Libro Aaeap

Diego Pando(compilador)
Diego Pando(compilador)
La Administración Pública en tiempos disruptivos, Diego Pando (compi-
lador), Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública,
2020
Edición y corrección: Diego Pando

Maquetación y diseño de tapa: Ignacio Fernández Casas
Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública

Sede administrativa: Bartolomé Mitre 1419 1ºB – 1037, Ciudad Autó-
noma de Buenos Aires (Argentina)
Página web: www.aaeap.org.ar
Correo electrónico: [email protected]
ISBN 978-987-20177-6-7

La Administración Pública en tiempos disruptivos / compilado por Diego
Pando.- 1a ed.- Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Asociación Argentina de
Estudios en Administración Pública, 2020.
Libro digital, PDF
Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-20177-6-7
1. Administración Pública. I. Pando, Diego, comp. II. Título.

CDD 351.09
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Argentina. Es posible copiar, comunicar y distribuir pú-
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individuales y el nombre de esta publicación, así como la institución editorial. El
contenido de esta publicación no puede utilizarse con fines comerciales.
ÍNDICE
Introducción.................................................................................................... 9
Las paradojas organizacionales del estado argentino. La

estrategia del gobierno nacional frente al covid19 (marzo-
septiembre de 2020) desde el punto de vista de la gestión
pública. Por Luciano Andrenacci................................................................. 11
Cuando lo importante es la forma. Por Eduardo Araujo Duffy................ 23
Desafíos y aprendizajes del trabajo a distancia en contexto de

ASPO. El caso de la Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos
Aires. Por María Eray Arce, María Agostina Cacault y María
Laura Pagani................................................................................................. 27
En la tempestad: viejos y nuevos paradigmas y conceptos en

administracion pública. Por Miguel Angel Asensio.................................... 35
Problemas globales, respuestas locales y transformaciones de las

condiciones del empleo en el marco de la pandemia global. Por
Sebastián Cruz Barbosa................................................................................ 39
No se puede controlar lo que no se conoce. Por Raúl Baridó.................. 49
Una nueva intergubernamentalidad en la gestión de la movilidad

y el transporte. Julián Bertranou.................................................................. 53
Cultura organizacional: aunque no la veamos siempre está. Por

Gustavo Blutman e Isidoro Felcman .......................................................... 63
Contrataciones públicas. Una cuenta pendiente con la
ciudadanía. Por Carlos Cagnoli................................................................... 73
Neo weberianismo latinoamericano: el modelo de gestión estatal

para la postpandemia. Por Horacio Cao y Maximiliano Rey..................... 81
La reflexión como primer paso para ser conscientes sobre la

necesidad de transformación. Por Yanina Cataldo..................................... 89
El Estado como spin-off industrial: perspectivas y desafíos de la

gestión estatal en el marco de la denominada nueva normalidad.
Por Carolina Catani...................................................................................... 93
Descripción y análisis del Personal de la Administración Pública

Nacional. Una primera aproximación. Por Cristina Cosaka y
Eduardo Salas.............................................................................................. 101
Las estructuras importan. La relevancia de la organización estatal

para las políticas públicas en tiempos de incertidumbre (o la
“nueva normalidad”). Por María Eugenia Coutinho................................ 117
Gobiernos subnacionales argentinos en la pandemia del

Covid-19. Por Daniel Cravacuore............................................................... 133
Capacidades estatales y competencias laborales para una nueva

normalidad: apuntes para un debate preliminar Por Magdalena
Crisconio y Mauro Solano.......................................................................... 139
Covid-19: Política y Administración, Ciencia y Corporaciones.

Por Roberto Esteso..................................................................................... 147
Políticas culturales públicas, teatro comunitario y COVID-19. Por

Clarisa Fernández....................................................................................... 155
Estado, administración y políticas Públicas en el centro de los

desafíos. Por Viviana Gamarra y Antonio Rosselló................................... 163
Desafíos del Desarrollo Sostenible en la Nueva Normalidad.

Coherencia de Políticas para la Agenda 2030 y los ODS en la
Década de Acción. Por Roxana Goldstein................................................ 171
La Secretaría de Modernización del Estado de Entre Ríos y su
adaptación al nuevo escenario emergente. Por Denise Laurens y
Silvana Isabel Gómez.................................................................................. 177
Medidas del gobierno argentino ante el Covid-19 y su relación

con los objetivos de desarrollo sostenible. Por Nora Gorrochategui...... 185
Las capacidades públicas ambidiestras, una exigencia de la

sociedad exponencial Por Rita M. Grandinetti........................................ 193
Participación ciudadana para el desarrollo con inclusión social

y equidad socio ambiental, un desafío para la gestión pública en
pandemia y la “nueva normalidad” Por Melina Guardamagna............... 201
Alta Dirección Pública: ¿el eslabón perdido? Por Fernando J. Isuani..... 207
La vuelta a los concursos en el Estado Argentino: algunos rasgos

y desafíos Por Leticia Patrucchi, Eduardo Salas y Fernando Isuani........ 213
¿Hacia una nueva “normalidad”? Por Mario José Krieger....................... 223
La adaptación de la administración pública a la cuarta

revolución industrial: una propuesta en clave de gestión de
riesgos. Por Pablo Kriger............................................................................ 231
Las administraciones tributarias y los desafíos de la nueva

normalidad. Por María Florencia Moren.................................................. 237
En Emergencia: el control en medio del descontrol. Diez ideas

para compartir en voz alta. Por María Estela Moreno.............................. 241
Capitalismo digital y Estado: desafíos y oportunidades tras la

pandemia. Por Santiago Daniel Navarro................................................... 247
El Estado frente a la robotización y el mundo del trabajo. Por

Oscar Oszlak............................................................................................... 255
Analítica de Datos: el corazón de la transformación digital del

Estado. Por Diego Pando y Eduardo Poggi............................................... 265
La política de salud para el abordaje del Covid-19. Por Ana María

Planella........................................................................................................ 275
Del teletrabajo al teleservicio. Entre las viejas anomalías y la
nueva normalidad en el diseño de la decisión pública. Por
Noemí Pulido, Mercedes Llano y Mercedes Iacoviello............................ 281
Ética pública para un mejor estado. Reflexiones para agrandar

las orejas de responsables políticos. Por Jaime Rodríguez Alba.............. 289
Los laboratorios de innovación pública como dispositivos de un

Estado dinámico para la pospandemia. Por Exequiel Rodríguez........... 299
Tendencias y quiebres en el empleo público nacional. La

necesidad de concretar consensos de mediano plazo. Por
Eduardo Arturo Salas.................................................................................. 307
La administración pública argentina frente al cambio global,

el déficit republicano y el desafío de un salto acelerado hacia
adelante Por Guillermo Schweinheim....................................................... 319
Una gestión pública que busca problemas. Apuntes para

fortalecer las capacidades estatales en tiempos inciertos. Por
Cristhian Seiler............................................................................................ 327
Articulación entre niveles estatales para la recuperación

territorial de la producción y el trabajo. Por Gabriel
Suárez Fossaceca......................................................................................... 335
Sin claridad no hay comunicación pública eficaz.

Por Octavio Tesone.................................................................................... 343
Notas de salud pública rionegrina: viejos problemas, nuevos

desafíos. Por Federico Vasches.................................................................. 353
Estado y políticas públicas ante la crisis. Por Amalia Villarroel............... 361
Gobernanza en el AMBA. Por Carlos E. Zaballa...................................... 369
La conversación en tiempos de aislamiento: reflexiones y

acciones para cuidar el valor intrínseco de la evaluación de
desempeño. Por Leandra Zrycki................................................................ 375
Biografía de los autores.............................................................................. 383

Introducción
La Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública (AAEAP)

es una organización de la sociedad civil que nació hace 21 años como resul-
tado de un proceso de convergencia de hombres y mujeres que tenemos en
común al Estado, la administración y las políticas públicas como campo de
interés. Nuestra institución se orienta principalmente a la construcción de
puentes entre distintos actores (servidores públicos, académicos, dirigentes
políticos y sindicales, integrantes de otras organizaciones de la sociedad ci-
vil) a través de múltiples actividades tales como congresos, charlas, semina-
rios, jornadas de debate, publicaciones, comunidades temáticas a través de
nuestra web y difusión en redes sociales, entre otras. Todas estas actividades
constructoras de puentes apuntan a la reflexión y al intercambio de ideas
desde una perspectiva plural y abierta con eje en el Estado, la administra-
ción y las políticas públicas.
Este tiempo de cambios disruptivos que estamos atravesando interpe-
ló a los Estados (en todos sus niveles) y por supuesto también nos interpeló
a nosotros como integrantes de la AAEAP. A las diversas y profundas trans-
formaciones políticas, económicas y sociales, experimentadas tanto a nivel
nacional como internacional, se sumó la pandemia del COVID-19. La emer-
gencia sanitaria puso a los Estados ante un momento crítico e inédito que,
además, potenció tensiones y contradicciones vigentes. Pocas veces en la
historia nuestros Estados enfrentaron una situación de estas características
y al mismo tiempo pocas veces también ha quedado tan clara la importancia
que tiene el aparato estatal para el desarrollo de las sociedades y las mejores
condiciones de vida de sus ciudadanos y ciudadanas.
En este contexto, desde la AAEAP consideramos oportuno y necesa-
rio convocar a nuestros socios y socias a aportar reflexiones sobre el Estado,
9
La Administración Pública en tiempos disruptivos
la administración y las políticas públicas. Así, abrimos un espacio para la

presentación de textos que privilegiasen el lenguaje de divulgación y apela-
sen a ejemplos y prácticas concretas, evitándose el lenguaje excesivamente
técnico y la sobrecarga de referencias académicas. El resultado es este libro
de 46 artículos que refleja la riqueza y la heterogeneidad de perspectivas
que conviven en nuestra asociación así como también el compromiso por
explorar los desafíos complejos y multidimensionales que enfrenta el sector
público.
Nadie sabe lo que nos espera a la vuelta de una crisis como la que
vivimos. Se trata de un juego de final abierto. Lo que sí sabemos es la im-
portancia del Estado. El futuro no está escrito pero si será mejor dependerá
en buena medida del rol del Estado y sus capacidades para avanzar hacia el
desarrollo de nuestras sociedades, en un contexto de problemas cada vez
menos susceptibles de tratamientos segmentados o sectoriales que requie-
ren una mirada sistémica e integral.
El libro no trata tanto sobre el tamaño del Estado sino fundamental-
mente sobre la imperiosa necesidad de su fortalecimiento. En este sentido,
hay un interesante aporte de ideas desde diversas perspectivas sobre cues-
tiones vinculadas al fortalecimiento del aparato estatal, tales como el em-
pleo público, el uso intensivo de las tecnologías digitales, la planificación, la
coordinación, el control, la evaluación, la transparencia y la participación,
entre otras cuestiones que se encuentran en lo que podríamos llamar la
trastienda del Estado, la cual suele ser invisible para los ciudadanos y las ciu-
dadanas pero es clave para impulsar y sostener políticas públicas en sintonía
con las necesidades y expectativas de nuestras sociedades.
Además de todas estas cuestiones vinculadas a la trastienda del Esta-
do, el libro también presenta una variedad de análisis de iniciativas sectoria-
les en los diferentes niveles de gobierno, muchas de las cuales ponen énfasis
en la pandemia y también en posibles aprendizajes para la post pandemia.
No se trata de aventurar pronósticos ni de formular recetas válidas en todo
momento y lugar (de dudosa legitimidad, por cierto) sino de intentar iden-
tificar ejes de una agenda que seguramente va a requerir por parte de los
servidores públicos un conjunto importante de conocimientos, destrezas y
habilidades.
De todo esto trata este libro. Les invito a recorrer sus páginas.
Diego Pando
Presidente
10
Las paradojas organizacionales del estado

argentino. La estrategia del gobierno nacional
frente al covid19 (marzo-septiembre de 2020)
desde el punto de vista de la gestión pública1
Por Luciano Andrenacci
Introducción
Cuando los casos de Covid19 empezaron a registrar crecimiento significati-
vo en Argentina, todxs contuvimos el aliento. Pocas epidemias globales fue-
ron tan rápidas e inmediatamente devastadoras. Pocas organizaciones esta-
tales parecían menos preparadas que Argentina para un despliegue estatal
urgente en, por lo menos, salud, seguridad y asistencia social. Además de su
característico caos en la gestión de los asuntos públicos y alta conflictividad
política, Argentina presentaba estanflación económica y quiebra de las fi-
nanzas públicas; su sistema público de salud está descentralizado y degrada-
do; y su gobierno nacional está formado sobre una coalición política recien-
te e inestable, con el trasfondo de una fuerte polarización político-social.
Aunque la emergencia sólo habrá terminado cuando la vacunación
reduzca la tasa de contagio y se puedan cotejar las curvas finales de propa-
gación y letalidad para establecer comparaciones internacionales, me gus-
taría discutir cómo y por qué Argentina “arrancó bien” (tasas de contagio y
letalidad opinables, pero menores a las anticipadas) y, aunque la situación
tendió a degradarse a lo largo de 2020, el país está en condiciones de salir
de la emergencia sin que la situación se haya salido de control. Sugeriré que
1 Agradezco las sugerencias metodológicas de Michael Barzelay (LSE) y los co-

mentarios de Carlos Acuña (UBA-UNSAM).
11
esto es consecuencia de que la campaña del gobierno nacional “funcionó”

razonablemente bien; y aunque el resultado final que se avizora no es el
que el entusiasmo inicial habilitara, una potencial catástrofe fue gestionada
mejor que lo que la evidencia y el punto de partida permitían anticipar.
Esta comunicación propone un análisis de esta paradoja. En la catás-
trofe, que supera en letalidad a la Guerra de Malvinas (1982) y es compara-
ble a la del Terrorismo de Estado (1976-83), la peculiar mezcla que presenta
la Argentina de baja capacidad estatal, fuerte adaptabilidad gubernamental
a las circunstancias, y sorprendente resiliencia de los aspectos democráticos
de su régimen político, permitió evitar (hasta ahora) efectos que podrían
haber sido mucho más devastadores. Singapur, por ejemplo, una ciudad-Es-
tado que estaba muy bien preparada por el antecedente de la epidemia
SARS (2002-2003) registró sorprendentes problemas institucionales para
controlar el contagio, aunque contuvo su letalidad (ver Woo, 2020). Sin-
gapur es una organización estatal casi unánimemente vista como eficaz y
eficiente, en un régimen político de baja conflictividad (en parte porque es
sólo parcialmente democrático). ¿Un espejo invertido de Argentina?
Veamos si puedo justificar razonablemente mi hipótesis, en el menor
espacio posible, con la siguiente hoja de ruta: (1) algunas consideraciones
sobre qué significa que una política “funcione”; (2) de qué se trató la ges-
tión de la pandemia del Covid19 hasta ahora; (3) y qué es lo que creo que
funcionó en la gestión de la catástrofe por el gobierno nacional. Es nece-
sario subrayar el carácter provisorio de este ensayo, no sólo porque es un
ensayo (nuestra información proviene de la prensa favorable y adversa al
gobierno nacional, y de algunxs observadorxs clave generalmente bien in-
formadxs), sino porque el proceso aún no tiene resultados finales.
1. Una política vista como un artefacto que funciona

Como se sabe, la principal diferencia entre una perspectiva convencional
de análisis de políticas públicas, y una mirada de análisis de la gestión de políticas
públicas, es la forma de mirar y el objeto que se mira. Mientras que la prime-
ra suele observar la historia de lo que pasó poniendo el énfasis en las rela-
ciones de poder, las decisiones, lo conseguido o no conseguido; la segunda
observa lo que pasó como un asunto organizacional, poniendo el énfasis en
los “organismos artificiales” (Herbert Simon) que se pusieron en marcha,
sus propósitos, estrategias y mecanismos. Una mira lo que el Estado hace;
la otra pone la lupa en cómo lo hace. Aquí tomaremos esta segunda mirada.
Un enfoque reciente que replantea la mirada de los estudios de ges-
tión pública en términos de un “artefacto” que se diseñó para “funcionar”,
es el de Michael Barzelay (2019), que presentaré muy sucintamente. En el
12
centro de su enfoque yace la idea de que un proceso de política pública es

el emprendimiento (enterprise o venture) de una organización pública. Es un
fenómeno diseñado con el propósito de cumplir un fin (purposeful pheno-
menon). Cuando lo cumple, el fenómeno es observado como un “conjunto
funcionante” (functioning whole). Un conjunto es funcionante cuando sus pro-
cesos de gestión “efectivizan los fines” alineando los efectos (outcomes) con
los propósitos (intent). Para entender qué los hizo “funcionantes”, estos fe-
nómenos se abordan con estudios de casos armados con herramientas para
captar cómo fue que sus “funciones de gestión” los hicieron “funcionar”.
Las funciones de gestión (management functions) son un conjunto de
actividades que permiten hacer todo lo que hay que hacer para que una
organización funcione, o para que una política pueda resolver sus desafíos
operativos. Simplificando a Barzelay (Andrenacci, 2020):
a. la lectura o comprensión del problema o situación inicial en su contex-
to (el “ecosistema” del problema);
b. el diseño de la solución, que implica el estudio de opciones y la toma
de decisiones sobre lo que se hará; cómo se pondrá en práctica lo deci-
dido; y qué mecanismos técnicos y flujos de recursos lo harán posible;
c. la gerencia del flujo de actividades, que implica coordinar acciones en
organizaciones complejas a lo largo de procesos que siempre tienen
escenarios cambiantes, muchas veces inesperados.
Las funciones de gestión se enfrentan a mecanismos de la realidad social

y material (cómo se hacen las cosas habitualmente) que a veces son favo-
rables (y deben ser “activados”); y a veces son desfavorables (y deben ser
“neutralizados”). Por eso una política pública es un “conjunto” funcionante,
y no sólo de un puñado de técnicas exitosas. Por eso también la política y
la realidad social son inseparables de la técnica en administración pública.
Para saber lo que pasó en un caso, sugiere Barzelay, tenemos que ha-
cer una “ingeniería inversa” (reverse engineering) que nos permita ver, a través
de la evidencia, cómo fueron diseñadas y puestas en práctica las funciones de
gestión. Una vez que entendimos lo que pasó en un caso, podemos usar estos
procesos como precedentes para la “ingeniería futura” (forward engineering)
de nuevos proyectos. La ingeniería inversa reconstruye la forma en que un
artefacto ha creado una solución funcional para un desafío. En nuestro caso,
las estrategias que usó el gobierno argentino para enfrentar la pandemia.
Hacer la ingeniería inversa de una política implica las siguientes pre-
guntas, en la siguiente secuencia: ¿cómo se leyó el problema a resolver?
¿cuáles fueron los propósitos respecto de esta lectura del problema? ¿qué
evidencia hay de alineamiento de los efectos con los propósitos? ¿qué estra-
tegia organizacional se diseñó para producir este alineamiento? ¿qué fun-
13
ciones de gestión se diseñaron para que esas estrategias funcionaran en el

“ecosistema” específico de la política? y ¿cómo funcionó el conjunto?
2. La campaña del Gobierno Nacional de Argentina frente al

Covid19 (marzo-noviembre de 2020)
En términos estratégicos, el gobierno nacional organizó una “cam-
paña”. Una campaña es un conjunto de actividades interconectadas que
arrancan de cero y que tienen que dar resultado en un tiempo y espacio
acotado. Hay fases paralelas o sucesivas que desarrollan las precondiciones
para otras fases sigan (Pirnie y Gardiner, 1996). En situaciones de emergen-
cia, el arranque y las fases se sincronizan y secuencian lo más rápidamente
posible, según las decisiones de un ámbito de comando y control que eva-
lúa la situación. El tratamiento de la pandemia por el gobierno nacional
adquirió esas características iniciales; y tanto la resiliencia del virus como
la incertidumbre del ecosistema prolongaron la campaña mucho más allá.
Esquematizaré el proceso usando un modelo simple de estudio de
casos (ver Barzelay y Cortázar, 2004). Un “estudio de caso” básico es una
historia que identifica lo que uno quiere mirar y lo llama “episodio”; luego
rastrea los orígenes (“génesis”) y las consecuencias (“secuelas”) del episo-
dio; y finalmente pone todo en contexto, porque ninguna política pública
funciona o fracasa “en el vacío”. Los procesos están simplificados al máxi-
mo y presentados del modo menos subjetivo posible, aunque esto es desde
luego una opinión, y tiene además una dosis importante de especulación,
particularmente sobre la génesis y las secuelas.
14
EVENTOS Y PROCESOS CENTRALES
Génesis Episodio Secuelas

· A pesar de · El propósito explícito o implícito del GN fue · La expansión
que el virus contener la propagación el mayor tiempo posible, del virus (tasa de
llegó más mientras se expandía la capacidad de atención contagio) y sus
tarde que a de infectados, sujetando medidas posteriores a víctimas fatales
otros países, la evolución de la situación nacional y global. (tasa de letalidad)
su propa- se mantuvieron
gación fue · Las estrategias explícitas o implícitas, para relativamente ba-
rápida, y pro- conseguir el propósito, fueron: (1) conseguir jos en la primera
dujo alarma distanciamiento social con restricción de la etapa, aunque en
en la opinión circulación ciudadana; (2) ampliar la capacidad lo sucesivo tendie-
pública y de atención; (3) garantizar el flujo de recursos ron a aproximarse
especializada. financieros estatales; y (4) evitar conflictos y luego a superar
sociales. a las tasas medias
· La expan- regionales.
sión del · Para operacionalizar las estrategias, el GN
Covid19 en armó un Gabinete de Emergencia (GE) que · La capacidad de
Europa ad- centralizó decisiones alrededor del Presidente testeo aumentó
quirió visibi- y del Jefe de Gabinete de Ministros; y absorbió muy lentamente
lidad rápida efectivamente las decisiones de los Ministerios en casi todo el
en una parte de Salud y Seguridad, y en menor medida las de territorio, y la ca-
creciente de Desarrollo Social. El GE fue dotado de un mini pacidad de control
la opinión gabinete técnico especializado (GT) con voz de movimientos
pública. efectiva en el circuito de toma de decisiones. fue en gradual
disminución. Esto
· El Gobierno · El GT propuso que el precedente más ade- fue reduciendo
Nacional cuado era el de países que implementaban el la capacidad de
(GN) no distanciamiento social, la restricción de la circu- planificación de
tomó medi- lación pública, el más rápido desarrollo posible medidas y la posi-
das inmedia- de la capacidad de tratamiento de afectados, bilidad de control
tas, pero la y el más rápido desarrollo posible de insumos de la situación.
evidencia de locales para la emergencia.
aparición de · La salud pública
focos locales no vio completa-
lo llevó a mente desbordada
revisar esta su capacidad
posición. de atención en
ninguna parte del
territorio.
15
· Algunas · El GN emprendió una ronda de negociaciones · El control social

Gobiernos con los GPs, en particular con los de la región fue relativamente
Provinciales metropolitana (foco principal) para generar efectivo, a pesar
(GPs) e inclu- coordinación rápida; y emitió una serie de nor- de ser “blando”
so Locales mas regulatorias de alcance nacional para dismi-al interior de la
(GLs) co- nuir la falta de coordinación entre GPs y GLs. mayor parte de
menzaron a las provincias.
tomar medi- · El GN emprendió una ronda de negociaciones Las restricciones
das individua- con los sectores privados de salud, que desactivó mayores fueron
les sobre sus algunos potenciales conflictos, pero no generó a la entrada y
territorios, coordinación intersectorial. salida del país, a la
presionan- circulación entre
do al GN a · El GN centralizó los esfuerzos de producción provincias y a las
apresurar sus local e importación de insumos clave para la actividades de
decisiones. atención de los infectados, distribuyéndolos servicios.
gratuitamente a los GPs y GLs con menores
· Expertos ad- recursos. · La situación
virtieron que, financiera del Es-
si estallaban · El GN reemprendió la negociación con sus tado permitió sos-
los casos, el acreedores internos y externos para reprogra- tener la emergen-
complejo de mar la deuda pública sin perder el reducido cia sin rupturas
salud pública margen de financiamiento del que disponía. mayores, a pesar
se vería Luego de algunos eventos desfavorables, conside la importante
rápidamente guió la reprogramación. fragilidad fiscal.
abrumado, y
la tasa de le- · • El GN fue ajustando su propósito, descu- · No se produje-
talidad sería briendo que no tenía posibilidades de aumentar ron rebeliones
muy alta. significativamente la capacidad de control en sociales o políticas
todas las jurisdicciones; sólo podía reducir la de gran escala
velocidad de propagación del virus; y sólo podía contra las estra-
controlar provisoriamente el conflicto político tegias del GN en
y la resistencia social. En consecuencia, trató la primera etapa,
de conducir el proceso con fases negociadas de pero a medida
aflojamiento con fases de endurecimiento de las que la resistencia
medidas de emergencia. social se hizo
más notoria, la
oposición política
dentro y fuera de
la coalición go-
bernante fueron
aumentando la
presión, aunque
no trabando la
conducción de la
emergencia.
16
EVENTOS Y PROCESOS DE CONTEXTO
Génesis Episodio Secuelas

· Argentina no tiene un sistema de salud. · La cooperación · La pandemia
La atención a la salud está segmentada entre GN y GPs no no muestra
en tres subsectores (público, semiprivado fue afectada por signos claros
-obras sociales- y privado) cuya coordinación la confrontación de reducir su
es casi estrictamente mercantil (pagos y política interna a la gravedad a ni-
copagos). La salud pública está descentra- coalición gobernan- vel global; los
lizada (está en manos de los GPs o los GLs, te, o entre gobierno estudios del
con un sector nacional que regula y provee y oposición. virus no arro-
atención subsidiaria o especializada) y la jan resultados
coordinación multinivel e interguberna- · La escasa articula- concluyentes,
mental es marginal. Hace varias décadas que ción público-privada y siguen sin
la salud pública está sub financiada en todas del sector salud pre- encontrarse
las provincias (con muy pocas excepciones), sentó importantes re- vacunas defini-
y que la desigualdad de acceso y calidad de sistencias iniciales a tivas.
atención se encuentra en aumento. las medidas guberna-
mentales, pero esas · El GNP man-
· La seguridad civil de Argentina es com- resistencias tendie- tiene un nivel
petencia de las provincias, aunque, desde ron a desactivarse. razonable de
el retorno a la democracia (1983) hay una control del
creciente iniciativa nacional para su mayor · El comportamiento sistema políti-
y mejor coordinación, no necesariamente social de los ciudada- co y de apoyo
exitosa. nos fue cooperativo en la opinión
con la fase inicial de pública en la
· La asistencia social (generalmente llamada medidas, pero tendió etapa inicial,
“desarrollo social”) de Argentina es un a dejar de serlo en la pero los signos
ámbito de competencias compartidas entre segunda fase. de evolución
GN y GPs y GLs, con programas en todos los negativa se
niveles y predominio de programas naciona- · La contención ini- acumulan a
les, algunos cogestionados por GPs y GLs. cial exitosa, respecto medida en que
de la registrada en la expectativa
· A principios de 2020 Argentina entró muchos países de la de supera-
gradualmente en default selectivo de su región, produjo un ción de la
deuda pública, con negociaciones truncas efecto de apoyo en emergencia
con sus acreedores, y una situación de grave la opinión pública. no consigue
limitación de las capacidades de financia- Pero la prolonga- cumplirse.
miento estatal. ción de las medidas
de distanciamiento
social, y la profundi-
zación de la recesión
producida por las
restricciones al movi-
miento, desgastaron
este apoyo.
17
· Desde al menos 2015 y quizás desde · La recesión eco-

