RESENA CRITICA DE

“INSTITUCIONES
POLÍTICAS”, de
Sanguinetti, Horacio
Equipo Académico
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RESEÑA CRÍTICA DE “INSTITUCIONES POLÍTICAS”,

de Sanguinetti, Horacio1

1- El Estado

EL ESTADO ES UNA CREACIÓN MODERNA. En la prehistoria, surgió la

horda, como primer aglutinamiento social, inorgánico y espontáneo, para
satisfacer necesidades primarias. Luego la horda se transforma en clan, poco
numeroso pero establecido bajo la autoridad de un jefe. La religión o los mitos
afirmaban la autoridad del jefe del clan, identificado con un tótem protector
(animal, planta, objeto, etc).

a) Antecedentes históricos

UNA TEORÍA PLANTEA QUE EL ESTADO SURGE A PARTIR DEL

INTENTO DE UNOS PUEBLOS AGRESIVOS DE SOMETER A OTROS. Surge la
esclavitud, y en la sociedad van surgiendo jerarquías y categorías. Ya no se mata
al dominado sino que se lo explota. Se desarrolla el comercio, los clanes forman
fratrías y tribus, y surge la monarquía teocrática. El rey, mandatario de Dios,
asistido por una casta sacerdotal o ancianos, encabeza los primeros Estados.
Hasta entonces, la convivencia social se ordenaba por medio del tabú o del
mandamiento, norma imperativa sin sanción prevista, con castigo difuso y una
fuerte dosis de irracionalidad. Luego aparecen los “códigos” primitivos, como los
de Hamurabi o de Manú, que ordenan la vida colectiva, y que se perfeccionan en
Roma, donde ya a cada conducta le corresponde una consecuencia jurídica.
LA VOZ “ESTADO” PROVIENE DEL LATÍN STATUS, QUE INDICABA LA
JERARQUÍA O SITUACIÓN DE CADA PERSONA EN EL SENO DE LA FAMILIA
O LA SOCIEDAD. Para la política se usaba el término “polis” o “civitas”, es decir,
“ciudad”. En Francia, a fin de la Edad Media, “estado” seguía significando el brazo
o estamento social que era representado (nobleza, clero, estado llano), o sea que
apuntaba aún a la ubicación social de la persona.
ES MAQUIAVELO QUIEN IMPONE EL USO DE LA PALABRA “ESTADO”
EN LA LITERATURA POLÍTICA. ASÍ, SURGE LA IDEA DEL ESTADO
MODERNO, CON LAS MONARQUÍAS ABSOLUTAS DEL SIGLO XV AL XIX

b) Los fines del Estado

El Estado no tiene un fin único, aunque su “FIN ÚLTIMO” es el BIENESTAR

GENERAL2, los intereses colectivos por sobre los intereses particulares, aunque

Sanguinetti, Horacio, “Instituciones políticas”, en Kogan, Hilda y Sanguinetti, Horacio (comps.),

INTRODUCCIÓN AL CONOCIMIENTO DE LA SOCIEDAD Y EL ESTADO, Eudeba, Buenos Aires,
1985. Mantenemos la estructura de títulos y subtítulos del mismo al solo efecto de facilitar la lectura
comparativa con nuestro texto.
2 Es una posición criticada por otros autores, especialmente por el marxismo, que considera al Estado como
representante del interés de la clase dominante y de ningún modo representante del interés general o el bien
común.
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ambos no están reñidos. El ESTADO ARGENTINO declara como fines: la unión

nacional la justicia, la paz interior, la defensa común, el bienestar general y la
libertad.

c) Las funciones del Estado

Encontramos las siguientes FUNCIONES:

