competencias exclusivas de dichos entes político
territoriales, lo cual genera una aparente antinomia que debe resolverse a fin de viabilizar la gestión
eficaz y eficiente de los servicios públicos de puertos y aeropuertos de uso comercial, así como de las
carreteras y autopistas nacionales; de allí que esta Sala procede a su análisis, previas las siguientes
consideraciones:
En el caso de autos, la parte accionante solicita la interpretación en cuanto al alcance y contenido
del artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ya que ( ) el interés
actual del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura en el
accionar del recurso propuesto, se justifica en la incertidumbre jurídica en cuanto al alcance y límites de
su competencia respecto al numeral 10 del artículo 164 del Texto Constitucional, sin invadir las
competencias atribuidas a los Estados, toda vez que el precepto constitucional no es lo suficientemente
claro para lograr establecer de una forma eficiente y precisa el ámbito y forma de actuación del
Ejecutivo Nacional, respecto a la coordinación con los estados de la Administración, conservación y
aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso
comercial. La finalidad de la presente acción es obtener de la Sala, una sentencia de mera certeza sobre
el alcance y contenido de la norma constitucional ( ).
La presente interrogante surgió en virtud de que ( ) en fecha 3 de mayo de 2007 y mediante
acuerdo suscrito entre el Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, el Gobernador del
Estado Trujillo y la sociedad mercantil Suramericana de Puertos, C.A., en su condición de concesionaria
del Puerto La Ceiba ( ), convino en extinguir el contrato de concesión suscrito ( ) y las partes acordaron
que el Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura asumiera en forma provisional la
administración y operación del Puerto La Ceiba ( ) . Por lo que a su juicio, ( ) surge la incertidumbre
jurídica para el Ejecutivo Nacional, acerca del alcance de los límites de su ámbito de actuación respecto
al numeral 10 del artículo 164, para actuar sin invadir competencias conferidas a los estados ( ) .
Asimismo, aduce que ( ) se hace necesario conocer en forma clara y precisa, cómo debe actuar
ese despacho Ministerial en cuanto a la regulación, formulación y seguimiento de políticas de
coordinación con los estados en materia de puertos, aeropuertos, vialidad, circulación, tránsito y
transporte terrestre, acuático, aéreo y ferroviario, como lo dispone el artículo 19 del Decreto sobre
Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, especialmente en los casos
donde los puertos y aeropuertos de los Estados deben ser administrados, aprovechados y conservados
por los estados, y los mismos no han cumplido con el mandato constitucional ( ) .
Sobre la base de las consideraciones antes expuestas planteó la necesidad de establecer con
claridad la ( ) 1. Naturaleza jurídicoconstitucional de la relación de coordinación que vincula la
competencia de los estados con el Ejecutivo Nacional; y [el] ( ) 2. Ámbito de actuación del Ejecutivo
Nacional en cuanto a la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en virtud de la relación de coordinación
que vincula la competencia de los estados con el Ejecutivo Nacional ( ).
Ello así, esta Sala pasa a conocer del fondo del asunto planteado en los siguientes términos:
1. De la competencia normativa del Poder Público Nacional y Estadal respecto de las materias
reguladas en el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En atención a lo expuesto, debe citarse la norma objeto del presente recurso, a los efectos de
determinar el alcance y contenido de la misma. Al respecto, el referido artículo 164.10 de la Constitución
de la República Bolivariana de Venezuela, dispone que:
( ) Artículo 164. Es de la competencia exclusiva de los Estados:
( )
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así
como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el Ejecutivo Nacional ( ) .
No obstante, la interpretación del alcance y sentido de la norma parcialmente transcrita, comporta
su análisis concatenado con el artículo 156.26 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, ya que la materia de navegación, transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de
carácter nacional, puertos, aeropuertos y su infraestructura, es competencia del Poder Público Nacional,
en los siguientes términos:
( ) Artículo 156. Es de la competencia del Poder Público Nacional:
( )
26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, de
carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura ( ) .
Desde un enfoque meramente semántico, el contenido del artículo 156.26 denota que al Poder
Público Nacional, le corresponde legislar sobre la materia de navegación, transporte aéreo, terrestre,
marítimo, fluvial y lacustre, de carácter nacional, puertos, aeropuertos y su infraestructura, en tanto la
mencionada norma otorga al Poder Legislativo Nacional, la competencia para dictar e l régimen , cuya
acepción es precisamente la de un ( ) conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad
( ) Cfr. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA , Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española,
2001.
Ahora bien, el artículo 164.10 de la Constitución atribuye al Poder Público Estadal la
competencia exclusiva , relativa a ( ) la conservación, administración y aprovechamiento ( ) carreteras y
autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el
Ejecutivo Nacional ( ) ; es decir, a los estados le corresponde conservar, administrar y aprovechar las
carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial que se encuentren
dentro de la jurisdicción de que se trate. Así, se presenta en principio una concurrencia de las
competencias que ostentan, tanto el Poder Público Nacional como el Estadal.
Ciertamente, sobre las materias antes mencionadas ambos niveles de ejercicio del Poder Público
son competentes en diversos grados sobre tales actividades, pues al legislador nacional le compete
elaborar el régimen general en la materia de navegación, transporte de carácter nacional, puertos,
aeropuertos y su infraestructura, regulación ésta, que incide sobre la competencia de los Estados para la
conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como de
puertos y aeropuertos de uso comercial, en una relación de genero a especie vgr. La legislación en
materia portuaria debe incidir no sólo sobre los puertos comerciales, sino también respecto de los puertos
militares o de investigación científica, entre otros.
Asimismo, resulta oportuno destacar que la legislación marco que norma aspectos referidos a
puertos y aeropuertos de uso comercial, se realiza igualmente en el ejercicio de una potestad que la
Constitución clara y directamente le atribuye al legislador nacional vgr. Leyes dictadas por la Asamblea
Nacional o Decretos Leyes del Presidente de la República, toda vez que dicha potestad legislativa
procedería a juicio de esta Sala, independientemente de la afirmación contenida en el artículo 164.10 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respecto al ejercicio de la competencia de los
Estados en coordinación con el Ejecutivo Nacional en relación con las carreteras o autopistas nacionales
y los puertos o aeropuertos de uso comercial, ya que esa coordinación que postula el Texto
Constitucional, si bien es de distinto alcance y contenido, condiciona y particulariza las competencias del
Ejecutivo Nacional en tales materias, como se expone infra.
Así pues, el artículo 156.26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, permite
al legislador nacional definir el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de navegación,
transporte de carácter nacional, puertos, aeropuertos y su infraestructura y, en consecuencia, respecto a la
puertos y aeropuertos de uso comercial.
El fundamento de tal asignación de la legislación básica al nivel nacional del ejercicio del Poder
Público, y la legislación de desarrollo de ésta al nivel estadal en los términos expuestos, viene dado por
los principios de unidad, satisfacción del interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos
servicios en régimen de competencia concurrente.
