Ardanaz, Gabriela Irene c/ Provincia de Córdoba

SENTENCIA
5 de Junio de 2007
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA. CORDOBA, CÓRDOBA
Magistrados: Domingo Juan Sesin - Aída Lucía Teresa Tarditti - María Esther Cafure de Battistelli
Id SAIJ: FA07980854

TEXTO COMPLETO

Córdoba, junio 5 de 2007.

1º ¿Es procedente el recurso de apelación? 2º ¿Qué pronunciamiento corresponde? 1º cuestión. - El doctor

Domingo Juan Sesin dijo:

1. A fs. 218 la demandada interpone recurso de apelación en contra de la Sentencia Número Cuatro, dictada
por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación el quince de febrero de dos mil uno (fs.
201/217), que resolvió: "I- Hacer lugar a la demanda contencioso administrativa de Plena Jurisdicción
interpuesta con fecha 28/7/97 por la Doctora G. I. A. en contra de la Provincia de Córdoba y, en
consecuencia, declarar la nulidad de las Resoluciones Números 2/97, 5/97 y 19/97, las primeras dictadas por
el Procurador del Tesoro de la Provincia de Córdoba, y la última emanada del Fiscal de Estado de la
Provincia de Córdoba, en cuanto han sido objeto de impugnación. II- Condenar a la demandada a levantar la
sanción aplicada mediante los actos que se anulan, dejándose copia de tal resolución en el legajo de la
agente. III- Imponer las costas a la demandada...".

2. Concedido el recurso de apelación por Auto Número Treinta y uno de fecha veintidós de febrero de dos
mil uno (fs. 219) se elevan los autos a este Tribunal (fs. 221vta.).

3. A fs. 224 se corre traslado a la recurrente, quien lo evacua a fs. 232/234, solicitando se revoque el
decisorio impugnado, con costas.

Señala que la sentencia constituye como acto procesal un verdadero razonamiento lógicamente estructurado,
por lo que la conclusión a la que se arriba debe reposar en las premisas de hecho y de derecho en que se
apoyan las pretensiones de los sujetos procesales y se acreditan en el contradictorio, las que se encuentran
contenidas, apreciadas y valoradas en los Considerandos.

Afirma que no se ha justipreciado adecuadamente su posición y mediante la apreciación que se hizo respecto
de las constancias de autos y pruebas rendidas, se le ha retaceado el adecuado servicio de justicia que
reclama.

Apunta, tras hacer referencia a la sentencia y de citar parte de la misma, que el procedimiento seguido para
el dictado del acto administrativo sancionatorio cumplió con lo señalado en el ordenamiento legal vigente.

Agrega que satisface debidamente el principio garantizado constitucionalmente del debido proceso, toda vez
que la actora, conoció oportunamente el hecho por el que se la sancionó y presentó su descargo, que fue
valorado tal como surge de los Considerandos de la Resolución Número 02/97, por lo que el descargo
existió y fue meritado adecuadamente.

Repite que de acuerdo a lo preceptuado por la Ley 7233 y su Decreto Reglamentario para la aplicación de
sanciones leves tan sólo es exigible como garantía de defensa, la presentación de un descargo como el que se
requirió oportunamente a la actora para luego de su evaluación y mediante resolución fundada aplicar la
sanción.

Sostiene que exigido por la Sentenciante y según lo dispone el artículo 71 de la Ley 7233 está previsto sólo
para el caso de aplicarse suspensiones de más de diez (10) días, quedando exceptuado dicho procedimiento
para los casos de sanciones menores como la aplicada a la actora por el artículo 72 de dicho cuerpo legal.

Refiere, tras citar parte de la sentencia, que surge de todo el material vislumbrado la directa y personal
responsabilidad de la accionante en el ejercicio de su función, por cuanto se trata de función profesional,
pues el reproche que le cabe está contenido de manera clara y terminante en el artículo 17 inciso "a" de la
Ley 7233, por lo que el apercibimiento por escrito impuesto fue correlato adecuado, oportuno y procedente
en la previsión del artículo 66 inciso "a" del dispositivo legal citado.

Expresa que las constancias de autos son prueba más que elocuentes de lo afirmado y autoriza a insistir en
su pretensión de rechazar la demanda en su doble instancia e imponer las costas a la parte actora.

Alega que los elementos de juicio que avalan su defensa no han sido tenidos en cuenta y autoriza su revisión
por este Tribunal Superior de Justicia y que en homenaje a la brevedad y para evitar reiteraciones la
contestación de demanda y alegato de bien probado deben tenerse por reproducidos e integrantes del
presente recurso.

Concluye que por ello debe hacerse lugar al agravio expresado y revocar el fallo de la Cámara a-quo.

Finalmente hace reserva del caso federal.

4. Corrido traslado a la actora del recurso interpuesto por la accionada (fs. 235), ésta lo evacua a fs. 238/239,
requiriendo por los motivos que allí expresa su rechazo, con costas.

