(Colombia) DNP - GUÍA DE BUENAS PRACTICAS APP PUBLICADA 14-12-2011 PDF

GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS
PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS

DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA
Libertad y Orden
Con el apoyo de:
Diciembre de 2011
Guía de buenas prácticas para la ejecución de proyectos APP
Juan Carlos Echeverry Garzón

Ministro de Hacienda y Crédito Público
Germán Arce Zapata

Viceministro General
Rodrigo Suescún Melo

Viceministro Técnico
Diana Margarita Vivas Munar

Secretaria General
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional
Luis Eduardo Arango Varón

Subdirector de Banca de Inversión
Jesús Manuel Rodríguez Muñoz

Asesor Subdirección de Banca de Inversión
Ángela María Cáceres Duarte

Asesora Subdirección de Banca de Inversión
Hernando José Gómez Restrepo

Director General Departamento Nacional de Planeación
Juan Mauricio Ramírez Cortés

Subdirector General
Tatiana Milena Mendoza Lara

Secretaria General
Jean Philippe Pening Gaviria

Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible
Luis Eduardo Niño

Coordinador de la Gerencia de Participación Privada
María Patricia Sandoval Fernández

Asesora Gerencia de Participación Privada
ISBN No.978-958-9266-70-0
Digitos & Diseños

Diseño, corrección de estilo e impresión
www.digitosydisenos.com.co
CONTENIDO
PRÓLOGO 9
1. INTRODUCCIÓN 13
1.1 Presentación y alcance 13
1.2 Características básicas de la Guía 16
1.3 Definiciones 17
2. MARCO CONCEPTUAL 21
2.1 Qué es la Asociación Público-Privada (APP) 21
2.2 Experiencia internacional 22
2.3 Experiencia en Colombia 23
2.4 Características de los contratos de Concesión
en Colombia versus el modelo APP 26
2.5 Estructura de la transacción
de la Asociación Público-Privada 29
2.6 Estándares de servicio 32
3. FASES DE UN PROYECTO APP 34

3.1 Introducción 34
3.2 Proceso de identificación
y preselección de proyectos APP 35
3.2.1 Revisión de antecedentes preliminares 35
3.2.2 Análisis de elegibilidad del proyecto APP 39
3.3 Proceso de evaluación
y selección de modalidad de contratación 50
3.3.1 Estructuración de la transacción APP 50
3.3.2 Lineamientos específicos para la evaluación
y selección de la modalidad de contratación 52
3.4 Proceso de preparación
de documentos contractuales, actualización del CPP
y definición de requerimientos presupuestales 53
3.4.1 Preparación de documentos contractuales
por parte de la Entidad Ejecutora 53
3.4.2 Actualización del CPP 53
3.5 Proceso de selección y adjudicación del contrato 54
3.6 Proceso de gestión contractual y control de proyectos 55
3.6.1. Gestión contractual del contrato 55

3.6.2. Interventoría del contrato 55
3.6.3. Modificaciones del contrato 56
3.6.4. Liquidación del contrato 56
ANEXO 1:
CRITERIOS Y RECOMENDACIONES PARA
EL PROCESO DE GESTIÓN CONTRACTUAL
DE UN PROYECTO BAJO ESQUEMA APP 1
1. Aspectos generales 1
2. Principios fundamentales de pago al contratista 1
3. Uso de especificaciones de desempeño 3
4. Uso de estándares de servicio 5
5. Sistema de control de gestión 11
7
8
PRÓLOGO
A través de este medio y de manera oficial se presenta a las entidades

públicas nacionales, regionales y locales responsables del desarrollo
de proyectos de infraestructura, una Guía de Buenas prácticas
para la ejecución de Proyectos de Asociación Público-Privada,
elaborada en un esfuerzo conjunto entre la Subdirección de Banca de
Inversión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Gerencia de
Participación Privada del Departamento Nacional de Planeación a través
de una cooperación técnica suscrita con el Banco Interamericano de
Desarrollo1.
Este documento constituye una herramienta valiosa que permitirá

contribuir a alcanzar los objetivos planteados en el Documento
CONPES 3615 de 2009 y en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-
2014: Prosperidad para todos, que indican la necesidad de explorar
alternativas que permitan al Estado encontrar fuentes de recursos
complementarias al Presupuesto General de la Nación, dentro de un
marco de cooperación entre el Estado y el sector privado, modernizar la
infraestructura existente y desarrollar la nueva infraestructura requerida,
de manera que las entidades públicas funcionen de forma eficiente y
mejoren la prestación de sus servicios a los ciudadanos.
Además, esta guía complementa otros esfuerzos realizados por el

Gobierno en búsqueda de la transparencia y optimización del gasto
público, como la Resolución 2080 de 2008, mediante la cual establece
la metodología para el cálculo de tasas de descuento en proyectos de
concesión vial y férrea y la Metodología de Valoración y Seguimiento
de Riesgos para Proyectos de Infraestructura con Participación Público-
1 Dentro de la cooperación técnica se contó con la asesoría estratégica de Partnerships UK

(PUK), división del Tesoro del Reino Unido cuya misión consiste en apoyar y coordinar la
renovación de infraestructura, servicios públicos de alta calidad y el uso eficiente de bienes
públicos a través de asociaciones entre los sectores público y privado. Este mecanismo ha
permitido desarrollar en el Reino Unido 900 proyectos, de los cuales 700 ya se encuentran
en operación con una inversión de 125 millones de dólares. Así mismo, se contó con el
acompañamiento de consultoría de la firma chilena IKONS.
9
Privada de la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público; instrumentos que en conjunto facilitarán la ejecución
de proyectos mediante esquemas de Asociación Público-Privada, en el
contexto de una política pública de disciplina fiscal.
La presente guía recoge los lineamientos y pautas para desarrollar

proyectos de infraestructura bajo el esquema de Asociación Público-
Privada y busca orientar a todos los actores involucrados en el proceso de
estructuración, ejecución y gestión contractual de los proyectos. Por ello,
es de gran utilidad para conseguir un propósito esencialmente vinculado
al desarrollo sostenible del país: el mejoramiento y mantenimiento de
su infraestructura de acuerdo con estándares de servicio óptimos, que
representen un compromiso plausible entre la conveniencia de mejorar
en forma sostenida la calidad de servicio a los usuarios y las posibilidades
económicas del país.
El Gobierno nacional considera necesario promover el esquema tanto en el

sector público como en el sector privado para que trabajando de manera
conjunta bajo un marco cooperativo y transparente se logre el desarrollo
de proyectos de infraestructura que aceleren efectivamente el crecimiento
económico del país. Por ello se invita a las autoridades y profesionales
sectoriales, regionales y locales a conocer esta herramienta que, dentro
del marco institucional vigente y aprovechando la experiencia internacional
acumulada, se constituye en una oportunidad para la ejecución de proyectos
de infraestructura bajo el esquema de Asociación Público – Privada.
10
11
12
1. INTRODUCIÓN
1.1 Presentación y alcance
Durante los últimos años, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

(MHCP) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) han trabajado en
el desarrollo de un marco de referencia para el estudio e implementación
de proyectos de infraestructura pública y servicios relacionados que
permita que estos proyectos se analicen, evalúen, estructuren y
ejecuten de forma homogénea, de acuerdo con un conjunto de normas
y procedimientos predeterminados. Como parte de esta iniciativa para el
desarrollo de proyectos, se han gestado documentos metodológicos2 que
definen instrumentos y criterios técnicos para el estudio de sus distintas
fases.
En este contexto, y considerando el surgimiento en el ámbito

internacional de nuevas herramientas que permiten vincular recursos
del sector privado al desarrollo de infraestructura pública con base en
modalidades de Asociación Público-Privada (APP), se considera necesario
profundizar en la sistematización del proceso requerido para abordar
esos proyectos a lo largo de su ciclo de vida, de modo que los distintos
sectores dispongan de mecanismos y criterios técnicos para su análisis
y evaluación, y puedan ser presentados a las instancias respectivas para
la toma de decisiones de cada proyecto.
Es necesario para la ejecución de tales proyectos, contar con instrumentos

que permitan establecer procesos y procedimientos de gestión en
cualquier institución, lo cual resulta esencial para un adecuado desarrollo
de sus diferentes actividades y para la sistematización de éstas en cada
fase. Para lograr este objetivo se plantean prácticas adecuadas que
permitan la estructuración y ejecución de los proyectos APP y que a la
vez sirvan como mecanismo de consulta permanente, por parte de todos
los actores involucrados.
2 Metodología de Valoración y Seguimiento de Riesgos en Proyectos de Infraestructura

con Participación Público-Privada de la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público; Resolución 2080: Metodología para el cálculo de tasa de descuento en
proyectos de concesión vial, del 31 de julio 2008 y sus resoluciones modificatorias.
13
Con base en lo anterior, se ha preparado la presente guía, que servirá

como lineamiento para que las entidades públicas puedan abordar
proyectos de infraestructura pública y servicios relacionados a través de
esquemas APP.
Esta publicación está dirigida a toda entidad pública nacional, regional

o local, que proponga un proyecto para llevarlo a cabo en el marco
de la Asociación Público-Privada. En ella se describen las actividades
que los ejecutores de proyectos APP pueden considerar en el desarrollo
de sus diferentes proyectos, con el objetivo de estructurar un proyecto
adecuadamente y así alinear los incentivos del participante privado para
su ejecución mediante la modalidad de estructuración APP, factor que
genera un valor agregado al Estado.
Son múltiples los beneficios alcanzados a través de la vinculación del

sector privado, como se resalta en el Documento CONPES 3538 de
agosto de 2008, en el cual se concluye que:
…la inversión del sector privado en infraestructura ha contribuido a incrementar la productividad,

establecer empresas con solidez financiera, mejorar la gestión de las mismas, promocionar
la competencia, aumentar la eficiencia en la construcción, operación y mantenimiento de
proyectos de infraestructura, promocionar la inversión extranjera, propiciar programas de
democratización de la propiedad accionaria, aumentar la cobertura y calidad de los servicios
y adicionalmente, disminuir los recursos transferidos a empresas públicas y/o subsectores de
infraestructura, incidiendo de manera positiva en las perspectivas de endeudamiento público y
posibilitando el aumento de recursos destinados a otros sectores.
Por las razones expuestas se ha elaborado la presente guía que sirve

como documento de apoyo para las Entidades Ejecutoras involucradas
en la identificación, desarrollo, selección, adjudicación y gestión
contractual de proyectos de infraestructura y servicios con participación
pública-privada.
Uno de los aspectos fundamentales con los cuales se complementa de

manera directa es el desarrollo de una herramienta para evaluar el tipo
de estructuración más idónea para ejecutar el proyecto, herramienta
que se ha denominado Comparador Público-Privado (CPP)3. El CPP tiene
14
por objetivo guiar y orientar a los especialistas del sector público para
evaluar si un proyecto debe estructurarse en la modalidad de Proyecto
Público4 o a través de un esquema APP.
Como resultado de la aplicación de las buenas prácticas presentadas

en esta guía se logra determinar si un proyecto genera mayor Valor por
Dinero para la Nación al ser ejecutado bajo esquema APP o bajo esquema
de Proyecto Público; por lo tanto, ese análisis es el que determina la
modalidad de ejecución del proyecto.
En síntesis, esta guía está orientada a facilitar, ordenar y apoyar la

estructuración y ejecución de proyectos APP que se desarrolle bajo
parámetros claros y conocidos por los especialistas del sector público,
lo cual permitirá la toma de decisión respecto a la conveniencia de
incorporar al sector privado en la provisión y gestión de activos y servicios
públicos.
Esa modalidad de ejecución se traduce en retención y transferencia de

riesgos, en derechos y obligaciones para las partes, en mecanismos
de pago relacionados con la disponibilidad y el nivel del servicio de la
infraestructura y/o servicio, incentivos y deducciones; y en general, en
el establecimiento de una regulación integral que ajusta los aportes
del Gobierno al cumplimiento de estándares de calidad de los servicios
contratados e indicadores claves.
En el aspecto formal, la presente guía ha sido organizada en las siguientes

tres secciones:
Sección 1: Corresponde a la presente introducción que incluye algunos

aspectos básicos necesarios para el entendimiento de los esquemas
APP, definiciones de aspectos clave, y una descripción de sus principales
características.
3 Nota Técnica: Comparador Público Privado para la selección de Proyectos APP.

4 Para efectos de esta guía, Proyecto Público es aquel que, desde la óptica del presupuesto,
genera egresos fiscales durante el periodo de ejecución de la obra.
15
Sección 2: Corresponde a una presentación de los conceptos de la

Asociación Público-Privada, la experiencia internacional y de Colombia
al respecto.
Sección 3: Corresponde a la descripción del ciclo institucional con los

diferentes procesos y procedimientos que debe seguir cada sector, para
adelantar el estudio, el análisis y la implementación de un proyecto de
infraestructura pública que se ejecute mediante la modalidad APP.
También cuenta con una nota técnica que sirve de apoyo a las entidades
ejecutoras para profundizar en los análisis previos que deberían ser
realizados a un proyecto para identificar y evaluar su mejor alternativa
de ejecución.
1.2 Características básicas de la Guía
Objetivo general
Proporcionar a las diferentes entidades públicas una herramienta que

contenga los lineamientos básicos que les permita preparar y desarrollar
proyectos mediante esquemas de APP, en sus aspectos técnicos,
económicos y financieros.
Objetivos específicos
● Establecer la manera más idónea de preparación de proyectos

que se pretendan ejecutar bajo esquemas APP, las bases, los
lineamientos y las pautas de actuación generales que pueden
seguir las diferentes Entidades Ejecutoras, en la estructuración de
esos proyectos.
● Establecer criterios técnicos y financieros que permitan la

identificación de proyectos por ejecutarse bajo esquemas APP y los
análisis previos que deberían realizar las entidades para determinar
si el proyecto puede ser ejecutado mediante dicho esquema.
● Establecer lineamientos específicos a través de la herramienta del

