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LIBRO VERDE SOBRE MEDIO

AMBIENTE URBANO
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INTRODUCCION

Para tratar los problemas del medio ambiente urbano se debe superar un enfoque
sectorial. Por útil y necesario que resulte el hecho de fijar objetivos para la calidad
del aire y el agua, los niveles máximos de ruido, en directivas y recomendaciones,
para encontrar soluciones definitivas a los problemas ambientales de nuestras
ciudades se requiere una visión más amplia de sus orígenes. Esto significa no sólo
dirigirse a las causas más próximas de la degradación ambiental, sino examinar
también las opciones sociales y económicas que constituyen la auténtica raíz del
problema.

Los problemas de las ciudades son una señal de alarma, indicio de una crisis más
profunda que nos obligará a cuestionarnos los actuales modelos de organización y
de desarrollo urbano. Es evidente que no todas las ciudades europeas están
aquejadas de problemas idénticos, dadas las diferencias en su desarrollo
económico y social, sus funciones económicas y su geografía. No obstante, tienen
mucho en común.

Este Libro verde está concebido como un primer paso para iniciar el debate y la
reflexión y se propone señalar posibles líneas de actuación.

Cabe preguntarse por qué la Comisión de las Comunidades Europeas está

dedicándose a los problemas de las ciudades y su entorno. ¿Por qué no plantear y
resolver estos problemas a escala local? ¿Cuál puede ser la contribución de la
Comunidad?

Es importante darse cuenta de que la mayoría de las políticas comunitarias ejercen

una influencia, directa o indirecta, sobre las zonas urbanas. El artículo 130 R del
Tratado, en su versión modificada por el Acta única, prevé una actuación de la
Comunidad para la protección del medio ambiente dirigida a las zonas urbanas. El
texto completo se adjunta como apéndice 1 del presente Libro verde.

Una serie de medidas actuales de la Comunidad se refieren al entorno urbano (aire,

agua, ruido y residuos) y, por tanto, a la calidad de vida en las propias ciudades.
Existen también actividades comunitarias cuyo fin es preservar el legado
arquitectónico que constituye la riqueza cultural y artística de nuestras ciudades.
También las inversiones y los programas comunitarios a cargo del fondo de
desarrollo regional y el fondo social repercuten de forma no desdeñable sobre las
ciudades de las regiones menos desarrolladas y las afectadas por el declive
industrial y altas tasas de desempleo.

Por otra parte, muchas políticas comunitarias sectoriales, industriales y de

investigación en ámbitos como el transporte, la energía y los asuntos sociales
afectan, asimismo, al desarrollo de nuestras ciudades. Es necesario asegurar que
estas influencias sean plenamente reconocidas y completamente controladas.
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La ciudad es, evidentemente, el principal centro de acción para la salvaguardia del

medio ambiente urbano. Pero para poder obtener mejoras sensibles será necesario
actuar tanto a escala nacional como comunitaria, comparando las respectivas
funciones y responsabilidades en un marco de cooperación. A escala comunitaria,
es importante que las distintas políticas sectoriales tengan debidamente en cuenta
los problemas de las zonas urbanas, y que converjan hasta llegar a constituir una
estrategia comunitaria para las ciudades de Europa.

De hecho, la necesidad de un planteamiento integrado en relación con el medio

ambiente urbano ya se subraya en el cuarto programa de medio ambiente (1987-
1992), en el cual se afirma: «Será prioritario considerar hasta qué punto los fondos
estructurales comunitarios existentes (y especialmente el fondo regional europeo)
pueden destinarse a programas globales de medio ambiente para el centro de las
ciudades. En todo caso, es posible que una fuente financiera específica sea
necesaria para permitir a la Comunidad, junto con los poderes públicos y la industria
local, intervenir en los proyectos de renovación de las ciudades que tengan a la vez
en cuenta las necesidades ambientales y las de la política regional». Ello puede
requerir que se pongan a disposición fondos especiales.

Mediante este programa, la Comisión también se compromete a presentar al

Consejo un informe «que examinará las formas posibles de colaboración entre los
sectores público y privado y otros sectores interesados para lograr la rehabilitación
de determinadas zonas urbanas».

Además, la solución de los problemas urbanos contribuiría en gran medida a

resolver los problemas ambientales más acuciantes a escala mundial, en particular
el efecto invernadero y la lluvia ácida. Pues es en las ciudades donde se concentra
la mayor parte de la población, la actividad económica y, consecuentemente, las
emisiones. A su vez, son las ciudades quienes toman decisiones a largo plazo, y a
menudo de forma irreversible, sobre inversiones de infraestructura, suministro
energético, industrial y tratamiento de aguas y de residuos.

La dedicación de la Comunidad a temas ambientales urbanos correspondería

también a una demanda creciente por parte de las propias ciudades, que exigen
mayores oportunidades de intercambio de información y experiencia práctica. La
Comisión reconoce que otras organizaciones, en particular el Consejo de Europa,
llevan cierto tiempo fomentando la cooperación interregional en temas urbanos. Al
elaborar políticas y programas comunitarios, la Comisión tomará nota de la labor
que ya se ha realizado, como las iniciativas de renovación urbana y protección de
los edificios históricos, y la prevista por el Consejo de Europa, para garantizar que
las iniciativas sean complementarias y no supongan una duplicidad.

La Comisión puede desempeñar un papel crucial al facilitar este tipo de

intercambios. A pesar de su diversidad, las principales ciudades europeas se
enfrentan a problemas comunes. Muy a menudo, sin embargo, saben muy poco
sobre las experiencias y proyectos realizados por los demás. La elaboración del
presente Libro verde puso claramente de manifiesto que las ciudades cuentan con
la Comisión para remediar esta situación.
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METODOLOGIA

El presente Libro verde se concibió como un instrumento para determinar todas las
dificultades con que se ven confrontadas las áreas metropolitanas europeas, a fin
de encontrar soluciones adecuadas a los problemas reales. Por tanto, hemos
organizado amplias consultas con los responsables de la gestión de problemas
urbanos, con expertos técnicos y con profesores universitarios y profesionales que
se ocupan de temas urbanos.

A tal efecto, se organizaron seis conferencias internacionales centradas en los

temas prioritarios siguientes:

Zonas industriales abandonadas

Los centros industriales abandonados que se encuentran en las ciudades antaño

industriales pueden proporcionar una oportunidad estratégica para establecer
infraestructuras y servicios vinculados al centro. Constituyen ejemplos de ello el
Pirelli-Bicocca de Milán y el Lingotto de Turín, así como los nuevos proyectos para
las zonas industriales de Bilbao, Rotterdam, Birmingham, Barcelona y otras.

El encontrar un nuevo uso para estos centros supone frecuentemente proyectar una
nueva función e imagen de la ciudad, de forma que atraiga inversiones productivas
y residenciales y sea una oportunidad para nuevas ideas y un estímulo para la
innovación. En los casos en que aún se mantienen parte de las actividades
industriales habrá que armonizar las antiguas y nuevas funciones de la ciudad.

A este tema se dedicaron dos conferencias, una en Bruselas junio de 1989) y otra
en Terni (diciembre de 1989), dedicada específicamente a las ciudades con
industria siderúrgica.

La periferia urbana

El crecimiento urbano ha engendrado inmensas zonas edificadas carentes de las

calidades esenciales inherentes a las ciudades: historia, diferenciación funcional,
infraestructura cultural y de otro tipo; es decir, de una individualidad única y
reconocible con la que pueda identificarse el ciudadano.

Estas zonas monótonas rodean, amenazantes, a las partes más estructuradas de la

ciudad. Constituyen frecuentemente bolsas de pobreza, criminalidad y drogadicción,
problemas de nuestra sociedad moderna que reciben una creciente atención de las
autoridades a todos los niveles.

En la conferencia de Lovaina (octubre de 1989) se trató este tema, el de la

«fragmentación» urbana, y se dieron ejemplos de proyectos que han revitalizado
este tipo de zonas y han establecido vínculos formales y funcionales con el centro,
convirtiéndolas, de ciudades dormitorio anónimas, en partes orgánicas de la urbe.
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En los próximos años gran parte de la planificación y de los recursos financieros se

dedicará a estos dos retos: el abandono de las tierras y la expansión de las
ciudades. En términos más generales, la ciudad heredada del siglo XIX ofrece
grandes oportunidades de renovación: sus cuarteles, hospitales, estaciones de
ferrocarril, mataderos y demás reliquias del siglo XIX pueden sustituirse o dedicarse
a nuevos usos para mejorar la calidad de nuestras ciudades.

Calidad del medio ambiente, espacios públicos y zonas verdes

Los espacios «vacíos» (las zonas que dan carácter a nuestras ciudades, como las
plazas, los parques y zonas similares) sufren el asalto de los automóviles y los
carteles publicitarios, mientras que en la periferia dichas zonas pueden llegar a ser
inexistentes. Para crear un entorno de calidad, no basta con colocar unos pocos
bancos, maceteros y papeleras en las zonas peatonales. Se requiere un enfoque
integrado.

En la conferencia que se celebró en Roma (diciembre de 1989) se examinaron una

serie de experimentos que se están llevando a cabo actualmente en Gran Bretaña,
Barcelona, Roma y Rotterdam.

Contaminación urbana en el norte y el sur de Europa

En dos conferencias, celebrada una de ellas en Aviñon (diciembre de 1989) y la otra

en Bremen (enero de 1990), se estudiaron los problemas prácticos más acuciantes
del medio ambiente urbano y las medidas que la Comunidad podía tomar en este
aspecto.

En la primera de ellas, trataron los problemas de las ciudades del sur; en la otra, los
que aquejan a las ciudades del norte; de esta forma pudo establecerse una
comparación, teniendo en cuenta no solamente las diferencias climáticas, sino
también las relacionadas con la historia, la cultura y la sociedad. Ambas
conferencias se ocuparon de la contaminación atmosférica y acústica, la eliminación
de los residuos urbanos, el agua y la contaminación del suelo.

Estas seis conferencias han sido extraordinariamente útiles a la hora de elaborar el

Libro verde. Se conjugaron en ellas observaciones de primera mano, información
acerca de proyectos que estaban en marcha y la recopilación de datos recientes.

En último lugar, es importante recalcar el enfoque horizontal que ha guiado la

elaboración del presente Libro verde. Si los factores que amenazan al medio
ambiente urbano se tratan de manera aislada, se obtienen soluciones a corto plazo:
meros paliativos o actuaciones dilatorias. Así pues, no es suficiente preocuparse por
la calidad atmosférica solamente cuando, como ocurre todos los inviernos, la
inversión de temperatura hace irrespirable el aire de muchas ciudades. Esto da
lugar a medidas «de emergencia» que no atacan las causas fundamentales. Lo que
se requiere es un análisis crítico de las estructuras urbanas, de su funcionamiento y
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su evolución: es en este terreno donde hay que buscar los remedios para mejorar el
medio ambiente urbano.

Por otra parte, es evidente que las ciudades continuarán determinando el futuro
desarrollo económico y social de Europa, pese a que la evolución tecnológica
parece indicar lo contrario. Las antiguas ciudades de la industria siderúrgica o de la
construcción naval, como Liverpool, Sheffleld, Lille, la cuenca del Rhur y Génova,
sufren, de hecho, los efectos de cambios estructurales. Empiezan a emerger zonas
no urbanas de actividad económica, vinculadas a la electrónica, por ejemplo en
Flandes, en el sur de Francia o en la región del Tíber en las proximidades de Roma.
Además, la comunicación total en el municipio global permite realizar actividades
descentralizadas que abarcan desde los servicios financieros hasta la investigación
y la producción integrada dirigida a distancia por un ordenador.

Pero paradójicamente, la facilidad de la transmisión de información a grandes

distancias aumenta la necesidad de los contactos personales. Las ciudades
proporcionan oportunidades en este sentido, gracias a su densidad de población y a
su red urbana de transporte. La creación de nuevos productos y servicios requiere
la presencia de una gran variedad de aportaciones especializadas que las ciudades
pueden proporcionar con mayor facilidad. En la actualidad, se admite que la
«cultura» es un factor que va más allá de la vida privada y desempeña un papel
esencial en la creatividad económica.

La mayoría de las ciudades europeas han dejado de crecer y, al igual que un

individuo en la madurez, han comenzado a reflexionar sobre su finalidad, sus
valores y sus opciones de futuro. Hay excepciones en el sur, donde la migración
rural sigue engrosando la población de algunas ciudades, y en ciudades como
Berlín, que se enfrentan a otro tipo de inmigración. También, en estas ciudades
sometidas a presiones, y tal vez precisamente en ellas, se plantean cuestiones
básicas relacionadas con la calidad del medio ambiente.

En general, sin embargo, el crecimiento de la población se ha estabilizado. La

atención se ha desplazado de la creación de nuevos distritos a la mejora y
renovación de los existentes. Este proceso va más allá de la ecología en sentido
estricto; incluye la propia arquitectura. Los centros históricos de nuestras ciudades
han sufrido la intrusión de los bloques anónimos al estilo internacional. Conciliar la
armonía con lo antiguo significa algo más que remedar superficialmente los
elementos estilísticos. Exige el respeto por las tradiciones fundamentales, que se
refleja en la elección de materiales, en la diversidad de los edificios y la
multifuncionalidad de los mismos. La simple división por zonas debe sustituirse por
un desarrollo de la ciudad como proyecto que dé una nueva calidad a la vida social
y económica.
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CAPÍTULO I

FUTURO DEL MEDIO AMBIENTE URBANO

1. CIUDAD Y URBANIZACION

Desde la Edad Media hasta la época moderna, el desarrollo social, cultural y

económico de Europa se ha basado en la ciudad: el poder de la ciudad-estado
italiana, la prosperidad de las ciudades hanseáticas y las grandes ciudades
portuarias europeas, el dominio de las capitales de principados y reinos, la
creatividad de ciudades universitarias como Bolonia, Praga, París o Coimbra. Las
ciudades europeas muestran vestigios de las luchas entre la ciudad y el campo,
dominantes y dominados, ricos y pobres: testimonios del papel que desempeñaron
en el desarrollo social y político y que aún sigue vivo, como demostró Leipzig en
1989.

Las ciudades europeas ofrecen un aspecto común , fruto de su historia común: las
calles y callejuelas de los centros medievales, las grandes obras de los príncipes
del siglo XVIII, las profundas transformaciones del siglo XIX y de principios del siglo
XX: el crecimiento de los suburbios y las ciudades dormitorio, a las que se
añadieron después los gigantescos centros comerciales; el declive de los centros en
cuanto zonas de vivienda para la clase media y alta, en una serie de ciudades,
dando paso a actividades comerciales y administrativas especializadas, y,
finalmente, la invasión que ha supuesto la congestión del tráfico, las autopistas
urbanas y una arquitectura uniforme y mediocre tanto en el centro como en la
periferia.

A medida que nos aproximamos al siglo XXI, las ciudades de Europa seguirán
constituyendo los principales centros de actividad económica, innovación y cultura.
La gestión del medio ambiente urbano y de la calidad de vida de sus ciudadanos
tiene, pues, implicaciones que van mucho más allá de la preocupación por el
bienestar de la población urbana de la Comunidad. Está en juego la calidad de la
«civilización», cuyas manifestaciones más prácticas las constituyen las actividades
ecoNómicas, científicas y sociales.

¿Podemos hablar de «ciudades» o debemos pensar en términos de «zonas

urbanas»? El emplear el vocabulario del pasado puede obstaculizar nuestra
comprensión de las nuevas realidades. Mediante el término más amplio se pretende
describir el fenómeno moderno: un centro histórico (que ha sufrido grandes
cambios) rodeado por una periferia de bloques dormitorio o suburbios. Las zonas
urbanas están divididas y a la vez unidas mediante una red de comunicaciones,
autopistas y ferrocarriles que permiten un trasiego continuo de personas y bienes.

La periferia no tiene límites precisos, y su estructura no está claramente definida.

Desde un punto de vista extremo, las «zonas urbanas» contradicen el propio
concepto de ciudad: se convierten en fenómenos «posturbanos», muy alejados de
la imagen tradicional preindustrial o incluso decimonónica. Algunos expertos de la
OCDE o la ONU prescinden de la noción de «urbe» y prefieren hablar de
«asentamientos humanos», sin duda para distinguirlos de las reservas naturales o
de las zonas inhabitables por sus características geológicas.
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1.1 AVANCE DE LA URBANIZACIÓN.

La urbanización puede entenderse, más que como una forma de establecimiento,

como un modelo de comportamiento individual y social. Los hábitos de consumo,
las redes de información y las relaciones sociales ya no se corresponden con las del
vecindario o el clan familiar del pueblo preindustrial. En este sentido, gran parte de
la Comunidad está caracterizada por un único estilo de vida.

Existen, además, otras razones por las cuales las ciudades europeas se asemejan
entre sí: albergan, en medida cada vez mayor, a los miembros más pobres de la
sociedad, en guetos en el interior de la ciudad o en chabolas en la periferia. Mas
este fenómeno crea su propia diversidad, pues los antiguos residentes de las
ciudades, los emigrantes rurales, los recién llegados europeos y no europeos
coexisten de forma a veces incómoda. Los modos de vida rurales y «extranjeros»
tardan en ser absorbidos por la uniformidad que imponen la producción y el
consumo modernos y aportan una renovación continua a la rica diversidad que
constituye uno de los valores de la vida urbana.

1.2 LA CIUDAD COMO PROYECTO

¿Puede decirse que la expansión de las «zonas urbanas» y sus modos de vida han
dejado desfasado el concepto de «ciudad»? Es cierto que, salvando unas pocas
excepciones, las ciudades de hoy en día poco tienen en común con sus
predecesoras de los siglos XVIII y XIX. Sin embargo, en lo últimos decenios hemos
asistido a un resurgimiento del valor de la vida urbana y hemos llegado a apreciar
cada vez más la importancia de la calidad de vida de las ciudades europeas.

