Modelo para El Mejoramiento de La Gestion Institucional PDF

Modelo para el Mejoramiento de
la Gestión Institucional
Julio 2017
CR
350.7286
C8375mo Costa Rica. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. Area
de Modernización del Estado. Modelo para el mejoramiento de la gestión institucional
/ Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica -- San José, CR : MIDEPLAN,
2017.
1 recurso en línea (117 p.)
ISBN 978-9977-73-115-5
Disponible en www.mideplan.go.cr
1. GESTION PUBLICA. 2. ADMINISTRACIÒN PUBLICA. 3. SECTOR

PUBLICO. 4. GESTION POR RESULTADOS. 5. COSTA RICA. I. Título.
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN)
Créditos
Área de Modernización del Estado
Equipo de trabajo:
Adela Chaverri Tapia Agustín Solano Cruz
Andrea Marín Montero Bilvia Araya Porras
Carlos Zúñiga Bolaños Cecilia Ling Nieto
Edwin Alvarado Miranda Giselle González Arce
Iván Acuña Chaverri Lorena Beale Lacey
Ocliver Rojas Gómez
Coordinación Técnica:
Angie Ulate Sancho Carlos Romero Céspedes
Jorge Ortega Vindas Silvia Calderón Umaña
Responsable:
Luis Antonio Román Hernández, Gerente de Área.
Revisión Filológica: Grace Castillo Navarro.
Diseño y diagramación: Unidad de Comunicación, MIDEPLAN.
www.mideplan.go.cr
Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional 3
Tabla de contenido
Siglas y Acrónimos.............................................................................................................5
Presentación.......................................................................................................................6
Introducción.......................................................................................................................8
Justificación......................................................................................................................10
Marco jurídico que norma el proceso de modernización de la gestión del
Sector Público...................................................................................................................13
1. Estado de Situación de la Gestión Institucional..................................................... 18
1.1 El Contexto Nacional......................................................................................... 18

1.2 La Institucionalidad Costarricense................................................................... 20
1.3 Las disfuncionalidades de la gestión pública costarricense........................ 22
1.4 El Índice de Gestión Institucional del Sector Público Costarricense............ 26
1.5 Consideraciones finales..................................................................................... 29
2. Marco orientador y conceptual de la gestión pública........................................ 32
2.1. Aspectos Conceptuales.................................................................................... 32

2.2. Enfoques de Gestión Pública............................................................................ 33
2.3. Cartas Iberoamericanas................................................................................... 41
2.4. Modelos de Calidad y Excelencia en la Gestión........................................... 46
2.3.1. Modelos Orientadores de Calidad y Excelencia......................................... 48
2.3.2. Comparativo de los modelos de calidad y excelencia............................. 51
2.5. Elementos comunes orientadores para la construcción del Modelo......... 56
3. Aspectos estratégicos del Modelo......................................................................... 60
3.1. Ámbito de Acción del Modelo......................................................................... 60

3.2. Propósito de implementar un modelo de gestión institucional.................... 60
3.3. Elementos de estrategia para la adopción del modelo.............................. 62
4. Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional................................... 64
4.1 Aspectos esenciales para la mejora continua en la gestión pública......... 64

4.2 Principios orientadores de la Gestión Pública................................................ 69
4.3 Diseño del Modelo............................................................................................. 73
4.3.1. Objetivo General.............................................................................................. 74
4.3.2. Objetivos Específicos....................................................................................... 74
4 Área de Modernización del Estado
4.3.3. Impactos o beneficios esperados de la implementación...................... 75

4.3.4. Condiciones de éxito................................................................................... 76
4.4 Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional.............................. 78
4.4.1. Orientación hacia los usuarios...................................................................... 80
4.4.2. Liderazgo......................................................................................................... 81
4.4.3. Planificación y Estrategia............................................................................... 83
4.4.4. Desarrollo del Talento Humano..................................................................... 87
4.4.5. Gestión por procesos..................................................................................... 90
4.4.6. Resultados........................................................................................................ 91
5. Implementación del Modelo...................................................................................96
5.1. Estrategia de implementación............................................................................ 96

5.1.1 Desarrollo de los instrumentos de gestión..................................................... 97
5.1.2 Sensibilización y generación de capacidades............................................ 98
5.1.3 Diseño, actualización o rediseño de los componentes de gestión........... 99
5.2. Plan de Implementación.................................................................................... 106
Bibliografía......................................................................................................................114
Siglas y Acrónimos
AME Área de Modernización del Estado de MIDEPLAN.

AP Administración Pública.
BG Buen Gobierno.
BID Banco Interamericano de Desarrollo.
CEA Comisión de Eficiencia Administrativa.
CEARE Comisión de Eficiencia Administrativa y Reforma del Estado.
CGR Contraloría General de la República.
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo.
CS Contraloría de Servicios.
DGSC Dirección General de Servicio Civil.
EFQM Fundación Europea para la Gestión de la Calidad (European Foundation
for Quality Management).
FP Función Pública.
GP Gestión Pública.
GpR Gestión para Resultados.
GpRD Gestión para Resultados en el Desarrollo.
IGI Índice de Gestión Institucional de la Contraloría General de la República.
MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.
MMGI Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional.
OCDE Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico.
OGP Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership).
PC Participación Ciudadana.
PIM Planes Institucionales de Mejoramiento de la Prestación de Bienes y Servicios.
PND Plan Nacional del Desarrollo.
PNMGI Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión Institucional.
SINE Sistema Nacional de Evaluación.
SNP Sistema Nacional de Planificación.
STSNP Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Planificación del MIDEPLAN.
TIC’s Tecnologías de la Información y Comunicación.
UPI Unidades de Planificación Institucional.
Presentación
El Estado Costarricense tiene como misión procurar el bienestar de la población del

país, esencialmente, bienestar humano, una economía productiva, sostenibilidad
ambiental y gobernabilidad y participación ciudadana, debiendo garantizar frente
a la ciudadanía en general, un accionar eficiente y eficaz orientado a alcanzar estos
objetivos, así como, servicios o productos de calidad que satisfagan los requerimientos
y expectativas de los ciudadanos. Así, el principio de mejora continua -al tenor de la
Ley 5525 “Ley de Planificación Nacional”- se perfila como principio rector de la gestión
pública, constituyéndose en un objetivo fundamental para las instituciones del Sistema
Nacional de Planificación (SNP), en el logro de la eficacia, eficiencia y efectividad
gubernamental.
El fortalecimiento de las instituciones del sector público se dimensiona en la promoción

de la calidad en el Estado, en su gestión organizacional y servicios que presta, en la
imagen hacia la ciudadanía, en las personas que las integran y administran, como fuerza
motora y productora de los servicios públicos, en el logro de los objetivos institucionales
y nacionales plasmados en Planes Nacionales de Desarrollo y la Ley de Planificación
Nacional, así como en el impacto que deben generar las instituciones en el desarrollo
nacional. Por tanto, la pertinencia de implementar un Modelo para el Mejoramiento de
la Gestión Institucional responde a la necesidad de dotar a las organizaciones públicas
de las condiciones estratégicas y de operación que requieren para cumplir con su visión
y misión, que le permitan al país mejorar la calidad de vida del ciudadano y un desarrollo
integral, ordenado e inclusivo.
No obstante, nuestra Administración Pública enfrenta en la actualidad una serie

de disfuncionalidades en el desempeño de su gestión, que impactan la vida de
los ciudadanos y su percepción sobre la prestación de los servicios públicos, la
gobernabilidad, las actividades empresariales, la competitividad, generando
consecuencias directas e indirectas en el bienestar de las personas y en la legitimidad
del Estado. Tales disfuncionalidades han sido identificadas por diferentes instancias
nacionales e internacionales, entre ellas, la Contraloría General de la República, el
Estado de la Nación, la Universidad de Costa Rica, la Organización de Cooperación
para el Desarrollo Económico (OCDE) y esta cartera ministerial, a partir del estudio,
análisis o evaluación de nuestra institucionalidad pública y que evidencian con carácter
de prioridad, la necesidad de buscar alternativas que orienten a la Administración y sus
instituciones, a dirigir su accionar hacia la mejora continua de su quehacer en función
de un servicio público enfocado en la excelencia.
De esta manera, desde el MIDEPLAN se ha considerado apremiante implementar en

las organizaciones públicas, un modelo de gestión organizacional que impacte en el
mejoramiento de la calidad e innovación en la prestación de bienes y servicios públicos,
que se oriente a alcanzar una gestión para resultados fundamentada en enfoque
de procesos, que potencie al talento humano, el desarrollo e implementación de
tecnologías, que impulse el desarrollo de una cultura de gestión de calidad y que se
implemente de manera gradual y sostenible bajo una visión de corto, mediano y largo
plazo (2016–2030). Aunado a una visión sistémica, que opere de forma articulada, en
prospectiva e integrada.
El diseño del Modelo de Gestión Pública que se materializa en este documento, constituye
un marco orientador para el mejoramiento continuo del accionar estratégico y operativo
de las organizaciones públicas, la generación o incremento de su valor público para la
sociedad y el desarrollo de un liderazgo que logre permear en estas el apoyo político
necesario para impulsar sus agendas. Puede aseverarse que el Modelo fortalece la
gobernabilidad fomentando la participación ciudadana, la responsabilidad, la eficacia
y la eficiencia en la gestión pública, elementos que desarrollarán una mayor capacidad
en las organizaciones públicas para la prestación de bienes y servicios de calidad y la
satisfacción de los ciudadanos, mejorando así el desempeño del Estado.
Por lo tanto, el Modelo tiene un enfoque orientado a modernizar la gestión de las

instituciones públicas y su diseño e implementación encuentran asidero en el ejercicio de
las potestades del MIDEPLAN como rector de los procesos de modernización del Estado y
de la Administración Pública en general y como responsable de definir criterios técnicos
e instrumentos; lineamientos técnicos y metodológicos, así como de dar seguimiento
y evaluación constante para el logro de la mayor eficiencia y eficacia en la función
pública.
La idea es que el Modelo pueda servir como punto de partida para comprender la
conceptualización y estrategia que contemplará la aplicación de un modelo de gestión
institucional con énfasis en el accionar de las instituciones públicas.
En el contexto de la Agenda Nacional, el Modelo para el Mejoramiento de la Gestión

Institucional -al potenciar las condiciones estratégicas y de operación de las instituciones
del Sector Público Costarricense- coadyuva a generar la plataforma necesaria para la
implementación estatal de un Modelo de Gestión para Resultados para el Desarrollo, así
como a fortalecer el accionar institucional de manera integral en aras de que Costa Rica
en un futuro cercano se incorpore como miembro a la Organización de Cooperación
para el Desarrollo Económico (OCDE).
Finalmente, la pertinencia del Modelo propuesto por esta cartera ministerial responde
a la necesidad apremiante de mejorar la gestión institucional y de facilitar en gran
medida, la implementación de la estrategia nacional contenida en el Plan Nacional de
Desarrollo, así como la generación de resultados y su correspondiente evaluación, tal y
como lo manda expresamente la Constitución Política de la República de Costa Rica.
Introducción
El Estado debe ser “capaz de producir desarrollo, tanto en términos económicos como
sociales, políticos y ambientales” y eso solo se logrará teniendo una “administración
pública efectiva, eficiente y democrática”. Con estas palabras el Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD) introduce una serie de aspectos que
caracterizan a las Administraciones Públicas de los países iberoamericanos, así como
una serie de retos, dentro de los cuales se destacan:
• La creación de mecanismos que permitan transparentar la gestión pública, de manera

que la ciudadanía tenga acceso a la información y ostente una participación activa
en las acciones estatales.
• La profesionalización de la función pública, mediante los procesos de reclutamiento

y selección que permitan la contratación de personal calificado y acorde a las
necesidades reales de la Administración Pública.
• El uso de modernas tecnologías de gestión tales como gobierno electrónico y políticas

de calidad.
• Una gestión pública orientada hacia los resultados.
• Una mayor integración de la gestión y de las políticas públicas, la cual se dificulta

debido a la gran fragmentación de los gobiernos. (CLAD, 2010).
Bajo las premisas de una Administración Pública efectiva, eficiente y democrática es

que se presenta este documento orientado a impactar en el accionar de la gestión
pública, específicamente en lo referente a la mejora organizacional-administrativa de
las instituciones que conforman el Estado costarricense, con el fin de obtener un uso
efectivo de los recursos públicos y proveer bienes y servicios de calidad que satisfagan
las necesidades y requerimientos de la ciudadanía.
En el primer apartado, se presenta una breve situación del estado de la gestión pública
costarricense, el cual se obtiene del análisis de diferentes documentos elaborados por
entidades públicas nacionales y organismos internacionales.
En el segundo apartado, se presenta el marco orientador - conceptual que rige los

enfoques y modelos de gestión institucional de índole nacional e internacional. En este
sentido, se presentan orientaciones conceptuales y precisas respecto al marco de
dichas prácticas y se realiza un análisis de ellos, con el fin de determinar las similitudes y
particularidades existentes.
El tercer apartado, se refiere a aspectos estratégicos del Modelo que se diseña, los
propósitos que se buscan alcanzar con la implementación de un modelo de gestión
institucional y algunos elementos de estrategia que son necesarios para su adopción.
En el cuarto apartado, se hace referencia propiamente al Modelo que se propone
implantar, los objetivos que persigue, los impactos que se espera alcanzar y los desafíos
y limitaciones que se podrían presentar, de igual manera, se establecen principios que
deben orientar la gestión pública y el desarrollo propio del Modelo para el Mejoramiento
de la Gestión Institucional.
Finalmente, se realiza un quinto apartado, en el cual se muestra la estrategia y el respectivo

plan que guiarán el proceso de implementación del modelo en la institucionalidad pública
y que permitirá el desarrollo de un plan de mejoramiento de la gestión institucional.
Justificación
El compromiso del MIDEPLAN se orienta, principalmente, al fortalecimiento y el

robustecimiento del Estado costarricense por medio de acciones que facilitan al
ciudadano el ejercicio de sus derechos sociales, políticos, económicos y culturales,
esto dentro de un modelo que fomente el crecimiento económico con distribuciones
equitativas del ingreso.
Este fortalecimiento del Estado se dirige a la vez, a la búsqueda de la excelencia en los

servicios públicos que presta, al fomento de la participación ciudadana y sobre todo,
a la mejora en la eficiencia y eficacia de la Administración Pública costarricense para
promover un mayor desarrollo nacional.
En este sentido, el modelo que se proponga, debe propiciar cambios culturales y

estructurales de fondo en la gestión pública, que permitan fortalecer las relaciones entre
el Estado y la sociedad e impulsar la formación y generación de capacidades en el
talento humano, propiciando una planificación estratégica efectiva y la administración
para resultados y fortaleciendo la organización y estructura de las entidades públicas
para el mejor cumplimiento de objetivos y metas.
La Contraloría General de la República1 en la Memoria Anual 2014 indica la oportunidad

que se tiene para aspirar hacia un Estado más eficiente; considerando la inclusión de los
que gestionan los servicios públicos, así como el adecuado ejercicio de su regulación
y control (proveniente de tres vías: administrativo, político y ciudadano). Sin embargo,
sostiene que la discusión no se ha centrado en los niveles de interrelaciones institucionales
para la construcción, el control, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, metas
y acciones estratégicas.
El sector público es complejo –manifiesta el Órgano Contralor-, pero es claro que para
mejorar la eficiencia en la gestión pública, debe ser tomado en cuenta el ejercicio de la
coordinación real interinstitucional; que pueda interiorizar una cultura de transparencia
y rendición de cuentas, de innovación, de seguimiento y de compromiso. En este radica
uno de los factores más determinantes para el desempeño del sector público.
Asimismo, la CGR en el “Informe de gestión de MIDEPLAN en el proceso de Modernización

de la Administración Pública”, concluye que: “MIDEPLAN ha carecido de un programa
permanente, incorporado dentro de su estructura, que promueva, desarrolle, defina,
organice, dé seguimiento y evalúe acciones tendientes a reformar y modernizar
integralmente la Administración Pública desde todas sus facetas tanto a nivel micro
institucional (estructura, recursos humanos, tecnología, gestión) como a nivel macro
de la estructura del aparato estatal para responder al esquema de desarrollo nacional
y a las demandas de la sociedad. Y señala el desafío que tiene el Estado frente a la
variedad y complejidad de instituciones públicas, quienes se enfrentan a una gama de
necesidades que en términos de cantidad, diversidad y calidad“.
1
Contraloría General de la República. Memoria Anual 2014. San José, Costa Rica.
Por otra parte, la Contraloría2 indica que los procesos de modernización que han llevado
a cabo las instituciones públicas dentro de la rectoría de MIDEPLAN, se han circunscrito
básicamente a reestructuraciones orgánicas que tramitan ante el Área de Modernización
del Estado, caracterizados por constituirse en procesos limitados que no corresponden
a un enfoque sistemático. Así, la evidencia muestra que estos no han respondido de
manera articulada a los objetivos del Sistema Nacional de Planificación y de manera
particular al Plan Nacional de Desarrollo (PND), ni a una estrategia sectorial y más bien
se caracterizan por ser propuestas de reorganización individuales. Lo anterior, se refleja
en una evidente desarticulación, el crecimiento desordenado y fragmentación en la
Administración Pública, así como la ausencia de mecanismos efectivos de coordinación
con la ciudadanía.
Adicionalmente, se ha señalado que los lineamientos emitidos por MIDEPLAN como

rector de la Modernización del Estado, deben estar orientados al cumplimiento de ciertos
criterios referidos a: aumentar la eficiencia, la productividad, mejorar la capacidad
de planeamiento y ejecución, asegurar el cumplimiento de los planes de desarrollo,
reducción de costos, mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos, mantener
una cobertura idónea, promover medidas de coordinación interinstitucionales, suprimir
duplicidades, privilegios y el uso indebido de los recursos públicos. En este sentido, los
Lineamientos de Reforma Institucional no han establecido requerimientos y orientaciones
precisas para que los proyectos de reorganización administrativa cumplan con esos
criterios y demuestren tales resultados esperados.
Además, una de las razones que justifica la importancia de implementar el modelo

organizacional que se propone, es la necesidad de enfrentar la limitada capacidad
de las instituciones públicas para identificar y priorizar programas y proyectos de alto
impacto en la calidad de vida de los ciudadanos y que sean promotores de desarrollo
nacional y territorial, con la consecuente pérdida y mala administración de recursos
públicos, bajo impacto en el cumplimiento de las expectativas ciudadanas y el bajo
nivel de logro en las metas del desarrollo nacional.
Por lo anterior, se suma la necesidad de dar cumplimiento a uno de los compromisos

nacionales concerniente a la observancia de la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestión Pública, suscrita por Costa Rica en el marco de la XVlll Cumbre Iberoamericana
de Jefes de Estado y de Gobierno, que específicamente a nivel de las recomendaciones
establece: “Implantar una gestión pública para resultados de desarrollo, bajo
una perspectiva sistémica que articule los procesos de planeación, formulación
presupuestaria, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas”, “Adoptar
modelos de excelencia, como marcos de referencia para una gestión integral de las
organizaciones” y “Promover una gestión pública centrada en el ciudadano”. (Op.cit
pág. 16).
Los anteriores elementos plantean el gran desafío de rediseñar e implementar de manera

gradual, una estrategia para la modernización de la gestión pública costarricense,
garantizándose que todas las instituciones públicas actúen de manera articulada,
consistente con los propósitos de lograr mayor eficiencia, efectividad, pertinencia,
calidad e innovación de la gestión pública en términos de productos, bienes y servicios
que respondan a los requerimientos de la población y del desarrollo nacional, regional
e institucional.
2
Contraloría General de la República (CGR), División de Fiscalización, Informe sobre la Gestión de MIDEPLAN en el Proceso de
Modernización de la Administración Pública, 2006, pág. 14.
Es necesario, con el fin de materializar la estrategia, visualizar las instituciones del sector
público como los actores líderes en los procesos de cambio, de manera que se impulse
un remozamiento en el modelo de gestión organizacional para el mejoramiento de la
calidad e innovación de la prestación de los servicios en respuesta a las necesidades de
la ciudadanía.
Marco jurídico que norma el proceso de modernización
de la gestión del Sector Público
La Constitución Política de la República de Costa Rica establece expresamente

en el artículo 140 inciso 8), la obligación del Poder Ejecutivo de velar por el buen
funcionamiento de los servicios y de las diversas dependencias administrativas, lo que
implica un reconocimiento del deber y facultad del Poder Ejecutivo de mejorar el
desempeño de la Administración Pública, entendiéndose por este, una gestión efectiva
de las entidades que la conforman. Como derivación de este principio de vigilancia del
buen desempeño público, debe añadirse que la Carta Magna también establece en su
artículo 11, el deber de evaluar la gestión pública, en aras de alcanzar la imprescindible
rendición de cuentas que debe permear toda acción pública.
Además de las facultades atribuidas, existen en el accionar costarricense una serie de

normas que regulan el funcionamiento de las entidades públicas, en atinencia al tema
de la modernización de la gestión institucional, a saber:
La Ley General de Administración Pública 6227 establece en su artículo 4 que “La actividad
de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales
del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo
cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en
el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios”. De lo anterior, se observa que el
accionar de las entidades públicas está sujeto al servicio público y su organización debe
ser flexible para adaptarse a las exigencias de su entorno.
Adicionalmente, la Ley de Planificación Nacional, 5525, establece como objetivos del

Sistema Nacional de Planificación (SNP): a) Intensificar el crecimiento de la producción
y de la productividad del país; b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los
servicios sociales que presta el Estado y c) Propiciar una participación cada vez mayor
de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales. Para el
cumplimiento de dichos objetivos, los órganos que conforman el Sistema tendrán entre
sus funciones3 la realización de un trabajo continuo de estudios, inventarios, análisis
técnicos y publicaciones, referentes al mejoramiento de la Administración Pública; así
como evaluar de manera sistemática y permanente los resultados concernientes a la
ejecución de políticas, planes y programas.
En lo que respecta a la eficiencia de la Administración Pública (Capítulo V), de la citada

Ley, se establece en el artículo 16 la obligación de las instituciones públicas vinculadas al
Sistema Nacional de Planificación (SNP) -bajo la rectoría de MIDEPLAN-, de coadyuvar en
los esfuerzos para llevar a cabo un proceso continuo de modernización organizacional,
al indicar que “Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a
cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos,
a fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades y con el propósito
de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de
Planificación”. (El resaltado no corresponde al original).
3
Ley de Planificación Nacional, 5525. Artículo 2 incisos a) y e).
Dentro de este mismo capítulo, la Ley establece en el artículo 17 la creación de la Comisión

de Eficiencia Administrativa (CEA)4 como mecanismo de coordinación y asesoría en lo
que se refiere a la modernización y eficiencia de la Administración Pública y en el artículo
18 señala la coordinación de las entidades públicas (ministerios, instituciones autónomas
y semiautónomas) con el MIDEPLAN para la realización de programas de racionalización
administrativa, con el propósito de mejorar la capacidad de planeamiento y ejecución
de sus actividades y de asegurar así el cumplimiento de los planes de desarrollo.
Por otra parte, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,

