Documento Del MS Descentralizacion&Gobiernos Subnacionales
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DIVULGACIÓN SIMULTÁNEA
JULIO 2018
Este documento fue preparado por la División de Gestión Fiscal (IFD/FMM). El equipo que preparó
el documento estuvo integrado por: Vicente Fretes Cibils (IFD/FMM), Jefe de División; Axel Radics
(FMM/CUR); Huáscar Eguino (IFD/FMM); Martín Ardanaz (FMM/CNI); Andrés Muñoz (FMM/CBR);
Carlos Pineda Mannheim (CAN/CAN); Luz Ángela García (KIC/KLD); Montserrat Corbella
(KIC/KLD); Susana Román (IFD/FMM); e Ida M. Fernández (IFD/FMM). Se agradecen las
contribuciones al documento del equipo de IFD/FMM, IFD/ICS, IFD/CMF y IFD/CTI. Por último, los
autores agradecen los comentarios recibidos de las siguientes entidades y divisiones del Banco:
IDB-Invest, CSD/HUD y CSD/CCS.
De conformidad con la Política de Acceso a Información, el presente documento se pone a disposición del
público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo para su información.
ÍNDICE
RESUMEN EJECUTIVO……………………………………………………………………………………….1
A. El Contexto y la Evidencia.......................................................................................... 4
B. La Estructura de las Relaciones Intergubernamentales ............................................ 9
C. Las Capacidades de Gestión de los GSN ................................................................ 13
D. Los Mecanismos para Facilitar la Transparencia y Rendición de Cuentas ............. 17
V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN LAS
ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO EN EL SECTOR ............................ 47
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
SIGLAS Y ABREVIATURAS
La Sección III presenta los principales retos del sector en la región, siguiendo los mismos
aspectos analizados en la Sección II. Como avances del último trienio, el SFD describe
la profundización de la descentralización en Chile y Panamá. Destaca el fin del boom de
transferencias a los GSN vinculadas a industrias extractivas, particularmente en países
Andinos; junto a los avances en materia de sostenibilidad fiscal subnacional, tanto en
México como en Argentina. En perspectiva histórica, el SFD destaca la mejora de la
sostenibilidad fiscal de los GSN, particularmente en Argentina, Brasil, Colombia y México.
Por otro lado, un desafío tradicional del sector es una estructura de financiamiento de los
GSN con alta dependencia de transferencias, que contrasta con otras regiones del
mundo. Esta alta dependencia de transferencias reduce los incentivos de los GSN de
gestionar con eficiencia y realizar la rendición de cuentas, y es reflejo de debilidades en
la relación entre los niveles de gobierno. A su vez, el desempeño de los GSN también se
ve afectado por un contexto de bajas capacidades institucionales, escasa transparencia
y débil capacidad de monitoreo de la gestión subnacional. Así, el principal desafío para el
Sector Descentralización y Gobiernos Subnacionales, es propiciar la generación de
condiciones en materia de capacidades institucionales y estructura de incentivos para
una gestión subnacional más eficiente y efectiva, que contribuya a la mejora en la calidad
de vida de todos los ciudadanos. Para esto, es necesario apoyar las intervenciones y los
cambios que aborden de forma sistemática las debilidades institucionales del Sector,
expresadas en los siguientes cuatro grandes problemas: (i) arreglos
intergubernamentales débiles; (ii) GSN con deficiente gestión del gasto y prestación de
servicios; (iii) GSN con baja generación de ingresos propios y acceso a financiamiento; y
(iv) GSN con escasa transparencia y rendición de cuentas de su gestión.
Por último, la Sección V describe las metas, principios, dimensiones del éxito y líneas de
acción que guiarán las actividades operativas y de investigación del Banco en el Sector.
Este SFD propone como meta para el Banco propiciar el desarrollo de las capacidades
institucionales y la estructura de incentivos adecuados para una gestión subnacional más
efectiva y eficiente en ALC, que contribuya a la mejora en la calidad de vida de todos los
ciudadanos. Prioriza los siguientes principios del trabajo en el Sector: (i) desarrollo de
capacidades institucionales con énfasis en un mayor uso de herramientas digitales;
(ii) consideración de los incentivos de los actores; (iii) reconocimiento de la
interdependencia de los desafíos del Sector; y (iv) adaptación a la heterogeneidad de los
países y al interior de los mismos. Las cuatro dimensiones del éxito definidas, así como
las líneas de acción y la propuesta de actividades operativas y de conocimiento y difusión,
responden a los retos del Sector y están enmarcadas en estos principios.
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A. El Contexto y la Evidencia
2.3 Este reconocimiento implica que no existe una única manera de realizar la
descentralización, y que el diseño, secuencia e implementación del proceso están
sujetos a las condiciones prevalecientes en los países, incluyendo circunstancias
históricas y factores de economía política. No obstante, la experiencia
internacional señala una serie de principios o condiciones que son foco de este
SFD, cuya adherencia por parte de los países contribuye a alcanzar los objetivos
de la descentralización y mitigar sus riesgos. Estos incluyen: la definición clara de
responsabilidades de gasto por nivel de gobierno (Bahl y Martínez-Vázquez,
2006); la asignación de fuentes de ingreso propias a los GSN (Bird, 2011); la
coordinación de sistemas de transferencias que cubran el costo de provisión de
los servicios asignados y compensen a los GSN menos desarrollados (Shah,
2007); la implementación efectiva de un marco de responsabilidad fiscal
subnacional (Rodden, 2006); el desarrollo de capacidades de gestión de los GSN
acordes con sus responsabilidades (BID, 2010b); y el establecimiento de
mecanismos que faciliten la transparencia y rendición de cuentas a nivel
subnacional (Faguet, 2012).
2 Adicionalmente, y como se desarrolla más adelante, en muchos países la ambigüedad sobre qué nivel de
gobierno está a cargo de la provisión de ciertos servicios impide atribuir con claridad dicha responsabilidad.
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2.6 En segundo lugar, la evidencia indica que la descentralización puede mejorar los
resultados de las políticas a través de la capacidad de las comunidades locales, y
los GSN de explotar sus ventajas de información vis a vis otros niveles superiores
de gobierno (Mansuri y Rao, 2013). Un área donde esta ventaja se ha manifestado
es en la selección de estrategias o mecanismos para mejorar la focalización e
impacto distributivo de ciertos programas sociales, especialmente en contextos
donde es desafiante la identificación de hogares elegibles, y donde las estrategias
descentralizadas permiten un mejor uso de la información acerca del contexto
local (Alatas, Banerjee, Chandrasekhar, Hanna y Olken, 2013; Galasso y
Ravallion, 2005; Alderman, 2002). No obstante, el beneficio de la mejor
información puede disiparse si el proceso de toma de decisiones a nivel local está
capturado (Bardhan y Mookherjee, 2000, 2005, 2006), si la autoridad delegada se
utiliza de manera oportunista (Camacho y Conoyer, 2011) o si el nivel de
capacidad a nivel local es limitado. En términos de captura, evaluaciones de los
fondos de inversión social, tanto dentro como fuera de ALC, en los que participan
las comunidades en los procesos de selección, muestran que el nivel de
desigualdad a nivel local afecta negativamente la probabilidad de seleccionar
proyectos de inversión pro pobres (Bardhan, Mookherjee y Torrado, 2010; Araujo,
Ferreira, Lanjouw y Ozler, 2008), y que dicho proceso está a veces dominado por
3 Para una revisión exhaustiva, ver Martinez-Vazquez et al. (2016), Smoke (2013), Faguet (2012) y Treisman
(2007).
4 En el caso de Colombia, el proceso de descentralización se asocia con mayores tasas de cobertura escolar
y el acceso de los pobres a los servicios públicos de salud (Faguet y Sánchez, 2014).
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5 Existen evaluaciones de los fondos de inversión social en varios países de la región: Bolivia (Newman et al.,
2002), Ecuador (Araujo et al., 2008), Guatemala (Ibarrarán, Sarzosa y Soares, 2008), Perú (Paxson y Shady,
2002; Shady, 2000), Nicaragua (Pradhan y Rawlings, 2002) y Jamaica (Rao e Ibáñez, 2005), entre otros.
6 El análisis sectorial de la descentralización es profundizado en los SFD correspondientes a cada uno de los
sectores que asignan responsabilidades relevantes a los GSN.
7 Sobre la relación entre desigualdad y descentralización, véase Goerling y Seiferling (2014).
8 Las experiencias de la región con descentralización escolar (gestión basada en la escuela) que cuentan con
evaluaciones incluyen Chile (Vegas, 2002; Letelier, 2017), El Salvador (Sawada y Ragatz, 2005), Nicaragua
(King y Ozler, 2005), México (Skoufias y Shapiro, 2006), entre otros. Para una revisión general, véase
Gunnarsson, Orazem, Sanchez y Verdisco (2009).
