Dra.

Piedad Amparo Zuñiga Quintero 1

Colombia

Modelos de fiscalización superior: el caso de Colombia analizado a partir de la Auditoría General

de la República de Colombia

Resumen.-

El control fiscal en Colombia se analiza desde el caso de la Auditoría General de la República, órgano
creado por la Constitución de 1991 de Colombia y estructurado a partir de los fallos de la Corte
Constitucional. El tema se afronta desde dos perspectivas: genealogía, estructura y proceso de
consolidación de la Auditoría General, en el marco de tensiones políticas que se han presentado en la
vida republicana de Colombia. Se prefiere una genealogía a una historia para destacar ese aspecto
problemático que concluye con la creación de un órgano de control fiscal de segundo nivel. La segunda
perspectiva es estructural y sistémica. Se centra en la descripción de los modelos actuales de
fiscalización en Colombia, dentro de la coyuntura de la sociedad global. Se concluye con una descripción
de los instrumentos creados al interior de la Auditoría para el mejoramiento del control fiscal, y propuestas
institucionales para optimizar la interacción de los órganos de control, así como el desempeño de los
funcionarios controladores.

La palabra caso no es fortuita en el conocimiento, y el nombre de este Panel es el de Modelos de

fiscalización, el caso de Colombia. Suceso, acontecimiento, nos dice el Diccionario de la Lengua
Española. Lance, ocasión o coyuntura. También “relato” de una situación que se ofrece como ejemplo. La
definición jurídica nos remite a la causa civil, administrativa, criminal, que se puede litigar en las cortes.
Tratándose de medicina, se apela a las invasiones individuales de una epidemia. La historia, el azar, el
relato, el conflicto, incluso los traumas y afecciones, aparecen inmersos en ese concepto. Entonces, ante
ese panorama, hablar del caso es hacer explícitas innumerables situaciones, azares, síntomas.

Debo comenzar diciendo que la entidad que hoy represento se encuadra de manera ejemplar en esa
palabra compleja. Pues si hay una institución que puede referirse al caso del control fiscal en Colombia,
es la Auditoría General de la República de Colombia. Creada en la Constitución Política de Colombia de
1991, es decir, en el seno del último gran pacto político de nuestra sociedad, en ella se manifiestan de
manera paradigmática las tensiones propias de lo institucional.

El recientemente fallecido filósofo colombiano Rafael Gutiérrez Girardot precisaba que la construcción de
realidad en Colombia y, en general, en Latinoamérica, es una superposición de capas históricas, análoga
a las capas geológicas: el encuentro de diferentes tendencias, muchas veces antagónicas, incluso
irreconciliables, define las características propias de nuestra institucionalidad, de nuestra ciudadanía y
nuestro comportamiento político. Es por eso que, en el caso de la Auditoría, el hecho mismo de su
originalidad, o mejor, de su novedad, de su naturaleza sui generis, sirve como caso de análisis en la
historia del control fiscal latinoamericano. He tenido la oportunidad de revisar con cuidado los ejemplares
de los últimos años de la Revista Internacional de Auditoría de la INTOSAI y no he encontrado, en la
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exposición de perfiles de organismos fiscales, un ente de las mismas características. Somos la región
más transparente del aire, dice el ilustre sabio mexicano Alfonso Reyes y lo reitera el escritor Carlos
Fuentes. Frase profunda que cobra vigencia hoy, en este escenario académico, en este país magnífico
que es México, en el sentido aristotélico de máxima virtud.

El caso no se puede reducir sin embargo a una descripción, sino que impone una proyección hacia lo
que nos compete adelantar hacia el futuro. El proceso institucional debe afrontar nuevos retos. La
globalización conlleva un cambio en el fundamento mismo del control y de la auditoría. Como ha
señalado José Eduardo Faría, el modelo fordista, en cuyo ámbito los conflictos giraban en torno al reparto
de los bienes sociales, ha dado lugar a la sociedad del riesgo, con sistemas de neutralización y
estrategias de dispersión de riesgos en todos los órdenes: medio ambiente; investigación genética;
identidad cultural, mercados financieros. El mismo Estado que, en la dinámica de la globalización, es
compelido a adoptar controles indirectos, formas de desregulación, es por otra parte empujado a ampliar
controles directos, promulgar normas de justicia social, oportunidades de acceso al trabajo y al consumo,
y a legislar sobre conflictos nuevos 1. La corrupción ha dejado de ser un asunto de coimas en reductos
locales, y permanece en la agenda de los organismos multilaterales. Ingobernabilidad sistémica, crisis de
gobernabilidad, inflación legislativa, desregulación, gobernanza…En el escenario de la auditoría, el
aseguramiento, la calidad, son palabras cuyo peso se hace sentir en nuestra realidad social, económica y
política. En ese contexto transnacional, el caso Enron se ha convertido en una referencia paradigmática a
los problemas que afronta la auditoría en una sociedad transnacional y de Estados nodales.

Me propongo analizar el caso colombiano desde la institución que dirijo, la Auditoría General de la
República, en dos dimensiones: una de carácter orgánico e histórico o mejor, genealógico. No me alejo
de la necesidad de una cronología de hechos, pero me interesa sobre todo rescatar las tensiones, las
discontinuidades, las capas geológicas por decirlo en términos de nuestro ya citado filósofo colombiano,
que han caracterizado el control fiscal en Colombia desde la perspectiva del órgano público Auditoría. En
segundo lugar, abordaré el control fiscal desde una perspectiva estructural buscando igualmente exponer
tensiones, problemas, y propuestas hacia el futuro. 2 .
1
FARIA, José Eduardo. El Derecho en la Economía Globalizada. Editorial Trotta S.A. 2001 Páginas 211 y siguientes.
2
Sigo en este punto la metodología adoptada por Farías, a la cual agrego la perspectiva genealógica. En este sentido resulta
importante analizar el contexto de esa genealogía: “Michel Foucault pretende demostrar cómo la racionalidad propia de las
modernas sociedades occidentales no está configurada por evidentes opiniones, principios teóricos o técnicas científicas en
progresivo desarrollo, sino por estrategias de poder que producen específicas formas de racionalidad”. Sauquillo González, Julián.
Michel Foucault: Una filosofía de la acción. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1989. Página 73. “El objetivo de la
genealogía es determinar qué tipos de relaciones pueden ser establecidas entre las distintas formas de clasificación social, pero se
trata de hacerlo sin recurrir a ningún esquema mayor, sin ninguna teoría última de causalidad. Así pues, el estudio de la historia no
es el de su desarrollo progresivo, sino el de sus diversos campos de constitución y validez”. Foucault, la genealogía, la historia, la
verdad…Escrito de Herman Amaya para la Maestría de Filosofía de la Universidad de Guadalajara.
www.cge.udg.mx/revistaudg/rug28/foucault.html
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1.- El modelo de fiscalización desde una perspectiva orgánica. La Auditoría General de la