8131, a partir del 2001, define en sus artículos 1, 4, 52, 55 y 56, ámbitos de cobertura
de la rectoría del MIDEPLAN e introduce elementos que conducen al fortalecimiento
de los procesos de planificación y evaluación públicos5 (CGR, 2006: 6). Ello sin dejar de
mencionar la normativa que recoge la recién promulgada Ley Reguladora del Sistema
Nacional de Contralorías de Servicios, 9158, que no solo confiere al MIDEPLAN la rectoría
de este Sistema, sino que introduce un capítulo que regula la calidad de los servicios
organizacionales.
Dicho capítulo consagra el deber del Estado Costarricense de vigilar la efectividad, el

mejoramiento continuo, la innovación y el funcionamiento de los servicios que prestan
sus instituciones, con el propósito de brindar servicios públicos de calidad. Asimismo,
establece como obligación de las instituciones que conforman el Sistema Nacional de
Contralorías de Servicios, la elaboración de directrices y lineamientos de política pública
de calidad para el mejoramiento de los servicios que prestan; la aplicación de procesos
de evaluación continua de los servicios que sustenten la elaboración y establecimiento
de tales políticas; la creación y aplicación de estándares de calidad que les permita
apreciar las mejoras de gestión y las mediciones de los niveles de calidad existentes en
los servicios y, finalmente, el desarrollo e implementación de procesos de mejoramiento
continuo e innovación que incrementen de forma progresiva, permanente y constante
la calidad de los servicios que prestan, considerando las necesidades y expectativas de
los ciudadanos o personas usuarias.
En relación con el rol de MIDEPLAN, cabe traer a colación que la Ley de Capacitación
del Personal de la Administración Pública, 6263, establece como función de esta
cartera ministerial -mediante la Comisión Nacional de Capacitación y Formación-,
elaborar un plan nacional de formación profesional y de capacitación del personal de
la Administración Pública en ciencias y técnicas administrativas, considerándose que
esta formación y capacitación constituyen el medio más adecuado para promover
el mejoramiento integral de la Administración Pública, por ello ambas actividades se
declaran de interés público en el numeral 1° de la citada ley.
Continuando con el marco jurídico, pero a nivel reglamentario, el Decreto Ejecutivo 23323-
PLAN Reglamento General del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN), le establece funciones a este ministerio en materia de modernización del
estado, así como los criterios que deben activar tales funciones, entre ellos, racionalidad
administrativa, productividad, eficiencia y mejoramiento de los servicios públicos.
4
Actualmente, la CEA no se encuentra en funcionamiento; sin embargo, es importante señalar que el Decreto Ejecutivo 36175-PLAN,
Integración de la Comisión de Eficiencia Administrativa establece quiénes la conformarán y la actuación del Área de Modernización
del Estado como Secretaría Técnica. Asimismo, en su artículo 6 se establece como competencias de la CEA, en esta materia, realizar
recomendaciones dirigidas a: propiciar una labor sistemática de modernización de la organización y los procedimientos de las insti-
tuciones públicas, mejorar la calidad de los servicios públicos, eliminar trámites burocráticos innecesarios, aumentar la eficiencia y
productividad de la gestión de las entidades públicas, corregir deficiencias en la gestión de las entidades públicas, entre otros.
5
El Sistema Nacional de Evaluación (SINE) se establece en el Decreto Ejecutivo 24175-PLAN del 7 abril de 1995 para alcanzar como
objetivo: Promover una cultura de gestión pública basada en la programación estratégica, la evaluación de los resultados y la medición
de cuentas, por medio de la construcción de una Red de Enlaces Institucionales, para la evaluación de la gestión gubernamental en
relación con el desempeño institucional, el desarrollo del país y el bienestar ciudadano.
Asimismo, el artículo 4 inciso g), del decreto en cuestión, establece como función del
MIDEPLAN, promover una permanente evaluación y renovación de los servicios que presta
el Estado, velando por la definición permanente de lineamientos dirigidos a mejorar la
eficiencia en el sector público, entendida esta como la reducción de sus costos unitarios,
la eliminación de duplicidades y privilegios, el uso adecuado de los recursos públicos, así
como el mejoramiento de la calidad, cobertura y oportunidad de los bienes y servicios
que el Estado provee, teniendo en consideración que el aumento de la eficiencia debe
ir acompañado de la coordinación interinstitucional y la participación ciudadana.
Adicionalmente, el artículo 11 inciso b), señala como función de esta cartera ministerial
“(…)velar porque se den los procesos de evaluación, reestructuración y modernización
necesarios para adecuar las instituciones públicas tanto al cumplimiento de sus propios
objetivos y el debido servicio al usuario, como a las más modernas concepciones de una
Administración Pública socialmente eficiente, capaz de combinar en forma creativa los
conceptos de efectividad y costo, calidad y cobertura idónea.”
Por su parte, el artículo 13 del mismo cuerpo reglamentario, establece las funciones del
Área de Modernización del Estado, entre las que se encuentran: (a) actualizar el perfil
institucional de las entidades que conforman el Sector Público; (b) promover procesos
de desconcentración institucional; (c) elaborar estrategias tendientes a identificar bienes
y servicios del sector público factibles de ser contratados con el sector privado y (d)
realizar estudios e investigaciones especiales.
Por otra parte, el Decreto Ejecutivo 26893 Reglamento a la Ley Marco para la
Transformación Institucional y Reformas a la Ley de Sociedades Anónimas Laborales
pone de manifiesto en sus considerandos que corresponde a MIDEPLAN “(…)velar
porque los programas de modernización y transformación institucional sometidos a su
conocimiento, conduzcan a mejorar la eficiencia, organización y calidad de los
servicios públicos.”. A la vez, en el artículo 2 establece como competencia de
MIDEPLAN la aprobación de la organización administrativa de órganos, entes y
empresas públicas, así como la emisión de directrices, lineamientos, manuales,
instructivos y otros instrumentos en materia de reorganización administrativa, que
permitan la mejora del servicio público, asegurando su continuidad, su eficiencia,
adaptación a cambios legales, la satisfacción de la necesidad social y la igualdad en
el trato a los ciudadanos.
En el mismo orden, el Decreto Ejecutivo 39096-PLAN Reglamento a la Ley Reguladora

del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios establece como misión del Sistema,
servir como instrumento para promover el mejoramiento continuo de los servicios
públicos que brinda el Estado costarricense, propiciando la participación y
empoderamiento de las personas usuarias de los servicios que brindan a la
sociedad las diversas instituciones públicas, así como la adopción de políticas de
calidad de los servicios en las organizaciones.
Finalmente, el Decreto Ejecutivo 37735-PLAN Reglamento General del Sistema de

Planificación Nacional, establece como uno de los objetivos del Sistema, impulsar
acciones para mejorar la gestión de la Administración Pública y la gobernabilidad del
Estado para la satisfacción efectiva de las necesidades de los ciudadanos,
propiciando la participación oportuna y relevante de estos en la solución de los retos
del desarrollo nacional. Específicamente, el numeral 7 inciso h) establece como
función del Sistema, elaborar propuestas para mejorar la efectividad de la gestión
pública y generar su valor público y otras dirigidas a potenciar la planificación en las
instituciones públicas.
El artículo 17 de este decreto crea la estructura del Sistema, compuesta -en lo que
interesa- por el Subsistema de Gestión Pública a cargo del Área de Modernización del
Estado de MIDEPLAN, que funge como Secretaría Técnica del mismo. Así, la norma
reglamentaria en su numeral 38 le confiere -al Subsistema- una serie de funciones,
entre las más relevantes: (a) proponer políticas, estrategias y establecer prioridades de
racionalización administrativa, orientadas a la modernización y fortalecimiento de la
gestión pública y su valor público; (b) elaborar estrategias tendientes a identificar bienes
y servicios del sector público factibles de ser mejorados, con el fin de que permitan una
gestión efectiva y oportuna, de menor costo y con mayor cobertura; (c) fomentar la
revisión periódica de los procesos organizacionales dirigidos a mejorar su capacidad en
la producción de bienes y servicios útiles a los ciudadanos; (d) evaluar y dar seguimiento
a los resultados de los procesos de organización y reorganización institucionales; (e)
realizar una labor sistemática de modernización de las estructuras organizacionales de
las instituciones.
A la vez el mismo decreto establece en su artículo 39 los instrumentos del Subsistema

de Gestión Pública, destacando entre ellos: (a) diagnósticos periódicos de la realidad
de la gestión pública; (b) estudios y propuestas de gestión pública orientadas hacia
la generación de valor público; (c) el Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión
Pública (PNMGP); (d) los Planes Institucionales de Mejoramiento de la Prestación de
Bienes y Servicios (PIM); (e) el Premio Nacional a la Calidad de la Gestión Pública y el
Reconocimiento a Prácticas Promisorias.
Especial relevancia toma el artículo 40 del decreto al crear los órganos del Subsistema,
ya que constituye al MIDEPLAN mediante el Área de Modernización del Estado, a la
CEA, las Unidades de Planificación Institucional y las Contralorías de Servicios, como la
arquitectura organizacional necesaria para llevar a cabo el proceso de mejoramiento
permanente de la gestión pública, partiendo de las competencias asignadas por la ley
y los reglamentos a estos órganos de la Administración.
Por lo anterior, se reafirma en el Informe DFOE-SAF-01-2006 del 28 de noviembre del 2006,

elaborado por la Contraloría General de la República, el cual indicó categóricamente
lo siguiente:
“El régimen jurídico que enmarca los procesos de reforma y modernización del
Estado y de la Administración Pública y las funciones del MIDEPLAN como rector
de tales procesos y el ámbito de cobertura de sus competencias, se ubica tanto
en normas de la Carta Magna y otras de rango legal y reglamentario, como en
jurisprudencia constitucional y administrativa que informa su aplicación”.
En conclusión y en concordancia con lo evidenciado por la CGR en su informe, se denota

lo siguiente: “De la anterior normativa se desprenden potestades claras del MIDEPLAN
como rector de los procesos de modernización del Estado y de la Administración Pública
en general (…), (…) y como responsable de definir criterios técnicos e instrumentos;
lineamientos técnicos y metodológicos, dar seguimiento y evaluación constante para el
logro de la mayor eficiencia y eficacia en la función pública.”6
El marco normativo supra citado tiene como propósito mejorar en forma continua la
gestión pública e impulsar el desarrollo nacional, que conlleva una adecuada definición
de los instrumentos de planificación e implementación de los subsistemas de planificación
en el sector público, para construir las condiciones apropiadas que fomenten una
cultura institucional de visión de largo plazo y un estado moderno que permita mejorar
la prestación de bienes y servicios públicos tendientes a aumentar la calidad de vida de
los ciudadanos.
6
CGR, Informe No. DFOE-SAF-01-2006, 28 de noviembre, 2006.
Apartado 1
I. Estado de Situación
de la Gestión Institucional
1. Estado de Situación de la Gestión Institucional

Apartado1 / Estado de Situación de la Gestión Institucional
1.1 El Contexto Nacional

Con la promulgación de la Constitución Política de 1949, que funda la Segunda
República, Costa Rica se convierte en un Estado Social de Derecho; adoptando un
modelo de desarrollo con énfasis en la seguridad jurídica y la inversión social. Muchos
han sido desde entonces, los logros alcanzados por nuestro país, empezando porque la
abolición del ejército permitió destinar una gran parte del presupuesto a fortalecer el
sistema educativo y los programas de salud. (Seligson, 2001).
Un sólido sistema político-electoral, una robusta institucionalidad, altos niveles de

alfabetización, una expectativa de vida de primer mundo, una bien ganada reputación
como país protector del medio ambiente, con altas cuotas de turismo y relativamente
baja incidencia en la criminalidad, así como un balance macroeconómico estable
y niveles de pobreza relativamente bajos son algunos de los méritos alcanzados por
nuestro país, gracias a la implementación de ese Estado Social de Derecho que nos
legaron nuestros próceres con visión de estadistas, sobre todo durante la década de los
años cuarenta del pasado siglo.
Costa Rica es hoy una sociedad de logros, pero también hay significativas brechas que
limitan el desarrollo integral e inclusivo del país. De no atenderse con urgencia y estrategia
clara, se corre el riesgo de lesionar de manera irreversible, nuestras conquistas históricas. La
desigualdad social y la pobreza son una preocupación central. Las deudas estructurales
que causan exclusión social y territorial son un riesgo ético y social que compromete la
convivencia democrática, la estabilidad social y el crecimiento económico.
Estas desigualdades se materializan territorialmente:
• Vista por zona, la pobreza es mayor en las familias rurales (30,3%) que en las urbanas
(19,5%), característica que se ha mantenido históricamente. Por regiones, los valores
más altos fueron los de la Brunca (36,2%) y la Chorotega (33,2%), seguidas por la
Pacífico Central (29,5%), la Huetar Atlántica (28,2%) y la Huetar Norte (26,8%). La región
Central, aunque registra la menor incidencia (17,2%) concentra el mayor número de
hogares (y personas) pobres del país.
• El desempeño reciente del mercado de trabajo, caracterizado por un mayor

dinamismo del empleo informal, incumplimiento de las garantías laborales y aumentos
en el desempleo, es central en la explicación de la creciente desigualdad del ingreso
y el estancamiento de la pobreza. La tendencia general es que los ocupados de las
regiones Brunca, Chorotega, Pacífico Central y Huetar Norte son las más vulnerables.
Las políticas públicas y el quehacer de las instituciones deben orientarse, con eficiencia
y eficacia, a consolidar los logros y subsanar los rezagos y vulnerabilidades. Nuestra
ciudadanía aspira y confía en una “(…)sociedad cuyo crecimiento económico este
acompañado de una mejor distribución de la riqueza que combata la desigualdad y
la pobreza. Se concibe ese desarrollo en condiciones de cumplimiento de los derechos
laborales y con pleno respeto al patrimonio natural, donde la educación además de
capacitar para la vida en comunidad y para la inserción productiva, sea nuevamente,
un factor de movilización e integración social” (Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018
“Alberto Cañas Escalante”. Página 62).
Dentro de este conglomerado de logros y retos que han caracterizado a nuestro país,

la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2015) destaca
una serie de aspectos relevantes sobre la gestión pública costarricense, los cuales se
citan a continuación de manera general:
• En el tema presupuestario se han realizado esfuerzos por fortalecer la mayor parte

de los sistemas presupuestarios tradicionales7, no obstante, ya se alcanzó el límite
de lo que estos sistemas tradicionales pueden lograr. Ahora, se debe dar un paso
adelante e implementar prácticas presupuestarias modernas con el fin de contribuir
con el desarrollo social y económico sostenible. En los últimos años, sobre todo con la
promulgación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, 8131
del 18 de setiembre de 2001, Costa Rica ha dado pasos hacia la definición de un
presupuesto por programas y confección de un marco de gastos a mediano plazo,
pero el país aún se encuentra con retos importantes en esta materia, por ejemplo,
mientras que el proceso presupuestario en Costa Rica está bien institucionalizado y
regulado por la Constitución, únicamente una parte del presupuesto se discute en la
Asamblea Legislativa.
• En cuanto a indicadores de desarrollo del servicio civil, el país se ubica en una posición
alta en la región8, convirtiéndose en un ejemplo importante de cómo un servicio civil
profesional contribuye a un efectivo, inclusivo y eficaz desarrollo.
• En los últimos años, se han llevado a cabo diferentes reformas para fortalecer el
marco jurídico e institucional del sistema de contratación pública del país.
• La reforma constitucional de 2001 ha asignado formalmente más recursos y

competencias al nivel local lo que podría solucionar las grandes divisiones y
desigualdades territoriales. A la fecha, las leyes necesarias para verificar dicha
transferencia de recursos y competencias están por implementarse.
• La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (1994) ha mejorado las

potestades de control sobre el presupuesto, la inversión y la gestión financiera del
Estado.
• Costa Rica se convirtió en miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open

Government Partnership -OGP por sus siglas en inglés) en el 2012, mostrando un fuerte
compromiso con la apertura, la transparencia y la rendición de cuentas del Estado.
• Los altos niveles de crecimiento desde la década de 1950 han garantizado unas
finanzas públicas estables que han permitido al Estado invertir una cantidad
significativa de dinero en los servicios a la población. Sin embargo, el aumento de
las restricciones financieras sobre los gastos del gobierno están generando presión
sobre el Estado de Bienestar implementado en Costa Rica, limitando las inversiones
en servicios sociales.
7
Tradicionalmente, los objetivos de planificación nacional están sujetos a la disponibilidad de presupuesto, no obstante “Costa Rica
finds it more and more challenging to finance and implement the priorities set out in the National Development Plan with available
revenues” (OCDE, 2015: 46). Es decir, cada vez es mayor el desafío para Costa Rica en financiar e implementar las prioridades del
PND con recursos disponibles. Además, “Today, the budget formulation process is very much driven by legal and constitutional re-
quirements, in a traditional incrementalist process, which leaves little scope to include new programs and government priorities in the
budget”. (idem) Es decir, ese sistema presupuestario tradicional se refiere a una estructura rígida, que debe cumplir requisitos legales
y constitucionales, que deja poco margen de maniobra para incluir nuevos programas y prioridades institucionales.
8
Dentro de la Región Latinoamericana, Costa Rica ocupó el tercer lugar en el 2014. http://www.serviciocivil.gob.cl/content/estu-
dio-bid-chile-lidera-ranking-en-desarrollo-del-servicio-civil-en-am-rica-latina
1.2 La Institucionalidad Costarricense

Para los efectos de establecer un estado situacional de la gestión institucional de la

Administración Pública costarricense; es pertinente señalar algunos episodios del
crecimiento y conformación de nuestro aparato público desde la Constitución Política
de mediados del siglo XX.
Al respecto se destaca, que el proyecto de sociedad que pretendían los constituyentes

del 49 y los gobiernos que le siguieron, premió el crecimiento de nuestro aparato estatal
en procura del fortalecimiento de un modelo de desarrollo agroexportador y de extensión
en la prestación de servicios sociales; así, desde la década de los cincuentas y hasta
finales de los setentas, el país amplió la cantidad de instituciones hasta llegar a más de
100. La crisis internacional del petróleo, junto con la caída en los precios de los principales
productos agrícolas de exportación, hizo que los gobiernos de turno concentraran
sus esfuerzos en la creación de instituciones que palearan las nuevas condiciones
que enfrentaba el país. En la década del 80 y 90 el aparato público siguió creciendo,
respondiendo a temáticas más de corte económico y coyuntural, con naturalezas
jurídicas que premiaban la adscripción y la entidad pública no estatal (OCDE, 2015).
De esta forma, el Estado costarricense ha mostrado, como una de las particularidades de

su estilo de desarrollo, el fortalecimiento y creación de numerosas instituciones públicas.
Esta propagación institucional; sin embargo, se caracterizó por una alta fragmentación,
atomización y confusión en cuanto a tipología jurídica, lo que ha dificultado su operación.
Tal característica evidenció diferentes niveles de independencia y autonomía en varias
instituciones, promoviendo además diferentes modelos operativos de trabajo, creando
distorsiones en el manejo de la gestión institucional y problemas en la gobernabilidad.
En este sentido, se puede señalar hoy un panorama institucional donde intervienen más
de 300 entidades públicas (entre entes y órganos), las cuales operativamente difieren
unas de otras y en donde se consignan entidades del sector centralizado (ministerios y
sus adscritas), descentralizado institucional (autónomas y sus adscritas, semiautónomas,
empresas públicas estatales y no estatales, entes públicos no estatales) y descentralizado
territorial (municipalidades y concejos municipales de distrito). Cuando lo ideal es
que una buena arquitectura y dinámica institucional del Estado abarque complejas
relaciones de interdependencia, estableciendo mecanismos eficientes, ágiles, con
dinámicas de procesos en red; además, con una coordinación interinstitucional que
privilegie los mecanismos basados en rectorías, comisiones, comités u otros instrumentos
de índole diversa y variada; esto para la consecución de resultados y la generación de
valor público, con la finalidad de impulsar un impacto en el desarrollo y la calidad de
vida de las personas, situación que en el país aún no se ha alcanzado y que muestra que
es imperativo un cambio en el diseño de la acción pública.
En la siguiente tabla y gráfico se muestra la evolución de la institucionalidad según

la naturaleza y período de creación, en el cual se puede observar la fragmentación
institucional que ha acontecido en el país a partir de la década de los setentas:
Tabla 1

Evolución de la conformación de las entidades del Sector Público costarricense
Fuente: MIDEPLAN, 2007, 2010, 2016.
Gráfico 1
Evolución de la conformación de las entidades del Sector Público costarricense
(*) Incluyen a los Concejos Municipales de Distrito.
(**) Incluye Poderes de la República y adscritas a la Presidencia, la Contraloría General de la República como órgano auxiliar y la Defensoría de
los Habitantes de la República como adscrita de la Asamblea Legislativa, Ente administrador de fondos públicos y el órgano electoral.
Fuente: MIDEPLAN 2007, 2010, 2016.

1.3 Las disfuncionalidades de la gestión pública costarricense

El desempeño de la gestión pública costarricense ha sido abordado por diversas

organizaciones9, tanto nacionales como internacionales, las cuales han coincidido
en que existen ciertos elementos determinantes del desarrollo de la institucionalidad
costarricense y comparten la existencia de un patrón de disfuncionalidades10 en la
organización y desempeño institucional.
Al respecto, se ha señalado que existe un diseño institucional complejo; básicamente

se ha creado una estructura que ha respondido a problemáticas coyunturales, sin que
medie una planificación para el crecimiento del aparato público, lo que ha generado
fallos estructurales que han resultado en la amplitud y dispersión de la organización
pública. Asimismo, la atomización de entidades públicas ha generado problemas de
coordinación, planificación, articulación, ejecución de políticas y de presupuesto y el
funcionamiento del esquema de responsabilidades.
Dicho de otra forma, existe la percepción que en el caso de muchas instituciones, su

estructura organizativa y su marco de funciones no corresponden a la razón de su creación,
misión y visión. Estas funciones que probablemente cambiaron o se transformaron durante
el desarrollo normal de sus operaciones, pudo haberse complejizado de tal forma
que se provocara duplicidad de fines en distintos componentes de un mismo aparato
institucional. Los altos niveles de fragmentación del sector público, se combinaron
con una ineficiente coordinación entre los distintos niveles de gobierno (gobernanza
multinivel), generando una débil articulación intergubernamental, mostrando problemas
para coordinar políticas, programas y proyectos. Esa dispersión del sistema institucional,
contribuye a la persistencia de la debilidad y segregación de la información requerida
para ampliar de forma permanente la efectividad en la gestión pública.
En el conjunto de esta maraña institucional se encuentran instituciones públicas estratégicas

y poderosas con amplios espacios de autonomía otorgada por sus leyes orgánicas. Ello
fue surgiendo sin que existiera claridad en torno a la necesidad de cautelar la unidad de
Estado, esto es, garantizar desarrollo y flexibilidad de operación a las instituciones, pero
sin comprometer la dirección de gobierno entorno a un Ejecutivo unipersonal, como es
nuestro régimen republicano. Este fenómeno, junto con la atomización y fragmentación
antes comentada, ha limitado la función del “Centro de Gobierno” y sus tareas de
coordinación y de monitoreo de todo el gobierno, porque sus funciones son centrales
y transversales como: la planificación, la elaboración de presupuestos, la coordinación
y el monitoreo, la consolidación e integración de las políticas centrales del gobierno,
el actuar como árbitros finales de conflictos entre diferentes elementos del aparato de
gobierno, así como convertir las prioridades de sus gobiernos en resultados demostrables
que conduzcan a mejoras tangibles para los ciudadanos en términos de calidad de
vida. (BID. Centro de Gobierno).
9
Para este estudio situacional se tomaron como referencia las diversas consideraciones realizadas por la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Contraloría General de la República (CGR), la Comisión de Eficiencia Administrativa
y Reforma del Estado (CEARE) y el Informe final de la Comisión Presidencial sobre Gobernabilidad Democrática, más conocido como
el Informe de los Notables.
10
Molina, Fabio (2006) señala “el modelo estatal costarricense (…) sufre en un grado muy importante de desarticulación entre sus
distintos órganos, entes y dependencias. (…). / Ambos fenómenos, centralismo y desarticulación institucional del aparato estatal,
son las causas estructurales de la ingobernabilidad del sistema político costarricense (…). / Irónicamente, ambos fenómenos se
han superpuesto en el modelo de Estado costarricense, resultando inevitable el entrabamiento institucional, la parálisis de algunas
actividades, el desarrollo desenfrenado de la corrupción y su impunidad, el descontrol; todo agravado con las recientes evoluciones
de transferencia de funciones y de recursos a sectores situados al margen del Estado, sin control ni rendición de cuentas. / (…) se
requiere una reforma política en la estructura y funcionamiento del Estado, (…) para que la Administración Pública vuelva a respon-
der al interés público y al desarrollo del país y cumpla con las obligaciones que la sociedad le ha fijado legalmente y espera de ella:
confiabilidad, prestación de servicios públicos de calidad, eficiencia, responsabilidad, transparencia, rendición de cuentas, atención,
racionalidad, solidaridad y seguridad.” (p. 137-140)
Justamente esta falta de liderazgo -que debería ir orientado a la generación de valor

público11- se ha dificultado –a juicio de la Contraloría General de la República- por
distintos motivos, entre ellos la falta de idoneidad profesional, falta de preparación o
experiencia en dirección pública, problemas en los perfiles profesionales y personales de
autoridades, falta de involucramiento, entre otros (CGR, 2014). Al identificar esta fragilidad
en el centro de gobierno -que podría ser entendida también como inconsistencia del
Ejecutivo-, no se ha podido establecer un modelo efectivo para la toma decisiones
basada en procesos.
Sobre el tema de gestión por procesos, el Órgano Contralor señala que se trabaja con
una sobrecarga o exceso de trámites administrativos que afecta la actividad pública
y privada. Por lo tanto, es necesario que las instituciones revisen continuamente sus
regulaciones y procedimientos, de manera que estos respondan a las realidades y
exigencias de su entorno. Al agilizar los procedimientos para la producción de bienes y
servicios, consecuentemente se podrán resolver los problemas de ineficiencia en el flujo
de los procesos públicos. La revisión de estos procesos debería procurar el ingreso a una
cultura de gestión para resultados de manera que se pueda implementar un tipo de
gestión pública para resultados.
Actualmente, es difícil encontrar instituciones con un desempeño adecuado hacia el

logro de resultados, ya que no elaboran ni ejecutan planes de mejora a partir de los
resultados de las evaluaciones; no se realiza un análisis individualizado de gasto por
cada servicio; además, se da un limitado seguimiento y monitoreo de los insumos y
procesos institucionales. Esto equivale a no contar con una evaluación de resultados y
desconocimiento de los impactos de la gestión. (CGR, 2014).
Otros aspectos fundamentales en los que se han evidenciado deficiencias necesarias

de superar, las cuales deben ser abarcadas por el modelo de gestión que se proponga,
son la planificación estratégica vinculada al presupuesto, la administración del talento
humano y el servicio público enfocado a la participación ciudadana.
Con respecto a la planificación estratégica básicamente se ha destacado la carencia

de un proceso de planificación articulado con el sistema de presupuesto público.
Se han mencionado problemas con la eficiencia en los procesos de planificación,
presupuestación y administración financiera; una gestión presupuestaria institucional
caracterizada por una visión de corto plazo y carente de una visión estratégica de
mediano y largo plazo (CGR, 2014). Además, el espacio para desarrollar cambios debe
tomar en cuenta la rigidez presupuestaria y controles fiscales limitados para la operación
del aparato público. A ello, se le debe añadir cierta atomización -mencionada
anteriormente- que no permite centralizar y ordenar la información de planificación,
gestión del presupuesto y evaluación en un único sistema. No existe así, en el Estado
costarricense una verdadera cultura de planificación estratégica, lo cual se evidencia
en las falencias existentes en los procesos de programación, evaluación y seguimiento.
Considerando lo antes descrito, el Ministerio de Planificación Nacional y Política