• RELACIONES EXTERIORES, que abarca lo económico, comercial, cultural, de

defensa nacional, etc. Es el poder “federativo” de Locke.
• Luego están las funciones ECONÓMICAS: emitir moneda y fijar su valor,
cobrar impuestos, dar créditos, expropiar, etc. Así, el Estado protege, ofende,
estimula, disuade y maneja a la actividad privada, y el impuesto es un
mecanismo de redistribución de la riqueza.
• El Estado organiza la SITUACIÓN CIVIL DE LAS PERSONAS (documentos,
estado civil), alienta la CULTURA y la EDUCACIÓN, se encarga del
PLANEAMIENTO, para evitar improvisaciones, tiene una política de
POBLACIÓN (puede proteger la maternidad, instalar industrias en ciertas
regiones, etc).
• Se encarga también de las OBRAS PÚBLICAS (construcción de diques,
usinas, caminos, puentes, etc) y los SERVICIOS PÚBLICOS (luz, gas, etc, al
menos controlando a los privados que se encarguen de esos servicios).
• El Estado impulsa el BIENESTAR SOCIAL, intermediando en casos de
conflictos, como, por ejemplo, en los contratos laborales, y también se encarga
de la ASISTENCIA SOCIAL (jubilaciones, atención médica, planes de
vivienda).
• Otra función es la DEFENSA Y SEGURIDAD, individual y colectiva, frente a
probables enemigos externos, usando fuerzas armadas y de seguridad. El
Estado tiene el monopolio de la fuerza, que no debe destinarse a fines
particulares.
• Otras funciones: PRESERVAR EL MEDIO AMBIENTE Y LA ECOLOGÍA,
POLICÍA DE SALUBRIDAD Y DE MORALIDAD, ASEGURAR EL ORDEN
MÍNIMO Y LA OBTENCIÓN DE JUSTICIA (garantías, como el hábeas Corpus,
que protege contra arresto arbitrario), etc.

II- Elementos del Estado

Según Jellinek, son el territorio, el pueblo y el gobierno.

a) Territorio

El TERRITORIO es el espacio geográfico, que comprende el suelo, las

aguas, el subsuelo y el espacio aéreo. En cuanto a la soberanía sobre el mar, para
algunos cubre la plataforma submarina. Argentina sostuvo la tesis de las 200
millas, rechazada por EE.UU.
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La importancia del tema está dado por la riqueza que el mar encierra. El
dominio del Estado abarca desde el espacio aéreo hasta el subsuelo. Sin el
territorio, el Estado se convierte en una abstracción. No importa el tamaño, aunque
sí pueden influir el clima y la topografía. Algunos hablan de “GEOPOLÍTICA”,
subordinando la actividad política a los factores geográficos, como lo hicieran los
nazis y los fascistas.

b) Población

La POBLACIÓN es el elemento humano que habita el territorio estatal.

Comprende la totalidad de los individuos habitantes.
El PUEBLO, en cambio, es un grupo más reducido que la población,
formado por los CIUDADANOS, es decir, quienes ejercen los derechos políticos.
Platón decía que debía haber 5.040 ciudadanos para una cantidad ideal. El
fascismo planteaba mucha cantidad de habitantes. En Argentina, Alberdi y
Sarmiento pro pusieron la inmigración para poblar el país, además de su
educación. Uno de los problemas del país es la concentración de la población en
las ciudades. La supuesta inferioridad de algunas razas o de uno de los sexos,
tiene que ver con la falta de oportunidades, un medio ambiente hostil y razones
económicas, y no con causas “naturales".

ASÍ, POBLACIÓN ES UN CONCEPTO ÉTNICO, Y PUEBLO UN CONCEPTO

CÍVICO

c) La soberanía

El Estado tiene la SOBERANÍA, porque no reconoce autoridad superior a él.

Esta noción de independencia estatal viene de Santo Tomás y Aristóteles. Viene
de la palabra francesa souverainté, que significa “el que está sobre, o por encima
de otros”.
En la Edad Media se la usó para calificar la autoridad del señor, y luego, del
rey. Bodin le adjudicó los siguientes CARACTERES: suprema, ilimitada,
imprescriptible, indivisible, inalienable, etc. El titular era el príncipe, mientras que
con Rousseau pasa a ser el pueblo, y con Siéyes y Bailly, la Nación.
Para Luis Le Fur, no pertenece a nadie. Para Alberto Natale es una
“cualidad” del poder. Siempre el concepto de soberanía tiene una carga autoritaria.
Para Sánchez Viamonte, “el poder soberano es el poder constituyente y pertenece
al pueblo”. Autores como Merriam, Bryce, Duguit y Maritain, niegan el concepto.
Para Madison, la soberanía no es única e indivisible, sino plural. Para Laski, hay
soberanía en las instituciones intermedias, en la esfera de su actividad, como la
Iglesia o los sindicatos.
HAY ESTADOS MÁS SOBERANOS QUE OTROS: EE.UU. se
autodetermina mucho más que un país del Tercer Mundo. Hoy en día, muchas
empresas multinacionales tienen más poder que muchos Estados. Por otra parte,
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los Estados se asocian, debilitando su soberanía, a través de mercados comunes,

el derecho internacional público, etc.

