La Evaluacion de Las Leyes en El Peru

La evaluación de las leyes en el Perú
El análisis costo-beneficio en el Congreso de la República

LA EVALUACIÓN DE LAS LEYES
EN EL PERÚ
Félix Arias-Schreiber Barba

Luis Valdivieso Serrano
Antonio Peña Jumpa
BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
Dirección de Gestión de las Colecciones
328.85 Arias-Schreiber Barba, Félix Leo, 1964-

A72E La evaluación de las leyes en el Perú : el análisis costo-beneficio en el Congreso de
la República / Félix Arias-Schreiber Barba, Luis Valdivieso Serrano, Antonio Peña
Jumpa.-- 1a ed.-- Lima : Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial,
2019 (Lima : Aleph Impresiones).
348 p. ; 21 cm.
Bibliografías: 335-348.
D.L. 2019-04735
ISBN 978-612-317-470-5
1. Poder legislativo - Perú 2. Proyectos de ley - Perú 3. Legislación - Perú - Costos
4. Práctica parlamentaria - Perú - Evaluación 5. Planificación política - Perú I. Val-
divieso Serrano, Luis Hilmar, 1963- II. Peña Jumpa, Antonio, 1963- III. Pontificia
Universidad Católica del Perú IV. Título
BNP: 2019-050

Félix Arias-Schreiber Barba, Luis Valdivieso Serrano & Antonio Peña Jumpa
© Félix Arias-Schreiber Barba, Luis Valdivieso Serrano & Antonio Peña
Jumpa, 2019
De esta edición:
© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019
Avenida Universitaria 1801, Lima 32, Perú.
[email protected] / www.fondoeditorial.pucp.edu.pe
Cuidado de la edición, diseño de cubierta y diagramación de interiores:
Fondo Editorial PUCP
Foto de carátula: Hl. Hieronymus, Master of the Hours for Marshal Boucicaut
(1410-1415)
Primera edición: abril de 2019
Tiraje: 500 ejemplares
Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o
parcialmente, sin permiso expreso de los editores.
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2019-04735
ISBN: 978-612-317-470-5
Registro del Proyecto Editorial: 31501361900372
Impreso en Aleph Impresiones S.R.L
Jr. Risso 580, Lince. Lima - Perú
Dedicado a nuestras familias
y a quienes valoren la presente investigación.
Índice
P
C
U
Siglas 11
Introducción
Capítulo I
lP 13
Marco teórico: sobrerregulación, evaluación de impacto normativo

ria
y teoría de la legislación 21
1. La legislación en el banquillo 22
ito
2. La internacionalización del empeño puesto en la mejora

de la calidad legislativa 24
Ed
3. Poner fin al círculo vicioso mediante better regulation: la política

legislativa, las técnicas de efectividad regulatoria y la institucionalización
de las buenas prácticas 27
4. Una ciencia para la legislación: la legislación necesita abogado
o
29
5. El diseño de la política legislativa y la efectividad de la regulación 39
nd
6. Los enfoques metodológicos y las metodologías de evaluación de impacto

regulatorio: el ACB, la GFA y el RIA 53
Fo
7. La implementación formal y práctica de las técnicas de evaluación del impacto

regulatorio: base legal, guías, unidades especializadas y equipamiento 94
Capítulo II
La implementación del ACB en los proyectos de ley en el Congreso de la
República del Perú 103
1. El ACB desde finales de la década de los noventa hasta 2005 112
9
2. El ACB desde 2005 hasta 2011 151

3. El ACB desde 2011 hasta 2013 179
4. Balance retrospectivo sobre la aplicación del ACB en los proyectos de ley
en el Congreso de la República del Perú en el periodo 1990-2013, sus
condicionantes y los indicadores de calidad de aplicación de la metodología 191
Capítulo III
La aplicación actual del ACB en los proyectos de ley en el Congreso
de la República del Perú 199
1. Análisis estadístico 200
P
2. La investigación cualitativa 280
3. Balance de los resultados de la investigación estadística y de las entrevistas 287
C
Capítulo IV
U
Balance final: constataciones y perspectivas sobre la aplicación
del ACB en el Congreso de la República del Perú
lP
1. La formalidad en la aplicación del ACB en el Perú
293
294
2. La complejidad, el tecnicismo y la aplicación indiferenciada del ACB 296
ria
3. La necesidad de la evaluación ex post de los impactos regulatorios 301
4. La necesidad de aplicar el ACB en el Perú en el marco de un sistema
ito
integral de gestión de la regulación 302

5. El requisito indispensable de una cultura administrativa favorable
Ed
a la eficiencia 312
Anexos 315
Bibliografía 335
o
nd
Fo
10
Siglas
P
C
U
ACB Análisis costo-beneficio
APEC
CEMOL
lP
Asia-Pacific Economic Cooperation
Comisión especial Multipartidaria encargada del
ria
Ordenamiento Legislativo
CPyCGR Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la
ito
República del Congreso de la República del Perú

CTySS Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso
Ed
de la República del Perú

CVyC Comisión de Vivienda y Construcción del Congreso
o
nd
GGO Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien

(estatuto general de los ministerios federales)
Fo
GFA Gesetzesfolgenabschätzung (evaluación de efectos de las

leyes)
IC-ACB-C Índice de calidad del ACB convencional
IC-ACB-L Índice de calidad del ACB legislativo
11
Indecopi Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de

la Protección de la Propiedad Intelectual
NKR Nationaler Normenkontrollrat (Consejo Nacional del
Control Normativo alemán)
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
RD Asociación Reflexión Democrática
RIA Regulatory Impact Assessment
P
SKM Standardkosten Modell (modelo de costos estándar)
C
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
U
USAID United States Agency for International Development
lP
ria
ito
Ed
o
nd
Fo
12
Introducción
P
C
El libro que presentamos contiene fundamentalmente la versión revisada
U
del texto que escribimos y salió publicado a fines de 2014, cuyo objeto fue
lP
presentar el balance actualizado de la aplicación del análisis costo-beneficio
(ACB) en la evaluación anticipada de los efectos de los proyectos de ley del
Congreso de la República del Perú y analizar las perspectivas de su efectiva
ria
implementación a partir de los avances internacionales alcanzados en los
últimos años en el desarrollo de metodologías de impacto regulatorio.
ito
Han transcurrido desde entonces más de cuatro años y podemos

afirmar que mucho de lo que entonces escribimos mantiene aún vigencia.
Ed
En efecto, el marco teórico referido a la nueva teoría de la legislación,

comprendido en el capítulo primero, apenas ha requerido ser actualizado.
En lo fundamental, en este primer capítulo se han hecho, para esta
o
edición, las necesarias correcciones de concordancia y redacción; además,

nd
se ha tomado en cuenta bibliografía reciente. Lo mismo puede decirse

del capítulo segundo, referido a la implementación del ACB con la
Fo
finalidad de evaluar previamente el impacto de los proyectos de ley en sede

parlamentaria. Hay que destacar, en todo caso, en relación con el capítulo
segundo, que a los manuales que se habían desarrollado hasta 2014 con
el objeto de facilitar la aplicación del ACB por los congresistas y asesores
parlamentarios, se ha sumado uno más en el año 2017, elaborado esta
vez por el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), con
13
la cooperación de la Fundación Konrad Adenauer (KAS). En este nuevo

manual, se toma en cuenta no solo la metodología del ACB, sino también
otras versiones y herramientas como el análisis costo-efectividad y el
modelo de costos estándar. En lo que respecta al desarrollo de indicadores
para evaluar la aplicación del ACB en los proyectos de ley del Congreso
peruano, la situación no es en lo sustancial distinta a la de 2014.
Resulta oportuno mencionar, de otra parte, que en agosto de 2016,
instalado el nuevo Congreso de la República tras las elecciones generales
de ese año, el flamante parlamentario Alberto de Belaunde, de la bancada
P
oficialista (Peruanos por el Kambio), presentó un proyecto de resolución
legislativa (PL 109-2016 CR) para modificar el reglamento del Congreso,
C
y que creó la oficina de estudios económicos del Congreso de la República
U
(OEC). Según la propuesta, la OEC:
lP
[…] se encargará de absolver consultas en cualquier materia económica
o de impacto regulatorio que realicen los grupos parlamentarios
ria
y las comisiones del Congreso. Estas consultas pueden incluir la
elaboración del Análisis Costo Beneficio de los Proyectos de Ley que
sean aprobados por el respectivo Grupo parlamentario.
ito
Asimismo, la OEC deberá emitir opinión sobre los pre dictámenes

elaborados en las respectivas comisiones. Los dictámenes que estas
Ed
elaboren deberán incluir una sección en la que se realice una adecuada

valoración de las conclusiones del Análisis Costo Beneficio. En ningún
caso estas concluisiones pueden ser interpretadas de manera distinta
o
a lo que establece el artículo 75 del presente reglamento.

nd
Hasta la fecha de redactarse esta introducción (noviembre de 2018),

el mencionado proyecto de ley no había merecido dictamen por las
Fo
comisiones del Congreso a las que fue enviado.

Por último, es preciso mencionar que, entre mayo y junio de 2017, el
Congreso de la República, a través del Centro de Capacitación y Estudios
Parlamentarios, conjuntamente con la KAS y el CIES, realizó el curso
«Análisis costo-beneficio», que contó con más de cincuenta participantes.
Según los organizadores:
14
El curso tiene (léase para nuestro efectos «tuvo») como objetivo

principal familiarizar a los profesionales del servicio y asesores de la
organización parlamentaria del Congreso de la República del Perú
en la aplicación de las metodologías análisis costo-beneficio (ACB)
y análisis costo-efectividad (ACE) para la preparación o evaluación
de los proyectos de ley. El curso presentará el marco de referencia
del manual de ACB y ACE desarrollado para el parlamento, además
de casos prácticos sobre la aplicación de estas metodologías para la
evaluación de los proyectos legislativos.
P
Este curso fue entonces ocasión propicia para presentar el novísimo
manual al que nos hemos antes referido, preparado el año 2017 por el
C
CIES. Un curso de similares características y otro sobre técnica legislativa,
U
promovidos por el Centro de Capacitación y Estudios Parlamentarios del
Congreso de la República del Perú, son ofrecidos durante el 2018.
lP
El ACB fue introducido en los procedimientos del parlamento
peruano a fines de la década de 1990 a través de la reforma del artículo 75
ria
del reglamento del Congreso, aún vigente a la fecha1. Han transcurrido más
de veinte años desde que se dispuso su uso en la evaluación anticipada de
ito
1
El artículo 75 del reglamento del Congreso de la República del Perú regula los requisitos
Ed
y presentación de las proposiciones o proyectos de ley. Su modificación se produjo el 6 de

marzo de 1998 bajo los siguientes términos:

«Requisitos y presentación de las proposiciones:

Artículo 75. Las proposiciones de ley deben contener una exposición de motivos
o
donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de la norma que se propone sobre
la legislación nacional, el análisis costo-beneficio de la futura norma legal incluido, cuando
nd
corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal

respectiva que estará dividida en títulos, capítulos, secciones y artículos. Estos requisitos
sólo pueden ser dispensados por motivos excepcionales.
Fo

Las proposiciones de resolución legislativa se sujetarán a los mismos requisitos que los
de ley, en lo que fuera aplicable.

Las proposiciones de ley y de resolución legislativa se presentarán ante la Oficialía Mayor
del Congreso en día hábil y horario de oficina, para su registro; sin embargo, el Consejo
Directivo puede disponer que funcione una oficina especial de la Oficialía Mayor que
reciba las proposiciones en día y horario distinto, cuando las circunstancias así lo requieran,
dando cuenta a los Congresistas» (cursivas nuestras).
15
los impactos de las iniciativas de ley en el Perú. ¿Cuáles son los resultados?
¿Ha mejorado la calidad de las iniciativas legislativas dentro del Congreso
de la República? ¿Ha mejorado la calidad de las leyes en el Perú? De ser
así, ¿cuál ha sido la contribución del ACB? ¿Qué alternativas hay para
avanzar en el mejoramiento de la calidad de la regulación?
La manera en que se aplica el ACB en el parlamento peruano ha
sido objeto de una serie de juicios adversos, tanto en los medios de
comunicación social como en trabajos académicos. De un lado, se ha
acusado con mucha frecuencia la existencia de déficits institucionales, así
P
como deficiencias conceptuales y formalismos por quienes deben poner
en uso la metodología. De otro lado, se ha denunciado el uso injustificado
C
de la expresión, ya habitual en nuestra práctica legislativa parlamentaria:
U
«El presente proyecto de ley no irroga gastos al Estado».
Con el propósito de remontar esta situación e institucionalizar
lP
efectivamente el ACB en el parlamento peruano se han desarrollado en
los últimos años guías o manuales de uso; con la misma finalidad, se han
ria
elaborado, fundamentalmente desde organizaciones privadas, indicadores
de calidad del ACB aplicado a la legislación y se ha reflexionado sobre las
ito
condiciones de implementación de la metodología. No habíamos dispuesto,

empero, hasta 2014, del balance consolidado de estos emprendimientos.
Ed
La investigación que realizamos en la PUCP en 2014, y de la que

se dio cuenta en la primera edición de este libro, propuso precisamente
subsanar esa omisión. Advertimos entonces al lector, desde las primeras
o
palabras introductorias, que el ACB era tan solo una de las metodologías
nd
desarrolladas para la evaluación anticipada de los efectos de la ley y

que, a escala internacional, se hacía uso de otras técnicas sustentadas en
enfoques alternativos. Fue por ello una necesidad de coherencia intelectual
Fo
acompañar el balance sobre la aplicación del ACB en el Perú y reflexionar,

además, sobre las perspectivas de su aplicación sostenida en nuestro país
a la luz de la experiencia internacional; es decir, presentando, al menos
en forma somera, las distintas metodologías de mayor uso en el mundo
para la evaluación de los efectos de la normatividad.
16
La evaluación previa de los impactos legislativos es tan solo uno de los

temas vinculados al debate sobre la mejora de la calidad de la normatividad
jurídica de un país. Otros aspectos muy próximos a dicha problemática son,
por ejemplo, los de la política legislativa, los de la técnica legislativa y, en
términos más amplios, los de la creación de un sistema de gestión regulatorio
que involucre leyes y normas de inferior jerarquía. La reflexión sobre todos
estos temas ha dado lugar, desde hace algunas décadas, al desarrollo de una
nueva disciplina jurídica con la denominación que nosotros acogemos en
español: «teoría de la legislación» y que se encuentra con frecuencia en la
P
literatura especializada con los términos en inglés «legisprudence» o «legistic».
La presencia de esta disciplina jurídica en el Perú es incipiente aún, por
C
no decir nula. Nosotros presentamos en este libro un breve resumen del
U
objeto, método y alcances de esta novedosa especialidad jurídica que, sin
embargo, tiene adeptos muy destacados en el ámbito internacional desde
lP
hace más de cuatro décadas. Y ello con actualidad creciente al fortalecerse
la convicción en la sociedad de que la modernización del Estado —asunto
ria
en el que están empeñados todos los gobiernos de los países desarrollados
y emergentes— no puede omitir entre sus objetivos la mejora sostenida
ito
de la calidad de la legislación. Temas y conceptos que son muy debatidos

en la opinión pública, como los de la sobrerregulación, el exceso de
Ed
normatividad, la inconsistencia de las normas jurídicas, los costos que

genera la administración en la sociedad con la regulación o —para dejar
apuntados algunos términos que serán acaso más familiares al lector en el
o
Perú— los de la «tramitología» y la necesidad de «destrabar» la economía,

nd
son los que de modo relevante conciernen a la nueva disciplina de la «teoría

de la legislación» y le dan así renovado impulso.
Teniendo en cuenta este debate, el trabajo que presentamos se
Fo
encuentra dividido en una introducción, cuatro capítulos, dos anexos

y un listado general de la bibliografía. En el primer capítulo, se aborda
la situación contemporánea de la legislación, la nueva teoría que le da
sustento, la política regulatoria y las metodologías más avanzadas de
impacto regulatorio desarrolladas a escala internacional.
17
En el segundo capítulo, nos ocupamos de los esfuerzos desplegados

en el Perú por mejorar la función legislativa, sobre todo en el parlamento
peruano, e incorporamos los procedimientos de evaluación previa de los
impactos de la ley y, más precisamente, el ACB. Esto dio lugar al desarrollo
de guías que difunden sus alcances y uso, la elaboración, por organizaciones
civiles, de indicadores de medición de la metodología y el debate sobre las
causas por las cuales no se estarían alcanzando los resultados esperados de
su aplicación. Además, en este capítulo se analizó, en primer lugar y por
separado, tres periodos en la aplicación del ACB en el parlamento: desde
P
finales de 1990 hasta el año 2005; desde 2005 hasta 2011; y desde 2011
hasta 2013. Al final de cada periodo investigado, el lector encontró un
C
acápite con las conclusiones correspondientes, las que se iniciaban con la
U
frase: «Podemos por tanto concluir para el periodo […]». Por último, en el
subcapítulo 4, se presentaron las conclusiones consolidadas de lo sucedido
lP
con el ACB en el parlamento peruano desde finales de la década de los
noventa hasta el año 2013; es decir, las que resultaron del análisis de los
ria
estudios precedentes al nuestro de 2014. Dicho subcapítulo sintetiza y
ofrece entonces las conclusiones de todo el segundo capítulo.
ito
En el tercer capítulo, presentamos la forma en que llevamos a cabo

la investigación estadística y cualitativa realizada específicamente con el
Ed
objeto de disponer de la información más actualizada sobre la aplicación

del ACB en el parlamento nacional. En ese capítulo, describimos primero
—en un subcapítulo— el proceder y los resultados de la investigación
o
cuantitativa (de la muestra de proyectos de ley que analizamos); luego, en

nd
un subcapítulo siguiente, el proceder y las conclusiones de la investigación

cualitativa, específicamente de las entrevistas que sostuvimos con los
expertos en técnica legislativa del Congreso de la República sobre la
Fo
aplicación del ACB. Las conclusiones de cada subcapítulo se encuentran

específicamente bajo los títulos: «1.10. Resultados estadísticos significativos
y conclusiones del análisis de la muestra» (para el caso del análisis
estadístico) y «2.2. Conclusiones de las entrevistas» (para el caso de la
investigación cualitativa). Al final del tercer capítulo, se ofrece el balance
18
consolidado del estudio cuantitativo y de las entrevistas, lo que el lector

encuentra bajo la indicación precisa: «3. Balance de los resultados de la
investigación estadística y de las entrevistas», donde se presenta la síntesis
y las conclusiones de toda la investigación que efectuamos y de la que
hemos dado cuenta en los subcapítulos mencionados del capítulo tercero.
Sobre la base de las conclusiones acerca de los avances internacionales
alcanzados en evaluación de impacto regulatorio (capítulo primero), los
antecedentes en la aplicación del ACB desde finales de 1990 hasta 2013
(capítulo segundo) y los resultados de nuestro estudio (análisis estadístico y
P
entrevistas en el capítulo tercero), se hace, por último, en el capítulo cuarto,
el balance general actualizado sobre la aplicación del ACB en el Perú y sus
C
perspectivas. En ese último capítulo, exponemos lo que a nuestro juicio
U
se requiere para institucionalizar efectivamente la evaluación de impactos
en el parlamento nacional. Aquí encontrará el lector prácticamente una
lP
síntesis y ponderación de los temas tratados en los tres capítulos previos
y las conclusiones finales de nuestra investigación.
ria
El trabajo que ofrecemos, por la novedad de la temática general de la
que trata, es necesariamente introductorio y planteará al lector un cúmulo
ito
de preguntas adicionales. Esperamos que esto motive la curiosidad, el juicio

crítico y el propósito de investigación y propuesta. Si es así, quienes nos
Ed
embarcamos con entusiasmo en este trabajo cumpliremos con parte de

los objetivos trazados. En verdad, no hay fórmulas acabadas en el ámbito
internacional sobre cómo afrontar la problemática de la mejora de la
o
calidad legislativa. En este campo, todo está en ciernes y permanente

nd
revisión. De esa forma es que la recepción cómoda de lo que se haya

adelantado resulta infructuosa. Por ello también está la necesidad de
observar con ojo crítico la experiencia nacional e internacional y reflexionar
Fo
sobre la realidad del proceso legislativo peruano y alentar la disposición

permanente hacia la investigación y la innovación.
La bibliografía usada en este trabajo comprende textos en otros
idiomas distintos del español: inglés, alemán y, en menor medida,
en otras lenguas. Las citas extraídas de estos textos han sido por lo
19
general traducidas. Cuando la traducción ha sido efectuada por nosotros

y es, por tanto, de nuestra absoluta responsabilidad, lo advertimos al lector
con la fórmula: trad. del alemán / inglés / latín, etc., según el idioma del
original. Cabe advertir, sin embargo, que las citas en inglés se presentan
en su expresión en ese idioma siempre que ello no perturbe gravemente el
hilo de la exposición y de la lectura. Las citas en alemán u otras lenguas sí
se encontrarán en todos los casos en versión castellana. El lector encontrará
que la bibliografía listada al final de este trabajo contiene todo cuanto ha
sido citado en el cuerpo de nuestro texto.
P
En las notas, nos hemos extendido también muchas veces algo más
de lo que al lector le puede ser habitual. En ellas, no solo consignamos la
C
fuente de la información que brindamos, sino muchas veces incluimos citas
U
pertinentes y reflexiones propias. Hemos procedido así con la finalidad,
también antes advertida, de no entorpecer la exposición y lectura fluida
del texto principal.
lP
Hemos puesto las palabras en cursivas y encerradas entre paréntesis
ria
o corchetes para indicar que una frase ha sido intercalada en la cita por
nosotros con el objeto de complementar su contexto y hacerla así del todo
ito
comprensible. Las palabras en cursivas nos sirven en cambio para indicar

que la frase dentro de una cita es «destacada por nosotros» y que no es así
Ed
como figura en el original.

No podemos terminar esta introducción sin agradecer a todas las
personas que han hecho posible este trabajo. A la PUCP, por confiar en
o
nuestra propuesta de investigación; así como a los colegas asistentes de este

nd
estudio: Juan Pablo Sánchez Montenegro y Juan Carlos Torres Márquez.

Muy especialmente queremos agradecer a los asesores del Congreso de
la República por su desinteresada contribución: Roberto Hernández,
Fo
Giovanni Forno, Julio Haro y a otros profesionales que, con sus generosos
y valiosos comentarios, han hecho posible que esta investigación prospere;
expresamente, al economista Milos Lau Barba.
20
Capítulo I
Marco teórico: sobrerregulación, evaluación
de impacto normativo y teoría de la legislación
P
C
Una de las consecuencias del intenso proceso de globalización, como
U
de la integración económica, cultural, tecnológica y política de las
lP
últimas décadas y de los cambios vertiginosos que los acompañan, es el
dinamismo acrecentado de la actividad legislativa nacional e internacional.
Sin embargo, esta opulencia normativa ha creado, a su vez, graves
ria
problemas disfuncionales en los distintos ordenamientos jurídicos de los
países. Para enfrentar la situación, los Estados han emprendido esfuerzos
ito
destinados a racionalizar la actividad legislativa creando sistemas de

gestión regulatorios mediante la institucionalización de un conjunto de
Ed
procedimientos, normas, políticas, entidades, metodologías, técnicas,

recursos e instrumentos de evaluación de la efectividad de las leyes.
Dos son los enfoques que sustentan las metodologías desarrolladas
o
internacionalmente para la evaluación previa de los efectos normativos.

nd
Se trata de dos enfoques que no pueden calificarse de incompatibles,

sino más bien en proceso de complementariedad. Uno es económico-
Fo
financiero y sustenta la mencionada metodología del ACB. El otro ha

sido desarrollado fundamentalmente desde las ciencias sociales y políticas
bajo el nombre Gesetzesfolgenabschätzung (trad. del alemán: «evaluación
de los efectos de las leyes») que comprende varias técnicas y se aplica en el
ámbito de la Unión Europea y en la mayoría de los países desarrollados y
emergentes con la denominación hoy muy frecuente de Regulatory Impact
21
Assessment (RIA). ¿Cómo se originan estas metodologías? ¿En qué contexto

surgen? ¿Cuál es su contenido y en qué se distinguen? ¿Cuál es su nivel
de implementación y desarrollo? ¿Cuáles son los resultados obtenidos de
su institucionalización?
1. La legislación en el banquillo
Desde la década de 1970 hasta la actualidad, la legislación en países
europeos y otros identificados como seguidores de la cultura occidental
P
soportan incesante crítica. Junto a la agobiante cantidad de disposiciones
—sometidas desde entonces a aguda reprobación académica, política y
C
social1—, se adujo que el ordenamiento jurídico se había tornado:
U
a) Inabarcable, habiéndose perdido la visión de conjunto de la
regulación.
lP
b) Muy enredado y con prescripciones frecuentemente inconsistentes.
Aun cuando las regulaciones son exageradamente puntillosas,
ria
generan sin embargo vacíos, defectos sistemáticos y son muy
cambiantes, en riesgo continuo de obsolescencia.
ito
c) Abundante en normas coyunturales e instrumentales, además de

interesadas; esto último como expresión de las componendas y los
Ed
lobbies.
d) Inaccesible por tener normas ininteligibles o terminología muy
especializada de muy difícil entendimiento para el común de los
o
ciudadanos.
nd
e) Desalentador de las actividades económicas y sociales; esto es, muy

costoso en cuanto a las obligaciones que las normas imponen, un
Fo
obstáculo para la competitividad económica (véase Hofmann,
1
La bibliografía sobre el tema de la sobrerregulación en Europa desde la década de los
setenta del siglo pasado en adelante es copiosa. Véase, entre otros, Karpen (2006, pp. 7-33),
Böehret (1983, pp. 5-13) y Hofmann (1999, pp. 46 y ss.). Este último autor califica el
fenómeno como la «enfermedad de la sobrerregulación» (Überregulierungskrankheit).
22
1999, p. 45)2 y para el desenvolvimiento libre de la personalidad

individual.
f ) Pobre en cuanto a la aceptación de la ciudadanía, lo cual trae
como consecuencia altas tasas de incumplimiento, inefectividad y
notorios déficits de ejecución.
g) Ineficiente al punto de que los objetivos propuestos en las normas
no se verifican en la realidad y son causa de efectos indeseables,
incluso muchas veces en todo adversos a los queridos.
P
En síntesis, el ordenamiento jurídico —o, más claramente, la
legislación— se había vuelto no solo copiosa, sino mala y bastante onerosa.
C
La responsabilidad por la abundancia de las normas y su deficiente calidad
U
recayó entonces, como era de esperarse, en el «gobernante-legislador»
de todos los niveles: parlamentarios, funcionarios del Poder Ejecutivo,
lP
administradores, jueces y magistrados (véase König, 1988, p. 171). En
ese contexto, resultaba indispensable para los Estados diseñar y ejecutar
ria
políticas públicas con el objeto de reducir el acervo normativo y simplificar
jurídicamente la administración, además de procurar que en adelante la
ito
legislación sea la estrictamente requerida y su efectividad óptima. ¿Cómo

asegurar que la legislación sea la necesaria y sus efectos los propuestos?
Ed
La convicción política y académica era que los medios para racionalizar

y optimizar la legislación evaluando previamente el impacto de la leyes
eran casi inexistentes, deficientes o imprácticos; por tanto era necesario
o
revisarlos, acaso en verdad reinventarlos, luego difundirlos y promover su

nd
institucionalización (Böehret, 1983, p. 7)3.

Fo
2
Hofmann da cuenta de los cálculos realizados en el Institut für Mittelstandsforschung
(Instituto para la Investigación de la Clase Media) en Alemania sobre los costos anuales de
la sobrerregulación en la economía y las empresas, así como de las consecuencias negativas
de la fertilidad normativa en la creación de puestos de trabajo.
3
Véase, además, el pormenorizado informe de Hans Hofmann (1999, pp. 46 y ss.)
sobre los cambios que se han ido verificando en los distintos países de la Unión Europea
y en otros miembros de la OECD desde la década de los setenta del siglo pasado hasta
23
Esta era, muy apretadamente expuesta, la situación de la regulación

en Europa y en otros países de occidente en el último cuarto del siglo XX,
que sin desmerecer los esfuerzos, notables avances y éxitos alcanzados hasta
hoy en la elevación de la calidad de la legislación —de los que daremos
cuenta en este trabajo4—, es aún en lo fundamental característica del
ordenamiento jurídico hasta la actualidad (véase Veit, 2008, p. 74; y
Siehr, 2008, p. 272)5.
2. La internacionalización del empeño puesto en la
P
mejora de la calidad legislativa
C
¿Cómo puede explicarse que exista un esfuerzo internacional casi uniforme
U
por mejorar la calidad del ordenamiento legal? ¿Cómo es que el fenómeno
lP
el año 2000, en el desarrollo de las técnicas de evaluación de impacto de la regulación,
ria
principalmente en la economía: empresas, Estado y consumidores.
4
En la Unión Europea, con el impulso aglutinador y sistematizador de la OECD, así
como de la Comisión Europea, se han hecho estudios sobre el impacto de la regulación
ito
en la competitividad, promoviéndose la implementación de instrumentos destinados a

mejorar la calidad de la normatividad, la elaboración de guías de uso y la investigación
Ed
sostenida. Véase, sobre el desarrollo e implementación de las metodologías de evaluación

de impacto regulatorio (RIA) en los distintos países de la Unión Europea, el informe de
Karpen (2006, pp. 128-167) y el informe final del estudio de evaluación del impacto de
las barreras burocráticas en el mercado (2011) realizado por Indecopi. Expresiones críticas
o
en relación con los instrumentos desarrollados en la Unión Europea y su implementación

se encuentran en los trabajos de Flückiger (2010, pp. 213-218), Mousmouti (2012,
nd
pp. 191-205), Tala (2010, pp. 193-212), Van Gestel y Menting (2011, pp. 209-226) y
Lortie (2010, pp. 1-23).
5
Siehr se extraña de que, a pesar del mal estado de la legislación, no se haya prestado
Fo
atención suficiente a los aportes efectuados desde la nueva disciplina de la «legisprudence».

Véase, asimismo, Karpen (2006, pp. 32-34; y 2008, p. 136). En este último trabajo, Karpen
(p. 136) sostiene lo siguiente (trad. del alemán): «Nadie podría afirmar que la cantidad de
las normas se ha reducido notablemente o que la calidad de las disposiciones legales ha
mejorado indiscutiblemente. La conciencia del problema y la destreza para enfrentarlo en
cambio han aumentado. Al Estado, que por razones de costos debe reducir su actividad,
no le es posible ya prescindir de generar normas buenas y ligeras».
24
de la sobrerregulación y la sentida necesidad de mejorar la calidad legislativa

sean tan extendidos?
La inagotable profusión normativa contemporánea y su deficiencia
cualitativa se deben en gran medida a sucesos notoriamente transnacionales
o supranacionales6:
a) El avance exponencial de la ciencia y la tecnología en un mundo in-
terconectado y, como consecuencia de ello, la demanda igualmente
aumentada de normas, de sus adaptaciones y reajustes permanentes.
b) La globalización económica, social, política y cultural que, por la
P
complejidad de sus efectos y muchos desarreglos, demanda asimismo
C
mayor normatividad, conciliación de las existentes, procesos que
promuevan la uniformidad e incluso unificación normativos, así
U
como nueva institucionalidad jurídica transnacional.
lP
c) El reordenamiento de los sistemas jurídicos de protección
supraestatal medioambiental y de los derechos humanos y el
ria
esfuerzo por extender sus alcances a todos los países del mundo.
d) La crisis y, en algunos casos, pérdida de valores morales en
ito
el ejercicio de la actividad productiva y en las decisiones de

comportamiento individual, de forma tal que la sociedad pretende
Ed
llenar con normas jurídicas el vacío que ha creado la menguada

capacidad de autocontrol (véase Kubeš, 1987, p. 3).
e) La validación extendida —atenuada por las posteriores políticas
o
de liberalización, desregulación y desburocratización— del modelo

nd
del estado social y democrático de derecho fundado en la (com-

plementaria) intervención reguladora y socialmente compensadora
promovida por el gobernante-legislador. La normatividad cumple
Fo
6
Sobre las características de la legislación en la sociedad industrial y la predominancia de la
legislación instrumental, véase Böhret (1998, pp. 79 y 80). Sobre el aumento exponencial
de la legislación en Europa y su cuantificación, véase Wagner (1999, pp. 481 y ss.) y Kubeš
(1987, p. 3). Véase, adicionalmente, el documento editado por la Comisión Europea
(2006, pp. 5-7).
25
en lo principal una función social instrumental que los gobiernos

no cesan de poner en práctica.
f ) El uso intensivo de la legislación de carácter simbólico como forma
de respuesta del gobernante a los múltiples problemas emergentes
en la sociedad interconectada (véase, al respecto, Karpen, 2006,
p. 9; Kindermann, 1988, pp. 222-230; y Siehr, 2008, pp. 271-305).
g) Los procesos de integración política y comercial, especialmente
pertinente en Europa con la formación de la Unión Europea.
P
Sin que parezca posible renunciar a la regulación y novación legislativa
en el escenario antes descrito, el aumento normativo de las últimas
C
décadas parece, sin embargo, traspasar el umbral de equilibrio relativo del
U
ordenamiento jurídico7. Esto llega a tal punto que, lejos de ser un factor
de ordenación y de promoción del desarrollo social, la regulación ha dado
lP
por resultado una cada vez mayor complejidad jurídica disfuncional8.
ria
7
Nosotros postulamos que es posible llegar a definir un modelo que sirva para establecer
un rango óptimo de regulación y considerar la cantidad y calidad de la normatividad, así
ito
como su consistencia con el funcionamiento de la actividad que es objeto de la regulación.

Por encima de ese rango (umbral), la normatividad empieza a tener un efecto adverso, de
Ed
desarticulación de la actividad regulada. Por debajo del mismo, a su vez, se produce un

déficit de regulación. A este rango nos referimos cuando hablamos de alcanzar el «umbral
de equilibrio relativo del ordenamiento jurídico».
8
Con respecto a la correlación «normatividad-crecimiento económico», véase Bergh y
o
Karlsson (2010, pp. 195 y ss.). No nos son conocidos en cambio estudios acabados sobre
el umbral de equilibrio de las normas legales para el funcionamiento del subsistema legal,
nd
así como tampoco el desarrollo de modelos explicativos o de optimización, ni indicadores

de control funcional, aun cuando es el consenso de los autores revisados en este trabajo
que la regulación genera complejidades asistemáticas al alcanzar un determinado nivel
Fo
de acumulación. La pregunta queda planteada: ¿cuánta normatividad puede soportar el

sistema jurídico? o ¿cuánta regulación es razonable para el adecuado funcionamiento de la
sociedad o de una parte de ella («subsistema social»)? ¿En qué condiciones son funcionales
y consistentes el subsistema jurídico y el cúmulo de reglas o ambos con el subsistema
social contactado? ¿Cuándo se presenta una relación de colapso? En el siglo pasado se
ocuparon Parsons y Luhmann de la problemática de los sistemas y subsistemas sociales
y de las relaciones entre sí de una manera abstracta y general. Desde una perspectiva de
26
El círculo vicioso es reconocible: por un lado, resulta insoslayable crear

o novar las normas e instituciones jurídicas; de otra parte, la recreación
continua de reglas e instituciones malogra el sistema legal al generar
complejidades crecientes y afectar el regular funcionamiento de los demás
órdenes sociales.
3. Poner fin al círculo vicioso mediante better

regulation: la política legislativa, las técnicas de
efectividad regulatoria y la institucionalización
P
de las buenas prácticas
C
La respuesta política implícita o explícita, pero generalizada, frente al
U
deterioro de la normatividad aún es9 —desde que el problema se acentuó
en la década de 1970— racionalizar la legislación, optimizarla y hacerla
lP
ria
ito
Ed
o
nd
la ciencia económica y no necesariamente estructuralista, funcionalista o de sistema, el

análisis económico del derecho abre hoy muy interesantes perspectivas para abordar la
problemática de la sobrerregulación y el colapso del ordenamiento jurídico.
Fo
9
Sobre los resultados prometidos en la Unión Europea a partir de la técnica de evaluación
de efectos de la ley (GFA), véase Karpen (2006, p. 74). En el documento de 2006 de la
Comisión Europea (p. 7), se da cuenta que dicha comisión culminó más de 150 análisis
de impacto regulatorio entre 2003 y 2006. En los EE.UU., la evaluación de impactos
regulatorios a nivel federal está a cargo de la Office of Information and Regulatory Affairs,
dependencia de la Office of Management and the Budget directamente adscrita a la Casa
Blanca.
27
efectiva10; es decir, better regulation11. Por ello es que entre los estudiosos
de la legislación en las ciencias del derecho, de la política y de la economía,
la investigación de los efectos de la regulación jurídica y de los métodos
de evaluación del impacto de las normas legales, de su aceptación o
legitimidad, de su comprensión e inteligibilidad, así como de sus costos
—entre otros aspectos de similar naturaleza—, ganó cada vez mayor
significación hasta consolidarse en la actualidad como una actividad de
apreciado emprendimiento académico12 y público. Concurrentemente,
los gobernantes en los países democráticos han desarrollado, de modo
P
cada vez más explícito —aun cuando en grado de implementación
distinto—, alguna forma de política que tenga como objeto mejorar la
C
calidad sostenida de la legislación (véase Karpen, 2006, p. 14)13 y fortalecer
U
la legitimidad del sistema regulatorio (véase Radaelli y otros, 2008,
lP
ria
10
Denodados son los esfuerzos de política pública que se han realizado en los distintos
países para desarrollar la economía (social) de mercado y más notoriamente desde principios
de la década de 1990 para hacer al Estado más ligero, desburocratizarlo, eliminar costos
ito
innecesarios en la economía, desregular, simplificar y armonizar la normatividad, y mejorar

las técnicas de evaluación de la efectividad legal; en suma, es muy intenso el empeño
público puesto en la reforma de la actividad normativa y gerencial del Estado que hace la
Ed
administración más ágil y eficiente. Por donde se mire, los gobiernos han puesto el Estado
a dieta, prometen aliviar sobrepesos y dejar un estado light. Véase, al respecto, Wagner
(1999, pp. 482-483).
11
o
Véanse, al respecto, los informes de la OECD, del Banco Mundial y de la Unión Europea.
Cfr. Radaelli y otros, 2008, pp. 2 y ss.
nd
12
Obsérvese la amplia bibliografía especializada que se lista al final de este trabajo.
13
Un hecho sintomático de la importancia que en Europa ha ido adquiriendo el tema
en los últimos años es el que la Constitución de Suiza haya dispuesto, desde 1999, en el
Fo
artículo 170 —al más alto nivel de la jerarquía de las normas—, a la letra, lo siguiente:
«Art. 170 Überprüfung der Wirksamkeit: Die Bundesversammlung sorgt dafür, dass die
Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden» [trad. del alemán: «Examen
de efectividad: La Asamblea Federal tiene el deber de procurar que las medidas adoptadas
por la Federación sean examinadas en cuanto a su efectividad»]. En el mismo sentido,
sobre los conflictos que ha creado en Francia el intento de institucionalizar legalmente las
técnicas de evaluación, véase Duprat (2012, pp. 379-396).
28
p. 5)14. El diseño de planes integrales de reforma de la legalidad o, más

tímidamente, de simplificación y/o reducción normativo-administrativa
es hoy muy frecuente.
Tres son en resumen las actividades que están concernidas en la better
regulation y tienen correspondencia con los temas de la agenda de la nueva
«ciencia de la legislación»:
a) El diseño de la política legislativa.

b) El desarrollo y asimilación de las técnicas para la evaluación de
P
impactos regulatorios.
c) La institucionalización de las políticas y técnicas adoptadas.
C
U
Antes de analizarlos por separado, veamos qué consecuencias han
tenido en la ciencia jurídica el fenómeno de la sobrerregulación y la crítica
generalizada al estado de la legislación. lP
ria
4. Una ciencia para la legislación: la legislación
necesita abogado
ito
La reflexión sobre los efectos sociales y la efectividad de las normas legales es

de muy larga data15 y constituyó, en la etapa contemporánea de los estudios
Ed
14
Los objetivos de la better regulation gozan por lo general del aprecio de los ciudadanos
o
y contribuyen a la aceptación de los gobiernos. ¿Quién podría dejar de ver con simpatía
que los gobiernos implementen políticas destinadas a desburocratizar, desregular, reducir
nd
el «agobiante» número de las leyes y mejorar la calidad de la legislación, para esforzarse

por hacer las normas más comprensibles o evitar la legislación con nombre propio?
15
Véase, al respecto, la retrospectiva sobre el tema en el voluminoso y detallado libro de
Fo
Kubeš (1987), Theorie der Gesetzgebung [Teoría de la legislación]. Schneider (2002, pp. 1
y 2) sostiene que los primeros trabajos sobre técnica legislativa surgen en el contexto de
los esfuerzos de codificación de fines del siglo XIX y principios del siglo XX. Tala (2010,
pp. 195 a 197) nos recuerda, sin embargo, las notables reflexiones sobre técnica legislativa
en las obras de Montesquieu, Adam Smith y Jeremy Bentham (siglos XVIII y XIX). Este
último autor estableció cuatro principios para la formulación de las normas: «In the law
drafting process several alternative proposals should be prepared. The drafters should not be paid.
29
humanistas, una de las actividades más características de la sociología

del derecho16. Sin embargo, es al menos desde el último cuarto del siglo
XX (véase Grimm, 1988, p. 9; Hugger, 1983, p. 30; y Schneider, 2002,
pp. 1 y 2) que se ha desarrollado, con creciente vigor en Europa (véase
Schneider, 2002, pp. 3 a 9)17, una disciplina jurídica que los juristas de
habla germana en Suiza, Alemania y Austria llaman, alternativamente y
sin plena conformidad aún sobre los alcances de cada término, «teoría de
la dación de leyes» o simplemente «teoría legislativa o de la legislación»
(Gesetzgebungslehre)18 o en expresión más genérica que relaciona todas
P
C
Each proposal should be written only by one author so that no confusion about the responsability,
merits and flaws of the proposal would occur. Among several alternative proposals priority should
U
be given to the one, prepared by a foreign drafter, because he is likely to be inmune against
different domestic special interests» (Tala, 2010, p. 196).

lP
Los antecedentes históricos de la reflexión sobre temas de técnica normativa en la
cultura de occidente son en nuestro conocimiento más remotos y pueden encontrarse en
la antigüedad grecolatina. Ya en el siglo IV d. C., el emperador Gratianus decía, en relación
ria
con las leyes (según la tradición de San Isidoro en sus Etimologías, libro V - «De legibus
et temporibus»): «Qualis debeat fieri lex. Erit autem lex honesta, iusta, possibilis, secundum
naturam, secundum consuetudinem patriae, loco temporique conveniens, necessaria, utilis,
ito
manifesta quoque, ne aliquid per obscuritatem in captionem contineat, nullo privato commodo,
sed pro communi civium utilitate conscripta» [trad. del latín: «Cómo debe ser hecha la ley:
La ley será entonces honesta, justa, posible, según la naturaleza, según las costumbres de
Ed
la patria, adecuada en cuanto a lugar y tiempo, necesaria, útil, asimismo clara para que
no induzca a error por razón de oscuridad; para ningún privilegiado sino escrita para la
común utilidad de los ciudadanos»].
16
o
Sobre el estudio de los efectos de la legislación en la sociología del derecho, hay una
amplia bibliografía. Arias-Schreiber (2002, pp. 14 a 24) analiza las teorías de cumplimiento
nd
normativo y de efectividad desde principios del siglo pasado, partiendo de la «cuota de

efectividad» desarrollada por Theodor Geiger hasta el modelo Opp-Dieckmann ampliado
por Rottleuthner. Una visión más amplia e histórica sobre el asunto nos ofrece la obra
Fo
fundacional de la teoría de la legislación de Peter Noll (1973): Gesetzgebungslehre. Véanse,

además, los trabajos de Thomas Raiser (1987), Manfred Rehbinder (2007), Klaus Röhl
(1987), Hubert Rottleuthner (1987) y Hans Schneider (2002) Una obra clásica que
también trata el tema es la de Max Weber (1974[1922]).
17
Schneider nos informa sobre el desarrollo de la Teoría de la legislación en Alemania,
Austria, Suiza, EE.UU., el Reino Unido y Francia.
18
Denominación que usan, por ejemplo, Kubeš (1987) o Noll (1973).
30
las normas de derecho y no solo las parlamentarias: «teoría de la dación

de normas jurídicas» (Rechtsetzungslehre)19. A esta nueva disciplina se le
conoce también, desde una orientación práctica y aplicada, como «el arte
o técnica de la dación legislativa» (Gesetzgebungskunst)20 o simplemente
«legística» (Legistik) (por ejemplo, Öhlinger, 1982). En la cultura jurídica
del common law, la nueva disciplina tiene también notables adherentes
y es conocida con las denominaciones frecuentes legisprudence, legistics o
legislative drafting21.
Los cimientos de la nueva disciplina jurídica los encontramos en
P
Europa en la década de los setenta en el contexto de la intensa reflexión
científico-legal, política y económica que se verificó sobre la cantidad y
C
calidad de las normas jurídicas, así como las funciones contemporáneas de
U
la ley y sus efectos sociales22. De esta intensa reflexión, son manifestaciones
19
lP
Denominación que usan, por ejemplo, Richli (2009), Müller (2006), Schäffer (1988)
o Eichenberger y otros (1978). El término Rechtsetzungslehre es de uso frecuente entre los
ria
especialistas suizos.
20
Denominación que usan, por ejemplo, Mertens (2004), Emmenegger (2006) o,
alternativamente, Karpen (2006). El término se encuentra con más frecuencia en los
ito
trabajos que presentan la retrospectiva histórica de los contenidos de la disciplina.

21
Con el título «legisprudence», se han publicado, por ejemplo, la obra de Luc Wintgens
Ed
(2002), titulada Legisprudence. A new theoretical approach to legislation, y del mismo autor
(en condición de editor), en el 2007, Legislation on context: Essays in Legisprudence. Véase,
asimismo, Siehr (2008, p. 272). De otra parte, con el título Legistics - freshy evaluated,
edita Karpen (2006), en alemán y con traducción al inglés, un conjunto de artículos
o
suyos sobre temas de evaluación legislativa. William Dale, a su vez, intitula su obra de
técnica legislativa Legislative Drafting. A new Approach (1977). Schneider (2002, pp. 6 a
nd
8) nos informa sobre el desarrollo de la teoría de la legislación en EE.UU. y menciona los

trabajos de Dickerson, titulados Professonalizing Legislative Drafting y The Fundamentals
of Legal Drafting. En el Reino Unido, Schneider se remite a los trabajos de David Miers
Fo
y Alan C. Page, Legislation; de Michael Zender con The Law Making Process; y de John
Bates (1996) que contienen los informes de las conferencias de la European Association
of Legislation. Meßerschmidt (2008) advierte que en Austria la denominación legistik se
refiere, por lo general y estrictamente, a las técnicas de redacción y formulación legislativa,
cuyo equivalente en inglés es legislative drafting.
22
Un breve balance sobre el estado de la teoría de la legislación en Europa hasta 2008
nos lo brinda Karpen (2008, pp. 135-137): «No ha pasado mucho tiempo desde que la
31
el aumento creciente de publicaciones especializadas y de informes sobre

legislación y efectividad legislativa23, la fundación de revistas calificadas
de aparición permanente24, la creación de cátedras en universidades y
Teoría de la legislación (1973) del suizo Peter Noll dio impulso relevante a los esfuerzos
ya desplegados en favor de una teoría de la administración y de la Jurisprudencia, que
ponía de lado la teoría funcional del Primer Poder del Estado que había dormido por
más de 50 años como una Cenicienta. Desde entonces la teoría de la legislación ha hecho
rápidos adelantos y se ha ocupado poco a poco en forma especializada de un conjunto
de materias. Primero se trató de la elaboración del método y la técnica de la legislación
P
reviviendo el pensamiento codificador. Desde el inicio se luchó también entusiastamente
por enfrentar el caudaloso flujo normativo. Se fortaleció la idea que la legislación no solo
C
era un suceso político, sino que en el mejor de los casos se trataba de un arte o técnica que
podía enseñarse y aprenderse. En tiempo más reciente la atención se ha concentrado en la
U
evaluación de los efectos legislativos: el erario público está vacío y hay que empeñarse en
la desburocratización y el “aligeramiento del estado” (schlanker Staat)» (trad. del alemán).

lP
Seguidamente, Karpen nos informa de los consensos académicos alcanzados en la ciencia
legislativa: «(1) La teoría de la legislación debe situarse en la praxis política como una teoría
práctica y técnica. (2) La teoría debe fortalecerse e identificarse con la audiencia en la que
ria
despierta el mayor interés. (3) El objeto de estudio debe ampliarse incluyendo no solo la
teoría de la legislación en sentido estricto sino de la regulación jurídica en general, conectando
con la investigación en las ciencias que se ocupan del direccionamiento social. (4) La
ito
internacionalización del derecho obliga a pensar en una teoría de la legislación multinacional,

donde el papel del método comparativo es de singular importancia» (trad. del alemán).
Ed
23
En relación con la bibliografía especializada sobre teoría legislativa a partir de la década
de los setenta del siglo pasado y hasta la actualidad, son de mencionar, en orden de
publicación desde la más antigua para adelante, por ejemplo, los trabajos de Peter Noll
(1973); Hans Ryffel (1974); Jürgen Rödig (1976); Rolf Bender (1974); Böehret, Fricke
o
y Hugger (1980); Herman Hill (1982); Klaus König (1988); Dieter Grimm (1990);
Brun-Otto Bryde (1993); Georg Müller (1999), cuya obra incluye un amplio recuento
nd
bibliográfico retrospectivo en las páginas XV a XXII; Paul Richli (2000); Carl Böehret y
Goetz Konzendorf (2001); Hans Schneider (2002); Gunnar Folke Schuppert (2003); y
Peter Blum (2004).
Fo
24
En cuanto a las revistas sobre teoría de la legislación, son de mencionar, en Alemania,
la Zeitschrift für Gesetzgebung o ZG [Revista de legislación], que aparece desde 1986. Esta
revista se publica en cuatro ediciones anuales hasta la actualidad. En Alemania, se edita
asimismo la serie Beiträge zum Parlamentsrecht [Contribuciones al derecho parlamentario],
que lleva más de sesenta publicaciones. En Suiza, sale a la luz, desde 1990 y tres veces al
año, la revista LeGes - Gesetzgebung & Evaluation [Leges - Legislación y Evaluación]. En
Inglaterra, se publica la revista Statute Law Review desde 1980 y, desde 2007, (ambas en
32
otras instituciones superiores25, la demanda social y política uniforme

para enfrentar, mediante medidas estatales, los problemas de la
sobrerregulación, la burocratización y la deficiente calidad legislativa26,
la formación de consensos entre los miembros de la comunidad jurídica
Oxford), la revista Legisprudence (cuyo título es, desde 2013, The Theory and Practice of
Legislation); estas dos revistas aparecen en ediciones cuatrimestrales.
25
En cuanto a las cátedras universitarias, véase Emmenegger (2006, p. 2). Durante los
primeros años de este siglo, se crearon las cátedras de teoría de la legislación en algunas
P
instituciones universitarias de los países de habla alemana como, por ejemplo, en las
ciudades de Mainz y Speyer en Alemania y Zürich y Lucerna en Suiza. También en
C
Hamburgo se ofrecen permanentemente cursos de teoría legislativa. En la Universidad
Libre de Berlín se dicta el curso Normsetzung (dación de normas) en el que se tratan
U
diversos aspectos de contenido y procedimiento de la dación de normas legales en todos
los niveles gubernativos, así como temas vinculados a la naturaleza de la legislación
lP
y a la persona del legislador. Mención destacada merece la Deutsche Hochschule für
Verwaltungswissenschaften Speyer (Escuela Superior de Administración Speyer),
institución académica alemana que, desde la década de los setenta, se ha dedicado de
ria
manera sostenida a la investigación, desarrollo y difusión de las técnicas de evaluación
de los efectos de la legalidad, a la publicación especializada de libros y revistas, así como
a la formación de administrativistas. El instituto en Speyer colaboró muy intensamente
ito
con el gobierno alemán en la modernización de la legislación y en la implementación de

la denominada GFA, un conjunto de métodos y herramientas para la evaluación de los
Ed
impactos de las leyes que es ampliamente conocido dentro y fuera de Alemania. Otros
institutos de investigaciones legislativas en centros de enseñanza superior europeos los
hallamos en Salzburgo, Génova, Amsterdam, Londres y Edimburgo. Schneider (2002,
p. 7) destaca, en EE.UU., el trabajo del Center for Legislative Research en Washington
o
y las cátedras en las universidades de Harvard y Columbia. En la Unión Europea, existe,

desde 2009, la European Academy of Law and Legislation.
nd
26
Sobre las medidas públicas implementadas para mejorar la calidad legislativa en
Europa, véase el cuadro resumen elaborado por el Consejo Nacional de Control de
Normas alemán (Nationaler Normenkontrollrat o NKR) que comprende un listado de las
Fo
políticas de desburocratización, de mejoramiento de la actividad reguladora, así como de

la institucionalización de unidades de control y seguimiento. Visítese, a tales propósitos,
la página web oficial de la institución: https://www.normenkontrollrat.bund.de —en el
rubro «publicaciones», números 21 al 30, table I, Better/Smart Regulation-Institutional Set
up in Member States - Policy Approach and Institutional Structures—. Véase, además, el
trabajo de la Comisión Europea (2006). En un anexo I, al final de este texto, se reproduce
la tabla en mención.
33
sobre la necesidad de atender la problemática de manera especializada27, así

como la afirmación explícita o implícita —con excepción de los normales
cambios de humor entre los juristas— sobre los prometedores resultados
de las investigaciones que se desarrollan para mejorar la actividad del
legislador28.
Sintéticamente expuesto, los asuntos propios de esta nueva disciplina
jurídica29 son los siguientes:
a) La buena legislación (política legislativa). Los temas comprendidos

bajo esta denominación son, entre otros, el concepto de ley, su
P
función social, la definición de los fines concretos de cada norma
C
U
27
En cuanto a las asociaciones especializadas, véase Mertens (2004, p. 4). En 1982,
se fundaron en sus respectivos países la sociedad suiza y la sociedad austriaca de
lP
legislación (Schweizerische Gesellschaft für Gesetzgebung; Österreichische Gesellschaft für
Gesetzgebungslehre). En 1987, sucedió lo propio en Alemania (Deutsche Gesellschaft für
Gesetzgebung), en donde se otorga incluso un bien dotado «Premio a la Buena Legislación»
ria
(Preis für gute Gesetzgebung). Desde 1962, existe en Italia el Instituto per la Documentazione
e gli Studi Legislativi (Instituto para la Documentación y los Estudios Legislativos). En
1991, se fundó la Asociación Europea de Legislación (European Association of Legislation
ito
o EAL), hoy alternativamente denominada Asociación Internacional de Legislación

(International Association of Legislation). Sobre la sociedad alemana, véase los trabajos
de Karpen de 1994 y 2008; y, sobre la Asociación Internacional de Legislación, véase el
Ed
texto de Karpen de 1995.

28
Böehret afirma lo siguiente, en relación con las reacciones que ha provocado el
deplorable estado de la legislación: «Frente a ello se responde por un lado con resignación:
o
el derecho no puede ser distinto a como es en las actuales condiciones (la sociedad
industrial pluralista, el federalismo, la democracia competitiva, el incrementalismo, las
nd
intervenciones supranacionales, etc.). La implementación y ejecución de la normatividad

se vuelven cada vez más “críticas”; la administración y los ciudadanos se acostumbran
poco a poco a la “ignorancia pragmática” de las disposiciones legales» (1993, p. 6; trad.
Fo
del alemán). Meßerschmidt (2008, pp. 224 y 225) sostiene, con cierto escepticismo, que
la cuantiosa tarea legislativa que surgió tras la unificación alemana en 1990 poco podría
haber adelantado con ayuda de la «teoría de la legislación».
29
Meßerschmidt (2008, p. 225) formula algunas preguntas centrales de la teoría de la
legislación: por qué y cuándo es necesario que se apruebe una ley, cómo se crean las leyes,
qué efectos podrían alcanzarse y cuáles produce realmente, qué tan lejos puede llegar el
legislador con su normatividad y cómo deben redactarse las leyes.
34
legal, los tipos de leyes, sus efectos o consecuencias, la efectividad de

la ley, los medios de evaluación y su cumplimiento (Emmenegger,
2006, pp. 81-183).
b) El proceso legislativo (teoría de la dación de leyes en sentido
circunscrito). Los temas comprendidos bajo esta denominación
son, entre otros, el estudio de la legitimación de la actividad del
legislador, el impulso legislativo y la elaboración, aprobación,
publicidad, evaluación y revisión de las normas jurídicas. Estos
aspectos del proceso legislativo son los de mayor tradición en los
P
estudios de teoría de la legislación.
C
c) La técnica legislativa (técnica de la dación de leyes). Los temas
comprendidos bajo esta denominación son, entre otros, el estudio
U
de la formulación de las normas, su expresión alternativa en
lP
enunciados generales y abstractos o específicos y casuísticos, el
cuidado y la conservación de la consistencia sistemático jurídica,
ria
así como el uso de remisiones normativas al legislar, el lenguaje, el
orden y modo de organización de las materias que dan contenido al
texto legal, el tamaño de las leyes, así como la exactitud y concisión
ito
de las normas (Emmenegger, 2006, pp. 184-228).

Ed
La formación jurídica es indispensable para entrar en los terrenos de

la especialidad, pero no suficiente. La complejidad del objeto en estudio
obliga al estudiante y profesional del derecho a adoptar una visión
o
interdisciplinaria o al menos a mostrar disposición muy favorable para

nd
el intercambio de conocimientos con politólogos, sociólogos, lingüistas,

economistas (véase Karpen, 1983, p. 8; y Morand, 1988, pp. 24 y 25) e
incluso ingenieros. Y es que, en la moderna ciencia de la teoría legislativa,
Fo
el especialista se ocupa tanto del estatuto jurídico del ciclo normativo

como de su práctica realización sociopolítica, del lenguaje de la norma y
del estudio de sus efectos, entre otros múltiples aspectos. A pesar de todo
esto, la «teoría de la legislación» es parte fundamentalmente de la ciencia
del derecho y no de las ciencias políticas o de la sociología por su propio
35
objeto de estudio: la norma legal, el proceso legislativo y los principios y

fundamentos jurídicos en que se sostienen los estándares de la creación y
efectividad de la normatividad (véase Morand, 1988, pp. 24 y 25).
La teoría de la legislación es joven fruto de la coyuntura de nuestra
época, de la globalización. Antes de que surja el fenómeno con intensidad
inusitada, el jurista se ocupaba fundamentalmente del derecho nacional
y de la ley, apenas tímidamente de la creación legislativa y casi sin
excepción aplicando la dogmática jurídica30. La responsabilidad por el
estudio de los sucesos previos a la entrada en vigencia de una norma era
P
fundamentalmente asumida por politólogos, entrando en la agenda de la
ciencia que estos profesan. Cuando la globalización pone en el banquillo
C
de los acusados a la legislación, entonces políticos y abogados se sienten
U
frontalmente aludidos, pero ninguno del todo responsable, aun cuando
de hecho ambos son los protagonistas del proceso legislativo.
lP
En este contexto, no basta ya que el jurista mire con timidez los
entretelones previos a la ley y se interese por su estudio recién desde que
ria
esta aparece publicada en el diario oficial. La sociedad le exige mucho
más. El politólogo se encuentra además desbordado por la complejidad
ito
de la problemática, para cuyo estudio y entendimiento necesita aptitud

interdisciplinaria. Para consuelo de ambos, la globalización no solo
Ed
conmueve los fundamentos, el objeto y método del derecho y de la ciencia

política, sino de las ciencias en general. La clasificación bipartita del
conocimiento en ciencias humanas y de la naturaleza, así como la atención
o
especializada de los objetos de estudio en forma profunda y vertical con

nd
alcance nacional, caen en justa sospecha de efectividad.

La técnica, los conflictos sociales, jurídicos, culturales y políticos, el
tráfico de bienes, personas, virus, bacterias y humores se han mundializado
Fo
y «multifactorializado» —si se nos disculpa el neologismo—, y desdibujan
30
Excepciones son la sociología del derecho, la antropología del derecho, la filosofía del
derecho, la historia del derecho y, si se quiere mencionar una disciplina con enfoque más
moderno, el análisis económico del derecho.
36
los límites de objeto y método que habían sido trazados por la práctica
científica tradicional. La demanda por estudios interdisciplinarios,
transdisiciplinarios, multidisciplinarios o transversales es creciente. Así
lo exige la circunstancia de nuestra época caracterizada por la dispersión
extendida y entretejida de las relaciones y sucesos. Si antes el filósofo
mal que bien asumió la tarea de elevar el conocimiento de lo particular
a lo general, hoy, bajo sospecha de abstracción, radicalismo crítico y de
dejar más preguntas formuladas que respuestas, se encuentra de hecho
distanciado del rol aglutinador que demanda la sociedad. También los
P
especialistas están abrumados por la complejidad de la tarea. El océano
de conocimientos y de información a procesar exige el concurso de varios
C
expertos al unísono.
U
Hoy más que nunca la ciencia no tiene más alternativa que pensar y
hablar en coro. No hay, sin embargo, a nuestro juicio, todavía claridad
lP
suficiente sobre la urgencia y las proyecciones del trabajo interdisciplinario.
Domina la impresión que este surge espontáneamente, a sola fuerza de
ria
voluntad. Siéntese empero lado a lado a un politólogo, economista,
abogado, sociólogo, sicólogo o lingüista —todos científicos humanistas,
ito
para no complicar el foro— y la torre de Babel pasará al anecdotario. El

trabajo interdisciplinario requiere también método, técnicas, prácticas;
Ed
él mismo exige ciencia. ¿Dónde se adquiere este conocimiento? ¿Dónde

nos formamos para el trabajo interdisciplinario? ¿Dónde se brindan cursos
y desarrollan destrezas sobre los principios y técnicas que lo sustentan?
o
La sociedad actual está aún lejos de hacer este tipo de ofertas e incluso
nd
pareciera (insistimos) no tener conciencia suficiente de la seriedad del

asunto. Por reacción y exigencia social, los académicos trabajan juntos
«interdisciplinariamente» (más bien «para-disciplinariamente»), pero sin
Fo
método integrador o empiezan ellos mismos entonces a interesarse en

temas que les eran hasta hace poco en principio ajenos.
El abogado se interna a voluntad, juicio y dedicación en los terrenos
de la ciencia política, de la literatura, del lenguaje, de la sicología, de la
sociología, de la informática, etc. El emprendimiento es loable y atendible,
37
pero las circunstancias exigen más que superhombres o talentos holísticos.

La solución no puede ser otra que el esfuerzo interdisciplinario práctico,
serio, permanente, sistemático, efectivo, guiado por la formación y no
por la inspiración o intuición voluntariosas. La teoría de la legislación se
ha hecho del cometido —quizá sin saberlo— en lo que le es propio: la
política legislativa, el proceso legislativo, la técnica legislativa. Su método
no será tan solo —no lo es de hecho— el de la dogmática jurídica, sino
el interdisciplinario. Como no hay aun una técnica interdisciplinaria
sistemáticamente expuesta e integral a disposición del teórico de la
P
legislación, no le queda más camino que andar él mismo los campos de
la sociología, politología, economía o llevado por la intuición, entenderse
C
con sus pares expertos en esos contenidos. En resumen, el objeto de la
U
nueva disciplina de la teoría de la legislación es el ciclo legislativo en su
extensión más amplia y su método —digámoslo así meramente— supera el
lP
de la dogmática jurídica (véase Siehr, 2008, pp. 279 y 283)31 y se extiende
al de las ciencias humanas en general.
ria
Temas en la agenda curricular de la teoría de la legislación son, por
ejemplo, el impulso legislativo y los grupos de interés y de lobistas, la
ito
formulación de las proposiciones legislativas por tercerización, el fenómeno

de la exportación/importación de normas jurídicas, los modos de acceso
Ed
y participación de los destinatarios de la norma en el proceso legislativo

mediante el uso de tecnologías convencionales o informáticas (véase
Meßerschmidt, 2008, pp. 225, 226 y 231). Otra materia «canónica» de
o
la nueva y joven disciplina jurídica es el de la efectividad legislativa, lo que

nd
31
Siehr aborda el tema de la «buena legislación» como objeto del derecho y de la ciencia
política. Su análisis se concentra en la experiencia alemana y enfatiza en todo caso que
Fo
sus conclusiones son válidas para todos los ordenamientos legales del sistema romano
germánico. La autora compara la experiencia del derecho continental europeo con la
de los EE.UU. y de otros países del common law, para lo cual se concentra tanto en la
legislación simbólica como en la «irracional» («if the legislator has a normative claim but is
not willing —or is unable— to take responsibility for its effectiveness»). La tesis de Siehr es en
lo fundamental que el sistema romano germánico —a diferencia del anglosajón— distingue
muy estrictamente, en el proceso legislativo. los aspectos políticos de los jurídicos.
38
incluye la definición (sociojurídica) de los estándares de calidad legislativa,

el estudio, desarrollo e institucionalización de las técnicas de evaluación
previa y posterior de impacto legislativo, la identificación y análisis de los
efectos esperados y no deseados de la normatividad, la determinación de
la necesidad de la dación de una norma o de la intervención regulatoria,
el reconocimiento sistemático de las alternativas a la regulación, el análisis
de cumplimiento y comprensión de las normas legales, su sistematicidad,
practicabilidad, ejecutabilidad y legitimidad, el reporte amplio de las
consecuencias socioeconómicas de las normas y su impacto en el propio
P
ordenamiento jurídico (véase Meßerschmidt, 2008, pp. 225, 226 y 231).
En técnica legislativa, los aspectos típicos en estudio son los de
C
la redacción de las disposiciones (más allá del contenido normativo
U
propiamente dicho), la estructura de la normatividad, la flexibilidad
normativa, la codificación y otras alternativas de organización sistemática
lP
de la normatividad, el uso de conceptos y expresiones jurídicos (véase
Meßerschmidt, 2008, pp. 228 a 231).
ria
Veamos cómo se manifiestan los ejes temáticos de la nueva disciplina
(política legislativa, proceso legislativo y técnica legislativa), específicamente
ito
en la problemática de la efectividad normativa.

Ed
5. El diseño de la política legislativa y la efectividad

de la regulación
Hoy es un hecho bastante extendido en los países desarrollados y
o
emergentes de régimen democrático que los gobernantes o las máximas

nd
autoridades políticas de las instituciones responsables de la función

legislativa —principalmente del Poder Ejecutivo, pero también del
Fo
parlamento— diseñen una política legislativa con el objeto de mejorar la

calidad de la legislación32. Esto supone compartir una visión sobre el estado
32
Sobre las fases iniciales del desarrollo e implementación de las políticas regulatorias en
los países de la OECD desde la década de los setenta hasta el año 2006, véase Malyshev
(2006, pp. 1 y ss.).
39
de la normatividad a alcanzar, definir el plan respectivo, los objetivos, las

estrategias, los recursos, las metas, los indicadores y los tiempos para su
realización, y cumplir así con todas las fases del planeamiento público.
Entre los países de la APEC, se han fijado estándares de «buena
regulación» (véase Tala, 2010, p. 198). En tal supuesto, estos países
consideran que la regulación es buena: a) si sirve a la realización efectiva
de los objetivos políticos claramente establecidos por los gobiernos; b) si
tiene base empírica y legal saludables; c) si genera beneficios que justifiquen
los costos y evalúa sistemáticamente las consecuencias económicas,
P
ambientales y sociales de la normatividad; d) si minimiza los costos y
las distorsiones del mercado; e) si promueve la innovación a través de
C
incentivos de mercado y enfoques basados en el cumplimiento de metas;
U
f ) si es clara, simple y práctica para los usuarios; g) si es consistente con
otras regulaciones y políticas; y h) si es compatible en todo cuanto sea
lP
posible con la libre competencia, el comercio y los principios que facilitan
la inversión nacional como internacional.
ria
Si estos son los estándares de la buena legislación, la política regulatoria
de los gobiernos debería procurar su efectiva realización33. Ciertamente
ito
que el diseño y definición de una política regulatoria no garantizan que los

objetivos trazados se verifiquen en la realidad. Para ello, se hace necesario
Ed
ejercer liderazgo e institucionalizar efectivamente34 los instrumentos con
33
Entre los juristas que se han ocupado de los asuntos de la «buena legislación» (más
o
específicamente de la política legislativa), son varios los que sostienen que a la ciencia del
derecho no le corresponde directamente inmiscuirse en el debate sobre los lineamientos
nd
de la política regulatoria. Ni siquiera ello le incumbe a la disciplina de la teoría de la

legislación. El tema de la buena legislación sería de competencia de los políticos o, si se
quiere, de los politólogos. La mayoría de juristas consideran, en cambio, que al derecho
Fo
sí le corresponde establecer al menos los fundamentos jurídicos o el marco legal en el que

puede o debe desarrollarse la política legislativa. Definido este, al político le correspondería
optar y darle contenido. Académicamente expuesto, el asunto es admisible, pero la realidad
sociopolítica de un país no conoce fronteras tan formales.
34
De lo que se trata es de poner en marcha un sistema institucionalizado de gestión de
la regulación que comprenda las etapas de generación, monitoreo, control y revisión de
la normatividad. Crear un sistema de gestión regulatorio no implica tan solo procurar la
40
cuyo uso los contenidos de la política normativa adquieren operatividad.

La institucionalización puede consistir en la dación de normas legales o,
más allá de que ello, en la disposición de recursos materiales y de personal;
además, organiza y fija a los responsables del seguimiento, control y
revisión.
Formalmente, la política legislativa que diseña un gobierno puede
ubicarse dentro de la política general de modernización del Estado como
un acápite independiente y en igualdad de condiciones frente a las medidas
destinadas a la simplificación administrativa o, lo que sucede con mayor
P
frecuencia, como un subcapítulo dentro de la política de simplificación
administrativa35. Según como se le posicione, los gobiernos nos dan una
C
señal de las expectativas y comprensión que tienen sobre las posibilidades
U
de la política normativa para el desarrollo socioeconómico del país donde
ha de ejecutarse.
lP
A continuación, presentamos diez elementos de política normativa. En
concreto, puede asumirse uno o todos los que se exponen a continuación.
ria
En todos los casos, el responsable de su ejecución deberá establecer los
criterios objetivos o indicadores que le permitan evaluar si los objetivos
ito
trazados se alcanzan:
1. Definir los objetivos específicos que se persiguen con la dación de las

Ed
leyes, o con el reordenamiento general legislativo, o con la creación

de un sistema de gestión regulatorio. ¿Qué es lo que el gobernante
o
nd
sistematización y difusión de las normas jurídicas, sino procurar el cumplimiento sostenido

de los estándares de calidad normativa.
35
Cuando la política regulatoria está contenida como anexo dentro de la política de
Fo
simplificación administrativa, pierde por lo general su potencial ordenador y promotor.

Y es que en su acepción más extensa, la política de regulación no tiene como principal
objetivo desburocratizar, reducir el número de leyes o desregular; sino, mucho más que
ello, mejorar de forma sostenida la efectividad de la legislación y de la acción pública en
general. La legislación puede de hecho constituirse entonces en una herramienta muy
efectiva para la promoción de la competitividad, la integración cultural y el logro de los
objetivos constitucionales expresados en políticas, programas y proyectos públicos.
41
se propone concretamente hacer con el sistema legal? ¿Quiere

reducir el stock normativo? ¿Sistematizar la normatividad? ¿Mejorar
en forma sostenida la calidad de la regulación? ¿Desburocratizar
o simplificar la administración? ¿Promover la competitividad, la
inversión, la innovación, el comercio y el libre mercado, el empleo,
la producción, la realización de los derechos humanos y sociales,
reducir la pobreza, formalizar la economía? ¿Debe la legislación
adecuarse a las prioridades de la política gubernamental o a las
que surgen del debate público? Asimismo, ¿de qué instrumentos
P
se sirve el legislador para asegurar que sus decisiones de política
legislativa se verifiquen?
C
De lo que se trata en este punto es que en la política normativa se
U
fijen uno o varios objetivos sobre la situación que quiere alcanzarse
lP
con respecto a la normatividad y establecer los estándares mínimos
de cumplimiento, su modo de institucionalización y de control.
ria
2. Definir el principio que sustenta la intervención reguladora del
Estado según sea este el de «subsidiariedad» o el de «racionalidad
y proporcionalidad de los medios»36.
ito
Ed
36
Del mayor interés para la ciencia del derecho (léase más precisamente para la nueva
disciplina de la teoría legislativa), resulta esclarecer los fundamentos jurídicos de los
estándares mínimos de calidad legislativa. En los países de régimen democrático, estos
fundamentos o principios son por lo general: el de prohibición de la arbitrariedad de la
o
legislación, que se infiere del principio de igualdad ante la ley (de lo que se trata es de
examinar si se han expuesto razonable y objetivamente los motivos para la dación de una
nd
norma especial y/o para excluir de los alcances de una norma a un grupo potencial de
beneficiarios); de proporcionalidad (el contenido de la ley y la intervención reguladora
propiamente dicha deben ser razonablemente apropiados para alcanzar los fines propuestos
Fo
por el legislador); y de mínima certeza y claridad (los destinatarios de la norma deben

poder conocer con un mínimo de certeza las consecuencias legales de su comportamiento,
lo que es válido también para los demás operadores jurídicos). Por consiguiente, leyes
que de manera evidente (desde un punto de vista objetivo) crean diferencias de trato,
que son manifiestamente desproporcionadas a los fines propuestos o contradictorias y/o
incomprensibles, todas estas leyes violentan los estándares mínimos de calidad legislativa
garantizados constitucionalmente. El legislador no puede hacer uso de la legislación a
42
De conformidad con el «principio de subsidiariedad»:

a) La intervención reguladora del Estado resulta una alternativa
válida de actuación pública para enfrentar un problema
socialmente relevante no solo por el hecho que procede
constitucional y legalmente; sino porque, adicional a ello, las
otras opciones de actuación pública resultan manifiestamente
ineficientes para procurar el cumplimiento de los objetivos y
metas propuestos. Sobre la base del principio de subsidiaridad,
el Estado renuncia entonces, por principio, a promover
P
una norma jurídica cuando dispone de otras alternativas de
C
actuación pública (campañas educativas, programas o proyectos,
declaraciones públicas, mesas de diálogo o negociación directa
U
con los grupos sociales, etc.37) que ofrecen al menos similares
lP
resultados a los que se lograrían con la expedición de la norma
legal, incluso si los costos de la norma legal resultaran menores
dentro de un rango probable de eficacia. Ello se justifica porque,
ria
en la lógica del principio de subsidiaridad, la desregulación y la
disminución del acervo normativo son fines en sí mismos. La ley
ito
se convierte entonces en la última ratio de la actividad pública.

b) La intervención reguladora del Estado que establezca
Ed
obligaciones de dar o hacer o las prohíba resulta una alternativa

válida de actuación pública para enfrentar un problema
socialmente relevante, siempre que se haya llegado a la
o
nd
su antojo, sino que debe sujetar su actuación a elementales criterios de racionalidad. A

la teoría de la legislación corresponde definir tales principios mínimos y desarrollar las
Fo
técnicas para evaluar si se cumplen o no, sea mediante el control posterior o previo en
la fase de formulación. La constitucionalidad de las leyes que particularmente afectan el
principio de racionalidad —sea por falta de objetividad, proporcionalidad o certeza y
claridad— puede por cierto discutirse en el Tribunal Constitucional.
37
Pallares (1988, p. 144) señala en general que los distintos instrumentos de acción de
la política pública son las normas jurídicas, los servicios, los recursos financieros y la
persuasión.
43
convicción que los resultados que se producirían al establecer

un marco de actuación, o a partir de la corregulación, o de
la autorregulación38, incluso de la no regulación, serían muy
claramente adversos a los objetivos y metas que el gobierno se
propone. Frente a un problema que compromete la acción del
Estado, el principio nos dice que este debe preferir crear marcos
legales de actuación social o promover la autorregulación y
la corregulación, siendo el último recurso a su disposición la
dación de una norma de explícito direccionamiento social
P
cuya implementación y ejecución esté además en manos de la
administración. El uso de este tipo de normas procede empero
C
U
38
Sobre el contenido y las limitaciones de la «autorregulación», véase Westerman (2010,
lP
pp. 225 y ss.). Un caso interesante de autorregulación es el de las leyes que prohíben
fumar en lugares públicos cerrados. Como se observa, la autorregulación no supone
necesariamente ausencia de ley. Al autoregular, el legislador interviene y regula, pero la
ria
implementación específica de la norma queda fundamentalmente en manos de los privados.
Se habla de autorregulación porque el legislador fija el marco de actuación legal en el que
están expresados los contenidos de la política pública, pero son los propios usuarios de
ito
la norma quienes establecen los límites y condiciones de su cumplimiento e incluso su

ejecución. Visto así el asunto, la autorregulación puede adoptar formas muy diversas que
Ed
pueden ir desde la «delegación» a los privados de la implementación de la norma hasta

la corregulación (negociación de la norma con los privados). Luego que el legislador ha
establecido el objetivo de política pública en la ley (prohíbe fumar en lugares cerrados
para proteger la salud de no fumadores), corresponde entonces a los privados velar por la
o
ejecución de la norma e incluso establecer las sanciones a los infractores (la expulsión del
infractor por el administrador del local, el impedimento de ingreso, el control preventivo
nd
de la entrada al local para verificar que los usuarios no lleven cigarrillos o impedir la
venta de tabaco dentro del local, etc.). El supuesto de este tipo de normas es que la
autorregulación resulta más eficiente y menos costosa que la dación de una norma que
Fo
regule extensamente la materia y establezca las sanciones y formas de control o encargue

dichas tareas a la autoridad administrativa. Véase un análisis crítico de la efectividad de la
autorregulación en Weyers (2010, pp. 327 y ss.). Las ventajas de la autorregulación son
sintéticamente las siguientes: reduce los costos del proceso legislativo, agiliza el proceso
de decisión, muestra altas tasas de cumplimiento, facilita la implementación de la norma
y su ajuste a las condiciones regionales o locales específicas y promueve la legitimación
normativa mediante el compromiso participativo de los destinatarios.
44
si se verifican alternativa o concurrentemente las siguientes

condiciones: que otros tipos alternativos de regulación legal
hayan sido descartados por la relativa menor eficacia que ofrecen,
que haya evidencia muy suficiente de que con una norma jurídica
mandatoria o de direccionamiento social se podrá enfrentar el
problema que motiva la intervención y/o se podrán realizar los
objetivos y metas de política y que los efectos de la no regulación
serían en la coyuntura concreta muy claramente perniciosos.
c) La intervención reguladora del Estado procede solo en los casos
P
previa y taxativamente definidos. Por ejemplo, ante la existencia
C
de imperfecciones de mercado en todos sus modalidades
(acepción bastante restringida) o para la realización de objetivos
U
prioritarios constitucionales y de política pública (agenda
lP
legislativa relativamente abierta).
El principio de subsidiariedad normativa debe ser congruente
ria
con el constitucional de subsidiariedad de la acción del Estado.
La alternativa al principio de subsidiaridad de la regulación es lo
que denominamos principio de «racionalidad y proporcionalidad
ito
de medios». Según este último principio, el Estado interviene

regulando cuando la expedición de una norma legal se justifica
Ed
por su probada necesidad, proporcionalidad y efectividad,

independientemente de que cumpla o no una función subsidiaria.
3. Definir el carácter de la normatividad. ¿Qué tipo de normas quiere
o
el legislador que caractericen su labor legislativa? ¿Normas de

nd
contenido mandatorio, prohibitivo o de sanción? ¿Normas que

crean marcos legales o son permisivas de la acción individual y/o
Fo
social? ¿Normas que promueven la acción individual y/o social?

¿Normas que establecen o fijan valores éticos, políticos o sociales
(simbolismo legislativo)? ¿Normas manifiestamente instrumentales?
Como parte de la política normativa, puede proponerse, por
ejemplo, evitar en todo cuanto sea posible dar normas de control
45
social y de sanción, prefiriendo las de fomento y promoción.

Podría también renunciarse a la legislación simbólica de contenido
manifiestamente propagandístico en favor de otra que sirva a los
fines de la integración social (véase Meßerschmidt, 2008, pp. 227
y 228)39.
4. Definir los criterios que dan contenido a la agenda normativa
del Estado y sustentan las prioridades legislativas. De una parte,
la agenda normativa puede fijarse sobre la base de rigurosos
procedimientos de planificación y ser relativamente cerrada40; de
P
C
39
Meßerschmidt distingue las leyes simbólicas con contenido propagandístico y populista
de las que sirven a la integración social y a la fijación de valores. Ambos tipos de leyes
U
simbólicas tienen ciertamente fundamento constitucional (cfr. Kindermann, 1988,
pp. 222-230). Sobre las leyes instrumentales, consúltese Evan (2013[1977]), quien hace

lP
recomendaciones para el uso de las normas como instrumento de cambio social.
Konig y Dose (1989) nos ofrecen una clasificación resumida de las regulaciones públicas
sobre la base de criterios jurídicos, políticos, económicos y sociológicos. Sin embargo,
ria
no nos ha sido posible constatar, a partir de la bibliografía revisada para este trabajo,
la existencia de una tipificación jurídico-política y/o jurídico-sociológica de las leyes
consensual o ampliamente aceptadas por la crítica especializada (en el mismo sentido,
ito
véase Schneider, 2002, pp. 137 y ss). Este es uno de los temas de la teoría legislativa que
a nuestro juicio merece mayor atención. La tipificación jurídico-política y/o sociológica
Ed
de las leyes facilitaría:

a) La caracterización, identificación o reconocimiento de la función social de la
legislación y de su dinamismo.
b) El análisis de las tendencias autoritarias o liberales, conservadoras o progresistas,
o
represivas o permisivas, acaso libertinas, existentes en los gobiernos y la correspondiente

elaboración de políticas (normativas) correctivas o el control por parte de la opinión
nd
pública.
c) El reconocimiento y esclarecimiento de los tipos de cláusulas contenidas
específicamente en una norma legal y, a través de ello, la aplicación de técnicas
Fo
diferenciadas de evaluación de efectividad legislativa.

d) La mejora de las técnicas de redacción legislativa.
40
La fijación de agendas legislativas favorece la aplicación sistemática de las técnicas de
evaluación de impacto regulatorio. En la Unión Europea, las iniciativas que se presentan y
están contenidas en el programa anual legislativo y de trabajo de la Comisión Europea se
someten a un exhaustivo análisis de impacto. Esta obligación se extendió posteriormente
a toda iniciativa de política pública cuyo impacto sociopolítico esperado sea significativo,
46
otra parte, puede ser abierta o indeterminada admitiendo sin

reserva la legislación reactiva, ocasional o de coyuntura. Asimismo,
la política legislativa comprende la fijación de los criterios sobre
la base de los que habrá de decidirse qué resulta prioritario
comprender en la agenda legislativa. En tal sentido, las prioridades
legislativas pueden ser el fiel reflejo de las preferencias de la política
gubernamental, o establecerse con arreglo a planes políticos
concertados en forma multipartidaria y/o corporativamente con
organizaciones de la sociedad civil, o sustentarse en los objetivos
P
y metas trazados internacionalmente (por ejemplo, en lucha
contra la pobreza, educación, seguridad, salud, medioambiente,
C
integración, libre mercado, comercio abierto, etc.), o fundarse
U
en los resultados de encuestas y otras formas de expresión y
participación públicas o en decisiones tomadas al interior de
grupos de trabajo político.
lP
5. Definir los fines, la extensión, los medios y la oportunidad de
ria
acceso a la información y/o de la participación de la sociedad
civil en el proceso legislativo. La definición de estos aspectos
ito
tendrá enorme influencia en la legitimidad y la transparencia

del proceso regulatorio y/o de una norma en particular. La
Ed
definición puede darse tomando como referencia el momento y

modo en que las personas o grupos de interés se informan de la
gestación de una norma legal y/o participan en dicho proceso,
o
sea desde la fase inicial del impulso de la regulación, durante la

nd
fase de elaboración, debate y/o aprobación de la norma y/o en

la fase posterior de control o revisión. Este es un tema crucial
Fo
de toda política normativa por el que se da contenido material

a los propósitos de transparencia, aceptación y legitimación del
independientemente de que esté o no comprendida en el programa anual de la comisión.