Económica en conjunto con el Ministerio de Hacienda han elaborado el “Marco
conceptual y estratégico de la Gestión para Resultados en el Desarrollo en Costa Rica”,
el cual tiene como objetivo “Establecer el marco conceptual y estratégico para orientar
a los responsables de la administración pública en la adopción del modelo de GpRD
en Costa Rica, mediante la generación de conocimiento que permita el logro de los
resultados , contemplando los efectos e impactos y optimizando los procesos en las
acciones gubernamentales para la creación de valor público.”
11
Cuando se habla de “valor público”, se refiere a “(…) la capacidad del Estado para dar respuesta a problemas de la población en el
marco del desarrollo sostenible, ofreciendo bienes y servicios eficientes, de calidad e inclusivos, promoviendo oportunidades, dentro
de un contexto democrático.” MIDEPLAN. (2014). Manual de planificación con enfoque para resultados en el desarrollo. Pág. 18.
Asimismo, es importante señalar la necesidad de establecer un marco de presupuestación

plurianual12; siendo que los esfuerzos realizados al respecto no han progresado más allá
de los niveles programáticos de los Ministerios de Planificación Nacional y Hacienda o de
ciertas oficinas aisladas de otras instituciones, sin permear todavía la visión y conducta de
los múltiples actores que intervienen en esa planificación, empezando por el nivel político.
La planificación plurianual ayudaría en la mejora presupuestaria para el seguimiento de
resultados al vincular y asignar el presupuesto con mayor precisión y margen de acción
para las instituciones, así como la exigencia en la rendición de cuentas.
En cuanto al tema del recurso o talento humano se ha detectado que existe carencia
de una política de recursos humanos que coadyuve en su eficiente utilización, es decir,
al existir desorden en la estructura de empleo público, se tiende a la conformación
de cuadros profesionales que responden a necesidades operativas del momento y,
posteriormente, con el pasar del tiempo no existe una dirección en cuanto a los perfiles,
las tareas y los nuevos desafíos que surgen en la Administración Pública. Así es posible
afirmar, que hay una carencia de rectoría política en la materia, que se extiende a todo
el aparato público -tanto central como descentralizado institucional- fijando metas y
objetivos claros enfocados a potenciar el talento humano respecto de los nuevos retos
que debe asumir una Administración Pública moderna. De este modo, los funcionarios
públicos no se capacitan con una visión estratégica enfocada en el desempeño de la
institución y de la institucionalidad en general, por lo que es presumible que la cultura
organizacional termina por desmotivar y no compromete al funcionario con el servicio
público.
Al vacío de normas que regulan el desempeño -incluidos los débiles sistemas para su
evaluación- se une la interacción de una gran variedad de regímenes de empleo público
y proliferación de convenciones colectivas de trabajo -amén de múltiples regímenes de
jubilación-, que han contribuido, en gran medida, a provocar la actual atomización,
fragmentación e inequidad en el Sector Público. Los sistemas meritocráticos que podrían
implementarse con un servicio civil más riguroso y omnicomprensivo, tal y como ordena
el numeral 191 de la Carta Magna, que agrupe a todos los otros sistemas paralelos de
empleo público, son parte de la aspiración general de contar con una Ley General de
Empleo Público13.
Sobre el servicio público y la relación que tiene la ciudadanía con la gestión pública,
se logra determinar aquellos factores sustantivos a considerar como propuestas de
mejoramiento de la Administración Pública y que se identificaron a partir de los informes
de las Contralorías de Servicios. Destacan oportunidades de mejora tales como, la
necesidad de mejorar los tiempos de espera para que el usuario pueda ser atendido,
así como la necesidad de brindar información detallada, veraz, de calidad, oportuna
y pertinente respecto de las condiciones de prestación de los servicios que brinda la
institución a la persona usuaria y a la ciudadanía en general (MIDEPLAN, 2014).
12
Sobre la presupuestación plurianual, la CGR (2014: 37) expresa que “(…)la necesidad de introducir la obligatoriedad constitucional
y legal para toda la Administración Pública de establecer un marco de presupuestación plurianual, de acuerdo con las prioridades de
política pública, cobra sentido no solo por razones de sostenibilidad de la institucional pública y de continuidad de los servicios que
presta, sino por razones de maximización de los resultados obtenidos de los recursos que se le asignan, que en términos más simples
significa la búsqueda de una mejora en la eficiencia de la gestión pública y, con ello, la realización del interés público(…)”
13
Con respecto al tema de recursos humanos, la Comisión de Reforma del Estado Costarricense (1990: 49-50) indica que entre los
problemas jurídicos de la Administración Pública se encuentra un “Monocentrismo en el manejo de recursos humanos y desorden
en materias laborales y salariales: No existe un consejo especializado en la formulación de políticas de administración de recursos
humanos en el sector público, tarea muy compleja que hoy reside en un órgano unipersonal en el ámbito de la Dirección General de
Servicio Civil, y que no tiene contraparte de ningún tipo en el ámbito descentralizado. Ello provoca consecuencias de fragmentación y
particularismo en el desarrollo de tales recursos, y afecta la eficacia de la gestión estatal en su conjunto. Asimismo, no tiene vigencia
dentro del sector público el principio de igualdad salarial, el cual se ve afectado por convenciones colectivas de trabajo, laudos arbi-
trales o disposiciones de patrones no sujetos a la directrices de la Autoridad Presupuestaria.”
En este sentido, el Gobierno de la República presentó el proyecto de ley 19.787 “Ley

sobre la Promoción del buen desempeño de los servidores públicos para una gestión
pública de calidad” el cual tiene como propósito “(…) incentivar el buen
desempeño de los funcionarios públicos para lograr una gestión pública de calidad
que atienda las necesidades y las demandas de la ciudadanía costarricense.” En
este sentido, el proyecto de ley busca lograr “(…)una gestión pública eficiente y de
calidad, con una orientación de resultados y que coloque al ciudadano en el centro
de su quehacer(…)”, ante lo que se busca modificar la metodología de evaluación
para que considere tanto aspectos individuales como institucionales ligados al
cumplimiento de los instrumentos de planificación institucional.
Adicionalmente, se ha impulsado el proyecto de ley 19.506 “Ley para el ordenamiento

de las retribuciones adicionales al salario base del sector público”, en el cual se busca
promover mecanismos más efectivos de evaluación del desempeño que promuevan la
productividad, la eficacia y la eficiencia de los funcionarios públicos en el desarrollo de
sus funciones y el mismo se asocie a los incentivos que se brindan.
Además, hay carencia de instrumentos para medir la percepción de la ciudadanía en la

prestación del servicio público y, por ende, poder implementar medidas correctivas para
su mejora. Esto conlleva una desconexión que dificulta que las instituciones organicen
sus procesos, procedimientos, actividades y tareas desde la perspectiva ciudadana.
Básicamente se ha expuesto que no existe una gestión de la calidad institucional, ni
adaptación y evolución de los procesos, estructuras y estrategias de acuerdo con las
necesidades y exigencias del entorno social.
Asimismo, el monitoreo sobre la calidad de los servicios públicos es limitado, lo que impo-
sibilita agilizar procedimientos, producción y prestación de bienes y servicios, los cuales
parecieran cada vez más ajenos a las demandas de la sociedad civil. Por lo tanto, por
un lado es clara la carencia de espacios para promover la participación ciudadana
dirigida al tema de bienes y servicios y, por el otro lado, son difusos los mensajes y cana-
les de acceso para informar a la ciudadanía. Sin estos espacios y sin estos canales, no
parece probable resolver a cabalidad elementos de mejora identificados, por ejemplo,
el acortar los tiempos de respuesta a los usuarios y mejorar la calidad y cobertura de los
servicios públicos estratégicos.
En este sentido, la Ley 9158 “Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contralorías de
Servicios” establece que el Sistema es un “mecanismo para garantizar los derechos de
las personas usuarias de los servicios que brindan organizaciones públicas y empresas
privadas (...) coadyuvando con ello en la efectividad, mejora continua e innovación
en la prestación de los servicios”, por medio de las Contralorías de Servicios. Por eso, la
Secretaría Técnica del Sistema, como instancia que lo administra, coadyuva a generar
una cultura de calidad en la prestación de los servicios públicos, mediante acciones
que permitan identificar e implementar estrategias, metodologías, instrumentos y me-
canismos que faciliten una adecuada gestión por parte de las Contralorías de Servicios,
en el marco de principios de rendición de cuentas y transparencia, para contribuir a la
formación de una cultura de participación ciudadana, en el mejoramiento e innovación
de los servicios públicos.
1.4 El Índice de Gestión Institucional del Sector Público Costarricense

El Índice de Gestión Institucional (IGI) es un instrumento creado por la Contraloría General

de la República (CGR) en el 2010 y tiene como finalidad “(…) recopilar
información sobre los avances de las entidades en el establecimiento de medidas
para fortalecer su gestión, en particular en las áreas de control interno,
planificación, presupuesto, gestión financiera, servicio al usuario, contratación
administrativa, recursos humanos y tecnologías de información. Este instrumento
genera una clasificación institucional que permite cuantificar no solo el grado de
cumplimiento de esos factores para cada una de las entidades contempladas sino
también efectuar por parte de la Contraloría General una fiscalización puntual de las
entidades contempladas y obtener insumos para la toma de decisiones sobre
acciones por emprender para propiciar una mejora de la gestión pública.”14
La CGR ha realizado modificaciones al instrumento metodológico que se utiliza para

la elaboración del IGI; sin embargo, existen aspectos que le han permitido realizar
comparativos de los ocho factores que se evalúan, como se muestra en la tabla siguiente:
Tabla 2
Resultados promedio por factor del IGI 2010 a 2014
(*) El IGI no toma en consideración todas las instituciones del sector público costarricense. Esto a razón de parámetros metodológicos propios
del estudio. Para mayor información remitirse a los respectivos documentos.
Fuente: IGI 2010, 2011, 2012, 2013 y 2014.
Asimismo, la CGR realiza un análisis de cada uno de los factores del IGI y determina las
principales debilidades y oportunidades de mejora15, a saber:
• Existen debilidades en la “transformación de los recursos en bienes y servicios para

cumplir con los fines para los cuales las entidades públicas fueron creadas.” (CGR,
2011: 6)
14
CGR. Informe No. DFOE-ST-AHP-1-2012 del 11 de junio de 2012.
15
Las debilidades y oportunidades de mejora que se citan fueron señaladas en los Índices de Gestión Institucional del 2011 al 2014.
• Existe la necesidad de que las Administraciones tomen acciones inmediatas “(…)a fin

de implementar las mejoras necesarias en los mecanismos de ejecución y consecución
de resultados para aprovechar las fortalezas que se han logrado instrumentar con la
adopción de mecanismos formales sustentados en sanas prácticas de gestión.” (CGR, 2011:
6)
• Contratación Administrativa: dentro de este factor se destaca la necesidad de

establecer o actualizar regulaciones internas referentes al proceso de contratación
administrativa y a la incorporación de temas concernientes a la definición de precios
mínimos y máximos y a reajuste de precios; definir claramente las responsabilidades,
tanto de las unidades organizacionales como del personal, que intervienen en el
proceso de contratación administrativa; normalizar los procesos de contratación
administrativa y sus respectivos plazos de ejecución.
Asimismo, se hace referencia a la necesidad de mantener un registro de proveedores e

incorporar las respectivas inhabilitaciones para contratar con el Estado; de incorporar
oportunamente los datos en el Sistema Integrado de la Actividad Contractual
(SIAC) de la CGR, de promover el uso de medios electrónicos para la ejecución y la
rendición de cuentas de los procesos de contratación y de proporcionar una mayor
capacitación sobre contratación administrativa.
Finalmente, existen aspectos por mejorar en cuanto a la evaluación de los planes

de compras, la elaboración de planes de mejora acorde a los resultados de dicha
evaluación, así como al fortalecimiento de la transparencia institucional en materia
de contratación administrativa, principalmente, dada la poca práctica de publicar
las evaluaciones mencionadas.
• Control Interno: en este factor se han percibido oportunidades de mejora en lo

referente a establecer códigos de ética (o similares) y regulaciones para tratar
situaciones sobre ética, prevención del fraude y la oportuna rendición de cauciones
(cuentas); así como mejoras en cuanto a la documentación de procesos y puestos,
la necesidad de que las entidades públicas se sometan a auditorías de la ética e
implementen mecanismos de evaluación del desempeño que abarquen a todo su
personal y que la valoración del riesgo concluya en planes de mejora.
Con respecto al control interno y la transparencia, es importante que las entidades

publiquen los informes de la auditoría interna y las actas o acuerdos de la autoridad
superior y la necesidad de mantener registros sobre sentencias contra la entidad
y de instaurar mecanismos para determinar responsabilidades internas ante tales
sentencias. (CGR: 2013).
• Financiero Contable: este factor ha contemplado -desde la constitución del IGI-

necesidades relacionadas con el ajuste de los sistemas contables a las normativas
aplicables, fortalecimiento de los sistemas automatizados de información financiera y
el uso de la información contable para la toma de decisiones. Además, se menciona
la inexistencia de planes plurianuales de programación financiera acordes con los
presupuestos anuales, la necesidad de realizar auditorías que permitan la identificación
de riesgos de fraude y de publicar oportunamente los estados financieros.
• Planificación: en las versiones 2010, 2011 y 2012 este factor ocupó el primer lugar
dado que se consideraban aspectos relacionados con la existencia de misión, visión

y planes estratégicos en las entidades. Sin embargo, -al modificarse la metodología-
ocupó el segundo lugar para el 2013 y 2014, detectándose necesidades como
la elaboración de planes plurianuales y planes de mejora resultantes del análisis
de gestión institucional, la definición y medición de indicadores de gestión, de
instrumentos metodológicos para la conducción de los procesos de planificación, el
establecimiento de elementos de participación ciudadana y de fortalecimiento de
la ética y la transparencia mediante la publicación de los planes y sus evaluaciones,
así como en el aprovechamiento de los resultados obtenidos tras la ejecución de los
planes, de las estrategias mencionadas y del cálculo de los indicadores.
• Presupuesto: con respecto al factor de presupuesto, la CGR indica que “(…)

persisten retos relacionados con el establecimiento de controles para la ejecución
y la liquidación, el análisis de los gastos asociados a los servicios, la vinculación del
presupuesto con la información fi…) persi-contable, el fortalecimiento de la normativa
interna y la transparencia medida con base en la publicación del presupuesto y los
resultados de su ejecución.”16
• Recursos Humanos: las necesidades identificadas dentro de este factor han persistido
en los diferentes años y consisten en la necesidad de formular manuales de inducción,
aplicar instrumentos para medir el clima organizacional y definir acciones de mejora,
así como promover la transparencia mediante la publicación de información
relacionada con la gestión del potencial humano, los concursos, informes de fin
de gestión y datos académicos y de experiencia de quienes ostentan los puestos
gerenciales y políticos de la institución y a la definición de planes de sucesión.17
• Servicio al Usuario: con base en los resultados proporcionados por el IGI, este
factor se señala como el que requiere de mayor atención. Lo anterior, por cuanto
se mantiene la necesidad de realizar evaluaciones periódicas de satisfacción de
los usuarios y del cumplimiento de normativa concerniente con la igualdad de
oportunidades y la simplificación de trámites. Asimismo, los sitios web institucionales
carecen de información relevante para el usuario (según criterios de la CGR), se
deben establecer mecanismos para el uso de la firma digital con el fin de agilizar los
trámites. Finalmente, persiste la necesidad de que las entidades emitan regulaciones
internas para la atención de denuncias y de las obligaciones relacionadas con el
derecho de petición.
• Tecnologías de la Información: en cuanto a este factor, las oportunidades de

mejora identificadas por la CGR se refieren a “(…)la definición y el fortalecimiento
de planes estratégicos sobre tecnologías de información, modelos de arquitectura
de información y plataformas tecnológicas. De igual modo, se requiere potenciar
la seguridad de los sistemas computadorizados y de la información que en ellos se
gestiona, así como la definición de acuerdos de niveles de servicio y de planes de
continuidad.”18
16
CGR. Memoria Anual 2014. Pág. 207.
17
La Dirección General de Servicio Civil (2013) establece que un Plan de Sucesión se refiere a la “Identificación de candidatos en
razón de sus competencias actuales o potenciales, que se comparan con las vacantes disponibles en la institución. El candidato que
más se aproxime al perfil requerido será el futuro sucesor, sin importar para ello el tiempo que haya laborado para la organización.”
Dirección General de Servicio Civil. “Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio
Civil de Costa Rica”. 2013.
18
CGR. Memoria Anual 2014. Pág. 208.
Respecto a la relación del IGI con la eficiencia, la transparencia, la ética y prevención

de la corrupción; la CGR determina que estos criterios de análisis se han visto afectados
por situaciones tales como: resistencia de las instituciones a publicar información en
sus sitios web o a través de otros medios, falta de revisiones y limitada participación
ciudadana, mejorar la atención del servicio al usuario, que “(…)es una de las áreas
tradicionalmente más expuesta a riesgos pero que guarda especial relevancia frente
a la misión de las instituciones, y por consiguiente requiere de controles para garantizar
su prestación efectiva” (CGR, 2014: 199). Asimismo, se destaca la necesidad de que las
entidades públicas mejoren o fortalezcan su gestión financiero-contable y los procesos
de contratación administrativa.
Finalmente, este órgano contralor concluye que “(…)existen oportunidades de mejora en

todos los ámbitos que comprende el IGI, con miras a fortalecer el desempeño institucional
y su impacto sobre la satisfacción de la ciudadanía, medida en este caso con criterios
de eficiencia, transparencia, ética y prevención de la corrupción. Se reitera la necesidad
de enfatizar en una gestión orientada a resultados, que traiga aparejada una rendición
de cuentas satisfactoria y oportuna, como medida para que el conglomerado social
pueda conocer y evaluar la gestión de nuestras instituciones y el compromiso de quienes
las hacen funcionar.” (CGR, 2015: 206).
1.5 Consideraciones finales

La gestión de las entidades públicas costarricenses se ha visto socavada por una serie
de elementos, que deben ser considerados al momento de formular acciones de mejora
dentro de la gestión institucional, entre ellos se encuentran el liderazgo, la planificación
estratégica, el presupuesto y la gestión para resultados, la identificación y actualización
de procesos y procedimientos, el talento humano (contratación de personal idóneo,
capacitación, desempeño, méritos), así como la participación ciudadana en la definición
de los servicios y estrategias públicas.
Los aspectos antes señalados no omiten otros temas que evidentemente pasan por el
mismo “sesgo” o comportamiento que experimenta la institucionalidad pública. Temas
como los de contratación administrativa y el uso efectivo de los recursos públicos,
señalan la necesidad por lograr la optimización de los recursos invertidos. Si bien hay
acciones encaminadas a fortalecer estas operaciones, es necesario lograr integrar
dichos elementos con las acciones de mejora que en general requiere la Administración
Pública. En este sentido, el aprovechamiento de las tecnologías de información y
comunicación son una opción a implementar en sectores donde se carece de planes
estratégicos sobre TIC´s, donde no existe un modelo de arquitectura de la información
y donde los trámites en línea, así como otros mecanismos digitales son incipientes, pero
aleatorios y con carencias en la agilidad que se busca en la tramitación.
Por otra parte, otro de los factores primordiales que explican el rezago de la Administración
Pública, tanto centralizada como descentralizada institucional, en aras del cumplimiento

de sus cometidos formales, lo es la discordancia entre lo que las diferentes leyes
constitutivas y demás normativa atinente, le establecen como competencias (deberes
y obligaciones de cara a la ciudadanía) y lo que ocurre en la realidad, respecto de la
praxis institucional, en donde en muchas ocasiones, ese marco normativo competencial
no se cumple, impactando negativamente los beneficios y expectativas que la sociedad
espera recibir de la Administración. Así, la capacidad jurídica y material para actuar
de la Administración se ve reducida y una de las vertientes en donde esto se aprecia
con mayor rigor lo constituye la proliferación de leyes que le establecen derechos a la
ciudadanía, pero que, a su vez, no tienen contenido presupuestario que las respalde,
por lo que resultan de suyo inaplicables.
Una vertiente más de la discordancia entre el cumplimiento de deberes y obligaciones

competencial y la praxis institucional, está signado por la corrupción, la falta de probidad
y el incumplimiento de deberes en la función pública, que son propiciados -en gran
medida- por altos niveles de impunidad, no solo en los ámbitos penal y civil, sino sobre
todo, en el nivel administrativo e incluso político.
Otro aspecto que históricamente ha entorpecido e incluso ha hecho nugatoria la acción

de la Administración Pública en su conjunto, lo constituye la ausencia de una “(…)política
de Estado que priorice y logre concretar acciones en materia de reforma y modernización
del Estado, así como la emisión de directrices presidenciales correspondientes que hagan
efectiva y operativa su aplicación.”19
Todo esto ha contribuido a la desarticulación de la Administración Pública, su crecimiento

desordenado y fragmentado, así como a la ausencia de mecanismos efectivos de
coordinación. Toda esta problemática, ha sido señalada por la CGR en las Memorias
Anuales 2000, 2002 y 2005, al igual que es mencionado en el Informe del Estado de la
Nación 1990-2003. (CGR:2006).
Finalmente, es importante indicar que un tema no contemplado en el estado de la

situación presentado, es el relativo a los Gobiernos Locales, por las características de
autonomía constitucional y diferentes niveles de gestión internos. No obstante, diversos
estudios20 indican que estos entes tienen una capacidad y responsabilidad institucional
y financiera limitadas.
Las tareas pendientes de implementar, en el proceso de descentralización, se encuentran

asociadas a reducir o mitigar las diferencias locales, en cuanto a la débil integración
entre políticas y planes de desarrollo nacional, regional y local, que han provocado
desigualdades en las posibilidades de crecimiento y desarrollo, que se han conjugado
con bajos niveles de gestión y ejecución presupuestaria, así como la ausente o debilitada
organización comunal para gerenciar.
19
Véase Informe DFOE-SAF-001-2006 de la Contraloría General de la República de 28 de noviembre de 2006, página 14.
20
Molina, Fabio (2006) reconoce que “las municipalidades costarricenses, al igual que el Estado y sus niveles gubernamentales, atra-
viesan una serie de crisis política, ética, administrativa y económica. (…). El sistema aún no diseña formas eficaces de participación
ciudadana; hay carencia de planificación efectiva y congruente con las necesidades de desarrollo cantonal, falta de transparencia y de
rendición de cuentas municipales, falta de eficiencia en la gestión administrativa y financiera, ineficiencia en la recaudación tributaria,
altas tasas de morosidad (…), desatención y falta de concordancia de la acción municipal con el marco jurídico (…), irresponsabilidad
o desconocimiento de los problemas del medio ambiente (…), baja calidad de los servicios, un elevado desconocimiento o desprecio
del Ordenamiento, con grados alarmantes de corrupción.” (p.69).
Apartado 2
II. Marco orientador y

conceptual de la gestión
pública
2. Marco orientador y conceptual de la gestión pública