III- La idea de nación

LA NACIÓN ES EL CONJUNTO DE LOS PUEBLOS SOMETIDOS AL MISMO

GOBIERNO. EL ESTADO ES LA NACIÓN JURÍDICAMENTE ORGANIZADA

Para Renán, hay que descartar lo dinástico, racial, geográfico, militar, de

lengua, religión e interés, y apoyarse en la voluntad: “tener glorias comunes en el
pasado, y deseos comunes en la actualidad”, es decir, vínculos morales de
pasado, presente y futuro.
La nación no se refiere necesariamente al Estado: la nación francesa
abarca comunidades canadienses y suizas, y a veces no tiene relación con
ninguna forma político-territorial, como la nación gitana.
Puede haber NACIONES SIN ESTADO, como los judíos antes de Israel y
aún luego, pues la nación judía excede al Estado de Israel, y puede haber
ESTADOS INTEGRADOS POR VARIAS NACIONES, como Suiza. Puede incluso
negarse que haya una nación argentina, ya que formamos parte de una nación
latinoamericana o hispanoamericana, por idioma, costumbres, religión,
idiosincrasia, tradición e historia.
El sentimiento nacionalista ha tenido desviaciones perversas, como el
CHAUVINISMO, que es el odio a todo lo extranjero.
El sentimiento de PATRIA nos une a todos los que pensamos y obramos
movidos por un amor puro y un sentido heroico de nuestro deber para el hogar
común.
El sentido de patria (o fratría, hermandad) inspira amor y responsabilidad; el
de NACIÓN indica una comunidad de tradiciones e intereses donde pueden caber
elementos negativos o críticos; el de ESTADO, es una estructura institucional con
territorio, población y potestad jurídica.

IV- Los sistemas y su estabilidad

Un SISTEMA es una totalidad que se autorregula. Posee cierta

ESTABILIDAD que le da continuidad, aunque admita transformaciones internas.
La suma de las partes no es igual al sistema mismo: el cambio de una de ellas
altera a sistema, aunque no necesariamente lo rompe.
Los sistemas tienen requisitos de existencia (“variables esenciales”) y de
estabilidad, que le permiten perpetuarse durante cierto tiempo. La historia de los
sistemas políticos es la historia de una sucesión de estructuras que se reemplazan
unas a otras, tema que preocupó a los pensadores de todos los tiempos. El poder
desgasta, los hombres cambian a través de la historia y la geografía.
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V- Formas políticas

LA FORMA DE GOBIERNO SE REFIERE A ASPECTOS JURÍDICOS,

NORMATIVOS E INSTITUCIONALES, MIENTRAS QUE EL RÉGIMEN POLÍTICO
SE VINCULA CON LA IDEOLOGÍA Y LOS MÉTODOS. EL GOBIERNO SON LAS
MAGISTRATURAS ESTATALES MÁS ALTAS, ESPECIALMENTE EL PODER
EJECUTIVO

Si cortamos al poder en forma horizontal, tendremos formas de gobierno

(como monarquía o república); si hacemos un corte vertical, veremos las
jurisdicciones territoriales (Estado federal o unitario).