Hasta cierto punto, esto refleja el fracaso de la periferia: la ausencia de vida social,
la parquedad de la cultura, la monotonía visual, el tiempo que se desperdicia en los
trayectos entre el domicilio y el lugar de trabajo. La ciudad, por el contrario, ofrece
densidad y variedad; una combinación eficaz de funciones sociales y económicas
que ahorra tiempo y energía; una oportunidad de restaurar la valiosa arquitectura
heredada del pasado. Las «zonas urbanas» constituyen un concepto estadístico.
Las ciudades, en cambio, son proyectos de un nuevo estilo de vida y de trabajo. El
término «ciudad» es la palabra adecuada para referirse a la ecología urbana.

El mercado único acelera la actividad económica y el proceso de

internacionalización, lo que influye en la cohesión social, el funcionamiento
económico y la calidad de vida de las ciudades.

Se está acentuando el papel de algunas ciudades como centros de actividades

terciarias. Si bien esto impulsa el desarrollo económico y la creación de empleo, a
menudo también aumenta la presión sobre los centros que supone la construcción
de oficinas y las molestias del tráfico, reduce la diversidad de la vida urbana y
fomenta el éxodo a los suburbios que deja las viviendas restantes a los pobres y los
emigrantes, con enclaves para la clase acomodada.
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Otras ciudades se hallarán tal vez desplazadas fuera de las zonas del desarrollo
económico moderno. Se encuentran entre éstas las ciudades que apenas
participaron en la industrialización de los siglos XIX y XX, y las que se especializan
en industrias cuya importancia va en disminución en el mundo de hoy en día.

Tanto el desarrollo acelerado como la decadencia económica, sobre los que a

veces tienen escaso control, sitúan a las autoridades municipales ante tareas
difíciles y en ocasiones imposibles.

Indiscutiblemente, en la actualidad se da una mayor competencia por atrapar

inversiones entre todo tipo de localidades, entre ellas las ciudades. Es indudable
que las ciudades céntricas se están beneficiando del impulso que el mercado único
proporciona a la economía internacional de servicios. En otras ciudades, la
preocupación por la creación de empleo lleva a las autoridades municipales a
ofrecer algo más que ventajas fiscales y emplazamientos en zonas verdes; pero a
menudo repiten los errores del pasado, permitiendo un desarrollo de escasa calidad
ambiental.

1.3 ESENCIA DE UN PLANTEAMIENTO EUROPEO

Dos elementos constituyen la base de un enfoque específicamente europeo de las

ciudades. El primero de ellos es que aún estamos a tiempo de salvar la ciudad
europea. Los problemas que comparte con las ciudades de otros continentes, tanto
las ricas como las pobres (congestión del tráfico, «chabolas» en el centro y en la
periferia, infraestructuras inadecuadas, contaminación) se presentan allí con una
virulencia que no tiene contrapartida en Europa. Los factores más críticos de
presión sobre las ciudades, el crecimiento demográfico y la emigración rural, se han
superado en Europa en su mayor parte, si no por completo; queda tan sólo el
crecimiento económico, el cual puede proporcionar los medios financieros y
tecnológicos para remediar los males que él mismo puede originar.

El segundo elemento específicamente europeo es el compromiso tradicional de

Europa por lo que ahora se denomina «cohesión social». Los problemas de las
regiones más pobres alcanzan a las ciudades de toda la Comunidad: es aquí donde
deben concentrarse los esfuerzos por crear unas condiciones de vida más justas y
equitativas. Es en las ciudades donde nació la democracia, y la Europa del Este nos
demuestra que esto sigue siendo así. En occidente, el lema «Stadtluft macht frei»
(en la ciudad se respira libertad) ha adquirido un nuevo significado para aquéllos
que huyen de una vida sin empleo o sin perspectivas.

Tanto la prosperidad de Europa como sus fracasos económicos suponen presiones

para las ciudades. A la inversa, Europa en su conjunto se beneficia de la eficacia
económica, la estabilidad social y la belleza de las ciudades que han prosperado. La
Comunidad puede y debe contribuir, en cooperación con las autoridades nacionales
y locales a mejorar nuestro patrimonio común y a asumir una responsabilidad que
es de todos.
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1.4 PAPEL DE LAS CIUDADES

El crecimiento urbano se debe a una combinación de factores económicos, sociales,

culturales y políticos:

- factor económico: la ciudad es sinónimo de proximidad; proporciona una

multiplicidad de contactos y actividades, se convierte así en un núcleo de
información y creatividad; es esta capacidad de reunir los actores económicos que
intervienen en todas las fases de producción, investigación y consumo lo que atrae
a las empresas hacia los centros urbanos;

- factor social: la ciudad aúna una gran variedad de instalaciones sociales

(guarderías, hospitales, centros de servicios sociales, etc.) cuya función es cada vez
más importante por el aumento de la marginación en forma de subempleo,
desempleo y pobreza; de hecho, la concentración de problemas sociales permite
definir y llevar a la práctica medidas correctoras más bien específicas que
generales; la ciudad concentra también oportunidades de empleo; éste es uno de
sus grandes atractivos; en términos más generales, la ciudad representa la
capacidad de elección: de relaciones sociales, educación, servicios y trabajo;

- factor cultural: al igual que ocurre en la esfera social de la cual forma parte, el
papel cultural de la ciudad se basa en la densidad, la proximidad y la facultad de
elección; estos factores contribuyen tanto a la «producción» de cultura como a su
«consumo»; además, la herencia histórica de la ciudad permite actividades
económicas singulares vinculadas a la cultura, entre ellas el turismo;

- factor político: más que cualquier otro lugar, la ciudad debe responder
directamente a las exigencias de sus ciudadanos en lo que se refiere a una «buena
administración»; la ciudad es un sitio en el cual la participación directa es posible y
se practica cada vez más, y donde el individuo puede desarrollar con mayor libertad
su noción de los valores personales y cívicos; no es casual que en nuestras lenguas
los términos «citizen», «citoyen», «cittadino» o «Bürger» encierren en sí una
connotación de soberanía política.

1.5 CREATIVIDAD

En última instancia, la importancia social y económica de la ciudad reposa en la

facilidad de comunicación que ofrece la densidad espacial y la gran variedad de
personas e instituciones que pueden explotar estas oportunidades. El teléfono y la
transmisión de datos no pueden sustituir a muchos tipos de comunicación que van
más allá del intercambio de información; por el contrario, una comunicación
electrónica eficaz aumenta la necesidad de contactos personales. Esto es válido,
sobre todo, para las decisiones colectivas basadas en juicios cualitativos y para los
intercambios de información que brindan la respuesta inesperada, que a veces ni
siquiera se buscaba, y de la cual surge la auténtica innovación. El movimiento físico
y los servicios de telecomunicaciones contribuyen a crear, entre ambos, un entorno
que atrae a las empresas y que permite a los ciudadanos trabajar y vivir.
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En pocas palabras, la comunicación urbana genera la creatividad científica,

organizativa, social e intelectual que constituye uno de los motores del desarrollo en
la era postindustrial.

Los enemigos de esta fuente de creatividad son, por una parte, el crecimiento
suburbano indiferenciado en zonas casi rurales que aislan al individuo, y una
política que preconiza un empleo altamente especializado de los terrenos urbanos,
y que crea enclaves funcionales y guetos sociales donde las personas sólo se
encuentran con sus iguales: los recintos universitarios en los márgenes de la
ciudad, los distritos financieros en el centro, las zonas industriales desprovistas de
los servicios más elementales y alejadas de las zonas de residencia. Tanto el
crecimiento suburbano como la especialización van ligados al entorno urbano:
existen porque suponen una huida o protección de las plagas urbanas, la pobreza y
la contaminación. El restablecimiento de la ciudad diversa y multifuncional de la
Europa de los ciudadanos es por tanto un proyecto económico y social para el cual
la «calidad de vida» no representa un lujo, sino un rasgo esencial.

Lo queramos o no, Europa ha elegido la vía de la urbanización. A veces se citan

estadísticas que muestran la reducción de la población de algunas ciudades, como
prueba de su decadencia. Pero los suburbios que recibieron esta migración siguen
dependiendo de las ciudades en lo que respecta a su vitalidad económica y social.

De hecho, mientras en algunas ciudades continúa el movimiento hacia los

suburbios, con los centros ocupados por familias de clase baja que viven junto a los
enclaves de oficinas, en otras se está redescubriendo la conveniencia y el estímulo
de la vida en las ciudades. Para que esta tendencia prosiga, debe reducirse el ruido
que ahuyenta a los habitantes hacia la tranquilidad del campo, debe mejorarse la
calidad atmosférica y rescatarse los espacios abiertos convertidos en
aparcamientos e islas de tráfico. Nos referimos a ello con más detalle en el
siguiente apartado. En el último apartado se estudian las causas profundas de la
degradación urbana, que requiere nuevos planteamientos a todos los niveles de la
actuación política.

2. MEDIO AMBIENTE URBANO

Desde siempre han existido dificultades para el medio ambiente urbano. El ruido era
un problema en la antigua Roma: el tráfico bloqueaba las calles del París del siglo
XVIII; en los siglos XIX y XX proliferaron análisis de la contaminación y las molestias
que afectaban a los residentes urbanos, en particular a los más pobres de entre
ellos.

La calidad de la vida urbana mejoró considerablemente a lo largo del siglo pasado.

No fue sino a finales del siglo XIX cuando las viviendas se conectaron al
alcantarillado y a las redes de suministro. Y sólo en los años cincuenta comenzó la
mayoría de las ciudades a hacer algo para reducir la contaminación atmosférica
debida a las calefacciones domésticas por carbón. Estas mejoras tienen como
contrapartida una mayor esperanza de vida, una menor mortalidad infantil, etc.
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Siguen existiendo muchos problemas, pero a menudo son menos evidentes y no

causan gran preocupación. Los sistemas de alcantarillado que abarcan toda la
ciudad han mejorado las condiciones sanitarias urbanas, pero contaminan los ríos y
océanos más allá de los límites de la ciudad. Algunos tipos de contaminación sólo
se aprecian claramente en determinadas partes de la ciudad.

Otros, como la contaminación atmosférica debida a la industria y a los automóviles,

el ruido de los aviones, etc., pueden llegar a subestimarse porque sólo resultan
aparentes en determinados momentos o durante períodos reducidos.

Muchos de estos contaminantes tienen efectos a largo plazo, y en algunos casos se

observan más fácilmente en los perjuicios que causan en la naturaleza o en los
edificios que en el lento deterioro que provocan en la salud humana.

Mas la salud de quienes viven en las ciudades está siendo objeto de una
preocupación creciente. Uno de los riesgos para la salud es la densidad del tráfico
urbano. El monóxido de carbono procedente de los tubos de escape puede
acumularse en los túneles y los aparcamientos subterráneos. Esto puede dañar el
sistema respiratorio, inhibir la absorción de oxígeno por la hemoglobina y provocar
ataques cerebrales en los ancianos.

Los hidrocarburos generados por una combustión incompleta reaccionan con otros
contaminantes en presencia de luz solar y dan lugar a productos que irritan los ojos
y dañan el sistema respiratorio. Reaccionan también con los NOx, produciendo
ozono, el cual dificulta la respiración, provoca tos y daña el sistema inmunológico.

Otro de los principales contaminantes emitidos por los vehículos de motor es el

plomo, pero de esta fuente se debería ocupar la legislación que obliga a emplear
combustibles sin plomo.

La contaminación interior origina importantes problemas de salud, cuyo alcance

apenas comienza a conocerse. Muchos niños han sufrido intoxicaciones por la
pintura con plomo en edificios antiguos. De modo mucho más general, el amianto
(de amplia utilización como aislante) ha llegado a constituir una auténtica
preocupación. La inhalación de fibras de amianto provoca graves daños pulmonares
y una forma de cáncer rara e incurable. Esto ha dado lugar a un encendido debate
acerca de la cuestión de si el amianto presente en los edificios debería eliminarse, o
de si constituye un riesgo menor si no se toca.

Otros materiales de construcción contienen sustancias peligrosas como

fomaldehído, fibras minerales, mercurio y radón. La tendencia a un aislamiento
hermético ha agravado los efectos tóxicos de estas sustancias.

En el terreno psicológico, el ruido puede suponer un riesgo significativo para la

salud del habitante urbano, pues da lugar a síntomas físicos relacionados con el
estrés y reduce la calidad general de la vida en la ciudad, incrementando el
comportamiento agresivo. Puede también causar pérdidas de audición.

2.1 COMPLEJIDAD DEL MEDIO AMBIENTE URBANO

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Los problemas a los que se enfrenta el medio ambiente urbano son variados y muy
numerosos. A efectos de la exposición, los agrupamos en tres apartados:

- contaminación urbana: aire, agua, ruido, suelo, residuos;

- entorno edificado: carreteras, calles, edificios, espacios abiertos, zonas de recreo;

- naturaleza: vegetación y vida silvestre en la ciudad.

Al centrarse en problemáticas individuales, es importante no perder de vista el

hecho de que el «sistema urbano» es una unidad compleja e interrelacionada. En la
figura 1 aparece un diagrama de algunas de las principales relaciones de causa/
efecto que influyen en el desarrollo urbano y en el sistema ambiental urbano.

La magnitud de estas interrelaciones demuestra el peligro potencial de las

decisiones ad hoc: frecuentemente, al resolver un problema originamos otro. Para
gestionar nuestro medio ambiente urbano de forma eficaz necesitamos una
estrategia basada en una visión general del sistema urbano, con tomas de decisión
integradas en áreas clave. Pocas ciudades poseen una estructura administrativa
que pueda garantizar este tipo de integración, especialmente crítica cuando se
planifican el uso de los terrenos y el transporte. Aunque la ciudad es el principal
foco de la actividad económica y de las presiones de ésta sobre el medio ambiente,
no puede analizarse aislándola de la región en la que está situada. Las
interrelaciones entre la ciudad y sus zonas circundantes requieren, pues, que se
elaboren medidas en un contexto amplio, que se ocupe de la planificación de la
región en su conjunto.

2. 2 CONTAMINACIÓN URBANA

Las zonas urbanas, por su propia naturaleza de centros demográficos y de actividad

económica, presentan concentraciones elevadas de contaminantes. Pero a pesar
de la abundante investigación y de la atención creciente que se presta a los temas
de medio ambiente se carece de datos comparables sobre los indicadores
ambientales clave. E incluso cuando se dispone de datos, la comparación y la
interpretación se complican debido a las diferencias en la recopilación de datos y en
las técnicas de medida.

No obstante. la investigación científica ha confirmado claramente los efectos

negativos que ejercen sobre la salud la contaminación atmosférica y del agua, el
ruido, la eliminación inadecuada de los residuos y los suelos contaminados. A raíz
de ello, la Comisión ha establecido a lo largo del último decenio una serie de
objetivos de calidad ambiental. En los siguientes apartados se estudian las
cuestiones que intervienen en cada una de estas áreas.

2. 2. 1. Contaminación atmosférica

Las zonas urbanas están sometidas a una amplia gama de contaminantes. Algunos
de estos contaminantes son carcinógenos; entre sus efectos sobre la salud se
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incluyen las enfermedades respiratorias así como las irritaciones cutáneas y

oculares. Al margen de ello, erosionan el entorno edificado y perjudican el medio
ambiente natural. La mayoría de los contaminantes atmosféricos proceden de las
tres fuentes siguientes: la industria, los vehículos de motor y la utilización de
combustibles fósiles para calefacción o para generar electricidad.

La contribución de las fuentes industriales a la contaminación atmosférica varía de

forma considerable según la ciudad de que se trate, dependiendo de la densidad y
el tipo de industria en la zona, de su emplazamiento preciso y de la medida en que
se han adoptado medidas para controlar las emisiones o dispersarlas más allá del
entorno local. Los efectos de una fuerte contaminación atmosférica pueden ser
devastadores: en 1952, 5000 personas murieron en Londres a causa del «smog»
producido por emisiones de SO2.

Ahora bien, la contaminación industrial no es un problema exclusivamente urbano.

A menudo las normas nacionales e internacionales sobre emisiones van dirigidas a
problemas más amplios tales como la lluvia ácida y el efecto invernadero, y no al
medio ambiente urbano. La contribución de la industria a la contaminación
atmosférica urbana se regula tanto mediante «valores guía» ambientales para la
calidad del aire como a través de normas de emisión en las fuentes.

Los problemas de contaminación atmosférica relacionados con los edíficios y el

transporte en la ciudad están más estrechamente ligados al funcionamiento interno
de ésta. En el cuadro 1 se representa la contribución de estas actividades
consumidoras de energía a los niveles de cada uno de los contaminantes.

FUENTES DE CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA (Cuadro. l)

SECTOR CO2 SO2 NOx

ENERGÍA 37,5 71.3 28.1
(energía eléctrica) (29,3) (61,5) (24,6)
INDUSTRIA 18,6 15,4 7,9
TRANSPORTE 22.0 4.0 57.7
OTROS 21.9 9.3 6.3
Total 100 100 100
(2.7 mill. de Ton.)
(14 mill. de Ton.) (9.8 mill. de Ton.)