Apartado 2 / Marco orientador y conceptual de la gestión pública
El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), como producto

de la investigación realizada para el documento “Gestión Pública Iberoamericana para
el siglo XXI”, respecto al ámbito de la gestión pública iberoamericana, afirma lo siguiente:
“No se puede cambiar el panorama actual de la administración pública sin comprender
sus bases históricas más profundas. Hay siete legados negativos que marcan esta historia:
el patrimonialismo, el formalismo burocrático, el proceso incompleto de modernización
generado por el aislamiento burocrático, la fragilidad de la gestión pública en el
área social, la excesiva centralización, la imitación de fórmulas extranjeras y el déficit
democrático.” (CLAD, 2010), refiriéndose de esta manera al legado histórico que ha
caracterizado a la Administración Pública iberoamericana en las últimas décadas.
Costa Rica no es ajena a esta realidad y como se indicó en el apartado anterior,

diferentes estudios y análisis de la situación del país, realizados por instancias de carácter
nacional e internacional, han identificado deficiencias de gestión para la Administración
Pública costarricense, que evidencian con carácter de prioridad, la necesidad de
buscar alternativas de gestión que la orienten a dirigir su accionar hacia la mejora de su
quehacer en función de un servicio público enfocado en la excelencia.
Al respecto, se presentan una serie de aspectos conceptuales que permiten brindar una
mayor comprensión del tema a desarrollar; además, se detallan diferentes enfoques y
modelos de gestión, su análisis comparativo y principales hallazgos.
El análisis comparativo de los enfoques y modelos de gestión pública existentes, requiere

en primera instancia de la delimitación de los conceptos asociados a estos -desde
la perspectiva administrativa-, con el propósito de brindar claridad en cuanto a la
terminología utilizada y así comprender cada uno de ellos.
2.1. Aspectos Conceptuales

En lo referente al término Modelo se puede retomar la definición que el autor Idalberto
Chiavenato atribuye a este término en su documento Introducción a la Teoría General
de la Administración al conceptualizarlo como “(…)una representación simplificada
de alguna parte de la realidad.” Esta definición se retoma y se amplía al referirse a
este término como “(…)una descripción simplificada de la realidad que nos permite
comprenderla, analizarla y modificarla.” (Bruno Juanés Gárate, 2001).
De esta manera, ambas definiciones concuerdan en la funcionalidad de un modelo

como un elemento representativo de una realidad, que adicionalmente, de acuerdo
con el segundo autor puede ser utilizado para efectos de conocimiento y análisis de la
misma.
Adicionalmente, se rescata el concepto que define un modelo como “(…)una

representación abstracta de un sistema real, que por lo tanto está compuesto por un
conjunto de definiciones que permiten identificar los elementos que lo construyen y
un conjunto de relaciones que especifican las interrelaciones entre los elementos que
aparecen en el modelo” (Lucrecia Boland, 2007), lo cual permite agregar a la concepción
de este término, que el análisis que facilita el uso de un modelo permite adicionalmente
la identificación de los elementos inherentes a esta realidad y su interacción.
A su vez, la Real Academia Española (2016) otorga diferentes concepciones al término

modelo, ya que según el ámbito de aplicación, puede ser entendida como el “Arquetipo
o punto de referencia para imitarlo o reproducirlo” o como un esquema teórico de un
sistema o de una realidad compleja.
Por otra parte, el término Enfoque se concibe desde el punto de vista epistemológico
como “(…)una manera de ver las cosas o las ideas y en consecuencia también de tratar
los problemas relativos a ellas” (Bunge, 2002), lo cual concuerda con la conceptualización
que le otorga la Real Academia Española, que lo define como “(…)la acción de dirigir
la atención o el interés hacia un asunto o problema desde unos supuestos previos, para
tratar de resolverlo acertadamente.” (Real Academia Española, 2016).
Por lo anterior, se puede decir que ambos planteamientos conciben un enfoque como
una manera de abordar problemas dados mediante el planteamiento de posibles
soluciones que contribuyan a su resolución.
Por eso,, la diferencia entre ambos radica en que un modelo toma una serie de
elementos interactuantes que en suma proporcionan una representación sistémica de
una realidad dada o inclusive probable, en tanto el enfoque parte del análisis de uno o
varios problemas, que bien pueden comprender solamente uno de los elementos que
componen el modelo y se traduce en posibles soluciones o lo que se puede denominar
un punto de vista de un determinado analista o autor ante una situación específica.
Otro concepto a considerar es el de Gestión, el cual se define como la acción y efecto de

gestionar o administrar, la cual, a su vez, se refiere a la “(…)administración, organización
y funcionamiento de una empresa, actividad económica u organismo”, con el “dirigir
una institución” y “Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o los bienes.”
(Real Academia Española, 2016).
Por lo tanto, tomando en cuenta los significados de las palabras modelo y gestión
-citados anteriormente-, un Modelo de Gestión se puede entender como un esquema
teórico o marco de referencia para la administración, organización y funcionamiento de
una entidad, el cual bajo un conjunto de variables relacionadas e interactuantes entre
sí, conducen a obtener un resultado predeterminado o a solucionar un problema.
2.2. Enfoques de Gestión Pública

Como una respuesta a la necesidad de orientaciones por parte de los países de
Latinoamérica, ante los problemas de gestión comunes a sus administraciones, diferentes
organismos internacionales se han dado a la tarea de proponer enfoques y modelos que
acuñan planteamientos dirigidos a guiar la gestión pública hacia la modernización y la
reforma del Estado.
Dentro de los enfoques propuestos por los diferentes organismos se destaca lo expuesto
por el CLAD -a través de la promulgación de sus diferentes Cartas-, tales como, una
gestión pública con orientación al ciudadano, participación ciudadana, calidad y
excelencia, gobierno electrónico, entre otros; los cuales son desarrollados con mayor
detalle en párrafos posteriores.
Por otra parte, se aborda lo correspondiente a la Gestión para Resultados, Gobierno

Abierto y Gobernanza; teniendo en cuenta que estos enfoques fueron considerados
-respectivamente- por el Banco Interamericano de Desarrollo, la Alianza para el Gobierno
Abierto y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, para plantear
modelos y elaborar estudios sobre la gestión pública.
La Gestión para Resultados se concibe como “(…)un marco conceptual cuya función
es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de

su proceso de creación de valor público, a fin de optimizarlo asegurando la máxima
eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos
de gobierno y la mejora continua de sus instituciones.”21 Asimismo, es entendida como
“(…)una estrategia de gestión pública que conlleva tomar decisiones sobre la base
de información confiable acerca de los efectos que la acción gubernamental tiene
en la sociedad. (…) que toma en cuenta los distintos elementos del ciclo de gestión
(planificación, presupuesto, gestión financiera, gestión de proyectos, monitoreo y
evaluación).” 22
Este enfoque considera al valor público como “(…)los cambios sociales -observables
y susceptibles de medición- que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o
demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimación democrática y,
por tanto, con sentido para la ciudadanía. Esos cambios constituyen los resultados que
el sector público busca alcanzar.” 23
La Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) se define como “(…)una estrategia

de gestión que orienta la acción de los actores públicos del desarrollo para generar el
mayor valor público posible a través del uso de instrumentos de gestión que, en forma
colectiva, coordinada y complementaria, deben implementar las instituciones públicas
para generar los cambios sociales con equidad y en forma sostenible en beneficio de la
población de un país.”24
El Modelo Conceptual de la GpRD establece como componentes del ciclo de

gestión pública necesarios para la obtención de resultados los siguientes: situación
socioeconómica, objetivos y metas de gobierno, estructura organizativa, situación fiscal,
programas, productos (diseño), metas de producción, recursos, procesos productivos,
consumo de productos, consecuencias para los beneficiarios (efectos/impactos),
cambio social (valor público) y rendición de cuentas y distingue como áreas principales
de este ciclo: la planificación, el presupuesto, la ejecución de programas y proyectos y
la evaluación. (BID, 2010).
Finalmente, en la siguiente figura se muestran los pilares del ciclo de gestión, los cuales
permiten analizar la capacidad institucional que tienen los países para implementar una
gestión pública basada en resultados:
21
BID-CLAD, Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público (2007), pág. 17.
22
Banco Interamericano de Desarrollo, La Gestión para Resultados en el Desarrollo. Avances y desafíos en América Latina y el
Caribe (2010).
23
Idem, pág. 6.
24
Idem, pág. 7.
Figura 1

Pilares del ciclo de gestión
Fuente: BID. La Gestión para Resultados en el Desarrollo: avances y desafíos en América Latina y el Caribe. 2010.
En conclusión, la Gestión para Resultados planteada por el BID se presenta como una
propuesta para que las instituciones y organismos públicos puedan comprender los
factores determinantes para la implementación de un sistema de gestión para resultados
exitoso y busca generar capacidad en las organizaciones públicas para que logren,
mediante el proceso de creación de valor público, los resultados consignados en los
objetivos del programa de gobierno. De esta manera, desde el rol del ámbito de la
Administración Pública se promueve:
1. Mejorar el desempeño del gobierno en su proceso de creación de valor y de

producción de resultados.
2. Optimizar su sistema de rendición de cuentas ante la sociedad y la transparencia

de su actuación.
3. Implantar sistemas de dirección y gestión, que promuevan la optimización

continua del desempeño de los servidores públicos como herramienta clave al
servicio de la consecución de los ejes anteriores.
Por otra parte, la OCDE define el Gobierno Abierto como “La transparencia de las
acciones de gobierno, la accesibilidad de los servicios e información de gobierno, y la

capacidad de respuesta del gobierno a nuevas ideas, demandas y necesidades.”25
Asimismo, la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership, OGP

por sus siglas en inglés) en la Declaración de Gobierno Abierto26, de Setiembre de 2011,
incluye aspectos tales como:
 Aumentar la disponibilidad de información sobre las actividades

gubernamentales; derecho de los ciudadanos a solicitar información sobre las
actividades gubernamentales; información y divulgación sobre las actividades
gubernamentales en todos los niveles de gobierno; incluir información de alto valor,
de forma oportuna, en formatos que el público pueda encontrar, comprender,
utilizar fácilmente y reutilizar; facilitar la interoperabilidad de los sistemas de
información del gobierno, entre otros.
 Apoyar la participación ciudadana en la formulación de políticas públicas y

la toma de decisiones; hacer estos procesos más transparentes, mediante el
establecimiento y uso de vías para solicitar la opinión del público y el aumento de
la participación del público en la realización, el seguimiento y la evaluación de las
actividades gubernamentales.
 Aplicar los más altos estándares de integridad profesional en el gobierno, altos

estándares éticos y códigos de conducta de los funcionarios públicos; contar con
políticas, prácticas y mecanismos sólidos contra la corrupción, que garanticen la
transparencia en la gestión de las finanzas públicas y las compras gubernamentales,
así como contar con normativa que proteja a los denunciantes.
 Aumentar el acceso a las nuevas tecnologías para la apertura y la rendición de

cuentas; crear espacios accesibles y seguros en línea, mayor conectividad en
línea y móvil; empoderar a las personas y grupos empresariales y promover la
transparencia en el gobierno.
25
OCDE 2005 “”Gobierno Abierto” en Modernizando al Gobierno: El camino a seguir.
26
Alianza para el Gobierno Abierto (2011), Declaración de Gobierno Abierto, http://www.opengovpartnership.org/es/acerca-de/decla-
ración-de-gobierno-abierto

Figura 2
Componentes de un Gobierno Abierto
Fuente: MIDEPLAN (2017) con base en información de Alianza para el Gobierno Abierto27.
Finalmente, la OCDE en el Estudio de Gobernanza Pública elaborado para el caso

de Costa Rica, establece que como parte de sus continuos esfuerzos por mejorar su
gobernanza pública, el gobierno de Costa Rica solicitó a la OCDE realizar un estudio
con el objeto de analizar las fortalezas y debilidades de su Administración Pública y de
identificar maneras de mejorar el desempeño del estado con el fin de garantizar una
entrega de servicio más efectiva y eficiente para todos los ciudadanos.
El estudio contribuye a la agenda de reforma del país cuya meta es sustentar importantes
logros en términos del desarrollo socioeconómico y brindar una mayor y más sustentable
prosperidad a toda su población.
27
http://www.opengovpartnership.org/es
De esta manera, dicho estudio plantea seis áreas temáticas que deben ser consideradas
por el país para obtener mejoras sustanciales en su esquema institucional, las cuales son:
• Capacidad de coordinación del centro de gobierno.
• Monitoreo y evaluación de las políticas públicas.
• Marco presupuestario y planificación estratégica.
• Administración de recursos humanos.
• Políticas de integridad en contratación pública.
• Gobernanza multinivel.
En la siguiente tabla se muestran los principales planteamientos de los enfoques anterior-

mente citados:
Tabla 3

Principales planteamientos según enfoque analizados
40
Fuente: MIDEPLAN (2017) con base en información del Banco Interamericano de Desarrollo. (BID), 2007, Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos. (OCDE), 2015 y Alianza para el Gobierno Abierto (OGP), 2016.
Los tres enfoques teóricos anteriormente reseñados rescatan la importancia de la

existencia de un planeamiento estratégico, eficiencia en la ejecución presupuestaria,
una cultura centrada en el servicio al ciudadano, una gestión basada en los resultados
y la creación de valor público, como principales aspectos.
2.3. Cartas Iberoamericanas

EL CLAD ha publicado desde el 2003 una serie de Cartas, en diferentes temáticas
relacionadas con la gestión de la Administración Pública, las cuales se constituyen
en elementos referenciales a nivel internacional para orientar a los Estados en
la implementación de acciones que fortalezcan aspectos relacionados con
buenas prácticas de gestión, tales como el uso de las tecnologías de información
para la prestación de los servicios, la promoción de la calidad en la gestión, la
profesionalización de la función pública, la incorporación de la participación
ciudadana desde la construcción de las políticas públicas hasta la evaluación de las
mismas y en el accionar de las instancias que estructuran la administración pública de
cada país, entre otros.
De esta manera, la Carta Iberoamericana de la Función Pública, establecida en el

2003, indica que la función pública se encuentra constituida por el conjunto de arreglos
institucionales (normas escritas o informales, estructuras, pautas culturales, políticas
explícitas/implícitas, procesos, prácticas y actividades diversas en el manejo de recursos
humanos) mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas
que lo integran en una realidad nacional determinada.
El Código Iberoamericano de Buen Gobierno del 2006 fomenta el principio de la dignidad

de la persona humana, de ahí que el buen gobierno reconozca, respete y promueva
todos los derechos humanos –civiles, políticos, sociales, culturales y económicos-. Este
Código pretende contribuir a dignificar socialmente el servicio público y permitir a sus
integrantes –autoridades y funcionarios- sentir el orgullo de realizar una labor esencial
para su comunidad. Se pretende que la acción gubernamental consista en la práctica
de la promoción del interés general y se aleje del reprobable abuso de los recursos
públicos para fines de interés partidista o particular.
La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, que data del 2007, indica que la
perspectiva desde la que se tiene que abordar el empleo de las Tecnologías de la
Información y Comunicación (TIC’s) en la gestión pública es la del ciudadano y sus
derechos, entendiendo como ciudadano, cualquier persona natural o jurídica que
tenga que relacionarse con una Administración Pública y se encuentre en territorio del
país o posea el derecho a hacerlo, aunque esté fuera de dicho país.
Por otra parte, la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública del 2008,
indica que la gestión pública se orientará a la calidad, cuando se constituya en una
gestión pública centrada en el servicio al ciudadano y una gestión pública para
resultados.
En este sentido, dicha Carta establece que la calidad en la gestión pública constituye una
cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente
para satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía, con justicia, equidad,
objetividad y eficacia en el uso de los recursos públicos.
De esta forma, la calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad

para satisfacer oportuna y adecuadamente esas necesidades y expectativas de la
ciudadanía, de acuerdo con metas preestablecidas, alineadas con los fines y propósitos
superiores de la Administración Pública y de acuerdo con resultados cuantificables, que
consideren el interés y necesidades de la sociedad. Para este fin, la carta propone como
principios inspiradores de una gestión pública de calidad los siguientes:
•Servicio público •Legitimidad democrática

•Legalidad •Transparencia y Participación Ciudada
•Ética Pública •Coordinación y cooperación
•Acceso universal •Continuidad en la prestación de los

servicios
•Imparcialidad •Evaluación permanente y mejora

continua
•Eficiencia •Economía
•Eficacia •Responsabilización
La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, emitida en

el 2009, establece que la participación ciudadana en la gestión pública es el proceso
de construcción social de las políticas públicas, que conforme al interés general de la
sociedad democrática, canaliza, da respuesta o amplía los derechos económicos, so-
ciales, culturales, políticos y civiles de las personas y los derechos de las organizaciones o
grupos en que se integran, así como de las comunidades y pueblos indígenas.
En este sentido, se considera que la participación ciudadana como un proceso debe

contemplar dos aspectos fundamentales:
1. Que los entes y órganos públicos y los particulares a quienes se hayan transferido
competencias públicas, sean receptivos a las opiniones y propuestas de la
sociedad.
2. Que la ciudadanía en general se integre, conozca, dialogue, delibere e incida

sobre las competencias de las instituciones estatales.
La Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI, del 2010, pretende construir
un modelo de gestión pública para el mundo iberoamericano, considerando una
preocupación especial por la situación de América Latina. Dicho documento se divide
en dos partes: en la primera parte se analiza el legado histórico de la administración
pública latinoamericana enfatizando en los principales factores estructurales que han
afectado la calidad de la intervención gubernamental y en la segunda parte, se aborda
la trayectoria reciente de la gestión pública, determinando los avances obtenidos, pero
mencionando también los problemas que persisten. Se consignan cinco dominios que
fueron relevantes en las reformas administrativas: a) Democratización de la gestión
pública, b) Profesionalización de la función pública, c) Nuevas tecnologías de gestión d)
Gestión para resultados orientados al desarrollo y e) Mecanismos de gobernanza.
Finalmente, la XIII Conferencia Iberoamericana de Ministros y Ministras de Administración

Pública y Reforma del Estado (2011) se convocó para abordar el tema “Transformación
del Estado y Desarrollo” donde el CLAD propuso que para mejorar la gestión pública, la
Administración Pública debe ser:
- Honesta: con marcos de integridad holísticos inter e intraorganizacionales.

- Imparcial: con servicios civiles meritocráticos y flexibles.
- Eficaz: con gestión para resultados de desarrollo, calidad y mejora permanente y

gobierno electrónico inclusivo.
- Legitimada: descentralizada, participativa, capaz de gestionar en red.
En conclusión. Sin una Administración Pública profesional, competente, transparente,

eficiente, eficaz, efectiva, estable, honesta, imparcial y legítima será imposible conseguir
los fines deseados.
En la siguiente tabla se muestran los principales planteamientos de las cartas anteriormente

citadas:
Tabla 4
Principales planteamientos según las cartas analizadas

45

Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional
46
Fuente: MIDEPLAN (2017) con base en información del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. (CLAD), 2003, 2006,
2007, 2008, 2009 y 2010.
Las Cartas Iberoamericanas se convierten, por tanto, en herramientas útiles que sirven de
referencia a los Estados que buscan fortalecer sus administraciones, al abordar aspectos
propios de la gestión que en la actualidad están tomando mayor relevancia.
2.4. Modelos de Calidad y Excelencia en la Gestión

Los modelos de calidad y excelencia en la gestión son utilizados por las organizaciones
que buscan comparar su gestión con una serie de parámetros ideales con el propósito
de identificar sus puntos fuertes y áreas de mejora y a partir de ellas establecer planes de
mejora, cuya implementación les permitirá evolucionar a sistemas de gestión maduros
caracterizados por su calidad.
Al respecto, resulta importante conocer lo que se entiende como calidad y excelencia

para una mayor comprensión de los mismos. En este sentido, en los últimos tiempos se
ha incrementado el uso de estos términos en la literatura referida a temas de gestión
en las organizaciones, ya sean estas públicas o privadas, siendo en algunas ocasiones
utilizados como sinónimos.
En lo referente al término de Calidad se ha dado una evolución, partiendo desde un

enfoque más orientado hacia el producto dentro de un marco industrial, donde se
pueden rescatar autores como Deming o Juran, hasta la denominada calidad total, que
contempla aspectos a nivel de todo el funcionamiento de una organización inclusive los
niveles estratégicos y actores clave como los proveedores.
Para efectos del análisis, será retomado el concepto más evolucionado correspondiente
al de calidad total, la cual se define como “(…)un sistema que incluye metodologías,
técnicas y herramientas que se emplean con el objetivo de proporcionar bienes y servicios
que satisfacen las necesidades de los clientes en un entorno que cambia rápidamente.”
(Bruno Juanés Gárate, 2001).
De igual forma, se rescata el concepto que fue atribuido a este término por el CLAD en
la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública, el cual se plantea desde
una perspectiva del funcionamiento de la gestión pública de la siguiente manera: “(…)
cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente
para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con
justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos.” (Centro
Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. (CLAD), 2008).
De ambos conceptos se destaca como un factor común el propósito de satisfacer

las necesidades y expectativas de la ciudadanía, en el caso de la Administración
Pública, esto mediante la aplicación de metodologías o herramientas que permitan el
mejoramiento continuo.
Por su parte, el término Excelencia, si bien no ha sido tan abordado por los analistas
desde el punto de vista de una conceptualización, ha sido definido como alcanzar
resultados que satisfagan plenamente a todos los grupos de interés de la organización
(Díaz, 2009). Además, agrega la forma de poner en práctica este concepto que se
consigue mediante la anticipación y la medición por la organización de las expectativas
y necesidades de sus grupos de interés.
Partiendo de esta definición, se puede decir que el término excelencia tiende a asemejarse
al concepto de calidad total, en cuanto rescata de igual forma la importancia de la
satisfacción de los grupos de interés, englobando de esta manera a todas las partes
interesadas que interactúan en el quehacer organizacional, mediante resultados que se
generan como resultado de la gestión y que generalmente se materializan en bienes y
servicios.
Finalmente, es importante considerar los términos de calidad y excelencia, utilizados

por el señor Luis Tenorio Puentes (Consultor del CLAD), en el “Curso-Taller. Formación de
Evaluadores Gestores del Premio Nacional a la Calidad”28, los cuales se conceptualizan
de la siguiente manera:
28
Este Curso-Taller fue impartido en San José, Costa Rica. Entre los meses de Junio-Julio 2013.
2.3.1. Modelos Orientadores de Calidad y Excelencia