a) Las formas de gobierno: autoritarismo y república

La MONARQUÍA tiene las siguientes características: gobierna uno, basado

en el personalismo, la desigualdad, sin responsabilidad política, y con carácter
hereditario y vitalicio.
La REPÚBLICA se basa en un gobierno plural, igualitario, con soberanía
popular, despersonalizado y responsable, periódico y electivo. Con el tiempo,
ambas formas pudieron compatibilizarse, como es el caso de la monarquía
constitucional.
En las formas REPUBLICANO-DEMOCRÁTICAS, se respetan los derechos
humanos, hay juego político plural y limpio, se reconoce a la oposición y su
posibilidad de acceder al poder, elecciones, control sobre los gobernantes,
libertades de prensa, reunión y conciencia, igualdad ante la ley y oportunidades,
garantías individuales, división de poderes, independencia del Parlamento y los
jueces.
La República viene de “res” (cosa) pública, mientras que la democracia es
su reaseguro, y es tanto una forma de gobierno de la mayoría como un estilo de
vida. Mientras que la AUTORIDAD se basa en el afecto y el consenso, el
AUTORITARISMO se basa en la fuerza y la arbitrariedad.
El TOTALITARISMO es la exacerbación de aquel, donde el Estado tiene un
poder absoluto, como en el fascismo o el nazismo. Sus características: ausencia
de oposición, elecciones y disenso, personalismo, obras faraónicas, actos
multitudinarios, belicismo y agresión, reemplazo de los partidos políticos por
partidos únicos o movimientos.
Tanto el exceso de orden como la libertad absoluta son negativos; la
convivencia exige reglamentaciones de los derechos. La fórmula ideal es UN
MÍNIMO DE ORDEN CON UN MÁXIMO DE LIBERTAD. El LIBERALISMO nació
con la idea de limitar el poder del Estado, planteando que no debe intervenir más
allá de un mínimo (Estado gendarme, que se limita a cuidar el orden).
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b) El constitucionalismo social

El derecho social surgió a principios de este siglo, por ejemplo en México,

incorporando temas ignorados por los liberales, como las relaciones laborales, la
organización de la familia, la educación, etc. El Estado pasaba a intervenir en una
serie de cuestiones antes dejadas en manos del mercado.

c) La democracia representativa

Montesquieu pensaba que el único modo de limitar el poder es dividirlo y

distribuirlo. El PARLAMENTO es la caja de resonancia de la opinión pública.
Aristóteles habló de FORMAS PURAS de gobierno: gobiernos de uno, varios o
todos (monarquía, aristocracia y democracia), que mandan en función del interés
general, y sus FORMAS IMPURAS (tiranía, oligarquía y demagogia), que mandan
en función del interés particular.
En realidad, en la Grecia antigua sólo eran ciudadanos una minoría de
hombres libres y con fortuna, en el marco de una sociedad esclavista. Eso hacía
posible la democracia directa; pero en el Estado moderno esto no es posible,
debido a la complejidad de los problemas. Surge así la DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA, que se basa en el principio del mandato popular, por el que
el pueblo elige a los representantes que gobiernan en su nombre.
La Constitución argentina de 1853 establecía que “el pueblo no delibera ni
gobierna, si no por medio de sus representantes y autoridades”. El régimen
representativo nació sin organismos de intermediación; luego surgieron los
partidos o “facciones”, que es, en opinión del autor, la mejor forma de
representación, mientras que no sería aconsejable la representación funcional o
corporativa (a través de corporaciones, como sindicatos o asociaciones
empresariales), ya que divide al “bien común”.

d) Estado federal y unitario

LA ARTICULACIÓN ENTRE TERRITORIO Y CENTRO DE PODER ES LA

“FORMA DE ESTADO”

La CONFEDERACIÓN implica una unión débil a través de un pacto, con

fines de integración económica y comercial, y asistencia militar. Los miembros
conservan su soberanía y autodeterminación, además de los derechos de
nulificación (rechazo de leyes) y secesión (separación). No hay gobierno común, y
cada miembro tiene aduanas, FFAA y moneda propios.
En el ESTADO FEDERAL la unión es fuerte: el Estado es soberano, los
lazos de integración son definitivos, hay una Constitución Nacional y leyes
federales, no hay posibilidad de secesión ni nulificación, y el gobierno nacional
controla moneda, ejércitos y aduanas. Los miembros son sólo autónomos. El
federalismo nació como una bandera liberal para enfrentar al poder, al que
pretendía dividir.
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En el ESTADO UNITARIO hay un sólo centro de poder, y las divisiones

