SENTENCIA CONSTITUCIONAL

PLURINACIONAL 0792/2015-S2
Sucre, 17 de julio de 2015
SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de cumplimiento

Expediente: 09945-2015-20-ACU

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 03/15 de 16 de enero de 2015, cursante de fs. 365 a 369,

pronunciada dentro de la acción de cumplimiento, interpuesta por Edino Claudio
Clavijo Ponce, Sandra Quiroga Solano y Katherine Simone Guibarra Lara en
representación del Contralor General del Estado, contra Juan Pereyra Claure y
Yolanda Vaquera Vargas, en su condición de Director Ejecutivo Máxima
Autoridad Ejecutiva (MAE) y Jefa de la Unidad de Auditoría Interna (UAI),
respectivamente de la Caja de Salud CORDES.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 4 de diciembre de 2014, cursante de fs. 299 a 310 vta.,
subsanado mediante escrito de 16 de diciembre del año señalado de fs. 317 a 319,
los accionantes expresan los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En lo que respecta a las gestiones 2011, 2012 y 2013, la MAE y la Jefa de la UAI
de la Caja de Salud “CORDES”, remitieron a la Contraloría algunos informes de
auditoría, pero no en su totalidad, con lo cual incumplieron los deberes
específicamente previstos por Ley. Ello fue constatado en el documento de
”Trazabilidad Situación Legal de la Caja de Salud CORDES”, emitido por la
Contraloría General del Estado, que de forma precisa detalla los informes remitidos
y que no hacen a la totalidad de lo solicitado.
Asimismo, refieren que en la gestión 2013, de un total de 9 auditorías y 2 de
seguimiento programadas, remitieron sólo el informe de confiabilidad de registros y
estados financieros de 2012, por lo que se omitió con la obligación de remitir los
siguientes informes: “1.Auditoría especial de activos fijos, gestión 2012. Oficina
nacional y regional La Paz. 2. Auditoría especial de transferencia de pacientes del
interior, gestiones 2010, 2011 y 2012, regional La Paz.- 3. Auditoría especial a la
unidad de odontología, enero a abril de 2013, regional Cochabamba. 4. Auditoría
especial de otorgación, control de vacaciones y permisos de personal, gestión 2012
julio 2013. Regional Cochabamba. 5. Auditoría operativa de cotizaciones, gestiones
2011 y 2012. Regional Sucre. 6. Evaluación del Sistema de programación de
operaciones. Regional Cochabamba. 7. Evaluación del sistema de programación de
operaciones. Regional La Paz. 8. Evaluación del Sistema de Programación de
operaciones. Regional Tarija”.

Ambas autoridades ahora demandadas, hasta la fecha no cumplieron con su deber

de remitir a la Contraloría General del Estado, la Programación de Operaciones
POA 2014, según se refiere en el documento “Trazabilidad Situación Legal de la
Caja de Salud CORDES”, por lo que a causa de dicho incumplimiento no es posible
establecer cuáles son los informes que la Caja “CORDES” omitió enviar a la
Contraloría durante la gestión 2014.

Ante esta situación, la CGE emitió la nota CGE/SCSL/1428/2014 de 4 de agosto,

que fue recibida por la Caja de Salud “CORDES” el 11 del mes y año señalado,
solicitando el cumplimiento de los arts. 15 y 42. b) de la Ley 1178; 35 del Reglamento
aprobado por Decreto Supremo (DS) 23215; y 304.05 y 306.02 de las Normas para
el Ejercicio de la Auditoria Interna. Sin embargo, la respuesta fue negativa en el
sentido de que Juan Pereyra Claure, en su condición de Director Ejecutivo (MAE)
de la Caja “CORDES”, por carta de 13 de agosto de 2014, afirmó lo siguiente: “…el
Directorio ha tomado una línea legal en relación al Estatus Jurídico de la Caja de
Salud CORDES habiéndose respondido sobre el mismo tema a la Lic. Sandra
Quiroga Solano, como Subcontralora de Control Interno…”, en consecuencia la
Caja “CORDES” ha incumplido el mandato previsto en los arts. 15 y 42 inc. b) de la
Ley 1178, 35 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría
General de la Republica aprobado por DS 23215, y los numerales 304.05 y 306.02
de las Normas para el ejercicio de la Auditoria Interna aprobadas por Resolución
CGE/094/2012 de 27 de agosto.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida

Los accionantes alegan que las autoridades demandadas, incumplieron los arts. 15
y 42. b) de la Ley 1178, 35 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de
la Contraloría General de la República, aprobado por DS 23215 y los numerales
304.05 y 306.02 de las Normas para el ejercicio de la Auditoria Interna (NE/CE-018),
aprobadas por Resolución CGE/094/2012 de 27 de agosto.