Véase el reporte de la Comisión de Estudios a la Comisión Europea (Renda y otros,
2014, p. 7).
47
proceso o ciclo regulatorio y/o de una norma en particular. La

política normativa puede proponer, en tal sentido, la más amplia
transparencia y participación de los ciudadanos en el proceso
legislativo o más bien su concurso medido y hasta restringido.
Según cuál sea la opción de política elegida, la transparencia y
participación se definirán en relación con:
a) Los sujetos habilitados para acceder o participar en las
distintas fases del ciclo regulatorio (toda persona o solo grupos
organizados sociales o de interés, etc.).
P
b) El momento en que los interesados o la opinión pública son
C
informados, admitidos o involucrados en el proceso legislativo
(que va desde el momento en que se hace el diseño de la norma
U
y se emprenden los estudios iniciales hasta la fase de revisión
luego de aprobada). lP
c) Las consecuencias de la participación. No es raro que los
ria
ciudadanos o la crítica especializada tengan ocasión de exponer
sus puntos de vista sobre un asunto legislativo en debate,
pero tan solo formalmente, sin la voluntad política ni los
ito
procedimientos que faciliten el análisis y ponderación de las

opiniones vertidas.
Ed
d) Las tecnologías y medios que se usan para favorecer el acceso y la

participación, permitiéndose tan solo el acceso a la información
o
o promoviéndose más bien la difusión efectiva de las normas

aplicando modernas tecnologías informáticas o recurriendo a
nd
medios tradicionales de comunicación masiva o interpersonal,

realizando encuestas, consultas a involucrados y/o expertos,
Fo
organizando foros, debates públicos, etc. El uso de la informática

es crucial no solo con el objeto de mejorar el acceso y la
participación de los ciudadanos en el proceso legislativo, sino para
cumplir con los propósitos de la simplificación y ordenamiento del
sistema de gestión regulatorio. En muchos países, se implementa
48
actualmente el «gobierno electrónico», en cuyo marco se

desarrollan programas con interesantes resultados41.
6. Definir el nivel de consenso a alcanzar con los grupos que
tienen representación minoritaria en los órganos de decisión
institucionales. Es el caso de las entidades en las que hay órganos
de decisión colegiada, representativa y plural como, por ejemplo,
el parlamento, los consejos regionales, locales o comunales, etc.
Como parte de la política normativa, es posible fijar estándares
de asistencia a sesiones y de decisión que estén por encima del
P
quórum y del número de votos exigidos en los reglamentos para
C
la aprobación de las normas. Estos estándares pueden referirse a
todas o solo algunas de las normas que se aprueben dentro de la
U
institución; además, según cuál sea su objeto, materia o relevancia.
lP
El nivel de aceptación fijado puede también tomar en consideración,
adicional o fundamentalmente, el nivel de acuerdo logrado en la
ria
opinión pública o entre los grupos que son involucrados de manera
directa en el proyecto de regulación.
7. Definir las relaciones que se entablarán entre el ordenamiento
ito
jurídico nacional y el ordenamiento jurídico de los diversos grupos

locales o culturales que corresponden a diferentes tradiciones
Ed
jurídicas, sean dentro del país o del exterior. Esta definición

de política está estrechamente vinculada con la problemática
o
41
En Alemania, se ejecuta, desde inicios de este siglo, el proyecto E-Government. En el
nd
marco de este proyecto y sobre la base de la experiencia en Estonia, el gobierno federal

alemán ha implementado un programa que consiste en la creación de una cuenta de correo
electrónico estatal de alta seguridad para las comunicaciones entre la administración y
Fo
cada uno de los ciudadanos o entidades que lo soliciten. Esta cuenta, que se sirve de una
plataforma de comunicación en Internet (Bürgerportal), prevé también el envío de opiniones
sobre asuntos legislativos y el respectivo feedback. Sobre el gobierno electrónico en Alemania,
véase la pagina web «Die Beauftragte der Bundesregierung für Informationtstechnick» (trad. del
alemán: «El comisionado del gobierno federal para la técnica informática»). En el Perú, hay
que considerar además que se presentan barreras de acceso al proceso legislativo similares
a las que se observan en el acceso a la justicia (ver La Rosa Calle, 2009).
49
del pluralismo jurídico, de la legislación y la jurisprudencia

comparadas42. En la política regulatoria, se fijan los niveles de
integración, uniformización o compatibilidad que se pretenden
alcanzar entre la normatividad propia y la de los países de la
región, o de los que forman parte de la misma cultura jurídica
o pertenecen a una comunidad que se considera afín histórica,
política y/o económicamente. La decisión puede, además, incluir
los criterios a seguir para la relación entre la normatividad oficial
y las normas de los sistemas jurídicos que eventualmente coexisten
P
dentro del mismo territorio. En un mundo donde la interacción
sociocultural es intensa, la normatividad puede constituirse en una
C
importante herramienta de integración o de exclusión. La política
U
regulatoria puede, en tal sentido, fijar estándares de tolerancia frente
a otras culturas legales, promover la integración, el respeto mutuo,
lP
la uniformización legislativa, el diálogo, la asimilación crítica o,
por qué no, también la indiferencia. Según cuál sea la opción de
ria
política que se adopte, la intervención reguladora del Estado tendrá
en menor o mayor consideración las disposiciones, jurisprudencia
ito
y/o las tendencias normativas internacionales, regionales o incluso

las que surgen de la variedad cultural dentro del propio país. Los
Ed
métodos de legislación y jurisprudencia comparados, así como de

la sociología y la antropología jurídicas resultan, para tales fines,
especialmente prometedores.
o
8. Definir el tipo de normas legales que, conforme a la jerarquía

nd
jurídica (leyes, reglamentos, etc.), han de sujetarse a la política

Fo
42
Sobre el concepto y la práctica del pluralismo jurídico, existe una extensa bibliografía
que cuestiona la legislación y jurisprudencia que no considera la diversidad de un país. Al
respecto, ver Chiba (1987), Griffiths (1986) y Merry (1988). En la experiencia peruana,
sobre el tema, también existen numerosas investigaciones que muestran objetivamente
el problema: Ardito Vega (1991), Ballón (1980), Brandt (1986), Desco (1977), Peña
Jumpa (1998[1991]), Price e Iturregui (1984), Price y Revilla (1992), Urteaga Crevotto
(1993) e Yrigoyen Fajardo (1993). Ciertamente, a esta bibliografía se suma una mayor.
50
de mejora de la regulación y deberán alcanzar los estándares

establecidos en la política regulatoria, así como las medidas que
permitan la incorporación paulatina de las normas que se expiden
en otros niveles de gobierno (normas regionales, municipales). Por
lo general, la política normativa comprende primero las normas
jurídicas de la más alta jerarquía del ordenamiento legal, pero no
hay razón de principio que se oponga a que, dentro del marco
de una política normativa de Estado, comprenda o se incluya de
manera gradual o directa a todas las normas en los distintos niveles
P
de gobierno e incluso en los diversos niveles de decisión normativa,
incluyendo las decisiones jurisdiccionales43. Los estándares de
C
calidad no tienen además por qué ser generales y/o uniformes para
U
todo tipo de normas.
lP
9. Definir el estándar de inteligibilidad de las normas. Este aspecto de
la política regulatoria atañe especialmente a la legitimidad y eficacia
del proceso regulatorio y/o de una norma en particular mediante el
ria
análisis de su comprensión lingüística. Así, en la política regulatoria
pueden estar comprendidas las medidas a poner en marcha
ito
para facilitar el conocimiento de las normas en las sociedades

multilingües (traducción de los textos jurídicos oficiales) o las
Ed
medidas que se consideran necesarias para lograr un estándar de

divulgación y difusión de las normas que supere al de la publicación
en los diarios oficiales. Este aspecto de la política regulatoria
o
implica, asimismo, definir si la legislación debe redactarse con

nd
el uso de términos técnicos y/o más bien un lenguaje que sea

comprensible para el común de las personas o específicamente para
Fo
el grupo destinatario de la disposición. En algunos países, existen

comisiones de redacción y revisión del uso del lenguaje normativo
que funcionan dentro de la misma administración; en otros, la
43
En EE.UU., el análisis de impacto regulatorio es incluso aplicado en las decisiones de
la Corte Suprema (véase Radaelli y otros, 2008, p. 6).
51
tarea está a cargo de los ministerios de Justicia o del interior; en

otros, hay convenios con instituciones de la sociedad civil. Muy
importante es establecer los criterios de selección de las personas
cuyo nivel de inteligibilidad servirá de parámetro para verificar si el
estándar de claridad deseado se ha alcanzado, así como la manera
de llegar a tal constatación. En este sentido, pueden efectuarse
pruebas de comprensión piloto —según la norma de que se trate—
con personas del grupo objetivo o destinatario de la norma, con
operadores especializados (por ejemplo, abogados, jueces, fiscales
P
y/o funcionarios de la administración) o con cualquier ciudadano
«promedio», etc.
C
10. Definir las metodologías y técnicas de evaluación de impacto de
U
la normatividad que serán aplicadas y/o admisibles, así como las
lP
medidas a adoptar para su institucionalización. Este aspecto de la
política regulatoria es crucial y concierne directamente a los fines
de la presente investigación. Por ello, la problemática será tratada
ria
de manera más extensa en los capítulos siguientes. Por ahora,
baste decir que la definición de estándares de calidad normativa
ito
(efectividad normativa) viene acompañada por lo general de una

decisión sobre:
Ed
a) Las metodologías, los enfoques y los alcances de la evaluación

de los impactos y su forma de institucionalización, sea esta
normativa o reglamentaria, con elaboración de manuales y/o
o
guías de uso, con actividades de capacitación, con o sin uso de

nd
software.
b) Los estándares de equipamiento, capacitación y disposición de
Fo
personal especializado.
c) La disposición de fuentes de información (comparada, nacional
y/o externa) y su acceso, comprendiendo la definición de las
relaciones que se establecerán con la administración, sea el Poder
52
Ejecutivo, el Judicial y en los distintos niveles de gobierno, así

como los medios de hacerlas operativas.
d) La creación de oficinas internas especializadas encargadas de
orientar y/o ejecutar las evaluaciones de impacto, incluyendo
además una decisión sobre las posibilidades de la tercerización.
En la política regulatoria, se decidió usar una metodología de

evaluación de impacto regulatorio en especial o admitirse un conjunto de
técnicas según los alcances y la naturaleza de las proposiciones legislativas.
P
Además, es muy importante en este punto definir las fases del ciclo
legislativo en que se harán las evaluaciones de impacto, los modos en que
C
se verificarán o si se usará una metodología o varias en función a cuál
U
sea la fase y las medidas necesarias para cumplir con la aplicación de la
metodología. Las evaluaciones de impacto pueden darse en una o todas
lP
de las fases del ciclo legislativo: la fase ex ante, durante o ex post.
ria
6. Los enfoques metodológicos y las metodologías de
evaluación de impacto regulatorio: el ACB, la GFA y
ito
el RIA
Fundamentalmente, son dos los enfoques a partir de los cuales se han
Ed
desarrollado en occidente metodologías para la evaluación de impactos

regulatorios. Uno es el económico-financiero que da sustento a la
metodología del ACB normativo ampliamente difundida entre los países
o
del sistema jurídico angloamericano, cuya metodología fue posteriormente

nd
acogida en la gran mayoría de los países desarrollados y emergentes, y es hoy

de uso frecuente aunque no exclusivo en los sistemas de gestión regulatoria
Fo
públicos. El otro es el interdisciplinario o al menos político-sociológico

que ha dado lugar, desde finales del siglo pasado, fundamentalmente en
Europa continental y más precisamente en Alemania, a la metodología
denominada GFA (o «evaluación de los efectos de las leyes»). Ambas
metodologías tienden actualmente a complementarse y, más aun,
53
se encuentran en sincero proceso de integración bajo el nombre de RIA,

con el que se conoce actualmente al conjunto de métodos, técnicas y
procedimientos para el análisis de impactos regulatorios en la Unión
Europea44.
El objetivo general perseguido con estas técnicas es que la regulación
existente sea la estrictamente necesaria, que sea eficiente e implementada
de forma efectiva. A pesar de la influencia inicial del enfoque multidis-
ciplinario adoptado en Alemania, es patente que el RIA europeo actual
está dominado por el enfoque económico-financiero y la metodología del
P
ACB, dominio que no se encuentra libre de crítica45. Este es, en forma
bastante sucinta y a grandes rasgos, el panorama internacional. Veamos
C
más en detalle en qué consisten cada una de las metodologías.
U
6.1. El enfoque económico y el ACB
lP
La metodología del ACB normativo se ha desarrollado a partir del ACB
ria
de las ciencias económicas. Su objeto es evaluar previamente, en forma
sistemática, los impactos de una propuesta de regulación; es decir, los
efectos que tendría la norma legal si resultara eventualmente aprobada
ito
y entrara en vigencia. El origen del ACB normativo se encuentra en los

Ed
44
Según el informe de la OECD (2008), el RIA se ha extendido desde 1974 a todos los
o
países desarrollados, dentro y fuera de Europa, aunque su grado de implementación es

bastante variado.
nd
45
Tala (2010, pp. 208-212) critica el actual enfoque del RIA que se sustenta en un
modelo de elección racional (rational choice model, que nosotros consideramos consistente
precisamente con la lógica del ACB) proponiendo a cambio un modelo denominado
Fo
«institutional realistic»: «This institutional-realistic model is called institutional because it

emphasises the role of different public bodies, which participate in the law making procedure,
and the connection of every single law reform to the whole of the legal system. The model is called
realistic because it is meant to describe the empirical realities of law making more adequately
than rational choice model. The institutional-realistic model does not cover all issues included
in the rational choice model and therefore it cannot completely ignore the rational choice model
in the analysis of law-making procedures».
54
países anglosajones; pero, como explicaremos a continuación, su uso es

en la actualidad extendido en todo el mundo.
El diseño, desarrollo y uso de metodologías para evaluar previamente
los impactos de la regulación en la sociedad se ha llevado a cabo y arraigado
notablemente en los países de la cultura jurídica angloamericana desde
la segunda mitad del siglo pasado, entre los cuales destaca EE.UU.46. En
Europa continental, aunque con características algo distintas, la evaluación
sistemática y anticipada de los efectos de la regulación se implementó
también tempranamente en Alemania47, Holanda (véase Hofmann,
P
1999, pp. 46 y 47)48, Suecia49, Suiza (véase Fliedner, 2002, p. 10; König,
1988, pp. 175 y 176; y Morand, 1988, p. 15) y Hungría50. Desde que la
C
Comisión Europea decidió en el presente siglo poner en marcha un sistema
U
de gestión de la regulación para el derecho comunitario, la recepción de
las técnicas de evaluación regulatoria ha sido incesante en todos los países
lP
de Europa (véase Renda y otros, 2013, pp. 7 y 8)51. En los demás países
desarrollados y emergentes, el análisis de efectos regulatorios en las distintas
ria
ito
46
Según Hofmann (1999, p. 52), el ACB se aplica en EE.UU. desde 1977 en el ámbito
de la normatividad. En igual sentido, véase Renda (2011, pp. 15-25), quien hace un
breve recuento histórico de la institucionalización del ACB normativo en EE.UU. desde
Ed
sus inicios durante la administración de Nixon hasta el primer gobierno del presidente
Obama.
47
Véase, más adelante (en este capítulo), la sección 6.2 titulada «Un enfoque metodológico
alternativo».
o
48
Desde fines del siglo pasado, se creó en Holanda una oficina central para el análisis de
nd
impactos regulatorios y se realizaron evaluaciones previas, concomitantes y posteriores de

efectos de la regulación.
49
Desde 1987, la evaluación de impactos se aplica para tomar decisiones de política
Fo
pública; desde 1994, para decidir sobre proyectos de ley (Hofmann, 1999, p. 52).
50
Véase el reporte de la Comisión de Estudio para la Comisión Europea (Renda y otros,
2013, pp. 7 y 8) y la investigación de Radaelli y otros (2008, p. 2).
51
Si bien es cierto que en las instituciones de la Unión Europea disponen desde el presente
siglo de un sistema regulatorio integral, justo es observar que, ya desde fines del siglo pasado,
muchas de las metodologías que están comprendidas en dicho sistema eran conocidas y
de alguna forma aplicadas. Véase, a este último respecto, Hofmann (1999, p. 51).
55
fases del ciclo legislativo se ha difundido también con intensidad bajo el

auspicio significativo de la OECD52.
Veamos las características de la metodología de evaluación de
impactos regulatorios en uso en la cultura jurídica angloamericana. La
principal herramienta es, desde la segunda mitad del siglo pasado, el ya
mencionado ACB53 normativo. Esta metodología no es otra cosa que el
ACB económico-financiero tradicional desarrollado para decidir sobre
la ejecución de proyectos de inversión privada, adaptado primero a la
evaluación de los impactos en proyectos públicos y luego al examen de
P
las propuestas legales.
Desde que Jules Dupuit expuso en 1844 los fundamentos del ACB
C
en su clásico trabajo «De la Measure de l Utilité des Traveaux publics»,
U
el ACB se desarrolló —antes de que adoptara su hoy habitual forma
metodológica— como una de las disciplinas de la teoría económica del
lP
bienestar. En tal sentido, la tarea principal del ACB fue procurar que las
decisiones en el sector público tengan fundamento racional y económico.
ria
Durante la década de los treinta, el uso del ACB se popularizó en EE.UU.
en el marco del New Deal, nombre dado por el presidente Franklin D.
ito
Roosevelt a la política intervencionista que puso en marcha para luchar

Ed
52
La OECD es una organización internacional integrada por 34 países políticamente
regidos por regímenes democráticos y con economía de mercado. Desde fines del siglo
pasado, ha promovido, en los países que la integran, la elaboración y ejecución de políticas
o
regulatorias, así como la institucionalización de metodologías de evaluación de impacto

regulatorio, en lo fundamental de la del ACB. Como hemos dicho en este trabajo, el
nd
ACB normativo tiene un claro sesgo económico que lo hace propicio especialmente para
la evaluación de los efectos de la regulación en la economía, actividad a la que la OECD
presta amplia atención. En tal sentido, en el informe de la OECD se señala lo siguiente: «A
Fo
key feature of RIA is its consideration of the potential economic impacts of regulatory proposals.
This will be more effective if RIA is part of an overall strategy of regulatory management and
reform» (2008, p. 15). Véase también, a este respecto, uno de los primeros informes de la
OECD, «Regulatory Impact Analysis, Best Practices in OECD Countries» (2009).
53
Caso singular es el de Inglaterra donde, además de la temprana incorporación del ACB,
se ha prestado atención a la problemática de la inteligibilidad de las normas jurídicas (véase
Hofmann, 1999, p. 48).
56
contra los efectos de la Gran Depresión. Sin embargo, es recién después de

la segunda guerra mundial que se elaboraron en EE.UU. las pautas para la
aplicación estandarizada del ABC en la evaluación de proyectos públicos54.
Posteriormente, desde fines de la década de los setenta, el ACB se aplicó
en EE.UU. durante la fase prospectiva de la elaboración de proyectos de
regulación; es decir, para decidir sobre la necesidad y oportunidad de la
dación de una norma, anticipando los efectos o impactos socioeconómicos
que podrían generarse si resultara finalmente aprobada55. Desde entonces,
el ACB no ha dejado de ser la herramienta central56 del sistema de
P
gestión regulatoria en EE.UU. Por ser el enfoque que sustenta el ACB
normativo claramente económico-financiero57 y, su principal enunciado,
C
la maximización de los provechos y las ganancias económicos netos para
U
la sociedad, no debe extrañar al lector que la metodología haya tenido
y tenga aún entusiasta acogida entre quienes se adhieren a la escuela del
lP
análisis económico del derecho (véase Bullard, 2002, p. 28)58.
ria
54
Las directrices del ACB están contenidas en el Green Book, texto al que la circular A47
del Bureau of the Budget de los EE.UU. dio fuerza normativa en 1950. Posteriormente,
ito
dicho texto ha sido varias veces modificado y actualizado (Hanusch, 1994, p. V).
55
En el año 2011, el gobierno del presidente Obama elaboró un plan para efectuar el
análisis retrospectivo de impacto de todas las normas según determinados sectores con
Ed
el objeto de desburocratizar la administración. Véase, al respecto, el informe Prognos y

NKR (2013, pp. 12 y 13).
56
Otra variante metodológica suplementaria de uso autorizado y que se ha vuelto cada vez
o
más intensa en los últimos años es el análisis costo-efectividad. Su empleo es creciente en

los proyectos normativos del sector salud y los que conciernen al medioambiente (véase
nd
Renda, 2011, p. 37).

57
O si se quiere, basado en una lógica de comportamiento de eficiencia racional.
58
El enfoque económico no ha sido por cierto el único desarrollado en EE.UU. para el
Fo
análisis de los efectos de la regulación jurídica. Popelier nos recuerda los ocho principios
que fundamentan la definición de sistema legal que presenta el jurista Lon Fuller en su obra
The Morality of Law (1964). Estos principios apuntan más a un análisis de efectividad que
de evaluación de impactos regulatorios. Dice Popelier: «Fuller’s eight principles concern the
generality of laws, the demands that laws be published, be not retroactive, that they be clear and
consistent, do not impose duties that are impossible to perform or are modified frequently and
that governmental action be in accordance with general laws which are laid down beforehand.
57
La actual base legal para la aplicación del ACB en la administración

en EE.UU. es la Executive Order 12866 (Regulatory Planning and Review)
que data, sin embargo, del año 1993 (véase Renda, 2011, pp. 25 y ss.).
La Office of Management and Budget (OMB) —entidad competente
en EE.UU. para controlar la correcta aplicación del ACB—, ha editado
además un manual de uso del ACB (véase Prognos & NKR, 2013, pp. 12
y 13)59 y elabora un informe anual sobre la aplicación de la metodología
en casos seleccionados. Los informes anuales elaborados, que dan cuenta
de los resultados de la aplicación del ACB a la regulación en EE.UU.,
P
no han estado libres de crítica. Desde la perspectiva del gobierno, los
ahorros son considerables; en cambio, desde la perspectiva de entidades no
C
gubernamentales especializadas, la legislación crece y genera aún cuantiosos
U
costos a la sociedad60. Tampoco son extrañas las críticas respecto al rigor con
que las agencias del gobierno aplican el ACB. Hasta 2004, la estimación
lP
era que no más de un tercio de los proyecto normativos sometidos a
análisis incluían el cálculo del valor presente neto que se generaría con la
ria
intervención normativa61.
Para el ACB, toda proposición regulatoria es considerada un proyecto
ito
público. El objeto de la metodología es definir, ordenar y analizar la

información relevante a cada una de las alternativas de acción pública
Ed
—entre las que se encuentra la eventual dación de una norma legal—, de

forma tal que la administración pueda tomar una decisión transparente
o
In contemporary scholarship legal certainty is enumerated as a “principle of proper law making”.

nd
As such it still includes these eight criteria» (2008, p. 49).

59
La guía está contenida en la circular A4 de la Office of Management and Budget.
60
Renda (2011, pp. 40-42) nos dice que el año 2000, durante la administración del
Fo
presidente Reagan, los estimados en EE.UU. de ahorro por el ACB (RIA) fueron del
orden de los 10 a 20 billones de dólares. Sin embargo, según un «autorizado economista
independiente» (sic): «The cost of regulations even increased after the introduction of compulsory
RIA for federal agencies, and has never stopped mounting since then». Renda se remite, en
sustento de lo dicho, a los informes de Hahn y Litan (2000) y Posner (2001).
61
Véanse esta y otras críticas en torno a la correcta aplicación del ACB en Renda (2011,
pp. 37 y 40).
58
y ponderada sobre la base de un criterio económico de eficiencia. La

aplicación del ACB conlleva en principio la evaluación comparada del
impacto de las distintas alternativas con las que la administración puede
enfrentar un problema socialmente relevante. La opción a elegir es la
que ofrece el mejor resultado (beneficio neto para la sociedad) al menor
costo. Para llegar a tal definición, previamente deben haberse identificado
los beneficiarios y perjudicados directos e indirectos con cada una de las
medidas propuestas; deben haberse hecho el cálculo, cuantificación y
expresión monetaria en valores netos de los beneficios y costos que se
P
generarían de aprobarse cada una de las distintas alternativas de acción
pública; y, finalmente, habiéndose identificado y saldado los efectos
C
redistributivos, haberse hecho el balance de los pro y contra y establecido
U
la alternativa que ofrezca el mayor beneficio neto. El ACB puede también
aplicarse directamente en la evaluación de impacto de una propuesta
lP
legal determinada —sin que sea necesario analizar otras alternativas de
acción pública—, para lo cual se considera el escenario con proyecto y
ria
sin proyecto. Las normas sujetas al ACB en EE.UU. son las del gobierno
federal en sede administrativa (no las leyes en el Congreso) cuyos efectos
ito
se estima serán mayores a 100 millones de dólares en el año o que tendrían

impacto negativo en la economía de resultar aprobadas (véase Prognos &
Ed
NKR, 2013, pp. 12 y 13)62.

En la literatura sobre la aplicación del ACB en EE.UU., se destaca la
importancia que tuvo la metodología desde los momentos iniciales de su
o
institucionalización para la identificación de los ganadores y perdedores

nd
con la eventual aprobación de un proyecto público de regulación, así

como los montos en los que resultarían beneficiados o gravados. Con
esta información, los políticos y la opinión pública llegaban a conocer
Fo
los grupos de interés detrás de la dación de una norma y las presiones
62
Además del Congreso de EE.UU., no se obliga tampoco a las entidades federales
independientes a someter sus proyectos normativos al ACB, lo que ciertamente es objeto
de ininterrumpida crítica (véase Renda, 2011, p. 41).
59
que podrían estar ejerciendo en la administración para su aprobación o

rechazo (véase Radaelli y otros, 2008, pp. 7 y ss.; y Renda, 2011, pp. 18
y 19, 21, 23, 24)63. De otra parte, se ha destacado que el ACB favoreció
la movilización de los grupos sociales eventualmente perjudicados con la
disposición en ciernes, con lo cual se promovió un mayor control de la
normatividad.
Aun cuando el ACB fue desde sus inicios —y lo es aún— un
componente central del sistema de gestión regulatorio de la administración
norteamericana, en los últimos años ha venido no solo aplicándose con
P
mayor intensidad para evaluar el impacto de las regulaciones en los sistemas
de salud y seguridad públicas, sino que además se ha admitido la evaluación
C
cualitativa de los efectos que no pueden expresarse en términos monetarios
U
(véase la circular A4 de la Office of Management and Budget; además,
Prognos & NKR, 2013, pp. 12 y 13; Radaelli y otros, 2008, pp. 7 y ss.;
y Renda, 2011, p. 25).
lP
Más allá de EE.UU., el ACB se puso en práctica desde el último cuarto
ria
del siglo pasado en otros países de la cultura jurídica angloamericana,
ito
Ed
63
Sobre los momentos iniciales en la institucionalización de la evaluación de impactos
regulatorios en EE.UU. durante el gobierno del presidente Nixon, nos informa Renda
(2011, pp. 18 y 19): «The earliest evidence of rules requiring the calculation of prospective
costs and benefits of new regulations dates back to the Nixon administration, when US firms
o
started complaining about the costs of regulation and uncontrolled “regulatory creep”, mostly
as a result of newly passed environmental legislation. The administration reacted with the
nd
so called Quality of Life Review, which mandated a preliminary calculation of firms’ costs
resulting from compliance with new environmental rules as a fundamental pre-condition of
good-quality regulation. The Review, conceived as a privileged channel for public consultation,
Fo
soon ended up enhancing the risk of regulatory capture, leaving legislative initiatives in the
environmental field prey to aggressive and well-organised interest groups». También durante
la administración de Reagan, en la década de los ochenta, se presentaron serios conflictos
políticos en torno a la actuación de la entonces poderosa y recientemente creada Office
of Information and Regulatory Affairs (OIRA) dentro de la Office of Management and
Budget (OMB) y la Task Force on Regulatory Relief a cargo del entonces vicepresidente
de EE.UU., George Bush (padre).
60
precisamente en Canadá (véase Hofmann, 1999, p. 51)64, Australia (véase

Hofmann, 1999, p. 51; y Prognos & NKR, 2013, p. 8)65 e Inglaterra66,
64
Hofmann destaca el papel que jugó en Canadá la Sécretariat á la Déréglementation para
la implementación del ACB. La metodología se aplicó en este país desde 1992, pero ya
desde mediados de la década de los setenta se había hecho uso de otros métodos menos
completos de análisis de impacto regulatorio.
65
El ACB se aplicó en Australia desde la década de los ochenta del siglo pasado y aún
es la metodología central del sistema RIA en ese país. El análisis costo efectividad es de
uso en los casos que resulta difícil la expresión monetaria de los costos y beneficios. Un
P
aspecto singular del proceso de institucionalización del RIA en Australia es que no se
encuentra dispuesto en una ley, sino en normas administrativas de inferior jerarquía.
C
Las propuestas legales sujetas obligatoriamente a análisis de impacto en Australia son las
que pueden afectar la economía de las empresas, incluyéndose entre las normas legales a
U
los convenios internacionales. La aplicación del RIA se lleva a cabo en el ámbito de los
ministerios haciéndose uso del Best Practice Regulation Book (2010) y, a nivel del gobierno
lP
nacional federal, del COAG Best Practice Regulation Guidelines (2007). La unidad central
de aplicación del sistema RIA es la Office of Best Practice Regulation (OBPR). Es en esta
dependencia donde se decide qué propuesta legislativa en concreto será sometida al RIA
ria
(salvo ciertamente aquellas para las que el RIA es obligatorio), se asesora al personal de
la administración en la aplicación de la metodología y se supervisa el cumplimiento de
los estándares RIA en los casos concretos. La OBPR no puede, sin embargo, ejercer el
ito
derecho de veto cuando los estándares RIA no se verifican. La entidad del Poder Ejecutivo
australiano encargada específicamente de la desregulación es la Deregulation Policy Division
Ed
adscrita al Ministerio de Finanzas.

66
En el Reino Unido, se aplicó el ACB desde la década de los ochenta. Los primeros análisis
de impacto regulatorio que se realizaron ahí tuvieron como objetivo principal identificar
los costos que la normatividad ocasiona en las empresas. Al respecto, véase el reporte de la
o
Comisión de Estudio para la Comisión Europea (Renda y otros, 2013, pp. 7 y 8). Según
el reporte Prognos y NKR (2013, pp. 10 y 11), hacia fines de la década de los noventa, las
nd
evaluaciones de impacto regulatorio en el Reino Unido se hicieron mucho más intensivas

y comprendieron no solo a las empresas, sino también a la administración pública y otras
entidades sin fines de lucro. Hofmann (1999, pp. 47 y 48) refiere, al respecto, que en 1994
Fo
se aprobó la «Deregulation and Contracting Out Act». Actualmente, las principales normas
que regulan la aplicación del RIA en el Reino Unido, aun cuando no exista una ley formal
que la recoja, son el «Legislative and Regulatory Reform Act» de 2006 y el «Regulatory
Enforcement and Sanctions Act» de 2008, mediante la cual se dispone la implementación
de un sistema de evaluación de impactos tanto a nivel local como nacional. Las directrices
para la realización del RIA se encuentran en el Reino Unido comprendidas en diversos
manuales y guías específicos. En lo fundamental, todas las iniciativas de ley y demás
61
con el objeto de evaluar todo tipo de proyectos públicos. Hacia fines del
siglo XX, el ACB fue adoptado además por la gran mayoría de los países
desarrollados y de Europa en el examen anticipado de los impactos de la
normatividad; actualmente su uso se extiende entre los países emergentes67.
Si, como ha sido dicho, la aplicación del ACB fue y es aún intensa
principalmente en los países del sistema jurídico anglosajón, su uso se
encuentra hoy muy difundido en la Unión Europea como parte de la
RIA, a la cual se han integrado, sin embargo, un conjunto de métodos
complementarios al ACB, tal como se verá en otro acápite de este
P
subcapítulo. El ACB aplicado a la normatividad ha sido también objeto
de precisiones y agregados en EE.UU. a lo largo de su dilatada y pionera
C
vigencia68.
U
lP
disposiciones del gobierno deben someterse al análisis RIA, siendo en todo caso obligatorio
cuando los efectos que han de producirse en el sector público superen el valor de cinco
ria
millones de pounds o libras esterlinas. Para las regulaciones que generan costos menores a
un millón de pounds anuales en el sector privado, se ha previsto un análisis simplificado
de impacto denominado fast track. Si bien la metodología dominante en el RIA del Reino
ito
Unido es el ACB, se han puesto en uso, además, el análisis costo efectividad y el análisis
multicriterio (cuando los costos y beneficios no pueden monetizarse adecuadamente).
Ed
67
En México, el ACB se introdujo en 1995 (véase Hofmann, 1999, p. 51). En el Perú,
sucedió lo mismo desde la segunda mitad de la década de los noventa.
68
Sobre algunas modificaciones efectuadas al ACB normativo hasta finales de la década del
año 2000, véase en Renda (2011, principalmente en la p. 25) lo correspondiente al primer
o
gobierno del presidente Obama. De otra parte, hay que mencionar, por ejemplo, que en
2012 la administración americana reconoció la necesidad de comprender, en el sistema de
nd
evaluación de impactos regulatorios, los efectos acumulativos de las proposiciones legales.

La Oficina de Información y Asuntos Regulatorios (OIRA) dispuso, en el memorándum
de ese año dirigido a las agencias federales, que la «consideration of cumulative effects and of
Fo
opportunities to reduce burdens and to increase net benefits should be part of the assessment of
cost and benefits» (Renda y otros, 2013, pp. 46-47). Según nos informa Hofmann (1999,
p. 529), el ACB, introducido en EE.UU. en 1977, fue ampliado en 1981 y revisado en
1993. Compárese con el informe de Prognos y NKR (2013, p. 12), que refiere asimismo el
año 1977 como inicial, lo que coincide con lo dicho por Renda (2011, pp. 18 y 19). Este
último autor (2011, pp. 34-36 y 40-41) refiere asimismo hasta fines de la década de 2010
algunas de las propuestas efectuadas en los EE.UU. para mejorar la calidad del ACB.
62
En la bibliografía revisada para este trabajo, el lector podrá fácilmente

encontrar expuestas las críticas más frecuentes a la metodología del ACB
y su réplica69. Nosotros no vamos por ello a extendernos en este asunto
que será en todo caso abordado en el capítulo cuarto cuando se presente
el balance final y las perspectivas de la aplicación de la metodología del
ACB en el proceso legislativo peruano (véase concretamente la sección
4 del capítulo IV, sobre la necesidad de aplicar el ACB en el Perú en el
marco de un sistema integral de gestión de la regulación). Baste mencionar
por ahora que en la literatura consultada se advierte con frecuencia que
P
la aplicación del ACB en la normatividad resulta especialmente compleja
cuando los costos y beneficios a determinar están asociados a bienes
C
que son de difícil y discutible cuantificación y/o expresión en valores
U
dinerarios (véase Hanusch, 1994, pp. 4 y 5; y Renda y otros, 2013, pp. 7
y 8); que en la aplicación del ACB se presta poca o nula consideración
lP
a los efectos resultantes de las transferencias económicas redistributivas
entre los grupos involucrados en una regulación, efectos que pueden ser
ria
de mucha relevancia para el derecho; y que hay factores condicionantes
de la efectividad legal que tienen un rol marginal en la evaluación de los
ito
impactos regulatorios con el ACB, tales como la legitimación política de la

medida en estudio, la cultura de cumplimiento legal en la localidad donde
Ed
69
Véase, por ejemplo, entre los textos nacionales, los de Mejía (2011, pp. 20-32), Súmar
o
(2012, pp. 27-42), Ortiz de Zevallos y Guerra-García (1998, pp. 16-18) y Guerra-García
(1997, pp. 1 y ss.). Sobre las críticas al ACB normativo y sus defensores en EE.UU., dice
nd
Renda: «In methodological terms CBA is under attack because it carries an untenable welfare
standard; because it may systematically lead to an undervaluation of environmental and health
impacts; because it lends itself badly to the assessment of distributional impacts; and because it
Fo
is difficult to implement by regulatory agencies, sometimes requiring heroic assumptions at best.

To the contrary, defenders of the CBA approach offer mostly pragmatic explanations, by arguing
that it minimizes error costs, and overall is preferable to all available alternatives, including
i.a. feasibility analysis. Finally, Eric Posner (2001) - following previous authors, such as i.a.
Epstein et al. (1999), Mashaw (1997) and Matthew, Noll and Weingast (1987) - argues
that the main purpose of CBA is not fairness or any measure of efficiency, but to enable and
facilitate control of the bureaucracy by elected politicians» (2011, p. 39).
63
se aplicaría la norma o la comprensión y legibilidad de las regulaciones

por los operadores o destinatarios de la disposición70.
Hemos señalado que la aplicación del ACB a la normatividad con fines
prospectivos se puso en práctica tempranamente en algunos pocos países
de Europa desde la década de 1970, comprendido dentro del complejo
metodológico que hoy es ampliamente conocido con la denominación
RIA71. Los inicios del RIA se remontan entonces a no menos de treinta años
y se difunde su conocimiento e implementación en la actualidad a todos los
países desarrollados y otros emergentes, aun cuando su institucionalización
P
C
U
70
Teóricamente, el procedimiento del ACB no excluye el cálculo de los costos que podrían
generarse debido a notables deficiencias en la comprensión del texto de una norma por
lP
los destinatarios. Estos costos y su impacto, de ser significativos, estarían comprendidos
entre los de cumplimiento y ejecución. Sin embargo, lo cierto es que, debido al sesgo
económico financiero del ACB, el estudio de inteligibilidad de la normatividad es del todo
ria
marginal en la literatura y práctica de la metodología, por no decir simplemente nulo. En
las investigaciones de impacto mediante el ACB, no se encontrarán técnicas de medición
de comprensión de la normatividad ni de los efectos que las deficiencias en este terreno
ito
producen sobre la legitimación del ordenamiento legal. De hecho, según cuán profundo
sea el multilingüismo existente en un país o región, los problemas de comprensión y/o
Ed
difusión de la normatividad pueden generar déficits muy relevantes de efectividad. Lo

dicho no quita por cierto que fuera del ámbito del ACB, en los sistemas más modernos
integrales de regulación, se hayan comprendido técnicas complementarias de control
de inteligibilidad normativa. Incluso en EE.UU., donde el ACB está muy arraigado,
o
la problemática de la inexactitud e inteligibilidad de las normas (void for vagueness) no

ha pasado desapercibida, siendo estas deficiencias tradicionalmente controladas por la
nd
judicatura y sancionadas de manera bastante rigurosa a ese nivel. Véase Schneider (2002,
p. 46).
71
Tempranamente sucedió así en Inglaterra, pero también pueden mencionarse los casos
Fo
de Alemania, Suecia, Holanda y Hungría. Véase el reporte de la Comisión de Estudio

para la Comisión Europea (2013, pp. 7 y 8) y la investigación de Radaelli y otros (2008,
p. 2). En Alemania, Hanusch (1994, p. V) nos informa que el año 1969 la ley del proceso
presupuestario alemán y su reglamento dispusieron la aplicación del ACB en todos
los proyectos del sector público con relevancia financiera (incluyendo ciertamente los
normativos). En Australia, la denominación con que se conoce al conjunto de metodologías
para la evaluación de impacto regulatorio es Regulatory Impact Statement (RIS y no RIA).
64
varía manifiestamente entre los países. Esto quiere decir, en específico, que
hay diferencias notables en cuanto:
a) A la decisión política existente en cada país para aplicar el RIA

efectivamente de modo que no sea tan solo un procedimiento
formal en la toma de decisiones.
b) A la recepción normativa, con el procedimiento establecido por
normas de distinta jerarquía y alcances.
c) A las unidades, dependencias u oficinas responsables o encargadas
P
de su uso, difusión y capacitación.
C
d) A los contenidos metodológicos y su grado de asimilación, con
variadas técnicas suplementarias o complementarias que forman
U
parte del elenco metódico del RIA entre los países72.
lP
De cualquier modo, hoy en día todos los países desarrollados y
emergentes poseen un sistema de gestión de la regulación que implica
ria
alguna forma de aplicación de los instrumentos del RIA73, sobre todo en
la fase de evaluación previa a los impactos de la normatividad.
ito
6.2. Un enfoque metodológico alternativo: la GFA

Ed
Con una perspectiva interdisciplinaria o acaso más bien multidisciplinaria

(sociológica, política, jurídica, administrativista y económica), se desarrolló
en Alemania, desde la última década del siglo pasado, una metodología
o
nd
72
Radaelli y otros (2008, p. 4) distinguen tres niveles de implementación del RIA en los
países que conforman la Unión Europea: a) la elaboración de guías o manuales de uso;
Fo
b) la asignación de recursos humanos, financieros y equipamiento, incluyendo la creación de

las unidades responsables en la asesoría, difusión y elaboración de los análisis; y c) la
difusión de los resultados de los análisis RIA llevados a cabo. Sobre el grado o nivel de
implementación del RIA alcanzado en los distintos países de la Unión Europea hasta 2008,
véase el trabajo citado de Radaelli y otros (2008, pp. 9 y ss.).
73
El RIA ha sido adoptado actualmente por los países miembros de la OECD, en la
Comisión Europea y en muchos países de los llamados «emergentes».
65
integral de evaluación de impactos de la regulación que, traducida del

alemán al castellano, puede denominarse «evaluación de efectos de las
leyes» (GFA)74. Se trata de un enfoque que incluye tanto un análisis
previo como un análisis posterior en la elaboración y promulgación de
una norma o ley.
La abundancia de normas legales y los costos que estas generaban al
Estado y a la economía alemanes habían sido motivo de preocupación
desde mediados de la década de los setenta; pero es hacia fines del siglo
XX que la discusión sobre la necesidad de emprender medidas efectivas
P
públicas para desregular, asegurar la consecución de los fines de las leyes
C
y promover la competitividad de la economía en un mundo cada vez
más interconectado —es decir, por racionalizar la legislación—, tomó
U
nuevo impulso (véase Hofmann, 1999, pp. 44 y 58; y Meßerschmidt,
lP
2008, p. 228). A nivel de las autoridades públicas, se llegó a la
convicción de que tales objetivos podrían alcanzarse si se desarrolla un
trabajo mancomunado con los ciudadanos. Es, en este contexto, algo
ria
ito
74
Sobre la GFA, su desarrollo inicial y posterior implementación véase Böhret (1998,
pp. 51 y ss.), Karpen (2006, pp. 76 y ss.) y Hofmann (1999, p. 45). Este último
Ed
autor nos recuerda que en Alemania se creó, a fines del último siglo, una comisión
de expertos para la optimización de la técnica legislativa que propuso un conjunto
de medidas tales como la implementación de un test-catálogo para la formulación de
proyectos regulatorios, la dación de normas jurídicas temporales (a fin de examinar sus
o
efectos en el entretiempo de vigencia) y la creación de una dependencia especializada

en el seguimiento y evaluación de los efectos de las normas. Durante los años iniciales
nd
del desarrollo de la metodología de la GFA, el rol que cumplió el Instituto de

Investigación para la Administración Pública de la Escuela Superior de Administración
Speyer (Forschungsinstitut für Offentliche Verwaltung - Deutsche Hochschule für
Fo
Verwaltungswissenschaften Speyer) fue de la mayor importancia. Esta institución alemana

con rango universitario había ya promovido y realizado, desde fines de la década de los
setenta, evaluaciones previas de impacto legislativo aplicando pruebas ad hoc. Cuando
el gobierno federal alemán creó el programa Moderner Staat - Moderne Verwaltung
(«Estado moderno - administración moderna») hacia fines del año 2000, el Instituto de
Investigaciones Speyer fue protagonista indiscutible en el desarrollo de la metodología
de la GFA a partir de un enfoque multidisciplinario.
66
distinto al del ACB americano tradicional en el que se va a desarrollar

la metodología de la GFA. Y es que de una parte, mientras que en los
momentos iniciales del ACB en los EE.UU. el foco de atención se puso
en la identificación de los grupos de interés y las ventajas o perjuicios que
la regulación había de producir en ellos con el fin de neutralizar presiones
sesgadas, en la lógica de la GFA, en cambio, la participación ordenada
y abierta de los grupos de presión en el proceso legislativo mediante
su consulta y participación institucionalizada desde las más tempranas
fases de la preparación de las leyes constituyó un factor de promoción
P
de la efectividad antes que una debilidad del proceso legislativo (véase
C
Fliedner, 2002, pp. 2 y 12)75. Así, la aceptación y legitimación social de
la regulación por los destinatarios fue un aspecto de especial relevancia
U
para el análisis de efectividad de la normatividad76.
75
lP
Fliedner observa que la participación de los grupos de interés en el proceso legislativo
ria
alemán es un hecho habitualmente respetado. Debido a su legitimación, los grupos de
interés exigen facilidades para cumplir con su objetivo de representación e información. Por
su parte, Veit (2008, pp. 86 y 87) advierte que en Alemania la elaboración de normas se
ito
realiza por lo general en forma transparente en las distintas instancias del poder Ejecutivo,
y se consulta habitualmente la opinión de los grupos involucrados en la iniciativa. La
Ed
información y la documentación que se envían al parlamento con las propuestas de ley y

que se generan dentro de este poder del Estado son, por el contrario, casi siempre escasas.

Expuesto de manera resumida, se advierte que son dos las posiciones que la administración
puede adoptar frente a los grupos de presión: a) dejarlos actuar a la sombra para poner al
o
descubierto sus comportamientos, así como justificadas o injustificadas expectativas, con

medido cálculo y oportunidad políticos; o b) hacerlos partícipes del proceso legislativo,
nd
involucrándolos formal y materialmente, procurando que su intervención sea lo más

transparente posible y socialmente funcional, moderando las particulares aspiraciones de
las partes, negociando y actuando en lo que sea de utilidad para el bien común de cara a
Fo
la opinión pública. La eficacia de una estrategia de este tipo, donde los grupos de presión
tienen participación relevante, supone por cierto un alto grado de transparencia del proceso
legislativo, de forma tal que se asegure a la opinión pública el acceso pleno a la información
y el ejercicio de mecanismos efectivos de vigilancia continua de la negociación.
76
Böhret afirma lacónicamente lo siguiente: «La finalidad de la GFA es que hayan pocas
normas, efectivas y con un alto grado de aceptación» (1998, p. 53; trad. del alemán). Véase
también, Böhret y Konzendorf (2004, p. 29).
67
Los primeros intentos por racionalizar el proceso legislativo en

Alemania, tanto a nivel de los estados federados como del gobierno
federal77, se materializaron en la elaboración y uso de catálogos que
contienen secuencias de preguntas (checklist) sobre determinados aspectos
relacionados con la efectividad legislativa. Las preguntas tenían como
objetivo determinar la necesidad de que el Estado intervenga en un sector
de la vida social regulándolo, habiéndose identificado para ello previamente
los efectos que se generarían de tal intervención. Es así como, en 1984, el
gobierno dispuso el uso a nivel federal de un breve cuestionario de diez
P
preguntas principales y otras subpreguntas intitulado «Zu Notwendigkeit,
Wirksamkeit und Verstandlichkeit von Gesetzesvorhaben des Bundes» (trad.
C
del alemán: «Para la necesidad, efectividad e inteligibilidad de las iniciativas
U
legales de la federación»). Este documento fue conocido asimismo con la
denominación «Blaue Prüffragen» («Cuestionario de las páginas azules»)
lP
por su impresión en páginas de color azul. El objeto de este catálogo de
preguntas fue orientar al legislador de todos los niveles de la administración
ria
pública federal en la preparación sistemática de una propuesta de
ito
Ed
o
nd
Fo
77
No es poco frecuente en Alemania que los estados federados contribuyan
significativamente a la modernización de la administración pública federal, habiéndose
ensayado previamente en su jurisdicción medidas que luego serán implementadas a nivel
del gobierno federal. Este ha sido el caso de la GFA, en cuyo diseño y prueba participaron
principalmente el Ministerio Federal del Interior y el Ministerio del Interior del estado de
Baden Württemberg.
68
regulación jurídica (véase Prognos & NKR, 2013, p. 5; Hofmann, 1999,

p. 51; Fliedner, 2002, pp. 3 y 14)78. El decálogo era el siguiente79:
1. ¿Debe realmente suceder algo?
78
El cuestionario fue dejado sin efecto con la aprobación del nuevo Estatuto General de los
Ministerios de Alemania del año 2001 (artículos 43 y 44), a través del cual se reformularon
los contenidos para la preparación y evaluación de normas legales en la administración.
Véase, en el anexo II de este trabajo, la traducción del alemán al castellano de los artículos
43 y 44 de la versión actualizada del GGO a que nos referimos. Sobre el contenido de
P
las preguntas del cuestionario, véase Meßerschmidt (2008, p. 228). Fliedner señala que
una debilidad del sistema alemán de cuestionarios es la mala costumbre que tienen los
C
encargados de aplicarlos de responder a las preguntas planteadas superficialmente, sin dar
real cuenta de la justificación y los procedimientos seguidos al decidir sobre la necesidad de
U
una regulación: «En los documentos anexos de los proyectos de ley, por ejemplo, se señaló
durante décadas “costos: … ninguno”, “Alternativas: ninguna”. Con el nuevo GGO, los
lP
impactos de los costos de una ley se exponen con algo más de detalle» (2002, p. 2; trad. del
alemán). En el mismo sentido que Fliedner, véase Böhret (1998, p. 62, nota 5). Asimismo
Fliedner nos hace una resumida evaluación de la experiencia del cuestionario: «Este catálogo
ria
de preguntas contenía los aspectos más importantes que debían tenerse en consideración
para la elaboración de nuevas disposiciones, planteándolos en forma de preguntas a las que
debía darse respuesta. El poco éxito de este catálogo de preguntas, que quedó sin efecto con
ito
el nuevo Estatuto de los Ministerios, se debe en lo fundamental a tres circunstancias: En

primer lugar los aspectos a considerar fueron tan abstractamente formulados (necesidad,
Ed
efectividad, inteligibilidad) que frecuentemente no podían ofrecer parámetros precisos para

la elaboración de una ley en el caso concreto en que ésta debía formularse. De otro lado,
faltaron las estructuras organizativas que garantizaran que el catálogo sea realmente puesto
en práctica. Finalmente no era obligatorio documentar las respuestas a las preguntas. Por
o
ello, en la práctica no se pudieron desarrollar estándares válidos o protocolos que hubieran

permitido concretar los aspectos que debían ser de consideración y mejorar así en forma
nd
duradera la calidad de las normas» (2009, p. 14; trad. del alemán).

79
La traducción del cuestionario que ofrecemos al lector es de responsabilidad de los autores
de este trabajo. Grimm y Maihofer (1988, pp. 420-423) reproducen el texto completo
Fo
de las diez preguntas y respectivas subpreguntas del cuestionario azul en el anexo de su

voluminoso compendio. El texto en alemán de las preguntas principales del cuestionario
es el siguiente: «1. Muss überhaupt etwas geschehen? 2. Welche Alternativen gibt es? 3. Muss
der Bund handeln? 4. Muss ein Gesetz gemacht werden? 5. Muss jetzt gehandelt werden? 6. Ist
der Regelungsumfang erforderlich? 7. Kann die Geltungsdauer beschränkt werden? 8. Ist die
Regelung bürgernah und verständlich? 9. Ist die Regelung praktikabel? 10. Kosten und Nutzen
in einem angemessenen Verhältnis?». Véase, además, el trabajo de König (1988, pp. 173-184),
69
2. ¿Qué alternativas hay?

3. ¿Debe el gobierno federal intervenir?
4. ¿Debe prepararse una ley?
5. ¿Debe intervenirse precisamente ahora?
6. ¿Es la extensión de la regulación la requerida?
7. ¿Puede limitarse el periodo de vigencia de la regulación?
8. ¿Es la regulación amigable para el ciudadano e inteligible?
9. ¿Es la regulación practicable?
P
10. ¿Se encuentran los costos y los provechos en una relación adecuada?
C
Junto a los catálogos de preguntas, se aplicaron también en Alemania,
U
fundamentalmente en los estados federados y luego por el gobierno federal,
lP
instrumentos de evaluación de impacto normativo provenientes de la
ciencia política, la sociología y la economía. Estas técnicas consistían en
la sistematización de la información obtenida en workshops con expertos
ria
y con destinatarios de la norma mediante el uso de cuestionarios, en la
aplicación de cost-utility analysis, en la realización de science court process,
ito
en el desarrollo de encuestas con el método Delphi, en la aplicación

del análisis sistemático, en la simulación computarizada, en el uso de
Ed
bibliografía especializada, en la organización de simulacros, en el acceso
quien hace un análisis pormenorizado de cada una de las preguntas principales y

o
subpreguntas del catálogo.

Sobre la base de esta lista de preguntas, la OECD (2008) elaboró otra similar con
nd
el siguiente tenor: «1. ¿Ha sido el problema acertadamente definido? 2. ¿Se justifica
una intervención a nivel gubernamental? 3. ¿Es la dación de una norma legal la mejor
forma de actuación pública? 4. ¿Hay fundamento legal para la proposición legal en
Fo
ciernes? 5. ¿Qué niveles estatales están en inmejorable condición para la proposición
legal planeada? 6. ¿Justifican las ventajas que derivan de la dación de la norma sus costos?
7. ¿Hay transparencia en relación a cómo se distribuyen los efectos en la sociedad? 8. ¿Es
la disposición legal clara, coherente, comprensible y accesible también para los afectados?
9. ¿Tuvieron ocasión todas las partes involucradas de expresar su posición frente a la
medida planeada? 10. ¿Cómo debe garantizarse el acatamiento a las disposiciones?» (véase
Meßerschmidt, 2008, p. 229, trad. del inglés).
70
y análisis de información estadística, en la realización de entrevistas y

encuestas, en la aplicación del ACB, en la formulación de escenarios, en
la observación participativa, en la aplicación del análisis de consistencia,
en la realización de pruebas de comprensión con destinatarios de la norma
y otros operadores, en la elaboración de estudios de aceptación (véase
Böhret, 1983, pp. 8 y 9; Böhret, 1998, p. 55; Böhret, 2006, pp. 286-287;
Böhret & Konzendorf, 2001, pp. 19-20, 90 y 245; Hofmann, 1999,
pp. 58-64; y König, 1988, p. 175)80. Para la evaluación de los efectos
de la regulación, se ensayaron adicionalmente estrategias de manifiesta
P
naturaleza jurídica como la de las «leyes a prueba» (Gesetzgebung auf Zeit),
«leyes experimentales» o «leyes piloto»81.
C
U
80
Böhret (1983) nos informa que, desde la década de los setenta, los estados federados
efectuaron pruebas con escenarios, simulacros, conversatorios con expertos, destinatarios
lP
y funcionarios públicos y se llevaron a cabo encuestas para examinar en forma práctica,
a la manera de un proyecto piloto, la efectividad de determinados proyectos normativos.
Entre los estados federados alemanes pioneros en la evaluación práctica y experimental
ria
de leyes, figuran los ya mencionados de Baviera y Baden Württemberg, juntamente con
Renania Palatino.
81
Mader (1988, pp. 211 y ss.) y Gericke (2003, pp. 168-206) nos informan sobre las
ito
características de este tipo de normas. Son leyes experimentales (Experimentiertgesetz) las

que se ponen temporalmente en vigencia a fin de estudiar su impacto real en la sociedad
Ed
y permitir que el legislador haga un balance de las consecuencias de la regulación antes de

decidir sobre su vigencia definitiva, corrección o descarte. Estas leyes no son meras normas
a plazo fijo sino realmente leyes piloto. Un antecedente histórico de este tipo de normas es
el Código Civil austríaco puesto en vigencia en 1797 en Galicia con carácter experimental;
o
pero es recién a partir de la década de 1970 cuando se recurre con mayor intensidad a su
uso (por ejemplo en Suiza para la dación de leyes penales, sobre radiodifusión, educación,
nd
transporte, etc.). La naturaleza experimental y temporal (muy frecuentemente además

espacial) de este tipo de leyes debe no solo explicitarse en el propio texto normativo, sino
además justificarse exhaustivamente. La doctrina moderna admite la ley experimental
Fo
(Gericke, 2003, p. 169) cuando hay ausencia de información suficiente para cumplir
con los estándares constitucionales de racionalidad de la función legislativa debido al
déficit manifiesto de precedentes intervenciones regulatorias en el sector o materia que se
quiere regular. La justificación de las leyes experimentales es lo que asegura además que
no se violente el principio de generalidad ni de igualdad ante la ley. Desde el punto vista
material, las leyes experimentales deben contener normas permisivas y no versar sobre
derechos fundamentales. El acogimiento a la ley por decisión voluntaria del ciudadano
71
Con todos estos instrumentos se forjó una tradición metodológica

interdisciplinaria que sería muy característica del diseño integral de la GFA.
Organizativamente, el precedente más destacado en el proceso de
implementación de las técnicas de investigación de impacto en Alemania
fue la creación, en la década de los ochenta, de una oficina independiente
en el parlamento encargada del examen de los efectos sociales de la
tecnología (Büro für Technikfolgenabschatzung) (véase Böhret, 1998,
pp. 52 y 56; y Meßerschmidt, 2008, p. 227), así como de la asesoría en
estas materias a los parlamentarios y a las comisiones. En esta oficina,
P
que hasta la fecha se encuentra en funcionamiento dentro del Bundestag
(parlamento alemán), se aplica una técnica especial para la evaluación de
C
las consecuencias socioeconómicas de la investigación, del desarrollo y uso
U
de nuevas tecnologías. Esta técnica, denominada Technikfolgenabschatzung
(«evaluación de los efectos de la técnica»), es un subtipo de la GFA.
lP
es una condición fundamental de este tipo de legislación. La vigencia temporal de la
ria
norma debería implicar, salvo casos de excepción muy bien justificados, la renuncia a su
prórroga una vez que se ha cumplido el plazo taxativamente previsto para su vigencia y
mientras el legislador no haga el balance de los efectos. Por ello, el texto de la ley no solo
ito
debe dar cuenta explícita de su carácter experimental y fijar el plazo de validez temporal
sino además determinar los órganos de la administración que reciben el encargo de hacer
Ed
el informe de evaluación de los efectos, los criterios generales a seguirse para ello y el plazo
de la remisión del informe respectivo al legislador. Las leyes experimentales pueden motivar
reacciones no controladas entre los destinatarios o usuarios de la regulación. Por ello es
importante que se fundamente en la participación voluntaria de los administrados. Para
o
neutralizar los efectos distorsionantes es asimismo preciso planificar cuidadosamente la

forma de intervención y la manera en que se procederá al interpretar los efectos, impactos o
nd
consecuencias de la regulación. Debe tomarse cuidado asimismo muy especialmente de no

afectar inconstitucionalmente derechos surgidos a su amparo mientras la norma estuvo en
vigor. El uso de las leyes experimentales se dio también en los EE.UU. (véase Meßerschmidt,
Fo
2008, p. 227; Böhret, 1983, p. 12; y Grimm, 1988, p. 9). Las leyes experimentales o piloto
se distinguen de los «experimentos legislativos» (Gesetzgebungsexperimente). Estos últimos
no consisten en la dación de una ley, sino en simularla. Los experimentos legislativos son
por ello un instrumento de evaluación previo a los efectos de la normatividad. Son cuatro
los tipos de experimento legislativo: el ensayo-modelo (Modellversuch), el test práctico
(Praxistest), la simulación (Planspiel) y la ley a tiempo (Zeitgesetz). Este último tipo no
debe confundirse con el de las leyes temporales.
72
Otros esfuerzos iniciales desarrollados por el Estado alemán para

institucionalizar el proceso de racionalización de la legislación fueron
la creación, dentro del Poder Ejecutivo, a escala federal, en la década de
1990, de grupos de trabajo especializados al más alto nivel gubernativo,
tales como la Comisión para la Simplificación Jurídica y Administrativa
Federal (Kommission für Rechts - und Verwaltungsvereinfachung des Bundes)
y, algo más tarde (en 1997), el Consejo de Expertos para el Aligeramiento
del Estado (Sachverstandigenrat Schlanker Staat) (véase Fliedner, 2002,
p. 3; y Böhret, 1998, p. 56). La contribución de estos grupos de trabajo
P
a la reducción y mejoramiento de la legislación fue, sin embargo, modesta
conforme a la literatura revisada para este estudio82.
C
En el marco del programa del gobierno federal «Estado moderno -
U
administración moderna» (Moderner Staat - Moderne Verwaltung), iniciado
en 1999, y de su continuación en el año 2002, se desarrolló una metodología
lP
integral para la evaluación de la normatividad con la denominación GFA
(véase Böhret & Konzendorf, 2004, p. 29; y Prognos & NKR, 2013, p. 6)83
ria
y se pusieron los cimientos para su efectiva institucionalización. Se elaboró
ito
82
Para Fliedner: «De ello no resultaron medidas efectivas y duraderas para el mejoramiento
Ed
de la dación de las normas legales» [«Wirksame und dauerhafte MaBnahmen zur Verbesserung
der Qualitat der Rechtsetzung folgten daraus nicht»] (2002, p. 3, trad. del alemán).
83
En el informe de Prognos y NKR, se da cuenta de las principales guías que fueron
desarrolladas en los primeros años de este siglo, que contienen la metodología de la
o
GFA, destinadas al uso de los ministerios federales: la «Guía para la evaluación de efectos
de la legislación» del año 2000 (Leitfaden zur Gesetzefolgenabschatzung), presentando
nd
muy esquemáticamente los principios, módulos, fases e instrumentos de la GFA; y

el «Manual para la evaluación de efectos de la legislación» del año 2001 (Handbuch
Gesetzesfolgenabschätzung), en el que se expusieron, en forma más detallada y profunda,
Fo
los contenidos de la GFA acompañados de ejemplos de su aplicación. Ambos fueron

elaborados por la Escuela Superior de Administración Speyer (Deutsche Hochschule
für Verwaltungswissenschaften Speyer), en el marco del proyecto gubernamental Federal
Moderner Staat Moderne Verwaltung. Hofmann (1999, pp. 52-56) nos informa, en la
nota 24 de su trabajo, que ya desde la década de los setenta se efectuaron muy apreciables
estudios en Alemania para el desarrollo de técnicas de evaluación de impacto regulatorio,
aun cuando es recién a partir del año 2000 que se elabora un diseño integral.
73
y aprobó entonces un nuevo Estatuto General de los Ministerios Federales

(GGO), con normas sobre la aplicación de la GFA, se editaron una guía y
un manual de uso de la GFA que contienen el conjunto de los principios
y de los instrumentos para la evaluación regulatoria en el ámbito de los
ministerios, se efectuaron recomendaciones de uso y se difundieron
ejemplos prácticos de su aplicación (véase Fliedner, 2002, p. 3). En el
modelo integral para evaluación de la efectividad legislativa denominado
GFA, se incluyeron técnicas alternativas de cuantificación y medición
económica de impacto como el análisis costo-efectividad y ciertamente
P
el ACB (véase Prognos & NKR, 2013, p. 6; y Böhret & Konzendorf,
2004, pp. 33 y ss.). Como se observa, este último estuvo comprendido
C
en la GFA desde los momentos formativos de la metodología, pero tan
U
solo como una de las técnicas alternativas disponibles84.
Los elementos antes mencionados de la metodología de la GFA inicial
lP
alemana (involucramiento temprano de los grupos de interés, elaboración
de guías con preguntas y respuestas, multiplicidad e interdisciplinaridad
ria
de las técnicas y procedimientos de evaluación), le dieron a esta un
perfil claramente distinto al del ACB tradicional. Otras características y
ito
componentes de la GFA que reforzaron su carácter alternativo pueden

sintetizarse en dos ideas centrales:
Ed
1. La concepción del proceso legislativo como ciclo, donde la

evaluación previa de los efectos regulatorios resulta de tanta
relevancia como el monitoreo posterior85. En tal sentido, en la
o
nd
84
Como lo hemos señalado, el ACB fue normativamente institucionalizado en la ley del
proceso presupuestario federal de Alemania y su reglamento desde la década de los ochenta,
Fo
pero tuvo muy poco efecto práctico. Véase Böhret (1998, p. 52).
85
La evaluación posterior de las normas brinda interesantes oportunidades para una mejor
división del trabajo entre el parlamento y el Poder Ejecutivo. En la práctica constitucional
contemporánea, el Poder Ejecutivo es en verdad el poder legislador, mientras que los
parlamentos asumen más bien una función de control. Para cumplir mejor con esta tarea,
los parlamentos deben disponer de las técnicas, personal y equipos que les faciliten evaluar
de manera permanente y posterior la normatividad.
74
aplicación de la GFA se distinguieron tres módulos de análisis (véase

Böhret, 1998, pp. 54-55; y Meßerschmidt, 2008, pp. 226-227):
a) La GFA prospectiva (prospektive GFA): módulo en el que se
realiza el análisis prelegislativo de los proyectos regulatorios para
esclarecer fundamentalmente si el Estado debe o no intervenir
para enfrentar un problema socialmente relevante mediante la
expedición de una norma jurídica o más bien usar otro tipo de
acción pública. En caso se decida impulsar una regulación, la
administración debe además evaluar qué alternativa regulatoria
P
ofrece los mejores resultados. En un primer momento, el analista
C
identifica y estudia el problema a enfrentar, fija los objetivos de la
intervención pública, formula las alternativas de solución y estudia
U
los impactos que pueden resultar de la eventual implementación
lP
de cada una de las alternativas. Para ello, se simula escenarios
con y sin la intervención pública. Ya en esta parte del análisis,
se evalúan los efectos que producirían alternativas basadas en
ria
soluciones de mercado, en la autorregulación, corregulación o
la implementación de una disposición legal prescriptiva. Si se
ito
concluye que es necesaria una norma legal, se analiza entonces

el tipo regulatorio más apropiado. A tales efectos, se dispone de
Ed
una muy variada cantidad de alternativas entre las que figuran

las siguientes86: normas fundamentalmente de direccionamiento
o control social que establecen mandatos, prescripciones
o
prohibitivas, permisivas, autoritativas, delegatorias, facultativas;

nd
establecen condiciones de legalidad, sancionadoras, marco,

organizativas, procesales; crean o reforman instituciones,
Fo
de implementación, programáticas; establecen definiciones

legales, declarativas, promotoras, distributivas, reglamentarias,
86
Sobre los tipos de normas legales, véase Hugger (1983, p. 94), quien menciona algunos
otros tipos de normas que no han sido consideradas en nuestra clasificación: leyes
presupuestarias, desarrollistas, leyes contrato.
75
interpretativas o de precisión, confirmativas; prorrogan plazos;

derogan normas, propagandísticas, meramente informativas;
crean la base legal para la implementación de programas públicos.
Las normas pueden además tener función instrumental o
simbólica87. Finalmente, se decide qué alternativa regulatoria
resulta óptima.
b) La GFA concomitante (begleitende GFA): módulo en el que se
analiza —en todo o en parte— a profundidad la alternativa
regulatoria seleccionada y su formulación legal. En este estadio,
P
las disposiciones contenidas en el proyecto de regulación se
C
estudian en relación a:
• Su practicabilidad (organización de simulacros).
U
• Su corrección, sencillez e inteligibilidad (test o pruebas de
lP
comprensión con destinatarios y operadores normativos).
• Sus costos y beneficios directos e indirectos, tanto para
ria
la administración como para los ciudadanos (análisis de
impacto: costo-efectividad, costo-beneficio).
ito
• Sus riesgos de cumplimiento.

• Su eficacia en términos de la relación entre los costos y los
Ed
provechos.
o
87
Sobre el carácter de las leyes simbólicas, véase Kindermann (1988, pp. 222-230), quien
nd
sostiene la impracticabilidad de investigar la intención subjetiva del legislador para decidir

si una ley califica como simbólica, sosteniendo más bien que el análisis debe efectuarse a
partir de la voluntad objetiva que surge del propio texto legal. En tal sentido, Kindermann
Fo
reconoce y examina tres tipos de leyes simbólicas: leyes para el reforzamiento de los
valores sociales, leyes cuyo objeto es fijar la posición del gobierno y la prioridad política
que le suscita un problema socialmente relevante (leyes de señalización de la capacidad
de respuesta o reacción del Estado) y leyes que contienen disposiciones mandatorias, pero
inejecutables, en las que se refleja el compromiso al que han llegado las partes involucradas
en un problema para postergar su solución o retardar la adopción de una decisión sobre
el objeto de la regulación.
76
• Su aceptación y ejecutabilidad (estudios especializados de

legitimidad y simulaciones).
• Su proporcionalidad y racionalidad en términos de medios
afines (análisis de interdependencia) (véase Böhret, 1998,
pp. 54 y ss.; y Meßerschmidt, 2008, pp. 226 y ss.).
c) La GFA retrospectiva (retrospektive GFA): módulo en el que
se evalúan los efectos de la norma luego que ha entrado en
vigencia. En este estadio, se examina si se los objetivos y efectos
inicialmente propuestos se verifican en la realidad, si la norma
P
alcanza los estándares de practicabilidad y aceptación, así como
C
el nivel de cumplimiento esperados. Finalmente, se decide sobre
la necesidad de modificar o derogar la disposición88.
U
2. El examen de inteligibilidad de las normas legales89, asunto
lP
expresamente comprendido aún hoy en el GGO90.
Con el proceso intenso de consolidación de la Unión Europea en el

ria
presente siglo y la puesta en marcha de un sistema regulatorio para todo el
espacio comunitario a través de la Comisión y el Parlamento europeos desde
ito
200391, la metodología de la GFA se estandarizó con el RIA implementado

Ed
88
Hofmann (1999, pp. 58-67), Fliedner (2002, p. 16) y Meßerschmidt (2008, p. 226) nos
recuerdan que en diversas oportunidades el propio legislador alemán ha incluido en la ley
una cláusula de revisión (clause review) posterior y obliga con ello a que una institución u
órgano examine e informe sobre los efectos de la norma luego de su entrada en vigencia
o
y dentro del plazo fijado para ello.

nd
89
Popelier (2008, pp. 50 y ss.) sostiene que la necesidad de examinar la claridad de la
expresión de las normas legales no es un asunto trivial, sino de la mayor importancia que
está vinculado con los principios fundamentales del sistema legal: la certeza jurídica y la
Fo
predictibilidad.
90
En el artículo 42 de la GGO, se establece, entre otras cosas, que todo proyecto de ley
debe formularse con un lenguaje acertado y en lo posible comprensible «para toda persona».
Véase la traducción de la versión actual de la GGO en un anexo de este trabajo.
91
En el año 2003, se reformó el sistema RIA que hasta entonces comprendía la realización
de informes parciales relativos a distintos aspectos del análisis de efectividad normativa,
sustituyéndolos por uno integral. Véase el informe Prognos y NKR (2013, p. 9).
77
en otros países de Europa a partir de la tradición del ACB. El papel que

cumplió la OECD desde la década de los noventa en la difusión de este
último enfoque metodológico fue crucial92. La GFA fue así perdiendo su
carácter interdisciplinario inicial93 y adopta un marcado sesgo económico,
no exento de toda reprobación94. Es patente actualmente que en Alemania
se pone mucho énfasis en la rigurosa determinación de los gastos y
92
Al respecto, véase el informe pionero de la OECD elaborado en 1995 sobre el fomento
de la calidad de la regulación.
P
93
Fliedner expresa, a nuestro entender adecuadamente, el espíritu metodológico general
de la GFA: «Independientemente de la verificación de los objetivos y contenidos de una ley,
C
hay un conjunto de criterios adicionales en base a los cuales puede juzgarse si una ley es
de buena o mala calidad: una ley que tenga una clara estructura, que sea comprensible por
U
los destinatarios y encargados de sus aplicación y por ello implementada en la realidad sin
grandes problemas, tendrá ciertamente mayor calidad que una ley formulada de modo
lP
difícilmente legible y cuyo contenido prescriptivo deba ser esclarecido en varios litigios y
sentencias para retrasar su oportuna ejecución. Una ley que obliga a la industria a cumplir
determinadas exigencias medioambientales es de buena calidad, si las empresas son exigidas
ria
en la medida de lo requerido para el cumplimiento de los objetivos medioambientales. Sería
de mala calidad, si al implementarse la ley se advierte que las empresas son perjudicadas
con procedimientos burocráticos y complicados, que ocasionan costos innecesarios, sin
ito
que ello contribuya a que se alcancen los fines ambientales propuestos en la ley. Una ley
es con seguridad mejor cuando sus consecuencias han sido objeto de profunda evaluación en
Ed
la práctica, y no cuando se ha formulado desde el escritorio de un funcionario ministerial

sin un conocimiento suficiente de las relaciones sociales que se propone regular» (2002,
p. 6; trad. del alemán). También en Inglaterra hay aspectos complementarios al ACB que
son de amplia consideración y relevancia en la formulación y evaluación de la efectividad
o
legislativa en ese país. Así sucede, por ejemplo, con el análisis de idoneidad en el uso del
lenguaje al redactarse los preceptos de la ley, su comprensión e inteligibilidad por operadores
nd
y destinatarios (al respecto, véase Karpen, 2006, p. 21).

94
Hemos antes mencionado que Tala (2010, pp. 208 y 209) propone el desarrollo
de un modelo alternativo con un enfoque institutional-realistic. Meßerschmidt aboga
Fo
directamente por la interdisciplinariedad de la teoría de la legislación y de las metodologías

que se desarrollan a su amparo: «Pocos son los límites que pueden interponerse en el
desarrollo de la ciencia de la legislación. Cuanto más disciplinas científicas y enfoques de
investigación se hagan cargo de ella (por ejemplo teoría de las decisiones, gerenciamiento
público, análisis económico del derecho y economía institucional), mucho mejor le irá.
También resulta prometedora una teoría de la legislación comparada» (2008, pp. 231 y
232; trad. del alemán).
78
provechos económicos de las propuestas de ley y en el estudio de su posible

impacto en la economía. Para ello, se hace uso de las ya mencionadas
técnicas del ACB95, multicrietrio y costo-efectividad, a las que se ha añadido,
desde la primera década de este siglo, la técnica de evaluación de costos de
cumplimiento96 y/o el SKM (véase Veit, 2008, p. 73).
95
En el NKR, se hace uso en la actualidad del modelo de costos estándar (SKM). Esta
técnica sirve para determinar el valor de las cargas burocráticas que se generarían por
la aprobación de un proyecto de regulación legal. El modelo de costos estándar fue
P
desarrollado en Holanda en la década de 1990 y hoy es de aplicación general en los países del
OECD (al respecto, véase NKR, 2008). Por encargo del NKR, se ha elaborado asimismo,
C
en el año 2013, un informe destinado a facilitar la cuantificación de los beneficios de los
proyectos de ley (al respecto, véase NKR, 2013c). Sobre la propuesta de integrar el modelo
U
de costos estándar en la GFA, véase a Stephen Förster (2010, pp. 71 y ss.) y Reinhard
Timmer (2010, p. 43), quienes nos ofrecen una opinión general sobre la aplicación en
Alemania del ACB a las propuestas de ley.
96
lP
Véase la guía editada el año 2012 en Alemania para el estudio y la presentación de
los gastos que generan el cumplimiento de las obligaciones contenidas en las iniciativas
ria
normativas del gobierno federal (NKR, 2012). En la actualidad —algo que es válido
no solo para Alemania, sino para la mayoría de países desarrollados que cuentan con
un sistema de gestión regulatorio—, se distingue conceptualmente entre costos de
ito
cumplimiento de las normas, costos burocráticos y costos monetarios que se generan por
el cumplimiento de la obligación sustantiva contenida en la ley. Metodológicamente, se
Ed
distingue en forma correspondiente entre: a) los costos de información calculados con

el SKM (los costos de información son llamados también «burocráticos» y se generan,
por ejemplo, por la obligación legal de comunicación, la obtención de autorizaciones
y licencias, la conservación de libros u otra documentación sujeta a inspección); b) los
o
costos en tiempo y dinero anualizados no tributarios que se generan a ciudadanos,

empresas y administración pública en el cumplimiento de las obligaciones contenidas en
nd
la norma (costos de cumplimiento que comprenden, por ejemplo, el tiempo invertido

en conocer los alcances de una norma, asesorarse, cumplir con la obligación principal
no financiera como cambios o reconversión tecnológicos, formación de personal, etc.); y
Fo
c) los costos derivados de obligaciones tributarias o financieras (transferencias de dinero

a la administración pública o terceros, entre otras obligaciones cuyo cálculo no ofrece
dificultades por expresarse normalmente en dinero). Si para los costos burocráticos se
usa normalmente el SKM, los costos de cumplimiento se calculan al aplicar la técnica de
evaluación de cargas de cumplimiento, en la que se incluye un capítulo especial sobre los
costos derivados de transferencias. Sobre el modelo en Alemania, véase SKM (2008). A
nivel internacional, véase al respecto el modelo internacional de costos estándar.
79
Desde el año 2000, se ha dispuesto en Alemania la aplicación

obligatoria97 de la metodología de la GFA en su versión RIA a toda
propuesta de ley que sea presentada para su aprobación en el parlamento
federal alemán, de lo que se da cuenta en la respectiva exposición de
motivos (véase Prognos & NKR, 2013, p. 5).
El año 2006, la institucionalización en Alemania de la GFA en su
versión RIA se adelantó en forma muy notable con la creación por ley
del NKR. Este es un gremio de ocho personalidades independientes
nombradas por el presidente alemán a propuesta del gobierno federal para
P
un periodo reelegible de cinco años.
El NKR recibió primero el encargo de evaluar los costos burocráticos
C
antes de las propuestas legislativas del gobierno federal y luego los costos
U
generales de cumplimiento, tomando posición al respecto por escrito98.
Adicionalmente, el NKR brinda en la actualidad apoyo al gobierno federal
lP
en la adopción de medidas destinadas a reducir los costos burocráticos
e informa anualmente en forma agregada sobre los costos totales que
ria
genera el cumplimiento de las normas expedidas por el gobierno federal99.
ito
97
La no aplicación de la metodología de la GFA es excepcional y debe justificarse. Véase
el artículo 44 del GGO de Alemania.
Ed
98
En ejercicio de sus funciones, el NKR toma posición sobre cada uno de los proyectos
legislativos del gobierno federal al evaluar el respectivo informe de impactos por escrito.
Si bien estos informes no son vinculantes para el gobierno, es obligatorio que acompañen
o
las propuestas legislativas que el Ejecutivo envía al parlamento, lo que ha mejorado la

transparencia del proceso legislativo en Alemania. Los informes no son puestos, sin
nd
embargo, en una plataforma virtual. Véase la página web oficial del NKR (http://www.
normenkontrollrat.bund.de).
99
El año 2006, la coalición de socialcristianos y socialdemócratas (CDU-CSU-SPD) que
Fo
había asumido el gobierno en Alemania puso en marcha el programa Bürokratieabbau und

bessere rechtsetzung («Reducción de la burocracia y mejoramiento de la dación de normas»),
proponiéndose reducir los costos burocráticos en la economía en un 25% hasta 2011,
meta que se alcanzó en el tiempo previsto (12,3 mil millones de euros). Véase el informe
del KNR (2013a, pp. 3 y ss.). Desde el año 2011, se ampliaron los alcances del programa
para reducir no solo los costos burocráticos de información, sino también para evaluar las
cargas generales derivadas del cumplimiento de todo tipo de obligaciones sustantivas.
80
La estimación de los costos burocráticos y de cumplimiento de las leyes

que realiza el consejo abarca tanto a los proyectos de ley como a las
disposiciones de menor jerarquía del gobierno federal, distinguiéndose
formalmente los gastos que se irrogan a la economía de las empresas, los
ciudadanos y la administración100. Asimismo, el NKR tiene el encargo de
evaluar el objetivo y la necesidad de cada propuesta regulatoria, la existencia
de alternativas a la regulación propuesta, el periodo de vigencia previsto
en caso de aprobarse y su consistencia con los propósitos de simplificación
jurídico administrativa. A principios de la década del año 2010, el NKR
P
encomendó a un grupo de expertos el desarrollo de una metodología para
la evaluación anticipada de los beneficios de las propuestas legales. El
C
informe ha sido culminado, pero se encuentra aún en revisión101. Desde
U
2013, el NKR ha recibido asimismo el encargo del gobierno federal de
efectuar las primeras evaluaciones sistemáticas previas de las leyes federales
lP
cuyo periodo de vigencia sea de tres hasta cinco años y cuyos costos, según
los estimados al momento de su formulación, resultaron significativos102.
ria
De otro lado, la experiencia alemana en el desarrollo de la GFA nos
muestra distintos momentos, algunos muy asociados con las singularidades
ito
de la cultura jurídico administrativa alemana y otros bastante generales.

Ed
100
El NKR ha evaluado, desde 2007 hasta 2012, un promedio de 350 iniciativas
o
regulatorias federales por año. En el periodo de julio de 2012 a junio de 2013, el 35%
de estas normas fueron leyes; el 63%, normas reglamentarias; y tan solo el 2% fueron
nd
directivas de inferior jerarquía. Véase el informe anual del NKR (2013b).