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2.10 Por último, los GSN han venido avanzando en la adopción de nuevas tecnológicas
digitales dirigidas a mejorar la gestión de ingresos y la provisión de servicios a
nivel local. Por ejemplo, en el Estado de São Paulo en Brasil, a través del
programa Nota Fiscal Paulista (NFP), las empresas envían electrónicamente las
facturas emitidas a la administración tributaria mensualmente, y el consumidor
final cuenta con incentivos para solicitar facturación vía un sistema de premios,
gestionado vía internet. Después de cuatro años de implementación del programa
NFP, los ingresos reportados por las empresas aumentaron 22%, contribuyendo
así a reducir los niveles de evasión del principal impuesto estadual (Naritomi,
2015). Entre las innovaciones para mejorar la prestación de servicios locales, en
la Provincia de Punjab (Pakistán) se implementó un programa para mejorar el
monitoreo de los servicios de salud en zonas rurales, a través de una aplicación
móvil que reporta en tiempo real el número de inspecciones y el presentismo
médico en los centros de atención, y un portal web (online dashboard) que facilita
esta información a las autoridades de salud provinciales. La evaluación del
programa muestra que la aplicación casi duplicó el número de inspecciones, y se
redujo significativamente el ausentismo médico en aquellas unidades con
menores niveles iniciales de asistencia (Callen et al., 2017). La evaluación de una
tecnología biométrica para identificar asistencia del staff en un estado de la India
muestra que la mejora en el monitoreo puede también afectar los resultados de
salud: los distritos utilizando la tecnología redujeron el número de niños con bajo
peso al nacer (Dhaliwal y Hanna, 2017). Un hallazgo clave de ambas evaluaciones
es que las soluciones tecnológicas por sí mismas no mejoran los resultados, sino
que éstos dependen más bien de los incentivos subyacentes de los actores clave
para utilizar las tecnologías de monitoreo de manera adecuada, y que los
resultados varían dependiendo de las condiciones de entorno.
9 El Documento de Marco Sectorial de Transporte (BID, 2016a) cita evaluaciones que concluyen que la
descentralización gubernamental y los cambios de propiedad sobre las instalaciones de infraestructura (de
una pública a una con Asociaciones Público-Privadas y con un desarrollo más descentralizado) han incidido
favorablemente y de forma generalizada en la productividad total de los factores de las economías a nivel
global.
10 El Documento de Marco Sectorial de Agua y Saneamiento (BID, 2017a, párrafo 2.17) destaca experiencias
exitosas en Inglaterra, Holanda y Chile a nivel de empresas regionales, junto a Planes Departamentales de
Agua y Saneamiento en Colombia.
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institucional, que permiten identificar condiciones bajo las cuales el proceso puede
contribuir a alcanzar el objetivo de una mejor asignación del gasto y una mayor
rendición de cuentas por parte de las autoridades subnacionales. Por supuesto,
existen variables de contexto, tales como niveles de pobreza, desigualdad y
educación de la población, que afectan estos resultados, junto a restricciones de
economía política vinculadas con las diversas motivaciones de los actores de la
descentralización (GSN y sus asociaciones, gobierno central, congreso, sociedad
civil, entre otros) (Tommasi, 2014; Dirección Nacional de Planificación—DNP,
2017) y la madurez política y la capacidad institucional existentes (Smoke, Gomez
y Peterson, 2006). Teniendo en consideración dichas variables y restricciones,
este SFD está enfocado en aquellos elementos que pueden contribuir a mejorar
el desempeño de los GSN, vinculados con el sistema de incentivos de los actores
clave del Sector y el desarrollo de capacidades institucionales. Estos elementos
son la estructura de las relaciones intergubernamentales, las capacidades de
gestión de los GSN, y los mecanismos para facilitar la transparencia y rendición
de cuentas a nivel subnacional.
11 Esto implica en concreto la definición de tres aspectos: qué nivel de gobierno formula el plan de gasto, quién
lo financia, y quién lo ejecuta finalmente (Ahmad, Hewitt y Ruggiero, 1997).
12 La descentralización parcial está definida como reformas de descentralización que no permiten a los
ciudadanos exigir rendición de cuentas a sus gobernantes subnacionales por sus decisiones presupuestarias
y sus resultados (Devarajan et al., 2009).
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2.14 Un segundo principio es que los GSN deben estar provistos de bases de ingreso
propio adecuadas, conmensurables con las responsabilidades de gasto
asignadas (Bird, 2011). Existe evidencia sobre los beneficios de otorgar mayor
grado de autonomía a los GSN para determinar los niveles y composición de sus
ingresos, entre ellos, previsibilidad presupuestaria y mayor rendición de cuentas
por la alta correspondencia entre financiamiento y provisión subnacional de bienes
y servicios públicos (Faguet y Sánchez, 2014; Weingast y Poeschl, 2013). En
efecto, cuando los ciudadanos cargan con el esfuerzo de financiar a sus GSN,
tienen mayores incentivos para exigir que sus impuestos estén bien invertidos
(Paler, 2013). La experiencia histórica de los países desarrollados con la
descentralización fiscal muestra el elevado alineamiento entre el financiamiento
propio y la provisión de servicios subnacionales, producto de la delegación de
potestades tributarias a los GSN (Gadenne y Singhal, 2014; Glaeser, 2013).
13 Ver Slack y Bird (2014) con respecto a las buenas prácticas de la OCDE en el impuesto a la propiedad.
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14 Como se analiza en la próxima sección, esta problemática afecta a los estados brasileños que fijan tasas
diferenciales del Impuesto al Consumo de Mercancías y Servicios (ICMS) de acuerdo al origen y destino de
las compras, lo que estimula la elusión y las guerras tributarias.
15 La capacidad fiscal de los GSN es su potencial de generar recursos propios, vinculado con su desarrollo
socio-económico. Las necesidades de gasto de los GSN están definidas por los costos de provisión de
servicios, en función de características geográficas, demográficas y socioeconómicas, entre otras, de los
mismos (ver OCDE, 2014).
16 Cabe mencionar la experiencia de Canadá, donde el gobierno central realiza transferencias de igualación a
aquellas provincias con capacidad fiscal menor al promedio; y Australia, que además de compensar por
capacidad fiscal, incorpora en la fórmula de igualación las necesidades de gasto de sus estados en función
de su perfil socio-económico, y los costos diferenciales de proveer bienes y servicios públicos (Boex y
Martínez-Vázquez, 2007).
17 Para una motivación conceptual de los fondos de convergencia ver Cai y Treisman (2005).
18 Destaca la experiencia de Australia con su Commonwealth Grants Commission, responsable de la gestión
de las transferencias de igualación de dicho país. Cabe mencionar, en países en desarrollo, las experiencias
de India y Sudáfrica.
19 En la literatura sobre diseño de sistemas de transferencias, queda espacio para profundizar sobre aspectos
específicos, incluyendo el cálculo de las necesidades de gasto (en el marco de las transferencias de
igualación); la efectividad de los fondos de convergencia; y alternativas para reducir la prociclicidad del flujo
de transferencias, entre otros.
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2.19 Por su parte, son conocidas las distorsiones que generan las transferencias
discrecionales, cuyo volumen y asignación no suelen determinarse sobre la base
de criterios de eficiencia y/o equidad (Muñoz, Pineda y Radics, 2017; Brollo y
Nannicini, 2012; Arulampalam, Dasgupta, Dhillon y Dutta, 2009; Ansolabehere y
Snyder Jr., 2006). Este tipo de transferencias ha sido utilizado en ciertos países
para cubrir déficits fiscales subnacionales, afectando la estabilidad
macroeconómica; estimulan también la búsqueda de rentas (rent seeking) por
parte de los GSN, reduciendo sus incentivos para generar ingresos propios; son
además inestables e impredecibles, lo que dificulta la planificación subnacional
(BID, 2000).
20 A esta rama de desarrollos conceptuales se la conoce como segunda generación de federalismo fiscal, en
contraposición a la primera generación, que enfatiza las potenciales ganancias de bienestar de la
descentralización a raíz de una asignación más eficiente de recursos por la proximidad del gobierno con el
ciudadano (ver Oates, 2008).
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2.22 Varios instrumentos y aspectos de diseño pueden contribuir a mitigar este riesgo,
siempre y cuando haya complementariedad en su implementación y sean
compatibles con la estructura de incentivos más general: reducir la alta
dependencia de transferencias, aumentando la capacidad de los GSN de generar
recursos propios; mejorar la transparencia fiscal subnacional; definir con claridad
las funciones de gasto por nivel de gobierno; minimizar las transferencias
discrecionales; evitar rescates financieros; y establecer controles al
endeudamiento subnacional mediante reglas fiscales subnacionales21,
acompañadas de mecanismos de cumplimiento creíbles (Kotia y Lledo, 2016;
Aldasoro y Seiferling, 2014; Grembi, Nannicini y Troiano, 2014; Rodden, 2006)22.
2.24 Gestión de los ingresos. La evidencia señala la importancia de procurar que los
GSN sean responsables de financiar con ingresos propios el incremento en sus
gastos. Por ejemplo, la evaluación de un programa de fortalecimiento de la
administración tributaria local en Brasil muestra que los aumentos en la
recaudación resultantes afectan positivamente la cantidad y calidad de la inversión
en infraestructura educativa (Gadenne, 2017). En la misma dirección, el esfuerzo
tributario local en Colombia está asociado con mejoras en cobertura y calidad en
la provisión de bienes públicos en sectores diversos tales como salud, educación
y agua y saneamiento (Martínez, 2017; Sánchez y Pachón, 2012; Faguet y
Sánchez, 2008). En ambos países no se encuentran impactos de magnitud similar
21 Preferiblemente con metas o restricciones cuantitativas explícitas, tales como límites de deuda como
proporción de los ingresos propios, límites de déficit operacional, etc.