2012-13 la economía de Argentina está en nómica se agravó
situación de estancamiento o recesión, con rápidamente como
aumento gradual de desempleo y pobreza. consecuencia de
las restricciones al
· El GN asumió a fines de 2020, en manos movimiento de per-
de una coalición política inestable, de for- sonas, pero tendió a
mación reciente, dependiendo de acuerdos reducirse por efecto
estratégicos para tener mayoría parlamenta- combinado de la fle-
ria y operacionalidad territorial. xibilización gradual
y la renegociación de
· La propagación del virus no pudo ser dete- la deuda pública.
nida y estalló en muchos países del mundo,
pero fue mejor contenida en los países que
impusieron distanciamiento social y en
aquellos cuyos sistemas de salud pública
estaban mejor dotados.
Veremos a continuación que hay rastros razonables de que las secuelas se

alinearon con los propósitos de la campaña. A ese alineamiento Barzelay le
llama “calce” (fit). No debe confundirse esto con un juicio político sobre el
gobierno, lo que no es el objeto de esta comunicación, sino sobre la campa-
ña y su propósito. Para ver si hubo y cómo se produjo el calce aventuramos
una “ingeniería inversa”.
3. Qué funcionó
Hacer la ingeniería inversa de una política requiere usar evidencia para
identificar las funciones de gestión que se pusieron en juego para cada es-
trategia escogida; y entender a través de qué procesos consiguieron “calce”:
cómo se leyó el problema, cómo se diseñaron las acciones para cada estra-
tegia, y qué mecanismos gerenciales las hicieron “funcionar” en su contexto
político-social. Usamos los signos (-) y (+) para señalar más o menos calce.
18
PROPÓSITO
Contener la propagación del virus el mayor tiempo posible
Estrategias Lectura Diseño Gerencia Cal-

ce
Generar una
Reducción de la Generación y uso efectivo
campaña rápida
incertidumbre de evidencia, y aumento
y fuentes adecua- +
1. Conse- sobre la pande- rápido de la capacidad de
das de informa-
guir distan- mia. seguimiento.
ción.
ciamiento
social. Construir coor- Desactivar la confronta-
Arena política dinación desde ción política en la coali-
++
delicada. la negociación ción gobernante y con la
política. oposición.
Evitar el desbor-
Heterogeneidad Reforzamiento de la
de de las capaci-
y segmentación capacidad de atención de
dades de la salud ++
de capacidades los GPs; desarrollo local
2. Ampliar pública.
de atención. de insumos.
la capa-
cidad de Coordinación estatal
atención. Arena multinivel Generar prácti-
multinivel (GN-GPs) con
delicada y reti- cas cooperativas
“pivot” en las decisiones +++
cencia del sector o neutralizar
regulatorias en GE-GT y
privado. reticencia.
negociación permanente.
Clarificación Liberación de Presupuesto de emergen-
del margen de fondos para la cia en base a emisión mo-
maniobra para el emergencia sin netaria; adecuación de los ++
3. Garanti- financiamiento agravar la crisis protocolos para aumentar
zar el flujo estatal. fiscal. la velocidad del gasto.
de recursos
financie- Gravedad de la Gestión estratégica de la
ros. situación finan- Renegociar la negociación de la deuda
ciera; inflación deuda pública lo pública sin ruptura con ++
y estancamiento antes posible. los acreedores y con
económico. acuerdos visibles.
Responder a de-
Acatamiento mandas diferen- Adecuar la campaña a la
político y social tes de la opinión evolución de la pandemia
4. Evitar
incierto de las pública según y a la arena institucional
conflictos
medidas de estratos sociales (cuarentenas diferencia- ++
políticos y
emergencia; y multiplicar la das geográficamente),
sociales.
potencial pánico comunicación con seguimientos de opi-
o estallido. pública sobre la nión pública específica.
emergencia.
19
El ensayo de análisis muestra dos resultados tan interesantes como segura-

mente polémicos. En primer lugar, que hay calce para todas las estrategias, lo
que equivale a decir que la política “funcionó”. Esto significa, en términos
generales, que el gobierno nacional está obteniendo su propósito de marzo
2020: “contener”. En términos analíticos de las funciones de gestión, esto
significa que la lectura del problema y los márgenes de acción existentes fue
adecuada; que las estrategias diseñadas fueron coherentes con la lectura del
problema; y que su puesta en práctica consiguió alinear razonablemente
resultados a propósitos.
En segundo lugar, que el nivel de calce está diferenciado con bastante
claridad. Mostraron más calce las estrategias “blandas”, que dependen de
la intermediación que provee la política (toma de decisiones, negociación,
desactivación de conflictos). Mostraron menos calce las estrategias “duras”
que tocan a las capacidades estatales e institucionales de la salud y seguridad
pública, con la notoria excepción de la renegociación de la deuda pública,
quizá la más “dura” de todas en la coyuntura 2020. Esto también permite en-
trever lo que ocurrió con el correr de los meses. La pérdida de calce provino
de la dificultad para revertir decisivamente el escenario de las estrategias
“duras”, lo que hizo que las “blandas” se tornaran cada vez más difíciles,
poniendo en riesgo los efectos finales de la campaña.
A manera de conclusión: piloteando muy bien un Citroën 3CV

en el Rally Paris-Dakar
Notarán lxs lectorxs dos consecuencias importantes de estudiar una política
de esta manera. La primera consecuencia es que comprender el funcionamiento
de una política pública no es exactamente lo mismo que preguntarse si un gobierno
gestionó bien o mal. Pero si se quisiera plantear la pregunta en esos términos,
lxs que estudiamos gestión pública deberíamos precisar que “buena ges-
tión” es “conseguir calce”, y el calce no es misterioso, aunque siempre sea
difícil: una lectura adecuada del problema, un diseño de estrategias adecua-
das al problema y a su contexto, y un gerenciamiento que sostenga adap-
tativamente esas estrategias. El gobierno nacional “gestionó bien”. Obtuvo
buena parte del propósito inicial frente a la emergencia; la implementó de
modo relativamente adecuado al problema y al contexto; y la sostuvo hasta
que comenzó a perder calce. Es prematuro juzgar cuáles son los factores cla-
ve de esa pérdida de calce, pero el análisis grueso indica que no se lograron
revertir problemas duros con estrategias blandas.
La segunda consecuencia es que el “calce” brinda elementos para juzgar
el propósito de la política: el asunto político y técnico acerca de cuán bueno-malo o
apropiado-inapropiado fue el propósito respecto del problema. Si eso es lo único o lo
20
mejor que se podía hacer; si las decisiones tomadas tuvieron en cuenta inte-
ligentemente la evidencia disponible; si se consiguió el equilibrio razonable
de valor público y éxito político que requieren los regímenes democráticos.
Juzgando la campaña a partir de los rastros de evidencia y la evolu-
ción de su calce, podemos lanzar a discusión futura algunos elementos que
espero sean de interés.
i. La gran mayoría de los Estados quedaron mal parados respecto del
problema Covid19. Se trata de un virus muy contagioso, con síntomas
variables, la mayoría de cuyos tratamientos generan otros problemas de
salud en las víctimas. La amenaza de pandemias vinculadas a la “zoo-
nosis” (enfermedades que se transmiten entre todas las especies ani-
males, incluso los seres humanos), aceleradas por la globalización de
movimientos, deberían ser prevenidas con vigilancia epidemiológica y
desmercantilización de los sistemas de salud pública. Pero muy pocos
Estados han destinado recursos suficientes a esto, y mucho menos han
transformado sus instituciones de salud (Sojo, 2020).
ii. Aunque la reacción inicial del gobierno argentino fue de subestimación
(como la mayoría de los gobiernos, esto por la confrontación mediática
entre China y los EE.UU.), muy rápidamente hubo alejamiento del nega-
cionismo que sigue caracterizando a un número alto de gobiernos nacio-
nales (como el brasileño, el británico o el norteamericano). Esto facilitó
que hubiera una estrategia, lo que indudablemente salvó varias vidas.
iii. El gobierno argentino mostró mostró una gran capacidad de reacción
política inicial al problema, y bastante capacidad de gestión política
adaptativa a su evolución inicial. Evitó la autosatisfacción política rápi-
da que podría haber derivado de una lectura superficial de la opinión
pública o de la ausencia de conflictos iniciales; y mantuvo un exigente
nivel de negociación con una coalición gobernante inestable y con una
oposición ubicua. En un ambiente de creciente hostilidad política y li-
mitaciones financieras, las condiciones de esa negociación son cada vez
más exigentes.
iv. Si los propósitos más importantes de la campaña fueron efectivamente
ralentizar la propagación, aumentar la capacidad de atención de víc-
timas para contener la letalidad sin desborde, evitar una crisis fiscal
terminal y neutralizar estallidos políticos sociales, creo que la campaña
muestra un calce notable para su punto de partida, aún a pesar de la
degradación tendencial de dicho calce. Sugiero también que el “descal-
ce” es una consecuencia de la problemática situación estructural en que
se encuentra la República, que tiene algún tiempo ya, y que dificulta
cualquier campaña posible.
21
¿Por qué sugerí que el tratamiento de la pandemia Covid19 ilustra las para-
dojas del Estado argentino? Imaginemos la emergencia como una carrera
de automóviles que están en un terreno difícil, como el de un Rally. Como
en las escuderías, en el que los Estados tienen que competir con lo que
tienen. Imaginemos que el Estado argentino es un vehículo adaptado para
el Rally, a partir de lo que tiene: pilotos experimentados y material extrema-
damente limitado: un Citroën 3CV2. El abordaje de la pandemia muestra,
hasta ahora, un desempeño claramente superior al esperado (y al espera-
ble). Lxs pilotos entendieron el terreno muy bien, y han conseguido pasar
una gran parte de las etapas del Rally. Pero no sería bueno perder de vista
que el Estado argentino es un Citroën 3CV en un Rally Paris-Dakar. No se
puede esperar razonablemente que gane, sino que termine el recorrido. Y si
campaña termina, ojalá consigamos orientar la atención al 3CV.
Referencias
Andrenacci, Luciano (2020). “On Public Management's Signature Knowledge:
A Perspective on Michael Barzelay's Ideas about Public Management as a De-
sign-oriented Professional Discipline”. In China Public Administration Review, 2: 3
(pp. 25-37).
Barzelay, Michael (2019). Public Management as a Design-oriented Professional Discipli-
ne. Londres, Edward Elgar.
Barzelay, Michael y Cortázar Velarde, Juan Carlos (2004). “Una guía práctica para
la elaboración de estudios de caso sobre buenas prácticas en gerencia social”.
En Documentos de Trabajo del INDES-BID. Washington DC, BID.
Pirnie, Bruce y Gardiner, Sam (1996). “An Objectives-Based Approach to Military
Campaign Analysis”. Working Papers. Rand / U.S. National Defense Research
Institute, Santa Monica.
Simon, Herbert (1996). Sciences of the Artificial [1968]. Cambridge, Massachusetts
Institute of Technology Press.
Sojo, Ana (2020). “Pandemia y/o pandemónium. Encrucijadas de la salud pública
latinoamericana en un mundo global”. Documento digital de la Fundación Carolina
/ Agenda 2030.
Woo, Jin Jie (2020). “Policy capacity and Singapore’s response to the COVID-19
pandemic”. En Policy and Society 39: 3 (pp. 345-362).
2 El legendario Citroën 3CV, según Citroclub.com.ar, fue un rediseño local del

2CV francés, con un motor mayor, igual de eficiente (4-5 litros cada 100 km)
y más potente (¡llegaba a 120 km/h!). Entre 1969 y 1979, cuando la fábrica de
Brandsen (Provincia de Buenos Aires) cerró, se fabricaron 76.000 (uno cada 370
habitantes de 1980). Cuesta eludir la sensación de que el Estado argentino no
ha conseguido replantear su diseño desde aproximadamente la misma época, a
pesar del notable éxito en democratizar su régimen político.
22
Cuando lo importante es la forma
Eduardo Araujo Duffy
La aplicación de políticas públicas genera desafíos que se deberán adecuar

a las capacidades políticas e institucionales existentes. Por ello es necesario
tornar al aparato administrativo del estado más eficiente, transparente y
orientado al ciudadano.
Esta labor no es sencilla dentro del paradigma burocrático, alejado
de las necesidades de las personas, pero junto a la gobernabilidad y la go-
bernanza, dos enfoques conceptuales y prácticos que se relacionan con la
función de un gobierno, es viable.
Es oportuno dejar en claro que el presente artículo no habla de una
reforma, sino del planteo de una “forma” de administración en la gestión
pública.
En agosto de 2015, esa forma de administrar se conoció con el nom-
bre de “Coordinación de Unidades Organizativas”. Y fue llevada a la prácti-
ca por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
La concepción de la Coordinación implicó pensar y planificar estra-
tégicamente a largo plazo la separación de las funciones principales y acce-
sorias, en las nuevas aplicaciones de políticas públicas territoriales, tenien-
do presente las dimensiones temporales, generalmente inexistentes en la
práctica administrativa de los gobiernos burocráticos.
En este sentido, el camino que pretende recorrer la redacción del
presente artículo se organizará en tres secciones.
La primera de ellas abordará las características generales y la identi-
ficación de los elementos claves de los servicios provistos. Posteriormente,
se compartirán detalles de la funcionalidad en medio del efecto disruptivo
que produjo la pandemia de Covid-19. Por último, se hablará de perspec-
tivas y nuevos desafíos que se estima impactarán en la gestión estatal del
organismo.
23
Coordinación de Unidades Organizativas

En el año 2015, con la certeza de la decisión pero con la incertidumbre
de su desenlace, la cartera ministerial tomó una medida que, sin alterar el
“qué”, modificó el “cómo” con el fin de optimizar la utilización de recursos.
Se dejó de pensar en la apertura de oficinas satélites, con la conse-
cuente duplicación de tareas, para instrumentar la unificación en una sede
que sería comandada por la Coordinación de Unidades Organizativas.
La misma prontamente tomó las riendas de la acometida con el obje-
to de ordenar el funcionamiento interno, simplificando los procesos admi-
nistrativos, desburocratizando y mejorando el contacto con el ciudadano en
el ejercicio de sus derechos fundamentales.
A partir de ese momento la Delegación La Plata se convirtió en un
centro de atención ciudadana que se fijó el objetivo de brindar un servicio
público de calidad.
Fue necesario comprender a la organización como un conjunto de
subsistemas interactuantes e interdependientes que se relacionan forman-
do un todo unitario y complejo, como bien postula Von Bertalanffy.
Se definió la responsabilidad del alcance en la generalidad del proce-
so, la finalidad, quiénes serían los usuarios (internos y externos), los requi-
sitos de esos usuarios respecto del servicio y cómo se mediría la satisfacción
de los mismos.
Pero sin dudas el rasgo diferenciador de la organización fue el de
fijar la centralidad en la tarea de atención al usuario. También se unificó
todas las tareas comunes de soporte, como es el caso de las tareas de limpie-
za, mantenimiento, traslados, seguridad y administrativas propias de todo
sistema burocrático público.
Para ello, la Coordinación se valió de la aplicación de la Norma ISO
9001 como conductor hacia el logro de prácticas responsables, eficientes
y de calidad. Asimismo, se planificó estratégicamente hacia un desarrollo
sostenible, inclusivo y armónico a través de políticas e instrumentos de pla-
nificación, presupuesto, monitoreo y evaluación. Conceptos que confluyen
con los planteos vertidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Conocer la opinión del usuario fue de una importancia fundamental
y un motor de mejora continua. También, fue fundamental la cordialidad
en el ambiente de trabajo, la capacitación, las periódicas reuniones de tra-
bajo y el diálogo permanente.
Facilitó la labor poseer una estructura jerárquica aplanada.
La Coordinación de Unidades Organizativas a cargo de la Delega-
ción La Plata, es la receptora de todas las personas y/u Organismos que
se contactan, ya sea en forma presencial, telefónica o vía mail. Escucha,
24
identifica el motivo, informa, orienta y si es un trámite que se realiza en la

sede, lo deriva al sector.
Bajo estas bases, hasta marzo de 2020 dio respuesta a un promedio de
setecientas (700) consultas diarias1, con un 97% de satisfacción en la aten-
ción de las mismas y con la totalidad de las derivaciones internas realizadas
en forma correcta a las diez (10) oficinas presentes en la Sede.
Disrupción de la pandemia de Covid-19

El 20 de marzo del corriente año se detuvo el país. En este contexto, la
función pública frenó su acción previsible y comenzó un periodo de solo
reacción.
La Coordinación no fue la excepción, pero por su carácter dinámico
y versátil reacomodó sus prioridades y, considerando los recursos disponi-
bles, respondió al nuevo funcionamiento.
El 23 de abril, por las características propias del organismo, enmar-
cado dentro de las actividades esenciales, abrió sus puertas a la atención del
público, en forma presencial, telefónica y vía web, con estrictos protocolos
sanitarios.
En medio de la complejidad de la situación coyuntural, la forma de
administración en la gestión fijada en la Coordinación permitió dar res-
puesta a un promedio de sesenta (60) consultas diarias con dos (2) recursos
humanos, uno correspondiente a la atención del público y otro encargado
de las tareas de limpieza y desinfección, organizados en turnos semanales
rotativos.
Perspectivas y nuevos desafíos

La concepción generalista muestra que el desafío de toda administración
gubernamental es la hechura de las políticas públicas. Una vez consensua-
das y establecidas, luego la política es simplemente ejecutada por el aparato
burocrático, una pirámide escalonada de funcionarios expertos, dedicados,
sometidos e imparciales.
Pero sabemos que la implementación concibe, principalmente en las
políticas sociales con atención territorial, diversos desafíos, como puede ser
el caso de instalar una oficina, adecuar las capacidades institucionales y do-
tarla de recursos tanto humanos como económicos.
1 https://www.argentina.gob.ar/noticias/delegacion-la-plata-tramites-mas-agi-
les-y-eficientes
25
En este sentido, es conveniente constituir organismos públicos inte-

grales de soporte y asistencia que permita versatilidad en la aplicación de
una, otra o todas las políticas públicas a la vez, donde el objetivo se enfoque
en el resultado que brinda, y deje el resto de las actividades a una estructura
que dé respuesta.
Unificar las acciones administrativas y de servicios comunes, logran-
do que cada dependencia realice sus tareas propias, evitando la duplicidad
de labores comunes, mediante la integración con una gestión armónica,
colectiva, previsible y efectiva en la utilización de los recursos, es un rasgo
distintivo, probado, con que cuenta la Coordinación de Unidades Organi-
zativas, que expresa una presencia estatal autónoma.
La Coordinación unifica criterios, fija reglas y aplica la funcionalidad
de las redes de las oficinas internas como un único centro de atención,
como un mecanismo que supera disfuncionalidades y potencia las interac-
ciones entre cada uno de los actores de los diversos sectores.
Por su parte, hablar de nuevos desafíos representa una situación mi-
núscula frente a lo vivido con la instalación de la pandemia.
Más allá de ello, es oportuno señalar que en el año 2015 la sede con-
taba con cinco (5) oficinas delegadas, actualmente funcionan diez (10), y se
prevé la instalación de dos (2) nuevas próximamente.
La Coordinación de Unidades Organizativas es una forma de admi-
nistrar lo público que adecuó sus capacidades operativas e institucionales a
la necesidad social del entorno, con objetivos definidos, donde se identifi-
can riesgos, se plantean medidas correctivas y se evalúa periódicamente su
funcionamiento por parte de los usuarios internos y externos.
Hoy, consolidada, se visualiza como un proyecto de gestión pública.
26
Desafíos y aprendizajes del trabajo

a distancia en contexto de ASPO.
El caso de la Fiscalía de Estado de
la provincia de Buenos Aires.
Arce, María Eray

Cacault, María Agostina
Pagani, María Laura
El actual contexto de emergencia sanitaria y las medidas de Aislamiento

Social Preventivo y Obligatorio (ASPO) adoptadas para preservar la salud
y la vida de las personas, han implicado un enorme desafío para las institu-
ciones públicas -en todos sus niveles- a fin de garantizar la prestación de los
servicios básicos a la ciudadanía, la salud y la seguridad de sus trabajadoras
y trabajadores.
En las organizaciones públicas, el contexto ha implicado la virtualiza-
ción automática de los procesos de trabajo en pos de asegurar la continui-
dad de los derechos, bienes y servicios que brinda el Estado. Este proceso
se llevó delante –de manera generalizada- sin una adecuada planificación,
ni el desarrollo de planes de formación específicos en materia de trabajo a
distancia para sus trabajadoras y trabajadores, así como tampoco de quie-
nes debieron comenzar a conducir equipos de trabajo totalmente remotos
o mixtos -especialmente en el caso de los llamados servicios esenciales- y,
en algunos casos, con insuficiente capacidad tecnológica para replicar los
procesos de trabajo con idénticos estándares de calidad desde los hogares.
En esta línea, algunos estudios recientes (Jefatura de Gabinete de
Ministros Argentina, 2020, 2020a, 2020b; CIPPEC, 2020) han dado cuenta
de la capacidad del Estado para continuar garantizando derechos, bienes y
servicios a pesar de las restricciones actuales, haciendo hincapié en las ca-
pacidades de sus trabajadores, trabajadoras y equipos de conducción para
27
reorganizar procesos de trabajo a distancia y asumir los nuevos desafíos y

necesidades que se desprenden de la emergencia sanitaria y social actual.
En concordancia, la Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Ai-
res1 llevó adelante un relevamiento cuantitativo y cualitativo orientado a
conocer las formas de organización y la modalidad que adoptó su personal
respecto al trabajo a distancia, la manera en que se establecieron los recur-
sos para su realización y se pautaron acuerdos y alcances para el desarrollo
de las tareas sustantivas durante el ASPO. El propósito del estudio se orientó
a identificar aspectos que pudiesen ser mejorados en el contexto actual y
elaborar recomendaciones de utilidad para el futuro de la Institución y el
bienestar de las personas que la conforman.
Si bien el eje principal del cuestionario estuvo centrado en la organi-
zación del trabajo, se consideró relevante la incorporación de otros elemen-
tos orientados a reponer la experiencia de teletrabajo desde una mirada
integral, privilegiando la incorporación de la perspectiva de género en todo
el estudio, así como de la salud y la seguridad de los y las trabajadoras. Con
esta idea como norte, el cuestionario abordó cuatro (4) dimensiones: perfil
de las y los participantes; composición de los hogares, organización del tra-
bajo y percepción de la pandemia.
A continuación, se presentan algunos de los resultados del estudio
realizado mediante la implementación de una encuesta a 519 trabajadoras
y trabajadores de la Fiscalía de Estado (que representa el 61,2 por ciento
del personal), tanto de la sede central como de las delegaciones del interior
de la Provincia, entre junio y julio de 2020 y de la realización de veinte en-
trevistas a autoridades superiores, subsecretarios/as, delegados/as fiscales,
directores y directoras de distintas áreas que componen la institución.
Principales resultados del relevamiento

