PÚBLICO

DIVULGACIÓN SIMULTÁNEA

DOCUMENTO DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL DE

DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS SUBNACIONALES

DIVISIÓN DE GESTIÓN FISCAL

JULIO 2018

Este documento fue preparado por la División de Gestión Fiscal (IFD/FMM). El equipo que preparó
el documento estuvo integrado por: Vicente Fretes Cibils (IFD/FMM), Jefe de División; Axel Radics
(FMM/CUR); Huáscar Eguino (IFD/FMM); Martín Ardanaz (FMM/CNI); Andrés Muñoz (FMM/CBR);
Carlos Pineda Mannheim (CAN/CAN); Luz Ángela García (KIC/KLD); Montserrat Corbella
(KIC/KLD); Susana Román (IFD/FMM); e Ida M. Fernández (IFD/FMM). Se agradecen las
contribuciones al documento del equipo de IFD/FMM, IFD/ICS, IFD/CMF y IFD/CTI. Por último, los
autores agradecen los comentarios recibidos de las siguientes entidades y divisiones del Banco:
IDB-Invest, CSD/HUD y CSD/CCS.

De conformidad con la Política de Acceso a Información, el presente documento se pone a disposición del
público de forma simultánea a su distribución al Directorio Ejecutivo para su información.
 ÍNDICE

RESUMEN EJECUTIVO……………………………………………………………………………………….1

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LAS REGULACIONES VIGENTES

Y DE LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL 2010-2020 ...................................................................... 3

A. El Documento de Marco Sectorial de Descentralización y Gobiernos

Subnacionales como parte de las Regulaciones Existentes ..................................... 3
B. El Documento de Marco Sectorial de Descentralización y Gobiernos
Subnacionales y la Estrategia Institucional del BID ................................................... 3

II. EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE

DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS SUBNACIONALES E IMPLICACIONES PARA EL TRABAJO
DEL BANCO ............................................................................................................................. 4

A. El Contexto y la Evidencia.......................................................................................... 4
B. La Estructura de las Relaciones Intergubernamentales ............................................ 9
C. Las Capacidades de Gestión de los GSN ................................................................ 13
D. Los Mecanismos para Facilitar la Transparencia y Rendición de Cuentas ............. 17

III. PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA REGIÓN................................................................................... 18

A. Evolución del Proceso de Descentralización en ALC .............................................. 18

B. Avances y Desafíos Recientes................................................................................. 23

IV. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR ............................... 35

A. Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE) ..................................... 35

B. Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo (DEM) .............................. 37
C. Lecciones Aprendidas de la Experiencia de las Operaciones del Banco ................ 37
D. Ventajas Comparativas del Banco en el Sector de Descentralización y
Gobiernos Subnacionales ........................................................................................ 43

V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN LAS
ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO EN EL SECTOR ............................ 47

A. Meta y principios del trabajo en el Sector de Descentralización y Gobiernos

Subnacionales .......................................................................................................... 47
B. Dimensiones de Éxito, Líneas de Acción y Actividades .......................................... 48

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
 SIGLAS Y ABREVIATURAS

ALC América Latina y el Caribe

APP Asociación Público-Privada
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CCLIP Línea de Crédito Condicional para Proyectos de Inversión
COPLAC Comunidad de Profesionales de ALC en GpRD
CPE Evaluación de Programa de País
CT Cooperación Técnica
DEM Matriz de Efectividad en el Desarrollo
DNP Dirección Nacional de Planificación
EFS Entidades de Fiscalización Superior
FORTEM Fortalecimiento Institucional y Financiero a Estados y Municipios
GFP Gestión Financiera Pública
GpRD Gestión para Resultados en el Desarrollo
GSN Gobiernos Subnacionales
ICES Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles
ICMS Impuesto al Consumo de Mercancías y Servicios
IVA Impuesto al Valor Agregado
NFP Nota Fiscal Paulista
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
OPC Comité de Políticas Operativas
OVE Oficina de Evaluación y Supervisión
PBP Préstamos Basados en Política
PCR Informe de Terminación de Proyecto
PIP Proyecto de Inversión Pública
PROCONFIS Programa de Consolidación del Equilibrio Fiscal para el Desarrollo
PROFISCO Programa de Apoyo a la Gestión e Integración de los Fiscos en Brasil
PSF Programa Salud de la Familia
PIB Producto Interno Bruto
PMR Informe de Seguimiento de Progreso
SAT Servicio de Administración Tributaria
SEP Sistema de Evaluación PRODEV
SFD Documento de Marco Sectorial
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
TIC Tecnologías de información y comunicación
 RESUMEN EJECUTIVO

Esta versión actualizada del Documento de Marco Sectorial de Descentralización y

Gobiernos Subnacionales responde al mandato del Documento GN-2670-1
(párrafo 1.20), según el cual los Documentos de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en
inglés) deben actualizarse cada tres años. En consecuencia, refleja temas y perspectivas
novedosos extraídos de la investigación y de la práctica de formulación y ejecución de
proyectos de desarrollo en el sector, reemplazando al SFD aprobado en junio de 2015
(GN-2813-3).

Este SFD destaca el avance de la descentralización y las responsabilidades de los

Gobiernos Subnacionales (GSN) en los países de América Latina y el Caribe (ALC). Así,
la participación promedio de los GSN en el gasto público consolidado se duplicó en las
últimas tres décadas, llegando a 25% en 2015. Esta cifra esconde alta heterogeneidad
entre los países en función de sus evoluciones históricas y del tamaño económico,
poblacional y geográfico. Las motivaciones detrás de la descentralización incluyen la
apertura democrática, las crisis económicas y la búsqueda de eficiencia del sector
público, entre otros. La región cuenta con alrededor de 17.500 GSN, de los cuales 400
corresponden al nivel intermedio de gobierno, siendo el resto municipios. Dichos GSN
tienen una creciente importancia en la provisión de bienes, servicios e infraestructura
cruciales para el desarrollo económico y social. En los países más grandes de la región,
los GSN tienen a su cargo la provisión de servicios de educación y salud, con fuerte
incidencia en el tamaño del sector público subnacional.

Reconociendo la naturaleza multisectorial del proceso de descentralización –en parte

manifestada en las responsabilidades y funciones que los GSN tienen a su cargo– el
presente SFD no incluye una discusión específica de cada una de las dimensiones
sectoriales de política pública afectadas por este proceso, que son abordadas en los SFD
correspondientes a los diferentes sectores. En cambio, concentra la atención en aquellos
aspectos transversales que sirven como condición necesaria para que los GSN
desempeñen de manera efectiva y eficiente las funciones específicas a su cargo: (i) la
estructura de incentivos que caracteriza las relaciones intergubernamentales; y (ii) el
desarrollo de capacidades institucionales a nivel subnacional.

Este documento consta de cinco secciones. La Sección I define la temática y el alcance

de este SFD, así como su alineación con las principales políticas del Banco. La Sección II
define la descentralización como un proceso de reforma institucional, compuesto por un
conjunto de políticas que transfieren responsabilidades, recursos y/o autoridad desde el
gobierno central hacia los GSN. Al acercar el gobierno al ciudadano, la descentralización
busca facilitar una asignación más eficiente de los recursos y promover mejoras en la
rendición de cuentas. También contribuye a que los GSN experimenten e innoven con
nuevas formas de gestión pública, incluyendo en años recientes el creciente uso de las
tecnologías de la información y comunicación y la adopción de nuevas herramientas
digitales. La sección presenta un compendio de la evidencia disponible sobre el impacto
de la descentralización. Reconoce que el diseño, secuencia e implementación del
proceso están sujetos a circunstancias históricas y factores de economía política; no
obstante, documenta una serie de principios cuya adherencia por parte de los países
contribuye a alcanzar los objetivos de la descentralización y mitigar sus riesgos. Estos
incluyen: (i) la definición clara de responsabilidades de gasto y provisión de servicios por
nivel de gobierno; (ii) la asignación de fuentes de ingreso propias a los GSN; (iii) la
coordinación de sistemas de transferencias que cubran el costo de provisión de los
 -2-

servicios asignados y compensen a los GSN menos desarrollados; (iv) la implementación

efectiva de un marco de responsabilidad fiscal subnacional; (v) el desarrollo de
capacidades de gestión y la adopción de nuevas tecnologías para que los GSN puedan
cumplir con sus responsabilidades; y (vi) el establecimiento de mecanismos que faciliten
la transparencia y rendición de cuentas a nivel subnacional.

La Sección III presenta los principales retos del sector en la región, siguiendo los mismos
aspectos analizados en la Sección II. Como avances del último trienio, el SFD describe
la profundización de la descentralización en Chile y Panamá. Destaca el fin del boom de
transferencias a los GSN vinculadas a industrias extractivas, particularmente en países
Andinos; junto a los avances en materia de sostenibilidad fiscal subnacional, tanto en
México como en Argentina. En perspectiva histórica, el SFD destaca la mejora de la
sostenibilidad fiscal de los GSN, particularmente en Argentina, Brasil, Colombia y México.
Por otro lado, un desafío tradicional del sector es una estructura de financiamiento de los
GSN con alta dependencia de transferencias, que contrasta con otras regiones del
mundo. Esta alta dependencia de transferencias reduce los incentivos de los GSN de
gestionar con eficiencia y realizar la rendición de cuentas, y es reflejo de debilidades en
la relación entre los niveles de gobierno. A su vez, el desempeño de los GSN también se
ve afectado por un contexto de bajas capacidades institucionales, escasa transparencia
y débil capacidad de monitoreo de la gestión subnacional. Así, el principal desafío para el
Sector Descentralización y Gobiernos Subnacionales, es propiciar la generación de
condiciones en materia de capacidades institucionales y estructura de incentivos para
una gestión subnacional más eficiente y efectiva, que contribuya a la mejora en la calidad
de vida de todos los ciudadanos. Para esto, es necesario apoyar las intervenciones y los
cambios que aborden de forma sistemática las debilidades institucionales del Sector,
expresadas en los siguientes cuatro grandes problemas: (i) arreglos
intergubernamentales débiles; (ii) GSN con deficiente gestión del gasto y prestación de
servicios; (iii) GSN con baja generación de ingresos propios y acceso a financiamiento; y
(iv) GSN con escasa transparencia y rendición de cuentas de su gestión.

La Sección IV presenta la experiencia del Banco en el Sector, con base en un análisis

histórico desde 1990, con foco en los avances durante el último trienio. Describe el
conjunto de operaciones de préstamo, cooperaciones técnicas, productos de
conocimiento y actividades de difusión de los últimos años. Esta sección se nutre también
de la contribución de las experiencias, lecciones aprendidas y buenas prácticas del Banco
en el Sector, con comentarios sobre las ventajas comparativas del Banco como proveedor
de financiamiento y asistencia técnica en descentralización y gobiernos subnacionales.

Por último, la Sección V describe las metas, principios, dimensiones del éxito y líneas de
acción que guiarán las actividades operativas y de investigación del Banco en el Sector.
Este SFD propone como meta para el Banco propiciar el desarrollo de las capacidades
institucionales y la estructura de incentivos adecuados para una gestión subnacional más
efectiva y eficiente en ALC, que contribuya a la mejora en la calidad de vida de todos los
ciudadanos. Prioriza los siguientes principios del trabajo en el Sector: (i) desarrollo de
capacidades institucionales con énfasis en un mayor uso de herramientas digitales;
(ii) consideración de los incentivos de los actores; (iii) reconocimiento de la
interdependencia de los desafíos del Sector; y (iv) adaptación a la heterogeneidad de los
países y al interior de los mismos. Las cuatro dimensiones del éxito definidas, así como
las líneas de acción y la propuesta de actividades operativas y de conocimiento y difusión,
responden a los retos del Sector y están enmarcadas en estos principios.
 -3-

I. EL DOCUMENTO DE MARCO SECTORIAL EN EL CONTEXTO DE LAS REGULACIONES

VIGENTES Y DE LA ESTRATEGIA INSTITUCIONAL 2010-2020

A. El Documento de Marco Sectorial de Descentralización y Gobiernos

Subnacionales como parte de las Regulaciones Existentes

1.1 El Documento de Marco Sectorial de Descentralización y Gobiernos

Subnacionales expone las metas del Banco en el sector descentralización y
gobiernos subnacionales (en adelante, el Sector) y orienta su trabajo operativo,
de diálogo y de generación de conocimiento con los países y sus gobiernos. El
presente Documento de Marco Sectorial (SFD, por sus siglas en inglés) reemplaza
la versión anterior (GN-2813-3) aprobada por el Comité de Políticas Operativas
(OPC, según sus siglas en inglés) el 16 de junio de 2015, en concordancia con lo
establecido en el documento “Estrategias, Políticas, Marcos Sectoriales y
Lineamientos en el BID” (GN-2670-1), que establece los elementos que contienen
los SFD y que éstos se actualizan cada tres años de forma continua.

1.2 El SFD de Descentralización y Gobiernos Subnacionales forma parte de los veinte

SFD elaborados en el marco del Documento GN-2670-1, los cuales aportan una
visión integral a los retos del desarrollo en la región. El presente SFD reconoce la
naturaleza multisectorial del proceso de descentralización, en parte manifestada
en las distintas responsabilidades y funciones que tienen a su cargo los diferentes
Gobiernos Subnacionales (GSN). Por esta razón, este SFD no incluye una
discusión específica de cada una de las dimensiones sectoriales de política
pública afectadas por este proceso. En la perspectiva del Banco, dichos ámbitos
son abordados en los SFD correspondientes a los diferentes sectores, incluyendo:
vivienda y desarrollo urbano; gestión fiscal; justicia y seguridad ciudadana; salud
y nutrición; educación y desarrollo infantil temprano; género y diversidad;
transporte; turismo; agricultura y gestión de recursos naturales; agua y
saneamiento; integración y comercio; y medio ambiente y biodiversidad.

1.3 En cambio, el presente SFD concentra la atención en aquellos aspectos

transversales que sirven como condición necesaria para que los GSN
desempeñen de manera efectiva y eficiente las funciones específicas a su cargo,
reconociendo que la descentralización no es un fin en sí mismo. En particular, este
SFD hará hincapié en dos aspectos, considerando la interdependencia entre
ambos: (i) la estructura de incentivos que caracteriza las relaciones
intergubernamentales; y (ii) el desarrollo de capacidades institucionales a nivel
subnacional. En el contexto de este Documento de Marco Sectorial, el Banco
buscará adaptar las intervenciones a las necesidades específicas y a las
demandas de cada país, así como a las particularidades de cada caso, teniendo
en cuenta la heterogeneidad existente en la región.

B. El Documento de Marco Sectorial de Descentralización y Gobiernos

Subnacionales y la Estrategia Institucional del BID

1.4 El presente SFD es consistente con la Actualización de la Estrategia Institucional

2010-2020: Una alianza con América Latina y el Caribe para seguir mejorando
vidas (AB-3008), la cual reconoce el fortalecimiento de la capacidad institucional
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y el estado de derecho como aspecto transversal que obstaculiza el desarrollo de

la región. Este SFD también está enmarcado en las cinco estrategias sectoriales
del Banco, en particular se relaciona con la Estrategia Sectorial sobre las
Instituciones para el Crecimiento y el Bienestar Social (GN-2587-2).

1.5 El SFD de Descentralización y Gobiernos Subnacionales establece que la

actuación del Banco buscará propiciar el desarrollo de las capacidades
institucionales y la estructura de incentivos propicios para una gestión subnacional
más efectiva y eficiente en América Latina y el Caribe (ALC), que contribuya a la
mejora en la calidad de vida de todos los ciudadanos. Para esto, este SFD
persigue dos objetivos principales: (i) apoyar las intervenciones y los cambios
institucionales en los 26 países miembros prestatarios del Banco para abordar:
(a) las debilidades en los arreglos intergubernamentales; (b) las deficiencias en la
gestión del gasto y prestación de servicios de los GSN; (c) los desafíos para la
generación de ingresos propios y acceso a financiamiento de los GSN; y (d) las
debilidades en los mecanismos para la transparencia y rendición de cuentas de
los GSN; y (ii) consolidar y profundizar la agenda de conocimiento del Sector.

1.6 El resto del documento se organiza como sigue: la Sección II expone,

selectivamente, la evidencia empírica internacional en programas del Sector, la
Sección III presenta los principales desafíos del Sector en ALC, la Sección IV
contiene las lecciones aprendidas de la experiencia del Banco en el Sector, y
finalmente, la Sección V incluye las metas, principios, dimensiones de éxito, líneas
de acción y actividades concretas que el Banco priorizará en el Sector
Descentralización y GSN.

II. EVIDENCIA INTERNACIONAL SOBRE LA EFICACIA DE POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE

DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNOS SUBNACIONALES E IMPLICACIONES PARA EL
TRABAJO DEL BANCO

A. El Contexto y la Evidencia

2.1 La descentralización es un proceso de reforma institucional compuesto por un

conjunto de políticas que transfieren responsabilidades, recursos y/o autoridad
desde el gobierno central hacia los GSN. Dependiendo del objeto de la
descentralización, el proceso puede tomar dos formas principales: (i) la
descentralización política, que incluye aquellas reformas orientadas a abrir o
activar espacios para la representación y la elección popular de autoridades a
nivel subnacional; y (ii) la descentralización fiscal, que abarca el proceso de
transferencia de responsabilidades de gasto público y provisión de servicios a los
niveles subnacionales de gobierno, junto a sus fuentes de financiamiento a través
de ingresos propios, transferencias y endeudamiento. A su vez, el alcance de la
descentralización varía en función del nivel de autonomía con la que cuentan los
GSN1. En su versión más limitada, la descentralización toma la forma de
desconcentración cuando se lleva adelante una transferencia de

1 La literatura distingue tres formas de descentralización administrativa: la desconcentración, la delegación y

la devolución que son diferentes modalidades de transferir responsabilidades del gobierno central a los GSN
(Rondinelli, Nellis y Cheema, 1983). Para los efectos de este documento, estas modalidades de
descentralización son tratadas dentro del enfoque más amplio de la descentralización fiscal.
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responsabilidades hacia unidades administrativas del mismo gobierno central,

pero que están espacialmente más cercanas a la población donde se provee el
servicio. En el otro extremo, la versión más ambiciosa de descentralización incluye
la devolución de responsabilidades y funciones hacia GSN políticamente
autónomos (Baskaran, 2009; Cheema y Rondinelli, 1983).

2.2 Durante los últimos treinta años, la descentralización ha sido usualmente

auspiciada en países en desarrollo como un mecanismo que, al acercar el
gobierno al ciudadano, facilita una asignación más eficiente de los recursos
públicos y promueve mejoras en la rendición de cuentas (Banco Mundial (BM),
2004). También, la descentralización ha sido promovida como un laboratorio de
desarrollo y experimentación con nuevas formas de política pública por parte de
los GSN (Oates, 2008), que incluyen en años recientes el creciente uso de las
Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC). Sin embargo, la motivación
por parte de los estados a descentralizar obedece a múltiples factores: cambios
en el régimen político, la necesidad de evitar y/o reducir conflictos internos, y más
generalmente, la estructura de incentivos políticos que afecta a los principales
actores de la descentralización (Eaton, Kaiser y Smoke, 2010).

2.3 Este reconocimiento implica que no existe una única manera de realizar la
descentralización, y que el diseño, secuencia e implementación del proceso están
sujetos a las condiciones prevalecientes en los países, incluyendo circunstancias
históricas y factores de economía política. No obstante, la experiencia
internacional señala una serie de principios o condiciones que son foco de este
SFD, cuya adherencia por parte de los países contribuye a alcanzar los objetivos
de la descentralización y mitigar sus riesgos. Estos incluyen: la definición clara de
responsabilidades de gasto por nivel de gobierno (Bahl y Martínez-Vázquez,
2006); la asignación de fuentes de ingreso propias a los GSN (Bird, 2011); la
coordinación de sistemas de transferencias que cubran el costo de provisión de
los servicios asignados y compensen a los GSN menos desarrollados (Shah,
2007); la implementación efectiva de un marco de responsabilidad fiscal
subnacional (Rodden, 2006); el desarrollo de capacidades de gestión de los GSN
acordes con sus responsabilidades (BID, 2010b); y el establecimiento de
mecanismos que faciliten la transparencia y rendición de cuentas a nivel
subnacional (Faguet, 2012).

2.4 Con respecto a la evidencia sobre el impacto de la descentralización, ésta es

limitada. Por un lado, el propio proceso afecta de manera generalizada a todo el
territorio, dificultando la identificación de grupos de comparación apropiados a
nivel de GSN para construir un contra factual; y por otro, suele formar parte de un
programa amplio de reformas, incluyendo procesos de democratización y/o
reformas de mercado2. A pesar de estas restricciones, una literatura incipiente
orientada a evaluar los procesos de descentralización y sus impactos a nivel
subnacional revela resultados mixtos, tanto en países de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) con marcos normativos más
desarrollados (OCDE, Ahmad, Brosio y Tanzi, 2008), como en países en
desarrollo (Mansuri y Rao, 2013; Smoke, 2013; Channa y Faguet, 2012; Ahmad y
Brosio, 2009). A continuación, proveemos un breve resumen de dicha literatura.

2 Adicionalmente, y como se desarrolla más adelante, en muchos países la ambigüedad sobre qué nivel de
gobierno está a cargo de la provisión de ciertos servicios impide atribuir con claridad dicha responsabilidad.
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Aun cuando la revisión no pretende ser exhaustiva, es ilustrativa acerca de los

principales resultados de los procesos de descentralización sobre la provisión de
bienes y servicios públicos, tanto dentro como fuera de la región3.

2.5 En primer lugar, en algunos países el proceso de descentralización está asociado

con una asignación de gasto público más próximo a las necesidades y
preferencias locales, una reorientación geográfica del gasto hacia municipios
relativamente pobres, así como también un cambio en la composición de la
inversión pública hacia mayores inversiones en capital humano (salud y
educación). Por ejemplo, antes del proceso de descentralización en Bolivia, los
tres distritos más grandes y ricos recibían más del 85% de la coparticipación de
ingresos, mientras que los restantes recibían menos del 15%. Después de la
descentralización, estas tendencias se revirtieron a 27% y 73%, respectivamente
(Faguet, 2012). A su vez, como resultado de la descentralización, la inversión en
educación resultó más alta en regiones con menores tasas iniciales de
alfabetismo, y el gasto en agua y saneamiento creció más rápido en municipios
con mayores déficits de infraestructura4. Sin embargo, en otros países, la
descentralización afectó de manera limitada el grado en que los servicios públicos
reflejaban las demandas de la población local (Skoufias, Narayan, Dasgupta y
Kaiser, 2011; Akin, Hutchinson y Strumpf, 2005), y el reciente boom de
transferencias vinculadas a recursos naturales generó marcadas inequidades en
la distribución territorial de los recursos, especialmente en países andinos (GdP,
2011; BM, 2009c).