22 Para una taxonomía de las reglas fiscales subnacionales en la OECD, véase Fredirksen (2013) y Sutherland
et al. (2005).
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para fuentes de financiamiento alternativas, como pueden ser los ingresos por
transferencias, incluyendo aquellas provenientes de la explotación de recursos no
renovables. De hecho, la evidencia señala los impactos negativos de un
incremento exógeno en estas últimas, sobre diversos resultados, entre ellos, la
probidad de las autoridades subnacionales (Martínez, 2017; Brollo, Nannicini,
Perotti y Tabellini, 2013), la calidad de las instituciones (Gervasoni, 2010), la
provisión de bienes públicos locales (Ardanaz y Maldonado 2016; Caselli y
Micheals, 2013) y la eficiencia técnica del gasto público (Ardanaz, 2014; Ardanaz
y Tolsa Caballero, 2015; DNP, 2012).
2.25 Entre los factores que desalientan el esfuerzo fiscal propio de los GSN, destaca
en ciertos países la discrecionalidad en la distribución de transferencias, al resultar
más sencillo para las autoridades subnacionales obtener recursos del gobierno
central a partir de negociaciones políticas en lugar de incrementar la presión
tributaria a los contribuyentes locales (Artana et al., 2015; Pineda, 2014). Para
reducir la influencia política sobre el esfuerzo recaudatorio y contribuir a un manejo
gerencial más orientado al cliente, existen experiencias de entidades
semi-autónomas de administración tributaria a nivel subnacional. Al respecto, en
Perú, los Servicios de Administración Tributaria (SAT) implementados en nueve
municipios del país, han presentado mejores resultados en el desempeño
recaudatorio respecto a municipios similares sin SAT (BID, 2013a; von
Haldenwang, 2010). En Honduras, la Alcaldía del Distrito Central (Tegucigalpa)
optó por una tercerización de la gestión de cobranza de los tributos, reportando
que logró duplicar la recaudación entre 2007 y 2012 (Pérez Rincón, 2014)23. En el
caso de Uruguay, los departamentos del país acordaron la centralización del cobro
del impuesto vehicular a través de un fideicomiso, resolviendo la competencia
existente por las bases tributarias, reduciendo la influencia política y generando
eficiencia administrativa, lo que contribuyó a un incremento en la recaudación del
impuesto de 50% en términos reales a los cinco años de implementado el
mecanismo24. Con respecto al impuesto inmobiliario, factores clave que afectan
su recaudación, principalmente arraigados en dinámicas de economía política
local, incluyen la prevalencia de exenciones e incentivos tributarios junto a la
calidad del catastro y del sistema de actualización de valuaciones; estos factores
suelen responder a su vez a la economía política de la tributación subnacional
(Slack y Bird, 2014; Ahmad, Brosio y Poschl, 2014; Bonet, Muñoz y Pineda, 2014;
Fretes Cibils y Ter-Minassian, 2015). Por último, la incidencia sobre las
percepciones de los contribuyentes puede contribuir a mejorar el desempeño
recaudatorio local: evaluaciones experimentales en municipios de Argentina y
Perú muestran que la introducción de mensajes en las boletas del principal
impuesto municipal es un instrumento eficaz para influir en el comportamiento de
los contribuyentes y mejorar el cumplimiento tributario (Castro y Scartascini, 2015;
Del Carpio, 2013)25. A su vez, el uso de premios como mecanismo para incentivar
23 Experiencias como el establecimiento de SAT o la tercerización del cobro de tributos, requieren una
evaluación exhaustiva en cada caso para procurar la autonomía, eficacia y sostenibilidad de la administración
tributaria.
24 Ver experiencia del Sistema Único de Cobro del Impuesto Vehicular (SUCIVE).
25 En Argentina, el mensaje más eficaz fue el que enumeraba las multas aplicables y las potenciales
medidas administrativas y judiciales que la municipalidad podría adoptar en caso de incumplimiento:
dicho mensaje logró aumentar la tasa de cumplimiento tributario (calculada como la razón entre los pagos
realizados por los contribuyentes y el monto facturado) en 7% (Castro y Scartascini, 2015). En Perú, el
cumplimiento tributario aumentó 20% con la divulgación de información sobre niveles de cumplimiento
previo (Del Carpio, 2013).
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2.27 Junto a los sistemas de GFP, el desarrollo de los pilares de la Gestión para
Resultados en el Desarrollo (GpRD) y de las capacidades de gestión estratégica
pueden servir para generar un mejor desempeño de los GSN (BID, 2011a)28. En
Brasil, el Estado de Minas Gerais ha avanzado en la implementación de la GpRD,
aplicando instrumentos de contratación de metas con las instituciones
responsables de los programas y proyectos. Esto es realizado con instancias
formales de monitoreo y gobernanza para la resolución de problemas de gestión,
que están contribuyendo a hacer más eficiente y efectiva la gestión estatal
(Lobato, 2014). En el Estado de Ceará, el establecimiento de transferencias a los
municipios, en función de su desempeño en la provisión de servicios de educación
y salud, ha contribuido a mejorar los resultados en dichos sectores (Holanda,
2014). En el Estado de Pernambuco, la implementación de la gestión estratégica,
a través del Centro de Gobierno, ha permitido la integración de funciones clave de
gobierno fijando prioridades sectoriales, rutinas de monitoreo intensivo y
mecanismos de resolución de obstáculos, que contribuyeron al logro de resultados
como mejoras en educación básica, reducción del crimen y de la mortalidad infantil
(Alessandro, Lafuente y Santiso, 2014). Una experiencia similar a la de
Pernambuco está siendo desarrollada en el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, que estableció una Unidad de Gestión del Cumplimiento para dar
seguimiento a las políticas y resultados prioritarios del gobierno de la ciudad. En
Perú, los Comités de Inversiones a nivel regional y local mejoraron la eficiencia en
la ejecución de la inversión pública (GdeP, 2011b), en tanto la Unidad de Entrega
26 La GFP se refiere a la gestión del presupuesto en sus distintas fases (formulación, aprobación, ejecución),
con foco en los procesos y procedimientos que cubren todos los aspectos de gestión del gasto público
(Cangiano, Curristine y Lazare, 2013). Incluye, entre otros, la contabilidad gubernamental, las cuentas únicas
de tesorería, los procesos y procedimientos presupuestarios, los SIAF, los sistemas abiertos y electrónicos
de compras, y los sistemas de gestión de activos, pagos de personal e inversión pública.
27 El ICMS es el IVA estatal de Brasil.
28 Estos pilares incluyen la planificación estratégica y operativa, gestión financiera, presupuesto orientado a
resultados, gestión de programas y proyectos, y los sistemas de seguimiento y evaluación.
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2.29 Por último, los sistemas de gestión de recursos humanos que promuevan el mérito
y la transparencia, junto a la mejora de las capacidades técnicas de los
funcionarios, son factores importantes que contribuyen a la efectiva gestión
subnacional. En particular, la modalidad que toman los programas de capacitación
y asistencia técnica incide en los resultados alcanzados. Así, en una intervención
en municipios en Rusia orientada a incrementar la eficiencia en la prestación de
servicios locales, la modalidad de asistencia técnica prolongada, intensiva y
residente contribuyó a incrementar más los niveles de satisfacción de los usuarios
que las capacitaciones informativas de corto plazo. Estas mejoras se registraron
en aquellos municipios que llevaban más tiempo prestando servicios de manera
descentralizada y donde había mayor rendición de cuentas a la población
(Beuermann y Amelina, 2014).
2.30 Gestión del endeudamiento. Son numerosos los GSN en países de la OCDE
que acceden a financiamiento de bajo costo y a largo plazo para proyectos de
inversión, a través de la emisión de bonos domésticos (Freire, 2014; Platz, 2009).
Esto es posible en buena medida por contar con un marco de descentralización y
financiamiento subnacional alineado con los principios de la sección anterior. En
particular, la capacidad de generar ingresos propios y contar con una sólida
administración financiera y de gestión de proyectos por parte de los GSN, en un
entorno de estabilidad macro-fiscal y desarrollo de los mercados de capital
subnacional, son factores que propician la solvencia crediticia de las entidades
subnacionales y su acceso a buenas condiciones de financiamiento. Una lección
clave de la experiencia de mercados de deuda subnacional robustos, como
Estados Unidos, es la importancia de evitar rescates financieros a los GSN, lo que
a su vez facilita el desarrollo de los mecanismos de quiebra que permitan a las
entidades subnacionales insolventes reencauzar su relación con sus acreedores
(Martell, 2017; Darche y Gallo, 2012). En países en desarrollo, en cambio, el BM
estimó que de las 500 ciudades más grandes, apenas 4% son solventes en
mercados internacionales y 20% en mercados domésticos. Así, para incrementar
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estos valores y que más GSN accedan a financiamiento de bajo costo y a largo
plazo, resalta la importancia de apoyar a los GSN en mejorar los aspectos
relacionados a su capacidad de generación de ingresos propios, su gestión
financiera, su capacidad de diseñar e implementar buenos proyectos, contar con
sistemas de manejo de deuda pública, que son todos factores que subyacen a las
evaluaciones crediticias externas de solvencia y sostenibilidad. Esto último
contribuye a su vez al fortalecimiento integral de las finanzas de los GSN.