El CLAD destaca como Modelos de Calidad y Excelencia29 en la Gestión, al Modelo
Malcolm Baldrige (Baldrige Performance Excellence Program), el Common Assessment
Framework (CAF) de Países de la Unión Europea, el Modelo Europeo de Gestión de
Calidad (EFQM), el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión y The Program
Assesment Rating Tool de Estados Unidos. Sin embargo, para los efectos de este
documento únicamente se toman como modelos orientadores, los modelos de calidad
y excelencia de los países latinoamericanos, al Malcolm Baldrige, el EFQM y el Modelo
Iberoamericano de Excelencia en la Gestión, con el fin de comparar los diferentes
elementos que los conforman.
a) Malcolm Baldrige
El Programa Nacional de Calidad Malcolm Baldrige30 se crea en Estados Unidos en 1987,

con el objetivo de establecer un conjunto de criterios utilizados para evaluar la calidad y
excelencia organizacional. Este modelo se fundamenta en el liderazgo hacia el cliente,
en el apoyo a la organización; en la medición de índices y en el benchmarking como
forma de mantener la ventaja competitiva. Los criterios que conforman este modelo
son: (1) Liderazgo, (2) Planeamiento Estratégico, (3) Orientación hacia el Cliente y el
Mercado, (4) Medición, Análisis y Gestión del Conocimiento, (5) Orientación hacia las
personas, (6) Gestión de procesos y (7) Resultados.
Estos criterios se fundamentan en valores centrales y conceptos, los cuales deben ser
interiorizados por las organizaciones que buscan un desempeño excelente:
29
http://siare.clad.org/siare/innotend/innotend.html Consultado el 29/04/2016 02:38 pm
30
Tomado del sitio electrónico www.praxis.com.pe, documento denominado: Modelo de excelencia en la gestión Malcolm Baldrige,
abril 2016.
Tabla 5
Conceptos Fundamentales del Modelo Malcolm Baldrige
• Liderazgo visionario
• Excelencia impulsada por el cliente
• Aprendizaje organizacional y personal
• Valoración de las personas y de los asociados
• Agilidad
• Orientación hacia el futuro
• Gestión para la innovación
• Gestión basada en hechos
• Responsabilidad Social
• Orientación hacia la obtención de resultados y la creación de valor
• Perspectiva de sistema
b) Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión

El Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión31 se crea en 1999 y es gestionado
por la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad (FUNDIBEQ). Su objetivo
consiste en estimular el desarrollo de las organizaciones iberoamericanas, mediante el
reconocimiento de la excelencia de la gestión de las organizaciones, la promoción de
la autoevaluación, la satisfacción de las necesidades y expectativas de los clientes y
la mejora de las organizaciones. Este modelo se basa en el liderazgo, los clientes, los
procesos y los resultados.
Dicho modelo se compone de nueve criterios, a saber: (1) Liderazgo y estilo de gestión,
(2) Estrategia, (3) Desarrollo de personas, (4) Recursos, proveedores y alianzas, (5)
Procesos y Clientes, (6) Resultados de Clientes, (7) Resultados de personas, (8) Resultados
de sociedad y (9) Resultados globales.
31
FUNDIBEQ, Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión V. 2015.
Los principios o conceptos fundamentales sobre los cuales se rige este modelo son:
Tabla 6
Conceptos Fundamentales del Modelo Iberoamericano
• Lograr resultados equilibrados
• Añadir valor a los clientes
• Liderar con visión, inspiración e integridad
• Gestionar por procesos
• Alcanzar el éxito mediante las personas
• Favorecer la creatividad y la innovación
• Desarrollar alianzas
• Asumir la responsabilidad de un futuro sostenible
c) Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM)
El Modelo EFQM32 (European Foundation for Quality Management) fue creado en

1992, con la finalidad de establecer un conjunto de criterios utilizados para evaluar la
calidad y la excelencia organizacional; impulsa la aplicación de los criterios como una
herramienta de autoevaluación, para identificar las fortalezas y las áreas que precisan
mejorar. Este modelo se enfoca en el liderazgo, las personas, los procesos, la estrategia
y los resultados.
El Modelo EFQM, al igual que los otros dos modelos, tiene una serie de criterios que
permiten a las organizaciones identificar puntos fuertes y áreas de mejora, estos criterios
son: (1) Liderazgo, (2) Política y Estrategia, (3) Personas, (4) Alianzas y Recursos, (5)
Procesos, (6) Resultados en los Clientes, (7) Resultados en las personas, (8) Resultados en
la Sociedad y (9) Resultados claves.
Este Modelo se fundamenta en un conjunto de conceptos fundamentales, constituidos

como los principios clave sobre los que se asienta:
32
Ministerio de Administraciones Públicas, Guía de Autoevaluación para la Administración Pública: Modelo EFQM de Excelencia
(2006).
Tabla 7

Conceptos Fundamentales del Modelo EFQM
• Orientación hacia los resultados

• Orientación al cliente
• Liderazgo y coherencia
• Gestión por procesos y hechos
• Desarrollo e implicación de las personas
• Proceso continuo de Aprendizaje, Innovación y Mejora
• Desarrollo de Alianzas
• Responsabilidad Social de la organización
2.3.2. Comparativo de los modelos de calidad y excelencia

Como se indicó anteriormente, los modelos de calidad y excelencia en la gestión
están constituidos por una serie de criterios y sub criterios, los cuales son utilizados como
parámetros ideales para que las organizaciones puedan comparar su gestión y, de esta
manera, detectar debilidades y fortalezas en su accionar.
Por esta razón, fueron estudiados los modelos de excelencia en la gestión institucional
que promueven diversos países, tal es el caso de Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El
Salvador, México y Costa Rica. Dichos modelos surgen como adaptación de grandes
modelos internacionales reconocidos como son el Modelo Malcolm Baldrige, el Modelo
EFQM y el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestión, los cuales fueron
previamente referenciados. Cabe señalar, que los criterios establecidos en el modelo
Malcom Baldrige, se encuentran contemplados en los modelos de excelencia utilizados
en El Salvador y Costa Rica, cuyo propósito es el reconocimiento de las entidades de
índole público o privado. Los criterios que cada uno de estos modelos valoran representan
elementos que están directamente relacionados con la gestión de una organización y,
por ello, tienden a coincidir independientemente del país que lo implemente.
Asimismo, en este análisis se incorpora lo correspondiente a la norma ISO 9001:2015, que

si bien es cierto, no es propiamente un modelo de excelencia, es utilizado mundialmente
por las entidades públicas y privadas como una herramienta para propiciar la calidad
en la gestión de las organizaciones y, por ende, en los bienes y servicios que se brindan.
En el estudio de los modelos de excelencia indicados, se pueden identificar criterios o

variables que valoran aspectos de gestión coincidentes, aún cuando la denominación
del criterio o variable no es la misma. De esta forma, es posible determinar que la mayoría
de los modelos de excelencia coinciden en los siguientes criterios o variables:
• Liderazgo (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, El Salvador, Costa Rica,

EFQM, Modelo Iberoamericano e ISO 9001:2015).
• Clientes (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, El Salvador, Costa Rica, EFQM
y Modelo Iberoamericano).
• Personas (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, El Salvador, Costa Rica, EFQM
y Modelo Iberoamericano).
• Información y análisis (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Costa Rica e

ISO 9001:2015).
• Planificación (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Costa Rica, EFQM,

Modelo Iberoamericano e ISO 9001:2015).
• Procesos (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, El Salvador, Costa Rica,

• Resultados (Argentina, Brasil, Colombia, Chile, México, El Salvador, Costa Rica,

Por otra parte, del análisis realizado se observa como algunos modelos plantean criterios
o variables diferentes a los demás modelos, lo cual puede responder a las características
propias de cada país o modelo, entre estos elementos se encuentran:
• Recursos o alianzas (México, EFQM, Modelo Iberoamericano e ISO 9001:2015).
• Sociedad o responsabilidad social (Argentina, Brasil, Chile y México).
• Innovación (Colombia y Chile).
Es importante indicar que algunos de los criterios o variables diferentes son contemplados
por otros países, empero, se encuentran integrados en otros criterios macro, tal es el
caso del tema de responsabilidad social que se tiende a incorporar en algunos modelos
como parte del liderazgo, como es el caso de Costa Rica o la temática de innovación
que tiende a vincularse de otra manera ya sea como un eje transversal, como es el
caso del Modelo EFQM o inclusive se incorpora en los criterios o variables de procesos,
planificación estratégica o liderazgo, como en el caso de Chile.
Es de especial relevancia indicar que la Norma ISO 9001:2015 al no tratarse de un modelo

de excelencia propiamente dicho, no presenta aspectos como los clientes, personas,
planificación y resultados a nivel de grandes criterios o variables, sino que los considera
como “subcriterios” o “subvariables” dentro de elementos más macro, como es el caso
del enfoque al cliente que se encuentran en la variable de liderazgo o lo correspondiente
a las personas que se encuentran en la variable de soporte.
Pese a lo indicado anteriormente, la norma ISO 9001:2015 presenta cinco (5) aspectos
principales que se asimilan a los criterios de un modelo de gestión, estos son:
• Liderazgo.

• Información y análisis.
• Planificación.
• Procesos.
• Resultados.
En la tabla que se presenta a continuación se establecen los criterios que componen

cada modelo de excelencia analizado:
54
Tabla 8
Criterios utilizados según país de aplicación
Fuente: MIDEPLAN (2017) con base en información de la Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa. Presidencia de la Nación, 2016, la Fundação Nacional da Qualidade, 2013, la Corporación Calidad, 2015, el Instituto
Nacional del Emprendedor INADEM, 2014, el Centro Nacional de Productividad y Calidad, 2013, la Oficina Administradora del Premio, 2014, el MIDEPLAN, DGSC, 2015-2016, la Fundación Europea para la Gestión de Calidad, 2014,
FUNDIBEQ, 2015, la Escuela Europea de Excelencia, 2015 y la Norma ISO:9001:2015.
55

56
Lo mostrado en la tabla anterior, permite concluir que, aunque los diferentes modelos
estudiados presentan esquemas, estructuras o denominaciones diferentes, existe
coincidencia en los grandes aspectos que deben orientar a una entidad pública
o privada a la calidad y excelencia en su gestión. Estos aspectos son primordiales al
momento de evaluar el estado o nivel de la gestión de las organizaciones.
En cuanto al caso de Costa Rica, se debe recalcar que se han alcanzado avances en
este aspecto, por cuanto desde el 2010 se dispone de un modelo de excelencia que
se adoptó con la intención de estimular las buenas prácticas y la calidad en la gestión
pública. Pese a ello, este Modelo no ha logrado alcanzar el alcance e impacto deseado
en la institucionalidad pública costarricense, dado que solamente ocho (8) entidades
públicas se han acogido a una evaluación del mismo, la cual se ha realizado a través del
“Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión
Pública”.
Por consiguiente, el planteamiento de un Modelo para el Mejoramiento de la Gestión

Institucional resulta de utilidad para ser implementado a un mayor número de instituciones
y alcanzar resultados e impactos significativos en los servicios públicos.
2.5. Elementos comunes orientadores para la construcción del Modelo

Como resultado del análisis comparativo realizado entre los diferentes modelos de
calidad y excelencia, así como lo estipulado en los enfoques y las cartas iberoamericanas,
se logra determinar que existen una serie de aspectos que resultan clave y deben ser
considerados para la formulación e implementación de un modelo de gestión; entre los
cuales se destacan los siguientes:
Voluntad política: la jerarquía de los diferentes Poderes de la República, así como de las
instituciones de gobierno central y descentralizado institucional deberán comprometerse
en su papel de líderes, empoderándose para propiciar un cambio en la gestión
institucional hacia la mejora, que permita recuperar la credibilidad de la ciudadanía.
Para ello, resulta importante trabajar de manera conjunta en la implementación de

políticas públicas, normativa, mecanismos de gestión, entre otros, que incluyan la
evaluación de los resultados e impactos obtenidos, con la finalidad de realizar los ajustes
y correcciones necesarias para satisfacer las necesidades y expectativas de las personas
usuarias.
Liderazgo: se refiere a la forma mediante la cual la Alta Dirección guía y sostiene a

la organización estableciendo la misión, la visión, los valores y las expectativas de
desempeño, considerando elementos como involucramiento de la Alta Dirección,
esquemas de liderazgo organizacional, aprovechamiento de capacidades, sistemas de
responsabilidades, vinculación de estructura organizacional y estrategia, entre otros.
Orientación a una cultura de calidad: es necesario propiciar un ambiente de compromiso

en el talento humano que integra las instituciones, en las actividades que se realizan
en la generación de productos y servicios, las cuales deben ser desarrolladas con un
enfoque de calidad.
Para lograr orientar el quehacer institucional hacia una cultura de la calidad, es necesario
que los valores, normas, reglamentos, entre otros, estén dirigidos a obtener los mejores
resultados e impactos posibles, siempre con la posibilidad de que sean evaluados
y corregidos ante los cambios y necesidades de las personas usuarias, mediante el
establecimiento de instrumentos adecuados para tal fin.
Participación ciudadana: al ser las personas usuarias, los beneficiarios directos de

los productos y servicios generados desde la Administración Pública, es necesario
involucrarlos en los procesos de creación, diseño y mejora de la gestión institucional,
mediante la apertura de espacios donde se les involucre como actores de esta gestión.
Enfoque en las personas usuarias: se basa en la capacidad de la organización para

conocer las necesidades y expectativas de las personas usuarias y la forma como
utiliza esta información para el desarrollo de productos y servicios que satisfagan
dichos requerimientos y generen valor. Se deben valorar los elementos de difusión de la
información, participación de las personas usuarias, cultura organizacional de servicio,
innovación, procesos de atención a los usuarios, percepción de servicios, entre otros.
Comunicación y Coordinación: la comunicación intra e interinstitucional constituye un

factor relevante para poder concretar acciones en las que intervienen diversos actores
y que se desarrollan como producto del quehacer de la Administración Pública en la
generación de bienes y servicios.
Se hace necesario contar con medios y herramientas que contribuyan a generar una
comunicación y coordinación clara y fluida, donde todas las partes logren entenderse y
plasmar acuerdos que establezcan las funciones que cada una de ellas deben realizar,
de tal manera que no se dupliquen esfuerzos entre las mismas y se puedan brindar
soluciones integrales a las necesidades y requerimientos de las personas usuarias y la
ciudadanía en general.
Innovación: la innovación hace referencia a la forma como se propician cambios que

incorporan novedades y que logren mejorar las prácticas y acciones ya existentes,
que se refleja en productos, servicios y procesos de alto valor público agregado,
siempre enfocado a mejorar los bienes y servicios brindados a las personas usuarias y la
ciudadanía en general y cuyos requerimientos representan un insumo importante para
el planteamiento de tales innovaciones.
Transparencia y rendición de cuentas: el Estado debe garantizar la publicidad de la

información respecto a su gestión, cuya divulgación debe estar disponible para el
escrutinio público de manera que garantice la transparencia de sus actividades y permita
el acceso público a la información, propiciando de esta manera el control imparcial y
efectivo de las personas usuarias.
Así también, es necesario fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas, para ello
se ha de contar con canales aptos de comunicación, donde se expongan no solo el uso
de los recursos, sino también los logros obtenidos.
Ética pública: hace referencia al comportamiento y la manera de proceder de las

personas que se desempeñan en la función pública en todos sus niveles, de manera
que se caracterice por vocación al servicio público, probidad, buen uso de los recursos
y buena fe, en beneficio de las personas usuarias.
Eficacia: la Administración Pública debe abocarse a la consecución de objetivos, metas

y estándares, siempre enfocados en la satisfacción de las necesidades y expectativas
de las personas usuarias.
Eficiencia: las instituciones públicas deben velar por el aprovechamiento óptimo en

la gestión de los recursos disponibles para la consecución de los objetivos y metas
planteados para la obtención de los bienes y servicios que demanda la ciudadanía.
Equidad: la Administración Pública debe garantizar un trato justo, igualitario y equitativo

a las personas que hacen uso de sus bienes y servicios, independientemente de la

instancia en la cual se soliciten los mismos, de esta manera, debe respetarse su diversidad,
condiciones y características, eliminando cualquier acción discriminatoria.
Accesibilidad: las instituciones públicas deben proveer las condiciones necesarias

(infraestructura física y tecnológica) que permitan a los ciudadanos tener acceso a los
bienes y servicios, sin que medie exclusión por características físicas y culturales.
Legalidad: la gestión pública debe estar clara en el ordenamiento de las competencias

atribuidas a los órganos y entes que la componen, las cuales son establecidas mediante
normativa jurídica, de manera que delimite el accionar de cada instancia y se evite la
duplicidad de funciones.
Planificación estratégica: contempla la manera en que la organización formula

su planteamiento estratégico y sus planes de acción, de manera que le permita
maximizar su desempeño y fortalecer su capacidad de crear valor público, así como
la debida comunicación a toda la organización y el seguimiento respectivo de estos
planes y estrategias, en este sentido, se consideran los elementos de objetivos y
desafíos estratégicos, planes de acción, visión de largo plazo, definición de estrategia,
alineamiento estratégico, transparencia, participación del talento humano, información
para la toma de decisiones, entre otros.
Gestión basada en el conocimiento: la organización gestiona la información como un

activo para apoyar las operaciones diarias y la toma de decisiones, mediante mediciones
que examinan su desempeño y utilizan esta información para su mejoramiento continuo,
promoviendo en este proceso el manejo y transferencia del conocimiento en el personal
y sistemas de información. Se deben valorar los elementos de gestión basada en metas
e indicadores, realimentación de los resultados, adopción de mejores prácticas, entre
otros.
Talento humano: se refiere a las personas activas involucradas en la ejecución de

las funciones, competencias y procesos que debe desarrollar la organización y son
necesarios para la prestación de los bienes y servicios públicos. Entre los elementos a
considerar se encuentran la generación de capacidades y profesionalización de la
función pública, conocimiento de necesidades y habilidades, reconocimiento del talento
humano, alineamiento de la administración y evaluación de la capacidad, idoneidad y
rendimiento del talento humano, entre otros.
Procesos: hace referencia a la forma como se realiza el trabajo en la organización, cuál

es su sistema de trabajo, que involucra al talento humano, aliados estratégicos, partes
interesadas y otros, como componentes de la cadena de valor, necesarios para la
entrega de bienes y servicios. Entre los elementos a considerar se encuentran el diseño
de un sistema de trabajo organizacional bajo un esquema por procesos integrados e
innovadores, asegurar la continuidad de los datos y la información de las operaciones,
incorporación de las personas usuarios, métodos de medición, enfoque de servicio al
ciudadano, entre otros.
Resultados: se enfoca en los resultados mediante mediciones de avance y evaluaciones,

que examinen el desempeño organizacional en los diferentes ámbitos de la misma.
Considerando los siguientes elementos, disponer de resultados e impactos, medición
de resultados de desempeño de los servicios, centrado en la ciudadanía, financieros,
compromiso del talento humano, clima y cultura organizacional, efectividad de la
organización, entre otros.
Apartado 3
III. Aspectos estratégicos del

Modelo
3. Aspectos estratégicos del Modelo

Apartado 3 / Aspectos estratégicos del Modelo
3.1. Ámbito de Acción del Modelo

El modelo de gestión institucional que se propone tendrá dentro de su ámbito de acción
las entidades públicas que conforman el Sistema Nacional de Planificación (SNP), según
lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Planificación Nacional, 5525.
Asimismo, en materia de la eficiencia de la Administración Pública, se regirá de acuerdo

con lo estipulado en el artículo 16 de la citada Ley, en cuanto al accionar que deben
tener las entidades públicas del Sistema Nacional de Planificación (SNP) bajo la rectoría
de MIDEPLAN, para coadyuvar en los esfuerzos de modernización del Estado.
3.2. Propósito de implementar un modelo de gestión institucional

El diseño e implementación del modelo permitirá orientar el quehacer de las instituciones
públicas hacia una gestión para resultados basada en estándares de calidad e
innovación, la implementación de una planificación estratégica fundamentada en
el desarrollo de procesos institucionales para la consecución de productos y servicios
que generen valor público y un mayor impacto sobre el ciudadano, fomentando la
participación de la ciudadanía y el desarrollo de capacidades del talento humano y,
de esta forma, se contribuya a alcanzar los objetivos de la planificación del desarrollo
nacional.
Tomando en cuenta el propósito señalado, se pretende:
• Consolidar una estrategia para el mejoramiento de la gestión organizacional de las

instituciones públicas bajo estándares de calidad y mejora continua que garanticen
la excelencia e innovación.
• Fortalecer la gestión institucional para brindar servicios públicos de calidad a la

ciudadanía generando valor público.
• Fomentar las alianzas estratégicas entre las instituciones, las organizaciones civiles y la
ciudadanía en atención a las necesidades y demandas de la población.
• Promover una gestión organizacional con visión integral, fundamentada en gestión

para resultados que se sustente en procesos, el desarrollo del talento humano, la
innovación tecnológica, la evaluación, la calidad y la mejora continua.
• Propiciar una cultura de autoevaluación como instrumento para el desarrollo

organizacional, focalizada hacia el logro de resultados y la satisfacción de las
expectativas y necesidades de los ciudadanos.
La implementación del Modelo se dirige a reposicionar a las instituciones del Sector

Público, como los actores públicos líderes en los procesos de cambio en la gestión
pública y al desarrollo de la estrategia que impulse la organización y el mejoramiento
de la calidad e innovación de la prestación de los servicios públicos, así como de
las capacidades organizacionales y operativas de las instituciones en respuesta a
las necesidades, expectativas y percepción de la ciudadanía, con justicia, equidad,
objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos33.
33
CLAD 2008, Carta Iberoamericana. PMGP AME.
Considerando dicha premisa, se procede a indicar las principales ventajas asociadas a

la implementación del modelo de gestión institucional que se propone:
1. Permite el desarrollo de una gestión pública que coadyuve con un mejor

funcionamiento de la organización de las entidades del sector público costarricense.
2. Promueve la orientación a la persona usuaria y al ciudadano como premisa de la

gestión pública.34
3. Fomenta la mejora continua y la innovación, busca generar impacto en una mejor

gestión del gasto público, un incremento en los niveles de eficiencia y eficacia en la
prestación de bienes y servicios, mejorando su productividad y competitividad, de
forma que produzcan mejoras directas en el bienestar de la población.
4. Permite conocer efectivamente si se han alcanzado las metas planteadas.
5. Brinda articulación de procesos estratégicos y operativos con recursos presupuestarios.
6. Establece mecanismos de coordinación vertical y horizontal a lo interno de las

entidades públicas.
7. Permite la articulación entre tres aspectos fundamentales de la gestión; Planificación

Estratégica - Programación Presupuestaria – Desarrollo del Talento Humano.
8. Brinda sustento para emitir criterios que den sostenibilidad a la definición de prioridades
Plan – Presupuesto.
9. Facilita el establecimiento de estándares de eficiencia, eficacia y calidad en los

servicios y productos públicos.
10. Fomenta la capacitación continua y profesionalización de los funcionarios públicos.
11. Promueve y fomenta la interoperabilidad de los servicios y sistemas entre las entidades
de la Administración Pública.
12. Promueve y facilita el monitoreo y la evaluación de los resultados de la gestión.
13. Permite una mayor transparencia y rendición de cuentas en la gestión institucional.
14. Fomenta la utilización de tecnologías de información y comunicación para la

transformación y modernización del Estado.
3.3. Elementos de estrategia para la adopción del modelo

El MIDEPLAN, a través del Área de Modernización del Estado (AME), asumirá un rol
primordial en la conducción y asesoría de las entidades públicas para implementar el
Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional, en este sentido, se busca:
• Definir a la ciudadanía como centro de la gestión pública.
• Propiciar una participación cada vez mayor de la ciudadanía en la solución de los

problemas nacionales y locales.
34
Modernización del Estado, Reforma Administrativa, Evaluación del Desempeño en la Gestión Pública. ILPES/CEPAL Seminario
Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe. Nov 2001.
• Institucionalizar la cultura de la mejora continua y búsqueda de la excelencia en la

prestación de servicios públicos.
• Garantizar a la ciudadanía que el sector público cuente con un cuerpo de

funcionarios/as de excelencia, altamente capacitados, con el fin de brindar calidad
de servicio y transparencia en su gestión.
• Adaptar la organización y estructura de las instituciones públicas para el cumplimiento

de la planificación institucional, con miras a responder a las demandas y necesidades
ciudadanas.
• Propiciar un cambio en los paradigmas de gestión enfocado hacia los resultados.
En este esfuerzo es necesario considerar además otros elementos como referentes

estratégicos para justificar la importancia del Modelo que se propone, fundamentar su
alcance y precisar el impacto en la gestión del Estado. En este sentido, es necesario
considerar los siguientes elementos transversales como lo son:
• El rediseño de procesos con miras a simplificar los procedimientos y reducir la

burocracia, minimizando los costos.
• La profesionalización de los funcionarios públicos (sensibilización por la importancia

del servicio que presta al usuario).
• Implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento de los resultados.