República: Genealogía, estructura y proceso de consolidación.-

Desde una constitución orgánica, el control fiscal en Colombia está radicado en la Contraloría General de
la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y
municipios se ejerce por contralorías departamentales, distritales o municipales. La ley ha desarrollado
criterios para la conformación de contralorías municipales, bajo determinados parámetros de ingreso. La
Constitución creó igualmente la Auditoría General, encargada de realizar la vigilancia fiscal de la
Contraloría General de la República. Por determinación de la ley, esta vigilancia también la realiza sobre
las contralorías territoriales.

Desde una consideración sistémica, el panorama es más complejo. Puede hablarse de dos grandes
sistemas de control de los recursos, dejando de lado el control disciplinario que ejerce el Ministerio
Público en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y las personerías. Por una parte, el sistema
de control fiscal, el cual se ejerce, por atribución de la Carta Política, en forma posterior y selectiva y que
incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la
economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales. Este Sistema, denominad SINACOF hoy
se encuentra liderado por la Contraloría General de la República. Este sistema armoniza, o mejor aún,
debería armonizar con otro, el sistema de control interno, el cual según definición de la ley 87 de 1992 es
el esquema de organización y el conjunto de los planes, métodos, principios, normas, procedimientos y
mecanismos de verificación y evaluación adoptados por una entidad, con el fin de procurar que todas las
actividades, operaciones y actuaciones, así como la administración de la información y los recursos, se
realicen de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes dentro de las políticas trazadas
por la dirección y en atención a las metas u objetivos previstos( artículo 1º). Estos dos sistemas son
complementarios: el control interno vino a reemplazar, pero es mucho más que eso, el anterior control
fiscal previo y concomitante, radicándolo en las entidades. Y ambos sistemas, a su vez, involucran la
participación ciudadana, de manera que sean los propios integrantes de la sociedad los que puedan
vigilar la gestión pública. Hay adicionalmente otros controles indirectos a los recursos públicos: también
las superintendencias ejercen controles de inspección, vigilancia e intervención sobre dineros públicos o
particulares, en diferentes grados de injerencia.

Desde la conformación de la República de Colombia se otorga importancia a la vigilancia de la hacienda

pública. El presupuesto se configura a partir de la necesidad de armonizar el papel del Estado a nivel
económico, los derechos económicos y en especial el derecho de propiedad, y la idea de una
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racionalidad económica que armonice con la política. La Hacienda Pública se vincula a la idea del
progreso. Los cálculos económicos inauguran una racionalidad estadística, con vocación de unidad
poblacional y geográfica. Se gesta en el siglo XIX la relación entre impuesto y población, gasto y
población, y deuda pública y población. “El presupuesto aparece así como un mecanismo gracias al cual
en el pleno respeto de la autonomía que debe tener la economía de la política se logra generar una
interacción de signo nuevo entre ambos espacios” 3 La capacidad de interacción atribuida al presupuesto
depende de que es un instrumento “discutible y público, sujeto al análisis, afianzado en la inflexibilidad de
los guarismos, y es por lo tanto una manifestación de la autenticidad de la soberanía, la designación
inequívoca de los caracteres del pueblo como dueña de sus intereses, del gobierno como administrador
de los intereses del pueblo”.4 De manera simultánea, como señalan varios tratadistas, la configuración
republicana de Colombia hace necesaria la vigilancia y control de los recursos y bienes del Estado, con
la participación de la ciudadanía 5. Durante el siglo XIX, se crean por las Constituciones y las leyes
diferentes organismos de control de la hacienda. En 1819 se constituyó el Tribunal Superior de Cuentas.
En 1821, mediante ley de octubre 6 de 1821 se creó la Dirección General de la Hacienda para el manejo
de las finanzas públicas y la Contraloría General de Hacienda para su vigilancia. Estos organismos fueron
sustituidos en 1824 por la Dirección Nacional de Hacienda para la administración de los ingresos y
egresos públicos y por una junta de cinco miembros expertos en el control y regulación de las finanzas
públicas, la cual ejerció funciones hasta 1847, cuando se adopta otro sistema.