I.1.3. Petitorio
Solicitan se conceda la tutela y se disponga que la Caja “CORDES” cumpla con los
deberes previstos en los arts. 15 y 42 inc. b) de la Ley 1178, 35 del Reglamento
para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General de la Republica,
aprobado por DS 23215 y los numerales 304.05 y 306.02 de las Normas para el
ejercicio de la Auditoría Interna (NE/CE-018), aprobadas por Resolución
CGE/094/2012 de 27 de agosto, y que no vuelvan a incurrir en las omisiones que
motivan la interposición de la presenta acción de cumplimiento.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 16 de enero de 2015, según consta en el acta

cursante de fs. 358 a 364 de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Los accionantes, a través de sus abogados ratificaron en audiencia la integridad del

memorial de acción de cumplimiento, aduciendo que la Máxima Autoridad Ejecutiva
de la Caja de Salud “CORDES” y la Jefa de Auditoría Interna que se encuentra bajo
su dependencia, incumplieron las obligaciones de remitir todos los informes emitidos
por dicha unidad a la Contraloría General del Estado y el POA 2014, demostrando
el incumplimiento a las normas legales en actual vigencia.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Las autoridades demandadas Juan Pereyra Claure y Yolanda Vaquera Vargas, en

su condición de Director Ejecutivo Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) y Jefa de la
Unidad de Auditoria Interna (UAI) de la Caja de Salud “CORDES” respectivamente,
presentaron informe escrito cursante de fs. 349 a 357 vta., señalando que: a) Niegan
in extenso las aseveraciones de los accionantes porque a partir del art. 134.1 de la
CPE, se infieren dos presupuestos específicos de activación de dicha garantía
jurisdiccional: a) El incumplimiento de disposiciones constitucionales; y, b) El
incumplimiento de la ley; b) En relación de los hechos, los personeros de la
Contraloría señalan que efectuaron una trazabilidad de la personería jurídica de la
Caja de Salud “CORDES”, analizando el marco jurídico institucional, efectuando una
serie de análisis respecto al patrimonio de la entidad, a efectos de catalogarlos como
una entidad prevista en el art. 3 de la Ley del Sistema de Administración,
Fiscalización y Control del Estado (LSAFCO) 1178, desconociendo las
disposiciones legales y atribuciones de los órganos rectores que señalan que la
Caja de Salud “CORDES”, se encuentra prevista en el art. 5 de la Ley 1178, por lo
que ese ente no tiene la atribución para fiscalizar a la entidad ya que esa atribución
corresponde al Instituto Nacional de Seguros de Salud (INASES);
consecuentemente, no están obligados a cumplirlas normas que rigen a la CGE; c)
De acuerdo al art. 122 de la CPE, que concilia el poder con la libertad y la seguridad
jurídica, la CGE no puede obligar a cumplir disposiciones que la Norma Suprema,
las leyes y decretos no mandan, hecho que llevaría a una inseguridad jurídica; en
ese sentido, sus personas nunca desconocieron las funciones de la CGE,
simplemente, al no tener jurisdicción ni competencia respecto a la entidad de salud,
no se presentó los documentos que señalan porque la jurisdicción y competencia
de fiscalización la tiene el INASES; d) El Estatuto Orgánico de la Caja de Salud
“CORDES”, establece en su art. 81, la facultad de Fiscalización por parte de la
Contraloría General de la República de conformidad a la Ley 1178 y por el INASES
en cumplimiento del DS 25708 de 2 de junio de 2000; sin embargo, ante el error y
en cumplimiento a la SC 034/01 de 20 de mayo de 2001, ratifica la calidad de ente
fiscalizador del INASES, se cumple y no se discute; e) A objeto de ratificar lo que
se señala, como prueba existen las dos últimas auditorías realizadas por el INASES
en original, remitidas al Director Ejecutivo para su cumplimiento, que determinan
responsabilidad civil, Cites DTF/EX/0444/2014-I/09514/2014 de 30 de diciembre de
2014, recepcionado el 13 de enero de 2015 y DTF/EXT/003/2015-1/0002372015 de
5 de enero, recepcionado el mismo día mes y año. Asimismo, se envió el POA de
auditoría interna al INASES a efecto de dar cumplimiento al art. 6 del DS 25798
entre otros; f) El órgano de fiscalización y control para el sistema de seguridad
social, empezó a funcionar desde la promulgación del DS 10776 de 23 de marzo de
1973, concordante con el art. 46 del DS 22578 de 13 de agosto de 1999 hasta llegar
a consolidar con el DS 25798 de 2 de junio de 2000 en actual vigencia, norma que
agrupa todas las disposiciones del INASES; g) La Caja de Salud “CORDES”, al no
recibir recursos del Estado, no es sujeto de control gubernamental por parte de la
CGE. La RA 03-044-92 de 20 de octubre de 1992, en la parte considerativa, expresó
que el art. de la Ley 1178, dispone que los Sistemas de Administración y Control se
aplicarán en todas las entidades del sector público y toda otra persona jurídica
donde el Estado tenga la mayoría del patrimonio, que como emergencia del citado
artículo concordante con el art. 1 de la indicada Ley, la CGR ha determinado su falta
de jurisdicción y competencia en el control y fiscalización de las instituciones de
seguridad social que se financian con recursos exclusivamente patronales y las
orales y en aquellas donde el Estado no cuenta con la mayoría del patrimonio, que
de conformidad a lo previsto por el art. 20. a) de la Ley 1178 corresponde al Instituto
Boliviano de Seguridad Social, en su calidad de organismo rector de la seguridad
social, emitir las normas y reglamentos básicos para el Sistema. Siendo así, que se
determina las causas por las que se aprobó el Reglamento de Control y
Fiscalización para entidades del Sistema; y, h) En ese marco se dictó el DS 23215,
que en su artículo primero, aprueba el Reglamento para el Ejercicio de las
Atribuciones de la CGR que se encuentra en vigencia.