Ciertamente, esa homogeneidad o estandarización por normas de rango legal, que viabilizan la
consecución de un funcionamiento eficaz y adecuado de la prestación de servicios y bienes a los intereses
generales de la nación, sólo es posible si el nivel nacional en ejercicio del Poder Público, determina una
normativa básica que delimite la actividad que en ejecución de la competencia concurrente desplieguen
los Estados.
Esa regulación, en el caso de las materias regidas por el artículo 164.10 de la Constitución, no
sólo se refiere a principios o pautas generales en cuanto al funcionamiento o a la prestación igualitaria de
los servicios, sino que puede incidir en la planificación de las actividades, en la organización interna del
ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en otros aspectos similares; ello en virtud de que el
artículo 164.10 de la Constitución somete la conservación, la administración y el aprovechamiento que
hagan de las carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial a los
estados a la coordinación con el Ejecutivo Nacional .
Es decir, el régimen básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder Público,
conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26 constitucional en concordancia con el
artículo 164.10 eiusdem, permite que el legislador nacional intervenga en un mayor grado con su
regulación sobre la ejecución, conservación y administración que de las carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial hicieren los Estados en coordinación con
el Ejecutivo Nacional.
2. Del contenido y alcance de las competencias del Poder Público Nacional y Estadal reguladas en el
artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Aunado a la interpretación de las competencias referidas a la legislación básica al nivel nacional
del ejercicio del Poder Público, y la legislación de desarrollo de ésta al nivel estadal en los términos
expuestos, debe establecerse el alcance de las competencias del Ejecutivo Nacional respecto de la gestión
vgr. Conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como
de puertos y aeropuertos de uso comercial. En tal sentido, en cuanto al aspecto relativo a la coordinación
entre el Ejecutivo Nacional y los Estados en ejercicio de las denominadas competencias exclusivas de
dichos entes político territoriales, la Sala advierte una aparente contradicción que debe resolverse a fin de
viabilizar la gestión eficaz y eficiente de los servicios públicos de puertos y aeropuertos de uso
comercial, así como de las carreteras y autopistas nacionales.
Para ello, debe referirse esta Sala a los antecedentes constitucionales de la descentralización
político territorial regulada en los artículos 136.20 y 137 de la Constitución de 1961 y desarrollada por
los artículos 11.3 y 11.5 la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público (Gaceta Oficial Nº 4.153 del 28 de diciembre de 1989), los cuales
establecían lo siguiente:
( ) Artículo 136º. Es de la competencia del Poder Nacional:
( )
20. Lo relativo al transporte terrestre, a la navegación aérea, marítima, fluvial y lacustre y a los
muelles y demás obras portuarias ( ) .
( ) Artículo 137º El Congreso, por el voto de las dos terceras partes de los miembros de cada
Cámara, podrá atribuir a los Estados o a los Municipios determinadas materias de la competencia
nacional, a fin de promover la descentralización administrativa ( ) .
( ) Artículo 11. A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en
el artículo 137 de la Constitución, se transfiere a los Estados la competencia exclusiva en las
siguientes materias:
( )
3. La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en
sus territorios. Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá
mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos;
( )
5. La Administración y mantenimiento de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial ( ) .
En ese marco normativo las denominadas competencias exclusivas de los Estados, relativas a las
carreteras, puentes y autopistas se referían a las que se encontraban en su territorio (estadales),
contraponiéndose a éstas aquellas denominadas interestadales, cuya gestión correspondía a una
competencia concurrente.
Dichas normas, fueron recogidas en los ya mencionados artículos 156.26 y 164.10 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales permitieron constitucionalizar la
descentralización iniciada en el año 1989 mediante la citada Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público. Por su parte, la vigente Ley Orgánica
de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Gaceta Oficial
Nº 37.753 del 14 de agosto de 2003), reprodujo en gran medida el contenido de la antes mencionada ley
orgánica. En tal sentido, el artículo 11.3 de la vigente ley establece que:
rtículo 11° A fin de promover la descentralización administrativa y conforme a lo dispuesto en el
A
artículo 157 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se transfiere a los
estados la competencia exclusiva en las siguientes materias:
( )
3. La conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas en
sus territorios. Cuando se trate de vías interestadales, esta competencia se ejercerá
mancomunadamente, a cuyos efectos se celebrarán los convenios respectivos ( ) .
De una simple lectura, del artículo parcialmente transcrito se evidencia que reproduce a la ley de
1989, sin tomar en cuenta la constitucionalización de algunos artículos de la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, como el artículo 11,
referido a las competencias exclusivas de los Estados.
En tal sentido, la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de
Competencias del Poder Público reguló un conjunto de competencias concurrentes, las cuales permiten la
gestión coordinada de la República y los Estados; la posibilidad de la República de transferir esas
competencias concurrentes a los Estados mediante el procedimiento establecido en la ley y, en caso de
haberse verificado la transferencia de competencias, prevé la posibilidad de una reversión por parte del
Ejecutivo Nacional con fundamento en razones de mérito, oportunidad y conveniencia.
En ese marco normativo, la lectura de la totalidad del artículo 164 de la Constitución, evidencia
que el constituyente reconoció como competencia exclusiva de los Estados ( ) La ejecución,
conservación, administración y aprovechamiento de las vías terrestres estadales ( ) (Artículo 164.9) y, le
otorgó además, la competencia de conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y
autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial conforme al contenido del
artículo 164.10, conjuntamente con el Ejecutivo Nacional (y no al Poder Público Nacional, cuya
competencia es de naturaleza normativa y no de gestión).
Ahora bien, esta Sala estima que los puertos, aeropuertos, autopistas, carreteras y puentes o las
vías terrestres estadales a las cuales hace referencia particular la Constitución en contraposición a las
carreteras y autopistas nacionales, son aquellas producto de las inversiones directas de los Estados para
su desarrollo, ya que los mismos están obligados a invertir no menos del cincuenta por ciento de su
situado constitucional en obras de infraestructura, salud, comunicaciones, educación, (Artículo de la 17
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público).
Así, las vías terrestres estadales son calificadas por el constituyente como una competencia exclusiva y
originaria de los estados (Artículo 164.9), no sólo en virtud de su carácter regional, sino
fundamentalmente debido a su origen demanial.
Por su parte, las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso
comercial nacionales (no Estadales) que en la práctica son la gran mayoría, dado que históricamente
los existentes en el país, han sido el resultado de la ejecución de planes de desarrollo realizados
directamente por el Poder Nacional, son bienes y servicios cuya titularidad corresponde a la
República, ya que los mismos son producto de la inversión de ese ente político territorial dado su
carácter de obras y servicios de interés nacional, por lo que en caso de haber sido transferidos a los
Estados pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios, pero también reasumidos por el
Poder Público Nacional mediante un procedimiento de reversión, ya que la titularidad originaria
de los mismos le corresponde a la República.
Ciertamente, ambas competencias al referirse a la gestión de servicios de transporte
(terrestre y fluvial), corresponden a las actividades calificadas por el legislador como servicios
públicos sujetos a reversión, tanto en la vigente como en la derogada Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (Artículos 5 y
8). Así, en el supuesto de las actividades y bienes vinculados a las carreteras y autopistas
nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, la declaratoria del servicio público
se encuentra en los artículos 106 al 109 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, el artículo 22
de la Ley General de Puertos y en lo relacionado a los aeropuertos comerciales, la misma se
desprende del contenido de los artículos 44, 45 y 62 de la Ley de Aeronáutica Civil,
respectivamente.