Fuente: "Energía 2010" (1989)

Como muestran estas cifras, según la fuente de energía de que se trate, la

calefacción puede constituir una de las fuentes más importantes de contaminación
atmosférica. En Dublín, por ejemplo, la calefacción doméstica es una importante
fuente de SO2, y partículas. Un descenso gradual en la utilización del carbón ha
aliviado algunos de los efectos más graves de la contaminación por SO2, y
partículas a nivel local. Sin embargo, su sustitución por la electricidad no resuelve el
 15

problema global, dada la contaminación que provocan la mayoría de las formas de

generar electricidad. Desde una perspectiva más amplia, el empleo de todas las
formas de combustibles fósiles contribuye a los problemas de la lluvia ácida y,
asimismo, elevando los niveles de CO (véase la figura 2), al efecto invernadero.

Los problemas más acuciantes de contaminación atmosférica local originada por la

calefacción han sido resueltos, pero en su lugar han aparecido unos niveles más
elevados de contaminación debida al transporte. Los motores de los automóviles
son fuentes importantes de NOx, CO, partículas y plomo. En relación con el CO2,
por ejemplo, no está de más señalar que casi la mitad de la combustión debida al
transporte procede, según las estimaciones, del tráfico urbano. En muchas
ciudades, el sector de transportes es responsable de casi el 90 %, de las emisiones
de monóxido de carbono. En la figura 3 se representa el auge que ha
experimentado la posesión de vehículos en los últimos años, así como las
estimaciones a medio y largo plazo, que indican que, probablemente, este
crecimiento significativo continuará en el futuro.

A lo largo del último decenio, la Comunidad ha establecido directivas sobre la

calidad del aire relacionadas con una serie de contaminantes atmosféricos clave:
SO2, y partículas en suspensión, NO2, etc. Estas directivas han establecido, por una
parte. valores límite (un valor crítico para la salud humana) y, por otra, valores guía
(un valor que se fija como objetivo de mejora ambiental a fin de evitar cualquier
repercusión a largo plazo sobre la salud v la calidad de vida).

Si bien no se dispone de información sobre toda la Comunidad para demostrar los

efectos de estas directivas y las directivas asociadas destinadas a controlar las
fuentes de emisión individuales, la figura 4 pone de manifiesto la eficacia de las
medidas para reducir el SO2, y los NOx. En lo que respecta a la reducción de los
NOx, los avances han sido menos espectaculares. La introducción de los
catalizadores en todos los coches nuevos a partir de 1992/1993 reducirá la
contaminación producida por cada uno de los vehículos, pero es muy posible que el
aumento del tráfico vial, que incluye tanto los vehículos particulares como el
transporte de mercancías por carretera, así como la congestión del tráfico,
compense esta reducción.

En varias ciudades del sur de Europa, como Atenas y Nápoles, se ha producido un

aumento significativo de la mayoría de los contaminantes atmosféricos, con el
correspondiente deterioro de la calidad del aire. Esto puede atribuirse al importante
crecimiento demográfico de estas ciudades, debido al éxodo de la población rural
del sur de Europa. En Atenas, por ejemplo, el aumento de las emisiones generadas
por la industria urbana y los vehículos ha sido tal que las autoridades han tenido
que introducir un sistema mediante el cual sólo se permite la entrada de vehículos
en la ciudad en días alternos, y siempre que los niveles de contaminación no
excedan los límites de seguridad.

Con estas medidas tan sólo se ha conseguido evitar que la situación empeore. No
puede considerarse que constituyan soluciones a largo plazo.

Frecuentemente los problemas de contaminación atmosférica en las zonas urbanas

se ven agravados por una combinación de factores climáticos y geográficos que
 16

concentran los contaminantes en la ciudad e impiden su dispersión y dilución en la

atmósfera. Estos efectos se describen en el diagrama 1.

Aunque casos como el de Atenas son muy conocidos, sería erróneo suponer que
las ciudades del norte de Europa no sufren también problemas graves. Los
sistemas de vigilancia proporcionan datos que parecen indicar una mejoría
generalizada, pero el empleo de cifras medias procedentes de un número
restringido de estaciones de control podría estar enmascarando la presencia de
concentraciones dañinas en determinados momentos y lugares. En Bruselas, por
ejemplo, el tráfico de las horas punta genera en los túneles de la ciudad unos
niveles de contaminación que superan ampliamente el límite recomendado por la
Organización Mundial de la Salud.

2. 2. 2. Ruido

El ruido es la forma de contaminación más «urbana» y afecta tanto a la salud como

a la calidad de vida de los ciudadanos. Los mayores problemas de ruido se deben a
la construcción y a los diversos medios de transporte: el tráfico vial (sobre todo las
motos), aéreo y por ferrocarril. La actuación comunitaria en relación con el ruido se
ha centrado en el que generan las fuentes principales, por ejemplo, los aviones, la
construcción y los vehículos de motor (y se ha ocupado también del ruido en el
lugar de trabajo).

Por importantes que hayan sido estas mejoras a la hora de reducir el ruido
provocado por casos aislados extremos, apenas se ha abordado el problema del
ruido en general, creado por la suma de coches, aviones y trenes «normales». Es
de esperar que para los próximos años aumente el tráfico, y que con ello se
exacerbe el problema del ruido urbano.

Dentro del proceso de normalización que acompaña la creación del mercado único,
la Comunidad propone, para los vehículos de motor, normas sobre el nivel de ruido.
Estas normas han ido mejorándose de forma progresiva, pero aún no parecen
capaces de obligar a los fabricantes a incorporar la mejor tecnología disponible para
reducir la generación de ruido. Si bien es cierto que unas normas más estrictas
supondrán un aumento de costes, éste debe valorarse teniendo en cuenta las
ventajas de una disminución del ruido ambiente. En este terreno vale la pena
plantearse la conveniencia de emplear instrumentos económicos.

Sin embargo, unas normas más severas aplicadas a los vehículos no pueden
sustituir un enfoque más amplio de la gestión del tráfico. Donde se han ensayado,
los llamados programas de pacificación del tráfico han tenido éxito. A partir de
iniciativas locales se han introducido reducciones en la limitación de la velocidad,
restricciones en el acceso a las vías y controles integrados de los semáforos, que
resultan eficaces con tal de que se vele por su cumplimiento.

Una importante dificultad en relación con los programas para reducir el nivel de
ruido en las ciudades es la inexistencia de una norma de calidad del ruido de
aceptación general. Varios estados miembros han definido objetivos en cuanto al
nivel de ruido, pero éstos no tienen, por lo general, rango legislativo. La Comisión
está considerando la idea de fijar límites para los niveles de ruidos en el ambiente,
 17

lo que constituiría un objetivo de calidad similar a los que existen para la

contaminación atmosférica.

Se pondría así de relieve la importancia de las actuaciones en favor de la gran

cantidad de personas que, por la zona en la que viven, están sometidas a niveles de
ruido que afectan a su salud (produciendo un estado de estrés o perturbando el
sueño). Son frecuentemente los sectores económicamente más desfavorecidos de
nuestra sociedad, los que, al disponer de viviendas en peores condiciones, soportan
los niveles más altos de ruido.

2. 2. 3. Agua

El proceso histórico de expansión demográfica y desarrollo industrial en las zonas

urbanas ha sido desastroso para la calidad de las aguas fluviales que las
atraviesan. A medida que las ciudades dejaron de depender de sus ríos para el
abastecimiento de agua, éstos se convirtieron en depósitos de residuos, receptores
de un volumen y de una variedad creciente de afluentes, nocivos tanto para la
calidad del agua como para los organismos vivos.

Otro aspecto de este problema es que en muchas ;ciudades todavía se utilizan los
sistemas de alcantarillado diseñados y construidos a finales del siglo XIX. Los
actuales vertidos contaminantes son muy distintos de los del siglo pasado, tanto por
lo que respecta a la concentración de las sustancias como a su volumen. Además,
las viejas alcantarillas están frecuentemente en mal estado, y el coste de su
sustitución resulta prohibitivo

El propio ambiente urbano crea dificultades para los sistemas de alcantarillado y las
aguas que reciben. Las superficies impermeables de la ciudad concentran la
escorrentía, alcanzando caudales máximos en tiempos mínimos. En determinados
casos, un aumento de la urbanización en una zona de captación de aguas puede
aumentar el riesgo de inundación río abajo. De hecho, la canalización de muchos
ríos urbanos exacerba esta situación. Debe también tenerse en cuenta que la
escorrentía procedente de superficies asfaltadas arrastrará una mezcla de los
contaminantes que normalmente se encuentran en las superficies urbanas.

Si bien el tratamiento de las aguas previo a su reutilización normalmente se adecua

a las normas comunitarias sobre calidad del agua, se ha prestado relativamente
poca atención al valor de las aguas en cuanto a lugar de recreo. Frecuentemente se
han alcanzado importantes mejoras en los casos en que la calidad de las aguas de
un río ha llegado a constituir un asunto de orgullo cívico, asociado con la imagen de
la ciudad. Esto se aprecia claramente en el caso de Londres y el río Támesis, en
cuya mejora se han invertido cantidades considerables a lo largo de los últimos
decenios, y del cual se afirma actualmente que posee uno de los estuarios más
limpios del mundo.

Ríos como el Rin, expuestos a la influencia de un gran número de localidades en

distintos Estados muestran los efectos mutuos que se ejercen entre las ciudades,
así como la necesidad de cooperar a nivel internacional.

2. 2. 4. Residuos
 18

Al igual que ocurre con las demás formas de contaminación, los problemas
específicamente urbanos asociados a los residuos se deben a la combinación de
una elevada densidad demográfica y una variedad de actividades económicas y
desechos diversos: hospitales, mercados y grandes superficies, escombros
procedentes de demoliciones, envases abandonados por transportistas, vendedores
al por menor y consumidores, etc.

Las autoridades locales deben hacerse cargo de tres tareas relacionadas:

-limpieza de las calles,

-recogida de basuras,

-eliminación de residuos.

La eliminación del enorme volumen de residuos domésticos e industriales, que

aumenta de forma imparable, constituye un problema colosal para los
administradores de las ciudades europeas. En el cuadro 2 se indican los volúmenes
de residuos generados y el tratamiento que reciben en cada país. La construcción
de vertederos, solución sencilla, incluso en condiciones controladas, se está
haciendo cada vez más difícil para muchas ciudades, bien debido a la escasez de
suelo disponible a una distancia razonable de la ciudad o a causa de la oposición
que manifiestan los residentes de las zonas adyacentes.

La incineración está demostrando ser una opción problemática. Es difícil encontrar

emplazamientos adecuados, y las emisiones, en parte tóxicas, han dado lugar a que
la legislación comunitaria fije límites a las emisiones de las plantas de incineración
municipales. En algunos Estados miembros, sobre todo en Alemania y los Países
Bajos, se han producido avances por lo que respecta al reciclado y la reducción de
residuos, pero, incluso si nos atenemos a las estimaciones más optimistas,
generalmente se considera que una reducción del 30 % es el máximo objetivo
alcanzable.

TRATAMIENTO DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS

EN ALGUNOS PAISES, 1985/1986

(Cuadro. 2)

País RSU Vertidos Vertidos Incineración Otros

legales ilegales
Dinamarca 1.4 22 - 70 8
Países 4.2 53 - 37 10
Bajos
Francia 17.0 44 10 36 10
R.F. 32.0 70 - 27 3
 19

Alemania
Reino 20.0 90 - 9 5
Unido
Bélgica 3.2 70/80 - 20 10
Italia 15.0 30 55 11 4
España 10.0 - - 5 15
Grecia - 80 20 - -
Irlanda - 65 35 - -
110.0

Fuente: "Recupero Alluminio in Forma di Lattine", Consorzio dei Produttori di

contenitori in Alluminio, Bresso. (Milán)

En la estrategia de gestión de residuos, recientemente publicada por la Comisión,1

se establecen dos prioridades: la prevención y el reciclado. La prevención
corresponde principalmente a la industria. Por ejemplo, una modificación en los
sistemas de envasado podría facilitar en gran medida la limpieza de las ciudades y
minimizar los problemas de gestión de residuos. Para los administradores de las
ciudades, el reciclado es una alternativa importante. Ello requiere que los residuos
se clasifiquen en el lugar donde se producen (para lo cual se requieren
contenedores apropiados) y que se monten servicios de recogida especializados.
En un futuro, podrían también incorporarse al diseño de los grandes edificios de
viviendas y oficinas, como un elemento más, instalaciones de clasificación de
residuos a efectos de reciclado.
1
SEC 89(934) final: Estrategia comunitaria para la gestión de residuos.

2. 2. 5. Contaminación de los suelos

La contaminación del suelo originada por vertidos incontrolados de sustancias

tóxicas se considera en la actualidad como cuestión muy preocupante en las zonas
urbanas. A la vez que aumenta el interés por recuperar suelo urbano, se da la
circunstancia de que los suelos contaminados durante decenios por vertidos
incontrolados han quedado inutilizados tanto como zona de vivienda como para
nuevas actividades económicas.

Dado el carácter local y muy específico de cada caso concreto, es difícil establecer
una política general o soluciones técnicas. Ahora bien, aunque los efectos
inmediatos de la contaminación son frecuentemente locales, las aguas freáticas
están amenazadas a medio plazo.

2. 3 EL ENTORNO EDIFICADO
 20

El paisaje campestre está formado por accidentes naturales; por el contrario, el

paisaje urbano está constituido por edificios, y salpicado de árboles y espacios
verdes. Hasta cierto punto, la calidad del paisaje urbano es cuestión subjetiva, de
gustos; no obstante, la mayoría de las personas tienen una forma similar de
apreciar la calidad de las ciudades: los edificios históricos y el diseño de las calles,
los espacios abiertos y los árboles, la actividad.

En los casos en que permanecen intactos, los centros históricos de las ciudades
europeas representan un importante vínculo con el patrimonio cultural de la ciudad.
En un mundo cada vez más dominado por los estilos internacionales de arquitectura
y tecnología de la construcción, los centros históricos nos proporcionan una
percepción singular del entorno que diferencia una ciudad de las demás.

En los últimos decenios hemos asistido a grandes cambios en la planificación y la

gestión de nuestras ciudades. La mayoría de ellas han sufrido un proceso de
suburbanización; es decir, cada vez son menos las personas que viven en los
centros propiamente dichos y en éstos se instalan cada vez más oficinas y
establecimientos comerciales.

La tremenda presión de desarrollo que ejercen estas actividades ha dado lugar a

que se destruya gran parte de la estructura histórica de nuestras ciudades,
sustituyéndola por edificios nuevos, frecuentemente de calidad mediana, si no
deplorable. No es de esperar que muchas de las construcciones del período actual
lleguen a ser consideradas por las generaciones futuras como un patrimonio
histórico.

Es difícil cuantificar esta destrucción a escala europea, ya que hay grandes

variaciones entre las clasificaciones oficiales en los sistemas de catalogación. El
Reino Unido posee uno de los catálogos más exhaustivos, que recoge varios
cientos de miles de edificios, clasificados según criterios fijos relacionados con su
edad y su estado. También en los Países Bajos existe un amplio sistema de
clasificación de casas. En Italia, la legislación nacional y las ordenanzas
municipales clasifican centros históricos completos. Bélgica, en cambio, cuenta con
un número mucho menor de edificios clasificados y emplea criterios más
restrictivos.

Si bien la clasificación de un edificio no garantiza necesariamente su protección, un

procedimiento exhaustivo de catalogación tiene la ventaja de asegurar que se tenga
en cuenta de forma razonable cuando se hagan propuestas de reedificación el valor
de un edificio histórico en cuanto patrimonio artístico. En el plano internacional, el
sistema de diplomas del Consejo de Europa supone un reconocimiento de la
importancia de una zona determinada. Si bien no proporciona una protección legal,
es indudable que influye en la toma de decisiones a escala local.

Desafortunadamente, los problemas a los que se enfrentan los centros históricos de

nuestras ciudades no se limitan a los relacionados con la demolición y la
renovación. Mientras los más pudientes o bien se quedaron o bien están volviendo
al centro, las familias de ingresos medios siguen mudándose a las zonas
suburbanas, y gran parte de las viviendas en el interior de la ciudad se alquilan a los
grupos más desfavorecidos económicamente de nuestra sociedad. Estas viviendas
 21

están bien situadas, cerca de los empleos que ofrece el centro de la ciudad, pero
frecuentemente los ingresos generados por estos edificios no se consideran
suficicientes para mantenerlos, o no se emplean para este fin. Como consecuencia
de ello, los edificios se degradan.

También supone una amenaza para los edificios históricos de las ciudades
europeas el alto nivel de contaminación atmosférica. Los edificios acaban
recubiertos por capas de hollín debido a la contaminación por macropartículas, y
además se producen reacciones químicas con contaminantes como el SO2,
deteriorándose la estructura de la piedra. Ello es particularmente grave, y costoso
de reparar, en el caso de las tallas decorativas en los principales monumentos y
edificios públicos.

También el aumento de los vehículos particulares y el tráfico urbano plantea

problemas considerables para los centros históricos; normalmente poseen calles
estrechas nada adecuadas al empleo de vehículos de motor. Incluso en ciudades
como París, que cuenta con amplios bulevares, fruto de una planificación
urbanística que viene de antiguo, se da la circunstancia de que los actuales niveles
de tráfico superan con mucho la capacidad de su red viaria. Al margen de los
problemas físicos que causa la congestión de tráfico, los coches aparcados en
calles y plazas no previstas a tal efecto representan una fuerte agresión visual y
dificultan el uso de la calle por parte de los peatones.

Justo es decir que en el último decenio la importancia de los centros históricos ha

experimentado un mayor reconocimiento; el ritmo de las demoliciones ha
descendido, y se han puesto en marcha una serie de programas de restauración.