Adicionalmente, y como se desarrolló en los párrafos 2.20 a 2.22, frente a la
historia de rescates financieros en varios de los países de la región, la
implementación efectiva de un marco de responsabilidad fiscal subnacional, con
un sistema de alertas que informe ex ante y de manera oportuna el surgimiento
de riesgos fiscales, es un factor que contribuye a que los GSN accedan a
financiamiento de manera sostenible.
31 En México, donde la reelección inmediata no está permitida, una evaluación de los efectos de la difusión de
información sobre gastos irregulares encontró una disminución significativa en la participación electoral
(Chong et al., 2014).
32 Para colocar dicho número en perspectiva, considere que la municipalidad promedio del estudio recibe
15 millones de Reales en transferencias, de las cuales el 30% suelen ser sujetas a irregularidades (Avis
et al., 2017).
33 Existe un creciente rol de las contralorías en la auditoría de desempeño en base a resultados, tanto a nivel
nacional como subnacional. Ver Lonsdale, Wilkins y Ling (2011).
34 Otro mecanismo con potenciales impactos positivos en la transparencia y rendición de cuentas es el
involucramiento de organizaciones de la sociedad civil. Tal es el caso de los programas “Cómo Vamos”
establecidos en varias ciudades de Colombia para dar seguimiento a los planes de gobierno municipal. No
obstante, aún no se cuenta con suficiente evidencia sobre los resultados atribuibles a estos programas.
35 Como referencia, la participación de los GSN en el gasto público consolidado en los países de la OCDE es
en promedio 33% (año 2014), aunque, como se desarrolla más adelante, con una estructura de
financiamiento con mayor proporción de ingresos propios con respecto a ALC (OCDE, 2016). Como se
desarrolla a lo largo del documento, es necesario que la creciente relevancia de los GSN se acompañe con
la mejora de sus capacidades institucionales.
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20
15
10
0
1985 1990 1995 2004 2010 2015
Fuente: Elaboración propia con base a BID (1997), Daughters y Harper (2007), encuesta a especialistas de
IFD/FMM, GFS-IMF y Plataforma de información fiscal de GSN del BID.
3.2 Así, casi todos los países de ALC han realizado a lo largo de las últimas tres
décadas esfuerzos por acercar el Estado al ciudadano, a través de una mayor
descentralización hacia los GSN y/o desconcentración territorial del gobierno
central. Las motivaciones detrás de la descentralización fiscal han sido diversas y
en ciertos casos concurrentes. Incluyen la apertura democrática, que generó
demandas de mayor autonomía política y fiscal a nivel subnacional (Arzaghi y
Henderson, 2005); la crisis económica de la década de 1980, que llevó a ciertos
países a transferir funciones de gasto a los GSN en un contexto de ajuste
estructural (Rezende y Veloso, 2012); y las reformas institucionales de segunda
generación, en particular desde mediados de la década de 1990, por la cual se
transfirieron responsabilidades a los GSN buscando incrementar la eficiencia del
sector público (Lora, 2007)38. Un factor importante que contribuyó al crecimiento
del gasto subnacional durante la década de 2000 fue el boom de las industrias
extractivas, principalmente minería e hidrocarburos, que incrementó las
transferencias a GSN relacionadas con ingresos fiscales provenientes de estas
industrias, en especial en los países andinos (CEPAL, 2012), y que se
caracterizan por un alto nivel de volatilidad, directamente asociada a cambios en
los precios internacionales de los recursos naturales.
36 En Barbados y Surinam no hay alcaldes municipales porque no existe dicho nivel de gobierno.
37 Existen otros ocho países en ALC con gobiernos intermedios cuyas autoridades son nombradas por el
gobierno central.
38 Sobre los determinantes más estructurales de la descentralización fiscal (ej. geografía), véase Canavire et
al. (2017).
- 20 -
3.3 El promedio del gasto de los GSN en ALC esconde alta heterogeneidad entre sus
países, dependiendo esto de sus respectivas evoluciones históricas y del tamaño
económico, poblacional y geográfico39. Mientras que en Brasil y Argentina se
ejecutó en 2015 a nivel subnacional más de 40% del gasto consolidado, en Costa
Rica y Honduras este valor es menor al 5% (ver Gráfico 2)40. La región ofrece una
diversidad de experiencias, incluyendo: la descentralización insular de Bahamas;
la desconcentración territorial del gobierno central en Surinam; la reciente
creación de un nivel de gobierno municipal en Uruguay; y las innovaciones en
transferencias por resultados a municipios de ciertos estados de Brasil 41. En
general, los países de la región pueden caracterizarse en tres grandes grupos:
federales, como Argentina, Brasil y México; unitarios con nivel de
descentralización avanzado, como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú; y unitarios
con nivel de descentralización menor, que incluyen a Chile, Paraguay y Uruguay,
junto a las naciones de Centroamérica y el Caribe42.
Fuente: Encuesta a especialistas de IFD/FMM, GFS-IMF y plataforma de información fiscal de GSN del BID.
39 El tamaño del sector público subnacional tiende a crecer con el tamaño de los países, no obstante, los GSN
de países pequeños cumplen funciones de gobierno esenciales para el bienestar de la población.
40 Para una mirada comparativa sobre el tamaño, estructura y financiamiento de los gobiernos subnacionales
a nivel mundial, ver OECD/UCLG (2016).
41 Ver Holanda (2014) para el caso del Estado de Ceará.
42 En un estado federal, la constitución garantiza a los GSN permanencia e independencia, junto a poderes
legislativos, ejecutivos y judiciales propios; en tanto en un estado unitario, los GSN suelen no tener soberanía
constitucional y el gobierno central determina qué decisiones les devuelve. Ambos conceptos son tipos
ideales de un continuo, dentro del cual se clasifican los países en función de la soberanía constitucional
otorgada a los GSN (Britannica, 2014).
- 21 -
3.4 La región cuenta con alrededor de 17.500 GSN que ofrecen una variedad de
experiencias de gestión pública. De este total, apenas 2% corresponde al nivel
intermedio de gobierno, siendo el resto municipios (ver Tabla 1)43. El nivel
intermedio tiene mayor relevancia en la prestación de servicios en los países más
grandes de la región, particularmente en Argentina y Brasil, países que cuentan
con importantes fuentes de ingreso propio44. En el resto de los países de la región,
son los gobiernos locales los principales responsables de la prestación de
servicios subnacionales.
3.5 La representación de la mujer, en los espacios subnacionales, aumentó de forma
gradual, pero permanece aún en niveles bajos en consonancia con el nivel
nacional45. Solo el 12% de las alcaldías están ocupadas por mujeres, y las
concejalas electas representan el 27%. Al respecto, en el caso de Brasil, la
evidencia empírica muestra que alcaldesas mujeres tienen menor probabilidad de
incurrir en actos de corrupción y, en promedio, logran mejores resultados en
sectores como salud (Brollo y Troiano, 2016)46.
Tabla 1. Número de GSN por nivel de gobierno y por país en ALC
Nro. Gobiernos Nro. Gobiernos Nro. Gobiernos
Intermedios Locales Subnacionales
Argentina 24 2.218 2.242
Bahamas 0 32 32
Barbados 0 0 0
Belice 0 203 203
Bolivia 9 339 348
Brasil 27 5.570 5.597
Chile 15 345 360
Colombia 33 1.101 1.134
Costa Rica 7 81 88
Ecuador* 22 221 243
El Salvador 14 262 276
Guatemala 22 340 362
Guyana 10 146 156
Haiti* 10 182 192
Honduras 18 298 316
Jamaica 0 14 14
Mexico 32 2.464 2.496
Nicaragua 17 153 170
Panama 14 78 92
Paraguay 18 254 271
Peru 26 1.871 1.897
República Dominicana 32 392 422
Suriname 0 10 10
Trinidad y Tobago 0 15 15
Uruguay 19 112 131
Venezuela 23 337 360
Total 392 17.037 17.429
(*) Gobiernos locales no incluyen parroquias rurales en Ecuador, ni las secciones comunales en Haití.
Fuente: Elaboración propia con base a información de países y cuestionario a especialistas del BID en la región.
43 En seis países de la región existen dos niveles de gobierno local, y en Haití existen tres.
44 Bolivia, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela son otros países en los que los gobiernos intermedios
son responsables de importantes servicios subnacionales, aunque con alta dependencia de las
transferencias del gobierno central.