2.6 En segundo lugar, la evidencia indica que la descentralización puede mejorar los
resultados de las políticas a través de la capacidad de las comunidades locales, y
los GSN de explotar sus ventajas de información vis a vis otros niveles superiores
de gobierno (Mansuri y Rao, 2013). Un área donde esta ventaja se ha manifestado
es en la selección de estrategias o mecanismos para mejorar la focalización e
impacto distributivo de ciertos programas sociales, especialmente en contextos
donde es desafiante la identificación de hogares elegibles, y donde las estrategias
descentralizadas permiten un mejor uso de la información acerca del contexto
local (Alatas, Banerjee, Chandrasekhar, Hanna y Olken, 2013; Galasso y
Ravallion, 2005; Alderman, 2002). No obstante, el beneficio de la mejor
información puede disiparse si el proceso de toma de decisiones a nivel local está
capturado (Bardhan y Mookherjee, 2000, 2005, 2006), si la autoridad delegada se
utiliza de manera oportunista (Camacho y Conoyer, 2011) o si el nivel de
capacidad a nivel local es limitado. En términos de captura, evaluaciones de los
fondos de inversión social, tanto dentro como fuera de ALC, en los que participan
las comunidades en los procesos de selección, muestran que el nivel de
desigualdad a nivel local afecta negativamente la probabilidad de seleccionar
proyectos de inversión pro pobres (Bardhan, Mookherjee y Torrado, 2010; Araujo,
Ferreira, Lanjouw y Ozler, 2008), y que dicho proceso está a veces dominado por

3 Para una revisión exhaustiva, ver Martinez-Vazquez et al. (2016), Smoke (2013), Faguet (2012) y Treisman
(2007).
4 En el caso de Colombia, el proceso de descentralización se asocia con mayores tasas de cobertura escolar
y el acceso de los pobres a los servicios públicos de salud (Faguet y Sánchez, 2014).
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individuos con mayores niveles de educación y redes de contacto que tienden a

reducir el impacto distributivo de estos instrumentos (Rao e Ibáñez, 2005)5.

2.7 En tercer lugar, con respecto a la evidencia sectorial de la descentralización6, en

el caso de los servicios de salud, ha permitido a varios países experimentar y
generar buenas prácticas a través de diversos modelos de atención. Por ejemplo,
la experiencia pionera de Costa Rica (Rosero-Bixby, 1990) y Jamaica (Riley,
2005) con los agentes comunitarios como nexo entre la población y los servicios
de salud, señala la importancia de su rol para el cambio de conductas, y la
promoción de la utilización de servicios de salud que han contribuido a aumentos
de la esperanza media de vida. A su vez, las evaluaciones de un programa
descentralizado a nivel de gobiernos locales en Brasil—Programa Salud de la
Familia (PSF)—muestran impactos positivos sobre cambios en comportamiento y
resultados (Macinko, Guanais y Marinho de Souza, 2006; Rocha y Soares, 2010):
los municipios con exposición al PSF por un periodo de tres años redujeron la tasa
de mortalidad infantil en 1,5 infantes (cada 1.000 nacidos vivos) en comparación
con los municipios que no adoptaron el programa, siendo las reducciones mayores
en las regiones más rezagadas (Norte y Nordeste).

2.8 Con respecto a educación, aun cuando la evidencia sobre descentralización

escolar muestra efectos positivos sobre los niveles de cobertura y algún impacto
sobre la retención y graduación, la evidencia sobre mejoras en la calidad
educativa (medida por los resultados de aprendizaje) y equidad es limitada. Por
ejemplo, si bien los resultados de los exámenes de Matemáticas y Español
aumentaron en un 3,5% y 5,4%, respectivamente, después de cinco años de
administración descentralizada en Argentina, estas mejoras se dieron en escuelas
pertenecientes a municipalidades no pobres (Galiani, Gertler y
Shargrodsky, 2008), lo que implica considerar las consecuencias distributivas de
la descentralización7, y la necesidad de desarrollar políticas complementarias que
fortalezcan la habilidad de estas comunidades para poder sacar provecho del
proceso. En esa dirección, la evaluación de un programa de descentralización
escolar en comunidades marginadas en México—Apoyo a la Gestión Escolar—
muestra evidencia de reducciones en la proporción de estudiantes reprobados y
repetidores de entre 4% y 5% a partir del fortalecimiento de las asociaciones de
padres (Gertler, Patrinos y Rubio-Codina, 2012)8. Sin embargo, experimentos
similares en otros contextos encuentran impactos mixtos en aprendizaje (Duflo,
Dupas y Kremer, 2014; Glewee y Maiga, 2011).

2.9 Existe menos evidencia en materia de descentralización de la provisión de

infraestructura y servicios básicos. No obstante, con respecto a transporte, en
Perú, la gradualidad en la transferencia de la gestión de servicios de caminos
rurales a los municipios, comenzando por los estudios de preinversión, para luego

5 Existen evaluaciones de los fondos de inversión social en varios países de la región: Bolivia (Newman et al.,
2002), Ecuador (Araujo et al., 2008), Guatemala (Ibarrarán, Sarzosa y Soares, 2008), Perú (Paxson y Shady,
2002; Shady, 2000), Nicaragua (Pradhan y Rawlings, 2002) y Jamaica (Rao e Ibáñez, 2005), entre otros.
6 El análisis sectorial de la descentralización es profundizado en los SFD correspondientes a cada uno de los
sectores que asignan responsabilidades relevantes a los GSN.
7 Sobre la relación entre desigualdad y descentralización, véase Goerling y Seiferling (2014).
8 Las experiencias de la región con descentralización escolar (gestión basada en la escuela) que cuentan con
evaluaciones incluyen Chile (Vegas, 2002; Letelier, 2017), El Salvador (Sawada y Ragatz, 2005), Nicaragua
(King y Ozler, 2005), México (Skoufias y Shapiro, 2006), entre otros. Para una revisión general, véase
Gunnarsson, Orazem, Sanchez y Verdisco (2009).
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transferir la propia ejecución de los proyectos a medida que se consolidaban las

capacidades e instituciones responsables a nivel subnacional, contribuyó a
incrementar la efectividad y sostenibilidad de la descentralización de esta función
(BID, 2014a)9. Con respecto a los efectos de la descentralización de la provisión
de servicios de agua potable y saneamiento al nivel municipal, en ciertos casos
generó excesiva fragmentación, ocasionando problemas de escala en las
entidades prestadoras para recuperar costos y proveer servicios de calidad; en
este sentido, la aglomeración o consolidación de prestadores pequeños y
medianos puede contribuir a generar economías de escala, con el potencial de
ahorrar costos y mejorar la calidad del servicio (BID, 2014b; Comisión Económica
para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2011a)10.

2.10 Por último, los GSN han venido avanzando en la adopción de nuevas tecnológicas
digitales dirigidas a mejorar la gestión de ingresos y la provisión de servicios a
nivel local. Por ejemplo, en el Estado de São Paulo en Brasil, a través del
programa Nota Fiscal Paulista (NFP), las empresas envían electrónicamente las
facturas emitidas a la administración tributaria mensualmente, y el consumidor
final cuenta con incentivos para solicitar facturación vía un sistema de premios,
gestionado vía internet. Después de cuatro años de implementación del programa
NFP, los ingresos reportados por las empresas aumentaron 22%, contribuyendo
así a reducir los niveles de evasión del principal impuesto estadual (Naritomi,
2015). Entre las innovaciones para mejorar la prestación de servicios locales, en
la Provincia de Punjab (Pakistán) se implementó un programa para mejorar el
monitoreo de los servicios de salud en zonas rurales, a través de una aplicación
móvil que reporta en tiempo real el número de inspecciones y el presentismo
médico en los centros de atención, y un portal web (online dashboard) que facilita
esta información a las autoridades de salud provinciales. La evaluación del
programa muestra que la aplicación casi duplicó el número de inspecciones, y se
redujo significativamente el ausentismo médico en aquellas unidades con
menores niveles iniciales de asistencia (Callen et al., 2017). La evaluación de una
tecnología biométrica para identificar asistencia del staff en un estado de la India
muestra que la mejora en el monitoreo puede también afectar los resultados de
salud: los distritos utilizando la tecnología redujeron el número de niños con bajo
peso al nacer (Dhaliwal y Hanna, 2017). Un hallazgo clave de ambas evaluaciones
es que las soluciones tecnológicas por sí mismas no mejoran los resultados, sino
que éstos dependen más bien de los incentivos subyacentes de los actores clave
para utilizar las tecnologías de monitoreo de manera adecuada, y que los
resultados varían dependiendo de las condiciones de entorno.

2.11 En resumen, la evidencia internacional reciente indica que los resultados de la

descentralización son heterogéneos, tanto entre países, como al interior de estos.
Esto sugiere prestar atención tanto a los detalles de implementación, como al
alcance, secuencia y velocidad de las reformas, junto a aspectos de diseño

9 El Documento de Marco Sectorial de Transporte (BID, 2016a) cita evaluaciones que concluyen que la
descentralización gubernamental y los cambios de propiedad sobre las instalaciones de infraestructura (de
una pública a una con Asociaciones Público-Privadas y con un desarrollo más descentralizado) han incidido
favorablemente y de forma generalizada en la productividad total de los factores de las economías a nivel
global.
10 El Documento de Marco Sectorial de Agua y Saneamiento (BID, 2017a, párrafo 2.17) destaca experiencias
exitosas en Inglaterra, Holanda y Chile a nivel de empresas regionales, junto a Planes Departamentales de
Agua y Saneamiento en Colombia.
 -9-

institucional, que permiten identificar condiciones bajo las cuales el proceso puede
contribuir a alcanzar el objetivo de una mejor asignación del gasto y una mayor
rendición de cuentas por parte de las autoridades subnacionales. Por supuesto,
existen variables de contexto, tales como niveles de pobreza, desigualdad y
educación de la población, que afectan estos resultados, junto a restricciones de
economía política vinculadas con las diversas motivaciones de los actores de la
descentralización (GSN y sus asociaciones, gobierno central, congreso, sociedad
civil, entre otros) (Tommasi, 2014; Dirección Nacional de Planificación—DNP,
2017) y la madurez política y la capacidad institucional existentes (Smoke, Gomez
y Peterson, 2006). Teniendo en consideración dichas variables y restricciones,
este SFD está enfocado en aquellos elementos que pueden contribuir a mejorar
el desempeño de los GSN, vinculados con el sistema de incentivos de los actores
clave del Sector y el desarrollo de capacidades institucionales. Estos elementos
son la estructura de las relaciones intergubernamentales, las capacidades de
gestión de los GSN, y los mecanismos para facilitar la transparencia y rendición
de cuentas a nivel subnacional.

B. La Estructura de las Relaciones Intergubernamentales

2.12 Tanto la teoría como la práctica de la descentralización fiscal sugieren algunos

principios generales a observar para potenciar los beneficios y minimizar sus
costos. En primer lugar, la experiencia internacional indica que las
responsabilidades de gasto deben estar claramente definidas entre los distintos
niveles de gobierno (Fedelino y TerMinassian, 2010)11. La definición sobre quién
hace qué debe basarse en la buena práctica internacional, buscando aplicar el
principio de subsidiaridad por el cual los países asignan la responsabilidad de
gasto al nivel de gobierno más descentralizado con capacidad para cumplirla.
Debe tenerse en cuenta también la posible existencia de economías de escala y
de externalidades interjurisdiccionales que hagan preferible una provisión más
centralizada (Oates, 1999; Bahl y Martínez-Vázquez, 2006).

2.13 Sin embargo, en la práctica suelen ser consideraciones distintas a la asignación

óptima de funciones las que determinan la distribución de responsabilidades entre
niveles de gobierno. Como resultado, muchas de las funciones de gasto son
concurrentes, permitiendo algún grado de superposición entre los distintos niveles
de gobierno (Bahl y Martinez Vázquez, 2006). Cuando esta superposición es
excesiva no es claro qué nivel de gobierno regula, financia e implementa cada
función. Esta superposición se encuentra acompañada de esfuerzos por limitar el
grado de autoridad sobre las responsabilidades de gasto de los GSN,
generándose una dinámica perversa conocida como descentralización parcial12
con potenciales implicancias negativas sobre la eficiencia en la prestación de
servicios y la rendición de cuentas (Devarajan, Khemani y Shah, 2009; Khemani,
2010). En concreto, pueden generarse situaciones en las que los ciudadanos no
saben a quién exigir mejoras en los servicios, y los funcionarios públicos operan
sin claridad sobre el alcance de sus responsabilidades.

11 Esto implica en concreto la definición de tres aspectos: qué nivel de gobierno formula el plan de gasto, quién
lo financia, y quién lo ejecuta finalmente (Ahmad, Hewitt y Ruggiero, 1997).
12 La descentralización parcial está definida como reformas de descentralización que no permiten a los
ciudadanos exigir rendición de cuentas a sus gobernantes subnacionales por sus decisiones presupuestarias
y sus resultados (Devarajan et al., 2009).
 - 10 -

2.14 Un segundo principio es que los GSN deben estar provistos de bases de ingreso
propio adecuadas, conmensurables con las responsabilidades de gasto
asignadas (Bird, 2011). Existe evidencia sobre los beneficios de otorgar mayor
grado de autonomía a los GSN para determinar los niveles y composición de sus
ingresos, entre ellos, previsibilidad presupuestaria y mayor rendición de cuentas
por la alta correspondencia entre financiamiento y provisión subnacional de bienes
y servicios públicos (Faguet y Sánchez, 2014; Weingast y Poeschl, 2013). En
efecto, cuando los ciudadanos cargan con el esfuerzo de financiar a sus GSN,
tienen mayores incentivos para exigir que sus impuestos estén bien invertidos
(Paler, 2013). La experiencia histórica de los países desarrollados con la
descentralización fiscal muestra el elevado alineamiento entre el financiamiento
propio y la provisión de servicios subnacionales, producto de la delegación de
potestades tributarias a los GSN (Gadenne y Singhal, 2014; Glaeser, 2013).

2.15 Sin embargo, la asignación de potestades tributarias entre niveles de gobierno es

un proceso complejo, especialmente en países en desarrollo, dado que su
potencial tributario es limitado y las desigualdades regionales son altas. Así, los
principales impuestos con que cuentan los países, que tienen bases amplias y
elásticas como el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el impuesto a las ganancias,
suelen asignarse al nivel nacional, tanto por economías de escala en su
administración, como por su fuerte recaudación, lo cual entraña un alto potencial
redistributivo y de estabilización macroeconómica. Por su parte, los impuestos que
generalmente quedan a disposición de los GSN, aunque importantes, tienen
menor capacidad recaudatoria: entre ellos destaca el impuesto inmobiliario, que
es el tributo local por excelencia, ya que su base es inmóvil, su rendimiento es
estable y es altamente visible13. Los impuestos por beneficios –tales como tarifas
y cargos de usuario– tienen claros atributos locales, aunque normalmente solo
cubren el costo de provisión del servicio en cuestión. La recuperación de
plusvalías por obras o cambios en el uso del suelo es otra potencial fuente de
recursos, aunque su objetivo apunta a recuperar la inversión o limitar el gasto
público (Blanco, Fretes Cibils y Muñoz, 2016; Smolka, 2013).

2.16 Un aspecto fundamental, más allá del tipo de impuesto descentralizado, es el

grado de autonomía que se otorga a los GSN para su explotación. Dadas las
motivaciones que subyacen a la descentralización de ingresos y las dinámicas de
economía política existentes en las relaciones intergubernamentales, suele variar
la autonomía que poseen los GSN en la fijación de políticas y en la administración
de sus impuestos, en términos de las potestades para fijar las alícuotas o tarifas,
definir la base imponible, y/o ejercer las funciones de cobranza y recaudación
(Bird, 2015; Martinez-Vázquez, 2010). No obstante, la experiencia internacional
indica que incluso en países en desarrollo existe espacio para asignar impuestos
a los GSN, procurando alinear financiamiento propio y provisión de servicios
subnacionales (Bahl y Bird, 2008). Tributos como el impuesto a las ventas finales
y al consumo de bienes específicos son buenos candidatos para ser
descentralizados, ya que su administración es relativamente sencilla. Con
respecto al IVA y al impuesto a las ganancias personales, para resolver las
dificultades administrativas y de coordinación, producto de la aplicación de tasas

13 Ver Slack y Bird (2014) con respecto a las buenas prácticas de la OCDE en el impuesto a la propiedad.
 - 11 -

diferenciales14, países como Canadá aplican sobretasas subnacionales a

impuestos nacionales, facilitando su administración que puede continuar a cargo
del gobierno central, dotando a los GSN de importantes ingresos propios (Fedelino
y TerMinassian, 2010; Fenochietto y Pessino, 2000; Fretes Cibils y Ter-Minassian,
2015).

2.17 Un tercer principio son los sistemas de transferencias intergubernamentales bien

diseñados. Estos deben: (i) corregir desequilibrios verticales (diferencia entre
gastos e ingresos propios de los GSN) y horizontales (diferencia en capacidad
fiscal y necesidades de gasto entre los GSN)15; (ii) proveer incentivos a la provisión
eficiente de servicios; (iii) minimizar el nivel de discrecionalidad; y (iv) al mismo
tiempo, adaptarse a cambios de circunstancias (Shah, 2007; Bird y Smart, 2002).
Dadas las disparidades fiscales entre los GSN, varios países han introducido
transferencias de igualación, buscando compensar a las entidades menos
desarrolladas con el propósito de que todos los GSN tengan la oportunidad de
brindar una dotación estándar de bienes y servicios públicos, asumiendo un
esfuerzo fiscal similar (Boex y Martinez-Vazquez, 2007). En la actualidad, varios
de los países más descentralizados de la OCDE incluyen sistemas de
transferencias específicamente diseñados para reducir disparidades fiscales
regionales: la evidencia muestra que dichas disparidades se reducen
sustantivamente, y en algunos casos, prácticamente se eliminan (OCDE, 2014,
Muñoz, Pineda y Radics, 2017)16. Por otro lado, a nivel de los países de la Unión
Europea, se encuentra que los fondos estructurales o de convergencia, que
constituyen transferencias de capital orientadas a reducir las diferencias de
desarrollo entre las regiones y los Estados miembros, contribuyen a acelerar las
tasas de crecimiento de las regiones más rezagadas, facilitando la convergencia
económica (Becker, Egger y von Ehrlich, 2010)17. La coordinación que propician
las transferencias de igualación y las de convergencia puede servir para
consolidar instituciones responsables de definir y actualizar las fórmulas de
asignación de los recursos18. Más allá del rol clave que dichas instituciones
cumplen en la gestión del sistema de transferencias, éstas contribuyen a procurar
mejoras en las distintas dimensiones de los arreglos intergubernamentales
(Ter-Minassian y De Mello, 2016; Srinivassan y Wallack, 2006; Watts, 1999)19.

14 Como se analiza en la próxima sección, esta problemática afecta a los estados brasileños que fijan tasas
diferenciales del Impuesto al Consumo de Mercancías y Servicios (ICMS) de acuerdo al origen y destino de
las compras, lo que estimula la elusión y las guerras tributarias.
15 La capacidad fiscal de los GSN es su potencial de generar recursos propios, vinculado con su desarrollo
socio-económico. Las necesidades de gasto de los GSN están definidas por los costos de provisión de
servicios, en función de características geográficas, demográficas y socioeconómicas, entre otras, de los
mismos (ver OCDE, 2014).
16 Cabe mencionar la experiencia de Canadá, donde el gobierno central realiza transferencias de igualación a
aquellas provincias con capacidad fiscal menor al promedio; y Australia, que además de compensar por
capacidad fiscal, incorpora en la fórmula de igualación las necesidades de gasto de sus estados en función
de su perfil socio-económico, y los costos diferenciales de proveer bienes y servicios públicos (Boex y
Martínez-Vázquez, 2007).
17 Para una motivación conceptual de los fondos de convergencia ver Cai y Treisman (2005).
18 Destaca la experiencia de Australia con su Commonwealth Grants Commission, responsable de la gestión
de las transferencias de igualación de dicho país. Cabe mencionar, en países en desarrollo, las experiencias
de India y Sudáfrica.
19 En la literatura sobre diseño de sistemas de transferencias, queda espacio para profundizar sobre aspectos
específicos, incluyendo el cálculo de las necesidades de gasto (en el marco de las transferencias de
igualación); la efectividad de los fondos de convergencia; y alternativas para reducir la prociclicidad del flujo
de transferencias, entre otros.
 - 12 -

2.18 Al respecto, la evidencia internacional señala los diversos problemas de incentivos

que generan ciertos sistemas de transferencias o mecanismos de coparticipación
de ingresos comunes en países en desarrollo. Con frecuencia el diseño de estos
sistemas no está alineado con la buena práctica por la cual el financiamiento sigue
a la función (Bahl, 1999), lo que lleva a que las transferencias se definan sin
adecuada consideración a las necesidades de gasto de los GSN. Así, en ciertos
casos las responsabilidades de gasto transferidas terminan desfinanciadas, lo que
genera presión al gobierno central para cubrir el déficit resultante (Bahl y
Martínez-Vázquez, 2006). Por el contrario, muchos países, particularmente en
ALC, comienzan sus reformas de descentralización incrementando las
transferencias, sin definir con claridad a qué funciones de gasto asignar dichos
recursos adicionales; a su vez, esta mayor dependencia de transferencias puede
reducir la rendición de cuentas y la calidad del gasto (Weingast, 2009).

2.19 Por su parte, son conocidas las distorsiones que generan las transferencias
discrecionales, cuyo volumen y asignación no suelen determinarse sobre la base
de criterios de eficiencia y/o equidad (Muñoz, Pineda y Radics, 2017; Brollo y
Nannicini, 2012; Arulampalam, Dasgupta, Dhillon y Dutta, 2009; Ansolabehere y
Snyder Jr., 2006). Este tipo de transferencias ha sido utilizado en ciertos países
para cubrir déficits fiscales subnacionales, afectando la estabilidad
macroeconómica; estimulan también la búsqueda de rentas (rent seeking) por
parte de los GSN, reduciendo sus incentivos para generar ingresos propios; son
además inestables e impredecibles, lo que dificulta la planificación subnacional
(BID, 2000).