Por lo que solicitan sea declarado improcedente la presente acción de cumplimiento

toda vez, que no corresponde el cumplimiento de los deberes que señala la
Contraloría previstos en los arts., 15 y 42 inc. b) de la Ley 1178, 35 del Reglamento
aprobado por DS 23215 y los numerales 304 y 306 de las Normas para el ejercicio
de la Auditoría Interna.

I.2.3. Resolución

La Sala Social y Administrativa Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de

La Paz, constituido en Tribunal de garantías, por Resolución 03/15 SSA-III de 16 de
enero de 2015, cursante de fs. 365 a 369, concedió en parte la acción de
cumplimiento, disponiendo que de conformidad con lo que establece el art. 42 de la
Ley 1178 de la Unidad de Auditoría Interna de la Caja de Salud “CORDES”, remita
los informes de auditoría interna ante el máximo ente contralor y fiscalizador del
Estado CGE, conforme lo establece la norma antes referida y los reglamentos,
manteniendo firme y subsistente la condición de entidad autónoma de la Caja de
Salud “CORDES” y de fiscalización bajo el subsistema de control emanada de los
DS 25798 y 26973 al Instituto Nacional de Seguros de Salud, en base a los
siguientes argumentos: 1) Si bien es cierto que la Ley 1178 que instaura en el país
un sistema de control de administración de recursos del Estado relacionados con la
planificación y la inversión pública, también es cierto que la programación,
organización, ejecución y control y captación de la eficacia y eficiencia, los recursos
públicos están dados en los Sub sistemas, en ese ámbito se ha establecido de
manera clara y concreta, que en el ámbito de seguridad social se promulga el DS
23402 de 3 de febrero de 1993, en cumplimiento de los arts. 3, 4 y 5 de la Ley 1178
y el Reglamento de Control y Fiscalización de las entidades de Seguro Social, al
determinar la naturaleza jurídica en los art. 5, 6, 7 y 8 de la referida norma, la
naturaleza jurídica de las entidades del seguro social, modificadas y ampliadas por
el DL 13214, así como el Reglamento del Código de Seguridad Social, que
determina la naturaleza de las entidades autónomas de derecho público de servicio
social y de prestaciones en el ámbito laboral; esta naturaleza que determina la
norma especial, tiene prelación y aplicación en el efecto de funcionalidad y las
prestaciones que brinda al amparo de aplicación a la que pertenecen, pero también
corresponde referir en este ámbito que, como entidades de derecho público, al
manejar recursos colectivos deben ser sometidos a un subsistema de control de
fiscalización que, para el efecto la norma referida y el Decreto 23402, especifica la
especialidad e incorpora al entonces Instituto Boliviano de Seguridad Social hoy
Instituto Nacional de Seguros de Salud (INSS); en ese ámbito los DDSS 25708,
26973 establecen de manera clara los elementos sobre los cuales el INSS, tiene
competencia en el control fiscalización y en su caso, también la supervisión técnica
sanitaria contable y de efectos técnicos y de bienes y servicio de las entidades de
seguro social, tal como reflejan las normas antes referida. En ese entendido que la
naturaleza de estas entidades y su autonomía de administración están sobre la base
del objeto de previsión de la norma estatutaria de cada entidad en el caso que nos
ocupa la Caja de Salud “CORDES”, en base a su estatuto y la norma de creación;
2) Si bien es cierto que existe un ente fiscalizador de control que emana del INSS y
el propio Ministerio de Salud a decir antes de las normas mencionadas, también es
cierto que la CGE, en el ámbito de sus competencias que le refiere y analizado el
petitorio del cumplimiento de los arts. 15 y 42 de la Ley 1178, no sobreponen la
competencia del INSS, más aun como máxima entidad de control del Estado está
refiriendo solo registrar los antecedentes que emanen de unidad de auditoría interna
en el marco de lo que establece la Ley 1178; es decir, no la fiscalización ni el control
directo, sino el registro de todos los antecedentes de responsabilidades que emanen
de los informes de auditorías internas como instrumento operativo de fiscalización
y control posterior, en ese ámbito conforme las normas establecidas en el art. 15 y
42 de la Ley 1178; y, 3) El Tribunal de garantías, considera que, si bien es evidente
que la autonomía de entidad gestora constituida en la Caja de Salud “CORDES”,
está enmarcada en el Código de seguridad Social, en el Decreto 13214 en las
competencias de los Decretos 25798, 26973 del INSS, también es cierto que debe
registrar a efectos de la competencia e idoneidad de las personas sobre las cuales
pueda recaer auditorías internas que no involucren elementos de las prestaciones
de salud, menos cotizaciones devengadas, sino, los trabajos que deben ser objeto
de auditoría y estos puestos en consideración del máximo ente fiscalizador sin que
represente la sobreposición de la competencia del INSS y que perfeccione el orden
público y el cumplimiento de la obligación de una entidad de seguridad social.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece

lo siguiente:

II.1. El 15 de junio de 2007, mediante nota al Contralor General de la República, el

Director Ejecutivo de la Caja de Salud “CORDES” hizo conocer que dicha Caja de
Salud es una entidad pública con autonomía de gestión y patrimonio propio y de
conformidad al art. 5 del DS 23215, la Contraloría no es competente para realizar
auditorías y emitir resolución alguna (fs. 125 a 127).

II.2. El 11 de septiembre de 2007, por carta dirigida al Director Ejecutivo de la Caja

de Salud “CORDES”, el Sub Contralor de Servicios Legales, en base al informe
legal SCSL/LO24/SO7 de 7 de septiembre de 2007, concluyó que la CGR tiene
plena atribución de fiscalización en los entes gestores de seguridad social (fs. 115
a 124).

II.3. El 22 de agosto de 2008, mediante nota al Contralor de Servicios Legales de

la CGR, el Director Ejecutivo de la Caja de Salud “CORDES”, tomando en cuenta
que la Caja de Salud tiene patrimonio propio, se encuentra dentro de las previsiones
del art. 5 de la Ley 1178, expresamente señalado por el Ministerio de Hacienda,
determinando que no es sujeto de control gubernamental directo por parte de la
CGE como establece el art. 5 del DS 23215 (fs. 131 a 132); posteriormente, el 1 y
9 de enero de 2009, fue ratificado que dicha entidad de salud no es sujeto de control
gubernamental directo por parte de la CGE (fs. 133 a 143).

II.4. El 10 de septiembre de 2008, por carta dirigida al Director Ejecutivo de la Caja

de Salud “CORDES”, el Sub Contralor de Servicios Legales en base al informe
legal, a tiempo de ratificar in extenso lo señalado en el informe legal
SCSL/LO24/SO7 de 7 de septiembre de 2007, solicitó tomar en cuenta lo
establecido en la segunda parte del art. 37 del Reglamento para el Ejercicio de las
Atribuciones de la CGR (fs. 128 a 130); y por nota de 10 de febrero de 2009,
manifestó que los argumentos expuestos en las cartas de 1 y 9 de enero del mismo
año, de la Caja de Salud ”CORDES” no se encontraban basados en normativa legal
que pueda desvirtuar el análisis efectuado por la CGR (fs. 144 a 149).
II.5. Cursa pronunciamiento legal de 24 de marzo de 2009, del Gerente Principal
de Auditoría Interna presentado al Presidente Principal de Servicios Legales de la
CGR respecto a la situación jurídica de la Caja de Salud “CORDES” con relación al
control gubernamental (fs. 150 a 198), solicitud de reconsideración de informe (5 de
mayo de 2009) acerca del ámbito de aplicación de la Caja de Salud “CORDES”
respecto a la Ley 1178, presentado ante la CGR (fs. 200 a 201), Evaluación al
Programa Operativo Anual (POA) de la Unidad de Auditoria Interna gestión 2011
(fs. 217 a 220) gestión 2012 y 2013 (fs. 242 a 246) presentados ante la CGR por la
Caja de Salud “CORDES”.

II.6. El 2 de agosto de 2013, a través de nota presentada al Director Ejecutivo de la

Caja de Salud “CORDES”, la CGR sugirió a la Unidad de Auditoría Interna de la
entidad, aplicar algunos lineamientos en la formulación del POA 2014 (fs. 247 a 248)
y el 11 de septiembre de 2013, el Director Ejecutivo de la Caja de Salud “CORDES”,
remitió a la CGR criterio legal sobre el status jurídico de dicha institución en relación
a la aprobación, evaluación y seguimiento del POA y presupuesto (fs. 249 a 251).