Del análisis de los datos relevados se desprende, en primer lugar, una alta
continuidad de las actividades sustantivas de la organización, sin que ello
impacte en los estándares de calidad ni en el valor agregado que implican
1 La Fiscalía de Estado ejerce la defensa del patrimonio del Fisco. Por mandato
constitucional y legal representa a la Provincia, sus organismos autárquicos y
cualquier otra forma de descentralización administrativa en todos los juicios en
que se controviertan sus intereses, cualquiera sea su fuero o jurisdicción. Para-
lelamente, ejerce el control de legalidad de las actuaciones administrativas cuya
resolución pudiera afectar la hacienda pública. El rol que actualmente desem-
peña da cuenta del desarrollo evolutivo de sus funciones institucionales, incor-
porando nuevos enfoques en la defensa de los intereses provinciales (Fiscalía de
Estado, 2016).
28
las tareas orientadas a preservar la legalidad de la función administrativa,

el respeto de los derechos humanos y la protección de los intereses fiscales,
elementos centrales de la misión institucional.
Durante el período analizado, ha predominado una organización
del trabajo de forma virtual en los domicilios, donde el 80,9 por ciento
de las personas que respondieron la encuesta se encuentran trabajando de
manera remota en sus hogares. Esta virtualidad -que se orientó principal-
mente a privilegiar y a garantizar la salud de las y los trabajadores- explica
la continuidad de la mayoría de las actividades sustantivas de las áreas y de
los equipos de trabajo. La presencia en los lugares de trabajo se realizó de
forma excepcional y combinada con estrategias de trabajo remoto (en casi
el 20 por ciento de los casos), ya que se requería garantizar la realización de
trámites de carácter esencial que en la actualidad llegan a la organización
en soporte papel.
Esta continuidad de las tareas puede ser explicada por tres elementos
centrales. Por un lado, por las características del plantel de personal de la
Fiscalía de Estado, mayormente profesional y altamente calificado (el 73
por ciento de los y de las encuestados/as poseen estudios universitarios o
más, principalmente en el ámbito del derecho); con una media de edad
de 44 años y una antigüedad promedio en la organización entre 10 y 19
años, características que se relacionan con un alto nivel de conocimiento
sobre los procesos de trabajo. Sumado a las características de estabilidad del
plantel de personal y de los puestos de conducción, suponen la base para
explicar la continuidad de los procesos de trabajo (Rubio y Aruano, 2020).
Finalmente, se observó la existencia de condiciones previas, muchas de las
cuales fueron diseñadas e implementadas por los equipos de trabajo en el
marco del Plan Estratégico 2016-2020 y sus consecutivos planes operativos.
La experiencia de planificación para la adopción de mejoras de los procesos
de trabajo que se realizó durante los años anteriores permitió asumir los
desafíos del contexto actual con nuevas herramientas y conocimientos.
Entre estas condiciones, se destaca el trabajo que la organización ve-
nía impulsando en materia de incorporación de tecnologías a los procedi-
mientos y trámites que se desarrollan en la institución. En esta línea, el tra-
bajo realizado para asegurar la disponibilidad de equipos y de aplicaciones
informáticas posibilitó organizar rápidamente el trabajo desde los hogares.
Asimismo, se resalta la digitalización completa de algunos de los principales
circuitos de trabajo que fue acompañada por la revisión de procesos, pro-
cedimientos y división de actividades en subgrupos de trabajo, que facilitó
la organización de los circuitos de trabajo a distancia. Por último, se relevó
una buena valoración respecto del conocimiento previo que las personas
tenían del uso de herramientas informáticas de comunicación y de gestión
29
(considerado en un 70,2 por ciento como bueno y muy bueno), aspecto que
revaloriza las experiencias de formación interna del personal.
La organización del trabajo desde los hogares exigió a los equipos y a
quienes los conducen, la necesidad de establecer nuevas pautas y formas de
comunicación, orientadas a garantizar la celeridad de los circuitos, especial-
mente para abordar la gran cantidad de trámites de necesidad pública que
se tramitan en el contexto de emergencia. En esta línea, el 68,8 por ciento
de las personas encuestadas manifestaron haber realizado las mismas tareas
que desarrollan en sus lugares de trabajo con adaptaciones, mientras el 20,6
por ciento identifica haber llevado adelante exactamente las mismas tareas
que realizaba en su lugar de trabajo, aspecto que da cuenta que algunos
procesos pudieron replicarse sin interrupciones.
Una de las principales percepciones sobre las características del pe-
ríodo es el desplazamiento de la jornada y del horario laboral, que se ex-
plica principalmente por la necesidad de combinar -la mayoría de las veces
de manera simultánea- actividades laborales, domésticas, de atención o cui-
dado de familiares a cargo y de enseñanza de niños, de niñas y de adoles-
centes. Así, la jornada laboral sufrió modificaciones, tanto en la dedicación
horaria como en la fragmentación de los momentos del día dedicados al
trabajo (especialmente durante la mañana y la tarde, pero también durante
la noche), con especial impacto en las tareas de coordinación y en el perso-
nal de las líneas intermedias.
Respecto de este punto, se destaca que la totalidad de las y los en-
cuestados/as manifestaron estar comunicados/as con sus superiores y com-
pañeros/as de trabajo mediante WhatsApp, correo institucional, teléfono
y, en algunos casos, con la realización de encuentros virtuales, vinculados
particularmente, a sostener la dimensión social y vincular. Mediante estos
canales de comunicación, se establecieron las nuevas pautas de trabajo en
los casos en que fue necesario, se brindó la orientación para el desarrollo
de las actividades y se enviaron los requerimientos (el 87 por ciento de los
y las encuestados/as afirmó haber recibido la orientación necesaria para el
desarrollo de sus actividades y el 54 por ciento haberlos recibido de manera
diaria).
Con relación al entorno laboral y a la disposición de los elementos
de trabajo, el relevamiento indagó acerca de su disponibilidad y su uso com-
partido con miembros del hogar. Si bien los datos producidos indican que
la mitad de los y las agentes utilizan sus elementos de trabajo de manera
compartida con otros integrantes de la familia (para actividades escolares
y/o la realización de trabajo a distancia), ello parecería no haber sido un
impedimento para el cumplimiento de las actividades, debido principal-
mente a la predisposición a colaborar que primó entre los/as compañeros/
as y a la flexibilidad para la realización de las tareas en diversos horarios.
30
Entre los principales desafíos que el actual contexto presentó para

la organización laboral se destacan, por un lado, las dificultades técnicas
y tecnológicas derivadas de la implementación del trabajo a distancia sin
anticipación y -en algunos casos- sin los recursos dentro de los hogares para
hacer frente a múltiples actividades que se virtualizaron en simultáneo (el
86 por ciento de las y los trabajadores convive con al menos una persona en
el hogar, mientras que 7 de cada 10 personas convive con algún niño, niña
y/o adolescente). En esta línea, se profundizó sobre los desafíos derivados
de la combinación de actividades laborales y del hogar -que se abordan en
el siguiente apartado- los cuales fueron realizados con alguna y mucha difi-
cultad por casi la mitad de los y las encuestados/as.
En relación con los aprendizajes durante este período, se evidenció
una modificación en la forma de concebir y de realizar el trabajo, desta-
cándose la generación de procesos de cambio, el reconocimiento a formas
innovadoras y creativas de adaptar circuitos de trabajo, así como al estableci-
miento de nuevas formas de comunicación eficaces para la distribución de
pautas de trabajo y para la contención de los equipos. Durante este período,
se revalorizaron aspectos positivos de la organización, como el compromiso
de los y las agentes, el profesionalismo y la responsabilidad con la tarea; la
orientación al aprendizaje continuo, la adaptabilidad y flexibilidad de los
equipos de trabajo, los lazos de compañerismo, aspectos que posibilitaron
el cumplimiento de plazos y la continuidad de las actividades sustantivas
con similares estándares de calidad.
Como consecuencia de los aspectos mencionados, la experiencia la-
boral bajo la modalidad de teletrabajo fue valorada en un 85 por ciento de
los casos como buena y muy buena. Entre los aspectos positivos se destacan,
principalmente, el poder elegir el horario para realizar el trabajo, el estar
cómodo/a en el hogar y evitar el costo y las dificultades de movilidad y
transporte. Además, las personas manifestaron haber mejorado su manejo y
conocimiento sobre el uso de herramientas informáticas y haber explorado
nuevas formas de organización del trabajo. Finalmente, cabe resaltar que el
61 por ciento de las personas encuestadas indicó que el trabajo a distancia
podría ser efectivo para el desarrollo de las actividades, intercambiando ins-
tancias presenciales y remotas.
La importancia de la incorporación de la perspectiva de

género al análisis de las experiencias de trabajo a distancia.
Un aspecto central dentro del relevamiento supuso la incorporación de una
mirada sensible al género que, de manera transversal e integral, se orientó
a relevar las experiencias diferenciales sobre el teletrabajo entre mujeres y
31
varones y el impacto de la necesidad de combinar actividades laborales y

del hogar. Así, se buscó indagar, reflexionar y efectuar recomendaciones
orientadas a visibilizar los desafíos que planteó el desarrollo del trabajo a
distancia en el contexto de los hogares, especialmente de quienes debieron
afrontar de manera simultánea actividades laborales -de multiempleo y de
trabajo (presencial o virtual) simultáneo de cónyuges-, educativas de niños,
niñas y adolescentes, de cuidado o atención de personas a cargo -convivien-
tes y no convivientes- y/o tareas domésticas que se vieron exponencialmen-
te aumentadas en el contexto de emergencia sanitaria, entre otras.
La construcción de una mirada sensible al género a la hora de anali-
zar estos datos permite comprender que si bien dicha situación de combi-
nación ha implicado un desafío de exigencia tanto para mujeres (63,4 por
ciento) como para varones (58,7 por ciento) que conviven con al menos un
niño/a o adolescente, las consecuencias se viven y se expresan de forma di-
ferente, dado que el contexto actual profundiza desigualdades preexisten-
tes, en especial las vinculadas a participaciones diferenciales entre varones y
mujeres en el ámbito laboral y en las tareas de cuidado (OGyPP, 2020; Mesa
Interministerial de Políticas de Cuidado, 2020).
Al indagar acerca del grado de dificultad para realizar las actividades
del hogar de manera combinada con la actividad laboral, el 49,7 por ciento
de los casos señaló que las ha realizado con alguna o mucha dificultad. Esta
situación se profundiza en el caso de las mujeres, que las han podido com-
binar con alguna dificultad en el 57,1 por ciento y en un 65,2 con mucha
dificultad, con una diferencia porcentual de 30,4 por ciento en este grupo
entre mujeres y varones. La misma situación se observa al preguntar si el
contexto de ASPO y la virtualización del trabajo generó dificultades en la
organización del hogar, donde las experiencias de dificultad intensa se re-
gistran, mayoritariamente, en las mujeres que conviven con algún/a niño,
niña o adolescente.
Esta necesidad de combinar múltiples actividades impactó, a su vez,
en la percepción que las personas tienen del tiempo y de su organización
en cuanto a franjas horarias dedicadas al trabajo. Como se mencionó, la
característica saliente del período está dada por la dedicación laboral frag-
mentada, percepción que se profundiza en el caso de las mujeres, con una
diferencia del 17 por ciento respecto de los varones. Asimismo, si bien se
percibe de manera generalizada que el volumen de trabajo bajó o se man-
tuvo, el 40,5 por ciento de las personas considera que estas tareas requieren
mayor tiempo que antes, fundamentalmente entre las mujeres, con una di-
ferencia porcentual de 21 puntos respecto de los varones.
El relevamiento realizado permite identificar que las mismas exigen-
cias pueden expresarse especialmente en el caso de las mujeres como ex-
periencias de sobrecarga o sobre exigencia; el abandono o postergación
32
de actividades educativas propias, de esparcimiento o físicas en pos de la

atención de actividades del hogar; el privilegio de actividades educativas
o laborales de otros miembros del hogar en aquellos casos en que los ele-
mentos tecnológicos o los espacios de estudio o trabajo deben ser utilizados
de manera compartida y simultánea; la profundización de sensaciones o
experiencias negativas frente al actual contexto y las valoraciones negativas
o contradictorias frente al trabajo remoto derivadas de la dificultad para
compatibilizar las tareas domésticas, de cuidado y/o enseñanza con el tra-
bajo (París, 2011; OGyPP, 2020)
A modo de cierre
El relevamiento realizado se orientó a conocer las formas en que el personal
de la Fiscalía de Estado se encuentra desempeñando sus funciones, con el
propósito de contribuir -mediante una serie de recomendaciones- a la mejo-
ra de las rutinas de trabajo en el contexto actual y a futuro. Paralelamente,
se espera poder contribuir al aporte de enfoques y de casos que permitan
el intercambio entre diferentes instituciones y actores, sobre los desafíos
y aprendizajes a los que el actual contexto nos enfrenta. La reflexión de
las experiencias de las distintas organizaciones permitirá establecer mejores
estrategias de intervención sobre los procesos de trabajo y la elaboración
de recomendaciones de mejora que privilegien la equidad, la salud y la se-
guridad de los y las trabajadores/as. Se trata, en definitiva, de reflexionar
colectivamente sobre distintas experiencias y alternativas que posibiliten
capitalizar los aprendizajes del actual momento y que permitan imaginar
formas posibles de integrar y de reconvertir estas nuevas prácticas con los
procesos de trabajo existentes.
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Aruanno-julio-2020.pdf
34
En la tempestad: viejos y nuevos paradigmas

y conceptos en administracion pública
Miguel Angel Asensio
Introducción
Con frecuencia emergen interrogantes en torno al sentido, roles, finalidad
y objeto de la administración pública en los contextos nacionales, ligados
recurrentemente al tópico de su reforma, intentada y reintentada bajo dis-
tintos enfoques.
Ello sugiere retomar visiones iniciáticas, tanto como más modernas
y auscultar la utilidad y funcionalidad que nos ofrecen ante emergencias
monumentales como la atravesada por la humanidad al momento de este
muy elemental ensayo.
En tal perspectiva, tras esta introducción se reexaminan algunas postu-
ras en torno al qué y al porqué de la administración pública a la hora de res-
catar su significancia en instancias de “stress” de lo público, gubernamental o
estatal. Finalmente, se auscultan sus implicancias en el contexto enunciado.
1. De qué hablamos cuando hablamos de administración

pública?
Al interrogarnos sobre la administración pública solemos hacerlo como
ante una bebida cuyo envase no reconocemos. Preguntamos qué es, qué es
lo que contiene o cómo es y cómo lo describimos o identificamos.
35
Todavía tenemos en mente las viejas nociones y definiciones. Tanto

como Bonnin (1812), mucho antes que Wilson (1884), esbozaba el conti-
nente y al menos partes del contenido entre principios y fines del siglo XIX,
ya en el XX Leonard White nos desafiaba con una notable definición: ella
consistía en las operaciones que tenían como objeto la realización de las
políticas del Estado.
Era (y es) por tanto, una actividad, actividad que como el género “ad-
ministración”, imponía cooperación humana, y siéndolo debía ser desarro-
llada con eficacia. Tanto, que “su finalidad inmediata es la utilización más
eficaz de los recursos” al eliminar el despilfarro. Por ende “los fines de la
administración se identificaban con los fines últimos del Estado mismo”.
Formato duradero, se prolongaría en su célebre manual en versiones que
recorrieron treinta años y se emplearon muchos más.
Luego, Herbert Simon y colegas no lo desdecirían. Consistiendo la
administración en las actividades de grupos que cooperan en pos de deter-
minados objetivos, se entenderá que “comúnmente se llama administración
pública a las actividades de las ramas ejecutivas de los gobiernos nacionales,
estatales y locales…”. Y entonces se visualizaban aspectos principales a exa-
minar en torno a la misma: el problema de organización y reorganización
de las grandes estructuras gubernamentales, el aspecto humano y su com-
portamiento en las mismas y la tradicional preocupación sobre la relación
entre la política y la administración (Simon et al, 1961: 25).
Habría que esperar a Dwigth Waldo para dar un paso más, puesto
que amén del obvio aspecto de una actividad dirigida a objetivos, donde la
emblemática burocracia (weberiana o no) sería fundamental, era al mismo
tiempo un campo de estudios ya desarrollado tras una evolución con raíces
europeas franco-germánicas como Wilson lo admitiría, antes de su aterriza-
je en América. La administración pública, entonces, abarca dos facetas, se
ocupa de una dualidad: es un campo u objeto de estudio, por un lado, y es
una actividad, por el otro (Waldo: 1964).
Una estocada ordenadora más cercana al fin del Siglo XX, proven-
dría del profesor de Montreal James I. Gow, que con indudable realismo
no omitiría el rol de un connubio o pluralidad de elementos. La adminis-
tración pública, entonces, podía ser considerada a) como una actividad, o
b) como una unión de instituciones, o c) también como las personas que
trabajan dentro de dichas instituciones (Gow, 1987).
Estas dos últimas visiones serían más abarcativas, tanto que ya muy
próximas a nosotros se prolongarán retransformadas. Para Gregory Inwood
es sin duda un campo de estudio académico con varios padres (ciencia po-
lítica, administración de negocios, sociología, economía, derecho y psicolo-
gía) y también es un conjunto de prácticas administrativas (acciones, proce-
sos) y arreglos institucionales para proveer servicios públicos y regulaciones
36
a través de la burocracia pública, donde ambos se retroalimentan (Inwood,

2005:3).
2. Implicancias.
¿Cómo juegan estas reflexiones de cara a plantear los desafíos de una ad-
ministración pública contemporánea? Agreguemos dos o tres conceptos
adicionales. Han quedado remarcados la importancia de una actividad,
operaciones o procesos, la existencia de una organización y estructuras y los
aspectos humanos.
Junto a la primera y los primeros, se ha enfatizado claramente su
prerrequisito esencial, la eficacia y eficiencia de su concreción, ligada a los
fines inmediatos del Estado. A saber, el logro u obtención de los resultados
deseados con la mejor relación entre los insumos o recursos empleados y
las metas alcanzadas.
La organización o estructuras públicas son fundamentales y también
su “management”. En tanto conglomerados institucionales o “unión de
instituciones” deberán ser gestionadas adecuadamente y encuadradas en
presupuestos que las contengan, más allá del mero “incrementalismo” (Wil-
davsky, 1994).
Con ello aludimos a la indispensable conciliación de los componen-
tes hard y soft de las maquinarias gubernamentales. De allí que los primeros
comprendan algo así como la “anatomía” del gobierno y los segundos su
“fisiología”. Importan no sólo el cuerpo público como tal sino también su
funcionamiento.
Y ello sin omitir las interacciones entre actores y agentes, en tanto
para alcanzar aquellos atributos de eficacia y eficiencia serán vitales las
relaciones formales e informales que dentro de dichas organizaciones las
posibiliten, para lo cual se requerirán elementos humanos motivados, cali-
ficados y entrenados. En suma, que posean competitividad sistémica. (Asensio,
2009: 95-110).
En ese contexto es que cabe considerar la aptitud y capacidad de las
instituciones estatales en sentido corriente. Y mucho más para responder a
lo que constituyen situaciones específicas de catástrofe o demanda intensa
o extrema.
Ellas colocan al aparato administrativo público en situación de pre-
sión generalizada, lo que resalta la importancia de rescatar aquellas pers-
pectivas fundamentales, donde su acción deberá de forma necesaria y de-
seablemente ser proporcional a las exigencias que tales desafíos superlativos
impongan.
37
En primera y también última instancia se trata de un “hacer”, y –

crucialmente- hacerlo correctamente. En suma, y dadas innumerables ex-
periencias internacionales y nacionales, lograr que aquellas instituciones
funcionen adecuadamente.
Con lo anterior, volvemos a la maquinaria y su acción. No se tratará
entonces sólo de parlamentos y ejecutivos prolíficos en la aprobación de
normas, pues lo sustancial será su implementación eficaz. A saber, que las
mismas sean administradas efectivamente por la burocracia pública, pues en
caso contrario “poco o nada ocurrirá realmente” (Peters & Pierre, 2008:1).
Referencias
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titividad gubernamental”, en Schweinheim, G. (Comp.): Estado y administración
pública. Críticas, enfoques y prácticas en la Argentina actual, AAEAP, Buenos Aires.
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Mèxico, Madrid.
Wilson, Woodrow (1887): “The Study of Public Administration”, Political Science
Quarterly. Vol. 2.
38
Problemas globales, respuestas locales y

transformaciones de las condiciones del
empleo en el marco de la pandemia global
Sebastián Cruz Barbosa
Introducción
En el siguiente trabajo se intentará mostrar la relevancia que tiene el em-
pleo público y privado en la actualidad, en tanto constituye uno de los pro-
blemas públicos más complejos de afrontar por parte del capitalismo actual,
los estados nacionales, el sector empresario, los sindicatos y los trabajado-
res. La necesidad de políticas de empleo sostenidas en el tiempo no son una
novedad en Argentina, pero la situación de la pandemia ha puesto sobre
el tapete la cuestión. En este breve escrito se indagará sobre alguno de los
efectos globales de la pandemia en materia de empleo, sobre cuáles han
sido las principales respuestas estatales en materia de políticas de empleo
directas e indirectas en Argentina para alivianar los efectos devastadores
de la pandemia y la cuarentena obligatoria, y finalmente, sobre cuáles han
sido las principales transformaciones en las condiciones de trabajo en este
período. Específicamente, nos referiremos críticamente a los efectos del
teletrabajo en Argentina.
Los efectos globales de la pandemia en materia de empleo

Teniendo en cuenta el resultado del último informe de la OIT sobre el im-
pacto del COVID 19 a escala global, la crisis tendrá efectos de gran alcance
39
en el mercado laboral. En este estudio, se estima que entre 5,3 y 24,7 mi-
llones de personas perderán su empleo. Comparado con la crisis financiera
mundial de 2008-2009 el desempleo mundial aumentó en 22 millones. Las
caídas del empleo también conllevan grandes pérdidas de ingresos para
los trabajadores. El estudio estima que éstas se situarán entre los 860.000
millones y los 3,4 billones de dólares a finales de 2020. Esto se traducirá
en caídas en el consumo de bienes y servicios, lo que a su vez afectará a las
perspectivas de las empresas y las economías. Es evidente que esta situación
se verá traducida en un importante aumento de la pobreza laboral, ya que
“la presión sobre los ingresos resultante de la disminución de la actividad
económica tendrá un efecto devastador para los trabajadores que se en-
cuentran cerca o por debajo del umbral de la pobreza”. La Organización
Internacional del Trabajo estima que en todo el mundo entre 8,8 y 35 mi-
llones de personas más estarán en situación de pobreza laboral, frente a la
estimación original para 2020 (que preveía una disminución de 14 millones
a nivel global). Se prevé, además, un aumento exponencial del subempleo,
puesto que las consecuencias económicas del brote del virus se traducirán
en reducciones de las horas de trabajo y los salarios.
Por otro lado, el informe enfatiza que esta crisis global del empleo
afectará a determinados grupos de manera desproporcionada y agravará
la desigualdad. En el mismo sentido se indica en el informe reciente entre
CEPAL y OIT sobre Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, 2020.
“De acuerdo con recientes estimaciones de la CEPAL, el COVID-19 provo-
cará una contracción de la economía regional promedio de -5,3% en 2020.
La pandemia, que trae consigo una combinación de choques externos e
internos, será la causa de la mayor crisis económica y social de la región en
décadas, con efectos muy negativos en el empleo, el combate a la pobreza y
la reducción de la desigualdad” (El trabajo en tiempos de pandemia: desa-
fíos frente a la enfermedad por coronavirus).
Volviendo al informe de OIT, los resultados del estudio observan que
entre los más vulnerables se encuentran las personas con afecciones de sa-
lud subyacentes y las personas mayores que tienen mayor riesgo de desarro-
llar problemas de salud graves los jóvenes, que ya enfrentan tasas más altas
de desempleo y subempleo, son más vulnerables a la caída de la demanda
laboral, como se observó durante la crisis financiera mundial los trabaja-
dores mayores también pueden sufrir un impacto económico. El estudio
revela que estos tenían más probabilidades de experimentar tasas más altas
de desempleo y subempleo, así como una disminución de las horas de traba-
jo las mujeres que están sobrerrepresentadas en los sectores más afectados
(como los servicios) o en ocupaciones que están en la primera línea de la
lucha contra la pandemia.
40
La OIT calcula que el 58,6% de las mujeres empleadas trabajan en

el sector de los servicios en todo el mundo, en comparación con el 45,4%
de los hombres. Las mujeres también tienen menos acceso a la protección
social y soportarán una carga desproporcionada de la llamada economía
del cuidado, en el caso de cierre de escuelas o sistemas de cuidado. Los
trabajadores desprotegidos, entre ellos los trabajadores independientes, los
ocasionales y los trabajadores por encargo es probable que se vean afec-
tados de manera desproporcionada por el virus, ya que no tienen acceso
a mecanismos de licencia remunerada o por enfermedad, y están menos
protegidos por los mecanismos convencionales de protección social y otras
formas de suavización de ingresos. Los trabajadores migrantes son parti-
cularmente vulnerables al impacto de la crisis COVID-19, lo que limitará
su capacidad de acceder a sus lugares de trabajo en los países de destino y
regresar a sus familias.
En ese marco de efectos profundos en el empleo, la OIT ha afirmado
un conjunto de recomendaciones para mitigar el impacto del coronavirus
en el mercado laboral que deberían tener un impacto inmediato. Estas re-
comendaciones son sustanciales a la hora de pensar las políticas a futuro en
materia de empleo.
Entre ellas se destacan las respuestas políticas centradas en dos ob-
jetivos inmediatos: medidas de protección de la salud y apoyo económico.
Proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para
la salud de COVID-19.
• Introducir y fortalecer medidas de protección en el lugar de trabajo y
en todas las comunidades, que requieran apoyo público e inversión a
gran escala realizar los esfuerzos políticos oportunos, a gran escala y
coordinados para proporcionar empleo e ingresos y estimular la econo-
mía y la demanda laboral.
• Crear confianza a través del diálogo para que las medidas políticas sean
efectivas. Especialmente en tiempos de mayor tensión social y falta de
confianza en las instituciones, el respeto reforzado y la dependencia de
los mecanismos de diálogo social crean una base sólida para construir
el compromiso de empleadores y trabajadores con la acción conjunta
con los gobiernos.
• Proteger el empleo y los ingresos de las empresas y los trabajadores
afectados negativamente por los efectos indirectos (cierres de fábricas,
interrupción de las cadenas de suministro, prohibiciones de viaje, can-
celación de eventos públicos, etc.). Garantizar la protección social a
través de esquemas existentes y/o pagos ad-hoc para los trabajadores,
incluidos los trabajadores informales, ocasionales, estacionales y mi-
grantes, y los trabajadores independientes (por ejemplo, a través del
41
acceso a beneficios de desempleo, asistencia social y programas públi-

cos de empleo).
• -Crear programas de retención de empleo, que incluyen arreglos de
trabajo a corto y otros apoyos temporales para empresas, tales como
subsidios salariales. Concesión de licencias pagadas y extensión de dere-
chos existentes a los trabajadores y licencia de formación, subvenciones
y planes relacionados.
• -Implementar medidas de desgravación financiera y fiscal con plazos
fijos, y medidas de nivelación de ingresos para respaldar la continuidad
del negocio, especialmente de las pequeñas y medianas empresas y de
los trabajadores independientes a través, por ejemplo de subsidios o
refinanciación crediticia para superar las restricciones de liquidez.
Este conjunto de políticas globales a implementar constituye sin dudas una

vía muy interesante para pensar la coordinación de la política mundial en
materia de empleo. Sin embargo, es sabido que el globalismo puede tener
respuestas estatales locales muy diferentes por parte de los implementado-
res de políticas. La brecha entre la formulación de políticas por parte del
globalismo y las respuestas estatales locales es siempre un problema de im-
plementación política adicional. El rol de la OIT es central en ese sentido,
pero es preciso seguir el “caso por caso” de la implementación de políticas
locales para ver en qué medida esa coordinación de políticas y el grado de
apego de los distintos estados a ese conjunto de recomendaciones. En el
punto que sigue destacaremos al caso de Argentina como un caso positivo,
respecto del conjunto de políticas impulsadas en materia de empleo, a nivel
directo e indirecto. Una particularidad llamativa del caso argentino es que
en el marco de la pandemia se produjo un arreglo institucional político en-
tre las diferentes fuerzas políticas y entre los diferentes niveles de gobierno,
con pocos antecedentes locales, que permitió la coordinación de políticas y
programas para paliar los efectos del COVID 19. En el caso de las medidas
para amortiguar el impacto negativo en materia de empleo, la cantidad de
políticas implementadas muestran un estado activo en dar respuestas a la
problemática que podrían redundar, en un futuro, en una salida a la crisis
del desempleo y la falta de generación de empleo en blanco que Argentina
arrastra desde el año 2012.
Respuestas estatales al problema del empleo en Argentina en

el marco de la pandemia
El problema del empleo en Argentina, si bien es uno de los problemas pú-
blicos estructurales de larga data, no siempre ha sido parte de la etapa de
42
formulación de la agenda pública y dentro de esta, de la agenda de las po-

líticas públicas. El problema del empleo en la política reciente, data desde
el segundo gobierno de Cristina Fernández. En esta materia, el problema
profundo de la Argentina es que su economía no genera empleo genuino
y en blanco desde el período señalado. Teniendo en cuenta los datos más
recientes en materia de empleo, estos muestran que desde el año 2018 a
la actualidad se destruyeron la misma cantidad de puestos de trabajo que
se habían creado en los tres años previos. Cuando se observa el empleo
privado la cuestión es aún más complicada. A abril del 2020 la cantidad de
empleados asalariados en el sector privado (5,8 millones) era inferior al de
enero de 2012 (6,1 millones). En el marco de la pandemia, entre marzo y
julio se perdieron 400 mil puestos en blanco en el sector privado. 250 mil
entre los asalariados, 120 mil entre los independientes y 30 mil entre las
trabajadoras de las casas particulares.
Las respuestas estatales a la pandemia en materia de empleo han sido
variadas, tanto directas como indirectas. Se podría afirmar que el Poder Eje-
cutivo Nacional ha sido muy activo en intentar paliar los efectos devastado-
res de la pandemia y la cuarentena obligatoria dictada desde marzo. Tenien-
do en cuenta la publicación del gobierno en su portal oficial argentina.gob.
ar, se pueden observar una innumerable cantidad de medidas y programas
implementados. Lo más destacado en materia de transferencias es que el
gobierno otorgó en meses consecutivos el Ingreso Familiar de Emergencia
(IFE) y el (ATP) para trabajadores del sector privado hasta el 50 por ciento
de los salarios. “Desde el 23/03/2020 el Ingreso Familiar de Emergencia
en el marco de la crisis sanitaria, el gobierno argentino tomó un conjunto
de medidas para el cuidado de la población, incluyendo un aislamiento
social, preventivo y obligatorio que afecta la dinámica de la economía en
su conjunto y de gran parte de las actividades productivas. Con el objetivo
de contribuir al bienestar de los sectores cuyos ingresos tendrán una seve-
ra discontinuidad durante el período de cuarentena, el gobierno nacional
dispuso la creación del Ingreso Familiar de Emergencia. El mismo consiste
en un pago excepcional de 10.000$ durante el mes de abril, y será otorgado
a las personas que se encuentren desocupadas; se desempeñen en la eco-
nomía informal; sean monotributistas inscriptos en las categorías “A” y “B”;
monotributistas sociales y trabajadores y trabajadoras de casas particulares.
Lo percibirá un integrante del grupo familiar y deberá ser solicitado ante
la ANSES conforme el procedimiento que determine la reglamentación”.
En cuanto al ATP, “el Programa de Asistencia de Emergencia al Trabajo y la
Producción, con el objetivo de morigerar el impacto económico de la emer-
gencia sanitaria y contener la merma de la actividad productiva que afecta
de manera inmediata principalmente a las micro, pequeñas y medianas em-
presas, el Gobierno Nacional dispuso la creación del Programa de Asisten-
43
cia de Emergencia al Trabajo y la Producción. El mismo, destinado tanto