2.20 Finalmente, para promover la sostenibilidad fiscal, debe existir un compromiso

creíble que los GSN que incumplan con sus obligaciones fiscales no serán
rescatados por niveles superiores de gobierno (FMI, 2009; Rodden, Eskeland y
Litvack, 2003). Este principio ha recibido considerable atención durante las últimas
décadas a raíz de crisis fiscales precipitadas en ciertos países, en particular en
ALC, en parte por riesgos fiscales subnacionales (Dickovick, 2014). Dichas crisis
motivaron desarrollos conceptuales que ilustran sobre el riesgo de que la
estructura de incentivos de la descentralización estimule comportamientos de los
actores clave que afecten la estabilidad macroeconómica20. Parte de dicha
estructura se orienta a establecer una restricción presupuestaria efectiva que
promueva la sostenibilidad fiscal de mediano plazo de los GSN, pero que al mismo
tiempo otorgue flexibilidad a los mismos para hacer frente a choques imprevistos.
En esta última dimensión, la evidencia internacional muestra que los gobiernos
subnacionales tienen dificultades para implementar políticas contracíclicas, tanto
en países desarrollados como en desarrollo (Sow y Razafimahefa, 2017; Rodden
y Wibbels, 2010). Para evitar cambios bruscos en la política fiscal en tiempos de
recesión, ciertos estados de Estados Unidos, por ejemplo, han recurrido a la
utilización de fondos de estabilización presupuestaria (rainy day funds), cuya
efectividad depende de su diseño específico, tales como el establecimiento de
reglas claras para su acumulación y utilización (Balassone et al., 2007); asimismo,

20 A esta rama de desarrollos conceptuales se la conoce como segunda generación de federalismo fiscal, en
contraposición a la primera generación, que enfatiza las potenciales ganancias de bienestar de la
descentralización a raíz de una asignación más eficiente de recursos por la proximidad del gobierno con el
ciudadano (ver Oates, 2008).
 - 13 -

se han adoptado cláusulas de escape en las reglas fiscales y las leyes de

responsabilidad fiscal (Liu y Webb, 2011).

2.21 Otro rasgo clave de la estructura de incentivos es el nivel de dependencia de los

GSN sobre las transferencias intergubernamentales. En efecto, cuando los GSN
son financiados mayormente por impuestos pagados por el resto del país, tienen
menos incentivos a internalizar el costo de sus decisiones fiscales, lo que puede
llevarlos a expandir su gasto más allá de su restricción presupuestaria, con la
expectativa de recibir recursos adicionales del pozo común (common pool). En la
experiencia internacional, esta alta dependencia de transferencias puede
contribuir a déficits fiscales subnacionales y/o a expandir el tamaño del sector
público, cuando está acompañada de autonomía de endeudamiento de los GSN;
bajo monitoreo del gobierno central; escasa transparencia; falta de claridad en las
responsabilidades de gasto; existencia de transferencias discrecionales; y una
historia de rescates financieros del gobierno central a los GSN (Asatryan et al.,
2015; Vigneault, 2005; Rodden, 2002 y 2003; Bordignon, 2000; BID, 2000; Stein,
1998; BM, 1999).

2.22 Varios instrumentos y aspectos de diseño pueden contribuir a mitigar este riesgo,
siempre y cuando haya complementariedad en su implementación y sean
compatibles con la estructura de incentivos más general: reducir la alta
dependencia de transferencias, aumentando la capacidad de los GSN de generar
recursos propios; mejorar la transparencia fiscal subnacional; definir con claridad
las funciones de gasto por nivel de gobierno; minimizar las transferencias
discrecionales; evitar rescates financieros; y establecer controles al
endeudamiento subnacional mediante reglas fiscales subnacionales21,
acompañadas de mecanismos de cumplimiento creíbles (Kotia y Lledo, 2016;
Aldasoro y Seiferling, 2014; Grembi, Nannicini y Troiano, 2014; Rodden, 2006)22.

C. Las Capacidades de Gestión de los GSN

2.23 La presencia de GSN dotados de capacidad para desempeñar en forma adecuada

las responsabilidades asignadas constituye una condición importante para que el
proceso de descentralización alcance sus metas (BID, 2010b). Estas capacidades
de gestión afectan las dimensiones de responsabilidades a su cargo en materia
de ingresos, prestación de servicios y gasto público, y endeudamiento.

2.24 Gestión de los ingresos. La evidencia señala la importancia de procurar que los
GSN sean responsables de financiar con ingresos propios el incremento en sus
gastos. Por ejemplo, la evaluación de un programa de fortalecimiento de la
administración tributaria local en Brasil muestra que los aumentos en la
recaudación resultantes afectan positivamente la cantidad y calidad de la inversión
en infraestructura educativa (Gadenne, 2017). En la misma dirección, el esfuerzo
tributario local en Colombia está asociado con mejoras en cobertura y calidad en
la provisión de bienes públicos en sectores diversos tales como salud, educación
y agua y saneamiento (Martínez, 2017; Sánchez y Pachón, 2012; Faguet y
Sánchez, 2008). En ambos países no se encuentran impactos de magnitud similar

21 Preferiblemente con metas o restricciones cuantitativas explícitas, tales como límites de deuda como
proporción de los ingresos propios, límites de déficit operacional, etc.
22 Para una taxonomía de las reglas fiscales subnacionales en la OECD, véase Fredirksen (2013) y Sutherland
et al. (2005).
 - 14 -

para fuentes de financiamiento alternativas, como pueden ser los ingresos por
transferencias, incluyendo aquellas provenientes de la explotación de recursos no
renovables. De hecho, la evidencia señala los impactos negativos de un
incremento exógeno en estas últimas, sobre diversos resultados, entre ellos, la
probidad de las autoridades subnacionales (Martínez, 2017; Brollo, Nannicini,
Perotti y Tabellini, 2013), la calidad de las instituciones (Gervasoni, 2010), la
provisión de bienes públicos locales (Ardanaz y Maldonado 2016; Caselli y
Micheals, 2013) y la eficiencia técnica del gasto público (Ardanaz, 2014; Ardanaz
y Tolsa Caballero, 2015; DNP, 2012).

2.25 Entre los factores que desalientan el esfuerzo fiscal propio de los GSN, destaca
en ciertos países la discrecionalidad en la distribución de transferencias, al resultar
más sencillo para las autoridades subnacionales obtener recursos del gobierno
central a partir de negociaciones políticas en lugar de incrementar la presión
tributaria a los contribuyentes locales (Artana et al., 2015; Pineda, 2014). Para
reducir la influencia política sobre el esfuerzo recaudatorio y contribuir a un manejo
gerencial más orientado al cliente, existen experiencias de entidades
semi-autónomas de administración tributaria a nivel subnacional. Al respecto, en
Perú, los Servicios de Administración Tributaria (SAT) implementados en nueve
municipios del país, han presentado mejores resultados en el desempeño
recaudatorio respecto a municipios similares sin SAT (BID, 2013a; von
Haldenwang, 2010). En Honduras, la Alcaldía del Distrito Central (Tegucigalpa)
optó por una tercerización de la gestión de cobranza de los tributos, reportando
que logró duplicar la recaudación entre 2007 y 2012 (Pérez Rincón, 2014)23. En el
caso de Uruguay, los departamentos del país acordaron la centralización del cobro
del impuesto vehicular a través de un fideicomiso, resolviendo la competencia
existente por las bases tributarias, reduciendo la influencia política y generando
eficiencia administrativa, lo que contribuyó a un incremento en la recaudación del
impuesto de 50% en términos reales a los cinco años de implementado el
mecanismo24. Con respecto al impuesto inmobiliario, factores clave que afectan
su recaudación, principalmente arraigados en dinámicas de economía política
local, incluyen la prevalencia de exenciones e incentivos tributarios junto a la
calidad del catastro y del sistema de actualización de valuaciones; estos factores
suelen responder a su vez a la economía política de la tributación subnacional
(Slack y Bird, 2014; Ahmad, Brosio y Poschl, 2014; Bonet, Muñoz y Pineda, 2014;
Fretes Cibils y Ter-Minassian, 2015). Por último, la incidencia sobre las
percepciones de los contribuyentes puede contribuir a mejorar el desempeño
recaudatorio local: evaluaciones experimentales en municipios de Argentina y
Perú muestran que la introducción de mensajes en las boletas del principal
impuesto municipal es un instrumento eficaz para influir en el comportamiento de
los contribuyentes y mejorar el cumplimiento tributario (Castro y Scartascini, 2015;
Del Carpio, 2013)25. A su vez, el uso de premios como mecanismo para incentivar
23 Experiencias como el establecimiento de SAT o la tercerización del cobro de tributos, requieren una
evaluación exhaustiva en cada caso para procurar la autonomía, eficacia y sostenibilidad de la administración
tributaria.
24 Ver experiencia del Sistema Único de Cobro del Impuesto Vehicular (SUCIVE).
25 En Argentina, el mensaje más eficaz fue el que enumeraba las multas aplicables y las potenciales
medidas administrativas y judiciales que la municipalidad podría adoptar en caso de incumplimiento:
dicho mensaje logró aumentar la tasa de cumplimiento tributario (calculada como la razón entre los pagos
realizados por los contribuyentes y el monto facturado) en 7% (Castro y Scartascini, 2015). En Perú, el
cumplimiento tributario aumentó 20% con la divulgación de información sobre niveles de cumplimiento
previo (Del Carpio, 2013).
 - 15 -

a los ciudadanos a que paguen sus impuestos genera impactos positivos y

persistentes a nivel local (Carrillo, Castro y Scartascini 2017; Gonzalez Navarro y
Quintana Domeque, 2015; Naritomi, 2015).

2.26 Gestión del gasto y los servicios públicos. La implementación de sistemas de

Gestión Financiera Pública (GFP) puede mejorar la eficiencia operativa y
transparencia de los GSN (Fedelino y Smoke, 2013)26. Por ejemplo, para el caso
de las compras públicas, la implementación de la Bolsa Electrónica de Compras
en el Estado de Sao Paulo, Brasil, permite concentrar la información de
proveedores públicos y precios de adquisiciones, contribuyendo en 2013 a
reducciones de 26% en los valores negociados de las compras respecto a lo
originalmente previsto (Alves Ferreira, 2013); otros estados en Brasil (incluyendo
Amazonas, Rio Grande do Sul, Bahía y Pernambuco) están utilizando los precios
de referencia que surgen de las transacciones registradas en la recaudación del
ICMS27 como fuente de información para las adquisiciones públicas. En materia
de Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF), en Perú, su
implementación desde el año 2007 en todos los municipios, ha contribuido a
corregir prácticas irregulares en el registro de la deuda pública, permitiendo la
consulta en tiempo real de la ejecución presupuestaria detallada de cada entidad
(Llempén, Morón y Seminario, 2010).

2.27 Junto a los sistemas de GFP, el desarrollo de los pilares de la Gestión para
Resultados en el Desarrollo (GpRD) y de las capacidades de gestión estratégica
pueden servir para generar un mejor desempeño de los GSN (BID, 2011a)28. En
Brasil, el Estado de Minas Gerais ha avanzado en la implementación de la GpRD,
aplicando instrumentos de contratación de metas con las instituciones
responsables de los programas y proyectos. Esto es realizado con instancias
formales de monitoreo y gobernanza para la resolución de problemas de gestión,
que están contribuyendo a hacer más eficiente y efectiva la gestión estatal
(Lobato, 2014). En el Estado de Ceará, el establecimiento de transferencias a los
municipios, en función de su desempeño en la provisión de servicios de educación
y salud, ha contribuido a mejorar los resultados en dichos sectores (Holanda,
2014). En el Estado de Pernambuco, la implementación de la gestión estratégica,
a través del Centro de Gobierno, ha permitido la integración de funciones clave de
gobierno fijando prioridades sectoriales, rutinas de monitoreo intensivo y
mecanismos de resolución de obstáculos, que contribuyeron al logro de resultados
como mejoras en educación básica, reducción del crimen y de la mortalidad infantil
(Alessandro, Lafuente y Santiso, 2014). Una experiencia similar a la de
Pernambuco está siendo desarrollada en el Gobierno de la Ciudad de Buenos
Aires, que estableció una Unidad de Gestión del Cumplimiento para dar
seguimiento a las políticas y resultados prioritarios del gobierno de la ciudad. En
Perú, los Comités de Inversiones a nivel regional y local mejoraron la eficiencia en
la ejecución de la inversión pública (GdeP, 2011b), en tanto la Unidad de Entrega

26 La GFP se refiere a la gestión del presupuesto en sus distintas fases (formulación, aprobación, ejecución),
con foco en los procesos y procedimientos que cubren todos los aspectos de gestión del gasto público
(Cangiano, Curristine y Lazare, 2013). Incluye, entre otros, la contabilidad gubernamental, las cuentas únicas
de tesorería, los procesos y procedimientos presupuestarios, los SIAF, los sistemas abiertos y electrónicos
de compras, y los sistemas de gestión de activos, pagos de personal e inversión pública.
27 El ICMS es el IVA estatal de Brasil.
28 Estos pilares incluyen la planificación estratégica y operativa, gestión financiera, presupuesto orientado a
resultados, gestión de programas y proyectos, y los sistemas de seguimiento y evaluación.
 - 16 -

de la Presidencia del Consejo de Ministros está mejorando la coordinación entre

el gobierno central y los GSN en programas orientados a reducir la desnutrición
crónica infantil, entre otros.

2.28 Los GSN pueden contribuir a crear condiciones conducentes al desarrollo

económico a través de la mejora de la gobernanza económica (Jin, Qian y
Weingast, 2005; Zhuravskaya, 2000; Weingast, 1995 y 2009). Este concepto
comprende una gama de interacciones entre el sector público y el privado,
vinculadas con la protección de los derechos de propiedad, el cumplimiento de los
contratos, y el ejercicio de la acción colectiva para la provisión de infraestructuras
físicas y organizacionales apropiadas (Carcach, 2012; Dixit, 2009). A su vez, el
desarrollo económico permite incrementar los recursos fiscales para mejorar la
provisión de servicios públicos, generando un círculo virtuoso de interacción
público-privada. Un área en la cual los GSN pueden facilitar el desarrollo
empresarial es la simplificación administrativa (BM, 2015a). Al respecto, en
México la creación en varios municipios de un Sistema de Apertura Rápida de
Empresas (SARE) redujo el tiempo promedio del proceso de registro comercial de
30,1 a 1,4 días. Esto a su vez incrementó en 5% el número de nuevos negocios
registrados y elevó en 2% el porcentaje de asalariados en las industrias elegibles
(Bruhn, 2011).

2.29 Por último, los sistemas de gestión de recursos humanos que promuevan el mérito
y la transparencia, junto a la mejora de las capacidades técnicas de los
funcionarios, son factores importantes que contribuyen a la efectiva gestión
subnacional. En particular, la modalidad que toman los programas de capacitación
y asistencia técnica incide en los resultados alcanzados. Así, en una intervención
en municipios en Rusia orientada a incrementar la eficiencia en la prestación de
servicios locales, la modalidad de asistencia técnica prolongada, intensiva y
residente contribuyó a incrementar más los niveles de satisfacción de los usuarios
que las capacitaciones informativas de corto plazo. Estas mejoras se registraron
en aquellos municipios que llevaban más tiempo prestando servicios de manera
descentralizada y donde había mayor rendición de cuentas a la población
(Beuermann y Amelina, 2014).

2.30 Gestión del endeudamiento. Son numerosos los GSN en países de la OCDE
que acceden a financiamiento de bajo costo y a largo plazo para proyectos de
inversión, a través de la emisión de bonos domésticos (Freire, 2014; Platz, 2009).
Esto es posible en buena medida por contar con un marco de descentralización y
financiamiento subnacional alineado con los principios de la sección anterior. En
particular, la capacidad de generar ingresos propios y contar con una sólida
administración financiera y de gestión de proyectos por parte de los GSN, en un
entorno de estabilidad macro-fiscal y desarrollo de los mercados de capital
subnacional, son factores que propician la solvencia crediticia de las entidades
subnacionales y su acceso a buenas condiciones de financiamiento. Una lección
clave de la experiencia de mercados de deuda subnacional robustos, como
Estados Unidos, es la importancia de evitar rescates financieros a los GSN, lo que
a su vez facilita el desarrollo de los mecanismos de quiebra que permitan a las
entidades subnacionales insolventes reencauzar su relación con sus acreedores
(Martell, 2017; Darche y Gallo, 2012). En países en desarrollo, en cambio, el BM
estimó que de las 500 ciudades más grandes, apenas 4% son solventes en
mercados internacionales y 20% en mercados domésticos. Así, para incrementar
 - 17 -

estos valores y que más GSN accedan a financiamiento de bajo costo y a largo
plazo, resalta la importancia de apoyar a los GSN en mejorar los aspectos
relacionados a su capacidad de generación de ingresos propios, su gestión
financiera, su capacidad de diseñar e implementar buenos proyectos, contar con
sistemas de manejo de deuda pública, que son todos factores que subyacen a las
evaluaciones crediticias externas de solvencia y sostenibilidad. Esto último
contribuye a su vez al fortalecimiento integral de las finanzas de los GSN.
Adicionalmente, y como se desarrolló en los párrafos 2.20 a 2.22, frente a la
historia de rescates financieros en varios de los países de la región, la
implementación efectiva de un marco de responsabilidad fiscal subnacional, con
un sistema de alertas que informe ex ante y de manera oportuna el surgimiento
de riesgos fiscales, es un factor que contribuye a que los GSN accedan a
financiamiento de manera sostenible.

D. Los Mecanismos para Facilitar la Transparencia y Rendición de Cuentas

2.31 Un marco institucional que promueva la transparencia y rendición de cuentas en

todos los niveles de gobierno es condición necesaria para obtener mejores
resultados de la descentralización. En la medida que los ciudadanos, o sus
organizaciones, obtienen mayor información sobre el desempeño del gobierno
subnacional, y a su vez, los políticos cuentan con incentivos para informarse
acerca de las preferencias locales, y actuar en función de estas, se facilita la
capacidad del votante de premiar y castigar a sus representantes (Cruz y Keefer,
2016). En el contexto de la descentralización en países en desarrollo, la provisión
de información ha resultado útil para detectar problemas relacionados con el
manejo oportunista de distintos tipos de transferencias intergubernamentales. Por
ejemplo, un estudio encuentra que sólo 13% de las transferencias de capital en
educación llegaron efectivamente a las escuelas, el resto fueron capturadas por
autoridades locales (Reinikka y Svensson, 2004). En otros casos, por lo menos
20% de las transferencias en especie no llegaban a los hogares beneficiarios por
problemas de captura local (Olken, 2006), y por motivos similares casi 60% de los
subsidios a ciertos insumos (fertilizantes) fueron apropiados por las autoridades
locales (Pan y Christiansen, 2012). En estos ejemplos los grupos vulnerables son
los más afectados por falta de transparencia y rendición de cuentas, lo que resalta
la importancia de proveer información para procurar mayor eficiencia en el uso de
los recursos públicos.

2.32 La evidencia muestra que mecanismos orientados a dar más transparencia

proveyendo mayor información a la ciudadanía –y por lo tanto visibilidad a las
acciones públicas– pueden promover la rendición de cuentas a nivel local29. En
particular, hay dos tipos de instrumentos: centralizados (top down) y
descentralizados (bottom up)30. Entre los primeros, cabe mencionar el programa
de auditorías en Brasil a través del cual el gobierno federal (vía la Contraloría
General de la Nación y el Tribunal de Cuentas de la Unión) monitorea el uso de
las transferencias a nivel subnacional. Este programa redujo la probabilidad de
reelección en más de 20% para aquellos alcaldes cuyos gobiernos fueron
encontrados cometiendo irregularidades en el uso de fondos federales (Ferraz y
29 Aún informados, los ciudadanos pueden verse limitados para movilizarse a favor de sus intereses colectivos
por factores tales como la distancia, los niveles de pobreza y la presencia de crimen y violencia, entre otros.
Para una discusión de los arreglos organizacionales que facilitan o inhiben la acción colectiva (Keefer, 2013).
30 Ver Finan et al. (2017) y Khemani et al. (2016) para revisiones recientes de ambos mecanismos.
 - 18 -

Finan, 2008; 2011)31. A su vez, un aumento en la probabilidad de ser auditado se

asocia con un menor nivel de irregularidades ex post: la corrupción es alrededor
de 10% menor en municipios que tuvieron una auditoria previa en relación a los
que no la tuvieron (Avis et al. 2017; Lichstig y Zamboni, 2013; Allingham y
Sandmo, 1972)32. Evidencia experimental similar sobre la eficacia del monitoreo
se encuentra en otros países descentralizados, como Indonesia (Olken, 2007)33.

2.33 Con respecto a dar mayor empoderamiento a las comunidades locales

(instrumentos descentralizados—bottom up), los resultados son mixtos. Por
ejemplo, la evaluación de una campaña de comunicación a la ciudadanía, sobre
el monto de transferencias en educación, encontró una disminución en el manejo
oportunista de fondos por parte de las autoridades locales, con resultados
positivos sobre niveles de cobertura y, en menor medida, de calidad educativa
(Reinika y Svensson, 2005; 2011). En salud, una intervención que distribuyó
boletines con información cuantitativa sobre el desempeño de los entes
proveedores de servicios y estimuló la participación en un plan de acción para
atender los problemas locales, generó mayor utilización de servicios preventivos
y reducciones en la mortalidad infantil en el largo plazo (Bjorkman y Svensson,
2009; Bjorkman et al., 2014). Sin embargo, los resultados en otros contextos y
sectores indican que el involucramiento de la comunidad tuvo impacto limitado
sobre el resultado buscado (Banerjee, Banerji, Duflo, Glennerster y Khemani,
2010; Casey et al., 2012), lo que implica la necesidad de generar mayor evidencia
acerca de los mecanismos para promover la rendición de cuentas de las
autoridades a los ciudadanos34.

III. PRINCIPALES DESAFÍOS DE LA REGIÓN

A. Evolución del Proceso de Descentralización en ALC

3.1 Desde la década de 1980, el proceso de descentralización en los países de ALC

ha cobrado dinamismo, asignando a los GSN una creciente importancia en la
provisión de bienes y servicios públicos, cruciales para el desarrollo económico y
social. En efecto, la participación de los GSN en el gasto público consolidado de
los países de la región casi se duplicó entre 1985 y 2010, pasando de 13% a 25%,
y se ha mantenido en ese nivel hasta la actualidad (2015) (ver Gráfico 1)35. A su

31 En México, donde la reelección inmediata no está permitida, una evaluación de los efectos de la difusión de
información sobre gastos irregulares encontró una disminución significativa en la participación electoral
(Chong et al., 2014).
32 Para colocar dicho número en perspectiva, considere que la municipalidad promedio del estudio recibe
15 millones de Reales en transferencias, de las cuales el 30% suelen ser sujetas a irregularidades (Avis
et al., 2017).
33 Existe un creciente rol de las contralorías en la auditoría de desempeño en base a resultados, tanto a nivel
nacional como subnacional. Ver Lonsdale, Wilkins y Ling (2011).
34 Otro mecanismo con potenciales impactos positivos en la transparencia y rendición de cuentas es el
involucramiento de organizaciones de la sociedad civil. Tal es el caso de los programas “Cómo Vamos”
establecidos en varias ciudades de Colombia para dar seguimiento a los planes de gobierno municipal. No
obstante, aún no se cuenta con suficiente evidencia sobre los resultados atribuibles a estos programas.
35 Como referencia, la participación de los GSN en el gasto público consolidado en los países de la OCDE es
en promedio 33% (año 2014), aunque, como se desarrolla más adelante, con una estructura de
financiamiento con mayor proporción de ingresos propios con respecto a ALC (OCDE, 2016). Como se
desarrolla a lo largo del documento, es necesario que la creciente relevancia de los GSN se acompañe con
la mejora de sus capacidades institucionales.
 - 19 -

vez, esta evolución ha tenido su correlato en materia de descentralización política:

desde 1997 todos los países de ALC eligen a sus alcaldes municipales en
elecciones populares, mientras esto ocurría en solo seis países en 198036. Para
gobiernos intermedios, el número de países con autoridades popularmente
electas pasó de apenas uno en 1980 a nueve desde 2005 (Daughters y Harper,
2007)37, a los que se sumará Chile a partir de 2020.