En consecuencia, cuando el artículo 164 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela señala que los Estados tienen exclusividad sobre las competencias descritas en el numeral
10 y no así en el resto del contenido normativo del artículo sub examine, debe interpretarse en el
sentido que sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una
descentralización territorial sobre dichas materias, lo cual no excluye la descentralización
funcional o la cogestión, sobre bienes y servicios cuya titularidad originaria mantiene la República
vgr. El Aeropuerto de Maiquetía, administrado, conservado y aprovechado por el Poder Nacional a
través de un Instituto Autónomo Nacional.
De ello resulta pues, que deba diferenciarse entre la titularidad de tales bienes y servicios
los cuales les pertenecen a la República de forma originaria, salvo que tal condición se extinga a través
de los medios legales contemplados para los actos de disposición, previo el cumplimiento de los
extremos legales correspondientes de la gestión administración, conservación, y aprovechamiento, la
cual puede estar atribuida al Poder Público Nacional a través del Ejecutivo Nacional o cualquier
ente descentralizado funcionalmente, o a nivel Estadal en los mismos términos.
En todos los casos de los puertos o aeropuertos comerciales, autopistas, carreteras y puentes
nacionales o estadales, la autoridad de policía administrativa, bien la autoridad acuática, portuaria o
aeronáutica podrá ejercer sus competencias de supervisión y control, por lo que el Ejecutivo Nacional,
podrá ejercer competencias exorbitantes como la intervención en aras de garantizar la continuidad,
calidad, y normalidad de tales servicios; hayan sido o no, transferidos a los Estados.
Al efecto, la Sala considera pertinente reiterar como punto previo que el régimen constitucional
de distribución territorial de competencias no admite una interpretación que postule una distribución de
competencias formulada conforme al modelo de separación absoluta de competencias, toda vez que tal
arquetipo de comprensión del ordenamiento jurídico constitucional, es refutado por el contenido del
artículo 4 de la Constitución, el cual establece que la República Bolivariana de Venezuela, es un Estado
federal descentralizado en los términos en ella consagrados, y que se rige por los principios de integridad
territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad , tal como se estableció en la
sentencia de esta Sala Nº 2.495/06, la cual si bien hace un conjunto de consideraciones relativas al
artículo 164.10 constitucional, a ( ) los solos efectos de e[s]a decisión ( ) , desarrolla la naturaleza de
nuestro sistema federal, en los siguientes términos:
( ) la decisión constituyente contenida en el artículo 4º de texto fundamental de 1999, en el sentido
de que la estructura de nuestro Estado fuese federal descentralizada, no puede leerse, sin más,
como lo pretenderían implícitamente los solicitantes, como el resultado de la opción constituyente
por un Estado perfectamente (o absolutamente) descentralizado (lo que es lo mismo: por el modelo
de federalismo dual), pero tampoco, lo cual es más obvio, por uno perfectamente (o absolutamente)
centralizado.
Tanto la tesis del federalismo cooperativo, como la kelseniana de la gama de modelos entre los
extremos descentralizacióncentralización, rechazan la versión de un Estado en el que sus
miembros tuviesen sólo competencias exclusivas y excluyentes, y en el que no se diesen relaciones
de ninguna especie.
Pues, si bien es cierto que, e n hipótesis, cabe pensar en un régimen en el que la Constitución
hubiera dividido la totalidad de las materias de gestión pública de forma neta y limpia,
adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes ( ) que serán gestionados por cada uno de
los entes en estricta incomunicación con los demás (al modo del federalismo dual), un sistema tal
no sería sencillo de plasmar, ni realista (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho
Administrativo, I, pp. 182183).
Por otra parte, hay que insistir también que si nuestra Constitución ha preferido un modelo de
federalismo cooperativo, en los términos anteriormente explicados, a este modelo subyace,
necesariamente, un orden de relaciones entre los diversos niveles de ejercicio del Poder Público
que van, en algunas materias, desde la neta separación, hasta otros niveles en que las relaciones
son o de cooperación o de supremacía.
Que tales relaciones de cooperación o de supremacía caracterizan los Estados contemporáneos, lo
alcanzó a reconocer Carl Schmitt en su Teoría de la Constitución, publicada en 1928. Para
Schmitt, desde el punto de vista de Derecho internacional se encuentran los Estados
independientes, unos frente a otros, al menos todavía hoy, como formaciones cerradas hacia fuera,
impenetrables, impermeables, o (según la expresión americana, algo trivial estancados (pero)
dentro de una Federación no puede haber esa cerrada impermeabilidad (Cfr.: Teoría de la
Constitución, Alianza, Madrid, 1ª edición, 1986, p 362).
La Sala conviene en que esa cerrada impermeabilidad a que se refería Schmitt, a la luz de nuestra
Constitución, no es ni posible n i realista , como acotaría Santamaría Pastor, ya que en nuestro
modelo de federación descentralizada no puede haber en la relación entre la República y los
Estados la impenetrabilidad e impermeabilidad que de la comunidad interestatal daba noticia el
autor alemán. Y ello es así porque, como opinaba Kelsen, si la descentralización fuese tan lejos
que coexistiesen varias comunidades jurídicas, varias legislaciones con ámbitos espaciales
autónomos de vigencia, sin que pudiese decirse que estos territorios formasen parte de una
totalidad, por faltar una comunidad siquiera reflejada entre ellos, entonces parece que se habría
sobrepasado el límite extremo hasta el cual era posible la descentralización (Cfr. opus cit., p.215).
En nuestro caso, el Constituyente, tanto en lo general como en lo particular, rechazó una
descentralización que negase la totalidad estatal a la que se refirió el último texto citado; totalidad
en que se insertan los diversos entes político territoriales reconocidos en la Constitución, pues,
como lo advertiría Schmitt en el mismo sentido en que lo hizo Kelsen en el texto referido), un
Estado, por el hecho de pertenecer a la Federación, queda inordinado en un sistema político total
(opus cit., p. 349).
Como lo anunciamos en el párrafo anterior, el Constituyente, tanto en lo general como en lo
particular, se acercó, en cuanto a la estructura vertical de ejercicio del Poder Público, a un modelo
de federación descentralizado cooperativo. En lo general, al propugnar como principios
definidores de nuestro federalismo descentralizado los de integridad territorial, cooperación,
solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad (art. 4º); y en lo particular, al consagrar en su
artículo 164.10 que el ejercicio de las competencias de los Estados en torno a los puertos de uso
comercial, debía darse a través de un instrumento que garantizase la necesaria homogeneidad en
la prestación de ese servicio ( ) .
Así, el enfoque del estado federal descentralizado consagrado en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, es el de un sistema en el cual en el marco de la estructura políticoterritorial
del Estado venezolano, es inherente al nivel nacional la potestad de coordinación en relación a los niveles
estadales y municipales del ejercicio del Poder Público, tanto en las materias de competencia concurrente
como en aquéllas de competencia exclusiva nacional en las que de alguna forma intervengan los Estados
y los Municipios.