45 Ver SFD de Género y Diversidad, BID, 2017b.
46 Ver Blog con enlace al estudio.
- 22 -
3.6 El Sector presenta alta heterogeneidad no solo entre los países, sino también al
interior de estos. Esto es especialmente marcado a nivel municipal: como se
describe en el SFD de Desarrollo Urbano y Vivienda (BID, 2016b), ALC es una
región crecientemente urbana, con ocho de cada diez habitantes residiendo en
ciudades. Sin embargo, apenas 11% de los municipios de la región, de carácter
urbano, concentran más de dos tercios de toda la población, mientras que
alrededor de la mitad de los gobiernos locales tiene cada uno menos de
10.000 habitantes (Eguino, Porto, Pineda, Garriga y Rosales, 2010). Esta realidad
plantea desafíos tanto en municipios urbanos, que gestionan servicios que
involucran la coordinación con otras entidades subnacionales, como en el ámbito
rural, donde está concentrada la mayoría de los municipios de la región que
cuentan con escasa población y limitada capacidad administrativa
(Martínez-Vázquez, 2010)47.
3.7 Los GSN de la región tienen una creciente importancia en la provisión de bienes
y servicios públicos cruciales para el desarrollo económico y social. La mayoría
de los municipios son responsables, entre otros, de servicios de recolección de
residuos, barrido y limpieza; transporte local; mantenimiento de parques y
jardines; alumbrado público; y emisión de licencias de construcción y
funcionamiento (Eguino et al, 2010). A su vez, tanto municipios como gobiernos
intermedios (donde existen) ejecutan proyectos de inversión pública en sectores
como transporte y vialidad, agua y saneamiento, infraestructura productiva,
turismo, educación y salud, teniendo a su cargo su posterior operación y
mantenimiento48. De hecho, la importancia de los GSN en la ejecución de la
inversión pública ha crecido en la última década en varios de los países de la
región, superando el 50% de la inversión pública consolidada en algunos países
andinos (BID, 2012a y 2014c).
3.8 Asimismo, los servicios de educación y salud tienen fuerte incidencia sobre el
tamaño del sector público subnacional, alcanzando en promedio más de 40% del
gasto total (CEPAL, 2011b)49. Los países más grandes de la región son los que
han asignado estas funciones a los GSN50. Así, en Argentina y Perú, dichos
servicios están mayormente a cargo de los gobiernos intermedios; en Colombia,
la responsabilidad principal recae en los gobiernos locales; en Brasil, México y
Venezuela hay atribuciones concurrentes entre los niveles de gobierno
(Martínez-Vázquez, 2010). La autonomía en la gestión de estos servicios por parte
de los GSN tiende a estar relacionada con su capacidad de generar ingresos
propios, aunque no es así en todos los países: las provincias de Argentina, que
47 En ciertos países ha proliferado el número de municipios, en parte por el incentivo dado por la garantía de
una transferencia mínima de recursos. Destaca el caso de República Dominicana donde el total de gobiernos
locales se incrementó en más de 150% durante los últimos 20 años. Esto plantea dificultades para el
aprovechamiento de economías de escala y la provisión eficiente de servicios (Martínez Vázquez, Radics y
Pérez Rincón, 2017).
48 En varios de los países más grandes de la región, los GSN tienen también a su cargo responsabilidades en
materia de seguridad ciudadana. Ver SFD de Seguridad Ciudadana y Justicia (BID, 2017c).
49 Algunos de los países más grandes de la región inclusive han diseñado modelos de coordinación entre los
gobiernos nacionales y subnacionales para implementar sistemas de protección social, como en Brasil,
donde el “Bolsa Familia” está en manos de los municipios; o en Colombia, donde el gobierno nacional y los
gobiernos locales firman acuerdos formales de corresponsabilidad que definen las obligaciones de cada uno
(ver SFD de Protección Social y Pobreza, BID, 2017d, párrafo 3.17).
50 El SFD de Salud y Nutrición (BID, 2016c) destaca también el alto grado de descentralización del sector salud
en Bolivia, en el contexto del desafío de fortalecer la gestión subnacional de dicho sector.
- 23 -
cuentan con importantes ingresos propios, tienen mayor control sobre la gestión
que los gobiernos regionales de Perú, que se financian casi en su totalidad por
transferencias; sin embargo, en México los estados han tenido tradicionalmente
una autonomía relativamente elevada en la gestión de la educación, a pesar de
su alta dependencia de transferencias51.
3.10 Una segunda característica del período ha sido el fin del boom de transferencias
a los GSN vinculadas a industrias extractivas, particularmente en países andinos.
Este fenómeno contribuye a explicar el estancamiento reciente en el crecimiento
del tamaño del sector público subnacional (ver Gráfico 1). En tercer lugar, con
respecto a la sostenibilidad fiscal de los GSN, ha habido avances en México, a
través de la aprobación de un marco legal de responsabilidad hacendaria para
entidades federativas y municipios, que está contribuyendo a incrementar la
transparencia en el registro de la deuda subnacional a través del Registro Público
Único (RPU); y mediante el Sistema de Alertas que permite mitigar el incipiente
riesgo fiscal que venían manifestando ciertos GSN (Rasteletti y Acosta, 2016). A
su vez, en Argentina, a fines de 2017 se reformó la Ley de Responsabilidad Fiscal,
imponiendo un techo al crecimiento del gasto corriente, que complementó la firma
de un pacto fiscal entre los tres niveles de gobierno que busca asegurar la
sostenibilidad fiscal y reducir los impuestos distorsivos.
3.11 Ampliando el análisis a los últimos quince años, ha habido avances junto a
desafíos tradicionales que han caracterizado el proceso de descentralización en
la región y que se han acentuado. Por un lado, un avance importante ha sido la
mejora de la sostenibilidad fiscal de los GSN, particularmente en Argentina, Brasil
y Colombia, países en los que el endeudamiento subnacional contribuyó a
episodios de inestabilidad macrofiscal a finales de la década de 1990 y principios
51 El gobierno central asumió un mayor control sobre la nómina de docentes que financia a través de la
implementación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), (ver BID,
2014b).
52 Se traspasan nuevas competencias en materia de fomento productivo e industria, desarrollo social y humano,
e infraestructura y transporte; se establece un procedimiento para que las regiones puedan requerir en el
futuro nuevas competencias al gobierno central; y permite conformar áreas metropolitanas en las principales
conurbaciones del país.
- 24 -
53 La información de la Tabla 2 es un aporte específico de este SFD, ante la escasa transparencia de las
finanzas subnacionales de la región. Surge tanto de la base de datos fiscal subnacional que IFD/FMM viene
consolidando en los últimos años como de un cuestionario completado por los especialistas de la División
que residen y/o trabajan con la gran mayoría de los países de la región, los cuales permitieron describir y
analizar la evolución reciente de la descentralización en dichos países.
- 25 -
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
OECD (33) Asia ALC Africa
diluida. Por ejemplo, en una encuesta sobre gasto público subnacional en México,
menos de la mitad de los entrevistados identificaron correctamente que los
alcaldes son responsables por los sistemas de alcantarillado, la provisión de agua,
y el alumbrado (Chong, De La O, Karlan y Wantchekon, 2014). En materia de
seguridad ciudadana, es débil la planeación y coordinación entre los distintos
niveles de gobierno (BID, 2017c). En las grandes ciudades, la provisión de
servicios y las regulaciones están fragmentadas en varias jurisdicciones, y a
menudo carecen de una entidad que las organice (BID, 2016b), restringiendo en
ciertos casos el aprovechamiento de economías de escala que redunde en ahorro
de costos y mejora de la calidad del servicio54. Esta fragmentación se traslada
también a la capacidad de coordinar GSN en estrategias de planificación del
desarrollo regional55. Al respecto, la colaboración entre niveles de gobierno en el
aprovechamiento de soluciones tecnológicas compartidas puede contribuir a
reducir las asimetrías de capacidad institucional a nivel subnacional56.
3.16 En tercer lugar, existe espacio para mejorar el diseño de los sistemas de
transferencias intergubernamentales, especialmente para abordar los
desequilibrios horizontales característicos de la región. ALC es una región con alta
desigualdad territorial: el ratio promedio del producto bruto geográfico entre las
regiones más ricas y más pobres duplica los valores de países de la OCDE. Esta
inequidad económica se traduce en altas disparidades en la capacidad de
generación de ingresos propios: el coeficiente de Gini de ingresos propios en ALC
es 3 veces más alto que aquel para países de la OCDE. Sin embargo, las
transferencias compensan de manera limitada las disparidades entre los GSN
(Muñoz, Radics y Bone, 2016; Beramendi, 2012). Si bien muchos de los sistemas
de transferencias incorporan criterios redistributivos, relacionados con población,
ruralidad y/o pobreza, entre otros, resultan insuficientes para cerrar las brechas
regionales (Muñoz, Pineda y Radics, 2017; Beramendi et al., 2017). En particular,
en ningún país de la región se ha adoptado un sistema de transferencias de
igualación que compense a los GSN por su capacidad fiscal y necesidades de
gasto diferenciales, de manera de dar la misma oportunidad a cada entidad
subnacional de brindar una dotación básica de bienes y servicios públicos acorde
con sus funciones, asumiendo un nivel comparable de esfuerzo fiscal (Martínez-
Vázquez y Sepúlveda, 2012). De hecho, cierto tipo de transferencias comunes,
como aquellas derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables59,
tienden a exacerbar las desigualdades regionales y revertir los efectos
ecualizadores que tienen los esquemas de coparticipación (Muñoz, Pineda y
Radics, 2017; Loayza, Mier y Teran y Rigolini, 2013; Sanguinetti, 2010)60.