Gráfico 1. Gasto público: GSN como porcentaje del gobierno general

25

20

15

10

0
1985 1990 1995 2004 2010 2015

Fuente: Elaboración propia con base a BID (1997), Daughters y Harper (2007), encuesta a especialistas de
IFD/FMM, GFS-IMF y Plataforma de información fiscal de GSN del BID.

3.2 Así, casi todos los países de ALC han realizado a lo largo de las últimas tres
décadas esfuerzos por acercar el Estado al ciudadano, a través de una mayor
descentralización hacia los GSN y/o desconcentración territorial del gobierno
central. Las motivaciones detrás de la descentralización fiscal han sido diversas y
en ciertos casos concurrentes. Incluyen la apertura democrática, que generó
demandas de mayor autonomía política y fiscal a nivel subnacional (Arzaghi y
Henderson, 2005); la crisis económica de la década de 1980, que llevó a ciertos
países a transferir funciones de gasto a los GSN en un contexto de ajuste
estructural (Rezende y Veloso, 2012); y las reformas institucionales de segunda
generación, en particular desde mediados de la década de 1990, por la cual se
transfirieron responsabilidades a los GSN buscando incrementar la eficiencia del
sector público (Lora, 2007)38. Un factor importante que contribuyó al crecimiento
del gasto subnacional durante la década de 2000 fue el boom de las industrias
extractivas, principalmente minería e hidrocarburos, que incrementó las
transferencias a GSN relacionadas con ingresos fiscales provenientes de estas
industrias, en especial en los países andinos (CEPAL, 2012), y que se
caracterizan por un alto nivel de volatilidad, directamente asociada a cambios en
los precios internacionales de los recursos naturales.

36 En Barbados y Surinam no hay alcaldes municipales porque no existe dicho nivel de gobierno.
37 Existen otros ocho países en ALC con gobiernos intermedios cuyas autoridades son nombradas por el
gobierno central.
38 Sobre los determinantes más estructurales de la descentralización fiscal (ej. geografía), véase Canavire et
al. (2017).
 - 20 -

3.3 El promedio del gasto de los GSN en ALC esconde alta heterogeneidad entre sus
países, dependiendo esto de sus respectivas evoluciones históricas y del tamaño
económico, poblacional y geográfico39. Mientras que en Brasil y Argentina se
ejecutó en 2015 a nivel subnacional más de 40% del gasto consolidado, en Costa
Rica y Honduras este valor es menor al 5% (ver Gráfico 2)40. La región ofrece una
diversidad de experiencias, incluyendo: la descentralización insular de Bahamas;
la desconcentración territorial del gobierno central en Surinam; la reciente
creación de un nivel de gobierno municipal en Uruguay; y las innovaciones en
transferencias por resultados a municipios de ciertos estados de Brasil 41. En
general, los países de la región pueden caracterizarse en tres grandes grupos:
federales, como Argentina, Brasil y México; unitarios con nivel de
descentralización avanzado, como Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú; y unitarios
con nivel de descentralización menor, que incluyen a Chile, Paraguay y Uruguay,
junto a las naciones de Centroamérica y el Caribe42.

Fuente: Encuesta a especialistas de IFD/FMM, GFS-IMF y plataforma de información fiscal de GSN del BID.

39 El tamaño del sector público subnacional tiende a crecer con el tamaño de los países, no obstante, los GSN
de países pequeños cumplen funciones de gobierno esenciales para el bienestar de la población.
40 Para una mirada comparativa sobre el tamaño, estructura y financiamiento de los gobiernos subnacionales
a nivel mundial, ver OECD/UCLG (2016).
41 Ver Holanda (2014) para el caso del Estado de Ceará.
42 En un estado federal, la constitución garantiza a los GSN permanencia e independencia, junto a poderes
legislativos, ejecutivos y judiciales propios; en tanto en un estado unitario, los GSN suelen no tener soberanía
constitucional y el gobierno central determina qué decisiones les devuelve. Ambos conceptos son tipos
ideales de un continuo, dentro del cual se clasifican los países en función de la soberanía constitucional
otorgada a los GSN (Britannica, 2014).
 - 21 -

3.4 La región cuenta con alrededor de 17.500 GSN que ofrecen una variedad de
experiencias de gestión pública. De este total, apenas 2% corresponde al nivel
intermedio de gobierno, siendo el resto municipios (ver Tabla 1)43. El nivel
intermedio tiene mayor relevancia en la prestación de servicios en los países más
grandes de la región, particularmente en Argentina y Brasil, países que cuentan
con importantes fuentes de ingreso propio44. En el resto de los países de la región,
son los gobiernos locales los principales responsables de la prestación de
servicios subnacionales.
3.5 La representación de la mujer, en los espacios subnacionales, aumentó de forma
gradual, pero permanece aún en niveles bajos en consonancia con el nivel
nacional45. Solo el 12% de las alcaldías están ocupadas por mujeres, y las
concejalas electas representan el 27%. Al respecto, en el caso de Brasil, la
evidencia empírica muestra que alcaldesas mujeres tienen menor probabilidad de
incurrir en actos de corrupción y, en promedio, logran mejores resultados en
sectores como salud (Brollo y Troiano, 2016)46.
Tabla 1. Número de GSN por nivel de gobierno y por país en ALC
Nro. Gobiernos Nro. Gobiernos Nro. Gobiernos
Intermedios Locales Subnacionales
Argentina 24 2.218 2.242
Bahamas 0 32 32
Barbados 0 0 0
Belice 0 203 203
Bolivia 9 339 348
Brasil 27 5.570 5.597
Chile 15 345 360
Colombia 33 1.101 1.134
Costa Rica 7 81 88
Ecuador* 22 221 243
El Salvador 14 262 276
Guatemala 22 340 362
Guyana 10 146 156
Haiti* 10 182 192
Honduras 18 298 316
Jamaica 0 14 14
Mexico 32 2.464 2.496
Nicaragua 17 153 170
Panama 14 78 92
Paraguay 18 254 271
Peru 26 1.871 1.897
República Dominicana 32 392 422
Suriname 0 10 10
Trinidad y Tobago 0 15 15
Uruguay 19 112 131
Venezuela 23 337 360
Total 392 17.037 17.429
(*) Gobiernos locales no incluyen parroquias rurales en Ecuador, ni las secciones comunales en Haití.
Fuente: Elaboración propia con base a información de países y cuestionario a especialistas del BID en la región.

43 En seis países de la región existen dos niveles de gobierno local, y en Haití existen tres.
44 Bolivia, Chile, Colombia, México, Perú y Venezuela son otros países en los que los gobiernos intermedios
son responsables de importantes servicios subnacionales, aunque con alta dependencia de las
transferencias del gobierno central.
45 Ver SFD de Género y Diversidad, BID, 2017b.
46 Ver Blog con enlace al estudio.
 - 22 -

3.6 El Sector presenta alta heterogeneidad no solo entre los países, sino también al
interior de estos. Esto es especialmente marcado a nivel municipal: como se
describe en el SFD de Desarrollo Urbano y Vivienda (BID, 2016b), ALC es una
región crecientemente urbana, con ocho de cada diez habitantes residiendo en
ciudades. Sin embargo, apenas 11% de los municipios de la región, de carácter
urbano, concentran más de dos tercios de toda la población, mientras que
alrededor de la mitad de los gobiernos locales tiene cada uno menos de
10.000 habitantes (Eguino, Porto, Pineda, Garriga y Rosales, 2010). Esta realidad
plantea desafíos tanto en municipios urbanos, que gestionan servicios que
involucran la coordinación con otras entidades subnacionales, como en el ámbito
rural, donde está concentrada la mayoría de los municipios de la región que
cuentan con escasa población y limitada capacidad administrativa
(Martínez-Vázquez, 2010)47.

3.7 Los GSN de la región tienen una creciente importancia en la provisión de bienes
y servicios públicos cruciales para el desarrollo económico y social. La mayoría
de los municipios son responsables, entre otros, de servicios de recolección de
residuos, barrido y limpieza; transporte local; mantenimiento de parques y
jardines; alumbrado público; y emisión de licencias de construcción y
funcionamiento (Eguino et al, 2010). A su vez, tanto municipios como gobiernos
intermedios (donde existen) ejecutan proyectos de inversión pública en sectores
como transporte y vialidad, agua y saneamiento, infraestructura productiva,
turismo, educación y salud, teniendo a su cargo su posterior operación y
mantenimiento48. De hecho, la importancia de los GSN en la ejecución de la
inversión pública ha crecido en la última década en varios de los países de la
región, superando el 50% de la inversión pública consolidada en algunos países
andinos (BID, 2012a y 2014c).

3.8 Asimismo, los servicios de educación y salud tienen fuerte incidencia sobre el
tamaño del sector público subnacional, alcanzando en promedio más de 40% del
gasto total (CEPAL, 2011b)49. Los países más grandes de la región son los que
han asignado estas funciones a los GSN50. Así, en Argentina y Perú, dichos
servicios están mayormente a cargo de los gobiernos intermedios; en Colombia,
la responsabilidad principal recae en los gobiernos locales; en Brasil, México y
Venezuela hay atribuciones concurrentes entre los niveles de gobierno
(Martínez-Vázquez, 2010). La autonomía en la gestión de estos servicios por parte
de los GSN tiende a estar relacionada con su capacidad de generar ingresos
propios, aunque no es así en todos los países: las provincias de Argentina, que

47 En ciertos países ha proliferado el número de municipios, en parte por el incentivo dado por la garantía de
una transferencia mínima de recursos. Destaca el caso de República Dominicana donde el total de gobiernos
locales se incrementó en más de 150% durante los últimos 20 años. Esto plantea dificultades para el
aprovechamiento de economías de escala y la provisión eficiente de servicios (Martínez Vázquez, Radics y
Pérez Rincón, 2017).
48 En varios de los países más grandes de la región, los GSN tienen también a su cargo responsabilidades en
materia de seguridad ciudadana. Ver SFD de Seguridad Ciudadana y Justicia (BID, 2017c).
49 Algunos de los países más grandes de la región inclusive han diseñado modelos de coordinación entre los
gobiernos nacionales y subnacionales para implementar sistemas de protección social, como en Brasil,
donde el “Bolsa Familia” está en manos de los municipios; o en Colombia, donde el gobierno nacional y los
gobiernos locales firman acuerdos formales de corresponsabilidad que definen las obligaciones de cada uno
(ver SFD de Protección Social y Pobreza, BID, 2017d, párrafo 3.17).
50 El SFD de Salud y Nutrición (BID, 2016c) destaca también el alto grado de descentralización del sector salud
en Bolivia, en el contexto del desafío de fortalecer la gestión subnacional de dicho sector.
 - 23 -

cuentan con importantes ingresos propios, tienen mayor control sobre la gestión
que los gobiernos regionales de Perú, que se financian casi en su totalidad por
transferencias; sin embargo, en México los estados han tenido tradicionalmente
una autonomía relativamente elevada en la gestión de la educación, a pesar de
su alta dependencia de transferencias51.

B. Avances y Desafíos Recientes

3.9 Durante el trienio 2015-17 hubo avances en los procesos de descentralización en

algunos países de LAC. Por ejemplo, Chile reformó la Constitución a finales de
2016 para permitir desde el año 2020 la elección democrática de los gobernadores
regionales (nivel intermedio de gobierno), en reemplazo de la figura institucional
de los intendentes designados por el poder ejecutivo central. Adicionalmente, a
fines de 2017, este mismo país sancionó dos leyes que regulan la elección popular
de autoridades de los gobiernos regionales, junto al traspaso de competencias a
dichas entidades52. Panamá, en octubre de 2015 sancionó la ley que descentraliza
la administración pública, teniendo como hitos salientes: la transferencia a los
municipios de la recaudación del Impuesto a los Bienes Inmuebles con criterios
redistributivos; el fortalecimiento de capacidades en materia de gestión de la
inversión pública; el proceso gradual de transferencia de funciones a los
municipios a través de la acreditación de competencias; y la conducción
institucional del proceso por parte de la Secretaría Nacional de Descentralización.

3.10 Una segunda característica del período ha sido el fin del boom de transferencias
a los GSN vinculadas a industrias extractivas, particularmente en países andinos.
Este fenómeno contribuye a explicar el estancamiento reciente en el crecimiento
del tamaño del sector público subnacional (ver Gráfico 1). En tercer lugar, con
respecto a la sostenibilidad fiscal de los GSN, ha habido avances en México, a
través de la aprobación de un marco legal de responsabilidad hacendaria para
entidades federativas y municipios, que está contribuyendo a incrementar la
transparencia en el registro de la deuda subnacional a través del Registro Público
Único (RPU); y mediante el Sistema de Alertas que permite mitigar el incipiente
riesgo fiscal que venían manifestando ciertos GSN (Rasteletti y Acosta, 2016). A
su vez, en Argentina, a fines de 2017 se reformó la Ley de Responsabilidad Fiscal,
imponiendo un techo al crecimiento del gasto corriente, que complementó la firma
de un pacto fiscal entre los tres niveles de gobierno que busca asegurar la
sostenibilidad fiscal y reducir los impuestos distorsivos.

3.11 Ampliando el análisis a los últimos quince años, ha habido avances junto a
desafíos tradicionales que han caracterizado el proceso de descentralización en
la región y que se han acentuado. Por un lado, un avance importante ha sido la
mejora de la sostenibilidad fiscal de los GSN, particularmente en Argentina, Brasil
y Colombia, países en los que el endeudamiento subnacional contribuyó a
episodios de inestabilidad macrofiscal a finales de la década de 1990 y principios

51 El gobierno central asumió un mayor control sobre la nómina de docentes que financia a través de la
implementación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo (FONE), (ver BID,
2014b).
52 Se traspasan nuevas competencias en materia de fomento productivo e industria, desarrollo social y humano,
e infraestructura y transporte; se establece un procedimiento para que las regiones puedan requerir en el
futuro nuevas competencias al gobierno central; y permite conformar áreas metropolitanas en las principales
conurbaciones del país.
 - 24 -

de 2000. En particular, la implementación de reglas fiscales para GSN en Brasil y

Colombia sirvió de modelo para el desarrollo de marcos de responsabilidad fiscal
subnacional en otros países de la región. No obstante, estos avances, persiste la
necesidad de mantener un monitoreo oportuno de los riesgos fiscales
subnacionales, por ejemplo, en aquellos países con mayor volatilidad en sus
transferencias (región andina, a raíz de la caída de transferencias vinculadas a
recursos naturales) o donde está creciendo la deuda subnacional (Argentina y
Brasil).

3.12 Adicionalmente, permanece un desafío tradicional del Sector, que es una

estructura de financiamiento de los GSN con alta dependencia de transferencias
(CEPAL, 2011c). En efecto, el gasto promedio de los GSN como porcentaje del
Producto Interno Bruto (PIB) aumentó más de dos puntos porcentuales entre 2000
y 2015 (ver Tabla 2)53. Sin embargo, este incremento se explica principalmente
por mayores transferencias, y en menor medida por los recursos propios de los
GSN. En perspectiva comparada, puede observarse que la estructura de
financiamiento de los GSN en ALC contrasta no solo con la de los países de la
OCDE, sino también con otras regiones de desarrollo relativo similar como Asia
(ver Gráfico 3).

Tabla 2. Tamaño y financiamiento del gasto subnacional en países de ALC

2000 vs 20151 (como porcentaje del PIB)
Ingresos propios Desbalance Deuda subnacional
País/ Gasto (en %)
(en %) vertical4 (en %) (en %)
Variable
2000 2010 2015 2000 2010 2015 2000 2010 2015 2000 2010 2015
Argentina2 15,4 17,1 14,5 3,6 5,6 7,8 11,8 11,5 6,7 21,9 6,8 9,8
Bolivia 5,8 9,7 13,1 2,5 2,7 5,6 3,3 7,0 7,5 4,6 1,7 n.a.
Brasil 19,8 21,5 20,7 12,7 13,1 10,5 7,1 8,4 10,2 18,1 10,5 11,9
Chile3 2,3 2,2 2,8 1,6 1,3 1,9 0,7 0,9 1,0 n.a. n.a. n.a.
Colombia 9,1 8,7 12,3 3,0 3,7 3,9 6,1 5,0 8,5 3,0 1,4 1,3
Ecuador 2,1 5,2 4,6 0,8 1,1 1,0 1,3 4,1 3,6 n.a. 2,6 1,5
El Salvador 1,3 1,8 2,4 1,1 1,5 1,1 0,2 0,3 1,3 0,8 1,3 n.a.
Honduras 2,3 2,8 4,3 1,3 1,5 3,6 0,9 1,3 0,6 0,1 1,0 n.a.
México 7,6 10,6 12,8 1,1 2,0 1,4 6,5 8,6 11,4 1,8 3,0 2,7
Nicaragua 3,0 4,0 3,9 3,1 3,7 2,4 -0,1 0,3 1,5 n.a. n.a. n.a.
Panamá 0,8 0,6 0,5 0,7 0,4 0,4 0,1 0,2 0,1 n.a. n.a. n.a.
Perú 4,2 8,4 8,3 1,0 1,0 1,4 3,2 7,4 6,9 1,3 1,4 2,8
Uruguay 3,5 3,0 3,1 2,3 2,0 1,9 1,2 1,0 1,2 n.a. n.a. 1,9
Promedio
5,9 7,4 7,9 2,7 3,0 3,3 3,3 4,3 4,6 6,4 3,3 4,6
simple
1
Año más próximo disponible a 2000 y 2015.
2
No incluye municipios.
3
GSN en Chile no pueden emitir deuda.
4
Desbalance vertical: diferencia entre gasto e ingresos propios.
Fuente: Cuestionario a especialistas del Banco en la región y Plataforma de información fiscal subancional del BID.

53 La información de la Tabla 2 es un aporte específico de este SFD, ante la escasa transparencia de las
finanzas subnacionales de la región. Surge tanto de la base de datos fiscal subnacional que IFD/FMM viene
consolidando en los últimos años como de un cuestionario completado por los especialistas de la División
que residen y/o trabajan con la gran mayoría de los países de la región, los cuales permitieron describir y
analizar la evolución reciente de la descentralización en dichos países.
 - 25 -

Gráfico 3. Transferencias a GSN como porcentaje del financiamiento del gasto

subnacional en regiones del mundo
80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%
OECD (33) Asia ALC Africa

Fuente: IMF-GFS 2016.

3.13 Como se desarrolla en los próximos párrafos, esta alta dependencia de

transferencias reduce los incentivos de los GSN de gestionar con eficiencia,
rendición de cuentas y responsabilidad fiscal, y es reflejo de debilidades en la
relación entre los niveles de gobierno. A su vez, el desempeño de los GSN
también se ve afectado por un contexto de bajas capacidades institucionales,
escasa transparencia y débil capacidad de monitoreo de la gestión subnacional.
Así, el principal desafío para el Sector Descentralización y Gobiernos
Subnacionales es propiciar el desarrollo de las capacidades institucionales y la
estructura de incentivos adecuada para una gestión subnacional más eficiente y
efectiva en ALC, que contribuya a la mejora en la calidad de vida de todos los
ciudadanos. Para esto, es necesario apoyar las intervenciones y los cambios que
aborden de forma sistemática las debilidades institucionales del Sector,
expresadas en los siguientes cuatro grandes problemas: (i) arreglos
intergubernamentales débiles; (ii) GSN con deficiente gestión del gasto y
prestación de servicios; (iii) GSN con baja generación de ingresos propios y
acceso a financiamiento; y (iv) GSN con escasa transparencia y rendición de
cuentas de su gestión.

3.14 Arreglos intergubernamentales débiles. En primer lugar, existen deficiencias

en la coordinación entre niveles de gobierno. En ciertos casos es poco clara la
definición de funciones de gasto entre niveles de gobierno, lo que genera gastos
concurrentes en sectores clave como educación, propiciando falta de
transparencia y duplicaciones de gasto (Martínez-Vázquez, 2010). Por su parte,
la definición de funciones de gasto entre niveles de gobierno y su correspondiente
financiamiento no han ido de la mano: en ciertos casos los gobiernos centrales
han transferido funciones de gasto a GSN sin suficientes recursos para ejercerlos;
y en varios países ha habido transferencia de importantes recursos a GSN sin
definir con claridad en qué funciones utilizarlos (BM, 1999; CEPAL, 2001). Como
resultado de estas dinámicas, los votantes carecen de información básica sobre
qué nivel de gobierno hace qué, y la responsabilidad política muchas veces está
 - 26 -

diluida. Por ejemplo, en una encuesta sobre gasto público subnacional en México,
menos de la mitad de los entrevistados identificaron correctamente que los
alcaldes son responsables por los sistemas de alcantarillado, la provisión de agua,
y el alumbrado (Chong, De La O, Karlan y Wantchekon, 2014). En materia de
seguridad ciudadana, es débil la planeación y coordinación entre los distintos
niveles de gobierno (BID, 2017c). En las grandes ciudades, la provisión de
servicios y las regulaciones están fragmentadas en varias jurisdicciones, y a
menudo carecen de una entidad que las organice (BID, 2016b), restringiendo en
ciertos casos el aprovechamiento de economías de escala que redunde en ahorro
de costos y mejora de la calidad del servicio54. Esta fragmentación se traslada
también a la capacidad de coordinar GSN en estrategias de planificación del
desarrollo regional55. Al respecto, la colaboración entre niveles de gobierno en el
aprovechamiento de soluciones tecnológicas compartidas puede contribuir a
reducir las asimetrías de capacidad institucional a nivel subnacional56.