Respecto a tales principios en relación con las competencias concurrentes esta Sala ha afirmado
que ( ) las competencias concurrentes entre los Estados y los Municipios deben estar previamente
delimitadas en una ley de base nacional, y ello es así porque sólo el Órgano Legislativo Nacional tiene
competencia para dictar leyes de base reguladoras (según los principios de interdependencia,
coordinación, cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad) de las competencias concurrentes, no
sólo de la República con los Estados y los Municipios, sino también de las de estos últimos entre sí ( )
Cfr. Sentencia de esta Sala Nº 843/2004.
Bajo tales parámetros, la coordinación establecida por un determinado sistema estatutario de
derecho público de rango legal, el cual como se afirmó es propio de la estructura descentralizada de la
organización vertical del Poder Público y posibilita la realización de los principios de unidad,
satisfacción del interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en régimen de
competencia concurrente, comporta igualmente, una relación jurídico constitucional entre los Estados y
el Ejecutivo Nacional, por lo que resulta necesario definir, bajo tales parámetros qué se entiende por la
voz coordinación en el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
La coordinación afirma SANTAMARÍA PASTOR, ( ) supone una posición de superioridad o
supremacía de unos entes respecto de los otros, que deriva de la atribución al ente superior de auténticos
poderes de dirección del ente o entes sujetos a la coordinación ( ); por lo que, la coordinación ( ) implica
un límite efectivo al ejercicio de sus competencias por parte de los entes coordinados ( ) (Cfr.
SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Principios de Derecho Administrativo, t. I, p. 133).
La Sala por su parte, ha señalado respecto a la conceptualización de la coordinación de
competencias y a las técnicas en que dicho mecanismo de integración se efectúa, lo siguiente:
( ) el término coordinación ha sido objeto de análisis por la jurisprudencia constitucional
(española) ( ) y ha sido definido como una fórmula de fijación de mecanismos para la integración
de un sistema nacional de múltiples subsistemas autonómicos . Tales mecanismos se harían
efectivos mediante la determinación unilateral por el Estado (cuando la Constitución lo prevé) de
técnicas que hagan posible una homogeneidad mínima, pese a la existencia de diversas
competencias sobre una misma materia (sanidad, investigación, economía, hacienda) (Cfr. López
Guerra y otros, opus cit., p. 383) ( ). En resumen, y a los solos efectos de esta decisión, la tarea de
coordinar supone una potestad superior atribuida a los órganos centrales de un Estado
determinado, que tiene como propósito integrar las tareas que sobre una misma materia les ha sido
encomendadas a diversos entes, con el fin de que las mismas confluyan en un objetivo común, cual
sería la prestación homogénea de un servicio o bien público ( ).
( ) las técnicas en que dicho mecanismo de integración se efectúa. Algunas de ellas ya han sido
mencionadas, como la inspección y la orden a que hizo alusión Kelsen en el último texto que de él
se citó. A éstas habría que agregar las siguientes:
a) la planificación, es decir, la tecnología permanente, ininterrumpida y reiterada del Estado y la
sociedad, destinada a lograr su cambio estructural de conformidad con la Constitución de la
República (art. 2º de la Ley Orgánica de Planificación);
b) la participación de los Estados y los Municipios en procedimientos tramitados y resueltos por la
República; y
c) en virtud de la concurrencia de ciertas potestades en los tres niveles territoriales de ejercicio del
Poder Público, o de potestades que en exclusiva le competan a la República, como la política
comercial, le están atribuidas a los órganos centrales (explícita o implícitamente) potestades que
comprenden la facultad de dictar disposiciones normativas vinculantes; de estas circunstancias
también deriva la sujeción de la actividad de los Estados y de los Municipios a actos estatales
como, por ejemplo, actos de homologación o registro, informes vinculantes, o incluso actos de
aprobación de decisiones emanadas de las autoridades estadales o municipales (así lo ha admitido
la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español en las sentencias núms.. 71/1983, 111/1986,
149/1991 y 228/1988) (Cfr. Santamaría Pastor, J.A., opus cit., pp. 551554) ( ) Cfr. Sentencia de
esta Sala Nº 2.495/06.
Así pues, la coordinación implica la integración de órganos y entes a un objetivo, la jerarquía
o superioridad del ente u órgano que coordina y la estandarización de la prestación de un servicio o
bien público. En cualquier caso, la coordinación significa la satisfacción de diversos intereses
públicos mediante una actuación funcionalmente coincidente de varios entes u órganos, que debe
responder a los principios de eficiencia y continuidad de la prestación de un servicio o bien público.
Por lo tanto, es conforme al correspondiente régimen estatutario de derecho público, que
debe determinarse el órgano u ente de la Administración Pública Nacional que ejerza las
competencias de coordinación, así como el grado o intensidad del control sobre la actividad de
conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras o autopistas nacionales, así
como de puertos y aeropuertos de uso comercial.
Ahora bien, la Sala advierte que bajo el supuesto de la norma constitucional sub examine, debería
existir una norma general de carácter nacional que regule una determinada materia vgr. Puertos
comerciales, un órgano o ente con competencia nacional que ejerza potestades de policía por parte del
Ejecutivo Nacional e incluso comparta responsabilidades de conservación, administración y
aprovechamiento y que los respectivos Estados hayan asumido y ejerzan de forma eficaz y continua la
correspondiente competencia; sin embargo, se plantean diversos supuestos en los cuales debe dársele
viabilidad a la prestación de servicios eficientes y bienes de calidad, en materia de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, todo en tutela del interés general de la
sociedad.
Así, es posible que (i) la correspondiente competencia en materia de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial no la ejerzan los Estados, (ii) la ejercen
parcialmente o, (iii) a pesar de haber sido transferidas el servicio prestado es deficiente o inexistente.

La primera hipótesis, se podría verificar en aquellos casos en los cuales no se produjo la
correspondiente transferencia de conformidad con la Ley Orgánica para la Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público Vid. Gaceta Oficial Nº 4.153 del 28 de
diciembre de 1989, artículo 11, ordinal 3°) durante la vigencia de la Constitución de 1961 Cfr. Artículos
136.21 y 137, conforme al primero era competencia del Poder Nacional, todo lo relativo a la apertura y
conservación de las vías de comunicación nacionales, el traslado de la competencia de conservación,
administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y
aeropuertos de uso comercial, de la República a los Estados. En dicho supuesto, la República debe
continuar prestando el servicio y mantenimiento de los bienes, de carreteras y autopistas nacionales, así
como de puertos y aeropuertos de uso comercial, según sea el caso, lo cual genera no sólo la obligación
de administrar y conservar, sino la posibilidad de aprovecharse de los mismos, en aquellos casos que
exista una contraprestación por el ejercicio de tales competencias.
No obstante, ello no resulta óbice para que los Estados puedan de conformidad con la Ley de
Reforma Parcial de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.753
del 14 de agosto de 2003, gestionar la respectiva transferencia de competencias.