3.18 De manera más general, cabe notar que, a pesar de los avances del proceso de
descentralización en la región, en muchos países no se han consolidado
instancias o mecanismos institucionales de coordinación de las distintas
59 Dado que la asignación se caracteriza por beneficiar mayormente a las entidades donde se localizan las
actividades extractivas.
60 En el caso de ciertas transferencias específicas, como aquellas destinadas a apoyar los sistemas estatales
de innovación y competitividad en México, se asignan más recursos federales a las entidades con mayores
capacidades institucionales, lo que acentúa las desigualdades regionales existentes (Stezano y
Padilla-Pérez, 2013).
61 Para el caso ver blog República Dominicana.
- 28 -
62 Este es un aspecto en el cual ALC se beneficiaría del análisis de buenas prácticas de otras regiones.
63 El Banco ha contribuido a la creación y desarrollo de estas redes temáticas en Brasil.
64 Dependiente de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, administra uno de los programas del Banco de
mayor continuidad institucional en el Sector (ver Capítulo 4).
- 29 -
3.21 Son muchos los GSN de la región que presentan deficiencias en gestión del gasto
y prestación de servicios. Esto es en parte el resultado de condiciones iniciales
muy heterogéneas (DNP, 2017)65. Por ejemplo, los municipios dotados con mayor
tamaño poblacional, años de escolaridad promedio, y por lo tanto personal
capacitado, suelen mostrar mayores niveles de ejecución de la inversión pública
(Loayza, Rigolini y Calvo-González, 2011) y mejores indicadores de la eficiencia
del gasto público (Herrera y Franke, 2007). Similarmente, en los municipios con
menores niveles de alfabetismo y mayores niveles de pobreza y desigualdad, la
eficiencia del gasto público educativo es relativamente menor (Tavares y
deCalcanti, 2014 y Machado, 2013). En Colombia, entre aquellos municipios que
presentaron en 2016 información completa para la evaluación integral de su
desempeño, el promedio de desempeño mejora en gobiernos locales con mejores
dotaciones iniciales (medidas por actividad económica, características
demográficas y recursos propios); no obstante, la alta disparidad en capacidad de
gestión y resultados de desarrollo incluso entre municipios con dotaciones
iniciales similares revela la utilidad de políticas diferenciadas e identificación de
buenas prácticas para aquellos GSN rezagados (DNP, 2017)66. En los estados de
Brasil existe una correlación débil entre la eficiencia relativa del gasto en
educación y el gasto estatal per cápita en educación, así como el PIB estatal per
cápita, lo que sugiere que solo contar con más recursos no garantiza mejores
resultados, si no se acompaña de mejoras en la gestión de la calidad del servicio
(Boueri, Mac Dowell, Pineda y Bastos, 2014).
65 En este sentido, las deficiencias tienden a estar presentes en mayor medida en aquellos GSN y en aquellos
países con menor grado de desarrollo, incluyendo muchos de los países prestatarios C y D del Banco.
66 Colombia se distingue por llevar más de 10 años consolidando, desde la DNP, la evaluación anual del índice
de desempeño integral municipal. Desde el año 2016 dicho índice evalúa a los municipios segmentándolos
en función de sus dotaciones iniciales.
- 30 -
3.23 Los GSN presentan también restricciones para la atracción de inversiones, lo que
limita las oportunidades para el desarrollo económico, incluyendo la promoción de
exportaciones. En este sentido, es escasa la utilización de soluciones digitales
para facilitar la prestación de servicios a ciudadanos y empresas, en parte por el
escaso desarrollo de la infraestructura de banda ancha67. Falta también expandir
las iniciativas de simplificación de trámites e integración física de servicios
presenciales mediante el uso de ventanillas únicas68. Por ejemplo, la apertura de
un negocio en Centroamérica y República Dominicana (que incluye trámites
subnacionales) requiere en promedio dos veces más procedimientos y tres veces
más tiempo que en países de alto ingreso de la OCDE, incrementando costos al
sector privado (BM, 2015b). En El Salvador, la medición en 2013 de un índice de
competitividad, que evaluó el clima de negocios en 41% de los municipios del país,
encontró valores inferiores al promedio, entre otros, para los subíndices de calidad
de los servicios municipales y proactividad en desarrollo de iniciativas para atraer
inversión (USAID, 2013)69. La baja calidad de los servicios contribuye a la
generación de costos de transacción en la relación entre los GSN y los
ciudadanos: en Cochabamba, Bolivia, los costos de transacción de un conjunto
de trámites se estimaron superiores a 4% del PIB del departamento70. Por su
parte, con excepción de Brasil y México, el desarrollo de APP y el rol del sector
privado en la prestación de los servicios de los GSN es incipiente (Infrascope,
2013), lo que limita su potencial para promover capacidades y contribuir a la
reducción de la pobreza y la equidad. En todos estos aspectos es crucial el apoyo
del gobierno central, más aún en aquellos GSN con poca capacidad y alta pobreza
y desigualdad.
3.24 Una restricción importante para mejorar la calidad del gasto subnacional es el bajo
desarrollo de los pilares de la GpRD, la GFP y la escasa implementación de
modelos de gestión que fortalezcan el Centro de Gobierno71, que permite la
coordinación de las prioridades de gobierno apoyando directamente a las
autoridades del GSN. También son débiles los procesos administrativos en
muchas entidades subnacionales, que suelen no estar apoyados por herramientas
básicas de gestión72. En particular, a pesar de los avances de la región en las
últimas dos décadas en la modernización de los sistemas nacionales de GFP, su
desarrollo a nivel subnacional está rezagado. En términos de cobertura destacan
los casos de Perú, donde el SIAF está implementado en todos los GSN (BID,
2010a); Guatemala, que tiene a todos sus municipios conectados al SICOIN GL
67 El 96% de los municipios de ALC tiene una tasa de penetración de banda ancha menor al 50% (Digilac,
2014).
68 Cabe mencionar, al respecto, la experiencia de la Alcaldía de Bogotá con la Red CADE de unidades de oferta
de servicios integrados a ciudadanos y empresas (BID, 2012b).
69 La medición consistió en encuestas individuales con dueños y encargados de negocios, alcaldes y
funcionarios municipales, midiendo ocho características del clima de negocios de cada municipalidad que se
desprenden del concepto de gobernanza económica: transparencia, servicios municipales, proactividad,
pagos ilícitos, seguridad pública, tiempo para cumplir con regulaciones, tasas e impuestos y costos de
entrada.
70 Ver ATN/AA-15036-BO y ATN/FI-15035-BO, Gobierno Abierto al Servicio de la Ciudadanía.
71 El Centro de Gobierno se refiere a las organizaciones y unidades que proporcionan un apoyo directo al jefe
del ejecutivo (Alessandro, Lafuente y Santiso, 2014).
72 Ver BID, 2012a con referencia a los gobiernos regionales de Perú.
- 31 -
3.26 El desarrollo del servicio civil debe ir acompañado de la mejora sostenible de las
capacidades técnicas de los funcionarios, que en muchos países de ALC son
bajas, tanto de los equipos de gobierno que gestionan el proceso de
descentralización a nivel central, como de los funcionarios de los propios GSN76.
En este aspecto, en Perú, la modalidad de asistencia técnica residente en los
GSN, con evaluación de capacidades junto a transmisión de habilidades y
conocimientos en el trabajo cotidiano con los funcionarios subnacionales, ha
resultado más efectiva en el área de gestión de la inversión pública que las
capacitaciones informativas de corto plazo. Este esfuerzo ha sido acompañado de
una desconcentración de funcionarios técnicos del gobierno central en el territorio,
73 En particular, el Estado de Sao Paulo cuenta con un sistema de gestión de costos que permite obtener costos
unitarios de servicios prioritarios. Desarrollos como este requieren de otros sistemas modernos de GFP, de
los cuales pocos GSN de ALC disponen, tales como una contabilidad patrimonial y adecuación a estándares
internacionales, y una gestión presupuestaria y financiera moderna e integrada (Chan, Holanda y Pessoa,
2012; Pimenta, 2015).
74 En Bolivia también hay alta cobertura, que alcanza al 96% de los municipios entre los distintos sistemas en
funcionamiento (Lora, 2014). Como otros ejemplos, en Nicaragua el subsistema integrado de administración
financiera municipal cubre 65% de las alcaldías (Bartels y Muñoz, 2014); en Chile el subsistema de
información financiera municipal cubre 35% de las entidades (Uña, 2013); y en Honduras el sistema de
administración municipal integrado llega a 20% de los municipios (Pérez Rincón, 2014).
75 Como se mencionó en la sección anterior, la implementación del SIAF a nivel subnacional, junto a la
adecuación de la contabilidad pública a estándares internacionales, incluyendo el registro patrimonial de sus
activos y pasivos, puede contribuir a mejorar la transparencia y rendición de cuentas. Con respecto a las
compras públicas, los sobrecostos por ineficiencias en gestión de compras en salud, educación y seguridad
superaron el 8% del presupuesto de dichas funciones en un estado de Brasil (BID, 2013c).
76 A nivel central es crucial mantener un cuerpo de funcionarios con conocimiento técnico de los desafíos de la
descentralización y los GSN. A nivel subnacional, es importante abordar de manera diferenciada los desafíos
de los GSN en función de sus condiciones iniciales (ver DNP, 2017).