II.7. El 10 de marzo de 2014, por carta presentada al Director Ejecutivo de la Caja

de Salud “CORDES”, la Sub Contralora de Control Interno de la CGR, de acuerdo
a las consideraciones legales, ratificó que la CGR tiene plena atribución de
fiscalización en los entes gestores de seguridad social, dada la naturaleza jurídica
de las cotizaciones a la seguridad social, consideradas como tributos por la
legislación tributaria ratificada por el Código de Seguridad Social, pensando además
la no existencia de duplicidad de fiscalización sobre la Caja de Salud “CORDES” (fs.
252 a 259).

II.8. El 4 de abril de 2014, mediante nota a la Sub Contralora de Control Interno de

la CGR, el Presidente del Honorable Directorio de la Caja de Salud “CORDES”,
determinó la incompetencia de la CGR respecto a aquellas entidades que cuentan
con patrimonio propio, asimismo, señalando que la seguridad social es una sola y
el accionar de la Contraloría debe ser el mismo para todos los entes gestores (fs.
261 a 264).

II.9. El 14 de agosto de 2014, por carta dirigida al Director Ejecutivo de la Caja de

Salud “CORDES”, la Sub Contralora de Control Interno de la CGR, emitió algunos
lineamientos para que la Unidad de Auditoría Interna presente la elaboración del
POA 2015 (fs. 286 a 281), misma que fue respondida mediante notas de 27 de
agosto y 1 de septiembre de 2014 (fs. 201 a 298).

II.10.Cursa anexo de archivador de palanca relacionado a Certificados emitidos por

el Viceministro de Presupuesto y Contaduría dependiente del Ministerio de
Hacienda de 15 de enero de 2007, Resolución Ministerial 427 de 11 de septiembre
de 2011, información donde el Ministerio de Economía y Finanzas Publicas,
manifiesta que la Caja de Salud “CORDES”, no se encuentra financiada con
recursos del TGN; informes de auditoría de incompatibilidades funcionaria por carga
horaria en la Caja de Salud “CORDES” Regional Trinidad de diciembre 2014,
Dictamen sobre la confiabilidad de los registros y estados financieros al 31 de
diciembre de 2011 entre otros (fs. 18 a 107).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes sostienen que las autoridades demandadas, incumplieron los arts.
15 y 42 inc. b) de la Ley 1178, 35 del Reglamento para el Ejercicio de las
Atribuciones de la Contraloría General de la República aprobado por DS 23215 y
los numerales 304.05 y 306.02 de las Normas para el ejercicio de la Auditoría
Interna (NE/CE-018), aprobadas por Resolución CGE/094/2012 de 27 de agosto, al
no haber remitido la totalidad de los informes de auditoría interna correspondientes
a las gestiones 2011, 2012 y 2013 conforme el documento “Trazabilidad Situación
Legal de la Caja de Salud CORDES”, como el POA 2014 de la Unidad de Auditoria.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si el problema jurídico

planteado puede ser analizado vía acción de cumplimiento.

III.1. La acción de cumplimiento y su naturaleza jurídica

En relación a la acción de cumplimiento y su naturaleza jurídica, el Tribunal

Constitucional Plurinacional, en su SCP 1876/2012 de 12 de octubre, señaló lo
siguiente: “El art. 134 de la CPE, establece que: ‘I.- La Acción de Cumplimiento
procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley
por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma
omitida: II.- La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada,
o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se
tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional; III.-La
resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la
información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de
la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los
antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la
acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido; IV La decisión se
elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el
plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se
suspenda su ejecución; y, V.- La decisión final que conceda la Acción de
Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de
resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La
autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo
quedará sujeta a las sanciones previstas por la ley”. Es decir que la acción de
cumplimiento se instituye como una acción tutelar de defensa de los derechos
fundamentales, contra actos u omisiones ilegales de los servidores públicos, que
incumplan las disposiciones constitucionales y legales, teniendo como misión
principal, el de garantizar la ejecución de la norma omitida y materializar la previsión
constitucional y/o legal.
De conformidad a la disposición constitucional citada y concordante con el art. 410
de la Ley Fundamental que señala: ’I Todas las personas, naturales y jurídicas, así
como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran
sometidos a la presente Constitución; y, II La Constitución es la norma suprema del
ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra
disposición normativa. El bloque de constitucionalidad está integrado por los
Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las
normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país. En ese entendido esta
acción de defensa previsto en la Norma Suprema y en los Pactos y Tratados
Internacionales en materia de derechos humanos que se ven afectados por la
inactividad de las autoridades públicas o la pasividad en el cumplimiento de un
deber imperativo impuesto por el ordenamiento jurídico.