territoriales sólo son distritos administrativos. En general, la tendencia es hacia la
centralización del poder: de la confederación a la federación, y de ésta al
unitarismo.
Mientras que en EE.UU. los Estados tienen una alta autonomía, en
Argentina hay elementos combinados; Alberdi dice que tenemos los siguientes
caracteres unitarios: unidad de principios republicanos y democráticos, unidad de
sacrificios de la guerra de independencia, pactos de unión, intentos de unidad,
unidad exterior, y de símbolos y glorias, etc.
Los antecedentes federales son: rivalidades provinciales, períodos de
aislamiento, peculiaridades del suelo, clima, costumbres, de cada región, enormes
distancias y malas comunicaciones, soberanía parcial de las provincias luego de la
independencia, etc. Si bien la Constitución se declara federal, el federalismo se ha
¡do debilitando. Además, se usa erróneamente la palabra “Estado” para las
provincias, mientras que debería reservarse para el Estado nacional.

VI- Los partidos políticos

Los partidos modernos surgen a mediados del siglo XIX, con un

ANTECEDENTE EN LOS “CLUBES” DE LA REVOLUCIÓN FRANCESA. SU
CUNA FUE INGLATERRA. Nuestra Constitución no los menciona; sin embargo,
es el constitucionalismo liberal el que les da origen, a través de las elecciones.
Los partidos pueden varias según su: ESTRUCTURA (por parroquias o
comités, por secciones, células o milicias, por unidades básicas, con ramas
internas, etc), RECURSOS (cuotas, mecenas, contribuciones compulsivas,
campaña financiera, aporte estatal), PROCEDIMIENTOS (liderazgo verticalista,
adoctrinamiento, “purgas”, disciplina partidaria, escisiones, etc), PRENSA (para
difundir ideas y programa, más otros elementos, como organismos anexos (por
ejemplo, cooperativas), militantes pagos, elecciones internas, etc.
Según Weber, los partidos son de principios, si prevalecen las ideas, y de
patronazgo, si prevalece un caudillo, mientras que para Xifra Heras son puros o
impuros, según defiendan intereses colectivos o sectoriales.
Luego están los SISTEMAS DE PARTIDOS: multipartidismo, pluripartidismo
limitado (existen varios partidos, pero limitados a cierta franja ideológica),
bipartidismo (sistemas anglosajones), monopartidismo (fascista, stalinista),
predominante (peronismo hasta 1955), etc. Si tomamos en cuenta que “partido”
viene de “partir”, no puede haber un solo partido. Así, para los casos de
monopartidismo sería más correcto hablar de “movimiento”. El partido único se
organiza como un ejército, con férrea disciplina, y se convierte en un órgano del
Estado. Un caso típico son los países africanos luego de la descolonización.
También las FFAA, cuando toman el poder, actúan como si fueran un partido
único.
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Vil- El sufragio

La elección popular es el sistema de legitimación de un gobierno más

notorio. El sufragio, derecho y deber de los ciudadanos, es el instrumento natural
de la democracia representativa; se trata de una función o atribución, es decir, una
suma de derechos y deberes.

a) Publicidad y universalidad

Hay varias FORMAS DE SUFRAGIO:

• Según CÓMO SE EMITE, puede ser público (“cantado”) o secreto (en nuestro
país, desde la Ley Sáenz Peña, en 1912)
• Según QUIÉNES VOTAN, universal o calificado (limitado por razones de
riqueza, sexo, raza, etc)

En la URSS, en 1918, se prohibió el voto a todos los que no obtuvieran sus

ingresos del trabajo propio (curas, ex reyes, ex militares, ex capitalistas, etc).

b) Intermediación

Los PATRONES son los siguientes:

• A través de PARTIDOS POLÍTICOS

• Representación FAMILIAR (el jefe de familia tiene tantos votos como
miembros)
• Representación FUNCIONAL, según la actividad de cada uno
• Según el GRADO, la elección es directa (se vota al candidato) o indirecta (se
vota a electores del candidato, lo cual puede facilitar el hecho de burlar la
opinión popular)

Esta forma indirecta tiene varias formas: a) por asamblea legislativa

(regímenes parlamentarios, como Italia o Suiza), b) por colegio electoral
permanente o, c) por elección popular de electores. Nuestro país tuvo elección
directa, indirecta y por ballotage (si en una primera ronda nadie saca más de la
mitad de los votos, se hace una segunda vuelta con los dos candidatos más
votados). Para los cuerpos colegiados (como el Parlamento) es preferible algún
sistema proporcional.