a empleadores como a trabajadores, consiste en la postergación o reduc-
ción de hasta el 95% del pago de contribuciones patronales, la asignación
compensatoria al salario para trabajadores a cargo del Estado, un sistema
integral de prestaciones por desempleo, así como la asistencia a través del
Programa de Recuperación Productiva (REPRO) del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social”.
En el marco de ese proceso de implementación los principales cen-
tros de estudios nacionales sobre empleo en Argentina han coincidido en
señalar que el Estado ha estado presente en paliar la difícil situación del
empleo. Por ejemplo, según el Centro de Estudios de Trabajo y Desarrollo
(CETyD) de la Universidad Nacional de San Martín, “las políticas destina-
das a preservar los puestos de trabajo moderaron la destrucción de em-
pleo”. Entre los “amortiguadores oficiales” de la “pandemia después de la
pandemia”, el CETyD subrayó a la prohibición de despidos y el pago del
salario complementario por el Estado (ATP).
Transformaciones en las condiciones de trabajo en el marco

de la pandemia: el teletrabajo
Como bien señala (Giniger, 2020), “es importante destacar que la pandemia
y el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio” en Argentina, no produ-
jeron el teletrabajo. “Esta modalidad de organización del trabajo tiene ya
muchos años, pero se extendió mayormente desde la década del 90, con la
expansión de la telemática e internet. Sin embargo, el aislamiento generali-
zado está implicando la masificación del home office como modalidad, pro-
duciendo una cantidad de dificultades para las y los trabajadores del mundo
y de la Argentina en particular”. El teletrabajo puede ser definido como
una modalidad de organización del trabajo, basada fundamentalmente en
las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs). En ese sentido, es
realizado fuera del establecimiento laboral. En el marco de la pandemia y
debido al ASPO es realizado en los domicilios. Hay una clara interdepen-
dencia funcional entre sujetos que amplían el contexto organizativo laboral
más allá́ del perímetro físico de los ámbitos tradicionales. Constituye una
forma que permite flexibilizar el tiempo de trabajo, extender la jornada
laboral y acelerar los ritmos de producción. Además permite flexibilizar las
tareas, cargas laborales y flexibilizar los costes de producción (incluido sa-
lario). El teletrabajo puede ser utilizado también como una fórmula encu-
bierta de reducción de plantillas, de trabajo precario y mal pagado.
Siguiendo la perspectiva de Giniger (2020), las formas de la modali-
dad de teletrabajo son múltiples, pero se pueden dividir entre: 1) off line:
44
se caracteriza por ser trabajo por objetivos, cuando se vence el plazo esti-

pulado para la realización del mismo, el teletrabajador debe entregar a su
empleador la tarea encomendada; 2) on line: el teletrabajador desarrolla
sus tareas tal como si estuviera en el establecimiento laboral, “pero median-
te un «dispositivo de presencia» informático”. En general, lo que ocurre es
que se despliega una combinación de ambas formas de vinculación con el
empleador. La masificación desordenada del teletrabajo implica la exten-
sión, también desordenada, de la jornada de trabajo. “Son reiterados los
comentarios acerca de que los jefes se comunican a cualquier hora, solicitan
tareas por fuera de la jornada que estaba pautada antes de la pandemia; hay
infinidad de notas en periódicos y revistas sobre el estrés que esto causa”.
Incluso comienza a viralizarse la noción de “derecho a la desconexión”. En
esta misma dirección, “se afirma que las trabajadoras pueden estar lavando
ropa, cocinando o acostando a sus hijos al mismo tiempo que responden
un email, un whatsapp o llenan un formulario con sus smartphones”. Esto
ocurre muy especialmente con las mujeres, que son quienes desarrollan
en mayor medida el trabajo doméstico y de cuidado. Este trabajo no remu-
nerado, que el movimiento feminista intenta visibilizar como tal, hoy hace
eclosión con quienes llevan adelante también el trabajo asalariado en sus
hogares. Las consecuencias son dramáticas para la salud de las mujeres. Al
respecto, en una nota recientemente publicada sobre el efecto del teletra-
bajo en las mujeres, se destacan un conjunto de afirmaciones por parte de
mujeres que han visto empeorar sus ya empeoradas condiciones de trabajo
en el marco de la pandemia y por efecto del teletrabajo. En esa misma nota,
se reflejan comentarios ilustrativos de especialistas. Entre esos comentarios
se destaca que es claro y evidente que “en este contexto se desencadenó la
digitalización con dimensiones difíciles de haber imaginado anteriormente,
entre las que se encuentran las clases virtuales, el home office, el teletraba-
jo, pero que, en conjunto y en el contexto de la pandemia, se podría lla-
mar propagación de la oficina doméstica”, que emerge como nueva forma
de trabajar según Nora Goren, directora del Instituto de Estudios Sociales
en Contextos de Desigualdades (IESCODE) de la Universidad Nacional de
José C. Paz.
De acuerdo con un estudio del Observatorio de la Deuda Social re-
cientemente publicado, donde se contempla a la Ciudad de Buenos Aires y
los 30 partidos del conurbano, se señala que el 26,8 por ciento de quienes
están ocupados realizan trabajo virtual. El porcentaje de quienes lo hacen
desde esas oficinas hogareñas en CABA representa al 40,7 de las trabajado-
ras, y en el conurbano bonaerense, al 22,4 por ciento. A su vez, es menor
en el caso de quienes residen en hogares en situación de pobreza. Es ma-
yor entre el estrato medio profesional, y son más las mujeres que hacen
oficinas domésticas con respecto a los varones. “Se presenta como virtud la
45
característica de permitir a las mujeres conciliar los trabajos de cuidado con

el remunerado. Considerarlo conciliación no hace más que quitarle toda
entidad al peso y envergadura de cada uno de ellos; son dos trabajos, sea
quien sea quien los realice”. Y en tiempos de confinamiento, el papel del
trabajo no pago ha sido y es clave para el día a día. A esto hay que sumar la
sobrecarga de tareas dada, en los casos de hogares con niños/as y adoles-
centes, por el cierre de escuelas y la virtualización de actividades educativas,
sumada a los nuevos requerimientos en términos de cuidado de adultos ma-
yores o sectores de la población en riesgo, mayor sostenimiento emocional
de familiares y vínculos cercanos y de tareas de limpieza relacionadas con
las precauciones que se deben tomar frente a la COVID-19. “Dos recursos
fundamentales, tiempo y energía, son limitados, y hacer dos trabajos en el
marco del confinamiento es muy difícil en el mismo espacio, tanto en este
momento particular como pensando en la proyección a futuro” (Trabajado-
res al borde del colapso, P12. 19 julio 2020, M. Carbajal).
Cabe destacar que en Argentina el Congreso de la Nación sancionó
recientemente una ley para regular el teletrabajo. Punto seguido, se pueden
señalar un conjunto de transformaciones en las condiciones del trabajo a
partir de las cuales existen un conjunto de efectos en las condiciones de tra-
bajo que redundan en la configuración del llamado “home office o family
office”, la depresión como producto de la sobrecarga de trabajo, la falta de
condiciones para la negociación de nuevas reglas para la relación laboral,
menor productividad, la disminución de las horas de sueño, etc. Al respec-
to, la consultora GROW (género y trabajo) lanzó una encuesta virtual entre
mil personas, y encontró que durante la cuarentena las mujeres con hijos
a cargo, duermen un promedio de 5 horas y 18 minutos, mientras que los
varones en la misma situación tienen un descanso nocturno que se extiende
una hora más. Entre quienes no tienen hijos, el promedio de sueño es de
7 horas para ellas y 42 minutos más, para ellos. También las mujeres hacen
cuatro horas más de trabajo doméstico y de cuidados, en promedio, que
ellos, según el mismo relevamiento.
Por otro lado, pero en el mismo sentido, según datos del Progra-
ma Salud, Subjetividad y Trabajo de la Universidad Nacional de Lanús y el
Centro de Estudios e Investigaciones Laborales (CEIL) del CONICET, se
comprobó que más de la mitad de las mujeres vio perjudicada su situación
a partir del Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio. Apenas el 33 por
ciento de las trabajadoras cobró el salario sin poder trabajar ante la pande-
mia de coronavirus. Otro de los datos arrojados por la encuesta realizada a
unas 635 trabajadoras, entre el 13 de abril y el 10 de mayo, comprobó que a
otro 11 por ciento le pagan porque van a trabajar a pesar de la cuarentena,
y un 55 por ciento respondió que no cuenta con otro ingreso extra.
46
Volviendo al estudio de Giniger (2020), es necesario interrogar sobre

cuáles son los beneficios que se difunden hoy sobre el teletrabajo. Trabajar
sin moverse de su casa, reducción de gastos y tiempo, mayor “autonomía” y
“libertad”, trabajar para cualquier parte del mundo, aumenta la calidad de
vida, proceder sin supervisión, menos uso del transporte, menos emisiones
de carbono. Sin embargo, se observa que los trabajadores y trabajadoras
asumen el gasto de los servicios, aumentados por el mayor consumo, uti-
lizan sus propios instrumentos de trabajo, cuyo desgaste y reparación co-
rre por su cuenta, se dificulta la organización del trabajo/vida, dificulta el
trabajo en equipo, dificulta las condiciones de promoción, disminuyen los
salarios, no moverse trae consecuencias negativas a la salud física y psíquica,
el control laboral y la competencia se intensifica, las condiciones de trabajo
en otros países pueden ser incluso peores, y que como destaca Giniger, “la
timba financiera tampoco emite carbono y ha demostrado ser perjudicial
para la mayoría de los pueblos del mundo”.
En cambio, de los beneficios para las empresas a partir de la exten-
sión del teletrabajo son significativos el ahorro de espacio (alquileres y ha-
bilita especulación inmobiliaria), reduce costos fijos (limpieza, seguridad
y servicios), aumenta la productividad, aumenta la flexibilidad, aumenta
la competencia entre trabajadores, reduce el ausentismo, disminuye la or-
ganización colectiva en el lugar de trabajo sindical y política: que a su vez,
aumento todo lo anterior. En cuanto al rol de los sindicatos, negociación co-
lectiva y materias a negociar, cabe destacar que, en primer término se trata
de una modalidad de trabajo, no un nuevo trabajo, con lo cual el encuadre
de actividad y sindical no se modifica. En segundo término, la extensión del
teletrabajo en el marco de la pandemia refiere a una situación de excepción
y emergencia, por lo cual es necesario no naturalizarla. Los trabajadores
que llevan adelante teletrabajo debieran ser quienes están exceptuados o
cumplen tareas y funciones requeridas en tiempo de pandemia, tales como
garantizar derechos. En este sentido, es importante que se abra la negocia-
ción colectiva para regular este estado de excepción, pero que esta regula-
ción termine al finalizar el Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio y los
trabajadores recuperen el conjunto de sus derechos y condiciones laborales.
Bibliografía utilizada
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización
Internacional del Trabajo (OIT) (2020). El trabajo en tiempos de pandemia:
desafíos frente a la enfermedad por coronavirus (COVID-19).Coyuntura
Laboral en América Latina y el Caribe, 22. Santiago https://www.cepal.org/
es/publicaciones/45557-coyuntura-laboral-america-latina-caribe-trabajo-tiem-
pos-pandemia-desafios-frente
47
Giniger, N. (2020) Teletrabajo en tiempos de pandemia. Argentina. CONICET.

Observatorio de la OIT: “El COVID-19 y el mundo del trabajo. Tercera edición.
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Oszlak, Oscar. (2020). “Trabajo remoto: hacer de necesidad virtud”. Cuadernos del
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Vocos y Martínez (2004) “Teletrabajo, ¿otro canto de sirenas?”. Cuadernos del
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dial podría llegar a perder los medios de vida”. Disponible en: http://www.ilo.
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Nuñez, E. “La cuarentena de las empleadas domesticas”. P12.
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Carbajal, M. “Trabajadoras al borde del colapso”. P12. 19 de julio 2020. Disponible
en: https://www.pagina12.com.ar/279412-teletrabajadores-al-borde-del-colapso
48
No se puede controlar lo que no se conoce
Raúl Baridó
“La verdadera ignorancia no es la ausencia de conocimientos,

sino el hecho de negarse a adquirirlos”
Karl Popper
La característica sustantiva presente en toda actividad humana es la bús-

queda de los conocimientos (más o menos complejos) necesarios para pro-
fundizar en su esencia y lograr, mediante un proceso de mejora continua,
perfeccionar los resultados. Tales conocimientos no sólo deben involucrar
a los métodos, procedimientos y herramientas utilizados, sino que también
deben contener los saberes propios del ámbito, cuestión o materia sobre
las que se han de aplicar, es decir los pertenecientes a la propia esencia de
la actividad. El control, y en particular el referido a la gestión pública, no
debe resultar ajeno a lo dicho pero, lamentablemente, no es así por causas
diversas.
Un adecuado sistema de control será aquel que cumpla con dos con-
diciones básicas: ser temporalmente oportuno y técnicamente idóneo. La
comunicación oportuna de los resultados que surgen de la actividad de
fiscalización, habilita la posibilidad de que el sistema operativo adopte a
tiempo las medidas correctivas destinadas a evitar o minimizar la ocurrencia
de daños irreparables al patrimonio. La segunda condición necesaria, esta
es la idoneidad técnica, se refiere a la entidad de lo auditado en relación
a la totalidad de los temas involucrados en la gestión de un organismo y a
la profundidad y precisión de su tratamiento, de modo tal que posibilite
generar un valor contributivo para la gestión a partir de los hallazgos y las
consecuentes recomendaciones.
49
Toda actividad humana encuentra su validación a partir del recono-

cimiento de su valor por parte de los destinatarios de la misma. En el caso
del control serían primariamente los propios fiscalizados y, a partir de ellos,
los ciudadanos, que se verían beneficiados como consecuencia de la imple-
mentación de las recomendaciones que surgen de las tareas de auditoría.
Resulta fundamental entonces, para el logro de los mejores resulta-
dos -para potenciar la utilidad de las auditorías - el saber amplio de los fun-
cionarios afectados, de modo de poder dirigir su actividad hacia los temas
y las actividades esenciales de los organismos, las cuales resultan invisibles a
los ojos de los legos. El conocimiento de la actividad a fiscalizar y una acti-
tud proactiva de parte de quienes la realizan, constituyen valores necesarios
para asegurar la calidad del trabajo.
Propongo comenzar por el análisis de lo dispuesto por la Ley Nº
24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional, en relación a la conformación de los niveles de
conducción superior de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), por
cuanto considero que desde allí comienzan a registrarse las primeras causas
determinantes de la actual situación. La citada norma establecía original-
mente que “para ser Síndico General de la Nación será necesario poseer tí-
tulo universitario en ciencias económicas, y una experiencia en administra-
ción financiera y auditoría no inferior a los ocho (8) años”. Esta disposición
estuvo vigente, sin modificaciones, por siete (7) años, hasta que un artículo
introducido en la Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2000,
extendió la posibilidad de ejercer el cargo máximo del sistema de control
interno a profesionales de la rama del derecho; es así como inmediatamen-
te de sancionada la referida Ley (Nº 25.233), es designado por vez primera
un abogado como Síndico General de la Nación.
¿Fue el motivo de la citada modificación la satisfacción de una coyun-
tural necesidad o voluntad política? ¿o tal vez respondió a un intento legisla-
tivo de enmendar “en parte” un error de origen? Lo mejor sería pensar que
se trató, aunque incompleta, de la segunda de las razones, por cuanto de lo
contrario estaríamos hoy en presencia de una modificación que en su mo-
mento habría estado inspirada en cuestiones ajenas a la búsqueda de la ex-
celencia operativa, habiéndose prolongado sus efectos por veinte (20) años.
Pero más allá de las reflexiones precedentes, la realidad es que hoy
aún sigue vedada a otros profesionales universitarios la posibilidad de ocu-
par el máximo nivel de conducción de la SIGEN, lo cual considero que ha
sido y es un elemento contributivo para consolidar en el tiempo la situación
expuesta en el comienzo del presente escrito.
Si continuamos analizando la Ley Nº 24.156, vemos que dispone que
“El síndico será asistido por tres (3) síndicos generales adjuntos, quienes
sustituirán a aquel en caso de ausencia, licencia o impedimento en el orden
50
de prelación que el propio síndico general establezca”, estos “…deberán

contar con título universitario y similar experiencia a la del síndico gene-
ral…”. Como puede observarse de la lectura de las disposiciones preceden-
tes, para los síndicos generales adjuntos no se disponen requisitos en lo re-
ferente a la cualidad de sus títulos universitarios. Es decir que podría darse
la circunstancia que, frente a la ausencia del síndico general la nación, la
SIGEN quedara a cargo de un profesional no perteneciente ni a la rama de
las ciencias económicas, ni del derecho. Si por el contrario, se pretendiera
evitar lo expuesto, excluyendo al adjunto que no reuniera el requisito de ser
abogado o profesional en la rama de las ciencias económicas, de ser un po-
sible sustituto del síndico general, se habría dado origen a la existencia de
dos tipos de funcionarios para igual jerarquía y función, que la norma cita-
da no prevé: adjuntos que pueden sustituir al Sindico General de la Nación
y adjuntos que no lo pueden hacer. Inclusive, podría darse la circunstancia
que ningún adjunto estuviera en condiciones de suplir en ausencia al titular
de la SIGEN debido a sus títulos profesionales.
Lo hasta aquí resumidamente expuesto pretende poner de manifies-
to inconsistencias dentro de la propia Ley Nº 24.156 vinculadas con la con-
formación de los niveles de conducción superior del organismo rector del
sistema de control interno y sus conocimientos. Si ahora continuamos avan-
zando, vemos que el artículo 103º de la Ley de Administración Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, expresa que “El
modelo de control que aplique y coordine la sindicatura deberá ser integral
e integrado, abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros,
patrimoniales, normativos y de gestión, la evaluación de programas, pro-
yectos y operaciones y estar fundado en criterios de economía, eficiencia
y eficacia”. Resulta difícil de comprender, y menos aún de explicar, cómo
se puede lograr el cumplimiento integral de lo citado, es decir de todos los
aspectos incluidos en el artículo precedente, sin contar dentro del sistema
de control interno con los conocimientos inherentes al ámbito fiscalizado;
cómo se puede, frente a esa situación, ejecutar un control contributivo, es
decir un control que sin alejarse de la función de fiscalización, resulte coad-
yuvante de la gestión mediante aportes técnicamente idóneos y temporal-
mente oportunos. Hoy, ello resulta de imposible cumplimiento, quedando
el mismo circunscripto a meras expresiones de deseo, alejadas de su posible
concreción.
El análisis de la conformación profesional de los equipos que compo-
nen la dotación del organismo rector del sistema de control interno, permi-
te visualizar la insuficiencia manifiesta de profesiones con saberes vincula-
dos a las actividades sustantivas de los diversos organismos que constituyen
su universo de control. Inclusive, más significativo aún resulta el hecho de
que tal circunstancia, se registra también en la conformación de las dota-
51
ciones de muchas de las unidades de auditoría interna (UAI) de los orga-

nismos fiscalizados, en cuya nómina de personal no figura ni tan siquiera,
un sólo profesional de la rama del conocimiento vinculado con la actividad
sustantiva del ente cuya estructura integran y actividades auditan, a pesar
de la mayor injerencia de la SIGEN en la conformación de las UAI desde el
dictado del Decreto Nº 72/2018.
Es hora, cuando menos, de equiparar al valor otorgado al dominio de
las herramientas y procedimientos propios de la auditoría, el vinculado con
la materia o actividad sustantiva de los organismos fiscalizados. De no ser
así, se perderá la oportunidad de propender al fortalecimiento del sistema
mediante la elaboración de informes cuyos hallazgos y consecuentes reco-
mendaciones resulten técnicamente idóneos, tener una visión omniabarca-
tiva de todos los aspectos involucrados en la gestión y, por ende, potenciar
la utilidad de los resultados de la tarea para los propios auditados y de la
sociedad toda.
Es indispensable el conocimiento de las herramientas propias de una
actividad, pero si a ello no se suma el conocimiento específico de la materia
a la cual han de aplicarse, resultará imposible llegar a un resultado verdade-
ramente aportante.
El fortalecimiento del sistema requiere de una reflexión crítica con
despojada de preconceptos y sólo motivada por privilegiar la búsqueda del
bien común y el resguardo de los intereses de la comunidad, verdadera
titular de los activos públicos y destinataria de los servicios, cuya gestión y
fiscalización financia a través del pago de sus impuestos.
Se podría comenzar con la incorporación a los equipos de las UAI,
de profesionales pertenecientes a las dotaciones de los propios organismos
en las que ellas se desenvuelven, a fin de que sumen sus conocimientos y
experiencia en la gestión de las áreas sustantivas a los equipos de auditoría
preexistentes. Igual proceder debería seguirse con referencia a la SIGEN,
utilizando inclusive el Instituto Superior de Control de la Gestión Pública
que funciona en su ámbito para realizar capacitaciones focalizadas sobre
diversas áreas del sector público nacional.
Considero que es el momento de realizar una mirada crítica del sis-
tema de control interno a partir del análisis de los resultados obtenidos tras
casi tres décadas de vigencia. Creo que es momento de reflexionar sobre lo
expresado por Karl Popper e iniciar el camino que permita salir paulatina-
mente de la coyuntural ignorancia, comenzando por la incorporación de
los conocimientos necesarios, hoy ausentes.
52
Una nueva intergubernamentalidad en la

gestión de la movilidad y el transporte
Julián Bertranou
1. Nuevos y viejos desafíos

El sector transporte en la Argentina ingresa al año 2020 con una agenda
que se ha ido elaborando con el tiempo, no sin tropiezos ni cierta pereza:
la búsqueda de una paulatina ‘descarbonización’, una mayor integración
modal tanto en el ámbito del transporte urbano de pasajeros como en el de
cargas, un intento de incrementar la eficiencia de los factores y unos reque-
rimientos de asegurar una mayor accesibilidad y seguridad para los secto-
res y áreas más desfavorecidas. El Plan de Acción Nacional de Transporte y
Cambio Climático (PANTyCC) de 2017 prevé una serie de medidas en ese
sentido: la reconversión de la matriz energética en el autotransporte urba-
no (expandiendo el uso de GNC), una creciente electrificación de unida-
des y servicios, el incremento del rol del ferrocarril en una matriz de cargas
excesivamente volcada al autotransporte y medidas de eficiencia operativa y
energética en este último sector. El Plan Federal de Seguridad Vial plantea
el desafío de reducir significativamente la siniestralidad vial, instrumentan-
do acciones tendientes a la formación de conductores, a la sensibilización
pública y a la mejora de la infraestructura.
Con el Covid-19 y las medidas de confinamiento necesarias, el sec-
tor transporte, en especial el de pasajeros urbano e interurbano, sufrió un
impacto inédito y hasta incomparable con el de los demás sectores produc-
tivos. La caída de los pasajeros transportados en el ámbito urbano no tiene
precedentes (entre el 70 y el 80% según modo de acuerdo con datos de
SUBE). El transporte interurbano casi ha desaparecido, tanto el terrestre
como el aéreo.
53
Los efectos de la pandemia van a ser profundos y quizás más largos de

lo esperado. Se tiende a suponer que una vez que estén dadas las condicio-
nes para un retorno a las operaciones ‘normales’ (previas al confinamien-
to), los distintos actores intervinientes, empresas, usuarios y organismos
públicos, van a retomar sus prácticas habituales. Poco se sabe del futuro,
pero es posible anticipar que no reproducirá de la misma manera las condi-
ciones previas. En la post-pandemia entonces, otra agenda se entrelaza con
la agenda estructural mencionada anteriormente.
Distintas nuevas situaciones van a tener que considerarse en el fu-
turo cercano del transporte: a) un porcentaje todavía indeterminado de
ciudadanos va a ser renuente a usar transporte público; b) las medidas de
distanciamiento se mantendrán por un tiempo más largo de lo esperado,
con una caída del factor de ocupación de las unidades; c) el financiamiento
público, artífice principal de la operación de los servicios urbanos, estará
fuertemente comprometido por las múltiples demandas post-crisis y por el
estancamiento de la recaudación; y d) el transporte interurbano deberá ser
repensado en clave de una nueva viabilidad operativa y financiera.
Si la agenda previa necesitaba compromisos institucionales de gran
envergadura, los nuevos desafíos los requieren aún más. Entre las estrate-
gias institucionales prioritarias para abordar este cúmulo de desafíos en to-
dos los sectores, y en particular en el sector transporte, es necesario mejorar
el funcionamiento y la calidad de la coordinación intergubernamental, y en
especial, la coordinación intergubernamental multinivel.
2. La intergubernamentalidad
La coordinación intergubernamental alude a la capacidad de los entes es-
tatales para actuar de manera conjunta en dirección a un objetivo común,
suministrando de manera completa y oportuna, los aportes que cada uno
de ellos comprometió en la producción del resultado final. Una coordina-
ción intergubernamental plena requiere de una planificación común y de
la organización de la acción conjunta para lograr el objetivo buscado.
Las características multidimensionales y multicausales de buena parte
de los problemas que aquejan a nuestra sociedad, así como la distribución
de las responsabilidades públicas en distintos organismos, frecuentemente
de distintos niveles de gobierno (nacional, provincial, municipal), repre-
sentan las principales razones que deben invitar a los organismos públicos
a diseñar estrategias de cooperación. Los incentivos para esta cooperación
y consecuente coordinación de acciones no siempre están alienados en su
favor: factores políticos, organizacionales o simplemente metodológicos,
54
impiden que muchas manifestaciones de buena voluntad se traduzcan en

compromisos institucionales concretos.
En el caso argentino y asociado a su configuración federal, los distin-
tos niveles de gobierno y en especial la Nación y las provincias, desarrollan
una diversidad de funciones públicas concurrentes en el ámbito de las po-
líticas sociales, productivas, ambientales y de infraestructura. En algunos
casos cumplen la misma función y en otros, cumplen funciones distintas,
pero dentro de un mismo proceso productivo. En el sector transporte, am-
bas situaciones son comunes: por un lado, operan o regulan servicios de
transporte, por el otro, como ejemplo, la Nación cumple funciones de fi-
nanciamiento o habilitación (puertos), y las provincias operan o regulan los
servicios o las infraestructuras. La Nación tiene significativa presencia en el
sector: domina completamente el modo aéreo y el ferroviario, y es un actor
gravitante tanto en el autotransporte terrestre como en el modo marítimo/
fluvial. Sin embargo, hay segmentos como el transporte urbano de pasaje-
ros, el tránsito y la seguridad vial, donde el rol provincial (y municipal) es
central.
En esos ámbitos donde las funciones están distribuidas o son com-
partidas, por lo que necesitan de integración programática, coordinación
organizacional y articulación operativa, la cooperación intergubernamental
es imprescindible para garantizar que el producto final (un servicio a un
pasajero o un generador de cargas) tenga el mayor nivel de calidad.
La gestión intergubernamental permite ver el proceso productivo de
forma integral, permite pensar mejoras en eficiencia, en cobertura y en
accesibilidad, facilita la armonización de normas y prácticas para garantizar
un mismo servicio en todas las operaciones, habilita la mejora en el desem-
peño de roles especializados y genera confianza en los servicios públicos.
Sin embargo, no puede asumirse como un bien inexorable o inevi-
table. Como se mencionó anteriormente, el cementerio de iniciativas de
cooperación y coordinación intergubernamental está arbolado por expre-
siones de buena voluntad de los participantes. La intergubernamentalidad
requiere de diseños que identifiquen y contemplen los incentivos organiza-
cionales de las partes. También necesita de programaciones más explícitas
y de institucionalidades que formalicen los intercambios recurrentes. Y el
camino se construye con compromisos que se cumplen gradual, pero efec-
tivamente, alimentando el círculo virtuoso de la continuidad. Por supuesto,
no hay que soslayar la necesidad de contar con líderes que piensen ‘en
grande’.
55
3. Agenda intergubernamental de transporte