16
Comparador Publico Privado (CPP), para la evaluación y selección de

la modalidad de ejecución de un proyecto, ya sea a través de Proyecto
Público o a través de la provisión de la infraestructura y sus servicios
asociados por parte de una empresa privada en el largo plazo mediante
un esquema APP.
● Establecer los criterios básicos que debería considerarse en la

estructuración de proyectos APP.
● Recomendar mejores prácticas de gestión contractual y control por

considerar en la ejecución de los proyectos APP por parte de la
Entidad Ejecutora, en un contexto de regulación por niveles de
servicio.
1.3 Definiciones
Para efectos de interpretación de esta guía, los términos que a

continuación se relacionan con mayúscula inicial, y que no corresponden
a nombres propios ni a normas legales, se les atribuirá el significado que
se indica para ellos. Los términos que denoten singular también incluyen
el plural y viceversa, salvo que el contexto dicte lo contrario.
● Adjudicatario: Persona natural o jurídica a la cual se le adjudica

la licitación para desarrollar un proyecto bajo la modalidad APP.
Una vez firmado el contrato, el Adjudicatario se transforma en
Contratista.
● Asignación de Riesgos: Es el proceso de distribución de los riesgos

de un proyecto entre el sector público y el sector privado de acuerdo
con la capacidad que tenga cada una de las partes para gestionarlos,
controlarlos, administrarlos y mitigarlos, en las distintas fases de un
proyecto.
● Asociación Público-Privada (APP): Es un esquema de participación

de la inversión y gestión privada en el largo plazo, en el cual el sector
privado incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología,
entre otros, y se distribuyen riesgos entre el sector público y el
17
sector privado, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, operar

y/o mantener una infraestructura pública y asegurar la provisión
de servicios conexos a la misma. La fuente principal de repago de
la inversión privada es a través de Vigencias Futuras.
● Comparador Público Privado (CPP): Metodología cuyo objetivo es

comparar los costos de ejecutar un proyecto bajo la modalidad
de Proyecto Público contra los costos de ejecutar este mismo
proyecto bajo la modalidad APP. El proyecto seguirá la modalidad
de ejecución que demuestre mayor Valor por Dinero (VPD). Esta
Metodología se presenta en la Nota Técnica: Comparador Público
Privado para la selección de Proyectos APP.
● Contratista: Entidad responsable de la obra y de sus servicios

asociados durante todo el período de duración del proyecto APP,
en los términos establecidos en su estructuración y en el contrato,
cuyo objeto se encuentre exclusivamente encaminado al desarrollo
del proyecto APP.
● Entidades Ejecutoras: Son entidades del sector público nacional,

regional o local, que promueven, desarrollan, licitan y monitorean
el desempeño de proyectos APP. En términos generales, esas
entidades corresponden a los ministerios o instituciones del sector,
eventualmente también pueden ser instituciones regionales o
locales cuando se trate de proyectos subnacionales que requieran
para su financiación o cofinanciación de vigencias futuras.
● Metodología General Ajustada (MGA): Provee un sistema de

información ágil y eficiente en el proceso de identificación,
preparación, evaluación y programación de los proyectos de
inversión.
● Pliegos de Condiciones: Documento donde se cumplirán y

establecerán los procedimientos y etapas estrictamente necesarios
para asegurar la selección objetiva de la propuesta más favorable.
Para este propósito, se señalarán términos preclusivos y perentorios
18
para las diferentes etapas de la selección y las autoridades darán

impulso oficioso a las actuaciones.5
● Proyecto Público o Proyecto Público de Referencia: Para efectos de

esta de guía, es el que, desde la óptica del presupuesto, genera
egresos fiscales durante el periodo de construcción de la obra, cuya
operación y mantenimiento se encuentran a cargo del Estado.
● Usuario: Persona, agente u organización que hace uso de un

proyecto de infraestructura pública y sus servicios relacionados.
● Valor por Dinero (VPD): Es el resultado de la comparación del valor

presente de los costos de desarrollar un proyecto bajo el esquema
de Proyecto Público, al que se denomina también Proyecto Público de
Referencia (PPR) –incluye los costos de operación y mantenimiento
en que incurre la entidad pública–, con el valor presente de los
costos teóricos netos del mismo proyecto desarrollado bajo un
esquema APP. El Valor por Dinero se genera cuando se adopta la
mejor alternativa de contratación para la ejecución del proyecto
utilizando una combinación de eficiencia, eficacia y economía, sea
ésta el PPR o el esquema APP.
5 Articulo 25 Ley 80 de 1993
19
2. MARCO CONCEPTUAL
2.1 Qué es la Asociación Público-Privada (APP)
De acuerdo con el Documento CONPES 3615 de 2009 6, la APP es

una tipología general de relación público-privada materializada en
un contrato entre una organización pública y una compañía privada
para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados
en un contexto de largo plazo, financiados parcial o totalmente con
pagos por resultados diferidos en el tiempo por parte del Estado.
Dicha asociación se traduce en retención y transferencia de riesgos,
en derechos y obligaciones para las partes, que se retribuye al
privado a través de pagos relacionados con la disponibilidad y el
nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio, incentivos y
deducciones y, en general, en el establecimiento de estándares
de calidad de los servicios contratados e indicadores claves de
cumplimiento.
Bajo un esquema APP el sector privado puede diseñar, construir o re-

construir, financiar, la infraestructura necesaria –establecimientos
educacionales, hospitales, cárceles, entre otros–, para la provisión
de un servicio público y en todos los casos encargarse de proveer
todos los servicios asociados a la gestión y mantenimiento de
dicha infraestructura durante la duración del contrato, que por
naturaleza es de largo plazo. Por su parte, el sector público retiene la
responsabilidad de proveer el servicio –educación, salud, custodia,
entre otros–, y pagar al sector privado por la prestación de todos
los servicios relacionados con la operación y el mantenimiento de
la infraestructura, siempre y cuando la calidad del servicio cumpla
con los requisitos pactados.
En resumen, los esquemas APP corresponden a asociaciones de

largo plazo entre un concedente público y una empresa privada,
cuyas principales características son las siguientes:
6 Documento CONPES 3615 del 28 de septiembre de 2009: Iniciativa para la Modernización

de Activos Fijos Públicos.
21
● El sector privado se encarga del financiamiento, diseño,

construcción o rehabilitación y mantenimiento de la
infraestructura pública y en todos los casos de la operación y
mantenimiento de los servicios contratados.
● El sector público continúa con la responsabilidad de la

provisión del servicio público y repaga total o parcialmente
con presupuesto público diferido en el tiempo todos los costos
relativos al financiamiento, diseño, construcción o rehabilitación,
operación y mantenimiento de la infraestructura pública llevada
a cabo por el sector privado por la ejecución de las obras y la
prestación del servicio.
● El sector público paga al sector privado por resultados, es

decir, en función de la disponibilidad de la infraestructura
y desempeño de servicio contratado –niveles de servicio en
limpieza, recepción, restauración, condiciones de una vía,
entre otras variables–, dependiendo de las características de
cada proyecto.
● Asignación de riesgos a la parte, sector público o privado, que

tenga la capacidad de gestionar, controlar, administrar y mitigar
de forma más eficiente el riesgo en cuestión.
● Gestión privada de largo plazo para la operación de los servicios

asociados al mantenimiento de la infraestructura.
2.2 Experiencia internacional
La mayor experiencia internacional en esquemas APP se encuentra

en la Unión Europea, donde en los últimos 15 años se han firmado
más de 1.000 contratos de este tipo que representan una inversión
cercana a los 200.000 millones de euros en sectores como educación,
salud, defensa, justicia y transporte a través de las diferentes
modalidades de APP. Dentro de esta experiencia el modelo más
avanzado es el desarrollado en el Reino Unido, denominado Private
Finance Initiative (PFI), que representa cerca del 58% del total de
22
la inversión materializada en este tipo de contratos. En España, una

reciente ley de contratos del sector público (Ley 30 de 2007 del 30
de octubre de 2007), está permitiendo el desarrollo de los proyectos
de colaboración público-privado (PPP/PFI), particularmente en
áreas sociales.
En Norteamérica, Oceanía, Canadá y Australia han creado en sus

provincias marcos de regulación e instituciones para promover este
tipo de contratos. En Asia, Corea tiene el liderazgo con más de 450
contratos desarrollados a través de esquemas APP.
En América Latina, los proyectos que se ejecutan bajo esquemas

de Asociación Público-Privada se denominan mayoritariamente
contratos de concesión, ya sea que éstos involucran o no aportes
públicos para su financiamiento. Sin embargo, en los últimos años
se está intentando en algunos países diferenciar el concepto de APP
del concepto de Concesión, contextualizando el concepto APP a las
modalidades de asociación con el sector privado que involucran,
además de la gestión privada, compromisos presupuestarios futuros
del sector público, ya sea parciales o totales, para la gestión y el
financiamiento de un proyecto, asociados al cumplimiento de un
nivel de servicio.
En esta línea han avanzado Brasil, México y Perú, que han optado por
el término concesión, preferentemente para aquellas modalidades
de contratación de obras públicas que son financiadas íntegramente
por sus usuarios, sin comprometer presupuesto público. En Chile, si
el proyecto es financiado por los usuarios o por el Estado, se utiliza
indistintamente el término concesión. Todo lo anterior refiere que
el concepto de Asociación Público-Privada en el sentido estricto
aún no ha sido incorporado.
2.3 Experiencia en Colombia
La vinculación de capital privado en el desarrollo de proyectos

de infraestructura pública es un tema ampliamente conocido y
explorado en Colombia. La Constitución Política promulgada en 1991
23
abrió nuevos espacios para la participación privada en proyectos

de infraestructura y servicios públicos, lo cual detonó la expedición
de un número importante de leyes y decretos que dieron vida y
regulación a diversos esquemas de participación entre el sector
público y privado.
En efecto, a partir de la promulgación de estos cuerpos legales

inició, a principios de los años noventa, el proceso de atracción de
participación privada con la liquidación de entidades públicas y la
privatización de parte de la banca y de las empresas industriales
y comerciales del Estado. Además empezó la participación del
sector privado en la construcción, operación y mantenimiento de
la infraestructura pública de transporte, mediante la adjudicación
de concesiones viales, aeroportuarias, portuarias y férreas; así
mismo, en materia de telecomunicaciones, se avanzó en desarrollo
del servicio de telefonía móvil celular, la apertura del mercado de
larga distancia a nuevos operadores y una mejor oferta de televisión
a través de la concesión de los canales nacionales; mientras que
en el sector de energía, a través de la venta de activos en el sector
y la entrada de operadores privados se ha hecho posible la mejora
en la prestación de los servicios y el aseguramiento de la oferta en
el largo plazo.
Tales esquemas de participación privada en proyectos de

infraestructura y servicios públicos han sido utilizados para
desarrollar proyectos que no hubieran podido ejecutarse bajo el
esquema de inversión pública, dadas las restricciones fiscales
existentes.
Lo importante es destacar que el marco legal vigente en Colombia

permite ejecutar y regula los esquemas de Asociación Público-
Privada que reciben el nombre genérico de APP o de PPP –Public
Private Partnerships, por sus siglas en inglés– en otros países.
El Documento CONPES 3615: Iniciativa para la Modernización y

Gestión de Activos Fijos Públicos, establece que la experiencia
adquirida en materia de atracción de participación privada en
24
diferentes sectores de infraestructura pública y en su construcción,

operación y mantenimiento es de gran importancia para el montaje
de proyectos tendientes al desarrollo y/o modernización de
infraestructura pública en donde aún la participación del sector
privado es escasa –educación, salud, justicia, defensa, edificaciones
públicas, entre otros–.
Son múltiples los beneficios alcanzados a través de la vinculación

del sector privado, como se resalta en el Documento CONPES
3538 7, en el cual se concluye que:
…la inversión del sector privado en infraestructura

ha contribuido a incrementar la productividad,
establecer empresas con solidez financiera,
mejorar la gestión de las mismas, promocionar
la competencia, aumentar la eficiencia en la
construcción, operación y mantenimiento de
proyectos de infraestructura, promocionar la
inversión extranjera, propiciar programas de
democratización de la propiedad accionaria,
aumentar la cobertura y calidad de los servicios
y adicionalmente, disminuir los recursos
transferidos a empresas públicas y/o subsectores
de infraestructura, incidiendo de manera positiva
en las perspectivas de endeudamiento público y
posibilitando el aumento de recursos destinados a
otros sectores.
No obstante los resultados alcanzados en los sectores indicados,

el Gobierno es consciente de la necesidad imperiosa de extender
los beneficios de la participación del sector privado a los demás
sectores en donde el Estado es partícipe y presta servicios a los
ciudadanos.
7 Autorización de la Nación para contratar un empréstito externo con el Banco Interamericano

de Desarrollo hasta por USD$14.185.000 destinados a financiar el Programa de Apoyo al
proceso de Participación Privada y Concesión en Infraestructura - Tercera fase, aprobado el
11 de agosto de 2008.
25
En este contexto, el Gobierno nacional, con el apoyo de la banca

multilateral, está impulsando alternativas para el desarrollo
de esquemas que permitan atraer inversión privada para la
construcción, operación y/o modernización de infraestructura
pública en los sectores sociales, en donde aún la participación del
sector privado es escasa.
2.4 Características de los contratos de Concesión

en Colombia versus el modelo APP
El rango de aplicación de los esquemas de Asociación Público

Privada abarca diferentes sectores que van desde infraestructura
productiva –transporte, energía eléctrica y provisión de agua
potable–, hasta infraestructura social –educación y salud–.
Pero, además de la variedad de sectores, se pueden celebrar

Asociaciones Público-Privadas a través de numerosas variantes y
diferentes esquemas contractuales que incluyen desde contratos de
operación y mantenimiento, pasando por concesiones, hasta llegar
a esquemas complejos donde se incorporan diferentes gamas de
responsabilidades para la provisión, operación y mantenimiento
del bien y/o el servicio.
Tradicionalmente para Colombia la principal modalidad de

participación privada en infraestructura ha sido el contrato de
concesión.
El cuadro 1 contiene información de un análisis realizado por el

BID 8 en Nov. 2011 donde se presentan las principales modalidades
de Asociación Público Privada que han sido comúnmente utilizadas
para el desarrollo de los proyectos.
8 Asociaciones Público-Privadas para la prestación de servicios. Una visión hacia el futuro,

documento elaborado por Guillermo R. Alborta, Claudia Stevenson y Sergio Triana.
26
Cuadro 1 Modalidades de APP
Modalidad Descripción Ejemplos
Contrato de prestación de un
servicio determinado. El Estado
Contrato de * Contratos de
mantiene la propiedad y exige un
mantenimiento
prestación de nivel de servicio especificado.
de carreteras por
servicios Puede haber asignación de
nivel de servicio
riesgos, lo cual depende del
esquema contractual.
Un bien público es operado y

administrado por un agente * Contrato de
Contratos de
privado bajo un esquema de administración de un
administración riesgo compartido y de utilidades centro penitenciario
compartidas.
El Estado concede el derecho al

usufructo de un bien a cambio de * Concesiones de
un acuerdo económico entre las carreteras
Concesiones * Concesiones
partes por un periodo determinado
de tiempo. aeroportuarias
La entidad privada se encarga de * Proyectos de

BOT (construir, la construcción y el mejoramiento Asociación
mantener, operar de un bien, y de su operación, y la Público-Privada para
y transferir) o propiedad o bien se mantienen en el desarrollo de
APP puro el Estado o vuelven a manos del hospitales
Estado al final del proceso.
El esquema APP puro, a diferencia del contrato de concesión

estándar, hace mayor énfasis en una modalidad de estructuración
del proyecto en la cual toma relevancia la prestación de un servicio
acorde con estándares predefinidos que buscan mejorar la calidad
de los servicios prestados a los usuarios.
27
En el cuadro 2 se muestran las principales diferencias que

generalmente existen entre un proyecto de concesión estándar y
un modelo de proyecto APP.
Cuadro 2. Comparación entre proyecto de Concesión

y Proyecto APP puro
Aspecto Concesión APP puro

Fuente de A través de pagos diferidos
A través del cobro a los
repago de la provenientes del presupuesto
usuarios y eventualmente a
inversión público.Eventualmente
través de pagos diferidos
mediante el cobro a los usua-
del presupuesto público.
rios, y/o a través de desarrollo
de negocios conexos a la
prestación del servicio público.
Variables de Cobro por uso del servicio; Flujos de pagos solicitados a la

adjudicación ingreso esperado; plazo, Entidad Ejecutora y
entre otras. condiciones del nivel de
servicio entre otras.
Plazo del Entre 20 y 30 años Entre 20 y 30 años
contrato
Generalmente no hay tarifa a
*Estructura tarifaria definida
en el contrato.
los usuarios. Eventualmente en
Tarifas *Nivel tarifario definido en el el caso de cobro a usuarios, la
proceso de selección. estructura tarifaria estará
definida en el contrato.
La Entidad Ejecutora realiza, a
partir de la puesta en servicio
En aquellos proyectos que del activo, pagos trimestrales o
no son autofinanciables semestrales durante el periodo
con la tarifa que pagan los de explotación del activo, que
Pagos de la usuarios, se establecen son pre-definidos en el proceso
Entidad pagos del Concedente, los de selección.
Ejecutora cuales se efectúan con Estos pagos pueden ser:
periodicidad * Pagos por disponibilidad, que
semestral o anual. son generalmente fijos y
pueden estar sujetos a
deducciones.
28
Aspecto Concesión APP puro

* Pagos por el uso, que son
pagos variables en función
de la cantidad de servicios
prestados.
Riesgo Predial lo asume el * Riesgo Predial lo asume

Concedente. el Concedente
* Riesgo de Construcción
Riesgo de Construcción lo lo asume el Contratista
asume el Concesionario * Generalmente no hay
riesgo de demanda ya que
Distribución Riesgo de demanda lo asume el el pago principal es reali-
de principales Concesionario o es compartido. zado por la Entidad Ejecu-
Riesgos tora sujeto solo al
Riesgo de incumplimiento de cumplimiento de
niveles de servicios no es consi- estándares de servicio.
derado de manera prioritaria en * Riesgo de
la regulación del contrato. incumplimiento de niveles
de servicios es fundamen-
tal y prioritario en la
regulación del contrato.
Los requerimientos técnicos Los requerimientos técni-
solicitados en el contrato durante cos solicitados en el
la etapa de explotación de la contrato durante la etapa
concesión corresponden básica- de explotación
Regulación mente a requerimientos de corresponden a
durante la conservación de la infraestructu- requerimientos de cada
etapa de ra y de explotación de los servi- servicio con base en
Operación cios relacionados, los cuales son especificaciones de
regulados con base en progra- servicio e indicadores
mas de conservación cuyo claves de cumplimiento.
incumplimiento es sancionado
con penalidades.
2.5 Estructura de la transacción de la Asociación