101
Véase el informe sobre la cuantificación de los beneficios de las iniciativas regulatorias
(NKR, 2013c) elaborado por un grupo de expertos a pedido del NKR en Alemania.
Fo
Según este informe, el hecho que en los proyectos de ley se haya prestado menos atención
al cálculo de los beneficios que a los costos, se explica: por la complejidad de cuantificar
y monetizar los provechos de las normas y/o porque el objetivo central en la fase de
institucionalización de las técnicas de impacto regulatorio fue la desburocratización (con
el consiguiente énfasis en la determinación de los costos).
102
Por encima de un millón de euros en cuanto a los costos privados y cinco millones de
euros para los costos en el sector público (véase NKR, 2013b, pp. 65 y 66).
81
Identificamos cinco momentos que esquemáticamente pueden expresarse

como sigue:
1. Un primer momento se caracteriza por la crítica generalizada al

estado de la legislación (sobrerregulación, complejidad asistemática,
altos costos), lo que da lugar a la formulación de una oferta política
en términos sobre todo de simplificación administrativa o reducción
normativa y posteriormente de mejora sostenida de la calidad de
la regulación.
P
2. En un segundo momento, se enfatiza la necesidad de desarrollar
una metodología integral para promover en forma sostenida la
C
mejora de la calidad de la normatividad. Esta metodología fue
U
desarrollada fundamentalmente por una entidad académica
alemana: Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften
lP
Speyer (Escuela Superior de Administración Speyer) y considera
las experiencias pioneras de los estados federados.
ria
3. A la definición metodológica sigue su institucionalización por vía
legal; es decir, expide una norma que prescribe y regula su aplica-
ito
ción, aun cuando ello no habrá necesariamente de verificarse en la

práctica. Se elaboran, asimismo, guías y recomendaciones de uso.
Ed
4. Posteriormente, en una fase más avanzada de implementación, se

adelanta en el desarrollo de las técnicas de evaluación de efectividad
de la regulación, surgiendo la necesidad de crear una entidad que se
o
encargue de su aplicación, desarrollo y difusión sostenidos. En esta

nd
fase institucional u organizacional, se asignan recursos económicos

para el funcionamiento real de la entidad, se dispone de personal
Fo
y equipamiento (software, estadística), se avanza en la elaboración

de guías muy específicas y cada vez más especializadas y se brinda
capacitación; es decir y en síntesis, se pasa de la retórica a la acción.
5. Por último, se impulsa la implementación de técnicas de monitoreo
y de evaluación posterior a la regulación.
82
La GFA actual —conocida en la Unión Europea por su nomenclatura

en inglés: Regulatory Impact Assesment o RIA—, complementada por cierto
con otros métodos de análisis de costos públicos y privados desarrollados
no solo en Alemania, sino también en Europa103 y con la tradicional
técnica del ACB, se ha extendido entre todos los países europeos y es la
metodología más acabada de la que se dispone para evaluar los impactos
de la regulación. De alguna manera, sin embargo, en el RIA actual europeo
convergen las tradiciones de la GFA y la del ACB, siendo aún el sesgo
económico de esta última metodología en todo caso determinante104.
P
En resumen, los elementos que mejor expresan la tradición inicial
interdisciplinaria de la GFA en el actual sistema regulatorio europeo RIA
C
son los siguientes:
U
a) El intento de incorporar en un solo modelo de análisis todos los
lP
efectos posibles de la regulación, en grado igual de importancia,
sin sesgo ni focalización específica en los efectos estrictamente
ria
económicos. Esta tendencia se manifiesta en el impulso de la
Comisión Europea a la elaboración de una metodología que
comprenda en forma integral el análisis de los impactos sociales,
ito
económicos y medioambientales de la regulación. Estos impactos

se han analizado tradicionalmente con técnicas especiales y por
Ed
separado. Este propósito integrador metodológico da contenido

o
nd
103
Por ejemplo, con el SKM desarrollado en Holanda para la medición de las cargas
Fo
administrativas de la regulación y que se recoge en un anexo de la «Guía de evaluación de

impactos» de la Comisión Europea desde 2006.
104
2013, p. 7). En este informe se afirma que, desde sus momentos iniciales, la guía de
la Comisión Europea (se refiere a la de 2002) se basó en la metodología del ACB,
estableciéndose la cuantificación y monetización de los costos y beneficios en todo cuanto
sea posible.
83
precisamente al término muy actual integrated impact analysis en

uso dentro de la Unión Europea105.
b) La comprensión de los efectos macroeconómicos en el análisis de
impacto de la regulación106.
c) La evaluación del impacto de la regulación en la consecución de
los objetivos generales de política pública107 y en los derechos
fundamentales108, desarrollándose guías específicas para ello.
d) La elaboración del análisis de impacto de la regulación específica-
mente en determinados sectores socioeconómicos, como el de las
P
pequeñas empresas109 y los consumidores, desarrollándose guías
C
específicas para ello110.
U
105
lP
Es a partir del año 2003 que la comisión de la Unión Europea se ha impuesto
la obligación de evaluar los impactos económicos, sociales y medioambientales de la
regulación desarrollando y haciendo uso de un marco metodológico integral. Véase el
ria
reporte de la Comisión de Estudio a la Comisión Europea (Renda y otros, 2013, p. 7).
Véase, además, el informe de la OECD (2009, p. 77) en lo que se refiere a la guía elaborada
por la comisión de la Unión Europea.
ito
106
Al respecto, véase el informe de la OECD (2009, pp. 104-105), donde se advierte que
existen limitaciones metodológicas para el cálculo de los efectos macroeconómicos de la
regulación (por ejemplo, en el empleo, la pobreza, la innovación, el PBI) y que las técnicas
Ed
requeridas se evidencian como bastante complejas y muy especializadas. Los recursos

requeridos para ese tipo de análisis pueden ser cuantiosos, siendo por ello necesario definir
e incluso limitar los proyectos que serían sometidos al RIA.
107
La guía RIA de la Unión Europea prescribe, por ejemplo, que al examinarse la necesidad
o
de una intervención regulatoria, se tome en cuenta «si existe discrepancia entre la situación
nd
existente y los objetivos de la Unión». Entre tales fines fundamentales se encuentran, según
la guía, reducir la discriminación, promover la cohesión social, proteger el medioambiente
considerando el cuidado del entorno natural de los animales, promover la paz y la seguridad
Fo
internacionales.
108
Véase el reporte de la Comisión de Estudio a la Comisión Europea (Renda y otros,
2013, p. 8).
109
Véase en página web de la Comisión Europea en la sección «Smart Regulation» las
diferentes guías para la evaluación de impactos regulatorios.
110
Véase, en la página web de la Comisión Europea, en la sección «Smart Regulation», las
diferentes guías para la evaluación de impactos regulatorios.
84
e) La tendencia a ampliar los alcances del modelo de evaluación

de impacto de la regulación de forma tal que se determinen los
beneficios y costos socioeconómicos sin desatender otros aspectos
que atañen mayormente a la efectividad de las normas jurídicas. En
tal sentido, se presta atención especial al examen de las condiciones
de cumplimiento y ejecutabilidad de las disposiciones legales y
también a los costos asociados a ello111.
f ) El examen de aceptación o legitimación de la regulación y de su
inteligibilidad o comprensibilidad.
P
g) El involucramiento formal de los grupos de interés desde las fases
C
iniciales de la preparación de una regulación112.
U
h) El esfuerzo por abarcar en una sola metodología todos los impactos
cualitativos y cuantitativos, desarrollando técnicas que faciliten es-
lP
pecíficamente la operatividad de los mismos (análisis multicriterio).
La metodología del ACB muestra enormes dificultades en la cuan-
ria
tificación y monetización de los efectos regulatorios cualitativos.
Por cierto que también se han efectuado aportes europeos al sistema de

ito
gestión regulatorio que son muy consistentes con el enfoque economicista

que sustenta la tradición del ACB. Entre tales aportes se encuentra el
Ed
desarrollo de sofisticados test para la evaluación anticipada de las cargas

o
111
La Comisión Europea presta especial atención a la problemática del cumplimiento
nd
y ejecutabilidad de las normas jurídicas en los países miembros de la Unión Europea,

considerando que la implementación del derecho comunitario está a cargo de los estados
miembros. En tal sentido, los costos asociados a la implementación de las disposiciones
Fo
aprobadas por la Unión Europea, así como las diferencias existentes entre los estados en
relación con la eficacia del sistema jurídico, pueden condicionar severamente la efectividad
de la norma. Es por esta razón que el análisis exhaustivo de las posibilidades y condiciones de
implementación de una norma resulta especialmente relevante. Véase, al respeto, el reporte
de la Comisión de Estudio a la Comisión Europea (Renda y otros, 2013, pp. 12-15).
112
Con referencia a este punto y el anterior, véase la sección 6.3 siguiente, en el presente
capítulo, «El RIA actual».
85
burocráticas de la normatividad en los presupuestos de la administración

pública, consumidores y empresas113 (SKM).
6.3. El RIA actual114

Como se ha mencionado, la versión metodológica más completa de
evaluación de impactos regulatorios institucionalizada de la que se dispone
113
En la actualidad, es muy aceptado, dentro de la Unión Europea, el SKM desarrollado
P
inicialmente en Holanda. Este método se usa tan solo en la evaluación previa de
los proyectos de regulación y precisamente para estimar los costos burocráticos que
C
generaría la propuesta en examen. El SKM no se aplica, por tanto, en la estimación de
los beneficios que se producirían con la aprobación de la norma. ¿Qué se entiende por
U
«costos burocráticos»? Son aquellos gastos que se generan a las empresas por obligaciones
de información establecidas en las normas legales en favor de la administración o de
lP
terceros; por ejemplo, mediante el llenado de formularios, el registro estadístico o la
conservación de información con fines de inspección. Obligaciones de información son
también permisos, licencias, autorizaciones (solicitud o renovación), comunicaciones
ria
de datos, informes y comunicaciones diversos, inscripciones registrales, declaraciones,
notificaciones, certificaciones, colaboraciones con inspecciones y/o auditorías, etiquetados,
etc. Para realizar el cálculo de los costos, las empresas son consultadas sobre los gastos en
ito
dinero y tiempo que genera el cumplimiento de la obligación de informar. Este resultado

se proyecta posteriormente al universo de los afectados, habiéndose estimado el promedio
Ed
en horas de trabajo del personal que labora en el sector obligado a informar según el
proyecto de ley y la frecuencia con que debe cumplirse la obligación en el año, todo esto
multiplicado por el número de unidades empresariales. El análisis culmina así con una
estimación monetaria de las cargas burocráticas generadas por la propuesta normativa.
o
Las actividades de gestión administrativa pueden ser efectuadas por la propia empresa o
grupo de profesionales (todo el que presta un bien o servicio en el mercado) mediante la
nd
contratación de terceros. Véase el Manual internacional del modelo de costes estándar editado
por el Ministerio de Administraciones Públicas de España (2007, p. 75).
114
El resumen que se presenta en este trabajo se basa fundamentalmente en la información
Fo
que proviene del reporte de la Comisión de Estudios a la Comisión Europea (Renda y

otros, 2013) y de la Impact Assessment Guidelines (Comisión Europea, 2009), que es la guía
vigente de evaluación de impacto en la Unión Europea. Esta guía fue primero puesta en
circulación el año 2002 y modificada tanto en 2005 como en 2009; se prevé su revisión
en el año 2014. Véase Robinson (2010, pp. 129 y ss.) sobre la institucionalización del
RIA en los organismos de la Unión Europea (comisión, parlamento y consejo europeos),
sobre las guías y manuales editados, así como los acuerdos adoptados en relación con la
86
en la actualidad es la que aplica la Comisión y el Parlamento europeos.

La metodología tiene en conjunto los siguientes objetivos generales y
características115:
a) Mejorar la calidad de la legislación, su eficacia y efectividad de forma

tal que las normas sean proporcionales a los fines, así como raciona-
lizar la expedición de las normas legales, promoviendo los objetivos
de política pública de la Unión Europea, haciendo transparente y
eficiente (obtener el mayor impacto al menor costo) el proceso de
creación normativa (Comisión Europea, 2006, pp. 3 y ss.).
P
La intervención regulatoria debe basarse en un análisis positivo
C
de las competencias del promotor de la iniciativa (la Unión
U
Europea) y en la probada necesidad y oportunidad de la regulación,
habiéndose analizado y descartado en el camino otras alternativas
lP
no regulatorias (OECD, 2008, p. 16)116. La dación de una norma
se asimila a la formulación y ejecución de un proyecto público y
ria
constituye el último medio para enfrentar un problema socialmente
relevante para el que no existen soluciones de mercado ni otras que
ito
preparación y aprobación de las proposiciones de ley y sobre el proceso legislativo en la

Ed
Unión Europea, las fases que lo componen y las dependencias involucradas.

115
Los objetivos y características que se presentan en este estudio son aquellos que tienen
carácter general y pueden por ello, a nuestro juicio, servir como referencia, más allá de las
o
especificidades de los países, para crear un sistema de gestión normativo. Por ejemplo, un
aspecto muy específico de la realidad de la Unión Europea al que ya nos hemos referido
nd
es el que destaca el reporte de la Comisión de Estudios a la Comisión Europea (Renda

y otros, 2013, pp. 14, 15 y 16) (enforcement costs), con respecto a la implementación de
las regulaciones; la cual depende, en la Unión Europea, de la acción de cada uno de los
Fo
estados miembros, cuyo sistema legal está distintamente desarrollado. Por ello, los análisis
de cumplimiento y ejecutabilidad según países son más exhaustivos.
116
Entre las seis fases o pasos que deben seguirse para realizar el RIA, se encuentran:
«2. Identification and definition of all possible regulatory and non-regulatory options that
will achieve the policy objective. 3. Identification and quantification of the impacts of the
options considered, including costs, benefits and distributional effects» (Comisión Europea,
2006, pp. 3 y ss.).
87
resulten, por ejemplo de la corregulación y/o negociación directa

y/o autorregulación de los involucrados en el problema117.
Más precisamente, la intervención regulatoria pública se justifica
por: a) la existencia de fallas o abuso de posición dominante en el
mercado; b) externalidades; c) falta de información relevante; d) la
existencia de bienes y servicios públicos y la necesidad de asegurar el
acceso de todos los ciudadanos; e) la vigencia de normas que limitan
o afectan la libre competencia y que no son de interés público, cuya
derogación se hace necesaria; f ) la existencia de peligros o riesgos a
P
bienes de relevancia social118 y la necesidad de evitarlos; y g) razones
C
de equidad social. Si bien la gran mayoría de los casos y principios
antes referidos justifican también la aplicación del ACB tradicional,
U
sin embargo el RIA europeo enfatiza la necesidad de materializar
lP
los objetivos de política pública, crear condiciones de equidad y
promover la vigencia de los derechos fundamentales119, sin destacar
la necesidad de la probada eficiencia económica de la intervención.
ria
117
Sobre la experiencia en autorregulación y corregulación en la Unión Europea, véase
ito
Van den Hoogen y Nowak (2010, pp. 353-378). Compárese con el documento de la
Comisión Europea del 2006 (p. 13).
Ed
118
Los riesgos son, por lo general, a la salud, el medioambiente y la seguridad pública. Las
guías de diversos países han incluso establecido parámetros objetivos de lo que se entiende
por riesgo desarrollando una escala basada en ratios de personas susceptibles de afectación
por problema. Sobre la base del umbral fijado, se determina si un riesgo califica como
o
aceptable o no.
119
En el documento Better regulation - Simply explained de la Comisión Europea (2006,
nd
p. 3), se mencionan como fines de la regulación pública los siguientes: asegurar el mercado
libre y equitativo, proteger la salud y la nutrición, velar por la seguridad, estimular la
innovación y preservar el medioambiente. Muy similares son los objetivos de la política
Fo
regulatoria en EE.UU.: «Our regulatory system must protect public health, welfare, safety,
and our environment while promoting economic growth, innovation, competitiveness and job
creation ... It must take into account benefits and costs, both quantitative and qualitative ...
It must measure, and seek to improve, the actual results of regulatory requirements» (executive
order 13563). Véase la página web oficial de la oficina federal encargada de la evaluación
de impactos regulatorios en EE.UU. (Office of Management and Budget). Por tanto,
es claro que las metodologías de efectividad regulatoria deberían ofrecer, al evaluador
88
b) Facilitar la decisión informada de la autoridad pública y no

sustituirla.
c) Involucrar a los grupos de interés desde la fase inicial de preparación
y estudio de la intervención mediante consultas y grupos de
trabajo120.
d) Planificar y hacer eficiente la creación normativa sin que sea
necesario someter todas las propuestas a un exhaustivo análisis de
impacto. La Comisión Europea cuenta con un programa legislativo
P
C
alternativas técnicas, que le permitan trabajar operativamente con objetivos de política
pública no económicos. Es precisamente aquí donde se presentan muchos inconvenientes
U
metodológicos con el ACB, sobre todo en la cuantificación y monetización de los impactos
en sectores donde los bienes objeto de regulación no son transables en el mercado.
120 lP
Véanse el informe de la OECD (2008, p. 16) y el trabajo de Partmann (2013, p. 1
y ss.). Este último se ocupa del fenómeno de la tercerización en la elaboración de las
propuestas legislativas mediante la contratación por parte de la administración de estudios
ria
de abogados, institutos de investigación, asesores empresariales o incluso personas
individuales en condición de consultores. Según Partmann, en Alemania se aprobaron,
entre 1990 y 2011, sesenta y dos leyes cuyos proyectos habían sido elaborados bajo la
ito
modalidad de tercerización. La mayoría de estas normas fueron hechas por encargo del
Ministerio del Medio Ambiente. Partmann analiza el fenómeno desde el punto de vista
Ed
constitucional y de la ciencia política. El autor sostiene que la iniciativa pública legislativa

establecida en el texto constitucional no se ve afectada con la tercerización porque es el
gobierno el que finalmente discute y formalmente aprueba la remisión del proyecto de ley
al parlamento. A la misma conclusión en favor de la tercerización llega Partmann al analizar
o
si se transgreden el principio democrático y el de legitimación del proceso legislativo, aún

cuando reconoce que, este último, respecto a la tercerización, resulta más discutible. Los
nd
casos en los que la administración recurre a la tercerización de los proyectos de ley son,
según Partmann, los siguientes: a) déficit de personal administrativo de planta que disponga
del conocimiento y la experiencia suficientes en el tema a regular; b) falta de personal para
Fo
ocuparse a tiempo competo en la elaboración del proyecto; y c) urgencia. La condición

para que la tercerización funcione, según Partmann, es la existencia de un procedimiento
latamente transparente de selección formal de entidades privadas. La transparencia está
referida a los costos de la contratación, el tiempo, la probada especialización de la materia
y del contratado, la evidencia de los artículos del proyecto que fueron formulados por el
contratado, de lo que se da cuenta expresa en la exposición de motivos, la excepcionalidad
y la justificación explícita.
89
y de trabajo cuyas principales regulaciones obligatoriamente se

someten al análisis RIA. Lo mismo sucede con otras iniciativas
no comprendidas en el programa, cuando se prevé que los efectos
económicos, sociales, medioambientales o macroeconómicos (PBI,
empleo, innovación, pobreza) serían de importancia121 si la norma
resultara aprobada. La aplicación del análisis RIA a una regulación
de alto impacto puede durar hasta más de un año122.
e) Definir el problema que se quiere enfrentar con la disposición
regulatoria determinando asimismo su magnitud, importancia y
P
causas principales. Debe explicitarse el escenario del que se parte al
C
evaluar la oportunidad de la intervención, incluyendo en lo que sea
necesario la realización de análisis de sensibilidad y de evaluación
U
de riesgos123.
lP
f ) Establecer los objetivos y fines de la propuesta partiendo de lo general
a lo específico y según niveles de importancia. Debe evidenciarse
ria
proporcionalidad o adecuada racionalidad entre lo pretendido
con la medida y su diseño; es decir, verificarse una adecuada
ito
121
2013, p. 7).
Ed
122
Parecería que un año es un tiempo muy largo para la evaluación de una intervención
regulatoria de alto impacto, pero realmente ello no es así. En nuestro país, el periodo de
elaboración de las leyes más importantes puede durar tanto como eso o incluso mucho
o
más (ley universitaria, ley de minería, etc.). Es de observar asimismo que habitualmente
los decretos legislativos se empiezan a trabajar mucho antes de que el Poder Ejecutivo
nd
formule el pedido de delegación de facultades al parlamento y que por lo general la

administración cuenta con varios meses por delante para su aprobación luego de que se
le delegaron las facultades. A todo hay que sumar inconvenientes adicionales en el sentido
Fo
que no hay garantía de la calidad de las normas que se expiden, que el proceso no es del
todo transparente (las normas se preparan por grupos de trabajo dentro del ejecutivo sin
que se permita el acceso de la opinión pública) y que la norma no ha sido evaluada en su
eficacia, ejecutabilidad, legitimidad, inteligibilidad; en suma, en su efectividad.
123
Véase el informe de la OECD, que señala: «1. Definition of the policy context and
objectives, in particular the systematic identification of the problem that provides the basis for
action by government» (OECD, 2008, p. 16).
90
relación causal entre los medios y los fines, tal como sucede con
el ACB tradicional. Deben identificarse asimismo las principales
opciones de política pública que son consistentes con los objetivos
perseguidos y distinguirse entre las alternativas regulatorias y las
no regulatorias, así como evaluar los probables impactos directos e
indirectos económicos, sociales y medioambientales que resultarían
de ponerse en práctica cada una de las alternativas. Las alternativas
se comparan según su efectividad, eficacia y coherencia con los
objetivos propuestos.
P
g) Prever las medidas de monitoreo y observación concomitante y
C
posterior de los efectos de la intervención regulatoria, así como los
indicadores que serían útiles a tales fines124.
U
h) Asegurar que la intervención propuesta sea consistente con
lP
las políticas, prioridades y propósitos comunitarios, así como
respetuosa y promotora de los derechos fundamentales en la Unión
ria
Europea, según los acuerdos adoptados formalmente por los estados
miembros.
i) Identificar a los beneficiarios y perjudicados con la intervención
ito
regulatoria, su cantidad y la forma en que son afectados y señalar

el impacto de la regulación en las pequeñas empresas, los consu-
Ed
midores y el Estado.
j) Evaluar los impactos de cada opción de acción pública con
o
respecto al escenario base y en términos cuantitativos, cualitativos

y monetarios, exponiéndose las razones que podrían impedir la
nd
cuantificación y/o monetización cuando tal sea el caso.

k) Identificar y evaluar las cargas administrativas que originaría cada
Fo
una de las alternativas de actuación pública o, de ser el caso, los
124
Véase el informe OECD (2008, p. 16), en el que se da cuenta de los seis pasos
fundamentales a seguir para realizar un análisis RIA. El paso quinto dice a la letra: «5.
The development of monitoring mechanisms to evaluate the success of the policy proposal and
to feed that information into the development of future regulatory responses».
91
beneficios que se generarían cuando la norma conlleva alguna

medida de simplificación, e indicar además las razones que impiden
se efectúe tal evaluación cuando corresponda. La Unión Europea
aplica el modelo de coste estándar para determinar las cargas
administrativas previas y posteriores de la regulación125.
l) Sopesar los impactos positivos y negativos de cada una de las
alternativas de intervención, presentándolos según los grupos
afectados e indicando la opción que resulta más beneficiosa.
Para determinar los efectos de cada una de las alternativas de
P
intervención, se reconoce cuatro técnicas126:
C
• El ACB, que se utiliza cuando los beneficios y costos pueden
cuantificarse y expresarse en términos monetarios según técnicas
U
aceptadas. Para ello se fija una tasa de descuento teniendo en
lP
consideración el tiempo de vigencia de la regulación y en el
que se verificarán los gastos y se obtendrán los beneficios (véase
ria
OECD, 2009, pp. 81 y ss.)127.
• El análisis parcial costo-beneficio, que se utiliza cuando no
todos los beneficios y costos pueden cuantificarse y expresarse
ito
en términos monetarios según técnicas aceptadas. Para obtener

el beneficio neto, deben evaluarse los impactos cualitativos
Ed
mediante técnicas específicas.

• El análisis costo-efectividad, que se aplica cuando todas las
o
medidas alternativas tienen más o menos el mismo resultado

nd
125
2013, p. 8).
Fo
126
En algunos países de la Unión Europea, como Noruega y Alemania, la aplicación del
ACB en el marco del RIA es más bien secundaria, promoviéndose el uso del análisis costo-
efectividad u otros métodos alternativos cuando la monetización del impacto presenta
notorias dificultades.
127
Según el informe referido de la OECD, las diferencias más notables en la aplicación
del ACB a las normas entre los países se refieren a la aplicación de las tasas de descuento
y al riesgo aceptado.
92
y no es posible cuantificar y monetizar los beneficios y costos.

Las alternativas se expresan en términos de su efectividad por
unidad de costo.
• El análisis multicriterio, que se usa cuando los proyectos pre-
sentan en forma combinada impactos cualitativos, cuantitativos
y monetarios, asignándosele valores a cada una de las opciones
según el grado de importancia de los impactos.
m) Ponderar los beneficios y los costos de la proposición observando
que los impactos positivos sean máximos y los negativos mínimos.
P
La intervención normativa del Estado debe ajustarse al criterio de
C
supletoriedad o principio de subsidiaridad.
U
n) Elaborar un plan para cada evaluación de impacto en el que se
especifican los pasos a seguir hasta la presentación del informe final
lP
a la comisión128. Este informe sigue un estándar formal, se redacta
en no más de treinta páginas sin incluir el resumen ejecutivo,
ria
las tablas y anexos, y evita además términos técnicos de forma
tal que cualquier persona no especializada en la materia pueda
comprenderlo, y presenta también el material de soporte técnico
ito
en la parte de los anexos. El plan y cronograma de la evaluación

incluyen, entre otros aspectos, las consultas que se realizarán
Ed
con expertos e involucrados, los informes parciales que se irán

elaborando con sus respetivos resúmenes, los medios de difusión
y los de participación129.
o
nd
128
El informe tiene la siguiente estructura: a) reseña de los procedimientos y resultados
Fo
de las consultas a las partes interesadas; b) contexto político, incluyendo la parte legal y
los antecedentes de política pública, definición del problema y examen de subsidiaridad;
c) objetivos; d) alternativas políticas; e) análisis de impactos; f ) análisis comparado de las
alternativas; y g) monitoreo y evaluación.
129
Véase el documento de la Comisión Europea (2006, p. 9), en el que se presenta un
gráfico sobre los informes y consultas realizados por dicha comisión en cada año desde
1993 a 2005. En total, se han efectuado entre 200 y 400 comunicaciones anuales.
93
Los aspectos fundamentales antes mencionados característicos del

RIA actual en Europa pueden encontrarse también presentes en los
sistemas regulatorios de otros países identificados como «desarrollados».
En los países «emergentes», la situación es más variada, observándose en
todo caso un creciente interés por implementar metodologías de impacto
regulatorio. Este es el caso, por ejemplo, de los países miembros de la
APEC. En los países emergentes, se ha llevado a cabo experiencias piloto
de implementación del RIA con apoyo del Banco Mundial, la OECD,
instituciones privadas como el Centre on Regulation and Competititon
P
of the University of Manchester (véase OECD, 2008, pp. 26 y 27) y,
ciertamente, en el marco de la cooperación técnica entre los estados130.
C
U
7. La implementación formal y práctica de las técnicas
lP
de evaluación del impacto regulatorio: base legal,
guías, unidades especializadas y equipamiento
ria
El hecho que un gobierno tenga una política normativa o que haya
decidido aplicar una metodología de evaluación de impacto regulatorio
ito
con el propósito de mejorar la calidad de la legislación no nos informa

sobre su real implementación, aunque ello es el punto de partida para
Ed
una evaluación en ese sentido. Y esto ciertamente es válido para todas las
políticas públicas y no solo la regulatoria. Las causas que pueden llevar
al fracaso o ineficiente ejecución de una política normativa son diversas:
errores de diseño, falta de voluntad política o de liderazgo para ejecutarla,
o
insuficiencia de recursos y de institucionalización, obsolescencia de los

nd
postulados, efectiva acción concertada de los grupos de interés que se

oponen a ella, usos y costumbres adversos o cultura pública jurídico-
Fo
administrativa contraria al cambio.
130
Por ejemplo, la entidad técnica encargada de la evaluación de efectividad y la Agencia
Canadiense de Desarrollo Internacional han brindado apoyo al gobierno de Bangladesh
en la implementación de un sistema básico de gestión regulatoria. Sobre esta experiencia,
véase Lortie (2010, pp. 1 y ss.).
94
Muchos de los temas antes mencionados son tratados en la bibliografía

revisada para este trabajo. Sin embargo, debido seguramente a la relativa
novedad del fenómeno de la better regulation, la discusión entre los
especialistas sobre los logros de la política regulatoria no se sustenta en el
análisis exhaustivo de los resultados y las experiencias de los países donde se
ha implementado una amplia política normativa o se ha creado un sistema
de gestión de la regulación, sino más bien en el análisis de la consistencia
de las acciones públicas con los principios generales de administración131.
En los países donde se implementa una política regulatoria, esta
P
muestra distintos niveles de ejecución que se definen por la presencia de
uno o de todos los elementos siguientes:
C
a) La existencia de un marco jurídico de soporte del sistema de gestión
U
regulatorio y/o de las metodologías que han de aplicarse para realizar
lP
la evaluación de los impactos de la regulación. La jerarquía de las
normas de soporte es diversa y se llega incluso a darles acogida en
el texto constitucional132.
ria
131
Tala llega a la siguiente conclusión: «The overall evaluation of the effects of BR (Better
ito
Regulation) and quality standards for legislation would require comprehensive empirical
information and investigation. As mentioned above, there is fairly little such research today,
Ed
and ambitious peer reviews between different countries and regimes are mostly lacking. Certain
elements of peer review type can be found within the OECD activities (member state reviews)
and within the EU (the so called BR directors)» (2010, p. 212). Hofmann (1999, p. 64) nos
recuerda la muy aleccionadora «ley» no escrita de las ciencias administrativas: «Nur was
o
institutionalisiert ist, existiert wirklich!» [«Solo lo que está institucionalizado realmente existe»].
Recién en estos últimos años se puede encontrar bibliografía muy especializada en inglés
nd
sobre las deficiencias de la implementación de la Better Regulation a partir de las experiencias

concretas de los países. Al respecto, véase el trabajo de Radaelli y otros (2008) sobre la
aplicación del RIA en veintiocho países de la Unión Europea. Estos autores señalan (p. 1)
Fo
que la bibliografía sobre el RIA ha sido floreciente hasta 2008, aun cuando se haya pasado
por alto el tema de su implementación. Compartimos la observación de Radaelli y otros en
términos generales no sin dejar de advertir que la información sobre la institucionalización
y los resultados de los sistemas de gestión regulatoria varía notablemente según los países.
132
Hofmann se pronuncia contra la existencia del derecho a la expedición de normas
sustentadas en un análisis anticipado de impacto regulatorio, lo que no le impide, sin
embargo, mostrarse a favor de establecer el procedimiento mediante una norma legal: «La
95
b) La elaboración de guías o manuales para la aplicación de las

metodologías, procedimientos y técnicas de evaluación de efectos
regulatorios que han sido adoptadas133.
c) La definición del tipo de normas jurídicas que deben someterse al
análisis de impacto regulatorio. Por lo general, las metodologías son
aplicables a todo tipo de instrumentos de política pública y no solo
a la regulación134. En cuanto a las normas legales, habitualmente se
dispone que deben someterse a análisis de impacto las proposiciones
constitucionales y las que tienen rango de ley, sean estas expedidas
P
por el parlamento o el Poder Ejecutivo. En la mayoría de los países
C
se establece, asimismo, que no todas las leyes deben someterse a
un exhaustivo análisis de impactos, sino solo aquellas que tienen
U
relevancia socioeconómica.
lP
d) La creación de un marco organizativo institucional que defina
la agencia, oficina o unidad encargada de los análisis, de la
ria
creación de una obligación legal de calidad de la legislación según un análisis de impactos,
incluyendo el derecho de reclamación por incumplimiento de los estándares, limitaría
ito
inconstitucionalmente el derecho del legislador. El legislador está democráticamente

legitimado y empoderado por medio de su elección para aprobar las leyes, aun cuando
motivos de orden económico o meramente racionales aconsejen lo contrario en un caso
Ed
particular. De cualquier forma, la obligación legal de someter la legislación al análisis de

impactos lleva consigo el aumento significativo del mejoramiento de la transparencia del
proceso legislativo en general y de cada proyecto normativo en particular» (1999, p. 53;
o
trad. del alemán). Al final de su trabajo, Hofmann vuelve a tratar el tema y nos informa,
sin embargo, que: «En reiteradas decisiones jurisdiccionales el Tribunal Constitucional
nd
de Alemania parte del hecho que el legislador no solo tiene la obligación de fijar los
acontecimientos, ponderar y evaluar los impactos de las nuevas proposiciones legislativas,
sino que le corresponde asimismo observar continuamente e impulsar eventualmente la
Fo
mejora de la norma luego de su entrada en vigencia» (1999, pp. 65 y 66; trad. del alemán).
133
En la Comisión de la Unión Europea, se ha editado una guía para la evaluación
de impacto desde el año 2002, cuya primera edición revisada apareció en 2005 y
posteriormente en 2009.
134
Es el caso de la Comisión Europea. La aplicación del RIA no se circunscribe a las
normas legales, sino que comprende todo tipo de iniciativa de acción política dentro de
dicha comisión.
96
capacitación, de la investigación y del desarrollo de las metodologías

o sus técnicas. Las variantes institucionales son múltiples y
habitualmente son consistentes con el principio de la separación
de los poderes del Estado (véase Prognos & NKR, 2013, pp. 11 y
12)135.
En EE.UU., la unidad encargada de la evaluación de impactos
regulatorios dentro del Congreso es la Congressional Budget Office
(véase Hofmann, 1999, p. 49)136, cuyas funciones son análogas a las
P
135
En la mayoría de los países más desarrollados de Europa, se cuenta con una agencia
C
central próxima al Poder Ejecutivo. En Holanda, funcionó una oficina de este tipo desde
fines del siglo pasado (Hofmann, 1999, p. 46). En el Reino Unido, cada una de las
U
reparticiones del Poder Ejecutivo son primeramente responsables del análisis de impacto
de las normas que promueven, pero existe además un comité central autónomo al más
lP
alto nivel del Poder Ejecutivo adscrito a la oficina del Primer Ministro (primero la Better
Regulation Task Force, luego el Cabinet Office-Regulatory Impact Unit y finalmente el
Regulatory Policy Committee o RPC). Esta dependencia se encarga de supervisar y asesorar la
ria
adecuada aplicación del RIA en cada iniciativa gubernamental. Antes de que la proposición
regulatoria pase al gabinete, el informe con la estimación de costos realizado por el RPC
es revisado por el Reducing Regulation Committee (RRC). Además, la National Audit
ito
Office (NAO) audita periódicamente, sobre la base de muestras aleatorias, la disposición

de personal y recursos en las reparticiones públicas para realizar los análisis de impacto.
Ed
136
Hofmann nos informa sobre el rol cumplido por la Corte Suprema de EE.UU.
al establecer el derecho de participación de la opinión pública en la expedición de
disposiciones administrativas: «La participación de personas privadas y empresas en el
proceso legislativo puede también considerarse (en EE.UU.) parte del proceso de evaluación
o
de efectividad de la regulación. El Congreso estableció en la Ley de Procedimientos

Administrativos (Administrative Procedure Act) algunos procedimientos fundamentales
nd
que han sido además complementados por lo general con disposiciones de las autoridades
administrativas. Estos procedimientos han sido calificados por el más alto Tribunal de
los Estados Unidos como un “bien meditado sistema para la adopción de decisiones”.
Fo
En primer lugar debe efectuarse una comunicación sobre los asuntos que han de ser
examinados con motivo de expedirse alguna disposición administrativa. Esto significa
que por lo general la autoridad proyecta la disposición, la hace pública dando un plazo
de 30, 60 o 90 días para que la opinión pública fije posición. A continuación la autoridad
examina las observaciones públicas, modifica la norma o expresa las razones que la llevan
a rechazar los reparos. Luego redacta su informe final conteniendo una justificación […]»
(Hofmann, 1999, p. 49, trad. del alemán).
97
de la Office of Management and Budget en el Poder Ejecutivo. En la

Comisión Europea —organismo que ejerce el derecho de iniciativa
legislativa ante el Parlamento Europeo—, el gremio central que
supervisa y asesora la adecuada aplicación del RIA es el Impact
Assessment Board (IAB) (véase Prognos & NKR, 2013, p. 10). Aun
cuando esta entidad no puede vetar una proposición regulatoria
para la que no se hayan cumplido los estándares de calidad RIA, su
opinión es en la práctica decisiva para el impulso subsiguiente de
la propuesta (véase Prognos & NKR, 2013, p. 10). En Alemania,
P
la función de supervisión de los estudios de impacto al más alto
nivel del Poder Ejecutivo es el Consejo Nacional de Control de la
C
Normatividad (NKR), que cuenta con amplia autonomía funcional
U
y está constituido por personas que proceden de organizaciones
civiles y no de la administración pública137.
lP
Por lo general, son en principio cada una de las reparticiones
sectoriales de la administración pública las que tienen la
ria
responsabilidad de someter sus iniciativas de regulación al análisis
de impacto. Sin embargo, en los países donde los sistemas de
ito
evaluación regulatorio están más desarrollados, se han creado

oficinas especializadas en el Poder Ejecutivo para asesorar a los
Ed
funcionarios de las distintas reparticiones en la aplicación de las

metodologías de impacto normativo, elaborando además manuales
y guías, revisando la aplicación en los casos concretos y evacuando
o
informes anuales o periódicos. Este tipo de dependencias al más

nd
alto nivel del Poder Ejecutivo está a cargo de personal especializado

que goza de amplia autonomía funcional.
Fo
Otra posibilidad más bien desconcentrada de organización

institucional de los sistemas de gestión regulatorio —es decir, sin
que exista una dependencia central— consiste en responsabilizar
137
Sobre el NKR, véase en extenso la sección 6.2 de este capítulo titulada «Un enfoque
metodológico alternativo: la GFA».
98
del análisis a cada uno de los sectores o ramos de la administración

estableciendo a la vez que una dependencia pública ministerial
(por ejemplo, de finanzas o justicia) supervise y dirija el sistema.
La institución que impulsa la propuesta normativa dará cuenta de
la realización y resultados del análisis que ha llevado a cabo dicha
dependencia ministerial.
En cuanto a los parlamentos se refiere, se advierte la tendencia a
no crear una oficina interna encargada de los análisis de impacto,
sino a asegurarles el derecho de amplio acceso a la información
P
sobre los procedimientos y resultados de los análisis que se realizan
C
más bien a nivel del Poder Ejecutivo. Esto no impide tampoco que
los parlamentos puedan contar con el apoyo de la dependencia
U
eventualmente creada en la administración, siempre que así lo
lP
soliciten las propias fracciones parlamentarias interesadas en la
evaluación de una propuesta legal concreta. Una oficina de estas
características, que asesore tanto al Congreso como al Poder
ria
Ejecutivo, debe en todo caso gozar de altos niveles de autonomía
funcional, pero no tener derecho de veto. No hay por cierto
ito
impedimento para que dentro de la institución parlamentaria exista

una unidad que se encargue de asesorar y/o ejecutar los análisis de
Ed
impacto de las normas de mayor importancia, incluso de realizar

evaluaciones sistemáticas luego de las regulaciones.
e) La dotación de recursos financieros, de personal y equipamiento
o
para el funcionamiento de las entidades responsables de realizar los

nd
análisis de impacto. El acceso a fuentes de información estadística

y bibliográfica es de mucha importancia para la efectiva realización
Fo
de las evaluaciones de impacto regulatorio. El uso intensivo de la

informática (redes, software especializados) es además generalizado.
f ) La información y difusión de los análisis de efectividad regulatoria
llevados a cabo.
99
De otra parte, en las investigaciones que se han realizado sobre la

institucionalización de los sistemas de gestión de la normatividad a partir
de las experiencias de los países, los temas que son mayormente abordados
son los siguientes:
a) La voluntad política que acompaña a los procesos de implementación.
b) El acogimiento o recepción normativa de las metodologías, proce-
dimientos y técnicas de la evaluación de impactos regulatorios138.
c) La unidad o dependencia competente en materia de evaluación de
impactos regulatorios y los recursos con que se encuentra dotada.
P
d) El control y difusión de la realización sistemática de los análisis de
C
impactos que se llevan a cabo y los efectos que estos producen en
U
forma agregada, por ejemplo, en la simplificación administrativa,
la competitividad o el aumento del PBI139.
lP
Escasos son, sin embargo, los estudios sobre la contribución real del
ria
sistema de gestión de la regulación en la mejora de la calidad del proceso
legislativo140. Entre los estudios que se han revisado para este trabajo, los
ito
138
En la Unión Europea, se suscribió, el año 2003, un acuerdo interinstitucional para la
mejora de la regulación que involucra al Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.
Ed
Papel muy destacado a tales efectos cumple la Comisión Europea, que publica guías y
ha creado dependencias de soporte técnico para el uso y difusión de las metodologías de
evaluación de impacto, dando sostenibilidad a la política de mejora de la calidad de la
o
normatividad. Según la agenda de Lisboa de 2005, la Better Regulation es asimismo un pilar

de las políticas para el incremento de la competitividad de las economías, la generación
nd
de empleo y el crecimiento de la Unión Europea (véase Radelli y otros, 2008, p. 3).

139
Por ejemplo, se calcula que la reducción de las cargas administrativas en un 25% impulsa
el PBI en Holanda en 1,5%, en Inglaterra en 1% y en EE.UU. en un 1,4%. Véase el
Fo
reporte de la Comisión de Estudio a la Comisión Europea (Renda y otros, 2013, p. 33).

140
Veit (2008) compara la aplicación de la GFA en Alemania con la del modelo de costos
estándar en Suecia en la elaboración de los proyectos de ley gubernamentales del año 2006
(evaluación previa). Los temas abordados son los siguientes: a) el análisis de las distintas
alternativas cotejadas antes de decidirse por la regulación (según la información contenida
en la exposición de motivos); b) el impacto de los costos en los presupuestos públicos;
c) los costos de cumplimiento; d) los costos generados a las empresas; e) los impactos sobre
100
resultados hallados no son además muy alentadores141. En todo caso,

cabe destacar la investigación de Radaelli y otros (2008) con una data de
veintiocho países de la Unión Europea. Los autores sostienen lo siguiente,
no sin antes advertir a los lectores que las conclusiones de su investigación
son preliminares y basadas en pocos ejemplos:
a) Hay una fuerte asociación entre la adopción del RIA por los distintos
países y la apertura comercial y de incentivo a las inversiones. Los
estados que se adelantan en la creación de una economía abierta y
de libre mercado tienen por lo general una política normativa RIA,
P
desarrollan guías y crean dependencias o unidades responsables
C
para la aplicación de los métodos de evaluación regulatoria.
b) Los factores políticos son determinantes durante el primer estadio
U
de institucionalización del RIA; es decir, para su recepción y la
lP
elaboración de manuales o guías. La decisión política inicial tiene un
alto contenido simbólico; es decir, su objetivo es dar una señal a los
ria
actores económicos sobre la voluntad pública de que la regulación
sirva al propósito de crear un ambiente favorable al desarrollo de
una economía abierta, al comercio y a las inversiones.
ito
c) Los factores económicos o presupuestarios para la implementación

no solo formal, sino efectiva del RIA son en cambio determinantes
Ed
para llegar a estadios más avanzados de implementación.

Específicamente, es importante dotar de recursos y personal a la
unidad responsable del RIA para que realice los análisis y publique
o
nd
la economía; y f ) el análisis posterior de la regulación. Veit llega a la conclusión que en

términos generales las evaluaciones en Alemania se efectúan formalmente, mientras que
Fo
en Suecia hay un mayor rigor, intentándose dar cuenta más detallada de los exámenes
llevados a cabo.
141
Veit afirma que: «Si se considera el proceso de expansión de la GFA (léase RIA) en
Europa, uno puede notar que ésta no se ha implementado porque en verdad hace posible
una más eficiente producción legislativa. Su éxito se debe al mito de que con la GFA se
logrará la optimización jurídica. La prueba empírica de que con la GFA se puede realmente
lograr un aumento de la eficiencia no ha sido aún encontrada […]» (2008, p. 86).
101
los resultados de la aplicación en los casos concretos. La señal

política dada durante la primera fase de acogimiento y elaboración
de guías RIA se pierde si con el transcurso de los años no se crea
una unidad responsable del sistema regulatorio y, más aún, si no
se difunden los análisis efectuados.
d) La aplicación efectiva del RIA hace más transparente el proceso
regulatorio y favorece la identificación y la movilización de los
grupos de interés.
e) La creación de una unidad RIA dotada de equipos y de presupuesto
P
suficientes genera una dinámica propia que favorece la aplicación
C
del método independientemente de la tendencia política de los
gobiernos. Cierto es, sin embargo, que una cultura público-
U
administrativa de eficiencia resulta altamente consistente con la
aplicación sostenida del RIA. lP
A la luz de los resultados preliminares antes expuestos, nos propo-
ria
nemos, en el siguiente capítulo, examinar la situación institucional de la
evaluación de impactos regulatorios en el Perú y, en los capítulos siguientes,
ito
sus posibilidades y perspectivas de implementación efectiva.

Ed
o
nd
Fo
102
Capítulo II
La implementación del ACB en los proyectos de
ley en el Congreso de la República del Perú
P
C
Hemos observado en el capítulo anterior, que los esfuerzos internacionales
U
destinados a enfrentar la precaria situación en que se encuentra la
lP
legislación en los distintos países son en la actualidad intensos. También en
el Perú se ha hecho patente el malhumor por la calidad de la normatividad
y los empeños estatales para enfrentar el problema no se han hecho esperar.
ria
Este malestar generalizado por la calidad de las normas legales se verifica
entonces más allá de Europa, en mayor o menor medida, en todos los
ito
países que conforman la tradición jurídica de occidente1. La opinión

generalizada dominante sobre el estado de la legislación en el Perú, al
Ed
menos en la sociedad civil2, puede resumirse apretadamente —como

o
1
En Latinoamérica, la mejora de la calidad de la legislación ha sido objeto de preocupación
intensa en los últimos años y da lugar a la creación de entidades especializadas en el
nd
seguimiento de dicha problemática. Sobre el tema, visítese, por ejemplo, la página web
de la Red Latinoamericana de Transparencia Legislativa, específicamente la sección de
publicaciones. En México, Chile y Brasil, se han hecho diversos estudios sobre la calidad
Fo
de la legislación con el auspicio de la OECD. En Argentina, se creó, desde fines de 2012,

el Instituto de Ciencia y Técnica Legislativa de Buenos Aires.
2
Entre otros, véase Elice (2010c, pp. 4-5; 2010b, pp. 5 y 6). Además, véase el plan de
trabajo de la CEMOL (2010, pp. 4 y ss.), donde se habla de la «contaminación legislativa»
y «de la necesidad de simplificar y sistematizar el sistema legislativo peruano vigente».
Bernales y otros sostienen lo siguiente: «Una de las características de nuestro sistema
normativo interno es la cantidad de dispositivos legales que contiene y la falta de unidad y
103
sucede a nivel internacional— en los términos siguientes: muchas leyes y

a la vez malas, costosas e irracionalmente burocráticas3.
Para enfrentar la situación y decidir sobre las leyes con criterio de
eficiencia, se han emprendido acciones estatales de mérito en las últimas
décadas, aun cuando no muy sostenidas. Recordemos brevemente los
más significativos.
En el ámbito del Congreso de la República, se aprobó, a mediados de
la década de 1990, una disposición reglamentaria para crear la obligación
de acompañar todo proyecto de ley con un ACB de la medida propuesta.
P
En el año 1997, se aprobó la ley 26889 marco para la producción y
sistematización legislativa que, como su nombre lo indica, tiene la
C
finalidad de sistematizar la legislación. A su amparo, se procedió a un
U
reordenamiento de la numeración de las normas jurídicas, de su estructura
y diseño.
lP
Entre 2008 y 2009, se formó y funcionó dentro del parlamento
peruano el grupo de trabajo de racionalización del trabajo legislativo al
ria
interior de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, antecedente
de la CEMOL. Es tarea de esta comisión especial del Congreso de la
ito
República —en funciones desde la legislatura 2009-2010— racionalizar

la legislación peruana y sentar las bases para la sistematización legislativa,
Ed
acceso y adecuada difusión de las normas4.

o
concordancia entre muchos de ellos. Casi todos los estudios coinciden en que lo que más se
necesita es un control cualitativo en el proceso de expedición de las normas» (2002, p. 183).
nd
3
Las referencias bibliográficas al respecto son abundantes. Véase, por ejemplo, Élice
(2010a, pp. 2-6; 2010c, pp. 4-6). Desde un enfoque antropológico jurídico, Guevara
(2001) nos ofrece también una visión crítica del estado de la legislación en el Perú y acusa
Fo
su abundancia, falta de sistematicidad y efectividad, apostando por una metodología

pluralista legal. En el mismo sentido, desde un enfoque socioantropológico jurídico, Peña
Jumpa (2001) muestra los límites de un modelo clásico para legislar o regular un país
pluricultural como el Perú.
4
La primera «depuración» normativa llevada a cabo por la Comisión comprendió cerca
de 2800 (ley 29477) disposiciones legales de un total de más de 32 000 (universo vigente).
La segunda depuración alcanza a cerca de 3850 normas (ley 29563). Sobre el trabajo de
104
En el Poder Ejecutivo, es conocido también el empeño puesto desde

fines de la década de los ochenta en la simplificación de la administración
pública y de la regulación, sin que se haya cesado en ello hasta la actualidad5.
De manera resumida, cabe mencionar las siguientes acciones emprendidas
dentro de la administración para racionalizar la normatividad:
a) En el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, a través de la

Dirección de Sistematización Jurídica y Difusión —dependencia
encargada de difundir las normas legales y la jurisprudencia vin-
culante, así como emitir opinión sobre la vigencia de las normas
P
legales de alcance general—, se gestiona y actualiza permanente-
C
mente el Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ), el cual
U
es un programa que administra los textos de la legislación nacional,
extranjera y supranacional, así como la jurisprudencia vinculante
lP
en forma sistematizada, concordada y actualizada. Constituye una
edición oficial del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
ria
Posteriormente, en el año 2006, al amparo de la ley 26889, marco
para la producción y sistematización legislativa, pero en un contexto
ito
político distinto al que fue el escenario en el que se dio esta ley en

1997, se aprobó, por iniciativa del Ministerio de Justicia, el decreto
Ed
supremo 008-JUS (2006) conteniendo diversas disposiciones

destinadas a racionalizar la actividad normativa del Poder Ejecutivo
y a mejorar su calidad. Este reglamento ha establecido, en lo que
o
atañe a los decretos supremos, que la:

nd
Exposicion de motivos consiste en la fundamentacion jurídica de

la necesidad de la propuesta normativa, con una explicacion de
Fo
los aspectos más relevantes y un resumen de los antecedentes que
la CEMOL en la página web del Congreso de la República, véase: http://www.congreso.

gob.pe/comisiones/2009/cemol/inicio.htm
5
Al respecto, véase Bullard (2002, pp. 26 y ss.). Sobre la problemática de las normas del
Poder Ejecutivo y Legislativo, véase Velazco Lozada (1988).
105
correspondan y, de ser el caso, de la legislacion comparada y doctrina

que se ha utilizado para su elaboración […] [que] la fundamentación
debe incluir un análisis sobre la constitucionalidad o legalidad de
la iniciativa planteada, así como sobre su coherencia con el resto
de normas vigentes en el ordenamiento jurídico nacional y con las
obligaciones de los tratados internacionales ratificados por el Estado.
El artículo 3 dispone, en relación con la evaluación anticipada de

los efectos de las normas, que:
P
El análisis costo beneficio sirve como método de análisis para
conocer en términos cuantitativos los impactos y efectos que tiene
C
una propuesta normativa sobre diversas variables que afectan a los
U
actores, la sociedad y el bienestar general, de tal forma que permite
cuantificar los costos y beneficios o en su defecto posibilita apreciar
lP
analíticamente beneficios y costos no cuantificables. La necesidad de
la norma debe estar justificada dada la naturaleza de los problemas,
los costos y beneficios probables y los mecanismos alternativos para
ria
solucionarlos y que el análisis costo beneficio es obligatorio en los
anteproyectos de normas de desarrollo constitucional, leyes orgánicas
ito
o de reformas del Estado; leyes que incidan en aspectos económicos,

financieros, productivos o tributarios; y leyes relacionadas con política
Ed
social y ambiental.
Finalmente, se dispone en el reglamento «que las propuestas que no

estén comprendidas dentro de las precitadas categorías sustentarán
o
los alcances, las implicancias y sus consecuencias, identificando a

nd
los potenciales beneficiarios y afectados en forma clara y sencilla».

b) En la Presidencia del Consejo de Ministros del Perú, se ha puesto
Fo
en marcha, a inicios del 2013, el Plan Nacional de Simplificación

Administrativa 2013-2016 como parte de la política nacional de
modernización de la gestión pública (decreto supremo 004-2013-
PCM). El plan fue oficializado mediante RM 048-2013-PCM.
106
En la página web oficial de la Presidencia del Consejo de Ministros

se sostiene al respecto que:
[…] un Estado eficiente requiere de normas modernas y eficaces.
En el Perú, subsiste una excesiva cantidad de normas obsoletas o
contradictorias, que constituyen un obstáculo para las relaciones entre
ciudadanos y entre ellos y el Estado; dicho exceso normativo genera
costos públicos y privados, al tiempo que incentiva la corrupción y
permite la existencia de una burocracia innecesaria. La Reforma para la
Simplificación Administrativa tiene los siguientes objetivos: a) eliminar
normas obsoletas y caducas; b) diseñar trámites simples, que tengan
P
pasos estrictamente necesarios y se apoyen en las nuevas tecnologías;
C
c) énfasis en la más corta posible duración de los trámites. Para que la
Reforma para la Simplificación Administrativa funcione se necesita del
U
compromiso de la ciudadanía, para que en ejercicio de su derecho a ser
lP
atendida por el Estado, genere los incentivos necesarios que permitan
a los servidores públicos responder positivamente a estos cambios.
Para el control de las normas jurídicas que crean barreras
ria
burocráticas en la economía, existe, dentro de Indecopi —entidad
creada en 1992—, la Comisión de Eliminación de Barreras
ito
Burocráticas (CEB), cuya función es determinar la legalidad y

razonabilidad de las disposiciones de la administración pública en
Ed
los casos particulares que se plantean a la comisión6.

c) Finalmente, dentro del Ministerio de Economía y Finanzas y
más precisamente bajo responsabilidad del viceministerio de
o
economía, existe la Dirección General de Eficiencia Normativa

nd
para la Productividad y Competencia, una de cuyas funciones es:

«Proponer medidas para mejorar los procesos de expedición de
Fo
dispositivos legales, a efectos de que estos sean consistentes con la

asignación eficiente de recursos productivos a efectos de que no
6
Véase la página web de la comisión: http://www.indecopi.gob.pe/0/home_barreras_
burocraticas.aspx (consultado en noviembre de 2014).
107
constituyan trabas al mecanismo de competencia y al desempeño

de los mercados»7.
En síntesis, con el objeto de reformar y optimizar la actividad del

Estado incluyendo el ejercicio de la función normativa, los gobiernos
democráticos que se han sucedido en los últimos años en el Perú han creado
e impulsado el trabajo de comisiones de simplificación administrativa, han
ejecutado y ejecutan políticas públicas con esos fines y se han esforzado
y emprenden reordenamientos generales de las regulaciones y de la
normatividad para no entorpecer la competitividad del país ni el desarrollo
P
libre de la personalidad. En la mayoría de las veces, este propósito de
C
modernización del Estado se ha expresado en términos de simplificación
U
administrativa y/o reforma de los sistemas de gestión pública, sin haberse
puesto énfasis expreso en la optimización sostenida y sistemática de la
legislación. lP
Más allá de las buenas intenciones de los gobernantes, es un aserto
ria
inimpugnable que para acercar razonablemente los propósitos a la realidad
se necesita del conocimiento calificado más moderno y de las técnicas
ito
7
Durante los años 2013 y 2014, en el contexto de la desaceleración de la economía
Ed
peruana, el Poder Ejecutivo aprobó, mediante decretos de urgencia, un conjunto de

normas de contenido económico financiero para la reactivación económica, además envió
al Congreso un paquete de proyectos legislativos con disposiciones destinadas a promover
las inversiones, entre otras, mediante la simplificación de trámites administrativos (de los
o
estudios de impacto ambiental, de certificación de inexistencia de restos arqueológicos, de

contrataciones del Estado, etc.). De otra parte, el Poder Ejecutivo ha creado un grupo de
nd
trabajo en el Ministerio de Economía y Finanzas para facilitar la ejecución de proyectos

de inversión privada mediante la desregulación. En los últimos años, se han hecho
muy frecuentes en la política peruana los términos «desregulación», «destrabamiento»,
Fo
«tramitología», con los que se expresa la necesidad imperiosa de simplificar la normatividad

para promover la inversión y el libre desarrollo de la personalidad. La problemática de
la sobrerregulación es, por tanto, bastante actual. Muy poco habitual es, sin embargo,
el debate sobre la necesidad de crear un sistema de gestión de la regulación estatal, de
institucionalizar efectivamente las metodologías de evaluación de impacto legislativo y
de procurar la mejora sostenida y sistemática de la calidad legislativa mediante la creación de
un sistema integral de gestión de la regulación.
108
público-administrativas de probado uso y eficacia suficiente que se han

desarrollado nacional e internacionalmente con el objeto de «asegurar»
la eficacia de la funcion pública y de la legislacion. Es así como, desde
fines del siglo pasado y hasta el presente, se ha vuelto un fenomeno
bastante extendido, al menos entre los países que aspiran a convertirse
en democracias modernas de mercado abierto, el desarrollar políticas,
metodologías y técnicas para mejorar la calidad de la normatividad
jurídica, simplificarla, hacerla efectiva y transparente, racionalizarla. Las
acciones públicas que se han puesto en marcha con tales fines son las que
P
dan contenido a la denominación better regulation8, muy difundida en
la literatura especializada que se ocupa de la problemática de la calidad
C
normativa.
U
En lo que se refiere al Perú, hemos observado que, desde la década
de los noventa, se dispuso la aplicación del ACB para la evaluación
lP
anticipada del impacto de las leyes en el Congreso de la República peruano
y posteriormente, desde 2006, se dispuso lo mismo para las normas de
ria
menor jerarquía que expide la administración.
Han transcurrido casi dos décadas de la aplicación del ACB en los
ito
proyectos de ley en el Congreso de la República del Perú, periodo de

tiempo en el que se han efectuado diversos estudios de coyuntura, de
Ed
promoción de la metodología y de balance parcial sobre su aplicación.

En este capítulo, analizamos los resultados de esas investigaciones que son
el antecedente del balance actualizado que presentaremos en el capítulo
o
tercero.
nd
8
Tanto en Europa como en EE.UU. y en otros países desarrollados y emergentes
Fo
se han ejecutado sendos proyectos públicos de simplificación regulativa para aliviar

principalmente los sobrecostos normativos en la economía y mejorar la calidad de la
regulación. Estos esfuerzos dan contenido a las denominaciones muy habituales ya en la
literatura especilalizada better regulation, smart regulation, best practice regulation, regulatory
reform, paperwork reduction, entre otros. Al respecto, véase el documento de la Comisión
Europea (2006), así como el informe de Indecopi y la UNCTAD (Mínguez, 2011, pp. 6
y ss.).
109
La reflexión y el estudio sobre la problemática de la aplicación del

ACB en la elaboración y examen de las proposiciones de ley del Congreso
de la República, según el artículo 75 del estatuto parlamentario y, en
general, sobre la calidad de las leyes en el Perú, se han intensificado desde
el inicio de nuestro siglo. Los trabajos a que nos referimos —en los que se
desarrollan, por ejemplo, diversas variantes metodológicas del ACB para
su uso en el Congreso del Perú— están fundamentalmente contenidos
en informes de asociaciones civiles sin fines de lucro9, en investigaciones
universitarias10 y del propio Congreso de la República11, así como en
P
artículos de opinión o entrevistas difundidos en diversos medios de
comunicación social12. En este capítulo, nosotros nos hemos propuesto
C
U
9
Entre las asociaciones civiles son de mencionar por ejemplo a Reflexión Democrática, al
lP
Instituto Apoyo, a la Comisión Andina de Juristas y a la Asociación Civil Transparencia.
Véase al respecto la relación bibliográfica al final de este trabajo. En la mayoría de los casos
estas asociaciones contaron con el apoyo de la cooperación técnica de los Estados Unidos
ria
(USAID).
10
Por ejemplo la tesis que sustentó G. Mejía, G. (2011) en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos o J. Tantaleán (2002 y 2004) en una universidad americana. Véanse
ito
además las publicaciones de la Asociación Civil de Estudiantes de Derecho de la PUCP,

específicamente los artículos referidos al Análisis económico del derecho que aparecen
en la Revista de Derecho Themis, así como los artículos referidos también al Análisis
Ed
económico del derecho en la Revista Cathedra Lex editada por la Asociación Civil de los
estudiantes y egresados de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de
San Marcos y los artículos sobre el análisis costo beneficio de las normas en la Revista Ratio
o
Juris Perú (Revista de Derecho Corporativo) editada por la Asociación Civil de Alumnos de
la Universidad peruana César Vallejo.
nd
11
Véanse, por ejemplo, los trabajos de J. Haro (2102) y R. Hernández (2014) publicados
en la revista especializada Cuadernos Parlamentarios del Centro de Capacitación y Estudios
Parlamentarios del Congreso de la República. Dentro del Congreso peruano se ha creado
Fo
asimismo el Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria dependiente

de la Dirección General Parlamentaria. Aquella dependencia emite informes de diverso
tipo, incluyendo los referidos a técnica y evaluación legislativas.
12
Véanse —por mencionar tan solo un par de ejemplos— los informes que sobre la
aplicación del ACB en los proyectos de ley en el Perú están contenidos en los boletines
Contribuyentes por respeto de la Asociación de Contribuyentes del Perú (Boletín del 31
de julio de 2012 y del mes de junio de 2013), así como la entrevista televisada del 11 de
110
analizar y hacer el balance de los principales aportes y resultados de tales

trabajos, de los esfuerzos hechos para mejorar la calidad legislativa en el
Perú al institucionalizar el ACB en el parlamento, de los intentos por
simplificar y adecuar la metodología al proceso legislativo peruano, así
como de medir la calidad de la aplicación del ACB mediante el desarrollo
de indicadores.
Para presentar el análisis y balance, hemos distinguido tres fases o
periodos. Estos siguen en lo posible la secuencia de los quinquenios
parlamentarios (2001-2006, 2006-2011 y 2011-2016). La primera fase
P
se inicia, sin embargo, a fines de la década de 1990 cuando se establece,
en el reglamento del Congreso, la aplicación del ACB. Esta fase culmina
C
en 2005, cuando el propio parlamento peruano crea una comisión de
U
expertos para estudiar la problemática de la aplicación del ACB y, como
consecuencia de ello, se aprueba oficialmente la primera guía simplificada
lP
para la aplicación del ACB en el parlamento peruano (guía 06-2005 DCD
DGP/CR, Guía de orientación del análisis costo-beneficio legislativo). La
ria
segunda fase se extiende entre el año 2005 y julio de 2011, al culminar
sus labores el Congreso de la República del quinquenio 2006-2011. La
ito
tercera fase se inicia precisamente en julio de 2011 y culmina a fines de

2013. En el capítulo siguiente, nosotros hacemos, sin embargo, un análisis
Ed
integral de la aplicación del ACB de todo el periodo legislativo desde

julio de 2012 a julio de 2013. Este periodo legislativo (2012-2013) es el
último ciclo anual de las labores congresales cerrado al iniciarse nuestro
o
proyecto de investigación.
nd
Fo
julio de 2013 realizada por Rosa María Palacios en el programa de la televisión peruana
Prensa Libre a G. Zegarra, director de Perú Económico, a propósito de la publicación del
ranking legislativo.
111
1. El ACB desde finales de la década de los noventa

hasta 2005
El primer paso para la institucionalización del ACB dentro del Congreso
de la República con el objeto de evaluar anticipadamente los impactos
legislativos fue su regulación en el artículo 75 del reglamento parlamentario
hacia fines de la década de los noventa13. Posteriormente, en el año 1998,
13
Hernández (2014, pp. 59-62) informa con detalle suficiente cómo llega el ACB a los
P
estatutos del parlamento peruano. Según el autor, el ACB se incorpora al reglamento del
Congreso Constituyente Democrático por vez primera en 1993, en el artículo 38, como
C
parte del análisis y estudio de los proyectos de ley que debían efectuarse por un comité
de asesoramiento del Congreso Constituyente Democrático y a pedido del presidente del
U
Congreso o de cada comisión. Luego, en 1995, instalado ya el Congreso unicameral, se
estableció, en el artículo 75 del reglamento, que: «Las proposiciones de ley deben contener
lP
una exposición de motivos donde se expresen sus fundamentos, el efecto de la vigencia de
la norma que se propone sobre la legislación nacional, el análisis de costo beneficio de la
futura norma legal […]». En 1998, el artículo 75 del reglamento fue modificado y se agregó
ria
la exigencia de acompañar toda iniciativa de ley con un comentario sobre su incidencia
ambiental, cuando el caso así lo requiera. Entre 1995 y 1998, se presentaron hasta treinta
y nueve propuestas legislativas destinadas todas a ellas a modificar el reglamento del
ito
Congreso. De estas, tres estaban vinculadas con el artículo 75 que normaba los requisitos
para las iniciativas de ley y prescribía la aplicación del ACB. Los tres proyectos de ley en
Ed
mención fueron los siguientes: proyecto de ley 161 presentado por Oswaldo Sandoval el
mes de agosto de 1995; proyecto de ley 630 presentado por Arturo Salazar Larraín, Enrique
Chirinos Soto y Rafael Rey Rey el mes de noviembre de 1995; y proyecto de ley 1718
presentado por Oswaldo Sandoval, Segundo Aliaga, Luis Campos Baca, Genaro Colchado,
o
Víctor Coral, Beatriz Merino Lucero y Rafael Urrelo el mes de setiembre del año 1996. Las
tres iniciativas mantenían el requisito ya establecido del ACB, cuyo antecedente es el texto
nd
de 1993. Las propuestas modificatorias se distinguían básicamente tan solo en la redacción;

sin embargo, se agrega, por ejemplo, la necesidad de efectuar el análisis jurídico y/o
económico de la proposición, o la exigencia de efectuar un comentario sobre la incidencia
Fo
ambiental en los casos que corresponda, o se obliga a consultar la iniciativa propuesta

a los sectores sociales afectados, o a indicar los grupos de beneficiarios y perjudicados
por la proposición. Las tres iniciativas fueron enviadas a la Comisión de Constitución y
Reglamento del Congreso para su estudio y dictamen. Finalmente, esta comisión presentó
un dictamen en mayoría y otro en minoría conteniendo las modificaciones al reglamento
parlamentario. Como corresponde, estos informes y las modificaciones reglamentarias en
ellos propuestos fueron puestos en la orden del día del Congreso, siendo aprobados en
112
se publicó, con el auspicio de la agencia de cooperacion internacional

norteamericana USAID, el primer documento destinado a orientar a
los congresistas y asesores del parlamento en la aplicación práctica del
ACB (con ejemplos desarrollados) que se tituló Introducción al análisis
costo beneficio de las normas. Un año antes de la publicación de este texto
pionero, el instituto Apoyo había organizado el seminario «Análisis costo
beneficio de los proyectos de ley» (enero de 1997) para los asesores del
Congreso con la finalidad de difundir la metodología14.
El documento sobre el ACB normativo a que nos estamos refiriendo
P
fue preparado por los economistas del grupo Apoyo G. Ortiz de Zevallos
y G. Guerra-García. La metodología que presentaron el año 1998 se
C
caracteriza fundamentalmente por lo siguiente:
U
a) Se trata en lo fundamental de una adaptación del ACB tradicional (o
lP
económico-financiero) a la elaboración de proposiciones legislativas
(Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, pp. 7, 11 y 15). Esta
ria
adaptación era necesaria porque el ACB (económico-financiero o
tradicional) fue desarrollado con el objeto de evaluar la viabilidad
de proyectos de inversión privados y públicos mediante el cálculo
ito
de su rentabilidad y no específicamente para el examen de impacto

de proyectos legales. Según los autores de la versión metodológica
Ed
adaptada, los aspectos del ACB tradicional que exigen especial

o
conjunto el 6 de marzo de 1998 junto a otros proyectos modificatorios del reglamento.

La norma se publicó el 30 de mayo de 1998. El artículo 75 del reglamento parlamentario
nd
adoptó desde entonces en lo fundamental la redacción que conserva hasta hoy. Hernández
afirma al respecto: «[…] no se aprecia (en las modificaciones de 1998) un cambio importante
en relación con lo establecido en el artículo 75 aprobado en 1995 y se observa que se
Fo
recogió la propuesta, tal cual, del Proyecto de Ley 1718 (Oswaldo Sandoval y otros) que
incorporó principalmente el comentario sobre la incidencia ambiental».
14
Estas actividades destinadas a institucionalizar la metodología del ACB se efectuaron
en el marco del «Proyecto CCD/BID/PNUD para el desarrollo institucional del Poder
legislativo del Perú» que había sido suscrito desde la época del Congreso Constituyente
Democrático a inicios de la década de los noventa con el auspicio del Banco Mundial.
Cfr. Bernales & otros, 2002, p. 199.
113
revisión al aplicarse en la normatividad son los siguientes: el efecto

de las «transferencias equivalentes» y la determinación del impacto
social neto del proyecto legal (Ortiz de Zevallos & Guerra-García,
1998, pp. 7, 25 y 27); la cuantificación y expresión monetaria de
los efectos sociales de un proyecto legal15; el ajuste de los precios
en el cálculo de los costos y beneficios que se generan para cada
uno de los grupos de personas involucrados en el proyecto legal16;
y los objetivos de política que animan a la propuesta de ley, cuya
prioridad no necesariamente es consistente con los resultados sobre
P
la rentabilidad económica del proyecto que se obtienen haciendo
uso del ACB económico-financiero o tradicional (Ortiz de Zevallos
C
& Guerra-García, 1998, pp. 19 y 25)17.
U
b) Se trata de una metodología desarrollada para aplicarse en las fases
lP
ex ante y durante el proceso legislativo; es decir, para decidir sobre la
necesidad y pertinencia de la formulación, elaboración y aprobación
ria
15
Ortiz de Zevallos y Guerra-García advierten, sin embargo, lo siguiente: «Resulta fácil
obviar la necesidad de identificar y cuantificar los pros y contras de un proyecto público,
ito
mediante la excusa de que diversos temas públicos no admiten cuantificación. La mayoría

de asuntos públicos sí lo permiten y el ACB es la metodología universalmente aceptada
para enfrentar estos problemas, aunque la precisión que dicha metodología ha desarrollado
Ed
para diferentes materias es variable. Y, aun en el caso de que una determinada medida de
política incluya elementos que no pueden ser cuantificados, ello no es razón para que no
se cuantifique todo aquello que si es posible, y que se presente un resumen de los impactos
o
susceptibles y no susceptibles de ser cuantificados. La idea de fondo es que las opciones

de decisión se presenten con la mayor transparencia posible». Confróntese asimismo esta
nd
afirmación con las expresiones de Ortiz de Zevallos y Guerra-García (1998, pp. 16, 17 y
18) en su obra, bajo los títulos «El ACB es una prolongación del sentido común» y «Al
ACB no le interesan los beneficios y costos no cuantificables».
Fo
16
Este último aspecto debe tomarse en cuenta fundamentalmente cuando se aplica el ACB
tradicional en los proyectos públicos (Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, pp. 18
y 19).
17
En el documento, se precisa que los objetivos de política pública deben en todo caso
considerarse con una mayor ponderación frente a otros objetivos sociales o gubernamentales
no prioritarios, pero luego de que se hayan calculado los impactos del proyecto público
aplicando la metodología convencional.
114
de una iniciativa legislativa y no para examinar sus efectos ex post

(luego que la norma ha entrado en vigencia). La finalidad de
desarrollar y presentar la metodología es que los encargados de
decidir sobre la procedencia de una proposición normativa lo
hagan de la manera mejor informada posible (Ortiz de Zevallos
& Guerra-García, 1998, pp. 7, 8, 15, 16, 17, 18, 21, 25 y 37) y
no que, habiéndose obtenido un resultado como consecuencia de
concluirse todas las fases del ACB, el proyecto legal sea rechazado
o aprobado por el solo efecto del informe técnico.
P
c) Se trata de una metodología destinada fundamentalmente a ser
C
utilizada por los congresistas y el personal del servicio parlamentario
involucrado en el proceso legislativo dentro del Congreso de la
U
República. Los autores del documento enfatizan, sin embargo,
lP
que puede someterse al ACB tanto las leyes como las normas de
inferior jerarquía (Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, p. 7).
Con ello abren el camino para su uso en la producción normativo-
ria
jurídica de otros niveles de gobierno (Poder Ejecutivo, normas de
gobiernos regionales y locales).
ito
d) Se trata de una metodología que puede aplicarse en principio

a todo tipo de proyectos de ley, aun cuando no necesariamente
Ed
en todos sus alcances. Textualmente, los autores sostienen que la

«metodología se presenta para el conjunto de casos, sin embargo
debe señalarse que en muchas situaciones donde el análisis no
o
requiera una gran precisión, los pasos 6, 8 y 9 (6: criterios para

nd
ajustar precios de mercado; 8: evaluación de proyectos para diversos

periodos de tiempo; 9: análisis de la tasa de descuento apropiada)
Fo
podrán ser omitidos» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998,

p. 11)18. Posteriormente, afirmaron, en el mismo sentido, que:
18
En sentido similar, los autores afirman que: «Es conveniente recalcar que el nivel de
profundidad a aplicar dependerá de la norma a evaluar y de las consecuencias que se puedan
derivar de dicho análisis. Al igual que en las evaluaciones de proyectos de ingeniería, donde
115
«El enfoque metodológico del ACB es aplicable a la mayor parte

de las proposiciones de ley. Este es el caso bastante frecuente, por
ejemplo, de las llamadas leyes de fomento, en las que se busca
beneficiar a un determinado sector para el cual se requiere transferir
recursos que anteriormente beneficiaban a otro. En los casos en que
no se justifique una aplicación exhaustiva de la técnica del ACB,
el análisis puede limitarse a listar claramente las posibles ventajas y
desventajas del proyecto, los sectores potencialmente beneficiados y
perjudicados, calificando la importancia o magnitud de las ventajas
P
y desventajas de la mejor manera posible» (Ortiz de Zevallos &
Guerra-García, 1998, p. 21).
C
Se observa entonces que los autores hacen, en su «Introducción»,
U
primero la presentación del ACB tradicional (económico-
lP
financiero) y lo adaptan a la evaluación anticipada de los efectos
de los proyectos de ley para que sea aplicado a la generalidad de las
iniciativas legislativas. Sin embargo, según los alcances específicos
ria
de cada iniciativa, el analista no necesariamente debe seguir en
forma exhaustiva todo el procedimiento previsto en la metodología.
ito
Es esta primera metodología que consiste en la mera adaptación

del ACB tradicional para su uso en el examen de las propuestas
Ed
legales la que nosotros denominamos en esta investigación —como

también lo sugiere la literatura consultada— «ACB normativo»,
«ACB convencional19 (normativo)», «ACB general (normativo)»
o
o simplemente «ACB adaptado (normativo)», «ACB complejo»,

nd
«ACB exhaustivo» o «ACB extenso o largo». Para evitar confusiones,

es preciso aclarar que el término «ACB tradicional o económico-
Fo
financiero» se refiere, en este trabajo, a la versión del ACB no
se puede optar entre realizar un perfil, un estudio de pre-factibilidad o de factibilidad,

todo dependerá de las consecuencias de las decisiones a adoptar» (Ortiz de Zevallos &
19
Por ejemplo, véase Guerra-García y Jáuregui (2013, p. 15).
116
adaptada u original; mientras que el término «ACB convencional»,

a la versión adaptada o ajustada para su uso en la normatividad.
Asimismo, el texto de Ortiz de Zevallos y Guerra-García ofrece
al analista la posibilidad de realizar un examen valorado —aún
cuando no necesariamente expresado en términos monetarios—
de los proyectos de ley. Los pasos a seguir para aplicar este «ACB
normativo simplificado» son precisamente los seis siguientes:
1. Identificar todos los grupos de la sociedad que se ven afectados por
la norma, tanto ganadores como perdedores. 2. Estimar los efectos
P
monetarios, asociando a cada ganador o perdedor el monto que gana
C
o pierde por efecto del proyecto. 3. Estimar los efectos para los que
existen métodos de valorización y asociar a cada ganador o perdedor el
U
monto que gana o pierde por efecto del proyecto. 4. Señalar un orden
lP
de magnitud o importancia de los beneficios y costos no susceptibles
de valorización. 5. Evaluar las consideraciones redistributivas a partir
de la identificación de los costos y beneficios, cuantificables o no, de
ria
cada uno de los sectores afectados. Esta información debe darse de la
manera más específica posible. Por ejemplo, no es aceptable decir que
ito
una determinada norma beneficiará al sector agrario, en general. Debe

especificarse a quiénes dentro del sector beneficiará: agricultores de qué
cultivos, comercializadores de qué zonas, etc. 6. Toda la información
Ed
anterior debe estar disponible en un cuadro que permita visualizarla

de manera rápida. Se deben identificar ganadores y perdedores con
precisión, señalando cada vez que sea posible el monto que ganan o
o
pierden según las metodologías expuestas o, si se trata de intangibles,

nd
al menos un orden de magnitud o de importancia. En función de esta

información, cada persona podrá evaluar con claridad la contribución
del proyecto al cumplimiento de los objetivos de política que busca
Fo
(Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, p. 37).
Más adelante veremos que, a partir de la versión adaptada del ACB,

se han desarrollado —tanto en el trabajo de Ortiz de Zevallos y
Guerra-García como en trabajos posteriores de otros autores—
117
variantes metodológicas simplificadas a las que nos referimos por

ello precisamente como «ACB (normativo) simplificado», «ACB
(normativo) recortado» o «ACB (normativo) simple». Los autores
que las han desarrollado se refieren a ellas muchas veces en términos
de «ACB (normativo) simplificado y/o simple» o «versión no
exhaustiva ni compleja ni extensa del ACB normativo», o crean
también denominaciones ad hoc como la del «ACB legislativo»20
o el «ACB cualitativo»21.
Siguiendo con el texto de Ortiz de Zevallos y Guerra-García, estos
P
autores no se limitan entonces a presentar en su trabajo una versión
C
exhaustiva del ACB adaptada a los proyectos legales; sino que además
advierten la posibilidad de hacer uso de dos variantes simplificadas,
U
no tan «complejas, exigentes o exhaustivas». Una primera versión
lP
simplificada podemos denominarla «ACB normativo convencional
no riguroso». En aplicación de esta versión, pueden omitirse las
siguientes fases del procedimiento del ACB convencional: el ajuste
ria
de precios de mercado en la determinación de los impactos del
proyecto legal, la evaluación de la propuesta jurídica en tiempos
ito
diversos y el análisis de la tasa de descuento apropiada. En la segunda

versión simplificada, que podemos denominar «ACB normativo
Ed
simplificado», el promotor de una iniciativa legal debe identificar

las posibles ventajas y desventajas de su proposición, así como los
sectores potencialmente beneficiados y perjudicados, calificando la
o
importancia o magnitud de las ventajas y desventajas de la mejor

nd
manera posible. Esta última opción metodológica que presentan

Fo
20
Específicamente, la denominación «ACB legislativo» es la que usa una comisión de
trabajo conformada el año 2005 por los técnicos del servicio parlamentario en el Congreso
de la República para presentar una opción metodológica simplificada del ACB normativo
convencional.
21
La denominación «ACB cualitativo» es la que usa Mejía (2011) en un trabajo académico
en el que se intenta desarrollar una versión metodológica simplificada del ACB normativo
convencional.
118
Ortiz de Zevallos y Guerra-García mantiene los componentes

principales o elementales del ACB normativo, pero no exigen del
analista que cumpla con todos los pasos del ACB convencional. Por
ello, denominamos a esta variante «ACB normativo simplificado».
Lo común de todas las versiones abreviadas del ACB es, por un lado,
el propósito de salvar las dificultades que surgen de la cuantificación
y expresión monetaria de los impactos de una proposición legal
según las condiciones generales de la metodología; de otra parte,
evitar la realización de balances finales netos, procedimiento que
P
es asimismo tradicional en el ACB. Expresado de manera positiva,
lo común de las versiones simples del ACB normativo es que
C
circunscriben el análisis de la propuesta de ley a la identificación
U
de los beneficiarios y perjudicados, a la valoración cuantificada y
monetizada de los beneficios y perjuicios de la proposición cuando
lP
ello es posible, y al señalamiento en todo caso en forma ordenada,
desagregada y sistemática de los efectos que se producirían, positivos
ria
o negativos, haciendo así balance cualitativo de los efectos.
Las «tres» metodologías que presentan Ortiz de Zevallos y Guerra-
ito
García —la «convencional», la «no rigurosa» y la «simplificada»—

no están, sin embargo, acompañadas de un listado taxativo que
Ed
especifique respectivamente qué proyectos de ley, por su envergadura

o complejidad, deben someterse a la primera metodología y cuáles,
por el contrario, dada su sencillez o idoneidad, es suficiente que sean
o
evaluadas abreviando algunas fases del procedimiento convencional

nd
o que sean examinadas desde un punto de vista cualitativo.

e) Se trata de una metodología que, en su versión adaptada, conven-
Fo
cional, exhaustiva o rigurosa, comprende hasta diez fases:

• La primera fase de la metodología consiste en la definición del
proyecto y de sus alternativas. La definición del proyecto supone
«identificar los costos y beneficios que realmente se pueden
atribuir a un determinado proyecto» (Ortiz de Zevallos &
Guerra-García, 1998, p. 25). Para ello, los autores recomiendan
119
la técnica de la simulación de escenarios «con» y «sin» ley22. Si

la alternativa normativa contribuye eficazmente a enfrentar el
problema, debe aun examinarse si es suficiente expedir una
norma legal de menor jerarquía. La ley es —siguiendo el criterio
de los autores— la última ratio para afrontar un problema social
relevante23 y solo debe disponerse de ella cuando sea del todo
inevitable.
• La segunda fase de la metodología consiste en la identificación
de los grupos que resultarían ganadores y perdedores (directos
P
e indirectos) si la iniciativa de ley llegara a aprobarse,
C
cuantificándose los beneficios y los costos que se ocasionarían
para cada uno de tales grupos y analizándose los efectos
U
redistributivos. Para identificar a los ganadores y perdedores
lP
directos e indirectos del proyecto, la metodología remite a las
técnicas de la «lluvia de ideas», a la del análisis interdisciplinario
mediante consulta a grupos involucrados (Ortiz de Zevallos &
ria
Guerra-García, 1998, p. 27) y a la de «distribución de los grupos
por columnas separadas» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García,
ito
1998, p. 26). Los beneficios y costos que corresponden a los

grupos deben expresarse en términos monetarios siempre que
Ed
consistan precisamente en efectos de ese tipo o existan métodos

o
22
Ortiz de Zevallos y Guerra-García sostienen al respecto que: «Para identificar
adecuadamente los costos y beneficios de un proyecto se debe, en primer lugar, definir la
nd
denominada situación base u original, que no es otra que la situación sin proyecto. Para
establecer la situación base, se requiere proyectar o simular la situación de los sectores
que serían afectados durante el periodo de vigencia del proyecto si este no se lleva a cabo.
Fo
Luego, es necesario comparar este escenario con la situación resultante de la ejecución del
proyecto o de la medida de política que se esté evaluando» (1998, pp. 25 y 26).
23
Según Ortiz de Zevallos y Guerra-García: «Aplicando este principio al campo de las
normas legales (selección de la alternativa más eficaz), es necesario analizar qué otras
opciones, por ejemplo otras modificaciones legales, modificaciones de normas de inferior
jerarquía o incluso la adopción de acciones que no requieren modificación normativa
alguna, podrían lograr los mismos objetivos» (1998, p. 26).
120
de valorización aceptados que lo permitan. Si ello no es posible,

debe indicarse en el informe de evaluación que los efectos «no
son susceptibles de valorización».
• La tercera fase de la metodología consiste en el «estudio de las
relaciones de causalidad» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García,
1998, pp. 11 y 28). Luego de haberse identificado a los grupos
de ganadores y perdedores del proyecto, deben «cuantificarse»
(Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, p. 28) (a nuestro
entender, debe decirse mejor: «medirse») las ganancias y pérdidas
P
respectivas para cada uno de los grupos, así como expresarse en
C
términos monetarios, cuando esto es posible y corresponde.
La expresión cuantificada de los provechos y de los perjuicios
U
son precisamente los denominados «beneficios y costos» de la
lP
norma para cada uno de los grupos y entre estos. Para definir
la medida de estos impactos, el impulsor de la iniciativa debe
examinar cómo varía respectivamente la situación de los
ria
beneficiarios y perjudicados en el supuesto que la norma entrara
en vigencia, expresándose la variación en ratios de incremento
ito
o detrimento en el estado o situación inicial de cada grupo por

unidad de gasto o inversión24. Las técnicas que la metodología
Ed
recomienda para esta fase son las de la «consulta a expertos»,

así como la de la revisión de «bibliografía especializada» en las
que se dé cuenta principalmente de información estadística o
o
de resultados fundados en cálculos econométricos (Ortiz de

nd
Zevallos & Guerra-García, 1998, p. 28). El nivel de profundidad

que debe alcanzarse al examinar las relaciones de causalidad
Fo
24
Una vez que se ha determinado el costo de la ley o de cada una de las obligaciones de
dar, hacer o no hacer —pública o privada— que contiene el efecto, se mide dividiendo
ese costo entre el incremento o detrimento que se produce con la norma, por ejemplo,
en el tiempo que lleva un procedimiento, en las horas de trabajo, en el estado de la salud,
en la situación del medioambiente, en la descentralización, en el ejercicio y ejecución de
las competencias y/o funciones, etc.
121
de los proyectos de normas legales es —según los autores de

la metodología— equivalente al de un perfil de proyecto, aun
cuando «ello dependerá del impacto probable de la norma»25.
• La cuarta fase de la metodología consiste en la «determinación de
costos y beneficios directos» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García,
1998, pp. 11 y 29). En esta fase, se monetizan los impactos. La
expresión monetaria de los impactos los convierte propiamente
—tal como ha sido dicho— en «beneficios» o «costos». Los
principios que sustentan la determinación de los costos y
P
beneficios directos son: «medir solo los beneficios y costos
C
incrementales» y «usar siempre la misma unidad monetaria
(nominal o real)» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998,
U
p. 29).
lP
• La quinta fase de la metodología consiste en la «determinación
de costos y beneficios indirectos» (Ortiz de Zevallos & Guerra-
ria
García, 1998, pp. 11 y 29). Los autores de la metodología parten
del principio de que toda norma que otorga una ventaja para
un grupo de la sociedad crea a la vez una desventaja para otro;
ito
por ello, la técnica que debe usarse para determinar los efectos
indirectos —luego de que se ha identificado una ventaja—
Ed
consiste en preguntarse «qué sectores se pueden ver perjudicados

o
25
Las normas más complejas exigen un estudio riguroso. Ortiz de Zevallos y Guerra-
García afirman lo siguiente: «Estos estudios (de impacto de los proyectos) pueden realizarse
nd
en diversos grados de profundidad: perfil, pre-factibilidad o factibilidad. En el caso de los

proyectos de normas, estos estudios deberían realizarse, por lo menos, a nivel del perfil. La
preparación de un perfil no demanda mucho tiempo ni dinero, sino más bien conocimiento
Fo
de expertos que contribuyan a determinar la viabilidad del proyecto. Este nivel de análisis
deberá contar con estimaciones gruesas de los parámetros de las principales ecuaciones o
relaciones, incluyendo rangos de variación de los mismos. La preparación de proyectos de
pre-factibilidad y factibilidad requiere de estudios más profundos que son imprescindibles
en proyectos públicos de cierta envergadura. Como es natural, el nivel de profundidad en
el que se estudia una determinada iniciativa de ley dependerá del impacto probable de la
norma» (1998, p. 28).
122
por esta medida y viceversa» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García,

1998, p. 29). Otra técnica que recomiendan los autores es la
de la consulta a «un economista para ver si es necesario estimar
las variaciones en el excedente del consumidor y del productor»
(1998, p. 29).
• La sexta fase de la metodología consiste en el «ajuste de los
precios de mercado» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García,
1998, pp. 11, 30 y 31). Según los autores, la expresión
monetaria de las ganancias y pérdidas que genera una iniciativa
P
legal debe efectuarse —como en el conjunto de los proyectos
C
públicos— eliminando las eventuales —más bien habría que
decir habituales— distorsiones significativas de los precios por
U
imperfecciones o fallas del mercado y/o subsidios, siempre que
lP
existan métodos aceptables para corregirlas. De lo que se trata
es que la expresión de los costos y beneficios refleje precios de
libre mercado o lo que mejor se aproxime a ello.
ria
• La sétima fase de la metodología consiste en la fijación de «costos
y beneficios no monetarios para los que existen métodos de
ito
valorización» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, pp. 11,

30 y 31). Los autores de la metodología exponen en este apartado
Ed
de su trabajo cómo se determina el valor del tiempo con el ACB,

explayándose luego en consideraciones sobre el valor de la vida.
No se mencionan, sin embargo, las fuentes que puede consultar
o
el impulsor de la iniciativa de ley para hacer uso de los diversos

nd
métodos de valorización existentes según cual sea la materia del

proyecto legal.
Fo
• La octava fase de la metodología consiste en definir «cómo se

evalúan proyectos en diferentes periodos de tiempo» (Ortiz de
Zevallos & Guerra-García, 1998, pp. 11 y 33-35). Los autores
de la metodología parten del hecho que el dinero no tiene el
mismo valor en el tiempo debido, por ejemplo, a procesos
123
inflacionarios o a la pérdida del interés bancario que se obtendría

si el dinero se depositara en una financiera; por tanto, si los costos
de un proyecto se generan tempranamente o en los momentos
iniciales de su puesta en vigencia y se prevé que los beneficios
se producirán por el contrario una vez transcurrido un periodo
de tiempo considerable desde la ejecucion, o viceversa, el
analista debe preocuparse —antes de realizar el balance neto del
proyecto— de que los valores monetarios en los que se expresan
los beneficios y los costos sean susceptibles de saldar, anulándose
P
para ello el efecto de la diferencia en los tiempos. Los autores
de la metodología advierten empero que no toda iniciativa de
C
ley debe someterse a este complejo procedimiento de ajuste del
U
valor del dinero:
lP
En el ACB de proyectos de normas legales, sin embargo, el evaluador
deberá hacer un juicio para decidir cuándo se requiere este mayor
ria
grado de complejidad. En muchos casos, si lo que se busca es una
primera identificacion de qué sectores son beneficiados y perjudicados
por un determinado proyecto normativo, es posible que no sea
ito
necesario analizar estos problemas. En otros casos, donde existan

claras diferencias entre el tiempo en que se incurre en los costos y
Ed
en el que se obtienen los beneficios de un proyecto, posiblemente sí

valga la pena hacer esta parte del análisis. El evaluador deberá utilizar
estos criterios según la situación que enfrente (Ortiz de Zevallos &
o
nd
El valor del dinero ajustado en el tiempo es lo que en el argot

de las ciencias financieras se conoce como «valor presente» (VP)
Fo
o «valor actual del dinero». Ortiz de Zevallos y Guerra-García

recomiendan establecer el valor presente neto (balance de costos
y beneficios) primero para cada uno de los grupos involucrados
en la iniciativa antes de que se proceda a hacer el balance neto
final de los impactos.
124
• La novena fase de la metodología consiste en decidir «cuál es

la tasa de descuento apropiada» (Ortiz de Zevallos & Guerra-
García, 1998, pp. 11 y 35-37). Una vez que se ha establecido la
necesidad de aplicar una tasa de descuento para calcular el valor
presente de cada uno de los impactos del proyecto en los grupos
de beneficiarios y perjudicados, los autores de la metodología
advierten que el analista se verá enfrentado a la complejidad de
escoger la tasa de descuento que haga posible corregir el valor
del dinero:
P
Existe una gran cantidad de ensayos en relación a cuál debe ser la tasa
C
de descuento para proyectos públicos, de los cuales, en este manual
introductorio, se presentarán algunos de los principales argumentos.
U
Sin embargo, es importante tener en cuenta que estos ensayos son
lP
de gran complejidad técnica y que la solución práctica que muchos
países han adoptado es simplemente oficializar una tasa de descuento
homogénea para todos sus proyectos públicos, la que usualmente
ria
está entre 10 y 12 por ciento en términos reales (Ortiz de Zevallos &
ito
La tasa de descuento que finalmente recomiendan los autores

es la que el Gobierno ha fijado como estándar o la que se usa
Ed
usualmente por la administración estatal en la evaluación de los

proyectos públicos.
o
• La décima y última fase de la metodología consiste en las

«consideraciones redistributivas» (Ortiz de Zevallos & Guerra-
nd
García, 1998, pp. 11 y 37). Los autores de la metodología

insisten en varios pasajes de su trabajo en la necesidad de prestar
Fo
especial atención a este aspecto del ACB tradicional cuando

ha de aplicarse en la evaluación de proyectos legislativos. La
naturaleza de los proyectos normativos es distinta de la de
los proyectos de inversión privados. En estos, el saldo neto
de los efectos es determinante para decidir si se efectúa o no
125
una inversión; en aquellos (los normativos), la decisión de

aprobarlos puede justificarse en las redistribuciones sociales,
económicas o políticamente deseadas que genera la medida según
consideraciones de justicia redistributiva, de justicia social o de
las prioridades de las políticas gubernamentales, aun cuando
el resultado neto económico pudiera resultar desfavorable
aplicando el ACB tradicional.
En síntesis, la metodología que Ortiz de Zevallos y Guerra-García

desarrollan en su Introducción al análisis costo beneficio de las normas, así
P
como las variantes metodológicas que ofrecen, representan un intento
C
muy meritorio por adaptar la aplicación del ACB económico-financiero
o tradicional a la evaluación de impacto de los proyectos de ley.
U
Los autores sostienen que es inconveniente exigir la evaluación de
lP
todos los proyectos de ley según la exhaustiva metodología del ACB
normativo convencional, proponiendo hasta dos opciones simplificadas:
ria
una no tan rigurosa y otra fundamentalmente cualitativa. Es de destacar
que, ya desde este primer esfuerzo de adaptación del ACB al proceso
legislativo en el Congreso peruano, se afirma la importancia de identificar
ito
a los ganadores y perdedores de las proposiciones, exigiéndose un análisis

de beneficios y costos aplicando métodos de cuantificación y monetización
Ed
solo si ello es posible y relevante para tomar una decisión informada. En

tal sentido, el objetivo de aplicar el ACB en los proyectos normativos es
que los llamados a decidir sobre la necesidad y pertinencia de una ley
o
dispongan de la mayor información posible sobre las consecuencias sociales

nd
que su decisión producirá y no sustituir la decisión político-legislativa.