3.15 En segundo lugar, con la excepción de Argentina y Brasil, cuyas provincias y

estados, respectivamente, cuentan con impuestos de base amplia, la asignación
de potestades tributarias a GSN–en particular al nivel intermedio de gobierno–es
apenas incipiente, lo que exacerba la dependencia de transferencias57. Inclusive
en Argentina y Brasil los principales tributos a cargo de los gobiernos intermedios,
que son Ingresos Brutos y el ICMS, respectivamente, generan distorsiones
relacionadas con el diseño del impuesto58. La asignación de bases tributarias a
nivel subnacional es compleja y requiere de un exhaustivo análisis
costo-beneficio. No obstante, surge la oportunidad de considerar opciones de
reforma, particularmente para los gobiernos subnacionales con mayor capacidad
de generación de ingresos propios (BID, 2013a; Fretes Cibils y Ter-Minassian,
2015).

54 Ver BM (2009a) para un análisis de la problemática de provisión y regulación de servicios de transporte en

el área metropolitana de Buenos Aires y otras ciudades principales de Argentina. Por su parte, el SFD de
Agua y Saneamiento destaca esta problemática para la prestación del servicio, y cómo ha sido abordado en
países como Colombia, Perú, Bolivia, Brasil, Chile y México (BID, 2017a, párrafos 3.23 y 3.24).
55 Problemática identificada en la implementación de la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES)
en el desarrollo del corredor norte de Haití (BID, 2013b). Se traslada también a otros temas que requieren
coordinación entre GSN, como el manejo de cuencas. En el caso de Perú, se ha abordado la fragmentación
territorial buscando aprovechar economías de escala a través de la conformación de mancomunidades (para
gobiernos locales) y macro-regiones (para gobiernos intermedios), con limitado éxito, circunscripto
principalmente a la gestión conjunta por parte de los GSN de determinados proyectos. En Colombia se han
implementado con inicial éxito los llamados “Contratos Plan”, que son mecanismos de articulación de las
inversiones públicas de varias entidades públicas en torno a los planes integrales del desarrollo territorial.
56 En Perú, el gobierno central está desarrollando con apoyo del Banco una plataforma que apoyará la entrega
de trámites digitales municipales. Ver préstamo 4399/OC-PE, Mejoramiento y ampliación de los servicios de
soporte para la provisión de los servicios a los ciudadanos y las empresas a nivel nacional.
57 Las asignaciones de potestades tributarias a GSN suelen estar definidas en leyes nacionales y en ciertos
casos en la propia constitución (por ejemplo, en Brasil, ver Martínez-Vázquez, 2010).
58 El impuesto a los ingresos brutos de las provincias argentinas, al gravar las ventas en todas las etapas y
actividades, genera múltiple tributación, estimulando la integración vertical (Artana et al., 2015). A su vez, el
ICMS de Brasil, al fijar tasas diferenciales de acuerdo al origen y destino de las compras, estimula la elusión
y las guerras tributarias, con altos costos administrativos para los contribuyentes, que requieren ser
coordinados con el gobierno central (Ter-Minassian, 2012). Por último, el Impuesto sobre Nóminas de los
estados mexicanos, de menor potencial recaudatorio, también causa distorsiones en el mercado laboral
formal, incentivando la expansión del mercado laboral informal y afectando negativamente la productividad
y el desarrollo económico (Díaz-Cayeros y McLure Jr., 2000).
 - 27 -

3.16 En tercer lugar, existe espacio para mejorar el diseño de los sistemas de
transferencias intergubernamentales, especialmente para abordar los
desequilibrios horizontales característicos de la región. ALC es una región con alta
desigualdad territorial: el ratio promedio del producto bruto geográfico entre las
regiones más ricas y más pobres duplica los valores de países de la OCDE. Esta
inequidad económica se traduce en altas disparidades en la capacidad de
generación de ingresos propios: el coeficiente de Gini de ingresos propios en ALC
es 3 veces más alto que aquel para países de la OCDE. Sin embargo, las
transferencias compensan de manera limitada las disparidades entre los GSN
(Muñoz, Radics y Bone, 2016; Beramendi, 2012). Si bien muchos de los sistemas
de transferencias incorporan criterios redistributivos, relacionados con población,
ruralidad y/o pobreza, entre otros, resultan insuficientes para cerrar las brechas
regionales (Muñoz, Pineda y Radics, 2017; Beramendi et al., 2017). En particular,
en ningún país de la región se ha adoptado un sistema de transferencias de
igualación que compense a los GSN por su capacidad fiscal y necesidades de
gasto diferenciales, de manera de dar la misma oportunidad a cada entidad
subnacional de brindar una dotación básica de bienes y servicios públicos acorde
con sus funciones, asumiendo un nivel comparable de esfuerzo fiscal (Martínez-
Vázquez y Sepúlveda, 2012). De hecho, cierto tipo de transferencias comunes,
como aquellas derivadas de la explotación de recursos naturales no renovables59,
tienden a exacerbar las desigualdades regionales y revertir los efectos
ecualizadores que tienen los esquemas de coparticipación (Muñoz, Pineda y
Radics, 2017; Loayza, Mier y Teran y Rigolini, 2013; Sanguinetti, 2010)60.

3.17 Ante la dificultad política de realizar cambios a los regímenes de transferencias,

tales como la actualización de los criterios de distribución, con frecuencia los
países crean nuevos mecanismos, incrementando la complejidad del sistema. De
hecho, en muchos países de ALC la descentralización ha estado impulsada por la
creación y/o ampliación de transferencias, sin definir con claridad en qué
funciones de gasto utilizarlas (Martínez-Vázquez y Sepúlveda, 2011). Esto ha
llevado a que en ciertos países de Centroamérica y el Caribe, por ejemplo, no se
cumpla con el mandato legal de transferencias a los GSN (Martínez-Vázquez,
Pérez Rincón y Radics, 2017)61. Como parte de esta tendencia han crecido
también durante los últimos años las transferencias discrecionales, caracterizadas
por su alta volatilidad e incertidumbre, y conocidas por desestimular el esfuerzo
recaudatorio propio (Pineda, 2013). Así, el establecimiento de ámbitos de
discusión y actualización periódica de los criterios de distribución de las
transferencias, sobre la base de sistemas simples con reglas claras de
funcionamiento, es un aspecto importante en materia de mejoras a las
instituciones de coordinación intergubernamental.

3.18 De manera más general, cabe notar que, a pesar de los avances del proceso de
descentralización en la región, en muchos países no se han consolidado
instancias o mecanismos institucionales de coordinación de las distintas

59 Dado que la asignación se caracteriza por beneficiar mayormente a las entidades donde se localizan las
actividades extractivas.
60 En el caso de ciertas transferencias específicas, como aquellas destinadas a apoyar los sistemas estatales
de innovación y competitividad en México, se asignan más recursos federales a las entidades con mayores
capacidades institucionales, lo que acentúa las desigualdades regionales existentes (Stezano y
Padilla-Pérez, 2013).
61 Para el caso ver blog República Dominicana.
 - 28 -

dimensiones del proceso62. En este aspecto, la introducción de sistemas de

transferencias de igualación no solo contribuye a abordar las brechas regionales,
sino también establece un ámbito de definición y actualización periódica de las
fórmulas de asignación de recursos en el territorio. De esta manera, puede
contribuir a la consolidación de instituciones de coordinación de la
descentralización que, en base a criterios técnicos basados en el potencial
recaudatorio y las necesidades de gasto de los GSN, oriente la asignación de las
transferencias. Entre los países donde se han consolidado instancias de
coordinación, cabe mencionar los avances de Brasil, donde las redes temáticas
de GSN han mejorado el trabajo conjunto con el gobierno central en temas
estratégicos como gestión financiera y administración tributaria63. También, la
experiencia de Uruguay, donde el Congreso de Intendentes de jerarquía
constitucional desde 1996 y la Dirección de Descentralización e Inversión Pública
del gobierno central64, llevan ya varios años de construcción institucional conjunta.

3.19 Finalmente, un aspecto de coordinación intergubernamental importante es el

desarrollo del marco de responsabilidad fiscal subnacional. La experiencia de
Colombia en esta materia, producto en buena medida de las lecciones aprendidas
por el sobreendeudamiento de muchos de sus GSN a fines de la década de 1990
y principios de 2000, muestra que el éxito del marco de responsabilidad fiscal
subnacional radica en el desarrollo de las capacidades institucionales que
garanticen su cumplimiento efectivo. Para esto, es esencial que las reglas fiscales
sean simples, transparentes y adecuadas a las capacidades de cumplimiento de
los GSN, y que haya un monitoreo exhaustivo y permanente por parte del gobierno
central, con acciones correctivas creíbles y oportunas (Urrea, 2010), y que
comprenda el funcionamiento de un sistema de insolvencia (Canuto y Liu, 2013).
Para que este último sea efectivo es fundamental que el gobierno central se
comprometa de manera creíble a no rescatar financieramente a los GSN en caso
de insolvencia. El monitoreo debe incluir los pasivos contingentes (provenientes,
por ejemplo, de empresas públicas subnacionales y asociaciones público-
privadas, APP) y la proyección de gastos tales como las responsabilidades por
pensiones públicas (Moody´s, 2014a y Moody´s, 2014b), con particular atención
a aquellos GSN que han recibido altas y volátiles transferencias vinculadas a
recursos naturales. A su vez, los sistemas de transferencias y la coordinación del
endeudamiento de los GSN podrían apoyar un mejor manejo de la política fiscal
subnacional a lo largo del ciclo económico: en promedio, las finanzas
subnacionales de ALC han sido marcadamente procíclicas, a pesar de que los
impulsos recientes son relativamente pequeños en comparación con el tamaño de
los impulsos implementados a nivel nacional (Jimenez y Ter-Minassian, 2016). En
este aspecto, la vinculación de las transferencias a los ingresos estructurales, en
lugar de los ingresos corrientes del gobierno central, puede contribuir a reducir su
carácter procíclico, manteniendo un flujo estable y predecible de recursos para los
GSN.

3.20 Deficiente gestión del gasto y prestación de servicios de los GSN. La

ciudadanía de ALC tiene una percepción negativa sobre la calidad de la gestión

62 Este es un aspecto en el cual ALC se beneficiaría del análisis de buenas prácticas de otras regiones.
63 El Banco ha contribuido a la creación y desarrollo de estas redes temáticas en Brasil.
64 Dependiente de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, administra uno de los programas del Banco de
mayor continuidad institucional en el Sector (ver Capítulo 4).
 - 29 -

subnacional. En una encuesta en 25 países de ALC, en 16 de ellos más de dos

tercios opinaron que los servicios municipales son entre regulares y muy malos, y
sólo en un país más de la mitad de los encuestados opinaron que la calidad de
dichos servicios es buena o muy buena (LAPOP, 2012). En una encuesta en
17 ciudades de la región, ante la pregunta si los impuestos locales son utilizados
para mejorar el bienestar a través de mejores servicios públicos, en 12 de ellas la
mayoría respondió en desacuerdo (CAF, 2010).

3.21 Son muchos los GSN de la región que presentan deficiencias en gestión del gasto
y prestación de servicios. Esto es en parte el resultado de condiciones iniciales
muy heterogéneas (DNP, 2017)65. Por ejemplo, los municipios dotados con mayor
tamaño poblacional, años de escolaridad promedio, y por lo tanto personal
capacitado, suelen mostrar mayores niveles de ejecución de la inversión pública
(Loayza, Rigolini y Calvo-González, 2011) y mejores indicadores de la eficiencia
del gasto público (Herrera y Franke, 2007). Similarmente, en los municipios con
menores niveles de alfabetismo y mayores niveles de pobreza y desigualdad, la
eficiencia del gasto público educativo es relativamente menor (Tavares y
deCalcanti, 2014 y Machado, 2013). En Colombia, entre aquellos municipios que
presentaron en 2016 información completa para la evaluación integral de su
desempeño, el promedio de desempeño mejora en gobiernos locales con mejores
dotaciones iniciales (medidas por actividad económica, características
demográficas y recursos propios); no obstante, la alta disparidad en capacidad de
gestión y resultados de desarrollo incluso entre municipios con dotaciones
iniciales similares revela la utilidad de políticas diferenciadas e identificación de
buenas prácticas para aquellos GSN rezagados (DNP, 2017)66. En los estados de
Brasil existe una correlación débil entre la eficiencia relativa del gasto en
educación y el gasto estatal per cápita en educación, así como el PIB estatal per
cápita, lo que sugiere que solo contar con más recursos no garantiza mejores
resultados, si no se acompaña de mejoras en la gestión de la calidad del servicio
(Boueri, Mac Dowell, Pineda y Bastos, 2014).

3.22 La gestión del ciclo de la inversión pública subnacional (planificación, formulación,

ejecución y evaluación ex post) es deficiente. Este es un rubro de gasto
crecientemente importante en los GSN de ALC, con alto potencial de incrementar
la productividad y contribuir a reducir las brechas de desarrollo socioeconómico
territorial. En este aspecto, los gobiernos intermedios tienen un rol importante en
la articulación de la inversión propia y de los municipios con enfoque territorial. En
Perú, más del 80% de los Proyectos de Inversión Pública (PIP) elaborados por los
GSN en el año 2007 no cumplían con una aplicación correcta de los criterios de
formulación del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) (BID, 2012a). Estas
deficiencias se trasladan a la etapa de ejecución, incurriéndose en demoras e
incrementos de costos. En Bolivia, 42% de los PIP elaborados por GSN entre 2005
y 2013 requirieron reformulación (BID, 2014d). A su vez, el alcance subnacional
del SNIP es limitado. En Nicaragua, por ejemplo, son escasos los municipios

65 En este sentido, las deficiencias tienden a estar presentes en mayor medida en aquellos GSN y en aquellos
países con menor grado de desarrollo, incluyendo muchos de los países prestatarios C y D del Banco.
66 Colombia se distingue por llevar más de 10 años consolidando, desde la DNP, la evaluación anual del índice
de desempeño integral municipal. Desde el año 2016 dicho índice evalúa a los municipios segmentándolos
en función de sus dotaciones iniciales.
 - 30 -

cubiertos por el sistema, a pesar de que la inversión pública subnacional pasó de

1,6% a 2,4% del PIB entre 2007 y 2013 (Bartels y Muñoz, 2014).

3.23 Los GSN presentan también restricciones para la atracción de inversiones, lo que
limita las oportunidades para el desarrollo económico, incluyendo la promoción de
exportaciones. En este sentido, es escasa la utilización de soluciones digitales
para facilitar la prestación de servicios a ciudadanos y empresas, en parte por el
escaso desarrollo de la infraestructura de banda ancha67. Falta también expandir
las iniciativas de simplificación de trámites e integración física de servicios
presenciales mediante el uso de ventanillas únicas68. Por ejemplo, la apertura de
un negocio en Centroamérica y República Dominicana (que incluye trámites
subnacionales) requiere en promedio dos veces más procedimientos y tres veces
más tiempo que en países de alto ingreso de la OCDE, incrementando costos al
sector privado (BM, 2015b). En El Salvador, la medición en 2013 de un índice de
competitividad, que evaluó el clima de negocios en 41% de los municipios del país,
encontró valores inferiores al promedio, entre otros, para los subíndices de calidad
de los servicios municipales y proactividad en desarrollo de iniciativas para atraer
inversión (USAID, 2013)69. La baja calidad de los servicios contribuye a la
generación de costos de transacción en la relación entre los GSN y los
ciudadanos: en Cochabamba, Bolivia, los costos de transacción de un conjunto
de trámites se estimaron superiores a 4% del PIB del departamento70. Por su
parte, con excepción de Brasil y México, el desarrollo de APP y el rol del sector
privado en la prestación de los servicios de los GSN es incipiente (Infrascope,
2013), lo que limita su potencial para promover capacidades y contribuir a la
reducción de la pobreza y la equidad. En todos estos aspectos es crucial el apoyo
del gobierno central, más aún en aquellos GSN con poca capacidad y alta pobreza
y desigualdad.

3.24 Una restricción importante para mejorar la calidad del gasto subnacional es el bajo
desarrollo de los pilares de la GpRD, la GFP y la escasa implementación de
modelos de gestión que fortalezcan el Centro de Gobierno71, que permite la
coordinación de las prioridades de gobierno apoyando directamente a las
autoridades del GSN. También son débiles los procesos administrativos en
muchas entidades subnacionales, que suelen no estar apoyados por herramientas
básicas de gestión72. En particular, a pesar de los avances de la región en las
últimas dos décadas en la modernización de los sistemas nacionales de GFP, su
desarrollo a nivel subnacional está rezagado. En términos de cobertura destacan
los casos de Perú, donde el SIAF está implementado en todos los GSN (BID,
2010a); Guatemala, que tiene a todos sus municipios conectados al SICOIN GL

67 El 96% de los municipios de ALC tiene una tasa de penetración de banda ancha menor al 50% (Digilac,
2014).
68 Cabe mencionar, al respecto, la experiencia de la Alcaldía de Bogotá con la Red CADE de unidades de oferta
de servicios integrados a ciudadanos y empresas (BID, 2012b).
69 La medición consistió en encuestas individuales con dueños y encargados de negocios, alcaldes y
funcionarios municipales, midiendo ocho características del clima de negocios de cada municipalidad que se
desprenden del concepto de gobernanza económica: transparencia, servicios municipales, proactividad,
pagos ilícitos, seguridad pública, tiempo para cumplir con regulaciones, tasas e impuestos y costos de
entrada.
70 Ver ATN/AA-15036-BO y ATN/FI-15035-BO, Gobierno Abierto al Servicio de la Ciudadanía.
71 El Centro de Gobierno se refiere a las organizaciones y unidades que proporcionan un apoyo directo al jefe
del ejecutivo (Alessandro, Lafuente y Santiso, 2014).
72 Ver BID, 2012a con referencia a los gobiernos regionales de Perú.
 - 31 -

(incluyendo un módulo de administración de recursos propios); y Brasil, donde

existe un SIAF en operación en cada uno de los estados73, con más de la mitad
de ellos recientemente modernizados (Pimenta, 2015)74. Este escaso desarrollo
está extendido a otros sistemas de GFP como compras públicas electrónicas
(buscando simplificar los procedimientos y mejorar las capacidades
subnacionales), pagos de personal y administración de activos (incluyendo bienes
inmuebles)75. Son también pocos los países que requieren y supervisan la
implementación efectiva por parte de los GSN de marcos presupuestarios de
mediano plazo, junto a su vinculación con la GpRD. Existe también el reto de que
los sistemas de GFP sean utilizados por las autoridades subnacionales como una
herramienta de gestión, en lugar de ser mayormente un mecanismo de control del
gobierno central.

3.25 El desarrollo de un servicio civil profesionalizado es limitado, incluyendo políticas

de remuneración competitiva para el personal que permitan mejorar la atracción,
retención y motivación de personal idóneo dentro del contexto de una masa
salarial fiscalmente sostenible. Esta problemática tiende a agudizarse en países
de descentralización reciente. Por ejemplo, en República Dominicana, en una
muestra representativa de municipios, un diagnóstico encontró que no había
políticas de personal y las transferencias se utilizaban en buena medida para
mantener un personal numeroso, generalmente poco remunerado (BM, 2009b).
En Belice se encontró que era poco clara la definición de roles y responsabilidades
de los empleados municipales, y faltaban manuales de procedimiento que detallen
los procesos de gestión local (BM, 2010a).

3.26 El desarrollo del servicio civil debe ir acompañado de la mejora sostenible de las
capacidades técnicas de los funcionarios, que en muchos países de ALC son
bajas, tanto de los equipos de gobierno que gestionan el proceso de
descentralización a nivel central, como de los funcionarios de los propios GSN76.
En este aspecto, en Perú, la modalidad de asistencia técnica residente en los
GSN, con evaluación de capacidades junto a transmisión de habilidades y
conocimientos en el trabajo cotidiano con los funcionarios subnacionales, ha
resultado más efectiva en el área de gestión de la inversión pública que las
capacitaciones informativas de corto plazo. Este esfuerzo ha sido acompañado de
una desconcentración de funcionarios técnicos del gobierno central en el territorio,

73 En particular, el Estado de Sao Paulo cuenta con un sistema de gestión de costos que permite obtener costos
unitarios de servicios prioritarios. Desarrollos como este requieren de otros sistemas modernos de GFP, de
los cuales pocos GSN de ALC disponen, tales como una contabilidad patrimonial y adecuación a estándares
internacionales, y una gestión presupuestaria y financiera moderna e integrada (Chan, Holanda y Pessoa,
2012; Pimenta, 2015).
74 En Bolivia también hay alta cobertura, que alcanza al 96% de los municipios entre los distintos sistemas en
funcionamiento (Lora, 2014). Como otros ejemplos, en Nicaragua el subsistema integrado de administración
financiera municipal cubre 65% de las alcaldías (Bartels y Muñoz, 2014); en Chile el subsistema de
información financiera municipal cubre 35% de las entidades (Uña, 2013); y en Honduras el sistema de
administración municipal integrado llega a 20% de los municipios (Pérez Rincón, 2014).
75 Como se mencionó en la sección anterior, la implementación del SIAF a nivel subnacional, junto a la
adecuación de la contabilidad pública a estándares internacionales, incluyendo el registro patrimonial de sus
activos y pasivos, puede contribuir a mejorar la transparencia y rendición de cuentas. Con respecto a las
compras públicas, los sobrecostos por ineficiencias en gestión de compras en salud, educación y seguridad
superaron el 8% del presupuesto de dichas funciones en un estado de Brasil (BID, 2013c).
76 A nivel central es crucial mantener un cuerpo de funcionarios con conocimiento técnico de los desafíos de la
descentralización y los GSN. A nivel subnacional, es importante abordar de manera diferenciada los desafíos
de los GSN en función de sus condiciones iniciales (ver DNP, 2017).
 - 32 -

lo que contribuye a dar sostenibilidad a la mejora de capacidades subnacionales

(BID, 2012a).

3.27 GSN con baja generación de ingresos propios y acceso a financiamiento.

Para reducir la alta dependencia de transferencias, los GSN deben mejorar la
capacidad de generar ingresos propios, que depende de la asignación de bases
y tasas tributarias a nivel subnacional (parte de los arreglos
intergubernamentales), y de los esfuerzos de los GSN por mejorar la explotación
de sus bases tributarias, tasas por provisión de servicios y otras fuentes de
recursos con que cuentan. Al respecto, la recaudación de ingresos propios de los
GSN de ALC está por debajo de su potencial. Una muestra de ello es el escaso
desarrollo de instrumentos de captura de plusvalías por inversiones públicas, baja
recuperación de costos de servicios, y la débil gestión de activos e inmuebles de
los GSN para venta y alquiler77. Por su parte, también resalta la subexplotación
del impuesto a la propiedad inmobiliaria, cuya recaudación llegó apenas al 0,4%
del PIB en promedio en 2015, poco más de un tercio en relación con la OCDE (ver
Gráfico 4, Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2012; Bonet, Muñoz y Pineda, 2014).