5. A fojas 240 se dicta el decreto de autos, el que firme (fs. 241/241vta.), deja la presente causa en estado de
ser resuelta.

6. El recurso bajo análisis ha sido interpuesto oportunamente, por parte legitimada y en contra de una
sentencia definitiva, razón por la cual corresponde su tratamiento (arts. 43 del C.P.C.A. y 366 del C.P.C. y
C., aplicable por remisión del art. 13 de la Ley 7182).

7. La sentencia de primera instancia contiene una adecuada relación de causa (art. 329 del C.P.C. y C.), la
cual debe tenerse por reproducida en la presente a los fines de evitar su innecesaria reiteración.

8. Mediante el pronunciamiento recaído en autos, el Tribunal de Mérito hizo lugar a la demanda contencioso
administrativa de plena jurisdicción interpuesta por la actora, anulando la Resolución Número 02 del
Procurador del Tesoro de la Provincia de Córdoba de fecha siete de febrero de mil novecientos noventa y
siete, mediante la cual se la sancionó con apercibimiento por escrito (cfr. fols. 6/7 del Expte. Adm. Nº
0172-23282/97, anexado al Nº 0222-54781/97), la Resolución Número 05 del treinta y uno de marzo de mil
novecientos noventa y siete que desestimó su recurso de reconsideración (cfr. fol. 12 y vta., expte. adm. cit.)
y la Resolución del Fiscal de Estado Número 19 del veintitrés de mayo de mil novecientos noventa y siete,
que rechazó el recurso jerárquico interpuesto en contra de la primera (fols. 57 y vta., expte. adm.
referenciado).

9. A los fines de resolver el recurso de apelación corresponde analizar la entidad y trascendencia de los
agravios expuestos por la impugnante con relación a la resolución judicial de que se trata, por cuanto la
competencia asumida por el Superior lo es sólo dentro de los límites del mismo (arts. 332 y 356 del C.P.C. y
C., por remisión expresa del art. 13 del C.P.C.A.).

Ello es así, por cuanto la segunda instancia, tal como señala Couture ("Fundamentos de Derecho Procesal
Civil", Edición Póstuma, págs. 354 y sgtes.; cc. Ramacciotti, H. y López Carusillo A. I., "Compendio de
Derecho Procesal Civil y Comercial de Córdoba", T. III, Bs. As. 1981, pág. 446), no constituye un nuevo
juicio, sino que su objeto consiste en verificar, sobre la base de la resolución impugnada y en los límites de
los agravios formulados, el acierto o error de lo resuelto por el Tribunal a-quo (Sent. Nº 94/1998
"Caballero...").

La expresión de agravios (art. 371 del C.P.C. y C., por remisión del art. 13 del C.P.C.A.) debe contener la
fundamentación del recurso, mediante un análisis en el que se expliciten las razones en virtud de las cuales
el apelante considera que el pronunciamiento recurrido afecta sus intereses, esto es los motivos de su
disconformidad expuestos a través de una crítica razonada de la sentencia.

En tal contexto, es de carga inexcusable para quien pretenda la revisión de un fallo, rebatir y poner de
manifiesto los errores de hecho y de derecho, omisiones, defectos, vicios o excesos que puede contener el
decisorio respecto del cual se intenta el recurso (conf. Ramacciotti, H. y López Carusillo A. I., "Compendio
de Derecho Procesal Civil y Comercial de Córdoba", T. III, págs. 524 y sgtes. y Clariá Olmedo, J. A.,
"Derecho Procesal Penal", T. II, págs. 290 y sgtes.).

Lo expuesto armoniza con la doctrina sustentada en diversos fallos de este Alto Cuerpo (Sentencias Nº
10/1994 "Empresa Castor Constructora...", Nº 11/1994 "Moreno...", Nº 219/2000 "Ledesma...", Nº 86/2002
"Nieto...", entre otras).

10. En el sub lite, la impugnante se limita a efectuar una crítica parcial de las razones emitidas por la
Sentenciante sobre la base de denunciar que no se ha justipreciado adecuadamente su posición sustentada
por no haberse tenido en cuenta los elementos de juicio que avalan su defensa al considerarse que el acto
sancionatorio careció de la instrucción previa encaminada a comprobar la infracción, siendo el caso que, de
la atenta lectura de la sentencia cuestionada se advierte que el motivo esencial por el cual la Judex a-quo
consideró ilegítima la sanción impuesta, consistió en la comprobación de un vicio grave que afectó el debido
proceso, al no encontrarse satisfecho el requisito del descargo previo y no constar existencia alguna de la
acusación previa.

Para arribar a tal conclusión, la Cámara a-quo tuvo en cuenta que "... no puede válidamente interpretarse que
el informe producido por la actora, a solicitud del Procurador del Tesoro (fs. 2/3vta., cc. fs. 1/2vta. de autos)
satisfaga el requisito del descargo previo antes aludido, toda vez que 'no consta que a la fecha de la
producción del mismo (12/12/96) existiera acusación previa'" y también agrega con respecto al informe de la
Doctora Castellano que "... tal informe es de fecha posterior al de la actora (24/12/96), y del mismo no se le
corrió traslado a la agente cuya conducta se cuestionaba, a los fines de que tuviera la oportunidad de
controvertirlo y/o producir pruebas conducentes a su defensa" (cfr. fs. 214vta., pto. IX).