- 32 -
1.0 0.94
0.8
0.6
0.39
0.4 0.30
0.25
0.2
0.0
2000 2010 2015
ALC OCDE
3.28 Las causas de este problema incluyen factores propios de la gestión subnacional
y restricciones desde el gobierno central. Entre las primeras cabe mencionar: la
desactualización de las bases catastrales y registros de contribuyentes; la escasa
automatización de las funciones de recaudación; bajas capacidades para calcular
valores de tributos y arbitrios; y débil esfuerzo fiscalizador. Sobre esto último, en
varios países el calendario político incide en el esfuerzo fiscal local, en especial
durante los años de elecciones, lo que hace necesario fortalecer la autonomía de
la administración tributaria a nivel subnacional y promover su digitalización. A su
77 Como ejemplo del potencial de la gestión de inmuebles, la venta de una antigua estación de ómnibus y de
un sitio administrativo en Estambul, Turquía, generó ingresos por US$1.500 millones, equivalente a 1,5 veces
el gasto de inversión municipal total del año 2005 (Peterson, 2009).
- 33 -
vez, desde el gobierno central hay escaso apoyo a los GSN en la gestión de sus
ingresos propios, en parte porque en muchos países esta función no está
suficientemente priorizada. Así, con respecto al impuesto a la propiedad, el avalúo
periódico de los inmuebles para aproximarlo a valores de mercado está
desactualizado; y los registros públicos no están integrados con los catastros
municipales (BID, 2013a)78. También es escasa la asistencia técnica a los GSN,
con foco en entidades urbanas con mayor potencial recaudatorio y baja capacidad
de gestión, pudiendo abarcar también a GSN rurales con alto ingreso per cápita
(Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2012). Dada la brecha en el desempeño
recaudatorio entre países de ALC y de la OCDE, en particular con respecto al
impuesto a la propiedad, resulta necesario fortalecer la cultura de pago, mejorar
los sistemas de catastro y administración tributaria, y realizar las inversiones
necesarias para acercar la recaudación subnacional a su potencial.
3.30 A su vez, en ciertos países es insuficiente el apoyo del gobierno central para dotar
de asistencia técnica a los GSN orientada a su saneamiento financiero y posterior
graduación al mercado82. Esto obedece en buena medida a la falta de información
y capacidad de monitoreo desde los Ministerios de Hacienda, que limita la
segmentación de los GSN para ser considerados de acuerdo a su capacidad de
pago. En este aspecto, uno de los beneficios de la implementación efectiva de los
marcos de responsabilidad fiscal en Brasil y Colombia es la mayor capacidad del
3.33 Estos resultados muestran no solo los costos de la falta de transparencia a nivel
local, sino la importancia de las herramientas de rendición de cuentas para
corregir a tiempo problemas relacionados con falta de transparencia y actos
indebidos de gobierno. Sin embargo, a pesar del desarrollo de la descentralización
en la región, los programas que promuevan la rendición de cuentas no son
comunes o tienen un alcance enfocado sólo en la administración o en el poder
ejecutivo municipal. Estos programas son particularmente necesarios en el
contexto de aumento de las transferencias ligadas a recursos naturales no
renovables, donde la evidencia apunta a mayores problemas de irregularidades
en aquellos municipios más favorecidos por dichos recursos (Caselli y Michaels,
83 Esta información surge de la plataforma de información fiscal subnacional que está desarrollando IFD/FMM
(Análisis Económico Sectorial–ESW - RG-K1363).
- 35 -
84 Para el periodo 2009-2011 en Colombia, se detectaron más de 5.000 irregularidades en el manejo de los
recursos por regalías a nivel subnacional, representando 20% del valor de las regalías giradas en ese período
(DNP, 2012). Al respecto, cabe mencionar el desarrollo reciente, con apoyo del Banco, del Sistema Mapa
Regalías, que permite dar seguimiento a los PIP de GSN financiados con recursos de regalías.
85 Esta experiencia contó con apoyo del Banco a través del proyecto 2977/OC-CO, Programa para el
Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública.
86 Este desafío incluye la coordinación y monitoreo del cumplimiento de herramientas como planes de
desarrollo subnacional.
87 Esta experiencia contó con apoyo del Banco a través del “Programa de modernización del sistema de control
externo de los Estados, Distrito Federal y municipios brasileños”, BR0403.
- 36 -
b. Por su parte, la evaluación de ICES (BID, 2016d) indica que las CT que
impulsaron la Iniciativa tuvieron mejores resultados en aquellas ciudades
donde estaba más consolidada la descentralización política, había mayor
capacidad fiscal subnacional, y mejores capacidades de planificación.
También subraya la necesidad de fortalecer el análisis en los temas fiscales
y de gobernanza, junto al vínculo entre los programas priorizados y las
posibles fuentes de financiamiento.
c. Con respecto al análisis por país, la última CPE de Brasil (BID, 2015a), resalta
las implicaciones de un modelo de financiamiento del Banco centrado en los
GSN. En este aspecto, las asociaciones de largo plazo con un número
seleccionado de GSN pueden intensificar la eficiencia y la eficacia de la
cartera. En el caso particular del Programa de Apoyo a la Gestión e
Integración de los Fiscos en Brasil (PROFISCO), tuvo resultados
satisfactorios en la difusión de experiencias y prácticas óptimas en los
estados. Con respecto al financiamiento a los estados en apoyo de reformas
de políticas a través de Programas de Consolidación del Equilibrio Fiscal para
el Desarrollo (PROCONFIS), ayudó a establecer una agenda de reformas y
mejorar la gestión fiscal. La evaluación recomienda seguir trabajando con los
estados y municipios en la profundización de la reforma de las finanzas
públicas, contando con la participación de múltiples divisiones del Banco para
ayudar a los clientes a identificar algunas de las rigideces e ineficiencias de
gasto más apremiantes y formular soluciones adecuadas.
f. La CPE de Guatemala (BID, 2016f) señala que, entre 2012 y 2016 el avance
de la descentralización fiscal en Guatemala fue lento. La evaluación destaca
que en el marco de la ejecución de PBP, el Banco fue el principal impulsor de
acciones de política para fortalecer la capacidad fiscal de las municipalidades.
Asimismo, resalta el apoyo del Banco a la puesta en marcha de la Dirección
de Asistencia a la Administración Financiera Municipal (DAAFIM). Los
principales desafíos en el Sector tienen que ver con la necesidad de continuar
desarrollando el marco institucional en el nivel local; y también en el nivel
nacional, donde destaca el fortalecimiento (aún pendiente) del Instituto de
Fomento Municipal (INFOM).
g. Por último, la CPE de Ecuador (BID, 2017f) destaca que el BID brindó un
apoyo importante a los entes subnacionales para mejorar la infraestructura
productiva (riego y carreteras) y aumentar el acceso a servicios básicos (agua
potable y saneamiento). Sin embargo, la implementación de estos programas
enfrentó debilidades institucionales de los entes subnacionales y los sistemas
financiados afrontan riesgos de sostenibilidad a largo plazo. Entre las
recomendaciones, incluye continuar fortaleciendo la capacidad de las
entidades subnacionales, explorando nuevos mecanismos para mejorar la
provisión y financiamiento de los servicios productivos y sociales bajo su
responsabilidad.
88 Para el primer ciclo de este SFD se analizaron 18 operaciones de garantía soberana. Para la presente
actualización, este estudio ha sido complementado con 17 préstamos.
89 Entre los documentos analizados se incluyen Propuestas y Contratos de Préstamos, Matriz de Resultados,
Matriz de Riesgos, Informe de Evaluación de la Capacidad Institucional (SECI), Reglamentos Operativos,
Planes de Ejecución Anuales y Plurianuales, Cooperaciones Técnicas de apoyo a los préstamos, Informes
de Monitoreo de Proyectos, Informes de Evaluación Intermedia y Final, Informes de Terminación de
Proyectos.
- 38 -
especialistas, han sido una fórmula adecuada para atender las necesidades
mediante una interacción fluida y constante con el gobierno90. El Banco ha sido
un socio estratégico en países como Uruguay y Brasil, donde gracias al
entendimiento de los especialistas sobre el contexto del país y el acompañamiento
ininterrumpido por más de 30 y 15 años, respectivamente, ha logrado posicionarse
como uno de los principales socios en el proceso de descentralización y
modernización de los instrumentos de gestión fiscal, ejecutando con éxito varias
operaciones a nivel federal, estadual y municipal. En Uruguay, son varios los
factores que han permitido que se desarrolle un trabajo ininterrumpido: (i) la
tradición de continuidad institucional liderada por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto; (ii) la existencia de autoridades en el gobierno central reconocidas
por parte de las autoridades subnacionales, con profesionales técnicos y con
experiencia en la materia; y (iii) la autonomía de los GSN que eleva a un nivel
superior la relevancia de la temática. Por otro lado, el Banco ha liderado un
importante diálogo sectorial con las autoridades de Brasil por medio de
operaciones de crédito, cooperaciones técnicas, seminarios y estudios, además
del desarrollo de redes de conocimiento en el marco de los programas PENAFE,
PROCONFIS, PROFISCO y PNAFM. Así, se estructuraron redes para la
integración de los fiscos, junto a la modernización de la gestión fiscal, financiera y
patrimonial de los municipios y Estados Brasileros, permitiendo el desarrollo,
armonización y diseminación de políticas de gestión fiscal, además de ser un
espacio para consensuar soluciones técnicas eficaces y compartir innovaciones
tecnológicas para ser implementadas en los diferentes estados91.