Gráfico 4. Recaudación del impuesto a la propiedad inmobiliaria años 2000 y 2015

ALC vs OCDE (como porcentaje del PIB)

1.2 1.09 1.11

1.0 0.94

0.8

0.6
0.39
0.4 0.30
0.25
0.2

0.0
2000 2010 2015

ALC OCDE

Fuente: Bonet, Muñoz y Pineda (2014).

3.28 Las causas de este problema incluyen factores propios de la gestión subnacional
y restricciones desde el gobierno central. Entre las primeras cabe mencionar: la
desactualización de las bases catastrales y registros de contribuyentes; la escasa
automatización de las funciones de recaudación; bajas capacidades para calcular
valores de tributos y arbitrios; y débil esfuerzo fiscalizador. Sobre esto último, en
varios países el calendario político incide en el esfuerzo fiscal local, en especial
durante los años de elecciones, lo que hace necesario fortalecer la autonomía de
la administración tributaria a nivel subnacional y promover su digitalización. A su

77 Como ejemplo del potencial de la gestión de inmuebles, la venta de una antigua estación de ómnibus y de
un sitio administrativo en Estambul, Turquía, generó ingresos por US$1.500 millones, equivalente a 1,5 veces
el gasto de inversión municipal total del año 2005 (Peterson, 2009).
 - 33 -

vez, desde el gobierno central hay escaso apoyo a los GSN en la gestión de sus
ingresos propios, en parte porque en muchos países esta función no está
suficientemente priorizada. Así, con respecto al impuesto a la propiedad, el avalúo
periódico de los inmuebles para aproximarlo a valores de mercado está
desactualizado; y los registros públicos no están integrados con los catastros
municipales (BID, 2013a)78. También es escasa la asistencia técnica a los GSN,
con foco en entidades urbanas con mayor potencial recaudatorio y baja capacidad
de gestión, pudiendo abarcar también a GSN rurales con alto ingreso per cápita
(Sepúlveda y Martínez-Vázquez, 2012). Dada la brecha en el desempeño
recaudatorio entre países de ALC y de la OCDE, en particular con respecto al
impuesto a la propiedad, resulta necesario fortalecer la cultura de pago, mejorar
los sistemas de catastro y administración tributaria, y realizar las inversiones
necesarias para acercar la recaudación subnacional a su potencial.

3.29 Un desafío adicional de los GSN es el limitado acceso a financiamiento, que

restringe la capacidad de las entidades subnacionales de adelantar los beneficios
sociales de la inversión pública y expandir sus oportunidades de desarrollo79. En
efecto, existen GSN que pudiendo acceder a endeudamiento, dentro de un marco
de responsabilidad fiscal, están restringidos, por falta de capacidades y por
ausencia de mecanismos y limitaciones institucionales80. Las debilidades en
materia de GFP, incluyendo las capacidades de planificación, gestión
presupuestaria, gestión de las inversiones públicas, y de administración de deuda,
inciden en este desafío (al igual que en la baja generación de ingresos propios).
En algunos casos, los GSN acumulan antiguas deudas con otras entidades
públicas (por ejemplo, seguridad social), cuya falta de saneamiento les impide
acceder al mercado (Llempén et al., 2010); en la mayoría, la baja generación de
ingresos propios limita los montos de endeudamiento. Además, muchos GSN son
pequeños y no alcanzan a ser considerados sujetos de crédito, a pesar de que
existirían instrumentos que permiten aglutinar los recursos de muchas entidades
en una sola operación81.

3.30 A su vez, en ciertos países es insuficiente el apoyo del gobierno central para dotar
de asistencia técnica a los GSN orientada a su saneamiento financiero y posterior
graduación al mercado82. Esto obedece en buena medida a la falta de información
y capacidad de monitoreo desde los Ministerios de Hacienda, que limita la
segmentación de los GSN para ser considerados de acuerdo a su capacidad de
pago. En este aspecto, uno de los beneficios de la implementación efectiva de los
marcos de responsabilidad fiscal en Brasil y Colombia es la mayor capacidad del

78 La actualización catastral y el desarrollo de los catastros multi-finalitarios, a través de la superposición de

capas de información, no solo contribuye a la mejora de la recaudación inmobiliaria, sino también provee
herramientas útiles para la priorización de inversiones público-privadas (Erba y Piumetto, 2013).
79 Para un análisis de las condiciones para desarrollar el mercado de créditos subnacional en ALC ver Martell
(2017).
80 El próximo capítulo describe cómo este desafío ha incidido en que los préstamos del Banco a GSN estén
concentrados casi exclusivamente en Brasil.
81 México ha implementado mecanismos que permiten utilizar las transferencias y aglutinar a municipios
pequeños en una sola operación (Gama, 2014). Es importante que estos mecanismos tengan una estrecha
supervisión del gobierno central, incluyendo un análisis de sostenibilidad fiscal de los GSN. Además, la
titularización de transferencias federales requiere un marco regulatorio sólido en materia de transacciones
garantizadas para asegurar la eficacia de las garantías constituidas.
82 En este aspecto, las evaluaciones crediticias de GSN pueden contribuir a identificar y abordar áreas de
mejora de su capacidad institucional.
 - 34 -

gobierno central de conocer el estado de las finanzas públicas subnacionales, en

particular de los GSN de mayor tamaño, pudiendo así autorizar operaciones de
endeudamiento con bajo riesgo de incumplimiento.

3.31 GSN gestionan con escasa transparencia y rendición de cuentas. En primer

lugar, hay limitada transparencia en la gestión de los GSN. Apenas dos países,
Brasil y Perú, ponen a disposición, para consulta, información de finanzas
subnacionales cuya calidad puede considerarse sólida, mientras que en la
mayoría de los países la disponibilidad de información es incipiente o restringida83.
En Argentina, a pesar de la mejora reciente en la transparencia presupuestaria
provincial, menos de 40% de las provincias publicaron en 2016 la ejecución
presupuestaria del año previo (CIPPEC, 2017). En México, utilizando un índice
que engloba la calidad y cantidad de la información contenida en los presupuestos
de los estados, se encuentra que, a pesar de los significativos avances de los
últimos años, la mitad de los estados tiene un nivel de cumplimiento regular, bajo
o muy bajo (IMCO, 2017).

3.32 El problema de la opacidad a nivel subnacional es reconocido por la ciudadanía y

sus costos no son despreciables. Por ejemplo, la encuesta aplicada en
mega-ciudades (BID, 2014e) revela que, para la población entrevistada en cuatro
de las cinco ciudades, la falta de transparencia del gobierno municipal fue
consistentemente considerada entre los problemas más graves (junto con la
seguridad ciudadana). A nivel de costos, la información contenida en los informes
de auditoría en Brasil permitió estimar que las irregularidades en el uso de fondos
a nivel local abarcaron entre 2% y 8% del total de transferencias auditadas durante
la última década (Ferraz y Finan, 2011; Brollo et al., 2013). En particular, en
aquellos municipios donde se utilizaron las transferencias educativas de manera
indebida, existe escasez de insumos básicos en las escuelas, la calidad de la
educación (medida por exámenes estandarizados) es inferior y los alumnos son
más propensos a abandonar la escuela (Ferraz, Finan y Moreira, 2012). De
manera más general, existe evidencia indicando que cuando los resultados de las
auditorias revelan irregularidades, la recaudación del impuesto predial disminuye,
y dicho efecto es mayor en los gobiernos locales con menores niveles iniciales de
recaudación (Timmons y Garfias, 2015).

3.33 Estos resultados muestran no solo los costos de la falta de transparencia a nivel
local, sino la importancia de las herramientas de rendición de cuentas para
corregir a tiempo problemas relacionados con falta de transparencia y actos
indebidos de gobierno. Sin embargo, a pesar del desarrollo de la descentralización
en la región, los programas que promuevan la rendición de cuentas no son
comunes o tienen un alcance enfocado sólo en la administración o en el poder
ejecutivo municipal. Estos programas son particularmente necesarios en el
contexto de aumento de las transferencias ligadas a recursos naturales no
renovables, donde la evidencia apunta a mayores problemas de irregularidades
en aquellos municipios más favorecidos por dichos recursos (Caselli y Michaels,

83 Esta información surge de la plataforma de información fiscal subnacional que está desarrollando IFD/FMM
(Análisis Económico Sectorial–ESW - RG-K1363).
 - 35 -

2013; Ferraz y Monteiro, 2010; Maldonado, 2011)84. En este aspecto, cabe

resaltar, la experiencia de Colombia con el sistema Mapa Regalías, que ha
contribuido a mejorar la transparencia por parte de los GSN en la ejecución de los
recursos por regalías derivadas de la industria extractiva85.

3.34 El seguimiento y evaluación de la gestión subnacional es insuficiente86. La

implementación de la encuesta del Sistema de Evaluación PRODEV (SEP)—
Programa para la Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano
Plazo para la Efectividad en el Desarrollo—de gestión para resultados en nueve
ciudades capitales de la región, arroja que el pilar de seguimiento y evaluación es
el que peor calificación obtiene de los cuatro considerados (García López, 2014).
Resalta también el desafío de mejorar la contribución de las Entidades de
Fiscalización Superior (EFS), responsables del control externo, en materia de
mejora de la gestión subnacional en base a resultados, la transparencia y
rendición de cuentas. Esto incluye la ampliación de la cobertura territorial de las
EFS acompañando la creciente importancia de los GSN en la ejecución del gasto
público consolidado. En Perú, por ejemplo, la auditoría financiera de la Contraloría
apenas cubre 2,4% de los municipios (BID, 2013d). En El Salvador, aunque todos
los municipios están obligados a realizar auditorías financieras externas, se
encontró que de una muestra de 10 municipios representativos solo uno cumplió
este requisito (BM, 2010b). En este aspecto cabe resaltar la experiencia de Brasil,
donde los tribunales de cuentas de la Unión y los Estados apoyaron la
implementación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, crearon comunidades de
práctica y ampliaron sus actividades fiscalizadoras hacia auditorías operacionales
y de eficiencia del uso de los recursos87.

IV. LECCIONES APRENDIDAS DE LA EXPERIENCIA DEL BANCO EN EL SECTOR

A. Informes de la Oficina de Evaluación y Supervisión (OVE)

4.1 El análisis de OVE consiste principalmente en la “Evaluación Comparativa:

revisión del apoyo del Banco a la política y administración tributaria, 2007-2016”
(BID, 2017e), que considera al Sector en el marco de las intervenciones del Banco
en el área de política y administración tributaria. Incluye también la evaluación de
la Iniciativa de Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES), junto al análisis
desarrollado en las Evaluaciones de Programa de País más recientes (CPE, por
sus siglas en inglés), en países en los cuales dichos documentos indican la
relevancia del Sector en la Estrategia de País evaluada. Las conclusiones y
recomendaciones más relevantes para el Sector planteadas por esos estudios
son:

84 Para el periodo 2009-2011 en Colombia, se detectaron más de 5.000 irregularidades en el manejo de los
recursos por regalías a nivel subnacional, representando 20% del valor de las regalías giradas en ese período
(DNP, 2012). Al respecto, cabe mencionar el desarrollo reciente, con apoyo del Banco, del Sistema Mapa
Regalías, que permite dar seguimiento a los PIP de GSN financiados con recursos de regalías.
85 Esta experiencia contó con apoyo del Banco a través del proyecto 2977/OC-CO, Programa para el
Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública.
86 Este desafío incluye la coordinación y monitoreo del cumplimiento de herramientas como planes de
desarrollo subnacional.
87 Esta experiencia contó con apoyo del Banco a través del “Programa de modernización del sistema de control
externo de los Estados, Distrito Federal y municipios brasileños”, BR0403.
 - 36 -

a. Según BID (2017e), el Banco ha dedicado entre 2007 y 2016 esfuerzos

significativos al desafío relevante de mejorar la capacidad de recaudación a
nivel subnacional, especialmente en Sudamérica. Esto como parte de una
estrategia orientada a incrementar la recaudación del impuesto predial y
reducir la dependencia de las transferencias del gobierno central. La
evaluación encuentra que el enfoque subnacional del Banco exhibió gran
capacidad para el aprendizaje y la innovación, utilizando Cooperaciones
Técnicas (CT) para abordar desafíos clave de administración tributaria
subnacional.

b. Por su parte, la evaluación de ICES (BID, 2016d) indica que las CT que
impulsaron la Iniciativa tuvieron mejores resultados en aquellas ciudades
donde estaba más consolidada la descentralización política, había mayor
capacidad fiscal subnacional, y mejores capacidades de planificación.
También subraya la necesidad de fortalecer el análisis en los temas fiscales
y de gobernanza, junto al vínculo entre los programas priorizados y las
posibles fuentes de financiamiento.

c. Con respecto al análisis por país, la última CPE de Brasil (BID, 2015a), resalta
las implicaciones de un modelo de financiamiento del Banco centrado en los
GSN. En este aspecto, las asociaciones de largo plazo con un número
seleccionado de GSN pueden intensificar la eficiencia y la eficacia de la
cartera. En el caso particular del Programa de Apoyo a la Gestión e
Integración de los Fiscos en Brasil (PROFISCO), tuvo resultados
satisfactorios en la difusión de experiencias y prácticas óptimas en los
estados. Con respecto al financiamiento a los estados en apoyo de reformas
de políticas a través de Programas de Consolidación del Equilibrio Fiscal para
el Desarrollo (PROCONFIS), ayudó a establecer una agenda de reformas y
mejorar la gestión fiscal. La evaluación recomienda seguir trabajando con los
estados y municipios en la profundización de la reforma de las finanzas
públicas, contando con la participación de múltiples divisiones del Banco para
ayudar a los clientes a identificar algunas de las rigideces e ineficiencias de
gasto más apremiantes y formular soluciones adecuadas.

d. La CPE de Colombia (BID, 2015b) destaca que la serie de Préstamos

Basados en Política (PBP) contribuyó a la estabilidad fiscal a través de la
consolidación de la responsabilidad fiscal territorial mediante mayor eficiencia
de los recursos transferidos a los gobiernos subnacionales, mejor calidad de
la información fiscal de estos gobiernos y un aumento en la recaudación
tributaria subnacional. Las dos CT de apoyo ayudaron a producir insumos
importantes para la labor técnica y política de la Dirección de Apoyo Fiscal
(DAF) del Ministerio de Hacienda.

e. Por su parte, la CPE de Argentina (BID, 2016e) recomienda como potencial

área de reforma el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos
provinciales. Indica también que la mejora de los componentes de calidad y
equidad en las operaciones de provisión de servicios básicos implica
necesariamente incorporar a los gobiernos provinciales como actores plenos
en el diseño e implementación de los proyectos y desarrollar incentivos y
mecanismos de gestión para resultados a nivel federal para los gobiernos
provinciales.
 - 37 -

f. La CPE de Guatemala (BID, 2016f) señala que, entre 2012 y 2016 el avance
de la descentralización fiscal en Guatemala fue lento. La evaluación destaca
que en el marco de la ejecución de PBP, el Banco fue el principal impulsor de
acciones de política para fortalecer la capacidad fiscal de las municipalidades.
Asimismo, resalta el apoyo del Banco a la puesta en marcha de la Dirección
de Asistencia a la Administración Financiera Municipal (DAAFIM). Los
principales desafíos en el Sector tienen que ver con la necesidad de continuar
desarrollando el marco institucional en el nivel local; y también en el nivel
nacional, donde destaca el fortalecimiento (aún pendiente) del Instituto de
Fomento Municipal (INFOM).

g. Por último, la CPE de Ecuador (BID, 2017f) destaca que el BID brindó un
apoyo importante a los entes subnacionales para mejorar la infraestructura
productiva (riego y carreteras) y aumentar el acceso a servicios básicos (agua
potable y saneamiento). Sin embargo, la implementación de estos programas
enfrentó debilidades institucionales de los entes subnacionales y los sistemas
financiados afrontan riesgos de sostenibilidad a largo plazo. Entre las
recomendaciones, incluye continuar fortaleciendo la capacidad de las
entidades subnacionales, explorando nuevos mecanismos para mejorar la
provisión y financiamiento de los servicios productivos y sociales bajo su
responsabilidad.

B. Resultados de la Matriz de Efectividad en el Desarrollo

4.2 La efectividad en el desarrollo de los proyectos del Sector continuó mejorando

durante el período 2015-17, alcanzando calificaciones similares al resto de la
cartera del Banco y superior al promedio durante 2014. En particular, la mejora
más importante se registró en el diseño lógico de los programas, indicando que
existe una mejor comprensión de las acciones que se deben promover para
resolver los principales problemas del sector.

C. Lecciones Aprendidas de la Experiencia de las Operaciones del Banco

4.3 La División de Conocimiento y Aprendizaje (KIC/KLD), en conjunto con la División

de Gestión Fiscal (IFD/FMM), ha realizado un estudio sobre una muestra de
25 operaciones de inversión con garantía soberana de la cartera del Sector en
ocho países88. Este análisis se basó en la documentación relacionada a los
proyectos seleccionados89, así como entrevistas con los Jefes de Equipo. A
continuación, se resaltan las principales lecciones aprendidas extraídas del
mencionado análisis.

4.4 Importancia del diálogo ininterrumpido, del acompañamiento técnico y del

rol de las redes. La visión programática del Banco frente a los procesos de
descentralización en la región, sumado a la presencia en el terreno de los

88 Para el primer ciclo de este SFD se analizaron 18 operaciones de garantía soberana. Para la presente
actualización, este estudio ha sido complementado con 17 préstamos.
89 Entre los documentos analizados se incluyen Propuestas y Contratos de Préstamos, Matriz de Resultados,
Matriz de Riesgos, Informe de Evaluación de la Capacidad Institucional (SECI), Reglamentos Operativos,
Planes de Ejecución Anuales y Plurianuales, Cooperaciones Técnicas de apoyo a los préstamos, Informes
de Monitoreo de Proyectos, Informes de Evaluación Intermedia y Final, Informes de Terminación de
Proyectos.
 - 38 -

especialistas, han sido una fórmula adecuada para atender las necesidades
mediante una interacción fluida y constante con el gobierno90. El Banco ha sido
un socio estratégico en países como Uruguay y Brasil, donde gracias al
entendimiento de los especialistas sobre el contexto del país y el acompañamiento
ininterrumpido por más de 30 y 15 años, respectivamente, ha logrado posicionarse
como uno de los principales socios en el proceso de descentralización y
modernización de los instrumentos de gestión fiscal, ejecutando con éxito varias
operaciones a nivel federal, estadual y municipal. En Uruguay, son varios los
factores que han permitido que se desarrolle un trabajo ininterrumpido: (i) la
tradición de continuidad institucional liderada por la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto; (ii) la existencia de autoridades en el gobierno central reconocidas
por parte de las autoridades subnacionales, con profesionales técnicos y con
experiencia en la materia; y (iii) la autonomía de los GSN que eleva a un nivel
superior la relevancia de la temática. Por otro lado, el Banco ha liderado un
importante diálogo sectorial con las autoridades de Brasil por medio de
operaciones de crédito, cooperaciones técnicas, seminarios y estudios, además
del desarrollo de redes de conocimiento en el marco de los programas PENAFE,
PROCONFIS, PROFISCO y PNAFM. Así, se estructuraron redes para la
integración de los fiscos, junto a la modernización de la gestión fiscal, financiera y
patrimonial de los municipios y Estados Brasileros, permitiendo el desarrollo,
armonización y diseminación de políticas de gestión fiscal, además de ser un
espacio para consensuar soluciones técnicas eficaces y compartir innovaciones
tecnológicas para ser implementadas en los diferentes estados91.

4.5 Trabajo multisectorial. El trabajo multisectorial del Banco en las operaciones de

descentralización ha demostrado ser eficaz para responder a los procesos de
descentralización, que por su complejidad demandan un sistema de respuesta de
atención integral. El acompañamiento de equipos de proyecto multisectoriales ha
sido estratégico para lograr resultados en diferentes aristas de la
descentralización, como en el caso de México, donde se abordaron componentes
urbanos, de inversión estratégica y cambio climático92. En el caso de Bolivia, los
aportes y sinergias logrados con el trabajo conjunto de diferentes divisiones
lograron impactos positivos en transparencia y mayor participación ciudadana93.
En Perú, el trabajo multisectorial del Banco permitió incluir la financiación de
proyectos en los GSN de infraestructura social y económica, específicamente en
educación y transporte, respectivamente94.

4.6 Mejora de capacidades en el marco de las intervenciones. Teniendo en cuenta

que los procesos de descentralización tienden a ser largos y complejos, el Banco
debe complementar sus instrumentos financieros, como son los PBP, así como
las Líneas de Crédito Condicionales (CLIPP), con el acompañamiento de
herramientas de conocimiento como CT, seminarios internacionales, financiación
de servicios de expertos internacionales e intercambios, entre otros. Estos
instrumentos complementarios han permitido maximizar la capacidad de
respuesta del Banco ante necesidades no anticipadas o cambiantes del cliente.

90 2448/BL-BO, 2593/BL-BO, 2341/OC-CO, 2744/OC-CO, 2520/OC-BR, 2841/OC-BR, 3139/OC-BR,

2248/OC-BR, 1744/OC-ME, 1079/OP-NI, 1425/OC-UR, 2668/OC-UR.
91 2044/OC-BR, 2520/OC-BR, 2841/OC-BR, 3139/OC-BR, 2248/OC-BR.
92 2550/OC-ME.
93 1701/SF-BO, 2317/BL-BO, 2971/BL-BO.
94 1437/OC-PE, 2703/OC-PE.
 - 39 -

En el caso de Brasil, por ejemplo, el Banco apoyó la Reforma Fiscal por medio de
una CT, que tenía como objetivo buscar consensos entre los diferentes actores
por medio de estudios de diagnóstico, seminarios y talleres95. En México se
utilizaron recursos para financiar acciones de mejoramiento de las capacidades
de funcionarios de GSN, fortaleciendo la gestión para resultados en los estados96.
En el caso de Colombia se han contratado expertos internacionales para apoyar
estudios que han sido preponderantes para el proceso de descentralización.

4.7 Apoyo de alto nivel y resistencia al cambio. Un factor importante para el

fortalecimiento institucional de los GSN es contar con voluntad política y personal
de alto prestigio a nivel nacional que además tenga la visión de propiciar el
desarrollo en su propio territorio. Este fue el caso de la intervención en Yucatán,
México, donde el Secretario de Planificación y Economía logró darle un impulso
único al proyecto, apoyado en su conocimiento y visión sobre los temas
financieros y fiscales97. A su vez, en la fase de diseño es importante acompañar
de manera específica el proceso de implementación en los GSN para que no sea
percibido como una imposición, sino como una estrategia completa que busca
mejorar capacidades; esto resalta en el caso de Argentina donde la resistencia al
cambio afectó los tiempos de ejecución98.