La agenda intergubernamental es inmensa, en todas las áreas de políticas
públicas y en especial, en el transporte. La propia naturaleza del ‘despla-
zamiento’ tanto de personas como de bienes, atraviesa múltiples fronteras
políticas y administrativas. Si a ello agregamos el carácter multidisciplinario
y multidimensional de la movilidad y el transporte, donde intervienen as-
pectos técnicos, sociales, económicos, ambientales, demográficos y energé-
ticos, la necesidad de cooperación y coordinación debe estar en el centro
de cualquier proceso de mejora de la gestión pública.
Dentro esta variada agenda, es posible identificar algunos casos que
implican oportunidades para una instalación o un relanzamiento de las
instancias de coordinación intergubernamental. Se analizarán cuatro casos
relacionados tanto con el trasporte urbano, como con el interurbano y el
de cargas.
a) Movilidad urbana sostenible a nivel nacional

La movilidad urbana tiende a ser una responsabilidad de las autoridades
subnacionales o locales. Sin embargo, en muchos países de Europa, Amé-
rica el Norte, Asia y América Latina (Brasil, por ejemplo), el gobierno na-
cional se ha convertido en un jugador clave. Los compromisos de descarbo-
nización son asumidos en la esfera internacional por el nivel nacional, por
lo que estas autoridades tienen un genuino interés de que las autoridades
locales adopten medidas en ese sentido. El transporte es responsable por
cerca del 15% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en
Argentina, y el segmento urbano es el más significativo.
La tendencia inmediata puede ser la de crear un fondo en el nivel
federal para apoyar iniciativas de descarbonización y eficiencia energética
en el nivel local. Eso está muy bien, pero debe inscribirse en un acuerdo
gubernamental interjurisdiccional mucho más abarcador. Por lo pronto,
los gobiernos locales carecen muchos de ellos de conocimientos y expe-
riencia para encarar procesos de reconversión de la matriz de movilidad.
El gobierno federal puede apoyar técnicamente estos procesos y generar
las condiciones para formular proyectos de transporte sostenible robustos
y con alto impacto. El gobierno federal debe entonces disponer de fondos,
de lineamientos generales y de apoyo técnico para apoyar a las autoridades
metropolitanas o locales para que diseñen un proyecto de alto impacto.
Esto debe encararse en el marco de una jerarquización del Consejo
Federal de Transporte y de la apertura de una Comisión sobre Movilidad
Urbana Sostenible que fije los criterios generales que deben seguir las me-
56
trópolis y ciudades intermedias del país para encarar la readecuación de su

matriz de movilidad y contar con recursos financieros valiosos, tanto nacio-
nales como de la cooperación internacional.
b) Movilidad urbana en el AMBA

Un capítulo especial del punto anterior es el que involucra al Área Me-
tropolitana de Buenas Aires (AMBA), por mucha diferencia, la principal
y más compleja aglomeración urbana del país. Sobre la movilidad urbana
en el AMBA se ciernen múltiples jurisdicciones: nacional, provincial, de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y municipal (de la Provincia de
Buenos Aires). Cada unidad de gobierno dispone de ciertas competencias
y servicios a su cargo que tienen un impacto significativo en las oportunida-
des de movilidad de los habitantes. La Nación gestiona ferrocarriles y auto-
buses de jurisdicción nacional. La Provincia de Buenos Aires (PBA) gestio-
na una amplia red de autobuses urbanos, así como segmentos de la vialidad.
La CABA gestiona el subterráneo, los vehículos de alquiler, el tránsito y la
vialidad local, y tiene una creciente injerencia en los autobuses caratulados
como DF (con recorridos íntegros dentro de la Ciudad). Los municipios de
la PBA tienen jurisdicción sobre el tránsito local, los vehículos de alquiler y
una creciente red de autobuses (que representa cerca del 20% de los pasa-
jeros totales de ese modo).
Los problemas que se suscitan con esta multijurisdiccionalidad son
múltiples: diferencias en el tratamiento de los servicios y su fiscalización,
problemas en cuanto al tratamiento integral de tarifas y compensaciones,
imposibilidad de establecer prioridades comunes, diferencias en el trata-
miento del tránsito y la circulación, y dispersión de la información sobre
movilidad, entre otros muchos problemas que desembocan luego en resul-
tados globales de ineficiencia, inequidad, desorden y falta de sostenibilidad.
Como en tantos otros temas comunes, los actores del AMBA del
transporte han venido intentando crear una instancia colectiva de planifi-
cación, coordinación y gestión vinculada a la movilidad en el área. Luego
de 50 años desde la primera propuesta más articulada, la creación de una
autoridad metropolitana de transporte efectiva es todavía una deuda. El úl-
timo intento, la creación entre 2012 y 2014 de la Agencia Metropolitana de
Transporte (ATM), relanzada luego entre 2016 y 2019, ha producido logros
muy magros. Las partes fundadoras (Nación, PBA, CABA) no terminan de
involucrarse y de delegar funciones críticas para que la ATM asuma el lide-
razgo de la planificación y coordinación metropolitana. La coordinación de
hecho la ha asumido la Nación, amparada en el poder ‘disciplinador’ del
financiamiento (compensaciones tarifarias). Pero esto ya es insuficiente. El
57
AMBA necesita avanzar en una planificación de la demanda y de la oferta

de servicios que se traduzca en mayor accesibilidad, sostenibilidad y eficien-
cia. Los presupuestos debilitados luego del Covid-19, van a necesitar de es-
fuerzos consistentes en materia de eficiencia. Los requerimientos sanitarios
van a requerir de la armonización de normas de todo tipo a lo largo del
territorio. Los requerimientos ambientales impulsarán una revisión de la
matriz de movilidad, fomentando la descarbonización. Todos estos desafíos
necesitan cooperación y coordinación intergubernamental.
En el relanzamiento de la ATM no alcanzan las buenas intenciones.
Es necesario un análisis de los incentivos que tienen las partes integrantes
para integrar esta sociedad. Su confirmación necesita basarse en estos in-
centivos: por un lado, ¿en qué y con qué se beneficia cada una de las par-
tes?; por otro lado, ¿qué obligaciones deben cumplir las partes para seguir
teniendo los beneficios por prestar servicios (compensaciones tarifarias)?
En suma, debe ser una sociedad donde no sólo los ciudadanos se vean be-
neficiados, sino también los organismos públicos, con mayores capacidades
para poder actuar.
El futuro de esta necesaria ATM depende del liderazgo, pero depen-
de también de un diseño que identifique las funciones que deben ser dele-
gadas y que beneficien a cada una de las partes. Unas funciones que pueden
ser claves para generar esta asociación son la gestión integrada de datos de
movilidad, el diseño integrado de las nuevas rutas del autotransporte, la
armonización de normas, el diseño de planes directores de referencia obli-
gada y el aval para el acceso a financiamiento por parte de las jurisdicciones
(en el marco del plan director).
c) Autotransporte de media y larga distancia

El transporte interurbano de pasajeros sufrió como ningún otro de los sis-
temas de transporte, los efectos del confinamiento por la pandemia del
Covid-19. Los servicios interurbanos terrestres y aéreos se redujeron a casi
a cero, en un contexto de inédita desconexión humana entre ciudades.
Cabe aclarar que el transporte de cargas mantuvo en buena parte su tráfico
pre-crisis, como condición del abastecimiento y del mantenimiento de las
cadenas productivas agrícolas e industriales.
En especial, el autotransporte debe pensarse de nuevo, y el mismo
depende de decisiones públicas que caben a las autoridades domésticas,
nacionales y provinciales (el sector aéreo tiene, contrariamente, un com-
ponente significativo de regulaciones internacionales). Tanto los permisos
nacionales (interjurisdiccionales) como los provinciales (de aplicación al
interior de cada provincia) deben replantear los parámetros de servicio
58
para incorporar regulaciones sanitarias (no se sabe hasta cuándo) y nuevas

pautas tendientes a garantizar un buen servicio en el marco de las serias
restricciones financieras actuales.
Como hay diversas jurisdicciones en juego y en especial, una gravita-
ción muy significativa de los permisos interjurisdiccionales nacionales, el es-
tablecimiento de normas más homogéneas en la prestación de los servicios
de media y larga distancia, así como la decisión de apoyar los servicios con
subsidios indirectos a insumos básicos como el combustible, o la decisión
de mutar a una matriz energética menos contaminante, o las decisiones
sobre condiciones laborales, requieren de una instancia federal de análi-
sis, negociación y supervisión de las decisiones estratégicas que se tomen.
Esto es especialmente necesario porque, además, el sector viene perdiendo
sistemáticamente pasajeros en los últimos 10 años, en favor del transporte
individual, el avión, y nuevas formas de transporte colectivo (combis) para
tramos más cortos (las cuales también necesitan de una regulación nueva).
La posibilidad de que el servicio de autotransporte detenga su caída
relativa, y pueda competir mejor con el auto particular o el avión, articu-
lando internamente su oferta (incluyendo las combis), es una planificación
federal que contemple nuevas normas, nuevos parámetros (con sus bandas
de implementación), nuevas tarifas y modos de comercialización, y nuevos
acuerdos sobre beneficios impositivos. Sin un espacio federal concreto, que
puede ser una extensión del propio Consejo Federal de Transporte, no será
posible enfrentar una inevitable caída del sector, que producirá un impacto
muy negativo para la conectividad de sectores más vulnerables y de ciudades
medianas y pequeñas.
d) Puertos y Vías Navegables

A excepción del Puerto Nuevo de Buenos Aires, los puertos públicos son
todos de gestión provincial desde la ley 24.093 de actividades portuarias de
1992. La gestión la hace de manera directa un organismo centralizado de la
provincia, y en el caso de los puertos más importantes, la gestión la realiza
un consorcio público privado.
El gobierno nacional, además de la gestión de Puerto Nuevo (a través
de la Administración General de Puertos), retuvo funciones importantes
como la habilitación de puertos (públicos y privados) y el financiamiento
de obras. Por otro lado, tiene jurisdicción sobre el mantenimiento y profun-
dización de los canales principales de tránsito y acceso y en particular, sobre
la vía de navegación troncal (mal llamada hidrovía – Paraná/Paraguay). A
esto se le agregan las funciones de seguridad marítima y fluvial ejercidas por
Prefectura Naval Argentina.
59
Este andamiaje de organizaciones y funciones se da en un sector fuer-

temente influenciado por grandes operadores de escala mundial, crecien-
temente concentrados: navieras y operadores logísticos. Las ventajas com-
parativas o las potencialidades de los puertos dependen en buena medida
de decisiones que toman estos jugadores en función de la organización de
su actividad a escala global. En un escenario como el que se describe, las
posibilidades de incidir en el desarrollo portuario y fluvial por parte de
los actores domésticos tienen limitaciones importantes. Pero una condición
necesaria para que la Argentina pueda adaptarse favorablemente a la nueva
realidad del comercio a escala global, ganando en eficiencia, en competiti-
vidad y en calidad en materia portuaria y de navegación, es la cooperación
intergubernamental entre la Nación y las provincias.
En vez de alentar una competencia inter-portuaria insensata, o de
asignar fondos cuantiosos a proyectos portuarios sin justificación, o desde-
ñar la realización de estudios sobre las opciones para el futuro desarrollo
de la vía de navegación troncal, el país debe transitar un camino de coo-
peración, donde se expliciten objetivos estratégicos a alcanzar, se analicen
opciones, se planifiquen intervenciones que permitan aprovechar al máxi-
mo la capacidad portuaria, contribuyendo a su vez, con objetivos ambienta-
les. En función de una planificación de la que participen todos los actores,
el gobierno nacional puede asignar fondos priorizando áreas y servicios
determinados, alentando cierta competencia intra-portuaria y cierta espe-
cialización y coordinación interportuaria, buscando que el sistema como
conjunto, sea más eficiente, eficaz e integrado multimodalmente. En ese
sentido, también debe jerarquizarse el Consejo Federal Portuario como
condición previa, para que ampare esta planificación y esta coordinación
intergubernamental.
4. Conclusión
Los desafíos son múltiples, los que venían de antes, y los que se sumaron
con el Covid-19; en el transporte, como en todas las áreas de gestión pú-
blica. Los esfuerzos gubernamentales van a tener que ser inéditos. La coo-
peración y la coordinación intergubernamental deberá ser una estrategia
de acción, entre otras, pero encarada decididamente. Será una condición
necesaria, no suficiente, pero condición al fin para mejorar los desempeños
públicos en el sector transporte, en la medida en que una acción conjunta
y ordenada permitirá pensar y operar la totalidad, ganar en eficiencia y efi-
cacia, y empujar el umbral de calidad, sostenibilidad y accesibilidad hacia
nuevas fronteras.
60
La intergubernamentalidad tiene a su vez sus condiciones: líderes

que piensen ‘en grande’ los problemas; no desde sus ‘quintitas’, por lo
pronto. Pero, además, un análisis más certero de lo que cada uno puede ga-
nar con la acción conjunta. Esto implica comprender la ‘economía política’
de la descoordinación, para construir una economía política de coordina-
ción y la cooperación. Y en esta faena hay que identificar beneficios, costos
y posiciones mutuamente beneficiosas, así como estrategias para alcanzar a
estas últimas. La intergubernamentalidad se asienta en una dinámica tanto
política, como organizacional, y es necesario comprender y actuar sobre
ambas dimensiones.
61
Cultura organizacional: aunque

no la veamos siempre está
Gustavo Blutman – Isidoro Felcman
Paso a paso, la cultura nos da un zarpazo

Cuando pensamos que somos seres autónomos, ¡Zas! Nos damos cuenta
de que estamos condicionados por un conjunto de símbolos, signos, re-
presentaciones, saberes, creencias, historias: la cultura. Algunos elementos
de dicho conjunto son observables, se pueden ver y en algunos casos tocar.
Un reglamento que establece cómo deben hacerse las cosas, es parte de la
cultura organizacional manifiesta. En cambio, hay otros elementos que son
invisibles, no se ven ni se tocan, pero existen y condicionan nuestra forma
de ver el mundo y de accionar sobre él. La creencia que el jefe cuanto más
lejos está mejor es la manifestación consciente de una presunción básica
llamada distancia de poder. Las presunciones básicas son invisibles, pero
gobiernan nuestra conducta a la manera de un gigantesco inconsciente co-
lectivo organizacional.
Tenemos un ayer con el predominio de los valores de subsistencia,
los que llamamos básicos: mejora del ingreso y mantener la estabilidad labo-
ral son los pilares que fundamentan el vínculo entre los empleados públicos
y la administración. Y en cuanto a tipos culturales, se destaca el apático: las
organizaciones públicas en Argentina (y podríamos extenderlo a América
Latina) tienen baja orientación a las personas y a los resultados, una escasa
tolerancia a la incertidumbre y una alta distancia de poder entre empleados
y jefes.
63
El presente, si es que es posible hablar de un presente, está marcado

por un momento transicional estaqueado en la pandemia del coronavirus
con cuarentena mediante. Muchos avizoran un gran cambio. Otros plan-
tean algo que será recordado como una gran anécdota en los próximos
años.
El futuro, y en este caso se abren varios escenarios posibles, nos mues-
tra una cultura que necesita transformarse ¿producto de la pandemia? Du-
doso. Tal vez en el conocimiento, reconocimiento y el aprendizaje de técni-
cas incluidas en el teletrabajo.
Los cambios culturales son necesarios porque el mundo cambia cons-
tantemente y el pasaje a valores de auto realización y a tipos culturales nue-
vos y modernizadores son la piedra angular del cambio de la administración
pública.
Plantearemos a continuación una línea histórica caracterizada por
tres etapas: el ayer, el presente y el mañana de las organizaciones públicas.
Ayer: Eterno resplandor de una cultura sin recuerdos (en la

administración pública)1
El modelo administrativo-burocrático inspirado en el industrialismo clási-
co es el que alguna vez desarrolló con maestría Max Weber para satisfacer
los requerimientos de la sociedad del siglo XIX: un diseño organizacional
estandarizado, legalista, rígido, profesional, tecnocrático, impersonal para
la toma de decisiones y la resolución de problemas. El modelo posindus-
trial de los siglos XX y XXI requiere capacidades diferentes: competencia,
creatividad, flexibilidad, simplificación normativa y regulatoria, efectividad,
eficacia y eficiencia, sensibilidad frente a los cambios, calidad de servicio al
ciudadano.
El aparato público quedó detenido en el tiempo de su fundación
original. Viejas prácticas aún se resisten a la modernidad requerida por los
cambios que estos nuevos tiempos necesitan y que toda la sociedad reclama.
Concebimos a la administración pública como un sistema sociotéc-
nico, que utiliza tecnologías centrales y de gestión, mediante las cuales se
obtienen los productos y servicios que satisfacen los fines y objetivos or-
ganizacionales. Pero, al mismo tiempo, las organizaciones disponen de un
sistema social que, si bien es influido por el sistema técnico, también tiene
1 Ver Felcman – Blutman (2020) Cultura organizacional: nuevos dioses y la bús-

queda del eslabón perdido para la transformación del Estado CUINAP 18 INAP
en https://publicaciones.inap.gob.ar/index.php/CUINAP/issue/view/43 re-
cuperado 02-10-2020
64
la capacidad de influirlo. Sistema técnico y sistema social interaccionan de

manera recíproca: influyen y son influidos por el otro. La cultura organiza-
cional es el núcleo central del sistema social.
Los sucesivos proyectos de transformación y modernización del apara-
to público en la Argentina desde los años noventa se basaron en un axioma:
modificaciones en el sistema técnico son suficientes para generar resulta-
dos, sin tener en cuenta el sistema social, es decir, la cultura organizacional.
Se pueden inventariar múltiples factores que incidieron sobre fraca-
sos totales o parciales en procesos de transformación de lo público. Pondre-
mos la atención en uno de ellos, habitualmente soslayado: la cultura orga-
nizacional, un factor existente pero a veces invisible que, a nuestro juicio,
dificulta la implementación exitosa de cambios en los nuevos modelos de
gestión pública.
Veremos entonces que, si bien la cultura tiene algunas manifesta-
ciones visibles llamadas “artefactos” (normas, procesos, rituales, símbolos,
comportamientos, espacios físicos, sensaciones de bienestar y malestar), por
debajo de esa superficie existen preferencias (valores) y creencias profun-
das (presunciones básicas) que no se ven, forman parte de un inconsciente,
un imaginario colectivo organizacional y que, de manera silenciosa, no ma-
nifiesta, guían los comportamientos en sentidos opuestos a la racionalidad
de los procesos de transformación.
Desde principios del siglo XXI, parece estar renaciendo la confianza
en el axioma original sobre la bondad tecnológica en procesos de cambio
organizacional. La potencia de las nuevas tecnologías de la información y
comunicación (TICs) y el acceso masivo que la ciudadanía tiene para su uti-
lización serían (ahora sí) factor determinante en el éxito de los nuevos pro-
cesos de transformación: desarrollo de TICs, aplicaciones baratas y masivas,
acceso relativamente generalizado a medios de comunicación (teléfonos
celulares, notebooks, etc.), gobierno abierto y escrutinio. Estos parecerían ser
ahora los “nuevos dioses” que asegurarán la transformación y los cambios
fundamentales que antes no podían lograrse por una mayor precariedad
tecnológica.
Agreguemos a ello el factor de las crisis contextuales, como el caso
de conflictos militares, migraciones masivas, pandemias, entre otros fenó-
menos, que aceleran los procesos de cambio latentes.
¿Serán estos nuevos elementos suficientes para sostener la transfor-
mación? ¿O una vez más la “dimensión invisible” se hará presente ralenti-
zando y eventualmente deteniendo estos procesos? El temor a la autoridad,
la baja tolerancia a trabajar en situaciones inciertas, el individualismo, la
baja orientación a los resultados, la baja orientación a planificar hacia el
futuro, ¿se modificarán por el solo hecho de la modernización tecnológica
65
y las crisis? Y si no cambian, ¿serán factor de retardo o fracaso en procesos

de transformación?
En definitiva, estamos en presencia de transformaciones que, a nues-
tro juicio, requerirán de intervenciones simultáneas vinculadas con la ope-
ración de variables organizacionales habitualmente no consideradas en es-
tos procesos. En este caso, la cultura organizacional.
De acuerdo a Edgar Schein la cultura organizacional es “un modelo
de presunciones básicas —inventadas, descubiertas o desarrolladas por un
grupo dado al ir aprendiendo a enfrentarse con sus problemas de adap-
tación externa e integración interna—, que hayan ejercido la suficiente
influencia como para ser consideradas válidas y, en consecuencia, ser en-
señadas a los nuevos miembros como el modo correcto de percibir, pensar
y sentir esos problemas”. Schein identifica y distingue tres niveles de la cul-
tura organizacional:
1. un nivel manifiesto o visible, conformado por artefactos (objetos, nor-
mas escritas, rituales, símbolos) y, por extensión, todas las manifestacio-
nes de malestar y bienestar que miembros de una organización pueden
tener con su vida laboral dentro de ella (clima laboral);
2. un segundo nivel integrado por valores, que son las preferencias que
miembros de una organización tienen respecto de ciertas cuestiones or-
ganizacionales por encima de otras (remuneraciones, beneficios socia-
les, tiempo libre, interacción con otros/as miembros, satisfacción con
la tarea, compromiso, autorrealización, progreso);
3. un tercer nivel formado por las presunciones básicas, que son las creen-
cias más profundas e “invisibles” y constituyen el “inconsciente colectivo
organizacional” (distancia de poder, evitar la incertidumbre, individua-
lismo, orientación al futuro).
Nos interesa aquí agregar otros dos niveles:

1. un nivel intermedio entre el segundo y el tercero, denominado “tipos cul-
turales”, que definimos como los modelos organizacionales que respon-
den a formas particulares que tienen las organizaciones de relacionarse
con el contexto, de conducir, de gestionar y de recompensar a su gente.
Acá tenemos tipos culturales tradicionales: paternalista alta relación
con los empleados baja orientación a los resultados. El apático (buro-
crático) y el anómico (falta de normas) tiene baja orientación a la gente
y a los resultados. Los tipos culturales modernos o neo-organizacionales
son el exigente, alta orientación a los resultados y baja orientación a la
gente y el integrativo alto vínculo con la gente y con los resultados.
2. Un nivel de base fundante, al que llamado “paradigmas”, que conside-
ramos como “visiones del mundo”.
66
Partimos de una serie de consideraciones iniciales que estaban diri-

gidas a mostrar, primero, que los procesos de transformación del Esta-
do que se han puesto en marcha en la Argentina tuvieron escasamente
en cuenta la cultura organizacional. Segundo, que dicha omisión inci-
de en el desarrollo de los procesos de transformación. Tercero, que la
cultura organizacional es un componente estructural presente en toda
organización que puede incentivar, frenar u obstaculizar los procesos
de cambios. Los rasgos presentes en la cultura organizacional tienden
a contrarrestar los efectos modernizantes de la retórica de los procesos
de transformación.
El éxito de cualquier proceso de reforma estaría condicionado a que se pro-

duzcan modificaciones importantes en el ámbito cultural. El cambio de la
cultura implica una modificación sustancial de una situación estructurante,
una cristalización que debe romperse para construir nuevos valores, nuevos
modelos. En este sentido, resultará necesario elevar, en primer lugar, los
niveles de tolerancia a situaciones de incertidumbre provocadas o acrecen-
tadas por el cambio organizacional. En segundo lugar, será indispensable
introducir modificaciones en el tipo cultural, en pos de incorporar rasgos
propios de los nuevos modelos, en especial del tipo cultural que hemos defi-
nido como integrativo. Ello traería como consecuencia cambios en el mapa
valorativo de la cultura organizacional impulsando una mayor priorización
de valores como el desafío, la necesidad de aprendizaje y el crecimiento,
por mencionar los más importantes.
Hoy: Pandemia y Cultura un solo corazón