En muchas ciudades se ha recurrido a medidas de disminución del tráfico o se han

creado zonas peatonales en partes del centro; estas medidas han demostrado ser
populares, y los ciudadanos gozan ahora de un entorno más seguro y más
agradable para sus compras. No obstante, la construcción de grandes edificios, la
degradación de determinadas zonas y el impacto del automóvil siguen siendo una
amenaza para el medio urbano y aún está en el aire el futuro de los centros
históricos de muchas ciudades europeas.

Estas mismas presiones han dado lugar en muchos casos a la pérdida de espacios
abiertos dentro de las zonas urbanas, que se han convertido en aparcamientos o
han sucumbido a los planes de ampliación de calles. Dados los altos precios
inmobiliarios, las autoridades públicas tienen grandes dificultades para adquirir
terrenos y dedicarlos a la creación de nuevos espacios públicos abiertos en los
centros de las ciudades; al mismo tiempo, los ciudadanos van siendo cada vez más
conscientes de la importancia y el valor de estos espacios.

Una posible manera de enfocar este problema es mediante una gestión inteligente
de los suelos abandonados que existen en todas las ciudades. Las estructuras
fluctuantes del empleo, la fabricación y el transporte de mercancías han dejado
huella en la estructura física de las ciudades: fundamentalmente, en forma de
amplias franjas de tierra abandonada que incluyen muelles, fábricas y cuarteles
abandonados. Algunas ciudades han emprendido proyectos de renovación
imaginativos que ponen de manifiesto el potencia¡ de estas zonas para crear una
 22

nueva imagen de la ciudad; otras, sin embargo, han dejado intactas estas zonas,
que desfiguran el medio ambiente urbano.

Irónicamente, los problemas de urbanismo de nuestras ciudades no se limitan a la

adaptación, malograda o no, de las ciudades históricas a los modos de vida del
siglo XX. Se han detectado problemas igualmente graves en algunos de los nuevos
proyectos destinados a reemplazar las viviendas del centro de las ciudades.

A finales de los años cincuenta, así como en los sesenta, se aprecia en toda Europa
una tendencia hacia la construcción en los márgenes de nuestras ciudades de
grandes urbanizaciones frecuentemente constituidas por bloques de apartamentos
de muchas plantas. Alejadas de las instalaciones urbanas, con un servicio de
transporte público escaso y un mantenimiento a menudo inadecuado, en muchas
ocasiones estas zonas se convirtieron en barrios degradados a finales de los
setenta y en los años ochenta. La ausencia de actividades y oportunidades
económicas en estas zonas ha contribuido a los altos niveles de desempleo, lo cual
ha restringido más aún la movilidad y las oportunidades de sus habitantes.

2. 4 LA NATURALEZA EN LA CIUDAD

Se reconoce desde hace tiempo el valor que tienen los elementos naturales
presentes en las zonas urbanas. Tradicionalmente, los parques, jardines y avenidas
arboladas han formado parte del diseño de las ciudades. La función visual de estos
elementos es de extraordinaria importancia: basta un pequeño número de árboles
crecidos para suavizar de manera considerable lo que sin ellos sería un entorno
totalmente edificado. Además, estos elementos poseen un valor simbólico para
muchos de los habitantes de la ciudad; actúan como vínculo psicológico con la
naturaleza y el campo.

En los últimos años, un interés creciente por la conservación de la naturaleza ha

conducido a muchas personas a explorar los hábitats y la vida silvestre de su
entorno inmediato, urbano y suburbano. A menudo, los terrenos abandonados en
los hábitats seminaturales han puesto de manifiesto una sorprendente riqueza en la
variedad y abundancia de su vida silvestre. La importancia de estos hábitats
naturales en las zonas urbanas ha aumentado al incrementarse la presión sobre la
vida silvestre en el campo, debido a las prácticas de agricultura intensiva en los
últimos decenios.

En una serie de ciudades se han elaborado inventarios detallados de los hábitats de

flora y fauna, y se han constituido agrupaciones de voluntarios activos que se
proponen proteger estos lugares de los efectos del desarrollo y velar por que se
gestionen debidamente. Si bien estos parajes, en términos absolutos, no poseen un
valor de flora y fauna comparable al de los hábitats auténticamente naturales, su
situación en los centros de población urbana, o en su proximidad, les otorga una
relevancia particular. Constituyen también un importante recurso para las
actividades de educación y de familiarización con la naturaleza.
 23

El tiempo de ocio ha aumentado de forma generalizada, y con ello los ciudadanos

han ido adquiriendo una mayor conciencia del valor y la importancia de estos
espacios abiertos en la ciudad o en sus proximidades. Al variar el uso que se hace
del suelo dentro de la ciudad, las autoridades públicas tienen con frecuencia la
oportunidad de crear nuevos espacios públicos. Pero, como ya se ha dicho, se trata
por lo general de un ejercicio costoso debido a la cotización de estos suelos a
efectos de desarrollo.

También revisten una gran importancia los espacios abiertos y los hábitats
seminaturales situados en los márgenes de la ciudad, con un acceso fácil para los
que residen en la urbe. Muchas ciudades, entre ellas Bruselas, Berlín y
Luxemburgo, poseen grandes zonas boscosas adyacentes al término municipal;
éstas proporcionan hábitats para la flora y fauna, a la vez que brindan
oportunidades de recreo y constituyen un recurso para la silvicultura. Las
prioridades de la producción agraria en la Comunidad están cambiando, y por ello
merece la pena considerar la idea de desarrollar estas zonas adyacentes a las
ciudades.

3. RAÍCES DE LA DEGRADACIÓN URBANA

Los problemas en la ciudad quedan enmascarados por sus evidentes avances: la

salud de los habitantes, las viviendas mejor equipadas, las carreteras y edificios
nuevos y resplandecientes. La idea de que los efectos colaterales son el «precio
necesario» puede resultar persuasiva. Además, los efectos negativos, aunque no
son menos «reales» que estas mejoras, tardan mucho más en hacerse visibles: tal
es el caso de¡ aumento de la criminalidad, los problemas crónicos de salud, el
aumento gradual del tráfico, el ruido y la contaminación. Por esta razón, rara vez
producen la crisis manifiesta que normalmente es una condición previa para la
actuación política.

Sin embargo, la madurez política de una sociedad se mide en su capacidad para

pensar a largo plazo. La propia unidad europea es un ejemplo de ello. Ahora bien,
esta unidad se ha expresado hasta ahora, primordialmente, a través de proyectos
burocráticos y tecnocráticos que dejan indiferentes a grandes sectores de la
población. Para salvar la ciudad europea no basta con reglamentos y dinero. Se
requiere, ante todo, una comprensión cabal del origen profundo de cada problema,
lo cual constituiría la base de un consenso que permitiera actuar con vistas a un
objetivo común, a escala local, nacional y europea. Esto implicaría un intercambio
de información y una amplia cooperación entre las ciudades.

Frecuentemente hay que buscar las causas en la manera en que organizamos el

trabajo, la producción, la distribución y el consumo, y en las estructuras de
planificación, a menudo rígidas y anticuadas. Estos factores (y otros) se relacionan
Entre sí, reforzándose mutuamente. La lista que sigue no implica jerarquía alguna.

3. 1 FUNCIONALISMO

La actual planificación urbana aún sigue reflejando, en muchas instancias, los

principios del funcionalismo expuestos en «la carta de Atenas», una teoría de la
planificación surgida en los años cuarenta, que también se encuentra en el anterior
 24

movimiento inglés de ciudades jardín. Ambas teorías expusieron los méritos de un

sistema de planificación urbana basado en una rígida compartimentación y en la
localización de las actividades según la función. Ello significa que la vivienda, la
industria, las zonas comerciales, los espacios verdes, etc., se separan físicamente,
enlazándolas mediante una extensa red de calles y transportes. La separación
funcional puede resultar útil en algunas ocasiones, por ejemplo, cuando se aplica a
la industria. En otros ámbitos, sin embargo, como hizo notar Karl Gruber, la
delimitación estricta de las zonas prescinde del patrimonio y la realidad geográfica
de la ciudad. La «precisión funcional» anula la flexibilidad de la ciudad y sus
edificios; éstos, concebidos como objetos arquitectónicos, son incapaces de
adaptarse a las condiciones cambiantes e impiden, por tanto, que la ciudad funcione
como una unidad orgánica y dinámica.

3. 2 PRODUCCIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO

Incluso la ciudad industrial era, en gran medida, una extensión de la ciudad

tradicional. Mas la internacionalización de la economía, reforzada por el mercado
único, ha supuesto una ruptura con el pasado. Las decisiones relacionadas con las
inversiones y la ubicación de éstas se realizan en sedes centrales situadas a gran
distancia, sin apenas tener en cuenta los efectos locales. Los productos se conciben
en un lugar y se elaboran en otro distinto.

La planificación urbana frecuentemente tiende a fomentar el desarrollo: nuevas

infraestructuras de comunicación, parques industriales y bloques de oficinas que a
menudo sustituyen las viviendas en el interior de la ciudad. Cada ciudad intenta
atraer las sedes centrales de las empresas, las instituciones internacionales, las
actividades de servicios internacionales y la inversión industrial. Todo esto tiene
ahora lugar en un contexto de mayor competitividad entre las ciudades.
Frecuentemente, el medio ambiente y la calidad de vida de los habitantes quedan
sólo en segundo lugar.

Al mismo tiempo se descubre que la calidad de la ciudad es una baza en la

competencia internacional. En las ciudades más previsoras se intenta atraer
actividades de gran valor añadido aumentando la calidad de vida en la ciudad o
creando parques científicos atractivos, y aumentando de paso los ingresos
turísticos.

Las empresas, los centros de investigación y las demás instituciones que aspiran a
emplear a los trabajadores y ejecutivos altamente cualificados de los que depende
su éxito tienden, cada vez más, a darle tanta importancia al atractivo del potencial
emplazamiento como a su eficacia convencional. El medio ambiente y la calidad de
vida, por lo que supone para los habitantes y para la promoción del desarrollo
económico, debería constituir, pues, una prioridad de la planificación y gestión
urbana.

3. 3 DISTRIBUCIÓN Y CONSUMO

La era del consumo de masas ha ejercido una gran influencia sobre la organización
espacial de la ciudad. Uno de los fenómenos es el gran centro comercial en la
periferia, a una distancia accesible sólo en vehículo; de forma similar, en las
 25

carreteras de acceso a la ciudad se alinean las tiendas especializadas, que se

anuncian con carteles llamativos y cuya impresión de conjunto recuerda más a una
zona industrial que a la tradicional calle principal.

Entre tanto, tiendas elegantes se adueñan de las partes más pintorescas en el

antiguo centro, privando a sus habitantes de las tiendas que necesitan para sus
pequeñas compras. Otras zonas céntricas acaban convertidas en zonas peatonales,
atestadas de tiendas de ropa y similares, casi indistinguibles, que reducen la
variedad y comodidad para sus habitantes y atraen grandes cantidades de tráfico a
los aparcamientos privados en los alrededores.

Existe, pues, un nexo entre los espacios públicos unifuncionales y la monocultura

urbana en general: en las zonas peatonales se crean distritos de compra; en las
carreteras urbanas, guetos de oficinas. Se pierde el equilibrio que brinda la
coexistencia de los diversos usos y modos de transporte, el peatón, el ciclista y los
transportes públicos, los cuales crean un entorno multifuncional que no depende del
vehículo privado ni tampoco lo excluye totalmente.

3. 4 HOTELES, RESTAURANTES Y VIVIENDAS

Los hoteles y restaurantes pueden enriquecer la vida urbana, si su fin es estar al

servicio de los habitantes. Sin embargo, en medida cada vez mayor, constituyen
una mera extensión de la cultura oficinística, satisfaciendo sus necesidades pero
excluyendo a los habitantes locales y atrayendo el tráfico al centro.

Progresivamente, los habitantes del centro quedan limitados a tres grupos:

personas de edad avanzada y escasos medios económicos, emigrantes y jóvenes
profesionales, acomodados y sin hijos, que se benefician de la restauración urbana
privada o pública, fenómeno que se conoce por el término de «gentrification».

Los barrios alrededor del centro, construidos en la segunda mitad del siglo XIX,
muestran mayor variedad por lo que respecta a los grupos sociales y a los grupos
de edad. Sufren, sin embargo, las agresiones del tráfico de paso hacia el centro y la
invasión de nuevas oficinas.

En la periferia más alejada, las zonas de vivienda frecuentemente representan los

extremos de la monocultura, tanto en lo que se refiere al nivel social de sus
habitantes como a la carencia de actividades y servicios urbanos múltiples.

Si bien el auge de estas ciudades dormitorio puede explicarse en parte como

respuesta de las autoridades públicas a una necesidad acuciante, obedece también
a una doctrina surgida antes de la primera guerra mundial que veía un ideal en la
«ciudad jardín». Desafortunadamente, este intento de proporcionar a los habitantes
de la ciudad aire, calma y espacio ha dado lugar, en demasiadas ocasiones, a una
dispersión planificada y a una descentralización aún mayor.

Pero el precio es la necesidad de una inmensa infraestructura de tráfico cuyos

principales efectos se hacen sentir en los distritos más próximos al centro; para el
individuo, ello trae consigo trayectos prolongados. Además, la casa suburbana no
vale para nada si no es autosuficiente. Sus aparatos constituyen un sustituto eficaz
 26

de los servicios que se intercambiar en el vecindario, y contribuyen así al

aislamiento.

A estos efectos, entre otros, se debe el movimiento de «vuelta a la ciudad». A la

impaciencia que producen los largos trayectos entre la vivienda y el lugar de trabajo,
así como al deseo de sacar partido de la diversidad cultural de la ciudad, se suman
dos necesidades contemporáneas: en la industria y los servicios se trabaja, cada
vez más, las 24 horas del día, y por tanto los ejecutivos o el personal técnico clave
deben estar disponibles sin demora. Además, la movilidad profesional lleva
aparejada un desarraigo de la vida doméstica y social que puede evitarse al vivir en
el centro o cerca de él. Está comenzando a responderse a la exigencia de viviendas
urbanas atractivas y adecuadas para las familias; aunque de forma aún
experimental, se implantan calles con restricciones al tráfico donde pueden jugar los
niños y entablar contacto los adultos, y se crean zonas de juego y parques
pequeños pero bien acondicionados, jardines en los patios y las terrazas, etc.

Estos experimentos demuestran que la «mezcla» de los usos urbanos (vivienda,

desplazamientos, trabajo) es posible y, al mismo tiempo, cada vez más necesaria.
Este nuevo planteamiento toma como modelo la antigua vida tradicional de la
ciudad europea, insistiendo sobre la densidad, el uso múltiple y la diversidad cultural
y social. La convivencia de los distintos grupos, sociales, profesionales o por
edades, crea también la base de una coexistencia civil minada por la desconfianza y
el desinterés mutuos que van en aumento.

Ahora bien, las zonas residenciales de la periferia, sometidas cada vez más al
vandalismo y la criminalidad provocados por la falta de oportunidades de empleo, la
monotonía y el aislamiento deben también urbanizarse siguiendo estas pautas
nuevas y antiguas a la vez: creando una mayor heterogeneidad, así como centros
de mayor densidad, vida y variedad de usos.

3. 5 TURISMO

El constante crecimiento del turismo en algunas ciudades que disponen, a la vez, de

un patrimonio cultural muy rico y concentrado, de numerosas bellezas
arquitectónicas y de una urbanización de calidad o específica puede, en ausencia
de un control eficaz, llegar a deteriorar la calidad de vida de los habitantes. En
efecto, la multiplicación de los hoteles, el aumento del valor de los terrenos, la
desaparición de los comercios necesarios para la vida cotidiana y el desplazamiento
de los artesanos y las pequeñas empresas acaban por transformar los centros
históricos en lugares unifuncionales. Esta transformación rompe el frágil equilibrio
del entorno urbano y no puede sino perjudicar al dinamismo global de los centros
históricos, del mismo modo que la excesiva concentración de visitantes puede tener
como consecuencia el deterioro del propio patrimonio.

No obstante, las ciudades y regiones esperan mucho del desarrollo de actividades

turísticas y recreativas. Urge, por tanto, elaborar una estrategia de planificación del
turismo urbano para evitar los efectos negativos y utilizar las aportaciones para
renovar el entramado urbano, restaurar el patrimonio histórico, fomentar los
equipamientos de recreo y de los espacios verdes y, por último, mejorar los
espacios públicos.
 27

3. 6 COMUNICACIÓN Y MOVILIDAD

Algunos futurólogos han llegado a la conclusión de que la moderna tecnología de

las comunicaciones permitirá dispersarse fuera de las zonas urbanas a quienes
ahora viven y trabajan en las ciudades congestionadas. Todo hace pensar, sin
embargo, que esta misión se cumplirá, a lo sumo, en el caso de algunos
profesionales independientes: basta con pensar en el inmenso número de personas
en relación con los suelos disponibles, en la destrucción del medio ambiente que
ello traería consigo y en el consiguiente desaprovechamiento de la infraestructura
urbana existente.

La movilidad personal sigue siendo, pues, un atributo esencial de la ciudad, si no su

atributo principal. Como ya se ha dicho, la separación espacial propugnada por la
doctrina funcionalista no deja prácticamente alternativa al uso del automóvil.

Pero la creación de nuevas calles, túneles, etc., para acomodar el tráfico creciente
produce el efecto negativo de entorpecerle durante la. construcción, a la vez que
aumenta aún más la contaminación y el ruido. Una vez terminada esta
infraestructura, el tráfico aumenta rápidamente hasta volver a alcanzar los
anteriores niveles de congestión. En el centro, sin embargo, tiene lugar un
incremento real: los coches estacionados por falta de aparcamientos invaden las
aceras, las plazas y los parques.