En ese sentido, la acción de cumplimiento se caracteriza por ser una

acción extraordinario de tramitación especial y sumaria, inmediatez en la protección
en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por, parte
de servidores públicos, no reconociendo ningún fuero, privilegio ni inmunidad, para
restablecer la situación jurídica alterada y garantizar la ejecución de la norma
omitida”.

III.2. Ámbito de protección de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento, de acuerdo a la previsión contenida en el art. 134.I de

la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de
la ley, por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de
la norma omitida.

De acuerdo al precepto constitucional aludido, la acción de cumplimiento, según la

SC 0258/2011-R, ratificada en la SCP 1326/2013 de 15 de agosto “…tiene como
objeto garantizar la materialización de la citada Constitución y la ley, protegiendo de
esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad
jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías
constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento

de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas
normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la CPE, el Juez que
conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el
cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de

tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber
contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un
valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los
servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la
CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano
legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto,
a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y
municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores
públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o

indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es
garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin
perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre
indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos”.

De lo señalado se concluye que, el ámbito de protección de la acción de

cumplimiento, es garantizar la materialización de un deber omitido; previsto de
manera expresa y en forma específica en la Norma Suprema o legal, de donde tutela
el principio fundamental de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad
jurídica, y a su vez, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

III.3. Disposiciones supuestamente incumplidas de la Ley 1178 y de las

Normas para el ejercicio de la Auditoría Interna

Ley 1178:

Artículo 15

“La auditoría interna se practicará por una unidad especializada de la propia entidad,
que realizará las siguientes actividades en forma separada, combinada o integral:
evaluar el grado de cumplimiento y eficacia de los sistemas de administración y de
los instrumentos de control interno incorporados a ellos; determinar la confiabilidad
de los registros y estados financieros; y analizar los resultados y la eficiencia de las
operaciones. La Unidad de auditoría interna no participará en ninguna otra
operación ni actividad administrativa y dependerá de la máxima autoridad ejecutiva
de la entidad, sea ésta colegiada o no, formulando y ejecutando con total
independencia el programa de sus actividades.

Todos sus informes serán remitidos inmediatamente después de concluidos

a la máxima autoridad colegiada, si la hubiera; a la máxima autoridad del ente
que ejerce tuición sobre la entidad auditada; y a la Contraloría General de la
República” (las negrillas y el subrayado son nuestras)

Artículo 42 inc. b) Para el ejercicio del Control Externo Posterior se establecen las
siguientes facultades:

(…)

“b) Todo informe de auditoría interna o externa será enviado a la Contraloría

inmediatamente de ser concluido, en la forma y con la documentación que señale
la reglamentación”. (las negrillas on nuestras)
Artículo 35 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría
General de la República aprobado por DS 23215 de 22 de julio de 1992 dispone:
(…) Dichas unidades, firmas o profesionales de conformidad con le artículo 42 de la
Ley N° 1178, inc. b) remitirán a la Contraloría General de la Republica,
simultáneamente al envió a la máxima autoridad de las respectivas entidades, copia
de todo informe de auditoría que produzcan sobre una entidad pública,
manifestándole la disponibilidad de los papeles de trabajo para su inspección (…)”

De las Normas para el ejercicio de la Auditoría Interna:

El Numeral 304.05 de las Normas para el ejercicio de la Auditoria Interna (NE/CE-

018), aprobadas por Resolución CGE/094/2012 de 27 de agosto, menciona: “La (el)
Jefa (e) de la UAI remitirá a la Contraloría General del Estado para su evaluación,
el plan estratégico y el programa de operaciones anual hasta el 30 de septiembre
de cada año, previo conocimiento y coordinación con la Máxima Autoridad Ejecutiva
de la entidad (…)”

El Numeral 306.02 de las Normas para el ejercicio de la Auditoría Interna (NE/CE-

018), aprobadas por Resolución CGE/094/2012 de 27 de agosto, indica: “La (el)
Jefa (e) de la UAI es responsable de la remisión de los informes de auditoría,
inmediatamente después de concluidos y en forma simultánea a la máxima
autoridad colegiada, si la hubiera, a la Máxima Autoridad Ejecutiva del ente que
ejerce tuición y a la Contraloría General del Estado” la entidad.