Al exponer sus «metodologías» —tanto la adaptada como las
Fo
simplificadas—, los autores no presentaron taxativa ni sistemáticamente

los criterios o los casos en los que sería necesario someter los proyectos
normativos a un amplio ACB o a más bien a sus versiones simplificadas.
Menos aún se efectuó una tipificación sociológica de los proyectos de ley
para establecer a partir de ello qué versión u opción metodológica resultaba
particularmente pertinente para cada tipo de proyecto. Los autores no
126
profundizaron tampoco en las técnicas que podían utilizarse en cada

una de las fases de su metodología, aún cuando sí hicieron mención de
algunas de ellas.
Visto en conjunto, el trabajo de los economistas de Apoyo representa
un importante esfuerzo introductorio para la institucionalización y práctica
del ACB en la evaluación de las leyes en el Congreso peruano. Puede
afirmarse entonces que: a) hacia fines del siglo pasado, la metodología
del ACB se había institucionalizado normativamente en el Congreso
peruano; b) se disponía de un texto introductorio con ejemplos prácticos
P
para la aplicación del ACB en los proyectos de ley, conteniendo una
metodología extensa y otras simplificadas; y c) se había incluso organizado
C
una actividad de capacitación para la asesoría parlamentaria sobre el uso de
U
la metodología. Más adelante, en el comentario al trabajo de investigación
que presentamos a continuación, veremos qué resultó de todo este esfuerzo.
lP
Iniciado el siglo que vivimos, luego de los acontecimientos políticos
que pusieron fin al gobierno de Fujimori el año 2000 y como parte de
ria
las acciones políticas del gobierno de Valentín Paniagua para fortalecer la
institucionalidad democrática, tomaron renovado impulso los intentos
ito
de reforma del parlamento peruano26, de mejora de la calidad legislativa

y de implementación de la metodología del ACB.
Ed
En un libro publicado el año 2002 por la Comisión Andina de Juristas,

con el auspicio una vez más de USAID, titulado Manual parlamentario, se
dedica uno de los diez capítulos en que se divide tal libro —específicamente
o
nd
26
Bernales y otros afirman que: «En el marco de la transición democrática, la Comisión
Andina de Juristas ha elaborado, bajo el auspicio de la Oficina de Iniciativas Transitorias
- USAID, un manual parlamentario. El estudio elaborado intencionalmente ha optado
Fo
por no ingresar al debate doctrinario sobre la evolución, presencia histórica y roles del
Parlamento; antes bien, sin negar este agregado dogmático, se propone una visión en
perspectiva sobre sus roles y las materias que rodean al mandato del representante. Se apela
a la Constitución y a la legislación de uso, como es el caso del Reglamento del Congreso
y a las leyes sustantivas que rodean al trabajo parlamentario, para conformar una guía
aproximativa, que ayude al representante y a los asesores a contar con la referencia exacta
y el dato concreto» (2002, p. 18).
127
el capítulo VI— a lo que sus autores denominan «previsibilidad de la ley y

análisis costo-beneficio». Es fundamentalmente en este capítulo de dicho
manual que se presenta un análisis crítico de la aplicación del ACB en
el parlamento peruano. Las principales características de este trabajo del
año 2002 —en lo que concierne al objeto de nuestra investigación—,
en el que se bosquejan las fases que deben seguirse en la aplicación de la
metodología del ACB a las normas, son las siguientes:
a) Se trata, en lo fundamental, de un trabajo explicativo de lo que debe

entenderse por evaluación de impacto de las leyes según el ACB. Los
P
autores se remiten, para ello, a un principio bastante general que
C
sustenta dicha metodología del que, sin embargo, muy difícilmente
pueden obtenerse utilidades prácticas: «Una norma debe medir su
U
impacto en función del beneficio que genera a la mayor cantidad de
lP
ciudadanos sin causar perjuicios en otros sectores» (véase Hanusch,
1994, p. 2; y Bernales y otros, 2002, p. 153). Luego, los autores
ria
del manual ofrecen mayores precisiones sobre el particular, de
forma tal que el impacto favorable o desfavorable de una norma
depende en lo fundamental de la medida en que los derechos
ito
económicos y sociales de los ciudadanos resultan afectados con una

proposición legal. Si estos derechos disminuyen por acción de la
Ed
norma propuesta o porque con su aprobación se distraen recursos

públicos que podrían haberse destinado más bien a desarrollarlos
—salvo que con ello se eviten «daños mayores» (sic)—, la norma
o
tiene entonces impacto desfavorable y viceversa. La técnica que

nd
proponen los autores para la evaluación de los impactos normativos

es «efectuar estudios más profundos» consultando a expertos o
Fo
revisando estudios especializados27. En el referido manual, se
27
Bernales y otros sostienen: «Los valores que deben informar prioritariamente a una
propuesta, en la perspectiva de definir los posibles costos que deben eludirse, son los
derechos económicos y sociales. Una norma es perniciosa si directa o indirectamente afecta
los indicadores sociales. Hay múltiples posibilidades. Una es que la norma desincentive la
inversión privada y genere mayores índices de desempleo. Otra es la que produce gastos
128
distingue entre proyectos de ley cuyo impacto es de corto y mediano

plazo, de una parte, y los proyectos de ley con efectos en el largo
plazo, de otra.
La evaluación de impacto de una proposición legislativa en el largo
plazo —siguiendo siempre a los autores del manual— consiste en el
examen de «previsibilidad» de la ley (Bernales y otros, 2002, p. 157).
No es este un requisito legal, sino un aspecto fundamental en la
ejecución de toda política legislativa coherente o que se sustente
en resguardar la consistencia jurídica. Los autores no proponen
P
explícitamente una técnica con la que el analista pueda determinar
el impacto a largo plazo de los proyectos legales, aunque sugieren
C
trabajar con modelos que representen un escenario previsible y
U
otro más bien que incorpore elementos altamente improbables,
examinando los efectos que se producirían en ambos escenarios-
lP
casos, «con y sin ley»28. Los autores sostienen asimismo que: «El
legislador puede tener una idea de la previsibilidad a través de
ria
cálculos progresivos y proyecciones a nivel de indicadores. La
estadística puede ser un auxiliar importante para la tarea de calcular
ito
costos y beneficios futuros» (Bernales y otros, 2002, p. 157).

b) Se trata de un trabajo según el cual la evaluación del impacto
Ed
normativo se efectúa en las fases ex ante y durante del proceso

legislativo; es decir, para establecer si una ley es necesaria, razonable
o
innecesarios para el Estado, afectando la capacidad de cubrir otros ítems como salarios
nd
de empleados públicos, pensiones, obras de infraestructura productiva, etc. Una merma

inducida por los costos potenciales de un proyecto indican que este es pernicioso y que
debe ser rechazado. Sin embargo, un proyecto puede ser impopular, pero a la vez necesario
Fo
para impedir daños mayores. El beneficio en este caso debe prevalecer al costo inmediato.
Si fuera así, las consultas y los estudios deben ser más desarrollados» (2002, p. 154).
28
Según Bernales y otros: «Las observaciones sobre desarrollos discontinuos o cambios
en el progreso que pudieran parecer sorprendentes permiten modificar las proyecciones
razonablemente y ajustarlas a la realidad futura. En este caso se requieren dos modelos de
previsibilidad: uno que proyecte el futuro sin alteraciones intermedias y otro que considere
los cambios imprevistos que alteren el patrón» (2002, p. 157).
129
y eficaz (Bernales & otros, 2002, pp. 153, 159 y 190) y no para
determinar los efectos que la norma legal produce una vez que
ha entrado en vigor (análisis ex post). El objetivo de la evaluación
de impactos legislativos es que los encargados de decidir sobre la
procedencia de una proposición legal dentro del Congreso de la
República lo hagan de la manera mejor informada posible29.
c) Se trata de un trabajo en el que sus autores enfatizan la necesidad
de alcanzar estándares mínimos de calidad legislativa. El estándar
consiste en el «ejercicio racional de legislar». Para ello, hay artículos
P
«referenciales» (Bernales y otros, 2002, pp. 154, 155, 159 y 163)30
C
en el documento constitucional peruano de 1993. Los autores
del manual observan, además, que hay una estrecha vinculación
U
entre el ACB y la creación de un sistema de gestión de calidad de
lP
la normatividad (Bernales y otros, 2002, pp. 160 y 163).
ria
29
Según Bernales y otros: «En síntesis, se trata de apoyar la labor del parlamentario, con un
texto que le proporcione información y análisis riguroso en sus funciones» (2002, p. 19).
ito
30
Los autores del Manual parlamentario no precisan si en el texto constitucional de 1993
existe el derecho a la «racionalidad legislativa», aun cuando mencionan un conjunto de
Ed
artículos constitucionales que así lo estarían indicando (entre otros, los artículos 74, 77,
79, 103, 104, 105 y 118). En el más moderno constitucionalismo, el debate sobre los
contenidos del principio de «racionalidad legislativa» adquiere cada vez mayor relevancia.
En el texto modificado de la Constitución de Suiza (artículo 170), se han establecido
o
explícitamente las bases jurídicas para el desarrollo de los estándares mínimos de calidad
legislativa. En el Perú, surgen las siguientes preguntas: ¿existe un derecho constitucional a
nd
la calidad legislativa o solo principios constitucionales que cautelan un «debate racional» de

las leyes, por ejemplo el de publicidad del proceso legislativo?, ¿cuáles son las normas del
texto constitucional, si es que las hubiere, que establecen el estándar mínimo de calidad
Fo
legislativa?, ¿podría interponerse acción de inconstitucionalidad contra una ley aprobada en

el parlamento sustentándose en que la norma carece de justificación explícita (por ejemplo,
en la exposición de motivos) o en que la justificación no es suficientemente razonable
o no cumple con un mínimo estándar de «racionalidad», es decir que los objetivos que
el legislador pretende alcanzar no tienen la menor oportunidad de realizarse?, ¿es esta
racionalidad legislativa relevante para el derecho constitucional peruano o es más bien un
asunto meramente político sin estatuto constitucional que le dé contenido obligatorio?
130
d) Se trata de un trabajo en el que, si bien se reconoce que el ACB es

la metodología prevista reglamentariamente para evaluar el impacto
de los proyectos de ley en el parlamento del Perú, sin embargo se
sostiene que: «Una norma de reglamento podría, en pos de una
mayor calidad legislativa, obligar al parlamentario a recurrir a una
metodología de análisis de costos y beneficios» (Bernales y otros,
2002, p. 163). En la lógica de los autores del manual, el ACB es una
metodología exigible conforme al reglamento del Congreso, pero
el contenido preciso de dicha metodología no ha sido explicitado
P
ni uniformizado. En correspondencia con esta observación, en
distintos pasajes (Bernales y otros, 2002, pp. 160, 162, 163 y 174)
C
del manual se insiste en señalar que los congresistas del parlamento
U
peruano no siguen una pauta o metodología homogénea al cumplir
la obligación de evaluar los impactos de las proposiciones de ley.
lP
Los objetivos y componentes fundamentales de una metodología
unificada que sirva a esos fines (Bernales y otros, 2002, pp. 159 y
ria
160) son, para los autores del manual, los siguientes: a) obtener
información para el análisis; b) identificar a los beneficiarios (y
ito
a los perjudicados) de la propuesta; c) definir los costos para el

Estado en el corto y largo plazo; e) cuantificar los beneficios y
Ed
costos estableciendo la magnitud de los beneficios y/o costos que

no pueden valorizarse; f ) hacer balance de los grupos de ganadores
y perdedores; y g) «calcular la contribución de la propuesta a
o
los objetivos generales de política» y al «bien común». Bernales

nd
y los coautores del manual hacen con ello una propuesta que,
reconociendo los componentes fundamentales del ACB, resulta sin
embargo una variante simplificada y adaptada al proceso legislativo
Fo
peruano31. Finalmente, son dos las técnicas que los autores del
31
Bernales y otros no desconocen, sin embargo, la eventual necesidad de someter una
iniciativa de ley a un procedimiento más exhaustivo: «Es razonable que un proyecto de
ley de fomento requiera una análisis costo-beneficio más exhaustivo» (2002, p. 159).
131
manual mencionan para la aplicación del ACB: la «consulta a

organismos profesionales y técnicos vinculados a la materia (sobre
la que se va a legislar)» y la consulta al «sector afectado» (Bernales
y otros, 2002, pp. 158 y 159).
e) Se trata de un trabajo según el cual la aplicación adecuada del
ACB depende de que los proponentes de las iniciativas de ley sigan
sistemáticamente un conjunto ordenado de prescripciones que los
autores del manual organizan en tres fases o etapas:
• La primera fase de la metodología consiste en la definición
P
del proyecto. Esto implica identificar primeramente los costos
C
y beneficios del proyecto en el corto y mediano plazo, a los
afectados y los costos que se generarían para el Estado. La
U
técnica sugerida para cumplir con todo esto es la «consulta a
lP
especialistas» (Bernales y otros, 2002, p. 161).
El análisis de impacto en el largo plazo se lleva a cabo, de otra
ria
parte, al apreciar las «tendencias». Según afirman los autores del
manual, si los costos del proyecto en el balance son altos, deben
entonces buscarse otras alternativas (Bernales y otros, 2002,
ito
p. 161).
Ed
• La segunda fase de la metodología consiste en: «Elaborar un

esquema de quién gana y quién pierde» (Bernales y otros, 2002,
p. 161). Según los autores del manual, el «criterio por excelencia
o
es que los sectores ganadores operen creando beneficios para

la sociedad en su conjunto». No se encuentran en el manual
nd
mayores precisiones sobre la forma en que el impulsor de una

iniciativa legal debe específicamente proceder para cumplir con
Fo
esta fase de la metodología.

• La tercera fase de la metodología consiste en: «Lograr una
valoración de beneficios y costos en términos de la sociedad en
su conjunto» (Bernales y otros, 2002, p. 162).
132
Las tres fases o etapas de la metodología que presentan Bernales y

otros nos muestran una versión bastante austera del ACB si se la
compara con la versión adaptada e incluso las variantes simplificadas
que desarrollaron Ortiz de Zevallos y Guerra-García. Cierto es
que la obra de Bernales y otros es un manual parlamentario, cuyo
contenido y alcances son por tanto más ambiciosos que los de un
trabajo específicamente introductorio del ACB normativo.
Los autores del manual no profundizan en su propuesta metodoló-
gica suficientemente para definir el contenido preciso de las fases y
P
técnicas que el analista debe seguir al aplicarla. De cualquier forma,
C
resulta claro el objetivo de establecer una versión resumida o sim-
plificada del ACB sobre la base de un conjunto de procedimientos
U
lógicamente organizados en forma secuencial.
lP
e) Se trata de un trabajo en el que se hace un primer balance de
la aplicación del ACB dentro del Congreso de la República,
ria
específicamente en los proyectos de ley presentados durante los
años 2001 a 2002 (Bernales y otros, 2002, pp. 163 y 190)32. El
balance es del todo negativo: a) las tres fases constitutivas que los
ito
autores del manual reconocen propias de la metodología del ACB

no se verifican en la formulación de las iniciativas legislativas que
Ed
32
Por la lectura de algunos pasajes del manual, parece que en la investigación sobre cómo
o
se aplica el ACB en los proyectos de ley se recurrió al método cuantitativo (pp. 163,

184 y 190), aun cuando lamentablemente los autores no lo indican de forma explícita.
nd
Al final, queda la incertidumbre si trabajaron con muestras estadísticas, desarrollando

indicadores y definiendo los aspectos concretamente a evaluar, o si la investigación fue de
tipo cualitativa mediante entrevistas con expertos, o si acaso se aplicaron ambos métodos
Fo
de investigación concurrentemente. Si nos atenemos a lo expuesto en la presentación del

manual, todo indicaría que la investigación fue cualitativa. Al respecto, afirma Bernales:
«Asimismo, se realizaron cuatro entrevistas con expertos en la materia. Estas reuniones
también sirvieron para validar y orientar el contenido del Manual. En este sentido dieron
su aporte invalorable Valentín Paniagua, Henry Pease, Alberto Borea y Javier Valle Riestra»
(2002, p. 19). La falta de precisión sobre el método usado en la investigación no impide,
sin embargo —a nuestro criterio—, que los resultados presentados se consideren válidos.
133
se presentan al Congreso peruano (Bernales y otros, 2002, p. 162);

b) la racionalidad de los proyectos es tan solo aparente sin que exista
una «noción de la profundidad del análisis de costos y beneficios»
(Bernales y otros, 2002, p. 163); c) los parlamentarios por lo general
se circunscriben a insertar una frase en la exposición de motivos
de la iniciativa con la que se niega sin ningún sustento los costos
del proyecto (Bernales y otros, 2002, p. 174); d) en todos los casos
en que se analizan los proyectos, los autores del manual constatan
la ausencia de una metodología común de análisis (Bernales y
P
otros, 2002, p. 163); e) la gran mayoría de los proyectos de ley
examinados carecen de adecuado sustento, en la forma y en el
C
fondo, particularmente en la aplicación del análisis costo beneficio
U
(Bernales y otros, 2002, p. 184).
lP
En el manual, se auscultan con especialistas y se apuntan por
vez primera las causas por las cuáles la metodología del ACB
no se habría efectivamente institucionalizado en el Congreso
ria
(Bernales y otros, 2002, pp. 18, 19, 183 y 191): a) la fertilidad
en la producción legislativa, prefiriéndose la cantidad a la calidad
ito
de las leyes (Bernales y otros, 2002, p. 183); b) la elección de los

representantes al parlamento mediante un sistema de distrito mixto
Ed
que facilita la presentación extendida de iniciativas de contenido

regional o local (Bernales y otros, 2002, p. 190); c) la posibilidad
de que cada congresista forme parte de hasta cinco comisiones,
o
en un parlamento que además tiene un abultado número de

nd
tales grupos de trabajo, recargándose así la labor parlamentaria

y debilitándose la producción legislativa (Bernales y otros, 2002,
Fo
p. 191); d) la alta rotación y falta de capacitación del personal

de la asesoría parlamentaria, hechos que impiden la permanente
especialización (Bernales y otros, 2002, p. 191); e) la ausencia de
control cualitativo, sistemático y efectivo del proceso de expedición
de normas (Bernales y otros, 2002, p. 183); f ) la convicción
dominante entre los parlamentarios que la declaración de los
134
costos en un proyecto legal debilita la iniciativa frente a las otras

fuerzas políticas y retarda su presentación (Bernales y otros, 2002,
p. 163); g) el acceso insuficiente de los parlamentarios a fuentes
de información sistematizada y asesoría, a equipos de informática
y material bibliográfico, así como la inexistencia de una oficina
en efectivo funcionamiento dentro del Congreso que esté dotada
de asesores especializados (Bernales y otros, 2002, pp. 197-200);
y h) la ausencia de una metodología unificada de evaluación de
impacto regulatorio establecida como obligatoria en una norma
P
del reglamento parlamentario (Bernales y otros, 2002, p. 163).
C
En síntesis y en lo que se refiere a la problemática del ACB, el Manual
U
parlamentario constituyó un renovado intento (el anterior es el de Ortiz
de Zevallos y Guerra-García) por simplificar la metodología del ACB
lP
tradicional para facilitar su aplicación en la evaluación de impacto de los
proyectos de ley dentro del Congreso peruano. Los autores del manual no
ria
se extendieron, sin embargo, con suficiencia en el diseño de la metodología
abreviada que querían presentar ni en explicar suficientemente las fases que
la hacían. Tampoco entraron en el señalamiento de los detalles prácticos
ito
ni presentaron sistemáticamente las diversas técnicas que podían usarse en

cada una de las fases de la metodología de evaluación de impactos, que sin
Ed
embargo sí reconocieron. Destacable es que los autores del manual hayan

incidido en la necesidad de consultar las iniciativas de ley con los sectores
de la sociedad que resultaban involucrados en la propuesta, traspasando
o
así los límites de la consulta técnica de la iniciativa con especialistas.

nd
Otros aspectos destacables del manual son: que sus autores advirtieron
la estrecha relación entre el ACB y la creación de un sistema de gestión
Fo
de calidad de la normatividad, así como la necesidad de racionalizar el

proceso legislativo; que los autores hayan formulado el «principio de
racionalidad» de la actividad legislativa encontrando «referencias» (sic) en
el texto constitucional peruano; que se haya presentado un balance sobre
la aplicación del ACB en el Congreso, aun cuando los resultados de este
135
hayan sido bastante negativos; y que además se haya reflexionado sobre

las causas de la fallida institucionalización de una metodología efectiva
de evaluación de impactos legislativos dentro del parlamento peruano. Si
bien es cierto que tales razones no fueron sistemáticamente expuestas, los
autores del manual las abordaron en casi todas sus variantes conocidas:
a) Causas relacionadas a deficiencias metodológicas: la falta de unidad

metodológica en la aplicación del ACB a la normatividad y la
complejidad del ACB económico-financiero o tradicional.
P
b) Causas relacionadas a déficits de implementación dentro del parla-
mento: deficiencias normativo-reglamentarias (el estatuto parlamen-
C
tario no especifica el procedimiento del ACB), de infraestructura,
U
de servicios de información y organización institucional (recargada
labor parlamentaria por excesivo número de comisiones), de capa-
lP
citación y disposición de personal especializado estable.
c) Causas vinculadas con deficiencias en el sistema y la cultura
ria
político-jurídicas: debilidades en el sistema político de elección de
representantes al Congreso ocasionadas por la elección en distrito
ito
mixto, errores de concepción sobre el ejercicio de la función repre-

sentativa y legislativa (preferencia por la cantidad de leyes en vez de
Ed
la calidad), inexistencia de un sistema de gestión normativo estatal

y poco o nulo convencimiento de los políticos sobre la aplicación
del ACB y sus efectos beneficiosos en la transparencia legislativa.
o
El año 2002 estaba entonces meridianamente establecido que el ACB

nd
no se había aplicado dentro del Congreso de la República como era deseado

o esperado, que existían aún déficits metodológicos y normativos a cubrir
Fo
y que la implementación efectiva de una metodología de evaluación de

impactos legislativos debía ser parte de una política institucionalizada de
gestión de la calidad de la normatividad, de cambios político-culturales,
de acciones destinadas a fortalecer el equipamiento, las fuentes y el acceso
a la información con fines legislativos y de actividades de capacitación y
especialización permanente dentro del Congreso peruano.
136
Veamos si produjo algún efecto que en 2002 se haya acusado la baja

calidad del ACB en las propuestas legislativas dentro del parlamento
peruano y señalado sus causas.
Un año después de la publicación del Manual parlamentario, en el
marco de una exposición realizada el año 2003 por el excongresista Rafael
Dongo en el Congreso de la República, en la que se trató, entre otros
aspectos, la aplicación del ACB de un conjunto de sesenta y cinco proyectos
de ley33, se dio cuenta de que el 87% de estos incluyeron en la exposición de
motivos una sección bajo el título «Análisis costo-beneficio». Sin embargo,
P
el desarrollo del respectivo análisis se había expresado en apenas 12 líneas
promedio. El 13% restante de los proyectos no comprendió siquiera una
C
sección con la denominación «Análisis costo-beneficio».
U
En la exposición de Dongo, se hizo referencia además a un estudio de
la Asociación Civil Transparencia a partir de una muestra de 342 proyectos
lP
de ley que abarca el periodo hasta el 2003 y llega a la conclusión que:
ria
• De los 342 proyectos de ley, el 99% presentaron ACB34 y el 1%
no.
ito
• De los 342 proyectos de ley, el 80% señala que no genera costo

económico, el 9% que sí genera costo económico y el 11% no
Ed
precisa.
• De los 338 proyectos de ley que presentaron ACB, el 37% reflejaba
su análisis entre 3 y 5 líneas y el 87% entre 1 y 15 líneas (Hernández,
o
2014, p. 73).
nd
Como puede observarse, los primeros indicadores desarrollados para

evaluar la aplicación del ACB en los proyectos de ley del Congreso de la
Fo
33
La referencia a la exposición de Rafael Dongo se encuentra en Hernández (2014, p. 73).
34
Entiéndase por ACB que el 99% de los proyectos tenían una sección en la exposición
de motivos que llevaba como título «Análisis costo-beneficio». Esto no quiere decir, por
cierto ni mucho menos, que tales análisis cumplían adecuadamente con las exigencias
metodológicas del ACB.
137
República tomaron como referencia la inserción de una sección con el

título «Análisis costo-beneficio» en la respectiva exposición de motivos
del proyecto en examen, así como el número de líneas con que tal análisis
era explicitado. A nuestro entender, este proceder fue bastante restrictivo.
El examen de calidad del ACB de las iniciativas debería comprender todo
cuanto es pertinente a dicha metodología y se encuentra expresado en
la exposición de motivos, independientemente de que figure o no en la
sección específicamente intitulada «Análisis costo-beneficio». Asimismo,
el indicador «por líneas» aplicado para examinar la calidad del ACB es
P
poco revelador y excesivamente formal35 debiéndose haber elaborado
C
35
Aunque no del todo inútil, nosotros consideramos que el «indicador» por líneas es en
U
exceso formal y poco revelador debido, entre otras razones, a las siguientes: a) el indicador
considera solamente lo que la iniciativa en examen expresa bajo el título «Análisis costo-
lP
beneficio» y no en el conjunto de la exposición de motivos, donde muchas veces se
encuentran desarrollados componentes fundamentales del ACB que sirven razonablemente
de base a una propuesta y son una muestra del grado de profundidad y de la calidad del
ria
razonamiento del autor, así como de la consistencia en el uso de la metodología; b) el
indicador por líneas parte del supuesto que cuanto más literatura se encuentre en la sección
«ACB» del proyecto examinado, mejor será la calidad del ACB y viceversa, sin que hayan
ito
estudios que validen tal supuesto. La lógica y la experiencia nos indican más bien que la
mayor o menor calidad de un informe no se refleja en la mayor o menor cantidad de líneas
Ed
con las que los mismos han sido redactados; c) el indicador «por líneas» no permite ningún
análisis fino de la aplicación del ACB, es decir, de los problemas concretos que enfrentan
los congresistas en el seguimiento de los pasos en los que consiste dicha metodología; d) los
estudios que hemos tenido a nuestra disposición y que hacen uso del indicador por líneas
o
no especifican cómo se ha efectuado el análisis ni cómo se han definido los parámetros

para el cómputo de las líneas, siendo perfectamente posible que el solo tamaño de la letra
nd
usada en la redacción de la iniciativa examinada o de los márgenes de la pagina —por

solo citar dos ejemplos— arrojen diferencias entre los proyectos que se registran como
significativas y que en verdad no lo son, conduciendo así a conclusiones del todo erradas.
Fo
El indicador «por líneas» es aún utilizado en algunas evaluaciones, seguramente debido

a falta de recursos para emprender revisiones más exhaustivas. Por ejemplo, Hernández
nos informa de un estudio realizado en la Comisión de Presupuesto y Cuenta General
de la República considerando los proyectos de ley que ingresaron a esa comisión entre
agosto de 2006 y enero de 2011: «De los 372 proyectos de ley que presentaron ACB, el
22% reflejaba su análisis efectuado entre 4 y 5 líneas y el 81% entre 1 y 14 líneas» (2014,
p. 76).
138
otro que comprenda el examen del conjunto de los componentes de

la metodología del ACB convencional o al menos de los que le son
fundamentales conforme a una versión simplificada o básica. Sin embargo,
hay que destacar que estos primeros estudios sobre la aplicación del ACB
en el Congreso de la República tuvieron el mérito de reconocer ya desde
muy temprano la ligereza con que se presentaba el ACB en las iniciativas
legislativas y, sobre todo, el uso de la frase que luego se haría muy habitual
en los proyectos de ley: «La presente iniciativa no irroga gastos al Estado»36.
El 2004, Javier Tantaleán dio a conocer su Propuesta de manual
P
análisis costo-beneficio de los proyectos de ley37 (en adelante «el Informe»). El
Informe contó con el renovado apoyo de USAID, al que se sumó el de la
C
Universidad del Estado de Nueva York en el marco de la asistencia técnica
U
que brindaron ambas entidades para el fortalecimiento institucional del
Congreso de la República del Perú y particularmente para la ejecución
lP
del plan estratégico en la parte correspondiente a la función legislativa y
ria
36
En este mismo sentido, constata Hernández, luego de hacer un análisis retrospectivo
de la aplicación del ACB de 2011 en adelante (hasta 2014), que: «El fundamento del
ito
ACB dice mayormente que no irroga gastos al Estado o no genera costo económico y
este porcentaje es entre el 61% hasta el 81% de las muestras evaluadas» (2014, p. 76).
Ed
Confróntese los juicios semejantes expresados por Bullard (2009, p. 82) y, antes aún que
este, por Bernales y otros (2002, pp. 160, 163 y 170).
37
El mismo Javier Tantaleán, junto con J. Rojas, elaboraron, en octubre de 2002 para el
Congreso de la República de Perú, con el apoyo del Centro de Investigación Parlamentaria,
o
el Manual análisis costo beneficio de los proyectos de ley. Documento de trabajo. Este texto fue
la base para la posterior publicación del texto de Tantaleán, esta vez con el apoyo de USAID
nd
y la Universidad del Estado de Nueva York. Este último documento tuvo circulación
restringida. Si bien la autoría del texto de 2004 es de Tantaleán, este precisa, lo siguiente:
«El resultado de este proyecto de Manual Análisis Costo-Beneficio (en adelante, A-C-B)
Fo
se puede calificar de carácter corporativo en la medida que cuenta con el aporte de los
Secretarios Técnicos de la Comisiones Ordinarias, funcionarios y asesores del Congreso
de la República. Además, se han tomado en cuenta varios antecedentes sobre el tema del
A-C-B desarrollados por el Instituto Apoyo, Indecopi y el Congresista Rafael Valencia.
Asimismo, se contó con el aporte de expertos externos al Congreso que participaron en
algunos talleres organizados por el Centro de Investigación Parlamentaria del Congreso
y la Universidad del Estado de Nueva York (SUNY)» (2004, p. 3).
139
la optimización de los procedimientos para la evaluación anticipada de

los impactos de los proyectos de ley. El manual contenido en el Informe
no tuvo nunca fuerza vinculante dentro del Congreso de la República.
Sus características principales, así como de la propuesta metodológica que
contiene, son las siguientes:
a) Se trata de un documento bastante escueto en su cuerpo principal,

pero muy suficiente en los anexos, cuyo objeto es precisar los alcances
del artículo 75 del reglamento del Congreso de la República por el
que se crea la obligación de someter las iniciativas de ley al ACB.
P
Tantaleán parte de la afirmación que el artículo 75 del estatuto
C
parlamentario no se aplica adecuadamente y que es necesario
U
facilitar el uso del ACB mediante su simplificación. El Informe no
contiene, sin embargo, una nueva propuesta metodológica que sea
lP
distinta a la del ACB convencional (Tantaleán, 2004, p. 4), sino
que precisa qué tipos de proyectos de ley deben someterse a examen
ria
exhaustivo haciéndose uso del Manual ACB (Tantaleán, 2004, pp.
4, 7 y 8) (que se sustenta en el ACB convencional) y cuáles, por el
contrario, deberían sujetarse a lo que Tantaleán denomina un «perfil
ito
básico del ACB» (Tantaleán, 2004, pp. 4 y 8) (versión simplificada).

Las tareas del analista al aplicar la versión simplificada del ACB
Ed
consisten en la identificación de los beneficiarios y perjudicados del

proyecto legislativo y en la indicación de los impactos económicos
y/o sociales de la iniciativa, según corresponda. En esta versión
o
abreviada no se exige al analista cuantificar los costos o beneficios

nd
del proyecto, sino solo mencionar o describir los impactos (según

sean económicos o sociales). Ciertamente que, si la cuantificación
Fo
de los provechos y desventajas es posible, ello deberá incluirse en

el reporte del proyecto de ley. Al Manual del ACB —es decir, al
ACB convencional— deben sujetarse los proyectos de ley «que
por su naturaleza e importancia así lo ameriten». Tales proyectos
son, según el Informe, los siguientes: propuestas de normas de
desarrollo constitucional, de leyes Orgánicas o de reforma del
140
Estado, de leyes que tengan que ver con aspectos económicos,

productivos o tributarios y de leyes relacionadas con aspectos
sociales o ambientales. El resto de las propuestas legales se sujetan
al «perfil básico del ACB».
b) Se trata de un trabajo según el cual la evaluación del impacto
normativo se efectúa en las fases «ex ante» y «durante» del proceso
legislativo; es decir, con la finalidad de anticipar los impactos de
los proyectos de ley y no de determinar los efectos que la norma
legal produce luego que ha entrado en vigor (análisis ex post)
P
(Tantaleán, 2004, p. 5). El objetivo de la evaluación de impactos
C
legislativos es que los encargados de decidir sobre la procedencia
de una proposición legal dentro del Congreso de la República lo
U
hagan de la manera mejor informada posible. Esto incluye no solo
lP
a los parlamentarios, sino además a los asesores de los despachos
y de las comisiones, de forma tal que todos los protagonistas del
proceso legislativo cuenten con un texto orientador «ágil y práctico»
ria
(Tantaleán, 2004, p. 3) al momento de elaborar las iniciativas y los
dictámenes de las propuestas de ley (Tantaleán, 2004, pp. 6 y 7).
ito
Asimismo, Tantaleán advierte que la propuesta de manual es de

utilidad para otras personas o entidades con iniciativa de ley fuera
Ed
del Congreso de la República y del Poder Ejecutivo (Poder Judicial,

Ministerio Público, colegios profesionales, etc.).
Para facilitar el uso del ACB, Tantaleán se sirve de la técnica del
o
llenado de formatos predeterminados (con una ficha resumen

nd
adicional y un resumen ejecutivo), de la presentación de una guía

de instrucciones para el llenado de los formatos, de un glosario de
Fo
términos y de la exposición de ejemplos desarrollados. En el caso

del ACB convencional, el autor de una iniciativa de ley debe indicar
en los formatos preestablecidos lo siguiente:
• Los efectos cuantitativos y cualitativos de su iniciativa (positivos
o negativos), según corresponda, en: los derechos fundamentales
y constitucionales (a la vida, civiles, a la propiedad, políticos,
141
etc.); los aspectos éticos y de transparencia de la función

pública; y los aspectos económicos, medioambientales, sociales
e institucionales, así como de género.
• La posición de los sujetos involucrados en la propuesta de ley,
así como de la opinión pública, según la lista de los posibles
afectados y beneficiarios que se encuentra preestablecida en el
formato (trabajadores, empresarios, organizaciones civiles, etc.).
• La consistencia de la iniciativa legal con los compromisos a
los que llegaron las organizaciones civiles y políticas según el
P
denominado «Acuerdo nacional de gobernabilidad», así como
C
con las políticas gubernamentales.
U
• La afectación de la iniciativa legal en los distintos niveles de
gobierno: Poder Ejecutivo, Poder Judicial, gobiernos regionales,
lP
gobiernos locales, organismos autónomos e instituciones
públicas descentralizadas.
ria
c) Se trata de un trabajo en el que su autor recomienda la modificación
del artículo 75 del reglamento del Congreso de la República para
ito
que los proyectos de ley de desarrollo constitucional, propuestas de

leyes orgánicas o reforma del Estado, proyectos que regulan materias
Ed
económicas, productivas o tributarias y propuestas de contenido

social o ambiental sean sometidos a un análisis pormenorizado de
impactos. El resto de los proyectos deben presentarse siguiendo lo
o
que el autor llama el «perfil básico del ACB» (Tantaleán, 2004, p. 5).
nd
En síntesis y en lo que se refiere a la problemática del ACB, la

Propuesta de manual acb análisis costo beneficio de los proyectos de ley
Fo
constituye un intento adicional por simplificar la metodología del ACB

a partir del propio ACB. El autor del Informe parte de la existencia de
una metodología amplia del ACB (Manual ACB) y de otra que él llama
«perfil básico». Esta última versión del ACB consiste en los componentes
más elementales que pueden esperarse contenga una iniciativa legal:
identificación de beneficiarios y perjudicados, descripción del tipo de
142
impacto por cada grupo y del sector de la vida en sociedad en el que el

proyecto repercute sustancialmente (derechos fundamentales, economía,
medioambiente, desarrollo institucional). El autor de el Informe no señala
ni desarrolla los componentes del ACB convencional, aun cuando puede
desprenderse del texto que no resulta obligatorio cuantificar los beneficios
y perjuicios de la iniciativa ni al aplicar la versión exhaustiva del ACB ni la
versión simplificada, salvo por cierto que tal cuantificación sea posible. El
analista está en todo caso obligado a mencionar o describir los impactos
y calificarlos como positivos o negativos. La propuesta metodológica no
P
es suficiente en la definición de los elementos que componen el ACB y la
forma de desarrollarlos. Es de destacar el esfuerzo de Tantaleán por definir
C
precisamente qué proyectos de ley deben someterse a análisis exhaustivo
U
de impacto y cuáles no. Para ello, el autor recurre a una clasificación
jurídica muy elemental de las proposiciones legislativas (proyectos de
lP
reforma constitucional, de ley orgánica y de ley ordinaria), así como a
otra clasificación por materias que es más bien muy general y por tanto
ria
poco sistemática (proyectos de ley con contenido económico, productivo
o tributario y con aspectos sociales o medioambientales). Hay que admitir,
ito
sin embargo, que no hay hasta la actualidad una clasificación acabada

sociológico-política y jurídica de las normas legales que pueda haber
Ed
servido a Tantaleán de apoyo para la elaboración de su Informe. Por último,

es de destacar que el autor haya basado su propuesta fundamentalmente
en el análisis de legitimación o aceptación política de las iniciativas de ley
o
(compatibilidad de la propuesta de ley con las políticas gubernamentales

nd
y del acuerdo nacional). La propuesta metodológica desarrollada por

Tantaleán no tuvo impacto relevante en el Congreso de la República ya
que no fue aprobada como documento de uso oficial, aun cuando esta se
Fo
había desarrollado dentro del marco de un proyecto de fortalecimiento

institucional. El texto tuvo además difusión bastante limitada.
En un trabajo publicado en 2012, pero en el que se da cuenta del
estudio realizado en el Congreso de la República sobre el uso de la
metodología del ACB el año 2005, escribe Haro lo siguiente:
143
En el mes de marzo del 2005, el Servicio Parlamentario analizó la

problemática del Congreso a fin de mejorar la calidad de las leyes
y se detectó que una gran cantidad de proyectos de ley no presentaban
el requisito del ACB, hecho que no permitía apreciar los sectores
beneficiados o perjudicados por la norma. Por ello, muchos eran
sometidos a archivamiento de plano, por no cumplir con este
requisito. Se formaron, así, diferentes grupos de estudios y tuve la
responsabilidad de presidir el grupo que analizó esta materia. Lo
integraban distinguidos SSTT [secretarios técnicos de comisiones],
como el economista Roberto Hernández, el ingeniero Luis Mejía, el
P
doctor José Abanto, hoy ex oficial mayor del Congreso, entre otros.
Todos coincidimos en que la metodología que se aplicaba era muy compleja
C
y muy técnica, y que los despachos congresales no tenían acceso a data e
U
información económica necesarias, por lo que se propuso una metodología
más simplificada y amigable de fácil acceso para los proponentes. Como
lP
consecuencia de ello, se elaboró la Guía de Orientación del Análisis Costo
Beneficio Legislativo, conocido como ACBL, que se encuentra publicada
ria
en la Web del Congreso para su consulta y aplicación por todos los
interesados. Dicha metodología contiene seis pasos simplificados […]
(Haro, 2012, p. 25; cursivas nuestras).
ito
Las conclusiones que presenta la Comisión de Técnicos del Congreso

Ed
son muy reveladoras. El año 2005 se constata nuevamente la existencia

de serias dificultades metodológicas en la aplicación del ACB para
evaluar anticipadamente los impactos regulatorios (complejidad del
o
ACB), así como deficiencias en capacitación, equipamiento y acceso a la

nd
información relacionados con el uso de la metodología. Las advertencias

contenidas en el Manual parlamentario en 2002 sobre las causas de los
déficits de implementación del ACB no habían tenido la respuesta o
Fo
al menos la efectividad deseada. La calidad legislativa en el Congreso

peruano no mostraba un ritmo auspicioso, la aplicación del ACB era harto
deficiente. Para enfrentar el problema, la comisión de técnicos preparó una
metodología simplificada o, como dice Haro, «amigable» del ACB, a la
que denominaron «análisis costo-beneficio legislativo». Esta metodología
144
apareció editada por el Congreso peruano en marzo de 2005 bajo el título

Guía de orientación del análisis costo-beneficio legislativo (en delante, «la
Guía»). Las principales características de la metodología que elaboraron
los asesores del Congreso son las siguientes:
a) Se trata en lo fundamental de una versión simplificada del ACB

normativo convencional que era ya conocido desde 1998 y
habían presentado Ortiz de Zevallos y Guerra-García al adaptar
precisamente el ACB tradicional a la evaluación de proyectos
normativos. La metodología que propone la Guía resulta
P
incluso más recortada o breve si se le compara con las variantes
C
simplificadas (y no solo la convencional) que propusieron entonces
U
adicionalmente Ortiz de Zevallos y Guerra-García. Las tareas
fundamentales del autor de una iniciativa de ley o de los evaluadores
lP
de las comisiones consisten —según los autores de la Guía— en
identificar a los grupos involucrados en el proyecto y los efectos
ria
positivos o negativos que produce la norma en cada uno de ellos y,
tan solo en caso extremo, cuando la materia regulada lo facilita y/o
«está vinculada con las normas del Título III - Régimen Económico
ito
de la Constitución Política del Estado» (Congreso de la República

del Perú, 2005, p. 2), en hacer expresión cuantitativa y monetaria de
Ed
tales efectos, indicando y analizando las transferencias económicas.

b) Se trata de una metodología desarrollada para aplicarse en las fases
o
ex ante y durante del proceso legislativo; es decir, para decidir sobre

la necesidad y pertinencia de la formulación, elaboración, dictamen
nd
y aprobación de una iniciativa legislativa y no para examinar sus

efectos ex post (luego que la norma ha entrado en vigencia)38. La
Fo
finalidad de la aplicación de la metodología es que los encargados

de decidir sobre la procedencia de una proposición normativa,
38
Dos autores que sugieren asimismo la posibilidad y utilidad de realizar la evaluación
posterior de los proyectos de ley mediante el ACB son Mejía (2011, pp. 71 y 72) y Haro
(2012, p. 14).
145
precisamente los parlamentarios en las comisiones y en el pleno

del Congreso, lo hagan de la manera mejor informada posible
(Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998, pp. 7, 8, 15, 16, 17,
18, 21, 25 y 37) y no que, habiéndose obtenido un resultado como
consecuencia de concluirse todas las fases del ACB convencional
o del abreviado, el proyecto sea rechazado o aprobado por el solo
efecto de las conclusiones técnicas. Los autores de la metodología
destacan además, de manera acertada, que un objetivo fundamental
de esta es hacer transparente el debate de las normas (y no solo que
P
los congresistas estén suficientemente informados) (Guía, 2005,
p. 2).
C
c) Se trata de una metodología desarrollada fundamentalmente para
U
su uso por los congresistas y el personal del servicio parlamentario
lP
involucrado en el proceso legislativo dentro del Congreso de
la República. La Guía fue aprobada como norma interna del
servicio parlamentario con las indicaciones: Guía de orientación
ria
N.° 06-2005-DCD-DGP/CR Guía de orientacion del análisis costo-
beneficio legislativo - ACBL.
ito
d) Se trata de una metodología que puede aplicarse en la evaluación

de todo tipo de proyectos de ley. La Guía no precisa, sin embargo,
Ed
si los proyectos de ley que contienen «normas económicas o con

connotación económica» deben someterse necesariamente al ACB
normativo convencional, cuyos alcances son bastante extensos
o
y —como decían los técnicos del Congreso— implica el uso de

nd
una metodología «compleja y muy técnica», o si tales proyectos

legislativos pueden asimismo evaluarse conforme al procedimiento
Fo
simplificado. En tal sentido, hay que observar que la aplicación del

ACB convencional supondría evaluar determinados aspectos de un
proyecto legislativo que precisamente la Guía relativiza: la expresión
cuantificada y monetaria de los impactos, la identificación y análisis
de las transferencias redistributivas y la presentación del balance
146
final de la evaluación donde se señalan «las ganancias netas para la

sociedad» (Congreso de la República del Perú, 2005, pp. 2 y 5)39.
Es nuestro entender que los autores de la Guía concibieron el
empleo de dos metodologías conforme con lo dispuesto en el
artículo 75 del reglamento: la del ACB convencional tal como
la formularon, por ejemplo, Ortiz de Zevallos y Guerra-García,
que significaba realizar un análisis amplio y pormenorizado de la
propuesta legal, cuyo uso se reservaba para los proyectos legislativos
con incidencia económica; y otra metodología básica, válida para
P
todo tipo de proyectos de ley, cuyo uso implicaba cumplir con el
C
requisito de admisibilidad de las propuestas de ley previsto en el
artículo 75 del reglamento del Congreso, a la que los autores de la
U
Guía denominaron «ACB legislativo».
lP
e) Se trata de una metodología que, en su versión simplificada («ACB
legislativo»), se ejecuta en seis fases. El contenido de cada una de
ria
estas fases se expone en la Guía mediante la técnica del checklist
(absolución secuencial de preguntas):
• La primera fase de la metodología consiste en la definición
ito
del «contexto de la iniciativa»; es decir, en la descripción del

problema que el autor de la iniciativa se propone enfrentar,
Ed
indicando el estado de situación que se considera adverso al

deseado. Según la Guía, el problema debe ser de relevancia
legal; es decir, describir la situación desfavorable que se quiere
o
modificar por la ley y señalar cómo es que el marco legal vigente

nd
no la puede resolver. Con ello, la Guía ahorra al promotor de

una iniciativa la necesidad de dar cuenta en la exposición de
Fo
motivos de las distintas alternativas públicas analizadas para

definir, por un lado, si el problema descrito puede enfrentarse
39
Nos referimos a estos elementos del ACB convencional no porque sean los únicos, sino
porque son precisamente los que la Guía toma en consideración para hacer la simplificación
metodológica.
147
con una medida no normativa; y de otra parte, cómo así se

decidió precisamente por la formulación de una ley al considerar
que las otras opciones eran menos eficientes que la legislativa (por
ejemplo, campañas educativas, exhortaciones públicas, diálogo
y/o negociación directa con los involucrados en el problema,
fortalecimiento de las instituciones encargadas de abordar el
problema, etc.). Cierto es que la Guía no desconoce la necesidad
de esta fase previa del análisis de los proyectos de ley, sino que
tan solo omite la necesidad de dar cuenta de ella en la exposición
P
de motivos.
C
• La segunda fase de la metodología consiste en la definición del
objetivo o de los objetivos de la propuesta.
U
• La tercera fase de la metodología consiste en el «contenido de los
lP
cambios». No queda claro, a nuestro entender, si los «cambios» a
que se refiere la Guía son los que se producen en el sistema legal;
ria
es decir, las modificaciones que se producirían en la normatividad
vigente en caso de aprobarse la propuesta, o si los «cambios»
tienen que ver más bien con la variación de la situación social
ito
desfavorable que se quiere enfrentar con la ley. La pregunta

que la Guía formula para orientar al autor de la iniciativa en la
Ed
definición «del contenido de los cambios»40 alude a lo primero;

el paso 5 de la Guía, por el contrario, se refiere a lo segundo41.
o
40
La pregunta que propone la Guía es textualmente la siguiente: «¿En qué aspectos
nd
concretos se producirá un cambio en el ordenamiento legal actual, si se aprobara esta

disposición?». A nuestro entender, dar respuesta a la pregunta así formulada nos llevaría
a determinar lo que el artículo 75 del reglamento del Congreso denomina «efecto de la
Fo
norma propuesta sobre la legislación nacional». En nuestro concepto, los «cambios» que
deben analizarse al emplearse el ACB son más bien los que se prevé producirá la norma
legal en la situación socioeconómica base o inicial que se identificó como problemática.
41
«PASO 05: Análisis. El propósito de este paso es identificar -sobre la base de los
resultados anteriores-, el efecto específico de cada uno de los cambios que se producirían
como consecuencia de la aplicación de la ley, respecto de las entidades, grupos y/o sujetos
involucrados. Un primer aspecto a absolver consiste en verificar si dichos cambios corresponden
148
Desde nuestro punto de vista, son los cambios sociales los que
deben analizarse y no los que directamente se producen en el
ordenamiento legal.
• La cuarta fase de la metodología consiste en la «identificación
de los actores»; es decir, de los grupos de personas o entidades
públicas o privadas que se verían afectadas con la eventual
aprobación de la iniciativa.
• La quinta fase de la metodología consiste en lo que sus autores
llaman el «análisis»; es decir, en la determinación de cuál sería
P
el impacto de la norma en cada uno de los grupos o entidades
C
involucrados en el proyecto legislativo. La Guía distingue
entre «impacto» y «transferencia económica». Los impactos
U
—siguiendo la lógica de la Guía— son fundamentalmente
lP
cualitativos y, por tanto, susceptibles de clasificar tan solo como
«positivos» o «negativos». La transferencia económica sería, por
ria
el contrario, un efecto cuantificable y susceptible de expresión
monetaria, sin perjuicio de calificarlo asimismo como positivo
o negativo. La Guía no precisa cuáles son las técnicas para
ito
determinar concretamente cómo se miden los impactos para

cada uno de los grupos. Finalmente, los impactos por grupos
Ed
deben presentarse de forma ordenada en tablas donde figuran

los sujetos afectados y el tipo de afectación, siguiendo el modelo
contenido en la misma Guía.
o
• La sexta y última fase de la metodología consiste en la «presen-

nd
tación de resultados»; es decir, la formulación consolidada de

Fo
a impactos no económicos, a transferencias económicas entre las entidades, grupos y/o sujetos
involucrados, ó a ambos. Para poder llegar a esta determinación se procederá a absolver,
para cada caso, la siguiente pregunta: ¿El efecto de este cambio en la legislación afectaría
a las entidades, grupos y/o sujetos involucrados como un impacto ó corresponde a una
transferencia económica entre estos? […]» (Congreso de la República del Perú, 2005,
p. 4; cursivas nuestras).
149
los impactos y transferencias económicos en cada uno de los

grupos, e indicar si son positivos o negativos. Puede suponerse
que la presentación debía realizarse en una matriz o tabla, aun-
que la Guía no precisa ninguna técnica especial para ello como
sí lo hace en la fase quinta. Finalmente, la Guía advierte que
no es necesario que el autor de la propuesta o del dictamen dé
cuenta del balance neto del proyecto para la sociedad; es decir,
que responda a la pregunta: ¿mejora la sociedad con esta nueva
ley? Según la Guía, la respuesta a esta pregunta queda al libre
P
criterio del responsable de la iniciativa legal o del dictamen.
C
En síntesis, la Guía y más precisamente la metodología que contiene,
U
constituye un renovado intento por reducir las exigencias del ACB conven-
cional. En el conjunto de «los pasos a seguir» —independientemente de la
lP
forma escueta en que cada uno de ellos es explicitado y de alguna eventual
falta de precisión en la redacción—, se desarrollan los componentes más
ria
elementales del ACB convencional. No hay en la Guía señalamiento de
las técnicas o métodos que pueden aplicarse para cumplir con cada uno
de los «pasos a seguir» ni de las fuentes que se pueden consultar para
ito
estudiar los impactos legislativos; además, los objetivos de la metodología

que presenta la Guía son bastante elementales: transparentar el debate de
Ed
los proyectos de ley y generar la información mínima para dicho debate,

además de indicar los grupos, sujetos y/o entidades que resultan afectados
por la iniciativa y señalar si la afectación se considera positiva o negativa.
o
De hecho, a partir de 2005, el Congreso de la República dispuso de una

nd
metodología bastante simplificada o abreviada del ACB que está contenida

y ha sido aprobada en una disposición del servicio parlamentario, norma
Fo
de inferior jerarquía a las del reglamento del Congreso.

Por tanto, podemos concluir, para el periodo que va desde fines de la
década de 2000 hasta el 2005 —según todos los estudios revisados para esta
investigación sobre la aplicación del ACB en el Congreso—, lo siguiente:
150
a) Que, desde fines del año 2000, el Congreso dispuso de un texto

introductorio sobre la aplicación del ACB en la determinación de
los impactos legislativos (el de Ortiz de Zevallos y Guerra-García
de 1998) que había sido redactado con una orientación bastante
práctica, incluyendo una versión metodológica convencional y
hasta dos variantes simplificadas del ACB.
b) Que, en los años del periodo en evaluación (2000-2005), fue
permanente la preocupación dentro y fuera del Congreso por el
muy deficiente uso de la metodología del ACB en los proyectos
P
de ley, así como el propósito por simplificarla mediante el
C
reconocimiento de un núcleo muy básico de sus componentes y
fases.
U
c) Que, al menos desde 2002, habían sido expuestos los factores
lP
que impedían la efectiva institucionalización del ACB dentro del
Congreso peruano (Bernales & otros, 2002).
ria
d) Que, desde el año 2005, por iniciativa del propio Congreso, se
disponía de una versión muy simplificada del ACB que había
sido además aprobada por una disposición interna del servicio
ito
parlamentario (el «análisis costo-beneficio legislativo»).

Ed
Por lo tanto, dos de las causas que impedían la aplicación del ACB
habían sido enfrentadas, aun cuando no del todo superadas: las que se
originan por deficiencias metodológicas y las que surgen por falta de
o
implementación normativa. ¿Mejoró con ello la calidad de las leyes o

nd
mejoró, preguntemos más modestamente, la calidad del ACB en las

iniciativas de ley?
Fo
2. El ACB desde 2005 hasta 2011

En marzo de 2006, se aprueba el decreto supremo 008-2006 JUS,
reglamento de la ley 26889 —marco para la producción y sistematización
legislativa—, con la finalidad de contribuir a la mejora de la calidad de las
151
disposiciones legales. En el artículo 1 del título I —«Sobre los aspectos

generales de la estructura normativa»—, se regula, tal como el título lo
indica, la estructura, entre otros, de los anteproyectos de ley del Poder
Ejecutivo. Según la norma, el «análisis costo-beneficio» es una de las cinco
partes que debe comprender todo anteproyecto de ley que se impulsa
desde la administración pública.
En el artículo I del título preliminar «Disposiciones generales» del
decreto supremo, se establece el ámbito de aplicación en los términos
siguientes:
P
El presente Reglamento es de aplicación en todas las entidades de
C
la Administración Pública, para la elaboración de anteproyectos
de ley y proyectos de decretos legislativos, decretos de urgencia y
U
decretos supremos, sin menoscabo de las atribuciones y potestades
lP
del Congreso de la República, y además, en lo que sea pertinente, a
las normas reglamentarias y actos administrativos de las entidades
de la Administración Pública que se publiquen en el Diario Oficial.
ria
Como no podía ser de otra manera, el decreto supremo deja
expresamente a salvo la vigencia de las normas legales que regulan la
ito
presentación de proposiciones legislativas dentro del Congreso de la

República. Así, la metodología del «análisis costo-beneficio legislativo»
Ed
de 2005 que contiene la Guía de orientación del análisis costo-beneficio

legislativo, mantuvo y mantiene aun hasta la actualidad pleno vigor. Por
el objeto de nuestra investigación (la aplicación del ACB en el Congreso
o
de la República del Perú y precisamente en las iniciativas que se elaboran

nd
por los parlamentarios) y porque, como hemos dicho, el decreto supremo

regula el ACB de las normas que se elaboran en el Poder Ejecutivo y
Fo
en otras dependencias administrativas distintas del Congreso42, no nos

hemos propuesto en este trabajo examinar detalladamente la aplicación
42
Este hecho no impide que las disposiciones del decreto supremo sirvan como referencia
para la aplicación del ACB en el Congreso de la República, en lo que no se oponga al
reglamento, demás directivas y prácticas del parlamento peruano.
152
del reglamento de la ley 26889. Mejía (2011), en cambio, sí se ocupa del

ACB en las iniciativas de ley del Poder Ejecutivo (según el decreto supremo
008 JUS 2006) incluyéndolas en su selección de proyectos que fueron
aprobados finalmente como leyes en el parlamento. Las conclusiones a que
llega Mejía sobre la aplicación del ACB, tal como veremos más adelante,
son muy poco alentadoras.
En lo que sigue, hacemos un breve comentario de las disposiciones
contendidas en el decreto supremo respecto al ACB. Según este
reglamento, el ACB es un «método» útil para conocer los impactos de la
P
normatividad y cuantificarlos. Aun cuando el reglamento no lo menciona
expresamente, a nuestro entender, la cuantificación de los impactos
C
implica asimismo —en todo lo que sea posible— su monetización. A su
U
vez, los impactos que no pueden expresarse en términos cuantitativos ni
monetarios deben considerarse «cualitativos» y destacarse como tales en la
lP
exposición de motivos de la iniciativa o en su justificación. El reglamento
no precisa cuándo debe entenderse que los impactos que genera una
ria
norma jurídica no son cuantificables. De hecho, esto puede suceder,
por ejemplo, porque no hay métodos regulados aceptados nacional o
ito
internacionalmente para la cuantificación y monetización de los impactos

concernidos en el proyecto normativo; o porque, habiéndolos, su validez
Ed
es sin embargo muy discutible según la crítica especializada; o porque

no hay estudios ni estadísticas internacionales o nacionales cuyo uso
con fines comparativos resulten apropiados o asimilables a los impactos
o
que se quiere determinar en el proyecto; o acaso y simplemente porque

nd
hay impactos cuya cuantificación —debido a la naturaleza de los bienes

que concierne— resulta inapropiada, imposible o llevaría a conclusiones
aberrantes. El reglamento no nos informa nada al respecto. Sí nos dice,
Fo
en cambio, que «las propuestas que no estén comprendidas dentro de las

precitadas categorías [se refiere a los anteproyectos de normas de desarrollo
constitucional, leyes orgánicas o de reformas del Estado; leyes que incidan
en aspectos económicos, financieros, productivos o tributarios; y leyes
relacionadas con política social y ambiental] sustentarán los alcances,
153
las implicancias y sus consecuencias, identificando a los potenciales beneficiarios

y afectados en forma clara y sencilla» (cursivas nuestras).
La identificación de beneficiarios y afectados por la norma y la
indicación de la forma en que resultan implicados en ella es el análisis
más elemental que puede exigirse a quien elabora una propuesta legal.
Poco sistemática es la formulación que presenta el decreto supremo de
los sujetos o entidades que genéricamente pueden resultar concernidos
en una propuesta normativo-jurídica, indicando que pueden ser «actores,
la sociedad y el bienestar general»43.
P
De otra parte, debe entenderse, según lo dispuesto en el artículo
tercero del título I del decreto supremo, que el ACB de una iniciativa
C
normativa debe efectuarse no solo examinando las distintas posibilidades
U
normativo-jurídicas de que dispone la administración para enfrentar
un problema, sino el conjunto de las acciones de política o actuación
lP
43
Los sujetos involucrados en una propuesta jurídica pueden ser personas (naturales)
ria
o hasta, como dice el decreto, «actores», considerados estos como personas físicas. Esta
denominación puede también referirse a grupos de personas —por ejemplo, profesionales,
productores, ciudadanos nacionales, extranjeros, etc.—. También pueden resultar
ito
involucrados en una norma entidades públicas o privadas, específicamente personas

jurídicas en todas sus variantes y en toda la extensión de la categoría. Desde un punto de
Ed
vista legal, los involucrados en una iniciativa normativa son entonces personas naturales o
jurídicas. Desde un punto de vista sociológico-político, los involucrados pueden clasificarse
—tal como se ha hecho habitual formularlo internacionalmente, aunque no por ello
necesariamente con rigurosidad sistemática— en los ciudadanos, las empresas o el Estado.
o
Desde una perspectiva económica, se habla además de «consumidores, empresas y Estado».

No es infrecuente distinguir entre las empresas por su dimensión; es decir, las pequeñas
nd
de las medianas y a estas últimas, ambas, de la gran empresa. Por último, podría también
aceptarse que todos quienes componen una sociedad pueden ser directamente afectados
por un proyecto legal, aun cuando ello será un caso harto difícil que no conduce al final a
Fo
ningún análisis preciso. Por lo general, los que resultan afectados en un proyecto legal son
determinados grupos de personas y no la sociedad como tal. Afirmar —como lo hace el
decreto supremo— que los impactos pueden darse sobre el «bienestar general» no es por
cierto falso, aun cuando a nuestro entender el concepto es tan amplio y poco noticioso
que finalmente no facilita tampoco el análisis operativo de los impactos (¿por qué además
sostener que un proyecto normativo puede repercutir en el «bienestar general», acaso no
sería posible e incluso mejor que repercuta en el «malestar general»?).
154
públicas, sean estas, por ejemplo, programas, proyectos, declaraciones,

acciones, campañas, etc., incluyendo también seguramente la posibilidad
de la no injerencia o intervención estatal. El decreto supremo se refiere
a todo ello precisamente prescribiendo que: «La necesidad de la norma
debe estar justificada dada la naturaleza de los problemas, los costos
y beneficios probables y los mecanismos alternativos para solucionarlos»
(cursivas nuestras). Nada dice el reglamento, sin embargo, sobre la manera
concreta en que debe de procederse para realizar el ACB, o sobre los
«pasos a seguir», o las fases que comprende el ACB, o sobre cuáles son
P
específicamente los componentes básicos de la metodología que se espera
desarrolle el promotor de la norma legal. Ciertamente, la mayoría de estos
C
importantes detalles pueden abordarse en una disposición adicional de
U
menor jerarquía y más especializada que el decreto supremo44.
44
lP
Hasta donde conocemos, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos trabaja en un
texto guía para la aplicación del ACB normativo u otras técnicas de evaluación de impactos.
ria
Desconocemos, sin embargo, la prioridad, avances y demás pormenores de dicho proyecto.
El Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, a través del Centro de Investigaciones Judiciales,
publicó el año 2007 la Guía metodológica para la elaboración de iniciativas legislativas.
ito
Como parte del proceso de formulación de una iniciativa legislativa, la Guía estableció,
en la parte correspondiente a la «Identificación e investigación de la temática», que: «El
Ed
proponente o autor de la iniciativa identifica la existencia de una situación o problema que

requiere de investigación y regulación en nuestro ordenamiento jurídico, con la finalidad
de proponer una solución. El proponente o autor debe exponer los hechos que impulsan
su investigación, los cuales pueden ser de carácter económico, histórico, social, cultural y/o
o
jurídico. Recopilada la información, la cual no solamente puede basarse en cuestiones de

hecho, sino en datos estadísticos, material doctrinario y/o jurisprudencia, encuestas, debe
nd
ser ordenada con un criterio coherente, para que al redactar la iniciativa sea claramente
identificado el problema, su sustento y la solución jurídica». Es esta una definición bastante
completa de lo que significa identificar un problema y cuáles son sus alcances, aun cuando
Fo
se extraña una mención sobre las técnicas específicas para la identificación del problema
(por ejemplo, la técnica del árbol de problemas). De otra parte, en la Guía del Poder
Judicial se dispone, en la parte «sustentatoria de toda propuesta legal», que, entre otros
elementos ahí establecidos, el fundamento de la propuesta debe contener: «6.3.2. Análisis
Costo-Beneficio: Toda iniciativa legislativa debe tener un enfoque socio-económico, es
decir la búsqueda del máximo beneficio en menor costo, así como establecer la viabilidad y
efectividad de los beneficios de la iniciativa legislativa en corto, mediano o largo plazo y sus
155
Dos años después que la comisión de técnicos del parlamento peruano

elaboró su Guía de orientación del análisis costo-beneficio legislativo en 2005,
Reflexión Democrática45 (en adelante RD) —entidad no gubernamental
que prepara informes y balances sobre la labor del Congreso peruano—
publicó una evaluación de los ACB de los proyectos de ley presentados
efectos multiplicadores. Un primer aspecto que se debe tener en cuenta es si el impacto de

la norma es cuantificable económicamente o no, y en segundo lugar, si este impacto afecta
de manera positiva o negativa a entidades, grupos o sujetos. Se recomienda la elaboración
P
de un balance que deberá contener los resultados positivos o negativos del impacto de
la norma en los campos señalados en el párrafo precedente. Teniendo en consideración
C
que, en términos generales, una ley es de aplicación nacional, consecuentemente debe
beneficiar a toda la sociedad; entonces la iniciativa legislativa debe responder a la siguiente
U
pregunta: ¿Mejora la sociedad con esta iniciativa legislativa? Con el propósito de justificar
la necesidad de la norma y determinar si esta es costosa o no para la sociedad y el Estado,
lP
se recomienda identificar de manera clara y sencilla lo siguiente: a. Los beneficiarios y
perjudicados de la norma en corto, mediano y largo plazo. b. Cuantificar los beneficios
y los costos. c. Identificar cuánto cuesta la norma para el Estado. d. Evaluar quiénes
ria
ganan y quiénes pierden con la norma y la manera cómo las pérdidas son trasladadas a la
población. e. Calcular la contribución de la propuesta a los objetivos generales desde la
perspectiva del bien común». La Guía del Poder Judicial recoge los componentes esenciales
ito
del ACB normativo y las distintas fases en que se organiza dicha metodología. No entra,
por cierto, en detalles técnicos sobre el modo de cuantificar los impactos ni en los de la
Ed
monetización, ni tampoco en la forma de efectuar ajustes de precios cuando se tratan de

impactos que difieren significativamente en el tiempo. No queda claro, pero se colige,
que la determinación de los impactos debe llegar en lo posible hasta la especificación
monetaria («Un primer aspecto que se debe tener en cuenta es si el impacto de la norma
o
es cuantificable económicamente»). La Guía del Poder Judicial dispone, además, que el autor
de la iniciativa califica los impactos en positivos y negativos, según los grupos afectados.
nd
Con ello abre la posibilidad de efectuar un ACB cualitativo. Asimismo, dispone que el
promotor de la iniciativa efectúa el balance final al preguntarse: ¿mejora la sociedad con
esta iniciativa legislativa? Esta técnica de checklist nos recuerda a la Guía elaborada por los
Fo
técnicos del Congreso el año 2005, aunque en esta última la determinación del balance
neto no era obligatorio, sino discreción del autor de la iniciativa. Muy destacable es que la
Guía del Poder Judicial disponga taxativamente la obligación de identificar los costos para
el Estado, aunque no se precisen detalles sobre los criterios a seguir para ello. Criticable es
que no disponga explícitamente la necesidad de examinar si otras alternativas distintas a
las jurídicas pueden enfrentar con éxito (eficientemente) el problema identificado.
45
Véase la página web de esta asociación: http://www.reflexiondemocratica.org.pe
156
en la primera legislatura del periodo parlamentario anual 2006-2007

(julio de 2006 a febrero de 2007), elaborando, para tales propósitos, el
«índice de efectividad legislativa». Según el estudio, tan solo el 6,5% de
los proyectos de ley presentados en el Congreso mostraron un «buen
análisis costo-beneficio» (RD, 2007b, p. 2) o, dicho de otro modo, «9
de cada 10 proyectos tenían un análisis costo beneficio insuficiente»46. El
porcentaje restante se lo repartieron aquellas iniciativas que presentaron
un ACB incompleto o deficiente. No nos queda claro si la evaluación
que realizó entonces RD tomó en cuenta solamente aquello que los
P
proyectos de ley habían consignado bajo el rubro expreso «análisis costo-
beneficio» desatendiéndose, por tanto, lo indicado en el conjunto de la
C
exposición de motivos. Suponemos, sin embargo, que RD comprendió
U
en su investigación todo lo consignado en la exposición de motivos (RD,
2007b, pp. 2 y 3). Tampoco se puede conocer, a partir del informe,
lP
cuáles fueron explícitamente los componentes de la metodología del
ACB que dieron contenido al «índice de efectividad legislativa»47; es
ria
decir, si la metodología de referencia fue la del ACB convencional48 o si se
consideraron solo los componentes básicos, fundamentales o abreviados
ito
de tal metodología según, por ejemplo, el «ACB legislativo» desarrollado

por la comisión de técnicos del Congreso el año 2005. Si nos atenemos a
Ed
los ítems considerados por RD algún tiempo después, en 2008, al elaborar

su «indicador de eficiencia legislativa», advertimos sin embargo que
toma como parámetro de referencia una versión metodológica del ACB
o
nd
46
«Nuestras dos principales conclusiones son: que todos los Congresistas que obtuvieron
los mejores puntajes [se refiere al índice de efectividad legislativa] presentaron menos de
10 proyectos de ley y que todos los congresistas que presentaron un número elevado de
Fo
proyectos obtuvieron una calificación muy baja» (RD, 2007b, p. 2).