Prohibir el coche sin más no suele ser la respuesta adecuada. Como hemos
afirmado anteriormente, ello puede reforzar el carácter monofuncional del centro.
Puede obligar a realizar rodeos que aumenten el tráfico total y con ello la
contaminación, o desplazar el problema del aparcamiento a los márgenes del centro
protegido.

En términos generales, el objetivo debe consistir en convertir el coche en una

opción y no en una necesidad creada (de hecho, impuesta sobre el individuo) por la
separación de la ciudad en segmentos monofuncionales. La ciudad creativa,
multifuncional, que es también la ciudad más habitable, es la que menos contamina.
Por otra parte, limitar el acceso de los automóviles contribuye a reducir el ruido, la
inseguridad de las calles y la contaminación atmosférica, con lo que se realzan los
atractivos de la ciudad y se desarrolla su potencial económico, social y cultural.

Concretamente, se deducen de ello tres orientaciones convergentes:

• evitar una delimitación estricta de las zonas en beneficio de los usos mixtos
del espacio urbano;
• defender la herencia arquitectónica frente a la banalidad uniforme del estilo
internacional, respetando lo antiguo, no imitándolo;
• no rehuir los problemas de la ciudad extendiendo su periferia: resolver los
problemas dentro de las demarcaciones existentes.

Finalmente, queremos insistir en el papel de la regulación a la vez que advertimos

del peligro de determinadas formas de planificación. Es esencial la regulación en
relación con determinados objetivos ambientales. Una planificación en la que no
participen ampliamente los habitantes de la ciudad, y que no los tenga en cuenta,
 28

adoptará una versión estrecha de su eficacia, que en última instancia la condenará

a la esterilidad.
 29

Capítulo II

HACIA UNA ESTRATEGIA COMUNITARIA DEL MEDIO AMBIENTE URBANO

OBJETIVOS DE LA MEJORA DEL MEDIO AMBIENTE URBANO

Los principales objetivos de la gestión y la política del medio ambiente urbano son,
por una parte, crear (o recrear) ciudades que proporcionen un entorno atractivo para
sus habitantes, y, por otra, reducir la aportación de la ciudad a la contaminación
total. Por utópica que pueda parecer esta meta, corresponde a las preocupaciones
de hoy en día y a las responsabilidades del mañana.

En el análisis del apartado anterior, los problemas del medio ambiente urbano se
atribuyen fundamentalmente a dos factores.

En primer lugar, está la presión que ejercen sobre el medio ambiente muchas de las
actividades que se concentran en la ciudad.

El segundo factor, no sin relación con el primero, es la estructuración de nuestras

zonas urbanas. En los últimos decenios, la política de planificación y las prácticas
de desarrollo han alterado de manera radical la organización de las ciudades, lo
cual en muchos casos ha conducido a que los usos de la tierra se separen de
manera casi aséptica. Esta separación física, que existe a menudo entre zonas no
enlazadas por el transporte público, ha obligado a las poblaciones urbanas a
aumentar considerablemente su movilidad, de donde provienen su dependencia de
los automóviles en general y del transporte privado en particular.

Esto, a su vez, ha traído consigo el desarrollo de extensas zonas residenciales

suburbanas en las que, por razones económicas, resulta difícil implantar servicios
de transporte público. Esta reorganización espacial de nuestras ciudades tiene
repercusiones sobre el medio ambiente:

- efectos adversos en zonas específicas dentro de las ciudades: centros

congestionados o desmoronados; periferias que se convierten en receptoras de los
usos que no se consideran deseables para la ciudad: vertederos, instalaciones
industriales, viviendas sociales;

- por lo general, altos niveles de contaminación acústica y atmosférica, debida en

parte a la movilidad a la que obliga la diferenciación espacial.

Además, esta contaminación se propaga al campo y al ambiente general. Por el

mero hecho de su concentración, las ciudades contribuyen de forma considerable a
la lluvia ácida y, mediante las emisiones de CO,, al efecto invernadero. El problema
no se resuelve, pues, con chimeneas más altas.

Una preocupación creciente por el medio ambiente en general y por el medio

ambiente urbano en particular ha dado lugar a que todas las instancias de las
autoridades públicas adopten medidas correctoras. Si bien es indudable que esta
actuación ha contribuido a mejorar la calidad ambiental o a impedir su progresivo
deterioro, aún queda mucho por hacer. Existen pocas medidas objetivas para
 30

evaluar la calidad ambiental de la vida urbana. Pero a medida que adquieren mayor
conciencia de los temas, los ciudadanos aspiran a algo más que a que se frene el
deterioro; exigen mejoras positivas.

La experiencia que nos proporcionan los éxitos y fracasos del pasado ofrecen
directrices útiles para la actuación futura. Un análisis de los esfuerzos que se
realizaron durante los últimos años para hacer frente a los problemas ambientales
sugiere que éstos se han visto limitados por una serie de importantes factores a los
que se puede dirigir un programa de acción comunitaria.

2 LIMITACIONES EN LA GESTIÓN EFICAZ DEL MEDIO AMBIENTE

Existe el convencimiento cada vez mayor de que, si queremos evitar un

desplazamiento de los problemas, la gestión eficaz del medio ambiente obliga a
sustituir el enfoque fragmentario de los problemas por un alto grado de integración.
Sin embargo, la integración temática debe ir acompañada de una integración de
procedimiento: entre el proceso de decisión política, el análisis de los problemas y la
evaluación de sus repercusiones, la planificación, la financiación y la realización;
precisamente en razón del gran alcance de los temas contemplados. Aun al final del
proceso, sin embargo, los resultados serán transitorios si no se ayuda a la población
a adoptar la mentalidad que se requiere para detectar los problemas ambientales
día a día, y si no se hallan las estructuras que traduzcan esta mentalidad en una
actuación concreta.

2. l. Coordinación

Se trata esencialmente de un problema institucional que afecta a todos los niveles

de la administración pública. El enfoque tradicional de los problemas del medio
ambiente urbano ha sido fundamentalmente sectorial; es decir, ha consistido en
medidas individuales destinadas a reducir los efectos de problemas específicos.

Ahora bien, dada la complejidad de los entornos urbanos, las decisiones que se
tomen en prácticamente cualquier sector repercutirán sobre algún otro. La división
de competencias en relación con la gestión urbana, entre los distintos niveles del
gobierno y las distintas oficinas que actúan a escala local, ocasiona problemas de
integración tanto «verticales» como «horizontales».

Pocas ciudades poseen un marco institucional que permita una auténtica

coordinación entre las inversiones, el desarrollo y la toma de decisiones en
cuestiones ambientales. Las implicaciones de esto se observan con claridad en el
caso de la planificación de transporte. A pesar de que tienen unos efectos
considerables sobre el medio ambiente, las decisiones que afectan al transporte
público por una parte y a la construcción de calles por otra, rara vez se integran en
una única estrategia global del transporte.
 31

2. 2. Recursos

Aunque es indudable que la limitación de los presupuestos supone un obstáculo

para muchos programas de medio ambiente, frecuentemente pueden alcanzarse
soluciones razonables desde el punto de vista ambiental empleando los recursos
existentes de forma más eficaz.

2. 3. Información

Como ya se ha dicho más arriba, la falta de datos precisos y coherentes sobre

muchos factores ambientales constituye una cortapisa al desarrollo de programas.
Es difícil fijar objetivos de mejora si n se valora de forma inequívoca el alcance de
un problema específico. En los últimos años se han realizado mayores esfuerzos en
el ámbito de la vigilancia ambiental, y este hecho, junto con una presión pública por
acceder a los datos recopilados, ha desembocado en la exigencia de que se dé
mayor prioridad a los programas de mejora.

2. 4. Conocimientos técnicos

La preocupación creciente por los temas de medio ambiente ha generado un

crecimiento concomitante en el ámbito de las técnicas y tecnologías ambientales.
Se han obtenido ya, en muchas áreas del control de ruido y contaminación,
resultados que se irán llevando a la práctica de forma gradual a lo largo de los
próximos años. Esto nos ha puesto de manifiesto la importancia de la investigación
científica y tecnológica que se lleva a cabo actualmente en el ámbito del medio
ambiente.

2. 5. Desplazamiento de los problemas

Una de las limitaciones del actual enfoque sectorial es que la solución de un

problema frecuentemente se convierte en el origen de otro. Por ejemplo, la
construcción de nuevas calles para remediar la congestión puede provocar un
incremento del tráfico y aumentar así la contaminación. Debe, pues, prestarse
atención a los eventuales efectos secundarios de la solución. Los vehículos
eléctricos serán más silenciosos y originarán una menor contaminación directa que
los vehículos de motor, pero ello no resuelve el problema de la contaminación por
CO2, debida a la generación de electricidad mediante la utilización de combustibles
fósiles. La mayor parte de la electricidad empleada en Europa se genera de esta
forma, y no es probable que la situación varíe en un futuro próximo.

2. 6. Progreso ambiental frente a crecimiento económico

Un freno considerable para muchas medidas de mejora de la calidad del ambiente

ha sido la preocupación por sus efectos sobre el crecimiento económico. No es
sorprendente que las economías que en los últimos años han tenido que hacer
frente a altas tasas de inflación y de desempleo tengan reparos cuando se trata de
imponer a la industria y a los consumidores normas ambientales más severas. Sin
embargo, este conflicto entre medio ambiente y economía es ficticio, pues a largo
plazo la protección de los recursos ambientales es una condición básica del
 32

desarrollo económico sostenido, que puede a su vez contribuir a la mejora

ambiental.

A corto plazo, la debilidad de nuestra legislación y nuestra política ambiental

probablemente hará que el crecimiento económico conduzca a un aumento de la
contaminación y de las presiones sobre el medio ambiente. Según un análisis de las
futuras pautas de crecimiento proyectadas en la Comunidad, es de esperar que
cause graves problemas ambientales relacionados especialmente con el transporte,
la energía y los residuos. Se requieren medidas más positivas para superar estos
efectos, no solamente con el fin de proteger el medio ambiente sino también para
garantizar que los beneficios de este crecimiento sean sostenidos. La integración
económica proporciona oportunidades positivas de aplicar las mejoras ambientales
en toda la Comunidad.

De hecho, una de las mayores dificultades a la hora de sopesar las preocupaciones

por el medio ambiente y por el desarrollo económico está relacionada con la escala
temporal. Con demasiada frecuencia, la actual gestión del medio ambiente
responde a crisis a corto plazo, y no emprende una planificación a largo plazo.

Pero la raíz del conflicto reside en la incapacidad de la economía de mercado de

«internalizar» los costes ambientales. Las investigaciones realizadas, entre otros,
por la OCDE, han documentado plenamente estos costes, pero estamos aún a la
espera de que esto se refleje en la toma de decisiones políticas.

Sin embargo, las opciones de los consumidores y los productores pueden

encauzarse mediante medidas económicas y fiscales basadas en las fuerzas de
mercado. Apenas hemos comenzado a explorar esta opción política, pero posee un
potencial considerable como medida para contribuir a una compatibilidad entre el
medio ambiente y el crecimiento económico.

3. DIRECTRICES PARA LA MEJORA DEL MEDIO AMBIENTE URBANO

Surgen, en este estudio, cierto número de temas como principios que deben guiar la
actuación comunitaria destinada a mejorar el medio ambiente urbano.

3.1. Coordinación - integración

La complejidad de los problemas urbanos y las interrelaciones que existen entre

ellos exigen una mayor integración en la toma de decisiones políticas y de
inversiones relacionada con el desarrollo económico, la política social, el transporte
y el medio ambiente.

3. 2. Responsabilidad

Un importante requisito previo para la mejora del medio ambiente consiste en

aceptar la responsabilidad de las consecuencias debidas a nuestras actividades a
todos los niveles: las del individuo, la empresa y la administración pública. Esto, a
su vez, presupone conocer y comprender dichas consecuencias, lo cual no siempre
 33

es el caso. Una elección bien informada no es suficiente para resolver nuestros

problemas, pero contribuirá en este sentido.

Quiza sea útil sugerir el objetivo de la ciudad no contaminante, asumiendo la

responsabilidad de evitar la contaminación de los parajes circundantes. Un ejemplo
de ello es el proyecto «Sena limpio», por el que París se propone tratar el 100 % de
las aguas residuales que se vierten en el Sena.

3. 3. Sostenibilidad

Los objetivos a largo plazo de la viabilidad ambiental y económica deben aceptarse

junto con los de la calidad ambiental a corto plazo. En su informe de 1987, conocido
comúnmente como informe Brundtland, la comisión mundial de medio ambiente y
desarrollo acuñó el importante término «desarrollo sostenible»: el uso de los
recursos y del medio ambiente no debería disminuir el potencial de estos recursos
para las generaciones siguientes. Deben estudiarse detalladamente las
consecuencias que ello implica para la gestión ambiental urbana.

3. 4. Subsidariedad

Este principio se aplica específicamente a la actuación de la Comunidad Europea.

Al definir la división de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno,
asigna una función a la Comunidad cuando la mejor manera de alcanzar los
objetivos políticos es la actuación a escala europea. El texto completo del Tratado
referente al compromiso de la Comunidad en asuntos de medio ambiente aparece
en el apéndice l.

En lo que se refiere al medio ambiente urbano, la actuación comunitaria debe

basarse en los siguientes puntos:

• las implicaciones internacionales de la contaminación generada en zonas

urbanas: muchas de las actividades que causan problemas en las zonas
urbanas también contribuyen a la contaminación transfronteriza del agua y la
atmósfera, así como a problemas ambientales de alcance mundial como el
efecto invernadero;
• la coincidencia de los problemas en los distintos ambientes urbanos: ello
constituye un argumento en favor de la cooperación entre los Estados
miembros a la hora de buscar soluciones;
• el reconocimiento de una dimensión europea de la herencia histórica y
cultural de nuestras ciudades;
• la necesidad de considerar los posibles efectos de las políticas comunitarias
en todos los sectores sobre el medio ambiente, en particular en las zonas
urbanas.
 34

4. INSTRUMENTOS DE LA ACTUACIÓN COMUNITARIA

La principal responsabilidad en cuanto a la mejora del medio ambiente urbano

corresponde a las autoridades municipales. así como a los gobiernos nacionales
que establecen el marco legislativo y financiero dentro del cual actúan las ciudades.

La Comunidad ya ejerce, mediante una variedad de actuaciones y medidas

políticas, una influencia significativa sobre las zonas urbanas. Señalamos a
continuación los principales instrumentos de actuación comunitaria, haciendo
referencia a la manera en que ya se están empleando para contribuir a la mejora del
medio ambiente urbano. A la hora de considerar cómo la Comunidad puede ampliar
eficazmente sus actividades en estas áreas políticas, son éstas las principales
líneas de actuación de que se dispone.

4. 1. Legislación

La Comunidad ha asumido un papel importante en la gestión ambiental mediante el

establecimiento de objetivos de calidad y normas sobre emisiones en relación con
una serie de factores ambientales, y en particular la contaminación atmosférica,
acuática y acústica. Al avanzar la tecnología ambiental, deberán revisarse
continuamente las normas sobre emisiones, para garantizar que tengan en cuenta
la aplicación de la mejor tecnología disponible. Este papel se ha visto fortalecido
con la aprobación de normas en el contexto del mercado único.

Un buen ejemplo de legislación que contribuirá a mejorar el medio ambiente urbano

es la normativa comunitaria según la cual todos los coches que se vendan en la
Comunidad a partir de 1993 deberán ir equipados con convertidores catalíticos, los
cuales reducen de forma significativa la emisión de contaminantes como el NO2.

La Comunidad también ha aprobado una legislación que obliga a realizar una

evaluación detallada de la repercusión ambiental de los principales proyectos de
desarrollo; se pretende con ello que las decisiones se tomen con pleno
conocimiento de las implicaciones que tienen las distintas opciones para el medio
ambiente.

Actualmente se está considerando la posibilidad de que esta legislación se amplíe

para abarcar también políticas, planes y programas. De esta forma mejorará la
coordinación de los objetivos entre los distintos sectores, dando lugar a planes y
políticas más sensibles a las múltiples necesidades de quienes habitan en las
ciudades.

4. 2. Recomendaciones y directrices

Si bien en determinadas áreas es inapropiado que la Comunidad elabore un marco

legislativo, la coincidencia de los problemas en los distintos Estados miembros es
tal que la Comunidad proporciona un foro apropiado para discutir y elaborar
directrices de actuación.
 35

4. 3. Investigación, demostración y formación

Potencialmente, toda la Comunidad puede beneficiarse del perfeccionamiento de

los métodos y las técnicas de gestión urbana. Es, pues, procedente que la
Comunidad fomente económicamente la experimentación, mediante proyectos
piloto y de demostración que podrían servir como modelos para una aplicación más
amplia. En este mismo sentido, la Comunidad podría desempeñar una función muy
útil transmitiendo a todos los Estados miembros la información relacionada con los
resultados prácticos obtenidos hasta la fecha. La Comunidad ya está actuando así
en muchas áreas de la gestión urbana.

En el ámbito de la investigación se incluye, entre los actuales ejemplos de

programas comunitarios relevantes, el programa DRIVE, el cual está elaborando
una amplia gama de instrumentos que proporcionarán servicios de información a los
gestores y usuarios del sistema de transporte urbano. Este programa generará los
instrumentos para una mejor planificación y gestión del tráfico, incluyendo el control
de la congestión, la contaminación y el ruido, así como el uso eficaz del transporte
público y los espacios para aparcamiento. Se está también investigando sobre las
repercusiones de la contaminación atmosférica en la estructura 'de los edificios
históricos. En la actualidad, la Comunidad está apoyando proyectos piloto en una
serie de ámbitos que pueden contribuir a mejorar el medio ambiente urbano,
incluyendo una red de doce ciudades que reciben asistencia en el desarrollo de la
planificación de la energía urbana.