En el caso de Brasil, por ejemplo, el Banco apoyó la Reforma Fiscal por medio de
una CT, que tenía como objetivo buscar consensos entre los diferentes actores
por medio de estudios de diagnóstico, seminarios y talleres95. En México se
utilizaron recursos para financiar acciones de mejoramiento de las capacidades
de funcionarios de GSN, fortaleciendo la gestión para resultados en los estados96.
En el caso de Colombia se han contratado expertos internacionales para apoyar
estudios que han sido preponderantes para el proceso de descentralización.
4.13 Rol del sector privado. El sector privado puede apoyar al desarrollo económico
subnacional mediante la generación de oportunidades de inversión y la
generación de capacidades, en particular en lo relacionado al diseño e
implementación de proyectos de inversión. Por ello es importante tener un marco
normativo que impulse iniciativas público-privadas, además de la creación de
entidades o agencias que analicen la conveniencia de articular asociaciones
4.18 Préstamos. Entre 2015 y 2017, el Banco aprobó 12 préstamos en el Sector por
más de US$2.000 millones. Así, en Argentina comenzó un nuevo ciclo de
operaciones de fortalecimiento de la gestión provincial, inicialmente en cuatro
provincias, financiando proyectos de inversión como incentivo para la mejora en
la gestión fiscal130. En Colombia se aprobaron dos nuevos tramos de la CCLIP de
mejora de la gestión fiscal y la inversión pública en alcaldías de ocho ciudades de
dicho país131. En México hubo préstamos basados en políticas que apoyaron
importantes reformas al marco de descentralización, incluyendo el
4.19 Los países donde el Banco financia directamente a los GSN con garantía
soberana son Brasil, y más recientemente Argentina. En el resto de la región, los
préstamos suelen canalizar recursos a los GSN a través de los entes rectores del
gobierno central. Esto obedece a restricciones de política económica, donde el
gobierno central no otorga el aval al endeudamiento subnacional o elige actuar
como intermediario. También obedece a restricciones legales, por ejemplo, en
México, la Constitución prohíbe el financiamiento externo de los GSN135. Por
último, hay restricciones de escala: muchos GSN no tienen ingresos suficientes
para contraer préstamos de envergadura. En este aspecto, como fue indicado en
el SFD anterior, las operaciones sin garantía soberana a través del brazo de
financiamiento al sector privado del Banco, IDB-Invest, proveen una fuente
alternativa de financiamiento. Así, entre 2015 y 2017, IDB-Invest otorgó préstamos
a empresas públicas de GSN: en Argentina, a Autopistas Urbanas S.A. (AUSA),
cuyo principal accionista es el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
y en Colombia, a Empresas Públicas de Medellín (EPM), cuyo propietario es la
Alcaldía de Medellín. Estas operaciones sin garantía soberana muestran el
importante papel que pueden tener los gobiernos subnacionales en el desarrollo
de este tipo de financiamiento y la oportunidad que existe de que estas
operaciones incluyan componentes destinados al fortalecimiento de las entidades
subnacionales y su gobernanza corporativa, como en el caso de AUSA.
4.20 Las líneas de acción de las intervenciones del Sector han abarcado la mejora de
la gestión del gasto, las inversiones y la provisión de servicios subnacionales, la
gestión de ingresos propios, el financiamiento de inversiones, y en menor medida
la gestión de deuda, transparencia y rendición de cuentas.
4.24 Trabajo de divulgación del Sector. El Banco también ha realizado una intensa
labor para divulgar y propiciar el intercambio de conocimiento del Sector entre
países, así como generar oportunidades de aprendizaje en la preparación y
ejecución de sus programas, mediante: (i) apoyo a redes subnacionales;
(ii) publicación de blogs; (iii) talleres y diálogos regionales; (iv) visitas de campo; y
(v) organización y participación en seminarios internacionales. Destaca la
publicación de más de 25 artículos sobre el Sector en el blog “Recaudando
Bienestar”; la organización de dos reuniones de la Red de Descentralización y
Desarrollo Local promovida por el Banco, con participación de funcionarios
nacionales y subnacionales vinculados a la gestión de la descentralización fiscal
en los países de la región; la organización de diez reuniones de la red de gestión
para resultados en el desarrollo en GSN, que en su última edición en Buenos Aires
contó con más de 130 funcionarios de 15 países, representando a 54 GSN de la
región142; la coordinación de seis ediciones del premio a la innovación en gestión
pública para GSN –Gobernarte, el arte del buen gobierno– y de tres ediciones del
premio a la gestión para resultados en GSN, ambos con financiamiento del Banco;
la co-organización de las Jornadas Iberoamericanas de Financiamiento Local, que
ya va por su sexta edición, y se está convirtiendo en un destacado foro de
discusión de investigaciones en el Sector; y la primera reunión del Diálogo
Regional de Políticas sobre la gestión fiscal en la era digital: avances y desafíos
futuros para América Latina, con ponencias vinculadas a la gestión subnacional.
142 Esta es una de las redes de la Comunidad de profesionales y expertos de ALC en Gestión para Resultados
en el Desarrollo (COPLAC-GpRD), conformada por funcionarios de los países de la región, que cuenta con
financiamiento del Banco.
- 47 -
143 En el caso de municipios pequeños, el Banco continuará trabajando con los mismos a través del gobierno
central y/o esquemas de aglutinamiento territorial. Con referencia al marco político de la descentralización, a
pesar de no ser objeto de reforma de las operaciones del Banco, es un insumo clave para comprender la
economía política del país.
- 48 -
144 Las líneas de acción y actividades a ser financiadas por el Banco deberán seguir las orientaciones de este
SFD y de los otros que apliquen a las intervenciones específicas.
- 49 -
5.4 A fin de lograr estas dos líneas de acción, se propone financiar las siguientes
actividades operativas y de conocimiento y difusión:
5.5 Dimensión de Éxito 2: Los GSN mejoran la eficiencia y calidad del gasto y la
prestación de servicios. Las intervenciones del Sector buscarán incrementar la
capacidad de los GSN de gestionar su gasto y prestar servicios con eficiencia y
calidad, abordando las necesidades y demandas de la población, y contribuyendo
al desarrollo territorial prioritariamente bajo en carbono y resiliente. Considerando
la amplia gama de servicios provistos a nivel subnacional, esta dimensión se
enfoca en mejorar de manera sostenible las capacidades institucionales para la
provisión de dichos servicios, vinculándose con los distintos sectores (desarrollo
- 50 -
5.6 Líneas de acción: (i) fortalecer la capacidad de gestión del gasto público y la
prestación de servicios a nivel subnacional, buscando mejorar su calidad a través
de las oportunidades de la economía digital y el uso de TIC; (ii) fortalecer las
funciones centrales de los gobiernos para promover la eficacia de las políticas
públicas, la facilitación del desarrollo del sector privado y una mejor provisión
pública y/o privada de servicios al ciudadano en el nivel subnacional; (iii) mejorar
la gestión de la inversión pública, incluyendo APP; y (iv) promover inversiones
estratégicas públicas y/o privadas que contribuyan a un desarrollo territorial
sostenible.
5.7 Con la finalidad de lograr estas líneas de acción, se propone financiar las
siguientes actividades operativas y de conocimiento y difusión:
5.9 Líneas de acción: (i) apoyar la mejora del desempeño recaudatorio de los GSN,
acercándolo a su potencial; y (ii) contribuir a que los GSN accedan a
financiamiento, en coordinación con los entes rectores, con apoyo del sector
privado y en un marco de responsabilidad fiscal.
5.10 A fin de lograr estas dos líneas de acción, se propone financiar las siguientes
actividades operativas y de conocimiento y difusión:
145 Los “bonos” (o contratos) de impacto social (BIS) son nuevos mecanismos de financiamiento de "pago
por resultados" disponibles para los servicios sociales. En un BIS, los inversionistas privados
proporcionan el capital inicial para un servicio social, y el gobierno paga a los inversionistas basándose
- 52 -
5.13 A fin de lograr estas líneas de acción, se propone financiar las siguientes
actividades operativas y de conocimiento y difusión:
en los resultados del servicio. El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) está apoyando el uso pito
de este mecanismo.
- 53 -
5.14 Las cuatro dimensiones de éxito que guiarán las actividades operativas y
analíticas del Sector permitirían responder a las demandas de los 26 países
miembros prestatarios del Banco, tanto a los actores del sector público como del
privado. Bajo los principios del trabajo en el Sector presentados en este SFD, el
Banco articulará las líneas de acción a través de las Estrategias de País, y las
orientará a las necesidades específicas de cada país y GSN donde brinde su
apoyo. La sumatoria de las políticas, programas, y estudios aquí presentados,
tiene como fin principal, avanzar hacia una región donde la gestión subnacional
contribuya a la mejora en la calidad de vida de todos los ciudadanos.
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