c) Distribución de mayorías y minorías

• LISTA COMPLETA: aquel candidato político o partido político que obtiene más
votos se atribuye la totalidad de las bancas, sin importar si ha obtenido la
mayoría absoluta de sufragios a favor. Esto se conoce como MAYORÍA
RELATIVA. Un partido puede tener, por ejemplo, un 25 % de los votos y
llevarse el 100 % de los cargos, lo cual es una barbaridad.
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• CIRCUNSCRIPCIONES UNINOMINALES: se desprende de la cantidad de

cargos en disputa dentro de la circunscripción. Las circunscripciones pueden
ser uninominales (1 cargo) o plurinominales (+ de 1). La Argentina tiene un tipo
de circunscripción plurinominal mediana. Alemania adoptó el sistema mixto,
superponiendo a circunscripciones uninominales una circunscripción electoral
plurinominal que toma a toda la nación. El caso británico y de EEUU, está
compuesto por circunscripciones electorales uninominales. Se produce aquí
una sobrerepresentación de circunscripciones en detrimento de otras, como en
el caso argentino. Hay manipulación en el trazado de las circunscripciones
(Gerrymandering) y se aplica la formula mayoritaria con método de mayoría
relativa.
• LISTA INCOMPLETA: Desde 1912, se da representación a la minoría; la lista
vencedora se lleva 2/3 de los cargo, y la que le sigue, 1/3. Si bien es más
democrático que la lista completa, los dos primeros partidos se llevan todo,
aunque entre ambos puedan sacar una minoría de votos.
• REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL: la fórmula proporcional intenta reflejar,
en bancas a ocupar, los porcentajes obtenidos por los partidos políticos en la
contienda electoral. No existe la representación proporcional pura y van
asociadas a algún método matemático. Hay métodos por sistema de cocientes
y los de divisor: 1) POR CUOCIENTE O DE HAGENBACH: el sistema
Hagenbatch tiene la siguiente operación:

TOTAL de VOTOS EMITIDOS

CUOTA = ----------------------------------------
N° DE BANCAS en DISPUTA + 1

Primero se determina la “cuota” y luego se divide el total de votos obtenidos

por la “cuota”. Los sobrantes y/o restos residuales determinan la asignación en
función de los mayores restos.

• MÉTODO D’HONT DEL DIVISOR COMÚN: en los sistemas de divisor, se

dividen los votos obtenidos por cada partido por una serie sucesiva de
divisores y luego ordenan la cantidad de cocientes obtenidos de mayor a
menor hasta alcanzar la total cobertura de las bancas disputadas. El método D’
Hont consiste en dividir los votos de cada partido por 1, 2, 3, etc; este método
favorece a los partidos más grandes y los de resto menor a los más pequeños.
La ventaja del D’ Hont es que no deja residuos a dividir, ya que éstos se
desechan, contándose sólo enteros. Se establece una “cifra repartidora”,
obteniendo bancas todos los partidos que alcancen esa cifra.

d) El sufragio no electoral

Con la crisis de la democracia representativa a comienzos del siglo XX,

aparecieron correctivos.
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MIENTRAS QUE EL REFERENDUM ES LA RATIFICACIÓN DE UNA LEY YA

APROBADA POR LOS REPRESENTANTES, POR PARTE DEL PUEBLO, EN EL
PLEBISCITO EL PUEBLO SE PRONUNCIA DIRECTAMENTE SOBRE UNA LEY
O ASUNTO

El plebiscito es un acto originario del pueblo, mientras que en el referéndum

hay dos actos: uno del Estado y otro del pueblo. Para muchos son lo mismo: una
consulta al pueblo por sí o por no. Para algunos esto es un factor limitante que va
en contra de la idea democrática, mientras que otros opinan que se trata de una
ampliación democrática.
Además, como punto en contra, los plebiscitos han sido usados
históricamente por muchos dictadores, que “acomodaban” las preguntas
induciendo una respuesta (ejemplo: Pinochet en Chile). Sin embargo, usado con
seriedad es un útil instrumento. En EE.UU. se usa el RECALL: se trata de una
pregunta al pueblo por afirmativa o negativa para destituir a un funcionario, sobre
todo los jueces. Esto no es aceptado en nuestro país.