Asimismo la Sentenciante ponderó las constancias y pruebas de la causa, las que valoradas según el
principio de la sana crítica la llevaron a la conclusión de que en el caso traído a su revisión no se había
cumplido con el debido proceso adjetivo previamente a la sanción, ni se había garantizado en modo alguno
el derecho constitucional de defensa que asistía a la agente cuya conducta era cuestionada por no habérsele
posibilitado efectuar el debido descargo previo (cfr. fs. 215 in fine y 215vta., primer párrafo).

En efecto, la Juzgadora previamente expresó -sustentada en la jurisprudencia y la doctrina- que la

imposición de una sanción presupone "... el respeto ineludible del principio fundamental del debido proceso
(descargo o sumario, según el caso)" y que "... si el procedimiento administrativo constituye siempre una
garantía jurídica, este carácter adquiere especial importancia cuando se trata del trámite cuyo objeto es la
imposición de una sanción administrativa" (cfr. fs. 214, pto. VIII).

En ese contexto argumental, la réplica de la apelante deviene ineficaz por incompleta pues si el Tribunal de
Mérito sostuvo que la actora no podía ser sancionada por la violación al debido proceso previo, dado que "...
no tuvo posibilidad alguna de defenderse" (cfr. fs. 212, pto. VI), bastaba confrontar tal aserción de la Judex
a-quo con los términos del acto sancionatorio para rebatir la premisa sentencial sobre la que se apoya la
descalificación del obrar administrativo enjuiciado.

11. Además de las deficiencias de una adecuada réplica apuntada, debo expresar que comparto la solución
adoptada por la Juzgadora al decidir en forma favorable a la declaración de ilegitimidad de los actos
administrativos impugnados.

En efecto, el ya mencionado vicio procedimental del acto administrativo, tiene consecuencias jurídicas
relevantes en el sublite, derivadas de la amplitud de las normas disciplinarias contenidas en la Ley 7233 que
tipifican los deberes de los funcionarios públicos, cuya violación es sancionada por el ordenamiento jurídico
objetivo. En el caso de autos las normas involucradas concretamente fueron:

"Art. 17. Sin perjuicio de los deberes que particularmente le impongan las leyes, decretos y resoluciones
especiales, el agente está obligado a: Inc. a) A la prestación personal del servicio con eficiencia,
responsabilidad y diligencia en el lugar y condiciones de tiempo y forma que determinen las disposiciones
reglamentarias correspondientes...".

"Art. 66. El personal no podrá ser privado de su empleo ni objeto de medidas disciplinarias sino por las
causas y procedimientos que este estatuto determina. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales
fijadas por las leyes respectivas, serán pasibles de las siguientes sanciones por delitos y faltas que cometan:
Inc. a) Apercibimiento por escrito...".

"Art. 67. Son causas para aplicar las medidas disciplinarias enunciadas en los incs. a) y b) del artículo
anterior: ...Inc. h) Incumplimiento de las obligaciones determinadas por el art. 17...".

"Art. 73. Toda sanción se graduará teniendo en cuenta la gravedad de la falta o infracción, los antecedentes
del agente y, en su caso los perjuicios causados. El personal no podrá ser sancionado sino una sola vez por la
misma falta, ni sumariado después de haber transcurrido tres (3) años de cometida la misma, salvo que ésta
lesione el patrimonio del Estado, o constituya delito, casos en los cuales será de aplicación lo preceptuado
sobre la prescripción por las leyes de la materia....".

Ahora bien, si la conducta (ausencia al comenzar la audiencia y posterior llegada tarde) por la cual se
sancionaba a la Abogada Ardanaz era "... en relación a la recepción de la audiencia de vista de la causa
designada en los autos caratulados: 'BARRERA DE LUQUE, Luzmira c. Superior Gobierno de la Provincia
de Córdoba - Incapacidad', tramitados por ante la Excma. Cámara del Trabajo Sala 11, cuya gestión le fuera
oportunamente encomendada a la citada letrada", no bastaba a ese fin que al momento de resolver se hiciera
mera referencia a la "... falta de diligencia puesta de manifiesto... en las tareas profesionales que le han sido
asignadas...", más la simple remisión a los artículos 17 inciso a), 66 inciso a), 67 inciso h) y 73 de la Ley
7233 (cfr. fols. 6/7, Expte. Adm. Nº 0172-23282/97).

Lo correcto hubiera sido que previamente se individualizase la inconducta endilgada a la profesional como
consecuencia de una violación a un concreto deber transgredido con su obrar y recién entonces hubiera
estado ella en condiciones de realizar su descargo en debida forma.