Público-Privada
Para el desarrollo de un esquema de Asociación Público-Privada es

importante entender la estructura de la transacción y su relación con el
mercado de capitales. En particular, la estructura típica consiste en una
asociación de largo plazo entre un inversionista privado o Contratista,
29
el cual provee los bienes públicos y sus servicios relacionados, y de otro

lado, la Entidad Ejecutora, institución que representa el sector público y
que es la responsable final de proveer el servicio público que se estructure
ante el consumidor público, la cual –ya sea con cargo a su presupuesto,
o mediante pagos de los usuarios a través de una tarifa–, realiza los
pagos por la infraestructura, equipamiento y servicios prestados por el
Contratista.
En términos más desagregados, la Figura N°1 muestra la estructura de

una transacción APP adaptada a Colombia.
Figura 1. Estructura de una transacción APP

Estado /Estado
Entidad Contratante
/Entidad Contratante
Entidad
Entidad Ejecutora Interventoría
Interventoría
Ejecutora
Control y
Adjudicación
Supervisión
Servicios Usuarios
Vehículo de
Pago de Propósito Especial
dividendos
Cesión de derechos
económicos del contrato
Accionistas Aporte de Fondos
Accionistas
Sociedad Fiduciaria
Acreedores
Acreedores
Aporte de Fondos
Pago de intereses Pagos Pagos O&M

Obras Contrato de
Operación y
Contrato de
Mantenimiento
Construcción
Constructor Operador
Constructor Operador
Otros
Pagos
* Predios
* Costos ambientales
* Impuestos
* Excedentes
30
En la transacción emergen diferentes tipos de agentes; en primer lugar

participa la Entidad Ejecutora, constituida por el ministerio del sector o la
entidad sectorial responsable y promotora del proyecto que se desarrollará,
ella se encarga de estructurar el proyecto, adelantar el proceso de
selección, firmar y fiscalizar el contrato, entre otras actividades.
El Contratista desarrollador del proyecto puede subcontratar al constructor

de la infraestructura y eventualmente puede firmar otro contrato
con la empresa encargada de operar los servicios y el mantenimiento
de los activos, en caso de que sea distinta a la empresa constructora.
Adicionalmente están los acreedores, quienes proveen el financiamiento
del componente de deuda para el desarrollo de la infraestructura, además
de los inversionistas, que aportan capital de riesgo.
La sociedad fiduciaria tiene como rol la administración y el pago de

los recursos del proyecto, facilita el financiamiento y permite mayor
transparencia en las cuentas del proyecto, asegurando el manejo de
recursos acorde con lo establecido en el contrato.
En el proceso de gestión contractual del contrato interviene la Entidad

Ejecutora y/o organismo específico de regulación, quienes apoyados en la
interventoría externa se encargarán de velar por el cumplimiento de las
obligaciones emanados del esquema APP y que se preocupa de la calidad
del servicio, el cumplimiento de las normas técnicas y por la regulación
económica del contrato.
El Project9 Financing es una alternativa para el financiamiento de proyectos

por la cual puede optar el inversionista privado, cuyo objetivo es obtener
deuda de largo plazo a través de ingeniería financiera en la cual los
préstamos o deudas obtenidos del mercado de capitales son garantizados,
de manera directa y en primer lugar por los flujos de caja generados por
el proyecto. Para los casos que competen a esta guía, se incluyen los
desembolsos de recursos públicos comprometidos por el Estado y los
derechos por la explotación económica del proyecto.
En los proyectos la fuente de repago de la inversión proviene de dos

fuentes, el presupuesto público y el pago directo de los usuarios. El
31
derecho a estas retribuciones está condicionado al cumplimiento de la

disponibilidad de la infraestructura, niveles de servicio y estándares de
calidad en las distintas etapas del proyecto. Estos pagos pueden ser
fijos o variables, en función de la cantidad de servicio demandado10. En
este sentido se genera un incentivo al Contratista para completar los
proyectos en el tiempo y presupuesto acordado y bajo los estándares
requeridos contractualmente.
Es de resaltar el papel que el sector financiero desempeña en estos proyectos,

no solo en la provisión de los recursos necesarios para llevar a cabo las obras,
sino también como veedor en todas las etapas del proceso, desde el filtro
de proponentes a través de la pre selección de agentes sujetos de crédito,
hasta la supervisión del uso de los recursos del proyecto mediante la exigencia
continua de información relacionada con este.
2.6 Estándares de servicio
Uno de los elementos distintivos de los proyectos que se ejecutan

bajo esquemas APP, es que sus requerimientos técnicos están basados
en desempeño y no en especificaciones técnicas de obra; es decir,
corresponden a requerimientos de nivel de servicio con base en
especificaciones de servicio e indicadores claves de cumplimiento, sobre
los cuales está asociado el pago que recibe el Contratista.
El nivel de servicio o estándar de servicio, corresponde a una

condición o exigencia que establece o define la autoridad
contratante, ya sea en el diseño de las obras (especificaciones
técnicas), o en el mantenimiento de éstas y en la prestación del
servicio (requerimientos de servicio), que puede ser extensiva
9 Project Finance es un método de financiamiento que permite que un determinado

proyecto de inversión, dadas sus posibilidades de generar flujos de caja razonablemente
predecibles y sostenibles, junto a la calidad de sus propios activos, puede ser financiado
individualmente, utilizando para ello fondos específicamente conseguidos para el proyecto,
sin recurso pleno a los socios promotores y empleando el mayor apalancamiento posible.
Es decir que los bancos y proveedores de equity basarán su decisión de prestar dinero en
el flujo de caja generado por el proyecto, sin poder exigir pago alguno de los accionistas de
la compañías encargadas de llevar a cabo el proyecto; es decir, non recourse.
10 Un pago es fijo cuando no tiene relación directa con el número de usuarios atendidos y
variable en caso contrario.
32
a niveles de respuesta o a actuaciones del Contratista cuando se

presenten situaciones contingentes.
El nivel de servicio se relaciona con las condiciones de la oferta del servicio,

y se establece ex ante al proceso de selección del contratista, por parte de
la autoridad concedente, diferentes parámetros de nivel de servicio que
deberían cumplir, como mínimo, ya sea la obra misma, sus equipamientos,
y/o la gestión del Contratista. Por su parte, el concepto de calidad de
servicio está asociado al efecto de la calidad de funcionamiento de un
servicio que determina, desde la óptica de la autoridad reguladora, el grado
de cumplimiento de los niveles de servicio exigidos y, desde la óptica del
usuario, el grado de satisfacción con el servicio recibido.
En el Anexo 1 se profundiza en este tipo de requerimientos para los

proyectos APP por desempeño o nivel de servicio.
33
3. FASES DE UN PROYECTO APP
3.1 Introducción
En la figura 2 se muestra un esquema con las cinco fases generales que

debe seguir un proyecto APP y las distintas actividades contempladas
en cada fase del proyecto, que se encuentran enmarcadas dentro
de un análisis estratégico, económico, comercial, financiero y de
gestión.
Figura 2. Fases generales de un proyecto APP

Análisis estratégico, económico, comercial, financieroy de gestión
FASE I Presentación de antecedentes preliminares incluida la

evaluación socioeconómica
.
Identificación y
Preselección Índice de elegibilidad - Análisis multicriterio
FASE II Estructuración del proyecto (técnico, financiero,

Estructuración /
Modalidad de Análisis del Comparador Público Privado (CPP): Valor por dinero
contratación
FASE III Preparación de Documentos Contractuales (pliego y contrato)

Doc. contractuales Actualización del CPP (Riesgos)
y requerimientos
presupuestales Solicitudes a las instancias de aprobación (Aval fiscal,
Declaración de Importancia Estratégica y Vigencias Futuras)
FASE IV
Licitación y Proceso licitatorio
adjudicación
FASE V
Seguimiento Gestión Contractual
FASE VI
VI
Liquidación Liquidación contrato y nuevo proceso de selección
34
3.2 Proceso de identificación y preselección de

proyectos APP
El universo de proyectos APP corresponde a aquellos proyectos que los

diferentes sectores; han identificado como posibles para ejecutar bajo
este mecanismo.
En los puntos siguientes se presenta el detalle de los procesos recomendados

en esta fase de identificación y preselección de proyectos APP.
3.2.1 Revisión de antecedentes preliminares
La Entidad Ejecutora debe analizar los siguientes antecedentes

preliminares de un proyecto que se postule a ser impulsado a través de
APP.
A. El proyecto pertenece al Plan Nacional de Desarrollo y/o al plan

sectorial respectivo.
B. Revisar si es positiva la Evaluación Socioeconómica de acuerdo

con lo establecido en la Metodología General Ajustada o la
metodología v igente del proyecto.
C. Revisar si el monto de inversión del proyecto es aceptable para

ser desarrollado bajo este esquema11.
D. Con el fin de documentar el proyecto, se debe elaborar un

Informe Ejecutivo con los fundamentos de la Entidad Ejecutora
para sustentar que este proyecto sea ejecutado mediante
esquema APP.
Este Informe Ejecutivo debe incluir al menos la siguiente información:
11 Se considera que importante revisar el valor para la ejecución de proyectos APP, por los
costos de estructuración que estos demandan.
35
1. Un diagnóstico actualizado que describa claramente la situación

actual o “sin proyecto” del servicio público, el (los) problema(s)
que se requiere(n) solucionar, sus causas, la profundidad
del (los) problema(s), la localización, la identificación de la
población beneficiaria, entre otras variables.
En este diagnóstico, se debe explicar la necesidad pública que

se espera mitigar con el proyecto. Todo proyecto público y los
que se ejecuten bajo esquema APP, en general, responden
a una necesidad de la población, por lo que el carácter de
proyecto público no se pierde por el hecho de que la gestión del
suministro del servicio pueda estar bajo la gestión del sector
privado. Por consiguiente, el sector público no puede eludir su
responsabilidad en la forma concreta en que el servicio llega al
usuario, para ello, se asegura que el servicio mantenga un nivel
consistente con lo acordado a través del proceso de gestión
contractual y el control de proyectos.
El diagnóstico de la situación actual debe incluir al menos los

siguientes puntos:
◊ Antecedentes de la situación o problema que motiva el proyecto,

en cual se expliquen:
● Los motivos que generaron la propuesta del proyecto.

● Las características de la situación negativa que se intenta
modificar.
● Las razones por las que es de interés para la comunidad
resolver dicha situación, y cuáles consecuencias se espera
alcanzar con ello. Si fuera posible, se deberían incluir
referencias a la literatura especializada sobre el tema que
permitan sustentar cómo se beneficiará la localidad en
cuestión al resolver esa situación negativa.
◊ La explicación de por qué es competencia del Estado resolver

dicha situación. Las razones estarán generalmente asociadas a
las características del bien o servicio que el proyecto pretende
36
brindar –y las de los mercados en los que éstos se transan–,

específicamente, a su condición de bien o servicio público.
◊ Zona y población afectada, donde se precisen:
● Las características de la zona afectada y la estimación de su

población, a través de una división geográfica del (las) área(s)
afectada(s) por la situación negativa que se pretende resolver,
y estimar su población total –o la de cada una de dichas
áreas–. Usualmente, esta división se hace basada en la división
geopolítica –en regiones, departamentos, provincias, distritos y
centros poblados–, o de la división empleada por la institución
vinculada con la formulación y/o ejecución del proyecto.
● Las características de los grupos sociales afectados,

identificándolos con base en criterios diversos –género, edad,
ocupación, nivel socioeconómico, entre otros–, así como las
distintas formas e intensidades en que cada uno de ellos se ve
afectado por el proyecto.
◊ Gravedad de la situación negativa que se intenta modificar. En este

paso se debe incluir la siguiente información:
● Temporalidad. Se debe precisar por cuánto tiempo ha existido la

situación negativa; cuando aplique, incluir cómo ha evolucionado
históricamente y cómo se espera que evolucione si no se llevara
a cabo el proyecto.
● Relevancia. Se debe precisar si la situación negativa refleja una

circunstancia temporal o si es más bien de índole permanente
o estructural, considerando en ambos casos su relevancia
estratégica, por ejemplo, para el logro de los objetivos del
Estado.
● Grado de avance. Debe expresarse como un porcentaje referido

a la población que afectada por la situación negativa –por área
geográfica y grupos sociales, si es posible–; esa cifra debe estar
37
sustentada por información cuantitativa y cualitativa.
◊ Intentos de solución anteriores. Si anteriormente hubiera existido

algún intento de solución, es necesario indicar de qué tipo fue,
el grado de éxito o fracaso alcanzado así como las causas a las
cuales se atribuyen. Si no lo hubiera habido, deben señalarse las
razones.
◊ Intereses de los involucrados –proveedores, promotores,

beneficiarios, entre otros–. Es importante contar con el apoyo
de diversos sectores de la sociedad para facilitar que el proyecto
tenga una mayor viabilidad de ser ejecutado. Se recomienda un
análisis sociopolítico para definir si existe el apoyo social y político
necesario para llevarlo a cabo.
2. El objetivo del proyecto asociado con la solución del problema principal

que se ha identificado como consecuencia del diagnóstico.
3. Una descripción del proyecto que contenga como mínimo lo

siguiente:
● La descripción preliminar de los servicios públicos que se

prestarán a los usuarios y el análisis de cuáles de ellos podrían
ser prestados por el sector privado, con los fundamentos
respectivos.
● La identificación y preasignación de los principales riesgos del
proyecto.
● La estimación inicial de los costos totales, tanto de inversión como
de operación y mantenimiento, para hacer sostenible la provisión
del servicio público en los niveles adecuados requeridos por el
Gobierno nacional.
● La estimación inicial de los ingresos del proyecto diferentes de
los recursos del presupuesto, en caso de que existan.
● El diseño conceptual de la estructura de la transacción propuesta,
en la cual se diagramen e identifiquen los principales actores
involucrados con la transacción.
38
● La estimación preliminar de los recursos requeridos por la Entidad

Ejecutora para el pago al privado por la provisión privada del
servicio público.
● La descripción inicial del equipo de trabajo del proyecto y revisión

los perfiles de los profesionales requeridos, y establecer si la
entidad cuenta con ellos o debe iniciar un proceso de contratación.
En caso de requerir asesores externos que colaboren en la
estructuración del proyecto, elaborar los términos de referencia
necesarios para el proceso de contratación y revisar si se cuenta
con los recursos para su contratación, y describir los tiempos
para ejecutar la contratación.
4. Si es que los hay, la descripción de los estudios disponibles de

ingeniería –inversiones y obras de infraestructura, arquitectura si es
del caso–, estudios de demanda, estudios de costos de mantenimiento
y operación y estudios tecnológicos (equipamiento).
5. El listado de estudios pendientes por contratar que son necesarios

para la estructuración del proyecto y mencionar sus respectivas
fuentes de financiación.
3.2.2 Análisis de elegibilidad del proyecto APP
Para analizar si un proyecto puede ser potencialmente desarrollado bajo

esquema APP, se utilizará un análisis de Elegibilidad para Selección de
Proyectos de Asociación Público Privada –en adelante análisis APP–, que
debe ser aplicado en etapas tempranas y de identificación de un proyecto
APP. La aplicación del análisis es una condición necesaria pero no suficiente
para la implementación de un proyecto bajo APP. La condición suficiente es
que el proyecto genere valor por dinero; es decir, que se demuestre que
el proyecto genera valor por dinero mediante su ejecución bajo esquema
(APP), análisis que se realiza con la metodología del Comparador Público
Privado en una etapa posterior.
Para la elaboración del análisis se han agrupado en criterios generales

una serie de variables específicas a través de la instrumentalización
39
de factores. Estos criterios generales se muestran a continuación en el

cuadro 3:
Cuadro 3. Descripción de criterios generales agrupados
Criterios Descripción
Institucionalidad Cualidad referida a la organización y funcionamiento de la entidad

ejecutora para estructurar un proyecto bajo esquema APP.
Competencia Presencia de condiciones de mercado que generan comporta-

mientos adecuados de los agentes participantes, que permitan
formaciones de precio eficientes.
Riesgo Evento incierto que si ocurre, tiene un efecto negativo o positivo

sobre el proyecto.
Estrategia Conjunto de planes, decisiones y objetivos que se adoptan para

conseguir las metas de la entidad ejecutora respecto al proyecto.
Tamaño Dimensión en duración y tiempo de ejecución del proyecto.
Especificidad El grado de a especialización del proyecto puede generar una

limitación de proveedores en el mercado
Cohesión Capacidad de unir equipos de trabajo en torno a un objetivo

común.
Urgencia Necesidad de iniciar el proyecto en un plazo menor al plazo

estimado.
Involucrados Agentes o grupos que puedan afectar o verse afectados por el