La Constitución Política de 1886 estableció en su artículo 59 que el control fiscal lo realizaría la

Contraloría General de la República, pero en 1989 se creó la Corte de Cuentas, cuya vigencia se
proyecta hasta 1923. En el año 1922 se contrata la Misión Kemmerer, encargada de diagnosticar la
modernización de la administración pública. Como producto de esa comisión se expiden las leyes 25 de
1923, por la cual se crea el Banco de la República, 34 de 1923, régimen del presupuesto público, 42 de
1923, que organiza la Contraloría General de la República, y las leyes sobre bancos comerciales,
superintendencia bancaria e instrumentos negociables. Un amplio espectro de normas que buscaban
reducir e incluso eliminar la discrecionalidad fiscal del gobierno en la preparación y en la ejecución del
presupuesto, pero, lo que me parece más importante, reorganizar la economía en su conjunto,

3
CARMAGNANI, Marcello. La economía pública del liberalismo mexicano. 1850-1911. El Colegio de México. Fondeo de Cultura
Económica. 1994. Página 37.
4
CARMIGNANI, Marcelo. Op. Cit. Página 37.
5
Cfr. GOMEZ RICARDO, Jorge. Presupuesto Público Colombiano. Instrumento para la orientación de la Economía Política.
Universidad Externado de Colombia. 1998.Páginas 364 y siguientes. LOW MURTRA, Enrique. Estado y Economía en la
Constitución de 1886. Contraloría General de la República. 1986. También: CARMAGNANI, Marcello. La economía pública del
liberalismo mexicano. 1850-1911. El Colegio de México. Fondeo de Cultura Económica. 1994. Páginas 25 y siguientes. Sobre la
configuración del presupuesto en el siglo XX señala SALINAS SANCHEZ, Javier: “La combinación del principio económico de la
responsabilidad fiscal (concretamente en la exigencia del equilibrio presupuestario) y del principio jurídico-político de la
corresponsabilidad (concretado en el equilibrio de competencias presupuestarias entre el ejecutivo, por una parte, y el legislativo y
el judicial, por otra) configuraban un mecanismo complementario de regulación de la actividad financiera que, en cierta medida,
permitió al Estado liberal del siglo XIX evolucionar progresivamente hacia lo que algunos politólogos han denominado la
“democracia integrada” del siglo XX”. Economía Constitucional de los Presupuestos Públicos. Editorial Tecnos. 1993. Página 62.
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inscribiéndola en los albores de la economía financiera que se había gestado en el proceso de expansión
de los Estados Unidos6. La relevancia del diagnóstico de la Misión es tal que algunos tratadistas reiteran
que, con ajustes, el sistema de control fiscal implementado por Kemmerer, permanece hoy
sustancialmente igual al diseñado originalmente.

Hilando más delgado, la Misión Kemmerer buscará sujetar el control de los recursos (Us$25.000.000,oo)
entregados por los Estados Unidos como indemnización a la separación de Panamá, pero además, como
señala Gómez Latorre, se conforma “para evitar que el tropicalismo y la improvisación nos llevaran al
caos financiero (y para ) que dos grandes riquezas quedaran enmarcadas dentro de ese control del gasto
público: las reservas petroleras y la riqueza bananera…La Contraloría General de la República fue una
necesidad histórica y nacional, determinada por el desarrollo económico interno del país y las inversiones
provenientes de los monopolios de grandes empresas foráneas” 7 Su creación constituyó, según señala
otro importante estudioso, en la mejor reforma fiscal de la misión, y al final dé la década de los 20 había
recibido elogios.

Posteriormente, mediante Ley 20 de 1975, promovida por el Gobierno de López Michelsen, se realizó una
profunda reestructuración de la Contraloría. Entre los temas que se incorporan, se destaca el
otorgamiento de capacidad para intervenir en todas las entidades que a cualquier título administraran
recursos del Estado, ampliando así el espectro de los sujetos pasivos del control.

Si en un principio la creación de la contraloría fue celebrada como el mejor aporte de la Misión

Kemmerer, esa opinión favorable, por fuerza de los hechos, va decayendo. La situación que se percibe a
finales de la década de los 80 es endémica: por una parte, las contralorías se habían convertido en
bastiones políticos en los cuales la función administrativa se veía permanentemente interferida por la
intervención de los organismos de control. No debe pasarse por alto que hasta 1991, el control fiscal se
cumplía en tres etapas: previo, perceptivo y posterior. Es decir, la injerencia del control cubría todos los
momentos del ejercicio administrativo. Pero, por otra parte, y lo que es más grave, “la situación de la
corrupción en la administración pública y la ineficiencia e incapacidad de los mecanismos de control para
hacer frente llegaron al extremo. El advenimiento de la séptima papeleta, hace presagiar un nuevo orden
jurídico con la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente, que mediante actos previos a la
aprobación de la Constitución Política, emitió una serie de directrices para que se iniciara un proceso de

6
Cfr. ALVIAR RAMIREZ, Oscar. ROJAS HURTADO, Fernando. Elementos de finanzas públicas en Colombia. Editorial Temis.
Colombia. 1989. Páginas 89 y siguientes: la Misión Kemmerer y el Leseferismo de los años 20. El profesor Kemmerer, quien había
sido consejero monetario del gobierno norteamericano y consejero de las Finanzas en México era “devoto ferviente del libre
comercio y de la inversión extrajera, a la que juzgaba necesaria para el robustecimiento comercial de los países atrasados…su sola
presencia era tomada como sinónimo de clima favorable a la inversión foránea en el país que lo consultaba”.
7
GOMEZ LATORRE, Armando. Antecedentes Históricos de la Contraloría. En: Economía Colombiana 53.
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reorganización de la estructura del control fiscal, llegándose a la conclusión, de que el sistema vigente no
garantizaba la transparencia de la Administración Pública”. 8

Este somero recuento debe ahora permitirnos pasar a lo que he señalado como el aspecto genealógico
del control fiscal. Me interesa resaltar varias tensiones que se producen durante esa difícil evolución. Por
una parte, la discusión permanente en nuestra vida republicana entre la necesidad de crear un tribunal de
cuentas, cuerpo colegiado de funciones administrativas y jurisdiccionales o una entidad de estructura
jerárquica, encargada del control fiscal. En este punto, son perceptibles concepciones institucionales
divergentes: desde Los Tribunales de Cuentas coloniales, las Cortes de Cuentas de origen napoleónico
que fueron adoptadas por los países emancipados de España, hasta la actual Contraloría General de la
República, cuya creación, como se dijo, aparece coyunturalmente como consecuencia de la expansión
norteamericana.