En el segundo supuesto, los Estados que asumieron la competencia de conservación,
administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y
aeropuertos de uso comercial, pueden ejercerla directamente o a través de los mecanismos de gestión
indirecta de tales servicios y bienes vgr. Concesión, mediante su cogestión con otros órganos o
entidades públicas vgr. La celebración de convenios interadministrativos u otra figura que la legislación
nacional establezca al respecto, lo cual posibilita en todos los casos, que la República pudiera ejercer las
competencias de conservación, administración y aprovechamiento de manera directa, conforme a la
correspondiente ley y demás normas aplicables vgr. Convenios.
Finalmente, cuando a pesar de haber sido transferidas las competencias para la
conservación, administración y aprovechamiento del servicio o bien, la prestación del servicio o
bien por parte de los Estados es deficiente o inexistente, resulta ineludible que en estos supuestos se
deba producir una intervención directa del Poder Público Nacional sin perjuicio de su facultad de
ejercer la reversión de la transferencia conforme al ordenamiento jurídico, para garantizar la
continuidad y eficiencia de las correspondientes prestaciones, ya que en el caso de las actividades y
bienes vinculados a las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de
uso comercial, se constituyen en verdaderos servicios públicos.
Así, en el supuesto de las actividades y bienes vinculados a las carreteras y autopistas nacionales,
así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, la declaratoria del servicio público se encuentra en
los artículos 106 al 109 de la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, el artículo 22 de la Ley General de
Puertos y en lo relacionado a los aeropuertos comerciales, la misma se desprende del contenido de los
artículos 44, 45 y 62 de la Ley de Aeronáutica Civil, respectivamente.
Ahora bien, como se afirmó anteriormente en cada caso debe atenderse al régimen estatutario de
derecho público para determinar el órgano u ente de la Administración Pública Nacional que ejerza las
competencias de coordinación, así como el grado o intensidad del control sobre la actividad de
conservación, administración y aprovechamiento de las carreteras o autopistas nacionales, así como de
puertos y aeropuertos de uso comercial.
Empero, como bien afirma en su escrito la parte recurrente refiriéndose al supuesto particular de
la Ley de Puertos, que en su artículo 23 califica como autoridad acuática al Instituto Nacional de
Espacios Acuáticos y ( ) en su artículo 24 le atribuye en forma enunciativa un conjunto de potestades
pero de naturaleza directiva y de fiscalización y no de administración, aprovechamiento o conservación (
) , genera en esos casos o en aquellos donde la legislación nacional guarde silencio, la necesidad de ( )
determinar cómo debe intervenir el Ejecutivo Nacional con el fin de impedir daños al patrimonio de la
Nación, por la inobservancia de los Estados en cuanto al ejercicio adecuado de las competencias sobre
la materia que les atribuye la Constitución, y si en virtud de ello y frente a situaciones gravosas para el
patrimonio de la República, puede asumir el Ejecutivo Nacional tales competencias, y en caso
afirmativo, la forma como debe hacerlo sin lesionar el ordenamiento jurídico vigente ( ) .
Al respecto, se advierte que al constituirse la República Bolivariana de Venezuela como un
Estado Social de Derecho y de Justicia, es inherente al ejercicio de sus potestades por cualquiera de los
órganos del Poder Público, que su actuación debe velar por la protección y resguardo efectivo de los
derechos de los ciudadanos, y propender y dirigir la misma no sólo en el ámbito social, sino en el aspecto
económico con la finalidad de ir disminuyendo el desequilibrio existente en nuestra sociedad Vid.
Sentencia de esta Sala Nº 85 del 24 de enero de 2002, caso: Asodeviprilara .
Tal actuación no solo se centra en el dictamen de leyes o en la resolución de conflictos por los
órganos jurisdiccionales tomando en cuenta el desequilibrio actual de nuestras sociedades, sino que
imponen una obligación jurídica que en determinadas ocasionadas viene imbuida de un formato moral,
que requiere que los órganos integrantes del Poder Público asuman roles y funciones necesarios para el
desarrollo económico, social y cultural de la colectividad.
Esto viene reflejado en la obligación del Estado Venezolano de asegurar unos cometidos sociales
básicos para el desarrollo del ser humano, el cual no se satisface únicamente con su sola existencia, sino
que requiere de unos medios organizativos y subjetivos que aseguren su desenvolvimiento adecuado
dentro de la sociedad. Dichos cometidos consagrados en nuestro Texto Constitucional en su Preámbulo,
constituyen una directriz en el desarrollo de sus funciones, y surge correlativamente un deber para los
órganos jurisdiccionales y muy en especial para esta Sala Constitucional en la interpretación y
adecuación social y real de tales valores superiores a un fin de bienestar y progreso social.
Así pues, se aprecia que el fin último y objeto primordial del Estado (ex artículo 3 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), es el desarrollo del ser humano y la consecución
de prosperidad social, siendo éste su núcleo de protección, por lo que deben disponerse y ejecutarse
todas aquellas medidas necesarias y relevantes para la propensión del mismo; en caso contrario,
estaríamos afirmando la existencia y creación de un ser innatural, inocuo e ineficaz de contenido y
acción.
En base a estos postulados y finalidades del Estado, los cuales son asumidos por la mayoría de las
Constituciones modernas, y son concebidos no sólo como un mero número de normas rectoras de las
Instituciones Políticas del Estado, sino como un conjunto efectivo de normas jurídicas contentivas de
deberes y derechos de los ciudadanos, las cuales se incorporan y confluyen en un juego de interrelación
con los ciudadanos en un sistema de valores jurídicos, sociales, económicos y políticos que deben
permitir su desarrollo dentro de una sociedad armónica, es que el Estado debe reinterpretar sus funciones
en la búsqueda de la protección de los valores de justicia social y de dignidad humana.
En este orden de ideas, se aprecia que las características particulares de las actividades de
conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así
como los puertos y aeropuertos de uso comercial, como servicios públicos de interés nacional,
permiten afirmar que la Administración disponga de un poder general implícito o de la cláusula
general de orden público, para poder condicionar, limitar o intervenir los derechos y libertades
constitucionalmente proclamados en orden a una hipotética articulación de los mismos con la
utilidad común o general.
Ello es posible, sobre la base de la doctrina de los poderes inherentes o implícitos en el ámbito de
la actividad administrativa, la cual estima la Sala debe atender a la posibilidad del intérprete de las
normas atributivas de competencia de revisar el espíritu de la norma atributiva , en forma tal, que permite
aceptar la existencia de competencia cuando ésta sea consecuencia lógica del dispositivo legal y de la
índole de la actividad principal que el órgano o ente ejerza.