(Stakeholders) proyecto.
40
A continuación se presenta una serie de preguntas cuyo objetivo

es evaluar sobre diferentes ámbitos el proyecto en estudio, a fin de
determinar su propensión a ser desarrollado vía mecanismos APP. Para
cada una de las preguntas, se debe elaborar una respuesta claramente
sustentada con argumentos técnicos y cifras o anexos que la soporten.
Identificación del proyecto (Nombre/descripción)
1. ¿El proyecto o iniciativa, forma parte de un plan estratégico

de largo o mediano plazo de gobierno y/o la estrategia
sectorial de desarrollo específica?
La implementación de proyectos APP debe estar alineada y ser congruente

con la estrategia de largo plazo definida por el Estado con relación al
desarrollo del ámbito institucional y de infraestructura que éste requiere.
Al igual que atender los objetivos, metas y estrategias que el sector se
ha comprometido a alcanzar durante los años de gestión.
2. ¿Cuál es el monto de inversión estimada del proyecto?
El tamaño de un proyecto APP debe ser dimensionado de tal forma

que pueda generar el interés de inversionistas privados. Proyectos que
involucren bajos montos de inversión y de capital no serán atractivos
para la participación de inversionistas ya que la relación de los retornos
esperados y los costos de transacción del proyecto serán de un bajo
margen. En muchos casos los proyectos de tamaño más reducido son
factibles de implementarse a través de un programa, es decir, un grupo
de proyectos licitados en un paquete.
En esta respuesta deben anexarse soportes relativos al monto estimado

de inversión.
41
3. ¿Cuál es el plazo estimado de ejecución de las obras a

realizar como inversión?
Un aspecto importante para el inversionista privado y los potenciales

financiadores, es que los flujos de caja se materialicen lo antes
posible. En proyectos APP, los flujos de caja se materializan
solamente cuando el proyecto está concluido.
En esta respuesta deben anexarse soportes relativos al tiempo

estimado de ejecución de obras
4. ¿Cuál es el valor de los aportes públicos que requiere

el proyecto y en que años se consideran necesarios?
El grado de impacto de un proyecto APP en las finanzas públicas

está vinculado con la relación que guarda el límite de disponibilidad
presupuestaria con los compromisos de pagos diferidos en el tiempo
y el otorgamiento de garantías estatales para su financiamiento.
Los pagos diferidos cubren las inversiones realizadas y su retorno,
el servicio de la deuda, al igual que los gastos de operación y
mantenimiento.
En esta respuesta deben anexarse soportes relativos al valor de los

aportes públicos estimados.
5. ¿El proyecto tiene la capacidad de replicarse y formar

parte de una solución amplia a un problema público?
De manera preferente la infraestructura pública y los servicios

relacionados han estado provistos por el sector público. La solución
de los fracasos de mercado se ha orientado a que sea el propio Estado,
ya sea en su rol de regulador o de productor, o ambos, encuentre una
solución al problema de los bienes y servicios públicos. La creación
de una respuesta específica a un problema público, se orienta a
que a través de un esquema APP, sea preferentemente el sector
privado el que provea soluciones a problemas tradicionalmente
resueltos y gestionados por el sector público. Entre más innovación
42
entrega el sector privado en la solución a un problema o proyecto

tradicionalmente ejecutado por el sector público, es esperable un
mayor grado de atractivo para la materialización del proyecto.
6. ¿Se han analizado otras opciones que puedan dar una

mejor solución al problema que se pretende resolver?
El desarrollo del proyecto puede ejecutarse bajo otras opciones, que

pueden tener restricciones para su ejecución. En este punto deben
analizarse las diferentes opciones contempladas y las limitaciones
y desventajas que se han identificado para su implementación.
7. ¿El proyecto presenta complejidad del diseño de

ingeniería de obras, arquitectura de edificación,
ambientales y de niveles de servicio?
La complejidad en las especificaciones técnicas, en el diseño de

ingeniería de las obras y/o de la arquitectura de edificación en
un proyecto de asociación público-privada puede hacer que éste
no sea atractivo para los inversionistas privados a menos que los
riesgos que ello implica sean asumidos parcial o totalmente por el
sector público.
8. ¿Existe evidencia de experiencias previas internacionales

de países similares?
Considerar la experiencia internacional de países similares en

términos de grados de desarrollo, permitirá visualizar y dimensionar
las capacidades de poder implementar y desarrollar proyectos de
asociación público privada en el país.
Deben anexarse los soportes de otros proyectos desarrollados con

la descripción de los montos de inversión, los plazos de ejecución,
las etapas del proyecto y las fuentes de información.
43
9. ¿Existe evidencia de experiencias previas internacionales

de países desarrollados?
La existencia de experiencia internacional de países desarrollados en este

tipo de proyectos permite adaptar y comparar los diversos mecanismos
utilizados para el diseño de contratos.
Deben anexarse los soportes de otros proyectos desarrollados con la

descripción de sus montos de inversión, plazos de ejecución, etapas del
proyecto y fuentes de información.
10. ¿Existen experiencias previas y evidencia de mejores

prácticas nacionales en el diseño y estructuración de
APP?
El conocimiento directo local permite tomar las mejores prácticas,

aprender de los errores, y especialmente generar economías de escala
de aprendizaje, con lo cual se minimiza el riesgo de un desempeño
inadecuado del proyecto en su etapa de implementación.
Deben anexarse los soportes de otros proyectos desarrollados con la

descripción de montos de inversión, plazos de ejecución, etapas del
proyecto y fuentes de información.
11. ¿Se han identificado los grupos que puede afectar el

proyecto en su ejecución y los beneficios que puede
generar para cada uno?
El grado de riesgo de rechazo por parte de los grupos que se afecten

por el desarrollo del proyecto, puede relacionarse con una oposición a
su realización, o por otro lado, con un problema de comunicación entre
las instituciones o agentes respecto de la distribución de beneficios que
el proyecto pudiese generar. Por ello es deseable la participación de los
involucrados en el diseño del proyecto y la construcción de canales de
comunicación permanente entre los participantes.
En este punto debe describirse la estrategia que permitirá la aceptación

44
del proyecto por parte de los diferentes agentes involucrados, junto con
la descripción de cada uno de éstos.
12. ¿Se ha tenido en consideración elementos macroeconómicos

que puedan tener impacto sobre el proyecto como
sustentabilidad, competencia, marco regulatorio?
El clima de inversión y las condiciones macroeconómicas del país

tienen un significativo impacto en el desarrollo de los proyectos. Las
políticas del Gobierno inciden de manera directa sobre el ambiente
macroeconómico. Por esta razón resulta indispensable identificar los
elementos macroeconómicos que tienen impacto sobre cada proyecto.
En este punto se solicita identificar las variables macroeconómicas que

tienen un potencial impacto sobre el proyecto y su magnitud.
13. ¿El diseño o plan de negocio o la estructuración jurídico

financiera del proyecto presenta una alta capacidad del
proyecto de transferir riesgos al sector privado?
Una transferencia razonable de riesgos desde el sector público al sector

privado es un requerimiento deseable para que proyectos APP proporcionen
servicios de calidad y eficientes al sector público y a los usuarios, generando
de esta forma valor por dinero; es decir, permite que el servicio pueda ser
entregado a un costo neto menor por el sector privado al sector público,
con relación a que el mismo servicio fuera proporcionado por el sector
público bajo un esquema de obra pública tradicional.
Se debe anexar una matriz de riesgos inicial en la cual se identifiquen

los riesgos reconocidos, la parte que debe asumirlo, el impacto y la
probabilidad de ocurrencia de acuerdo con la información disponible.
14. ¿Se han identificado proveedores en el mercado que

puedan estar interesados en el desarrollo del proyecto?
Se busca que para la ejecución del proyecto existan condiciones de

competencia de mercado; cuando no sea posible por la especialización
45
del proyecto, es necesario acompañar técnicas de regulación apropiadas

para lograr reglas de mercado competitivas en calidad y precio en el
proceso de adjudicación.
Debe anexarse un listado de los proveedores identificados que puedan

desarrollar el proyecto.
15. ¿Se ha obtenido alguna manifestación de interés por parte

del sector privado para la ejecución del proyecto?
El diseño de un proyecto de APP debe ser lo suficientemente atractivo

para que instituciones financieras e inversionistas privados se vean
interesados en participar. El proyecto debe ser bien estructurado y
expresar con claridad sus requerimientos para el privado; además, ha
de ir diseñado en función de los resultados y los productos consistentes
con los objetivos que se persiguen.
Debe anexarse un listado de los proveedores que han manifestado su

interés en el desarrollo del proyecto.
16. ¿El proyecto requiere para su ejecución el uso de tecnología

específica?
El esquema APP no es considerado conveniente para proyectos donde

hay un rápido cambio tecnológico u otro cambio que dificulte a las
autoridades y licitantes predecir exigencias de entrega de servicio e
incluir la flexibilidad suficiente en el contrato a un precio razonable12.
Los costos de transacción se vuelven mayores debido a incertidumbres,
especificidad de los activos y frecuencia de las relaciones. Esto puede
llevar a importantes y constantes renegociaciones de contrato por la
especificidad de los activos y problemas de agencia que puede evitarse
si es el sector público es el que gestiona y financia dichas tecnologías.
Sin embargo es necesario hacer un diagnóstico de los requerimientos
12 CEE - Assessment Report Twinning Project CZ/2005/IB/FI/04 March 2007 en su aplicación

a ICT (Information Communication and Technology).
46
tecnológicos específicos del proyecto y analizar la viabilidad de continuar

con la implementación del proyecto bajo esquema APP
17. ¿Cuál es el grado de avance de estudios técnicos que tiene

el proyecto? y ¿Cuáles se requieren para la estructuración
definitiva del proyecto?
La existencia de estudios y/o proyectos previos en cuanto a prefactibilidad,

perfil avanzado o factibilidad de un proyecto de APP, permitirá estimar los
costos del proyecto con mayor precisión, determinar las intervenciones
que se requieran y distinguir el nivel de riesgo que retiene el sector
público y el que se transfiere al sector privado. De esta forma, el Estado
podrá tener una más claridad sobre las inversiones que deben realizarse
y los costos asociados al proyecto.
En este punto la entidad deberá enviar el listado de estudios con los cuales
cuenta para el desarrollo del proyecto, indicando fecha de realización y
el consultor que desarrolló el estudio y si requiere ser actualizado.
18. ¿Se cuenta con un líder de proyecto y un equipo de trabajo

dentro de la entidad para la ejecución?
La presencia de un líder con las capacidades técnicas y de gestión

adecuadas que sea responsable de su éxito o fracaso permitirá asegurar
la coordinación, interacción y cooperación de las distintas entidades
involucradas en el proyecto, identificar y asegurar los recursos necesarios
para llevar a cabo el proyecto y administrar los elementos críticos que
puedan afectar su estabilidad.
En este punto deberán anexarse las hojas de vida del líder del proyecto
y de las personas que conforman el equipo de trabajo dejando claras las
responsabilidades de cada uno de ellos en el proceso.
19. ¿El Plan incluye un plan de monitoreo del desarrollo del

proyecto –Quién, Cómo, Cuándo y Costos–?
La información es esencial para la toma de decisiones y un plan de

47
monitoreo adecuado es la mejor herramienta para supervisar y vigilar el

desarrollo de un proyecto.
En este punto deberá incluirse un informe detallado sobre el plan de

monitoreo que contenga información relevante del mismo, quién será
el responsable directo de administrarlo y de proveerlo, cómo se van a
desarrollar las acciones del plan, en qué tiempo se realizará y con qué
recursos se cuenta para financiar dicho plan.
20. ¿El Plan incluye un plan de evaluación post-implementación

del proyecto después de la fase de construcción –Quién,
Cómo, Cuándo y Costos–?
La evaluación ex post de resultados de un proyecto es indispensable para

indagar el nivel de cumplimiento de los objetivos propuestos en el proyecto.
Con esta evaluación se busca demostrar que los cambios producidos después
de la fase de construcción son consecuencia de las mismas actividades del
proyecto. En este caso, no solo se indaga por cambios positivos, también
se deben analizar los aspectos negativos o inesperados. Las conclusiones
de esta evaluación servirán para ser transferidas a nuevas experiencias y a
las fases siguientes del proyecto.
En este punto deberá incluirse un informe detallado sobre el plan de

evaluación ex post en el cual se incluya información relevante como
quién será el responsable directo de realizarlo, cómo se van a desarrollar
las acciones del plan, en cuánto tiempo se realizará, y con qué recursos
se cuenta para financiar dicha evaluación.
21. ¿Cuáles entidades se deben involucrar para el desarrollo

del proyecto?
El ámbito de acción institucional de un proyecto APP en la mayoría de

los casos involucra a más de una dependencia y/o servicio público. Las
soluciones técnicas pueden tener diferentes posiciones; por lo tanto,
se considera significativo identificar las posiciones de las diferentes
entidades involucradas respecto al proyecto.
48
Debe anexarse a la respuesta el listado de entidades involucradas y el

rol de cada una dentro del proceso de toma de decisiones.
22. ¿Hay evidencia inicial que los sobrecostos y sobreplazos

en la obra pública tradicional son altos?
En general en cualquier obra de infraestructura los costos y los plazos

presupuestados al inicio de la adjudicación del contrato no coinciden
con los finales. Esto se debe a múltiples fuentes de contingencias no
previstas durante el proceso constructivo.
En este punto deben identificarse proyectos similares ejecutados bajo

obra pública que hayan sufrido atrasos en términos de plazo o sobrecostos
y de ser posible la cuantía de la afectación producida por los enunciados
hechos.
23. ¿La entidad cuenta con recursos financieros suficientes

para llevar adelante las etapas posteriores en lo relacionado
a estudios de prefactibilidad y factibilidad?
Para precisar los alcances y el dimensionamiento de un proyecto de

infraestructura, es necesario contar con información de base sobre
costos, volúmenes, demanda, servicios e impactos en el medio ambiente
y el territorio. En otras palabras, estudios de ingeniería, especificaciones,
de demanda y estudios relacionados. Dichos estudios representan un
porcentaje que varía entre el 1% y el 5% del costo de la inversión
inicial según el grado de profundidad que el organismo promotor desee
conocer.
De acuerdo con el listado de estudios pendientes –nuevos o por

actualizar– enunciados en el punto 16, indicar cuál es el presupuesto de
recursos con los que cuenta la entidad para contratarlos.
El Análisis de Elegibilidad del proyecto APP, permite revisar si el proyecto

que se pretende ejecutar cuenta con las condiciones previas necesarias
para ser implementado bajo un esquema APP.
49
3.3 Proceso de evaluación y selección de modalidad

de contratación
3.3.1 Estructuración de la transacción APP
La Entidad Ejecutora debe diseñar la estructura de la transacción APP,

la cual debe incluir como mínimo lo siguiente:
● La interrelación de los actores que participan en la transacción, así

como las principales obligaciones y derechos de las partes.
● El anteproyecto físico y operacional que incluya las etapas de diseño,

construcción, mantenimiento y operación de la infraestructura y
sus servicios asociados.
● La tipificación, estimación y asignación de riesgos del proyecto incluida