Retomando nuestro itinerario, debo señalar que cuando se propone la Constitución de 1991, el control
fiscal había caído en desprestigio por varias razones: intervención del control en la gestión administrativa,
siguiendo intereses políticos generalmente de carácter clientelista o gamonal; ineficacia para contener el
aumento de la corrupción administrativa, burocratización de las contralorías, aplicación formal del control
con base en criterios numéricos o de simple conformidad con las disposiciones legales sin análisis de la
gestión y sus resultados.

Nuevamente se retoma la discusión de sustituirla por una Corte o Tribunal de Cuentas. Con un nuevo
aditamento: se pretendió dar prelación a las auditorias privadas para realizar el control de las entidades
públicas, dejándose en cabeza de la Contraloría una función similar a la de una superintendencia, vale
decir, la de inspeccionar y vigilar las entidades auditoras 9. Esta idea va cambiando, hasta que se
consolida el criterio de un control unipersonal, desarrollado por una entidad jerárquica cuyo rector es
elegido por el órgano político. Se rechaza la Corte de Cuentas con el argumento de que un control
colegiado, cuyos miembros fueran elegidos por cuociente, generaría mayores riesgos de politización. Se
opta por una técnica consistente en la pluralidad de centros de postulación 10, con el fin de limitar la
injerencia del poder político en la designación del contralor. Este recurso a un dispositivo que implica una
pluralidad de actores institucionales, acorde con la complejidad de las sociedades modernas, busca

8
BADILLA RAMIREZ, Ricardo Adolfo, CASTRO LIMA, Álvaro y otros. Organización de control interno municipal, Diagnóstico y
propuesta .Tesis de Grado. Universidad Externado de Colombia. Bogotá 1994. Página 7.
9
Gaceta Constitucional del 26 de marzo de 1991. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No 115.
Autor Luis Guillermo Nieto Roa.
10
“El articulado finalmente discutido y aprobado en primer debate en las sesiones plenarias, reflejó estructuralmente el esquema de
la contraloría, como organismo de control, y el control fiscal tal y como quedó plasmado en la Constitución Política”. AMAYA, Uriel
Alberto. Fundamentos Constitucionales del Control Fiscal. Ediciones Umbral. 1996. Páginas 39 y siguientes.
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reconfigurar la legitimidad de la voluntad institucional y de su acción 11. Dentro del giro propio del
constitucionalismo, y aprovechando la opinión relativamente favorable hacia las Cortes, se implementa su
intervención en la presentación de candidatos a contralor, dejando en cabeza del órgano político la
escogencia del titular. En consecuencia con ese mismo giro institucional que reivindica una mayor
participación de los órganos jurisdiccionales, se establece en el artículo 274 de la Carta la figura del
Auditor de la Contraloría, encargado de la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la
República, elegido por el Consejo de Estado de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. Se
delega en la ley la manera de ejercer la vigilancia del control fiscal del nivel departamental, distrital y
municipal.

Pero el texto constitucional no parecía suficiente. Más aún, a partir de la norma, la Auditoría misma se
constituye en un nodo o campo de tensión propio del constitucionalismo contemporáneo, en la medida en
que será la propia Corte Constitucional la encargada de garantizar su autonomía y delimitar sus
funciones, y paradójicamente, como se desprende de reciente fallo, de establecer nuevos
condicionamientos para el ejercicio de su función de control. Es decir, el máximo tribunal de lo
constitucional se encargará de resolver conflictos de atribución de poderes del Estado, característica ésta
del nuevo esquema de Constitución12.

Entremos en detalle:

El Congreso de la República expidió la Ley 106 de 1993, por la cual se dictaron normas sobre
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República y se determinó la organización y
funcionamiento de la Auditoría. El artículo 81 dispuso que la Auditoría de la Contraloría General de la
República era una dependencia de carácter técnico adscrita al Despacho del Contralor General. La
norma fue demandada ante la Corte Constitucional, la cual se pronunció al respecto declarando
inexequible la expresión “adscrita al Despacho del Contralor General”. Señaló el máximo tribunal los
siguientes aspectos:

1.- La jurisprudencia constitucional estima que el ejercicio del control fiscal externo impone que los
órganos que lo llevan a cabo sean de carácter técnico.

2.- Este órgano debe gozar de autonomía administrativa, presupuestal y jurídica; esto es, debe contar con
la garantía que le permita realizar la función de control sin injerencias ni intervenciones de otras
11
Cfr. Blondiaux, Loic y Sintomer, Yves. El imperativo deliberativo. Edición de Franklin Ramírez Gallegos. Traducción de Elvia Rosa
Castrillón. En: Estudios Políticos. No 24. Junio 2004.
12
Esta es precisamente una de las características del constitucionalismo, como lo señala Guastini, Ricardo en La
Constitucionalización del ordenamiento jurídico. En: Neoconstitucionalismo. Edición de Miguel Carbonell. Editorial Trotta. Páginas
69 y siguientes.
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autoridades públicas; debe tener la posibilidad de ejecutar el presupuesto en forma independiente, a

través de la contratación y la ordenación del gasto o, “dicho de otro modo, el núcleo esencial de la
autonomía presupuestal reside en las facultades de manejo, administración y disposición de los recursos
previamente apropiados en la ley anual de presupuesto, de contratación y de ordenación del gasto” 13.
Sobre la autonomía jurídica, el fallo señala que esta se garantiza de dos maneras: el servidor público que
ostenta la dirección del órgano no puede ser nombrado ni removido por funcionarios pertenecientes a las
entidades objeto de control. De otro lado, significa que los actos por medio de los cuales se ejerce la
vigilancia de la gestión fiscal no pueden estar sometidos a la aprobación, al control o a la revisión por
parte de los entes sobre los cuales se ejerce la vigilancia.

3.- La vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que
regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las entidades y
organismos del Estado. Esto implica, de conformidad con el artículo 267 de la Constitución, que el control
fiscal se ejerce en forma posterior y selectiva; que la vigilancia de la gestión incluye un control financiero,
de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales.