Los anteriores razonamientos, sólo contrarían una concepción simple del principio de legalidad,
que se restrinja a la literalidad de la exigencia que éste impone respecto a la ineludible existencia de un
precepto jurídico que justifique la actuación administrativa, la cual se constituye en una ( ) exigencia
[que] debe ser matizada con la doctrina de los poderes inherentes o implícitos que, por excepción,
pueden inferirse por interpretación de las normas más que por su texto directo. Esta doctrina fue
formulada originalmente en el Derecho público Anglosajón, tanto en el ámbito constitucional (inherent
powers de la Federación americana, deducidos de su posición general, no mencionados en el pacto
federal o Constitución y que una aplicación estricta del principio federal hubiera tenido que interpretar
como no transferidos a la Unión por los Estados miembros Enmienda X; entre ellos está nada menos
que la posición del presidente para conducir las relaciones internacionales), como el del local
goverment (competencias de los entes locales construida sobre el sistema de lista y no sobre el de la
cláusula general, corregida tal lista con los implied powers). (...) la inherencia o implicación ha de
deducirse, no de ninguna imagen ideal o abstracta de unos supuestos poderes normales administrativos
(imagen que arruinaría la exigencia de la legalidad en su función habilitante), sino de otros poderes
expresamente reconocidos por la Ley y de la posición jurídica de los administrados por la Ley y de la
posición jurídica singular que ésta construye, como poderes concomitantes de tales o tal posición o,
incluso, como filiales o derivados de los mismos (poderes incluidos en otros o derivados) ( ) Vid.
EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ: Curso de Derecho
Administrativo. Tomo I. Reimpresión de la octava edición. Editorial Civitas. Madrid, 1998, p. 440 y de
DE LA CUETARA, JUAN MIGUEL, Las Potestades Administrativas, ED. TECNOS, MADRID, 1986,
P. 101.
Ciertamente, aun cuando la competencia no esté literalmente contenida en una norma, es posible
deducirla acudiendo a una interpretación finalista o sistemática de la misma, ya que si la competencia no
surge en forma concreta de la disposición, en orden a materializar los fines del Estado y su cometido
esencial de justicia social mediante la prestación de servicios eficientes y bienes de calidad, debe
establecerse si la actuación administrativa puede derivarse como consecuencia lógica del texto de ésta.
En el caso concreto del artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, al determinar el Constituyente que el desarrollo de dichas competencias debe hacerse en
coordinación con el Ejecutivo Nacional, comporta una atribución de competencias múltiples, a saber:
a. Por parte del legislador nacional la de establecer mediante leyes de base reguladoras
según los principios de interdependencia, coordinación, cooperación, corresponsabilidad y
subsidiariedad de las competencias concurrentes, de la República con los Estados y los
Municipios, sino también de las de estos últimos entre sí. Tal como se desprende del contenido del
artículo 165, que se ubica en el Capítulo III (Del Poder Público Estadal) del Título IV (Del Poder
Público) de la Constitución: ( ) Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas
mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los
Estados. Esta legislación estará orientada por los principios de la interdependencia, coordinación,
cooperación, corresponsabilidad y subsidiariedad ( ). Los Estados descentralizarán y transferirán a los
Municipios los servicios y competencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así
como la administración de los respectivos recursos, dentro de las áreas de competencias concurrentes
entre ambos niveles del Poder Público. Los mecanismos de transferencia estarán regulados por el
ordenamiento jurídico estadal ( ).
b. De los Estados de ejercer conforme a la legislación base y en coordinación con el
Ejecutivo Nacional la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y
autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, previa transferencia de
competencias conforme al procedimiento de descentralización territorial.
c. Sólo los Estados como entes político territoriales pueden ser objeto de una
descentralización territorial sobre dichas materias.
d. La obligación del Ejecutivo Nacional de procurar la satisfacción eficaz de las
prestaciones de servicios públicos vinculados con la conservación, administración y el
aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de
uso comercial, con el fin de asegurar a los usuarios y consumidores un servicio de calidad en
condiciones idóneas y de respeto de los derechos constitucionales de todas las partes involucradas,
por ser los medios esos servicios y bienes, fundamentales para la satisfacción de necesidades
públicas de alcance e influencia en diversos aspectos de la sociedad y que pueden incidir tanto en la
calidad de vida de aquélla, como en derechos concretos vgr. Comercio, seguridad nacional, control de
actividades ilícitas, entre otras.
e. Las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso
comercial nacionales (no Estadales), son bienes y servicios que en caso de haber sido transferidos a
los Estados (descentralización funcional) pueden ser cogestionados por éstos a través de convenios,
pero también revertidos, ya que la titularidad originaria de los mismos le corresponde a la
República, conforme al ordenamiento jurídico vigente.
Dichos deberes y competencias son potestades ejercidas a raíz del Texto Constitucional y por lo
tanto una conducta estatal típica en materia de conservación, administración y aprovechamiento de
carreteras y autopistas nacionales, así como puertos y aeropuertos de uso comercial, por ser éstas de
aprovechamiento general y que contribuye al desarrollo de la sociedad, pudiendo el Estado en virtud de
ello, hacer uso de aquellos mecanismos establecidos en el ordenamiento jurídico para mantener en un
momento determinado la actividad operacional de tal servicio.
Como bien afirma la doctrina ( ) el bien común, la ratio essendi del Estado, lleva implícita de
modo prioritario la integridad prestacional que importa calidad en la gestión de los servicios públicos.
Son tales prestaciones que cubren necesidades públicas o de interés comunitario, las que explicitan las
funcionesfines del Estado, de ejecución per se ( ). En nuestros días, para que exista calidad de vida los
usuarios deben tener asegurado el derecho a un nivel de pretación adecuado, tendiente al mejoramiento
de las condiciones de vida, con servicios públicos eficientes, cuya prestación integral y acceso universal
estén garantizados por el Estado que debe, a través de las autoridades, proveer el control de la calidad,
la eficiencia y la regularidad. Los servicios deben prestarse en condiciones de generalidad, uniformidad,
continuidad y obligatoriedad ( ) DROMI, ROBERTO, Derecho Administrativo, Editorial Ciudad
Argentina, 10° edición, Buenos Aires, p. 187.
Tales estándares mínimos dan continuidad y desarrollo a los principios que deben regir todo
servicio público mutabilidad, obligatoriedad, igualdad, universalidad los cuales en el presente caso, se
encuentran referidos a la utilización y eficaz desarrollo de la conservación, administración y el
aprovechamiento de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso
comercial.
En función de ello, se concibe que la Administración en ejercicio de la potestad de coordinación
pueda asumir directamente la conservación, administración y el aprovechamiento de las carreteras y
autopistas nacionales, así como los puertos y aeropuertos de uso comercial, en aras de mantener a buen
resguardo los derechos de los usuarios a la prestación de un servicio público en condiciones de calidad,
ya que, en virtud del carácter obligatorio en la prestación de éste, no puede el Estado permitir el cese
funcional en la prestación del mismo vgr. Servicio de salud, agua, electricidad o transporte. Así, el
Estado no debe restringirse a la prestación obligatoria en determinadas condiciones excepcionales de un
servicio público, sino también puede asumir medidas extraordinarias para mantener operacionales los
sistemas de diversos sectores económicos.