Este apartado en algunos meses o años (tal vez) podrá ser eliminado o pues-
to en el ayer. ¿Parte de una gran anécdota? ¿O estaremos viviendo en otro
tipo de sociedad? Por el momento no hagamos futurología y dediquemos
unas breves líneas a esta situación histórica con un alto grado de intuición
más que de información precisa.
Por ejemplo, el valor tiempo libre para la vida personal entra en con-
flicto cuando las tareas comienzan a desarrollarse en la casa. Al principio se
puede hacer compatible el trabajo con la vida privada, pero la tensión que
se empieza a generar colisiona con lo deseado.
Un valor anhelado en la administración pública fue y sigue siendo
la libertad para decidir. Sin embargo, la situación de escaso vínculo genera
algunos bloqueos ante la incertidumbre de las posibles decisiones. Las con-
sultas informales entre empleados y jefes dejan de existir y cada uno debe
afrontar decisiones que no estaban contempladas en los vínculos anteriores.
67
Los tipos culturales se transforman, aunque sea momentáneamente,

producto de las incertezas de los tiempos que se viven. Probablemente la
mirada focalice en el tipo cultural anómico, más que en el apático. Esas fal-
tas, no de normas pero sí de referencias, desestabilizan las articulaciones so-
ciales y se traducen en indefiniciones de conducción. Ejemplos cotidianos:
¿Cómo contabilizo la cantidad de horas trabajadas? ¿Cómo me comunico
con mis pares y jefes? ¿Cómo articulo mi vida personal con mi vida laboral
en cuarentena? Estas preguntas y otras más se intentan responder con el
tiempo pero eso no permite una inmediata desvinculación de la anomia
mencionada.
En el caso de las presunciones básicas, elementos más profundos de
la cultura, la distancia de poder se desintegra, y la tolerancia a la incer-
tidumbre, si la tuviésemos que trazar en una curva, tendría subas y bajas
constantes.
No hay certezas, la cultura parece desvanecerse pero lo que en reali-
dad logra es un proceso de transformación paulatina que va transforman-
do los parámetros existentes. Nuevas relaciones, métodos, estrategias van
apareciendo y eso desencadena una serie de eventos que a la larga pueden
ser transformadores. La “bendita” frase “el teletrabajo llegó para quedarse”
permea los imaginarios y logra descontroles momentáneos que instruyen
nuevas formas de adaptación, aunque con dudas sobre su continuidad en la
nueva normalidad o, podremos decir, la nueva anormalidad.
Mañana: ¡Alto están rodeados! Ríndanse somos la nueva

cultura
Anticipar el desempeño de lo social implica un desafío complejo que encar-
na peligros para quienes se abocan a tal tarea, pues los escenarios futuros
construidos en el pasado han presentado un alto nivel de error. Dicho de
forma directa, es común que trabajos prospectivos de alta factura técnica
hayan afirmado la ocurrencia futura de situaciones que, cuando los plazos
se cumplieron, no fueron consistentes con lo real.
Respecto al Estado observamos dos grandes corrientes frente al fu-
turo: una que considera bastante estable la situación actual y, por lo tanto,
prevé solo cambios menores —y entonces los futuribles tienen el carácter
de una evolución tendencial—, y otra que entiende que el equilibrio es
precario y que estamos atravesando un período de importantes mutaciones.
Estas tendencias no solo difieren en cuanto al futuro, sino también en el
análisis del proceso que llevó a la situación actual. Separamos estos análisis
en ortodoxos y heterodoxos, con tres escenarios.
68
1. 1. Dogma vigente (ortodoxia liberal): Está asociado con el papel central

del mercado, tiene un discurso cerrado al cambio y por ello se presenta
como incuestionable
2. Camino sinuoso (heterodoxia reformista): este conjunto de ideas, que
fue desarrollado por la socialdemocracia europea, pone el centro de
gravedad en la sociedad civil. Plantea reformas y continuidades en lo
que hace a la visión liberal tradicional.
3. Regreso al futuro (heterodoxia radical): se caracteriza por resaltar el
carácter fundamental del intervencionismo estatal en la tarea de re-
construir un programa que represente los intereses de los sectores
populares.
En un intento por vincular ahora escenarios y potenciales estados futuros

de la cultura organizacional pública para cada uno de ellos, desarrollare-
mos algunas ideas sobre escenarios y tipos culturales, siguiendo la idea de
asociar a cada escenario un tipo cultural ideal, teniendo en cuenta que los
tipos ideales no existen empíricamente en estado puro. Plantearemos la
consideración de estos tipos ideales como un recurso metodológico des-
tinado a identificar extremos teóricos. La realidad se encargará luego de
mostrar combinaciones híbridas.
Resumiendo los vínculos:

1. Dogma vigente: se orientaría centralmente al tipo cultural exigente en
línea con la mímesis de las estructuras de las organizaciones privadas.
Hay un énfasis en objetivos y resultados, búsqueda de la eficiencia, im-
portancia de lo técnico más que lo humano. El individualismo y el pro-
greso personal son ejes conceptuales principales. Aceptación de con-
textos inciertos y alta distancia de poder
2. Camino sinuoso: habría un predominio del tipo cultural integrativo, en
el que la participación y el vínculo con la sociedad civil son centrales.
Hay una combinación entre la orientación a los resultados y el cuidado
de la gente: visión, compromiso, trabajo en equipo, buena comunica-
ción, preocupación por el desempeño individual y grupal, participa-
ción plena, toma de decisiones colectivas, rendición de cuentas frente a
asambleas y pares, managing without managers. Alta tolerancia a la incer-
tidumbre y baja distancia de poder.
3. Regreso al futuro: se correspondería con modelos de gestión neowebe-
rianos destinados a modificar el pasado burocrático con la incorpora-
ción de herramientas de gestión modernas, aunque manteniendo es-
quemas de paternalismo (importancia de los/las líderes) combinados
69
con controles procedimentales tradicionales. La intervención del Esta-

do es tan fuerte que se superponen las unidades organizativas y los di-
ferentes sistemas de monitoreo. De todas maneras, hay una orientación
a incorporar nuevas tecnologías destinadas a promover la obtención de
resultados que priorizan lo social y la redistribución, con alta interac-
ción entre actores. Baja tolerancia a la incertidumbre y alta distancia
de poder
Propuesta (¿In?) decente

Todo lo desarrollado previamente puede ser útil para elaborar una agenda
de futuro con mirada holística. Dadas las características de este artículo, no
se desarrollará aquí la agenda de manera completa. Solo se esbozarán sus
elementos principales.
La agenda de futuro que se puede leer en el material mencionado en
la cita 1, plantea acciones en 4 ejes: a) el Eje de Fines; b) el Eje Tecnológico;
c) El Eje Social d) El Eje de Escenarios Futuros.
En el Eje de Fines se propone trabajar con un enfoque integral de
cambios, considerando a las organizaciones públicas como sistemas so-
cio-técnicos, una consolidación paradigmática para determinar un nuevo
rol del Estado posburocrático e igualitario, un énfasis en la generación de
resultados orientados a la ciudadanía y la sociedad, la planificación estraté-
gica participativa como herramienta fundamental de orientación al futuro.
En el Eje Tecnológico la propuesta es considerar la calidad y la rele-
vancia de las tecnologías de gestión a utilizar, teniendo en cuenta no solo
las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, sino también el
resto de las tecnologías de gestión que la administración pública utiliza: pla-
nificación, presupuestación, programación, finanzas, contabilidad pública,
normas y procedimientos, recursos humanos, trabajo en equipo, toma de
decisiones. En la referida publicación (cita 1) se podrá encontrar un inven-
tario completo con más de 100 tecnologías de gestión.
En el Eje Social la propuesta es generar un fuerte involucramiento y
compromiso participativo de la sociedad en la gestión pública, un trabajo
permanente sobre lo manifiesto y lo invisible de la cultura organizacional,
el desarrollo de capacidades de liderazgo para impulsar cambios, la instala-
ción de un servicio profesional de carrera administrativa y la adopción de
nuevas formas de trabajo.
Finalmente, en materia de Escenarios Futuros sugerimos tener en
cuenta el análisis prospectivo del Estado incluyéndolo en la agenda pública
a fin de prepararse para los cambios. El futuro es parte de nuestro presente.
Esta línea de acción guarda coherencia con la del planeamiento estratégico
70
participativo. Del mismo modo se propone tener en cuenta la complejidad

de las políticas públicas. En este sentido, deberán repensarse mediante la
adopción de una mirada multidisciplinaria, interactiva e iterativa.
Ayer, hoy y mañana no son fotos aisladas sino una película en donde
los protagonistas somos nosotros mismos y en donde actuamos para que el
final realmente sea positivo.
Bibliografía
Blutman, G. y Cao, H. (2019). El futuro del Estado en la Argentina. Escenarios en
disputa hacia el 2030. Buenos Aires: Edicon
Deal, T. y Kennedy, A. (1985). Las empresas como sistemas culturales: ritos y ritua-
les de la vida organizacional. Buenos Aires: Sudamericana.
Denison, D. (1991). Cultura corporativa y productividad organizacional. Bogotá:
Legis editores.
Felcman, I. y Blutman, G. (2012). «Nuevos modelos de gestión pública y cultura
organizacional». Voces en el Fénix N.º 17. FCE-UBA. Recuperado de https://
www.vocesenelfenix.com/content/nuevos-modelos-de-gestión-pública-y-cultu-
ra-organizacional [Fecha de consulta: 13-4-2020].
Felcman, I., Blutman, G. y Méndez Parnes, S. (2002). «Culturas organizacionales
públicas». Buenos Aires: Ediciones cooperativas.
Hofstede, G., Hofstede, G. J. y Minkov, M. (2010). Cultures and Organizations:
Software of the Min (3.a edición). Nueva York: Mc
Schein, E. (1988). La cultura empresarial y el liderazgo. Barcelona: Plaza y Janés
71
Contrataciones públicas. Una cuenta

pendiente con la ciudadanía
Carlos Cagnoli
Introducción
Los recientes casos de adquisiciones de bienes a precios excesivos en el Mi-
nisterio de Desarrollo Social de la Nación y en el Gobierno de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, por compras realizadas en el marco de la pan-
demia del COVID 19, ponen otra vez en el tapete el tema de las contratacio-
nes del Estado y las sospechas de corrupción.
La realidad que este es un tema de larga data, cuya regulación -junto
con la administración del patrimonio del Estado- quedó fuera de la Ley
de Administración Financiera N° 24156, aunque en el proyecto original se
preveía incluirlos.
Por tal motivo, y aunque existieron numerosos proyectos de ley que
nunca se trataron, las contrataciones del Estado siguen siendo una cuenta
pendiente con la ciudadanía, desperdiciándose millones de pesos al año
y creando nichos de corrupción de un lado y del otro del mostrador. El
Estado en Argentina, al igual que en la mayoría de los países latinoameri-
canos, es el mayor comprador del mercado, pero un mal comprador y peor
negociador.
La pregunta es por qué después de tantos años el logro de un sistema
de contrataciones eficiente y transparente en Argentina sigue siendo una
cuenta pendiente con la ciudadanía.
A mi entender podemos encontrar numerosas deficiencias que ha-
cen que el Estado sea no solo mal comprador sino que facilite en algunos
casos la connivencia de los proveedores entre sí y/o con el Estado.
En este sintético trabajo trataré de dar respuesta al interrogante planteado,
73
abordando cinco puntos: las deficiencias normativas, tecnológicas,

operativas, la cartelización de proveedores, y por último las deficiencias en
el control.
Deficiencias normativas
Una de las mayores dificultades con las que se encuentra el personal ope-
rativo de contrataciones, los potenciales proveedores del Estado y el siste-
ma de control, es la dispersión normativa que tiene el actual régimen de
contrataciones. Debemos recordar que dicho régimen no fue fruto de la
labor legislativa de nuestro Congreso, sino de la necesidad del ejecutivo de
adecuarlo al pensamiento privado -al amparo de las políticas neoliberales-,
teniendo por modelo los manuales de contrataciones de los organismos
internacionales.
Si bien el Programa de Reforma de la Administración Financiera Gu-
bernamental preveía originalmente la reforma de los sistemas de contrata-
ciones y de administración de bienes, lo cierto que los diferentes proyectos
de ley presentados al Congreso nunca fueron sancionados (Cagnoli, 2000).
Así, luego de una década de idas y venidas, finalmente por Decre-
to N° 436/00 (actual Dto N° 1030/2016) se sancionó el “reglamento de
contrataciones”, y un año después por Decreto de delegación legislativa N°
1023/2001 se sancionó el “régimen de contrataciones”, o sea que por efecto
inverso la norma dio a luz primero la reglamentación y luego la ley.
Con esta nueva normativa se pasó de un régimen único que alcanza-
ba a “todos” los organismos del Estado (Decreto N° 5720/72), a un régimen
que podríamos denominar “multinorma”:
a. El nuevo régimen de contrataciones alcanza solo a los procedimientos
llevados a cabo por las jurisdicciones y entidades del Poder Ejecutivo
Nacional comprendidos en el artículo 8° inciso a) de la ley 24.156 (esto
es, ministerios, organismos descentralizados, universidades nacionales
e instituciones de la seguridad social).
b. El resto de los organismos (empresas, sociedades del Estado, entes pú-
blicos excluidos de la Administración Nacional –AFIP, INCAA, PAMI,
Obras sociales, etc-) al amparo del Decreto N° 1023/01, sancionan sus
propios regímenes de contrataciones.
Si bien debemos decir que no estaría mal que un organismo ante
su especificidad propia (por ejemplo, el INVAP) tuviere un régimen
distinto, el tema es que existe una multiplicidad de regímenes similares
para contrataciones similares.
74
c. Asimismo al quedar excluidos de su aplicación figuras jurídicas como

las empresas y sociedades del Estado, se provoca un vacío legal dado
que al ser figuras del derecho privado no hay un régimen de contrata-
ciones que los contenga, y por lo tanto tampoco un sistema de control
que se les pueda aplicar.
d. Por último debemos destacar la altísima dispersión normativa existente.
Si observamos en https://comprar.gob.ar –solapa normativa- podemos
contabilizar más de 160 normas vigentes incluyendo Decretos, Decisio-
nes Administrativas, Disposiciones y Comunicaciones de la Oficina Na-
cional de Contrataciones. A éstas deberíamos agregarle unas 20 normas
complementarias (precios testigos, estándares tecnológicos, contrate
nacional, protección de discapacitados, etc).
Deficiencias tecnológicas
En los últimos años el rediseño de las páginas web del Estado, junto al tras-
lado del sistema informático de la Oficina Nacional de Contrataciones del
ámbito del Ministerio de Economía al de la Jefatura de Gabinete de Mi-
nistros, trajo aparejado una reducción de sus capacidades institucionales,
entre las cuales podemos encontrar:
a. Disminución de la capacidad de los servidores informáticos de la ONC
para el procesamiento de la información,
b. Con respecto al sistema COMPR.AR, al año 2018 presentaba inconsis-
tencias como la coexistencia con el sistema de Argentina Compra, or-
ganismos contratando por fuera del sistema electrónico, y bajo nivel de
apertura de datos (Craparullo J & Giullitti Oliva M 2018).
c. Las páginas web son poco amigables para los proveedores y/o faltos de
información. Podemos observar en https://comprar.gob.ar, https://
contratar.gob.ar, y https://argentina.gob.ar que las páginas carecen de
nómina de autoridades, direcciones, mails o teléfonos de contacto. Asi-
mismo, el contacto se realiza a través de “tickets de consulta” convirtién-
dose en algo absolutamente impersonal.
d. Además se presentan dificultades para encontrar en el sistema de la
ONC un llamado a contratación publicado en Boletín Oficial. La in-
formación de un llamado a contratación publicada en Boletín Oficial
no coincide con los parámetros de búsqueda que pide el sistema de la
Oficina Nacional de Contrataciones, dificultando cualquier intención
de búsqueda.
75
Deficiencias Operativas
Las Oficinas de Contrataciones son áreas sensibles y con un marco normati-
vo complejo. Si bien mi experiencia en el Estado me permite reconocer que
existen en muchos organismos estatales agentes honestos y bien preparados
en las áreas de compras y contrataciones, estos deben luchar con numerosas
deficiencias que alcanzan al sector público en general:
a. Las áreas son conducidas por cuadros políticos, muchas veces sin expe-
riencia, en los que prima la lealtad política y no la capacidad. Podemos
observar en el Boletín Oficial que casi la totalidad de los nombramien-
tos en cargos ejecutivos son transitorios por 180 días y por excepción a
los requisitos básicos para el cargo. En el caso de los sobreprecios en el
Ministerio de Desarrollo Social en el año 2020, la lealtad política quedó
clara cuando al pedirle la renuncia a un Secretario de Estado, renuncia-
ron 15 funcionarios junto con él.
b. Otra de las dificultades es el escaso personal permanente y capacitado.
Las nuevas formas de contratación establecidas a partir del año 1995,
dejaron como resultado en todas las áreas del Estado una alta rotación
de personal transitorio, por lo cual no se formalizan cuadros capacita-
dos y permanentes en el tiempo.
c. A pesar de la complejidad normativa y operativa, el personal de las ofi-
cinas de Compras no tiene una capacitación sistemática, los cursos de
la ONC en su mayoría son cortos, mientras que por ejemplo, en con-
trapartida, la Secretaría de Hacienda para capacitar a su personal en
presupuesto y administración financiera dicta cursos que duran de uno
a doce meses.
d. A su vez al realizarse las contrataciones, muchas veces suele existir un
aislamiento administrativo, contentándose la administración con cum-
plir el procedimiento sin hacer un verdadero análisis de su contenido.
e. Asimismo debemos decir que cuando una empresa, a pesar de cotizar
continuamente sobreprecios por fuera del mercado o realizar entregas
de mala calidad, se convierte en proveedora “habitual” de un organis-
mo, indudablemente alguien está incumpliendo sus deberes de fun-
cionario público existiendo connivencia de la administración con los
proveedores.
f. Debemos reconocer que el Estado en líneas generales es mal pagador,
y ese es un error que se paga caro, pues desalienta la participación y
brinda excusa para los sobreprecios.
76
Cartelización de los proveedores

Las deficiencias enumeradas indudablemente fomentan el desinterés de los
proveedores particulares, dejando el mercado en mano de empresas que ge-
neralmente tienen un área para la atención de contrataciones, o capacidad
para pagar una consultora que gestione las contrataciones en su nombre.
Al disminuir la cantidad de oferentes interesados, crece la posibilidad
que tienen las empresas de cartelizarse para acaparar el mercado y cotizar
sobreprecios, pasando muchas veces a ser el Estado un simple espectador.
a. En algunos rubros (especialmente servicios) algunas empresas acuer-
dan dividirse los organismos donde cada uno puede cotizar.
b. Otras veces en una licitación las empresas imponen la adjudicación de
sobreprecios acordando precios mínimos a cotizar, o a veces participan-
do varias empresas de un mismo grupo empresario.
c. A veces se presentan empresas que cotizan bajo y luego desisten su ofer-
ta con pérdida de la garantía presentada, vendiéndole el contrato a la
empresa que sigue, recayendo así la adjudicación en precios sustancial-
mente más altos.
d. Otras empresas se organizan como multirubros (bolseros o gitanos),
cotizando en todas las licitaciones y renglones. Estas empresas cotizan
precios muy baratos en las contrataciones donde tienen competencia,
y precios muy caros donde no hay oferentes. Generalmente entregan
productos de muy mala calidad.
e. En estas prácticas espurias tampoco falta la extorsión a proveedores chi-
cos para que no coticen o para imponerles un precio mínimo.
Deficiencias en el control
El último punto a tratar es la ineficiencia en el control, donde confluyen
no solo la falta de mecanismos de participación ciudadana (accountability)
sino también la falta de efectividad de los sistemas tradicionales de control,
y de autonomía de la Sindicatura General de la Nación y de la Auditoría
General de la Nación (Volosin, 2015).
a. Hasta los años 90 cada organismo tenía una delegación del Tribunal de
Cuentas. Todas las contrataciones, antes de su adjudicación, debían pa-
sar por dicha oficina para evaluar la legalidad de los procedimientos y
de encontrar irregularidades las actuaciones eran devueltas con un dic-
tamen vinculante. El examen era ex ante y prevenía las consecuencias.
Con la disolución del Tribunal de Cuentas pasamos al control ex post, o
sea que se controla después que el daño ya está hecho.
77
b. No existen controles cruzados intra organismo, que posibiliten detectar

la connivencia de las partes, cuando una entidad convierte en provee-
dor habitual a una empresa que cotiza sobreprecios o realiza entregas
de mala calidad.
c. Hasta el año 90 las normas generales de control aconsejaban que quie-
nes tenían bajo su responsabilidad el proceso de compras, no debían
intervenir en la selección de ofertas y/o la recepción de los bienes. A
partir del nuevo régimen en muchos organismos esta premisa quedó
sin efecto.
d. Asimismo, con la autorización y aprobación de gastos se establecía un
sistema de control por instancias sucesivas, donde un funcionario auto-
rizaba el gasto y otro de mayor jerarquía evaluaba lo actuado y aprobaba
la contratación. Luego de la reforma de la administración financiera,
a partir de los jurisdiccionales dispuestos por el Decreto N° 2662/92
y posteriores, el gasto puede ser autorizado y aprobado por el mismo
funcionario, facilitando así la posibilidad de connivencia.
Conclusión
El sistema de contrataciones es el medio por el cual el Estado adquiere
bienes y servicios para el mantenimiento de las entidades estatales sino tam-
bién para el cumplimiento de sus objetivos.
Por lo tanto, cada uno de esos bienes y servicios debe tener un fin
público, no solo porque quien lo financia es el ciudadano sino también
porque el destinatario final es el ciudadano. Tanto la corrupción como las
deficiencias en las contrataciones se pagan con la merma de bienes y servi-
cios a la comunidad (alimentos, insumos hospitalarios, etc).
Para que podamos medir la magnitud, según el Ministerio de Eco-
nomía el presupuesto vigente para el ejercicio 2020 para la contratación
de bienes y servicios es de $ 7.592.928,33. Si pensamos que el índice de
transparencia internacional indica que un 20% se pierde en el camino esta-
mos hablando que solamente por corrupción unos $1.500.000.000 no van
a llegar a su destino.
Es hora que el Estado argentino adopte un sistema de contratacio-
nes eficiente y al servicio del ciudadano, el cual debería contemplar como
mínimo:
a. Sanción de una norma única superadora por ley, que alcance a todos
los organismos del Estado,
b. Diseño de un sistema informático eficiente y amigable que incorpore a
todos los organismos y permita producir datos abiertos a la ciudadanía,
78
c. Dotar a las oficinas de contrataciones de profesionales permanentes,

capacitados y bien remunerados,
d. Establecimiento un sistema de control preventivo (ex ante) de las
contrataciones, como así también volver a los controles por instancias
sucesivas,
e. Establecimiento de un sistema de control interno en cada organismo
que permita evaluar la efectividad del desempeño de las diferentes
áreas (contrataciones, adjudicaciones, recepción de bienes), previnien-
do así la connivencia con los proveedores y permitiendo corregir los
desvíos que se produzcan,
f. Participación ciudadana en el control de las contrataciones.
Bibliografía
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Aires, Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, ed. 267.
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blicas del Sistema Nacional. Buenos Aires, Asociación Civil por la Igualdad y la
Justicia.
Volosin N (2015). Datos abiertos, corrupción y compras públicas. Buenos Aires,
Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos.
79
Neo weberianismo latinoamericano:

el modelo de gestión estatal
para la postpandemia
Horacio Cao y Maximiliano Rey
Introducción: ¿estamos ante una nueva etapa?

Más allá de todas las acotaciones y las llamadas al pie que puedan correspon-
der, cada vez son más las voces que sostienen que estamos en plena transi-
ción hacia un nuevo orden global. Estas voces, que empezaron a oírse con
la crisis del 2008, parecen estar más vigentes que nunca a partir de la crisis
vinculada a la pandemia y sus efectos sobre todos los planos de la vida social.
Como no podría ser de otra manera, las características que tendría
este nuevo orden están sujetas a un arduo debate. Una de las dimensiones
básicas en la disputa remite a cuál será el instrumento central del orden
social y económico: si serán preponderantes los procesos regulados por una
instancia jurídico/política o primarán las ideas de auto organización de ac-
tores sociales y agentes económicos. Dicho en criollo: Estado o Mercado.
Es un dilema con muchas paradojas y puntos grises, pues salvo en ex-
tremos más bien marginales -¿Quedan soviéticos? ¿Cuánta relevancia tiene
la visión anarco liberal?- los actores en pugna postulan un cambio de equi-
librio entre ambos polos. Una reedición de lo que sostuviera Claus Offe en
“Contradicciones en el Estado del Bienestar” para la crisis de los ’70: ¿Cuál
de estos dos polos liderará la salida?
Recordemos que para aquella época pugnaban ideas que buscaban
revalorizar la libertad individual y el consumo personal frente a otras que
hablaban del producto social y el esfuerzo colectivo. En la dimensión es-
81
tatal, esto se traducía en la puja entre quienes hablaban de reemplazar la

“matriz estado céntrica” del Estado Benefactor por un “Estado Modesto” (el
concepto es de Michael Crozier), que redujera la sobrecarga que estaban
soportando las estructuras públicas, y los que propendían a una democrati-
zación y ampliación de la esfera de la actuación político/estatal.
En aquella oportunidad triunfaron las ideas que demandaban una
reducción drástica de la intervención estatal y que postulaban al mercado
como el principal instrumento de mediación social1.
Con un cambio tan importante en la perspectiva de lo estatal no de-
bería extrañarnos que surgiera un nuevo enfoque -la llamada “Nueva Ge-
rencia Pública”- que se propuso, explícitamente, romper con la tradición
weberiana que había primado desde principios del siglo XX. Esta nueva
manera de mirar el Estado era bastante pesimista con respecto a las capaci-
dades estatal -de hecho, postulaba que el aparato público debía quedar re-
ducido a la mínima expresión- y buscaba en la gestión privada buena parte
de sus recetas, herramientas y dispositivos.
Como se adelantó, estamos frente a una coyuntura en donde parece
que, como hacia mediados de los ’70, el camino se bifurca: ¿se pronunciará
la tendencia hacia el mercado o volveremos sobre nuestros pasos y plantea-
remos la necesidad de ampliar los espacios de regulación estatal?
La moneda está en el aire y hay pronósticos para todos los gustos.
Quienes esto escriben consideran que lo relevante no es desarrollar un ejer-
cicio anticipatorio, sino tener una conducta proactiva hacia el futuro que se
considera más virtuoso.
En este sentido, si se parte del supuesto de que estamos entrando en
nuevo tiempo, es claro que se precisa un tono crítico y reformulador del
enfoque gerencialista y sus herramientas -muchas de las cuales sobreviven
mejor que el propio paradigma como un todo-, ya no sólo por sus defectos
e inconsistencias -cruciales, sobre todo en el ámbito latinoamericano- sino
también porque está quedando crecientemente desfasado con relación al
contexto que empezamos a recorrer.
Los debates en curso