Los elementos del nuevo constitucionalismo se encuentran en el texto de ese fallo: intervención del
Tribunal Constitucional para dirimir competencias, criterios de ponderación y criterios de jerarquía
axiológica o principios en conflicto, aplicando valoraciones al caso concreto 14. Resulta pertinente citar el
fallo aludido cuando, al afrontar un aparente vacío constitucional, no acude a las clásicas normas de
antinomias de la dogmática jurídica clásica sino que señala: “Aunque la norma constitucional no
especifica en qué términos debe desarrollarse la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General
de la República, por parte del auditor, la vigencia del principio de legalidad y de los principios de
moralidad y probidad en el manejo de los recursos y bienes públicos impone concluir que la anotada
vigilancia debe producirse con la misma intensidad y de conformidad con los mismos principios que
regulan el control fiscal que la Contraloría General de la República realiza frente a las restantes entidades
y organismos del Estado”(Subrayado fuera de texto).

Los derroteros trazados por el anterior pronunciamiento se evidencian con claridad en el Decreto 272 de
2000, norma que actualmente nos rige, por medio del cual se organizó la Auditoría General de la
República como un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica,
administrativa, contractual y presupuestal, a cargo de un Auditor elegido por el Consejo de Estado de
terna presentada por la Corte Suprema de Justicia, encargado de ejercer la vigilancia de la gestión fiscal

13
Corte Constitucional. Sentencia C- 449 de 1998. Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.
14
Cfr. MORESO, Juan José. Conflictos entre principios constitucionales. En: Constitucionalismo. Op.cit. Páginas 99 y siguientes.
 Dra. Piedad Amparo Zuñiga Quintero 9

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de la Contraloría General de la República y de las contralorías departamentales. Desarrolla en este último

punto la ley material lo establecido en la Constitución, al asignar a la ley el control de segundo nivel sobre
las contralorías territoriales.

Varias conclusiones surgen de este recuento: la Auditoría General de la República nace como
mecanismo de control fiscal de segundo nivel o control de los organismos de control fiscal, dentro de una
dinámica moderna de gobernabilidad. Su creación apunta precisamente a asegurar la legitimidad del
órgano principal del control fiscal, cuestionado como estaba en la década de los 90. En segundo lugar, la
Auditoría se configura como un organismo independiente de la negociación política, toda vez que en la
conformación de ternas y en la elección intervienen de manera exclusiva las Cortes (Corte Suprema de
Justicia; Consejo de Estado, respectivamente). En tercer lugar, se perfila como organismo autónomo, con
garantías para el desarrollo de su función de control. En cuarto lugar, le corresponde ejercer esa función
dentro de los mismos principios y con la misma intensidad de los órganos de control fiscal de primer nivel.

Creo que el anterior proceso armoniza sin duda con las líneas de Fiscalización que la Intosai ha trazado y
que aparecen expuestas en la Declaración de Lima, concretamente en relación con la independencia que
deben tener las Entidades Fiscalizadoras Superiores frente a sus controlados 15.

Sin embargo, el proceso de autonomía recibe a mi juicio, un golpe contundente con el reciente fallo de la
Corte Constitucional. Mediante acción pública la Auditoría General de la República promovió la
declaratoria de inexequibilidad de un artículo del Decreto 267 de 2000, por el cual se dictan normas de
organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República. El artículo objetado establecía
en su numeral 8 una cláusula general de competencia respecto de “los demás organismos públicos
creados o autorizados por la Constitución con régimen de autonomía”. La disposición, a juicio de la
Contraloría, le otorgaba la competencia para ejercer el control fiscal sobre la Auditoría General de la
República, esto es, sobre el órgano que ejerce sobre ella el control fiscal, aspecto éste que a juicio del
demandante contradecía la autonomía e independencia. Como lo refería el demandante: “admitir la

15
La Declaración de Lima señala en el punto II. Independencia

Art. 5 Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores

1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores sólo pueden cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución
controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores.

2. Aunque una independencia absoluta respecto de los demás órganos estatales es imposible, por estar ella misma inserta en la
totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para
el cumplimiento de sus funciones.

3. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse en la Constitución; los aspectos
concretos podrán ser regulados por medio de Leyes. Especialmente deben gozar de una protección legal suficiente, garantizada por
un Tribunal Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.
 Dra. Piedad Amparo Zuñiga Quintero 10

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posibilidad de que el sujeto sometido a vigilancia pueda a su vez fiscalizar las actuaciones de quien lo
vigila, contradice principios constitucionales que rigen la práctica de auditorías y el ejercicio del control
fiscal”. La Corte, en fallo C 1176 de 2004 no aceptó los argumentos esgrimidos por el demandante,
aduciendo que, en desarrollo de la cláusula general de competencia de la Contraloría General de la
República, le correspondía ejercer esa función sobre cualquier órgano que administrara recursos
públicos, incluida la Auditoría.

Creo, con el debido respeto que me suscita nuestra Corte Constitucional, que esa permisión sin lugar a
dudas limita la autonomía de la Auditoría, toda vez que genera respecto de su vigilado una situación de
conflicto, pues el régimen de contrapesos se obstaculiza cuando dos entidades, vigilante y vigilado,
desarrollan recíprocamente funciones de control de la misma naturaleza. No se trata, en este caso, de
que la Auditoría quiera evadir su responsabilidad como sujeto de control fiscal, sino de quién debe
realizarlo atendiendo a su función constitucional. Este punto, que dice relación con la necesidad de un
órgano de cierre, pretendió subsanarse en el reciente proyecto de ley, mediante sugerencia en el sentido
de que fuera una auditoría externa, escogida por el Consejo de Estado mediante un proceso de
selección, la que llevara a cabo esa función respecto de la Auditoría General. Se consideró igualmente la
posibilidad de que esta labor se realizara por la Comisión de Cuentas. Desafortunadamente, el proyecto
fue archivado en su totalidad.

Adicionalmente, la Auditoría cuenta con un obstáculo de nivel constitucional para un ejercicio adecuado
de su función. El período del Auditor es de dos años, tiempo demasiado breve para realizar una política
pública a largo plazo.