Se reitera, entonces que si la legislación base otorga las competencias a un determinado órgano o
ente público para la intervención y asunción de competencias, corresponde a dicho órgano el ejercicio de
dicha potestad, pero cuando la legislación no faculta a los órganos de policía correspondientes, para
incidir en ese grado en la prestación de un servicio público, corresponde al Ejecutivo Nacional por
órgano del Presidente de la República en Consejo de Ministros, decretar la intervención para asumir la
prestación de servicios y bienes de las carreteras y autopistas nacionales, así como los puertos y
aeropuertos de uso comercial, en aquellos casos que a pesar de haber sido transferidas esas competencias,
la prestación del servicio o bien por parte de los Estados es deficiente o inexistente, sobre la base de los
artículos 236 y 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
3. De la interpretación constitucional del sentido y alcance de las competencias del Poder Público
Nacional y Estadal reguladas en el artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Conforme a la interpretación vinculante de esta Sala en relación con el alcance y contenido del
artículo 164.10 de la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela, este máximo exponente de
la Jurisdicción Constitucional, de oficio y por razones de orden público constitucional, advierte que el
contenido de la presente decisión debe generar una necesaria revisión y modificación del ordenamiento
jurídico legal vigente.

En tal sentido, para a lograr la coherencia necesaria para el correcto funcionamiento del sistema
jurídico, la Sala exhorta a la Asamblea Nacional que en ejercicio de sus competencias y a los fines de
garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, proceda a la revisión y
correspondiente modificación de la normativa legal vinculada con la interpretación vinculante establecida
en la presente decisión, en orden a establecer una regulación legal congruente con los principios
constitucionales y derivada de la interpretación efectuada por esta Sala en ejercicio de sus competencias.

Ciertamente, visto el contenido de la presente decisión y dado que la interpretación de una norma
constitucional no puede formularse en términos de tal forma abstractos que desconozcan la unidad del
sistema normativo y su coherencia, la Sala advierte que la presente interpretación vinculante genera una
necesaria revisión y modificación de gran alcance y magnitud del sistema legal vigente. De ello resulta
pues, que la Sala exhorte a la revisión general de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, Ley General de Puertos y la Ley de Aeronáutica Civil,
sin perjuicio de la necesaria consideración de otros textos legales para adecuar su contenido a la vigente
interpretación.
Finalmente, la Sala declara resuelta la solicitud de interpretación del artículo 164.10 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en los términos expuestos y ejerciendo su labor
de máxima intérprete de la Constitución ajusta las disposiciones legales antes referidas a los postulados
constitucionales. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia, en nombre de la República, por autoridad de la ley, declara:
1. RESUELTO EL RECURSO DE INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 164.10 DE LA
CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, en los términos
contenidos en este fallo.
2. EXHORTA a la Asamblea Nacional que en ejercicio de sus competencias y a los fines de
garantizar la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, proceda a la revisión y
correspondiente modificación de la normativa legal vinculada con la interpretación vinculante establecida
en la presente decisión, en orden a establecer una regulación legal congruente con los principios
constitucionales y derivada de la interpretación efectuada por esta Sala en ejercicio de sus competencias.
Asimismo, la Sala exhorta a la revisión general de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y
Transferencia de Competencias del Poder Público, Ley General de Puertos y la Ley de Aeronáutica Civil,
sin perjuicio de la necesaria consideración de otros textos legales para adecuar su contenido a la vigente
interpretación.
3. En atención a la naturaleza de este pronunciamiento, esta Sala ORDENA la publicación
íntegra del presente fallo en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo sumario
deberá indicarse lo siguiente:
entencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que fija la interpretación
S
vinculante del artículo 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela .
Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Salón de Despacho de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia, en Caracas, a los 15 días del mes de abril de dos mil ocho (2008). Años: 197 de la
Independencia y 149 de la Federación.
La Presidenta de la Sala,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
El Vicepresidente,
FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ
Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
Exp. Nº AA50T20071108
LEML/
El Magistrado Pedro Rafael Rondón Haaz disiente de la mayoría sentenciadora respecto de la
decisión que antecede, por las siguientes razones:
1. La mayoría de las dudas acerca del alcance de la norma objeto de interpretación ya fueron
objeto de pronunciamiento por parte de la Sala en sentencia n.° 2495 del 19.12.06 (exp. n.° 020265), que
se citó, incluso, en el fallo, oportunidad en la que resolvió la materia objeto de esta sentencia aunque
limitada al servicio de puertos, en los siguientes términos:
1. El primero de los argumentos presentados por la parte actora se compone de las
siguientes premisas: a) que las competencias que ostentan los niveles nacional y estadal
de ejercicio del Poder Público, respecto al servicio de puertos, son exclusivas y
excluyentes; y b) que no cabe relación alguna entre las regulaciones de dicten ambos
niveles para regular la competencia que les ha sido asignada constitucionalmente en
cuanto a puertos se refiere, o entre las actividades que les correspondería ejecutar con
arreglo a tales regulaciones. En conclusión, según los solicitantes, el nivel nacional de
ejercicio del Poder Público no sería competente para establecer parámetros a los Estados
respecto a la conservación, administración o aprovechamiento de los puertos de uso
comercial.
Al respecto, lo primero a destacar, es que la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en la materia de puertos y en cuanto a la incidencia que sobre la misma tienen
tanto la República como los Estados, ha consagrado dos enunciados normativos. El
primero, contenido en el artículo 156.26, establece lo siguiente:
Es de la competencia del Poder Público Nacional:
( )
26. El régimen de la navegación y del transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y
lacustre, de carácter nacional; de los puertos, aeropuertos y su infraestructura.
El segundo se encuentra en el artículo 164.10, que dice:
Es de la competencia exclusiva de los Estados:
( )
10. La conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas
nacionales, así como de puertos y aeropuertos de uso comercial, en coordinación con el
Ejecutivo Nacional.
Una interpretación del primero de los enunciados citados (art. 156.26) revela que al Poder
Público Nacional, y en particular al Poder Legislativo Nacional, le correspondería legislar
sobre la materia de puertos, pues el mencionado precepto autoriza a dicho poder a dictar
el régimen ( ) de los puertos , y la primera acepción del término régimen que recoge el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es precisamente la de un
conjunto de normas que gobiernan o rigen una cosa o una actividad . Por tanto, al Poder
Público Nacional le correspondería dictar un conjunto de normas que gobiernen o rijan la
actividad portuaria o el servicio portuario.
Por su parte, el artículo 164.10 de la Constitución atribuye al Poder Público Estadal la
competencia relativa a la conservación, administración y aprovechamiento ( ) de puertos (
) en coordinación con el Ejecutivo Nacional ; es decir, a dicho Poder le corresponde
conservar, administrar y aprovechar los puertos de uso comercial que se encuentren dentro
de la jurisdicción del Estado de que se trate.
De lo que se lleva dicho puede admitirse que tanto el Poder Público Nacional como el
Estadal ostentan competencias en cuanto a la materia de puertos.
Se trata, entonces, de un asunto sobre el cual ambos niveles de ejercicio del Poder Público
han recibido, desde un punto de vista cualitativo, potestades distintas sobre una misma
actividad. Por un lado, al legislador nacional le compete elaborar el régimen general de la
materia portuaria, la cual podrá incidir sobre los puertos comerciales, pesqueros, militares,
deportivos o de investigación científica; a los Estados, por otro, les corresponde la
conservación, administración y aprovechamiento de los puertos comerciales.