De allí que si a la amplitud de la normativa disciplinaria, se le suma la ausencia absoluta de la previa

individualización del deber transgredido por el imputado en concreto, el acto administrativo sancionatorio
de esa infracción estará viciado precisamente por violación al derecho de defensa.

Es que el procedimiento no contenía una concreción de la acusación formulada contra la profesional

inculpada, en el que se dejaba constancia de los hechos imputados como configuradores de una presunta
falta administrativa merecedora de la sanción consiguiente, ni tampoco puede ser razonablemente asimilable
al formal descargo por escrito que confiriese a la interesada la oportunidad de alegar todas las razones que
estimaba necesarias para su defensa, a las que podría haber añadido el ofrecimiento de las pruebas
conducentes.
12. Este Tribunal tiene dicho en reiterados precedentes (Sentencias Nº 110/2000 "Maidana...", Nº 223/2000
"Tafani...", Nº 51/2001 "Serapio Sáenz...", Nº 112/2001 "Carranza..." y Nº 82/2002 "Piana de Novaira...")
que así como el "proceso" tiene como objeto fundamental dirimir una controversia entre partes por una
autoridad imparcial e independiente, aplicando el derecho correspondiente, el procedimiento administrativo
en cambio, tiene la finalidad de aplicar no sólo el orden jurídico garantizando los derechos e intereses de los
administrados, sino que esencialmente pretende salvaguardar el interés público (vid de mi autoría, "El
procedimiento administrativo en Córdoba", en "Procedimiento Administrativo", Jornadas Organizadas por la
Universidad Austral, Facultad de Derecho, 1998, pág. 475). Así, el procedimiento administrativo -en el que
está comprendido el sancionador- tiene una doble finalidad: garantizar los derechos e intereses individuales
y colectivos, como así también satisfacer el interés público en juego.

En tal contexto es deber inclaudicable de la Administración en el marco del Estado de Derecho velar
permanentemente por la legalidad de su actividad, el correcto desempeño de sus agentes y la transparencia
en el ejercicio de la función pública. No puede existir ningún impedimento cuando la Administración quiere
promover el esclarecimiento de ciertos hechos a fin de proteger el principio de legalidad en el obrar
administrativo. Empero, ello debe hacerse resguardando las garantías del debido proceso, el principio
general de inocencia y por lo tanto la acreditación del hecho imputado con la certeza legal necesaria.

Sin embargo, el ejercicio de las potestades sancionatorias por el Procurador del Tesoro, quien tiene la
supervisión de los profesionales encargados de la defensa en juicio del Estado Provincial, no autoriza a
sancionar aplicando de modo incorrecto las normas vigentes, lo que acontece en autos, donde la
Administración demandada ha sancionado a una profesional invocando a ese fin el precepto atributivo de la
potestad de sancionar con "apercibimiento por escrito" las faltas a las normas estatutarias. Pero cierto es que
en la actuación in concreto de esa potestad ha omitido efectuar en forma previa una precisa imputación e
individualización del específico deber transgredido sin brindarle la posibilidad de ejercitar su derecho de
defensa ni ofrecer prueba en forma previa a la imposición de la sanción.

No son estos los estándares mínimos que impone el principio del debido proceso adjetivo con relación a la
formulación de la acusación por la Administración y el correlativo derecho al descargo a favor del agente
imputado, como instrumentos jurídicos idóneos que garanticen sin cortapisas el pleno ejercicio del derecho
de defensa (arts. 19.9, 39 y 40 de la Constitución Provincial) y la exclusión de toda hipótesis de arbitraria
situación de indefensión.

Así es que en este caso traído a decisión, coincido con la premisa sentencial que asevera que en el ejercicio
de esa potestad sancionatoria actuada en los actos resistidos por la accionante, se ha configurado una patente
y ostensible violación del debido proceso adjetivo en términos que resultan incompatibles con la
modulación reglamentaria y jurisprudencial de la garantía constitucional de la defensa en juicio, que emerge
con toda nitidez de la doctrina elaborada desde antaño por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por
este Tribunal Superior de Justicia.

13. Esta Sala, en anteriores precedentes (Sentencias Nº 173/2001 "Iachín..." y Nº 11/2005 "Binda La
Spina..."), ha tenido oportunidad de señalar que la correcta acusación, como acto inicial del procedimiento,
resulta esencial porque permite al acusado conocer los hechos presuntamente irregulares que se le atribuyen
a fin de que formule su descargo, además constituye el presupuesto indispensable para que pueda observarse
el principio de congruencia.

En tal tesitura, ha menester destacar que constituye una doctrina sustentada por este Tribunal Superior de
Justicia, que se ha fortalecido por su continuo seguimiento, que la imposición de una sanción administrativa
presupone el respeto ineludible del principio fundamental del debido proceso y del derecho de defensa (vid
Sala Contencioso Administrativa, Sentencias Nº 12/1996 "Esteban... ", Nº 203/1999 "Ríus...", Sent. Nº
48/2000 "Zeverín...", entre muchas).