4. 4. Asistencia financiera

La Comunidad financia ya inversiones considerables en las zonas urbanas a través

de los fondos estructurales, sobre todo el fondo regional, a través de préstamos del
Banco Europeo de Inversiones, así como de préstamos y ayudas de la CECA y
mediante otros instrumentos financieros.

Algunas de estas inversiones afectan, directa o indirectamente, al medio ambiente

urbano; se incluyen mejoras directas del medio ambiente, de las que
frecuentemente se reconoce que constituyen una condición previa para el desarrollo
económico

La reforma de los fondos estructurales, que tuvo lugar en 1988, ha dado una nueva
dimensión a lo que representan para las zonas urbanas. La reforma ha subrayado la
necesidad de concentrar los recursos en zonas de prioridad definida y de coordinar
la actuación de los distintos fondos.

Los envíos de ayudas se realizan en el contexto de un plan regional al cual la

Comunidad indica su apoyo económico mediante un marco comunitario de ayuda.
Los dos siguientes objetivos tienen relevancia para las zonas urbanas:

• zonas del objetivo l: regiones que se han quedado rezagadas en su

desarrollo económico (por ejemplo, aquellas en las que el PIB es inferior o
próximo al 75 % de la media comunitaria);
• -zonas del objetivo 2: zonas de declive industrial.
 36

En las zonas del objetivo 1 se incluyen muchas grandes ciudades y zonas urbanas,
entre ellas Atenas, Belfast, Dublín, Nápoles y Lisboa. La Comisión ha influido en la
elección de medidas dentro de los marcos de asistencia comunitaria para las
regiones del objetivo l. Estas regiones carecen a menudo de infraestructuras como
alcantarillas y plantas de tratamiento de aguas, o de un transporte público
adecuado, ausencia que repercute sobre el medio ambiente. El objetivo de las
actuaciones a favor de estas regiones dentro de los marcos de asistencia
comunitaria es mejorar su potencial económico, teniendo en cuenta, al mismo
tiempo, el medio ambiente.

Entre los ejemplos de medidas urbanas que traerán consigo beneficios ambientales
específicos pueden citarse los siguientes:

• el metro de Atenas, destinado a contribuir a la reducción de la dependencia

del automóvil y a disminuir los niveles crónicos de contaminación atmosférica
en la ciudad;
• en Lisboa existen, dentro del programa «Lisboa norte», propuestas para
obras hidráulicas y alcantarillado. Se incluye la construcción de una
alcantarilla «interceptara» y de plantas de tratamiento de aguas, así como la
purificación de aguas procedentes de zonas industriales;
• en Nápoles se ha dado prioridad a la conexión del sistema de alcantarillas a
las plantas de tratamiento, y asimismo a la construcción de una nueva planta
de purificación y tratamiento de las aguas residuales.

Todas las regiones del objetivo 2 se caracterizan por el declive de las industrias
tradicionales, con un legado de tierras abandonadas y emplazamientos
contaminados, y son por tanto predominantemente urbanas. Una prioridad clave
dentro del marco de ayuda comunitaria para las regiones del objetivo 2 es recuperar
y volver a desarrollar los antiguos emplazamientos industriales. Al margen de ello,
otras medidas se ocupan de la eliminación de residuos, del alcantarillado y el
tratamiento de las aguas y de la contaminación atmosférica. Se estima que el 20 %
de los fondos destinados actualmente a estos ámbitos se relacionan con objetivos
que tienen un beneficio ambiental específico. Las actuaciones en materia de medio
ambiente se vinculan a otras medidas cuyo fin es crear puestos de trabajo y nuevas
oportunidades. Veamos algunos ejemplos de las actuaciones tipo previstas:

• investigación y asesoramiento, así como medidas referidas específicamente

a la eliminación y el reciclado de residuos industriales (Reino Unido, España
y Bremen);
• énfasis en el hecho de que el desarrollo industrial no debería llevarse a cabo,
en la medida de lo posible, en zonas verdes: los marcos de asistencia
comunitaria insisten en la necesidad de volver a desarrollar los terrenos
abandonados (Reino Unido y Berlín);
• insistencia sobre el desarrollo de los sistemas de transporte público en lugar
de seguir invirtiendo en la infraestructura vial (Reino Unido);
• inclusión de medidas que se refieren a las «tecnologías limpias» en los
objetivos prioritarios de investigación y desarrollo (Reino Unido), y ayudas de
inversión a las PYME para fábricas no contaminantes (Berlín);
• medidas destinadas a combatir la contaminación atmosférica (España).
 37

En conjunto, las medidas de las zonas de los objetivos 1 y 2 cubren en torno al 40

% de las principales ciudades de la Comunidad. Dado que muchos de los
problemas relacionados con el paro y la formación para un nuevo empleo se
concentran en las zonas urbanas, lo mismo ocurre con las medidas del fondo social.

Aparte de los marcos de ayuda comunitaria, los programas comunitarios, que

suelen tener un enfoque sectorial, pueden atacar algunos problemas ambientales a
la vez que propulsan el desarrollo económico. Resider para las zonas del acero o el
programa Rechar para las zonas de minas de carbón constituyen ejemplos de
programas específicos que, centrándose primordialmente en combatir el grave
desempleo generado por el declive de estas industrias, incluyen también
importantes elementos relacionados con la mejora del medio ambiente y de la
«imagen» de estas zonas. Otra iniciativa comunitaria, el programa Envireg, asigna
500 millones de ecus para el período 1990- 1993, destinados específicamente a
medidas medioambientales para reducir la contaminación en las zonas costeras,
sobre todo en el Mediterráneo, así como a la gestión de residuos industriales
tóxicos y peligrosos en las zonas del objetivo 1. Son prioritarias las zonas urbanas
de menos de 100 000 habitantes.

Con arreglo al artículo 10 de la normativa sobre el Fondo Europeo de Desarrollo

Regional, pueden obtener una cofinanciación los proyectos piloto urbanos de
carácter innovador capaces de servir de modelo para otras ciudades, por ejemplo
los planes piloto para Londres y Marsella iniciados en febrero de 1990.

El fondo de desarrollo regional se limita, con unas pocas excepciones, a aquellas

zonas de la Comunidad que se consideran económicamente desfavorecidas y,
dentro de ellas, a proyectos que traerán consigo un desarrollo económico.

Estas limitaciones impiden actualmente que la Comunidad financie medidas

ambientales en zonas urbanas no cubiertas por los objetivos 1 y 2, ni proyectos que
no pueda considerarse que conduzcan a un desarrollo económico. Si la Comunidad
desea apoyar inversiones ambientales en las zonas urbanas en toda la Comunidad,
deberá considerar, pues, la creación de una nueva fuente de financiación.

En la actualidad, se dispone de una financiación muy limitada para los proyectos

específicamente medioambientales. El programa MEDSPA es la más importante de
las actuales propuestas. Con un presupuesto de 9 millones de ecus para 1990, este
programa tiene por objetivo proporcionar asistencia técnica y profesional en la
elaboración de planes de tratamiento de residuos y aguas residuales urbanas en
pequeñas comunidades, de menos de 100 000 habitantes, en la cuenca del
Mediterráneo.

4. 5. Medidas económicas y fiscales

Todavía está por estudiarse atentamente el alcance de la actuación comunitaria

destinada a fomentar la mejora ambiental mediante medidas económicas y fiscales.
Estas medidas van dirigidas a incorporar la calidad ambiental al sistema económico,
actuando sobre el mercado de tal manera que se potencien productos y técnicas de
producción inocuos para el medio ambiente.
 38

4. 6 Evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente urbano

La Comisión adopta medidas políticas en un gran número de sectores que pueden

tener consecuencias para el medio ambiente urbano. Deberán analizarse
atentamente estas medidas, a fin de evitar los efectos adversos sobre el medio
ambiente.

5. AMBITOS DE ACTUACIÓN

En el primer capítulo del presente informe se han señalado los principales

problemas a los que se enfrentan las zonas urbanas, así como sus causas.
También se han expuesto las limitaciones de los actuales enfoques sectoriales para
la solución de estos problemas. Por consiguiente es importante, a la hora de
presentar sugerencias para futuras líneas de actuación, dirigirse a los orígenes de
los problemas y no simplemente a sus síntomas. En este apartado se discuten las
posibles soluciones a los problemas; a partir de ellas, se determinan una serie de
sugerencias para la actuación comunitaria en el futuro. Estas sugerencias,
referentes a medidas que pueden llevarse a cabo de manera óptima a escala
comunitaria, respetan el principio que rige el papel y la competencia de la
Comunidad, tal y como se expone en el Tratado.

Corno ya quedó reflejado en el primer apartado de este capítulo, lo, principales

objetivos de las actuaciones futuras corresponden a las siguientes dos áreas
prioritarias:

Medidas políticas que afectan a la estructura física de la ciudad, específicamente

por lo que respecta a:

- planificación urbana;
- transporte urbano;
- protección y revalorización del patrimonio histórico;
- protección y revalorización de las zonas naturales dentro de las ciudades.

-Medidas políticas dirigidas a reducir los efectos de las actividades urbanas sobre el
medio ambiente:

- industria urbana;
- gestión urbana de la energía;
- gestión de los residuos urbanos;
- gestión de las aguas,

Es también importante que las políticas de desarrollo en este ámbito se basen en

datos precisos y comparativos sobre el estado del medio ambiente. También deben,
pues, tomarse en consideración las necesidades de información y la forma de
satisfacerlas.

Además de estos aspectos prioritarios, a la Comunidad le corresponde asimismo

apoyar una serie de actividades a escala local y regional que pueden contribuir a
 39

mejorar el medio ambiente y la calidad de vida en las zonas urbanas. Se incluyen

iniciativas relacionadas con

- la información;

- las tareas sociales;

- la cooperación interregional.

5. 1 PLANIFICACIÓN URBANA

5. 1. 1. Fomento de una mayor diversidad y prevención de la extensión urbana

Las políticas de estricta delimitación por zonas, que se han practicado en los últimos
decenios y han supuesto la separación del uso de los suelos y el subsiguiente
desarrollo de extensos suburbios residenciales, han estimulado a su vez el tráfico
de ida y vuelta, debido a las distancias entre el lugar de trabajo y de vivienda, y ello
constituye la raíz de muchos de los problemas ambientales a los que se enfrentan
en la actualidad las zonas urbanas.

Por tanto, es preciso que se revisen de manera fundamental los principios en los
que se ha basado la práctica de planificación urbana. Las estrategias basadas en el
uso mixto y en un desarrollo más denso tienen más probabilidades de conseguir
que los ciudadanos vivan cerca de los lugares de trabajo y de los servicios que
requieren para la vida cotidiana. En estas circunstancias, el coche deja de ser una
necesidad y se convierte en una opción. Estrategias de este tipo ya se han puesto
en marcha en zonas como los Países Bajos; merecen que se las tenga más en
cuenta.

5. 1. 2. Nuevo desarrollo de los suelos urbanos desaprovechados

Las numerosas zonas de suelos desaprovechados, instalaciones industriales

abandonadas, vías muertas, muelles e instalaciones militares que existen en las
zonas urbanas brindan una valiosa oportunidad para volver a desarrollarlas. De esta
forma, los espacios abiertos y recreativos de las ciudades y de sus alrededores se
protegen de la invasión que supone el desarrollo. Muchas ciudades ya han
incorporado esta prioridad a sus estrategias de planificación. Sin embargo, los
problemas que plantean los suelos contaminados y las complejas estructuras de
propiedad son tales que frecuentemente se requerirá una iniciativa firme por parte
de las autoridades públicas.

5. 1. 3. Revitalización de las zonas urbanas existentes

También es importante revitalizar las zonas de vivienda que existen dentro de la

ciudad. La calidad de vida en estas zonas puede mejorarse significativamente
mediante mejoras ambientales; específicamente, reduciendo el ruido y la
contaminación debida al tráfico. Ello requiere estrategias locales que den prioridad a
las necesidades de los peatones y los habitantes, y no a los conductores que
 40

atraviesan la zona. Es muy probable que estas mejoras ambientales propulsen la

inversión privada en la mejora de las viviendas existentes.

La necesidad de revitalización no se limita a las zonas internas de la ciudad.

Muchos terrenos de viviendas en la periferia urbana, sobre todo las que se
construyeron como viviendas sociales, muestran síntomas del declive urbano que
tradicionalmente se asocia a las zonas descuidadas del centro. En Londres y
Marsella, la Comisión participa ya en proyectos piloto cuyo fin es. mejorar el
desarrollo económico y social de estas zonas. Es frecuente que los problemas que
experimentan sus zonas de vivienda se vean agravados por encontrarse
físicamente aislados de la vida económica, social, comercial y cultural de la ciudad.

La expansión de los usos y las actividades de estas zonas y, consecuentemente, de

las oportunidades que ofrecen a sus residentes, forma parte de una estrategia cuyo
objetivo es integrar estas urbanizaciones en la ciudad y mejorar su entorno, así
como la calidad de vida de sus habitantes.

5. 1. 4. Diseño urbano

La calidad ambiental de la ciudad es fruto tanto de la diferenciación espacial como

del diseño de los edificios. Si queremos proteger la calidad visual y la identidad
histórica de nuestras ciudades, debemos, pues, prestar atención no sólo a la
protección de los edificios históricos, sino también al diseño de los nuevos edificios
que se insertan en el entramado urbano. La planificación urbana debería, por tanto,
incorporar esta tercera dimensión, fomentando la innovación arquitectónica pero
velando por que los nuevos edificios sean compatibles con el carácter urbano y no
destruyan o inutilicen los espacios abiertos de la ciudad.

Sugerencias de actuación:

• Se recomienda a la Comisión que, en cooperación con los Estados miembros

y las autoridades locales, elabore directrices para incorporar las
consideraciones ambientales a las estrategias de planificación de las
ciudades a través de una investigación y elaboración detallada de los
principios enunciados más arriba. El objetivo de estas directrices será influir
en las prácticas de planificación urbana y servir de complemento a la
propuesta de directiva sobre evaluación ambiental de políticas, planes y
programas.
• Fomentar una mayor investigación sobre el tratamiento de los suelos
contaminados, que tan frecuentemente obstaculizan el nuevo desarrollo de
las ciudades ya establecidas.
• Concesión de nuevas ayudas económicas a los proyectos piloto destinados a
revitalizar las zonas urbanas menos favorecidas mediante una mayor mezcla
de usos y, por tanto, de accesos a las instalaciones urbanas. Al mismo
tiempo, estas actuaciones deberían ir dirigidas a proteger y asistir a quienes
residen en dichas zonas. La Comisión debería también considerar la
posibilidad de ampliar estas medidas basándose en la experiencia adquirida
gracias a los proyectos piloto.
• La Comunidad habría de plantearse la cuestión de si desea extender el
apoyo financiero a la renovación urbana y los planes de mejora ambiental
 41

más allá de los tipos y las áreas de ayuda que permiten los actuales fondos
estructurales y, en su caso, de cómo conseguirlo.

5. 2 TRANSPORTE URBANO

Como ya se ha subrayado repetidas veces en el presente informe, el aumento

espectacular de los coches particulares en los últimos decenios ha supuesto una
mayor comodidad para muchos, pero también ha traído consigo congestiones,
efectos negativos de las autopistas urbanas, pérdidas de espacios abiertos al
convertirse éstos en aparcamientos, contaminación atmosférica y ruido. También,
ha contribuido a ello el desmesurado incremento del transporte de mercancías por
carretera. El tráfico urbano es uno de los principales factores causases de la lluvia
ácida y el efecto invernadero.

Se hace cada vez más patente que la situación es grave y que deben tomarse
medidas. Si bien el desarrollo de vehículos ecológicamente inocuos podría significar
un cierto alivio, una auténtica solución pasaría por modificar radicalmente el
equilibrio entre los distintos modos de transporte, favoreciendo el público frente al
privado y reduciendo el nivel y las repercusiones del tráfico de automóviles sobre el
interior de nuestras ciudades.

No es posible fijar a escala comunitaria los pormenores de la estrategia que

resultaría adecuada para una ciudad en particular. Pero sí pueden definirse una
serie de ámbitos en los cuales el progreso contribuiría a reducir los efectos
adversos del tráfico de vehículos sobre la ciudad.

5. 2. 1. Transporte privado

- Perfeccionamiento de la tecnología actual

La legislación comunitaria vigente se propone aplicar la mejor tecnología disponible

a la reducción del ruido y la contaminación tradicionalmente asociadas a los
vehículos de motor; entre las medidas propuestas figura el paso a combustibles
menos contaminantes, normas más severas en relación con los niveles de ruido y el
empleo de convertidores catalíticos. Estas normas se refieren a vehículos nuevos.
No sirven, sin embargo, para reducir las emisiones de CO2, uno de los principales
gases responsables del efecto invernadero.

Además, para ser eficaces, estas medidas deben mantenerse a lo largo de la vida
del vehículo. Para ello, las actuales inspecciones técnicas (de seguridad) deben
complementarse con inspecciones de conformidad ambiental.

La Comisión debería propulsar la investigación sobre la reducción progresiva del

ruido y la contaminación debidos a los vehículos de motor y revisar periódicamente
sus directivas en este ámbito, para garantizar que se apliquen los resultados de
dichas investigaciones.
 42

Aun con la tecnología actual, determinados vehículos están acreditados como

menos nocivos para el medio ambiente que otros. En la República Federal de
Alemania se ha adoptado recientemente un sistema impositivo diferencial en
relación con los niveles de emisiones. La Comisión podría tomar en consideración
una aplicación más amplia de un sistema de esta índole dentro de la Comunidad.