Dicho directa y claramente: consideramos que la crisis del 2008 ha abierto
una nueva etapa y que la pandemia no ha hecho más que acelerar la tran-
sición. Existen múltiples elementos que nos hacen pensar en tal resolución
1 A los fines del presente trabajo no es significativo establecer si efectivamente

ocurrió este retiro estatal, pues lo que analizamos son las ideas desde donde se
despliega la gestión pública.
82
como, por ejemplo, la creciente multilateralidad del orden mundial o la

insuficiencia de las ideas pro mercado para responder a la pandemia.
Como consecuencia de lo que venimos sosteniendo en los párrafos
precedentes, la tarea que tenemos entre manos no se limita a remarcar que
las ideas gerencialistas son un camino sin salida para la Administración Pú-
blica; también tenemos que debatir sobre del nuevo modelo de gestión es-
tatal que precisa nuestro país.
De todas formas, no debe minimizarse la tarea de crítica: la Nueva
Gerencia Pública sigue siendo importante. esto es así porque más allá de
que no tenga la potencia de otrora -su apogeo puede situarse en los lejanos
’90s- todavía pervive como una cultura organizacional que impacta en la
forma en que se diseñan y se hacen aproximaciones a la gestión pública. y
esto ocurre a pesar de que existe una notable cantidad de textos que, aún
con importantes matices en sus orientaciones político/administrativas, han
subrayado la inadecuación de gerencialismo.
El desencanto con la Nueva Gerencia Pública podría ser lo que expli-
ca el inusitado impacto y la amplitud de adhesiones que alcanzó el “Consen-
so por una Función Pública Profesional para la Argentina del Siglo XXI”2.
Este documento propugnó el encuentro de autoridades, funcionarios, sin-
dicalistas, profesores universitarios, investigadores o expertos en adminis-
tración pública detrás de un programa mínimo de reformas, alcanzando
una relevante repercusión mediática y logrando la adhesión de muchos de
las figuras más prestigiosas del campo disciplinar.
Dentro de las/os investigadoras/es que tienen esta visión crítica, los
autores de este trabajo son parte de un grupo que desde hace más de una
década produce trabajos dirigidos a sentar las bases de un nuevo modelo de
gestión estatal3 el que aquí, provisoriamente, denominamos como neowebe-
rianismo latinoamericano. En lo que queda del trabajo resumiremos suma-
riamente sus elementos centrales.
2 Uno de los autores de este texto así lo expresó en las diferentes instancias públi-
cas en que presentó el “Consenso…” en su carácter de miembro del grupo pro-
motor. Acerca del consenso ver https://sites.google.com/view/consenso-fun-
cion-publica/home
3 Al final del texto se presentan algunos trabajos que los autores consideran que
han sido relevantes y particularmente inspiradoras en su búsqueda de un nuevo
modelo de gestión pública. Pedimos disculpas por las inevitables omisiones.
83
Neoweberiano y latinoamericano
La primera característica a remarcar es que se trata de un enfoque situa-
do: no postula una solución universal para el Estado y la Administración
Pública, sino un conjunto de prácticas para América Latina en el marco de
la crisis del siglo XXI, de la situación de exclusión social que caracteriza la
etapa y de la centralidad estatal que históricamente recorre las formaciones
sociales del subcontinente.
En segundo lugar, se siente emparentado con las líneas de recupera-
ción del pensamiento weberiano, en varios sentidos:
a. de dotar de una racionalidad global al funcionamiento estatal, por opo-
sición al agencialismo y a la reificación de las lógicas particulares de cada
política pública4;
b. de establecer mecanismos tendientes a la impersonalidad y la neutra-
lidad propia de un Estado que pretenda garantizar la igualdad en el
acceso a sus políticas; y
c. de favorecer el apego a los lineamientos políticos que debe seguir el
cuerpo administrativo.
La recuperación de la racionalidad de medios se complementa con conte-

nidos extraweberianos – los elementos “neo” y “latinoamericano”- relativos
a promover una racionalidad de fines, vinculada a la cuestión democrática
y de respeto de la voluntad popular.
En términos operativos, esto implica la necesidad de instalar en cada
microespacio del accionar estatal la idea de servir a la democracia. Este sería
el puente que vincula la racionalidad de fines con la actividad concreta de
la Administración Estatal; la savia que evita el ritualismo y la apatía propia
de una burocracia que actúa en el escenario acotado de la racionalidad de
medios.
Una coordinación por “doctrina”, que “pasa por la internalización
de los fines y criterios por parte de los operadores”. Se lograría así la con-
vergencia de comportamientos como “producto de comprensiones y orien-
taciones compartidas” (Martínez Nogueira, 2010: 21). Obviamente, este
compromiso de las/os trabajadoras/es implica también su revalorización
por parte de la propia administración, con condiciones de trabajo y remu-
neración acordes al mismo.
Para hacer posible esta racionalidad de fines, y como tercer elemento
crítico, lo neoweberiano se postula no solamente como un regreso a las
4 Lo cual no quita que, pensamiento situado mediante, distintos organismos sec-

toriales apliquen herramientas diferentes, según la aptitud particular para su
sector.
84
normas -visto el fracaso del experimento flexibilizador encarnado en el New

Public Management- sino con un ideario híbrido que usa herramientas demo-
cratizadoras del abordaje de Gobernanza y, en menor medida y subordina-
da al Estado de Derecho, de la mirada gerencialista.
La hibridación de modelos es siempre una tarea ardua. No es la sim-
ple sumatoria de instrumentos o herramientas de diversos esquemas, pues-
to que por detrás de ellos se encuentran ciertas lógicas que deben ser com-
patibles entre sí. Creemos que más que postular acoplamientos específicos
vale pensar patrones generales: por ejemplo, la plasticidad de las ideas de
la gobernanza para identificar y dar cauce a las preferencias de los actores
sociales no debe llevar a la preeminencia de la sociedad civil sino a articu-
laciones virtuosas con el proyecto de gobierno que establezca la autoridad
democráticamente legítima.
Debe notarse también que la hibridación propuesta adquirirá diver-
sos equilibrios según las tareas a realizar y, por ende, serán distintos en sec-
tores que brindan servicios que en los asignados a ejercer la potestas pública.
Varios autores han expresado estas ideas que aquí ejemplificamos con las
palabras Ramió Matas (2019: 87):
Para las actividades de regulación de derechos y de disciplina administrativa
requiere de un modelo burocrático neutro y eficaz. Para la prestación de servi-
cios precisa un modelo gerencial… con una orientación empresarial, pero con
valores públicos. (…) Para la participación ciudadana (…) un modelo de go-
bernanza (…) que facilite la entrada activa de los ciudadanos y de los colectivos
de ciudadanos5.
Asociado a esto también debe debatirse la vinculación entre políti-

cas generales y atenciones particulares. En la actualidad, incluso el Estado
más pequeño genera una infinidad de políticas, programas, planes y acti-
vidades, por lo cual es muy difícil plantear que no exista diferenciación de
destinatarios.
Sin embargo, si el objetivo es elaborar políticas estatales de calidad,
que tiendan a desandar las desigualdades sociales y territoriales, es mejor
optar por iniciativas cuasi universales antes que focalizadas. Y en este sen-
tido, la posibilidad de customización debe darse en el delivery, no en las ca-
racterísticas esenciales de lo ofrecido. Esta diferenciación también abre un
debate sobre la relación entre innovación administrativa y regularidad.
Dado que lo expresado en este texto tiene carácter de ideas en cons-
trucción, no cerraremos con las consabidas conclusiones sino con la apela-
5 Olsen se expresa en un sentido semejante: “(…) en las sociedades modernas y

pluralistas (…) resulta poco probable que la administración pública pueda orga-
nizarse sobre la base de un único principio” (Olsen, 2004:13).
85
ción a seguir pensando y construyendo conocimiento sobre los modos de

gestión en cada organismo estatal, en colaboración con las representacio-
nes gremiales, los movimientos sociales y los partidos políticos populares y
sobre todo poniendo en entredicho las perspectivas que, exportadas desde
los centros de pensamiento hegemónicos, promueven una mirada única y
totalizante, extraña a nuestra historia, idiosincrasia y realidad.
Bibliografía
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Anexo bibliográfico
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Gerencia Pública en Argentina y propuestas para un nuevo modelo estatal y de
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“El Estado, la política y los diseños institucionales” Paula Amaya (compiladora)
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Lanús, EdUnla.
87
La reflexión como primer paso

para ser conscientes sobre la
necesidad de transformación
Yanina Cataldo
La actual situación de emergencia económica, social y sanitaria nos obliga a

profundizar sobre el rol del Estado, la Administración Pública y el perfil de
los funcionarios públicos y, el verdadero sentido de las palabras “igualdad,
inclusión e integración” y cómo se vinculan, directa e indirectamente, con
los sectores más vulnerables de nuestra sociedad.
Muchos son los análisis, algunos valiosos por cierto, sobre la existencia
de brechas. Brechas en materia tecnológica, en el acceso a la conectividad,
a los servicios básicos y esenciales como lo son la luz, el gas, el agua potable.
Siempre recuerdo cuando allá por el año 2010 se presentó el progra-
ma “Conectar Igualdad”. Qué programa tan esperanzador era. Promisorio.
Por cierto hoy, año 2020, con una pandemia que adormece a uno
de los sentidos más sensibles del ser humano, como lo es el olfato, y que
despierta tantas sensaciones y emociones enmarcadas en una proyección en
debate sobre una nueva normalidad, post pandemia, me pregunto: ¿Qué es
la nueva normalidad?
No lo tengo totalmente claro. Lo que si percibo es que tendremos
que dejar un poco de lado algunas costumbres, muy nuestras, las sociales
son las que tal vez nos puedan llegar a costar más adaptación.
Ahora bien, hablando de las administraciones públicas tengo más
certezas que dudas.
Estamos en un punto de inflexión que puede tener diversos efectos y
profundos impactos. Todo depende de cuán fuerte esté la sociedad para el
discernimiento. En esto me detengo.
89
Administraciones públicas
Si bien la pandemia nos sorprendió a todos los países, no sólo a nuestra
Argentina, podemos hacer un análisis propio, nuestro, bien fundado, con
buena detección de brecha y poco sesgo. ¿Qué han hecho las administra-
ciones públicas para acotar la brecha con relación al acceso tecnológico en
nuestro país? Se ha hecho mucho, pero también se ha hecho poco. Porque
si mucho se hubiese pensado, analizado, evaluado, planificado, ejecutado,
controlado y corregido, hoy no estaríamos hablando con tanto énfasis de
diferencias entre sectores que no pueden seguir sus tareas didácticas.
La realidad muestra que no todos los estudiantes, más aún en escuela
media, tienen una computadora y lo más importante “conexión a internet”.
Como tampoco todos cuentan con las raciones nutricionales necesa-
rias para que, si tuviesen todo lo anterior, puedan rendir a nivel académico
y técnico utilizando las herramientas tan maravillosas que brinda la tecnolo-
gía y el acceso al mundo, con sólo un clic.
Ojalá todo pueda solucionarse con un sólo clic. Pero, habida cuenta,
no todo se soluciona justo a tiempo. Las políticas públicas en la llamada
“nueva normalidad” van a tener que hacer más. Tenemos que hacer más.
No hay opciones en este sentido.
La educación no es el motor, es mucho más que eso. Es la base para
transformar la vida de las personas presentes y las que existan en el futuro.
En nuestro presente, incluso en el sector público, se debería con-
templar si la totalidad o el mayor número de los agentes cuentan con las
herramientas y recursos tecnológicos necesarios para desarrollar sus tareas
en tiempo real, de forma tal de poder colaborar y asistir a sus pares dentro
de la organización, como así también a las personas de la sociedad que espe-
ran una reacción y respuesta oportuna a sus necesidades y requerimientos.
En el contexto actual abrir el juego y sumar e integrar a todas las par-
tes, tanto las que gobiernan como las técnicas, las profesionales y las cientí-
ficas, en pos del desarrollo de políticas públicas que tengan impacto en la
sociedad toda, puede suponer alterar los equilibrios de poder del Estado.
No obstante, habría que intentarlo para fortalecer a las administraciones
dando más que la suma de las partes y con proyección de futuro.
Esta puede ser la gran oportunidad de ser mejores como gestores
de un Estado, para satisfacer necesidades básicas insatisfechas y eliminar la
exclusión haciendo que la igualdad sea real.
Por supuesto que la expresión “ser mejores”, cuando hablamos del
Estado, trae implícito, en el pensamiento social, el accionar de quienes go-
biernan y también, en muchos casos, las omisiones de éstos.
Creo que ese es un punto de quiebre el cual, ojalá algún día, con el
avance y desarrollo de las nuevas generaciones, se convierta en una verdade-
90
ra transformación en la forma de ver, percibir, involucrarse, comprometer-

se y gestionar políticas públicas. Independientemente de los programas de
gobierno cortoplacistas y atados a la gestión que, así como llega, a veces de
forma abrupta… también se desvanece y desaparece, antes de que siquiera
algunos se den cuenta.
Gestionar políticas públicas es algo, en sí mismo, tan lleno de sentido
y de valoración por el otro, que en estos tiempos pareciera hasta irracional
seguir escuchando con tanto énfasis la palabra “grieta”.
Tengo fe en que los temas de fondo de nuestra maravillosa nación se
conviertan y transformen, verdaderamente, algún día, no sólo en un deseo
sino, en un ideal e interés profundo de aquellos que juren por “Dios, la Pa-
tria y los Santos Evangelios”, o por su propio honor, pero que suceda.
Nueva normalidad, un escenario que era algo previsible

Más allá de la pandemia que nos sorprende y nos permite aprender nuevas
maneras de gestionar y de vivir, en la llamada nueva normalidad sería atina-
do diferenciar algunas palabras que parecen similares en su significado, aún
en el simbólico, pero que no lo son tanto. Sobre todo, si lo que se debate es
el futuro de la educación.
Por ejemplo, la palabra opinión y la creencia a veces están muy pre-
sentes en las mesas de discusión que abordan el diseño y evaluación de
políticas públicas. Sin embargo, sería más prudente apoyarse con mayor
preponderancia en la evidencia, especialmente en la evidencia científica.
No es necesario y tampoco agrega valor hacer leña del árbol caído,
pero sí es preciso dejar de perder tiempo porque cada minuto que se ha
perdido en la aceptación de evidencias se han convertido en años de retraso
del sistema educativo.
Si realmente queremos mejorar nuestro sistema educativo, tenemos
que repensarlo. Y esto no significa que para generar un cambio tengamos
que apoyarnos sólo en la tecnología. De hecho, no debería quedar circuns-
cripto a ella.
Repensar, trabajar con equipos multidisciplinarios, unir conocimien-
tos, aunar esfuerzos y darle lugar a la ciencia, es fundamental para que po-
damos mejorar y que las mejoras que se logren sean sustentables, sosteni-
bles en el tiempo y escalables.
La formación docente tiene que ser profesionalizada y revalorizada.
La neurociencia debería formar parte de la formación de nuestros
docentes. Les sería de suma utilidad y les daría herramientas valiosísimas
el conocer cómo funciona el cerebro y contar con información sobre el
desarrollo cerebral.
91
Si nuestro sistema educativo se transforma y crece, tal vez nuestros

docentes puedan lograr, en los primeros años, desde la escuela primaria,
generar que las cosas que se descubren y los temas que se enseñan sean in-
teresantes para todos los niños. Luego, con el paso del tiempo, cuando los
educandos van creciendo, harán sus elecciones en base a sus preferencias y
también a sus posibilidades.
Pero los que hoy conformamos este Estado, que genera tantas posi-
bilidades, y también algunas brechas, tenemos la responsabilidad de, por lo
menos, hacer nuestro mejor intento.
Podemos hacer más por nuestros niños, por nuestro presente y por
nuestro futuro.
Reflexiones finales
Antes de que esta pandemia mundial comience a expandirse y penetrar en
los rincones más vulnerables de nuestra sociedad y a descubrir la fragilidad
de los sectores menos pensados, teníamos una cierta tranquilidad respecto
de las políticas educativas inclusivas de nuestro país, pero este flagelo ha de-
jado al descubierto que existen desigualdades. No sólo en materia educativa
sino también a nivel sanitario.
Hoy tenemos una gran oportunidad de ser más empáticos y profundi-
zar sobre el sistema educativo en pos de contribuir al desarrollo de políticas
públicas que logren nivelar a los diferentes sectores de nuestro país.
Era previsible el rumbo, con o sin pandemia. La pandemia aceleró
los tiempos y nos dijo… “piedra libre”.
Estudiar sobre cómo diferentes factores, individuales y ambientales,
asociados a ingresos bajos o condiciones de vida en las que no se logran
satisfacer necesidades básicas, influencian al desarrollo neural es doloroso,
pero inevitable.
Los impactos de la pobreza y de la desnutrición en materia educativa
se están vivenciando de forma parcial, porque el gran impacto no se va a
sentir en lo inmediato, pero… tal vez comenzarán a hacer mella en el me-
diano plazo y dejarán huellas en el largo plazo.
Pensar en “nueva normalidad” hace repensar la normalidad anterior,
como línea de base o punto de partida.
¿La educación estuvo estancada o existió abandono escolar? La pre-
gunta queda abierta para la reflexión de cada lector.
Yo creo que abandono no hubo, lo que sí hubo es poca articulación
a consciencia.
92
El Estado como spin-off industrial:

perspectivas y desafíos de la
gestión estatal en el marco de la
denominada nueva normalidad
Carolina Catani
Suele decirse que toda crisis también debe ser tomada como una oportunidad. La
aparición del SarCov-19, ha puesto en jaque a toda la humanidad por la tragedia
que esto ha significado (para los Estados y para cada persona). Para que todo eso dis-
valioso tenga un sentido, resulta indispensable resignificarlo como una oportunidad.
I. INTRODUCCIÓN
Para los Estados, ha sido uno de los desafíos más grandes que se recuerde
por cuanto la salud y cientos de vidas fueron intempestivamente atacadas; y
a varios meses vista de que se desatara la pandemia a fines del 2019, resulta
todavía un azote difícil de controlar. Denodadamente médicos, genetistas,
investigadorxs, laboratorios y el mundo de la ciencia en general se debaten
en una carrera contra reloj por entender al virus y su accionar, para lograr
una vacuna con la cual “protegernos” (inmunizarnos) y así continuar con
nuestras vidas. ¿Será nuestra vida igual o tendremos una “nueva normali-
dad”? ¿Qué desafíos y perspectivas se abren para la gestión estatal en este
contexto? A la luz de los hechos, todo nos lleva a pensar que ninguno de
nosotros y nosotras saldrá igual a cuando comenzó la pandemia, por más
inmunes que logremos estar. En la Argentina, nos ha dado la oportunidad
para exponer las debilidades con las que nos encontramos al iniciar la pan-
demia pero también -como el ying y el yang-, a las capacidades quizá no tan
93
visibles, pero que lucen como fortalezas sobre las que podrá cimentarse el
Estado en la nueva normalidad.
¿Será tal vez el COVID-19 la puerta para que la propia gestión pública
pueda reordenar sus fuerzas y filas para gestionar un universo escondido
tras un velo que invisibiliza sus capacidades, potencialidades y fortalezas de
gestión? ¿Será el tiempo de enfrentar nuevos desafíos con un Estado muy
activo y presente para lograr el bien de su población dando un giro en la
Ciencia, la Tecnología y la innovación (CTI)? Giro iniciado por el 2007 al
crearse el Ministerio de Ciencia y Tecnología e Innovación Productiva con
rango de importancia en la estructura administrativa de la organización del
Estado. Creado como ministerio por iniciativa de la presidenta Fernández
de Kirchner y degradado a Secretaría en 2018 por el presidente Macri, fue
reinstituido en 2019 por el presidente Alberto Fernández. Su misión es la
de orientar la ciencia, la tecnología y la innovación al fortalecimiento de
un nuevo modelo productivo que genere mayor inclusión social y mejore
la competitividad de la economía argentina, bajo el paradigma del conoci-
miento como eje del desarrollo1.
La ley 26.338 le establecía competencias para “Entender en la formula-
ción de las políticas y en la planificación del desarrollo de la tecnología como instru-
mento que permita fortalecer la capacidad del país para dar respuesta a problemas
sectoriales y sociales prioritarios y contribuir a incrementar en forma sostenible la
competitividad del sector productivo, sobre la base del desarrollo de un nuevo patrón
de producción basado en bienes y servicios con mayor densidad tecnológica” y para
“entender en la formulación de políticas y programas para el establecimiento y fun-
cionamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación instaurado
por la Ley Nº 25.467, y entender en la gestión de instrumentos para la aplicación
de la Ley Nº 23.877 de Innovación Tecnológica”. Su constitución no sólo debe
entenderse como el comienzo de un hito institucional, sino que debe estar
acompañado por contenidos de sólidas políticas de Estado que sean conti-
nuadas en el tiempo.
II. LA CUARENTENA-ASPO
Hacia febrero llegaban ya las noticias de lo que acontecía en China y Euro-
pa respecto a los efectos del SarCov-19. No tardó aquí también en introdu-
cirse entre la población y comenzar a surtir sus efectos dañosos. El 11 marzo
la Organización Mundial de la Salud declaraba al nuevo coronavirus como
una pandemia. Un día después, el Presidente A. Fernández firmaba el De-
1 https://es.wikipedia.org/wiki/Ministerio_de_Ciencia,_Tecnolog%C3%ADa_e_
Innovaci%C3%B3n_(Argentina)
94
creto N° 260/20 declarando la “Emergencia Sanitaria” para la Argentina. El

primero de una saga de decretos y normas que se mantienen en producción
hasta la fecha. Se decía por entonces que la evolución de la situación epi-
demiológica reclamaba tomar medidas rápidas, eficaces y urgentes. Así fue
como se dispuso el Aislamiento Preventivo (luego Obligatorio [ASPO]) du-
rante 14 días sobre ciertos segmentos de la población pudiendo ser extendi-
do según la evolución epidemiológica. Se imponía la obligación de reportar
los casos con síntomas, la suspensión temporal de vuelos internacionales a
“zonas afectadas” y la coordinación de acciones entre estamentos del Sector
Público Nacional. La semana subsiguiente, toda la Administración Pública
Nacional, sin capacitaciones especiales y sin contar con mayores elementos
para trabajar que los que en sus hogares tenían, se enfrentaba a una etapa
jamás transitada en el Estado Nacional: trabajar desde sus hogares de mane-
ra remota (instancia a la que se sumarían las provincias y municipios y luego
la actividad privada).
En esta suerte de nueva forma de trabajar y de gestionar el Estado,
durante el primer semestre se presenciaron debates encendidos en torno
a la regulación del teletrabajo y su inclusión en la gestión estatal como si
fuera la única actividad “modernizadora”, sin ser esto una panacea de solu-
ción para tamaños desafíos que el país enfrenta para salir de la crisis, de la
desigualdad y de la rescisión productiva.
III. EL ESTADO COMO “SPIN OFF” INDUSTRIAL

DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES DE ALTO
CONOCIMIENTO INTENSIVO.
La República Argentina no logra enraizar adecuadamente la continuidad
de políticas de Estado en materia de CTI, ni el fortalecimiento de indus-
trias con las cuales aportar ingresos y trabajo de calidad tales como la de
la biotecnología, la genética, la de las energías renovables, la nuclear o la
espacial, algunas de las cuales en las que el Estado es un actor central. Ac-
tividades por cierto que pocos países dominan y que generan cuantiosas
fuentes de ingresos, a la par de traccionar a la educación desde las primeras
infancias como condición necesaria para el desarrollo de recursos humanos
altamente calificados, con los cuales disputar potenciales posiciones a nivel
mundial. En la Argentina, mayormente la actividad es desplegada por agen-
tes públicos bajo salarios muchas veces no concordantes con las posibilida-
des que otras naciones ofrecen, y con carreras administrativas que atrasan a
estatutos de la década del ´90.
En el campo espacial, hemos sido testigos recientemente de un even-
to histórico para la Nación y de significancia mundial. En plena pandemia,
95
producto del sostenido trabajo de desarrollo, diseño y construcción bajo la

conducción de la CONAE, la República Argentina lanzó al espacio su segun-
do satélite SAR en banda L polarimétrico, integrante de una constelación
de dos satélites idénticos -el SAOCOM 1A y el SAOCOM 1B-, capaces de
brindar información para la producción agropecuaria, atender emergen-
cias antropogénicas, ayudar a la custodia de nuestros mares protegiéndolos
de la depredación ilegal de recursos ictícolas, además de aplicaciones para
la seguridad nacional, la salud, la protección del medio ambiente, estudios
sobre glaciares -reserva y fuente de agua potable-, bosques, prevención y
seguimiento de focos de incendios, y otras tantas implicaciones que la infor-
mación espacial puede abordar de una manera sin igual.
El acontecimiento reviste doble importancia, no sólo a nivel cientí-
fico tecnológico al ser 2 satélites de casi 3 Tn cada uno con una antena de
35 m2, sino por cuanto se ha entrado a un exclusivo y prestigioso “club” al
tratarse de una constelación. Desde 1965 se estima que hay registrados unos
9748 satélites lanzados al espacio, donde 2 países han puesto SAR Banda
L en órbita, y que se encuentran operativos. Uno de ellos es Argentina.
Construir y controlar un satélite es una tarea compleja, una constelación
lo multiplica porque no se reduce al segmento de vuelo, sino que debe
desarrollarse todo su segmento terreno asociado capaz de llevar adelante
el control y la telemetría consecuente, a la par de desandar la información
sensada que ingesta el satélite, para ser recibida en tierra y procesada para
que sea inteligible a las funcionalidades esperadas a partir de los datos ob-
tenidos por la acción de teleobservación de la tierra. Este, es uno de los
ejemplos en los cuales se dispone de capacidades tanto en recursos huma-
nos como industriales como para pensar en fortalecer esta actividad, como
sector productor de bienes y servicios para atender las necesidades locales
como las exportables.
La reciente misión SAOCOM 1 ha involucrado al menos 900 profe-
sionales directos sin contar personal de apoyo indirecto de diversas pro-
fesiones y bases de conocimiento. Unas 80 empresas PYMES participaron
en todo el proceso de su construcción, entre las que se encuentran las del
software, electrónica, ingeniería. Por el lado estatal, empresas de capital pú-
blico o público- privado de base tecnológica como VENG S.A e INVAP SE,
o estamentos del sistema científico tecnológico y académico (CNEA, IAR,
GEMA y varias universidades nacionales) se encuentran entre los actores
de la producción espacial. Ello ha permitido consolidar proveedores cali-
ficados competentes de aportar capacidades y posibilidades de soberanía
satelital, de neto corte estratégico político por cierto y futuras posibilidades
de ingresos genuinos a través de exportaciones -de consolidarse como pro-
veedores-. La experiencia SAOCOM, y la adquisición de conocimientos, ha
permitido desarrollar los radares que hoy protegen el espacio aéreo, a la
96
par de radares meteorológicos. Todos producidos en el país. Es allí donde

el Estado debe estar presente para que esto sea posible a largo plazo.
En el mundo la actividad involucra aproximadamente unos 260 billo-
nes de dólares anuales, donde las grandes empresas -muchas de ellas priva-
das- cuentan en sus accionistas a los Estados o han surgido como spin off de
la actividad estatal. Sin contar cientos de desarrollos que en origen fueran
de la actividad espacial, y se vuelcan a otras ramas como la medicina, la ae-
ronáutica. Los EEUU han dispuesto U$s7.000 millones para su proyecto de
volver desde suelo americano a la Luna, con una primera exitosa misión a
cargo de SpaceX llevando astronautas a la Estación Espacial Internacional
con horizonte de establecerse en Marte. La industria española facturó en
2019, €863 millones. En la industria italiana espacial, la presencia estatal es
innegable. País con quien la República Argentina encuentra lazos estrechos
en el proyecto SIASGE (Sistema Ítalo Argentino Satelital para la Gestión de
Emergencias) a partir de los acuerdos de cooperación entre la CONAE y la
AGENZIA SPACIALE ITALIANA (ASI) el cual resulta de la conjunción de
las constelaciones COSMO-SkyMed de satélites SAR en banda X del gobier-
no Italiano, con la SAOCOM 1 en Banda L, capaces de brindar información
de alto valor a partir de la generación de productos combinados de ambas
bandas (X+L).
Un ejemplo de lo que anteriormente se mencionara es la empresa
Leonardo (segunda en ranking de la industria italiana) donde el Ministe-
rio de Economía del estado italiano posee el 30% de las acciones de dicho
holding dedicado a la industria aeronáutica, espacial y de electrónica para
sistemas de Defensa y Seguridad2, con presencia en más de 100 países. En
la empresa de prestación de servicios con información espacial e-Geos, la
ASI es la tenedora del 25% del paquete accionario aproximadamente, con
acción de oro en determinadas decisiones. La Unión Europea a través de su
Agencia Espacial Europea (ESA) lleva adelante los programas más allá de
las actividades que cada agencia espacial nacional conjugue con sus propios
programas soberanos. En términos presupuestarios y normativos, las accio-
nes gubernamentales no están ajenas de los proyectos industriales, ya sea
participando activamente en ellos o fomentándolos a través de normativas
apropiadas. El Programa Copernicus es interesante al respecto3. El Market
Report del Programa da cuenta que desde 2008 hasta 2020 se prevén inver-
siones totales de unos € 8.200 millones, considerándose que para este mis-
2 https://es.wikipedia.org/wiki/Leonardo_S.p.A.
3 https://es.wikipedia.org/wiki/Programa_Cop%C3%A9rnico
97
mo período esta inversión generará beneficios económicos de entre €16,2 y