Ciertamente que el Máximo Tribunal de Justicia de la Nación ha aventado las discusiones doctrinarias sobre
la vigencia de dichas garantías en el marco de procesos distintos a los de la jurisdicción penal, prevaleciendo
en definitiva la tesis en orden a que las normas sustanciales de la garantía de la defensa deben observarse en
todos los procesos, incluso ante Tribunales Administrativos, por lo que los artículos 18 de la Constitución
Nacional y 23 inciso 13, 39 y 40 de la Provincial trascienden el campo de lo estrictamente penal ("Riccomi",
Fallos 312:779 y "Fernández" Fallos 312:1042, vid Sagüés, Néstor Pedro, "Elementos de Derecho
Constitucional", Edit. Astrea, 3era. Edic. 1999, pág. 757).

14. Desde esta perspectiva axiológica, el procedimiento administrativo constituye siempre una garantía
jurídica, carácter que adquiere especial importancia cuando se trata del trámite actuado con el objeto de
imponer una sanción administrativa, puesto que, la Administración no puede sancionar sin la previa
instrucción de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción, que respete el principio axiológico
fundamental del debido proceso adjetivo y la defensa del ciudadano, consagrados en los artículos 18 de la
Constitución Nacional y 23 inciso 13, 39 y 40 de la Provincial de 1987.

La ponderación de la real restricción al pleno ejercicio del derecho de defensa por parte del administrado
acusado de la comisión de una falta administrativa, como así también de la estricta observancia de las reglas
que en cada caso particular salvaguardan la garantía del debido proceso adjetivo, no pueden llevarse a cabo
con alguna ligereza o superficialmente, sino que corresponde profundizar el examen objetivo y contextual de
todas las circunstancias acreditadas desde el inicio mismo del trámite sancionatorio.

En esta orientación se pronuncia autorizada doctrina, cuando se refiere a la acción acusatoria de la

Administración en la tramitación del expediente, resaltando que: "... Es a partir de ese momento, cuando la
Administración queda vinculada a los hechos que se imputan, sin que quepa posteriormente proceder a una
sanción por hechos distintos de los imputados..." (Castillo Blanco, Federico A., "Función Pública y Poder
Disciplinario del Estado", Editorial Civitas, Madrid 1992, pág. 455).

La trascendencia que adquiere la acusación para el inobjetable ejercicio de la potestad sancionatoria, ha sido
incluso reiteradamente puesta de relieve por la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuando señala que:
"Las garantías del debido proceso y la defensa en juicio exigen que la acusación describa con precisión la
conducta imputada, a los efectos de que el procesado pueda ejercer en plenitud su derecho a ser oído y
producir prueba en su descargo, así como también el de hacer valer todos los medios conducentes a su
defensa..." (Fallos 290:293; 297:134; 298:308; 306:467; fallo del 18/04/1989 "Crudo, Alberto...";
01/09/1992 E.D. 151:147, con notas de Sinópoli, Santiago M. y Bidart Campos, Germán J.).

Es que en el marco del debido proceso legal, el acto por el cual se instruye el sumario o un procedimiento
sancionatorio especial, trasunta una actuación formal por el cual la Administración formula el cargo, fijando
de tal modo su posición acusatoria respecto del supuesto autor de la falta acusada. Debe expresarse
concretamente cada uno de los hechos imputados y en principio, no basta la referencia incompleta de los
mismos ni la genérica cita legal que los englobe; es preciso que se determine en forma clara y puntual, cuál
es la conducta imputada, la que debe hallarse individualizada en sus particulares circunstancias de tiempo,
modo y lugar.

Ese recaudo procedimental concuerda con el principio de congruencia ya que la sanción no puede basarse en
extremos fácticos diferentes a aquellos que fueron objeto de la imputación, sino que debe existir correlación
entre los cargos y la resolución sancionatoria; de allí la importancia de esclarecer los hechos imputados.

15. Desde esta perspectiva y con relación a lo acontecido en autos, considero que no se han satisfecho los
presupuestos apuntados.

Es que luego de un exhaustivo repaso de las constancias del Expediente Administrativo Número
0172-23282/97, anexado al Número 0222-54781/97, advierto que no se ha llevado adelante un
procedimiento que resguarde las garantías mínimas que todo proceso adjetivo debe presentar (arts. 18 de la
Const. Nacional, 39 y 40 de la Provincial).

Lo dicho traduce la necesidad de la concreción expresa de la acusación formulada contra el agente público
inculpado, en la cual se deje constancia de los hechos imputados como configuradores de una presunta falta
administrativa merecedora de la sanción consiguiente, asegurando el formal descargo por escrito que
confiera al interesado la oportunidad de alegar todas las razones que estime necesarias para su defensa, a las
que podrá añadir el ofrecimiento de las pruebas que fueren conducentes.

En el sublite, el expediente administrativo citado carece de las precisiones necesarias con relación al hecho
que se imputa como falta administrativa, sin brindarse ningún tipo de especificación al respecto, la que de
haberse verificado podría haber garantizado el pleno ejercicio del derecho de defensa de la imputada.