4.8 Fortalecimiento de unidades ejecutoras subnacionales. La intervención del

Banco se ha centrado no solo en apoyar las unidades ejecutoras centrales, sino
en lograr la creación y fortalecimiento de ejecutores en el nivel subnacional. En el
caso de Argentina se logró tener un diseño institucional en el cual se creaban
unidades ejecutoras descentralizadas en las provincias que fueran espejo de la
unidad ejecutora a nivel central, lo que permitió fortalecer capacidades en los
gobiernos subnacionales, que tienen una mayor necesidad de acompañamiento99.
Asimismo, en el caso de Bolivia se constató que es importante que el
fortalecimiento de capacidades no solo se enfoque en la unidad ejecutora principal
sino en los responsables de componentes específicos del programa, por lo que se
tomaron acciones específicas de capacitación100. Además, en México se creó la
Unidad de Gestión de Inversiones del Estado para seleccionar los proyectos de
inversión bajo criterios técnicos, aportando capacitación a jóvenes universitarios
durante varios meses, quienes luego conformaron la Unidad101. En Perú, el
fortalecimiento de los GSN se está dando desde una mirada de todo el ciclo de
los proyectos, no solo la pre-inversión; en este sentido se apoyó toda la
priorización desde la perspectiva del cierre de brechas también en las etapas de
ejecución, monitoreo y evaluación102.

4.9 Monitoreo, fuentes de información fiscal y evaluación de las intervenciones.

Los problemas de transparencia y de falta de indicadores a nivel subnacional
dificultan la medición del impacto de las operaciones del Banco, así como el
desarrollo e implementación de innovaciones que apoyen la mejora en los

95 Apoyo a una Reforma Fiscal amplia en Brasil (ATN/FI-12544-BR).

96 2520/OC-BR, 2841/OC-BR, 2841/OC-BR, 2248/OC-BR, 1383/OC-ME, 1744/OC-ME.
97 2550/OC-ME.
98 1855/OC-AR.
99 1855/OC-AR.
100 2448/BL-BO, 2593/BL-BO.
101 2550/OC-ME.
102 2550/OC-PE, 2703/OC-PE.
 - 40 -

procesos de descentralización. Con el apoyo del Banco, algunas operaciones

analizadas han implementado sistemas que han mejorado el reporte a nivel
territorial103, además de desarrollar portales que permiten fomentar la
comunicación y la transparencia hacia el ciudadano104 como en el caso de
Guatemala, con la iniciativa de Gobierno Abierto apoyada por el Banco105. En
México, Uruguay, Argentina y países centroamericanos se implementaron
diagnóstico PEFA a nivel municipal106 que permiten identificar los principales
cuellos de botella en materia de administración fiscal municipal, además de la
implementación de Sistemas integrados de Administración Financiera a nivel
subnacional107. Asimismo, el Banco ha creado la plataforma de Información Fiscal
Subnacional y de Desarrollo Local, con el fin de apoyar a las autoridades de los
países miembros en la recolección, gestión, procesamiento, análisis y
diseminación de información fiscal subnacional, además de proveer indicadores
de desarrollo y marco legal regulatorio del federalismo fiscal en la región108.

4.10 Transferencias intergubernamentales en función de incentivos. El

acompañamiento del Banco a través de programas que asignan recursos a los
GSN en función de incentivos ha sido una alternativa importante para que los GSN
mejoren la calidad de su gestión fiscal en el marco de la descentralización. Este
tipo de programas se ha caracterizado por fomentar la competencia regional y por
ser un mecanismo de financiamiento para los GSN transparente y que exige
rendición de cuentas. En el caso de México, por medio del financiamiento del
Programa de Fortalecimiento Institucional y Financiero a Estados y Municipios
(FORTEM), el Banco apoyó a los GSN en el mejoramiento de aspectos como el
sistema de planificación de inversiones, sistema presupuestario, fuentes de
ingresos y mejoramiento de la calidad del gasto, entre otros. Estas acciones han
contribuido a crear un sólido desempeño financiero, al igual que una mejor
administración, y han resultado en una mejor calificación crediticia de los estados
y municipios atendidos109. Esta operación pionera de México sirvió de referencia
para programas similares, algunos en modalidad de Línea de Crédito Condicional
para Proyectos de Inversión (CCLIP, por sus siglas en inglés), que combinaban
mejora de la gestión subnacional con inversiones, en Argentina (3835/OC-AR),
Brasil (3412/OC-BR), Colombia (CO-X1018), Perú (2703/OC-PE) y Uruguay
(UR-O1148). En el caso de Perú, el Banco apoyó el Fondo para la Inversión
Pública Regional y Local (FONIPREL), como un mecanismo para mejorar la
calidad de los proyectos de inversión pública subnacional110.

4.11 Capacidad de recaudación de los gobiernos subnacionales. La experiencia

regional muestra la necesidad de seguir trabajando en incrementar la recaudación
a nivel subnacional para poder cubrir las crecientes responsabilidades de gasto.
La economía política y el contexto del país son variables importantes que pueden

103 2341/OC-CO, 2744/OC-CO, 1744/OC-ME.

104 1437/OC-PE, 2703/OC-PE, 1343/OC-SU, 2087/OC-SU, 1489/OC-UR, 2668/OC-UR.
105 2764/OC-GU.
106 El PEFA (Public Expenditure Financial Assessment) es una metodología para evaluar el desempeño en el
manejo de las finanzas públicas: disciplina fiscal, asignación estratégica de recursos y prestación eficiente
de servicios.
107 1855/OC-AR, 2550/OC-ME, 2668/OC-UR.
108 ATN/KR-14069-RG: Plataforma de Información Fiscal Subnacional y del Desarrollo Local.
109 1383/OC-ME, 1744/OC-ME.
110 2550/OC-PE, 2703/OC-PE.
 - 41 -

explicar la baja movilización de recursos locales por los gobiernos subnacionales,

que muchas veces no tienen los incentivos necesarios para incrementar sus
propios ingresos y dependen más de las transferencias intergubernamentales
nacionales111. También se identifican debilidades en las capacidades para
caracterización, tasación, cobro y recuperación de las administraciones tributarias
locales112. Entre las acciones que se han ejecutado en las operaciones analizadas
y que pueden ser tenidas en cuenta en otras intervenciones para apoyar el
fortalecimiento de los ingresos territoriales, se encuentra la modernización de la
gestión catastral113; la creación de inventarios de morosidad en el impuesto
predial, además de mejoras en los sistemas tributarios; sistemas integrados de
administración financiera, compras y recursos humanos en el nivel
descentralizado114; y el desarrollo de metodologías para medir el costo fiscal de
beneficios tributarios otorgados en los impuestos municipales más significativos
en la recaudación propia de los gobiernos subnacionales, en aras de fortalecer su
capacidad de administración115.

4.12 Fortalecimiento de la descentralización. Los procesos de descentralización

requieren de voluntad política para mantener un diálogo continuo entre el gobierno
central y el nivel subnacional, además del establecimiento de marcos normativos
que permitan delimitar las acciones y responsabilidades de cada nivel. De esta
manera, se han apoyado mecanismos de coordinación como la creación en el
Ministerio de Finanzas de Guatemala de la Dirección de Asistencia a la
Administración Financiera Municipal116 y, en el caso de Uruguay, la Dirección de
Descentralización e Inversión Pública, que tiene como mandato legal la
coordinación con los GSN117. También se han impulsado leyes como la de
Disciplina Financiera de los Subnacionales en México que propende por la
armonización contable, la responsabilidad para el endeudamiento de estados y
municipios, además de temas como la transparencia y la contraloría de las
entidades financieras118, y en el caso de Bolivia, con la ley de presupuesto se
busca una mayor eficiencia en la distribución de las transferencias de recursos a
los GSN119. En México se avanzó en el desarrollo de herramientas que permitan
predecir el endeudamiento subnacional y la sostenibilidad fiscal de mediano plazo,
lo que apoya su gestión y ayuda a determinar si los GSN cuentan con la capacidad
para adquirir deuda120.

4.13 Rol del sector privado. El sector privado puede apoyar al desarrollo económico
subnacional mediante la generación de oportunidades de inversión y la
generación de capacidades, en particular en lo relacionado al diseño e
implementación de proyectos de inversión. Por ello es importante tener un marco
normativo que impulse iniciativas público-privadas, además de la creación de
entidades o agencias que analicen la conveniencia de articular asociaciones

111 1744/OC-ME, 1079/OP-NI, 2341/OC-CO, 2550/OC-PE, 2703/OC-PE.

112 1744/OC-ME, 1489/OC-UR, 2668/OC-UR.
113 1383/OC-ME, 1744/OC-ME.
114 1855/OC-AR, 2448/BL-BO, 2593/BL-BO, 1701/SF-BO; 2317/BL-BO; 2971/BL-BO, 2078/OC-BR,
2668/CO-UR.
115 2341/OC-CO, 2744/OC-CO.
116 2764/OC-GU.
117 2668/OC-UR.
118 2550/OC-ME.
119 2448/BL-BO; 2593/BL-BO.
120 2550/OC-ME.
 - 42 -

público-privadas, como en el caso de México, donde fue constituida la Unidad de

Gestión de Inversiones para llevar a cabo la evaluación tanto de proyectos
público-privados como de inversión pública en general121.

4.14 Temas innovadores. Cambio Climático. En los últimos años, se evidencia un

mayor avance en la devolución de nuevas responsabilidades a entes locales,
entre las cuales destaca aspectos de gestión del medio ambiente, dado el interés
de los gobiernos subnacionales en trabajar con impuestos ecológicos o
ambientales. Los impuestos ecológicos son una fuente innovadora de ingresos
subnacionales por su capacidad de corregir externalidades y de hacer el
desarrollo de las ciudades más sostenible fiscal y ambientalmente122. La
estructuración de incentivos fiscales vinculados a criterios ambientales debe
efectuarse de forma armónica y equitativa. En Uruguay, la CCLIP UR-O1148
(operación 3792/OC-UR) y la operación 2668/OC-UR han apoyado a los
gobiernos territoriales para que adquieran un rol crucial a la hora de contribuir a la
agenda de cambio climático mediante: (i) el fortalecimiento de las capacidades de
los funcionarios en gestión del riesgo medioambiental; (ii) la elaboración de guías
metodológicas para la formulación de proyectos; y (iii) la promoción de proyectos
de prevención de erosión en costas o zonas vulnerables123.

4.15 Modernización del catastro. El fortalecimiento de las administraciones tributarias

exige una mayor inversión en catastros locales. En Bolivia, municipios intermedios
y pequeños ven en esta materia una gran oportunidad para aumentar su
autonomía financiera. En Colombia se está desarrollando el catastro
multipropósito a nivel descentralizado, mientras que en Uruguay se desarrolló la
sede única electrónica y los mapas de precisión catastral, combinando tecnología
satelital para el área rural y drones para el área urbana124. Como lección aprendida
resalta la selección de metodologías de bajo costo, participativas e innovadoras
en la regularización masiva de la tenencia de la tierra, a saber: (i) el uso de la
tecnología GPS posibilita realizar delimitaciones masivas de forma más expedita
y con una mayor precisión; y (ii) los procesos de adjudicación parten de consultas
y publicidad comunitaria y se apoyan en campañas de difusión realizadas en
estadios anteriores125. Adicionalmente, la experiencia muestra que a pesar de que
los gobiernos centrales retienen un rol prominente en la modernización del
catastro dado el volumen de la inversión requerida, buenas prácticas recomiendan
que sean los entes subnacionales, particularmente los de mayor capacidad
institucional, quienes realicen la actualización de los catastros en un marco
institucional donde existe claridad de las funciones y responsabilidades de cada
uno de los actores involucrados en el proceso de gestión catastral. Además, es
importante coordinar la mejora de la gestión catastral con las actividades de
planificación urbana y desarrollo territorial.

121 1437/OC-PE, 2703/OC-PE, 2764/OC-GU, 2550/OC-ME.

122 La tasa de congestión en las ciudades es una herramienta de la que los gobiernos subnacionales se pueden
valer para reducir las externalidades negativas del tráfico, como los accidentes y la contaminación. En la
región, 13 países obtienen ingresos de impuestos sobre recursos naturales no renovables, representando
un promedio del 6,1% y 5,5% de sus PIB en los años 2013 y 2014, respectivamente.
123 CCLIP 3792/OC-UR (UR-O1148) y la operación UR-L1038. Esta operación es el único proyecto priorizado
por CCS de la cartera de FMM en calidad de proyecto que contribuye a la agenda de cambio climático.
124 Bolivia (1701/SF-BO; 2317/BL-BO; 2971/BL-BO), Colombia (CO-L1164) y Uruguay (ATN/KP-13942-UR y
ATN/KR-15491-UR).
125 Evaluación comparativa: Proyectos de Regularización y Administración de Tierras. Op. cit, p.48.
 - 43 -

4.16 Economía digital y tecnologías de información. La economía digital ofrece

oportunidades para articular mecanismos de rendición de cuentas y exige que el
gobierno adopte un enfoque horizontal para poder apalancar sus beneficios a
través de colaboraciones con otros agentes (ciudadanos, sector privado o
academia). El Portal de los Municipios en Argentina, o el Portal del Ejecutor en
Brasil126, son ejemplos de espacios desarrollados con apoyo del Banco gracias a
la tecnología de la información y que han sido apropiados por las autoridades,
asegurando de esta manera su continuidad y sostenibilidad. Dichas plataformas
facilitan el intercambio de buenas prácticas, modelos de gestión de resultado y/o
indicadores, recursos de software libre y modelos de Términos de Referencia
(TOR) para contratación, además de diseminación de estudios, entre otros.
Asimismo, para la modernización y la expansión de la cobertura de los sistemas
administrativos se está utilizando datos abiertos y nuevas soluciones digitales de
rápida implementación, como es el caso de las herramientas de código abierto127,
que reducen los costos y pueden replicarse en múltiples gobiernos subnacionales.
En Brasil, el gobierno dio prioridad a la adopción de la nota fiscal electrónica y la
nota fiscal electrónica del consumidor, cuya implementación genera mejoras
notables en la gestión tributaria128. Y, en Uruguay, la creación del Sistema Único
de Cobro de Ingresos Vehiculares (SUCIVE)129 ha incrementado la recaudación
de ingresos propios subnacionales. Cabe destacar que la implantación de
soluciones digitales requiere complementarse con actividades de asistencia
técnica y gestión del cambio para su apropiación y utilización efectiva,
particularmente en los GSN.

D. Ventajas Comparativas del Banco en el Sector de Descentralización y

Gobiernos Subnacionales

4.17 El Banco ha mantenido un lugar privilegiado en el apoyo al Sector en la región

desde la aprobación del marco sectorial en mayo de 2015. El acompañamiento
continuo y diálogo fluido con las autoridades nacionales y subnacionales, la
cobertura amplia de países, la trayectoria de buenas prácticas y de innovación, y
la alta capacidad técnica en el Sector, contribuyen a explicar este logro.

4.18 Préstamos. Entre 2015 y 2017, el Banco aprobó 12 préstamos en el Sector por
más de US$2.000 millones. Así, en Argentina comenzó un nuevo ciclo de
operaciones de fortalecimiento de la gestión provincial, inicialmente en cuatro
provincias, financiando proyectos de inversión como incentivo para la mejora en
la gestión fiscal130. En Colombia se aprobaron dos nuevos tramos de la CCLIP de
mejora de la gestión fiscal y la inversión pública en alcaldías de ocho ciudades de
dicho país131. En México hubo préstamos basados en políticas que apoyaron
importantes reformas al marco de descentralización, incluyendo el

126 2044/OC-BR y 1855/OC-AR.

127 En febrero de 2018, el Banco hizo su primer llamado a presentación de soluciones digitales de código abierto
aplicadas a la tributación local, obteniéndose respuesta de 34 desarrolladores. Esta iniciativa tiene como fin
promover un mayor intercambio de sistemas de código abierto entre gobiernos subnacionales.
128 2078/OC-BR.
129 1489/OC-UR, 1668/OC-UR, 3792/OC-UR. Es un mecanismo de adhesión voluntaria por parte de los
departamentos que centraliza la recaudación del impuesto automotor y la imposición del cobro de los
recargos, multas y moras correspondientes. Se prevé que extienda su ámbito de aplicación a la obtención
del permiso de conducir, pago de peajes y estacionamientos.
130 3835/OC-AR.
131 3596/OC-CO y 3842/OC-CO.
 - 44 -

establecimiento de un marco de responsabilidad fiscal subnacional132. En Uruguay

se aprobó una nueva CCLIP para el desarrollo y gestión subnacional, que
permitirá acumular un trabajo ininterrumpido de más de medio siglo en apoyo a
las inversiones y la gestión de los departamentos de dicho país, en lo que
constituye la historia de mayor continuidad de construcción institucional en el
Sector de la región133. Por último, en Brasil, que fue donde se concentró el trabajo
sectorial hasta 2014, se aprobaron en 2017 los primeros cuatro proyectos con
sendos Estados del nuevo programa CCLIP de Apoyo a la Gestión e Integración
de los Fiscos (PROFISCO II)134, esperándose ampliar el programa a los restantes
22 estados durante los próximos años.

4.19 Los países donde el Banco financia directamente a los GSN con garantía
soberana son Brasil, y más recientemente Argentina. En el resto de la región, los
préstamos suelen canalizar recursos a los GSN a través de los entes rectores del
gobierno central. Esto obedece a restricciones de política económica, donde el
gobierno central no otorga el aval al endeudamiento subnacional o elige actuar
como intermediario. También obedece a restricciones legales, por ejemplo, en
México, la Constitución prohíbe el financiamiento externo de los GSN135. Por
último, hay restricciones de escala: muchos GSN no tienen ingresos suficientes
para contraer préstamos de envergadura. En este aspecto, como fue indicado en
el SFD anterior, las operaciones sin garantía soberana a través del brazo de
financiamiento al sector privado del Banco, IDB-Invest, proveen una fuente
alternativa de financiamiento. Así, entre 2015 y 2017, IDB-Invest otorgó préstamos
a empresas públicas de GSN: en Argentina, a Autopistas Urbanas S.A. (AUSA),
cuyo principal accionista es el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
y en Colombia, a Empresas Públicas de Medellín (EPM), cuyo propietario es la
Alcaldía de Medellín. Estas operaciones sin garantía soberana muestran el
importante papel que pueden tener los gobiernos subnacionales en el desarrollo
de este tipo de financiamiento y la oportunidad que existe de que estas
operaciones incluyan componentes destinados al fortalecimiento de las entidades
subnacionales y su gobernanza corporativa, como en el caso de AUSA.

4.20 Las líneas de acción de las intervenciones del Sector han abarcado la mejora de
la gestión del gasto, las inversiones y la provisión de servicios subnacionales, la
gestión de ingresos propios, el financiamiento de inversiones, y en menor medida
la gestión de deuda, transparencia y rendición de cuentas.

4.21 Junto al Banco, el BM ha sido un actor relevante de apoyo a la región en el

Sector136. Entre 2015 y 2017 el BM aprobó tres préstamos basados en políticas
por aproximadamente US$2.200 millones, en Brasil, Perú y Colombia.
Históricamente, las intervenciones del Banco se han caracterizado por una mayor

132 3676/OC-ME y 4071/CH-ME.

133 3792/OC-UR. Ver resumen audiovisual del trabajo del Banco con Uruguay en apoyo a la descentralización
y los gobiernos subnacionales.
134 4460/OC-BR, 4459/OC-BR, 4458/OC-BR y 4436/OC-BR.
135 Este tipo de restricciones explica en parte que en ciertos países el Banco canalice recursos de préstamo a
GSN a través de la banca de desarrollo local. Resaltan los casos de FINDETER en Colombia y BANOBRAS
en México.
136 El análisis de operaciones del BM en el Sector se basa en la información obtenida del sitio Web del BM para
el período 2015-2017.
 - 45 -

proporción de proyectos de inversión en relación con préstamos basados en

políticas, con una cobertura de países más amplia.

4.22 Cooperaciones Técnicas. Las CT son un importante instrumento de apoyo en el

Sector. Durante el último trienio, el Banco aprobó un promedio de 15 CT por
alrededor de US$10 millones por año137. Es importante preservar este flujo de
recursos, ya que en muchos países (particularmente lo más pequeños) las CT son
el principal instrumento de trabajo en el Sector. Entre los logros alcanzados por
estas CT cabe destacar: el apoyo a las iniciativas de reforma a la
descentralización en Chile, México y Panamá138; los diagnósticos y propuestas de
mejora a la gestión financiera pública subnacional en Argentina, México y
República Dominicana139, que en los primeros dos casos apoyaron la formulación
de préstamos; innovaciones en materia de gestión catastral, como la sede única
electrónica junto a los mapas catastrales de precisión en Uruguay; la mejora en la
entrega de servicios a empresas y ciudadanos a nivel subnacional en Brasil140; y
la mejora de la gestión fiscal y de la información en la provincia de Córdoba141. En
el nivel regional, se destacan las CT que apoyaron la conformación de la Red de
Descentralización de Latinoamérica –espacio que congrega a las principales
entidades sectoriales de la región– y el desarrollo de la plataforma de información
fiscal subnacional, que contiene información de más de 13 mil GSN de la región.
Esta última aspira a convertirse en uno de los principales repositorios públicos de
las finanzas de los GSN de ALC.

4.23 Productos de conocimiento del Sector. El Banco se destaca por un amplio

rango de productos de conocimiento en el Sector. Algunas de las publicaciones
de los últimos tres años incluyen: (i) en relación con las fuentes de ingreso de los
GSN, el libro Descentralizando los ingresos fiscales en América Latina – Por qué
y cómo (Fretes Cibils, V. y T. Ter-Minassian editores, 2015), y el libro Expandiendo
el uso de la valorización del suelo – La captura de plusvalías en América Latina y
el Caribe, (Blanco, A., V. Fretes Cibils y A. Muñoz, editores, 2016); (ii) con relación
a las transferencias intergubernamentales, el libro Descentralización fiscal y
disparidades regionales en América Latina – El potencial de las transferencias de
igualación (Muñoz, A., E. Pineda y A. Radics, editores, 2017;); (iii) con respecto a
la prestación de servicios al ciudadano, el libro Gobiernos que sirven
−Innovaciones que están mejorando la entrega de servicios a los ciudadanos
(Farías, P. et al., 2016), que incluye estudios de caso a nivel subnacional en Minas
Gerais y Colima; y (iv) diversos documentos en el Sector, incluyendo: un estudio
sobre la Descentralización y la autonomía fiscal subnacional en América Latina
(Porto, A., C. Pineda Mannheim y H. Eguino); una revisión del Panorama de las
finanzas municipales en América Central (Porto, A., H. Eguino y W. Rosales);
análisis de la Descentralización en República Dominicana: desempeño actual y
perspectivas de reforma (Martínez-Vázquez, J., A. Radics, B. Pérez Rincón);
Enfoque de género en proyectos de presupuestos subnacionales (Aguilera, L.); El
Centro de Gobierno en la provincia de Buenos Aires – Diagnóstico de
funcionamiento y propuestas de fortalecimiento (Alessandro, M., M. Lafuente, J.
Reyes y F. Straface); experimentos que evalúan el comportamiento de

137 Esto incluye las CT aprobadas bajo la ICES.

138 ATN/FI-14517-CH, ATN/OC-15559-ME y ATN/FI-15062-PN.
139 ATN/KR-15268-RG.
140 ATN/CR-15699-BR.
141 ATN/OC-16183-AR.
 - 46 -

cumplimiento tributario: Do Rewards Work? Evidence from the randomization of

public works (P. Carrillo, Castro, E., Scartascini, C.). Muchos de estos documentos
han sido financiados con recursos de productos de conocimiento (ESW, por sus
siglas en inglés).