Las autoridades públicas que adquieren y mantienen, para diversas funciones, un

número sustancial de vehículos en las zonas urbanas deberían dar ejemplo, tanto
en lo que respecta a la elección como al uso y al mantenimiento de sus vehículos.

- Vehículos eléctricos

El interés por los vehículos eléctricos está experimentando un auge, pues

constituyen una solución potencial a los problemas de contaminación atmosférica y
acústica que plantean los motores de gasolina y gasóleo. La Comisión ya se ha
interesado por el desarrollo de estos vehículos y ha prestado su asistencia en la
creación de una asociación intermunicipal destinada a fomentar la cooperación en el
desarrollo.

Si bien estos vehículos indudablemente contribuirían a disminuir los niveles de

contaminación de forma significativa, no se les puede considerar como una solución
absoluta. Su uso no eliminará la congestión ni reducirá las presiones sobre el
espacio urbano. Además, estos vehículos dependen en gran parte de electricidad
generada a partir de combustibles fósiles.

- Bicicletas

La bicicleta es el vehículo «ecológico» por antonomasia. Ahora bien, son pocas las
ciudades en las que se haya hecho un serio intento de incorporar la bicicleta a una
estrategia global de transporte. Por el contrario, el tráfico actual, por la
contaminación y los riesgos para la seguridad, desalienta el empleo de bicicletas
dentro de las ciudades.

- Peatones

Los riesgos a los que debe enfrentarse el ciclista acechan igualmente a quien utiliza
la forma más personal de locomoción y va a pie. En zonas de tráfico intenso, el
peatón sufre las agresiones del ruido y los gases de escape, que producen una
incomodidad inmediata así como, a largo plazo, molestias respiratorias e irritaciones
oculares. Además, caminar por estas zonas se convierte en una carrera de
obstáculos. El peatón debe esquivar los coches aparcados (que bloquean los
cruces y, a veces, las aceras), evitar las señales de tráfico, los semáforos y los
parquímetros; atravesar precipitadamente las calles en las que la señal de paso
para peatones puede llegar a durar tan sólo cuatro segundos; estar atento a los
coches que se saltan los semáforos en rojo, etc.

Con harta frecuencia, la planificación de las calles se centra en la circulación eficaz

del tráfico de automóviles, abandonando a los peatones a su propia suerte. Los
peatones deben volver a incluirse en las ecuaciones de planificación, no como una
 43

especie amenazada a la que hay que recluir en zonas peatonales, sino como los
principales usuarios de las calles de la ciudad.

5. 2. 2. Transporte público

Si bien desde hace tiempo se tiene conciencia de que el transporte público

contribuye a reducir el tráfico urbano, pocas ciudades han tenido éxito a la hora de
reducir sustancialmente el transporte privado aumentando el público.

Mientras que el empleo de coches particulares ha ido en aumento, el transporte

público ha permanecido relativamente estático. La experiencia muestra que los
propietarios sienten mucho apego por sus coches, desafiando frecuentemente la
lógica económica, y que tan sólo una combinación eficaz de incentivos y
restricciones puede trastocar el equilibrio en favor del transporte público. Una serie
de cuestiones merecen consideración en este contexto.

- Transporte público, uso del suelo y planificación del transporte

La planificación del transporte urbano debería tomar en consideración el potencial

de todas las formas de transporte, y deberían tomarse decisiones dentro de una
estrategia a largo plazo estrechamente vinculada a la planificación del uso del suelo
y que incluya objetivos ambientales. En la actualidad, en muchas ciudades parecen
tomarse medidas importantes en relación con el transporte como respuesta ad hoc
a un incremento de la demanda.

De esta forma, la respuesta a un incremento del tráfico de vehículos ha consistido,

con demasiada frecuencia, en construir más calles, lo cual, a su vez, ha fomentado
un aumento del tráfico. Inevitablemente, una política que favorezca el transporte
público implicará decisiones difíciles. La respuesta adecuada no consiste en atender
a las exigencias de un incremento del tráfico; la congestión representa en algunos
casos una herramienta eficaz de disuasión.

- Mejora del transporte público

Una queja -o excusa- común es que el transporte público, por su calidad deficiente,
no constituye una alternativa práctica al coche particular. Es evidente que las
compañías de transporte deben hacer frente a problemas económicos
considerables. Mejorar el servicio significa aumentar los costes de los vehículos, los
vagones, el personal y la infraestructura (por ejemplo, los carriles y las instalaciones
para pasajeros).

A menos que estas decisiones se tomen en el contexto de un plan de transportes

integrado, basado en una firme decisión de desarrollar nuevos servicios de
transporte público como alternativa a la construcción de nuevas calles, no puede
garantizarse que los servicios mejorados atraigan al número de pasajeros necesario
para cubrir los costes. Debe también prestarse atención al potencial de los
aparcamientos de disuasión y las conexiones entre el transporte de cercanías y las
redes internas de la ciudad.
 44

5. 2. 3. Gestión del tráfico

La gestión del tráfico urbano puede mejorarse de forma significativa mediante

sistemas de gestión del tráfico de los que pueden formar parte los sistemas
informáticos y de alta tecnología de la información que se están desarrollando
actualmente bajo los auspicios de la Comisión en el programa de investigación
DRIVE. Tradicionalmente, el objetivo central de la gestión del tráfico ha consistido
en aliviar la congestión y mejorar el flujo del tráfico, pero la gestión puede también
aplicarse a la mejora de las condiciones ambientales. El fomento de nuevas
técnicas plantea, pues, la cuestión de si se utilizan para fomentar un aumento del
tráfico o para reducir los efectos sobre el medio ambiente. Las políticas de gestión
del tráfico deberían tener plenamente en cuenta las consideraciones ambientales y
de seguridad, atendiendo a las implicaciones a largo plazo, tanto a nivel local como
global, pero reflejando al mismo tiempo la necesidad de movilidad, esencial para
una economía urbana sana. En este sentido, el objetivo debiera consistir en reducir
la congestión del tráfico sin fomentar un mayor uso de las zonas urbanas por parte
del tráfico de vehículos.

Se dispone de una variedad de medidas para restringir el empleo y con ello las
repercusiones del coche particular. Se incluyen entre ellas los planes locales de
tráfico tranquilo, incluidas las restricciones de velocidad, el estrechamiento de la
calzada y las zonas peatonales. Si se diseñan y ponen en práctica correctamente,
estos medios locales constituyen probablemente la forma más eficaz de reducir el
ruido. Estas técnicas han tenido un éxito considerable en los Países Bajos y en
Alemania. Además de fomentar un mayor uso del transporte público, las medidas de
este tipo forman parte integral de los planes destinados a revitalizar las zonas del
centro de la ciudad, haciéndolas más habitables y «recuperando la calle» para los
peatones.

5. 2. 4. Restricciones de aparcamiento

Las restricciones de aparcamiento producen un importante efecto disuasivo para el

uso de vehículos particulares en la ciudad. El apego al coche puede llegar a ser tan
fuerte que los conductores acepten un grado considerable de incomodidad antes de
cambiarse al transporte público. En las ciudades en las que el transporte público
cumple aún un papel importante se dispone de posibilidades de aparcamiento muy
restringidas, bien accidentalmente, bien conscientemente.

5. 2. 5. Tasas por el uso de las calles en zonas urbanas

Una serie de ciudades de la Comunidad proponen el empleo del peaje urbano o el

permiso de zonas para influir en el equilibrio entre el transporte público y el privado.
Medidas de este tipo se aplican ya fuera de la Comunidad, en ciudades como
Singapur y Oslo. Este instrumento económico se justifica porque obliga al usuario a
asumir de forma más directa los costes del uso de vehículos en términos
ambientales y sociales. Estos sistemas son potencialmente útiles para disuadir de la
utilización del automóvil y contribuir económicamente a la creación de alternativas,
pero debe actuarse con cautela a fin de evitar efectos negativos sobre los centros
de las ciudades.
 45

Sugerencias de actuación:

La Comunidad debería:

• Animar a las autoridades municipales a incorporar a sus planes de transporte

y de uso de los terrenos decisiones en relación con el futuro desarrollo
coordinado del transporte público y la construcción de calles. La Comisión
debería contar con que en un futuro se presenten solicitudes de ayuda a
cargo de los fondos estructurales en concepto de infraestructura de
transportes, para demostrar que se ha llevado a cabo un análisis de este tipo
• Propulsar, mediante la financiación de proyectos piloto, los planteamientos
innovadores del transporte público y la gestión ambiental del tráfico urbano.
Los proyectos de investigación deberían dar prioridad a sistemas
innovadores del transporte público, vehículos «ecológicos», al empleo de
bicicletas y método de gestión del tráfico. Ello no debiera traer consigo un
mayor uso de las zonas urbanas para el tráfico motorizado.
• Incentivar, a escala comunitaria, el intercambio de información en relación
con la gestión del tráfico urbano, a fin de conseguir los máximos beneficios
de un amplio abanico de experiencias.
• Considerar detalladamente, posiblemente mediante la financiación de
proyectos piloto, el potencial de instrumentos económicos tales como la
tasación de calles para contribuir a resolver los problemas ambientales
generados por el tráfico urbano.

5. 3 PROTECCIÓN Y REVALORIZACIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRlCO DE

LAS CIUDADES EUROPEAS

El carácter histórico de nuestras ciudades europeas -sus edificios, monumentos y

plazas y el trazado de las calles- crea una identidad y una percepción del lugar
específicas de cada ciudad. Nuestras ciudades son un valioso símbolo de la riqueza
y diversidad cultural de la Comunidad, así como de un patrimonio histórico
compartido. El interés por proteger el carácter histórico de una ciudad no queda,
pues, limitado a sus propios ciudadanos.

A lo largo de los últimos decenios, las presiones del desarrollo han supuesto una
grave amenaza para el patrimonio urbano de Europa. Muchas ciudades han
aprobado nuevos planes de ordenamiento que permiten una protección significativa
de estas zonas y fomentan su restauración mediante planes imaginativos de
recuperación.

Hasta el momento, la contribución de la Comunidad ha sido de segundo orden en

términos económicos, aunque importante por la forma en que ha aumentado la
conciencia de la población respecto a su patrimonio arquitectónico. Su papel
consiste, fundamentalmente, en apoyar la conservación de los monumentos que
ilustran la riqueza y diversidad del legado arquitectónico europeo.

Sugerencias de actuación:
 46

• La Comunidad debería adjudicar fondos más importantes para la

conservación de los edificios históricos y las zonas valiosas para Europa.
• Deberían considerarse los beneficios potenciales de un sistema comunitario
de reconocimiento de la importancia histórica y cultural de los edificios y
partes de las zonas urbanas.

5.4. PROTECCIÓN Y REVALORIZACIÓN DEL ENTORNO NATURAL EN

NUESTRAS CIUDADES

Al aumentar la preocupación por los temas ecológicos, ha comenzado a

reconocerse la riqueza de los hábitats naturales que contienen nuestras ciudades.
Si bien el valor de estas zonas rara vez es comparable con el de los hábitats
naturales, el hecho de que se encuentren en una zona poblada les confiere un
significado especial, pues mejoran la calidad de la vida urbana y proporcionan
oportunidades para actividades de recreo y para una educación informal en ciencias
naturales y cuestiones de medio ambiente.

La protección y la mejora de los espacios abiertos y los hábitats, así como la

plantación de árboles, aumentan el placer visual de las zonas urbanas, creando una
serie de efectos microclimáticos que combaten y dispersan las concentraciones de
contaminantes que segrega la ciudad.

Muchas ciudades han puesto en marcha «planes verdes» cuyo objetivo es proteger
y revalorizar el potencial de los espacios abiertos, animando a los ciudadanos a
plantar árboles y a llevar a cabo otras tareas similares.

El aumento del tiempo libre y la mayor demanda de espacios dedicados a deportes

y actividades de recreo ejerce una fuerte presión sobre los espacios libres que
existen en las zonas urbanas. Pocas son las ciudades que pueden afirmar haber
hecho previsiones en este sentido. Si bien la creación de nuevos parques urbanos
plantea numerosos problemas, habría que incitar a las autoridades municipales a
que aprovecharan las oportunidades que brindan los terrenos abandonados y que
no se utilizan. En muchas ciudades europeas, los bosques «recreativos» en los
márgenes de la ciudad suponen una importante posibilidad de recreo para los
habitantes.

Sugerencias de actuación:

• La Comisión debería plantearse la posibilidad de lanzar un programa de

proyectos piloto repartidos por toda la Comunidad, para demostrar los
beneficios de los planes verdes y los programas de acción.
• Debería animarse a las autoridades municipales a revisar la cantidad de
espacios libres de que disponen, y a ampliarla cuando exista la oportunidad.

5. 5 GESTIÓN DE LAS AGUAS

Una reciente propuesta de directiva sobre las aguas residuales municipales fija
como objetivo alcanzar un alto nivel de tratamiento de todas las aguas residuales
 47

originadas en las zonas urbanas. La necesidad de esta iniciativa es evidente, como

también las mejoras potenciales a las que podría dar lugar. De acuerdo con un
estudio sobre aguas residuales urbanas e instalaciones de tratamiento en diez
Estados miembros, realizado en 1984, menos de la mitad del total de cargas
orgánicas recibía tratamiento en aquel momento.

En un plano más fundamental, la Comisión ha puesto en marcha un proyecto de

directiva sobre la calidad ecológica de las aguas. A diferencia de las anteriores
directivas comunitarias que fijaban objetivos de calidad, ésta se aplicará, en
principio, a todas las aguas comunitarias. Además, probablemente obligará a los
Estados miembros a implantar programas de mejora para alcanzar objetivos
ecológicos específicos. Aunque este proyecto se encuentra aún en fase inicial, su
aplicación dará lugar a importantes mejoras, biológicas y estéticas, en las aguas
urbanas y no urbanas.

5. 6 INDUSTRIA URBANA

La industria es una de las principales fuentes de contaminación atmosférica y

acústica en las zonas urbanas y las circundantes, sobre todo cuando éstas son
residenciales. La respuesta tradicional a este problema ha consistido en reubicar la
industria en los márgenes de la ciudad o aún más allá. Esta política, reflejo del lema
«ojos que no ven, corazón que no siente», si bien supone un cierto grado de alivio
inmediato para el entorno local, no sirve como solución global.

Por lo que respecta a las grandes instalaciones industriales, estos cambios de

emplazamiento son a menudo deseables, puesto que los nuevos locales facilitan la
aplicación de modernas tecnologías de producción. En el caso de medianas
empresas, sin embargo, la pericia del individuo suele ser más importante que las
técnicas de producción en masa y estos traslados frecuentemente suponen un
coste económico considerable, a la vez que limitan el acceso a los clientes y a los
proveedores, en particular a los proveedores de servicios.

Aun admitiendo que para determinados procesos industriales el emplazamiento

ideal es, indudablemente, un lugar distanciado de otros usos del suelo, las medidas
políticas que se han adoptado hasta el momento se basaban de forma excesiva en
la «exclusión» en lugar de la «compatibilidad». La Comisión ya ha elaborado una
serie de directivas que limitan las emisiones y el ruido generado por las
instalaciones industriales. Si se sigue desarrollando esta legislación y las
aplicaciones técnicas consiguientes, las autoridades locales dispondrán de un
marco más flexible a la hora de estudiar la localización de actividades industriales
compatibles en zonas urbanas.

Estas industrias pueden ser ventajosas para los habitantes de la zona en la medida
en que les proporcionan puestos de trabajo cercanos a su lugar de residencia.

Sugerencia de actuación:

La Comunidad debería adoptar medidas destinadas a promover un crecimiento de

las pequeñas y medianas empresas que esté en sintonía con la trama general del
medio ambiente urbano, y debería asistirles, cuando proceda, en el pleno
 48

cumplimiento de la normativa y las prácticas correctas en materia de medio

ambiente.

5. 7 GESTIÓN DE LA ENERGÍA URBANA

El consumo de energía en las zonas urbanas está estrechamente relacionado con

la contaminación atmosférica debida al transporte, a la calefacción, al alumbrado y a
la climatización de los edificios. Un uso más eficaz de la energía podría contribuir de
forma significativa a reducir la contaminación atmosférica urbana y,
consecuentemente, la aportación de las ciudades al efecto invernadero. Ya nos
hemos referido detalladamente al transporte; este apartado se centra, por tanto, en
el consumo de energía en los edificios. Entre las posibles mejoras en este ámbito se
incluyen las siguientes:

5. 7. 1. Diseño de los edificios

En los últimos años ha surgido un gran interés por la «vivienda ecológica»,

unidades autosuficientes con escasas necesidades energéticas y cuyas
repercusiones negativas sobre el medio ambiente son mínimas. Hay estudios que
demuestran que puede obtenerse un importante ahorro de energía incorporando al
diseño de los edificios sencillos elementos «pasivos» como calefacción solar y
similares, y teniendo en cuenta factores como la orientación y la proximidad para
conseguir un trazado urbano más eficaz.

5. 7. 2. Normas de aislamiento para las nuevas construcciones

La tecnología disponible para la conservación de energía (aislamiento de las

paredes, cristales dobles, etc.) no se aplica uniformemente a la construcción de
nuevos edificios en toda la Comunidad. Si bien las diferencias geográficas pueden
ser el origen de parte de la variación de las normas, merece la pena considerar la
posibilidad de mejorar y armonizar dichas normas. Deberían también instaurarse
reglamentaciones sobre materiales y productos de construcción, teniendo en cuenta
nuestros actuales conocimientos acerca de los problemas de la contaminación
interior.