Dicha falencia, vale aclarar, no se subsana con la entrega del informe requerido (cfr. fols. 2/3vta., expte.
adm. cit.), pues el ejercicio de defensa en tales oportunidades está íntimamente vinculado al debido
conocimiento previo del hecho que se le atribuye, que en el caso no estaba individualizado en sus
condiciones de tiempo, modo, lugar y persona.

Se aprecia entonces que el vicio denunciado por la accionante existió, vedándole el ejercicio de su derecho
de defensa garantizado por las normas contenidas en las Cartas Magnas Nacional y Provincial, citadas
anteriormente.

16. La deficiencia apuntada en la etapa previa a la emisión del acto sancionatorio, fulmina la juridicidad del
acto impugnado, por cuanto se ha contrariado el orden jurídico vigente por violación de la causa o motivo y
principios que informan el procedimiento para su dictado (vid Gordillo, Agustín, "Tratado de Derecho
Administrativo", T. II-B, págs. 332 y ss.; Fiorini, Bartolomé, "Derecho Administrativo", T. I, págs. 511 y ss.;
Zanobini, G., "Curso de Derecho Administrativo", T. I, págs. 400 y ss. y Sandulli, A., "Manuale de diritto
amministrativo", págs. 470 y ss.).

Tales conceptos se derivan de los principios de juridicidad expresamente condensados en el ámbito

constitucional. El obrar de la Administración está condicionado a que su actividad se ejercite dentro de
límites razonables, de modo que no se vulneren las garantías y derechos constitucionales, sin debilitar ni
alterar los mismos, para que la Constitución sea una "verdad aplicada y no una superstición explotada" como
sabiamente dijo el ilustre cordobés Ramón Cárcano.

Si como se ha juzgado en la sentencia cuestionada, el sumario actuado con relación a la demandante no

contiene una delimitación del hecho imputado, tal deficiencia no puede considerase cubierta en el acto que
aplicó la sanción, con la cita de los informes realizados por aquélla y por la Doctora Castellano, más la
genérica remisión a las normas estatutarias pretendidamente quebrantadas (cfr. Res. Nº 02/97, fols. 6/7,
expte. adm. cit.).

En idéntico sentido se ha pronunciado esta Sala a través de una doctrina consolidada por su reiterado
seguimiento (Sentencias Nº 34/1997 "Guerberoff...", Nº 128/1999 "Páez...", Nº 137/1999 "Farías...", Nº
196/1999 "Perafán...", Nº 137/2001 "Castillo...", Nº 165/2001 "Díaz...", Nº 198/2001 "Becker...", Nº 2/2002
"Brito...", Nº 5/2002 "Maizón...", Nº 25/2003 "Tobares...", entre muchas) en el sentido que en el ejercicio de
la potestad disciplinaria, la verificación material de los hechos imputados, comprensiva de su investigación
y fehaciente acreditación en función de los cargos formulados, como asimismo su calificación jurídica sobre
la base de lo previamente normado por la ley, conforman el bloque de lo reglado o vinculado sin posibilidad
de que exista una modalidad discrecional.

Es que "... la calificación de la infracción administrativa no es facultad discrecional de la Administración o

autoridad sancionadora, sino propiamente actividad jurídica de aplicación de normas que exige, como
presupuesto objetivo, el encuadre o subsunción de la falta incriminada en el tipo predeterminado legalmente,
con rechazo expreso de criterios de interpretación extensivos o analógicos..." (T.C. Español, Sent. del 18 de
octubre de 1989, cit. por González Pérez, Jesús, "Comentario a la Ley de Procedimiento Administrativo",
Civitas, Madrid, pág. 1257), ya que el ejercicio de la potestad exorbitante de sancionar conductas
antijurídicas, requiere que la Administración reúna dentro de un procedimiento todos aquellos datos que
legitimen la correspondiente sanción (vid Aguado I Cudolá, Vicenc, "La presunción de certeza en el derecho
administrativo sancionador", Edit. Civitas S.A., Madrid 1994, pág. 81).

17. Es dable concluir, en armonía con lo sustentado por esta Sala (conf. Sentencias Nº 12/1996 "Esteban,
Elsa...", Nº 43/1998 "Paniagua de Alday...", Nº 155/1999 "González...", Nº 106/2000 "Reges...", Nº
116/2000 "Medina de Mentasti...", Nº 154/2001 "Ravagnani..." y Nº 43/2004 "Piñero...") que sólo el
ejercicio de la potestad disciplinaria comporta el respeto inexcusable del principio axiológico fundamental
del debido proceso adjetivo en forma previa a la aplicación de la sanción, el cual se materializa a través del
procedimiento sumarial en una acepción amplia (comprensiva no sólo del mero "descargo" sino también del
sumario "strictu sensu", según las singularidades de la falta imputada) cuya omisión no se subsana por vía
de las impugnaciones posteriores a la imposición de la sanción. Este es el sentido y alcance de lo dispuesto
por el artículo 23 inciso 13 de la Constitución Provincial.