47
El informe de RD nos dice, en todo caso, que el índice de efectividad legislativa: «Es
medido como la ponderación del % de proyectos de ley buenos, % de incompletos y %
de malos. Un proyecto de ley bueno recibe una puntuación de 10, uno incompleto 5 y
uno malo 0» (2008, p. 3).
48
Según las diez fases que reconocieron Ortiz de Zevallos y Guerra-García en su
Introducción al análisis costo-beneficio de las normas.
157
más próxima a la simplificada o abreviada que a la exhaustiva del ACB

convencional49. En todo, caso, los resultados que arrojó la investigación de
RD sobre cómo se aplica el ACB en las iniciativas legales fueron bastante
desalentadores, independientemente de la metodología del ACB que haya
sido usada como referencia para el estudio.
Muy destacable es la conclusión a que se llega en el informe de RD de
2007 sobre la relación que existe entre la calidad de los proyectos de ley
y el número de iniciativas legislativas que presentan los parlamentarios:
Para poder analizar el desempeño en la elaboración del análisis costo
P
beneficio de un proyecto de ley, elaboramos el «Índice de Efectividad
C
Legislativa» (IEL), que va de una escala de 0 al 10, donde 10 es el
puntaje óptimo. Los resultados de este índice confirman que a mayor
U
cantidad de proyectos de ley presentados, la calidad del análisis costo
lP
beneficio es menor. Ello puede sustentarse en que se cuenta con menor
tiempo para elaborar un informe más completo y profundo, que
abarque todos los puntos relevantes. Por ejemplo, se ha comprobado
ria
que mientras más proyectos presenta un congresista, menor es el Índice
de Efectividad Legislativa obtenido (RD, 2007a, p. 3).
ito
Ed
49
Sobre todo se considera que en 2008 RD analizó cinco aspectos en el «área del dominio
de la técnica legislativa en el análisis costo-beneficio»: «(1) Información estadística, relevante
o
y suficiente; (2) Estimación de costos para el Estado; (3) Estimación de costos para la
sociedad; (4) Cuantificación del beneficio; (5) Otras referencias relevantes (a investigaciones,
nd
legislación comparada, etc.)» (RD, 2008, pp. B2 y B3). La «cuantificación del beneficio»
es, si se quiere, una exigencia menos rigurosa que la «cuantificación y expresión monetaria,
según métodos aceptados, de los beneficios y los costos de una propuesta normativa». No se
Fo
considera tampoco por RD si se identificaron al conjunto de beneficiarios y perjudicados,

directos o indirectos, ni si se hizo ajuste de precios o se presentó un balance neto con
«consideraciones redistributivas». Todo esto nos indicaría, que RD tomó como referencia
una metodología del ACB más bien simplificada en los términos, por ejemplo, de la versión
recortada que presentaron Ortiz de Zevallos y Guerra-García en 1998 como alternativa
a su versión extensa, adaptada, exhaustiva, rigurosa o convencional consistente en diez
fases.
158
En julio de 2007, al término de la segunda legislatura del periodo anual

de sesiones 2006-2007, RD aplicó su «índice de efectividad legislativa» a los
proyectos presentados en todo el periodo anual de sesiones culminado. El
resultado fue que el ACB de tan solo el 8,64% de las propuestas estudiadas
podía calificarse de «adecuado». Asimismo, la entidad constató que «a más
cantidad de proyectos de ley por congresista, menos calidad» mantenía
plenamente su vigencia (RD, 2007b, p. 3).
Posteriormente, en 2008, RD dio a conocer la evaluación que realizó
de la calidad de los proyectos de ley presentados en la primera legislatura
P
(2007-2008) del Congreso de la República. Para ello, la entidad elaboró
su «indicador de eficiencia legislativa» (RD, 2008). Este se extendió
C
concretamente a tres áreas: dominio de la técnica legislativa en el análisis
U
costo beneficio, prioridad y efectividad (RD, 2008, p. B1).
En el área de Efectividad, RD examinó la capacidad de que con la
lP
intervención normativa propuesta se logre razonablemente enfrentar el
problema identificado por el autor50. No queda claro en el informe de
ria
la entidad si ello se analizó por partida doble; es decir, si fue también
uno de los componentes que se examinaron en el acápite referido al «i)
ito
Dominio de la técnica legislativa en el análisis costo beneficio»51. En

todo caso, en la investigación que vamos a presentar más adelante en
Ed
50
En su informe, RD sostiene textualmente: «La evaluación en el área de efectividad
responde a la necesidad que los proyectos de ley sirvan realmente para alcanzar los objetivos
o
que buscan, es decir para resolver el problema que generó la iniciativa legislativa, ya que de
nada sirve un proyecto de ley bien sustentado que incida sobre una materia de prioridad
nd
nacional si este en realidad, no sirve para lograr los fines que persigue» (2008, p. B1).
51
En el boletín 147, RD tampoco deja claramente establecido que el ACB incluye asimismo
un análisis adecuado de la problemática que el proyecto de ley quiere enfrentar. En un
Fo
primer momento, el informe sostiene que: «El análisis costo-beneficio también es un

requisito que el Reglamento del Congreso exige a los proyectos de ley. Aquel sirve como
un método para conocer los impactos y efectos que una propuesta normativa generaría
para el Estado, los agentes privados, la sociedad y el bienestar general, en términos de
costos y beneficios. Así, la necesidad de una nueva norma debe estar justificada dada la
naturaleza de los problemas, los costos y beneficios probables y los mecanismos alternativos
para solucionarlos» (2010, p. 7; cursivas nuestras). Posteriormente, sin embargo, la entidad
159
este mismo trabajo (capítulo III) partimos de la consideración que uno

de los factores que inciden en la efectividad de un proyecto normativo
es el que su autor haya definido apropiadamente el problema a enfrentar
al estudiar las alternativas existentes para ello y elegir aquella que ofrece
posibilidades efectivas de cumplir el objetivo al menor costo. Todos estos
aspectos deben considerarse iniciales y primordiales del ACB al hacerse uso
apropiado de la metodología en la evaluación de los impactos legislativos52.
En síntesis, la correcta aplicación del ACB en las proposiciones de
ley supone, entre otras cosas, examinar si los propósitos del legislador
P
pueden razonablemente verificarse en caso de aprobarse la propuesta53;
C
presenta un recuadro con los criterios de calidad analizados. En lo que se refiere a los
U
componentes de la exposición de motivos y a los del ACB, se dice respectivamente:

«Tercera sección: Exposición de Motivos (EM)
lP
1. La EM no expone ni identifica de manera clara los aspectos más importantes del PL
y tampoco los objetivos que se pretenden alcanzar con el mismo.
2. La EM no contiene ideas y argumentos que justifiquen la presentación del PL o son
ria
incoherentes con los objetivos que este pretende alcanzar.
3. La EM no contiene informes, datos, doctrina jurídica, antecedentes legislativos o
legislación comparada que respalden el PL o los argumentos que lo justifican. O de
ito
contenerlos, no están directamente relacionados con los planteamientos del PL o

son insuficientes.

Cuarta sección: Análisis costo-beneficio (ACB)
Ed
1. El ACB no identifica o no cuantifica (siendo esto último posible) los potenciales costos
o beneficios que el PL generaría para el Estado, los privados y la ciudadanía. O, los
identifica o cuantifica de manera deficiente» (2010, p. 8; cursivas nuestras).
o
52
Véase Ortiz de Zevallos y Guerra-García (1998, pp. 25 y 26), sobre todo la sección
titulada «Definición del proyecto y sus alternativas». En el mismo sentido, véase Guerra-
nd
García y Jáuregui (2013, pp. 7-13) y Mejía (2011, pp. 62-69 y anexo 4: «Cuadro sinóptico
de la metodología del ACB de las normas»), en la parte que este último autor refiere en los
términos siguientes: «[…] Definir el problema que nos interesa y el objetivo al emprender
Fo
su solución […]». Contenido similar encontramos en el decreto supremo 008-06 JUS:

«El análisis costo beneficio sirve como método de análisis […] La necesidad de la norma
debe estar justificada en pruebas concluyentes de que la regulación está justificada dada la
naturaleza de los problemas, los costos y beneficios probables y los mecanismos alternativos
para solucionarlos» (cursivas nuestras).
53
RD evalúa el «dominio de la técnica legislativa en el análisis costo beneficio», que no
es lo mismo que examinar la efectividad de la propuesta, salvo que se haga uso de un
160
lo que no debe, por tanto, considerarse asunto ajeno o independiente

a la metodología del ACB normativo ni al del dominio que del ACB
tiene el autor de la propuesta. Como se verá más adelante con mayor
detalle, en nuestro estudio hemos sido consecuentes con esta posición de
concepto al elaborar el indicador de la calidad del ACB que se aplicará
a la muestra de los proyectos de ley en examen. Los ítems respectivos en
nuestro estudio son los siguientes: a) descripción del problema a enfrentar
en la exposición de motivos (variable 18); b) (adecuada) definición de
los objetivos de la propuesta en la exposición de motivos (variable 19); y
P
c) evidencia en la exposición de motivos de que el autor de la propuesta ha
verificado la necesidad del proyecto, estudiando y descartando alternativas
C
distintas a las regulatorias que lo pudieran haber llevado a lograr el objetivo
U
de su propuesta; es decir, analizando, por ejemplo, el escenario «con y sin»
proyecto (variables 20).
lP
concepto de efectividad muy restringido, más precisamente limitado al examen de los
ria
efectos o impactos de una propuesta legal. Por ello, si la efectividad legislativa consiste en
examinar si el proyecto puede razonablemente alcanzar el impacto que se ha propuesto
su autor («3.3 Efectividad para resolver el problema planteado», según RD), entonces ese
ito
análisis debe realizarlo el legislador al inicio de la aplicación del ACB; pero si el análisis
de efectividad supone un examen aun más fino que el que consiste en la prospección
Ed
razonable de la realización de los impactos deseados por el legislador y comprende otros

aspectos —como, por ejemplo, el de la inteligibilidad de la propuesta o su legitimación—,
entonces sí debe, desde nuestra perspectiva, distinguirse la idea de «efectividad» del
concepto «dominio del ACB» y/o «evaluación de impactos». El análisis de inteligibilidad
o
de una propuesta legal es, por ejemplo, uno de los que atañen a la efectividad legislativa y
que en la bibliografía sobre el ACB de las normas no se aborda, o no al menos en su justa
nd
importancia. Para nosotros, no cabe duda de que la redacción deficiente de los proyectos
de ley por excesivo tecnicismo y/o inconsecuencia en el uso de los términos, o de que la
existencia de déficits en la difusión de la norma (incluyendo su redacción en un idioma
Fo
que no es el de los grupos destinatarios u objetivo), conspira contra su efectividad; es decir,

contra el logro de los objetivos propuestos por el legislador aun cuando haya una estimación
razonable de causalidad entre estos y el contenido de la intervención reguladora. Nuestro
concepto de efectividad es, por tanto, más amplio que el que se encuentra en los trabajos
convencionales sobre el ACB normativo (es decir, el que conceptúa la efectividad como
la adecuada y racional posibilidad de que los impactos que tendrá la norma se verificarán,
considerando para ello un escenario con proyecto y sin proyecto).
161
Los otros ítems que RD incluyó en su índice de 2008 al definir el

criterio de «efectividad» fueron precisamente: «1. Impacto del beneficio y
2. Tipo de beneficiarios» (RD, 2008, p. B2). Estos aspectos son también,
a nuestro entender, muy pertinentes para examinar si el autor de una
iniciativa ha realizado un adecuado ACB y, por tanto, los hemos incluido
en la evaluación del ACB de los proyectos de ley que formaron nuestra
muestra, cuyos procedimientos y resultados presentamos en el capítulo
tercero.
Ya propiamente en el «área del dominio de la técnica legislativa en
P
el análisis costo beneficio», RD definió cinco ítems que nos parecen del
todo pertinentes y que estamos también incluyendo en nuestro estudio.
C
Por el contrario, el criterio de «prioridad» de una propuesta que
U
estableció RD en 2008 para elaborar su índice de efectividad legislativa
—es decir, el análisis sobre la prioridad política y social del problema que
lP
se ha propuesto enfrentar el autor de una iniciativa legal—, ese análisis
decimos que, a nuestro entender, si bien es constitutivo de la calidad de
ria
los proyectos de ley y de su efectividad, no lo es propio del examen de la
aplicación de la metodología del ACB en la fase de prospección. Y es que,
ito
si bien según la metodología convencional del ACB todo proyecto de ley

debe dar cuenta de su probada necesidad social, ello no debe concebirse
Ed
—a nuestro entender— como una prueba de su «prioridad». Un proyecto

de ley que, por ejemplo, sea consistente con las prioridades de la política
gubernamental y/o de la ciudadanía, no agregará valor adicional a la
o
calidad del ACB propiamente dicho, pero sin duda abonará a la calidad
nd
de la norma54, favoreciendo su legitimación y, en último término, su

efectividad. En este último sentido, el término «efectividad» adquiere un
contenido más amplio que el que lo circunscribe a la evaluación de los
Fo
impactos de la normatividad o al de la razonabilidad del proyecto para el
54
Para establecer la «prioridad» de la norma, RD toma en cuenta las políticas del Estado
definidas en el acuerdo nacional y los resultados de la encuesta «Data opinión» de Apoyo
Opinión y Mercado de abril de 2007. No considera, en cambio, los resultados de la
encuesta nacional de hogares del INEI.
162
cumplimiento del objetivo propuesto. El análisis de efectividad de una

norma legal supone, a nuestro entender, el examen de todos los aspectos
que hacen su bondad: el uso de la técnica legislativa, la propiedad del
lenguaje en que se formula la iniciativa, la prioridad social y política, la
oportunidad, la eficacia, la consistencia o funcionalidad con los valores
sociales (políticos, culturales, jurídicos, etc.), la legitimidad, el grado
previsible de cumplimiento, la razonabilidad de los impactos previstos y
verificación posterior suficiente de la realización de los mismos una vez que
la norma entró en vigencia, entre otros. Entonces, el análisis de impacto
P
de una propuesta es tan solo uno de los aspectos que están comprendidos
en el análisis de efectividad.
C
De otra parte, en el marco de una investigación universitaria
U
culminada en 200855, que abarcó el periodo parlamentario que va desde
el 25 de marzo de 2006 hasta el 7 de febrero de 2008, en la que se
lP
seleccionaron y examinaron veinte proyectos de ley hechos leyes y cuyos
autores fueron el Poder Ejecutivo y diversos congresistas de la República
ria
(Mejía, 2011, anexo III)56, llega su autor a la conclusión que «no existe
una metodología básica para realizar el ACB de un proyecto de ley. En
ito
la mayoría de dichos proyectos (se refiere el autor a los 20 que examinó)

lo único que se resalta son los beneficios, mas no los costos que poseen»
Ed
(Mejía, 2011, p. 56, cursivas nuestras).

En un acápite posterior del mismo estudio, se afirma, en sentido
similar a la cita anterior, lo siguiente:
o
Lo que nos deja la revisión de estos proyectos es que en nuestro país

nd
no se realiza con seriedad el ACB a las normas jurídicas. En efecto,

como se ha podido apreciar, no existe una metodología básica respecto
Fo
55
Nos referimos a la tesis presentada en 2008 por Mejía Trujillo en la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos para optar el título profesional de abogado, intitulada «El análisis
costo beneficio de las normas».
56
Todo indica que el autor examinó la aplicación del ACB según lo que cada iniciativa
había expresado en la sección intitulada «Análisis costo-beneficio» y no en el conjunto de
la exposición de motivos. A nuestro entender, este proceder es demasiado restrictivo.
163
de su aplicación, por más que ya se encuentre en vigencia un decreto

supremo que lo define y establece una serie de criterios para su
utilización en las propuestas normativas (Mejía, 2011, p. 57)57.
Mejía confirma —según las citas antes expuestas— la acusada y en ese

entonces también habitual aplicación deficiente del ACB normativo en el
Perú (2011, pp. 6, 10 y 73) y formula una hipótesis explicativa: «La falta
de rigurosidad en la elaboración de los ACB en los proyectos normativos
se debe a que su planteamiento en nuestro país se llevó a cabo sin tomar
en cuenta a los principales usuarios de dicha herramienta: los abogados.
P
Considerando que el ACB es una herramienta técnica, su aplicación de
C
manera estricta por parte de los abogados genera una serie de problemas
en la medida que su formación jurídica no los prepara para aplicar el
U
ACB» (Mejía, 2011, pp. 6 y 73)58. En otros pasajes de su trabajo, el autor
lP
sugiere asimismo que no se ha hecho el esfuerzo suficiente por difundir
el contenido y uso del ACB dentro del Congreso y que la metodología
ria
encierra en sí misma cierta complejidad (Mejía, 2011, pp. 73 y 74).
Ante ello, Mejía desarrolla y expone una metodología «alternativa» que
denomina «ACB cualitativo» (2011, p. 7), y presenta además, al final
ito
Ed
57
Mejía se refiere al decreto supremo 008-2006-JUS de 2006, reglamento de la ley
26889, marco para la producción y sistematización legislativa. El autor no considera, sin
embargo, que una comisión de técnicos del Congreso había desarrollado, desde 2005,
o
una metodología bastante simplificada y que estaba contenida en la directiva del servicio
parlamentario, aprobada como guía de orientación 06-2005-DCD-DGP/CR, con el
nd
preciso título Guía de orientación del análisis costo-beneficio legislativo - ACBL.

58
En efecto, será muy difícil encontrar en las facultades de derecho de las universidades
peruanas que se brinde a los estudiantes la oportunidad de seguir cursos sobre la aplicación
Fo
del ACB (normativo), ni siquiera sobre técnicas de evaluación de impacto legislativo en

general y/o de teoría de la legislación. Es un déficit del que debemos ser conscientes para
enfrentarlo quizá inicialmente en forma focalizada (como parte de los cursos en las escuelas
de postgrado o de los de extensión). De otra parte, no puede dejarse de observar también
que en las universidades peruanas se ofrece a los estudiantes, desde la década de los noventa
y con creciente vigor, cursos de contenido económico y jurídico, más específicamente de
análisis económico del derecho. Al respecto, véase Bullard (2002, pp. 24-26).
164
del cuerpo de su trabajo, un ejemplo práctico de su aplicación. Mejía

se propone en su investigación hacer un aporte práctico, difundiendo
una metodología ajena a las complejidades del ACB convencional y que
pueda ser entendida y aplicada por los abogados dentro del Congreso de
la República (2011, pp. 74, 75, 76, 100 y 101). Antes de presentar el
«ACB cualitativo», Mejía se explaya en diversos temas del ACB económico-
financiero o tradicional explicando su concepto, fines, los argumentos
formulados a favor del ACB y en contra. Asimismo, el autor del estudio
da apretada cuenta del intento por introducir en el Congreso peruano,
P
mediante reforma reglamentaria, una metodología simplificada del ACB
en términos de «costo de oportunidad» y observa, a nuestro entender,
C
con bastante acierto —algo que es característico en los trabajos que
U
hemos revisado en la presente investigación que proponen la aplicación
de versiones simplificadas del ACB—, que la propuesta ingresada al
lP
Congreso no indica sistemáticamente en qué casos concretos debe aplicarse
la metodología convencional y en cuáles otros sería justo aplicar la versión
ria
recortada, abreviada, simple o simplificada que contiene59.
ito
59
Mejía señala: «Respecto al ACB de los proyectos de ley y resoluciones legislativas, el
5 de octubre de 2007 ha sido presentado el Anteproyecto de Reglamento del Congreso
Ed
de la República, el cual en el numeral 3 de su artículo 66 establece lo siguiente: “3. Los

proyectos de ley y resolución legislativa, cualquiera sea su origen, deben ir acompañados
de una exposición de motivos en la que se expresen sus fundamentos, el análisis de costo
beneficio, el estudio de impacto sobre la legislación nacional y, cuando corresponde,
o
un estudio sobre su incidencia ambiental y en asuntos de género y una nota sobre su

vinculación con la agenda legislativa del periodo anual de sesiones. El análisis de costo
nd
beneficio puede limitarse al de costo de oportunidad, no necesariamente al estudio del impacto

económico-financiero de la futura ley. Estos requisitos pueden ser dispensados por motivos
excepcionales por la Junta de Portavoces, con el voto representativo favorable de más de
Fo
la mitad del número legal de congresistas”.

Sobre el particular, podemos señalar que el anteproyecto realiza una precisión adicional con
respecto a lo dispuesto en el artículo 75 del Reglamento del Congreso vigente, puesto
que indica que el ACB puede limitarse al costo de oportunidad y no necesariamente realizar
un estudio del impacto económico-financiero de la futura ley. Creemos que la precisión es
correcta, puesto que, como será analizado cuando se plantee la metodología del ACB, su
aplicación no tiene que implicar un complicado estudio técnico del impacto que podría
165
La metodología del «ACB cualitativo» que propone Mejía tiene las

siguientes características principales:
a) Se trata, en lo fundamental, de una version simplificada del ACB

normativo convencional y no de una metodología desarrollada
a partir de un enfoque distinto y alternativo al económico que
da precisamente sustento al ACB. Según Mejía, la metodología
que presenta —a la que, como ha sido dicho, denomina «ACB
cualitativo»— recoge elementos propios de otras metodologías
destinadas a evaluar impactos legislativos (2011, pp. 61 y 62)60,
P
C
tener, estudio que podría involucrar cálculos complicados en los que se tendría que recurrir
U
a la ayuda de la econometría y de la matemática financiera para realizar un ACB, tal
como ocurre en los proyectos de inversión para la construcción de infraestructuras o para
lP
la ejecución de programas sociales por parte del Estado, los cuales se encuentran dentro
del ámbito de lo que se conoce en Economía como la evaluación social de proyectos o
inversiones públicas. Sin embargo, creemos que se debió especificar en qué circunstancias
ria
un ACB puede limitarse al de costo de oportunidad, puesto que estamos seguros de que hay
proyectos de ley que por su propia naturaleza deben contener un estudio técnico del impacto
económico - financiero que podrían tener. En ese sentido, si bien es un gran avance que
ito
se haya hecho la precisión en relación al análisis de costo de oportunidad que puede ser
utilizado en muchas ocasiones, pensamos que debería indicarse con exactitud en qué ocasiones
Ed
bastará ese análisis y en cuáles debe ser utilizado un análisis más complicado» (2011, pp. 54
y 55; cursivas nuestras).
60
Mejía no menciona concretamente qué otras metodologías ha tomado en consideración
para hacer ajustes a su propuesta del ACB cualitativo, ni con qué alcances o por qué razones
o
específicamente las habría utilizado. Es nuestra convicción que el autor dispuso para su
trabajo tan solo de metodologías basadas en el enfoque económico, más concretamente de
nd
la del ACB tradicional y sus variantes metódicas. Llegamos a esta convicción sustentados
en la propia denominación que el autor da a la metodología que desarrolla («ACB
cualitativo»), en la bibliografía que lista al final de su trabajo, en las indicaciones generales
Fo
que realiza a lo largo de su investigación y en el reconocimiento explícito de que su

propuesta sigue los fundamentos del ACB. Hay que observar, en términos generales, que
el enfoque económico es uno entre otros a partir de los cuales se intenta comprender el
comportamiento humano y desarrollar modelos de análisis anticipado de efectos derivados
de la interacción social. Enfoques alternativos al económico son, por ejemplo, los que
provienen de la sociología, la psicología, las ciencias culturales e incluso específicamente
de la sociología jurídica (recuérdense los tipos de comportamiento que sistematiza Max
166
manteniendo el enfoque que sustenta el ACB económico-financiero

o tradicional (2011, p. 62).
b) Se trata de una metodología desarrollada para aplicarse en las
fases ex ante y durante del proceso de producción legal; es decir,
para decidir sobre la necesidad y pertinencia de la formulación,
elaboración y aprobación de la iniciativa jurídica y no para examinar
sus efectos ex post (luego que la norma legal ha entrado en vigencia)
(Mejía, 2011, pp. 33, 34, 36, 45, 46). Mejía destaca, sin embargo
—a nuestro entender con acierto—, que puede obtenerse mucha
P
utilidad para la mejora del proceso legislativo conservándose
C
la información compilada durante la evaluación anticipada de
impactos regulatorios, sea para realizar la evaluación posterior luego
U
que la norma llegara a aprobarse, o para tener antecedentes que
lP
sirvan a la formulación de otras propuestas de ley (2011, pp. 70-72).
La finalidad de Mejía al desarrollar y presentar su metodología es
que, con su aplicación, los encargados de elaborar una propuesta
ria
legal y de decidir sobre su procedencia lo hagan de la manera más
transparente y mejor informada posible (2011, pp. 32, 35, 36, 38,
ito
39, 40, 41, 42, 67, 77, 98 y 99).

c) Se trata de una metodología destinada fundamentalmente a ser
Ed
utilizada por el personal del servicio parlamentario involucrado

en el proceso legislativo dentro del Congreso de la República,
incluyendo ciertamente a los propios parlamentarios (Mejía, 2011,
o
pp. 72-74)61.
nd
Fo
Weber para su teoría de la acción social). Revísense, por citar algunos ejemplos de teorías
del comportamiento que no se sustentan en un enfoque económico, las que desarrollan
George Homans, George Mead, Erwing Goffman, Anthony Giddens, Jürgen Habermas,
entre otros. Véase, al respecto, el libro de Bonss y otros en su edición de 2013.
61
Mejía insiste en diversos pasajes de su trabajo que su metodología se propone enfrentar
especialmente los problemas que el uso del ACB convencional plantea a los abogados
asesores del Congreso de la República.
167
d) Se trata de una metodología cuya aplicación resulta válida para

la generalidad de los proyectos de ley e incluso para proyectos
normativo-jurídicos elaborados en otros niveles de gobierno62. Sin
embargo, Mejía advierte lo siguiente:
[…] creemos que existen proyectos de ley que ameritan la realización de
un ACB más exhaustivo a fin de obtener cálculos más precisos sobre su
rentabilidad social, puesto que pueden implicar realizar inversiones de
dinero para la ejecución de ciertas actividades y por lo tanto implicar
un gasto explícito para el Estado. Creemos que en esos casos sí sería
P
necesario un ACB más complicado, con una metodología distinta a la
que se va a plantear aquí, debido sobre todo a las propias limitaciones
C
que una investigación jurídica (la cual no abarca la metodología
U
estrictamente técnica de estudios económico - financieros) posee en
relación a la evaluación social de proyectos o inversiones públicas
lP
(Mejía, 2011, p. 58, cursivas nuestras)63.
ria
Como puede observarse, el autor propone realmente la coexistencia
de dos metodologías para evaluar el impacto legislativo. El uso de
cada una de ellas dependerá de cuáles sean los alcances y la materia
ito
del proyecto de ley en examen. La dos metodologías que plantea

Mejía son: la del «ACB convencional» que habrá de aplicarse en la
Ed
evaluación de proyectos complejos; y la del «ACB cualitativo» que

será aplicada para evaluar el impacto de proyectos legales simples
que no involucren inversiones económico-financieras públicas.
o
e) Se trata de una metodología (la del ACB cualitativo) para cuya

nd
aplicación se exige —sintéticamente expuesto— identificar los

grupos favorecidos o perjudicados con la iniciativa, presentar un
Fo
balance consolidado de los beneficios y costos generados en cada
62
Mejía da a entender en otros pasajes del texto (por ejemplo: 2011, pp. 67 y 79 en
adelante) que la metodología también puede aplicarse a normas que son aprobadas en
otros niveles de gobierno.
63
Compárese, asimismo, con lo que el autor afirma en las páginas 73 y 93 de su trabajo.
168
uno de ellos, así como hacer un análisis de los resultados totales e

indicar si son positivos o negativos para la sociedad. No es necesario,
en cambio, para la propuesta metodológica del ACB cualitativo,
que el autor de una iniciativa de ley cuantifique y monetice los
beneficios y costos que su proposición puede generar (Mejía, 2011,
pp. 57, 58, 59 y 94).
f ) El ACB cualitativo es una metodología dividida en fases:
• La primera fase consiste en la definición del problema a enfrentar
y del objetivo o finalidad —«teleológica» (Mejía, 2011, p. 64)—
P
de la iniciativa.
C
• La segunda fase de la metodología consiste en «obtener
U
información y aplicarla al análisis» (sic). Mejía advierte que para
ello debe considerarse la diversidad de las fuentes existentes y
lP
recomienda hacer acopio de la información mediante las técnicas
de la consulta directa a los involucrados y la revisión bibliográfica
ria
(Mejía, 2011, pp. 65 y 68).
• La tercera fase de la metodología consiste en «justificar la
ito
intervención del Estado». Los pasos concretos a seguir en el

cumplimiento de esta fase son: identificar las fallas de mercado;
Ed
y concluir si el sector privado puede resolver por sí mismo el

problema o si se requiere más bien de la intervención del Estado,
siempre que con la injerencia estatal no se generen más costos
o
sociales o públicos que los que resultarían de dejar las cosas tal
y como están (statu quo). Para llegar a esta conclusión, el autor
nd
dispone hacer uso propiamente del ACB cualitativo; es decir:

identificar —«teniendo la mente abierta»— todos los impactos
Fo
(costos y beneficios) directos e indirectos de la norma (Mejía,

2011, p. 67); luego, «clasificar los impactos en grupos, de
acuerdo a la población afectada y determinar si los mismos son
positivos (beneficios) o negativos (costos)», según los resultados
169
de la consulta a las partes; finalmente, compulsar los beneficios

o costos generales que se ocasionan a la sociedad.
Culminado el procedimiento anterior (el ACB cualitativo
propiamente dicho), la decisión sobre la procedencia o no de la
norma dependerá aún de que se haga uso de cualquiera de las
dos siguientes posibilidades metodológicas: una que consiste en
el análisis comparado de los resultados totales, que considera la
situación con y sin proyecto normativo; y otra que consiste en
hacer análisis de los resultados y comparar las situaciones de
P
partida y la final, con y sin la intervención estatal, según cada una
C
de las distintas alternativas públicas que pueden ser de utilidad
para enfrentar el problema (y no solo las normativas) (Mejía,
U
2011, pp. 69, 70 y 74).
lP
La debilidad del procedimiento descrito por Mejía en esta tercera
fase es a nuestro entender patente. El autor se ocupa solamente
ria
de las iniciativas que suponen una intervención del Estado y
tienen incidencia o significación económica, sin pronunciarse
cómo debe procederse cuando las iniciativas legislativas —siendo
ito
también instrumentales— no regulan, sin embargo, materia

económica. Mucho menos considera el autor que hay iniciativas
Ed
de ley sin finalidad instrumental, sino de otro tipo; por ejemplo,

las de la legislación simbólica o la que crea marcos regulatorios.
o
En síntesis, la metodología que desarrolla Mejía representa un añadido

nd
intento por simplificar la metodología del ACB convencional para su

aplicación en la evaluación de impacto de los proyectos legales en el Perú,
aun cuando el autor no descarta la aplicación del ACB convencional a
Fo
las propuestas complejas con incidencia económico-financiera. No nos es

conocido que la metodología del «ACB cualitativo» haya sido difundida
ni tomada en cuenta en el Congreso del Perú, aunque ciertamente es una
propuesta digna de consideración.
170
Mejía no se pronuncia sobre el «ACB legislativo», metodología

bastante simplificada que había sido desarrollada en 2005 por una
comisión de técnicos del Congreso. Más bien, el autor se atiene a lo
dispuesto en el decreto supremo 008-2006 JUS como parámetro de
referencia para evaluar la aplicación del ACB de los veinte proyectos que
seleccionó correspondientes al periodo de trabajo parlamentario del 25
de marzo de 2006 al 7 de febrero de 2008. Los resultados de la aplicación
del ACB que Mejía constata para dicho periodo son, como se ha visto,
del todo negativos.
P
Mejía formula una hipótesis explicativa del fracaso de la metodología
del ACB, atribuyéndolo en lo principal a la falta de formación de los
C
abogados quienes, según él, serían los protagonistas insustituibles del
U
proceso de producción legislativa. Es nuestro parecer que Mejía no se
equivoca en asignar rol principal a los abogados en la elaboración de
lP
propuestas legales en el Congreso de la República ni en cuanto a su falta
de formacion en materias de contenido economico. Sin embargo, no
ria
se evidencia en su trabajo que haya dispuesto de información concreta
sobre las características de los profesionales que forman la asesoría del
ito
Congreso ni tampoco que la presencia de los abogados sea precisamente

la razón de los magros resultados obtenidos en la aplicación del ACB y no,
Ed
por ejemplo, la falta de tiempo para elaborar una propuesta o la falta de

recursos informativos, o la falta de voluntad política para usar el ACB o los
déficits en capacitación, etc.64. Asimismo, no considera este autor que los
o
responsables de las propuestas legislativas son los propios parlamentarios

nd
64
Haro afirma lo siguiente: «Los diversos profesionales que laboran en la elaboración
Fo
de las leyes en el Congreso de la República peruana (secretarios técnicos y especialistas

parlamentarios) entre ellos abogados, sociólogos, ingenieros, educadores, lingüistas,
antropólogos, así como también los propios economistas, no consideran a la economía
como una disciplina adversaria sino como una “socia estratégica” que puede aportar
interpretaciones fructíferas sobre fenómenos tan complejos, como las conductas de las
personas, los grupos humanos, los actores políticos y gubernamentales, en cuanto actores
impactados por las normas jurídicas que se aprueban» (2012, p. 28).
171
y que hubiera sido preciso analizar si la presencia de abogados entre

estos es determinante; tampoco consideró Mejía que la propia asesoría
del Congreso había desarrollado desde 2005 una metodología bastante
elemental con el nombre «ACB legislativo». Muy destacable es, de otra
parte, que Mejía reconozca la utilidad del análisis posterior de impacto
legislativo con la finalidad de procurar el mejoramiento sostenido de la
calidad de la legislación.
El año 2008, la Asociación Civil Transparencia publicó la Guía para
la evaluación de proyectos de ley, que dio cuenta de un estudio sobre la
P
aplicación del ACB en 228 proyectos de ley presentados en el Congreso
de la República entre marzo y abril de dicho año. Según la entidad, el
C
79% de los proyectos en estudio expresaba, en la sección de la exposición
U
de motivos sobre el ACB, que la iniciativa no generaba gasto al erario
nacional. El resto de las iniciativas no especificaban nada al respecto. Muy
lP
sugerente es la conclusión de aquel trabajo, según la cual en los proyectos
«solo se enumeran o explican las bondades de la propuesta legislativa y
ria
no los perjuicios que esta generaría» (Hernández, 2014, p. 74)65. Esta
ito
65
Hernández reproduce el conjunto de las conclusiones a las que se llegó en el trabajo de
la Asociación Civil Transparencia:
Ed
• De los 229 proyectos de ley, el 72% en la sección del ACB señalan que no genera
gasto al erario nacional y el 28% no especifican o no tienen.
• Algunos mencionan que además de costos existen beneficios.
• No citan la información presentada en la exposición de motivos que en muchos casos
o
son los beneficios o costos cuantificados.

• Solo se enumera o explican las bondades de la propuesta legislativa, no los perjuicios
nd
que esta generaría.

• Se realiza una descripción de toda la propuesta en vez de centrarse solamente en las
ventajas/ganadores y desventajas/perdedores.
Fo
• Se cree que por agregar muchos datos cuantitativos se está realizando un mejor análisis,
cuando lo importante es ser concisos y centrarse en los pros y contras.
• Se suman todos los beneficios que se conseguirán con la norma, en vez de centrarse
solo en aquellos que se generarían «adicionalmente» a las ya existentes.
• Solo se menciona que el proyecto normativo no irrogará gastos al Estado, por lo
que no generará ningún costo, entendiéndose el ACB como el costo directo en el
tesoro público en soles, antes que como una comparación entre ventajas/ganadores
172
es, en efecto, una característica muy acusada de los proyectos de ley, de

forma tal que el ACB, lejos de concebirse como una herramienta para la
seria evaluación de la conveniencia de un proyecto, sirve más bien a su
fundamentación; es decir, para abundar en las razones de su aceptación. El
ACB deja así de ser un instrumento útil en la evaluación de la pertinencia
de una iniciativa y se convierte, caricaturizado y maniatado, en un
argumento adicional para decisiones que se han tomado por otra vía y
sin evidencia de que se haya hecho un estudio suficiente.
Posteriormente, en el año 2010, RD desarrolló y presentó un
P
nuevo indicador de evaluación de la calidad de los proyectos legislativos
considerando esta vez los siguientes aspectos: a) la selección del tema a
C
ser legislado; b) el grado de innovación de la propuesta; c) el contenido
U
de la exposición de motivos; d) el ACB; y e) la técnica legislativa (RD,
2010, pp. 6-9). Según la metodología de RD, el desarrollo apropiado
lP
en los proyectos de ley bajo examen de cada uno de los aspectos antes
mencionados los hacía merecedores del puntaje máximo 10. Los errores
ria
o deficiencias iban por el contrario restando puntos a la calidad de cada
iniciativa. Para la definición de lo que debía entenderse por ACB, RD se
ito
basó en ese entonces en lo previsto en el reglamento de la ley 26889, marco

para la producción y sistematización legislativa, aprobada por decreto
Ed
supremo 008-2006 JUS. Más precisamente, se conceptuó al ACB como

un «método para conocer los impactos y efectos que una propuesta de ley
generaría para el estado, los agentes privados, la sociedad y el bienestar
o
general, en términos de costos y beneficios probables y los mecanismos

nd
alternativos para solucionarlos» (RD, 2010, p. 7)66. Presentado el nuevo

Fo
y desventajas/perdedores en la sociedad en su conjunto, que es el espíritu de lo que

busca esta metodología; es decir, analizar lo que pierde frente a lo que se gana y
determinar si el saldo es positivo.
66
De los cincuenta y seis proyectos de ley analizados por la asociación, entre los que solo
se comprendieron iniciativas de los congresistas y no de otras entidades del Estado con
iniciativa legal, solo un proyecto de ley calificó en la evaluación del ACB como «bueno».
Esto representa menos del 2% del total.
173
indicador, RD ofreció aplicarlo en la elaboración posterior de sus habituales

ranking legislativos (Sequeiros, 2010, p. 9).
Poco antes de dar a conocer el nuevo índice en el mismo año 2010,
RD había presentado el «cuestionario azul», un cuestionario virtual
de veinte preguntas accesible desde la página web de la entidad cuyo
antecedente es uno similar de diez preguntas principales (y otras más
derivadas) denominado Blaue Prüffragen («cuestionario azul») desarrollado
en Alemania y que, durante su dilatada vigencia, ha sido revisado,
complementado y recompuesto en distintas oportunidades, y está hoy
P
al menos formalmente derogado67. El objeto del cuestionario de RD era
y es ayudar a que el legislador peruano determine primero la necesidad
C
de la dación de la norma en estudio y si se han tomado en consideracion
U
todos los aspectos que pueden garantizar su calidad técnica. Sobre la base
de este cuestionario, la asociación se planteó, el año 2010, «desarrollar un
lP
proyecto más ambicioso de evaluación de proposiciones legislativas y de
leyes vigentes»68. Cuando poco después, en abril de 2010, RD presentó
ria
el nuevo indicador de calidad legislativa, señaló que:
El indicador está estrechamente relacionado con el «cuestionario
ito
azul» ya que evalúa la calidad de los proyectos de ley —que ya fueron

presentados al Congreso— tomando como referencia varios de los
Ed
aspectos que aborda el referido cuestionario, como por ejemplo: la

elección del tema a ser legislado, el contenido de la exposición de
motivos, el análisis costo beneficio, la redacción y estructura de la
fórmula legal, entre otros (RD, 2010, p. 9; cursivas nuestras).
o
nd
Con ello, RD redefinió su concepto de calidad legislativa extendiendo

sus alcances a todo cuanto servía de justificación a la iniciativa, la técnica
de redacción y el examen de impacto, aproximándose así a una definición
Fo
amplia del término «efectividad» normativa.
67
Véase, en este mismo trabajo, el capitulo segundo en la parte que trata sobre la GFA
alemana.
68
Véase, sobre el denominado «cuestionario azul» elaborado por RD, el informativo 146
de marzo de 2010.
174
En el año 2011, la asesoría técnica de la Comisión de Presupuesto y

Cuenta General de la República del Congreso de la República evaluó la
aplicación del ACB en 387 proyectos de ley presentados por Congresistas
(52%), el Poder Ejecutivo (40%) y otras entidades con iniciativa legislativa
que habían sido decretados para su estudio por dicha comisión entre
agosto de 2006 y el 27 de enero de 2011. Según los resultados de ese
trabajo, el 96% (372) de las iniciativas examinadas presentaron ACB69
y el 4% (15) no. Asimismo, se observó que: «De los 372 proyectos de
ley que presentaron el ACB, el 61% señala textualmente que no irroga
P
gasto público, el 28% no precisan costo y el 11% restante señalan un costo
económico y en algunos casos precisan cifras numéricas. De los 372 proyectos
C
de ley que presentaron ACB, el 22% reflejaba su análisis efectuado entre
U
4 y 5 líneas y el 81% entre 1 y 14 líneas» (Hernández, 2014, pp. 74 y
75; cursivas nuestras).
lP
Este trabajo constata las deficiencias en la concepción y aplicación
de la técnica del ACB, ciertamente haciendo uso de un indicador (líneas
ria
del ACB) de discutible valor, pero no del todo carente de significación.
Un ejercicio similar se realizó en la Comisión de Trabajo del Congreso
ito
de la República, examinándose cómo se aplicó el ACB legislativo en ochenta

y cuatro proyectos de ley derivados a dicha comisión correspondientes a
Ed
la legislatura 2009-2011, entre el 9 de agosto de 2010 y el 9 de julio de

2011. Los resultados fueron los siguientes:
a) Solo tres proyectos de ley presentaron sus análisis costo-beneficio
o
ACB adecuadamente; es decir, aplicando la Guía Análisis Costo

nd
Beneficio Legislativo. b) 18 proyectos de ley presentaron su ACB

detallando literalmente sus costos y beneficios sin utilizar la Guía del
Fo
ACB legislativo. c) 63 proyectos de ley solo presentan como ACB la

muy utilizada expresión «la presente iniciativa no irrogará gasto al
Estado […]» (Haro, 2012, pp. 26-29).
69
Es decir, incluyeron una sección ACB en la exposición de motivos. El porcentaje no se
refiere a la buena o mala calidad del ACB de las propuestas.
175
El ACB legislativo es una metodología bastante simplificada desarro-

llada dentro del Congreso de la República a partir del ACB convencional.
Incluso tomándose como parámetro tal metodología abreviada, la Comi-
sión de Trabajo registra que tan solo tres de ochenta y cuatro proyectos
revisados cumplieron adecuadamente con realizarla (es decir, menos del
4%). En las reflexiones finales de su trabajo, Haro formula, entre otras
afirmaciones, la siguiente: «Aprovechando el cambio de la legislatura
quinquenal se hace necesario relanzar agresivamente la capacitación sobre
la elaboración de proyectos de ley y de dictámenes, dándole mayor énfasis
P
a la aplicación de la metodología simplificada de ACBL, con la inclusión del
costo de oportunidad» (2012, p. 29; cursivas nuestras).
C
Al final del quinquenio parlamentario 2006-2011, precisamente en
U
mayo de 2012, RD publicó un muy interesante estudio retrospectivo
de dicho periodo conteniendo los resultados de las entrevistas realizadas
lP
a dieciséis congresistas que además habían resultado reelectos para el
periodo parlamentario 2011-2016 siguiente. Las entrevistas, de las que
ria
se dio cuenta en el documento intitulado Balance y lecciones aprendidas
durante el periodo parlamentario 2006-2011 (en adelante «el Balance») se
ito
estructuraron comprendiendo los siguientes temas: a) las funciones de

los congresistas; b) la institucionalidad política y la transparencia; y c) los
Ed
recursos y capacidades para la función parlamentaria70.

Al revisar los resultados sobre la función parlamentaria, se observa
que los congresistas destacaron la importancia y urgencia de tener asesores
o
especialistas idóneos, existiendo «consenso sobre la necesidad de reforzar

nd
el área de asesoría parlamentaria, tanto a nivel de los órganos congresales

como de los despachos parlamentarios». Explícitamente, los entrevistados
enfatizaron, como parte de las soluciones para mejorar el cumplimiento
Fo
de la función legislativa, contar con «un equipo de expertos que ilustren

a los congresistas en los diversos temas sobre los que existe inquietud
70
Sobre el periodo parlamentario 2006-2011, véase el balance y lecciones aprendidas del
mes de mayo de 2012.
176
para legislar; y que además ayuden en el análisis costo beneficio de las

iniciativas legislativas» (RD, 2012, p. 11). Los congresistas entrevistados
sugirieron asimismo:
[…] incrementar el esfuerzo institucional por mejorar el servicio de
asesoría parlamentaria en el procedimiento legislativo, en especial
en la etapa de estudio de los proyectos de ley por las comisiones, sea
mediante la creación de un equipo de asesores expertos o de un órgano
estable y ad hoc para ese fin, que entre otras cosas, elabore informes
que permitan prever el impacto económico, político y social de las
P
iniciativas legislativas (RD, 2012, p. 12).
C
En la sección tercera del Balance, en la sección que trata de los «recursos
U
y capacidades para la función parlamentaria», los congresistas entrevistados
retomaron el problema de la calidad de la asesoría parlamentaria; pero,
lP
además, destacaron la necesidad de mejorar los recursos de investigación
y del servicio de biblioteca, así como de desarrollar actividades de
ria
capacitación, tanto para los mismos congresistas como para los asesores
(RD, 2012, pp. 26 y 27).
Es destacable, de los resultados que brinda el Balance, que en 2012
ito
los congresistas hayan expresado la necesidad de elevar la calidad de los

servicios de asesoría y con ello de las evaluaciones de impacto durante la fase
Ed
de elaboración de las proposiciones normativas, incidiendo expresamente

en la necesidad de hacer mejoras en la aplicación del ACB. El consenso de
los entrevistados en torno a tal necesidad es concordante con los resultados
o
de los diversos informes a que nos hemos referido anteriormente en

nd
este mismo estudio (Bernales y otros, 2002; Haro, 2012; Mejía, 2011)
efectuados en los últimos años sobre el uso efectivo que viene haciéndose
Fo
del ACB en los proyectos de ley del Congreso y en los que se ha puesto
en evidencia la muy deficiente aplicación de la metodología71.
71
Cabe mencionar que, dentro del Congreso de la República, el año 2009 se creó
la Comisión Especial Multipartidaria para el Ordenamiento Legislativo (CEMOL),
planteándose que el objetivo de dicha comisión especial era «mejorar la calidad de la
177
Por tanto, podemos concluir, para el periodo 2005-2011 —según

todos los estudios revisados para esta investigación sobre la aplicación del
ACB en el Congreso—, lo siguiente:
a) Que es muy deficiente la aplicación de la metodología del ACB

en los proyectos de ley dentro del Congreso de la República,
cualesquiera sean las variantes metodológicas de referencia, sin que
en ningún caso se muestre que el ACB de apenas más del 10% de
los proyectos examinados sea adecuado.
P
b) Que los indicadores para evaluar la calidad del ACB en los proyectos
legislativos se hacen paulatinamente más precisos, superándose
C
prácticamente aun cuando no del todo y por un lado, el indicador
U
«por líneas»; y, de otra parte, la consideración de cuanto está
expresado tan solo en la sección «ACB» y no en la totalidad de la
exposición de motivos. lP
c) Que la evaluación del ACB está vinculada con la problemática más
ria
general de la calidad de la legislación en el Perú o de la efectividad
de la misma.
ito
d) Que los intentos por simplificar el ACB convencional para su

aplicación en el Congreso peruano son ininterrumpidos y que no
Ed
existe aún uniformidad sobre los precisos alcances de la metodología

o
legislación». Uno de los problemas que la CEMOL detectó y consignó en sus informes
de plan de trabajo, en su periodo 2009-2011, es que «los proyectos de ley carecen de un
nd
real análisis costo beneficio». En el plan de trabajo 2010-2011, la CEMOL contempló,

entre los eventos a realizar durante su gestión, el dictado del curso «Importancia y exacta
aplicación del costo-beneficio en los proyectos de ley», ofrecimiento revelador de las
Fo
acusadas deficiencias en el uso del ACB y los déficits de capacitación. La CEMOL, en

su periodo 2012-2103, insistió en la problemática de la simplificación legislativa y en las
modificaciones al reglamento del Congreso (véase el proyecto de resolución legislativa
1661/2012 CR que propone modificar los requisitos de los proyectos de ley y de los
dictámenes en el parlamento peruano). Desde 2013, debido a las dificultades que surgieron
por el cuestionamiento y posterior destitución del congresista Michael Urtecho (entonces
presidente de la CEMOL), el trabajo de la referida comisión ha sido muy irregular.
178
y de las versiones abreviadas o cualitativas que pueden aplicarse

alternativa o simultáneamente.
e) Que muchas de las causas señaladas o puestas en debate desde
2002 (sobre todo en el Manual parlamentario) acerca de la
deficiente aplicación del ACB normativo en el Congreso peruano
permanecen, aún sin ser definitivamente enfrentadas entre estas:
disponer de una metodología simplificada del ACB que sea menos
compleja que la versión convencional, que sea además una versión
uniformemente aceptada, normativamente institucionalizada y
P
suficientemente difundida; disponer de personal capacitado, así
C
como de equipamiento y fuentes de información; crear un sistema
de gestión de calidad de la normatividad que involucre las fases ex
U
ante, durante y ex post del proceso legislativo; y promover cambios
lP
en el sistema y la cultura político-jurídica peruana relievando, por
ejemplo, la producción cualitativa de las leyes antes que la cantidad.
ria
f ) Que el uso de las nuevas tecnologías con el objeto de hacer mejoras
muy prácticas en las condiciones y la calidad del ACB y de la
legislación en el Perú empieza a valorarse muy positivamente (por
ito
ejemplo, en la implementación del cuestionario azul).

Ed
3. El ACB desde 2011 hasta 2013

En setiembre de 2012, RD aplicó nuevamente el «índice de evaluación
o
de calidad legislativa» que elaboró en 2010 y examinó la calidad de los

nd
proyectos de ley que habían sido presentados al Congreso al inicio de

la legislatura 2011-2012, más precisamente desde julio de 2011 hasta
Fo
setiembre de ese mismo año. Como resultado de la evaluación de los

proyectos de ley en el recientemente inaugurado periodo quinquenal del
Congreso de la República, RD expresó lo siguiente: «[…] en el rubro en
el que la mayoría de las propuestas ha obtenido una calificación deficiente
ha sido el de “análisis costo beneficio” ya que carecen total o parcialmente
de este» (RD, 2011, p. 6).
179
De otra parte y en lo que concierne a los proyectos del año 2013, la

revista Perú Económico publicó, en julio de ese año, una edición especial
titulada Ranking legislativo, analizando los proyectos de ley del Congreso
de la República que inició sus actividades en 2011 en cuanto a los efectos
que producen en el crecimiento (impacto directo en el PBI) y el desarrollo
económicos (conjunto de indicadores de bienestar en la población según el
índice de desarrollo humano). En lo que se refiere a la aplicación del ACB,
se concluye, en la edición de Perú Económico, lo siguiente: «Algo que no
falta para el 83% de los proyectos que se han revisado es que el análisis costo
P
beneficio es realizado de modo incorrecto. Casi todos se justifican con decir
que el proyecto no genera gasto alguno al erario nacional […]» (Belaunde
C
& Lira, 2013, p. 19; cursivas nuestras). En la revista, su director propone
U
enfrentar la situación creando dentro del Congreso una unidad de estudios
económicos (UEE) (Zegarra, 2013b, p. 5).
lP
Al elaborar el «ranking de desarrollo económico», Perú Económico se
sirvió de una muestra conteniendo dos proyectos por cada congresista en la
ria
que se examinaron cinco aspectos expresados en términos de indicadores:
a) impacto de la propuesta; b) exposición de motivos; c) ACB; d) lenguaje
ito
claro; y e) beneficio para el desarrollo económico. El primero de los

indicadores se refiere, primordialmente, a la relevancia de la propuesta y
Ed
difiere del indicador ACB con el que se examina si la propuesta «describe

los impactos y efectos que se generarían para el Estado, los privados, la
sociedad, etc. a largo y corto plazo» (Belaunde, 2013, p. 22). Así, mientras
o
el ACB se concibe como una metodología para la medición de impacto,

nd
el término «calidad» resulta más amplio, aproximándose al contenido

de lo que nosotros denominamos en nuestra investigación «efectividad»
normativa.
Fo
De otra parte, la Asociación Civil Transparencia publicó en 2013,

con el auspicio de USAID, la versión actualizada de su Guía para la
evaluación de proyectos de ley (en adelante la Guía), en la que se presenta
la evaluación de la aplicación del ACB en una selección de ochenta y
un iniciativas a partir del total de las proposiciones que fueron enviadas
180
entre agosto de 2011 y setiembre de 2013 a las comisiones de: Justicia y

Derechos Humanos, Constitución y Reglamento, Mujer y Familia, Salud
y Población y Trabajo y Seguridad Social (Guerra-García & Jáuregui,
2013, pp. 19 y 2)72. Entre los resultados de dicho ejercicio, se menciona:
[…] tres quintas partes de las propuestas de ley presentadas consideran
que sus efectos no generan gastos; sin embargo, las consecuencias
de dichas propuestas están relacionadas directamente con la mejora
o desmejora de alguien en la sociedad, y ello tiene un costo que
alguien necesariamente ha asumido y que no se ha cuantificado.
P
Adicionalmente, de la revisión de cada proyecto se obtuvo: - En
todos los proyectos del primer grupo del Cuadro («aquellos que no
C
generan gastos») el análisis costo-beneficio se refiere a las bondades del
U
proyecto, pero no explica cómo se concretarán estas propuestas. - En
este mismo grupo de 47 proyectos, en el caso de la modificación
lP
del Código Civil, procesal Civil, penal y de niños y Adolescentes
referido a procesos, plazos y/o penas no se incluye el porcentaje o la
ria
aproximación de los beneficiarios, se remite por ejemplo a señalar
que «se contribuirá a disminuir la carga procesal». - En el segundo
grupo del Cuadro (29 proyectos), en el análisis Costo Beneficio se
ito
incluye aspectos referidos al impacto de la Vigencia de las normas en

la Legislación nacional, no obstante, esta incorporación es errada ya
Ed
que corresponde a otra sección de la estructura de un proyecto de

ley. - El tercer grupo del Cuadro (4 proyectos) incluye información
estadística, cifras e indicadores obtenida de instituciones públicas
o
como es el caso del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática

- INEI, el Jurado Nacional de Elecciones - JNE, la Oficina Nacional
nd
de Procesos Electorales - ONPE, y el Sistema Integral de Salud - SIS.

En un ámbito más particular, se identificó que: - Cuando se declaraba
Fo
algo de necesidad pública, este hecho no generaría gastos en el erario

nacional. - Cuando se modificaban códigos como el penal, el civil,
72
En la Guía no se da cuenta de los criterios técnicos que sirvieron para la formación de
la muestra.
181
el procesal civil, tampoco se identificaba a los ganadores ni a los

perdedores, y se consideraba que tampoco le generaría gastos al Estado.
Siguiendo las conclusiones del estudio de la Asociación Civil

Transparencia antes mencionado, se observa que en la gran mayoría de
las iniciativas de ley examinadas se ha omitido analizar, sin justificación
alguna, los gastos que su eventual aprobación generaría para el Estado,
lo que provoca que el ACB se lleve a cabo de forma «inadecuada».
A esto se añade otras deficiencias en la aplicación del ACB, como la
no-identificación de los que resultarían perjudicados con la iniciativa, la
P
no-cuantificación de los beneficiarios y la falta de rigor conceptual sobre
C
lo que es el ACB, incluyéndose, por ejemplo, en este rubro, lo pertinente
al análisis de impacto de las normas en la legislación nacional.
U
Según la Guía, una de las causas por las que el ACB se estaría aplicando
lP
deficientemente en el Congreso es que el artículo 75 del reglamento
prescribe el uso del ACB convencional, metodología bastante compleja y
ria
exhaustiva: «[…] esto genera que, en muchos casos, no se pueda aplicar
eficazmente dicha metodología. Es común que su no aplicacion se trate de
subsanar señalando que la propuesta no generará gasto al tesoro público;
ito
ello pudiera ser cierto de forma directa, pero no implica que no haya otras
consecuencias que, de modo indirecto, representen gastos o deriven en
Ed
resultados positivos o negativos» (Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 35).

Ya en el año 2008, la Asociación Civil Transparencia había publicado la
Guía para la evaluacion de proyectos de ley, cuya segunda edicion actualizada
o
—que analizamos aquí— apareció en noviembre de 2013. Esta última

nd
versión de la Guía contiene la propuesta metodológica actualizada que

desarrollaron Guerra-García y Jáuregui para la evaluación del impacto
Fo
de los proyectos de ley. Las principales características de esta propuesta

metodológica fueron las siguientes:
a) Se trata, en lo fundamental, de presentar dos metodologías, ambas

a partir del ACB económico-financiero o tradicional. Una es la
metodología del ACB convencional para aplicarse «en aquellos
182
casos en los que la nueva ley genera movimientos muy significativos

en recursos y en que los efectos que acarrea son intertemporales
(producidos a través de varios años) y están sujetos a cambios
sustantivos y predecibles en el tiempo». Para la aplicación del
ACB convencional, la Guía aconseja al usuario revisar el manual
elaborado por el instituto Apoyo denominado Introducción al
análisis costo-beneficio de las normas (Guerra-García & Jaúregui,
2013, p. 27). La segunda metodología consiste en una versión
simplificada del ACB convencional (Guerra-García & Jáuregui,
P
2013, pp. 5, 16 y 18) elaborada con la finalidad de que sea aplicada
en los proyectos de ley en los que el análisis cuantitativo de los
C
impactos resultaría de poca utilidad o relevancia.
U
b) Se trata de una propuesta metodológica elaborada para aplicarse
lP
en las fases ex ante y durante del proceso legislativo; es decir,
para decidir sobre la necesidad y pertinencia de la formulación,
elaboración y aprobación de una iniciativa legislativa y no para
ria
examinar sus efectos ex post (luego que la norma ha entrado en
vigencia). La finalidad de la propuesta metodológica es que los
ito
encargados de decidir sobre la procedencia de una iniciativa

normativa lo hagan de la manera mejor informada posible (Guerra-
Ed
García & Jáuregui, 2013, pp. 5 y 18).

c) Se trata de una propuesta metodológica destinada fundamentalmente
a ser aplicada por los congresistas y el personal del servicio
o
parlamentario involucrado en el proceso legislativo dentro del

nd
Congreso de la República (Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 5).

d) Se trata de una propuesta metodológica cuya aplicación comprende,
Fo
como hemos dicho, el uso de dos metodologías (la convencional

y la simplificada). Para decidir la aplicación de la metodología
apropiada, debe distinguirse entre las iniciativas legislativas que
por su envergadura y complejidad (Guerra-García & Jáuregui,
183
2013, p. 27)73 han de someterse a un ACB convencional y otras

para las que exigir un análisis de estos últimos alcances significa un
«requerimiento excesivo» (Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 5)74.
Específicamente, las iniciativas legales a las que debe aplicarse la
versión simplificada y, por tanto, no el ACB convencional son:
a) las que no tienen efectos cuantificables; b) las que tienen efectos
que no varían sustantivamente con el transcurso del tiempo; c) las
que no tienen efectos relevantes económicos, siendo los impactos
cualitativos por el contrario más significativos que los cuantitativos;
P
y d) las que no pretenden regular materia económica o no conllevan
la ejecución de proyectos de inversión cuya rentabilidad puede
C
determinarse (Guerra-García & Jáuregui, 2013, pp. 5, 15 y 20). Las
U
materias en las que sí resultaría relevante hacer el ACB convencional
son las que se relacionan a las denominadas «fallas de mercado»
lP
(Guerra-García & Jáuregui, 2013, pp. 23, 24 y 25)75.
e) Se trata de una propuesta metodológica que comprende ocho fases:
ria
• La primera fase consiste en la identificación del problema
público relevante a enfrentar, estudiando sus causas (sobre todo
ito
la causa central) y sus efectos. La técnica recomendada para el

análisis del problema es la denominada «árbol de problemas»
Ed
(Guerra-García & Jáuregui, 2013, pp. 7 y 28). En esta fase de

la metodología, deben además analizarse todas las alternativas
de política pública de las que se dispone para enfrentar el
o
problema propuesto y escoger la que mejores resultados ofrece.

nd
Si la mejor alternativa es una propuesta legal, esta debe ser de

Fo
73
Cuando se trata de aplicar el ACB convencional, los autores remiten al manual preparado
por Ortiz de Zevallos y Guerra-García en 1998.
74
Compárese asimismo con la afirmación de las páginas 18 y 20.
75
Los autores se refieren a los casos de monopolios u oligopolios, servicios relacionados
con bienes públicos, subsanar la existencia de externalidades, de mercados incompletos o
de información imperfecta.
184
competencia del parlamento. La técnica para identificar las

distintas alternativas de política pública es la del «listado»; la
técnica que permite evaluar si la mejor alternativa es una norma
legal, la del ACB (Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 14). Para
esto debe determinarse cuál sería la situación «con y sin proyecto»
(Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 28). La mejor alternativa
es la que ofrece el mejor resultado con el menor gasto (Guerra-
García & Jáuregui, 2013, pp. 13 y 16).
• La segunda fase de la propuesta metodológica consiste en la
P
«contextualización del problema» (Guerra-García & Jáuregui,
C
2013, p. 28). En esta fase, deben darse a conocer los antecedentes
del problema y explicarse la coyuntura que hace relevante
U
enfrentarlo al momento de formularse la iniciativa de ley.
lP
Asimismo, debe explicitarse por qué la alternativa normativa
resulta preferible a las restantes.
ria
• La tercera fase de la propuesta metodológica consiste en la
identificación de los efectos de la norma. Para ello, el impulsor de
la norma debe reunir a «todos los actores claves de la propuesta»
ito
y aplicar la técnica de la «tormenta de ideas» (Guerra-García &

Jáuregui, 2013, p. 28). Tres son las «áreas» en las que los impactos
Ed
de la eventual aprobación de la norma legal deben analizarse:

«(a) en las relativas a los derechos humanos y/o constitucionales,
(b) en las relativas a aspectos económicos sociales e institucionales
o
y (c) las referentes a las demandas más sentidas de la sociedad

nd
civil y de la población en general» (Guerra-García & Jáuregui,

2013, pp. 28-30).
Fo
• La cuarta fase de la propuesta metodológica consiste en la

clasificación de los efectos directos e indirectos que se originarían
de la eventual aprobación de la iniciativa, expresados estos
fundamentalmente en términos de ventajas (o beneficios) o
desventajas (o perjuicios) respectivamente para cada uno de los
185
grupos de ganadores y perdedores del proyecto. La clasificación

de los efectos puede realizarse además mediante la consulta
directa a los grupos involucrados en la iniciativa.
• La quinta fase de la propuesta metodológica consiste en hacer
una «matriz de involucrados» (Guerra-García & Jáuregui, 2013,
p. 31), donde figuran en columnas los «grupos» de personas, los
«intereses» que resultarían afectados para cada uno de ellos, los
problemas que perciben («problemas percibidos») y los «recursos
o mandatos» que se encuentran a disposición de cada uno de los
P
grupos para ejercer presión en favor o en contra de la iniciativa
C
legal propuesta (Guerra-García & Jáuregui, 2013, pp. 31 y 32).
• La sexta fase de la propuesta metodológica consiste en la
U
definición de los «ganadores y perdedores significativos». Luego
lP
que se han listado en forma genérica los distintos grupos de
personas o entidades involucrados en la iniciativa y los efectos
ria
que en ellos produciría su eventual entrada en vigor, debe
entonces procederse a identificar concretamente los grupos
que resultarían significativamente ganadores y perdedores con
ito
la iniciativa (directos e indirectos). La técnica recomendada

por la Guía es la de consulta y entrevista directa con los sujetos
Ed
involucrados en la propuesta. Otra técnica consiste en que el

autor de la propuesta —luego de identificada una ventaja y/o una
desventaja— se formule las preguntas: ¿qué sectores se pueden
o
ver perjudicados por esta medida?, ¿quiénes serían beneficiados?

nd
(Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 32). En esta fase de la

propuesta metodológica deben analizarse, además, los efectos
Fo
redistributivos entre los grupos y definir si son significativos

desde un punto de vista cualitativo, de los valores y/o mandatos
constitucionales, de la justicia redistributiva y/o de los objetivos
de política prioritarios.
186
• La sétima fase de la propuesta metodológica consiste en la

«cuantificación de los efectos» (Guerra-García & Jáuregui,
2013, p. 33). En esta fase deben cuantificarse y monetizarse los
beneficios y los costos que se ocasionarían para cada uno de los
grupos concernidos en la iniciativa, siempre que ello sea posible
y no signifique realizar cálculos cuyo aporte informativo sea
irrelevante para decidir sobre la procedencia de la proposición
legislativa. Cuando la norma no tiene como objeto regular
materia económica y el cálculo de los impactos cuantitativos
P
resulta por ello difícil de realizar, la Guía plantea detenerse en
el análisis cualitativo (Guerra-García & Jáuregui, 2013, pp. 14
C
y 17)76 e indica entonces si los efectos son positivos o negativos.
U
• La cuantificación de los efectos debe realizarse considerando los
lP
«efectos monetarios» y «efectos para los que existen métodos de
valorización» (Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 33). Si la
expresión monetaria o valorizada no es posible, debe entonces
ria
indicarse expresamente que los «efectos no (son) susceptibles de
valorización».
ito
• La octava y última fase de la propuesta metodológica comprende

el ««análisis integral», expresándose en el informe las conclusiones
Ed
y recomendaciones a que se ha llegado con el análisis, indicando

en forma sintética y ponderada las razones por las que la norma
o
nd
76
De todas formas, Guerra-García y Jáuregui advierten lo siguiente: «Por ello, no debe
considerarse que el ACB dé respuestas tecnocráticas definitivas cuando se evalúan medidas
Fo
de política relacionadas con beneficios intangibles importantes. Tampoco debe caerse en

el otro extremo de subestimar el poder de análisis del ACB para identificar y cuantificar
los pros y contras de un proyecto público, cayendo rápidamente en la conclusión de que
los temas públicos no admiten cuantificación. Muchos de los asuntos públicos sí admiten
cuantificación, y el ACB es la metodología universalmente aceptada para enfrentar estos
problemas, aunque la precisión que la metodología ha desarrollado para diferentes asuntos
es variable» (2013, p. 18).
187
propuesta sería o no viable (Guerra-García & Jáuregui, 2013,

pp. 33 y 34).
En síntesis, en la Guía, Guerra-García y Jáuregui plantean dos

metodologías, ambas desarrolladas a partir del ACB económico-financiero
o tradicional. La primera metodología es la versión adaptada del ACB
tradicional al examen de los impactos legislativos, denominada «ACB
convencional» (Ortiz de Zevallos & Guerra-García, 1998); la segunda es
una variante simplificada del ACB convencional que puede denominarse
«ACB cualitativo». El objetivo de esta variante es fundamentalmente
P
que los proyectos legislativos que no contienen materia económica sean
C
sometidos a análisis determinándose si los efectos resultan positivos o
U
negativos. Por tanto, esta metodología «cualitativa» no es tan exigente
o exhaustiva en cálculos y cuantificaciones como la convencional. Las
lP
técnicas que menciona la Guía para cada una de las fases de las metodologías
son bastante sencillas, sin que se abunde en precisiones. Los autores se
ria
extienden, sin embargo, en la descripcion del «árbol de problemas», cuyo
uso está previsto en la fase inicial de la propuesta metodologica.
Las dos metodologías que se recogen y explican en la Guía —la
ito
convencional y la simplificada o cualitativa (Guerra-García & Jáuregui,

2013, p. 35)— representan sin duda un esfuerzo destacable por difundir
Ed
el ACB y adecuarlo a la realidad del proceso legislativo peruano. Las pautas

que siguen tales metodologías son las del ACB convencional y la de sus
variantes simplificadas que presentaron antes, precisamente en 1998, Ortiz
o
de Zevallos y el mismo Guerra-García (Guerra-García & Jáuregui, 2013,

nd
pp. 27, 30 y 31). Los autores de la Guía concentran empero su atencion

en la fase inicial del ACB; es decir, en la definición del problema y la
Fo
determinación de la necesidad de promover una propuesta legislativa (fase

ex ante). Muy clara es en la Guía la posicion de los autores respecto al ACB
convencional, sosteniendo enfáticamente que no todos los proyectos de ley
pueden ser ni es oportuno que sean sometidos a un ACB convencional (si
es que no regulan materia económica), sino que es más propio analizarlos
188
desde un punto de visto «cualitativo» (Guerra-García & Jáuregui, 2013,

p. 16). En la aplicación de ambas metodologías, la consideracion de las
transferencias redistributivas resulta además muy significativa. Asimismo,
los autores de la Guía sostienen con fuerza de convicción que no se
encuentra tan claramente expresada en «la Introducción al análisis costo
beneficio de las normas», elaborado por Ortiz de Zevallos y Guerra-García
en 1998, que «[…] a nivel normativo, debido a que lo que se regulan son
conductas de personas en la sociedad, no se pueden convertir todos los efectos
importantes en costos y beneficios y, en muchos casos, no se justifica invertir
P
recursos cuantiosos en análisis que no agregan más argumentos a los tomadores
de decisiones en el Congreso» (Guerra-García & Jáuregui, 2013, pp. 16 y 20;
C
cursivas nuestras)77. En tal sentido, los autores de la Guía prefieren referirse
U
a las personas que son involucradas en una propuesta legal con los términos
«ganadores y perdedores» y con los términos «ventajas y desventajas» (2013,
lP
pp. 16) cuando se trata sobre todo de calificar los impactos cualitativos. El
uso de las categorías muy habituales de «beneficios y costos» queda por lo
ria
general reservado para la aplicación del ACB convencional. Los autores de
la Guía observan, asimismo, problemas en la institucionalidad normativa
ito
del ACB dentro del Congreso, específicamente debido a la poca flexibilidad

Ed
77
Confróntese, asimismo, con lo expresado por Guerra-García y Jáuregui: «Consideramos
que la orientación de cualquier análisis económico de los proyectos de ley debería
o
necesariamente trabajar con la integralidad de los factores de evaluación como son los
históricos, de contexto, legales, económicos, sociales, políticos, entre otros. Así, es posible
nd
recoger la esencia del análisis costo-beneficio que facilita la toma de decisiones de los
agentes, sin incurrir en los costos innecesarios de la aplicación convencional de la metodología
en la mayoría de casos en que la evaluación de las normas no lo requiera. […] es importante
Fo
señalar que el ACB es una metodología a la cual se puede incorporar una serie de otros criterios
en la evaluación de las opciones disponibles. Factores culturales, políticos o redistributivos
pueden ser sustantivos al momento de tomar decisiones de gobierno» (2013, p. 18). Luego,
Guerra-García y Jáuregui llegan a calificar algunos aspectos del ACB convencional como
«economicistas» (2013, p. 20). Además, sostienen: «A veces, es recomendable sacrificar
eficiencia en aras de una mayor equidad, pero hay que tener cuidado también con la equidad
porque puede generar incentivos perversos como los freeriders» (2013, p. 21).
189
de lo dispuesto en el artículo 75 del reglamento mediante el cual se estaría

obligando a aplicar el ACB convencional en todos los proyectos de ley.
Por tanto, podemos concluir, para el periodo 2011-2013 —según
todos los estudios revisados para esta investigación sobre la aplicación del
ACB en el Congreso—, lo siguiente:
a) Que no se observa cambio alguno de relevancia en cuanto a la

habitual deficiente aplicación de la metodología del ACB en los
proyectos de ley dentro del Congreso de la República78, sin que
en ningún caso se muestre que el ACB de apenas más del 15% de
P
los proyectos examinados sea adecuado.
C
b) Que los intentos por simplificar el ACB convencional para su
U
aplicación en el Congreso peruano han sido constantes desde que
la metodología se introdujo por vía reglamentaria y que no existe
lP
ria
78
Estos magros resultados en la aplicación del ACB se obtienen incluso con la modificación
del reglamento del Congreso que impide a cada parlamentario, en forma singular, presentar
ito
una iniciativa de ley, estableciendo más bien la presentación colegiada. Esta modificación
reglamentaria pretendía mejorar la calidad de las iniciativas y tener efecto sobre la abultada
Ed
cantidad de las propuestas que todos los años se presentan en el Congreso. Se requieren,
a nuestro entender, estudios detallados para verificar si la calidad de las propuestas ha
mejorado con la modificación efectuada al reglamento. Lo mismo en cuanto al número
de las propuestas legislativas. En lo que concierne a la calidad del ACB, hay que afirmar
o
lamentablemente que no hay evidencia de que se haya producido adelanto significativo

alguno. La norma vigente del reglamento que establece la iniciativa «colegiada» dispone
nd
textualmente lo siguiente:

«Artículo 76 numeral 2: Las proposiciones de ley o de resolución legislativa que presentan
los Congresistas lo serán a través del Grupo Parlamentario y requieren del respaldo:
Fo
2.1. De la mayoría de sus miembros, en el caso del Grupo Parlamentario conformado

por seis (6) Congresistas, o
2.2. De no menos de seis (6) Congresistas en el caso de los Grupos Parlamentarios
conformados por un número de integrantes superior a seis (6) parlamentarios.

En ambos casos el Directivo-Portavoz o quien lo reemplace deberá certificar dicho
respaldo. Cuando son varios los autores, se puede diferenciar entre autor o autores
principales y adherentes».
190
aún uniformidad sobre los precisos alcances de la metodología ni

de su variante cualitativa o abreviada.
c) Que los intentos por simplificar el ACB convencional se fundaron
principalmente en la distinción de los proyectos de ley según tengan
contenido económico-financiero o no; sin embargo, sin disponerse
de una clasificación sociológico-política y jurídica más precisa que
permita definir específicamente los alcances de la aplicación del
ACB convencional según tipo de proyecto.
d) Que entre las causas de la deficiente aplicación del ACB en el
P
Congreso peruano se señala no solo la falta de una metodología
C
simplificada alternativa al ACB convencional que sea menos
compleja y uniformemente aceptada, sino que además se acusa la
U
falta de flexibilidad del artículo 75 del Congreso de la República.
lP
4. Balance retrospectivo sobre la aplicación del
ria
ACB en los proyectos de ley en el Congreso de la
República del Perú en el periodo 1990-2013, sus
condicionantes y los indicadores de calidad de
ito
aplicación de la metodología
Ed
Queda meridianamente establecido en los trabajos que anteceden a la

investigación que presentaremos en el capítulo siguiente:
a) Que, muy a pesar de las distintas formas de medición de la

o
aplicación del ACB en los proyectos de ley, cualquiera haya sido el

nd
indicador utilizado en los estudios, desde inicios de nuestro siglo

se han obtenido siempre resultados bastante desalentadores. En
Fo
ningún caso se ha superado la valla del 15% de proyectos de ley

que, habiendo sido estudiados, presenten apenas adecuadamente
desarrollados los aspectos sustantivos de la metodología del ACB.
b) Que, en efecto y como lo hemos visto, no se han aplicado criterios
ni conceptos uniformes en la elaboración de indicadores de
191
medición de la calidad del uso del ACB en los proyectos de ley.

En algunos estudios, el indicador tomó en cuenta solo lo que
se encontraba expuesto en la sección «ACB» de los proyectos
normativos, sin que se considere el conjunto de lo expresado en la
exposición de motivos; en otros estudios, el indicador se basó en
el número de líneas con que se explicitaba el ACB en la sección
del mismo nombre de la exposición de motivos; en otros estudios,
los componentes de la metodología del ACB se circunscribieron
prácticamente a los impactos económicos o se dejó de lado la parte
P
relacionada a la formulación del problema y a la razonabilidad del
cumplimiento de los objetivos trazados en la iniciativa, incluso a
C
veces se amplió más bien el concepto del ACB de manera tal que
U
se abarcó con ello el examen sobre la prioridad de la propuesta
legislativa. En periodos más recientes, sin embargo, los indicadores
lP
de calidad del uso del ACB en la normatividad tienden a ser más
exhaustivos, considerando todos los componentes básicos de la
ria
metodología.
c) Que no hay uniformidad en el contenido y uso de términos
ito
relevantes para el análisis de la calidad legislativa, tales como los

de «efectividad», «eficacia» o «impacto» de la normatividad.
Ed
d) Que hay consenso en la crítica especializada sobre la complejidad

de la metodología del ACB normativo convencional o exhaustivo,
lo que ha sido motivo y sigue siéndolo aún para que diversos
o
autores elaboren variantes metodológicas o versiones simplificadas,

nd
abreviadas o complementarias del ACB convencional. Todas estas

variantes o versiones metodológicas se sustentan, sin embargo, en el
Fo
ACB económico-financiero o tradicional con enfoque económico.

Los componentes del ACB económico-financiero o tradicional que
mayor insatisfacción producen en la crítica especializada al intentar
adaptar la metodología a la evaluación de impactos legislativos son
los siguientes: la cuantificación y monetización de los impactos, la
192
consideración de las transferencias redistributivas y la realización

del balance neto final.
e) Que es opinión dominante entre los especialistas que no todos
los proyectos de ley deben someterse a un ACB exhaustivo; sin
embargo, los autores no indican concreta ni taxativamente qué tipos
de normas legales deben someterse a la metodología convencional
y qué otros a una versión simplificada o cualitativa. Cuando esto
se ha efectuado, no se ha dispuesto de una clasificación sociológica,
política y jurídica de las normas. A lo más que se llega en las guías
P
metodológicas es a distinguir las normas legales que tienen materia
C
económico-financiera de las restantes, sin considerar el amplio
abanico de posibilidades normativas para las que incluso una sola
U
metodología abreviada o cualitativa resultaría muy poco orientadora
y operativa. lP
f ) Que las razones por las cuáles no se ha aplicado de manera satis-
ria
factoria la metodología del ACB en los proyectos de ley no han
sido sistematizadas por los especialistas —la ordenación que se
presenta a continuación es de nuestra autoría—, aún cuando estos
ito
incidan con frecuencia en señalar que ello se debe a tres grupos de

deficiencias:
Ed
• Deficiencias metodológicas:
El ACB (tanto económico-financiero o tradicional, como
o
normativo convencional) es una metodología «compleja» y «muy

técnica» (Mejía, 2011, pp. 54-55 y 73, 75; Haro, 2012, pp. 24
nd
y 25; Guerra-García & Jáuregui, 2013, p. 5).

No se dispone aún de una «metodología del ACB normativo»
Fo
que sea uniformemente aceptada (Mejía, 2011, p. 56; Bernales

y otros, 2002, pp. 162 y 163).
193
No se dispone de un texto consensuado con orientación práctica

que explique los alcances y procedimiento del ACB normativo79,
habiéndose desarrollado diversas variantes y propuestas
simplificadas.
El ACB no facilita la evaluación de todo tipo de impactos legales,
siendo notorias las deficiencias cuando se trata de cuantificar y
monetizar los impactos que involucran bienes sin precio en el
mercado (Mejía, 2011, pp. 57-61, Guerra-García & Jáuregui,
2013, pp. 15, 16, 18 y 20), o cuando los efectos redistributivos
P
C
U
lP
ria
ito
Ed
79
En un trabajo pionero sobre el ACB normativo, acusa Ortiz de Zevallos (1998, p. 8)
o
la ausencia de textos de difusión de la técnica del ACB para la evaluación de proyectos

legislativos. Desde entonces, ciertamente se han incrementado los estudios sobre el tema en
nd
el Perú. Muchos de los trabajos realizados en los últimos años tienen orientación bastante
práctica presentando ejemplos desarrollados. Así tenemos a Tantaleán (2002-2004), el ACB
legislativo desarrollado por la comisión de técnicos del Congreso de la República (2005),
Fo
Mejía (2008) y Guerra-García y Jáuregui (2013). Estos trabajos no solo explican y difunden
la metodología del ACB normativo convencional, sino que incluso hacen muy meritorios
esfuerzos por simplificarla y facilitar con ello su uso en el Congreso de la República. A la
luz de tales esfuerzos, la afirmación de Ortiz de Zevallos en 1978 debe adoptar a nuestro
juicio nuevo contenido: falta un texto que desde una perspectiva práctica sistematice las
distintas variantes metodológicas del ACB y sea usado en forma consensuada dentro del
Congreso de la República.
194
son especialmente significativos80, incluso cuando se debe

presentar el balance neto de los impactos de una propuesta81.
• Deficiencias de implementación dentro del parlamento:
− Por defecto de las normas reglamentarias:
El estatuto parlamentario no especifica el procedimiento que
debe seguirse en la aplicación del ACB (Bernales y otros, 2002,
p. 163).
El artículo 75 del reglamento del Congreso es poco flexible y
P
establece la obligación legal de acompañar toda proposición
de ley con un «análisis costo beneficio convencional» (Guerra-
C
U
80 lP
Ortiz de Zevallos afirma que: «[…] Sin embargo, no puede dejar de tenerse en cuenta
que muchos de los detalles metodológicos de la técnica del ACB fueron desarrollados con
otro objetivo. Así, por ejemplo, el uso del ACB para proyectos de inversión sugiere no
ria
hacer mayor caso a las llamadas transferencias equivalentes, que son casos en los que un
sector gana lo que pierde otro. Como no hay una ganancia neta para la sociedad, el ACB
tradicional no presta mayor atención a estos detalles. Pero, como se verá en uno de los
ito
casos que se desarrollan en este libro, las transferencias equivalentes sí pueden importar,
y mucho. Si una norma, por ejemplo, tiene el efecto de reducir la piratería intelectual,
Ed
los autores legítimos recuperarán el valor económico de sus creaciones, perjudicándose

los vendedores y usuarios piratas en un monto similar, lo que constituiría el caso de las
llamadas transferencias equivalentes. Desde una perspectiva tradicional del uso del ACB, no
habría mayor impacto en dicha transferencia per se, pues los recursos fluyen de uno a otro
o
sector de la sociedad. El impacto neto en la sociedad sólo provendría del efecto indirecto
que el hecho de reducir la piratería tendría, por fomentar la invención y la creatividad.
nd
Pero, en realidad, la transferencia equivalente sí debe ser considerada, pues los derechos le
corresponden a los autores legítimos y no a los piratas. Independientemente del impacto
indirecto sobre la creatividad, la norma debería darse porque transfiere recursos de quien
Fo
no tiene derecho a usufructuarlos a quien sí los tiene. La aplicación de las técnicas del
ACB a los proyectos de normas requiere, pues, de criterios adicionales a los que se plantean
tradicionalmente para la evaluación de proyectos de inversión. Lamentablemente, no
existen muchos textos que ayuden en este proceso de adecuar una metodología tan potente
a la evaluación de proyectos de ley o de normas de inferior jerarquía» (1998, p. 7).
81
Véase la guía de orientación 06-2005-DCD-DGP/CR publicada por el Congreso de la
República del Perú en 2005, en la parte relativa al balance final.
195
García & Jáuregui, 2013, p. 17)82 sin admitir otras variantes

metodológicas o enfoques para la evaluación de impactos
legislativos.
− Por insuficiencia de infraestructura y de servicios de información:
No hay acceso a información estadística y bibliográfica relevante
(Bernales y otros, 2002, pp. 199 y 200; Haro, 2012, p. 25; RD,
2012, pp. 26 y 27).
El equipamiento en el Congreso de la República es inapropiado
(RD, 2012, p. 12).
P
− Por falta de organización institucional:
C
Hacen falta especialistas parlamentarios que conozcan la
U
metodología del ACB o una oficina especializada para el ACB
(Zegarra, 2013a, p. 5; RD, 2012, p. 1; Bernales y otros, 2002,
lP
pp. 197-200), siendo además necesario disminuir la rotación
del personal del servicio parlamentario83.
ria
82
Asimismo, Elice afirma lo siguiente: «Y aquí vale la pena recordar otro aspecto importante
ito
que también debe incluirse en la valoración —y que además es un requisito reglamentario—

es el análisis de costo-beneficio, que plantea una duda básica en el sentido de si se trata sólo
Ed
de una estimación del costo de oportunidad o de una compleja y rigurosa metodología de cálculo
del costo administrativo de las proposiciones legislativas. Al respecto, creo que lo primero
(un sustento de costo de oportunidad) podría ser el mínimo exigible, mientras que una
metodología de valoración rigurosa sería el óptimo, pero podría ser opcional. En todo
o
caso, no estaría mal procurar siempre buscar un punto medio o, dicho de otro modo,
llegar a un balance de equidad (y si se quiere de justicia)» (2010c, p. 5; cursivas nuestras).
nd
83
En el documento editado por RD figuran, entre las soluciones sugeridas por los
Congresistas en relación con la función legislativa, las siguientes: «1. […] 2. Se requiere
de un equipo de expertos que ilustren a los congresistas en los diversos temas sobre los
Fo
que existe inquietud para legislar, y que además ayuden en el análisis costo beneficio de las
iniciativas legislativas. 3. Se necesita también una unidad de información eficiente de la
que puedan hacer uso todos los congresistas para elaborar sus propuestas» (2012, p. 12;
cursivas nuestras). Luego, entre las sugerencias para mejorar el procedimiento legislativo,
se afirma: «3. Se requiere incrementar el esfuerzo institucional por mejorar el servicio de
asesoría parlamentaria en el procedimiento legislativo, en especial en la etapa de estudio
de los proyectos de ley por las Comisiones, sea mediante la creación de un equipo de asesores
196
Las actividades de capacitación dentro del Congreso son

insuficientes (Mejía, 2011, p. 73; Haro, 2012, p. 29).
El personal del servicio parlamentario tiene formación
fundamentalmente humanista y ello no le facilita entender la
metodología del ACB (Mejía, 2011, pp. 73 y ss.).
• Deficiencias del sistema y la cultura político-jurídicos:
La elección de representantes al Congreso por distritos electorales
de circunscripción territorial favorece la presentación cuantiosa
de iniciativas de ley con alto contenido local o regional (Bernales
P
y otros, 2002, p. 190).
C
En el ejercicio de la función representativa y legislativa se aprecia
U
más la cantidad de las iniciativas legales que su calidad84.
No existe un sistema de gestión normativo estatal (Bernales y
otros, 2002, p. 183).
lP
Los políticos no están convencidos de las ventajas de la trans-
ria
parencia legislativa y temen que el ACB retrase la presentación
de sus iniciativas y/o debilite su defensa frente a las fuerzas de
ito
oposición (Bernales y otros, 2002, p. 163).