Apartado 4
IV. Modelo para el

Mejoramiento de la Gestión
Institucional
4. Modelo para el Mejoramiento de la Gestión

Apartado 4 /Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional
Institucional
La mejora de la gestión pública debe ser la expresión de un Gobierno comprometido con

el desarrollo económico, social y cultural de un país, en este sentido, Costa Rica debe
avanzar por la senda de fortalecer sus entidades públicas de manera que, estas puedan
brindar servicios públicos de calidad, mediante la estructuración e implementación de
procesos continuos que contribuyan al establecimiento de una relación de confianza
entre la ciudadanía y el Estado.
4.1 Aspectos esenciales para la mejora continua en la gestión pública

La Administración Pública mediante sus entidades, como instrumento del Estado en la
planificación del desarrollo del país, se desenvuelve en un contexto de constantes cambios
y ajustes, debido a la diversidad de las necesidades, expectativas y requerimientos de
los ciudadanos, en un mundo de interrelaciones crecientemente complejo, quienes
esperan que el Gobierno coadyuve a mejorar su calidad de vida mediante una gestión
eficiente y eficaz de los bienes y servicios públicos.
La Constitución Política establece en su artículo 11 que “Los funcionarios públicos son

simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les
impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. (…) La Administración
Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación
de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal
para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes.”. Esto se complementa con lo
establecido en el artículo 16 de la Ley 5525 “Ley de Planificación Nacional”, el cual
establece que “Los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas llevarán a
cabo una labor sistemática de modernización de su organización y procedimientos,
a(sic) fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades y con el propósito
de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de
Planificación“
Así, puede observarse que existe una obligación para las entidades públicas de llevar a
cabo una labor permanente y sistemática de modernización de su gestión, de manera
que esta responda a las necesidades planteadas por sus usuarios y la ciudadanía en
general.
Pese a la obligatoriedad de esta labor, por parte de las entidades públicas, en la

actualidad este proceso ha sido casuístico y desintegrado, generando una incorrecta
percepción por parte del usuario y la ciudadanía respecto del accionar del aparato
estatal, al cual se le atribuyen calificativos de ineficaz, ineficiente y en algunos casos de
hasta innecesario, tal y como se reseñó en el primer apartado de este documento. Esta
situación podría deberse a que las entidades públicas han concebido la planificación
como un fin en sí misma y la creencia de que los problemas en el servicio público se
solucionan modificando la estructura organizacional o realizando ajustes a la normativa
que rige a la entidad, sin entrar en la realización de análisis que permitan encontrar
soluciones integrales a los retos que les imponen las exigencias de un desarrollo integral
e inclusivo en sus sociedades, lo que obliga a una mayor y mejor cantidad y calidad en
la prestación de los bienes y servicios públicos.
Así, si las entidades públicas desean alcanzar una mejora continua e innovación en su
gestión y, principalmente, la satisfacción de las necesidades y requerimientos de sus
usuarios, deberán considerar cuatro aspectos esenciales, a saber:
a) El estilo de sociedad a la que se aspira, características y funciones que ello

demanda del Estado y sus instituciones.
b) La persona como el centro del quehacer del Estado.
c) Para alcanzar resultados debe imperar la mejora continua de la gestión pública y,
d) El desarrollo del talento humano de los servidores públicos debe convertirse en el

agente para el cambio.
En este sentido, a continuación se realiza una reseña de dichos aspectos:
a) El estilo de sociedad a la que se aspira, características y funciones que ello

demanda del Estado y sus instituciones.
Como se establece en el Plan Nacional de Desarrollo 2015-2018 “Alberto Cañas Escalante”

el bienestar de los ciudadanos “(…)depende de la capacidad productiva, institucional,
organizativa y política que se construya para la satisfacción de las necesidades y para la
potenciación de oportunidades, capacidades y derechos de los costarricenses. Para eso,
se requiere de un crecimiento económico ambientalmente sostenible, inclusivo, capaz
de vencer las asimetrías estructurales, como condiciones para garantizar la reproducción
de la vida acorde a la identidad colectivamente gestada y las aspiraciones para la
convivencia social. También, se demanda un sector público eficiente y eficaz, probo,
transparente, responsable, capaz de irradiar una acción articulada y oportuna a través
de bienes y servicios públicos de calidad.”
Así, la política pública debe contar con una perspectiva del bienestar del ser humano, lo
cual significa que “(…) toda persona debe ser tomada en cuenta y que sus necesidades
y aspiraciones sean igualmente reconocidas. También debe considerarse como parte de
ese bienestar la capacidad que la sociedad le brinde para ser consideradas en la toma
de decisiones y para dar su valoración sobre los asuntos, bienes y servicios públicos.”
(PND 2015-2018: pág. 30).
Por lo anterior, el accionar de la institucionalidad pública debe orientarse a impactar

en la competitividad, el crecimiento económico, los encadenamientos productivos,

el fortalecimiento de un mercado laboral de calidad, la diversificación de las fuentes
generadoras de riqueza a nivel nacional y territorial, estas condiciones junto con la
sostenibilidad ambiental y gestión del riesgo, la equidad e inclusión social permitirán
enrumbarnos hacia la sociedad próspera y justa a la que aspiramos los costarricenses.
(PND 2015-2018: pág. 9).
El PND establece que la institucionalidad pública debe avanzar en procurar “(…)la

construcción de una sociedad más equitativa, democrática y solidaria, donde toda
la población trabaje unida para forjar un destino común, prevalezca el respeto por la
pluralidad de pensamiento, el sistema político potencie la participación democrática y
la acción ciudadana, donde los consensos se alcancen mediante el diálogo, el respeto
mutuo, la seguridad jurídica y ciudadana.
Se trata de una sociedad cuyo crecimiento económico este acompañado de una

mejor distribución de la riqueza que combata la desigualdad y la pobreza. Se concibe
ese desarrollo en condiciones de cumplimiento de los derechos laborales y con pleno
respeto al patrimonio natural, donde la educación además de capacitar para la vida en
comunidad y para la inserción productiva, sea nuevamente, un factor de movilización e
integración social.” (PND 2015-2018: págs. 61 – 62).
Ante esta situación, la construcción de dicha sociedad debe sustentarse en los siguientes
principios:
Figura 3
Principios que deben regir la construcción de la sociedad
Fuente: MIDEPLAN (2017) con datos del PND 2015-2018.
Lo anteriormente indicado, tanto de la sociedad que se espera como de los principios

que deberían regir en su constitución son los elementos que se busca permear con la
implementación del Modelo propuesto.
b) La persona como el centro del quehacer del Estado

El accionar del Estado se debe enmarcar en la satisfacción de las necesidades y
requerimientos de sus ciudadanos, usuarios y beneficiarios; dicho propósito además
requiere crecientes mecanismos y prácticas participativas y de rendición de cuentas.
Sin embargo, no es común dentro de los procesos de planificación -mucho menos en lo
referente a los servicios públicos-, que se realicen procesos en conjunto con los usuarios
de estos, con el fin de conocer sus necesidades, la percepción del servicio actual, las
posibles mejoras que se pueden realizar y lo más importante, si el servicio que se brinda
satisface dichas necesidades y requerimientos.
En este sentido, la planificación requiere abandonar prácticas tradicionales, en el cual las

instituciones públicas y sus funcionarios “planifican” lo que consideran “pertinente” para
satisfacer las necesidades de los usuarios, situación que ha generado, con frecuencia,
una equivocada definición de la naturaleza, prestación, calidad y cobertura del servicio
público, con la consecuente percepción negativa de las prácticas y resultados de las
instituciones.
Pese a la normativa, el Estado costarricense no ha desarrollado el seguimiento y la

evaluación como parte del proceso permanente de planificación. Ello inhibe la capacidad
del ajuste, de la innovación y, por ende, de la mejora continua. Esta limitación deriva
de dos fuentes: carencias en la definición adecuada de sus competencias, procesos,
productos, metas y resultados y, por otro, la disociación entre el quehacer cotidiano y
la práctica intencional de la rendición de cuentas. Agrega una complejidad más a esta
realidad, las normativas, metodologías y herramientas presupuestarias existentes, que
disocian la relación intrínseca que debe existir entre planificación y presupuestación. Es
precisamente, en la redefinición de los vínculos o encadenamientos entre planificación,
presupuestación, gestión financiera, ejecución así como el seguimiento, la evaluación y
la rendición de cuentas públicas donde está la base de la transformación institucional
para que se avance adecuadamente en la cadena de resultados. Además, para ello
se requiere fortalecer los saberes, capacidades y compromisos de los servidores públicos
en sus diferentes niveles de responsabilidad y participación.
De esta forma, en la conducción del Estado y sus instituciones deben estar presente
los principios de la Gestión para Resultados para el Desarrollo (GpRD), lo que además
trae consigo la incorporación dentro de su accionar y como norma obligatoria, la
participación de los usuarios, de manera que estos tengan incidencia en la planificación
y valoración de los servicios públicos, generando instituciones públicas orientadas a
las personas y ciudadanos más activos y responsables en la búsqueda de soluciones
integrales a los problemas del país. Asimismo, esto coadyuvaría a potenciar los procesos
de transparencia y rendición de cuentas.
c) Mejora continua de la gestión pública
Como se indica en el apartado anterior el “talón de Aquiles” de las entidades públicas

radica en su gestión, la cual se refiere a cómo las instituciones públicas comprenden,
adecúan sus mandatos institucionales en procesos, insumos, tareas y resultados para
la consecución de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de sus usuarios en
concordancia con los tiempos históricos particulares.
Por otra parte, en la gestión se encuentran problemas de coordinación intra e

interinstitucional y entre niveles territoriales (gobernanza multinivel) lo que vuelve menos

diáfano las competencias, complementariedades y responsabilidades propias o
mancomunadas de las diversas instituciones públicas, que deben actuar de manera
sinérgica para atender las demandas complejas y crecientes del desarrollo nacional
en beneficio de las personas. Ello se complejiza además con un exceso de normativa,
requisitos y trámites, uso inadecuado de los recursos, entre otros, que afectan una eficaz,
eficiente y efectiva prestación de los servicios públicos, para responder con eficiencia y
eficacia al artículo 50 de la Constitución Política.
En la actualidad, las instituciones públicas planifican las acciones (metas) que piensan
realizar durante un determinado tiempo, comúnmente anual; sin embargo, en algunos
casos dicha planificación resulta ser demasiado operativa y rutinaria, por carencia o
desatención planes estratégicos de mediano y largo plazo.
Es común que las instituciones públicas pretendan solucionar estos problemas modificando
su estructura organizacional, sin tomar en cuenta otro tipo de soluciones que realmente
tendrían un mayor impacto, ya que la estructura organizacional por sí sola no resuelve
las limitaciones existentes, en este sentido, se debe considerar la incorporación de las
tecnologías de la información y comunicación, gestión basada en procesos -evolución
de un enfoque vertical en la estructura a una gestión por procesos-, la simplificación
de trámites, incorporación de mecanismos de participación ciudadana y coordinación
institucional, desarrollo de las competencias del talento humano, entre otras.
En este sentido, las instituciones deben prestar mayor prioridad a los resultados y, por
ende, a los procesos para ellos requeridos, ya que un desorden o poca claridad en
estos facilitaría una inadecuada prestación de los servicios y afectaría el cumplimiento
de la planificación realizada. Por tanto, a partir del seguimiento y evaluación de los
resultados de la ejecución de los procesos, es que debe implementarse una mejora
continua en la gestión, pudiendo incorporar aspectos de innovación y tecnologías de
información y comunicación en la prestación de los servicios públicos, así como mejoras
en la gestión del empleo público con el fin de brindar mejores servicios públicos, ya que
las necesidades y requerimientos son cambiantes.
d) Capital Humano como agente para el cambio
Las entidades públicas por si solas no brindan ningún servicio, sino que requieren de personas
(funcionarios públicos) para brindar los mismos. Por ello, resulta de vital importancia que
dichas personas sean conocedoras y que se encuentren comprometidas con el servicio
que brindan, así como con las personas usuarias y, por tanto, que posean los saberes,
aptitudes y actitudes necesarias para la adecuada prestación de los servicios públicos.
Así, el objetivo de todo servidor público debe ser coadyuvar -servir- a que la Administración
Pública alcance la satisfacción de las necesidades y requerimientos de sus usuarios y que
promueva un desarrollo integral del país que permee en una mejor calidad de vida de
las personas que lo habitan. De esta forma, el Estado y sus instituciones deben procurar
contar con el personal idóneo, tanto en calidad como en cantidad, para prestar los
servicios públicos que la ciudadanía requiere, adicionalmente, se debe trabajar en el
desarrollo de dicho personal, en la valoración de su desempeño colectivo e individual,
ya que las necesidades y requerimientos se encuentran en una constante transformación
y el mismo debe encontrarse preparado para afrontar dichos cambios.
Por eso, el proceso de planificación requiere estar orientado por un enfoque de

participación ciudadana, tener los procesos de trabajo debidamente claros y precisos
y contar con instrumentos de evaluación de impacto y efecto, pero si el personal que
posee no es el idóneo o no se encuentra comprometido, la prestación de los servicios
podría no ser la adecuada.
En este sentido, las instituciones públicas deben trabajar integralmente en los cuatro
aspectos antes indicados para una adecuada prestación de los servicios públicos.
Dicho lo anterior, es imperativo para las entidades del sector público costarricense
orientarse hacia una gestión institucional que logre establecer un impacto mayor sobre
el ciudadano acompañado de un crecimiento de las capacidades de los funcionarios
públicos.
4.2 Principios orientadores de la Gestión Pública

Toda gestión pública debe contar con una serie de principios que deben regir su
accionar, por ello que en la aplicación del modelo se establecen principios orientadores
e inspiradores de una gestión de excelencia y calidad, los cuales son clave para
fortalecer la cultura organizacional, enfocar los procesos hacia la calidad y mejorar la
gestión organizacional, garantizando resultados exitosos para la ciudadanía, servidores
públicos, la sociedad, el Estado y otros actores claves.
A continuación, se enuncian y explican dichos principios orientadores:

70
Gestión pública por una sociedad democrática, inclusiva y sostenible
Consiste en la “(…)la construcción de una sociedad más equitativa, democrática y

solidaria, donde toda la población trabaje unida para forjar un destino común, prevalezca
el respeto por la pluralidad de pensamiento, el sistema político potencie la participación
democrática y la acción ciudadana, donde los consensos se alcancen mediante el
diálogo, el respeto mutuo, la seguridad jurídica y ciudadana.
Se trata de una sociedad cuyo crecimiento económico este acompañado de una

mejor distribución de la riqueza que combata la desigualdad y la pobreza. Se concibe
ese desarrollo en condiciones de cumplimiento de los derechos laborales y con pleno
respeto al patrimonio natural, donde la educación además de capacitar para la vida en
comunidad y para la inserción productiva, sea nuevamente, un factor de movilización e
integración social.” (PND 2015-2018: págs. 61 – 62).
Gestión orientada a la satisfacción de la ciudadanía
El conocimiento de las necesidades actuales y futuras de la ciudadanía es el punto de

partida en la búsqueda de la excelencia organizacional. Tales necesidades deben estar
claras para todos los miembros de la organización. La percepción de la calidad juzgada
por la ciudadanía, se centra en aquellas características o atributos, del bien o servicio,
que agregan valor, elevan su satisfacción y determinan sus preferencias.
Planificación estratégica y Visión de largo plazo
La gestión pública requiere una sólida orientación hacia el futuro y una voluntad para
realizar compromisos a largo plazo con las partes interesadas (ciudadanía, talento
humano, proveedores, organizaciones no gubernamentales, Estado y sociedad).
La organización debe incluir en el proceso de planificación estratégica factores de

éxito como son: las expectativas de la ciudadanía, la identificación de nuevos servicios
y de formación de asociaciones/alianzas, el desarrollo tecnológico, la captación de
la ciudadanía, los cambiantes requerimientos legales, las expectativas del Estado y la
sociedad y los cambios estratégicos derivados del entorno.
Servicios con valor público
La Administración Pública está al servicio de la ciudadanía y, en consecuencia, dará

preferencia a la satisfacción de sus necesidades y expectativas. La orientación a la
calidad en la gestión pública, supone maximizar la creación de valor público, por lo que
tiene que responder al principio de gestión para resultados. Ello supone un esfuerzo para
optimizar la dirección efectiva e integrada del proceso de creación de valor público,
para asegurar la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, en la
consecución de los objetivos de gobierno y su mejora continua.
Transparencia y Rendición de cuentas

La gestión se fundamenta en las actuaciones y las decisiones claras, por lo tanto, es
importante que las entidades públicas, garanticen el acceso a la información pertinente
de sus procesos de trabajo, facilitando el control social sobre la gestión institucional.
Liderazgo y Compromiso
La capacidad y el compromiso de la alta dirección para desarrollar un sistema de

gestión eficaz, que conduzca al talento humano hacia un propósito común y duradero,
mediante el establecimiento de valores, orientaciones y políticas; además, debe
implementar un enfoque hacia la ciudadanía, otorgar facultades al talento humano,
impulsar la innovación permanente y el aprendizaje, promoviendo altas expectativas de
desempeño para satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía.
Mejora continua e innovación
Siempre es posible implementar maneras más prácticas y mejores para entregar los
productos o prestar servicios en las entidades públicas. Es fundamental que la mejora
continua de la gestión global de las organizaciones sea un objetivo permanente para
aumentar su eficacia, eficiencia y efectividad.
La innovación está fomentando cambios significativos para mejorar servicios y procesos

organizacionales y para crear valor para las partes interesadas de la organización. La
innovación debe servir para conducir a la organización hacia nuevas dimensiones de
gestión. Las organizaciones deben estructurarse, de tal manera, que la innovación se
convierta en parte de la cultura y del trabajo cotidiano.
Perspectiva de sistema y enfoque de procesos
Una gestión exitosa requiere síntesis y alineamiento. En este contexto, síntesis significa
observar a la organización como un todo y orientarse hacia los requerimientos clave,
incluyendo los objetivos estratégicos y planes de acción. Por su parte, alineamiento
significa, vincular estrategias y procesos clave y orientar los recursos para mejorar la
gestión y la satisfacción de la ciudadanía; implica que la alta dirección esté enfocada
en orientaciones estratégicas y en la ciudadanía; además, que responda y administre
el desempeño con base en los resultados.
En las organizaciones públicas existe una red de procesos, la cual al trabajar

articuladamente, permite generar valor. Un resultado deseado se alcanza más
eficientemente cuando las actividades y los recursos relacionados se gestionan como
un proceso.
Gestión para Resultados y basada en evidencias

Cabe resaltar que la “(…)gestión por resultados (GpR) es un enfoque del ciclo de vida de la
administración de programas que integra una visión estratégica centrada en el alcance
de objetivos, incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y
medidas para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendición de cuentas.
El elemento esencial de la GpR se centra en el logro de resultados, la aplicación de
la medición del desempeño continuo, el aprendizaje, el cambio y la presentación de
informes de rendimiento.”35
Una consideración principal en la mejora del desempeño implica la selección y la

utilización de mediciones o indicadores. Las mediciones o indicadores que sean
seleccionados, deben representar los factores que conducen a obtener mejores
resultados de los servicios hacia la ciudadanía. Asimismo, deben representar una base
clara para alinear todas las actividades con los objetivos de la organización.
La mejora continua de los procesos de trabajo y servicios públicos debe ser permanente
en las instituciones públicas, de manera que aquella institución pública que oriente su
gestión bajo la aplicación de los principios antes indicados podrá acercarse a una gestión
de calidad en la prestación de sus servicios y, por ende, alcanzaría la satisfacción de las
necesidades de sus usuarios.
Por ejemplo, la vinculación producto del análisis integral de los principios se muestra en
la siguiente figura:
35
http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/dppo/noticias/paginas/6/37206/P37206.xml&xsl=/dppo/tpl/p18f-st.xsl&base=/dppo/
tpl/top-bottom.xsl
Figura 4

Principios de la gestión pública orientada hacia la excelencia y calidad
Fuente: MIDEPLAN (2017).
4.3 Diseño del Modelo

El Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional debe constituirse en una
herramienta de estrategia gubernamental dirigida a solucionar –en el corto, mediano y
largo plazo-, los problemas focalizados -en el primer apartado de este documento- en las
entidades que conforman el Sistema Nacional de Planificación (SNP) y demás entidades
del sector público costarricense, específicamente, en su gestión organizacional y servicios
que prestan, en la imagen hacia la ciudadanía, en la gestión de las personas que las
integran y administran, como fuerza motora y productora de los servicios públicos y en
el logro de los objetivos institucionales y nacionales plasmados en Planes Nacionales de
Desarrollo.
El Modelo que se propone implementar, surge ante la inminente necesidad de dotar a

las entidades públicas de las condiciones estratégicas y de operación que requieren
para cumplir con su visión y misión, que le permitan al país mejorar la calidad de vida del
ciudadano.
Del análisis realizado a los diferentes modelos y enfoques se constató que cada uno posee
una riqueza ideológica, metodológica e instrumental que complementados permitirían

generar una mayor calidad de los servicios públicos, ya que cada uno tiene sus fortalezas
y oportunidades de mejora y pueden ser de aplicación a la institucionalidad pública
costarricense. De esta forma, es factible generar un modelo de excelencia en la gestión
que garantice un mejoramiento continuo acorde a los principios antes esbozados.
De esta manera, el “Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional” busca

desarrollar métodos participativos para identificar las necesidades de los usuarios de
servicios públicos; mejorar el acceso, la disponibilidad y la calidad de las respuestas del
Estado a las demandas y necesidades ciudadanas; así como monitorear las acciones
institucionales para la prestación de estos servicios, considerando que esto implica crear
las capacidades para mejorar la calidad y eficacia en la entrega de servicios públicos;
para enfrentar de mejor manera las demandas cada vez más complejas y apremiantes,
así como para rendir cuentas claras a la ciudadanía sobre los recursos públicos y la
efectividad de las acciones.
En este sentido, el modelo tendrá los siguientes fundamentos:
4.3.1. Objetivo General

Orientar la gestión de las entidades públicas hacia una Gestión para Resultados en
el Desarrollo (GpRD) basada en la implementación de una planificación estratégica
fundamentada en el desarrollo de procesos institucionales para la consecución de
productos y servicios que generen valor público y un mayor impacto sobre el ciudadano,
con estándares de calidad e innovación, el desarrollo de capacidades del talento
humano fomentando la participación de la ciudadanía y de esta forma, se contribuya a
alcanzar los objetivos de la planificación del desarrollo nacional en procura del bienestar
de sus habitantes.
4.3.2. Objetivos Específicos

1 Dotar a las organizaciones públicas de un sistema de gestión institucional, con apego
al desarrollo del enfoque de GpRD, que responda a las nuevas demandas de la
institución y que les permita ser eficaces y eficientes.
2 Propiciar una cultura hacia el logro de resultados y la satisfacción de las expectativas

y necesidades de los ciudadanos.
3 Promover la motivación y el crecimiento de las personas que conforman la

organización, participándoles del proceso de mejoramiento continuo de la gestión y
de la obtención de calidad en los servicios prestados a los ciudadanos.
4.3.3. Impactos o beneficios esperados de la implementación