La finalidad del precepto es garantizar insoslayablemente el debido proceso adjetivo, por lo que si
excepcionalmente la normativa infraconstitucional acude al descargo para garantizarlo, ello armoniza con el
texto de jerarquía superior que se reglamenta, siempre que se recepte con la amplitud necesaria el derecho de
defensa, esto es: derecho a ser oído, ofrecer y producir prueba y obtener una decisión fundada.

La Corte Interamericana de Derecho Humanos expresamente ha decidido que las garantías judiciales del
artículo 8º de la Convención no se limitan a los recursos judiciales, sino al conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales (Caso "Ivcher Bronstein" del 06/02/2001). Como señala la doctrina,
el efecto útil hallado en la norma le permitió afirmar a la Corte Interamericana que los órganos
jurisdiccionales, como los que ejercen funciones de naturaleza jurisdiccional, tienen el deber de "adoptar
decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso..." (cfr. ALBANESE,
Susana, "El Sistema Regional Americano de Derechos Humanos" en ALBANESE, Susana y Otros, Derecho
Constitucional, Editorial Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 510).

El contenido esencial de las denominadas garantías judiciales ha sido expresamente extendido por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos al "procedimiento administrativo" en el caso "Baena, Ricardo y Otros
(270 Trabajadores vs. Panamá)" de fecha dos de febrero de dos mil uno, al señalar que "... Si bien el artículo
8º de la Convención Americana se titula 'Garantías Judiciales', su aplicación no se limita a los recursos
judiciales en sentido estricto, 'sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias
procesales' a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los
órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el
debido proceso legal...".

En la observancia de estos principios se juega la efectividad de la tutela judicial efectiva y también de la

tutela administrativa efectiva que supone la posibilidad de ocurrir ante los Tribunales de Justicia -a lo que
cabe agregar, ante las autoridades administrativas competentes- y obtener de ellos sentencia o decisión útil
relativa a los derechos de los particulares o litigantes (Fallos 310:276 y 937; 311:208) y que requiere, por
sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los
derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso -o procedimiento- conducido en
legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia -o decisión- fundada (Fallos 310:1819 y fallo de
la C.S.J.N. de fecha 14 de octubre de 2004, en autos "A.937.XXXVI. Astorga Bracht, Sergio y otro c.
COMFER c. Dcto. 310/98 s/amparo Ley 16.986" y comentario de Canosa, Armando N., "Alcances de la
denominada tutela administrativa efectiva" en R.A.P., Nº 323, pág. 75).

18. En autos, ha quedado por demás claro, tal como lo han puesto de relieve los Magistrados sobre la base
del examen detenido de las actuaciones en la instancia anterior, que la actora no ha tenido real oportunidad
de ejercer su derecho de defensa previamente a la sanción por no haber conocido con anterioridad la falta
imputada, puesto que tal como se resolvió en la Sentencia Número 11/1997 ("Vázquez..."), la falta de
precisión de la imputación inicial, como asimismo la falta de explicitación en la motivación del acto
sancionatorio de la determinación de los hechos comprobados tornan ilusorio el efectivo ejercicio de la
defensa, al privar de consistencia al derecho de audiencia, el que, como bien pone de manifiesto destacada
doctrina comparada, se convertirá en una "formal e inútil posibilidad de alegar no se sabe qué, de rebatir
algo que se ignora o de lo que no se tiene pleno conocimiento" (Trayter, Juan M., "Manual de derecho
disciplinario de los funcionarios públicos", Madrid, Pons, 1992, p. 327).

La observancia de dicho postulado por parte del poder administrador configura un presupuesto de legalidad
de las resoluciones administrativas, coadyuva a la eficacia y garantiza la colaboración de los ciudadanos con
la Administración en el logro del interés general (vid de mi autoría, "Función Pública: Algunas
características del procedimiento sancionador en Córdoba", pág. 495, en "Organización Administrativa,
Función Pública y Dominio Público", Jornadas Organizadas por la Universidad Austral, Facultad de
Derecho, Ediciones R.A.P., Bs. As., 2005).

19. Cabe señalar finalmente como lo sostuviera en los precedentes (Sentencias Nº 12/1996 "Esteban...", Nº
203/1999 "Rius...", Nº 102/2001 "Benassi...", Nº 112/2001 "Carranza...", Nº 199/2001 "Medina Adelki..." y
Nº 51/2002 "Reyeros..."), que la posibilidad de deducir recursos con posterioridad a la imposición de la
sanción no convalida la omisión del respeto al debido proceso previo.

Ello es así toda vez que, el recurso es una impugnación de un acto administrativo ante un órgano de ese
carácter que obviamente se interpone a posteriori de la imposición de la sanción. Su objetivo es agotar la vía
administrativa como paso previo a la judicial procurando, generalmente sin sustanciación, la revisión de un
acto ya dictado. Nada tiene que ver con el debido proceso que procura tutelar una garantía constitucional
clarificando la comisión de los hechos y la determinación de las responsabilidades.