Por lo señalado se establece que la Contraloría General del Estado al constituirse

en el Órgano Rector del Sistema de Control Gubernamental, ejerce la función de
control de la administración de todas las entidades públicas sin excepción y que por
las disposiciones citadas precedentemente, se tiene que en toda entidad pública la
Unidad de Auditoría Interna depende de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la
Entidad, y que es obligación de dichas unidades, dirigir todos su informes a la MAE
y remitir todos los informes que emita a la Contraloría General del Estado
inmediatamente después de concluidos y que también es deber del Jefe o
Responsable de la Unidad de Auditoría Interna, enviar hasta el 30 de septiembre de
cada año en coordinación con la MAE, su Plan Estratégico y el Programa de
Operaciones Anual (POA)

Las Unidades de auditoría interna, son las únicas unidades especializadas de las
entidades públicas que deben elaborar informes con indicios de responsabilidad por
la función pública -si corresponde- como producto de sus actividades de Control
Interno Posterior las mismas que están definidas en la Ley 1178 de Administración
y Control Gubernamental y en la Normas de Auditoría Gubernamental.

III.4. Análisis del caso de autos

A través de la presente acción de tutela, los accionantes denuncian que las
autoridades ahora demandadas incumplieron los arts. 15 y 42 inc. b) de la Ley 1178,
35 del Reglamento para el Ejercicio de las Atribuciones de la Contraloría General
de la República aprobado por DS 23215 y los numerales 304.05 y 306.02 de las
Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna (NE/CE-018), aprobadas por
Resolución CGE/094/2012 de 27 de agosto, al no haber remitido la totalidad de los
informes que fueron emitidos por su Unidad de Auditoria Interna, como el POA 2014,
según se refiere en el documento “Trazabilidad Situación Legal de la Caja de Salud
CORDES”, por lo que a causa de dicho incumplimiento no es posible establecer
cuáles son los informes que la Caja “CORDES” omitió enviar a la Contraloría
General del Estado (CGE) durante la gestión 2014.

Ahora bien, con el fin de establecer si la pretensión de la parte accionante resulta

viable, cabe señalar en primera instancia que en coherencia con los razonamientos
descritos en el Fundamento Jurídico desarrollado precedentemente, es
incuestionable que el objeto de la acción de cumplimiento es el de garantizar el
cumplimiento de un deber omitido previsto en preceptos constitucionales y/o normas
legales, relacionados necesariamente con mandatos expresos, imperativos y
directos que no estén sujetos a ninguna condición.

En razón a lo expuesto, en el caso de análisis se evidencia que mediante nota de

10 de marzo de 2014, presentado al Director Ejecutivo de la Caja de Salud
“CORDES”, la Sub Contralora de Control Interno de la CGE, a tiempo de ratificar
todos los argumentos y pronunciamientos legales que fueron emitidos sobre la Caja
de Salud “CORDES” desde el 7 de septiembre de 2007 hasta el 21 de septiembre
de 2013, ratificó que la CGE tiene plena atribución de fiscalización en los entes
gestores de seguridad social dada la naturaleza jurídica de las cotizaciones a la
Seguridad Social, consideradas como tributos por la legislación tributaria ratificada
por el Código de Seguridad Social, considerando además que no existe duplicidad
de fiscalización, sobre la Caja de Salud “CORDES”; toda vez, que el Control
Gubernamental, ya sea interno posterior a través de las Unidades de Auditoría
Interna, para su ulterior evaluación o externo posterior a través de la auditoría
externa, debe ser ejecutado por la CGE o por el Ministerio de Salud en su calidad
de Ente Tutor. En tal sentido, se solicitó a la parte demandada que la Unidad de
Auditoría Interna, en cumplimiento del art. 15 de la Ley 1178, remita al Ente de
Control Gubernamental, el POA 2014, el informe anual de actividades
correspondiente a la gestión 2013 y todos los informes concluidos por dicha
instancia.

Por otro lado, se tiene que la entidad ahora demandada a través de su Presidente
de Directorio, por carta de 4 de abril de 2014, presentada a la Sub Contralora de
Control Interno de la CGR, señaló que de acuerdo al art. 3 de la Ley 924 y 31 del
DS 21637, la Caja de Salud “CORDES”, es una entidad de derecho público con
personería jurídica, autonomía de gestión administrativa, técnica y legal y
patrimonio propio, tiene a su cargo la aplicación y ejecución de los seguros de
enfermedad, maternidad y riesgos profesionales a corto plazo; por lo que dicha
norma legal de creación pretenden desconocer los accionantes. Además, que las
Unidades Legales de la CGE no tienen competencia para objetar la situación jurídica
de la Caja de Salud “CORDES”, y considerando que la Seguridad Social es una
sola, el accionar de la Contraloría debía ser el mismo para con todos los entes
gestores. De la misma forma, la entidad demandada, refiere que al no recibir ningún
aporte económico del Estado dicha entidad de salud queda excluida de la última
parte del art. 3 de la Ley 1178, razón por la que se encuentra bajo la supervisión,
control y fiscalización del INASES conforme prevé los DDSS 23716 y 28813,
ratificado por el DS 25798 de 8 de junio de 2000. En suma ratificó la incompetencia
de la CGE respecto a aquellas entidades que cuentan con patrimonio propio.