Ed
expertos o de un órgano estable y ad hoc para ese fin que, entre otras cosas, elabore informes
que permitan prever el impacto económico, político y social de las iniciativas legislativas»
(2012, p. 12). Antes, en 1998, Ortiz de Zevallos manifestaba en sentido similar: «[…] el
o
debate legislativo en el Congreso se da hoy con una disposición limitada de asesores técnicos
para congresistas y comisiones del Congreso, a pesar de avances importantes registrados
nd
en este campo desde 1990. No es realista, por lo tanto, pretender un uso detallado de las
técnicas del ACB para cada proyecto de ley que se aprueba, menos aún para cada iniciativa
que se presenta» (1998, p. 8).
Fo
84
En el documento editado por RD figura, entre las soluciones sugeridas por los
Congresistas en relación con la función legislativa, la siguiente: «1. Es necesario promover
un cambio en la forma como la opinión pública, los medios y la sociedad civil evalúan la
actividad legislativa, en el sentido de que habría que persuadir a la ciudadanía de que es
más importante la calidad técnica que la cantidad de las leyes. Ese mismo esfuerzo debería
dirigirse también a los congresistas» (2012, p. 12). Confróntese con el texto de Bernales
y otros (2002, p. 183).
197
Capítulo III
La aplicación actual del ACB en los proyectos
de ley en el Congreso de la República del Perú
P
C
En el capítulo anterior, hemos hecho la descripción, análisis y balance de
U
los estudios realizados en los últimos años sobre la aplicación del ACB
lP
en el Congreso de la República del Perú. En el presente capítulo, vamos
a presentar los resultados de nuestra propia investigación, poniendo así a
disposición del lector un balance actualizado de la situación del ACB en
ria
el parlamento peruano.
Para realizar el estudio, nos hemos servido de los métodos de
ito
investigación social-cuantitativo (estadístico) y cualitativo (entrevistas).

Conforme al primer método, se ha formado una muestra probabilística de
Ed
proyectos de ley con el fin de analizar la manera en que se aplica en ellos

el ACB. Posteriormente, conforme al método cualitativo, hemos realizado
tres entrevistas a técnicos especialistas del Congreso de la República con
o
amplia experiencia en el asesoramiento parlamentario y en la aplicación de

nd
la metodología del ACB. Las preguntas que han guiado el desarrollo del
capítulo pueden sintetizarse en las siguientes: ¿cuál es la situación actual de
Fo
la aplicación del ACB en el Congreso peruano?, ¿se verifican hoy las mismas
conclusiones poco alentadoras contenidas en investigaciones anteriores?
De ser ese el caso, ¿cuáles son las razones y los condicionamientos por los
que no se habrían alcanzado los resultados esperados con el ACB?, ¿hay
forma de superarlos?
199
Al final del capítulo, hacemos el balance consolidado de los resultados

obtenidos tanto del estudio estadístico como de las entrevistas.
1. Análisis estadístico
1.1. Marco teórico y objetivos
Para examinar la aplicación de la metodología del ACB convencional,
se ha formado una muestra aleatoria de proyectos de ley presentados al
Congreso peruano solo por congresistas de la República1 durante el periodo
P
anual de sesiones 2012-21032. Como el ACB normativo convencional es
C
U
1
El propósito de nuestro estudio es hacer el balance y analizar las perspectivas de la
aplicación de las metodologías de impacto regulatorio dentro del parlamento peruano. Nos
lP
hemos concentrado en la problemática del Congreso porque consideramos que es distinta
de la del Poder Ejecutivo. Cuando la administración elabora una iniciativa legislativa para
enviarla al Congreso, dispone por lo general no solo de información calificada sobre la
ria
materia a regular, sino además de los técnicos, especialistas y recursos económicos que
le facilitan hacer un estudio detallado de la propuesta (debido precisamente a que es el
ente ejecutor y administrador de los recursos). La documentación que finalmente se
ito
acompaña con estos proyectos y se envía al Congreso depende, por ello, fundamentalmente
de la voluntad y decisión de quien impulsa la medida por transparentar los motivos y
Ed
alcances de su propuesta. De hecho, las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo —si
se les compara con las del Congreso— se encuentran relativamente mejor formuladas
y sustentadas, siendo el número de las que se convierten en ley en proporción también
mayor a las del Congreso. No en vano es la opinión generalizada de los estudiosos del
o
derecho constitucional moderno que el Poder Ejecutivo se ha convertido en la actualidad

en el poder legislador, reservándose más bien para los parlamentos el debate, aprobación,
nd
control, fiscalización o supervisión de las iniciativas que por lo general se han elaborado
en el ámbito de la administración. Por lo tanto, la problemática de la aplicación del ACB
será diferente según de dónde provenga la iniciativa de ley. Si es del Poder Ejecutivo, la
Fo
exposición de motivos y la calidad del ACB dependerá en lo fundamental de la voluntad

política para transparentar la información relevante al proyecto; si el proyecto se ha
originado, en cambio, dentro del Congreso, habrá asimismo que considerar las facilidades
del acceso a las fuentes de información, el equipamiento, el personal especializado y los
recursos económicos de los que se ha dispuesto para realizar el ACB.
2
Nos referimos fundamentalmente a cada uno de los componentes de la metodología
convencional que desarrollaron Ortiz de Zevallos y Guerra-García en su trabajo pionero
200
una metodología muy exigente y exhaustiva, asimismo hemos examinado

posteriormente si en las iniciativas de la muestra se desarrollan al menos
los componentes básicos o más elementales de la metodología del ACB3,
de 1998 y no a los componentes de las versiones simplificadas que los mencionados

autores presentaron adicionalmente. Véase, al respecto, la parte de este trabajo intitulada
«El ACB desde finales de la década de los noventa hasta 2005», en el capítulo anterior.
Dos componentes que no se encontrarán en el texto de Ortiz de Zevallos y Guerra-García
de manera explícita, pero que nosotros hemos considerado examinar por separado, son
P
los relativos a la definición específica de los costos que la propuesta genera al Estado,
cuando el autor de la iniciativa lo haya omitido injustificadamente (variable 32 de nuestra
C
investigación: ¿la propuesta valoriza los costos para el Estado? (0 = No los valoriza; 1 = Sí los
valoriza, pero inadecuadamente; 2 = Sí los valoriza adecuadamente) y el uso de información
U
bibliográfica, así como la consulta a expertos o involucrados (variable 33: ¿muestra la
propuesta que se ha hecho uso de información bibliográfica, estadística, proveniente de
lP
consultores y/o expertos y/o se ha coordinado con el sector especializado en la materia,
incluyendo la consulta sobre la conformidad con el proyecto? (0 = No se muestra; 1 = Sí
se muestra, pero en forma inadecuada; 2 = Sí se muestra adecuadamente). Obviamente,
ria
la definición de los costos que genera una iniciativa para el Estado es sustancial al ACB
y es un aspecto que Ortiz de Zevallos y Guerra-García sin duda comprenden en su
metodología convencional. Lo que hemos hecho nosotros es simplemente analizar este
ito
aspecto por separado; es decir, verificar si se da cuenta o no de ello en el proyecto de ley

bajo examen. Nuestro propósito era indagar si hay alguna evidencia estadística de que la
Ed
habitual frase (y por lo general injustificada): «El proyecto de ley no irroga gastos para el
estado», empieza a dejarse de lado. La variable relativa al uso de documentación que da
cuenta de consultas bibliográficas, especializadas y sectoriales es indicativa de la seriedad
con la que el autor del proyecto de ley ha hecho el estudio e identificación del problema,
o
de las alternativas que se ofrecen para afrontarlo distintas a la jurídica, así como de los
impactos sectoriales de la iniciativa. Ciertamente, el que una propuesta legislativa no dé
nd
muestra de ello en la exposición de motivos no quiere decir necesariamente que el autor

haya omitido las consultas y estudios; lo que sí nos indica es que la propuesta no ofrece en
forma transparente la información que la justifica. Este componente del ACB es recogido
Fo
por Guerra-García y Jáuregui en la metodología que presentan en su texto del 2013,

fundamentalmente en la parte referida a la identificación del problema y del contexto de
la iniciativa. Véase, al respecto, la parte de este trabajo titulada «El ACB desde 2011 hasta
2013», en el capítulo anterior.
3
Véase cuáles son específicamente los componentes más elementales del ACB en la
sección de este trabajo titulada «El índice de calidad del ACB legislativo (IC-ACB-L) y
sus resultados».
201
al cual llamaremos «ACB legislativo». Así, al final del estudio tenemos dos
resultados: uno nos informa primero qué porcentaje de los proyectos de
la muestra presenta un ACB convencional «aceptable» o, por el contrario,
«deficiente»; de otra parte, el segundo resultado nos indica qué porcentaje
de los proyectos de la muestra presenta en forma aceptable el desarrollo de
los componentes más elementales del ACB. Lo peor que puede suceder
con una propuesta de ley es que no cumpla o cumpla inadecuadamente
con desarrollar los componentes más elementales del ACB. A su vez,
lo óptimo es que en esta se hayan desarrollado adecuadamente todos
P
los componentes del ACB convencional. Para nuestro análisis, hemos
considerado todo cuanto está expresado en la respectiva exposición de
C
motivos de la iniciativa en examen y no solo lo que figura en la sección
U
titulada «Análisis costo-beneficio» (cuando la hay).
Al elaborar el indicador de calidad del ACB convencional de nuestra
lP
investigación, hemos expresado cada uno de los componentes de la
metodología en forma de pregunta. En conjunto, dieciocho ítems forman
ria
el indicador, cuyo detalle se expone en la parte de este trabajo que trata
sobre la base de datos. Nuestro indicador de calidad difiere parcialmente
ito
del elaborado por RD en 20084 en lo que respecta a la «definición

del problema», componente que en nuestro estudio resulta elemental
Ed
para examinar la idoneidad del ACB de una proposición legislativa.

Coincidimos con RD y con Perú Económico (2013) en que lo sustancial de
la metodología del ACB, aun cuando no lo único, es la identificación previa
o
de todos y cada uno de los impactos directos e indirectos significativos

nd
que la propuesta tendría en la sociedad, las instituciones, las familias y las

personas en particular si llegara esta a aprobarse. Estos impactos, sean de
carácter económico o no, deben además cuantificarse y valorizarse cuando
Fo
existen métodos generalmente aceptados para ello. Es así como nuestro

indicador de calidad comprende el contenido de todos los ítems que sobre
4
Al respecto, véase la parte de este trabajo titulada «El ACB desde 2005 hasta 2011», en
el capítulo anterior.
202
el ACB fueron considerados en la elaboración de los indicadores de las

asociaciones antes mencionadas. Finalmente, coincidimos también con
RD en que el concepto de efectividad legislativa —tal como se desprende
de los informes más recientes de esta asociación5— no es igual al de
impactos legislativos y mucho menos, por cierto, hay que identificarlo
con una de las metodologías que se han desarrollado para definirlos y
medirlos (nos referimos a la del ACB). Sin que exista pleno acuerdo entre
los autores de las obras que hemos revisado para el presente trabajo sobre
el particular, la opinión mayoritaria es que el concepto de efectividad
P
normativa es más amplio que el de evaluación de efectos o de impactos
normativo jurídicos, extendiéndose el análisis de efectividad, entre otros
C
temas (adicionales a los referidos estrictamente al cálculo de los impactos
U
socioeconómicos), a los siguientes:
lP
• La prioridad sociopolítica de la materia a regular.
• El sustento jurídico y la compatibilidad constitucional.
ria
• La claridad, propiedad lingüística y sistematicidad en el uso de la
técnica expositiva, La consistencia de la propuesta regulatoria con el
ito
ordenamiento jurídico interno y externo (la legislación comparada

y el pluralismo jurídico).
Ed
• La ejecutabilidad legal, la legitimidad social y el monitoreo posterior

de la norma.
o
En nuestro estudio, hemos analizado la calidad del ACB en una

muestra estadística que comprende 178 proyectos de ley de la legislatura
nd
2012-2013 presentados por congresistas de la República (la definición

de la muestra se explica más adelante). Si una iniciativa de ley cumple
Fo
óptimamente con desarrollar el conjunto de los componentes del ACB

convencional expresados en los dieciocho ítems de nuestro indicador de
5
Véase, en la parte de este trabajo titulada «El ACB desde 2005 hasta 2011», el índice
de calidad de los proyectos de ley que presentó RD en 2010.
203
calidad, obtiene entonces el puntaje máximo de treinta y tres. De otra

parte, la omisión de uno o más de los componentes del ACB o el desarrollo
inadecuado de estos resta puntos al ACB de la propuesta y disminuye así
su calidad. Para calificar si el ACB de la propuesta de ley examinada se
aplica en forma «aceptable» o, por el contrario, «deficiente», debe esta
obtener un puntaje límite de diecisiete. Si el puntaje está por debajo de
diecisiete, el ACB en ella contenido será calificado como «deficiente»; si
supera dicho límite, se considerará «aceptable». Este umbral representa
aproximadamente el 50% de desarrollo de los componentes del ACB
P
convencional que puede considerarse razonablemente admisible.
En forma similar, hemos procedido a determinar si el ACB de una
C
propuesta de ley ha cumplido al menos con desarrollar lo más elemental
U
de dicha metodología. En consecuencia, si el puntaje de la iniciativa
examinada está por debajo de cinco, entonces el ACB elemental que
lP
presenta será calificado como «deficiente» y si, por el contrario, supera
dicho límite, como «aceptable».
ria
Luego de determinar los puntajes que alcanzan las propuestas haciendo
uso de los indicadores —sea el del «ACB convencional» o el «básico» o
ito
«elemental»—, nos hemos propuesto examinar si existe relación (que sea

estadísticamente significativa) entre la calidad del ACB de las iniciativas
Ed
estudiadas y los siguientes aspectos:
a) El tipo de proyecto de ley; es decir, si se trata de una iniciativa de ley,

de resolución legislativa o de reforma constitucional. El supuesto
o
del que partimos es que el ACB de las propuestas de reforma

nd
constitucional —por su importancia sociopolítica y jurídica— debe

ser de mayor calidad que el de las propuestas de ley ordinarias y de
Fo
resolución legislativa.
b) El número de comisiones a que fue enviada la propuesta de ley, el
carácter económico o no de la comisión que recibió el proyecto y la
incidencia económica directa o no de la iniciativa (variables 3, 4, 5
y 6). El objetivo de esta parte de nuestro estudio es determinar si la
204
calidad del ACB de los proyectos de ley analizados tiene relación con
la materia regulada en la propuesta. La hipótesis de la que partimos
es que los proyectos de ley enviados a dos comisiones, debido a
su interdisciplinaridad, son más complejos que los enviados a una
sola comisión y, por tanto, deberían evidenciar un mejor uso de
la metodología del ACB. Asimismo, nos proponemos examinar
si la incidencia económica directa de los proyectos favorece la
aplicación del ACB; es decir, si conlleva a que la calidad de su ACB
sea tendencialmente mejor.
P
c) El número de congresistas de la República que suscriben la
C
propuesta (variable 8). Desde la modificación del reglamento del
Congreso, exigiendo un número no menor de seis congresistas
U
para la interposición de un proyecto de ley6, así como la firma
lP
del portavoz del grupo parlamentario (artículo 76, requisitos
especiales), se puede esperar, por un lado, que el número total de
los proyectos de ley haya disminuido con relación a la cantidad de
ria
los que se presentaban antes de la modificación reglamentaria y, de
otra parte, que la calidad de los mismos haya a su vez aumentado.
ito
Nuestro objetivo es evaluar si hay alguna relación entre la calidad

del ACB de las propuestas legislativas y el mayor número de sus
Ed
congresistas autores y acompañantes.

d) El grupo parlamentario al que pertenece el congresista proponente
y si dicho grupo forma parte de la mayoría parlamentaria y
o
normalmente apoya las iniciativas del gobierno o, por el contrario,

nd
es parte de la oposición (variables 9 y 10)7. El objetivo en esta

parte del estudio es observar si hay una relación entre la calidad
Fo
del ACB de las propuestas de ley y la posición política del
6
O de la mayoría de los miembros del grupo parlamentario cuando esté conformado por
seis congresistas.
7
Sobre los criterios que utilizamos para definir si un congresista se consideraba «oficialista»
o de «oposición», véase el análisis de los resultados de la «variable 9».
205
proponente, sea «oficialista» o de la «oposición». En pimer lugar,

se puede suponer que los congresistas que tienen afinidad política
o partidaria con el gobierno presentan iniciativas bastante mejor
estudiadas y, por tanto, la calidad del ACB en sus proyectos es
mejor si se les compara con los proyectos de la oposición . Esto
debido —por mencionar tan solo dos razones entre otras— a que:
los parlamentarios «oficialistas» tienen más facilidades de acceso
a información calificada —al menos a la que está en poder del
Estado— que sus pares de la oposición, debido precisamente a su
P
cercanía al gobierno; y a que los parlamentarios oficialistas, por
su apoyo al gobierno y por ser parte de la mayoría parlamentaria,
C
son más requeridos por los grupos que demandan una norma
U
legal que los de la oposición. Es razonable suponer que los grupos
de interés están más dispuestos a comprometerse políticamente
lP
con un parlamentario que trabaja con la mayoría parlamentaria
(como parte de una estrategia para procurar la aprobación de la
ria
norma) que con uno de la oposición. La probabilidad de que la
norma demandada se convierta en ley trabajando con congresistas
ito
de la mayoría parlamentaria es objetivamente mayor. Al tratar

directamente con los grupos de población demandantes de normas,
Ed
los parlamentarios cercanos al gobierno disponen de mayor y mejor

información para elaborar sus propuestas que los de la oposición.
No es, sin embargo, imposible que se verifique también lo contrario;
o
es decir, que sean los congresistas de la oposición los que presentan

nd
los proyectos de ley más calificados. Esto debido a la necesidad

política de mostrar la superioridad de sus propuestas frente a las
del Gobierno o por su deseo de aportar críticamente a la mejora
Fo
de la política gubernamental.
e) La profesión del congresista de la República, su experiencia
parlamentaria y/o laboral tomando decisiones de inversión pública
o privada (variables 11, 12 y 13). El objeto de esta parte del estudio
es determinar si la calidad del ACB de las propuestas de ley muestra
206
alguna relación con la formación académica y experiencia laboral del

autor. Se supone que un congresista con estudios o conocimientos
de economía o ciencias administrativas tiene mayor facilidad para
elaborar propuestas de ley con un ACB de calidad que aquellos
que tienen formación en ciencias humanas8. Lo mismo puede
suponerse en relación con los congresistas que tienen experiencia
parlamentaria previa o experiencia laboral en gestión, gerencia,
dirección y administración de entidades públicas o privadas,
habiendo sido, por ejemplo, autoridades regionales, locales, jefes de
P
organismos públicos o privados, directores o gerentes de empresas,
etc., antes de integrar el Congreso de la República.
C
f ) El número de proyectos de ley presentados por el proponente
U
(variable 15). El objeto de esta parte del estudio es determinar si
lP
hay una relación entre la calidad del ACB de las propuestas de ley
y el número de las iniciativas que presenta cada congresista. Se
puede suponer que a mayor cantidad de proyectos, menor será la
ria
calidad del ACB o viceversa (a menor cantidad, mayor la calidad
en la elaboración del ACB)9.
ito
Los resultados del análisis se presentan en la sección 1.10 de este

Ed
capítulo titulada «Resultados estadísticos significativos y conclusiones del

análisis de la muestra».
La decisión de realizar nuestro estudio sobre la base de las iniciativas
o
normativas de la primera y de la segunda legislaturas ordinarias del periodo

anual 2012-2013 se adoptó a partir de lo siguiente:
nd
Fo
8
Véase, al respecto, la tesis de investigación de Mejía (2008) mencionada en la parte de
este trabajo titulada «El ACB desde 2005 hasta 2011», en el capítulo anterior. Hay que
observar, sin embargo, que Mejía se refiere fundamentalmente a los asesores parlamentarios
(abogados) y no a los congresistas de la República.
9
Tal como lo verifica RD en sus primeros informes sobre gestión parlamentaria. Véase,
al respecto, la parte de este trabajo titulada «El ACB desde 2005 hasta 2011».
207
a) Que se trataba del último periodo anual de sesiones culminado al

tiempo de iniciarse nuestra investigación (antes de julio de 201410).
b) Que, tanto desde un punto de vista normativo, organizacional
(división de los quinquenios parlamentarios en legislaturas anuales)
como funcional, dicho periodo representa una unidad o ciclo
cerrado dentro del quinquenio parlamentario 2011-2016.
c) Que los congresistas cuyas propuestas serían objeto del análisis
habían ya cumplido un año ejerciendo las funciones parlamentarias
al iniciarse la primera legislatura ordinaria en julio de 2012, tiempo
P
que entendemos es suficiente para que se les puede considerar
C
familiarizados con los principios, normas y prácticas fundamentales
del procedimiento legislativo. De esta manera, las distorsiones
U
que pueden presentarse en el análisis de la muestra por falta de
lP
experiencia mínima parlamentaria resultaban, a nuestro entender,
razonablemente neutralizadas.
ria
d) Que, durante el segundo año de ejercicio del cargo (2012-2013),
los congresistas tienen un horizonte funcional no menor de tres
años, pudiéndose por ello calificar en general dicho periodo como
ito
«estable». En efecto, puede razonablemente admitirse que en el

segundo año de funciones los congresistas están aún libres de las
Ed
presiones políticas y otras contingencias propias del inicio y fin

del quinquenio parlamentario. Las contingencias a las que nos
referimos pueden deberse, por ejemplo —considerando el fin del
o
periodo quinquenal de funciones—, a la proximidad de un proceso

nd
eleccionario general y la consiguiente renovación del Congreso de

la República o a las premuras en la aprobación de todas las leyes
Fo
10
Durante el transcurso de nuestra investigación, culminó el periodo anual de sesiones
parlamentarias 2013-2014, cuando ya se había formado y analizado la muestra de proyectos
2012-2013. A pesar de disponerse de un periodo anual parlamentario cerrado y más
actualizado, el periodo anual 2012-2013 resulta pertinente para nuestra investigación
considerando el conjunto de las razones expuestas previamente.
208
que quedaron pendientes en legislaturas previas y que el partido

gobernante se había propuesto sacar adelante. Si consideramos el
primer año en ejercicio de las funciones, las contingencias a que
nos referimos pueden presentarse debido a la motivación que
habitualmente tiene toda autoridad política al iniciarse en un cargo,
añadiéndose a esto —en el caso de los congresistas sin experiencia
parlamentaria previa (aproximadamente el 75% del total11)— la
natural falta de dominio, al menos práctica, de los fundamentos
de los procedimientos parlamentarios.
P
e) Que no se conocen investigaciones de la aplicación de la
C
metodología del ACB sobre el total de las iniciativas normativas
presentadas en dicho periodo anual12.
U
1.2. La base de datos lP
Los proyectos legislativos presentados por congresistas de la República que
ria
han sido analizados en la presente investigación provienen de la página
web oficial del Congreso de la República del Perú, de la sección que da
cuenta de la labor legislativa y específicamente del registro de iniciativas
ito
de ley clasificadas por comisiones y legislaturas.

Ed
1.3. Definición de la muestra por estratos

Del universo de 1157 proyectos de ley que fueron presentados en el periodo
o
anual de sesiones 2012-2013, durante la primera y segunda legislaturas

nd
11
Información procesada por nosotros sobre la base de los resultados oficiales de las
elecciones parlamentarias de 2011 dados a conocer por los organismos integrantes del
Fo
sistema electoral peruano.

12
La asociación civil RD realiza estudios periódicos sobre calidad legislativa incluyendo
la investigación sobre la aplicación del artículo 75 del reglamento del Congreso de la
República en el que se dispone que toda iniciativa de ley debe comprender, en la exposición
de motivos, el ACB de la norma propuesta. A la fecha de culminación de nuestro trabajo,
RD no ha presentado ningún informe sobre la calidad del ACB en las iniciativas legislativas
del periodo anual 2012-2013.
209
ordinarias realizadas desde el 27 de julio de 2012 hasta el 15 de junio

de 2013, se tomó una muestra aleatoria estratificada de 178 proyectos
normativos. El tamaño de la muestra se definió con un nivel de confianza
del 95% y un error muestral del 5%, asumiéndose la estimación puntual
del 20% para el porcentaje de proyectos de ley en los que el ACB se había
aplicado adecuadamente13. Los criterios para la formación de la muestra
de 178 proyectos fueron los siguientes: a) la frecuencia de ingreso de
proposiciones legislativas a las veinticuatro comisiones ordinarias14 en
que estuvo organizado el Congreso de la República durante el periodo
P
anual de sesiones 2012-201315; y b) los estratos o grupos de comisiones
C
13
Se considera que en ninguno de los estudios que anteceden al presente, en los que se
U
analizó la calidad del ACB en los proyectos de ley presentados al Congreso, el porcentaje
de las iniciativas que presentaron adecuadamente desarrollados los aspectos sustantivos de
lP
la metodología superó la valla del 20%. Véase, al respecto, la parte de este trabajo titulada
«Balance retrospectivo sobre la aplicación del ACB en los proyectos de ley en el Congreso
de la República del Perú en el periodo 1990-2013, sus condicionantes y los indicadores
ria
de calidad de aplicación de la metodología».
14
Las comisiones ordinarias del periodo anual de sesiones 2012-2013 fueron las
siguientes: 1. Agraria; 2. Ciencia, Innovación y Tecnología; 3. Comercio Exterior y
ito
Turismo; 4. Constitución y Reglamento; 5. Cultura y Patrimonio Cultural; 6. Defensa del

Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos; 7. Defensa Nacional,
Ed
Orden Interno, Desarrollo Alternativo y Lucha Contra las Drogas; 8. Descentralización,

Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado; 9. Economía,
Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera; 10. Educación, Juventud y Deporte, 11. Energía
y Minas; 12. Fiscalización y Contraloría; 13. Inclusión Social y Personas con Discapacidad;
o
14. Inteligencia; 15. Justicia y Derechos Humanos; 16. Mujer y Familia; 17. Presupuesto y
Cuenta General de la República; 18. Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas;
nd
19. Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología; 20. Relaciones

Exteriores; 21. Salud y Población; 22. Trabajo y Seguridad Social; 23. Transportes y
Comunicaciones; y 24. Vivienda y Construcción.
Fo
15
No tomamos en cuenta las comisiones de investigación ni las especiales ni la comisión
de ética porque consideramos que es en las comisiones ordinarias del Congreso y no en
las de investigación o especiales o de ética donde mayoritariamente —por no decir en su
totalidad— se hace el estudio y dictamen de los proposiciones de ley que se presentan
al Congreso de la República. Ello sucedió así al menos en el periodo anual de sesiones
2012-2013 bajo análisis. Ciertamente, dentro de las mismas comisiones ordinarias, hay
también algunas que tienen una disminuida carga de proyectos de ley para estudio.
210
que resultaron de la homologación con los sectores del Estado según el

presupuesto público y su porcentaje de participación en el consolidado de
los egresos del gobierno nacional, regional y local al cierre de 201216. De
una parte, los criterios antes mencionados se establecieron en el entendido
que las comisiones ordinarias del Congreso se crean —conforme a los
artículos 34 y 35 del reglamento— procurando homologar su especialidad
con las materias que corresponden a los ministerios. La finalidad de la
homologación es que en las comisiones se pueda hacer el seguimiento y
fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular,
P
de los sectores que componen la administración pública. Los proyectos
de ley que ingresan a las comisiones para su estudio y dictamen son
C
asimismo consistentes con el principio de homologación; es decir, con la
U
especialidad de la comisión y el sector de la administración pública en el
que la iniciativa puede producir su mayor impacto. De otra parte, hemos
lP
tenido en cuenta que la aplicación de la metodología del ACB en los
proyectos de ley —debido a que se sustenta en un enfoque económico-
ria
financiero— guarda estrecha relación y resulta más operativa y apropiada
cuando se trata de evaluar justamente los impactos económicos de la
ito
legislación. Por ello, nos pareció del todo razonable que el examen de la
aplicación del ACB se realice en una muestra de proyectos de ley cuyo
Ed
parámetro de referencia para la formación de los estratos sea el porcentaje

de la participación de los sectores económicos en el presupuesto del Estado,
que es donde precisamente pueden verificarse más apropiadamente los
o
impactos económico-financieros que generarían los proyectos de ley si

nd
llegaran a aprobarse.
Por las razones expuestas y como resultado de la aplicación de los
criterios antes mencionados, se obtuvieron tres grupos o estratos de
Fo
comisiones que a su vez eran el reflejo de la participación en el presupuesto
16
La información sobre el presupuesto público sectorial consolidado del gobierno nacional,
regional y local por egresos al cierre del ejercicio 2012 se obtuvo de la página web del
Ministerio de Economía y Finanzas del Perú.
211
de los sectores y de los pliegos del sector público correspondientes en el

presupuesto.
El grupo o estrato I comprendió a las comisiones ordinarias del
Congreso homólogas de los sectores del Estado y pliegos cuya participación
no excedió del 1% de los egresos del presupuesto. El grupo o estrato II
comprendió a las comisiones homólogas de los sectores del Estado y pliegos
cuya participación estuvo por encima del 1%, pero no superó el 6% de los
egresos del presupuesto. El grupo o estrato III comprendió a las comisiones
homólogas de los sectores y pliegos del Estado cuya participación se situó
P
por encima del 6% de los egresos del presupuesto.
Concretamente, cada uno de los grupos o estratos que se formaron
C
fueron los siguientes:
U
a) Grupo o estrato I (hasta el 1% del presupuesto) que comprendió
lP
los siguientes sectores económicos y sus correspondientes pliegos
presupuestarios, a los que a su vez se homologaron las siguientes
comisiones ordinarias del Congreso:
ria
1. Sector Comercio - Pliego del Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo - Comisión de Comercio Exterior y Turismo del
ito
2. Sector Congreso - Pliegos del Congreso de la República,
Ed
JNE, Onpe, Reniec, TC, CNM, Defensoría - Comisión de

Constitución y Reglamento del Congreso de la República.
o
3. Sector Cultura - Pliego del Ministerio de Cultura - Comisión

de Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República.
nd
4. Sector Energía y Minas - Pliego del Ministerio de Energía

y Minas - Comisión de Energía y Minas del Congreso de la
Fo
República.
5. Sector Fiscalización - Pliego de la Contraloría General de
la República - Comisión de Fiscalización y Contraloría del
212
6. Sector Inclusión Social - Pliego del Ministerio de Desarrollo

e Inclusión Social - Comisión de Inclusión Social y Personas
con Discapacidad del Congreso de la República.
7. Sector Mujer - Pliego del Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables - Comisión de Mujer y Familia del Congreso de
la República.
8. Sector Producción - Pliego del Ministerio de la Producción
- Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y
Cooperativas del Congreso de la República.
P
9. Sector Ambiental - Pliego del Ministerio del Ambiente -
C
Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos,
U
Ambiente y Ecología del Congreso de la República.
10. Sector Relaciones Exteriores - Pliego del Ministerio de
lP
Relaciones Exteriores - Comisión de Relaciones Exteriores del
ria
11. Sector Trabajo y Promoción del Empleo - Pliego del Ministerio
de Trabajo y Promoción Social - Comisión de Trabajo y
ito
Seguridad Social del Congreso de la República.

b) Grupo o estrato II (por encima del 1% y hasta el 6% del
Ed
presupuesto) que comprendió los siguientes sectores económicos

y sus correspondientes pliegos presupuestarios, a los que a su vez
se homologaron las siguientes comisiones del Congreso:
o
12. Sector Agrario - Pliego del Ministerio de Agricultura - Comi-

nd
sión Agraria del Congreso de la República.

13. Sector PCM - Pliego del Ministerio de la Presidencia del
Fo
Consejo de Ministros - Comisión de Ciencia, Innovación y

Tecnología del Congreso de la República.
14. Sector Defensa del Consumidor - Pliego del Ministerio de la
Presidencia del Consejo de Ministros - Comisión de Defensa
213
del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios

Públicos del Congreso de la República.
15. Sector Justicia - Pliego del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, del Poder Judicial y del Ministerio Público -
Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de
la República.
16. Sector Salud - Pliego del Ministerio de Salud - Comisión de
Salud y Población del Congreso de la República.
17. Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento - Pliego del
P
Ministerio de Vivienda y Construcción - Comisión de Vivienda
C
y Construcción del Congreso de la República.
U
c) Grupo o estrato III (por encima del 6% y hasta el 22% del
presupuesto) que comprendió los siguientes sectores económicos
lP
y sus correspondientes pliegos presupuestarios, a los que a su vez
se homologaron las siguientes comisiones del Congreso:
ria
18. Sector Seguridad - Pliego del Ministerio de Defensa, del
Ministerio del Interior y del Fuero Militar policial - Comisión
ito
de Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo Alternativo

y Lucha contra las Drogas del Congreso de la República.
Ed
19. Sector Gobiernos descentralizados - Pliego de los Gobiernos

Locales y Regionales - Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la
o
Gestión del Estado del Congreso de la República.

nd
20. Sector Economía y Finanzas - Pliego del Ministerio de

Economía y Finanzas - Comisión de Economía, Banca
Fo
y Finanzas e Inteligencia Financiera del Congreso de la

República.
21. Sector Educación - Pliego del Ministerio de Educación -
Comisión de Educación, Juventud y Deporte del Congreso
de la República.
214
22. Sector Transportes y Comunicaciones - Pliego del Ministerio

de Transportes y Comunicaciones - Comisión de Transportes
y Comunicaciones del Congreso de la República.
23. Sector Seguridad - Pliego del Ministerio de Defensa, del
Ministerio del Interior y del Fuero Militar policial - Comisión
de Inteligencia del Congreso de la República.
24. Sector Economía y Finanzas - Pliego del Ministerio de
Economía y Finanzas - Comisión de Presupuesto y Cuenta
General de la República del Congreso de la República.
P
El número total de proyectos de ley presentados al parlamento
C
peruano en la legislatura 2012-201317 ascendió a 1157. De este total, 997
U
iniciativas —es decir, aproximadamente el 86%— fueron presentadas
exclusivamente por congresistas de la República. Es a partir de este número
lP
de 997 iniciativas que se obtuvo la muestra de 178 proyectos de ley que
fueron finalmente analizados en nuestra investigación. La frecuencia de
ria
los proyectos de la muestra por estratos fue la siguiente:
ito
Estrato Frecuencia Porcentaje

Ed
1 58 32,6
2 58 32,6
3 62 34,8
o
Total 178 100,0

nd
Fo
17
Desde el proyecto de ley al que se asignó el número 1364 hasta el proyecto de ley 2587.
215
La frecuencia de los proyectos de ley por comisiones fue la siguiente:
Comisión Frecuencia Porcentaje
Agraria 9 5,1
Ciencia y Tecnología 3 1,7
Comercio Exterior 8 4,5
Constitución 19 10,7
Cultura 6 3,4
P
Defensa Consumidor 9 5,1
C
Defensa Nacional 8 4,5
Descentralización 9 5,1
U
Economía 16 9,0
Educación
lP 20 11,2
Energía 3 1,7
ria
Fiscalización 2 1,1
Inc. Social 2 1,1
ito
Justicia 31 17,4
Ed
Mujer 1 ,6
Pueblos Andinos 5 2,8
Presupuesto 1 ,6
o
Producción 5 2,8
nd
RR. EE. 1 ,6
Salud 4 2,2
Fo
Trabajo 6 3,4
Transportes 8 4,5
Vivienda 2 1,1
Total 178 100,0
216
De las veinticuatro comisiones ordinarias en que se organizó el Congreso

durante el periodo analizado, solo a la comisión de inteligencia no le
correspondió ningún proyecto de ley de la muestra.
1.4. Aspectos del ACB analizados en la muestra de los proyectos

de ley
Para el análisis de la muestra de 178 proposiciones normativas que
fueron presentadas por congresistas de la República en el periodo anual
parlamentario 2012-2013, se han formado dos conjuntos de ítems. El
P
primer grupo comprende las variables relacionadas a las características de
C
los congresistas proponentes de los proyectos y de sus iniciativas; el segundo
grupo contiene los ítems que informan sobre la aplicación del ACB en
U
las propuestas legislativas (tanto del ACB convencional como del ACB
lP
básico o legislativo). Posteriormente, hemos procedido a analizar si existe
relación estadística significativa entre las variables del primer conjunto de
ítems y los resultados del índice de calidad del ACB de las propuestas, de
ria
conformidad con los objetivos expuestos en la parte de este trabajo titulada
«Marco teórico y objetos», al inicio de este capítulo III.
ito
1.5. El índice de calidad del ACB convencional (IC-ACB-C)

Ed
y sus resultados
Para la elaboración del IC-ACB-C, hemos examinado la exposición
de motivos de los 178 proyectos de ley de la muestra. Cada una de las
o
dieciocho variables analizadas que se mencionan a continuación expresan

nd
los distintos componentes del ACB convencional, los que en resumen

consisten en lo siguiente: el estudio de la oportunidad y necesidad de la
Fo
propuesta, la identificación de los beneficiarios y los perjudicados, así como

su cuantificación, la determinación de los beneficios y perjuicios directos
e indirectos, la cuantificación, determinación y análisis de los efectos
redistributivos y de los resultados netos obtenidos para la realización de
un balance final.
217
La lista de las dieciocho variables relacionadas con el ACB convencional

es la siguiente:
a) Variable 17. ¿Contiene la exposición de motivos de la proposición
legislativa una sección específica en la que se presenta el ACB?
(0 = No contiene; 1 = Sí contiene).
b) Variable 18. ¿Describe la exposición de motivos de la proposición
legislativa el problema que su autor pretende enfrentar? (0 = No hay
descripción; 1 = La descripción es deficiente; 2 = Sí hay descripción
y es adecuada).
P
c) Variable 19. ¿Se define en la exposición de motivos con claridad el
C
objetivo de la proposición legislativa? (0 = No hay una definición;
1 = Sí hay definición, pero es inadecuada; 2 = Sí hay una definición
U
adecuada).
lP
d) Variable 20. ¿Se muestra en la exposición de motivos de la
proposición legislativa que se ha analizado la necesidad de dar una
ria
ley para alcanzar el objetivo propuesto? (0 = No lo muestra; 1 = Sí
lo muestra, pero es insuficiente; 2 = Sí lo muestra adecuadamente).
ito
e) Variable 21. ¿Muestra la exposición de motivos de la proposición

legislativa que su autor ha estudiado y descartado otras alternativas
regulatorias? (0 = No lo muestra; 1 = Sí lo muestra, pero en forma
Ed
inadecuada; 2 = Sí lo muestra adecuadamente).

f ) Variable 22. ¿Se identifica en la exposición de motivos de
o
la proposición legislativa a los beneficiarios? (0 = No se

identifican o solo muy genéricamente; 1 = Sí se identifican, pero
nd
inadecuadamente; 2 = Sí se identifican adecuadamente).

g) Variable 23. ¿Se cuantifica en la exposición de motivos a los
Fo
beneficiarios de la proposición legislativa? (0 = No se cuantifican;

1 = Sí se cuantifican, pero inadecuadamente; 2 = Sí se cuantifican
adecuadamente).
h) Variable 24. ¿Se identifica en la exposición de motivos a los
perjudicados de la proposición legislativa? (0 = No se identifican;
218
1 = Sí se identifican, pero inadecuadamente; 2 = Sí se identifican

adecuadamente).
i) Variable 25. ¿Se cuantifica en la exposición de motivos a los
perjudicados de la proposición legislativa? (0 = No se cuantifican;
1 = Sí se cuantifican, pero inadecuadamente; 2 = Sí se cuantifican
adecuadamente).
j) Variable 26. ¿Muestra la exposición de motivos que se ha analizado
la relevancia de identificar a beneficiarios y/o perjudicados
indirectos de la proposición legislativa? (0 = No lo muestra; 1 = Sí lo
P
muestra, pero inadecuadamente; 2 = Sí lo muestra adecuadamente).
C
k) Variable 27. ¿Señala la exposición de motivos, cuando corresponde,
los beneficios indirectos que genera la proposición legislativa?
U
(0 = No los señala; 1 = Sí los señala).
lP
l) Variable 28. ¿Señala la exposición de motivos, cuando corresponde,
los perjuicios indirectos que genera la proposición legislativa?
ria
(0 = No los señala; 1 = Sí los señala).
m) Variable 29. ¿Se monetizan en la proposición legislativa los
ito
beneficios directos? (0 = No se monetizan; 1 = Sí se monetizan,

pero inadecuadamente; 2 = Sí se monetizan adecuadamente).
Ed
n) Variable 30. ¿Se monetizan en la proposición legislativa los

perjuicios directos? (0 = No se monetizan; 1 = Sí se monetizan,
pero inadecuadamente; 2 = Sí se monetizan adecuadamente).
o
o) Variable 31. ¿Se monetizan en la proposición legislativa los efectos

nd
indirectos? (0 = No se monetizan; 1 = Sí se monetizan pero

inadecuadamente; 2 = Sí se monetizan adecuadamente).
Fo
p) Variable 32. ¿Se indican en la exposición de motivos, cuando

corresponde, los costos que la proposición genera para el Estado?
(0 = No Los valoriza; 1 = Sí los valoriza, pero inadecuadamente;
2 = Sí los valoriza adecuadamente).
q) Variable 33. ¿Muestra la exposición de motivos que se ha hecho uso
de información bibliográfica, estadística, proveniente de consultores
219
y/o expertos y/o se ha coordinado con el sector especializado en

la materia, incluyendo la consulta sobre la conformidad de la
proposición legislativa? (0 = No se muestra; 1 = Sí se muestra, pero
en forma inadecuada; 2 = Sí se muestra adecuadamente).
r) Variable 34. ¿Presenta la proposición legislativa el análisis de
la relación entre beneficios y costos, identificando los efectos
redistributivos como resultado de los pasos anteriores? (0 = No
hay un análisis de efectos; 1 = Sí hay una análisis de efectos, pero
en forma inadecuada; 2 = Sí hay un análisis adecuadamente).
P
Al aplicar el IC-ACB-C, puede obtenerse como máximo treinta y tres
C
puntos en el caso que la propuesta de ley bajo análisis alcance a su vez
U
el máximo puntaje que puede asignarse a cada una de las variables 17 al
34. Estas variables expresan los componentes del ACB convencional en
lP
forma exhaustiva. Los treinta y tres puntos resultan porque las variables
18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 29, 30, 31, 32, 33 y 34 (es decir,
ria
quince variables del total de dieciocho) admiten la asignación de hasta
dos puntos si el proyecto cumple óptimamente con el contenido que se
analiza en el ítem respectivo.
ito
Los proyectos de ley que obtienen un puntaje igual o superior a

diecisiete se consideran como «aceptables» en cuanto a la aplicación
Ed
del ACB convencional; los que están por debajo de dieciséis puntos los
calificamos como proyectos de ley con ACB convencional «inadecuado».
Del total de 178 proyectos analizados, tan sólo el 9,6% —es decir,
o
diecisiete iniciativas legislativas— alcanzaron la condición de proyectos

nd
de ley con ACB convencional «aceptable».

Fo
Índice costo-beneficio categorizado final

Frecuencia Porcentaje
ACB convencional inadecuado 161 90,4
ACB convencional aceptable 17 9,6
Total 178 100,0
220
Ninguna de las propuestas de ley analizadas alcanzó el puntaje máximo

posible de treinta y tres para el ACB convencional. El máximo puntaje
obtenido por una iniciativa fue de veinte puntos; es decir, el 60% del
puntaje máximo posible. La frecuencia por puntos se muestra en la tabla
siguiente:
ABC
Frecuencia Porcentaje Porcentaje acumulado
P
5,00 1 ,9 ,9
C
6,00 2 1,7 2,6
U
7,00 8 6,9 9,5
8,00
9,00
5
5
4,3
4,3
lP 13,8
18,1
ria
10,00 10 8,6 26,7
11,00 15 12,9 39,7
ito
12,00 10 8,6 48,3

Ed
13,00 16 13,8 62,1
14,00 10 8,6 70,7
15,00 5 4,3 75,0

o
16,00 12 10,3 85,3

nd
17,00 12 10,3 95,7

Fo
18,00 1 ,9 96,6
19,00 3 2,6 99,1
20,00 1 ,9 100,0
Total 116 100,0
221
1.6. Resultados estadísticos por cada una de las variables
17. ¿La exposición de motivos de la propuesta contiene una sección específica

en la que se presenta el ACB?
Sí 178 100,0
Variable 17: la exposición de motivos de todos los proyectos de ley de

la muestra contiene una sección específica en la que se presenta el ACB.
P
C
18. ¿La exposición de motivos de la propuesta describe el problema
que pretende enfrentar?
U
Sí, pero deficientemente 90 lP 50,6
Sí 88 49,4
ria
Total 178 100,0
ito
Variable 18: el 49,4% de los proyectos de ley de la muestra —es decir,

casi la mitad del total— describe adecuadamente el objetivo que su autor
Ed
pretende enfrentar al formular la iniciativa. No hay propuesta que no

describa deficientemente el problema identificado.
o
19. ¿La exposición de motivos define con claridad el objetivo

nd
de la propuesta normativa?
Fo
No 6 3,4
Sí, pero deficientemente 84 47,2
Sí 88 49,4
Total 178 100,0
222
Variable 19: solo el 3,4% de los proyectos de ley de la muestra no define con
claridad el objetivo que su autor pretende alcanzar al formular la iniciativa.
20. ¿Muestra el proyecto de ley que se ha analizado la necesidad de dar una ley
para alcanzar el objetivo propuesto?
No 117 65,7
P
Sí 23 12,9
C
Total 178 100,0
U
lP
Variable 20: una mayoría importante de los proyectos de ley de la muestra
(el 65,7%) no evidencia en la exposición de motivos que el autor haya
analizado otras alternativas distintas a la regulatoria para enfrentar el
ria
problema descrito.
ito
21. ¿Muestra el proyecto de ley que se han estudiado

y descartado otras alternativas regulatorias?
Ed
No 166 93,3
o

nd
Sí 6 3,4
Fo
Total 178 100,0
Variable 21: la gran mayoría de los proyectos de ley de la muestra (el

93,3%) no evidencia en la exposición de motivos que el autor haya
analizado si hay otras alternativas regulatorias (por ejemplo, un decreto
223
supremo u otra norma reglamentaria de inferior jerarquía) distintas a la

ley que pueden enfrentar el problema.
22. ¿Identifica la propuesta a los beneficiarios?
No 21 11,8
Sí 89 50,0
P
C
Total 178 100,0
U
Variable 22: solo en el 11,8% de los proyectos de ley de la muestra no hay
lP
evidencia en la exposición de motivos de que su autor haya identificado
a los beneficiarios de la propuesta. El 38,2% lo evidencia, pero en forma
deficiente; es decir, por ejemplo, de manera poco precisa o en términos
ria
bastante amplios o generales.
ito
23. ¿Cuantifica la propuesta a los beneficiarios?

Ed
No 148 83,1

o
nd
Sí 22 12,4
Total 178 100,0

Fo
Variable 23: en la gran mayoría de los proyectos de ley de la muestra (el

83,1%) no hay evidencia en la exposición de motivos de que el autor haya
cuantificado a los beneficiarios de la propuesta. Esto quiere decir que, aun
cuando los beneficiarios por lo general sí se identifican, sin embargo muy
pocas veces se cuantifica su número.
224
24. ¿Identifica la propuesta a los perjudicados?
No 98 55,1
Sí 47 26,4
Total 178 100,0
P
Variable 24: en la mayoría de los proyectos de ley de la muestra (el
C
55,1%) no hay evidencia en la exposición de motivos de que el autor
haya identificado a los grupos de personas o entidades que resultarían
U
perjudicados de aprobarse la iniciativa. Es muy frecuente identificar, en
lP
cambio, a los beneficiarios de la propuesta (88,2%).
ria
25. ¿Cuantifica la propuesta a los perjudicados?
ito
No 174 97,8
Ed
Sí 2 1,1
Total 178 100,0

o
nd

97,8%) no hay evidencia en la exposición de motivos de que el autor
Fo
haya cuantificado a los perjudicados de la propuesta. Hay que advertir

al respecto, sin embargo, que en casi la mitad de las iniciativas los
perjudicados fueron mal que bien identificados (44,9%).
225
26. ¿Muestra la propuesta que se ha analizado la relevancia de identificar

a beneficiarios y/o perjudicados indirectos?
No 106 59,6
Sí 2 1,1
Total 178 100,0
P
Variable 26: una mayoría importante de los proyectos de ley de la muestra
C
(el 59,67%) no evidencia en la exposición de motivos que el autor haya
U
identificado a los beneficiarios y perjudicados indirectos de su propuesta,
cuando tal identificación era razonablemente de esperarse.
lP
27. ¿Señala la propuesta los beneficios indirectos?
ria
No 58 32,6
ito
Sí 120 67,4
Ed
Total 178 100,0
Variable 27: una mayoría importante de los proyectos de ley de la

o
muestra (el 67,4%) evidencia en la exposición de motivos que el autor

nd
ha identificado a los potenciales beneficiarios indirectos de la propuesta.

Esto sigue la tendencia ya advertida en las iniciativas en el sentido que el
Fo
autor de la propuesta se concentra en el señalamiento de los beneficiarios

directos e indirectos y omite el análisis de los perjudicados.
226
28. ¿Señala la propuesta los perjuicios indirectos?

No 128 71,9
Sí 50 28,1
Total 178 100,0

P
identificado los potenciales perjuicios indirectos que generaría su propuesta
C
en la eventualidad que sea aprobada. Una vez más, se constata la tendencia
a silenciar los perjuicios directos o indirectos de la propuesta.
U
Frecuencia
lP
29. ¿Se monetizan en la propuesta los beneficios directos?
Porcentaje
ria
No 171 96,1
ito
Sí 5 2,8
Ed
Total 178 100,0

o

nd
monetizado los beneficios directos identificados de su propuesta, aun

cuando casi siempre se ha logrado identificar a los beneficiarios (ítem 26:
88,2%). Esto nos indica que incluso en aquellos aspectos en los que los
Fo
congresistas suelen explayarse para justificar la pertinencia y necesidad de

su iniciativa, resaltando los supuestos beneficios que se originarían con su
aprobación, se omite sin embargo injustificadamente la cuantificación de
los impactos socioeconómicos favorables. Las complejidades que presenta
para los congresistas cumplir con esta fase de la metodología se hacen
patentes.
227
30. ¿Se monetizan en la propuesta los perjuicios directos?

No 170 95,5
Sí 4 2,2
Total 178 100,0
P
C
monetizado los perjuicios directos que se generarían de la eventual
U
aprobación de la iniciativa. Ciertamente, no es este un aspecto del análisis
en que los congresistas proponentes suelan concentrarse. Así lo indican
lP
los resultados relativos a la identificación de perjudicados de la propuesta
(ítem 24: 55,1%) y de su cuantificación (ítem 25: 97,8%). Entre las causas
ria
del resultado de este ítem hay que considerar asimismo las complejidades
de la metodología en la cuantificación de los impactos.
ito
31. ¿Se monetizan en la propuesta los efectos indirectos?

Ed
No 174 97,8
o
Sí 1 ,6
nd
Total 178 100,0

Fo

cuantificado los efectos indirectos de la propuesta. La monetización, aun
cuando sea razonablemente esperar que se haya realizado en proyectos
228
de contenido económico directo, resulta sin embargo un paso casi

desconocido entre las iniciativas de ley.
32. ¿La propuesta valoriza los costos para el Estado?

No 123 69,1
Total 178 100,0
P
C
Variable 32: solo el 30,9% de los proyectos de ley de la muestra evidencia
en la exposición de motivos que su autor ha reconocido que se generan
U
costos para el Estado y los ha valorizado, ciertamente en todos los casos en
lP
forma deficiente. La valorización tiende casi siempre a menospreciar los
costos para el Estado y a sobrestimar injustificadamente los beneficios. El
69,1% de los proyectos de la muestra en los que no se valorizan los costos
ria
para el Estado son en los que se encuentra muy frecuentemente la trillada
frase: «Este proyecto de ley no irroga gastos al Estado».
ito
33. ¿Muestra la propuesta que se ha hecho uso de información bibliográfica,

Ed
estadística, proveniente de consultores y/o expertos y/o se ha coordinado

con el sector especializado en la materia, incluyendo la consulta sobre
la conformidad con el proyecto?
o
nd
No 93 52,2
Fo
Sí 55 30,9
Total 178 100,0
229
Variable 33: en el 52,2% de los proyectos de ley de la muestra, en más

de la mitad del total, no hay evidencia en la exposición de motivos de
que el autor ha trabajado con fuentes de información relevantes para
la propuesta. La otra parte evidencia, en cambio, que se ha consultado
fuentes de información para definir el proyecto (por ejemplo, de internet
o periodísticas) y, en otros casos, que se habría coordinado con el sector
de la administración correspondiente, con los sectores involucrados o con
expertos en la materia.
P
34. ¿Presenta la propuesta un análisis de la relación entre beneficios y costos,
identificando los efectos redistributivos como resultado de los pasos anteriores?
C
U
No 122 68,5
Sí, pero deficientemente 51

lP 28,7
ria
Sí 5 2,8
Total 178 100,0

ito
Variable 34: solo el 31,5% de los proyectos de ley de la muestra evidencia

Ed
en la exposición de motivos que su autor ha efectuado un análisis de la

relación entre los beneficios y perjuicios netos de la propuesta, ciertamente
en la mayoría de los casos de forma bastante elemental y con el propósito
o
de recomendar su aprobación.
nd
1.7. El índice de calidad del ACB legislativo (IC-ACB-L)

y sus resultados
Fo
Hemos tomado el nombre «ACB legislativo» siguiendo la denominación

de la versión metodológica que desarrollaron los técnicos del Congreso de
230
la República en el año 200518 y que está contenida en la guía preparada

para su uso. Esto se debe a que la versión metodológica de los técnicos del
Congreso es la más básica o elemental entre las que se han desarrollado
en el Perú para la evaluación de los impactos legislativos. No hay, sin
embargo, exacta conformidad entre los componentes del ACB legislativo
según la guía de 2005 y los que nosotros hemos tomado como referencia
para definirlo. En nuestro estudio, los componentes del ACB legislativo,
elemental o básico son: la inclusión de una sección dentro de la exposición
de motivos titulada «Análisis costo-beneficio», la definición del problema
P
que el autor de la iniciativa pretende enfrentar, la identificación de los
objetivos de la propuesta, así como de los beneficiarios y perjudicados de
C
la misma. Salvo la sección con el título ACB, el resto de los componentes
U
pueden calificarse incluso de muy elementales en la presentación de toda
propuesta legislativa. Para verificar el cumplimiento de los componentes
lP
del ACB legislativo básico, se ha tomado en consideración específicamente
los siguientes cinco del total de dieciocho ítems del ACB convencional:
ria
a) Variable 17. ¿Contiene la exposición de motivos de la proposición
legislativa una sección específica en la que se presenta el ACB?
ito
(0 = No contiene; 1 = Sí contiene).
b) Variable 18. ¿Describe la exposición de motivos de la proposición
Ed
legislativa el problema que su autor pretende enfrentar? (0 = No hay

descripción; 1 = La descripción es deficiente; 2 = Sí hay descripción
y es adecuada).
o
c) Variable 19. ¿Se define en la exposición de motivos con claridad el

nd
objetivo de la proposición legislativa? (0 = No hay una definición;

1 = Sí hay definición, pero es inadecuada; 2 = Sí hay una definición
Fo
adecuada).
18
Véase, al respecto, la parte de este trabajo titulada «El ACB desde 2005 hasta 2011», en
el capítulo anterior.
231
d) Variable 22. ¿Se identifica en la exposición de motivos de

la proposición legislativa a los beneficiarios? (0 = No se
identifican o sólo muy genéricamente; 1 = Sí se identifican, pero
inadecuadamente; 2 = Sí se identifican adecuadamente).
e) Variable 24. ¿Se identifica en la exposición de motivos a los
perjudicados de la proposición legislativa? (0 = No se identifican;
1 = Sí se identifican, pero inadecuadamente; 2 = Sí se identifican
adecuadamente).
P
En analogía con el procedimiento seguido para determinar la
calidad del ACB convencional, una proposición legislativa que cumple
C
óptimamente con todos los aspectos analizados en los cinco ítems que
U
figuran en la parte superior precedente arrojará un puntaje máximo de
nueve. Sin embargo, hemos considerado que el ACB legislativo sería
lP
«adecuado» si el proyecto de ley obtiene un puntaje mayor o igual a cinco.
A su vez, sería «inadecuado» si el puntaje se encuentra entre cero y cuatro.
ria
Del total de 178 proposiciones legislativas analizadas, 116 iniciativas o
proyectos de ley —esto es, el 66% de nuestra muestra— fueron calificadas
ito
con un ACB legislativo adecuado, mientras que sesenta y dos proyectos

presentaron un ACB legislativo inadecuado. Es decir, el 34% del total de
Ed
proyectos de ley presentados no cumplieron los estándares más elementales

del ACB.
De otra parte, del subtotal de 116 proyectos de ley con un ACB
o
legislativo adecuado, noventa y nueve proyectos (55,6% del total), fueron

identificados con un ACB convencional inadecuado, mientras que solo
nd
diecisiete proyectos alcanzaron la identificación de ACB convencional

aceptable.
Fo
232
Proyectos de ley con

ACB convencional
Proyectos de ley con aceptable (17)
ACB legislativo adecuado
(116)
Proyectos de ley con
Proyecto de ley (178) ACB convencional
Proyectos de ley con inadecuado (99)
ACB legislativo
inadecuado (62)
Esto significa que, del total de nuestra muestra, 161 proyectos de
P
ley (esto es el 90,4%) presentaron un ACB legislativo inadecuado o
convencional inadecuado (sesenta y dos proyectos calificados con ACB
C
legislativo inadecuado y noventa y nueve proyectos calificados con ACB
U
convencional inadecuado). Contrariamente, solo diecisiete proyectos de
ley, que representan el 9,6% de nuestra muestra, presentaron un ACB
convencional aceptable.
lP
No se ha encontrado evidencia estadística significativa de la relación
ria
entre la calidad del ACB legislativo de las propuestas y los tres estratos en
nuestra investigación.
ito

Ed
ACB legislativo inadecuado 62 34,8 34,8

o
ACB legislativo adecuado

99 55,6 90,4
nd
y convencional inadecuado
ACB convencional aceptable 17 9,6 100,0

Fo
Total 178 100,0
233
Tabla de contingencia estrato P.

(índice costo-beneficio categorizado final)
Índice costo beneficio categorizado final
ACB legislativo
ACB Total
ACB legislativo adecuado y
convencional
inadecuado convencional
aceptable
inadecuado
1 16 35 7 58
P
Estrato P. 2 20 35 3 58
C
3 26 29 7 62
U
Total 62 99 17 178
lP
ria
Pruebas de chi-cuadrado
Sig. asintótica Sig. exacta

Valor gl
ito
(bilateral) (bilateral)
Chi-cuadrado de Pearson 4,858* 4 ,302 ,307

Ed
Razón de verosimilitudes 5,102 4 ,277 ,293
Estadístico exacto de Fisher 4,944 ,292

o
Número de casos válidos 178

nd
(*) 0 casillas (.0%) tienen una frecuencia esperada inferior a 5. La frecuencia mínima
esperada es 5,54.
Fo
1.8. Variable sobre la viabilidad legislativa sin ACB

Hemos añadido, a las dieciocho variables de nuestra investigación antes
mencionadas, la variable 35: «Aun cuando en la exposición de motivos
234
de la proposición legislativa no se haya llegado a establecer el resultado

del ACB como consecuencia de los pasos metodológicos correspondientes
(ver la pregunta previa; es decir, la 34), ¿presenta, sin embargo, un análisis
equilibrado entre beneficiarios y perjudicados?» (0 = No presenta un
análisis balanceado; 1 = Sí presenta un análisis balanceado, pero en forma
inadecuada; 2 = Sí presenta un análisis balanceado).
El objeto de la variable 35 no es permitirnos obtener información
sobre el cumplimiento de las fases en las que consiste el ACB convencional;
sino en examinar si una iniciativa de ley, aun cuando presente un ACB
P
«inadecuado», resultó o sigue siendo aún viable legislativamente. Y es que
una propuesta puede acompañarse de un ACB deficiente y, a pesar de ello,
C
no haber sido rechazada de plano e incluso haberse finalmente aprobado
U
como ley. Para evaluar la «viabilidad» de las proposiciones legislativas,
hemos seguido los criterios objetivos que veremos a continuación.
lP
Una propuesta de ley presentada entre 2012 y 2013 se considera
viable si:
ria
a) Ha sido finalmente aprobada como ley.
b) Se encuentra en el orden del día.
ito
c) Obtuvo dictamen favorable.

Ed
d) Se encuentra aún en estudio en la comisión del Congreso a que fue

enviada, a pesar de su relativa antigüedad (es decir, la propuesta
no ha sido declarada inadmisible, rechazada de plano, mandada al
o
archivo, retirada, devuelta al autor o dictaminada negativamente).

nd
El estado de los proyectos de la muestra (siempre según la información

que ofrece la página web oficial del Congreso de la República) al momento
Fo
de efectuarse el ingreso y procesamiento de los datos (fines de julio y

primera quincena de agosto del 2014) fue el siguiente:
235
Estado del proyecto
Al archivo 9 5,1
Dictamen 18 10,1
Dictamen negativo 10 5,6
Dispensado en segunda votación 10 5,6
P
En comisión 81 45,5
C
Orden del día 18 10,1
U
Presentado 4 2,2
Publicado en El Peruano
Retirado
lP 26
2
14,6
1,1
ria
Total 178 100,0
ito
Los resultados estadísticos de la variable 35 son los siguientes:
35. Aun cuando en la exposición de motivos de la proposición legislativa no se

Ed
haya llegado a establecer el resultado del ACB como consecuencia

de los pasos metodológicos correspondientes (ver la pregunta previa;
es decir, la 34), ¿presenta, sin embargo, un análisis equilibrado
o
entre beneficiarios y perjudicados?

nd
No 56 31,5
Fo
Sí 55 30,9
Total 178 100,0
236
El 31,5% de las propuestas de ley de la muestra no muestra un análisis

razonablemente equilibrado sobre los efectos de la propuesta. Para el resto
de las iniciativas (68,5%), aun cuando no tienen un ACB convencional
adecuado, puede considerarse que el autor ha planteado razonablemente
el problema y su solución, justificando la dación de una norma.
Tabla de contingencia 35
Aun cuando la propuesta no haya llegado a un resultado como producto del ACB,
¿presenta, sin embargo, un análisis equilibrado entre beneficiarios y perjudicados?
P
C
ACB legislativo
ACB ACB Total
U
adecuado y
legislativo convencional
convencional
inadecuado aceptable
Recuento 39
lP inadecuado
17 0 56
Porcentaje dentro de 35 69,6% 30,4% 0,0% 100,0%

ria
No
Porcentaje dentro del índice
62,9% 17,2% 0,0% 31,5%
costo-beneficio categorizado final
ito
Porcentaje del total 21,9% 9,6% 0,0% 31,5%
Recuento 23 41 3 67
Ed

Sí, pero
deficientemente Porcentaje dentro del índice
37,1% 41,4% 17,6% 37,6%
o
Recuento 0 41 14 55
nd

Sí
0,0% 41,4% 82,4% 30,9%
Fo

Recuento 62 99 17 178

Total
100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
237
Los proyectos de ley de la muestra en los que la exposición de motivos no

da cuenta de haberse realizado un análisis equilibrado entre beneficiarios
y perjudicados (31,5% del total) no tienen tampoco, en ningún caso, el
ACB convencional aceptable. De otra parte, la totalidad de los proyectos
que presentan un análisis equilibrado (cincuenta y cinco proyectos que
representan el 30,9% del total) muestran a su vez un ACB legislativo
adecuado. De este último total, el 25,5% se encuentra dentro de los
proyectos que tienen el análisis convencional adecuado.
Los resultados de las pruebas estadísticas de asociación son las
P
siguientes:
C
U
Sig. de Monte Carlo (bilateral)
Valor gl
Sig.
asintótica
(bilateral)
lPSig.
Intervalo de confianza al 99%
ria
Límite inferior Límite superior
Chi-cuadrado de Pearson 70,707* 4 ,000 ,000 ,000 ,000

ito
Razón de verosimilitudes 87,543 4 ,000 ,000 ,000 ,000
Estadístico exacto de Fisher 79,997 ,000 ,000 ,000

Ed
(*) 0 casillas (.0%) tienen una frecuencia esperada inferior a 5. La frecuencia mínima esperada es 5,25.
o
nd
Por lo tanto, hay evidencia estadística suficiente para concluir que los
proyectos de ley de la muestra en los que su autor no ha planteado
razonablemente el problema ni la solución, en ningún caso cumplen
Fo
aceptablemente con los requisitos del ACB convencional exhaustivo. A

su vez, los proyectos de ley de la muestra en los que su autor ha planteado
razonablemente el problema y la solución son los que en todos los casos
tienen o un ACB legislativo elemental, básico, adecuado o incluso
aceptable.
238
1.9. Resultados y conclusiones de las variables relacionadas a los

proponentes y las iniciativas
1. Sobre el autor de la proposición normativa.

¿Quién es el proponente?
0 = Congresista de la República
1 = Poder Ejecutivo
2 = Otra entidad o grupo que tiene inciativa legislativa
P
C
Tal como ha sido expresado, el objeto de la primera parte de nuestra
U
investigación es presentar un balance actualizado de la aplicación del
ACB según el artículo 75 del reglamento del Congreso de la República.
lP
La pregunta contenida en este primer ítem nos ha permitido controlar
posibles deficiencias en el llenado de los datos. La muestra de 178 proyectos
ria
de ley debía componerse íntegramente de proposiciones legislativas
de congresistas de la República y no de otros poderes del Estado o
ito
instituciones con iniciativa de ley, tal como en efecto se constató haciendo

uso del programa estadístico según la tabla siguiente:
Ed
1. ¿Quién es el proponente?
o
Congresista 178 100,0

nd
2. Sobre el tipo de norma materia de la iniciativa legislativa.

Fo
¿Qué tipo de proposición legislativa es?
1. Proyecto de ley
2. Proyecto de resolución legislativa
3. Proyecto de ley de reforma constitucional
239
El artículo 66 del reglamento del Congreso de la República regula las

proposiciones parlamentarias. Estas pueden ser proposiciones de ley o
de resolución legislativa. Los proyectos de reforma constitucional son en
verdad proyectos de ley («de reforma constitucional»); sin embargo, para
los fines de nuestra investigación, se los ha distinguido de los ordinarios.
La frecuencia por tipos de proyecto en nuestra muestra es la siguiente:
2. ¿Qué tipo de proyecto es?
P
Proyecto de ley 175 98,3
C
Proyecto de regulación legislativa 1 ,6
U
Proyecto de ley de reforma constitucional 2 1,1
Total
lP 178 100,0
ria
Del total de las 178 iniciativas presentadas por congresistas de la
ito
República que formaron nuestra muestra, 175 —es decir, cerca del
98%— fueron proposiciones de ley, una de resolución legislativa y dos
Ed
de reforma constitucional. Las propuestas de resolución legislativa tienen

un carácter más específico y objeto particular que las de ley. Mediante
resolución legislativa a iniciativa parlamentaria se modifica, por ejemplo,
o
el reglamento del Congreso de la República. Dados los fines de nuestro

estudio, consideramos apropiado distinguir, dentro de las proposiciones
nd
normativas, aquellas que modifican leyes ordinarias de las que tienen

como finalidad modificar el texto de la Constitución (1,1% del total de
Fo
la muestra). Estas últimas propuestas (modificatorias de la Constitución)

requieren para su aprobación de votación calificada19 y exigirían
19
Según el artículo 81 del reglamento del Congreso, las leyes de reforma de la Constitución
deben aprobarse con el voto favorable de por lo menos la mitad más uno del número legal
de congresistas para luego ser sometidas a referéndum o, en su defecto, ser aprobada en
240
eventualmente un estudio y/o fundamentación más exhaustivos para su

presentación; por consiguiente, el ACB debería ser al menos aceptable
en comparación con el del resto de las proposiciones de ley. Según los
resultados de nuestra investigación, hay evidencia significativa estadística
de que el ACB de las proposiciones de reforma constitucional es de menor
calidad comparado con la calidad del ACB del resto de las proposiciones.
Considerando que en la muestra bajo análisis tan solo resultaron incluidos
dos proyectos de ley de reforma constitucional —número sin duda bastante
pequeño—, sería recomendable efectuar un análisis más específico de la
P
posible relación entre la calidad del ACB y el tipo de proposición legislativa.
C
U
¿Qué tipo de proyecto es?
lP
ria
ACB
ACB legislativo ACB Total
legislativo adecuado y convencional
ito
inadecuado convencional aceptable

inadecuado
Ed
Proyecto de ley 60 99 16 175

2. ¿Qué Proyecto de regulación
0 0 1 1
tipo de legislativa
o
proyecto es?
Proyecto de ley de
nd
2 0 0 2
reforma constitucional
Total 62 99 17 178
Fo
dos períodos anuales de sesiones sucesivos con el voto aprobatorio de un número superior
a los dos tercios del número legal de congresistas.
241

Valor gl
P
(*) 6 casillas (66,7%) tienen una frecuencia esperada inferior a 5. La frecuencia mínima esperada es ,10.
C
U
3. El número de comisiones a que fue enviada la propuesta normativa.
¿A cuántas comisiones ha sido enviada la proposición legislativa? (0; 1; 2)
0 = A ninguna comisión
lP
1 = A una sola comisión
ria
2 = A dos comisiones
ito
Según el artículo 77 del reglamento del Congreso de la República,

Ed
las proposiciones legislativas ingresadas a la oficina correspondiente

del parlamento para su trámite se envían para estudio y dictamen a la
comisión del Congreso especializada en la materia que se propone regular
o
el proyecto. Por lo general, una sola comisión conoce del asunto; aunque,
nd
según el reglamento del Congreso de la República, el proyecto puede ser

enviado como máximo a dos comisiones. Asimismo, hay proyectos de ley
o de resolución legislativa que, en razón de su prioridad o urgencia, son
Fo
exceptuados del trámite de envío a comisiones, sea por mediar acuerdo de la

junta de portavoces conforme al artículo 73 del reglamento parlamentario
o en virtud del artículo 105 de la Constitución.
242
3. ¿A cuántas comisiones ha sido enviada la propuesta?

0 2 1,1 1,1
1 135 75,8 77,0
2 41 23,0 100,0
Total 178 100,0
P
De las 178 iniciativas de congresistas de la República comprendidas en
C
nuestra muestra, 135 —es decir, el 75,8%— fueron enviadas solamente
a una comisión del Congreso y 41 —es decir, el 23% restante—, a dos
U
comisiones20. Solo dos iniciativas fueron exceptuadas del trámite de
lP
comisiones. Este número bastante pequeño de proyectos exonerados
puede explicarse por lo extraordinario del procedimiento y además porque
la muestra comprendió solo iniciativas de congresistas. Los casos más
ria
ito
20
Es preciso advertir que, con la finalidad que los proyectos de ley en nuestra muestra de
178 no se repitan, se consideró inicialmente solamente su envío a la comisión principal; sin
Ed
embargo, ya al hacer el análisis de cada proyecto en particular, tomamos en cuenta si había

sido adicionalmente ingresado a una segunda comisión. Para el registro de las comisiones
durante el proceso de formación de la base de datos y por razones de facilidad operativa,
se asignó un número a cada comisión del Congreso según el siguiente orden: 1. Agraria,
o
2. Ciencia, Innovación y Tecnología, 3. Comercio Exterior y Turismo, 4. Constitución y

Reglamento, 5. Cultura y Patrimonio Cultural, 6. Defensa del Consumidor y Organismos
nd
Reguladores de los Servicios Públicos, 7. Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo

Alternativo y Lucha Contra las Drogas, 8. Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado, 9. Economía, Banca, Finanzas e
Fo
Inteligencia Financiera, 10. Educación, Juventud y Deporte, 11. Energía y Minas,

12. Fiscalización y Contraloría, 13. Inclusión Social y Personas con Discapacidad,
14. Inteligencia, 15. Justicia y Derechos Humanos, 16. Mujer y Familia, 17. Presupuesto y
Cuenta General de la República, 18. Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas,
19. Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología, 20. Relaciones
Exteriores, 21. Salud y Población, 22. Trabajo y Seguridad Social, 23. Transportes y
Comunicaciones y 24. Vivienda y Construcción.
243
frecuentes de exoneración conciernen habitualmente a las propuestas

del Poder Ejecutivo, sobre todo las que se envían de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución (proyectos del Poder
Ejecutivo remitidos al Congreso con carácter de urgencia).
Hemos considerado apropiado distinguir las proposiciones legislativas
según el número de las comisiones a que fueron enviadas, bajo el supuesto
que el envío a una o dos comisiones puede considerarse indicio razonable
de la complejidad del proyecto de ley. Por consiguiente, si los proyectos
que regulan materia que afecta significativamente a más de un sector
P
de la sociedad son de mayor complejidad y se envían a dos comisiones
del Congreso21, deberían entonces presentar una fundamentación más
C
exhaustiva y, por tanto, una mejor calidad del ACB que el que se acompaña
U
en los proyectos más «simples». No se ha encontrado, sin embargo,
evidencia estadística significativa de que el ACB de las propuestas enviadas
lP
a dos comisiones sea de mejor calidad que el del resto de las proposiciones
de ley y de resolución legislativa, tal como se muestra en la tabla que se
ria
presenta a continuación:
ito
Ed
o
nd
Fo
21
La comisión principal competente para conocer del proyecto figura por su nombre en
primer lugar en el decreto de envío a comisiones.
244
¿A cuántas comisiones ha sido enviada la propuesta?
ACB
inadecuado
P
0 0 1 1 2
C
3. ¿A cuántas
comisiones ha sido 1 47 74 14 135
U
enviada la propuesta?
2 15 24 2 41
Total 62
lP 99 17 178
ria
ito

Valor gl
Ed

o

nd

Fo
245
4. La Comisión a que fue enviada la propuesta de ley.

¿A qué comisión fue enviada la proposición legislativa?
El propósito de este ítem es llevar el registro de la(s) comisión(es) a la(s)

que fue(ron) enviada(s) cada una de las 178 iniciativas de ley que formaron
parte de nuestra muestra.
Para los fines del presente estudio, a nuestro juicio resulta poco
significativo analizar si existe relación entre la calidad del ACB de las
P
iniciativas y la comisión ordinaria del Congreso a que es derivada cada
proposición legislativa en particular. Mucho más significativo resulta
C
analizar —tal como lo hemos hecho— si hay relación estadística
U
significativa entre la calidad del ACB de las iniciativas y la especialidad
de las comisiones (es decir, según que la comisión sea económica o no),
lP
así como con la materia de la propuesta regulatoria (es decir, según que
la iniciativa incida directamente en materia económica o no). El análisis
ria
respectivo se presenta al describir los ítems 5 y 6 siguientes.
ito
5. La Comisión a que fue enviada la proposición legislativa

y su competencia en materia económica.
Ed
¿Es la comisión de carácter económico o no? (0; 1)
0 = No es de carácter económico
1 = Sí es de carácter económico
o
nd
Hemos clasificado las veinticuatro comisiones ordinarias del Congreso

Fo
según su competencia habitual para estudiar y dictaminar proyectos de

ley que regulan materia económica. De hecho, una clasificación de este
tipo tiene inevitable carga subjetiva. A nuestro entender —y sin querer
establecer entonces un criterio definitivo—, las comisiones ordinarias del
Congreso pueden clasificarse, en términos generales, según su competencia
para conocer asuntos económicos o no, de la siguiente manera:
246
Comisiones «económicas» Comisiones «no económicas»
Agraria Constitución y Reglamento
Ciencia, Innovación y Tecnología Cultura y Patrimonio Cultural
Defensa Nacional, Orden Interno,

Comercio Exterior y Turismo Desarrollo Alternativo y Lucha Contra
las Drogas
Defensa del Consumidor y Organismos
Fiscalización y Contraloría
P
Reguladores de los Servicios Públicos
C
Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de Inteligencia
U
la Gestión del Estado
Economía, Banca, Finanzas e
Inteligencia Financiera
lP
Justicia y Derechos Humanos
ria
Educación, Juventud y Deporte Mujer y Familia
Energía y Minas Relaciones Exteriores

ito
Inclusión Social y Personas con

Discapacidad
Ed
Presupuesto y Cuenta General de la

República
Producción, Micro y Pequeña Empresa
o
y Cooperativas
nd
Pueblos Andinos, Amazónicos y

Afroperuanos, Ambiente y Ecología
Fo
Salud y Población
Trabajo y Seguridad Social
Transportes y Comunicaciones
Vivienda y Construcción
247
Nosotros nos propusimos analizar si había relación entre los proyectos

de ley enviados a las comisiones consideradas por nosotros «económicas»
y la calidad del ACB de las iniciativas. No hemos podido, sin embargo,
encontrar evidencia estadística significativa de que ello sea así. Las
propuestas enviadas a las comisiones «económicas» no presentan un ACB
de mejor calidad que las que ingresan a las comisiones «no económicas».
¿Es la comisión de carácter económico o no? (0; 1)
P
(recuento)
C
U
ACB
ACB
legislativo
lP
legislativo
adecuado y
ACB
convencional
Total

ria
inadecuado
5. ¿Es la comisión de No 22 40 6 68
ito
carácter económico o
no? (0; 1) Sí 40 59 11 110
Ed
Total 62 99 17 178
o
nd

Valor gl
Fo
Chi-cuadrado de Pearson ,458* 2 ,795 ,825

Razón de verosimilitudes ,459 2 ,795 ,825
Estadístico exacto de Fisher ,460 ,825
(*) 0 casillas (,0%) tienen una frecuencia esperada inferior a 5. La frecuencia mínima esperada es 6,49.
248
6. La incidencia económica de la propuesta.

¿Tiene la proposición legislativa incidencia económica directa? (0; 1)
0 = No tiene incidencia económica directa
1 = Sí tiene incidencia económica directa
Independientemente de la comisión del Congreso a que haya sido enviada

una propuesta y del carácter económico o no de la respectiva comisión,
puede determinarse, a partir de la revisión del texto de la iniciativa, si
P
la materia que pretende regular su autor está directamente relacionada
C
con la economía. El primer supuesto se presenta cuando la iniciativa
U
crea, modifica o suprime un tributo, norma derechos de propiedad o
patrimoniales, regula inversiones o actividades económicas y/o financieras
lP
públicas y/o privadas. Nosotros nos propusimos analizar si había relación
entre la calidad del ACB de las proposiciones legislativas y su incidencia
ria
regulatoria directa en la economía.
ito
6. ¿Tiene la proposición normativa incidencia económica directa?

Ed
No 64 36,0
Sí 114 64,0
o
nd
Total 178 100,0

Fo
De las 178 iniciativas de congresistas de la República comprendidas en

nuestra muestra, 114 proyectos de ley —es decir, el 64%— tienen a
nuestro juicio incidencia económica directa.
249
¿Tiene la proposición normativa incidencia económica directa?
(recuento)
ACB
P
inadecuado
C
6. ¿Tiene la proposición No 32 29 3 64
normativa incidencia
U
económica directa? Sí 30 70 14 114
Total 62
lP 99 17 178
ria
ito

Valor gl
Ed

o
Estadístico exacto de
10,637 ,004
Fisher
nd

Fo
Al aplicar las pruebas chi-cuadrado, hemos encontrado evidencia

estadística significativa de que la calidad del ACB de los proyectos de ley
aumenta cuando estos tienen incidencia económica directa. Esto significa
que los proyectos de ley que regulan materia económico-financiera (64%
250
del total) tienen un índice de calidad del ACB superior al de las iniciativas
sin contenido económico. A nuestro entender, esto se explica porque la
aplicación de la metodología del ACB —o al menos la identificación
de sus componentes más elementales— se favorece cuando se trata de
la elaboración de proposiciones «económicas», precisamente en razón a
que dicha metodología se sustenta en un enfoque económico-financiero.
De la correlación positiva que se ha verificado no debe, a nuestro juicio,
sin embargo, concluirse que el ACB de los proyectos de ley «económicos»
es «aceptable» o «adecuado». Lo único que puede inferirse válidamente es
P
que tendencialmente la calidad del ACB de los proyectos de ley aumenta
cuando su contenido es económico. Esta afirmación no parece consistente
C
con el resultado que se obtuvo al relacionar la calidad del ACB en los
U
proyectos con la especialidad de las comisiones del Congreso (variable 5,
en las que se clasificaron las comisiones en económicas y no económicas).
lP
Esto puede explicarse por la relatividad o subjetividad de la clasificación
de las comisiones en económicas y no económicas y/o acaso, más aun
ria
que ello, porque muchas veces el objeto de un proyecto de ley enviado
a una comisión «económica» puede, sin embargo, no tener incidencia
ito
económica directa (o viceversa). Así, puede darse el caso que un proyecto

de ley que se encuentra en estudio en una comisión del Congreso cuya
Ed
especialización se considera en principio no económica (por ejemplo, la

comisión de Justicia), sin embargo tenga manifiesta incidencia económica
directa (por ejemplo, porque se propone crear una tasa judicial). Según los
o
resultados de nuestras pruebas estadísticas, el ACB de esta iniciativa —al

nd
menos de los componentes más elementales de dicha metodología— será

tendencialmente mejor por la materia que el del resto de las iniciativas
sin contenido económico en estudio en dicha comisión «no económica».
Fo
251
7. El autor de la iniciativa.
¿Cuál es el nombre del congresista proponente? (1 al 130).
El propósito de este ítem es llevar el registro del nombre del congresista

proponente de cada una de las 178 iniciativas que formaron parte de la
muestra.
8. Los grupos parlamentarios y las propuestas
P
¿Cuántos congresistas firman la propuesta? (0; 1; 2)
C
0 = Seis congresistas o menos, cuando el grupo parlamentario está conformado
por menos de seis congresistas
U
1 = Más de seis congresistas
2 = Más de diez congresistas lP

ria
Según el artículo 76 del reglamento del Congreso de la República,
los congresistas presentan sus proposiciones de ley o de resolución
ito
legislativa a través del grupo parlamentario que integran, requiriendo

para ello el respaldo: «2.1. De la mayoría de sus miembros, en el caso
Ed
del Grupo Parlamentario conformado por seis (6) Congresistas, o

2.2. De no menos de seis (6) Congresistas en el caso de los Grupos
Parlamentarios conformados por un número de integrantes superior a
o
seis (6) parlamentarios. En ambos casos, el Directivo-Portavoz o quien

nd
lo reemplace deberá certificar dicho respaldo».