Entre los beneficios e impactos esperados en las entidades públicas respecto a la
implementación del modelo que se propone se encuentran los siguientes:
1 Orientación hacia una cultura de servicio a los ciudadanos, de excelencia en el

trabajo organizacional y de calidad en los servicios y productos que se suministran.
2 Excelencia en la gestión organizacional y calidad en los servicios y productos que

suministran a los ciudadanos.
3 Cambio de cultura organizacional, orientado hacia los resultados y satisfacción

de las necesidades ciudadanas.
4 Fortalecimiento de las entidades públicas como instrumento del Estado para

propiciar el desarrollo nacional.
5 Aumento de la confianza de la ciudadanía, dado que se brindan servicios y

productos de mayor calidad y a su satisfacción.
6 Orientación a resultados y creación de valor público.
7 Mejoramiento de la capacidad técnica, administrativa y tecnológica institucional.
8 Liderazgo para movilizar la voluntad de las personas hacia el mejoramiento

continuo de la gestión.
9 Entidades públicas reconocidas por su capacidad de gestionar exitosamente y

de forma integral, los programas esenciales.
10 Desarrollar las bases de una imagen pública sólida y de transparente accionar,

a partir de una identidad fundada en un modelo de gestión que privilegia
excelencia y calidad en las acciones internas, estratégicas y de organización.
11 Aumento de la productividad, originada por procesos de trabajo internos, que

surgen cuando todos los componentes de una organización, no solo saben lo que
tienen que hacer, sino que además se encuentran orientados a hacerlo hacia un
mayor aprovechamiento económico.
12 Orientación hacia la mejora continua, que permite identificar muevas

oportunidades para alcanzar objetivos.
13 Mayor capacidad de respuesta y flexibilidad ante las oportunidades cambiantes

del mercado.
14 Mejoramiento en la motivación y el trabajo en equipo del personal, que resultan

los factores determinantes para un eficiente esfuerzo colectivo de la organización,
destinado a alcanzar sus metas y objetivos.
Otro beneficio asociado a la implementación del Modelo para el Mejoramiento de la

Gestión Institucional es la posibilidad de participar en el “Premio Nacional a la Calidad
en la Gestión Pública y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión Pública”,
el cual es el máximo reconocimiento que entrega el Estado a las organizaciones del
sector público costarricense, que demuestren la implementación de modelos de gestión
exitosos que contribuyan a su fortalecimiento, efectividad y a una mejora en la calidad
de los servicios que prestan a la ciudadanía. De esta manera, la implementación del
Modelo busca la mejora en la gestión de las instituciones públicas que impacte en la
mejora de sus servicios y la calidad de vida de sus usuarios, la cual acompañada con
una participación en el Premio Nacional a la Calidad permitirá a las instituciones públicas
mostrar a sus usuarios y la ciudadanía, en general, que se encuentra desarrollando
acciones para mejorar dicha calidad en sus servicios.
4.3.4. Condiciones de éxito

El análisis desarrollado durante este documento permite identificar las condiciones de

éxito que se requiere estén presentes en la estrategia para la incorporación del modelo
en la institucionalidad costarricense. Estas pueden incidir de forma directa e indirecta en
la posibilidad de implementación del mismo.
La necesidad de garantizar que ellos se den con el fin de obtener avances sólidos y
constantes en la temática de gestión institucional, ha conllevado al establecimiento
y clasificación de los mismos en diferentes ámbitos, de forma tal que se logren tomar
medidas precisas, oportunas y efectivas para alcanzar los objetivos planteados en la
estrategia:
Ámbito político:
• Estabilidad democrática e institucional en donde la ciudadanía fortalezca su
capacidad de control de la gestión pública y se garantice la sostenibilidad en la
implementación del modelo.
• Compromiso permanente por parte de los jerarcas y funcionarios que trascienda

el período de Gobierno, para perfeccionar la gestión de sus instituciones de
acuerdo con las demandas de la población.
• Elaboración de un plan de mejoramiento de la gestión institucional.
• Respaldo normativo y político alrededor de la implementación del Modelo.
Ámbito institucional:
• Coordinación constante entre MIDEPLAN y entidades públicas para definir
programas y metas coherentes con la disponibilidad de recursos, para la
implementación del modelo.
• Fortalecer las unidades de planificación institucionales como rectorías encargadas

de liderar el proceso de implementación del modelo, así como de las contralorías
de servicios, como agente de cambio en la prestación de los servicios públicos.
• Integración organizativa y comunicación fluida entre los niveles de mando que

coordinan y aprueban los planes de acción para avanzar en el modelo de gestión
pública propuesto y los funcionarios técnicos que tienen contacto directo con los
procesos de trabajo institucional para su orientación y alineación en el proceso
de adopción.
• Identificación clara de los diversos actores en el modelo y precisión de su tipo de

participación en las diferentes etapas de implementación del mismo.
• Fortalecer el control externo (entes fiscalizadores) hacia una gestión para

resultados.
Ámbito direccionamiento de recursos:

• Disponibilidad de los recursos identificados para financiar las metas en el momento
oportuno.
• Oportunidad y eficacia de los informes de seguimiento y evaluación de las

intervenciones públicas para que realmente sean considerados como instrumentos
esenciales para la toma de decisiones.
• Mantener sistemas tecnológicos de información efectivos de acuerdo con las

necesidades de los principios y variables del modelo de gestión.
• Realizar presupuestos plurianuales que tomen en cuenta la asignación de los

recursos para las prioridades de largo plazo.
Ámbito de Gestión Organizacional:

• Elaborar los diversos lineamientos metodológicos para la implementación
adecuada del modelo, de manera precisa para que orienten eficazmente a
los servidores públicos en sus labores de operativizar los principios y variables del
mismo.
• Actualizar y generar capacidades en los funcionarios públicos, respecto al

conocimiento y dominio de las técnicas de gestión pública en sus diferentes
ámbitos con el fin de garantizar la sostenibilidad del proceso.
• Registrar y divulgar constantemente los avances y rezagos encontrados en

el proceso de adopción de implementación del modelo en el sector público,
incentivando la participación y el diálogo para mejorar el proceso de su
implementación.
• Orientar la cultura institucional a la generación de valor público y fortalecer las

capacidades del personal en esta materia.
• Mejoramiento de la calidad de los bienes y servicios que se brindan a la ciudadanía.
• Desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación, trabajando

de forma integrada con los entes rectores en la materia.
• Orientar la evaluación del desempeño del funcionario hacia el logro de resultados.

4.4 Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional

El modelo se encuentra comprendido por seis variables, cada una de estas variables
establece una serie de orientaciones que deberán cumplir las entidades públicas con el
fin de dirigir su gestión hacia la calidad y la excelencia y en especial a alcanzar el modelo
de desarrollo que requiere la sociedad para satisfacer sus necesidades y expectativas,
dichas variables son:
1. Orientación hacia el ciudadano 2.Desarrollo del talento humano
3. Liderazgo 4.Gestión de procesos
5. Planificación y Estrategia 6. Resultados
El modelo impulsa la orientación hacia los usuarios como eje primordial de la gestión
institucional, así como la implantación de una cultura para resultados que permita la
satisfacción de las necesidades y expectativas de dichos usuarios.
Por otra parte, se considera que debe existir un liderazgo institucional para el cumplimiento
de las metas y una planificación y estrategia que permita orientar y cumplir a cabalidad
con las expectativas de los usuarios. Considerando, a su vez, la relevancia del talento
humano para la implementación de dicha estrategia y el establecimiento de una gestión
de procesos para desarrollar las acciones de una manera sistémica, ordenada e integral.
En la siguiente figura se muestra el esquema del modelo propuesto:


Figura 5
Fuente: MIDEPLAN (2017).
Conforme a lo antes indicado, la planificación y el liderazgo permiten incorporar las

necesidades y las expectativas de los usuarios al quehacer institucional, mientras que
el talento humano y los procesos son los que permiten a la organización alcanzar los
resultados esperados. Cada una de las variables se encuentran interrelacionadas dentro
del conjunto del modelo, no en el sentido que son requisitos una de la otra, sino que
muestran complementariedad e integralidad para generar instituciones públicas de
excelencia.
Para efectos de orientar la planificación estratégica, el MIDEPLAN desarrolló la “Guía

para la formulación del Plan Estratégico Institucional”, la cual busca facilitar, desarrollar
y fortalecer el proceso de planificación estratégica institucional, de manera que las
políticas, planes, programas y proyectos alcancen un mejor desempeño, mejoren la
calidad de los bienes y servicios públicos y generen resultados de impacto para beneficio
de la población. Esta Guía no sólo considera los elementos de la planificación que se
establecen en este Modelo, sino que también considera los preceptos de la Gestión para
Resultados en el Desarrollo (GpRD) que se ha impulsado en la institucionalidad pública.
A continuación, se establecen cada una de las variables del modelo, las subvariables
y las orientaciones que deberá cumplir cada institución para alcanzar una gestión
institucional de excelencia.
80
4.4.1. Orientación hacia los usuarios

Los requerimientos, necesidades, expectativas y preferencias de los usuarios deben ser
un aspecto relevante de toda institución. De esta manera, se busca construir relaciones
con los usuarios que permitan determinar los factores clave en los servicios públicos, que
conduzcan a la satisfacción de dichas necesidades, coadyuvando, a su vez, a mejorar
la credibilidad en la gestión institucional.
1.1. Identificación de los usuarios
La institución debe:
• Orientar la gestión institucional hacia la satisfacción de las necesidades y

expectativas de los usuarios.
• Identificar los usuarios actuales y potenciales de sus bienes y servicios públicos.
• Incluir a los usuarios en la definición y determinación de los bienes y servicios

públicos, presentes y futuros, que se ofrecen.
• Determinar y actualizar el procedimiento para obtener, escuchar y aprender

de los requerimientos, necesidades y cambios en las expectativas claves de los
usuarios.
• Considerar las variaciones en los bienes y servicios públicos dependiendo de las

características de los usuarios.
• Utilizar la información relevante y la realimentación de los usuarios para mejorar

los bienes y servicios públicos.
• Diseñar y desarrollar bienes y servicios acordes con las necesidades y

expectativas de los usuarios.
1.2. Relaciones con el usuario y su satisfacción
• Construir relaciones con los usuarios, para alcanzar y superar sus expectativas y
para incrementar su credibilidad y confianza en la institución.
• Desarrollar mecanismos de acceso de los usuarios a la institución.
• Permitir a los usuarios y actores involucrados, la búsqueda de información y la

posibilidad de proponer acciones de mejora en los bienes y servicios públicos que
se brindan.
• Determinar los requisitos de contacto del usuario para cada mecanismo de

acceso, así como comunicar los mismos a todos los colaboradores involucrados
en los procesos de respuesta al usuario.
• Definir un procedimiento para gestionar las inconformidades de los usuarios, que

garantice la resolución efectiva y oportuna de las mismas.

• Disponer de un registro y estadísticas de las inconformidades recibidas, de manera
que estas sean utilizadas para la mejora de la gestión institucional.
• Determinar indicadores que permitan identificar información relevante para

enfocarse en exceder las expectativas de los usuarios.
• Establecer y actualizar procedimientos y mecanismos de percepción de los

usuarios respecto a la calidad de los bienes y servicios públicos.
• Utilizar la información de los procedimientos y mecanismos de percepción para

evaluar y mejorar los bienes y servicios públicos para alcanzar la satisfacción de
los usuarios.
4.4.2. Liderazgo
Los líderes institucionales deben tener la capacidad de orientar a la institución a la
consecución de la misión, visión y valores, anticipándose a los cambios del entorno y
procurando motivar y potenciar al talento humano para la consecución de los objetivos
y metas establecidas.
2.1. Desarrollo y establecimiento del marco estratégico
Los líderes deben:
• Participar, desarrollar y establecer la misión, visión, valores y principios éticos de la

institución.
• Promover la participación activa de los funcionarios en el proceso de desarrollo del

marco estratégico y establecer los mecanismos necesarios para la comunicación
de la misma en todos los niveles organizacionales.
• Estimular el comportamiento ético de los funcionarios de la institución, demostrando

un compromiso con sus acciones.
• Promover, impulsar y participar en la mejora continua, la innovación, la creatividad

y la mejora del desempeño dentro de la institución.
• Fomentar la elaboración de planes para la sucesión y el desarrollo de futuros

líderes de la institución.
• Promover la comunicación franca y de doble vía en la institución.

82
2.2. Desarrollo, implantación y mejora de sistemas de gestión.
Los líderes deben:
• Desarrollar e implantar un sistema de gestión institucional basado en procesos

que considere la política, estrategia, planes y objetivos institucionales.
• Establecer una estructura organizacional flexible que facilite una adaptación a

los cambios del entorno y el cumplimiento de la estrategia institucional.
• Determinar las prioridades institucionales, asignación adecuada de recursos y

determinación de responsables para el logro de los objetivos.
• Establecer y gestionar indicadores clave que midan el cumplimiento de los

objetivos organizacionales, su desempeño y posibles comparaciones con
instituciones similares o períodos anteriores.
• Analizar los impactos de las decisiones basadas en un sistema de información

fiable y transparente.
• Diseñar y establecer un marco de procesos de manera que se identifiquen los

procesos clave de la institución.
• Mejorar el sistema de gestión de la institución, evaluando los resultados obtenidos

en función de los objetivos estratégicos.
2.3. Desarrollo de una cultura de excelencia y mejora continua
Los líderes deben:
• Comunicar la misión, visión, valores, política y estrategia, planes, objetivos y metas

de la institución a las personas que la conforman.
• Fomentar el espíritu de trabajo en equipo y los vínculos profesionales entre las

personas de la institución.
• Estimular un clima organizacional en el que las conductas reflejen la aplicación

de los valores.
• Promover el desarrollo de las capacidades y fomentar una cultura emprendedora

e innovadora entre los colaboradores de la institución.
• Acompañar a las personas para cumplir sus planes, objetivos y metas institucionales.
• Promover la igualdad de oportunidades, la no discriminación, la igualdad y

equidad de género y la diversidad.
• Apoyar las actividades colectivas de equipos y grupos de mejora.
• Identificar y seleccionar los cambios necesarios en la institución, en el modelo de

organización y en sus relaciones internas y externas.
• Impulsar e involucrarse en proyectos de innovación y creatividad fomentando

estas prácticas.
• Garantizar la inversión, los recursos y el apoyo necesarios para el cambio.
• Comunicar los cambios y la razón de los mismos a las personas de la organización

y otros actores involucrados.
• Apoyar y permitir que las personas gestionen el cambio.
• Medir y revisar la eficacia de los cambios y compartir los conocimientos obtenidos.
4.4.3. Planificación y Estrategia

La institución define su misión, visión, objetivos estratégicos, planes de acción y la estrategia
con una clara orientación hacia sus usuarios, a su vez, estos deben ser comunicados y
compartidos a todos los niveles de la institución.
3.1. Desarrollo de la Estrategia
• Desarrollar un proceso de planificación estratégica coherente con la misión, visión

y valores, basado en las necesidades y expectativas actuales y futuras de los
usuarios y la ciudadanía, de acuerdo con las condiciones de su entorno.
• Delimitar a sus usuarios y demás actores involucrados.
• Identificar y considerar los resultados clave necesarios para alcanzar la misión, la

visión y los objetivos estratégicos.
• Asignar en el proceso de desarrollo de la estrategia los recursos necesarios para

el cumplimiento de las actividades prioritarias, considerando los elementos de
investigación, innovación, creatividad y mejora.
• Establecer horizontes temporales de corto, mediano y largo plazo, considerando

las necesidades y expectativas de todos los actores involucrados.
• Contemplar en la planificación estratégica los siguientes factores clave:
o Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. (FODA).
o Acciones que permitan anticipar los cambios en tecnología, competencias y

entorno regulatorio.
o Sostenibilidad y continuidad organizacional de largo plazo.
o Compromiso para ejecutar el plan estratégico.
• Delimitar los objetivos estratégicos así como un plan de acción para alcanzarlos,
estableciendo las metas y desafíos institucionales de corto, mediano y largo plazo
para cada objetivo definido.
• Evaluar los riesgos e identificar las acciones para abordarlos.

• Analizar los cambios y efectos en los bienes, servicios, usuarios y procesos, al

momento de implementar los planes de acción.
• Alinear la estructura organizacional –perfiles, relaciones, competencias, procesos

de decisión y resolución de conflictos– con la estrategia, para sobrellevar y
asegurar el avance hacia los propósitos definidos.
• Contar con planes de talento humano asociados a los objetivos estratégicos y

planes de acción de corto, mediano y largo plazo.
3.2. Revisión, evaluación y actualización de la estrategia.
• Desarrollar, revisar y actualizar la planificación y estrategia de manera coherente

con la misión, visión, necesidades y expectativas de corto, mediano y largo plazo
de los ciudadanos.
• Revisar, actualizar y mejorar la estrategia de acuerdo con las condiciones del

entorno.
• Evaluar el desempeño y las capacidades institucionales.
• Evaluar la relevancia y efectividad de la estrategia en función de los resultados

obtenidos.
• Participar activamente a los líderes en la realización de las evaluaciones del

desempeño de la estrategia.
• Utilizar revisiones periódicas para evaluar el éxito, el desempeño y el progreso

relativo en los objetivos estratégicos y planes de acción.
• Utilizar los hallazgos de la evaluación de desempeño para convertirlos en

prioridades para la mejora continua y en oportunidades para la innovación.
3.3. Implantación y comunicación de la Estrategia
• Comunicar las prioridades y oportunidades a todos los niveles de la organización,

posibilitando el apoyo efectivo a la toma de decisiones.
• Comunicar los objetivos estratégicos de manera que sean un insumo para los
planes operativos, la asignación de responsables, recursos y plazos para su
ejecución y cumplimiento, de igual manera estos se deberán encontrar alineados
a las necesidades y expectativas de los usuarios.
• Establecer sistemas de información y seguimiento en toda la institución para

analizar el logro y progreso alcanzado.
3.4. Gestión de los recursos financieros

• Utilizar la gestión financiera, para apoyar la política, estrategia y procesos de la

organización, asegurando la sostenibilidad financiera.
• Elaborar una planificación financiera que considere las necesidades a corto,

mediano y largo plazo, para asegurar que existan los suficientes fondos para
responder a las necesidades generadas por la ejecución de la estrategia.
• Emplear mecanismos y parámetros económicos y financieros para garantizar una

estructura de recursos eficaz y eficiente.
• Establecer un control financiero, para asegurar que: se cumplen los objetivos, los
activos se administran adecuadamente, los riesgos se manejan adecuadamente
y se administra de acuerdo con las prácticas financieras aceptadas.
3.5. Gestión de los activos
• Desarrollar una estrategia de gestión de edificios, equipos y materiales que apoye

la política y estrategia de la organización.
• Gestionar el mantenimiento y utilización de los activos para mejorar el rendimiento

de su ciclo de vida total.
• Medir y gestionar cualquier impacto negativo de los activos de la organización en

la comunidad y empleados (incluidas las cuestiones ergonómicas y de seguridad
e higiene).
• Optimizar los inventarios de materiales y el consumo de servicios públicos.
3.6. Gestión de la tecnología
• Desarrollar una estrategia de gestión de la tecnología que apoye la política y

estrategia de la organización.
• Utilizar las tecnologías de la información y comunicación para apoyar y mejorar la

eficacia de las actividades de la organización.
• Identificar, generar y evaluar tecnologías alternativas y de nueva aparición, a la

luz de la estrategia y de su impacto sobre la organización y los servicios que se
prestan.
• Evaluar y desarrollar un plan informático (cartera tecnológica) para mejorar la

agilidad de procesos, proyectos y organización.
• Utilizar la tecnología para apoyar la cultura de la creatividad e innovación.

3.7. Gestión de alianzas estratégicas

• Identificar las oportunidades para establecer alianzas clave con otras

organizaciones y con la comunidad de acuerdo con la política y estrategia y la
misión de la organización.
• Gestionar las relaciones con los actores estratégicos con el fin de cumplir con la
política y estrategia.
• Analizar las diferentes alianzas establecidas con los actores clave con el fin de
mejorar los resultados obtenidos (mejora de productos y servicios, mejora del
beneficio mutuo, etc.).
3.8. Medición, análisis y gestión del conocimiento
• Establecer y utilizar indicadores de desempeño y de resultados claves de la gestión

institucional.
• Establecer la planificación y estrategia considerando la información de los

resultados y desempeño de la gestión institucional.
• Seleccionar y asegurar el uso efectivo de datos e información comparativa clave

para apoyar la toma de decisiones y la innovación.
• Realizar un mantenimiento constante de los sistemas de medición del desempeño

respecto a las necesidades y estrategia de la institución, de manera que se
permita anticipar y responder oportunamente a los cambios.
• Determinar el impacto potencial de las nuevas tecnologías y los modelos de

gestión en el rendimiento de la institución.
• Analizar los efectos de los bienes y servicios a lo largo de todo el proceso de

elaboración y prestación de los mismos.
• Realizar comparaciones periódicas del rendimiento de la institución con

indicadores de referencia de instituciones similares, con el fin de determinar las
fortalezas y las áreas de mejora.
• Identificar y valorar los riesgos potenciales, presentes y futuros de la institución.
• Asegurar la disponibilidad y continuidad de los datos y la información requerida

garantizando que estos sean accesibles a todos los actores involucrados, incluida
la disponibilidad de los sistemas de hardware y software en la eventualidad de
una emergencia.
• Compara el rendimiento organizacional actual con el rendimiento histórico.
• Gestionar el conocimiento organizacional para alcanzar lo siguiente:
o La recolección y transferencia del conocimiento de los colaboradores.
o La transferencia de conocimiento relevante a los usuarios y otros actores

interesados.
o La identificación rápida, difusión e implementación de las mejores prácticas.