5. 7. 3. Mejora del aislamiento en los edificios ya construidos

Aunque no se dispone de mucha información precisa sobre los niveles de

aislamiento en los edificios que existen en la Comunidad, no es aventurado suponer
que éste es, por lo general, bajo, y que hay un amplio margen para mejoras en este
ámbito. Muchos Estados miembros fomentan inversiones de este tipo mediante
estímulos fiscales y financieros.

5. 7. 4. Eficacia de los sistemas de calefacción

En la eficacia de las instalaciones individuales de calefacción influye en gran

medida el nivel de mantenimiento. En la R. F. de Alemania, los propietarios de
edificios tienen la obligación de hacer inspeccionar las calderas una vez al año.
Sería posible vincular estas inspecciones al suministro de combustible o a los
seguros domésticos.
 49

5. 7. 5. Generación combinada de calor y electricidad

Producir de manera combinada calefacción urbana y electricidad es, de por sí, de

una gran eficacia. La proximidad entre el productor y el usuario disminuye las
pérdidas de energía durante la transmisión. En varias ocasiones, la Comisión ha
Publicado sugerencias de actuación en las que se Respaldaban estos sistemas.

5. 7. 6. Auditorías energéticas

Las auditorías energéticas antes de la venta de un inmueble pueden ser un

instrumento útil para aumentar la sensibilización de la población en cuestiones de
consumo energético. En Dinamarca ya existe un sistema de este tipo, vinculado a la
figura de un consultor local sobre temas de energía que asesora sobre los costes y
beneficios de las distintas inversiones para la conservación de energía.

5. 7. 7. Planificación energética en las ciudades

La planificación energética en las ciudades puede reducir de manera considerable

las necesidades de energía, sin olvidar que representa al mismo tiempo, un modo
de prevenir la contaminación. Se parte de un análisis de la estructura del consumo
de energía así como de las posibilidades de explotar los recursos energéticos
locales. Entre los planteamientos integrados de gestión de la energía que se
desprenden de esta planificación, se incluyen muchas medidas del tipo de las
mencionadas en los puntos a a f, en general, todas ellas tienen un efecto muy
positivo sobre los niveles de contaminación y el desarrollo económico de las
ciudades. Sin embargo, muchas de estas medidas no dan los frutos que podrían
porque están integradas en marcos institucionales que no proporcionan el suficiente
margen de libertad para desarrollar las políticas energéticas correspondientes.

La Comisión está ya promocionando proyectos de tecnología energética en muchos

de estos ámbitos.

Sugerencias de actuación:

• La Comunidad debe proseguir e intensificar sus actividades en el terreno de

la gestión de la energía urbana procurando, en particular, alentar y asistir a
las ciudades para que tomen medidas en materia de planificación urbana de
la energía. Deberían, igualmente, difundirse sugerencias de actuación útiles
sobre las medidas adecuadas en este contexto (por ejemplo, sobre técnicas
de construcción para el ahorro de energía) y además demostrar, mediante
proyectos piloto, los beneficios de las distintas técnicas.
• - Si bien la legislación comunitaria de normas sobre productos define los
requisitos de los materiales de aislamiento para la construcción, no existe
actualmente una legislación comunitaria que obligue a aplicar en las nuevas
construcciones normas específicas. La Comunidad ha publicado
anteriormente recomendaciones al respecto, éste puede ser el momento de
considerar la legislación.
 50

• Debe elaborarse un informe detallado, así como una propuesta, sobre el

empleo de instrumentos económicos para fomentar la conservación de la
energía en edificios.
• Es necesario velar por que las autoridades públicas den ejemplo adoptando
medidas de conservación de energía en los edificios que utilizan.

5. 8. RESIDUOS URBANOS

La Comisión ha publicado recientemente una estrategia global para la gestión de los

residuos urbanos, insistiendo primordialmente en evitar su producción, así como en
la necesidad del reciclado y la reutilización (véase el capítulo 1, apartado 2.2.4). La
estrategia incluye una amplia gama de propuestas prácticas.

Sus principios generales fueron aprobados por el Consejo de Ministros en su

reunión del 22 y 23 de marzo de 1990.

No queremos repetir estas propuestas en el presente informe, sino tan sólo

subrayar el estrecho vínculo que existe entre dicha estrategia y los planteamientos
del presente Libro verde. Las siguientes propuestas adicionales ilustran el nexo
entre la gestión de residuos y la gestión urbana en general.

Sugerencias de actuación:

• La Comisión debe animar a las autoridades municipales a tener más en

cuenta las cuestiones relacionadas con la gestión de residuos a la hora de
elaborar planes de gestión urbana a corto y largo plazo, seleccionando los
emplazamientos para la recogida selectiva de residuos domésticos y para la
construcción de plantas de tratamiento.
• La Comisión debe prestar apoyo económico a investigaciones y proyectos
destinados a sensibilizar a la población respecto a la impotencia del
saneamiento y al desarrollo de diseños urbanos y arquitectónicos que
favorezcan la clasificación de los residuos en el lugar en que se generan y la
recogida selectiva, hallando nuevos usos para los residuos urbanos, en
particular los procedentes de la construcción.
• La Comisión debe fomentar el intercambio de información y experiencias en
el terreno del saneamiento, en particular por lo que respecta a tecnologías de
limpieza, sensibilización de la población, instrumentos legales y reciclado de
residuos urbanos.

5. 9 PANORAMA COMPARATIVO DEL MEDIO AMBIENTE URBANO

Como ya se ha dicho, una de las dificultades a la hora de elaborar el apartado de

análisis de este informe ha sido, en muchos temas, la ausencia de una información
que permita un examen objetivo y comparativo del estado del medio ambiente
urbano. Hay programas englobados en el proyecto Corine que ya están
produciendo avances en lo que respecta, en particular, a los datos sobre la calidad
 51

atmosférica. Se prevé que los programas de los que se hará cargo la Agencia
Europea del Medio Ambiente aumentarán nuestros conocimientos en este terreno.
Sin embargo, deberán seguir produciéndose avances en otros ámbitos si la
Comisión ha de disponer de una base de información adecuada para seguir
desarrollando una política del medio ambiente urbano. Esta información debiera
estar a disposición no sólo de los políticos, sino también de cada uno de los
ciudadanos.

Sugerencia de actuación:

La Comisión debería estudiar la manera de mejorar la disponibilidad de datos

comparativos sobre el estado del medio ambiente urbano. Esto podría conseguirse,
bien asignando a la nueva Agencia del Medio Ambiente una tarea específica en
este sentido, bien apoyando el desarrollo de este tipo de bases de datos en las
universidades o los centros de investigación, o en las redes que integren a estas
instituciones.

5. 10 INICIATIVAS EN EL TERRENO DE LA INFORMACIÓN

El entorno urbano es responsabilidad, sobre todo, de los que viven y trabajan en las
ciudades, sin cuya participación no puede tener éxito ninguna política urbanística.
Todos los que actúan sobre el medio ambiente urbano (residentes, comerciantes,
empresarios, asociaciones profesionales, etc.) contribuyen a su deterioro y, a la vez,
sufren las consecuencias y se benefician de las mejoras obtenidas.

A la hora de aplicar una política urbana de medio ambiente, es conveniente para los
intereses de la Comunidad crear estructuras que faciliten el diálogo, la reflexión en
común y la cooperación entre los diversos sectores de cada ciudad y entre las
diferentes ciudades. Estas estructuras podrían servir también de puente con la
Comunidad para el intercambio de información y de opiniones.

Sugerencia de actuación:

Conviene que la Comisión esté presente en la creación prevista de una red

comunitaria de centros locales de iniciativa urbanística. Estos centros deberían
organizarse en cooperación con los organismos públicos que ya realizan tareas de
información y planificación urbanas. Está previsto que empiecen a funcionar en
varias ciudades centros de este tipo con carácter de proyectos piloto, cuya misión
sería:

• Informar a los diferentes sectores de la población de la política comunitaria y

de la manera en que ésta incide en los diversos factores que conforman la
realidad urbana.
• Fomentar y facilitar el diálogo, la planificación en común y la cooperación
entre los grupos que intervienen en el medio ambiente urbano, para
conseguir una mejora de éste.
 52

• Facilitar el intercambio de información entre las ciudades respecto a los

problemas que las aquejan y la experiencia conseguida en la lucha contra
cada uno de ellos.

5. 11 INICIATIVAS SOCIALES

Deben realizarse esfuerzos por evitar el aislamiento de los grupos de población más
desfavorecidos en los barrios más degradados de las ciudades.

Dentro de las medidas que tienen por objeto proteger el entorno físico, la política
social es posible y debe incluir tareas de inserción social, así como actividades para
fomentar el empleo, por ejemplo en relación con la restauración de viviendas
sociales.

Sugerencias de actuación:

• La Comisión debe llevar a cabo medidas de fomento del empleo y de la

formación profesional que creen una dinámica de desarrollo económico y
social, a la vez que garanticen la protección del medio ambiente.
• La Comisión debe alentar la asistencia técnica a proyectos piloto de
transmisión de experiencia técnica que hagan intervenir a los grupos sociales
más desfavorecidos en la protección del medio ambiente.

5. 12 COOPERACIÓN INTERREGIONAL

La Comisión apoya y cofinancia una amplia gama de planes de cooperación

interregional y de desarrollo de redes. Las ciudades se están beneficiando de
programas que se aplican en estrecho contacto con las autoridades regionales y
locales y sus organismos representativos: la Asamblea de las Regiones de Europa,
el Consejo de Municipios y Regiones de Europa y la Unión Internacional de
Administraciones Locales. Se han lanzado una serie de iniciativas entre las que se
incluye, por ejemplo la cofinanciacíón del proyecto POLIS (relacionado con la
mejora de la gestión del tráfico) con un grupo de ciudades denominadas
«eurociudades» y un proyecto de cooperación sobre la contaminación marina, en el
que trabajan asociados diez puertos.

Sugerencia de actuación:

La Comisión debe seguir apoyando estas medidas e intentar, cuando sea

conveniente, ampliar la cooperación y el intercambio de información entre las
ciudades.
 53

6. RESUMEN DE LAS SUGERENCIAS PRIORITARIAS DE ACTUACIÓN

En este apartado agrupamos las sugerencias de actuación para los ámbitos

prioritarios que se indican.

6. 1. PLANIFICACIÓN URBANA

Sugerencias de actuación:

• Se recomienda a la Comisión que, en cooperación con los Estados miembros

y las autoridades locales, elabore directrices para incorporar las
consideraciones ambientales a las estrategias de planificación de las
ciudades: una investigación y elaboración detallada de los principios
enunciados anteriormente. El objetivo de estas directrices será influir en las
prácticas de planificación urbana y servir de complemento a la propuesta de
directiva sobre evaluación ambiental de políticas, planes y programas.
• Fomento de una mayor investigación sobre el tratamiento de los suelos
contaminados, que tan frecuentemente obstaculizan el nuevo desarrollo de
las ciudades ya establecidas.
• Concesión de nuevas ayudas económicas a los proyectos piloto destinados a
revitalizar las zonas urbanas menos favorecidas mediante una mayor mezcla
de usos y, por tanto, de accesos a las instalaciones urbanas. Al mismo
tiempo, estas actuaciones deberían ir dirigidas a proteger y asistir a quienes
residen en dichas zonas. La Comisión debería también considerar la
posibilidad de ampliar estas medidas basándose en la experiencia adquirida
gracias a los proyectos piloto.
• La Comunidad habría de plantearse la cuestión de si desea extender el
apoyo financiero a la renovación urbana y los planes de mejora ambiental
más allá de los tipos y las áreas de ayuda que permiten los actuales fondos
estructurales y, en su caso, de cómo conseguirlo.

6. 2 TRANSPORTE URBANO

Sugerencias de actuación:

La Comunidad debería:

• Animar a las autoridades municipales a incorporar a sus planes de transporte

y de uso de los terrenos decisiones en relación con el futuro desarrollo
coordinado del transporte público y la construcción de calles. La Comisión
debería contar con que en el futuro se presenten solicitudes de ayuda a
cargo de los fondos estructurales en concepto de infraestructura de
transportes, para demostrar que se ha llevado a cabo un análisis de este tipo.
 54

• Propulsar, mediante la financiación de proyectos piloto, los planteamientos

innovadores del transporte público y la gestión ambiental del tráfico urbano.
Los proyectos de investigación deberían dar prioridad a sistemas
innovadores del transporte público, vehículos «ecológicos», al empleo de
bicicletas y método de gestión del tráfico. Ello no debiera traer consigo un
mayor uso de las zonas urbanas para el tráfico motorizado.
• Incentivar, a escala comunitaria, el intercambio de información en relación
con la gestión del tráfico urbano, a fin de conseguir los máximos beneficios
de un amplio abanico de experiencias.
• Considerar detalladamente, posiblemente mediante la financiación de
proyectos piloto, el potencial de instrumentos económicos tales como la
tasación de calles para contribuir a resolver los problemas ambientales
generados por el tráfico urbano.

6. 3 PROTECCIÓN Y REVALORIZACIÓN DEL PATRIMONIO HISTÓRICO

Sugerencias de actuación:

• La Comunidad debería adjudicar fondos más importantes para la

conservación de los edificios históricos y las zonas valiosas para Europa.
• Deberían considerarse los beneficios potenciales de un sistema comunitario
de reconocimiento de la importancia histórica y cultural de los edificios y
partes de las zonas urbanas.

6. 4 PROTECCIÓN Y REVALORIZACIÓN DEL ENTORNO NATURAL

Sugerencias de actuación:

• La Comisión debería plantearse la posibilidad de lanzar un programa de

proyectos piloto repartidos por toda la Comunidad, para demostrar los
beneficios de los planes verdes y los programas de acción.
• Debería animarse a las autoridades municipales a revisar la cantidad de
espacios libres de que disponen, y a ampliarla cuando exista la oportunidad.

6. 5 INDUSTRIA URBANA

Sugerencia de actuación:

La Comunidad debería adoptar medidas destinadas a promover un crecimiento de

las pequeñas y medianas empresas que esté en sintonía con la trama general del
medio ambiente urbano, y debería asistirles, cuando proceda, en el pleno
cumplimiento de la normativa y las prácticas correctas en materia de medio
ambiente.
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6. 6 GESTIÓN DE LA ENERGÍA URBANA

Sugerencias de actuación:

• La Comunidad debe proseguir e intensificar sus actividades en el terreno de

la gestión de la energía urbana procurando, en particular, alentar y asistir a
las ciudades para que tomen medidas en materia de planificación urbana de
la energía, difundir sugerencias de actuación útiles sobre las medidas
adecuadas en este contexto (por ejemplo, sobre técnicas de construcción
para el ahorro de energía) y además demostrar, mediante proyectos piloto,
los beneficios de las distintas técnicas.
• Si bien la legislación comunitaria de normas sobre productos define los
requisitos de los materiales de aislamiento para la construcción, no existe
actualmente una legislación comunitaria que obligue a aplicar en las nuevas
construcciones normas específicas. La Comunidad ha publicado
anteriormente recomendaciones al respecto; éste puede ser el momento de
considerar la legislación.
• Debe elaborarse un informe detallado, así como una propuesta, sobre el
empleo de instrumentos económicos para fomentar la conservación de la
energía en edificios.
• Es necesario velar por que las autoridades públicas den ejemplo adoptando
medidas de conservación de energía en los edificios que utilizan.

6. 7 RESIDUOS URBANOS

Sugerencias de actuación:

• La Comisión debe animar a las autoridades municipales a tener más en

cuenta las cuestiones relacionadas con la gestión de residuos a la hora de
elaborar planes de gestión urbana a corto y largo plazo: emplazamientos
para la recogida selectiva de residuos domésticos y para la construcción de
plantas de tratamiento.
• La Comisión debe prestar apoyo económico a investigaciones y proyectos
destinados a sensibilizar a la población respecto a la importancia del
saneamiento, a desarrollar diseños urbanos y arquitectónicos que favorezcan
la clasificación y recogida selectiva de los residuos en el lugar en que se
generan, y a hallar nuevos usos para los residuos urbanos, en particular los
procedentes de la construcción.

La Comisión debe fomentar el intercambio de información y experiencias en el

terreno del saneamiento, en particular por lo que respecta a tecnologías de
limpieza, sensibilización de la población, instrumentos legales y reciclado de
residuos urbanos.
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7. PRÓXlMOS PASOS

El presente informe es una primera prueba del compromiso de la Comisión por

lograr una auténtica mejora en la calidad del medio ambiente urbano en la
Comunidad. La Comisión tiene un gran interés en que las ideas y sugerencias de
este texto se sometan a un debate lo más amplio posible. Además de su debate en
el seno del Parlamento Europeo, el Consejo de Ministros y el Comité Económico y
Social, este documento se enviará a los alcaldes de las principales ciudades
europeas, así como a asociaciones profesionales y de cualquier otro tipo
interesadas por los temas de gestión urbana, a fin de que puedan presentar
observaciones al respecto.

Tras estudiar detalladamente los resultados de estas consultas, la Comisión

considerará cuáles de las líneas de actuación sugeridas merecen recibir una mayor
atención, y estudiará la mejor forma de llevarlo a cabo.

La aplicación de estas propuestas se hará de tal modo que no se dupliquen las

actividades de otras organizaciones internacionales que actúan en el

terreno del medio ambiente urbano, procurando, por el contrario, lograr una
cooperación y, siempre que sea posible, una actuación conjunta.

La Comisión reconoce la importancia de una coordinación permanente entre los

distintos servicios que intervienen en temas urbanos; por esta razón, esta iniciativa
seguirá recibiendo la asistencia del grupo interservicios que ya se ha creado.