una propuesta de su distribución entre la Entidad Ejecutora y el
Contratista. Este análisis y valoración de riesgos debe realizarse de
acuerdo con la metodología que pare el efecto se encuentre vigente
de la Subdirección de Riesgos del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
● El modelo detallado y formulado de proyección financiera del

proyecto con las condiciones económicas y financieras, y sus
implicaciones en cuanto a recursos del presupuesto13.
● Los indicadores de servicio del proyecto APP, los parámetros

asociados a los indicadores, el esquema de descuentos por
incumplimiento y sus sistemas y herramientas de medición, como
resultado del análisis de necesidades, los objetivos de los servicios,
las condiciones actuales de los activos –en caso de que existan–, y
la definición clara y detallada de los servicios por prestar por parte
del privado en el largo plazo.
13 Las Entidades Ejecutoras pueden encontrar recomendaciones y bibliografía para la

elaboración del modelo económico financiero en:
● www.irc.gov/irc/es/BancaInversion
● www.irc.gov/irc/es/riesgo/valoraciondepasivoscontingentes
● www.dnp.gov.co/Programas/Transportev%C3%ADascomuncacionesenerg%C3
%ADaminer%3%ADa/Partici%C3%B3nPrivadasenProydeInfraestructura.aspx
50
En la estructuración de la transacción APP se deberían considerar al

menos las siguientes actividades:
a. Evaluación financiera de alternativas de financiamiento y

determinación de la estructura financiera previsible
Con base en las estimaciones de costos del proyecto, en el perfil de

sus ingresos previsibles –deben incluirse todas las posibles fuentes de
ingresos adicionales por el desarrollo del proyecto–, y en el valor de
los parámetros financieros aplicables, se plantean y analizan diversas
estructuras financieras que permitan estimar los recursos necesarios
para llevar a cabo los trabajos objeto del contrato de servicios de largo
plazo. Los análisis proporcionarán elementos para elegir los plazos del
contrato, el nivel de pagos por efectuar al Contratista y cualquier otro
parámetro fundamental de la estructura financiera del proyecto.
b. Actores involucrados en el proyecto y estrategia de

comunicación
En esta actividad se deben determinar los distintos agentes afectados

por la ejecución del proyecto o que están interesados en su desarrollo.
Entre ellos se encuentran: la Entidad Ejecutora, la entidad encargada
de fiscalizar y controlar el contrato, los consultores con que se cuente,
las asociaciones gremiales, los usuarios finales, los agentes privados
interesados en participar de la APP, entre otros. Es necesario, además,
enunciar la estrategia de comunicación que se planea llevar a cabo con
los involucrados de manera que sus puntos de vista sean considerados
en la estructuración del proyecto.
c. Definición de estándares de construcción, operación,

mantenimiento y conservación
Esta actividad consiste en desarrollar el conjunto de estándares técnicos

a los que se habrá de sujetar el mantenimiento y la operación del
proyecto. Se deberá proponer el conjunto de indicadores por utilizar
para cada etapa; describir la manera de calcularlos, la información, los
medios, los sistemas y las herramientas requeridas para su medición, y
51
la periodicidad que se requerirá para ello. También se deberán establecer

las franjas de aceptación dentro de las cuales deberán ubicarse los
parámetros definidos para no penalizar al prestador de servicios
y los esquemas de descuentos por incumplimiento. En todos los
casos, los indicadores estarán orientados a medir resultados finales,
no procesos ni resultados intermedios.
d. Detalle de obras y acciones en el largo plazo
Esta actividad consiste en identificar y plantear las acciones

necesarias para que el Contratista garantice al usuario una
disponibilidad y calidad de servicio aceptable, para lo cual se deberá
proponer:
● Acciones de construcción necesarias para asegurar una

determinada calidad de servicios en la infraestructura
● Acciones de mantenimiento indispensables para garantizar el

buen estado permanente de la infraestructura, de conformidad
con los estándares de servicio definidos.
● Acciones operativas que contribuyan al cumplimiento de

los estándares de servicio relacionados con la explotación
del proyecto y a una adecuada relación con los usuarios del
servicio.
3.3.2 Lineamientos específicos para la evaluación y selección

de la modalidad de contratación
Una vez que el proyecto ha superado el Análisis de Elegibilidad y la

estructuración está completa, la Entidad Ejecutora debe desarrollar
un estudio que permita determinar la modalidad de ejecución más
conveniente. Un mecanismo que se propone como metodología
para la evaluación de la modalidad más conveniente es la que se
presenta en la Nota Técnica: Comparador Público Privado para la
selección de Proyectos APP (CPP)
52
3.4 Proceso de preparación de documentos

contractuales, actualización del CPP y definición
de requerimientos presupuestales
3.4.1 Preparación de documentos contractuales por parte de la

Entidad Ejecutora
En esta fase la Entidad Ejecutora procede a preparar los

documentos contractuales acordes con la estructura de la
transacción anteriormente definida. Los documentos contractuales
corresponderán al Pliego de Condiciones y al modelo de contrato
que deberá regirse por el marco legal vigente.
Además de los documentos anteriores, la Entidad Ejecutora deberá

preparar la información técnica necesaria, para la mejor evaluación
de los documentos contractuales.
3.4.2 Actualización del CPP
Debido a que la aplicación de la metodología del CPP representa

una situación estática del proyecto en el momento en que se aplica,
se hace relevante determinar lo que ocurre ante cambios en la
especificación del proyecto o en su distribución de riesgos durante
el proceso de preparación de los documentos contractuales. En
efecto, por más que una Entidad Ejecutora diseñe las condiciones
iniciales del proyecto y piense o plantee que éstas no deben ser
modificadas durante el proceso de estructuración, en la práctica
hay varias instancias en que el proyecto puede sufrir pequeñas
modificaciones, o incluso modificaciones mayores, producto de la
interacción entre las distintas entidades públicas o de la interacción
con los agentes privados interesados en desarrollar el proyecto.
Por otro lado, tampoco sería aconsejable tratar de eliminar del todo
estas modificaciones, pues responden al proceso normal de ajuste
y retroalimentación que debe tener un proyecto para ser ejecutado
con éxito. La alternativa entonces es dar cuenta de estos cambios
53
metódicamente y retroalimentarlos en el Comparador Público

Privado, para decidir en cada uno de ellos si se está creando o
destruyendo valor.
En virtud de lo anterior, la Entidad Ejecutora realizará la actualización

del CPP a partir de los documentos contractuales y preparará el
análisis de riesgos de acuerdo con la metodología vigente de la
Subdirección de Riesgos del MHCP, para efectos de determinar el
plan de aportes del fondo de contingencias, en caso que aplique,
según la normativa vigente 14
Una vez se haya definido en su totalidad la estructuración del

proyecto, la Entidad Ejecutora debe gestionar las autorizaciones
legales que requiera de acuerdo con la normativa vigente, previo a
la apertura del proceso de selección.
3.5 Proceso de selección y adjudicación del

contrato
Una vez que la Entidad Ejecutora cuente con las autorizaciones de

ley requeridas, ésta iniciará el proceso de promoción y selección
dirigido al sector privado para la construcción y/o operación y/o
mantenimiento del proyecto APP.
Cuando el proceso de selección finalice con la adjudicación del

proyecto, la Entidad Ejecutora procederá a la firma del contrato y
avanzará a la fase de gestión contractual de éste, para lo cual se
deberá tener en cuenta las recomendaciones que se indican en el
punto 3.6.
Si el proceso de selección se declara desierto, la Entidad Ejecutora

podrá reformular el proyecto de acuerdo con los procedimientos
antes establecidos.
14 Actualmente, Ley 448 de 1998 y sus decretos reglamentarios.
54
3.6 Proceso de gestión contractual y control de

proyectos
3.6.1. Gestión contractual del contrato
La Entidad Ejecutora es el ente responsable de monitorear y

supervisar el contrato suscrito con el adjudicatario, con el apoyo de
la interventoría externa y/o organismo específico de regulación.
El proceso de gestión contractual del contrato tendrá énfasis en la verificación

del cumplimiento de los estándares de servicio establecidos en el mismo, el
cual determinará el pago que se realizará al Contratista y el cumplimiento
de la distribución de riesgos establecida en el contrato.
En el Anexo 1 se presentan los principales criterios y recomendaciones

que debe tener presentes la Entidad Ejecutora para la gestión contractual
del proyecto.
3.6.2. Interventoría del contrato
Se recomienda a la Entidad Ejecutora, contar en todos los proyectos, con

una interventoría especializada en cada una de las fases del proyecto,
la cual debería ser renovada cada 5 años.
De la misma forma, es deseable que la Entidad Ejecutora cuente con

los recursos necesarios para la contratación de dicha interventoría,
de manera previa a la apertura del proceso de selección, de tal
manera que cuando inicie la ejecución del contrato la Entidad
Ejecutora pueda contar con el apoyo de la interventoría desde el
inicio de la ejecución del contrato.
3.6.3. Modificaciones del contrato
En la fase de gestión contractual del contrato, la Entidad Ejecutora

debe realizar una serie de análisis, para atender contingencias cuando
se requieran modificaciones contractuales durante la ejecución que
55
impliquen adiciones o prórrogas del proyecto, modificaciones en

los estándares de servicio, cambios en la distribución de riesgos
o modificaciones a sus condiciones económicas. Para ello deberá
preparar un informe con las características de la modificación
contractual propuesta, que debe incluir como mínimo:
● Necesidad y justificación de la modificación contractual

● Descripción de las modificaciones al proyecto APP y determinación
de los costos involucrados con sus fundamentos técnicos
● Implicaciones en las condiciones económicas del contrato
● Implicaciones en la asignación de riesgos del contrato
● Implicaciones presupuestales para la Entidad Ejecutora
● Revisar si la modificación en las condiciones económicas del
contrato está dentro de los límites establecidos por ley.
● Otro sí propuesto para la modificación contractual.
● Nuevo modelo financiero detallado y formulado con las
modificaciones propuestas.
● Implicaciones de la modificación sobre el CPP.
● La actualización del CPP determinará de una manera técnica,
si la modificación propuesta genera valor al proyecto. En todo
caso, la Entidad debe surtir todos los pasos de aprobación
establecidos por ley.
3.6.4. Liquidación del contrato
● Por lo menos dos (2) años antes de la finalización del contrato

que se celebre, la entidad ejecutora debe preparar un estudio
que le permita tomar la decisión de iniciar el proceso de selección
de contratista para la celebración de un nuevo contrato o dejar
que el proyecto revierta a la Nación.
● Cuando se decida que la reversión es la opción más adecuada,

se recomienda a la entidad ejecutora la preparación de los
recursos físicos y económicos que se requieren para atender
la reversión del proyecto en coordinación con otras entidades
públicas en caso de ser necesario.
56
● Por el contrario, si se decide celebrar un nuevo contrato, con

suficiente antelación a la finalización del contrato, se recomienda
a la Entidad Ejecutora, preparar el proceso de selección teniendo
en cuenta las nuevas condiciones del proyecto, de conformidad
con lo establecido en la presente guía.
57
NOTA TÉCNICA:
COMPARADOR
PÚBLICO-PRIVADO PARA LA
SELECCIÓN DE PROYECTOS APP
Libertad y Orden
Con el apoyo de:
Diciembre de 2011
Nota Técnica:
Comparador Público-Privado para la selección de proyectos APP
Nota Técnica:
CONTENIDO
1. PRESENTACIÓN Y ALCANCE 5
1.1 Definición del Comparador Público-Privado (CPP) 5
1.2 Definición del Valor por Dinero 6
2. DESCRIPCIÓN DE LA METODOLOGÍA DEL CPP 11

2.1 Formulación conceptual 11
2.2 Los componentes del CPP 13
2.3 Formulación analítica 15
3. ETAPAS DE LA METODOLOGÍA DEL CPP 19

3.1 Etapas generales de la metodología 19
3.2 Etapa I: Estimación del costo total del Proyecto
Público de Referencia (PPR) 19
Subetapa I.1: Cálculo de los costos base 20
Subetapa I.2: Cálculo de los ingresos de terceras
fuentes del proyecto 24
Subetapa I.3: Análisis de riesgos 25
Subetapa I.4: Cálculo de los costos ajustados por
riesgo del PPR 26
3.3 Etapa II: Medición del costo del proyecto de asociación
público-privada (APP) 29
Subetapa II.1 Definición y descripción del proyecto APP 29
Subetapa II.2: Análisis económico-financiero 30
Subetapa II.3: Cálculo del costo ajustado por riesgo 30
3.4 Etapa III: Estimación del Valor por Dinero (VPD) 31
Subetapa III.1: Análisis comparativo de alternativas 31
Subetapa III.2: Elaboración del reporte final del Test
del Valor por Dinero 32
4. EJEMPLO DE APLICACIÓN 33
Nota Técnica:
4
Nota Técnica:
1. PRESENTACIÓN Y ALCANCE
A continuación se presenta la Nota Técnica del Comparador Público-

Privado que permite comparar de manera objetiva la modalidad
de ejecución de un proyecto, bien sea como un proyecto público1
o mediante una Asociación Público-Privada (APP)2 de forma que
se demuestre cuál es la modalidad eficiente y necesaria para su
ejecución.
Esta es una metodología propuesta para abordar la evaluación de

los beneficios de realizar un proyecto bajo el esquema de APP frente
a un proyecto público. Corresponde a una guía inicial que se podrá
actualizar y ajustar a través de lecciones aprendidas en la medida
de la ejecución de estos proyectos.
1.1 Definición del Comparador Público-Privado (CPP)
Los ejecutores de proyectos para la provisión de infraestructura o de

servicios públicos se preguntan cuándo es conveniente ejecutar un
proyecto bajo la modalidad de Asociación Público-Privada y cuándo
ejecutarlo bajo un esquema de proyecto público, en el que el Estado
–representado por una Entidad Ejecutora–, invierte, opera y realiza
el mantenimiento del proyecto. La respuesta a este cuestionamiento
la ofrece el Comparador Público-Privado (CPP), cuyo objetivo consiste
en comparar cuantitativamente la modalidad de ejecución de un
proyecto público con la modalidad APP ex ante al llamado a licitación
y recepción de ofertas, para decidir si la participación del sector
privado en asociación con el sector público puede aportar más valor
1. Aquel que desde la óptica del presupuesto, genera egresos fiscales durante el periodo
de construcción de la obra y la operación y el mantenimiento se encuentran a cargo del
Estado.
2. Esquema de participación de la inversión y gestión privada en el largo plazo, en el que el
sector privado incorpora experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, entre otros y
se distribuyen riesgos entre el sector público y el sector privado, con el objeto de crear,
desarrollar, mejorar, operar y/o mantener una infraestructura pública y asegurar la provisión
de sus servicios conexos. La fuente principal de repago de la inversión privada es a través
de Vigencias Futuras.
5
Nota Técnica:
a la prestación del servicio público que la inversión pública.
Esto implica comparar los costos netos ajustados por riesgo en el caso
de obra pública, con los costos netos ajustados por riesgo relativos
a la participación de un contratista privado en la construcción,
financiamiento y gestión de la infraestructura y los servicios públicos
relacionados de un proyecto determinado.
El Comparador Público-Privado es una ayuda metodológica al

proceso de toma de decisiones de la inversión pública, que entrega
un resultado objetivo, a través de un procedimiento claro, que
evita la discrecionalidad de las decisiones y apunta a que las reglas
sean aplicadas por igual y de manera transparente para todos los
proyectos.
1.2 Definición del Valor por Dinero
El Valor por Dinero (VPD) se define como el resultado de la

comparación del valor presente de los costos ajustados por riesgo al
desarrollar un proyecto bajo el esquema de proyecto público, al que en
esta guía se denomina Proyecto Público de Referencia (PPR) –incluye
los costos de operación y mantenimiento en que incurre una entidad
pública–, con el valor presente de los costos ajustados por riesgo
del mismo proyecto desarrollado bajo un esquema APP. Un PPR es
una estimación del costo ajustado por riesgo, de un proyecto que es
financiado, implementado operado y mantenido por el Estado.
Para ello se definen las proyecciones de costos del Proyecto Público