2.- El modelo de fiscalización desde una perspectiva estructural y sistémica. Modelos actuales de
fiscalización. Estrategias e instrumentos.-

Decía que el modelo de control a partir de la Constitución Política de 1991 adquirió una configuración
compleja, imponiéndose la noción de sistema como criterio de comprensión de la realidad. Se habla hoy
de un sistema de control interno, un sistema de control fiscal, un sistema de participación de la
ciudadanía en la fiscalización de los recursos públicos, un sistema de gestión de la calidad, un sistema de
desarrollo institucional… La modernidad posfordista, el capitalismo tardío o la posmodernidad, como se
quiera aludir a nuestra actual coyuntura de globalización, se caracteriza por una forma de aproximación a
la realidad que podemos llamar, siguiendo a Luhmann, sistémica. Hablamos de entornos, entradas y
salidas (inputs y outputs), autorreferencia, contingencia, confianza… Se nos impone el paradigma
tecnológico industrial de una sociedad de la información en la cual se incrementa el conocimiento técnico
 Dra. Piedad Amparo Zuñiga Quintero 11

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científico en contabilidad, auditoría, mercadotecnia y en general, todas las áreas de la administración y el

conocimiento. Las autopistas de la información permiten el acceso a fuentes en tiempo real. El trabajo se
estructura bajo formas de terciarización, redes de colocación, contrata y subcontrata. La velocidad como
presupuesto ontológico impone adicionalmente la confianza, y esa necesidad estructural ha conllevado a
una lucha contra la corrupción en sus diferentes formas: pública, privada, transnacional, local. El
desmonte del Estado bienestar se acompaña de un Estado desregulador, y del incremento de redes de
control que permitan garantizar los flujos de capital, pero también, la sostenibilidad ambiental, los
derechos fundamentales, el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, la prestación de servicios
públicos. Todo un cambio que conlleva una metamorfosis en el concepto clásico de control y, por
supuesto, del control fiscal.

La experiencia colombiana es significativa. De un esquema clásico de control y de fiscalización, hemos

empezado a que pasar a un modelo de auditoría. El modelo anterior a la segunda guerra, fuertemente
influido por el concepto de revisoría fiscal y estructurado dentro de la concepción financiera propia de los
años 30, lentamente afronta un cambio, influido por el concepto anglosajón de auditoría. Por otra parte, el
sistema de control interno es nuevo en nuestra práctica administrativa, e incluso su implantación en
Colombia ha tenido que empezar por vencer obstáculos, mediante una estrategia de fomento de la
denominada “cultura del autocontrol”. El sistema de gestión de calidad se imbrica con este control interno,
conformando verdaderas redes que implican e imponen una racionalidad del control más acorde con las
sociedades complejas. La premisa fundamental es que el control debe ser primero realizado por el propio
administrador y de manera posterior por el control externo. Igualmente, se abre paso la propuesta de
auditoría ética, basada en pactos de transparencia que involucran conjuntamente al sector privado y
público.

Me parece en este punto pertinente formular la hipótesis de que la relación entre el control fiscal anterior
a la Constitución de 1991, control de carácter previo, perceptivo y posterior, y las técnicas de fiscalización
privada, en especial la llamada revisoría fiscal de las primeras décadas del siglo XX en Colombia, no
pueden desligarse, por lo menos en su estructura epistemológica. Siguiendo el énfasis genealógico de mi
exposición, no creo que exista esa pretendida separación abismal entre lo público y lo privado, en lo que
se refiere al control. Por el contrario, el control fiscal, se estructuró a partir de conceptos económicos en
los cuales, como lo dije al señalar la racionalidad del presupuesto, lo que subyace en últimas es la
relación entre Estado y mercado, entre derechos políticos y derechos económicos.
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Colombia

En este punto, ha señalado un reciente estudio del profesor Sarmiento Pavas 16: “Al echar un vistazo al
control externo ejercido por el Estado a través de la historia en Colombia, es sorprendente la afinidad de
términos y actividades definidas por las distintas normas para los entes de control con las dispuestas para
la revisoría fiscal, circunstancia que de modo creciente, ha llevado a tratar la actuación del revisor fiscal
como si fuera una extensión de las responsabilidades de las entidades de inspección y vigilancia
estatales”.Seguramente habrá que realizar, tarea para otro ensayo, las relaciones genéticas entre la
superintendencia y la contraloría en nuestra historia del control, y deslindar lo que se ha llamado la
potestad de inspección, control y vigilancia administrativas de las de control previo y concomitante que se
llevaban a cabo, hasta 1991, por las contralorías.

Lo que ahora importa señalar es que esa función de control fiscal, fuertemente influida por el concepto de
revisoría, tenía una estructura que hoy resulta insuficiente. La misma palabra contralor alude de manera
cercana a aquella figura del commisaire aux comptes, comisario de cuentas o censor, o al denominado
revisor de la junta de conversión. Sus funciones eran: examinar las cuentas y la existencia de billetes y
monedas en poder de la junta; realizar visitas para examinar operaciones, libros de correspondencia y
disposiciones de la junta; hacer arqueos de caja, solicitar informes. En general, la fiscalización, el modelo
de control estructurado como tal, se refiere a una función investigadora, enmarcada en la vigilancia de
los actos, en la comparación de éstos con las decisiones legales. Esta función fue asumida, como
corresponde a nuestra tradición de hipertrofia jurídica, desde un criterio estrictamente jurídico. Si se
cumple la norma, se cumple con la realidad. Pasó entonces a ser la fiscalización una labor formal,
cuantitativa. Adicionalmente, devino en un instrumento de perturbación de la administración. Samuel
Mantilla17 señala que uno de los elementos que debe caracterizar un adecuado control, es que no sea
una función de perturbación o destrucción del sistema. Pues bien, ese control cuantitativo, formal, hizo
crisis en Colombia al momento de surgir la Constitución de 1991. El control previo y preceptivo se había
convertido en una forma de coadministrar. Las contralorías, órganos en los cuales el contralor era elegido
por el órgano político, utilizaban esa capacidad de intervenir en las fases previa y concomitante de la
administración, para incidir, entorpecer e incluso inhibir la gestión de los entes públicos, obedeciendo en
este punto a injerencias o intereses de carácter político. Este aspecto era más notorio aún en los niveles
territoriales, ampliamente intervenidos por una estructura clientelista.