Esta norma modificó los requisitos establecidos para la presentación
de proyectos de ley en los que se había reconocido el derecho individual
Fo
de cada congresista a promover con su sola firma una iniciativa de ley.

Nosotros nos propusimos analizar si con la modificación del reglamento
—es decir, si por estar la propuesta de ley suscrita y respaldada por un
mayor número de congresistas y pasando incluso por el tamiz del directivo
portavoz del Grupo parlamentario— mejora la calidad del ACB.
252
La frecuencia de proyectos de ley presentados según el número de

congresistas se muestra en la tabla siguiente:
8. ¿Cuántos congresistas firman la propuesta?
0 76 42,7 42,7
1 80 44,9 87,6
P
2 22 12,4 100,0
C
Total 178 100,0
U
lP
El 87,6% de las iniciativas de nuestra muestra —es decir, la mayoría—
fueron presentadas por un número de congresistas no superior a 10. Dicho
desde otra perspectiva, solamente el 12,4% de los proyectos analizados
ria
han sido presentados por más de diez congresistas. No hemos encontrado,
como lo demuestran las siguientes dos tablas, evidencia estadística
ito
significativa de que la calidad del ACB de los proyectos de ley aumente

tendencialmente cuando el número de congresistas que le brindan su
Ed
respaldo o apoyo es mayor.

o
nd
Fo
253
¿Cuántos congresistas firman la propuesta
ACB
inadecuado
P
0 22 45 9 76
C
8. ¿Cuántos congresistas
1 29 45 6 80
firman la propuesta?
U
2 11 9 2 22
Total 62
lP 99 17 178
ria

Valor gl
ito
Ed

o

nd
(*) 1 casillas (11,1%) tienen una frecuencia esperada inferior a 5. La frecuencia mínima esperada es 2,10.
Fo
9. Los grupos parlamentarios y las propuestas.

¿A qué grupo parlamentario pertenece el proponente principal? (1 al 9)
Hemos analizado si hay alguna relación estadística significativa entre los

distintos grupos parlamentarios y la calidad del ACB de las iniciativas de la
254
muestra. La tabla de frecuencias de proyectos según grupos parlamentarios

es la siguiente:
9. ¿A qué grupo parlamentario pertenece el proponente principal?
Acción Popular Frente Amplio 31 17,4
Concertación Parlamentaria 12 6,7
P
Fuerza Popular 25 14,0
C
Grupo parlamentario especial 2 1,1
U
Nacionalista Gana Perú 62 34,8
Perú Posible
PPC - APP
lP
18
9
10,1
5,1
ria
Solidaridad Nacional 16 9,0
Unión Regional 3 1,7

ito
Total 178 100,0

Ed
El grupo parlamentario que presentó la mayor cantidad de proyectos

en la muestra es el Nacionalista Gana Perú (34,8%). Le siguen, con casi
o
la mitad del número de propuestas presentadas, Acción Popular Frente

nd
Amplio (17,4%) y Fuerza Popular (14%). ¿Hay alguna relación entre

los grupos parlamentarios y la calidad del ACB? No hemos encontrado
Fo
evidencia estadística significativa de que ello sea así. Esto nos sugiere la
tesis que la calidad del ACB de una iniciativa depende fundamentalmente
de su promotor principal o autor; es decir, de quien la redactó (en plural
si son varios) y no del grupo parlamentario que la respalda. Tomando
en consideración que tampoco se encontró relación significativa entre
el número de congresistas que suscriben una proposición y la calidad
255
del ACB, lo más probable es que el respaldo de los congresistas al autor

principal de una iniciativa sea tan solo formal y para cumplir con el
requisito de admisibilidad, según el artículo 76 del reglamento del
Congreso, sin que ello influya en la calidad de la propuesta o al menos
del ACB que la acompaña.
Conforme a los resultados obtenidos en el análisis de esta variable,
el grupo parlamentario que tiene el peor ratio «cantidad de proyectos
presentados entre número de propuestas con ACB legislativo inadecuado»
(es decir, la peor calidad del ACB en su versión básica) es Unión
P
Regional (ratio = 1). Los tres proyectos que presentaron los congresistas
de este grupo parlamentario en la muestra tuvieron un ACB legislativo
C
inadecuado. Le siguen en orden de mayor a menor, según el resultado
U
del ratio (donde la proximidad a la unidad resulta lo más deficiente),
Concertación Parlamentaria: 0,58; Grupo Parlamentario Especial: 0,5;
lP
Acción Popular Frente Amplio: 0,48; PPC - APP: 0,33; Fuerza Popular:
0,32; Solidaridad Nacional: 0,31; Nacionalista Gana Perú: 0,27; y Perú
ria
Posible: 0,17. De una parte, los grupos parlamentarios que más propuestas
presentaron; y de otra parte, los que menos propuestas presentaron —es
ito
decir, los que se aproximaron más a los extremos— muestran los peores
resultados en la elaboración del ACB (de una parte, Concertación
Ed
Parlamentaria; y de la otra, Unión Regional y el Grupo Parlamentario

Especial). En nuestra muestra, los extremos resultan tendencialmente
desfavorecidos. Ciertamente que el análisis debería ponderar también
o
el ratio «número de congresistas que integran el grupo parlamentario y

nd
proyectos de ley». En el ítem quince, hacemos precisamente un análisis

de este tipo. Por ahora y en lo que se refiere a la perfomance general de los
grupos parlamentarios, el justo medio (un número moderado de proyectos
Fo
de ley) conduce a los mejores resultados.
256
Tabla de contingencia
(recuento)
ACB
inadecuado
Acción Popular Frente
P
15 14 2 31
Amplio
C
Concentración
7 3 2 12
U
Parlamentaria
Fuerza Popular 8 16 1 25
9. ¿A qué
grupo parlamen- Grupo Parlamentario
tario pertenece Especial
1
lP 1 0 2
ria
el proponente
Nacionalista Gana Perú 17 37 8 62
principal?
Perú Posible 3 12 3 18
ito
PPC - APP 3 6 0 9
Ed
Solidaridad Nacional 5 10 1 16
Unión Regional 3 0 0 3
Total 62 99 17 178
o
nd
Fo
257
Sig. de Monte Carlo

(bilateral)
Sig. asintótica Intervalo de
Valor gl
(bilateral) confianza al 99%
Sig.
Límite Límite
inferior superior
Chi-cuadrado de Pearson 20,632* 16 ,193 ,181 ,171 ,191
P
Razón de verosimilitudes 22,812 16 ,119 ,166 ,157 ,176
C
Estadístico exacto de Fisher 19,433 ,160 ,151 ,170
U
lP
ria
10. La mayoría parlamentaria y la calidad de las proposiciones legislativas.
ito
¿Es el autor de la proposición legislativa un congresista que forma parte

de la mayoría parlamentaria y apoya normalmente las iniciativas del gobierno?
(0; 1; 2)
Ed
0 = Es de la mayoría parlamentaria
1 = Es de la oposición
o
2 = Ni lo uno ni lo otro
nd
Hemos analizado si hay relación estadística significativa entre la calidad del

Fo
ACB en las iniciativas de la muestra y la posición política del autor; es decir,

si la calidad del ACB mejora siendo su autor de la mayoría parlamentaria o
de la minoría. Para la calificación propuesta, hemos seguido un criterio lo
más objetivo posible. Hemos considerado que un congresista forma parte
de la mayoría parlamentaria si integra el grupo parlamentario Nacionalista
258
Gana Perú o el de Perú Posible. Los congresistas que no votan con la

mayoría parlamentaria son, para nuestro análisis, los de Fuerza Popular.
El resto de los grupos parlamentarios clasifican en el numeral 2 («Ni lo
uno ni lo otro»). La tabla de frecuencias de este ítem es la siguiente:
10. ¿El proyecto pertenece a un congresista que normalmente apoya

las iniciativas del gobierno?
P
Mayoría 82 46,1
C
Oposición 25 14,0
No se sabe 71 39,9
U
Total 178 100,0
lP
ria
La gran mayoría de los proyectos de ley bajo análisis fueron presentados
por los congresistas de la mayoría parlamentaria. ¿Fue mejor la calidad
del ACB en los proyectos de ley que presentaron en comparación con el
ito
de los opositores? En efecto, descontando a los congresistas que forman el

grupo «no se sabe», los proyectos de ley presentados por los congresistas
Ed
de la mayoría parlamentaria (46,1% del total) mostraron índices de

calidad del ACB convencional y legislativo relativamente superiores al
de las iniciativas que presentaron los del grupo de la «oposición» (Fuerza
o
Popular). Las razones de ello pueden ser una o todas las siguientes: el
nd
ACB en los proyectos de los congresistas de la mayoría parlamentaria

es tendencialmente mejor porque tienen más facilidades de acceso a
Fo
información pública para redactar las propuestas de ley, tienen mayores

posibilidades de coordinación con las dependencias del Poder Ejecutivo,
tienen más cercanía con los grupos de interés demandantes de normas
legales o tienen más cuidado al formular sus iniciativas por «responsabilidad
política solidaria con el gobierno». De otra parte, la oposición puede
259
estar afectada por los déficits de información antes mencionados o estar

formulando sus propuestas de ley con más contenido (simbólico) político
que técnico.
(recuento)

ACB
P
C
inadecuado
U
10. ¿El proyecto Mayoría 20 50 12 82
pertenece a un
congresista que
normalmente apoya
Oposición 8 lP 16 1 25
ria
las iniciativas del No se sabe 34 33 4 71
gobierno?
ito
Total 62 99 17 178
Ed

Valor gl
o
nd

Fo
260
11. La formación académica del congresista y el ACB.

¿Cuál es la profesión del proponente principal? ¿Ha recibido formación para
entender la metodología del ACB? (0; 1)
0 = Es de la mayoría parlamentaria
1 = Ni lo uno ni lo otro
La información sobre la formación de los congresistas se obtuvo de la

página web Infogob, en la que se encuentran las hojas de vida de los
P
parlamentarios que resultaron elegidos como tales en el periodo que
corresponde a la muestra de los proyectos bajo análisis.
C
Hemos analizado si hay relación estadística significativa entre la calidad
U
del ACB en las iniciativas de la muestra y la formación académica de los
lP
congresistas. Para ello hemos considerado, de una parte, que la formación
que menos favorece la comprensión y aplicación de la metodología del
ACB es, por lo general, la de los humanistas (en ciencias humanas). En
ria
este primer grupo, se encuentran específicamente las siguientes profesiones
y oficios de los congresistas cuyas propuestas formaron parte de la
ito
muestra: abogados, educadores o maestros en ciencias sociales, sociólogos,

sicólogos, antropólogos, comunicadores, teólogos, deportistas. De otra
Ed
parte, la formación profesional y/o técnica que a nuestro entender puede

asumirse razonablemente favorece el entendimiento y la aplicación del
ACB es la de los ingenieros en todas sus especialidades, administradores,
o
contadores, economistas, arquitectos, médicos, veterinarios, químicos,

nd
físicos, mecánicos; es decir y en general, todas aquellas profesiones y oficios

que tienen relación con las ciencias naturales, exactas o la matemática.
Por cierto, aquellos congresistas que carecen de educación superior,
Fo
se considera que, desde el punto de vista formativo, no están en las

mejores condiciones para entender y aplicar la metodología del ACB. La
relación entre la experiencia laboral o parlamentaria de los congresistas
—independientemente de su formación educativa— y el ACB se analiza
respectivamente en los ítems 12 y 13 siguientes.
261
La tabla de frecuencias de la formación académica y técnica, según que

esta favorezca el entendimiento de la metodología del ACB, es la siguiente:
11. ¿Ha recibido formación para entender la técnica del ACB? (0; 1)
No 72 40,4
Sí 106 59,6
P
Total 178 100,0
C
¿Hay alguna relación entre las propuestas que presentan los congresistas
U
que tienen formación que les facilita entender y, por consiguiente, aplicar
lP
la metodología del ACB en comparación con los que tienen formación
humanista? La mayoría de los parlamentarios (aproximadamente el 60%)
ria
que presentaron proyectos de ley, según nuestra muestra, tiene formación
técnica o universitaria que les facilita el entendimiento de la metodología
del ACB. El grupo profesional más representado entre los parlamentarios
ito
fue el de los abogados, aun cuando los grupos profesionales técnicos y con
formación de base matemática o cuantitativa forman la mayoría dentro de
Ed
la muestra (por ejemplo, ingenieros, médicos y administradores).

Según los resultados obtenidos al analizar esta variable, sí hay evidencia
estadística significativa de que la calidad del ACB de los proyectos de ley
o
aumenta con la formación académica de los congresistas, más precisamente

nd
cuando su formación los pone en condiciones relativamente mejores para

entender y aplicar la metodología del ACB. En síntesis, la calidad del
Fo
ACB de las iniciativas de los congresistas «técnicos» fue mejor que la de

las propuestas de los formados en ciencias humanas.
262
¿Ha recibido formación para entender la técnica del ACB? (0; 1)
(recuento)
ACB
P
inadecuado
C
11. ¿Ha recibido no No 38 29 5 72
formación para entender
U
la técnica del ACB? (0; 1) Sí 24 70 12 106
Total 62 lP 99 17 178
ria
ito

Valor gl
Ed

o

nd
Fo
263
12. La experiencia parlamentaria y el ACB.

¿Es el proponente un congresista reelecto
o con experiencia parlamentaria previa? (0; 1)
0 = No tiene experiencia parlamentaria previa

1 = Sí tiene experiencia parlamentaria previa
Como en el caso del ítem anterior, la información sobre la experiencia

parlamentaria de los congresistas se obtuvo también, en esta oportunidad,
P
de la página web Infogob, en la que se encuentran las hojas de vida de los
C
parlamentarios elegidos en el periodo que corresponde a la muestra de
los proyectos de ley bajo análisis.
U
Hemos analizado si hay relación estadística significativa entre la
lP
calidad del ACB en las iniciativas de la muestra y la eventual experiencia
parlamentaria previa de los congresistas. El supuesto es que quienes han
salido reelegidos, por la experiencia que tienen de una gestión anterior,
ria
están suficientemente familiarizados con las técnicas y procedimientos de
la presentación de proyectos de ley y, por tanto, hacen mejor aplicación
ito
de la metodología del ACB que los que carecen de dicha experiencia. Es

de advertir, sin embargo, que los proyectos de ley de nuestra muestra
Ed
corresponden a los presentados en el segundo año parlamentario del

quinquenio 2011-2016, por lo que incluso los parlamentarios novicios
deberían estar ya al menos razonablemente familiarizados con las
o
principales técnicas de formulación de proposiciones legislativas. La tabla

nd
de frecuencias de proyectos de ley por congresistas, según que hayan tenido

experiencia parlamentaria previa, es la siguiente:
Fo
264
12. ¿Es el proponente un congresista reelecto

o con experiencia parlamentaria previa?
No 125 70,2
Sí 53 29,8
Total 178 100,0
P
El 30% de los proyectos de la muestra fueron presentados por congresistas
que tienen experiencia parlamentaria previa. El resto son propuestas de
C
parlamentarios novicios. ¿Hay alguna relación entre las propuestas que
U
presentan los congresistas con experiencia congresal previa y la calidad
del ACB? No hemos encontrado evidencia estadística significativa de que
lP
ello sea así. La calidad del ACB no parece estar influida por la experiencia
parlamentaria del autor. Expertos y novicios rinden, en este sentido, como
ria
iguales.
ito
¿Es el proponente un congresista reelecto o con experiencia parlamentaria previa?
Ed
(recuento)

o
ACB
ACB legislativo ACB
nd
Total
Fo
inadecuado
12. ¿Es el proponente un No 40 72 13 125
congresista reelecto o con
experiencia parlamentaria
Sí 22 27 4 53
previa?
Total 62 99 17 178
265

Valor gl
P
C
U
13. La experiencia administrativa de los congresistas y el ACB.
¿Tiene el congresista proponente experiencia administrativa pública o privada?
(0; 1)
0 = No tiene experiencia administrativa
lP
ria
1 = Sí tiene experiencia administrativa
ito
Como en los ítems 11 y 12, la información sobre la experiencia

administrativa pública o privada de los congresistas (si ha sido ministro
Ed
de Estado, alcalde o regidor, autoridad regional o local, jefe de entidad

pública o director de dependencias administrativas públicas o privadas;
director, gestor o administrador de organizaciones privadas) se obtuvo de
o
la página web Infogob.

nd
Hemos analizado si hay relación estadística significativa entre la calidad

del ACB en las iniciativas de la muestra y la experiencia de trabajo de los
Fo
congresistas como administradores de recursos. Más precisamente, cuando

los congresistas, independientemente de su formación profesional, se han
desempeñado laboralmente como administradores, directores, gestores,
gerentes o proyectistas de instituciones públicos y/o privadas. El supuesto
es que quienes tienen experiencia en la toma de decisiones de inversión
266
están en mejores condiciones para entender y aplicar el ACB en los

proyectos de ley que quienes carecen de experiencia en ese ámbito. La tabla
de frecuencias de los proyectos de ley según la experiencia administrativa
es la siguiente:
13. ¿Tiene el congresista proponente experiencia

administrativa pública o privada?
No 29 16,3
P
Sí 149 83,7
C
Total 178 100,0
U
lP
La gran mayoría de los proyectos de nuestra muestra (el 83,7%) fueron
presentados por congresistas que habían tenido experiencia administrativa
ria
pública o privada relevante antes de incorporarse al Congreso de la
República. ¿Hay alguna relación entre las propuestas que presentan los
ito
congresistas con experiencia administrativa y la calidad del ACB? No

hemos encontrado evidencia estadística significativa de que ello sea así. La
calidad del ACB no varía tendencialmente en dirección inversa o directa
Ed
según cuál sea la experiencia administrativa previa del autor de la propuesta.

o
nd
Fo
267
(recuento)
ACB
inadecuado
13. ¿Tiene el congresista
P
No 10 16 3 29
proponente experiencia
C
administrativa pública o
privada? Sí 52 83 14 149
U
Total 62 99 17 178
lP
ria
Valor gl
ito
Chi-cuadrado de Pearson ,025* 2 ,987 1,000

Ed
Razón de verosimilitudes ,025 2 ,988 1,000

Estadístico exacto de
,153 1,000
Fisher
o

nd
Fo
13. El género de los congresistas.

¿El congresista autor de la proposición es hombre o mujer? (0; 1)
0 = Mujer
1 = Hombre
268
Como en el caso de la variable siete, el propósito de este ítem es llevar

el registro de género de los congresistas proponentes de cada una de las
178 iniciativas que formaron parte de la muestra. La tabla de frecuencias
es la siguiente:
14. ¿El congresista autor de la propuesta es hombre o mujer?
Mujer 36 20,2
P
Hombre 142 79,8
C
Total 178 100,0
U
lP
No hemos encontrado evidencia estadística significativa de que la calidad
del ACB de los proyectos de ley aumente tendencialmente según cuál sea
ria
el género de los congresistas.
ito
(recuento)
Ed
ACB
o

nd
inadecuado
14. ¿El congresista Mujer 10 21 5 36
Fo
autor de la propuesta
es hombre o mujer? Hombre 52 78 12 142
Total 62 99 17 178
269
Sig.
Sig. exacta
Valor gl asintótica
(bilateral)
(bilateral)
P
C
U
15. La cantidad de proyectos de ley y el ACB.
lP
¿Cuántas proposiciones legislativas ha presentado el congresista en el periodo
anual bajo análisis?
ria
En nuestra investigación, nos propusimos conocer si hay relación
estadística significativa entre la calidad del ACB de los proyectos de ley
ito
y la cantidad de iniciativas que presenta un congresista. El promedio de

proyectos de ley por congresista en la muestra es de 65,33.
Ed
Estadísticos descriptivos
o
Media Desviación típica N

nd
Índice costo-beneficio 9,3301 4,63023 103
15. ¿Cuántos proyectos de ley

Fo
ha presentado el congresista en 65,33 37,772 103

el periodo anual bajo análisis?
Si bien se constata que hay correlación negativa entre el número de

proyectos de ley y la calidad del ACB —es decir que, a mayor proyectos
270
de ley, menor calidad del ACB, conforme lo indican además estudios que
anteceden al presente22—, en nuestro caso, sin embargo, esta correlación
no arrojó un resultado estadístico significativo.
Correlaciones
15. ¿Cuántos proyectos

Índice de ley ha presentado
costo- el congresista en el
beneficio periodo anual bajo
P
análisis?
C
Índice costo beneficio 1,000 -,103
Correlación 15. ¿Cuántos P. de Ley ha
U
de Pearson presentado el congresista en -,103 1,000
Índice costo beneficio
lP - ,150
ria
Sig. 15. ¿Cuántos P. de Ley ha
(unilateral) presentado el congresista en ,150 -
ito
Índice costo beneficio 103 103

Ed
N 15. ¿Cuántos P. de Ley ha

presentado el congresista en 103 103
o
nd
Fo
22
Véase el informe de RDde 2007 en el que se constata que, a mayor cantidad de proyectos
de ley presentados, la calidad del ACB es menor. Confróntese, en este trabajo, con la
sección titulada «El ACB desde 2005 hasta 2011», del capítulo anterior.
271
1.10. Resultados estadísticos significativos y conclusiones del

análisis de la muestra
Un primer resultado de la investigación que se obtiene de la aplicación del
método estadístico se refiere al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo
75 del reglamento del Congreso de la República; es decir, a la observancia
de la obligación de acompañar toda iniciativa de ley con su respectivo ACB.
Para efectuar dicho análisis, nos hemos servido de la muestra aleatoria de
178 proyectos de ley, cuyas características se expusieron al inicio de este
capítulo. Hemos elaborado dos indicadores de calidad. El primero tomó
P
como parámetro de referencia los componentes del ACB convencional
C
(variable 17 a variable 34) y al cual denominamos: «Índice de calidad
del ACB convencional (IC-ACB-C)». El segundo indicador tomó como
U
parámetro de referencia los componentes elementales del ACB en su
lP
versión más básica o simplificada (variables 17, 18, 19, 22 y 24), al cual
denominamos: «Índice de calidad del ACB legislativo (IC-ACB-L)». Cada
ria
indicador tenía asignado un puntaje máximo posible que era consistente
con el cumplimiento satisfactorio de todos los requisitos establecidos para
la aplicación del ACB.
ito
Al IC-ACB-C le correspondió un puntaje máximo de treinta y

tres. En consecuencia, la propuesta legislativa cuyo ACB alcanzaba un
Ed
número igual o superior a diecisiete puntos del IC-ABC-C calificaba

como «aceptable»; por debajo de este puntaje, el ACB convencional de la
propuesta resultaba «inadecuado». En forma análoga, el máximo puntaje
o
que podía alcanzar una propuesta en aplicación del IC-ACB-L era de nueve
nd
puntos. La propuesta legislativa que obtenía un puntaje igual o superior a

cinco calificaba como propuesta con un ACB legislativo «adecuado»; por
Fo
debajo de los cinco puntos, el ACB legislativo de la iniciativa resultaba

«inadecuado».
Al aplicar ambos índices, se obtuvieron los siguientes resultados: del
total de 178 proyectos analizados, tan solo el 9,6% (diecisiete iniciativas
legislativas) alcanzaron la condición de proyectos de ley con un IC-ACB-C
«aceptable». Ninguna iniciativa de ley obtuvo el máximo puntaje de treinta
272
y tres. La mayor calificación que alcanzó una propuesta fue veinte puntos,
lo cual es apenas el 60% del máximo posible. En síntesis, esto quiere decir
que la calidad del ACB de tan solo el 9,6% de las propuestas analizadas
cumplía aceptablemente con los pasos previstos para la realización del ACB
convencional o exhaustivo. Asimismo, el 55,6% del total de las propuestas
de la muestra —es decir, noventa y nueve iniciativas— calificaron
como proyectos de ley con un ACB legislativo (básico o elemental)
«adecuado», pero convencional «inadecuado». Por último, resultó que el
ACB del 34,8% del total de las propuestas era inadecuado; es decir, en
P
este porcentaje de proyectos de ley no se daba cuenta de haberse seguido
los pasos más elementales o básicos propios de la metodología del ACB
C
(ACB legislativo).
U
La conclusión general no es positiva: la aplicación del ACB por los
parlamentarios en el Congreso de la República, según el artículo 75 del
lP
reglamento del Congreso, tanto si se toma como referencia la versión del
ACB convencional o exhaustivo como la del ACB básico o legislativo,
ria
es bastante deficiente y está aún lejos de alcanzar un estándar general
aceptable.
ito
La siguiente tabla muestra los resultados en forma sucinta:

Ed
Porcentaje
acumulado
o
ACB legislativo inadecuado 62 34,8 34,8

nd
ACB legislativo adecuado y

99 55,6 90,4
convencional inadecuado
Fo
ACB convencional aceptable 17 9,6 100,0
Total 178 100,0
273
Hemos señalado que las diecinueve variables del segundo conjunto ítems
de nuestra investigación reflejan los componentes del ACB y «otros
aspectos relevantes relacionados con la justificación de las propuestas de
ley». En efecto, las dieciocho primeras variables del conjunto expresan, tal
como lo acabamos de exponer, los componentes del ACB convencional,
comprendiendo por cierto también los del ACB legislativo (variable
17 hasta variable 34). La última variable (variable 35) nos ofrece en
cambio otro tipo de información, más concretamente nos indica si una
propuesta de ley, independientemente del ACB que la acompañe, está
P
razonablemente justificada y puede calificarse entonces como «viable»
(legislativamente). Con ello nos propusimos examinar si hay realmente
C
una relación verificable estadísticamente entre la calidad del ACB de una
U
iniciativa y sus posibilidades de convertirse en ley. ¿Puede ocurrir que una
iniciativa de ley con un ACB legislativo «inadecuado» resulte sin embargo
lP
viable? Teóricamente sí y ello, en primer lugar, porque el análisis del ACB
que hemos realizado se fundamenta en lo expuesto en la exposición de
ria
motivos de cada proyecto, siendo perfectamente posible que una propuesta
no exprese o haga transparente el análisis a que ha sido sometida para
ito
formularla, aun cuando en efecto puede haber sido suficientemente

estudiada. En segundo lugar, es posible también que una propuesta esté
Ed
debidamente justificada en su necesidad y oportunidad sin que ello sea

consecuencia de la aplicación del ACB (después de todo, el ACB no es la
única vía para evaluar los impactos regulatorios). De hecho puede darse
o
entonces el caso que una propuesta de ley tenga un ACB deficiente (según
nd
lo expresado en la exposición de motivos) y, a pesar de ello, que no haya

sido rechazada de plano o incluso que haya sido finalmente aprobada
como ley. Al analizar la información que nos ha dado la variable 35 y los
Fo
índices de calidad del ACB (tanto convencional como legislativo), se ha

obtenido evidencia estadística significativa de que hay relación entre la
calidad del ACB y la viabilidad de las iniciativas.
Resulta que los proyectos de ley que tuvieron un ACB aceptable fueron
a su vez, en todos los casos, viables. En contrapartida, en todos los casos
274
en que los proyectos de ley han tenido un ACB legislativo inadecuado

—es decir, no cumplieron ni siquiera con presentar los componentes más
elementales del ACB—, tales proyectos resultaron inviables. Esto evidencia
que existe en efecto una relación entre la calidad el ACB y la viabilidad
de una iniciativa legislativa; más precisamente, que conforme mejora la
calidad del ACB, la propuesta también acrecienta su viabilidad y viceversa
(cuanto peor es la calidad del ACB, menos viable es la propuesta).
Haciendo el balance de los resultados de este primer conjunto de
ítems, podemos afirmar lo siguiente:
P
a) Se verifica que los autores de los proyectos de ley están bien
C
informados de la exigencia contenida en el artículo 75 del
U
reglamento y, por ello, incluyen formalmente, en la exposición de
motivos de la iniciativa, una sección con el título ACB (variable 17).
lP
b) Se verifica asimismo que en la gran mayoría de los proyectos de ley se
cumple con describir el problema que el autor se propone enfrentar
ria
y se define el objetivo de la propuesta, aunque no se evidencie que se
han analizado alternativas distintas a las regulatorias para enfrentar
ito
el problema y mucho menos —sin que se explique por qué— que

para la regulación requerida no basta la expedición de normas de
Ed
rango distinto a la ley (variables 18, 19, 20 y 21).

c) Se verifica muy claramente la tendencia de los congresistas autores
de las iniciativas a identificar y destacar los supuestos beneficios
o
que originaría su proposición de convertirse en ley (identificación

nd
de beneficiarios: variable 22) y a dejar en un plano muy rezagado

el análisis de los perjuicios (identificación de perjudicados: variable
24).
Fo
d) Se verifica asimismo la complejidad de la metodología del ACB en

la cuantificación de los impactos, incluso cuando se trata de indicar
los beneficios que surgirían de la eventual aprobación del proyecto
(variable 23), aspecto que los proponentes tienden a destacar
gustosamente. Es muy extendida también la omisión injustificada
275
del análisis de los beneficios y perjuicios indirectos de la propuesta

(variables 26, 27 y 28).
e) Se verifica que en las propuestas de ley se omite muy habitualmente,
en forma injustificada, la cuantificación de los impactos (variables
23 y 25). La monetización de los efectos es realmente asunto
del todo desconocido tanto como el análisis de las transferencias
redistributivas y el balance neto (variables 29, 30 y 31). Ninguna
iniciativa de la muestra obtuvo el máximo puntaje posible y la
mejor alcanzó apenas el 60% del puntaje máximo de calidad.
P
f ) Se verifica claramente la tendencia de los congresistas autores de los
C
proyectos de ley a omitir la consideración y cálculo de los costos
que su propuesta generaría para el Estado (variable 32).
U
g) Se verifica la tendencia de los autores de las iniciativas a justificarlas
lP
consignando información sobre el contexto del problema e incluso
otros asuntos colaterales sin evidenciar, sin embargo, concretamente
ria
que se ha efectuado la consulta directa a los sectores de la
administración pública especializados en las materia que se pretende
regular ni a expertos en particular ni a los grupos directamente
ito
involucrados (variable 33).

Ed
Con los resultados de los índices de calidad del ACB (convencional

y legislativo), nos propusimos examinar si existe relación estadística
significativa entre la calidad del ACB y la información que recogen las
o
quince variables del primer conjunto de ítems de nuestra investigación;

nd
es decir, entre la calidad del ACB de los proyectos de ley de la muestra y:

a) Las características de los congresistas proponentes: su pertenencia a
Fo
un grupo parlamentario, su posición política (mayoría u oposición),

su profesión u oficio, su experiencia parlamentaria previa, su
experiencia administrativa pública y/o privada, el número de
proyectos de ley que ha presentado.
276
b) Las características de las iniciativas: el tipo de proyecto de ley, la

incidencia económica directa de la proposición, la especialización
de la comisión del Congreso en que se encuentra la iniciativa para
estudio o dictamen, el número de congresistas que suscriben la
iniciativa.
Hemos hallado que hay asociación estadística significativa entre la

calidad del ACB y las siguientes tres variables: la incidencia económica
directa de la propuesta (ítem 6), la posición política del autor de la
propuesta (ítem 10) y la formación profesional o técnica del congresista
P
(ítem 11). En el resto de los casos, no se advierte ninguna relación
C
estadística de relevancia.
U
Tomando en consideración estos resultados, concluimos que los
principales factores que influyen en la calidad del ACB en las propuestas
lP
de ley tienen que ver con las características personales de los congresistas;
es decir y más precisamente, de una parte, con la preparación académica
ria
del proponente y si esta le facilita entender y aplicar la metodología del
ACB, y de otra parte, con su posición política dentro del Congreso, si es
de la mayoría parlamentaria o de la oposición, donde las iniciativas de los
ito
congresistas que integran la mayoría parlamentaria tienen relativamente

un mejor ACB que las de los opositores.
Ed
Como lo señalamos al presentar los resultados y al analizar el ítem 6

de nuestra muestra, la razón de esta última correlación (ACB - posición
política) puede ser una o varias de las cuales hablaremos a continuación.
o
Los congresistas de la mayoría parlamentaria tienen más facilidades

nd
de acceso a información pública calificada al redactar las propuestas de

ley; tienen mayores posibilidades de coordinación con las dependencias
Fo
del Poder Ejecutivo (incluyendo la posibilidad de que sus propuestas sean

presentadas a título personal, pero en estrecha coordinación con los sectores
de la administración interesados); tienen más cercanía con los grupos
sociales de interés demandantes de normas legales y, por tanto, disponen
de información más calificada (como parte de la estrategia que desarrollan
277
los grupos sociales demandantes de normatividad consistente en trabajar

principalmente con quienes integran la mayoría parlamentaria); o tienen
más cuidado al formular sus iniciativas por «responsabilidad política
solidaria con el gobierno». De otra parte, la oposición puede estar afectada
por los déficits de información antes mencionados o estar expresando a
través de las proposiciones legislativas que presenta (asunto que por cierto
es legítimo) su distanciamiento con las políticas del gobierno (es decir, fijar
posición política) quedando rezagado en un segundo plano el contenido
técnico de la propuesta (simbolismo legislativo). Estos aspectos requieren,
P
por cierto, de un estudio más detallado.
No hay relación estadística significativa entre la calidad del ACB
C
y el número de los parlamentarios que suscriben una propuesta o el
U
grupo parlamentario al que pertenece al autor de la iniciativa. Lo relevante
es, de un lado, la posición política personal del parlamentario y cómo
lP
la expresa en las proposiciones legislativas según que sea miembro de
la mayoría parlamentaria o de la oposición; y, de otra parte, cuál es su
ria
formación profesional. No son estadísticamente significativos tampoco la
experiencia congresal previa ni administrativa del proponente. El hecho
ito
que no se verifique correlación positiva entre la experiencia parlamentaria

previa y la calidad del ACB nos sugiere que el estándar actual de la
Ed
aplicación del ACB en las iniciativas del Congreso es en la práctica

bastante bajo y que no hay decisión política suficiente para elevarlo. Así, los
congresistas que tienen experiencia parlamentaria previa estarían actuando
o
bajo el supuesto que el artículo 75 del reglamento —en lo que se refiere

nd
al ACB— exige de ellos el cumplimiento formal de presentar una sección

en la exposición de motivos titulada ACB, pero no la exigencia material
de cumplir con aplicar la metodología.
Fo
Más difícil resulta explicar que no se haya verificado relación estadística

significativa entre la experiencia que asiste a los congresistas en la toma
de decisiones administrativas empresariales o de inversión y la calidad
del ACB, pero sí en cambio entre la calidad del ACB y su formación
profesional o técnica. En el primer caso, la ausencia de relación puede
278
explicarse también por el bajo estándar en la aplicación del ACB en el

Congreso y la costumbre de cumplir solo formalmente con lo dispuesto
en el artículo 75 del reglamento.
En cuanto a la formación profesional, podemos suponer con razón que
está fuertemente vinculada con el desarrollo de la personalidad e influye
en todas las actividades de nuestra vida diaria, independientemente de que
así lo exija o no un reglamento. De tal forma, quienes tienen formación
que les permite mejor conocer y aplicar la metodología del ACB estarían
en tendencia más dispuestos a razonar de manera lógica y seguir con
P
los procedimientos del ACB que quienes disponen de formación más
humanista.
C
Otro de los resultados estadísticos significativos de nuestra
U
investigación es que la calidad del ACB de una proposición legislativa
mejora tendencialmente cuando el objeto que se pretende regular en
lP
el proyecto incide de manera directa en la economía. Como lo hemos
señalado antes al comentar el ítem 6, el enfoque de la metodología del
ria
ACB es económico-financiero y, siendo así, no es del todo extraño que
sean precisamente los proyectos de ley con tal contenido en los que mejor
ito
pueda hacerse uso de la metodología. Por consiguiente, como de hecho

se verifica, la calidad del ACB mejora tendencialmente cuando el objeto
Ed
regulatorio al que se explica es económico. No nos parece, sin embargo,

adecuado concluir que los congresistas autores de proyectos económicos
son más diestros en la aplicación de la metodología del ACB que los
o
demás. La inferencia que nosotros hacemos es que en los proyectos de

nd
contenido económico su autor puede de mejor manera —por la fuerza

del razonamiento lógico y no necesariamente por el conocimiento o
dominio técnico del ACB— determinar los impactos económicos de la
Fo
iniciativa, coincidiendo así además con la secuencia metodológica del

ACB. En efecto, los aspectos más elementales que deben tomarse en
consideración para investigar los impactos económicos de la regulación
son sin duda la identificación de los ganadores y perdedores de la
propuesta, las transferencias económicas o reales que resultarían e incluso
279
la cuantificación de los efectos considerando a los grupos involucrados.

Estos aspectos tan elementales propios de cualquier procedimiento lógico
de investigación de impactos económicos son precisamente los que
sustentan la aplicación del ACB, razón por la cual, quienes proceden de
manera lógica, están a su vez haciendo uso apropiado de la metodología
en su forma más elemental.
2. La investigación cualitativa
P
Con el objeto de complementar los resultados de la investigación
estadística, efectuamos, en agosto de 2014, tres entrevistas a los
C
secretarios técnicos de las comisiones de Presupuesto y Cuenta General
U
de la República (CPyCGR), de Trabajo y Seguridad Social (CTySS) y
de Vivienda y Construcción (CVyC) del Congreso de la República. El
lP
primero de los secretarios técnicos entrevistados es economista de profesión
y, los dos restantes, abogados.
ria
Los entrevistados son destacados asesores de sus respectivas comisiones
con una muy amplia experiencia en la evaluación de proyectos de ley que
ito
supera los quince años. Dos de ellos participaron en 2005 en un trabajo

sobre la problemática del ACB impulsado dentro del propio Congreso de
Ed
la República, cuyo producto final fue la metodología del «ACB legislativo».
2.1. Los temas y las respuestas de las entrevistas

o
El objeto de las entrevistas fue conocer la percepción de los técnicos

nd
especialistas parlamentarios sobre la calidad de los proyectos de ley

que presentan los congresistas, el estado de la aplicación del ACB y las
Fo
dificultades que surgían para ello y finalmente las posibilidades de su

real implementación. En lo que sigue, presentamos el cuadro resumen
del contenido de las entrevistas y posteriormente las conclusiones. Para
hacer el resumen, seleccionamos las frases que mejor sintetizan la posición
de los entrevistados en relación con cada pregunta. Hemos puesto el
mayor cuidado en que las conclusiones expresen las coincidencias y/o
280
diferencias fundamentales existentes entre los entrevistados, recogiendo

además aquello que hayan expresado como una opinión muy personal,
pero que a nuestro criterio resulta de importancia destacar dado el objeto
de nuestra investigación.
Las preguntas formuladas en las entrevistas sostenidas con los
secretarios técnicos son las siguientes:
• ¿Cuál es su opinión sobre la calidad de las propuestas legislativas

que se han presentado por los congresistas en la última década
dentro del Congreso de la República?
P
• Específicamente, ¿cuál es su opinión sobre la aplicación de la
C
técnica del ACB en los proyectos de ley conforme al reglamento
U
del Congreso?
• ¿Cuáles son las principales dificultades que identifica usted en la
aplicación del ACB?
lP
• ¿Qué sugerencias haría usted para superar tales dificultades?
ria
• En general, ¿qué recomendaciones haría usted para mejorar la
calidad de los proyectos de ley que los congresistas presentan al
ito
Congreso, especialmente en lo que respecta a la evaluación de

impactos o efectos legislativos?
Ed
Las respuestas recibidas de los entrevistados fueron las siguientes:

o
1. ¿Cuál es su opinión sobre la calidad de las propuestas legislativas

nd
que se han presentado por los congresistas en la última década

dentro del Congreso de la República?
Fo
CPyCGR: «Desde el punto de vista formal, las propuestas cumplen con los requisitos
exigidos. Obviamente, cuando evaluamos calidad, observamos que la formalidad no
va precisamente de la mano con la calidad de las propuestas».
CTySS: «Si bien la calidad de los proyectos de ley ha mejorado algo a partir del año
2006, cuando se modificaron los requisitos para la presentación de las propuestas
de ley, pasando de una forma individual a una forma colectiva con la intervención
281
de los grupos parlamentarios*, sin embargo considero que todavía la calidad puede
mejorar más».
CVyC: «Yo no me atrevería a decir si el balance es positivo o negativo. Yo creo que,
si bien hay muchos problemas en la fase inicial de la presentación de los proyectos de
ley por falta de recursos y sobre todo por falta de tiempo, es decir porque hay muchas
limitantes en el Congreso y de diversa índole cuando se trabaja en una propuesta
legislativa, conociendo yo esas limitantes, debo decir entonces que finalmente el
producto no es tan malo. Si uno por el contrario no ve esas limitantes, a lo mejor va
a afirmar que puede ser mucho mejor o que está mal. Yo creo que, si tengo que hacer
necesariamente un balance, diría finalmente que no es negativo».
P
2. Específicamente, ¿cuál es su opinión sobre la aplicación de la técnica del ACB
C
en los proyectos de ley conforme al reglamento del Congreso?
U
CPyCGR: «En realidad, el requisito establecido en el sentido de hacer un ACB para la
lP
presentación de cada propuesta legislativa se cumple formalmente. Pero en una gran
parte de las propuestas, entre un 60% u 80%, se describe el ACB en cuatro líneas y
siempre con la frase de que la propuesta no incurre en gasto público».
ria
CTySS: «En síntesis, no hay una aplicación concienzuda y mayoritaria de la
metodología del ACB legislativo**, que es además una metodología aprobada por la
ito
administración del Congreso de la República».
CVyC: «La respuesta puede ser muy breve. No se aplica la técnica del ACB. Esto está
Ed
bastante claro. Ustedes pueden hacer una muestra y, sin temor a equivocarme, entre
* «Requisitos especiales:
Artículo 76. La presentación de las proposiciones de ley y de resolución legislativa está sujeta, además de lo
señalado en el artículo precedente, a los siguientes requisitos especiales:
o
1. […]
nd
2. Las proposiciones de ley o de resolución legislativa que presentan los Congresistas lo serán a través del
Grupo Parlamentario y requieren del respaldo:
2.1. De la mayoría de sus miembros, en el caso del Grupo Parlamentario conformado por seis (6)
Congresistas, o
Fo
2.2. De no menos de seis (6) Congresistas en el caso de los Grupos Parlamentarios conformados por un
número de integrantes superior a seis (6) parlamentarios.
En ambos casos el Directivo-Portavoz o quien lo reemplace deberá certificar dicho respaldo. Cuando son
varios los autores, se puede diferenciar entre autor o autores principales y adherentes».
** El ACB legislativo es una versión bastante simplificada del ACB convencional que fue diseñada por un grupo
de trabajo dentro del Congreso de la República en 2005 y que se plasmó en una guía aplicativa. Ni siquiera esta
metodología simplificada habría sido cabalmente implementada en el Congreso de la República. Véase la guía
de orientación 6-2005-DCD-DGP-CR.
282
el 90% y 95% de los proyectos de ley contiene un ACB según el cual la norma, por
lo general, no irroga gasto alguno al tesoro público. Entonces, no hay una aplicación
de la técnica del ACB en los proyectos de ley aun cuando así lo obligue el reglamento
del Congreso».
3. ¿Cuáles son las principales dificultades que identifica usted
en la aplicación del ACB?
CPyCGR: «Si reflexionamos sobre la técnica tal y como la conocemos, llegamos a la
conclusión que es una metodología muy especializada […] La mayor dificultad que
yo observo es entonces que el uso del ACB demanda una alta especialización y que
P
el tiempo que tienen los congresistas para presentar propuestas no va de la mano con
el tiempo que exige la elaboración de un ACB riguroso y especializado».
C
CTySS: «Creo que las dificultades que planteaba el ACB convencional ya han sido
U
superadas con el ACB legislativo. El problema es que no lo aplican aun cuando ya
está publicado. Como decía, el ACB legislativo es muy sencillo, se trata de cinco o
lP
seis preguntas con un cuadro muy pequeño, muy simplificado, pero que reitero no
está tampoco siendo utilizado».
ria
CVyC: «[…] probablemente la principal razón es que no hay condiciones y no hay
forma que en el Congreso, con los instrumentos y con la capacidad instalada que
se tiene, se hagan ACB. A esto se añade que esa técnica es un instrumento pensado
ito
para otro tipo de cosas […] No hay una cultura que lleve a hacer un mínimo esfuerzo
para examinar el impacto económico o reconocer a los ganadores y perdedores de
Ed
una propuesta. Se busca cumplir más bien con un requisito establecido en una
norma escrita, pero que no tiene trascendencia práctica. No hay condiciones ni
personal preparado para hacer una tarea de esa naturaleza. Y aún así, si los hubiera,
lamentablemente los tiempos son tan limitados que aplicar la metodología del ACB
o
podría demandar un par de semanas de trabajo y no necesariamente tenemos el

nd
tiempo para hacer un estudio de esa magnitud […] Las dificultades en el Congreso
son logísticas. Por un lado, hay un problema de preparación. La mayoría de las
personas que trabajamos en comisiones o que trabajan en los despachos, que son
Fo
los que elaboran los proyectos de ley, son abogados. Recién en los últimos años, en
nuestras universidades y no en todas, se ha venido ofreciendo el curso de análisis
económico del derecho […] A ello se añade el problema de los tiempos y de los
recursos informáticos […] Otro problema es también que hay una alta rotación en
el personal del servicio parlamentario».
283
4. ¿Qué sugerencias haría usted para superar tales dificultades

[de aplicación del ACB]?
CPyCGR: «Primero, pienso que habría que clasificar los proyectos. Algunos proyectos
muy sencillos no deberían someterse a un ACB riguroso, sino probablemente a un
simple análisis de costos cuyo objeto sería precisamente identificar —como digo—
los costos de la iniciativa […] Segundo, cuando la propuesta evidencie que puede
tener un impacto grande en la sociedad, debería entonces hacerse un análisis más
detallado. Para ello podría crearse una oficina especializada en el Congreso que se
encargue de realizar el ACB […]».
P
CTySS: «Lo que debe hacerse es una política agresiva de información de este
C
procedimiento. La administración no lo hace. Deberían hacerse cursos, capacitar a
los asesores, darles charlas técnicas; sobre todo, hay que hacer casuística y elaborar
U
con los técnicos y asesores prácticas de ACB».
lP
CVyC: «Bueno, a pesar de las dificultades que estoy reconociendo, creo que la
capacitación es la única salida que yo veo […] Por otro lado, creo que —y no sé si
para lo que voy a decir habrá que modificar el reglamento—, hay que tener conciencia
ria
de que no hay propiamente un ACB, lo que hay que hacer es una evaluación de
impactos, de ganadores y perdedores».
ito
5. En general, ¿qué recomendaciones haría usted para mejorar la calidad de los

proyectos de ley que los congresistas presentan al Congreso, especialmente en lo que
Ed
respecta a la evaluación de impactos o efectos legislativos?
CPyCGR: «Primero deberíamos tratar de tener una sola metodología […] Entonces,
creo que debe hacerse uso de una metodología sencilla y práctica que sea asimismo
o
permanentemente difundida para que acompañe al desarrollo de las propuestas

nd
legislativas. Segundo, insisto en que debe evaluarse la posibilidad de crear una

oficina presupuestal o una oficina especializada que se encargue de ver el ACB de las
propuestas que sean de mayor alcance».
Fo
CTySS: «Como lo decía, se requiere de capacitación y de la implementación de las

técnicas de evaluación».
284
CVyC: «La recomendación está hecha, pero no sé qué tan factible sea implementarla.
Hay un prejuicio en el sentido de que el mejor congresista es el que más proyectos
presenta […] Yo creo que se necesita más tiempo para que los congresistas entiendan
que hay proyectos que pueden ser muy fácilmente preparados, redactados con rapidez
y sustentados fácilmente porque son iniciativas muy puntuales, muy sencillas y ello
independientemente del impacto —ya que algo muy sencillo puede tener un alto
impacto y viceversa—, pero hay también otros proyectos que por su naturaleza
necesitan una mayor evaluación y reflexión, debiéndose permitir tomar esos tiempos».
P
2.2. Conclusiones de las entrevistas
C
U
a) Sobre la calidad de los proyectos de ley:
• La calidad no es la mejor y esta debería aumentar. Hay que tomar
lP
en cuenta, sin embargo, que con las limitaciones institucionales
del Congreso, los proyectos no son tan malos.
ria
b) Sobre la aplicación del ACB según el artículo 75 del reglamento
del Congreso de la República:
ito
• No hay aplicación del ACB.

• Formalmente, los proyectos llevan un título «ACB», pero no hay
Ed
aplicación real de la metodología, ni siquiera mínimamente. La

calidad ha mejorado con la modificación del reglamento que
establece la presentación «colegiada» de los proyectos de ley.
o
c) Sobre las dificultades en la aplicación del ACB:

nd
• El ACB convencional es una metodología muy especializada.

• La aplicación exhaustiva del ACB convencional demanda
Fo
tiempo, información, personal altamente especializado y

multidisciplinario; es decir, recursos de los que no se dispone
en el Congreso de la República.
• No hay una cultura en la administración pública para la
evaluación de impactos legales.
285
• La metodología del ACB convencional es compleja, no fue

pensada para realizar evaluaciones de impacto legal y no se
adecúa a las necesidades de evaluación de todos los proyectos
de ley.
• Falta capacitación para los asesores del Congreso de la República
y una mayor estabilidad para el personal.
d) Sobre la superación de las dificultades en la aplicación del ACB:
• Hay que distinguir entre proyectos de ley sencillos y complejos,
de forma tal que no sea obligatorio someter todas las iniciativas
P
a un ACB convencional.
C
• Hay que simplificar el ACB convencional en el sentido de
U
un análisis de ganadores, perdedores, costos para el Estado e
impacto, siguiendo los lineamientos de la técnica del ACB
legislativo. lP
• Hay que capacitar al personal en forma permanente.
ria
• Hay que institucionalizar el uso de las técnicas de evaluación de
impacto.
ito
• Hay que pensar en la creación de una dependencia especializada

en el Congreso de la República que se encargue de elaborar el
Ed
ACB convencional en los proyectos que se prevé tendrán gran

impacto.
e) Sobre las recomendaciones para institucionalizar las técnicas de
o
evaluación legislativa:
nd
• Hay que unificar las técnicas de evaluación, distinguiendo su

uso según la complejidad de los proyectos de ley.
Fo
• Hay que difundir agresivamente el conocimiento y aplicación

práctica de las metodologías de evaluación de impacto.
• Hay que crear una dependencia dentro del Congreso encargada
de asesorar e incluso de aplicar el ACB convencional al menos
en los proyectos de mayor alcance y de gran complejidad.
286
• Hay que capacitar al personal de la asesoría y dotarlo de mayor

estabilidad.
• Hay que reforzar las capacidades logísticas de los despachos y
de las comisiones.
• Hay que mejorar las formas de evaluación del ejercicio de la
función legislativa de los congresistas.
• Hay que crear conciencia de la necesidad de elaborar propuestas
de calidad y no concentrase en la cantidad, disponiendo de
los tiempos necesarios para efectuar evaluaciones de impacto
P
adecuadas.
C
U
3. Balance de los resultados de la investigación
estadística y de las entrevistas
lP
El balance que presentamos a continuación es sobre los resultados de la
investigación estadística y las conclusiones de las entrevistas que sostuvimos
ria
en el Congreso de la República con los asesores técnicos de las comisiones.
Un hallazgo de la investigación estadística es que la calidad del ACB
ito
convencional de apenas el 9,6% de las propuestas analizadas resulta

aceptable, que el 55,6% del total de las proposiciones califican como
Ed
proyectos de ley con un ACB legislativo (básico o elemental) «adecuado»,

pero convencional «inadecuado» y que el ACB del 34,8% del total de
las propuestas es del todo inadecuado; es decir, en ellas no se da cuenta
o
de haberse seguido los pasos más elementales o básicos propios de la

nd
metodología del ACB (ACB legislativo). El balance general sobre la calidad

del ACB convencional y/o del básico resultó, por lo tanto, negativo. Este
Fo
hallazgo es consistente con una de las conclusiones de las entrevistas que

sostuvimos. Según las respuestas de los entrevistados, en el Congreso de la
República no se aplica el ACB materialmente, aun cuando formalmente
los proyectos llevan en la exposición de motivos una sección con el título
«ACB». En el análisis estadístico que hemos realizado, se ha verificado que
en efecto los congresistas autores de los proyectos de ley están muy bien
287
informados de la exigencia contenida en el artículo 75 del reglamento (el

100% de las iniciativas contenía una sección para el ACB), por lo que
incluyen formalmente una sección denominada «ACB» en la exposición
de motivos de la iniciativa.
En la investigación estadística, llegamos a la conclusión que la
metodología del ACB convencional es compleja y demanda información
intensamente, razón por la cual —entre otras razones— los congresistas
estarían omitiendo con mucha frecuencia y en forma injustificada la
cuantificación de los impactos directos e indirectos de sus propuestas, el
P
análisis de los efectos redistributivos y, por cierto, la determinación del
balance neto como consecuencia de haber seguido todos los pasos previstos
C
en la metodología. La complejidad del ACB se hace particularmente
U
patente al verificarse que los autores de las propuestas no cuantifican ni
monetizan los beneficios que generaría la eventual aprobación del proyecto,
lP
siendo muy notoria, sin embrago, la disposición de los congresistas a
identificar y destacar los supuestos beneficios que originaría su proposición
ria
de convertirse en ley, dejando en un plano muy rezagado el análisis de
los perjuicios. Esta observación que hemos hecho sobre la complejidad
ito
del ACB es muy consistente con lo expuesto en las entrevistas. Según las
respuestas de los entrevistados, el ACB convencional es una metodología
Ed
muy especializada que no fue pensada para realizar evaluaciones de impacto

legal y, por tanto, no se adecúa a las necesidades de evaluación de todos los
proyectos de ley. Además, su aplicación convencional demanda tiempo,
o
información, personal altamente especializado y multidisciplinario. Es

nd
precisamente debido a las complejidades del ACB que en la entrevistas

surgió la necesidad de crear una dependencia especializada dentro del
Congreso encargada de asesorar y/o aplicar el ACB convencional al menos
Fo
en los proyectos de mayor alcance. Considerando lo antes expuesto, no

puede entonces pasar inadvertido que hay problemas inherentes a la
metodología del ACB derivados del enfoque económico-financiero que
la sustenta y que estos problemas impiden su uso extenso en la evaluación
de impactos regulatorios. Como consecuencia de estas complejidades,
288
en el Congreso se desarrolló, desde 2005, una versión metodológica

simplificada del ACB con la denominación «ACB legislativo». Según los
entrevistados, tampoco esta versión recortada del ACB convencional se ha
aplicado satisfactoriamente en la evaluación de los proyectos de ley. Esta
observación sobre el estado de la aplicación del ACB legislativo se refleja
en uno de los resultados de nuestra investigación estadística, según el cual
aproximadamente un tercio de las propuestas examinadas no cumple
siquiera con desarrollar los componentes más elementales del ACB.
Nuestros entrevistados consideran que las dificultades en la aplicación
P
del ACB legislativo se deben a la falta de difusión de la metodología
y la inexistencia de una cultura política de evaluación de impactos
C
regulatorios. Este último aspecto resulta a nuestro entender de mayor
U
importancia. Entre las reflexiones que hacíamos al explicar la ausencia de
relación estadística significativa entre la calidad del ACB y la experiencia
lP
parlamentaria previa de los congresistas o su experiencia laboral en la
toma de decisiones empresariales y/o de inversión pública y/o privada,
ria
decíamos que ello podía deberse a que el estándar en la aplicación del
ACB en el Congreso era bastante bajo y era práctica habitual cumplir solo
ito
formalmente con lo dispuesto en el artículo 75 del reglamento sin que

hubiere decisión política suficiente para elevar dicho nivel de exigencia.
Ed
Esta afirmación es congruente con lo expuesto por nuestro entrevistados

no solo en cuanto al cumplimiento formal del artículo 75 del reglamento;
sino, además, en cuanto a la necesidad de crear una cultura favorable a
o
la evaluación de los impactos regulatorios, institucionalizar el uso de las

nd
técnicas de evaluación de impacto, mejorar las formas de evaluación del

ejercicio de la función legislativa de los congresistas (premiar la calidad
en vez de la cantidad) y crear conciencia de que la vía para enfrentar la
Fo
sobrerregulación y la fertilidad propositiva es racionalizar y optimizar el

proceso legislativo.
Junto a los problemas metodológicos que presenta el ACB y que
impiden sea aplicado exhaustivamente en la elaboración de los proyectos
de ley, queda claro, de las entrevistas, que hay además dispersión
289
metodológica y que es necesario, por un lado, unificar las técnicas de

evaluación distinguiendo, sin embrago, entre proyectos de ley sencillos y
complejos y, de otra parte, simplificar el ACB convencional en el sentido
de un análisis de ganadores, perdedores, costos para el Estado e impacto,
siguiendo los lineamientos de la técnica del ACB legislativo.
En síntesis, la aplicación del ACB en la evaluación de los impactos
regulatorios presenta múltiples problemas que derivan de su intrínseca
complejidad, de las distintas variantes metodológicas existentes que se han
desarrollado para adecuar el ACB a las características de la regulación, de su
P
falta de idoneidad para aplicarse en el análisis de los efectos no económicos,
de que su uso demanda disposición intensa de información, de personal
C
especializado, de recursos y tiempo.
U
Otra de las constataciones efectuadas en el marco de la investigación
estadística es que existe correlación entre la calidad del ACB y la viabilidad
lP
de las iniciativas legislativas; para ser más precisos, se constata que,
conforme mejora la calidad del ACB, aumenta también tendencialmente
ria
la viabilidad de la propuesta y viceversa (cuanto peor es la calidad del ACB,
menos viable es la propuesta). A esta conclusión se llega al analizar, de una
ito
parte, los resultados de la variable 35 de nuestro estudio que nos informa si

una propuesta de ley, independientemente del ACB que la acompañe, está
Ed
razonablemente justificada y puede calificarse, por tanto, como viable; y,

de otra parte, al cruzar estos resultados con los índices de calidad legislativa
convencional y básico. Advertíamos, sin embargo, que los componentes
o
más elementales en los que se sustenta el ACB son compatibles con los
nd
de cualquier procedimiento lógico de investigación de impactos —sobre

todo con en el de los económicos—, razón por la cual quienes proceden
lógicamente al analizar los efectos económico-financieros de la regulación
Fo
están a su vez haciendo uso apropiado de la metodología en su forma más

elemental. Esta advertencia resulta consistente con la opinión de uno de
nuestros entrevistados, para quien los proyectos de ley de la última década
—aún con las limitaciones institucionales del Congreso— no resultan
tan malos. Por cierto, tal como fue oportunamente dicho, el ACB no es
290
ni mucho menos el único instrumento que puede permitir al legislador

llegar a resultados satisfactorios en la elaboración de los proyectos de ley.
De otra parte, en el marco de la investigación cuantitativa, se verificó
que hay correlación estadística significativa entre el contenido económico
de las propuestas y la mejor calidad del ACB. La causa de ello es, a nuestro
entender, el enfoque económico-financiero en el que se sustenta el ACB.
Las técnicas y procedimientos de dicha metodología se adecúan por ello
más cómodamente a la evaluación del impacto regulatorio de proyectos
de contenido también económico-financiero. Esta explicación es muy
P
consistente con la afirmación de nuestros entrevistados según la cual la
metodología del ACB convencional es compleja, no fue pensada para
C
realizar evaluaciones de impacto legal y no se adecúa a las necesidades de
U
evaluación de todos los proyectos de ley. Concretamente, como vemos,
la metodología sí se adecúa en cambio a la evaluación de los impactos de
lP
los proyectos que tienen contenido económico-financiero.
Finalmente, la investigación cuantitativa nos reportó, por un lado, que
ria
hay evidencia estadística significativa entre la calidad del ACB y la posición
política del autor de la propuesta (ítem 10) y, por otro lado, entre la calidad
ito
del ACB y la formación profesional o técnica del congresista (ítem 11). Al

analizar el primero de los casos, planteamos varias hipótesis explicativas:
Ed
los congresistas de la mayoría parlamentaria tienen más facilidades de

acceso a información pública calificada al redactar sus propuestas de ley,
mayores posibilidades de coordinación con las dependencias del Poder
o
Ejecutivo o más cercanía con los grupos sociales de interés demandantes

nd
de normas legales y, por tanto, disponen de información más calificada

o tienen más cuidado al formular sus iniciativas por «responsabilidad
política solidaria con el gobierno». De otra parte, advertíamos que la
Fo
oposición podía estar siendo afectada por los déficits de información antes
mencionados o estar expresando a través de las proposiciones legislativas
que formula fundamentalmente su distanciamiento con las políticas del
gobierno, quedando en un segundo plano el contenido técnico de la
propuesta. Decíamos, además, que estos aspectos requerían de un estudio
291
más detallado. En nuestras entrevistas, se ha señalado insistentemente

la necesidad de reforzar las capacidades logísticas de los despachos y de
las comisiones, así como de capacitar a los asesores del Congreso de la
República y darles mayor estabilidad, advirtiendo además que la aplicación
exhaustiva del ACB convencional demanda tiempo, información, personal
altamente especializado y multidisciplinario; es decir, un conjunto de
recursos de los que precisamente no se dispone con suficiencia en el
Congreso de la República. Estas afirmaciones nos confirman no solo que
el acceso a información calificada y la disposición de personal especializado
P
son fundamentales para poder realizar un ACB de calidad, sino que
nos advierten además —como se ha dicho— que son precisamente
C
estos recursos los que escasean en el Congreso de la República. Esta
U
constatación nos sugiere la necesidad de considerar muy especialmente
que una de las causas principales por las que el ACB de las propuestas de
lP
los congresistas de la mayoría parlamentaria sea tendencialmente mejor
que el de la oposición, es precisamente porque disponen de información
ria
más calificada proveniente, por ejemplo, del Poder Ejecutivo y/o de los
grupos demandantes de normas legales. Nos reafirmamos, sin embargo,
ito
en la necesidad de efectuar mayores estudios sobre el particular.

En relación con la evidencia de que existe relación estadística
Ed
significativa entre la calidad del ACB y la formación profesional o

técnica del congresista (ítem 11), es preciso indicar que uno de nuestros
entrevistados acusó como uno de los problemas en la aplicación del ACB
o
la falta de preparación de los abogados en el uso de dicha metodología.

nd
Nuestro entrevistado no se refería precisamente a los congresistas, sino

a la «mayoría de las personas que trabajan en las comisiones o en los
despachos». Hay pues consistencia, aun cuando sea tan solo indirecta,
Fo
entre los resultados estadísticos y la percepción de nuestro entrevistado.

La aplicación del ACB tiene especial dificultad cuando la formación de
los protagonistas del proceso legislativo es fundamentalmente humanista
y no han recibido capacitación para hacer uso de la metodología.
292
Capítulo IV
Balance final: constataciones y perspectivas
sobre la aplicación del ACB en el Congreso
P
C
Luego de presentar en los capítulos anteriores el marco teórico en que
U
se sustentan los enfoques metodológicos y las técnicas desarrolladas
lP
a nivel internacional para la evaluación de impactos regulatorios, de
sistematizar los resultados de los estudios efectuados particularmente
sobre la aplicación del ACB en el Congreso de la República del Perú y
ria
de presentar los resultados de nuestra investigación, nos resta hacer un
balance —ciertamente preliminar— de las ideas, conceptos, críticas y
ito
conclusiones expuestos. En el presente capítulo, hacemos este balance a

partir de cinco constataciones que se fundamentan en lo desarrollado en
Ed
los capítulos previos:
• La obligación de aplicar el ACB en la evaluación de los proyectos

o
de ley en el Perú es tan solo formal.

nd
• El ACB es una metodología compleja y altamente técnica, cuyo

uso en el Perú se ha establecido reglamentariamente para todos los
Fo
proyectos de ley en forma indiscriminada.

• La evaluación de los impactos regulatorios en el Perú mediante el
ACB no comprende todas las fases del ciclo legislativo.
• La evaluación de los impactos regulatorios en el Perú mediante el
ACB no es parte de un sistema integral de gestión de la regulación.
293
• Un requisito indispensable para la institucionalización de la

evaluación de impactos regulatorios en el Perú es la promoción de
una cultura administrativa favorable a la eficiencia.
El conjunto de estas constataciones nos ofrece nuevas perspectivas para

desarrollar ideas y conceptos, así como perseverar en la investigación. Al
final de la presentación de cada una de estas constataciones, expresamos
las perspectivas conteniendo las propuestas.
1. La formalidad en la aplicación del ACB en el Perú
P
C
Transcurridos más de veinte años desde que se dispuso en el reglamento
del Congreso de la República la aplicación del ACB en la elaboración de
U
las iniciativas legislativas, constatamos que su uso ha sido desde entonces
lP
y hasta la actualidad tan solo formal1. A tal conclusión se llega al observar
los resultados de todas las investigaciones realizadas en los últimos años
ria
sobre el particular, incluida la propia investigación que hemos presentado
en el capítulo anterior2. En ningún caso puede sostenerse siquiera que en
el 20% de las iniciativas de ley del Congreso de la República la aplicación
ito
del ACB es aceptable. El balance es sin duda negativo y comprende, en

términos generales, tanto la aplicación del ACB normativo convencional
Ed
como de su versión simplificada.

o
1
Los autores de las iniciativas se han limitado muchas veces a incluir una sección en la
nd
exposición de motivos con el título «ACB» sin haber efectuado materialmente el análisis
respectivo y recurriendo a la frase injustificada: «El presente proyecto de ley no genera
costos para el Estado».
Fo
2
Es preciso también generar consenso entre las distintas organizaciones civiles que se
dedican sistemáticamente al estudio de la problemática del ACB en el Perú sobre los
indicadores con los que ha de medirse la aplicación de la metodología en los proyectos de
ley. Entre tales organizaciones se encuentran la Asociación Civil Transparencia, Reflexión
Democrática (RD), Apoyo y la Comisión Andina de Juristas. Más aun, sería importante
aunar esfuerzos para crear un ambiente en nuestro país favorable a la mejora de la calidad
de la regulación mediante una plataforma común o red nacional con tales fines.
294
Los magros resultados en la aplicación del ACB en el Perú no deben,

sin embargo, sorprender demasiado al lector si se considera que la
implementación de las técnicas de evaluación de impactos regulatorios
ha seguido un proceso gradual en los países donde actualmente más se ha
adelantado en ello. Según la experiencia internacional, los factores políticos
son determinantes durante el primer estadio de institucionalización de
las metodologías de impacto regulatorio: el de su recepción normativa y
la elaboración de manuales o guías de uso3. La decisión política inicial
tiene alto contenido simbólico. Su propósito es dar una señal a la sociedad
P
de que existe voluntad pública por modernizar el Estado y su función
normativa con sustento en un criterio de eficiencia, de forma tal que la
C
regulación sirva al objetivo de crear un ambiente favorable al desarrollo de
U
la economía —sea esta concebida como una economía social de mercado
o simplemente de libre mercado—, con apertura comercial y promoción
lP
de las inversiones, así como fomentar el libre desarrollo de la personalidad
individual y la inclusión social. Cuando el efecto simbólico inicial se va
ria
perdiendo debido a que las técnicas regulatorias se encuentran tan solo
formalmente vigentes —como ocurre en estos momentos en el Perú—,
ito
los Estados empiezan entonces a procurar su efectiva implementación:

asignar recursos económicos, fortalecer el equipamiento y la capacitación,
Ed
así como generar marcos organizacionales o institucionales mediante la

creación de unidades u oficinas especializadas.
No hay, por cierto, razón alguna que impida a un país adelantar en
o
el proceso de institucionalización o recorrer en forma más rápida cada

nd
uno de los estadios que van desde la aplicación formal de la metodología

hasta la creación de un sistema integral de aseguramiento de la calidad
legislativa. Para superar el gradualismo, es necesario que exista convicción
Fo
entre las autoridades públicas de que la mejora efectiva de la función
3
Véase, en el capítulo I, la sección titulada «La implementación y práctica de las
técnicas de evaluación de impacto regulatorio: base legal, guías, unidades especializadas y
equipamiento».
295
regulatoria pública es parte esencial de la modernización del Estado, que

sean firmes la voluntad política y el liderazgo para la aplicación efectiva
de las metodologías de evaluación legislativa, así como que se adopten
y ejecuten medidas concretas a nivel organizacional y presupuestario.
La experiencia internacional nos alecciona una vez más al respecto: la
creación de una unidad especializada permanente encargada de orientar
a los usuarios de las metodologías de impacto regulatorio en su aplicación
y/o de aplicarlas directamente —dotada de equipos y de presupuesto
suficientes— genera una dinámica propia que favorece la aplicación del
P
método, independientemente de la tendencia política de los gobiernos4.
C
2. La complejidad, el tecnicismo y la aplicación
U
indiferenciada del ACB
lP
Una segunda constatación de este balance es que la aplicación del ACB
en la evaluación de impactos regulatorios es compleja, especializada e
ria
intensiva en recursos y tiempo. Es este sin duda un factor por el que la
implementación del ACB en el Perú ha sido tan solo formal (por cumplir
ito
con la obligación normativa) y por la que los intentos por desarrollar

versiones alternativas o simplificadas del ACB han sido permanentes.
Ed
Hemos visto en el capítulo segundo de este trabajo que, desde que

se dispuso la aplicación del ACB en el Perú a mediados de la década
de los noventa, han sido incesantes los esfuerzos no solo por adaptar
dicha metodología a la normatividad, sino además por ofrecer versiones
o
metodológicas del ACB recortadas o abreviadas. Sin embargo, constatamos

nd
que ni siquiera el ACB legislativo —metodología simplificada desarrollada

en 2005 dentro del Congreso de la República— muestra estándares
Fo
aceptables de aplicación. Dada las diversas metodologías alternativas del

ACB que se han desarrollado y presentado en los últimos años en el Perú,
4
Véase, en el capítulo I del presente trabajo, la sección titulada «La implementación y
práctica de las técnicas de evaluación de impacto regulatorio: base legal, guías, unidades
especializadas y equipamiento».
296
puede afirmarse que no se dispone en la actualidad en nuestro país de

metodologías abreviadas consensuadas del ACB convencional.
A esto se añade el problema de que tampoco a nivel normativo hay
claridad sobre la necesidad de efectuar modificaciones al reglamento del
Congreso de la República con el objeto de permitir el uso de variantes
del ACB u otras alternativas metodológicas. Sí es consenso tácito entre
los especialistas que no todos los proyectos legislativos deben someterse
al análisis exhaustivo de impactos con el ACB convencional y que la
aplicación de versiones simplificadas o abreviadas depende de los alcances
P
y las complejidades de cada proyecto normativo en particular. Los
especialistas no han precisado o sistematizado con suficiencia los casos
C
en los que la metodología convencional debe aplicarse y aquellos en los
U
que habría que recurrir al uso de las versiones alternativas. De hecho,
no disponemos aun en la actualidad de una propuesta metodológica
lP
integral que establezca la aplicación del ACB convencional y sus variantes
metodológicas según una clasificación sociológico-política de las normas
ria
legales. Es esta una tarea que a nuestro juicio debería emprenderse en el
corto plazo.
ito
Lo que proponemos es, para ser más específicos, tipificar los

proyectos de ley según su materia, la función sociológico-política que
Ed
cumplen y la naturaleza de las cláusulas que contienen. Luego, a partir

de la clasificación de tipos normativos, habría que definir un conjunto
de técnicas metodológicas de evaluación de impactos ad hoc según cada
o
tipo normativo. El legislador dispondría con ello de una guía que le permita
nd
conocer, según las características de su iniciativa, qué procedimiento

o técnica se adecúa específicamente a la evaluación del impacto de la
propuesta legislativa en examen. Hay que considerar al respecto que las
Fo
iniciativas legales contienen, según su complejidad y alcances, un sin

número de obligaciones de distinto tipo (de dar, hacer o no hacer, si se
quiere hacer breve mención de una clasificación muy usual en el derecho
civil). Según cuál sea específicamente el tipo de obligación que contiene
la norma y el grupo de personas a que está destinada o se prevé serán
297
usuarias de la misma, también será diverso el cálculo de los impactos y la

metodología que se adecúe a la evaluación de los efectos, particularizada.
Esta tarea está, como decimos, pendiente de hacer.
A la tarea antes mencionada, se añade esta otra: desarrollar una técnica
que permita el balance sistemático de los efectos de las normas de tal forma
que sea posible disponer de un resultado agregado sobre la consistencia de
la propuesta legislativa con su objetivo general. La metodología del ACB
no brinda herramientas, métodos, técnicas o procedimientos satisfactorios
para efectuar este análisis sistemático agregado, siendo la cuantificación
P
y monetización de los efectos y su saldo objeto incesante de justificada
crítica. Tampoco en las ciencias jurídicas se dispone de una clasificación
C
acabada de las obligaciones de las normas legales según tipos sociológicos
U
y función social (entre otras funciones normativas, por ejemplo tenemos
la instrumental, la simbólica y la generadora de marcos de actuación).
lP
De otra parte, es nuestro parecer que una metodología integral
de evaluación de impactos legislativos debería tener una perspectiva
ria
sociopolítica o, mejor aún, interdisciplinaria que por cierto incluye la
económico-financiera.
ito
En tal sentido, hemos expuesto, en el capítulo primero de este trabajo,

que los enfoques en los que se han sustentado las técnicas de evaluación
Ed
de impactos regulatorios desarrolladas internacionalmente son dos: uno

económico-financiero, que es el fundamento del ACB; y el otro más bien
interdisciplinario, que mal que bien fundamenta el conjunto de técnicas
o
y procedimientos que se conoce actualmente bajo la denominación

nd
Regulatory Impact Assessment (RIA). Hemos sostenido, además, que ambas

propuestas metodológicas se complementan o tienden a la confluencia.
Es nuestro parecer que una clasificación sociológico-política de las
Fo
normas legales como la que estamos proponiendo sería muy útil para
desarrollar una metodología integral de impacto normativo. De hecho,
la teoría y práctica modernas revelan la propensión implícita a distinguir
dos grandes tipos normativos: a) uno que comprende las regulaciones de
manifiesto contenido económico-financiero; y b) otro que comprende las
298
normas de contenido no económico, sino social y cultural, difícilmente

cuantificables. En el marco de esta distinción dicotómica y bastante
general, la mayor atención de los especialistas se ha concentrado en la
medición de los impactos que se generan en la sociedad por aplicación de
las normas económico-financieras. Asociado a este «sesgo economicista»
de la tipología actual de facto de las normas legales, se encuentran los
siguientes fenómenos:
a) La tendencia a promover y/o exigir que las proposiciones legales de
contenido económico-financiero y/o las que generen beneficios y
P
costos directos en la economía sean sometidas a riguroso examen
C
sistemático de impacto o se les aplique extensamente el ACB
convencional, contrariamente a lo que sucede con las normas de
U
poco o ningún contenido económico y/o difícil cuantificación y/o
monetización. lP
b) La tendencia a analizar la efectividad de los métodos de impacto
ria
regulatorio, así como su contribución real a la mejora de la calidad
de la legislación, concentrándose en el estudio del impacto de la
normatividad en la economía5.
ito
Ed
5
En especial, los estudios que realiza el Banco Mundial o la OECD. El supuesto es que
la «mejor legislación» debe ser funcional al desarrollo de los mercados y la sociedad, las
relaciones comerciales internacionales y el progreso y crecimiento de la economía. La
o
contribución de los sistemas de gestión de la regulación debería, por tanto, ser congruente
con los avances o progresos económicos de la sociedad en estudio. El sistema de gestión
nd
normativo será, a su vez y por el contrario, poco efectivo y la calidad de la legislación

deficiente si no se verifican los adelantos esperados de progreso económico. No conocemos,
en cambio, investigaciones sobre la contribución de los sistemas de gestión normativo
Fo
al mejoramiento de la calidad de la legislación cuyo parámetro consista en medir el

avance o déficit advertido en otros aspectos de la vida social no económicos, como los
culturales, étnicos, relativos a la realización de los valores fundamentales, etc.; menos
aún investigaciones que asuman la posibilidad de tener una legislación de calidad que
contribuya al desarrollo social sin que se observe empero crecimiento económico. Por
cierto, nosotros no compartimos la tesis que el desarrollo social de un país sea reflejo
mecánico del crecimiento económico.
299
c) La tendencia a desarrollar métodos muy refinados de evaluación

del impacto económico-financiero de las propuestas normativas.
De hecho, los mayores avances y las más adelantadas sofisticaciones
metódicas de evaluación de efectos legislativos realizadas en los
últimos años se dan precisamente en la medición de los impactos de
la regulación sobre los presupuestos públicos, la libre competencia,
la apertura y funcionamiento de los mercados, las pequeñas
empresas y los consumidores.
En suma, sugerimos que, mientras no se disponga de una clasificación
P
sociológico-política de las normas legales y una metodología integral
de evaluación de efectividad legal según lo hemos propuesto, debemos
C
al menos permitir el uso de un conjunto ordenado de diversas técnicas
U
con alcances y objetivos parciales que se adecúen a cada uno de los
tipos de normas y a los análisis concretos a efectuar (de consistencia, de
lP
ejecutabilidad, de costos estatales, de costos en la economía o sectores
económicos definidos, de inteligibilidad, etc.). En el sentido de lo antes
ria
expuesto, podemos, por ejemplo, avanzar en la determinación de los
costos estatales de los proyectos de ley y seguir luego con los costos que
ito
se generan en la sociedad. Para ello, se aplica a nivel internacional el

modelo de costos estándar cuya adaptación al proceso legislativo peruano
Ed
sería preciso estudiar. Para otros tipos de normas y objetivos de análisis,

pueden aplicarse el análisis multicriterio, los ACB y de inteligibilidad,
etc. De lo que se trata es de quebrar el monopolio del ACB, flexibilizar la
o
normatividad y elaborar una propuesta que comprenda técnicas distintas y

nd
parciales según objetivos de análisis: definición de los costos de la iniciativa

para el Estado, de los costos para el sector de la población que resultará
significativamente afectado, del grado de ejecutabilidad o control esperado,
Fo
del nivel de difusión e inteligibilidad previsto, del impacto económico-

financiero en consumidores y empresas, del impacto social, de oposición
a la norma (legitimidad), etc.
300
3. La necesidad de la evaluación ex post

de los impactos regulatorios
Una tercera constatación en este balance es que la evaluación de impactos
regulatorios en el Perú está pensada para las fases ex ante y durante
del ciclo legislativo. Si se quiere adelantar empero en el desarrollo e
implementación de un sistema sostenido de gestión de la normatividad,
tenemos que comprender todas las fases del proceso normativo, incluida
la fase ex post6. Así sucede en los países donde el sistema de gestión
normativo está más desarrollado por las ventajas que de ello se obtienen:
P
la retroalimentación sistemática del sistema jurídico, la posibilidad de
C
reaccionar oportunamente para enfrentar los problemas sociales que exigen
U
solución legislativa, la corrección preventiva de la normatividad, el control
de ejecución e implementación de las normas y la disposición de acervo
lP
experimental para la formulación de nuevas disposiciones.
Asimismo, es preciso indicar que no todas las normas requieren
ria
someterse a análisis ex post. Por lo general, se efectúa dicho examen con el
objeto de verificar el impacto real de las normas que se ha previsto tendrán
ito
efectos económicos o sociales relevantes. La decisión sobre las normas

que específicamente deben someterse a examen ex post es adoptada por
el parlamento.
Ed
Igualmente, hay que tener en cuenta que la evaluación posterior de

los efectos de las leyes ofrece interesantes perspectivas considerando la
distribución contemporánea de las tareas legislativas entre los poderes
o
legislativo y ejecutivo. En el parlamento, tiende a llevarse a cabo la

nd
evaluación ex post, en tanto que en el Poder Ejecutivo se espera la aplicación

sistemática de las evaluaciones ex ante y durante.
Fo
6
Tal como lo hemos señalado en el primer capítulo de este trabajo, la metodología de
la GFA distinguió tres fases en la evaluación de las normas jurídicas: a) la prospectiva o
ex ante; b) la concomitante o «durante»; y c) la posterior o ex post. La evaluación ex post se
realiza por lo general incluyendo una cláusula especial en la ley que será objeto de examen
posterior.
301
4. La necesidad de aplicar el ACB en el Perú

en el marco de un sistema integral de gestión
de la regulación
Una cuarta constatación de este balance es que en el Perú la aplicación del
ACB no es parte aún de un sistema integral de gestión de la normatividad.
La mejora sostenida de la calidad de la legislación debe constituirse
en uno de los objetivos generales de la política de modernización del
Estado. Sus alcances son más amplios que los de las medidas orientadas
a la simplificación administrativa o a la reducción del acervo normativo.
P
De lo que se trata con la política normativa y su implementación es que
C
con la normatividad los Estados dispongan de un instrumento de acción
U
pública que les permita, entre otros instrumentos alternativos, la realización
eficaz y eficiente de los propósitos de la política gubernamental y de los
lP
fines generales del Estado. La legislación puede cumplir tal función si
a su vez alcanza determinados estándares de calidad cuya realización se
ria
asegura mediante la creación e institucionalización de un sistema integral
de gestión regulatorio.
ito
Un sistema integral de gestión regulatorio supone la definición del

plan y política normativos, la determinación de los estándares que se
quieren alcanzar, la disposición de recursos financieros, equipamiento y
Ed
personal. En el capítulo primero de este trabajo, nos hemos extendido

en la exposición de los contenidos concretos que pueden hacer la política
normativa. A lo ahí expuesto nos remitimos en este punto. La aplicación
o
efectiva e institucionalizada de una metodología de evaluación de impactos

nd
legislativos es tan solo uno de los prerequisitos para promover la mejora

sostenida de la calidad de la legislación. Un sistema de gestión de la
Fo
regulación tiene un horizonte más amplio: el desarrollo de estándares no

solo de impacto legal, sino de efectividad de la normatividad.
Visto el asunto en perspectiva y a más largo plazo, en el Perú debería
implementarse un sistema de gestión de la regulación que comprenda
gradualmente todas las disposiciones legales del Estado y se sustente en
302
estándares de «efectividad legal». Bajo este último concepto se entiende

no solo el análisis de los efectos socioeconómicos de una norma legal,
sino también el de su legitimidad, su aceptación, su prioridad, su grado
de cumplimiento, su inteligibilidad, su eficacia en la realización de los
objetivos propuestos por el legislador, su necesidad, su sistematicidad, su
consistencia con las demás normas del ordenamiento jurídico, así como con
las tendencias de la legislación internacional, su ejecutabilidad. Todos estos
aspectos trascienden el análisis de impacto legal y es necesario examinarlos
para conocer la efectividad de la legislación. El ACB es una metodología
P
que no se adecúa a las necesidades del análisis de efectividad legislativa
y muchos menos a las necesidades informativas de los legisladores para
C
adoptar una decisión política bien documentada sobre la oportunidad
U
y pertinencia de una ley y/o que la sociedad tenga ocasión de participar
activamente en la discusión de los proyectos normativos. El tránsito de la
lP
evaluación de impactos legislativos al del análisis integral de efectividad
está aún por hacerse también a nivel internacional. Algunas tendencias en
ria
ese sentido hemos podido apreciar en el caso del RIA europeo7.
ito
7
Si bien el RIA europeo actual tiene un definido enfoque económico y está claramente
influido por el ACB, sin embrago puede apreciarse que su horizonte metodológico, aunque
Ed
tímidamente aun desarrollado, es el de la efectividad legal más que el de la evaluación de

impactos económicos. Esto fue claro en la tradición alemana inicial de la GFA de fines del
siglo pasado con un diseño y enfoque interdisciplinario. En este sentido, la GFA evaluaba
no solo la pertinencia y los impactos económicos de las propuestas legales; sino, además,
o
otros aspectos vinculados, por ejemplo, con la legitimidad y efectividad de la medida

propuesta (participación y consulta a grupos de interés) o su inteligibilidad (generadora
nd
de problemas de cumplimiento, ejecutabilidad y también de legitimidad normativa,

condicionando la efectividad del análisis de proporcionalidad). Más que una técnica de
definición y cálculo anticipado de impactos legales, la GFA se orientaba al examen de
Fo
los factores que condicionaban la efectividad normativa. Los instrumentos de los que se
compuso la GFA, por la interdisciplinaridad del enfoque, eran asimismo distintos a los del
tradicional ACB normativo: intervención de expertos, pruebas de comprensión normativa,
pruebas de efectividad sobre la base de simulaciones, simulacros, leyes piloto, leyes a
tiempo determinado, etc., sin perder de vista, por cierto, la identificación, cuantificación
y cálculo de los beneficios y perjuicios económicos asociados a las propuestas en examen.
Esta multiplicidad de técnicas potenciaba las posibilidades del alcance y del uso práctico
303
Hemos dicho que un sistema de gestión de la regulación debería

incorporar gradualmente a todas las normas del Estado. Normativamente,
algo se ha adelantado en ello en el Perú. Desde 2006, se dispuso, mediante
el decreto supremo 008 JUS, que no solo los proyectos de ley que remite
el Poder Ejecutivo al Congreso, sino en general el conjunto de las normas
de aquel y otras de la administración deben someterse a la evaluación
anticipada de impactos aplicando el ACB. En algún momento, ello
tendrá también que alcanzar a las normas de todos los niveles de gobierno
regional y local. Incluso es muy posible y necesario pensar que en el largo
P
plazo las decisiones jurisdiccionales o jurídico administrativas se sometan
a análisis de efectividad. Hoy en día, la interpretación de las normas se
C
efectúa aún por lo general según los métodos clásicos de la dogmática
U
jurídica; visto el asunto en perspectiva, la modernización del método
jurídico de interpretación deberá incorporar en el futuro próximo el
lP
análisis de cumplimiento de los estándares de efectividad. La variante
interpretativa que mejor cumpla con tales estándares será escogida porque
ria
ofrece mayor seguridad y certeza jurídica. Las decisiones jurisdiccionales
y administrativas que se distancien de la opción más efectiva requerirán
ito
en cambio especial justificación.