de Referencia, considerando además de los costos de inversión inicial,
operación y mantenimiento, los riesgos del proyecto, como por ejemplo
sobrecostos, sobreplazos y otros; y cuando sea el caso, los riesgos
de ingresos generados por terceras fuentes. Bajo la modalidad PPR,
el sector público mantiene los ingresos que se derivan del cobro a los
usuarios (terceras fuentes), asumiendo completamente el riesgo de
demanda por este concepto.
6
Nota Técnica:
Adicionalmente, debido a que se considera desde el punto de vista

técnico que ambas modalidades de ejecución pueden ofrecer el
mismo nivel de servicio, los costos de inversión y mantenimiento
de ambas modalidades comentadas se asumen iguales para efectos
de comparación. Lo anterior es una condición teórica importante
para efectos de no generar mayores distorsiones al considerar otras
variables.
De lo dicho, se desprende que en el cálculo del VPD se supone que

la valoración del costo neto para el PPR corresponde a la forma más
eficiente de desarrollar el proyecto por parte del sector público. Por
lo tanto, el análisis comparativo con el proyecto ejecutado bajo la
modalidad APP permitirá evaluar si efectivamente esta última modalidad
de ejecución del proyecto genera un valor agregado al sector público
en relación con la ejecución bajo el mecanismo tradicional.
En este sentido, para llevar a cabo un proceso de adjudicación

de contratos adecuadamente gestionado, es necesario considerar
anticipadamente, y durante la etapa del proyecto más temprana
posible, cuáles serán los principales factores de incidencia sobre el VPD,
incluidos los principales riesgos del proyecto y su asignación e impacto.
Entre estos factores y beneficios se encuentran:
1. La eficiencia del proceso de licitación y provisión de infraestructura

en un contexto de largo plazo, con un enfoque de servicios y
desempeño.
2. Una adecuada transferencia de riesgos al agente que se encuentra en
mejores condiciones de gestionarlos y administrarlos.
3. La generación de innovación para el desarrollo del capital público por
parte del sector privado.
4. La reducción o eliminación de retrasos, costos suplementarios y
renegociaciones, gracias la coincidencia de pagos con la entrega
de la infraestructura y comienzo de operaciones en el momento
acordado.
5. El alineamiento de incentivos en las distintas fases de un proyecto
(diseño, construcción, operación y mantenimiento) gracias a la
obligación que se imparte al sector privado en términos de prestar
7
Nota Técnica:
los servicios bajo estándares de calidad, lo que a su vez conlleva

a una reducción y control de costos de mantenimiento en el largo
plazo.
6. La transparencia y previsibilidad del gasto público a largo plazo,
debido al esquema de pagos implícito, en general, de aportes fijos
atados a la adecuada prestación de los servicios.
7. La modernización de los servicios prestados a los ciudadanos y
mantenimiento de su calidad en el tiempo, lo que se espera redunde
en un incremento de su satisfacción.
Finalmente, es muy importante generar competencia en los procesos

de licitación. Una mayor competencia en el proceso de licitación del
contrato optimiza el presupuesto definitivo del proyecto, ajustándolo de
una manera eficiente a los precios de mercado.El Valor por Dinero se
genera cuando se adopta la mejor alternativa de contratación para la
ejecución del proyecto, utilizando una combinación de eficiencia, eficacia
y economía; sea ésta el PPR o el esquema APP.
8
Nota Técnica:
9
Nota Técnica:
10
Nota Técnica:
2. DESCRIPCIÓN DE LA METODOLOGÍA DEL CPP
2.1 Formulación conceptual
La representación gráfica del comparador Público-Privado

muestra el proceso de análisis conceptual para la determinación
de la modalidad de ejecución del modo más conveniente para
desarrollar proyectos de inversión en infraestructura y servicios.
Figura 1 Representación gráfica del comparador Público-Privado
Riesgo Costo Riesgo Ingresos de Costo Riesgo Costo Aportes Costo

retenido base transferrido terceras ajustado retenido admon. publicos ajustado
fuentes PPR contrato APP
VPD se genera a partir de utilizar el esquema con menor costo
En la figura 1 se muestra la existencia de un componente de riesgo

que es retenido por el Estado, y que corresponde a riesgos políticos,
prediales y expropiatorios entre otros, que este agente puede manejar
en mejores condiciones que cualquier otro.
En el caso del PPR (desarrollo público) se determina el nivel de egresos

fiscales asociados al proyecto asumiendo un nivel razonable de eficiencia
(costo base). Adicionalmente, hay un componente de riesgo que
puede ser potencialmente transferible al sector privado, pero que bajo
la modalidad de proyecto público es siempre retenido por el Estado.
Finalmente, a los costos anteriores, se le debe restar el ingreso por
terceras fuentes.
11
Nota Técnica:
Por otra parte, en el proyecto APP se estiman todos los costos

asociados a su desarrollo en todas sus etapas –diseño detallado,
construcción, operación y mantenimiento–, así como los costos
asociados al financiamiento del componente de la deuda, para
posteriormente calcular el valor presente de lo que sería una
estimación de una oferta económica –aportes públicos– a ser
presentada por un ejecutor privado que lleve a cabo el proyecto
bajo la modalidad APP, obteniendo una rentabilidad por el capital
invertido –rentabilidad del inversionista–.
Dichas variables surgen de la modelación económico-financiera del

negocio APP desde el punto de vista privado. A lo anterior, se le
agrega el costo de administración del contrato APP que debe asumir
el sector público durante toda la vida del proyecto, y el costo del
riesgo retenido por el Estado. La racionalidad de agregar tanto en la
alternativa PPR como en la opción APP el costo del riesgo retenido,
es que sin importar la modalidad de ejecución, dicho riesgo debe ser
asumido por el Estado.
Si el costo total ajustado por riesgo del PPR es mayor al costo total
ajustado por riesgo del proyecto APP, entonces la modalidad de
ejecución más eficiente y efectiva para el desarrollo del proyecto es
la provisión del servicio a través de un esquema APP. En este caso,
el proyecto genera VPD para el sector público, por lo tanto se crea
valor al delegar el desarrollo del proyecto a un inversionista privado.
En la situación de un VPD negativo, el costo de provisión privada
será mayor, y en este caso se destruye valor al entregar el proyecto
a un contratista de largo plazo; razón por la cual la modalidad de
ejecución más conveniente será la provisión del servicio mediante
un proyecto público.
A continuación, se hace una descripción detallada de de cada uno de

los componentes del comparador público privado (CPP).
12
Nota Técnica:
2.2 Los componentes del CPP
El comparador se compone de siete elementos: cuatro relacionados

con el costo neto del Proyecto Público de Referencia (PPR) y tres
relacionados con el costo APP.
Los elementos del Proyecto Público de Referencia son:
● Costo del riesgo retenido

● Costo base del proyecto
● Costo del riesgo transferido
● Ingresos de terceras fuentes
Cada uno debe valorarse para determinar el costo total ajustado por
riesgo correspondiente al Proyecto Público de Referencia:
● El costo del riesgo retenido corresponde al valor asociado al riesgo

de actividades cuya gestión queda a cargo del Estado, calculado en
valor presente.
● El costo base del proyecto público de referencia es el esperado de

implementar el proyecto por parte del sector público asociado a las
fases de diseño, construcción, operación y mantenimiento bajo los
estándares de calidad exigibles dentro de las condiciones de gestión
privada, calculados en valor presente. Incluye los costos de inversión,
operación, mantenimiento, fiscalización y control del contrato.
● El costo del riesgo transferido corresponde al valor asociado al riesgo

de actividades cuya gestión podría ser asumida por el privado en un
esquema APP, calculado en valor presente.
● Los ingresos de terceras fuentes o de los usuarios, son una deducción

que contabiliza los ingresos monetarios generados por cobro directo
a usuarios por la provisión del servicio materia del proyecto,
pudiendo ser ya existente o potencialmente aplicable en caso que
se implemente el proyecto, calculados como el valor presente de
dichos ingresos.
13
Nota Técnica:
Los elementos del Proyecto APP son:
● Costo del riesgo retenido

● Costo de administración del contrato APP.
● Valor presente de los aportes públicos
Cada uno debe valorarse para determinar el costo total neto

correspondiente al proyecto APP:
● El costo del riesgo retenido corresponde al valor asociado al

riesgo de actividades cuya gestión queda a cargo del Estado,
calculado en valor presente.
● El costo de administración del contrato APP corresponde

al valor asociado a las actividades de gestión contractual
y control del contrato que debe realizar el sector público,
calculado en valor presente.
● Valor presente de los aportes públicos corresponde a la

valoración que realiza el sector privado de las vigencias
futuras necesarias para el desarrollo del contrato APP.
La mayor parte de los riesgos presentes en la provisión de la

infraestructura y los servicios relacionados son comunes en las
alternativas de un proyecto público y de APP. Sin embargo, la
identificación, distribución y cuantificación de los riesgos, es
particularmente importante en proyectos en los que los roles
y riesgos se dividen entre actores públicos y privados. Esto
significa que la asignación y cuantificación de los riesgos incide
en el valor de la alternativa de provisión de servicios públicos
elegida, sea está desarrollada a través de un esquema PPR o
mediante un esquema de APP.
14
Nota Técnica:
2.3 Formulación analítica
La formulación básica para estimar el VPD es la siguiente:
Con:
VPD : Valor por dinero que generaría el proyecto en caso de ser

desarrollado por el sector privado.
CBt : Estimación del costo base del proyecto de referencia en el
período t
1t : Ingresos de terceras fuentes generados en el período t
RRt : Costo del riesgo retenido en el período t
RT t : Costo del riesgo retenido en el período t
OAPPt : Pago al contratista de acuerdo con su solicitud de aportes
públicos en el período t
RRt : Costo del riesgo retenido en el período t
CAt : Costo de administración del contrato APP, en el periodo t
r : Tasa de descuento del CPP3
n : Número de años del horizonte de evaluación del proyecto.
t : Año del contrato, siendo el año 1 el de inicio de la
construcción
3. Tasa de descuento del CPP es la tasa libre de riesgo construida a partir de los bonos del
tesoro de 10 años, más la prima de riesgo país expresada en términos reales publicada por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el marco de lo establecido en la Resolución
2080 del 31 de julio de 2008 y sus resoluciones modificatorias.
15
Nota Técnica:
Si bien el flujo de pagos realizados por el sector público a través de una

APP puede ser mayor al tradicional, cuando se combina con el ajuste
por riesgos totales que debe realizar el sector público, puede significar
un mayor costo global el esquema PPR, lo cual determina finalmente la
conveniencia del desarrollo de la APP dado que genera VPD .
Si del cálculo anterior el VPD es positivo, implicará que

ejecutar el proyecto con la vinculación del sector privado genera
mayores eficiencias y beneficios para desarrollarlo, por lo cual se
recomienda que sea ejecutado a través de una modalidad de APP.
Si por el contrario el VPD es negativo, indicará que el sector público
es más eficiente y genera mayores beneficios en el desarrollo del
proyecto en comparación con la vinculación del sector privado, por lo
cual se recomienda que sea ejecutado a través del sector público bajo
un esquema PPR.
En el caso de un proyecto público los costos de diseño, construcción,

operación y mantenimiento de la infraestructura los financia el Estado
con recursos presupuestales suponiendo el cumplimiento de estándares
de servicio y suficiencia presupuestal con un nivel teóricamente razonable
y esperable de eficiencia y los potenciales riesgos de sobrecostos y
retrasos los asume el Estado.
En el caso de la APP los costos de diseño y construcción los financia la

sociedad contratista, a través de una mezcla de recursos de deuda y
capital, así como los costos de operación y mantenimiento y asumiendo
la mayor parte de los potenciales riesgos de sobrecostos y retrasos en el
desarrollo de la infraestructura y provisión del servicio. El sector público
realiza pagos periódicos una vez la infraestructura entra en operación
en función de la calidad y disponibilidad de los servicios efectivamente
prestados siempre que cumpla con los requerimientos y estándares de
desempeño establecidos en el contrato.
En cuanto a los riesgos relevantes para el desarrollo del proyecto, de

acuerdo con lo establecido en la Metodología de Valoración y Seguimiento
de Riesgos en Proyectos de Infraestructura Pública con Participación
Privada del MHCP, se hace necesario buscar la distribución óptima entre
16
Nota Técnica:
el sector público y el sector privado para obtener el mayor VPD.
De lo anterior, se desprende que en la medida en que se transfieren

riesgos desde el sector público al privado se incrementa el VPD hasta
un punto en el que la transferencia no genera valor adicional para el
proyecto y el VPD decrece.
17
Nota Técnica:
18
Nota Técnica:
3. ETAPAS DE LA METODOLOGÍA DEL CPP
3.1 Etapas generales de la metodología
Las etapas generales de la metodología son tres, tal como se detalla en

la figura 2:
Figura 2 Etapas de la Metodología
Etapa I Etapa II Etapa III

Estimación del costo Estimación del costo
Estimación del VPD
total del PPR total del proyecto APP
t$ÈMDVMP t$ÈMDVMP t"OÈMJTJT

EFMPTDPTUPTCBTF EFMPTDPTUPT DPNQBSBUJWP
t$ÈMDVMPEF BKVTUBEPT EFBMUFSOBUJWBT
MPTJOHSFTPTEFUFSDFSBT QPSSJFTHPT t&MBCPSBDJØO
GVFOUFT EFMQSPZFDUP"11 EFMSFQPSUF
t"OÈMJTJTEFSJFTHPT öOBMEFMUFTUEFM71%
t$ÈMDVMPEFMPT
DPTUPTBKVTUBEPT
QPSSJFTHPTEFM113
3.2 Etapa I: Estimación del costo total del Proyecto

Público de Referencia (PPR)
Definición y descripción del proyecto PPR
Dentro de la definición y descripción del proyecto PPR se presentan y

valoran los elementos del costo asociado a la alternativa de provisión
pública de la infraestructura o servicio público materializado a través de
un contrato de obra pública.
19
Nota Técnica:
Subetapa I.1. Cálculo de los costos base
En la presente sección se explica cómo se determinan los distintos

elementos de costo de provisión pública de la infraestructura y de
servicios relacionados.
a) La inversión inicial
b) Los costos de explotación (operación, mantenimiento y
administración)
c) Los mantenimientos mayores y las reposiciones, durante toda la
vida del proyecto.
El cálculo del costo base debe ser expresado en moneda de tipo constante
a un año de referencia.
Estos costos deben consignarse en un anexo con los soportes de la

información relacionada, incluidos todos los supuestos utilizados, con el
fin de identificar los parámetros de las estimaciones.
a) El costo de inversión inicial
Esta actividad consiste en que se prepare, con base en la especificación

de las acciones por realizar, un programa detallado de acciones físicas
que incluye duración y costos tentativos, como insumo del análisis de
evaluación del proyecto, al igual que el fundamento del análisis que se
presentará para solicitar la autorización a la instancia correspondiente.
Este programa también será fundamental como referencia para evaluar
las ofertas que presenten los licitantes.
Deben incluirse las estimaciones de los costos básicos de los activos

fijos, como infraestructura de base, edificios y/o equipamiento, incluida
toda mejora que hubiera que realizarse a las instalaciones existentes
para poner en marcha el proyecto, conforme al uso requerido. Estos
costos incluyen los siguientes:
20
Nota Técnica:
● Costos de diseño. En esta parte se precisan los costos propios del

estudio de ingeniería y/o arquitectura del proyecto, del estudio de
demanda y del estudio económico-financiero.
● Costos de implementación. Incluyen posibles compras de terrenos

o pago de derechos de expropiación, los posibles gastos por
demoliciones y adaptaciones del terreno, los costos relacionados
con trámites de permisos y de licencias para desarrollar el proyecto,
los costos de transacción y el costo de la adquisición de predios,
principalmente en el caso de proyectos viales. También se incluyen
los gastos en consultores o asesores del proceso, así como los
costos asociados al monitoreo y seguimiento del proyecto.
● Costos de construcción. Aquí se detallan los costos de construcción

de la infraestructura misma.
● Costos de equipamiento. En esta sección de detallan los costos de