Es indudable que el Estado no puede abandonar el llamado control de vigilancia o fiscalización, pero
debe dar el paso a una cultura de auditoría, en la cual los conceptos de control interno, sistemas de
calidad, presupuestos por proyectos que se miden por resultados, adquirirán más importancia y

16
SARMIENTO PAVAS, Daniel. La Revisoría Fiscal: ¿Control de fiscalización o Auditoría…¿o las dos?. En: Apuntes contables.
Facultad de Contaduría Pública. Universidad Externado de COLOMBIA. 1ª edición. Marzo de 2004.
17
Cfr. MANTILLA, Samuel. Auditoría 2005. Pontificia Universidad Javeriana. Facultad de Ciencias Económicas. Ecoe Ediciones.
Página 55 y siguientes.
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Colombia

significado. Al respecto, William Radburn y Peter Amstrong 18 señalan que el control debe ser más una
función al interior de la organización y la auditoría un servicio independiente, encargado de proveer
confianza, expresado en opiniones o dictámenes 19. Estos autores, comparando uno y otro esquema,
señalan “áreas problema” en el modelo de control que hemos venido utilizando: atención excesiva
transacciones y procesos; tendencia a centrarse en el pasado; enfoque dirigido a culpables antes que a
causas, etc.

Otro aspecto propio de ese cambio se ha impuesto en la última década: el énfasis en la responsabilidad
en términos de “accountability”, “respondibilidad” o responsabilidad social de la información contable. La
antigua rendición de cuentas ha desembocado en Accontability 20. Este término, que adquiere importancia
en el sector público colombiano a partir de los artículos 343 y 344 de la Constitución Política 21 implica
concebir la economía no solamente como una estructura sino como un sistema de valores que se
consiguen mediante procesos. Conlleva la necesidad de hacer visible a la ciudadanía la gestión del
Estado, alinear la teoría y la práctica contables y administrativas en términos de resultados. Todo esto se
puede englobar en una frase: responsabilidad social de la acción administrativa. Por ello, la rendición de
cuentas públicas ya no es una simple respuesta de carácter numérico legal, y ha irradiado a los sistemas
de participación ciudadana, de control político, e inclusive, ha redundado en un nuevo concepto de
gobierno, en el cual la legitimidad impone rendir informes de gestión a la sociedad.

Pero esa misma auditoría moderna que busca, hoy en día, el aseguramiento o la confianza, ha tenido que
sortear sus propias debilidades. El caso Enron resulta paradigmático 22 sobre la necesidad de reflexionar
acerca de la diligencia exigible a los auditores, por una parte, y el alcance de la responsabilidad por la no
detección de errores e irregularidades. Esa responsabilidad que el nuevo derecho penal de la empresa ha
denominado responsabilidad de segundo grado, nos debe hacer reflexionar sobre mecanismos
institucionales que prevean o repriman oportunamente falencias o errores que pueden poner en riesgo la
economía. La sociedad de redes está estructurada sobre la confianza, y cualquier fisura en ella hoy en
día no tiene una repercusión local o referida al sujeto o ente que la realiza, sino que se disgrega en todo
su conjunto.

18
RADBURN, William y ARMSTRONG, Peter. De un modelo de control a un modelo de auditoría moderna. En: Sindéresis. Revista
de la Auditoría General de la República. No. 5.
19
RADBURN, William y ARMSTRONG, Peter. Op. cit. Página 112.
20
Cfr. MANTILLA, Samuel. Op. Cit. Páginas 274 y siguientes.
21
Artículo 343 de la Constitución Política de 1991: “Artículo 343.- La entidad nacional de planeación que señale la ley, tendrá a su
cargo el diseño y la organización de los sistemas de evaluación de gestión y resultados de la administración pública, tanto en lo
relacionado con políticas como con proyectos de inversión, en las condiciones que ella determine”.
22
Cfr el interesante ensayo de BOTERO BORDA, Carlos. Enron o la crisis de la Confianza. En: Sindéresis. Revista de la Auditoría
General de la República. Marzo 2003. No 7. Páginas 100 y siguientes.
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Colombia

En este punto, debo nuevamente referirme a la Auditoría General de la República. Esta es una entidad
que realiza la vigilancia fiscal sobre las entidades de control fiscal. Estructuralmente, es un órgano de
aseguramiento del control fiscal y en ese sentido ha actuado. Pero mi preocupación en este sentido ha
sido mucho más que buscar culpables o señalar errores. La Auditoría es, como su nombre lo indica,
auditoría, y ello le impone las tareas que nuestro siglo XXI ofrece: aseguramiento, construcción de la
confianza, auditoría integral: en últimas, construcción de legitimidad.

La Auditoría General ha impulsado y gestionado proyectos y convenios de cooperación que le han

permitido mejorar continuamente el ejercicio de su función auditora. Los proyectos y programas con
organismos multilaterales tendientes al fortalecimiento institucional, se enmarcan en la búsqueda de
solución a las debilidades que presenta el sistema de control fiscal de Colombia, a las posibles fallas del
proceso auditor, al mejoramiento de su propio ejercicio y a la puesta en marcha de acciones de
fortalecimiento de sus entes vigilados.

Uno de los ejes centrales ha sido el fortalecimiento tanto tecnológico como misional de la institución. Por
ello, se propuso coadyuvar a la transformación y mejoramiento de los organismos de control fiscal,
mediante la construcción de herramientas metodológicas que le permitan cumplir con su función
fiscalizadora de una manera eficiente. El objetivo principal es apoyar el mejoramiento de la
gobernabilidad del estado colombiano mediante el fortalecimiento del sistema nacional de control fiscal
para hacerlo más eficiente, con la modernización de sus procesos, herramientas y técnicas utilizadas.