En el Perú, nos queda un largo camino por recorrer en la perspectiva
Ed
de crear un sistema de gestión de efectividad de la normatividad. Es patente

que el ACB no ofrece esa posibilidad por sus limitaciones de enfoque.
Para nosotros, los problemas que surgen al aplicarse el ACB económico-
o
financiero en la evaluación de impactos de la normatividad no consisten

nd
esencialmente en la promesa aún no cumplida de cuantificar y monetizar

satisfactoriamente todos los tipos de impacto social, incluso los que no
son de naturaleza económica o financiera, o de llegar a un saldo a partir
Fo
de los cálculos parciales de los efectos regulatorios. De hecho y en última
del análisis (piénsese, por ejemplo, en las leyes por tiempo determinado), si se les compara
con las técnicas basadas en el análisis económico, muy dependientes de la disposición de
data estadística.
304
instancia, aun cuando pueden desarrollarse técnicas y procedimientos

consensuados para cuantificar y expresar en moneda el conjunto de los
impactos sociales y agregarlos, el problema de la aplicación del ACB en
la normatividad legal quedará aún sin ser resuelto. Y es que, sin entrar en
la discusión sobre las posibilidades materiales de la aplicación del ACB
normativo (disposición de dinero, tiempo y personal especializado),
gnoseológicas (acceso a información estadística y/o econométrica), o
sobre la corrección ética o moral de asignar precio o valor monetario a
bienes intangibles como la vida, la salud, los valores sociales, culturales,
P
democráticos, etc. —tema muy discutido entre especialistas—, lo
cierto es que la información que puede obtenerse de la cuantificación y
C
monetización de los impactos y su saldo resulta siempre insuficiente e
U
irrelevante para decidir políticamente la conveniencia o no de aprobar
una iniciativa legal.
lP
El problema de fondo no es entonces si es apropiado técnica o
moralmente cuantificar o expresar de forma monetaria el conjunto de
ria
los impactos sociales y saldarlos, sino la utilidad que puede obtenerse de
ello para tomar una decisión política bien informada. Y es que, en primer
ito
lugar, la información que se obtiene sobre las repercusiones sociales de

una acción pública aplicando para ello técnicas económico-financieras será
Ed
necesariamente sesgada y abarcará solo una parte de la realidad a regular.

Esto es así simple y llanamente porque en principio la realidad es mucho
más extensa y rica que la economía. El conocimiento de la realidad que se
o
obtiene a partir de un enfoque economicista dejará siempre una porción

nd
de la complejidad social sin representación, precisamente en aquellos

aspectos que son determinantes para estar debidamente informados
de la situación que se quiere modificar y de su dinámica, y adoptar en
Fo
consecuencia una decisión políticamente correcta. No debe esto entenderse

en el sentido que el análisis político nos brinde información más cierta
de la realidad que el económico o del que se obtiene a partir del uso de
técnicas económicas; el uno es tan sesgado y parcial como el otro. Lo que
sucede es que precisamente en el proceso legislativo el conocimiento de
305
la realidad que requiere el legislador y el razonamiento que lo llevará a

decidir sobre la dación de una norma tiene un muy alto contenido político
y en menor medida económico. ¿De qué puede servir entonces obtener
información sobre los impactos económicos de una norma legal, o sobre
los impactos sociales de esta calculados mediante una discutible, muy
especializada y costosa técnica económico-financiera, o de los impactos
netos agregados de la norma sustentados en un enfoque económico-
financiero, si precisamente todos estos resultados no serán determinantes,
sino muchas veces secundarios para decidir con eficacia, oportunidad y
P
corrección política y jurídica?
Por ello, para «transparentar» el debate en torno a la aprobación de
C
una norma legal, es necesario hacer uso de metodologías que elaboren
U
los «insumos» informativos que son significativos para decidir con
criterio sociológico, jurídico y político y no fundamental o, peor aún,
lP
exclusivamente económico. Esto es para nosotros precisamente lo que
la metodología del ACB económico-financiero tradicional no puede
ria
ofrecer al aplicarse a la evaluación de los impactos legislativos, salvo que
se desfigure el enfoque y la metodología de tal manera que se le arranque
ito
de raíz su carácter economicista.

Otra deficiencia central del ACB en la evaluación de efectos legislativos
Ed
es que la gran mayoría de los estudios que dan cuenta de los impactos
sociales que produce una norma legal con aplicación de dicha metodología
están hechos por economistas y se fundan en el principio de que los
o
seres humanos reaccionamos ante distintos tipos de impulso razonando

nd
y comportándonos según criterios económicos. Al hacer uso de estos

estudios que se sustentan en premisas de comportamiento económico
racionales con el propósito de prever los efectos de una norma legal, se
Fo
conseguirá, en el mejor de los casos, anticipar sus repercusiones en tan solo

un sector de la población, precisamente en el que la toma de decisiones
sobre la base de criterios de eficiencia económica sea preponderante. Los
impactos de una norma legal pueden, sin embargo y por el contrario,
estar significativamente influenciados por otros tipos de razonamiento,
306
sean estos emocionales, tradicionales o lógico-racionales, de conformidad

con ciertos valores, etc.8. La validez y eficacia de un estudio de impactos
legislativos dependerá, en tal sentido, de las características específicas
del grupo social objetivo destinatario y/o usuario de la norma y más
precisamente de los tipos de razonamiento y comportamiento que sean en
ellos predominantes. Es importante, al respecto, precisar que no estamos
sosteniendo que hayan sectores de la población que «por naturaleza»
razonan de una u otra manera. Lo que advertimos es que la reacción
que provoca una norma legal depende de las circunstancias sociales (y
P
culturales) y de la sensibilidad de la población objetivo (de la coyuntura)
en las que ha de surtir efecto. Son las coyunturas las que determinan el
C
tipo de comportamiento de las personas y el efecto de la norma. El ACB
U
no permite, por cierto, tal análisis ni diversidad de supuestos de acción.
Otra deficiencia central de la metodología del ACB más bien operativa
lP
es que se requieren de estudios económicos financieros o econométricos
bastante intensivos en tiempo y recursos para su aplicación, sin que existan
ria
precisamente estándares aceptados de manera uniforme para llevarlos a
cabo. La validez de los informes de impacto que se sustentan en tales
ito
cálculos está siempre expuesta a la relativización crítica y a la discusión

altamente especializada, inaccesible para el común de las personas y muchas
Ed
veces para quienes deben decidir sobre la necesidad y oportunidad de una

norma legal.
Otra clara limitación de la metodología del ACB es la tantas veces
o
acusada dificultad de proceder a la cuantificación de los impactos

nd
cualitativos y su monetización mediante técnicas aceptadas. No se trata

de una discusión teórica, sino bastante práctica, cuya problemática tiene
Fo
8
Confróntese, al respectom la clásica teoría de la acción social de Max Weber (1974[1922],
p. 521). En esta teoría se distinguen cuatro tipos de acciones sociales: la acción social
tradicional, la acción social afectiva, la acción social racional de acuerdo a valores y la
acción social racional de acuerdo a fines. El razonamiento de eficiencia económica solo se
ubica en uno de ellos, el último citado.
307
manifiesta y repetida vigencia en la experiencia de la Unión Europea9.

Como las proposiciones legales trascienden normalmente y con mucha
frecuencia la esfera económico-financiera, los analistas se enfrentan con la
dificultad metódica de medir, cuantificar y monetizar impactos distintos a
los económicos, sean estos políticos, culturales, jurídicos, en el sistema de
valores religiosos y morales; en síntesis, la dificultad es operar con bienes
que no se transan o difícilmente pueden expresarse en valores monetarios
por no encontrarse precios para ellos en el mercado10. Es debido a las
P
9
C
2013, p. 7). En este reporte, luego de afirmarse que el RIA europeo actual está basado en
el ACB, se sostiene lo siguiente: «Again this background [se refiere al uso de la técnica del
U
ACB] Commission officials in charge of drafting IAs have been confronted with the challenge
of identifying them: the latter is an exercise that can prove reasonably easy in some cases, and
lP
prohibitibily difficult in others. In addition, it must be recalled that the Commission’s reliance on
benefit cost analysis was referred an IA system that applies to narrow, technical policies measures,
but also to cross cutting policy initiatives with very far reaching expected economic, social and
ria
environmental impacts, the quantification of which is often much more complex. Compared
to US RIA system, which applies only to federal regulation (i.e. secondary legislation, mostly of
technical nature), the EU IA system is thus more comprehensive, and also more challenging for
ito
those that have to perform the ex ante policy appraisal: problems that are likely to be more evident
in the EU system include the comparable data availability, quantification and monetization
Ed
of certain categories of costs and benefits, uncertainty surrounding implementation choices

and enforcement activities falling under Member State responsibility but also the assessment of
cumulative effects, indirect impacts, internal market impacts, and many others».
10
En el informe de la OECD de 2009 (p. 81), se señala que son ampliamente reconocidas
o
en la literatura sobre impactos regulatorios las dificultades que presenta la cuantificación

y monetización de los costos y beneficios asociados a las proyectos, aplicando al menos
nd
métodos ampliamente aceptados. Sin embargo, se puede distinguir los siguientes métodos
por ser los más utilizados: a) Contingent valuation method, que sirve para determinar el valor
de bienes fuera de mercado sobre la base de las preferencias expresadas en encuestas y al
Fo
precio que los encuestados estarían dispuestos a pagar por el bien en cuestión; y b) Choice
modelling, que es un método usado para modelar el proceso de decisión de las personas
en relación a la obtención de beneficios o asunción de costos que generan bienes fuera del
mercado (los cálculos se fundan en sofisticadas técnicas económico-matemáticas). Otros
métodos en uso son: Travel cost studies, Hedonic price studies y Defensive expenditures. A la luz
de las guías RIA de diversos países tomadas en cuenta en el referido informe de la OECD
y en lo que se refiere sustancialmente al ACB, se observan diferencias en la determinación
308
dificultades que genera el sesgo metódico economicista del ACB y del

propósito de superarlas que se han desarrollado, a nivel internacional,
variantes simplificadas, atenuadas, suplementarias o complementarias
del ACB normativo conocidas como ACB cualitativo, análisis costo-
efectividad (cost-effectiveness analysis)11, análisis del punto de equilibrio
o umbral de efectividad (break even analysis) o análisis multicriterio12.
de la tasa de descuento para el cálculo de los impactos, los criterios que deben sustentar
tales tasas, la especificidad o generalidad de su fijación según los sectores socioeconómicos
P
involucrados y la variación de la tasa por razón de la vida útil de los proyectos; en cuanto
al criterio de decisión final sobre la adopción del proyecto, las opciones que se encuentran
C
en las guías se refieren al valor presente neto resultante de la evaluación o al ratio costo-
beneficio.
U
11
Esta técnica es acogida por la guía RIA de la Unión Europea para combinar análisis
cuantitativos con cualitativos.
12 lP
Véanse el informe de la OECD de 2009 (pp. 73 y ss.) y el trabajo de Jacobs (2006) sobre
metodologías para análisis de impacto cualitativo. Este último autor acuñó el término «soft
benefit-cost analysis» para referirse a una versión del ACB que compatibilice el cálculo de
ria
efectos cuantitativos y cualitativos. En el mismo informe de la OECD antes mencionado,
se advierte que, aun cuando la discusión en torno al RIA ha puesto de relieve la necesidad
de integrar análisis cualitativos y cuantitativos, sin embargo hay poca orientación sobre
ito
cómo puede ello lograrse en la práctica sin que sea identificable un enfoque metodológico
ampliamente aceptado en ese sentido, salvo el del análisis multicriterio.
Ed

El break even analysis es una técnica que se usa cuando existe poca información sobre
la materia a regular o poca o ninguna experiencia previa en la solución o atenuación del
problema mediante la puesta en vigor de una norma legal.

El multi-criteria analysis (MCA) es un método moderno (en uso desde los inicios de este
o
siglo) que originariamente fue desarrollado en las ciencias de la gestión y administración

privada. En las guías RIA de diversos países, el uso del método es suplementario o incluso
nd
alternativo al ACB, principalmente durante la fase de selección de la mejor alternativa

(regulatoria o no regulatoria) y cuando el problema a enfrentar compromete valores
éticos, juicios redistributivos o son muy serios los inconvenientes que se presentan para
Fo
la expresión cuantificada y/o monetaria de los impactos. En el informe de la OECD de

2009, se da cuenta que, habiéndose efectuado la revisión de las guías RIA de Australia,
Irlanda, Nueva Zelandia, la Unión Europea y la Comisión Europea, en las que se acoge el
análisis multicriterio, es la guía de Irlanda la que destaca por proveer información precisa
de cómo y cuándo puede el analista hacer uso del método. Además, el informe señala
que el gobierno de Irlanda ha brindado la respectiva capacitación a sus funcionarios.
De otra parte, en el UK Treasury’s Green Book (Inglaterra) —que no es propiamente la
309
En síntesis, todas estas técnicas derivadas tienen el propósito común

de facilitar, hacer factible o compatibilizar el examen de los efectos
cuantitativos y cualitativos de una norma jurídica. Nosotros pensamos
que la normatividad nacional debe ser lo suficientemente flexible como
para permitir al legislador hacer uso de técnicas alternativas al ACB
convencional según los propósitos particulares de cada regulación. El
legislador debe, en todo caso, dar cuenta del método usado al presentar
la justificación de su iniciativa.
No podrá, por cierto, hacerse el tránsito del análisis formal al del
P
examen real de efectividad de la regulación sin voluntad y decisión
políticas para ello, sin la disposición de recursos económicos, de personal,
C
de equipamiento, actividades de capacitación y la creación de marcos
U
organizacionales. Como dice un principio de la administración en
Alemania: lo que no está institucionalizado, no existe. Precisamente, hemos
lP
constatado en este estudio que en los últimos años se han desarrollado en
el Perú diversas guías y manuales con ejemplos sobre la aplicación del ACB
ria
en la normatividad sin que se verifiquen avances significativos o efectivos
en su aplicación. Más allá de las deficiencias que puedan observarse
ito
debido a la dispersión metodológica que se ha creado hasta la actualidad

y la falta de consensos (de ahí la necesidad de conciliar enfoques sobre
Ed
la base de tipos normativos), lo cierto es que la implementación efectiva

de las metodologías de evaluación de impacto legal supone lograr mucho
más que su sola incorporación normativa y el desarrollo de manuales. La
o
experiencia internacional es en ese sentido una vez más aleccionadora.

nd
guía RIA de Inglaterra—, se define el análisis multicriterio en forma breve, aun cuando
la bibliografía especializada que se ofrece sobre su contenido y procedimientos se muy
Fo
suficiente. El informe de la OECD de 2009 (p. 79) destaca, además, la transparencia como
una de las principales ventajas del análisis multicriterio. Según este informe, al hacer uso
del método, el analista pone en evidencia los criterios específicos sobre la base de los que
se han evaluado y comparado las propuestas y alternativas, así como el peso y los méritos
acordados para cada opción. El mayor riesgo que advierte el informe es la subjetividad
en la asignación de los pesos a las alternativas, sobre todo cuando esta se sustenta en las
opiniones de consultores y grupos de interés.
310
Nosotros consideramos, a partir de dichas experiencias, que es preciso

crear las condiciones prácticas para la aplicación de las metodologías
de evaluación regulatoria mejorando la capacitación, la asignación de
recursos de personal y financieros, el acceso a información y las prácticas
de la administración estatal. En lo que se refiere al uso de métodos y de
información, será preciso desarrollar «módulos integrales legislativos»
que comprendan software para la formulación de proposiciones de ley;
un sistema de base de datos estadísticos en red con el Poder Ejecutivo;
una base de datos de actualización permanente con información sobre
P
expertos y grupos de interés por materias; un sistema de consultas y
acceso a la legislación comparada (una red que incluya a los países con
C
realidades compatibles a la peruana); un sistema de acceso a información
U
estadística pertinente para la elaboración de proposiciones de ley por
materias y tipo de normas, incluyendo modelos prácticos de evaluación
lP
de efectividad legal. Además, se requiere fortalecer el trabajo de los
coordinadores parlamentarios para facilitar la consulta y diálogo de los
ria
parlamentarios con las entidades del Poder Ejecutivo, sea con el objeto
de identificar opciones de política pública, intercambiar información
ito
relevante y/o acceder a consultas especializadas con personal calificado,

operadores y usuarios.
Ed
En síntesis, insistimos en que de nada servirán las normas y las guías

si quienes deben preparar las iniciativas legislativas carecen de información
oportuna, de orientación, de recursos y de capacitación para aplicar las
o
metodologías de evaluación de impacto regulatorio. Por ello, es preciso

nd
evaluar la creación de una unidad permanente encargada de asesorar en

la aplicación de las metodologías de impacto regulatorio, difundirlas,
capacitar al personal, realizar actividades de investigación y desarrollo. A
Fo
esta unidad permanente podría encargársele no solo realizar evaluaciones

previas de impacto, sino incluso posteriores de las normas que en particular
decida el Congreso de la República (en forma general o con inclusión de
una cláusula específica en cada ley que se apruebe).
311
5. El requisito indispensable de una cultura

administrativa favorable a la eficiencia
Una constatación adicional a incluir en este balance es que la
institucionalización de las técnicas de evaluación de impacto regulatorio
es consistente con una cultura administrativa favorable a la eficiencia.
«Algunos» cambios deben, en este sentido, ocurrir en nuestro país. Es
necesario que las autoridades políticas y administrativas, así como los
líderes sociales, tengan la convicción de que:
P
a) Las metodologías de evaluación de impacto legislativo contribuyen
a tomar decisiones mejor informadas sobre la necesidad y
C
oportunidad de una ley y que tales metodologías no sustituyen la
U
decisión política.
lP
b) Para mejorar la calidad de la normatividad, se requiere ejecutar una
política normativa y adoptar un plan y agendas legislativas.
c) La efectividad y calidad normativa es más deseable que la cantidad.
ria
d) Los técnicos especialistas en legislación deben gozar de estabilidad
y ser permanentemente capacitados. Por su lado, los técnicos
ito
especialistas en legislación y demás funcionarios de mando medio

deben tener actitud favorable a la innovación y a la corrección
Ed
y no dejarse llevar por el facilismo de lo ya conocido y el temor

al cambio. No se puede perder de vista que muchas reformas
importantes para el país fracasan también por la existencia de una
o
burocracia de segunda jerarquía adiestrada en actitudes adversas a

nd
la modernización.
e) La intervención transparente y oportuna de los ciudadanos
Fo
involucrados en una propuesta legal contribuye a la efectividad

legislativa
Por último, es un hecho a destacar, en este balance y reflexiones
sobre las perspectivas de la efectividad normativa, que no se dispone en
la actualidad de una metodología integral a nivel internacional para la
312
evaluación del impacto regulatorio y muchos menos para el análisis de

efectividad. Las técnicas del ACB normativo, del GFA alemán y del RIA
europeo actual se encuentran en continuo desarrollo y complementación13.
De ahí la necesidad de su recepción crítica en el Perú. Para mejorar
sistemáticamente la calidad de la legislación en el Perú, no basta conocer
y aplicar en forma institucionalizada los métodos de efectividad legal y
en particular de evaluación de impactos regulatorios internacionalmente
en vigor, sino emprender esfuerzos propios y sostenidos de investigación
y desarrollo de sus instrumentos adecuándolos a la realidad de la cultura
P
legal y del ciclo legislativo en nuestro país.
C
U
lP
ria
ito
Ed
o
nd
13
Véase el informe de la OECD en donde se señala: «Refinements to RIA are still being
Fo
developed, indicating that the RIA learning process is cumulative. The most experienced
countries such as the United States, Canada, the United Kingdom and Australia are introducing
important revisions to the method and scope of RIA. Particular refinements that are becoming
more widespread are the inclusion of risk assessments, evaluation of the impacts on competition
and improvements to data collection methodologies» (2008, p. 15). Si bien esta referencia es
del año 2008, el proceso de refinamiento metodológico se encuentra aún intensamente
en curso.
313
Anexos
Anexo I
Tabla de políticas regulatorias y su implementación por países en Europa
TABLE I - BETTER/SMART REGULATION - INSTITUTIONAL SET UP IN MEMBER STATES - Policy approach and institutional structure
Issues Austria Belgium Bulgaria
General policy approach BR is mainly focused on ABR, budget Main policies: ABR (the ‘Kafka’-Plan combines In order to summarize and systematize the regulatory
to better/smart regulation reform and e-Government programmes. Full simplification projects resulting from a commitment policy of the government a Rolling BR Programme
(national/sub-national level implementation in 2013 of the federal budget to reduce red tape and the yearly action plan of has been developed since 2008. It includes the
programme(s) covering reforms will integrate the existing procedures the Agence pour la simplification administrative - country’s commitments in the field of regulatory
e.g. administrative bur- for the ex ante assessment of the financial ASA); simplification of the regulatory stock; ex ante policy arising from EU membership and reflects
den reduction (ABR) and consequences of government regulation and impact assessment for new regulations (assessing best practices of other MS. It places the «end users»
possibly simplification, projects on the budget and the AB on citizens the economic, social, environmental consequences in the center of the policy making by incorporating
evaluation, impact assess- and businesses. These assessments will be part of new regulations for BE and the different levels their ideas and highlighting the importance of their
ment (IA)?) [Please provide of the future IA framework. The elaboration of of government). Simplification is a shared objective contribution. The current Programme (2010-2013)
title(s) of programme(s) an overall and integrated BR strategy «in and for all governments and shared projects are supported provides an «open doors policy» for ideas and
and scope.] for Austria» is being considered. Länder are not by a co-operation agreement signed by the federal, suggestions from businesses and NGOs that may
linked to the federal ABR programme. They are community and regional governments (2003). give their input to the Government through the
formally required to perform an assessment of Important initiatives include the Kafka contact point Strategic Development and Coordination Directorate
the regulatory financial impacts on the basis of where citizens, businesses and public servants across (SDCD) at the Council of Ministers’ Administration
an «agreement about a consultation-mechanism Belgium can propose ideas for cutting red tape, and (shortening the discussions at political level). The
between the federal and regional governments». projects on single data collection. programme’s main objective is to improve the
business environment and competitiveness of BG
economy. Its implementation has three objectives:
improving administrative regulation (including
ABR, simplification and public consultation on draft
regulations); IA of the legislation; and improving
administrative services through e-governance.
Institutional/organisa- Restructuring to achieve the programme goals PM has overall responsibility for BR. The M. for Functions related to BR policy are assigned to the
tional set-up for BR, in at federal level included the establishment Entrepreneurship and Administrative Simplification «Unit for BR» which includes the SDCD at the
particular ABR of the Federal Chief Information Officer, an is responsible for administrative simplification Council of Ministers Administration (CM) and
– Key government actors, ICT Strategic Unit for e-Government, and and e-Government. A key actor for simplification the inter-ministerial Working Group of experts
interaction with other min- a unit on ABR in the Ministry of Finance. (for business and citizens) is the Administrative for development, coordination and monitoring
istries/bodies? The responsibility for BR is shared across the Simplification Agency (ASA) placed under the the BR Programme (WGBR). The WGBR is
administration, but three entities play a key PM, but with substantial autonomy. It has a chaired by the director of the SDCD and includes
– Existence of agency/ inde- role: The Federal Chancillery (primus inter dual mission, to promote simplification with representatives from key ministries - M. Economy,
pendent watchdog and its pares) on guidance on quality, the Ministry regard to federal regulations, but also to promote Energy and Tourism; M. of Finance; M. of Justice;
main features? of Finance on ABR goals and initiatives (it regulatory cooperation across the federal, regional and M. of Transport, Information Technology and
monitors new burdens and reduction measures community governments. A public-private steering Communication. WGBR meetings are open for
by Ministries, as each ministry has its own committee was created at the same time as the ASA other ministries and stakeholders and must inform
target, and publishes them in an excel table to drive its work. A measuring Office (Kafka) was concerned parties for the upcoming decisions or
on the programme website) and the Court established (2007) within the ASA. The Chancellery discussions well in advance. Its final decisions are
of Auditors which monitors delivery and includes other units relevant to BR. Other federal key subject to public consultations and inter-ministerial
guidelines. An inter-ministerial working group Ministries are: Economy (quality of the economic coordination. In July 2007 another Inter-Ministerial
with representatives from all ministries has been regulatory framework); Sustainable Development Working Group was established for the development
set up for the purpose of steering the initiative. (IA process for sustainable development); Justice and implementation of the Programme for ABR at
The Better Regulation Handbook promotes (maintains a nearly complete jurisprudence database) national level. Chaired by the Minister of Economy,
the Better Regulation initiative, but does not and Finance (to improve the regulatory framework Energy and Tourism (coordinated by a member of
include guidance on IA. and the modernisation of financial systems). the WGBR) it includes representatives at political
and expert level from all line ministries. It reports to
the CM on the ABR Action Plan.
Notes 1. Strategic Development and Coordination

Directorate.
Issues Cyprus Czech Republic Denmark
General policy approach The Ministry of Finance considers the issue of BR is an important part of the Government Policy The ABR programme (for business regulation) and
to better/smart regulation BR as one of its priorities. The way BR policy is Statement for 2011 and is mainly focused on ABR, now the De-bureaucratisation Programme (reducing
(national/sub-national level implemented in Cyprus is reflected in a National digitalisation of Public Administration and more burdens on public sector and links central and local
programme(s) covering Action Plan (NAP). This Plan, which is based effective and efficient legislation. The principles of governments in a shared effort) are the flagships of
e.g. administrative bur- on EU commitments, reports on actions being BR are set in RIA Guidelines (November 2007) the government’s BR policy. BR policy has integrated
den reduction (ABR) and implemented for promoting BR in Cyprus, which are obligatory to all central state administration efforts at improving lawmaking and simplifying
possibly simplification, related to the three axis of BR: (1) Better authorities. Nowadays, the Guidelines are to be regulations through ABR which addresses not only
evaluation, impact assess- Legislation, (2) Reduction of Administrative revised and should be amended by the autumn 2011. existing legislation, but also prevents new burdens
ment (IA)?) [Please provide Burden (AB), (3) Impact Assessment (IA). For The first round of ABR started in 2008 with the goal through ex ante IA procedures. A major institutional
title(s) of programme(s) the time being, the NAP mainly focuses on to reduce the AB by 20% by 2010. This goal was initiative for BR was the reform of municipalities and
and scope.] actions taken for the reduction of AB. A sectoral later modified to 25% by 2012 to be in line with region structures which came into force in January
base line measurement project was promoted, the EU objectives. New plan was approved by the 2007, leading to substantially fewer municipalities
for the reduction of AB in all legislation in Government in December 2010. It covers the period and redistribution of responsibilities across levels of
Cyprus relating to enterprises, based on 8 from 2011 to 2020 and the goal is ABR by 30 %. government. Two new projects were developed: the
national priority areas. Awareness regarding the There are 12 areas where the AB will be measured and «Burden Hunters» for irritants, and the «Ten Business
whole issue, throughout the civil service, the consequently reduced. The pilot project is scheduled Flows» address business needs.
private sector, and generally to all stakeholders, for 2011 and each year a progress report will be
has only recently been promoted in Cyprus. presented to the Government by the end of March.
Constant progress is made on other areas As in the first round of ABR, these activities concern
relating to BR apart from ABR (eg. simplified the business legislation only.
questionnaire for Impact Assessment for new
draft legislative proposals).
Institutional/organisa- The Ministry of Finance has a coordinating Since Sept. 2011 the Office of the Gov. within the The M.of Finance (with a BR unit and another for
tional set-up for BR, in role with a Central Specialized Unit (CSU) Gov. Legislative Council is responsible for providing e government) has a general responsibility for BR,
particular ABR dedicated to BR. The CSU is backed up by a support to the Gov. in the implementation of the and a joint responsibility with the M. of Economic
– Key government actors, Steering Committee (chaired by the General regulatory reform aspects in the agenda of IA process. and Business Affairs (MEBA) with respect to BR
interaction with other min- Secretary of the Ministry of Finance) and by The M. of Interior has remained responsible for ABR for businesses. Within MEBA, the unit for ABR
istries/bodies? liaison officers at the various Ministries. More for citizens and simplification and the M. of Industry in the Danish Commerce and Companies Agency
specifically, the organizational structure at the and Trade (Dept. for Business Env.) continues to (DCCA) is responsible for measuring burdens,
– Existence of agency/ inde- Ministry of Finance is as follows: Steering coordinate ABR program for businesses. The special carries out ex ante IA on business and advises and
pendent watchdog and its Committee: responsible for developing a long- Commitee for RIA of the Gov. Legislative Council monitors ministries. Other key players are the
main features? term national strategy and for providing the (chaired the Gov Vice PM) will overtake competences PMO, which coordinates the policy of the various
CSU with the appropriate guidance. It consists on quality check of submitted IA reports from the ministries and for the annual Law Programme; the
of representatives of all relevant Ministries, the previous interdepartmental body. Members will be Ministry of Justice, and the Ministry of Foreign
Legal Department, the Law Commissioner and appointed on their personal expert capacity. It will Affairs (in relation to quality of EU regulations).
the Planning Bureau. The CSU is responsible for provide recommendations on the scope and depth of Inter-ministerial committees are responsible for
making suggestions to the Steering Committee the IA of draft regulations to be included in the Gov. monitoring/developing BR: the Coordination
and implementing all actions included in Law Programme for the respective year and will also Committee (Law Programme, ABR and the De-
the NAP. Liaison Officers in each Ministry provide methodological guidance to ministries. The bureaucratisation Programme); the Economic
and in some Ministerial Departments are Committee final statement will be included in the Committee (economic aspects) and the Steering
responsible for cooperating with the CSU and final opinion of the Gov.Legislative Council to the Group for Cross-National Initiatives (STS). The M.
for promoting BR within their own Ministries/ draft legislation before its inclusion on the agenda of Finance chairs de STS and provides Secretariat
Departments. Close cooperation with employers of the Gov.meeting. Service for the other two Committees chaired by
associations and other relevant organizations. the PMO.
The Council of Ministers is informed regarding
progress made on the whole issue of BR.
Notes 1. The establishment of a Fiscal Council as an

independent body to assess IA on public finance
(state budget) is under discussion.
Issues Estonia Finland France
General policy approach The programme «Developing better regulation» BR has been part of the Government Strategy BR is part of the wider Review of Public Policies.
to better/smart regulation includes the development of an impact Document (2007-2011). The main pillars of BR Main BR policies are: - simplification (based on
(national/sub-national level assessment system, reducing administrative are legal quality and ex ante IA (new guidelines a prescriptive programme for simplifying the
programme(s) covering burden and codification (simplification). Key 2007), a strong framework for the management law and procedures and a programme for the
e. g. administrative bur- Objectives: of EU regulatory affairs, legislative maintenance modernisation of public administration, including
den reduction (ABR) and • Law Codification based on the priorities of and simplification, public consultation on draft the introduction of e- Government; -measurement
possibly simplification, the Government. regulations and ABR. Important tools and processes of ABR for business and government (recently the
evaluation, impact assess- supporting good regulatory practice are: the forward programme has changed to broaden the target and
ment (IA)?) [Please provide • Effective support structures and the regulatory looking legislative plan included in the Strategy methodology); -improvement of quality of IAs by
title(s) of programme(s) impact analysis system together with capacity Document, the bill drafting instructions on effective introducing a constitutional requirement to evaluate
and scope.] building process involves 7 business areas: law drafting, the procedures for defining negotiating draft legislation; -modernising consultation by
– Environment law, strategy at the EU level, and the well established reforming the traditional institutional consultation
– Construction and Planning law, traditions for consulting and reaching consensus on and overhauling a large number of advisory bodies;
– Permits and licences, key issues, as well as more recent developments such and promoting legal quality by reducing the gap in
as e-Government initiatives and a consultation code. transposition of EU law, improving access to law
– Commercial law, (web legisfrance), through legal codification and
– Education law, the publication of a Guide for drafting legislation
– Competition law, and and regulations.
– Social law.
Institutional/organisa- The Ministry of Justice is responsible for the The Law Drafting division of the M. of Justice Coordination takes place through a network of
tional set-up for BR, in codification process and the development of the is the main driver for BR. Within the division, specialised units within three key players: -the
particular ABR impact assessment. The Administrative burden the Bureau of Legislative Inspection checks that Council of State; -the General Government
– Key government actors, reduction project (includes measurement, procedures have been applied as set out in the bill Secretariat (SGG; dealing with the production
interaction with other min- reduction and also a web-tool for civil servants) drafting Instructions, the Law Drafter’s Guide and of regulations) and the General Secretariat for
istries/bodies? is under the responsibility of the Ministry other guides, including instructions to carry out IAs. European Affairs (SGAE; dealing with transposition)
of Economic Affairs and Communication. The M. of Justice chairs the Ministerial Working in the PMO; and -the General Directorate for the
Group on BR, i.e. the political level group, and the Modernisation of the State (DGME; dealing with
BR Consultative Committee i.e. the stakeholder administrative simplification) in the Budget Ministry.
group-both monitor the development of BR policies-
and the Government’s Law Drafting Development

Group i.e. experts from all ministries and the
parliament. Key players are: -the Gov. Secretariat
for EU Affairs in the PMO -the M.of Economy
and Employment (MEE), responsible for IAs on
business and ABR and the national co-ordination
of EU BR issues; -the M. of Finance responsible
for Public Administration. In the Parliament two
committees have a connection with BR - the Audit
Committee and the Constitutional Law Committee.
The National Audit Office also plays an important
role on the development of BR strategies and tools.
Notes 1. FI might present further modifications.

Issues Germany Greece Hungary
General policy approach Flagships initiatives: the ABR programme A PM’s Circular of 2006 aiming at improving The better regulation and the reduction of
to better/smart regulation («Bureaucracy Reduction and Better Regulation» the quality of law making through IA and other administrative burdens is a significant element of
(national/sub-national level - 2006) which was extended on 27.01.2010 regulatory tools. It introduced for the first time the government programme. At the moment there
programme(s) covering (core element: extension to compliance costs); the concept of BR and particularly, IA, into the is a new programme adopted in May 2011 which
e.g. administrative bur- -the E-government programme «Focused on mainstream of the Greek public service. Main includes concrete measures to be implemented
den reduction (ABR) and the Future: Innovations for Administration», policies are: IA, legal simplification (codification in order to reduce administrative burdens of
possibly simplification, which includes «e-Government 2.0» ( 2006); has been the main instrument used for reviewing businesses for short and medium terms. The previous
evaluation, impact assess- and the legal quality initiatives «Electronic the legislative system), ABR and transposition programme laid down the reduction target in 2008.
ment (IA)?) [Please provide Guide to Law Drafting», «eNorm» software to of EU law. Coordination between national and
title(s) of programme(s) help drafters, and an initiative to boost linguistic subnational levels: The Council of State is responsible
and scope.] clarity. Other measures: Three acts on relief for the judicial control of the legality of the regions’
for small businesses from excessive regulation decisions and regulatory powers. At local level, two
since 2005, and a catalogue of accompanying representative bodies are in charge of co-ordination
measures, including a database of information and consultation between the national government
on federal and Länder regulations affecting and lower levels of government: the Central Union
SMEs (2006); the Legislative simplification of Municipalities and Communes (KEDKE) and the
initiative (the enactment of eleven laws since Central Union of Prefects.
2003 repealed some thousand redundant laws
and regulations); and the Database of current
federal administrative regulations (2006), with
a public enquiry service.
Institutional/organisa- Key actors: a BR unit in the federal chancellery Three key players: The PMO through the General The M.of Public Administration and Justice (MPAJ)
tional set-up for BR, in (piloting the ABR programme), and the Secretariat of the Government (GSG) coordinates is responsible for assuring high quality of regulation
particular ABR independent advisory body on BR, the policy developments across ministries and provides including coordination of gov. activity aiming at
– Key government actors, Normenkontrollrat (National Regulatory BR oversight; the M. of Interior (MI) promotes reduction AB. In the frame of the ex-ante IA all
interaction with other min- Control Council, NRCC) created in 2006 to progress on regulatory reform and on simplification ministries and other gov. bodies having the right of
istries/bodies? scrutinize all federal laws on administrative costs policy; and the M. of Economy and Finance (MEF) preparing legal proposals have to examine the AB of
before they are sent to the cabinet. Ministries in relation to transposition of EU acquis. MIF and the legal rule under elaboration. The Gov. Office
– Existence of agency/ inde- tend to follow its recommendations; opinions MEF are jointly responsible for the ABR programme. functioning within the MPAJ is responsible to check
pendent watchdog and its are published. It tracks EU AB initiatives and The Better Regulation Committee (2007) coordinates the completion of this obligation by examining the
main features? promotes closer links with Länder initiatives to the implementation of regulatory policy as set out in proposed drafts in the course of the reconciliation
reduce AB. Major extensions by the new NRCC the 2006 PMO’s Circular, and the evaluation of IA of legal rules to be discussed by the Administrative
law (March 2011): involvement in the ex-ante- reports. Members are from the PMO, the MEF, the State Secretary Meeting (preparatory forum of
assessment of compliance costs, possibility to MI, the M. of Development, the Central Committee Government Meeting) and to be adopted by the
review gold plating, time limits and evaluation of Lawmaking of the Parliament, and the GSG Gov. Meeting. In the MPAJ the unit responsible for
aspects Both chambers of parliament may now (secretariat and main co-ordinator). A Regulatory the strategy of public administration deals with the
present their legislative proposals to the NRCC Control Unit within the GSG coordinates the methodology of the IA and coordinates the relevant
for review. Also important: the Planning unit Cordination Units in each Ministry to implement the tasks to increase the efficiency of the IA system, as
within the chancellery and two advisory bodies BR system, effectively integrate EU law and promote well as initiates governmental measures for reducing
on sustainable development. Ministries have ABR. A High Level Working Group (ministries, AB. In the M. of National Economy there is a special
units dedicated to the ABR programme. Key trade, entreprises federation, SMEs, unions, and unit to carry out the development and execution of
ministries in BR: Interior (constitutionality and civil servants representatives) under the MEF- the ABR programme for businesses.
e-gov./modernisation of public administrative Central Committee for Simplification of Procedures
initiatives), Justice (quality/compliance), monitors ABR progress.
Economics (costs and coordination on EU
matters) and Finance (regulations ass).
Notes 1. NRCC law available via: http://www.

gesetze-im- internet.de/nkrg/index.html; cf. in
particular §§ 1 (3), 2, 6 (1),(2).
Issues Ireland Italy Latvia
General policy approach The Smart Economy Strategy (2008) includes BR and simplification are a priority commitment of Better/smart regulation policy in Latvia has the
to better/smart regulation «Smart Regulation» among its five key action the government. Main BR policies: the «cutting-laws»; importance of promoting the economic growth and
(national/sub-national level areas: RIA; simplification and accessibility the «cutting-burden»; IA; and the «cutting-bodies» development. Latvia’s National Reform programme
programme(s) covering of the law; administrative simplification, initiatives (2008). The Plan for Administrative for 2007-2013 has set up the target of 25%
e.g. administrative bur- public consultation; a framework for the Simplification 2010-12, which has speeded up administrative burden reduction in 2013. It is being
den reduction (ABR) and effective functioning of regulatory agencies; simplification, follows three courses of action: implemented through the following subprogramms:
possibly simplification, a stronger framework for the management of -completion by 2012 of measurement and reduction (1) Business Environment Improvement Programm
evaluation, impact assess- EU regulations and a range of actions aiming to activities in all areas under State competence and the (reduction of administrative barriers for businesses,
ment (IA)?) [Please provide improve regulatory environment and efficiency extension of the measurement and ABR to burdens tax policy promoting entrepreneurship and
title(s) of programme(s) of regulators. The agenda remains a work in stemming from Independent Regulators and to investment, support to entrepreneurship, including
and scope.] progress, and is subject to regular reviews. An those affecting citizens; -the extension of the ABR business start-ups and microenterprises,introduction
important achievement has been to raise general to the sub-natl.level;and -the targeted simplification of digital single market and development of
awareness of BR, both within and outside the of compliance for SMEs and the proportionality information communication technologies); (2)
administration, as a result of the initiatives of the principle that introduces a risk-based approach to Better Regulation Policy and Capacity Buliding of
Better Regulation Unit within PMO. regulation. Renewed emphasis has been given to Human Resources (administrative burden reduction
ex ante and ex post IA and to ABR to increase the for businesses, people and NGOs, simplification of
quality of these rules at central and regional level administrative procedures, ensuring better access
with two pecific projects for Convergence Regions: and quality of public administration services).
Programma di assistenza tecnica per il rafforzamento
delle capacità di normazione and Programma di
misurazione e riduzione degli oneri amministrativi
regionali. The gov. web «Normativa» collects all
national rules in force.
Institutional/organisa- Three main players: -The PMO’s BR Unit (BRU) Simplification policies are guided at the highest level There is a shared responsibility regarding better
tional set-up for BR, in which promotes BR, the Office of the Attorney by the M. for normative simplification and the M. for regulation policy between the State Chancellery and
particular ABR General which drafts the most important public administration and innovation (responsible for the Ministry of Economics. The State Chancellery
– Key government actors, regulations, and the Business Regulation Unit administrative simplification and ABR). is responsible for better regulation policy, capacity
interaction with other min- in the Department of Trade, Enterprise and The DAGL at the PMO coordinates gov. regulatory building of human resources, impact assessment
istries/bodies? Innovation (DETI) that monitors the ABR activity. It is responsible for coordinating, evaluating and public consultation. Business Environment
Programme. Coordination is ensured through ex-ante and ex-post IA and for elaboration of methods Improvement Programme has been developed and
– Existence of agency/ inde- several groups: Convened by the PMO’s BRU implemented by the Ministry of Economics.
pendent watchdog and its and guidelines on IA. Also in charge of the activities
are the BR Group, the RIA network (both with dealing with normative drafting, it ensures quality Since 1999 there is a Management committee set up
main features? officials from all departments) and the Business and plays a central role in the relationships with under the supervision of the minister of economics.
Regulation Forum (with government and the other structures of the Presidency of Council
business representatives). The DETI’s Business of Ministers, the Ministers, and other institutional
Regulation Unit supports the secretariat to the bodies. Three structures work in close coordination:
HLG on Business Regulation, established a the USQR and a dedicated «Struttura di missione»
network for the ABR programme and a cross- (normative simplification); the Dept. for Public
Agency group on Risk-Based Enforcement. Administration, supported by UANAS (dealing with
Other key Departments are: Finance; Foreign measurement and ABR); and DAGL with regard
Affairs; and Environment, Heritage and Local to IA. The Dept for European Affairs coordinates
Government. the negotiation and the implementation of EU law.
Also Independent Authorities and the Parliament6
must ensure BR.
Notes 1. Consultation periods or feedbacks are not
mandatory. A new regulation is expected this year.
2. DAGL (Department for Legislative Affairs)
3. USQR (the Unit for Simplification and Regulatory
Quality)
4. UANAS (the Administrative Simplification Office)
5. They have to carry out IA and inform the
Parliament annually.
6. A Simplification Commission (2005) in the
Parliament deals with simplification issues. At
the Camera dei Deputati, the “Comitato per
la legislazione” checks the quality of draft laws
(homogeneity, simplicity, clarity) and efficacity
against simplification goals.
7. Regions and Local Authorities regulations.
Issues Lithuania Luxembourg Malta
General policy approach National Programme on Better Regulation Simplification (one of the main priorities with well Government is committed to BR and in fact the BR
to better/smart regulation (Feb 2008). Main goal: to ensure quality and developed codification actions) includes also ABR, an Unit was allocated €1.6m ESF funds to carry out a
(national/sub-national level effectiveness of legislation, improve business and interest to stress the role of e-government; a revision project to reduce ABs. This project has three main
programme(s) covering investment environment, reduce administrative of the IAs procedure; a new approach on managing components. The first one being the provision of
e.g. administrative bur- burdens. the transposition of directives; and other measures to consultancy support to Line Ministries to identify
den reduction (ABR) and Implementation is carried out according to make the law more accessible. Existing guidelines to Information Obligations, measure the burdens
possibly simplification, the measures planned annually. Methodology draft regulation are also being reviewed. and come up and implement ABR proposals.
evaluation, impact assess- for measurement of administrative burdens The second assignment relates to the training of
ment (IA)?) [Please provide was adopted in 2006. In 2009 Government public officials in BR and the SCM and the last
title(s) of programme(s) approved the national target in 7 priority assignment involves the development of a Standard
and scope.] areas. Additional political support was ensured for Regulatory Institutions. Most recent initiatives in
by adding reduction target to the priorities respect of Simplification and Administrative Burdens
of Government. The draft Law on the Basis include: Issuance of directive 3 - Elimination of
of Legislative Process, including principles Requirement to produce Civil Status Certificates
corresponding to Better Regulation principles (intended to phase out the requirement for clients,
at a level of Law was prepared and presented to both citizens and businesses, to produce civil status
the Parliament. Also improvements were made certificates, i.e. birth, marriage and death certificates,
to the Law Making Rules, relating to better by putting the onus on the Government entities’
regulation issues (etc. ex-post evaluation). A back office processes); Issuance of directive 6 - This
methodology for evaluating administrative Directive gives a common framework of the suggested
burdens to citizens and other persons was procedure which Government consultation exercises
prepared, and pilot measurements are now with stakeholders should follow.
taking place.
Institutional/organisa- M. of Economy was nominated as the coordi- Three units within the M. of State play an essential The BR Unit within the Management Efficiency
tional set-up for BR, in nating institution for the implementation of role: the Administrative Simplification Department Unit is responsible for BR. A network of BR Ministry
particular ABR the BR Programme. Annual plans of measures (DSA); the General Secretariat of Government Coordinators and BR contact points have been
– Key government actors, for the implementation of the Programme, fast (legislative reforms planning); and the Central established within Ministries and all government
interaction with other min- track proposals, determines which institutions Legislation Service (SCL; legislative and regulatory entities. The implementation of BR involves a number
istries/bodies? are responsible for particular measures. Contact procedures, codification and government’s legal of key public sector stakeholders including: The
persons in each institution are responsible for BR portal). The DSA has a network of correspondents Cabinet Office within the Office of the PM, which is
– Existence of agency/ inde- in their field. M. of Interior is coordinating ABR responsible for administrative simplification. currently responsible for the vetting of the Legal Notice
pendent watchdog and its for citizens. Ministry of Justice is responsible for Simplification is based on proposals by professional checklist which accompanies secondary legislation
main features? coordination of legislative monitoring (ex-post organisations which are members of the CSA. and is a basic IA; the e-Government team within
impact assessment). The Sunrise Commission of Business problems are reflected in their formal the MITC1 which is responsible for e- Government
the Government, consisting of various business opinions issued as part of the legislative procedure and initiatives; Malta-EU Steering and Action Committee
associations, think tanks’ representatives con- solutions are put forward by all stakeholders. These (MEUSAC) which is responsible for discussing the
tinues its work to improve business environment opinions are sought at the time the bill is tabled in proposed impact that EU measures could have on
via reducing bureaucratic burden and simplifying the Chamber of Deputies. Other key players are the Malta, its institutions, its specific sectors and ordinary
regulation. Work groups of this Commission were M. of the Civil Service and Administrative Reform, citizens; The Malta Council for Econonomic and
created for each activity: labour market regulation; the Council of State (advising the government and Social Development (MCESD) is an advisory council
competition law; public procurement regulation; verifying the quality of draft regulations), the Court that issues opinions and recommendations to the
territory planning legislation, reducing bureau- of Auditors and the Economic and Social Council. Maltese government on matters of economic and social
cratic burden on businesses, etc. The Bureaucratic relevance and its main vision is one of continuous
burden reduction for businesses work group improvement of Social Dialogue.
(consisting of mainly business representatives)
makes constantly proposals.
Notes 1. Ministry for Infrastructure, Transport and

Communications.
Issues Netherlands Poland Portugal
General policy approach BR is used to drive important structural Poland aims at developing all fields of BR, outlined The Simplex Programme (2005) aiming to reduce
to better/smart regulation changes, economic performance, and address in the internal Better Law government programme. AB both on business and citizens is under the PM’s
(national/sub-national level social and public sector issues. The reduction of Administrative Burden Reduction is the most responsibility. It is based on annual action plans
programme(s) covering AB is included in several parts of the Coalition important pillar of BR agenda - after a 2010 reduction with qualitative more than quantitative targets
e.g. administrative bur- Agreement 2010. There’s a programme for of 25% of AB in 6 priority areas, a bill reducing AB approach. A life event approach was used to define
den reduction (ABR) and business and a programme for citizens, identified in other areas of economic law is now the programme which led to an increased number of
possibly simplification, public professionals and local governments. being prepared. There are also cyclical simplification cross-ministerial initiatives and reinforced the need to
evaluation, impact assess- Quantitative targets have been set for ABR for attempts - nowadays a third simplification bill is being cooperate among ministries. The Simplex Autarquico
ment (IA)?) [Please provide business and citizens, which include supervision discussed. There is a constant development of the IA (2008) promotes cooperation with municipalities and
title(s) of programme(s) costs. The Government coalition agreement system, its basic outline presented in the Guidelines coordinate better with all levels of government. The
and scope.] establishes a quantitative objective for reducing for IA proved to be too narrow, now the more Legislar Melhor Programme (2006) is an integrated
the administrative burden for businesses. To thorough approach (including the ex-post evaluation) programme that ensures access to legislation;
achieve these goals there are four overlapping enters its pilot stage. Additionally, Polish IA system introduces IA and promotes consultation into the
and complementary components: quantitative is being supplemented by the developement of rule making procedures; implements monitoring
targets; preventing new regulatory burden; an on-line consultation tool aiming at providing tools for transposition of EU law; simplifies existing
improving services; trust and supervision. To more transparency in the legislative process and at stock and develops training and ICT tools to support
achieve higher quality of regulation, RIA and supplying the administration with an important the programme. The Simplegis Programme (2010)
internet consultation have been developed feedback from the end-users and NGOs. By the end upgraded the achievements of both programmes
and implemented. On September 1st, an of 2011 more than 4000 public officials will have and marks the onset of a second generation of smart
Impact Assessment Board (Commissie voor been trained in the new IA and consultation system. regulation policies. Although still in progress it has
Effecttoetsing, CET) that will assess legislative been successful in achieving its goals: fewer laws, more
proposals with substantive impacts on society access, and improved enforcement.
will be set up. Also the full introduction of
common commencement dates for all types of
legislation is regarded as a positive step forward.
Institutional/organisa- 1. Regulatory Reform Group (RRG), situated BR in Poland is focused on economy and Simplegis, carried out as a partnership with
tional set-up for BR, in in the M. of Economic Affairs, Agriculture and entrepreneurs, thus the main ministry responsible stakeholders2, is mostly coordinated by the
particular ABR Innovation. The Minister has exclusive political for the agenda is the Ministry of Economy (MoE). Presidency of the Council of Ministers which has
– Key government actors, responsibility for the programme. However, The main BR unit has been moved at the beginning two key players: CEJUR (the legal centre) responsible
interaction with other min- other two key ministries, Safety and Justice (on of 2011 to the Minister’s Secretariat, allowing for for legal simplification, ex ante IAs, legal advisor for
istries/bodies? new regulations and IAs) and Interior (citizens, the introduction of some pilot projects, such as ministries (Legislar Melhor Programme) and with a
civil service, coordination with municipalities) the ex-post IA. The unit is responsible inter alia for role in the legal and operational set up of Simplegis
– Existence of agency/ inde- are not in the RRG framework. 2. Steering coordinating ABR. The other actor of the reform is and on progress. SEMA (Secretary of State for Admin.
pendent watchdog and its Group for BR chaired by the Secretary General the Prime Minister’s Chancellery, which is responsible Modernisation) coordinator with other ministries on
main features? of the Ministry of EA&I, which strengthens the for the preparation of official govenment documents policy issues; it reports directly to the PM and the
links between the RRG and other key ministries (including draft bills) and here the IA watchdog is Council of Ministries on Simplex progress which
that are not part of the structure; and 3. ACTAL, located. Additionally, the Prime Minister has a new has a disciplinary effect and fosters competence
the independent and external advisory board special advisor - Prime Minister’s plenipotentiary for among ministries. Supported operationally by
advises Gov. on how to tackle regulatory burden. the Reduction of Bureaucracy, who deals mostly with AMA (the Agency for Admin. Modernisation) in
The board can advise on any of the issues of the the simplification matters. charge of Simplex which has two inter-ministerial
BR agenda. It advises cabinet and parliament on networks: one for modernisation and another for
ex ante IAs and can also advise them on the ICT and a number of inter-ministerial working
stock of legislation and on policy instruments. groups. Other key Ministries are: Justice (with a
It can also advise parliament on amendments. De-formalisation Commission with stakeholders
The board promotes BR at EU level and shares within and outside the government identify areas
knowledge and expertise. The programme on for ABR and bottlenecks for the judicial system)
ABR for businesses has been subject to regular and Finance and Public Admin (leader in the
audits commissioned by the RRG, including implementation of Simplex).
from the World Bank and t
Notes 1. i. e.: the business, citizen and professional 1. Simplegis achievements in 2010: > 300 obsolete
BR programmes. acts repealed; number of new decree-laws reduced to
lowest level in last 10 years, 95% of legislative acts
with no need of amending statement; wide variety
of acts eliminated from the official gazette and
assigned to specialised webs to ease search for most
relevant acts. From October 2010 all decree-laws and
implementing decrees published on OG online are
accompanied by a summary in PT and EN. A new
web portal, due to be launched by second semester
of 2011 will feature online OG and added-value legal
info free of charge, as consolidated versions of relevant
pieces of legislation and online public consultations
with straightforward questions to make participation
accessible and simpler.
2. Universities, unions and business assoc. Progress
is monitored by civil service partners acting as
stakeholders, advisors and watchdogs.
Issues Romania Slovakia Slovenia
General policy approach BR policy is defined and coordinated through The private sector in Slovakia represents a group most Slovenia is running its better/smart regulation policy
to better/smart regulation the Better Regulation Strategy for the central afflicted by various requirements and obligations on national level. The main priority is ABR and
(national/sub-national level public administration 2008-2013. resulting from national legislation and regulations in possible simplification, although much stress is put
programme(s) covering The Strategy covers 6 major areas: general. One of the main aspects of BR in Slovakia is on IA as well. The Government (in 2009) adopted: -
e.g. administrative bur- reducing AB in business and simplifying obligations Programme for Administrative Obstacles Elimination
den reduction (ABR) and 1. Impact Assessment & Public Consultation; at the widest extent possible.The priorities of this (41defined measures for eliminating administrative
possibly simplification, 2. Reduction of Administrative Burden; BR agenda are further developed in the «BR agenda barriers and concrete simplifications prepared on the
evaluation, impact assess- 3. Simplification of Administrative Procedures in Slovak Republic and Action plan for reducing basis of proposals from citizens, business entities,
ment (IA)?) [Please provide for Businesses; AB in business in Slovakia 2007 – 2012» adopted chambers, ministries etc.). - Action Programme
title(s) of programme(s) 4. Functional Review of Central Public in October 2007. The M. of Economy, as the main for Reduction of Administrative Burdens for 25%
and scope.] Administration; coordinating unit of BR, is acting in the following till 2012 (targeting all the 13 areas). Ministries
5. Legislative Simplification & Codification; areas: IA and reducing administrative burdens. The are obliged to implement the programme and
6. Transposition of EU legislation. first partial measurement was held from June to reduce burdens for 25% till November 2012 at the
The most recent developments cover the August 2009 and covered various sectors (company latest. Further endeavours are not in the form of a
elaboration of a Romanian Standard Cost Model law; civil law; accounting; market regulation; taxes, programme but are of a «working process» nature.
Manual, starting of 8 projects for measuring tariffs and charges; other financial regulations; The Rules of procedure of the Government were
administrative burden for businesses in relation labor and employment; environment; intellectual amended stressing the importance of IA (including
to national legislation, the modification of the property; capital incentives regulation; bankruptcy the prevention of new AB arising), stakeholder
Law for Decisional Transparency - regulating and rescheduling). The second partial measurement consultation and inter-ministerial coordination. In
the consultation process and conducting by the (2010-2011) covered the area of labour and social support to these amendments an IT portal was set
World Bank of a functional review of the central affairs (Labour code, Act on Occupational Safety up: with «internal» function to strenghten inter-
public administration (recommendations and Health Protection). ministerial cooperation and «external» function to
also include the improvement of the Impact enable cooperation with civil society.
Assessment System).
Institutional/organisa- The implementation of the Strategy is The main coordinating unit for BR agenda is the Ministry of Public Administration (a sector within)
tional set-up for BR, in coordinated by the General Secretariat of Ministry of Economy of the Slovak Republic, in is supervising the activities of the ministries laid
particular ABR the Government (through the Public Policy particular the Institute for Economic Analysis. IA down by the mentioned programmes and partially
– Key government actors, Directorate) and the Department for European issues are coordinated within IA Working Group also new activities laid down in amended rules
interaction with other min- Affairs. Three further institutions are involved (WG) made of representatives from 4 ministries (M. of procedure; the ministry is also responsible for
istries/bodies? in the implementation - National Commission of Economy, M. of Finance, M. of Environment and carrying out training, measuring, coordination,
– Existence of agency/ inde- for Economic Forecasting, Ministry of Economy the Ministry of Labour, social affairs anf family). This consultation. Government authorised Permanent
pendent watchdog and its (Business Environment Directorate) and the WG coordinates the IA process (impacts on finance Interministerial Working Group on Better
main features? Legislative Council (under the Parliament). and state budget, business impacts, environmental Regulation and Reduction of Administrative
Regarding ABR process, 3 institutions from impacts, social and employment impacts as well as Burdens to set a list of regulations that need to
public administration are responsible for impacts on information society/e- government). AB be encted to implement the Action programme.
measuring administrative costs and reducing issues are coordinated within AB WG which consists
administrative burdens in Romania: General of the representatives form all ministries, institutions
Secretariat of the Government - has a and business organizations.
coordinating role through the Public Policies
Department together with the National
Commission for Economic Forecasting and
the Business Environment Directorate. At
technical level, there is a Central Coordination
Unit - UCC which is responsible of monitoring
and coordinating the measurement.
Notes
Issues Spain Sweden United Kingdom
General policy approach Since 2007 the Government has reinforced its The Government’s overarching objective for its Better BR is one of the drivers of the government’s economic
to better/smart regulation ABR policies.The Government’s objective is to Regulation programme during its current mandate policy. Regulatory reform (tax simplification, risk
(national/sub-national level promote three perspectives in its BR agenda: - a period (2010-2014) is to achieve a noticeable, based approach to regulation, and ABR) is underlined
programme(s) covering broader approach on AB, including citizens as positive change in the day-to-day business. The Better as a major priority that can help to meet broader
e.g. administrative bur- well as businesses; - a closer focus on the subna- Regulation strategy is focusing on six areas: challenges, especially economic recovery. The potential
den reduction (ABR) and tional levels of administration, closer to citizens – Reducing administrative burdens, economic benefits have been assessed as significant and
possibly simplification, and businesses, especially SMEs; and - a stronger quantification is widely communicated. BR tools and
evaluation, impact assess- use of IAs to help decision makers. The National – Launching new simplifications proposals, approaches include IA, risk based enforcement, engaging
ment (IA)?) [Please provide Plan for ABR is intended to be a comprehensive – Better use of the «only once principle», the local level, management of EU origin regulations,
title(s) of programme(s) strategy that links several aspects of the BR – Strengthening the use and quality of impact «common commencement dates» for regulatory changes
and scope.] agenda. It includes the overall objective to reduce assessments, and culture change via the establishment of BR structures
administrative burdens on companies derived for co-ordination across and within departments.
– Better regulation at local and regional level, and
from Spanish regulations, but also better IAs, Specific recent developments include a simplification
collaboration with Autonomous Communities – An enhanced Better Regulation Agenda at EU level. programme by theme, the introduction of a «One-in,
(AC) and Municipalities, coordination among The Government intends i.a. to develop a set of One-out» system for domestic regulation, greater focus
ministries, communication with citizens and new indicators for tracking progress in the better on finding alternatives to regulation, the introduction of
business, training and evaluation. regulation work. sun-setting of domestic regulations and statutory review of
Efforts are also being made to address challenging implemented EU regulations, more legal transparency for
issues concerning legal access, clarity and security. business with a forward «Statement of New Regulation»
The national e- Government strategy is closely and the elimination of gold plating.
linked to the ABR programme. Most of the
fast-track measures use ICT or the introduction
of online services.
Institutional/organisa- Leading and co-ordinating the main BR The Division for Entreprenuership at the M. of The Better Regulation Executive (BRE) at the
tional set-up for BR, in initiatives (IA, ABR and simplification of Enterprise has a coordinating role in the BR Department for Business, Innovation and Skills (BIS)
particular ABR administrative procedures) is the Sub-directorate work within the Gov. Offices. It is backed up by is the responsible for BR issues across government.
– Key government actors, general for the Improvement of Procedural a steering group of State Secretaries and an inter- It is at the centre of a radial network of important
interaction with other min- Regulation in the Secretariat of State for Public ministerial working group of officials from different actors not only in the central government, but also
istries/bodies? Administration of the M. for Territorial Policy ministries. The Agency for Economic and Regional in Parliament, the National Audit Office, regulatory
and Public Administration (to which the Agency Growth provides also valuable support. Its special agencies and the local level. The BR Strategy Group
– Existence of agency/ inde- for Evaluation of Public Policies is also ascribed). division dedicated to BR issues is responsible for the (2010), a stakeholders advisory group, helps to
pendent watchdog and its The institutional framework includes also other measurements of AB. The BR Council (Regelrådet) shape the BRE’s long-term strategy. In the central
main features? champions of effective regulatory management: is an independent body of four members (assisted government a network of BR structures at different
Economics and Financial affairs (SMEs and by a secretariat) whose core mission is to assist levels includes BR ministers, Department board
competition policy, front runner on IA and «rule makers» (at ministries or gov. agencies) in level champions (officials to support the ministers),
transposition of the EU services directive), M. their work to simplify regulations for enterprises. It and BR Units. The Reducing Regulation Committee
Trade and Industry (information society) and scrutinises proposals for new or amended regulations (RRC) a Cabinet sub-Committee, oversees the
the Competition authority (development of from committees of inquiry, ministries and gov. delivery of the Government’s regulatory framework,
IA). A steering/ monitoring mechanism has been agencies that could affect the working conditions, including «One-in, One-out». An independent
established through the HLG Group for AB competitiveness or other issues relevant to businesses, advisory body, the Regulatory Policy Committee4
(Secretaries of State, a unit in the coordinating and it assesses the general quality of IAs. Its mandate (2009) scrutinises the government’s IAs, checking
ministry, and contact points in each ministry). has now been extended until 2014. Among the the accuracy and robustness of the stated costs and
The Technical General Secretariats oversee legal business organisations, the Board of Swedish Industry benefits.
drafting quality within their ministries. The and Commerce for BR (NNR) provides a valuable
Council of State, the highest advisory body, plays feedback on the progress in the BR work.
a key role in the development of draft regulations
on their way to the Council of Ministers.
Notes 1. Through online engagement with the public (the

«Red Tape Challenge»: http://www.redtapechallenge.
cabinetoffice.gov.uk/home/index/).
2. New regulatory cost, measured as net cost to
business, must be compensated by equivalent cuts
in the cost of existing laws.
3. Published annually.
4. http://regulatorypolicycommittee.independent.
gov.uk/about
Anexo II
Traducción (propia) de los artículos 43 y 44 del estatuto general
de los ministerios de Alemania a través del cual se reformularon
los contenidos para la preparación y evaluación de normas legales
en la administración
§ 43 Begründung Artículo 43. Fundamentación
(1) In der Begründung sind darzustellen: (1) En la fundamentación deben exponerse:
1. die Zielsetzung und Notwendigkeit des 1. La finalidad y la necesidad del proyecto de ley y
Gesetzentwurfs und seiner Einzelvorschriften, de sus disposiciones singulares,
2. welcher Sachverhalt dem Gesetzentwurf zugrunde 2. Qué circunstancias sirven de base al proyecto de
P
liegt und auf welchen Erkenntnisquellen er beruht, ley y en qué fuentes se apoya,
3. ob andere Losungsmoglichkeiten bestehen und ob 3. Si existen otras posibles soluciones y si es posible
C
eine Erledigung der Aufgabe durch Private moglich resolver el asunto a través de privados, o de ser el
ist, gegebenenfalls welche Erwagungen zu ihrer caso, qué consideraciones han llevado a descartarlos
U
Ablehnung geführt haben (Anlage 5), (anexo 5),
4. ob Mitteilungspflichten, andere administrative 4. Si se han establecido o ampliado
Pflichten oder Genehmigungsvorbehalte mit
entsprechenden staatlichen Überwachungs- und
Genehmigungsverfahren eingeführt oder erweitert
lP
obligaciones de remisión de información, otros
deberes administrativos o reservas para autorizaciones,
con los correspondientes procedimientos estatales de
werden und welche Gründe dagegen sprechen,
ria
inspección y de permiso y qué razones se oponen a
sie durch eine rechtliche Selbstverpflichtung des que estas sean reemplazadas por obligaciones jurídicas
Normadressaten zu ersetzen, asumidas por el propio destinatario de la norma,
5. die Gesetzesfolgen (§ 44),
ito
5. Los efectos de la ley (art. 44),

6. welche Erwagungen der Festlegung zum 6. Qué consideraciones sirven de base para decidirse
Inkrafttreten zugrunde liegen, zum Beispiel für por su puesta en vigencia, por ejemplo para
den Vollzug in organisatorischer, technischer und
Ed
su ejecución en cuanto a lo organizativo, a los

haushaltsmafciger Hinsicht, und ob das Gesetz requerimientos técnicos y a lo presupuestario, y si la
befristet werden kann, ley puede ser tener plazo de vigencia determinado,
7. ob der Gesetzentwurf eine Rechts- und 7. Si el proyecto de ley prevé una medida de
Verwaltungsvereinfachung vorsieht, insbesondere simplificación jurídica o administrativa, y en especial
o
ob er geltende Vorschriften vereinfacht oder si el proyecto simplifica disposiciones vigentes o las

entbehrlich macht, hace dispensables,
nd
8. Bezüge zum und Vereinbarkeit mit dem Recht der 8. La relación y concordancia con el derecho
Europaischen Union, comunitario,
9. inwieweit im Falle der Umsetzung einer Richtlinie 9. En qué medida se afectan otras regulaciones que
Fo
oder sonstiger Rechtsakte der Europaischen Union están más allá de las reglas establecidas en el proyecto,
über deren Vorgaben hinaus weitere Regelungen cuando se trata de la implementación de directivas u
getroffen werden, otros actos jurídicos de la Unión Europea,
10. ob der Gesetzentwurf mit volkerrechtlichen 10. Si el proyecto de ley es compatible con los
Vertragen, die Deutschland abgeschlossen hat, acuerdos de derecho internacional suscritos por
vereinbar ist, Alemania,
331
11. die Ánderungen zur geltenden Rechtslage, 11. Las modificaciones al estado de la normatividad
12. ob Artikel 72 Absatz 3 oder Artikel 84 Absatz legal vigente,
1 Satz 3 des Grundgesetzes Besonderheiten 12. Si el artículo 72, párrafo 3 o el artículo 84 párrafo
beim Inkrafttreten begründen und wie diesen 1 frase primera de la Ley Fundamental (Constitución
gegebenenfalls Rechnung getragen worden ist. de Alemania) fundamentan determinadas
particularidades para su puesta en vigencia y cómo
estas son tomadas en cuenta.
(2) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung auf (2) En lo que concierne a la competencia de la
den Gebieten des Artikels 74 Absatz 1 Nummer 4, 7, legislación concurrente en los asuntos comprendidos
11, 13, 15, 19a, 20, 22, 25 und 26 des Grundgesetzes en el artículo 74 párrafo 1 numerales 4, 7, 11, 13,
ist darzulegen, warum der Gesetzentwurf und seine 15, 19a, 20, 22, 25 y 26 de la Ley Fundamental
wichtigsten Einzelregelungen eine bundesgesetzliche (Constitución de Alemania) debe exponerse porqué el
Regelung erfordern (Artikel 72 Absatz 2 Grundgesetz). proyecto de ley y sus principales disposiciones exigen
P
una regulación legal federal (artículo 72 párrafo 2 de
la Ley Fundamental).
C
(3) Enthalt der Gesetzentwurf Regelungen (3) Si el proyecto de ley contiene regulaciones sobre
des Verwaltungsverfahrens der Lander ohne el procedimiento administrativo de los estados
Abweichungsmoglichkeit nach Artikel 84 Absatz federados, sin posibilidad de divergencia según el
U
1 Satz 5 des Grundgesetzes, ist zu begründen, artículo 84 párrafo 1 frase 5 de la Ley Fundamental,
warum ein Ausnahmefall wegen eines besonderen debe entonces fundamentarse por qué se da un caso
Bedürfnisses nach bundeseinheitlicher Regelung
vorliegt.
(4) Die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit
lP
de excepción debido a la existencia de una necesidad
especial, según la regulación unitaria federal.
(4) La cuestión relativa a la exigencia de la aprobación
ria
des Gesetzes ist grundsatzlich nicht in der de la ley (por el Bundesrat: Senado) no debe ser por
Gesetzesbegründung darzustellen. Lediglich im Falle principio expuesta en la fundamentación de la ley.
des Artikels 87 Absatz 3 Satz 2 des Grundgesetzes Solamente deben comprenderse las correspondientes
und in Begründungen zu Vertragsgesetzen sind explicaciones en el caso de lo dispuesto en el
ito
entsprechende Ausführungen aufzunehmen. artículo 87 párrafo 3 frase 2 de la Ley Fundamental

(Constitución de Alemania) y en la fundamentación
de las leyes de acuerdo internacional.
Ed
§ 44 Gesetzesfolgen
Artículo 44. Efectos de la ley
(1) Unter Gesetzesfolgen sind die wesentlichen
(1) Bajo el término «efectos de la ley» deben
Auswirkungen des Gesetzes zu verstehen. Sie
entenderse los efectos esenciales de la ley. Estos
umfassen die beabsichtigten Wirkungen und die
comprenden tanto los efectos intencionales como los
unbeabsichtigten Nebenwirkungen. Die Darstellung
o
efectos colaterales no deseados. La exposición de los

der voraussichtlichen Gesetzesfolgen muss im
efectos que se prevé tendrá la ley debe llevarse a cabo
nd
Benehmen mit den jeweils fachlich zustandigen

en acuerdo con el respectivo ministerio federal que
Bundesministerien erfolgen und hinsichtlich der
es competente en la especialidad y en lo que respecta
finanziellen Auswirkungen erkennen lassen, worauf
a las consecuencias financieras, dándose a conocer
die Berechnungen oder die Annahmen beruhen. Es ist
en qué se basan los cálculos y los supuestos. Debe
Fo
darzustellen, ob die Wirkungen des Vorhabens einer

exponerse si los efectos de la propuesta conllevan a
nachhaltigen Entwicklung entsprechen, insbesondere
un desarrollo sostenido, especialmente qué efectos de
welche langfristigen Wirkungen das Vorhaben
largo plazo prevé la propuesta. El Ministerio Federal
hat. Das Bundesministerium des Innern kann zur
del Interior puede efectuar recomendaciones para el
Ermittlung von Gesetzesfolgen Empfehlungen geben.
análisis de los impactos de la ley.
332
(2) Die Auswirkungen auf die Einnahmen und (2) Deben exponerse los efectos en los ingresos y
Ausgaben (brutto) der offentlichen Haushalte sind egresos (brutos) de los presupuestos públicos. El
darzustellen. Das Bundesministerium der Finanzen Ministerio Federal de Finanzas puede establecer
kann im Benehmen mit dem Bundesministerium disposiciones generales al respecto en acuerdo con el
des Innern hierzu allgemeine Vorgaben machen. Die Ministerio Federal del Interior. Las afectaciones a los
auf den Bundeshaushalt entfallenden Einnahmen ingresos y egresos del presupuesto de la Federación
und Ausgaben sind für den Zeitraum der jeweils deben ser desglosados para el periodo del Plan
gültigen mehrjahrigen Finanzplanung des Bundes financiero multianual respectivo vigente. Con ello
aufzugliedern. Dabei ist anzugeben, ob und inwieweit debe indicarse si en el Plan financiero multianual
die Mehrausgaben oder Mindereinnahmen in der se han considerado y en qué medida los mayores
mehrjahrigen Finanzplanung berücksichtigt sind gastos o menores ingresos estimados y de qué manera
und auf welche Weise ein Ausgleich gefunden puede lograrse el equilibrio. Dado el caso, las sumas
werden kann. Die Betrage sind gegebenenfalls im deben calcularse en acuerdo con el Ministerio
Benehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen Federal de Finanzas; en caso de emergencia, deben
P
zu errechnen, notfalls zu schatzen. Entstehen estimarse. Si no se prevé que se presenten efectos
voraussichtlich keine finanziellen Auswirkungen, so financieros, debe entonces hacerse esta indicación
C
ist dies in der Begründung anzugeben en la fundamentación.
(3) Auswirkungen auf die Haushalte der Lander und (3) Los efectos en el presupuesto de los estados
U
Kommunen sind gesondert aufzuführen. Das für den federados y las comunas deben indicarse
Gesetzentwurf federführende Bundesministerium separadamente. El ministerio federal competente
hat hierzu bei den Landern und kommunalen
Spitzenverbanden rechtzeitig Angaben zu den
Ausgaben einzuholen.
( 4 ) Di e Bu n d e s m i n i s t e r i e n m ü s s e n d e n
lP
para el proyecto de ley debe solicitar oportunamente
a los estados federados y a las asociaciones comunales
centrales la información sobre los gastos.
(4) Los ministerios federales deben estudiar y
ria
Erfüllungsaufwand im Sinne des § 2 des Gesetzes zur exponer los costos de cumplimiento en el sentido de
Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates lo expuesto en el artículo 2 de creación del Consejo
für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Nacional de Control Normativo para los ciudadanos
Verwaltung ermitteln und darstellen. y ciudadanas, la economía y la administración.
ito
(5) Es sind darzustellen: (5) Deben exponerse:

1. die sonstigen Kosten für die Wirtschaft, 1. los demás costos para la economía, en especial para
Ed
insbesondere für die mittelstandischen Unternehmen, las empresas medianas y los efectos de la ley en los
und die Auswirkungen des Gesetzes auf die precios específicos y en el nivel de precios en general.
Einzelpreise und das Preisniveau, 2. en acuerdo con el Ministerio Federal de Nutrición,
2. im Benehmen mit dem Bundesministerium für Agricultura y Protección al Consumidor, los efectos
Ernahrung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz de la ley en los consumidores.
o
d i e Au s w i r k u n g e n d e s G e s e t z e s a u f d i e El ministerio federal con competencia técnica en

Verbraucherinnen und Verbraucher.
nd
la elaboración del proyecto de ley debe además

Das für den Gesetzentwurf fachlich zustandige recabar la información de los grupos especializados
Bundesministerium hat dazu Angaben der beteiligten y asociaciones participantes, en especial de la
Fachkreise und Verbande, insbesondere der economía de las pequeñas y medianas empresas y de
Fo
mittelstandischen Wirtschaft und der Verbraucher, los consumidores. La participación del Ministerio
einzuholen. Das Bundesministerium für Ernahrung, Federal de Nutrición, Agricultura y Protección al
Landwirtschaft und Verbraucherschutz ist zu Satz 1 Consumidor debe verificarse tempranamente para
Nummer 2 frühzeitig zu beteiligen. los fines de la frase primera, numeral 2.
(6) Weitere Auswirkungen, die ein nach § 45 Absatz (6) Otros efectos (de la ley), que el sujeto involucrado
1 bis 3 Beteiligter erwartet, sind auf seinen Wunsch según el artículo 45 párrafo 1 a 3 espera, deben ser a
darzustellen. su voluntad expuestos
333
(7) In der Begründung zum Gesetzentwurf ist (7) En la fundamentación del proyecto de ley,
durch das federführende Ressort festzulegen, ob el pliego competente debe establecer si se va a
und nach welchem Zeitraum zu prüfen ist, ob die examinar y luego de qué periodo, si se han verificado
beabsichtigten Wirkungen erreicht worden sind, ob los impactos previstos, si los costos originados
die entstandenen Kosten in einem angemessenen se encuentran en una relación adecuada con los
Verhaltnis zu den Ergebnissen stehen und welche resultados y qué efectos colaterales han surgido.
Nebenwirkungen eingetreten sind.
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Se terminó de imprimir en los talleres gráficos de
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abril 2019 Lima - Perú

La Evaluacion de Las Leyes en El Peru

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La evaluación de las leyes en el Perú

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328.85 Arias-Schreiber Barba, Félix Leo, 1964-

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2. La internacionalización del empeño puesto en la mejora

3. Poner fin al círculo vicioso mediante better regulation: la política

6. Los enfoques metodológicos y las metodologías de evaluación de impacto

7. La implementación formal y práctica de las técnicas de evaluación del impacto

2. El ACB desde 2005 hasta 2011 151

integral de gestión de la regulación 302

República del Congreso de la República del Perú

de la República del Perú

GGO Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien

GFA Gesetzesfolgenabschätzung (evaluación de efectos de las

Indecopi Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de

Han transcurrido desde entonces más de cuatro años y podemos

En efecto, el marco teórico referido a la nueva teoría de la legislación,

edición, las necesarias correcciones de concordancia y redacción; además,

se ha tomado en cuenta bibliografía reciente. Lo mismo puede decirse

finalidad de evaluar previamente el impacto de los proyectos de ley en sede

la cooperación de la Fundación Konrad Adenauer (KAS). En este nuevo

Asimismo, la OEC deberá emitir opinión sobre los pre dictámenes

elaboren deberán incluir una sección en la que se realice una adecuada

a lo que establece el artículo 75 del presente reglamento.

Hasta la fecha de redactarse esta introducción (noviembre de 2018),

comisiones del Congreso a las que fue enviado.

El curso tiene (léase para nuestro efectos «tuvo») como objetivo

y presentación de las proposiciones o proyectos de ley. Su modificación se produjo el 6 de

corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental. De ser el caso, la fórmula legal

condiciones de implementación de la metodología. No habíamos dispuesto,

La investigación que realizamos en la PUCP en 2014, y de la que

desarrolladas para la evaluación anticipada de los efectos de la ley y

acompañar el balance sobre la aplicación del ACB en el Perú y reflexionar,

La evaluación previa de los impactos legislativos es tan solo uno de los

de la calidad de la legislación. Temas y conceptos que son muy debatidos

normatividad, la inconsistencia de las normas jurídicas, los costos que

Perú— los de la «tramitología» y la necesidad de «destrabar» la economía,

son los que de modo relevante conciernen a la nueva disciplina de la «teoría

encuentra dividido en una introducción, cuatro capítulos, dos anexos

En el segundo capítulo, nos ocupamos de los esfuerzos desplegados

En el tercer capítulo, presentamos la forma en que llevamos a cabo

objeto de disponer de la información más actualizada sobre la aplicación

cuantitativa (de la muestra de proyectos de ley que analizamos); luego, en

un subcapítulo siguiente, el proceder y las conclusiones de la investigación

aplicación del ACB. Las conclusiones de cada subcapítulo se encuentran

consolidado del estudio cuantitativo y de las entrevistas, lo que el lector

de preguntas adicionales. Esperamos que esto motive la curiosidad, el juicio

embarcamos con entusiasmo en este trabajo cumpliremos con parte de

calidad legislativa. En este campo, todo está en ciernes y permanente

revisión. De esa forma es que la recepción cómoda de lo que se haya

sobre la realidad del proceso legislativo peruano y alentar la disposición

general traducidas. Cuando la traducción ha sido efectuada por nosotros

comprensible. Las palabras en cursivas nos sirven en cambio para indicar

como figura en el original.

nuestra propuesta de investigación; así como a los colegas asistentes de este

estudio: Juan Pablo Sánchez Montenegro y Juan Carlos Torres Márquez.

destinados a racionalizar la actividad legislativa creando sistemas de