equipos necesarios para el funcionamiento en la infraestructura.
Las estimaciones deben reflejar los costos completos del proyecto. Es

necesario detallar todos los supuestos y fuentes de información, en particular,
los relacionados con el cálculo de costos y el cronograma de gastos.
Cuando hay razones fundadas para suponer que la provisión pública

de la infraestructura tomará un tiempo de inicio superior al plazo
que normalmente tendría la provisión privada materializada bajo APP
–principalmente debido a la probabilidad de que no exista presupuesto
corriente y/o capacidad para comprometer en el sector recursos
públicos–, se debe realizar el ajuste que se explica a continuación:
● Se determina el beneficio anual uniforme equivalente (BAUE) de la

evaluación social, de acuerdo con la siguiente fórmula:
21
Nota Técnica:
Donde:
VAN social : es el valor actual neto de los flujos de la

evaluación social.
rA : es la tasa social de descuento definida por el
Departamento Nacional de Planeación.
P : es el plazo de la evaluación social en años.
● Posteriormente se mensualiza la tasa descuento de acuerdo con la

siguiente fórmula:
Donde:
rm : es la tasa descuento en términos mensuales.
● En tercer lugar, se calcula el valor actual de costos de la espera

en la implementación del proyecto de acuerdo con la siguiente
fórmula:
Donde:
m : es el número de meses de retraso esperable en la

provisión pública de la infraestructura.
22
Nota Técnica:
● Finalmente, la cifra anterior es agregada al valor actual de costos

del Proyecto Público de Referencia.
Los supuestos relacionados con el costo o tiempo deben reflejar, por

lo general, la experiencia reciente de proveer la infraestructura de
manera convencional. Sin embargo, debe aplicarse el criterio para
evaluar la relevancia de esa experiencia. Por ejemplo, el tamaño y
la complejidad de un proyecto tienen un impacto directo en el riesgo
de retraso; en tal caso, sería inadecuado aplicar a él la experiencia
reciente de la ejecución de proyectos pequeños desarrollados por
la entidad pública, pues existe evidencia que sostiene que en los
proyectos más grandes y complejos, los escalamientos de costos
por encima de lo presupuestado y los retrasos de plazos son más
grandes.
b) Costos de explotación
Los costos de explotación son los costos en los que se incurre

durante la operación y el mantenimiento con el fin de habilitar el
servicio durante el horizonte del proyecto.
Su naturaleza varía de acuerdo con cada proyecto. Las estimaciones

de estos costos se basan en la experiencia del evaluador en el sector
en que se desarrolla el proyecto específico, y pueden subdividirse
en costos de operación, mantenimiento y administración.
● Costos de mantenimiento. Corresponden a los costos periódicos

necesarios para mantener el Proyecto Público de Referencia
operando de acuerdo con su especificación original. Generalmente
se dividen en un mantenimiento rutinario expresado como una
cuota anual equivalente a un porcentaje fijo de la inversión, y
un mantenimiento mayor que puede ser necesario tras cierto
número de años.
● Costos de administración y operación. Los necesarios para

operar la infraestructura y proveer el servicio público. Deben
incluir el personal, los insumos necesarios, y todos aquellos
23
Nota Técnica:
egresos en que incurra la entidad pública mientras presta el

servicio.
c) Mantenimientos Mayores y Costos de Reposición:
Se refiere a las inversiones en que se incurre para realizar

mantenimientos mayores, o algún tipo de elemento fundamental
para el desarrollo del proyecto.
Subetapa I.2. Cálculo de los ingresos de terceras fuentes

del proyecto
Dentro del cálculo de ingresos de terceras fuentes del proyecto se

encuentran los siguientes:
a) Ingresos existentes por cobro directo a los usuarios
Corresponden a los ingresos percibidos por el Estado en el momento

de realizar el análisis y que se espera serán entregados al contratista
una vez tomada la decisión de desarrollar el proyecto por la vía
privada. Un ejemplo, son los ingresos por peajes que el sector
público recibe en carreteras que tienen un peaje público.
b) Ingresos potenciales
Corresponden a ingresos que el Estado potencialmente podría cobrar

por la prestación del servicio público, pero que no se perciben en el
momento de realizar el análisis, y que, sin embargo, se espera que el
derecho potencial del cobro sea transferido al contratista en el caso de
tomar la decisión de desarrollo privado del proyecto. Un ejemplo, son los
ingresos por publicidad que el sector privado recibe en carreteras que
tienen un peaje público.
Si la tarifa que cobrará el contratista por la provisión del servicio público

será fijada y regulada por la entidad pública, no es una variable de
licitación cuyo valor final será producto del proceso competitivo de
la licitación; entonces, para efectos del comparador se debe utilizar
24
Nota Técnica:
directamente el valor fijo que la autoridad pública está definiendo. Se

entiende para este caso que las tarifas o peajes fueron fijadas por la
Autoridad, y la variable de licitación es la menor cantidad de vigencias
futuras u otra variable distinta a la tarifa (por ejemplo plazo).
Si la tarifa que cobrará la sociedad contratista es una variable de licitación,

entonces para efectos del comparador, su valor debe determinarse con
base en el modelo económico financiero que simule la decisión de oferta
del agente privado.
En conclusión, en esta etapa se deben proyectar los ingresos que el

sector público percibe actualmente y dejará de percibir debido a que
este derecho de cobro se transfiere al contratista, en el caso de decidirse
el desarrollo del proyecto por la vía privada; también las tarifas que la
Sociedad Contratista cobraría a los usuarios de la infraestructura o a
terceros, y que el sector público actualmente no percibe.
Generalmente, tanto los ingresos existentes como potenciales,

provienen de la aplicación de una tarifa por servicio, eso significa
que el problema de proyección se divide en dos partes: proyectar la
tarifa, y proyectar el número de servicios por unidad de tiempo, esto
es, el volumen o la cantidad sobre la cual se aplicará la tarifa. Dado
que el comparador se desarrolla en moneda constante, la tarifa
será una constante siempre y cuando no se permitan incrementos
reales en el nivel tarifario generados por incrementos en inversión
u otras consideraciones.
Subetapa I.3. Análisis de riesgos
Para poder obtener una estimación del valor de los riesgos se debe
realizar un análisis en el cual se identifican, tipifiquen, estimen
y asignen los riesgos; para ello se debe seguir el procedimiento
establecido en la Metodología de Valoración y Seguimiento de
Riesgos en Proyectos de Infraestructura Pública con Participación
Privada preparada por la Subdirección de Riesgos del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
25
Nota Técnica:
Subetapa I.4. Cálculo de los costos ajustados por riesgo

del PPR
En esta etapa se procede a calcular el costo de provisión pública de

la infraestructura o servicio público; contempla los siguientes tipos
de costo:
a) Costo base ajustado
Corresponde a la suma del valor presente de los componentes de

costo que tendría el proyecto si fuera desarrollado por el sector
público a través de la modalidad PPR.
Donde:
CB : es el valor presente del costo base del proyecto

referencia.
( INV ) : corresponde a la inversión obtenida del costeo
tradicional que la Entidad Ejecutora hace sobre
su proyecto de inversión, incluidos los costos de
administración de contrato asociados, y se expresa
en valor presente descontando a la tasa del CPP
(r).
26
Nota Técnica:
Donde:
( CE ) : Corresponde al valor presente de los costos de

explotación, que a su vez se dividen en:
( CO ) : Costos de operación
( CMam ) : Costos de mantenimiento y administración
Los costos de operación y mantenimiento y administración incluyen,

al igual que los costos de inversión, los costos de administración de
contratos asociados.
b) Costo del riesgo retenido
Para el cálculo del riesgo retenido, en primer lugar, se deben

identificar de la matriz de riesgos la totalidad de los asignados al
sector público. En segundo lugar, es necesario identificar cuáles de
los riesgos seleccionados en el paso anterior son relevantes para
el proyecto. El grado de relevancia está configurado por criterios
de probabilidad e impacto. Esa asignación y cuantificación se
debe realizar siguiendo las etapas definidas en la Metodología de
Valoración y Seguimiento de Riesgos en Proyectos de Infraestructura
Pública con Participación Privada, preparada por la Subdirección de
Riesgos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
c) Costo del riesgo transferido
Para el cálculo del riesgo transferido, en primer lugar, de la matriz

de riesgos se debe identificar la totalidad de riesgos asignados al
sector privado.
En segundo lugar es necesario identificar cuáles de los riesgos

seleccionados en el paso anterior son relevantes para el proyecto.
El grado de relevancia está configurado por criterios de probabilidad
e impacto.
27
Nota Técnica:
Este proceso se debe realizar de acuerdo con los procedimientos

establecidos en la Metodología de Valoración y Seguimiento de
Riesgos en Proyectos de Infraestructura Pública con Participación
Privada preparada por la Subdirección de Riesgos del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
d) Costo ajustado total del PPR
Una vez completados los pasos anteriores, se determina el costo

ajustado total del Proyecto Público de Referencia como la suma del
costo base, costo del riesgo retenido, costo del riesgo transferido,
menos los ingresos de terceras fuentes:
Donde:
CTPPR : Valor presente del costo total del PPR

CB : Valor presente del costo base del Proyecto Público
de Referencia
RT : Valor presente del costo de riesgo transferido
RR : Valor presente del costo de riesgo retenido
I : Valor presente de los ingresos provenientes de
terceras fuentes
28
Nota Técnica:
3.3 Etapa II: Estimación del costo total del proyecto

de asociación público-privada
Subetapa II.1. Definición y descripción del proyecto APP
Dentro de la definición y descripción del proyecto APP se presentan y

valoran los elementos del costo asociado a la alternativa de provisión
privada de la infraestructura o servicio público materializado a
través de un contrato APP de largo plazo.
Esta se desarrolla en la Guía de Buenas Prácticas para la Ejecución de

Proyectos APP.
Subetapa II.2. Cálculo del costo ajustado por riesgo
En la presente sección se explica cómo se determinan los distintos

elementos de costo de provisión privada de la infraestructura y de
servicios relacionados, y en particular cómo a partir del modelo
económico-financiero se determina el nivel de financiamiento que
se espera será requerido por los agentes privados en la licitación
del proyecto. Contempla los siguientes tipos de costo:
a. Costo del riesgo retenido
Corresponde exactamente al mismo valor determinado anteriormente

en el numeral 4 literal b de la sección anterior.
b. Costo de administración del contrato
Corresponde al costo en el que incurre la entidad pública para

estructurar, supervisar y controlar el contrato que se establecería
con el privado para desarrollar el proyecto.
29
Nota Técnica:
c. Costo del valor presente de los desembolsos de recursos

públicos
El costo del valor presente de los desembolsos de recursos públicos

de la APP corresponde al financiamiento estatal, que se expresa en
pagos diferidos prorrateados en el tiempo.
Una vez que se cuenta con el modelo económico-financiero que simula

la perspectiva de la sociedad contratista, donde se han alimentado
en el mismo todas las variables que se desprenden del diseño del
negocio, y se ha utilizado una tasa de descuento de acuerdo con
la metodología publicada por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (MHCP) al respecto, se puede calcular el costo ajustado
total de contrato APP.
d. Costo ajustado total del contrato APP
El costo ajustado total del contrato APP corresponde a la suma del

valor presente del costo del riesgo retenido, más el valor presente
de los costos de administración del contrato APP, más el valor
presente de los desembolsos de recursos públicos.
Donde:
CAPP : Valor presente del costo ajustado total del proyecto

APP
RR : Valor presente del costo del riesgo retenido
CA : Valor presente de los costos de administración del
contrato APP
OAPP : Valor presente de los desembolsos de recursos
público
30
Nota Técnica:
3.4 Etapa III: Estimación del Valor por Dinero

(VPD)
Subetapa III.1. Análisis comparativo de alternativas
En esta sección se detalla la forma de presentar los resultados del

análisis y sus conclusiones.
Al retomar la figura 3, la representación gráfica de los resultados

del análisis se muestra en la figura 3.
Figura 3 Diagrama comparativo PPR-APP
Riesgo Costo Riesgo Ingresos de Costo Riesgo Costo Aportes Costo

retenido base transferrido terceras ajustado retenido admon. publicos ajustado
fuentes PPR contrato APP
Si el resultado es positivo es mejor ejecutar el proyecto como APP,

si es negativo es mejor ejecutar el proyecto como proyecto público.
31
Nota Técnica:
Cada una de las barras verticales de la figura 3, corresponde al

valor presente del costo respectivo. Los signos diferencian aquellas
barras que están sumando el costo de las que están restando.
El Valor por Dinero es la diferencia del costo neto ajustado por riesgo
entre la provisión pública y el costo neto de la provisión privada
de la infraestructura y los servicios relacionados. En la Figura 3 se
presenta un caso en que el costo privado es menor al costo público
y, por lo tanto, se está creando valor al contratar mediante APP
la infraestructura, en caso contrario se estaría creando valor al
contratar el proyecto mediante PPR.
Subetapa III.2. Elaboración del reporte final del Test del

Valor por Dinero
El reporte final que se elabore con los resultados del análisis

del proyecto debería al menos dar cuenta de los siguientes
elementos:
1. Parámetros y supuestos utilizados

2. Descripción clara y precisa del PPR
3. Descripción clara y precisa del modelo de negocio APP
4. Análisis y cálculos de tasas de descuento utilizadas
5. Valor presente de cada una de las componentes del
comparador
6. Resultados del análisis de riesgo de acuerdo con la Metodología
definida en el Manual de Riesgos del MHCP
7. Principales riesgos retenidos
8. Costo de los riesgos retenidos
9. Principales riesgos transferidos
10. Costo de los riesgos transferidos
32
Nota Técnica:
4. EJEMPLO DE APLICACIÓN
Para facilitar la comprensión de los distintos conceptos descritos

y desarrollados en la presente Nota Técnica, se publican ejemplos
hipotéticos que describen la aplicación del CPP, en los links:
● www.irc.gov/irc/es/BancaInversion
● www.irc.gov/irc/es/riesgo/valoraciondepasivoscontingentes
● www.dnp.gov.co/Programas/Transportev%C3%ADascomuncaci
onesenerg%C3%ADaminer%3%ADa/Partici%C3%B3nPrivadas
enProydeInfraestructura.aspx
Se debe tener en cuenta que las distribuciones estadísticas

contempladas al igual que los demás elementos que se incluyen
para los cálculos son valores que corresponden a cada ejemplo.
En este sentido, en cada proyecto se deben realizar los análisis
necesarios para cuantificar las variables para el cálculo del CPP.
33
ANEXO 1: CRITERIOS Y RECOMENDACIONES

PARA EL PROCESO DE GESTIÓN CONTRACTUAL
DE UN PROYECTO BAJO ESQUEMA APP
1. Aspectos generales
Para que los beneficios esperados del Ppoyecto, acorde con el cálculo
del CPP, sean efectivamente generados, es imprescindible que las
provisiones en el contrato sean consistentes con la transferencia
de riesgos establecida en el Estudio del CPP. Un contrato bajo un
esquema APP en que, en la práctica, la Entidad Ejecutora retiene
riesgos que el CPP consideró como transferidos al Contratista, no
es sólo presenta una falla en el proceso de estructuración, sino
que además dicha falla resultará en un doble costo para el sector
público, ya que el riesgo será incorporado a la estructura de precios
del Contratista, pero a pesar de ello, deberá ser asumido por la
Entidad Ejecutora en el momento en que éste se materialice.
Por lo tanto, es fundamental que la transferencia teórica que la

Entidad Ejecutora considere quede inequívocamente reflejada
en el contrato. Para lograrlo, el contrato bajo la modalidad APP
deberá inevitablemente considerar incentivos contractuales y
financieros apropiados para asegurar que el Contratista satisfaga
las condiciones que la Entidad Ejecutora busca, entre los que
deberán incluirse las deducciones como resultado de la falla en
cumplir dichas obligaciones.
2. Principios fundamentales de pago al contratista
Para lograr que la transferencia efectiva de riesgos se logre, las Entidades