En desarrollo de este propósito, la AGR diseñó una herramienta que permite la evaluación de los
procesos administrativos de las contralorías, adecuado a estándares internacionales, capaz de evaluar y
certificar la calidad del control fiscal externo y la gestión fiscal interna de nuestros vigilados. Su operación
inició a finales del año 2.004 y se espera que una vez realizados los ajustes y las validaciones durante el
2005, quede plenamente consolidada en el año 2006.

Este instrumento metodológico está conformado por los siguientes componentes

Control de regularidad, de gestión y resultados de los procesos administrativos, fiscales, control

interno y participación ciudadana, para establecer como ha sido la gestión fiscal de las
contralorías y control de gestión y de resultados mediante la evaluación de la calidad del proceso
auditor.- Las metodologías de este componente tuvieron su inicio con la cooperación técnica de la
Auditoría General de Canadá en la vigencia de 2001. Posteriormente sufrieron un proceso de
consolidación lo que permitió su incorporación en un Manual de Metodologías de fácil manejo por el
auditor. En este momento se viene trabajando con el fin de adecuar el mencionado Manual a un sistema
 Dra. Piedad Amparo Zuñiga Quintero 15

Colombia

de calificación, mediante la incorporación de nuevas guías de evaluación que permita hacer más eficiente
y expedito el proceso auditor.

Dentro de este compendio de metodologías se encuentra la de gestión y resultados, cuyo objetivo es el

de verificar la calidad del proceso auditor que aplican las Contralorías a sus vigilados, entendiendo por
calidad, el grado de pertinencia, suficiencia, oportunidad, eficiencia y eficacia del proceso auditor.

Las metodologías permiten identificar los riesgos de auditoría por deficiencias u omisiones en su
planificación, ejecución y supervisión, así como verificar que los recursos invertidos en su ejecución
cumplan, de manera eficiente, con los objetivos buscados.

Evaluación a la Gestión Macrofiscal.- Este componente es el resultado de un trabajo creativo, el cual

permitió diseñar las metodologías de carácter general que serán aplicadas para evaluar la calidad del
control fiscal en los componentes macroeconómicos, los cuales tradicionalmente no han sido objeto de
auditoría, en razón de lo particular de sus contenidos y la inexistencia de referencias en estándares
internacionales de auditoria gubernamental.

Las metodologías para practicar auditoría a los informes macrofiscales que deben preparar anualmente la
Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, llenan un vacío importante respecto de
la evaluación que compete a la AGR de una de las funciones críticas del control fiscal, esto es, la
orientada a valorar los resultados globales de la gestión fiscal gubernamental en su manifestación
consolidada y presentar, a consideración de los órganos de representación popular para el respectivo
control político, los informes y documentos correspondientes.

Las metodologías de evaluación de la calidad de control fiscal en el ámbito macroeconómico se orientan

a la verificación de los procedimientos técnicos, en especial a los procedimientos de consolidación de
información por regiones y por sectores y las transacciones reciprocas de cuyo manejo depende en gran
medida la calidad de la información necesaria para la realización de los siguientes informes:
 Balance Consolidado de la Hacienda
 Informe consolidado del Tesoro
 Informe consolidado del Presupuesto
 Informe consolidado de la Deuda Pública
 Informe consolidado de Control Interno
 Informe sobre las Finanzas Públicas
 Informe consolidado del Medio Ambiente
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Colombia

Rendición de cuentas en línea.- Este componente hará más eficiente y oportuna la evaluación de las
rendiciones de cuentas de las contralorías permitiendo, además de importantes ahorros de tiempo y
recursos, la posibilidad de seguimientos mensuales, con lo cual la información será de utilidad inmediata
en materia de seguimiento de indicadores de gestión y de resultados.

Planes de Mejoramiento.- Componente orientado a las propuestas de prevención y mejoramiento que

formula la AGR a las Contralorías de Colombia. Lo anterior en respuesta a la preocupación constante de
la AGR por la enorme brecha que separa las expectativas del público frente a la función contralora y la
capacidad del modelo de control fiscal de colmarlas. Se busca además, potenciar la efectividad de los
procesos auditores de la AGR al aprovechar sus resultados en toda la organización y con todo el sistema
de control fiscal, cada uno dentro del ámbito de su competencia.

La sociedad de redes impone otros retos para el mejoramiento del control fiscal: debe crearse un Sistema
Nacional Integral de Control de los Recursos Públicos, que permita ordenar estrategias entre los
diferentes órganos de control: Fiscalía General, Superintendencias, Contralorías, Auditoría. En ese
mismo sentido, se hace necesaria la creación de grupos élite conformados por los órganos de control
externo e interno que permita detectar, prevenir o reprimir conductas o prácticas corruptas. La
consolidación de un sistema de control interno eficaz exige un verdadero compromiso institucional para
que se le otorgue la importancia que debe tener como instrumento para el funcionamiento eficaz y
eficiente de los órganos públicos. En otro nivel, debe crearse una carrera fiscal para capacitar, entrenar y
formar a los funcionarios que ejercen funciones de control, y diseñar permanentemente estrategias que
irradien a todos los funcionarios del Estado una cultura ética, de manera que el ejercicio de su función se
realice con la convicción de servicio al ciudadano y respeto hacia los recursos públicos.

Quiero finalmente, después de este exponer el caso del control fiscal en Colombia desde la entidad que
regento, agradecer la iniciativa de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación al
celebrar este Foro. Creo que este encuentro sin duda renueva no solamente el conocimiento, sino que
permite compartir experiencias y diseñar metas comunes en el objeto que nos une. Agradezco a sus
organizadores y participantes, y les doy un saludo a nombre mío y de mi país.