4.24 Trabajo de divulgación del Sector. El Banco también ha realizado una intensa
labor para divulgar y propiciar el intercambio de conocimiento del Sector entre
países, así como generar oportunidades de aprendizaje en la preparación y
ejecución de sus programas, mediante: (i) apoyo a redes subnacionales;
(ii) publicación de blogs; (iii) talleres y diálogos regionales; (iv) visitas de campo; y
(v) organización y participación en seminarios internacionales. Destaca la
publicación de más de 25 artículos sobre el Sector en el blog “Recaudando
Bienestar”; la organización de dos reuniones de la Red de Descentralización y
Desarrollo Local promovida por el Banco, con participación de funcionarios
nacionales y subnacionales vinculados a la gestión de la descentralización fiscal
en los países de la región; la organización de diez reuniones de la red de gestión
para resultados en el desarrollo en GSN, que en su última edición en Buenos Aires
contó con más de 130 funcionarios de 15 países, representando a 54 GSN de la
región142; la coordinación de seis ediciones del premio a la innovación en gestión
pública para GSN –Gobernarte, el arte del buen gobierno– y de tres ediciones del
premio a la gestión para resultados en GSN, ambos con financiamiento del Banco;
la co-organización de las Jornadas Iberoamericanas de Financiamiento Local, que
ya va por su sexta edición, y se está convirtiendo en un destacado foro de
discusión de investigaciones en el Sector; y la primera reunión del Diálogo
Regional de Políticas sobre la gestión fiscal en la era digital: avances y desafíos
futuros para América Latina, con ponencias vinculadas a la gestión subnacional.

4.25 En resumen, el Banco cuenta con las siguientes ventajas comparativas en el

Sector:

a. Dotación de especialistas de calidad, con cobertura en el terreno. Este

es un factor clave que ha contribuido a que el Banco sea la institución
multilateral de preferencia del Sector en la mayoría de los países de la
región, habiendo apoyado a casi todos de manera sostenida en el tiempo.
En el caso de Brasil esta ventaja es decisiva para la implementación del
programa PROFISCO, que implementa préstamos de inversión en todos los
estados del país, con la alta demanda de acompañamiento que esto implica.

b. Diversidad de instrumentos. Tanto la disponibilidad de recursos de CT,

junto a recursos para productos de conocimiento y diálogo de políticas,
mejoran la flexibilidad, oportunidad y relevancia de la respuesta del Banco a
las demandas de los países, contribuyendo a la identificación de
necesidades que han logrado traducirse en nuevos proyectos y soluciones
innovadoras.

c. Adaptación a la heterogeneidad entre los países y al interior de estos.

El Banco ha sabido adaptar sus modalidades de intervención en el Sector a

142 Esta es una de las redes de la Comunidad de profesionales y expertos de ALC en Gestión para Resultados
en el Desarrollo (COPLAC-GpRD), conformada por funcionarios de los países de la región, que cuenta con
financiamiento del Banco.
 - 47 -

la heterogeneidad de la región. Por ejemplo, mientras que Brasil desarrolla

un programa amplio de trabajo directo con los estados (PROFISCO),
Argentina alterna apoyo directo a las jurisdicciones más grandes con
programas de acompañamiento a las provincias a través del gobierno
central. En Uruguay el apoyo a las Intendencias se canaliza a través del
gobierno central, mientras que en Colombia y México la intermediación es
con la banca de desarrollo local (FINDETER y BANOBRAS,
respectivamente). Por su parte, en países como Chile, Panamá y República
Dominicana se han apoyado en sus esfuerzos por impulsar la
descentralización a través de CT y productos de conocimiento.

4.26 Dado lo anterior, el Banco continuará trabajando en forma prioritaria en la mejora

de las capacidades institucionales del Sector, tanto a nivel de los incentivos
generados por los arreglos intergubernamentales como de la propia capacidad de
gestión de los GSN. El Banco continuará adaptando sus intervenciones a la
heterogeneidad de los países de la región: en los países más grandes cuya
legislación lo permita, puede trabajar directamente con ciertos GSN, como lo viene
haciendo con los Estados de Brasil y como lo está comenzando a incursionar con
las provincias de Argentina; en los países más pequeños trabajará principalmente
a través de los entes rectores del gobierno central, incluyendo alternativas de
desconcentración sectorial buscando acercar el Estado al ciudadano. Con
respecto a la tipología de entidades subnacionales se dará prioridad al trabajo con
el nivel intermedio de gobierno y con municipios en áreas urbanas intermedias y
principales. En el contexto del sector de descentralización y GSN, esto implica
relegar a un segundo plano áreas en las que el Banco tiene menos ventajas
comparativas, tales como trabajo directo con municipios pequeños y reforma del
marco político de la descentralización143.

V. META, PRINCIPIOS, DIMENSIONES DEL ÉXITO Y LÍNEAS DE ACCIÓN QUE GUIARÁN

LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS Y DE INVESTIGACIÓN DEL BANCO EN EL SECTOR

A. Meta y principios del trabajo en el Sector de Descentralización y Gobiernos

Subnacionales

5.1 La meta principal del Banco en el Sector es propiciar la generación de condiciones

en materia de capacidades institucionales y la estructura de incentivos adecuados
para una gestión subnacional más efectiva y eficiente en ALC, que contribuya a la
mejora en la calidad de vida de todos los ciudadanos. Para alcanzar esta meta,
las líneas de acción y actividades operativas propuestas responden al diagnóstico
de la Sección III, y a las ventajas comparativas del Banco identificadas en la
Sección IV. El SFD presenta también actividades de conocimiento y difusión, las
cuales son la base para la generación de las futuras innovaciones en el Sector. El
diseño de las intervenciones incluirá objetivos medibles respecto a una línea de
base, especificando la metodología apropiada para evaluar el impacto esperado
de las mismas, y en acuerdo con el Marco de Efectividad en el Desarrollo para

143 En el caso de municipios pequeños, el Banco continuará trabajando con los mismos a través del gobierno
central y/o esquemas de aglutinamiento territorial. Con referencia al marco político de la descentralización, a
pesar de no ser objeto de reforma de las operaciones del Banco, es un insumo clave para comprender la
economía política del país.
 - 48 -

operaciones con y sin garantía soberana (GN-2489), promoviendo el acceso a la

información sobre las intervenciones del Sector. Finalmente, el Banco diseñará
las intervenciones en función de las condiciones específicas de cada país y en
acuerdo con los principios del trabajo del Sector. Estos principios, surgidos del
análisis de la evidencia internacional (Sección II), y de las lecciones aprendidas
(Sección IV) incluyen:

a. Desarrollo de capacidades institucionales. El énfasis del Sector es el

desarrollo de capacidades institucionales, tanto en la estructura de las
relaciones intergubernamentales (incluyendo la coordinación del proceso de
descentralización) como en la gestión de los GSN, reconociendo la
importancia de la especificidad de cada Sector en la prestación de servicios
a nivel subnacional. Destaca la adecuación de las entidades subnacionales a
los desafíos y oportunidades de la economía digital y el uso de las nuevas
TIC.

b. Consideración de los incentivos de los actores. Las diversas motivaciones

e intereses de los actores de la descentralización (GSN y sus asociaciones,
gobierno central, Congreso, sociedad civil, entre otros) y más generalmente,
las restricciones de economía política deben ser tomadas en cuenta en el
diseño y ejecución de las intervenciones para alcanzar resultados legítimos y
duraderos. En esta materia destaca la importancia de las redes de GSN cuyo
incentivo es intercambiar buenas prácticas orientadas a resolver problemas
concretos de manera más ágil.

c. Reconocimiento de la interdependencia de los desafíos del Sector. Los

desafíos del Sector son interdependientes y requieren ser evaluados en
conjunto en el marco del diseño y ejecución de las intervenciones. Por
ejemplo, cambios en los sistemas de transferencias intergubernamentales
tienen implicancias sobre los incentivos de los actores clave, afectando la
gestión de los GSN.

d. Adaptación a la heterogeneidad de los países y al interior de los mismos.

Se adoptarán distintas modalidades de intervención en función del grado de
descentralización de los países y las distintas características de los GSN.

B. Dimensiones de Éxito, Líneas de Acción y Actividades144

5.2 Dimensión de Éxito 1: Los arreglos intergubernamentales contribuyen a

mejorar la gestión de los GSN. Las intervenciones del Sector buscarán corregir
las debilidades de los arreglos intergubernamentales generando incentivos para
la mejora de la gestión en los GSN. Para esto se apoyará la adecuada definición
de competencias y funciones entre los niveles de gobierno y la consolidación de
espacios institucionales de coordinación de las mismas. Un foco importante de
atención es la alta dependencia de transferencias que tienen los GSN para su
financiamiento. Para alcanzar estos objetivos, se proponen las siguientes líneas
de acción:

144 Las líneas de acción y actividades a ser financiadas por el Banco deberán seguir las orientaciones de este
SFD y de los otros que apliquen a las intervenciones específicas.
 - 49 -

5.3 Líneas de acción: (i) fortalecer la institucionalidad para la coordinación de los

arreglos intergubernamentales, incluyendo la coordinación de la gestión de los
GSN; y (ii) apoyar mejoras en la definición de competencias y funciones entre los
distintos niveles de gobierno junto a los sistemas de transferencias, promoviendo
principios de equidad, eficiencia y sostenibilidad, teniendo en cuenta la economía
política de cada país.

5.4 A fin de lograr estas dos líneas de acción, se propone financiar las siguientes
actividades operativas y de conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: (i) apoyar programas de establecimiento y/o

consolidación de los entes rectores de la descentralización, responsables de
la coordinación, monitoreo y ajuste de los arreglos intergubernamentales,
incluyendo la institucionalidad para la coordinación de la gestión de los GSN
y el seguimiento de la sostenibilidad fiscal subnacional; (ii) promover el
desarrollo y/o consolidación de sistemas de información fiscal subnacional
que permitan contar con información sectorial actualizada; (iii) promover
reformas orientadas a mejorar la definición y articulación de las funciones de
gasto entre los distintos niveles de gobierno, incluyendo esquemas de
cooperación en la provisión y regulación de servicios, y metodologías
adecuadas de estimación de las necesidades de gasto de los GSN en base
a sus competencias; (iv) apoyar la generación y diversificación de fuentes de
ingreso propio de los GSN, buscando incrementar su autonomía fiscal; y
(v) procurar mejoras a los sistemas de transferencias intergubernamentales,
buscando cubrir las necesidades fiscales de los GSN y generar oportunidades
de desarrollo territorial, en base a la capacidad fiscal, junto a criterios de
eficiencia, simplicidad y predictibilidad.

b. Actividades de conocimiento y difusión: (i) generar conocimiento sobre el

efecto de los sistemas de transferencias intergubernamentales en la
eficiencia del gasto público y desarrollo sostenible de la economía territorial;
(ii) generar conocimiento sobre diferentes modalidades de coordinación
intergubernamental y su efectividad; (iii) desarrollar instrumentos
metodológicos para evaluar el grado de preparación de los países y sus
respectivos GSN en las dimensiones de éxito de la descentralización; y
(iv) consolidar la red de descentralización fiscal de ALC, integrada por
funcionarios del gobierno central, GSN y sus organizaciones, responsables
de gestionar los arreglos intergubernamentales y establecer mecanismos de
fortalecimiento de los GSN en sus respectivos países; esto incluye la
coordinación de intercambios con redes similares en otras regiones del
mundo, buscando ahondar sobre lecciones aprendidas en el Sector más allá
de ALC.

5.5 Dimensión de Éxito 2: Los GSN mejoran la eficiencia y calidad del gasto y la
prestación de servicios. Las intervenciones del Sector buscarán incrementar la
capacidad de los GSN de gestionar su gasto y prestar servicios con eficiencia y
calidad, abordando las necesidades y demandas de la población, y contribuyendo
al desarrollo territorial prioritariamente bajo en carbono y resiliente. Considerando
la amplia gama de servicios provistos a nivel subnacional, esta dimensión se
enfoca en mejorar de manera sostenible las capacidades institucionales para la
provisión de dichos servicios, vinculándose con los distintos sectores (desarrollo
 - 50 -

urbano, educación, salud, transporte, agua y saneamiento, seguridad ciudadana,

turismo, etc.) para la especificidad temática correspondiente. Para alcanzar estos
objetivos, se proponen las siguientes líneas de acción:

5.6 Líneas de acción: (i) fortalecer la capacidad de gestión del gasto público y la
prestación de servicios a nivel subnacional, buscando mejorar su calidad a través
de las oportunidades de la economía digital y el uso de TIC; (ii) fortalecer las
funciones centrales de los gobiernos para promover la eficacia de las políticas
públicas, la facilitación del desarrollo del sector privado y una mejor provisión
pública y/o privada de servicios al ciudadano en el nivel subnacional; (iii) mejorar
la gestión de la inversión pública, incluyendo APP; y (iv) promover inversiones
estratégicas públicas y/o privadas que contribuyan a un desarrollo territorial
sostenible.

5.7 Con la finalidad de lograr estas líneas de acción, se propone financiar las
siguientes actividades operativas y de conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: (i) apoyar mejoras en la organización y procesos de

la gestión subnacional, incluyendo la gestión de recursos humanos a nivel
subnacional, promoviendo el mérito, la transparencia e incentivos para
atracción y retención de personal idóneo en los GSN, en el marco del
fortalecimiento de la capacidad del servicio civil; las capacidades técnicas de
los funcionarios a nivel central y de los GSN, junto a la sostenibilidad de estas
mejoras; los pilares de la GpRD, el fortalecimiento de centros de gobierno, la
simplificación administrativa y el aprovechamiento de la economía digital, con
foco en facilitar la inversión privada e incrementar la eficiencia y calidad de
prestación de servicios al ciudadano; (ii) promover el desarrollo,
modernización e integración a nivel subnacional de los sistemas de GFP
incluyendo, entre otros, los módulos de presupuesto, tesorería, contabilidad,
compras públicas, gestión de costos y gestión de activos e inmuebles, en
coordinación con las actividades previstas a nivel subnacional en la Estrategia
de Fortalecimiento y Uso de los Sistemas Nacionales (GN-2538-14) del
Banco; (iii) fortalecer la gestión de la inversión pública a nivel subnacional,
buscando adoptar buenas prácticas e incorporar herramientas informáticas
de manejo del ciclo de proyectos, para mejorar su orientación a las
necesidades, transparencia y oportunidades de desarrollo sostenible de los
GSN; y (iv) mejorar las condiciones institucionales para la atracción de
inversiones estratégicas público-privadas, incluyendo actividades conjuntas
con IDB-Invest para propiciar el desarrollo económico local.

b. Actividades de conocimiento y difusión: (i) generar conocimiento sobre los

costos de provisión de bienes y servicios a cargo de los GSN, sus
determinantes y su vinculación con las necesidades de gasto; (ii) generar
conocimiento sobre la eficiencia y la coordinación de la gestión de inversión
pública descentralizada; (iii) contribuir al desarrollo y/o diseminación de
nuevas metodologías y soluciones digitales en materia de GFP; (iv) contribuir
al fortalecimiento de las redes de GSN e inversión público-privada, entre
otras; (v) apoyar concursos de buenas prácticas y soluciones innovadoras en
gestión pública subnacional como Gobernarte; (vi) fortalecer el pilar de
gestión fiscal y gobernanza de la ICES; y (vii) generar diagnósticos y planes
de acción para mejorar la prestación y eficiencia operativa de empresas
 - 51 -

públicas subnacionales, su sostenibilidad financiera e impacto en los

mercados locales.

5.8 Dimensión de Éxito 3: Los GSN mejoran la recaudación de ingresos propios

y el acceso a financiamiento. Las intervenciones del Sector apoyarán las
capacidades de los GSN de generar ingresos propios, buscando fortalecer la
correspondencia entre la provisión de servicios y su costo para los contribuyentes
locales. También apoyarán el acceso a financiamiento de los GSN en un marco
de responsabilidad fiscal, con el propósito de incrementar su capacidad de realizar
inversiones de manera sostenible y eficiente. Para alcanzar estos objetivos, se
proponen las siguientes líneas de acción:

5.9 Líneas de acción: (i) apoyar la mejora del desempeño recaudatorio de los GSN,
acercándolo a su potencial; y (ii) contribuir a que los GSN accedan a
financiamiento, en coordinación con los entes rectores, con apoyo del sector
privado y en un marco de responsabilidad fiscal.

5.10 A fin de lograr estas dos líneas de acción, se propone financiar las siguientes
actividades operativas y de conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: (i) apoyar mejoras en la generación de ingresos

propios de los GSN mediante asistencia técnica, intercambios, modernización
de sistemas, uso de nuevas TIC y fortalecimiento de las instituciones que
regulan y administran la tributación subnacional; incluye el apoyo a la
modernización de la gestión catastral, tanto como herramienta de mejora de
recaudación como de planificación territorial y de inversiones público y/o
privadas; (ii) promover la sostenibilidad fiscal de los GSN, la gestión de su
deuda y los pasivos contingentes, junto a su capacidad de acceso a
financiamiento en un marco de responsabilidad fiscal, considerando los
problemas de incentivos propios de una estructura de financiamiento con alta
dependencia de las transferencias; y (iii) apoyar la generación de
mecanismos de financiamiento de los GSN y promover la calificación del
riesgo crediticio de los GSN en coordinación con el gobierno central y
preservando la responsabilidad fiscal.

b. Actividades de conocimiento y difusión: (i) generar conocimiento sobre el

impacto de programas de mejora en la gestión de los ingresos propios
subnacionales, incluyendo la evaluación del impacto de las nuevas TIC y los
cambios de comportamiento; (ii) con respecto al financiamiento subnacional,
apoyar a los gobiernos centrales a desarrollar capacidades de monitoreo y
evaluación de la sostenibilidad fiscal subnacional, con miras al desarrollo de
mercados de capitales subnacionales; (iii) generar conocimiento sobre la
evaluación de los esquemas de transferencias que usan como incentivos las
mejoras de recaudación subnacional; y (iv) identificar y sistematizar prácticas
innovadoras en materia de financiamiento de GSN, incluyendo uso de
mercados privados de capital subnacionales, financiamiento basado en
mecanismos de captura de plusvalías, bonos de impacto social145,

145 Los “bonos” (o contratos) de impacto social (BIS) son nuevos mecanismos de financiamiento de "pago
por resultados" disponibles para los servicios sociales. En un BIS, los inversionistas privados
proporcionan el capital inicial para un servicio social, y el gobierno paga a los inversionistas basándose
 - 52 -

financiamiento climático e impuestos verdes, esquemas de aglutinación de

municipios pequeños, entre otros.

5.11 Dimensión de Éxito 4: Los GSN gestionan con mayor transparencia y

rendición de cuentas. Las intervenciones buscarán mejorar la transparencia y
rendición de cuentas de los GSN, así como el monitoreo y control por parte de los
ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil y otras instancias de gobierno que
financian, regulan y dan seguimiento a la gestión subnacional. Para alcanzar estos
objetivos, se proponen las siguientes líneas de acción:

5.12 Líneas de acción: (i) fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas de la

gestión del presupuesto y la prestación de servicios de los GSN; (ii) mejorar la
capacidad de seguimiento y evaluación de la gestión subnacional en base a
resultados; (iii) fortalecer los mecanismos de seguimiento del uso de los recursos
públicos de los GSN a partir de una mayor participación ciudadana; y (iv) promover
la inclusión de las dimensiones de género y diversidad en las diferentes instancias
de gestión subnacional.

5.13 A fin de lograr estas líneas de acción, se propone financiar las siguientes
actividades operativas y de conocimiento y difusión:

a. Actividades operativas: (i) apoyar mecanismos y sistemas de transparencia

y rendición de cuentas, facilitando la información comprensible y de calidad
disponible para que los ciudadanos, organizaciones de la sociedad civil,
legislativo subnacional y entes rectores de la descentralización participen e
incidan en la mejora de la gestión del presupuesto y los servicios públicos
subnacionales; esto incluye las evaluaciones de capacidad institucional de las
unidades ejecutoras a nivel descentralizado, así como reforzar la inclusión de
actividades de comunicación y gestión del cambio en los proyectos del Banco;
(ii) fortalecer instrumentos e instituciones responsables del seguimiento y
evaluación de la gestión subnacional con enfoque de resultados, incluyendo
los órganos de control interno de los GSN y sus mecanismos de integridad y
control; y (iii) apoyar mejoras en la gestión de instituciones de regulación y
control del uso adecuado de los recursos públicos subnacionales y
prevención de la corrupción, incluyendo legislaturas y contralorías; así como
el apoyo a canales de reporte del uso indebido de recursos de los GSN por
parte de la población.

b. Actividades de conocimiento y difusión: (i) generar conocimiento sobre la

efectividad de intervenciones orientadas a aumentar la transparencia y la
rendición de cuentas a nivel subnacional, incluyendo el aporte a los sistemas
de control y el mayor uso de las TIC; y (ii) profundizar en materia de control
externo el trabajo con organizaciones internacionales especializadas para
impulsar la agenda de intercambio de experiencias, innovación, e
incorporación de nuevos temas orientados a mejorar y modernizar las
capacidades de las EFS, en relación con sus funciones de fiscalización del
uso de recursos públicos por parte de los GSN, incluyendo la rendición de
cuentas, prevención de la corrupción y el enfoque en resultados.

en los resultados del servicio. El Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) está apoyando el uso pito
de este mecanismo.
 - 53 -

5.14 Las cuatro dimensiones de éxito que guiarán las actividades operativas y
analíticas del Sector permitirían responder a las demandas de los 26 países
miembros prestatarios del Banco, tanto a los actores del sector público como del
privado. Bajo los principios del trabajo en el Sector presentados en este SFD, el
Banco articulará las líneas de acción a través de las Estrategias de País, y las
orientará a las necesidades específicas de cada país y GSN donde brinde su
apoyo. La sumatoria de las políticas, programas, y estudios aquí presentados,
tiene como fin principal, avanzar hacia una región donde la gestión subnacional
contribuya a la mejora en la calidad de vida de todos los ciudadanos.
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