• Asegurar la exactitud, integridad, confiabilidad, oportunidad y seguridad de los
datos, información y conocimiento organizacional.
4.4.4. Desarrollo del Talento Humano

Se refiere a la forma en que la institución gestiona, desarrolla, conduce y promueve
el potencial de los colaboradores que la integran, con el fin de contribuir a su eficaz y
eficiente gestión e incrementar su compromiso con la misma.
4.1. Planificación, gestión y mejora del talento humano.
• Desarrollar las políticas, estrategias y planes de talento humano.
• Alinear los planes de talento humano con la estrategia, las políticas, la estructura
de la organización y sus procesos.
• Incluir a los colaboradores y grupos organizados de la institución en el desarrollo

de las políticas, estrategias y planes de talento humano.
• Establecer mecanismos para medir y mejorar la satisfacción y motivación de los

colaboradores; que permitan a su vez mejorar las políticas, estrategias y planes
de talento humano.
• Promover y garantizar la equidad de todas las condiciones de empleo.
• Establecer políticas que ayuden a mejorar la seguridad y la salud de los

colaboradores; así como el equilibrio entre la vida laboral con la familiar.
• Organizar y gestionar los puestos de trabajo, incluidas las habilidades, para

promover la cooperación, iniciativa, empoderamiento, innovación, cultura
organizacional y la flexibilidad que permita responder a las necesidades y
exigencias del entorno y alcanzar los planes de acción.
• Promover la comunicación efectiva y la difusión de conocimientos en las unidades

de la institución y los puestos de trabajo.
• Identificar las características y habilidades necesarias para los colaboradores

potenciales; así como realizar una efectiva planificación de la sucesión de los
líderes y demás puestos dentro de la institución.
4.2. Desarrollo de la capacidad, conocimientos y desempeño del personal
• Identificar, clasificar y adecuar el conocimiento y las competencias del personal

a las necesidades de la institución.
• Elaborar y ejecutar planes de formación y desarrollo del personal, que contribuyan

a garantizar que los colaboradores se ajustan a las capacidades actuales y futuras
de la institución y revisar la eficacia de dichos planes.
• Evaluar y mejorar el desempeño del personal tanto para aumentar su capacidad

como para favorecer su promoción.
• Alinear, revisar y actualizar los objetivos individuales y de equipo con los objetivos
de la institución.
• Promover técnicas y métodos de evaluación del desempeño colectivo e individual

de los funcionarios considerando el desempeño organizacional.
4.3. Desarrollo de los procesos de comunicación, participación e inclusión del personal
• Desarrollar e implementar mecanismos para identificar las necesidades de

comunicación expresadas por los colaboradores.
• Desarrollar políticas, estrategias y planes de comunicación conforme a las

necesidades de comunicación expresadas.
• Implantar canales de comunicación eficaces, de manera vertical y horizontal en

ambos sentidos
• Promover y apoyar la participación e involucramiento del personal en actividades

de innovación y mejora de la organización.
4.4. Reconocimiento y bienestar del personal
• Alinear los temas de remuneración, traslados, despidos, reconocimiento y otros

asuntos laborales con la política y estrategia de la institución, dentro de los límites
establecidos por las políticas de la Administración o de la entidad rectora en la
materia.
• Mostrar apoyo a las personas en su dedicación y las responsabilidades que tengan

delegadas.
• Generar conciencia e involucrar al personal en temas relacionados con salud,

seguridad, medio ambiente, sostenibilidad y responsabilidad social.
• Promover la participación de los colaboradores en las actividades sociales y

culturales que aporten valor a la sociedad.
• Proporcionar facilidades y servicios para conciliar la vida familiar y laboral.
• Crear y mantener un ambiente de trabajo adecuado mediante la identificación

y la mitigación de los factores de riesgo.
• Asegurar y mejorar los aspectos de salud, seguridad y ergonomía en el lugar de

trabajo de forma proactiva.
• Determinar los factores claves que afectan el bienestar, la satisfacción y la

motivación de los colaboradores.
• Procurar que los sistemas de evaluación, se utilicen para determinar el bienestar,

satisfacción y motivación de las personas.
4.4.5. Gestión por procesos

Analiza los aspectos clave del diseño y desarrollo de la gestión por procesos en la institución,
abarcando los procesos estratégicos, sustantivos y de apoyo en la elaboración de bienes
y servicios institucionales para la creación de valor público con el fin de satisfacer las
necesidades y expectativas de sus usuarios.
5.1. Diseño y mejora de la gestión sistemática de los procesos.
• Generar los procesos de creación de valor para alcanzar mejor desempeño,

reducir la variabilidad, mejorar los bienes y servicios y mantenerse actualizados y
articulados con las necesidades y estrategia institucional.
• Diseñar los procesos institucionales –estratégicos, sustantivos y de apoyo-

necesarios para lograr cumplir la planificación y estrategia planteada.
• Identificar los usuarios de cada proceso y considerar sus expectativas y necesidades

en la formulación de estos.
• Determinar los requerimientos de los procesos, considerando la información de los

usuarios.
• Establecer el sistema a utilizar para el diseño, gestión, medición y mejora de los

procesos, orientándose a aumentar el valor público.
• Definir, revisar, documentar, comunicar y formar a los colaboradores en la

aplicación de los procesos.
• Determinar los procesos estratégicos considerando las funciones, normativa,

sostenibilidad y el éxito institucional.
• Establecer y difundir los procedimientos institucionales, así como mantenerlos

actualizados y disponibles.
• Establecer indicadores y metodologías de monitoreo de los procesos con el

propósito de medir el desarrollo, impacto y mejora de los mismos.
• Disponer de una metodología para la identificación e implantación de mejoras

en los procesos y establecer su prioridad.
• Diseñar metodologías para resolver problemas que se puedan presentar durante

el desarrollo de los procesos, con el fin de controlar cada una de sus etapas.
• Diseñar los procesos de manera que alcancen todos los requerimientos

establecidos por los usuarios, incorporando la aplicación de nuevas tecnologías,
el conocimiento organizacional y la capacidad de adaptarse a las nuevas
necesidades.
• Velar por la disponibilidad de recursos financieros adecuados para llevar a cabo

los procesos institucionales.
5.2. Mejoras en los procesos mediante la innovación.
• Considerar el uso de la innovación, la creatividad y l as nuevas tecnologías para

el desarrollo de los bienes y servicios.
• Identificar y priorizar oportunidades de mejora continua, así como otros cambios

en los procesos.
• Utilizar los resultados de los indicadores internos de rendimiento y de las

percepciones y la información procedente de las actividades de aprendizaje,
para establecer prioridades y objetivos de mejora en los procesos institucionales.
• Establecer pruebas piloto y controlar la implantación de procesos nuevos o

modificados.
• Comunicar los cambios introducidos en los procesos a todos los actores

involucrados en el proceso.
• Garantizar que los colaboradores reciban la formación pertinente para trabajar

con procesos nuevos o modificados, antes de su implantación.
• Asegurar que los cambios de los procesos alcanzan los resultados previstos.
4.4.6. Resultados
Examina el desempeño y la mejora en las áreas claves de la institución correspondientes
a: desarrollo de los bienes y servicios, financiero, desarrollo del talento humano, procesos,
liderazgo y la satisfacción de los usuarios.
6.1. Resultados de productos y servicios
• Establecer los indicadores clave de desempeño de los bienes y servicios que son
importantes para los usuarios, contemplando aspectos tales como:
o Calidad.
o Viabilidad.
o Innovación.
o Servicio y plazos de entrega.
o Capacidad de respuesta.
o Valor añadido.

o Relevancia del bien o servicio.
• Establecer niveles, tendencias actuales y parámetros para dichos indicadores

clave.
6.2. Resultados de orientación hacia los usuarios
• Establecer los indicadores clave de aspectos asociados a las relaciones con los
usuarios, tales como:
o Accesibilidad.
o Comunicación.
o Transparencia.
o Flexibilidad.
o Manejo de inconformidades.
o Cumplimiento de compromisos y garantías en los productos y servicios
o Involucramiento de los usuarios en el diseño de los bienes y servicios.
• Establecer los niveles y tendencias actuales en los indicadores clave de la

satisfacción e insatisfacción de los usuarios.
• Utilizar estos resultados para establecer comparaciones con los niveles de

satisfacción de los usuarios de otras organizaciones que brindan servicios similares
y el histórico institucional.
6.3. Resultados Financieros
• Establecer los indicadores clave de aspectos asociados al desempeño financiero.
• Definir los niveles y tendencias actuales en los indicadores clave de desempeño

financiero.
6.4. Resultados en el desarrollo del talento humano
• Establecer los indicadores clave de aprendizaje y desarrollo de los colaboradores,

tales como:
o Logros.
o Motivación y participación.
o Satisfacción.
• Establecer los niveles y tendencias actuales en los indicadores clave de desempeño

de aprendizaje y desarrollo de los colaboradores.
6.5. Resultados de los procesos (eficacia organizacional)
• Establecer los indicadores clave de desempeño de los procesos de creación de

valor, tales como:
o Eficiencia.
o Eficacia.
o Tiempos de respuesta.
o Rendimiento de los procesos.
o Desempeño de los proveedores.
o Edificios, equipos y materiales (índices de defectos, rotación de inventarios,

uso).
• Conocer los niveles y tendencias actuales en los indicadores clave de desempeño

de los procesos.
6.6. Resultados de liderazgo
• Identificar los indicadores clave de comportamiento ético y de confianza de los

líderes institucionales en el direccionamiento institucional, tales como:
o Grado de cumplimiento de la Estrategia.
o Grado de cumplimiento de la Visión.
o Grado de cumplimiento de los objetivos estratégicos.
o Conocer los resultados para los indicadores clave del cumplimiento de la

estrategia y planes de acción de la organización.
• Establecer los resultados para los indicadores clave de cumplimiento regulatorio

y legal.
Apartado 5
V. Implementación del Modelo

1. Implementación del Modelo

5.1. Estrategia de implementación
La gestión en las instituciones públicas ha carecido de la presencia y desarrollo de
tres áreas estratégicas que le permitan consolidar su correcto desenvolvimiento: (1)
Incorporar al ciudadano en todo el proceso de gestión institucional, con particularidad,
en el diseño de la estrategia organizacional, elaboración de los productos y servicios
y mejoramiento de estos; (2) Orientar las organizaciones hacia la generación de valor
público, el planeamiento estratégico institucional y un enfoque de trabajo por procesos y
resultados, de manera que estas puedan efectivamente impactar el desarrollo nacional
e impulsar el bienestar de la población y (3) Mantener un proceso de mejoramiento
permanente en las organizaciones y de desarrollo del talento humano que las integre,
bajo el esquema de un liderazgo organizacional debidamente definido.
Por ello, el Modelo para el Mejoramiento de la Gestión Institucional (MMGI) se encuentra

compuesto por seis (6) variables que deberán ser abordadas por las entidades del sector
público costarricense para mejorar el trabajo que se ha venido realizando hasta ahora.
Asimismo, se considera una serie de principios orientadores que coadyuvarán a propiciar
la calidad en la gestión institucional.
Así, el Modelo comprende orientaciones necesarias para alcanzar la excelencia

en la gestión institucional; sin embargo, requiere del desarrollo de una estrategia
que le permita a las entidades públicas alinear gradualmente su gestión al modelo
de mejoramiento propuesto, lo cual coadyuvará a alcanzar la mejora continua en
la gestión institucional. De esta forma, es preciso asegurarse de que las variables del
Modelo permeen efectivamente en la gestión de las instituciones, de manera tal, que
se logre alcanzar el desarrollo organizacional necesario para que estas puedan cumplir
su misión fundacional, la cual es generar desarrollo potenciando el Sistema Nacional de
Planificación (SNP).
Para tales efectos se ha considerado desarrollar simultánea y consecutivamente tres (3)

modalidades para la implementación del Modelo en las instituciones públicas, a saber:
1 Desarrollo de los instrumentos de gestión.
2 Sensibilización y generación de capacidades.
3 Diseño, actualización o rediseño de los componentes de gestión.
La siguiente figura muestra la estrategia de implementación del Modelo a ser desarrollada

en la institucionalidad pública:
Figura 6
Estrategia de Implementación del Modelo
A continuación, se brindará una explicación de cada una de estas tres modalidades:
5.1.1 Desarrollo de los instrumentos de gestión

Esta modalidad tiene el objetivo de generar aquellos instrumentos metodológicos
(lineamientos, guías, manuales, entre otros) que servirán de apoyo y orientación para las
instituciones públicas en el proceso de implementación del Modelo, la mejora continua
y la excelencia en la prestación de los servicios públicos.
Dichos instrumentos técnicos serán elaborados en forma paulatina conforme se vaya

implementando cada fase del Modelo, posteriormente, se continuará con la aplicación,
actualización y mejora de dichos instrumentos, de manera que se realicen los ajustes
necesarios para una mayor comprensión y su debida aplicación en la institucionalidad
costarricense.
En esta modalidad vale la pena mencionar que se realizará una revisión de metodologías,
guías u otros instrumentos técnicos que ya se tienen elaborados por parte del MIDEPLAN,
los cuales son considerados insumos relevantes para el desarrollo e implementación del
Modelo propuesto.
Por otra parte, el proceso de mejoramiento de la gestión institucional se llevará a cabo

en forma gradual mediante la implementación de dos tipos de planes: el Plan Nacional
Apartado 5 / Implementación del Modelo
de Mejoramiento de la Gestión Institucional (PNMGI) y los Planes de Mejoramiento

Institucionales (PMI).
El Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión Institucional (PNMGI) constituye un

proceso gradual, sistémico y permanente en el corto, mediano y largo plazo, el cual
orientará a las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Planificación, en el
diseño, rediseño, desarrollo, ajuste y mejora de los componentes de la gestión institucional
definidos en el Modelo (ver punto 5.1.3.).
El otro instrumento de gestión que se utilizará para la implementación del Modelo son
los Planes de Mejoramiento Institucionales (PMI), que serán desarrollados anualmente
por las instituciones que conforman el Sistema Nacional de Planificación (SNP). Ambos
instrumentos deberán ser desarrollados utilizando las guías metodológicas que para
los efectos elaborará el MIDEPLAN, bajo la asesoría y capacitación del Área de
Modernización del Estado.
5.1.2 Sensibilización y generación de capacidades

La sensibilización es un proceso fundamental en la implementación del Modelo, ya que
requiere que todos los niveles de la organización -desde los Jerarcas hasta cada uno
de los colaboradores- se identifiquen, empoderen y comprometan con la necesidad de
mejorar el accionar institucional, para lo cual el Modelo propuesto indicará las pautas y
el camino a seguir, siendo fundamental una actitud positiva, proactiva y de credibilidad
que se genere desde los altos mandos hasta los niveles más operativos, ya que estos
últimos deben empoderarse con el cambio y la mejora que se busca realizar; teniendo
presente que la satisfacción de las necesidades de las personas usuarias de los servicios
públicos, es la razón de ser de la institucionalidad pública.
Por lo anterior, se deberán desarrollar procesos de capacitación y formación de los

funcionarios públicos, los cuales buscan generar capacidades orientadas a la innovación,
mejora continua, calidad y excelencia en la gestión, ya que cada colaborador
constituye el recurso más importante para el desarrollo de las organizaciones públicas
y la implementación del Modelo. Esta etapa se considera un eje transversal del Plan
Nacional de Mejoramiento de la Gestión Institucional.
De esta manera, se desarrollarán una serie de capacitaciones a grupos de trabajo

institucionales, de manera que se logre contar con objetivos, ideas y conceptos comunes.
Tal proceso se realizará periódica y constantemente mediante talleres y asesorías.
Este componente se desarrollará mediante la formulación del Plan Nacional de

Formación y de Capacitación del Personal de la Administración Pública, a cargo de
la Comisión Nacional de Capacitación y Formación, creada mediante la Ley 6362.
Dicho plan no solo resulta un complemento del proceso de mejoramiento permanente
de las organizaciones que conforman la Administración Pública, sino que constituye
la expresión de la declaratoria de interés público dado por el ordenamiento jurídico
vigente, a la formación profesional y capacitación de los servidores públicos.
5.1.3 Diseño, actualización o rediseño de los componentes de gestión

La gestión como variable fundamental de las organizaciones públicas está compuesta
de varios elementos que resulta necesario organizar para lograr un conjunto coherente y
eficaz. Tales elementos deben asegurar un alineamiento de la estrategia organizacional
con los resultados -producto de la gestión- sobre el desarrollo nacional, en sus diversos
ámbitos.
Por ello, los componentes de la gestión deben guardar un orden lógico y consecutivo,
que permitan el diseño y desarrollo de cada uno de ellos sobre la base del anterior. De
ahí, que el mejoramiento de la gestión institucional debe partir del desarrollo o mejora de
cada uno de sus componentes, de acuerdo con la Ruta de Mejoramiento de la Gestión
Institucional establecida a continuación para organizarlos cabalmente. Además, tales
componentes se diseñarán y desarrollarán mediante la implementación de tres fases, a
saber:
1 Fase de Planificación: debe determinarse la estrategia organizacional, la cual debe

estar alineada con la normativa, funciones y necesidades de los ciudadanos, lo que
permitirá que la planificación estratégica, la planificación operativa y las políticas
institucionales generen el valor público que debe brindar la institución al país. Para
ello, debe asesorarse y formarse a las instituciones en estas temáticas para alcanzar
los fines establecidos en el Modelo.
• Estrategia Organizacional. Cada institución deberá formular su estrategia, la que

deberá estar orientada a lograr el mayor impacto en la misión de la institución, ya
que esta define la razón de ser de la organización pública y el tipo de valor público
que debe crear. Por ello, se debe tomar como punto de partida la definición de
la misión institucional en términos de valor público a generar para la sociedad;
definición que debe guardar coherencia con el mandato legal de la institución
y con el papel que le corresponde dentro del conjunto de instituciones públicas
que conforman el Sistema Nacional de Planificación.
Esa definición del valor público que ha de crearse para el período que se está
definiendo la estrategia, debe ser lo suficientemente clara, de manera que
permita establecer los tipos de proyectos o actividades que serían apropiados
o no para la institución. Con ello se aumentan las capacidades de éxito y se
orienta la institución a fortalecer las capacidades indispensables para potenciar
la creación de más valor público en el futuro dentro de la misión.
Concretamente, la estrategia organizacional debe estar subordinada a la misión

y esta, expresada en términos muy claros de creación de valor público.
Las actividades de la institución deben estar orientadas a la creación de valor

público, tratando de hacer el mayor uso posible de la capacidad operativa y
manteniendo suficiente apoyo político para garantizar la viabilidad del Plan
Estratégico Institucional.
• Plan Estratégico Institucional. El Plan constituye el punto de partida de la mejora

institucional, el cual debe considerar y hacer partícipes a todos los niveles
organizacionales -desde los niveles jerárquicos hasta los operativos-, con la
finalidad de poder direccionar sus acciones a futuro. De ahí la importancia
que para su construcción se tengan claramente identificadas las debilidades y
amenazas del medio, así como potenciar las fortalezas y oportunidades.
Por eso, un Plan Estratégico Institucional contempla como parte de sus elementos
esenciales la misión institucional, es decir, retoma su razón de ser y existir; al igual

que formula la visión, los valores y los objetivos estratégicos; sobre los cuales la
institución podrá diseñar las estrategias para alcanzar los resultados e impactos
esperados.
• Plan Operativo Institucional. Las instituciones públicas en forma anual deben

elaborar una planificación operativa, la que se constituye en la herramienta
adecuada para desarrollar las estrategias institucionales definidas. En dicha
planificación se detallan las metas anuales, las actividades o tareas necesarias
para alcanzar los servicios o productos, los recursos, plazos, estándares de calidad,
responsables, indicadores –cualitativos y cuantitativos- y riesgos.
2 Fase de Organización o gestión del trabajo: una vez determinada la estrategia

organizacional, es momento de analizar el sistema de gestión y la estructura que
caracterizan a la institución, de manera que estos aspectos permitan cumplir a
cabalidad con la estrategia determinada.
• Sistema de Procesos. Las instituciones públicas comúnmente trabajan en lo

cotidiano, sin analizar si la labor que desarrollan es lo que realmente requiere el
país o responde a las necesidades de sus usuarios, por eso que deberán revisarse
los procesos y procedimientos que realiza cada institución, de manera que se
determinen los procesos estratégicos, sustantivos y de apoyo, así como se
identifique dónde podrían existir “cuellos de botella”, dónde se puede simplificar
trámites y alcanzar mejoras sustantivas en el accionar institucional.
Ante ello, se formará a las diferentes instituciones en esta materia, se elaborarán

con ellos mapas y manuales de procesos y procedimientos, determinando bienes
y servicios, usuarios y se buscará como ser más eficientes en su accionar.
Los procesos de gestión en sí mismos constituyen a la vez una modalidad de

implementación de las variables del modelo en la gestión institucional, ya que
desarrollarán propiamente algunas acciones de las variables que resulta necesario
establecer dentro de este componente, con el fin de dar mayor sostenibilidad a
la aplicación del Modelo.
3 Fase de Seguimiento y Evaluación: para conocer si la estrategia y la gestión

organizacional están brindando los resultados esperados, se deben realizar procesos
de medición, análisis y mejora, así como de evaluación, que permitan tomar
decisiones oportunas respecto al accionar institucional.
• Sistema de Seguimiento y Evaluación. El seguimiento y la evaluación son

herramientas de gestión necesarias que nos van a permitir desarrollar el aprendizaje
organizacional y lograr articular los procesos a la mejora continua, tanto en las
acciones que se encuentran en desarrollo, como en las fases de programación,
planificación y desarrollo de políticas.
Por último, el desarrollo de esta fase permitirá contribuir a la difusión, transparencia

y rendición de cuentas de los resultados -parciales y finales- de la gestión, así como
de los proyectos, programas y políticas que impulsa la institucionalidad pública.
Cada componente se diseñará o rediseñará atendiendo las orientaciones metodológicas

y técnicas definidas en las Guías Metodológicas elaboradas por el MIDEPLAN, las cuales
asegurarán que las variables del Modelo permeen en el diseño y posterior desarrollo de
cada uno de ellos. La ilustración que se muestra a continuación refleja gráficamente la
manera en que se concibe la estrategia para la implementación del Modelo:
Figura 7
Ruta de mejoramiento
Como estrategia de implementación de estas fases en el sector público, se planea

desarrollar las mismas en niveles de instituciones públicas, donde el primer nivel lo
constituyen los dieciocho (18) Ministerios que conforman el Poder Ejecutivo y que en
gran parte son rectores técnicos en distintas materias. Adicionalmente, se utilizarán los
órganos técnicos de MIDEPLAN en dichas instituciones, como lo son las Unidades de
Planificación Institucional y las Contralorías de Servicios, quienes serán los enlaces en este
trabajo, lo cual no impide que a lo interno de cada institución se conformen Comités de
Mejora, que deban ser liderados por estas instancias.
El “Diseño, actualización o rediseño de los componentes de gestión”, tomará un año

para ser implementada y desarrollada cada fase, en el primer nivel de la institucionalidad
pública, asimismo, el desarrollo de instrumentos de gestión y generación de capacidades
se implementarán paralelamente en las tres fases, de forma que esta ruta se ejecute en
un plazo de tres (3) años iniciando en diciembre del 2017 y finalizando en diciembre del
2020 en el caso de Ministerios.
Una vez que finalice el trabajo con este primer nivel, se continuará con el segundo
nivel, el cual se encuentra conformado por los órganos adscritos a los Ministerios (sector
desconcentrado). Este sector se compone actualmente de 84 instituciones y tomará
el mismo plazo de ejecución, para lo cual se contempla de igual forma, contar con
la colaboración de las Unidades de Planificación Institucional y las Contralorías de
Servicios. En este nivel, se tendrá como insumo la estrategia definida para el ente al
cual se encuentran adscritos, lo cual permitirá fortalecer el vínculo y los esfuerzos por
impactar en los sectores en los cuales se concentra el accionar de dichas instancias. El
trabajo dará inicio en el 2021 y concluirá en diciembre del 2023.
Finalmente, se encuentra el tercer nivel de implementación, este nivel consiste en las

instituciones descentralizadas (autónomas y semiautónomas) en las cuales el MIDEPLAN

tiene potestad de orientar su accionar, girar directrices y lineamientos, según la normativa
en diciembre del 2026.
Una vez concluido cada nivel de acción, se brindará un plazo de dos (2) años para que
se consolide la implementación del Modelo en el accionar institucional y proceder con
la realización de una evaluación de los resultados obtenidos, determinar y analizar las
lecciones aprendidas.
descrita:
Figura 8
Ruta de implementación
La ejecución de cada nivel constituye un plan de mejora a corto plazo (3 a 5 años), no
plazo (10 años). Asimismo, el abordaje de los tres niveles con sus respectivas fases
conforma la primera etapa del Plan, denominada “Etapa Constructiva de la Gestión
Institucional”.
Dado que el mejoramiento de la Gestión debe darse en forma permanente y

que la estrategia organizacional de las instituciones debe actualizarse y ajustarse
periódicamente, respecto a las prioridades establecidas por cada cuatro años producto
de los cambios de Gobierno y Administración en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
respectivo, el Plan de Mejoramiento contempla una segunda etapa denominada “Etapa
de Actualización de la Estrategia Organizacional y Ajuste y Mejora de los Componentes
de la Gestión Institucional”. Es en esta etapa donde tomará permanencia la mejora
de las organizaciones públicas, actualizándose la estrategia institucional a las nuevas
exigencias ciudadanas y gubernamentales que trae cada nuevo gobierno y ajustándose
bienes y servicios públicos.

La ejecución de las dos etapas perfila un Plan Nacional de Mejoramiento de la Gestión

Institucional de largo plazo (más de 10 años). Este Plan debe convertirse en una estrategia
permanente de modernización de las organizaciones públicas, lo que asegura el largo
plazo. El siguiente cronograma muestra el planteamiento temporal antes indicado:
102
cuanto a la ruta de implementación del Modelo por nivel institucional establecido y las
etapas antes indicadas:

Etapas para el desarrollo del Modelo
Figura 9
104
5.1. Plan de Implementación.
Matriz de implementación estratégica

106

108

Matriz de implementación operativa
110

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