Ejecutoras deberán satisfacer las siguientes condiciones:
● En un contrato bajo modalidad APP, el pago al Contratista debe

estar sujeto a los servicios efectivamente prestados, y sólo serán
otorgados a partir del momento en que éstos son recibidos por la
Entidad Ejecutora o los usuarios del proyecto.
1
● La estructura de pagos al Contratista deberá incluir, explícitamente, un

mecanismo de reajuste inflacionario. Éste normalmente se vinculará
al análisis general de precios al consumidor, aunque algunas
variables podrán no ser reajustadas, mientras otras podrán
ser por índices diferentes, o vinculados a índices de precios
específicos de la industria.
● El nivel de pagos deberá estar ligado a la calidad de los servicios

efectivamente recibidos y no a los insumos necesarios para la
prestación de éstos (por ejemplo, costos de construcción).
● Cuando la calidad de los servicios recibidos por la Entidad

Ejecutora no sea la esperada, el mecanismo de pago
contemplará fórmulas aritméticas para el cálculo de deducciones
financieras ligadas a indicadores objetivos del desempeño del
Contratista.
● Cuando se contemplen deducciones al pago por faltas al

desempeño por parte del Contratista, éstas deberán ser
proporcionales a las faltas de desempeño correspondientes.
De este modo, la Entidad Ejecutora podrá asegurar que
el Contratista tiene incentivos apropiados, y que éstos son
proporcionales a la importancia de las faltas desde el punto de
vista de las operaciones habituales de la Entidad Ejecutora.
● Durante el periodo regular de operación de un contrato bajo

modalidad APP –es decir, una vez iniciada la prestación de
servicios–, las deducciones realizadas al Contratista como
consecuencia de faltas a su desempeño deberán considerarse
como compensaciones únicas. Es decir, la Entidad Ejecutora
no deberá buscar compensaciones adicionales por la falta del
Contratista en la provisión de los servicios. Lo anterior es sin
perjuicio de las condiciones adicionales establecidas en el
contrato, como por ejemplo las relativas a la compensación por
terminación en casos de fuerza mayor, la falta del Contratista,
la falta de la Autoridad y otros casos de terminación anticipada
del contrato. Así mismo, durante la etapa de desarrollo
2
del proyecto –por ejemplo, la etapa de construcción de la

infraestructura del Proyecto–, la Entidad Ejecutora podrá
incluir descuentos y otros incentivos financieros de acuerdo
con la legislación aplicable.
3. USO DE ESPECIFICACIONES DE DESEMPEÑO
3.1. Especificaciones
Los contratos bajo modalidad APP, como cualquier otro contrato

para la provisión de servicios complejos o grandes contratos de
infraestructura, deberán incluir una descripción clara del alcance,
calidad y oportunidad de los servicios por ser provistos. Sin
embargo, existe un amplio espectro de posibilidades en relación con
el tipo y estructura de las especificaciones que pueden ser usadas.
Los siguientes párrafos presentan algunas recomendaciones al
respecto propias para los contratos bajo modalidad APP.
Las especificaciones deben definir las tareas por desempeñar y/o

los resultados por alcanzar por un producto o servicio, sin describir
el método utilizado para desarrollarlo o prestar ese servicio.
Este tipo de especificaciones son tradicionalmente utilizadas,
exitosamente para definir los servicios en esquemas APP.
El mensaje principal deberá concentrarse en que la Entidad

Ejecutora defina QUÉ desea adquirir y QUÉ necesita, y al mismo
tiempo, evite definir CÓMO los productos y servicios definidos
deberán ser desarrollados o provistos por el Contratista. Sólo
bajo circunstancias excepcionales, la Entidad Ejecutora deberá
considerar, de manera parcial, el uso de especificaciones técnicas
y/o especificaciones funcionales. Estas situaciones excepcionales
habitualmente, pero no siempre, tendrán que ver con la necesidad,
por parte de la Entidad Ejecutora, de usar sistemas tecnológicos
que requieren compatibilidad y/o integración con otros sistemas
ya existentes, o bien con soluciones de alta tecnología que afecten el
proceso de negocios de la Entidad Ejecutora.
3
3.2. Características distintivas de las especificaciones

para contratos bajo modalidad APP
Desde el punto de vista de la Entidad Ejecutora, los servicios que

serán especificados deberán cumplir con condiciones básicas de
seguridad, limpieza, sostenibilidad además de las normas y leyes
aplicables. Esos servicios deberán ser provistos de una manera
continua, de forma tal que se minimicen las interrupciones al
negocio del Contratista, al igual que las actividades habituales de
los usuarios de tales servicios y las de la Entidad Ejecutora.
En particular las especificaciones para contratos bajo modalidad

APP deberían cumplir con las siguientes características:
● Incluyen la integración de los servicios de diseño, construcción,

operación y financiamiento.
● Al tratarse de un contrato de largo plazo, las especificaciones

deberán lograr, dentro de lo posible, alejarse de la contingencia
actual y mantenerse en el tiempo.
● Como los contratos bajo modalidad APP transferirán riesgos de largo

plazo, sus especificaciones deberán incentivar que el Contratista
optimice su inversión a través de la totalidad de la vigencia del
contrato.
● Las especificaciones deberán concentrarse en la prestación de los

servicios requeridos, y no en el activo utilizado para prestarlos.
● Si las especificaciones junto con el mecanismo de pagos

correspondiente, están bien estructurados, se logrará que la
Entidad Ejecutora pague por los servicios sólo cuando éstos son
prestados, y no deba pagar por ellos cuando se requieren y no
están disponibles.
4
3.3. Estandarización de especificaciones por sector
Por razones naturales, las especificaciones requeridas para un

contrato bajo modalidad APP están directamente ligadas a las
características técnicas de los servicios por contratar. Con el tiempo
y la madurez de cada sector, las diferentes Entidades Ejecutoras
del sector público colombiano desarrollarán especificaciones y
mecanismos de pago que reflejen las necesidades de cada sector
de contratos bajo modalidad APP. Dichos documentos pasarán a
definir conjuntos de estándares que podrán ser utilizados entre
diferentes proyectos e iniciativas de inversión.
4. USO DE ESTÁNDARES DE SERVICIO
4.1. Indicadores de gestión
Las especificaciones de servicios para contratos bajo modalidad

APP incluirán Indicadores de Gestión apropiados, que definan el
alcance y el volumen de los servicios por proveer. Así mismo, las
especificaciones deberán definir objetivamente, los estándares o
parámetros, que serán utilizados para medir la calidad de dichos
servicios. Los indicadores de gestión deberán establecer las
variables sobre las cuales se realiza el cálculo de ajustes al pago
básico definido para el contrato, como resultado del desempeño
por parte del Contratista.
Los indicadores de gestión deberán estar directamente ligados

al mecanismo de pago. Sin embargo, si la definición de dichos
indicadores no es clara, precisa y medible, o bien, no se
corresponde con el impacto financiero efectuado como resultado
de cada falta, no es posible que sea efectiva la transferencia de
riesgos. El punto 4.3 propone una regla general para asegurar que
las Entidades Ejecutoras utilicen un conjunto de indicadores de
gestión apropiados al contrato en cuestión.
5
4.2. Estándares de servicio
Para cada indicador de gestión clave, o para conjuntos de ellos,

el contrato bajo modalidad APP determinará también Estándares
de servicio. Éstos son definiciones de la calidad que cada uno de
los indicadores de gestión deberá satisfacer para ser considerados
exitosos o logrados durante la prestación de los servicios.
El estándar de servicio –o nivel de servicio–, corresponde a una

condición que establece la Entidad Ejecutora, en relación con un indicador
de gestión o un conjunto de indicadores de gestión, en cuanto a los
siguientes aspectos:
● El diseño y desarrollo de los activos que serán puestos a disposición

de los usuarios del proyecto –por ejemplo, obras de infraestructura
o equipamiento–, y que deberán ser mantenidos en el tiempo.
● Las condiciones de prestación de los servicios que recibirán los

usuarios del proyecto.
● Los niveles de respuesta o actuaciones esperadas por parte del

Contratista, ante situaciones contingentes.
● La percepción de calidad del servicio por parte de los usuarios del

Proyecto.
En cada caso la Entidad Ejecutora esperará que el Contratista satisfaga

todos y cada uno de los estándares de servicio definidos en el contrato,
en la medida en que no estén sujetos a excepciones aceptables en
el contrato; por ejemplo, actividades de mantenimiento preventivo
planeadas con anticipación entre las partes, o períodos de rectificación
permitidos ante situaciones contingentes.
El concepto de calidad de servicio estará asociado al cumplimiento, o no,

por parte del Contratista del listado de estándares de servicio definidos
en el contrato. De esta manera, la Entidad Ejecutora definirá ex ante la
6
calidad de los servicios que ofrecerá el Contratista por medio de

una canasta de límites admisibles (pisos y techos) para cada uno
los estándares de servicio.
Será responsabilidad del Contratista definir las políticas y métodos

de trabajo apropiados para asegurar que sus actividades de
diseño, construcción, operación, gestión y comunicaciones apoyan
apropiadamente la prestación de los servicios para satisfacer los
umbrales definidos.
4.3. Indicadores de gestión y estándares de

servicio SMART
Tanto los indicadores de gestión como los estándares de servicios

definidos para los contratos bajo modalidad APP deberán ser
claros, objetivos, e indiscutibles, con el fin de lograr que sean
exitosos en su aplicación y no den pie a disputas regulares entre la
Entidad Ejecutora y el Contratista. En efecto, los contratos deberán
especificar los valores de las variables cuantitativas y/o cualitativas
que definen los estándares de servicio.
Una regla general recomendable para desarrollar los indicadores de

gestión y la definición de los estándares de servicio correspondientes
es la denominada regla SMART. Ésta señala que los indicadores de
gestión establecidos y los estándares de servicio definidos para
medir el éxito en la prestación de los servicios correspondientes
deberán ser:
● Específicos
● Medibles
● Alcanzables
● Relevantes para la prestación de los servicios y los usuarios
● Definidos en el tiempo
7
Regla SMART para el desarrollo de Indicadores de Gestión y

Estándares de Servicio
Letra
Concepto relacionado Significado
(en inglés) en castellano
* Específico
Specific * Simple
* Clara e inequívocamente definido
* Medible
* Mensurable
Measurable
* Evaluable
* Valorizable
* Alcanzable
* Realista
Attainable * Apropiado
* Asignable
* Orientado a la acción
* Relevante
* Realista
Relevant
* Enfocado en resultados
* Significativo
* Relevante
* Realista
Time-bound
* Enfocado en resultados
* Significativo
4.4. Indicadores de gestión por sectores
A modo de ejemplo, la siguiente lista presenta una serie de variables que

típicamente serán cubiertas por los indicadores de gestión de esquemas
APP, en los sectores y tipos de proyectos que se indican; sin embargo,
se aclara que es un ejemplo general de indicadores, que no pretende ser
un listado exhaustivo ni detallado de indicadores, y que su construcción
debe obedecer a las características de cada proyecto.
8
Ejemplos de Indicadores de Gestión por Sectores
Tipo de Variables de Medición para la

Sector Definición de Estándares de Servicio
Proyecto
* Frecuencia
* Periodicidad
Sistema de * Tiempos de viaje
Transporte transporte * Capacidad y/o Niveles de ocupación
público * Habitabilidad
* Trato no discriminatorio
* Información a los Usuarios
* Rugosidad y deflexión de la plataforma
* Fricción lateral, longitudinal
Mantenimiento * Derecho de Vía
Transporte de carreteras * Seguridad Vial -Frecuencia de accidentes
interurbanas * Funcionamiento del saneamiento y drenajes
* Condición de puentes y viaductos
* Condición de cortes y terraplenes
* Disponibilidad y velocidad de reacción de
servicios de emergencia
* Disponibilidad de espacios
* Disponibilidad y calidad de la alimentación
* Calidad del aseo
* Mantenimiento de equipos
* Mantenimiento de los terrenos y áreas de
estacionamientos
Construcción y * Calidad de los servicios de seguridad y
operación de velocidad de reacción ante incidentes de
Salud hospitales seguridad
públicos * Provisión de energía e interrupciones al
suministro de ésta
* Abastecimiento y administración de
materiales
* Cumplimiento con las condiciones
aplicables para el tratamiento de residuos
* Calidad de los servicios para el control de
plagas
9
Tipo de Variables de Medición para la

Sector Definición de Estándares de Servicio
Proyecto
* Calidad de los servicios de enfermería y
Construcción lavandería
Defensa, y operación de * Cumplimiento con las condiciones aplica-
Seguridad infraestructura bles para el tratamiento de residuos
yJusticia penitenciaria * Calidad de los servicios de administración y
mantenimiento de instalaciones
* Mantenimiento de los terrenos
* Mantenimiento de mobiliario
* Mantenimiento de equipamiento
* Provisión de equipamiento y servicios de
tecnologías de información y
comunicaciones
* Calidad de los servicios de abastecimiento
y alimentación
* Calidad de los servicios de seguridad y
velocidad de reacción ante incidentes de
seguridad
* Calidad de los servicios de enfermería
* Cumplimiento con las condiciones aplica-
bles para el tratamiento de residuos
Construcción y * Calidad de los servicios de administración
operación de y mantenimiento de instalaciones
Educación infraestructura * Mantenimiento de los terrenos y áreas de
escolar estacionamientos
* Mantenimiento de mobiliario
* Mantenimiento de equipamiento
* Provisión de equipamiento y servicios de
tecnologías de información y
comunicaciones
* Calidad de los servicios de abastecimiento
y alimentación
10
5. SISTEMA DE CONTROL DE GESTIÓN
Todo contrato bajo modalidad APP, durante su periodo de operación,

deberá contemplar el uso de un sistema de control de gestión definido
contractualmente; por medio de la implementación de este sistema
se podrá demostrar que los indicadores de gestión definidos para la
prestación de los servicios están siendo efectivamente monitoreados con
la regularidad que el contrato determina.
El objetivo del sistema de control de gestión es que se demuestre

contractualmente que el Contratista:
● Efectivamente ofrece una calidad de servicio acorde con los

estándares de servicios contractualmente definidos.
● Lleva a cabo un autocontrol de la calidad de los servicios de acuerdo

con lo que se requiere de su parte.
● Toma una actitud proactiva en el desarrollo y control de calidad de

los servicios que ofrece.
● Toma medidas correctivas apropiadas cuando se presenta un déficit

en los niveles de los servicios en relación con los umbrales exigidos
contractualmente.
Es un principio general en un contrato bajo modalidad APP que la carga

principal de trabajo para llevar a cabo las actividades de control de
gestión recaiga sobre el mismo Contratista. Sin embargo, cada Entidad
Ejecutora deberá considerar la fórmula más apropiada para combinar las
diferentes fuentes de información requeridas para operar un sistema de
control de gestión, las cuales incluyen:
● El registro continuo de información relativa al cumplimiento con los

estándares de servicio del contrato.
● La realización de auditorías periódicas, o extraordinarias –por parte
11
del Contratista, la Entidad Ejecutora o terceras partes–, a la calidad

de los servicios y a los métodos para su provisión.
● Las respuestas obtenidas por los usuarios de los servicios, cada vez
que solicitudes o reclamos han sido presentados al Contratista.
● La percepción de la calidad por parte de los usuarios, monitoreada,

por ejemplo, por medio de encuestas de opinión.
12

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GUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS

PARA LA EJECUCIÓN DE PROYECTOS

Con el apoyo de:

Juan Carlos Echeverry Garzón

Germán Arce Zapata

Rodrigo Suescún Melo

Diana Margarita Vivas Munar

Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional

Luis Eduardo Arango Varón

Jesús Manuel Rodríguez Muñoz

Ángela María Cáceres Duarte

Hernando José Gómez Restrepo

Juan Mauricio Ramírez Cortés

Tatiana Milena Mendoza Lara

Jean Philippe Pening Gaviria

Luis Eduardo Niño

María Patricia Sandoval Fernández

Digitos & Diseños

3. FASES DE UN PROYECTO APP 34

3.6.1. Gestión contractual del contrato 55

A través de este medio y de manera oficial se presenta a las entidades

Este documento constituye una herramienta valiosa que permitirá

Además, esta guía complementa otros esfuerzos realizados por el

1 Dentro de la cooperación técnica se contó con la asesoría estratégica de Partnerships UK

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