Su omisión significaría colocar al imputado en una evidente situación de indefensión, puesto que le privaría
la posibilidad de destruir en el momento oportuno la eventualidad de una falsa acusación o la pérdida del
derecho a oponer una causa de justificación que le acuerda la ley, convirtiendo de esa forma en ilusorias las
garantías de acierto y ecuanimidad de la sanción a dictarse.

Lo que pretende el debido proceso es el respeto de su contenido con anterioridad a la sanción misma. De allí
que la Constitución dice "sumario previo" antes de la sanción. En definitiva, no es lo mismo garantizar el
debido proceso previo que el acceso al control administrativo a través de la vía recursiva. Son dos temáticas
diferentes.

Tales conceptos se derivan de los principios de juridicidad expresamente condensados en el ámbito

constitucional. El obrar de la Administración está condicionado a que su actividad se ejercite dentro de
límites razonables, de modo que no se vulneren las garantías y derechos constitucionales, sin debilitar ni
alterar los mismos. Sólo así la actuación de los organismos administrativos y judiciales podrán tener una
doble fuerza de convicción: legalidad y razonabilidad, la primera, a través del correcto encuadre normativo
de la cuestión y la segunda, por medio de una vivencia de justicia.

20. En mérito de las razones expuestas y las premisas sentadas a través de su desarrollo, corresponde, como
lo adelantara, rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.

21. En cuanto a las costas de la instancia corresponde sean a cargo de la parte demandada, por no encontrar
mérito para apartarme del principio objetivo del vencimiento (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por
remisión del art. 13 del C.P.C.A.), más aun cuando concurre una sólida doctrina elaborada contra la misma
demandada en causas análogas (Sentencias Nº 12/1996 "Esteban...", Nº 60/1996 "Manetti...", Nº 203/1999
"Rius...", Nº 111/2000 "Bianchi...", Nº 199/2001 "Medina Adelki...", Nº 51/2002 "Reyeros..." y Nº 17/2006
"Méndez Casariego...", entre otras).

Así voto.

La doctora Aída Lucía Teresa Tarditti dijo:

Considero que las razones dadas por el Vocal preopinante deciden acertadamente la presente cuestión y, para
evitar inútiles repeticiones, voto en igual forma.

La doctora María Esther Cafure de Battistelli dijo:

Comparto los fundamentos y conclusiones vertidos por el Vocal de primer voto, por lo que haciéndolos
míos, me expido en idéntico sentido.

2º cuestión. - El doctor Domingo Juan Sesin dijo:

Corresponde: I) No hacer lugar al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (fs. 219) en
contra de la Sentencia Número Cuatro, dictada por la Cámara Contencioso Administrativa de Segunda
Nominación el quince de febrero de dos mil uno (fs. 201/217), con costas (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable
por remisión del art. 13 del C.P.C.A.).

II) Disponer que los honorarios profesionales de la Doctora M. del P. R. -parte actora-, por los trabajos
efectuados en la presente instancia, sean regulados por el Tribunal a-quo, si correspondiere (arts. 1º y 25 de
la Ley 8226), previo emplazamiento en los términos del artículo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento
(31%) del mínimo de la escala del artículo 34 de la Ley Arancelaria (art. 37, primer párrafo ib.), teniendo en
cuenta las pautas del artículo 29 ib.

Así voto.

La doctora Aída Lucía Teresa Tarditti dijo:

Estimo correcta la solución que da el Vocal de primer voto, por lo que adhiero a la misma en un todo,
pronunciándome en consecuencia, de igual forma.

La doctora María Esther Cafure de Battistelli dijo:

Voto en igual sentido que el Vocal Doctor Domingo Juan Sesin, por haber expresado la conclusión que se
desprende lógicamente de los fundamentos vertidos en la respuesta a la primera cuestión planteada,
compartiéndola plenamente.

Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, por
intermedio de su Sala Contencioso Administrativa, RESUELVE: I) No hacer lugar al recurso de apelación
interpuesto por la parte demandada (fs. 219) en contra de la Sentencia Número Cuatro, dictada por la
Cámara Contencioso Administrativa de Segunda Nominación el quince de febrero de dos mil uno (fs.
201/217), con costas (art. 130 del C.P.C. y C., aplicable por remisión del art. 13 del C.P.C.A.). II) Disponer
que los honorarios profesionales de la Doctora M. del P. R. -parte actora-, por los trabajos efectuados en la
presente instancia, sean regulados por el Tribunal a-quo, si correspondiere (arts. 1º y 25, Ley 8226), previo
emplazamiento en los términos del artículo 25 bis ib., en el treinta y uno por ciento (31%) del mínimo de la
escala del artículo 34 de la Ley Arancelaria (art. 37, primer párrafo ib.), teniendo en cuenta las pautas del
artículo 29 ib. -Domingo Juan Sesin. - Aída Lucía Teresa Tarditti. - María Esther Cafure de Battistelli.