En razón a lo expuesto, y de conformidad al Fundamento Jurídico III.3 de la presente

Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia de manera incuestionable que
la inobservancia de los arts. 15 y 42 inc. b) de la Ley 1178, se suscitó ante el
incumplimiento de una norma legal, circunscrito en el no envió de la documentación
requerida y reiterada por parte de los accionantes, como son la totalidad de los
informes emitidos por la Unidad de Auditoría Interna correspondientes a las
gestiones 2011, 2012 y 2013, (inmediatamente después de concluidos), así como
el Programa Anual de Operaciones, (30 de septiembre de cada año) de la Unidad
de Auditoría Interna de la Caja de Salud “CORDES”, correspondiente a la gestión
2014 y según se determinó en el documento “Trazabilidad Situación Legal de la
Caja de Salud CORDES”, que a criterio de la parte demandada, las Unidades
Legales de la CGE no tienen competencia para objetar la situación jurídica de la
Caja de Salud “CORDES”.

En ese orden, se advierte que el supuesto deber omitido reúne las condiciones para
ser tutelado mediante la acción de cumplimiento, por cuanto se trata de
formulaciones que debieron ser cumplidas de manera oportuna; toda vez, que la
CGE de acuerdo a la normativa legal, tiene plena atribución de fiscalización sobre
los entes gestores de seguridad social, dada la naturaleza jurídica de las
cotizaciones a la seguridad social consideradas como tributos por la legislación
tributaria ratificada por el Código de Seguridad Social. Siendo así, que la Caja de
Salud “CORDES” al constituirse en entidad pública descentralizada, no se
encuentra librada del ejercicio de Control Gubernamental que pueda ejercer la CGE,
ya que como se dijo dicho control está previsto para todas las entidades públicas
sin excepción.

Por otro lado, se considera que no existe duplicidad de fiscalización, sobre la Caja
de Salud “CORDES”; toda vez que el Control Gubernamental ya sea interno
posterior a través de las unidades de auditoría interna, para su ulterior evaluación o
externo posterior a través de la auditoría externa, debe ser ejecutado por la CGE o
por el Ministerio de Salud en su calidad de Ente Tutor (art. 27 inc. b de la Ley 1178)
y de conformidad al Fundamento Jurídico III.2 de la Resolución Constitucional la
acción de cumplimiento tiene por objeto garantizar el cumplimiento de la
Constitución y la ley, preservando así el principio fundamental de legalidad y
supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera directa o
indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales.
Asimismo, de acuerdo al art.5 de la Ley 1178 que textualmente refiere: “Toda
persona no comprendida en los artículos 3º y 4º, cualquiera sea su naturaleza
jurídica, que reciba recursos del Estado para su inversión o funcionamiento, se
beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones, o preste servicios
públicos no sujetos a la libre competencia, según la reglamentación y con las
excepciones por cuantía que la misma señale, informará a la entidad pública
competente sobre el destino, forma y resultados del manejo de los recursos y
privilegios públicos y le presentará estados financieros debidamente auditados.
También podrá exigirse opinión calificada e independiente sobre la efectividad de
algunos o todos los sistemas de administración y control que utiliza”, por cuanto
dentro de dicha clasificación, se encuentran incluidas indudablemente las gestoras
de seguridad social. Asimismo, de la revisión del Estatuto Orgánico de la Caja de
Salud CORDES, aprobado por el Instituto Nacional de Seguro de Salud, conforme
a la atribución prevista en el art. 6 inc. c) del DS 25798, se evidencia que el art. 81
de dicho Estatuto, con relación a la fiscalización interna y externa, refiere: “La caja
de salud CORDES como institución pública descentralizada, para la evaluación de
la ejecución de sus sistemas de administración y control interno, está sujeta a la
fiscalización por parte de la Unidad de Auditoria Interna y de la Contraloría General
de la Republica, en conformidad a la Ley 1178…” En ese contexto queda
establecido que la Caja de Salud CORDES es una entidad pública descentralizada,
encargada por el Estado de la gestión y aplicación del Código de Seguridad Social,
que se encuentra bajo tuición del Ministerio de Salud y que forma parte de la
estructura del Órgano Ejecutivo, entidad que además se instituyó con recursos
públicos.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al conceder en parte la acción de

cumplimiento, ha evaluado en forma correcta los datos del proceso y una aplicación
correcta de la norma prevista por el art. 134 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia
y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión,
resuelve: CONFIRMAR la Resolución 03/15 de 16 de enero de 2015, cursante de
fs. 365 a 369, pronunciada por la Sala Social y Administrativa del Tribunal
Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, CONCEDER la tutela
solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional

Plurinacional.

Fdo. Dra. Mirtha Camacho Quiroga

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Juan Oswaldo Valencia Alvarado

MAGISTRADO