Siendo así, la materia de puertos sería objeto, propiamente, de competencias compartidas
o concurrentes entre el nivel Nacional y Estadal de ejercicio del Poder Público. Nuestra
Constitución utiliza para estos supuestos la expresión competencia concurrente . Así, en su
artículo 165 se establece que las materias objeto de competencias concurrentes serán
reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo
aprobadas por los Estados .
Sin embargo, debe advertirse que la doctrina y cierta legislación extranjera utilizan la
expresión competencia compartida , cuando no es que distinguen una competencia de otra.
Ya tendrá ocasión la Sala de profundizar en este aspecto.
Así, pues, en materia de puertos (que como quedó dicho es objeto de una competencia
concurrente), tanto por lo que establece el artículo 156.26 constitucional, como por lo que
expresa el artículo 165 del mismo texto, le toca al Poder Público Nacional dictar el
régimen o conjunto de normas básicas que regulen este servicio, y al Poder Público
Estadal le corresponde, por su parte, conservar, administrar y aprovechar los puertos de
uso comercial, así como también dictar una normativa que desarrolle el régimen básico
que al nivel nacional le cumple dictar.
Ahora bien, cuál sería el contenido de ese régimen o legislación básica en materia de
puertos.
Para dar respuesta a esta interrogante, habría que determinar la razón por la cual el
legislador constituyente quiso que, en lo tocante a competencias concurrentes, la
legislación básica le correspondiese dictarla a nivel nacional de ejercicio del Poder
Público, y la legislación de desarrollo le fuese asignada al nivel estadal de ejercicio de
dicho poder.
La Sala considera que el fundamento de tal asignación viene dado por los principios de
unidad, interés general e igualdad en la gestión de los Estados de ciertos servicios en
régimen de competencia concurrente.
Es decir, al Constituyente le preocupaba que los servicios a prestar por los Estados en
régimen de concurrencia perdieran cierta homogeneidad en cuanto a su funcionamiento;
tal homogeneidad, consideró el Constituyente, se preservaría si el nivel nacional de
ejercicio del Poder Público fijase una normativa básica que delimitara la actividad que en
ejecución de la competencia concurrente desplegaran los Estados.
Esa regulación, en el caso de los puertos de uso comercial, no sólo se referiría a principios
o pautas generales en cuanto al funcionamiento o a la prestación igualitaria de los
servicios, sino que incidiría en la planificación de las actividades, en la organización
interna del ente ejecutor, en la creación de órganos mixtos y en otros aspectos similares;
ello en virtud de que el artículo 164.10 de la Constitución somete la conservación, la
administración y el aprovechamiento que hagan de los puertos de uso comercial los
Estados a la coordinación con el Ejecutivo Nacional .
Es decir, el régimen básico a ser dictado por el nivel nacional de ejercicio del Poder
Público, conforme a la atribución que le fue conferida por el artículo 156.26
constitucional en concordancia con el artículo 165 eiusdem, permite que el legislador
nacional incida con tal regulación sobre la ejecución, conservación y administración que
de los puertos de uso comercial hicieren los Estados.
Por lo tanto, la regulación contenida en la Ley General de Puertos dictada por la
Asamblea Nacional, en la medida en que versa sobre la conservación, administración y
aprovechamiento de los puertos de uso comercial por parte de los Estados, no es
inconstitucional; por el contrario, supone el ejercicio de una potestad que la Constitución
le atribuye claramente al Legislador nacional. En estos términos generales queda
desechada la denuncia que, también genérica, fue planteada por el solicitante de la
nulidad. Así se establece. (Subrayado añadido).

En consecuencia, por cuanto en ese fallo ya la Sala resolvió, de manera clara y suficiente,
la materia objeto de esta solicitud de interpretación, lo único que correspondía, en esta ocasión, era la
ratificación del criterio, que en la sentencia n.° 2495/2006 se limitó al régimen de puertos, y extenderlo al
de autopistas y carreteras, con la reiteración de esos principios generales que en esa oportunidad se
asentaron de manera correcta, clara y precisa.
En este sentido, por cuanto en el veredicto del que se discrepa se modificó el que se
estableció en esa sentencia n.° 2495/2006, acerca del alcance y contenido de los artículos 164.10 y
156.16 de la Constitución, la mayoría ha debido, al menos, señalar expresamente su cambio de postura,
en aras de la seguridad jurídica.
2. En todo caso, debe indicarse que la interpretación que se hizo es contraria a la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así, la reforma de 2003 de la Ley Orgánica de Descentralización, la cual preceptúa
(artículo 11) la posibilidad de transferencia, de la República a los Estados, de la competencia de
aprovechamiento, conservación y administración de puertos, autopistas y carreteras, no tomó en cuenta
que esa competencia es, desde la Constitución de 1999, originaria y exclusiva de los Estados. En
consecuencia, es claro que esa norma de la Ley Orgánica de Descentralización es inconstitucional o debe,
en todo caso, interpretarse a la luz del artículo 164.10 de la Constitución de 1999, en el sentido de que
sólo puede referirse a la transferencia de los bienes afectos al servicio que antes prestó el Poder Nacional
pero no a la competencia en sí. En cambio, la mayoría declaró que esa competencia de los Estados es una
competencia transferible de la República a aquéllos y, por tanto, reversible, en contra de la letra clara y
expresa del artículo 164.10 constitucional.
En efecto, la interpretación que no se comparte se afincó en el supuesto de que es una
competencia rescatable por el Poder Nacional, con fundamento en los artículos 5 y 8 de aquella Ley
Orgánica. No obstante, ha de observarse que el artículo 5 de esa Ley se refiere, entre otros, al servicio
público de transporte, que nada tiene que ver con las carreteras, autopistas o puertos. En otras palabras,
la Sala confundió el servicio público de transporte con las vías de comunicación que permiten ese
transporte (autopistas, puertos), no obstante que, evidentemente, son distintos y, por ello, los artículos 5,
6 y 8 de la Ley Orgánica de Descentralización se refieren al primero y el artículo 11 eiusdem hace
referencia al segundo.
3 En conclusión, la Sala ha debido acoger la interpretación, en un todo ajustada a
derecho, que se realizó en el veredicto n.° 2495/06, ratificarla y extenderla al régimen jurídico de las
autopistas y carreteras, fallo que, se insiste, resolvió en forma exhaustiva y diáfana la duda jurídica del
alcance recíproco de los artículos 156.16 y 164.10 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela.
Queda así expresado el criterio del Magistrado disidente.
Fecha retro.
La Presidenta,
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
El Vicepresidente,

FRANCISCO ANTONIO CARRASQUERO LÓPEZ

Los Magistrados,
JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
PEDRO RAFAEL RONDÓN HAAZ
Disidente
MARCOS TULIO DUGARTE PADRÓN
/
CARMEN ZULETA DE MERCHÁN
ARCADIO DE JESÚS DELGADO ROSALES
El Secretario,
JOSÉ LEONARDO REQUENA CABELLO
PRRH.sn.ar.
Exp. 071108

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