21,3 mil millones (excluidos los beneficios no monetarios)4.
Asia también es un claro ejemplo de presencia estatal como un ges-
tor de actividades público privadas en torno a la actividad espacial. Japón,
Rusia, China, India, Corea sorprenden en conocimientos y desarrollos, a la
par de los ingresos que la actividad deja para cada uno de esos estados. Tén-
gase presente que los beneficios deben medirse en términos económicos
por los ingresos de exportaciones, pero también por lo que la actividad en
sí motoriza la economía interna por recupero de impuestos tanto de lo que
sus trabajadores dejan a través de salarios en la economía local, sino por lo
que implica la información espacial utilizada en la producción nacional o la
defensa de recursos naturales a ser explotados por propios o por terceros,
o por las empresas radicadas en esos países con negocios nacidos de los co-
nocimientos espaciales. La utilización de la información espacial también
colabora en la creación de regulaciones y marcos normativos adecuados
para la planificación de inversiones tanto propias como extranjeras. Polí-
ticas públicas son así adecuadamente evaluadas. Lo mismo puede decirse
para la actividad de las telecomunicaciones por medio de satélites, donde
la Argentina tiene experiencia, capacidades y facilidades para producir tan-
to para satisfacer la demanda interna, como con capacidad exportadora, y
puede darse el lujo de contar con ARSAT en el “club” espacial que antes
mencionara.
Por otra parte, la prestación de servicios a partir de la información
espacial es una de las fuentes de empleo que más ingresos genera a nivel
mundial y respecto del cual la Argentina podría fortalecer sus capacidades
público-privadas tanto para abastecer las necesidades internas como de ex-
portación. La información espacial es global y la que se genere desde aquí
puede atender demandas de cualquier punto de la tierra. Es el caso de la
utilidad de la misión SAOCOM.
Para culminar, se mencionó a la Ley Nº 23.877 de Innovación Tec-
nológica que tiene como “objeto mejorar la actividad productiva y comercial, a
través de la promoción y fomento de la investigación y desarrollo, la transmisión de
tecnología, la asistencia técnica y todos aquellos hechos innovadores que redunden
en lograr un mayor bienestar del pueblo y la grandeza de la Nación, jerarquizando
socialmente la tarea del científico, del tecnólogo y del empresario innovador”. Tanto
ésta como otras tantas normas existentes, compelen al Estado a vincular
sus sistemas científico-tecnológicos con el empresariado. Distintos ejemplos
pueden mencionarse a nivel nacional, al igual que en el exterior, donde
proactivamente gran parte de la actividad espacial se desarrolla a través de
4 Copernicus Market Report: Issue 2 (February 2019), Prepared by PwC. ISBN

978-92-79-98973-5.
98
una estrecha relación de los ámbitos académicos, científicos y gubernamen-

tales con los productivos -tanto en el desarrollo y construcción de satélites
como en la búsqueda de oportunidades de prestación de servicios o nuevas
tecnologías-. The Christian Doppler Research Association de Austria es un ejem-
plo asimilable al mecanismo de ley precitada.
IV. EPÍLOGO
No basta con “informatizar” y modernizar la tramitación de los expedientes,
y en capacitar sus agentes para el buen funcionamiento de la burocracia
administrativa para hacer a un Estado moderno. Pensar las perspectivas de
la gestión estatal en el marco de la denominada nueva normalidad implican
nuevos desafíos. La Argentina tiene el privilegio de ser uno de los pocos paí-
ses que integran el “club” de los que pueden construir su propia capacidad
satelital (en telecomunicaciones o para observación de la tierra, incluyendo
la meteorología). Si bien muchos de los insumos son importados, fortalecer
a los proveedores locales en torno a políticas públicas para encarar esta
industria como de interés y política de Estado, permitiría incrementar aún
más los altos porcentajes de producción nacional. Inclusive podría tener
independencia espacial, si se lograra cerrar el círculo virtuoso con el desa-
rrollo de su propio lanzador Tronador.
El desarrollo de test de detección, en el marco del SarCov-19, ha
puesto en escena las capacidades del sistema científico tecnológico y su vin-
culación con el sector académico-estatal-empresario. En estos nuevos desa-
fíos post-pandemia, la Argentina en particular y el mundo en general, debe-
rán afrontarlos con un activo rol del Estatal como motor, actor y gestor de
capacidades e industrias de tecnología altamente especializada, ya sea por sí
o a través de políticas públicas de fomento de lo privado, de inversiones, de
apoyo mediante créditos, avales o mejoras en los marcos regulatorios. Los
países denominados “desarrollados” así lo hacen, de modo que denostar al
rol del Estado como muchas veces se ha visto y se pretende, no hace mas que
atacar lo que deberíamos fortalecer como motor de la actividad productiva
altamente calificada, o tan especializada como puede ser la espacial o las de
conocimiento intensivo en general. Deberá analizarse qué producir, en qué
invertir e innovar y para qué producir de manera que la gestión estatal en
la nueva normalidad de la República Argentina, salga fortalecida y redunde
en lograr un mayor bienestar del pueblo y la grandeza de la Nación, jerarquizando
socialmente la tarea del científico, del tecnólogo y del empresario innovador.
99
Descripción y análisis del Personal de

la Administración Pública Nacional.
Una primera aproximación
Cristina Cosaka y Eduardo Salas
En el presente artículo se presentan de la manera más minuciosa posible

los datos certificados de las características de los funcionarios del Poder
Ejecutivo Nacional (PEN). Mucho se predica acerca de la “burocracia” y
de la Administración Pública (AP), sea en un sentido favorable o no a su
rendimiento laboral y al ejercicio de las facultades propias del Estado. Pero
pocas veces se conocen los colectivos de personas que habitan, corporizan
y actúan las organizaciones estatales, tanto en ámbitos académicos como
en la población. Buscamos entonces ayudar a cerrar ese desconocimiento
relativo del estado actual de situación, inferir problemas, debilidades y for-
talezas que los datos expresan, y para procurar la mejora de las capacidades
de gestión y servicio público. En esta primera aproximación sólo se da cuen-
ta del personal civil y de algunas de sus características, focalizando en los
alcanzados por el Convenio Colectivo de Trabajo General para la Adminis-
tración Pública Nacional (CCTG), Decreto N° 214/2006 y modificatorios.
Los datos, a diciembre de 2019, son gestionados por la Dirección Na-
cional de Gestión de Información y Política Salarial de la Subsecretaría de
Empleo Público de la Secretaría de Gestión y Empleo Público de la Jefatura
de Gabinete de Ministros. Sus atribuciones están establecidas en el Decreto
N° 365/17 y giran en torno al plan integral de administración de informa-
ción salarial y del personal de las Entidades y Jurisdicciones comprendidas
en los incisos a) y b) del Artículo 8° de la Ley N° 24.156 (ver Resolución Re-
glamentaria N° 65-E/17). En síntesis, debe atender al registro, verificación
y actualización integral de los datos de todo ese personal.
101
Antecedentes en la Administración Pública

La AP viene adoleciendo de severas restricciones y deficiencias en la cons-
trucción de un sistema central de información del personal. Hasta el 2016
existían numerosos registros que progresivamente iban siendo integrados,
pero con el Decreto N° 365/17 se logra establecer y articular un único sis-
tema de información. En esa historia, debe citarse el Decreto Nº 645/1995
por la instrumentación del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIR-
HU) con las liquidaciones de haberes de todo el personal del PEN y del
contratado en Unidades Ejecutoras de Préstamos (UEP), programas y/o
proyectos especiales financiados total o parcialmente por Organismos In-
ternacionales. Su fuerte radicaba en los datos de las retribuciones conside-
rando la misión de la Secretaría de Hacienda. Por Resolución ex SFP N°
113/94 se estableció el Registro del Personal SINAPA con amplia batería de
datos pero acotado a ese escalafón, el que sería consolidado (Decreto N°
1421/02) por Resolución N° 15/05. Con este Decreto, reglamentario de la
Ley de Empleo Público, se estableció el Legajo Único del Personal Informa-
tizado, lo que se concretaría 15 años después. Asimismo, el Registro Central
del Personal previsto por esa ley no tuvo mayor avance (Art. 4°). Más ade-
lante por Resolución ex SFP N° 48/02 se estableció el Registro del Personal
Contratado (RCPC) bajo relación de dependencia y por Resolución Con-
junta N° 17/02, el de contratos sin relación laboral. Por Decisión Adminis-
trativa N° 5/00 se había instrumentado el Registro de Personas acogidas al
Retiro Voluntario, vigente hasta el 2005 y por Resolución ex SGP N° 56/10,
el Sistema de Información referido al cupo de personas con discapacidad,
el que permitió contar con información de todo el Sector Público Nacional
(Decreto N° 321/10). Por Decisión Administrativa N° 506/2009 (art. 5°)
se creó un registro en la ex Secretaría de la Gestión Pública, la que debía
elaborar un régimen de administración del Legajo Informatizado Único
del Personal y su Plan de Implantación. Pero es con el Decreto N° 365/17
cuando se establece la Base Integrada de Información de Empleo Público
y Salarios en el Sector Público Nacional (BIEP) y se logra articular efec-
tivamente un único sistema con los datos de los sistemas transversales de
Gestión, Administración e Información de Recursos Humanos y estructuras
organizativas, a saber: Legajo Único Electrónico (LUE, Decreto N° 561/16,
Resolución N° 22/16 ex Secretaría de Modernización Administrativa, a 7
años del aquélla Decisión 506/09); Locación de Obras y Servicios (LO-
yS-Decreto N° 1301/2016); Información de otros Módulos del Sistema GDE
(Decreto N° 561/2016); Sistema de Información relacionado con Cargos y
Contratos de Personas con Discapacidad (RCPD, Ley N° 22.431 y modifica-
toria, Decreto N° 312/10), Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIR-
HU, Decreto N° 645/1995); y demás sistemas de información de Personal y
102
de estructuras organizativas implementados en forma transversa. También,

pero con menor extensión y continuidad, se registran antecedentes para re-
coger información sistemática relacionada con las opiniones, valores, clima
y cultura laboral, a saber: Encuesta Permanente de Actitudes, Opiniones
y Expectativas (EPAOYE-Resolución ex SFP N° 619/94, varios Estudios de
Clima y Cultura Laboral (Proyecto BID Modernización del Estado) y más
reciente la Encuesta de Caracterización Cultural.
La BIEP debe proporcionar información como fuente propia, única
y homologada de datos del Sector Público Nacional, analizar el impacto
de acciones y medidas, y el análisis descriptivo (reportes), predictivos (des-
cubrimiento de datos y anomalías) y de simulación (escenarios) en forma
automatizada. Asimismo, dar información para el desarrollo y seguimiento
de políticas de Personal a otras áreas. Contiene datos según se expresara en
el párrafo anterior, y los combina y publica junto con los datos de Puestos
de Trabajo agrupados, Conceptos Fijos Promedio, Salarios Bruto Promedio
usando una detallada Clasificación del Empleo Público (https://www.ar-
gentina.gob.ar/jefatura/gestion-y-empleo-publico/empleo-publico/Biep),
de unidades organizativas (fechas de creación/modificación), Escalafones
(y su Marco Legal), Modalidades de Contratación (y Sistemas de Acceso), y
cantidad de Personal Civil y No Civil, por Provincias, Género, Rangos Eta-
rios, Rangos de Antigüedad, Nivel Educativo, desde Enero del 2009 a la
actualidad.
Un panorama general del personal del PEN

Los empleados, algunos de cuyos cargos se financian en el Presupuesto
Nacional, dependientes directa o indirectamente del PEN a diciembre de
2019, eran 383.723 personas, comprendiendo al Personal Militar 83.996
(21,9%) y al de Seguridad 110.054 (28,7%). Si se les añade el Personal Civil
que trabaja para ellas (16.724, 4,4%), se constata que el 55% gira en tor-
no a Seguridad y Defensa. Todo el personal civil (189.673, permanentes o
no) trabaja, cerca de la mitad en entes descentralizados, y poco más de un
tercio, en Ministerios. En otros entes, (AFIP, PAMI, INCyAA) casi un 19%.
Cerca de dos tercios revistan como personal bajo el régimen de estabilidad.
103
Personal Civil de la Administración Nacional-Diciembre 2019, por

Tipo de Administración y Modalidad de Empleo
Tipo de Modalidad de Empleo

Total %
Administración Permanente Contratados Temporarios
Centralizada 37.799 26.442 5.442 69.683 36,7%
Descentralizada 47.729 33.798 2.936 84.463 44,5%
Otros Entes 35.015 330 182 35.527 18,7%
Total 120.543 60.570 8.560 189.673 100,0%
% 63.6 31.9 4.5
Fuente: BIEP -
Una mirada más amplia usando el registro de control sobre Personas con
Discapacidad (RCPD- https://www.argentina.gob.ar/jefatura/gestion-y-em-
pleo-publico/registropersonascondiscapacidad) permite contar con datos
de Empresas y Sociedades del Estado (EYSE 50.911), y del Sistema Bancario
(SB 22.727 personas [BICE y empresas, fideicomisos y leasing (613); Banco
Central (2.449); y Banco Nación y sus empresas (19.665). El cuadro siguien-
te clasifica por régimen laboral y de negociación colectiva, si la hubiera.
Personal civil del Sector Público Nacional a diciembre de 2019,

según régimen de empleo y de negociación colectiva
Régimen Negociación
Colectiva Sin
Régimen Laboral Nego- Total %
Ley N° Ley N° Otra ciación
14.250 24.185 Ley
Ley Marco Empleo
116.333 116.333 44,8
Público
Ley de Contrato de
8.449 8.449 3,3
Trabajo
LCT Empresas y Soc.
2.670 2.670 1,0
Estado*
Otros 414 414 0,2
Convenio Colectivo
127.866 127.866 49,3
General
Ley de Contrato de Tra-
22.727 22.727 8,8
bajo Bancos
104
Régimen Negociación
Colectiva Sin
Régimen Laboral Nego- Total %
Ley N° Ley N° Otra ciación
14.250 24.185 Ley
Ley de Contrato de Tra-
53.527 94 53.621 20,7
bajo Entes
LCT Empresas y Soc.
48.241 48.241 18,6
Estado*
Subtotal LCT-No CCTG 124.495 94 124.589 48,0
Docentes 2.430 2.430 0,9
Otros 3.592 3.592 1,4
Servicio Exterior de la
1.079 1.079 0,4
Nación
Subtotal Personal 124.495 127.866 2.430 4.765 259.556 100,0
% 48,0 49,3 0,9 1,8 100,0
Autoridades Superiores 417 417
Extra escalafonarios 356 356
Residentes Médicos 2.982 2.982
Total General 124.495 127.866 2.430 8.520 263.311
*ADIFSE, Centro de Ensayos de Alta Tecnología SA – CEATSA, COVIARA, Correo

Oficial de la República Argentina S A, Emprendimientos Energéticos Binacionales S
A, EANSA SE, Empresa Argentina de Soluciones Satelitales S A, Empresa Desarrollo
del Capital Humano Ferroviario SACPEM, ENARSA Patagonia S A, Innovaciones
Tecnológicas Agropecuarias SA, IOSFA, Integración Energética Argentina SA, Inter-
cargo S A, Nucleoeléctrica Argentina SA, OFSE, Pellegrini SA Gerente de Fondos
Comunes de Inversión, Polo Tecnológico Constituyentes SA, Radio Univ. Nac. del
Litoral SA, TELAM SE, TANDANOR SA, Unidad Especial Sistema de Transmisión
Yacyretá, VENG S A, Vientos de la Patagonia S A
Un 44,8% se encuadra en la Ley N° 25.164 y poco más de la mitad en la de

Contrato de Trabajo. El 98% tiene reconocido su derecho a la negociación
colectiva y, la mayoría, su respectivo Convenio. El nuevo régimen de nego-
ciación (Ley N° 24.185) comprende al 48% del total.
105
Personal del Convenio Colectivo de Trabajo General (Decreto N°

214/06)
Se ofrecen algunos primeros datos de este vasto conjunto laboral. Así, por
caso, se registra paridad en cuanto a sexo (con leve ventaja de mujeres
(50,8%). Cerca del 80% cuenta con Convenio Sectorial.
Personal del Convenio Colectivo General (Decreto N° 214/06), por

régimen de empleo y sexo. Diciembre de 2019
Sexo
Régimen Legal de empleo Total %
Mujeres Varones
Ley de Contrato de Trabajo 3.347 4.997 8.344 6,7
Ley Empleo Público con Conve-
50.071 46.652 96.723 77,4
nio Sectorial
Ley Empleo Público sin Conve-
10.008 9.538 19.546 15,6
nio Sectorial
Otros regímenes 84 330 414 0,3
63.510 61.517 125.027 100
Total
50,8 49,2 100
Fuente: BIEP – Datos diciembre 2019 – Sin dato o dato inválido: 169 Datos del personal de
Casa de Moneda SE (1.182), Educ.ar.SE (334) y de la Dirección General de Fabricaciones Mi-
litares S.E. (1.154) no están incluidos.
Al comparar esa paridad con la situación en tres entidades importantes, se

observa marcada preponderancia de varones en Vialidad Nacional y partici-
pación inversa entre hombres y mujeres en AFIP y ANSES.
Organismo Mujeres % Varones % Total

Adm. Federal de Ingresos
10.002 45,6 11.936 54,4 21.938
Públicos
Adm. Nacional de la Seguri-
7.564 54,5 6.314 45,5 13.878
dad Social
Vialidad Nacional 1.440 26,4 4.022 73,6 5.462
Total 19.424 48,9 20.296 51,1 39.720
En cuanto a la edad, un 23,5% cuenta con menos de 35 años, el 43,7% entre

35 y 50 y un quinto entre esa edad y los 64. Más de 13.000 reunían la edad
jubilatoria. De manera previsible, un 14,6% se encuentra en la etapa final
de su carrera.
106

régimen de empleo y edad. Diciembre de 2019
Régimen Ley Contrato Ley Empleo Ley Empleo
Otro régimen Total
Legal de Trabajo con Sectorial sin Sectorial
16-24 186 2,2% 2.613 2,7% 782 4,0% 6 1,5% 3.587 2,9%
25-29 727 8,6% 8.420 8,7% 313 1,6% 41 9,9% 9.501 7,6%
30-34 1.335 15,8% 13.453 13,9% 1.427 7,3% 77 18,6% 16.292 13,0%
35-39 1.521 18,0% 15.583 16,1% 3.909 20,0% 82 19,7% 21.094 16,8%
40-44 1.208 14,3% 13.841 14,3% 3.518 18,0% 58 13,9% 18.625 14,9%
RANGO ETARIO
45-49 896 10,6% 11.227 11,6% 2.815 14,4% 34 8,3% 14.972 12,0%
50-54 752 8,9% 9.679 10,0% 2.189 11,2% 31 7,4% 12.650 10,1%
55-59 676 8,0% 8.033 8,3% 1.466 7,5% 33 8,0% 10.208 8,2%
60-64 346 4,1% 3.775 3,9% 1.016 5,2% 16 3,9% 5.154 4,1%
> a 65 803 9,5% 10.163 10,5% 2.111 10,8% 36 8,7% 13.113 10,5%
s/d 186 2,2% 2.613 2,7% 782 4,0% 6 1,5% 3.587 2,9%
Total 8.449 96.787 19.546 414 125.196
En los tres organismos citados, solo el 15,1% es más joven (hasta 34 años),
con la excepción de la AFIP, cerca del 46% entre 35 y 50 años, y casi el 37%
con más de esta edad.
107
Un 11,2% estaba al final de su carrera. Obsérvese la concentración

en la AFIP de personal mayor a 50 años mientras que en los otros dos, entre
los 35 y 49 años.
AF. de Ingresos AN. de Seguri- D.N. de Vialidad

Organismo Total
Públicos dad Social Nacional
16-24 486 2,2% 51 0,4% 22 0,4% 559 1,4%
25-29 1.344 6,1% 500 3,6% 268 4,9% 2.112 5,1%
30-34 1.158 5,3% 1.652 11,9% 720 13,2% 3.530 8,6%
35-39 2.192 10,0% 2.549 18,4% 1.145 21,0% 5.886 14,3%
40-44 2.704 12,3% 2.670 19,2% 1.143 20,9% 6.517 15,8%

Rango etario
45-49 3.581 16,3% 2.285 16,5% 675 12,4% 6.541 15,8%
50-54 4.089 18,6% 1.668 12,0% 561 10,3% 6.318 15,3%
55-59 3.320 15,1% 1.404 10,1% 450 8,2% 5.174 12,5%
60-64 2.544 11,6% 892 6,4% 324 5,9% 3.760 9,1%
> 65 520 2,4% 207 1,5% 154 2,8% 881 2,1%
Total 21.938 13.878 5.462 41.278
Se ofrece la pirámide por sexo y edad del personal del Convenio en la que
puede observarse la mayor concentración de las mujeres en el rango de 35
a 44 años, aunque es de señalar que ellas los superan en todos los cortes
etarios, excepto en los de 55 ó más.
Obsérvese las diferencias en las formas de la pirámides del personal con
estabilidad y la del contratado. Entre este último, las mujeres representan el
53% de los contratados.
108

modalidad de empleo según sexo y edad. Diciembre de 2019
Fuente: BIEP – Datos diciembre 2019 –Sin dato o dato inválido: 108
109
Fuente: BIEP – Datos diciembre 2019 –Sin dato o dato inválido: 141
En materia educativa, los datos deben ser mejorados. Con los que se cuen-
tan, el grueso (37.6%) declaró estudios secundarios, pero otro 26.7% son
universitarios a los que se suma otro casi 7% de postgraduados.
Otro 13% cuenta con estudios terciarios, muchos de los cuales de
orientaciones técnicas.
110

régimen de empleo y máximo nivel de estudios. Diciembre de 2019
Seguridad
Nacional
Ingresos
Públicos
Vialidad
Entidad
D.N. de
AN. de
AF. de
Social
Total
216 1 443 3,2 1268 23,2 1.927 4,7
Primar
6.143 28 7.312 52,7 1.805 33 15.260 37

Secun
3.041 13,9 32 0,2 535 9,8 3.608 8,7

Tercia
11.051 50,4 4.285 30,9 846 15,5 16.182 39,2

Univer
595 2,7 1 0 122 2,2 718 1,7

Posgra
892 4,1 1805 13 886 16,2 3583 8,7

S/D
TOTAL
21.938 13.878 5.462 41.278 100
En la AFIP más de la mitad cuenta con estudios universitarios o más. En la

ANSES se acerca al 31% pero otro 52.7% cuentan con secundario. En Viali-
dad Nacional, quienes cuentan con al menos licenciatura representan cerca
del 18% de su dotación.
111
TOTAL
21.938 13.878 5.462 41.278 100
S/D
892 4,1 1805 13 886 16,2 3583 8,7

Posgra
595 2,7 1 0 122 2,2 718 1,7

Univer
11.051 50,4 4.285 30,9 846 15,5 16.182 39,2

Tercia
3.041 13,9 32 0,2 535 9,8 3.608 8,7

Secun
6.143 28 7.312 52,7 1.805 33 15.260 37

Primar
216 1 443 3,2 1268 23,2 1.927 4,7

D.N. de Vialidad Nacional
AN. de Seguridad Social
AF. de Ingresos Públicos
Entidad
Total
Una preocupación habitual es la situación de numeroso personal no ampa-

rado bajo el régimen de estabilidad laboral según su régimen de empleo.
El Cuadro refleja esta problemática, especialmente, en el Convenio
General y en Vialidad Nacional.
112
Modalidad de Empleo
Organismos Tempo-
Contratos Permanente Total
raria
Convenio Colectivo de Tra- 54.969 64.947 5.280 125.196
bajo General 43,9% 51,9% 4,2% 100,0%
Adm. Federal de Ingresos 125 21.811 2 21.938
Públicos 0,6% 99,4% 100,0%
Adm. Nacional de la Seguri- 1.040 12.838 13.878
dad Social 7,5% 92,5% 100,0%
4.522 339 601 5.462
D.N. de Vialidad Nacional
82,8% 6,2% 11,0% 100,0%
En el Convenio General, solo el 52% es estable pero entre el personal bajo

LCT, la cifra cae al 39%.

régimen y modalidad de empleo. Diciembre de 2019
Modalidad de Empleo
Régimen de empleo
Contratos Permanente Temporaria Total
Ley de Contrato de 5.148 3.299 2 8.449
Trabajo 60,9% 39,0% 0,0%
49.820 61.577 4.936 116.333
Ley de Empleo Público
42,8% 52,9% 4,2%
68 334 402
Otros regímenes
16,9% 83,1%
54.968 64.944 5.272 125.184
Total
43,9% 51,9% 4,2% 100,0%
Fuente: BIEP – Datos diciembre 2019 – Sin dato o dato inválido: 12
Finalmente se ofrecen algunos datos referidos a la antigüedad en la APN y

modalidad de empleo. Más del 70% de todo el personal se concentra entre
los 0 y 15 años de antigüedad, pero entre los permanentes baja al 56%, y en-
tre los contratados el 68% no supera los 10 años (aunque otro preocupante
22% cuenta con entre 11 y 15).
113

modalidad de empleo y antigüedad. Diciembre de 2019
Permanente
Temporario
Contratado
Personal
Total
%
%
0-5 11.366 17,5 19.892 36,2 2.396 45,4 33.654 26,9
6 a 10 11.956 18,5 17.469 31,8 1.182 22,4 30.607 24,5
11 a 15 12.751 19,7 11.986 21,8 831 15,8 25.568 20,5
16-20 4.566 7,0 2.451 4,5 240 4,6 7.257 5,8

Rango de Antigüedad
21-25 5.832 9,0 1.171 2,1 223 4,2 7.226 5,8
26-30 6.511 10,1 259 0,5 218 4,1 6.988 5,6
31-35 4.708 7,3 132 0,2 47 0,9 4.887 3,9
36-40 4.615 7,1 121 0,2 56 1,1 4.792 3,8
41-45 1.739 2,7 50 0,1 30 0,6 1.819 1,5
46-50 309 0,5 21 0,0 8 0,2 338 0,3
> a 50 425 0,7 1.352 2,5 41 0,8 1.818 1,5
Total 64.778 54.904 5.272 124.954 100,0
Fuente: BIEP – Datos diciembre 2019 – Sin dato o dato inválido: 242
A modo de cierre
Se ha presentado un primer pantallazo de los datos del Personal Civil del
Poder Ejecutivo Nacional a diciembre de 2019, fecha que servirá para ir
contrastando situaciones futuras pero también de gestiones pasadas. Ade-
más de la riqueza descriptiva que comporta, interesa inteligir esos datos
como indiciarios y/o indicadores de impactos presentes de acciones (o in-
acciones) así como de problemas a presentar. Así, por caso, de la relación
114
entre el personal estable y el no estable en cuanto a sexo, edad, formación,

niveles y títulos educativos, así como antigüedad, puede dar testimonio de
las rémoras en materia de concursos, pero también ser el preanuncio de
las capacidades e incapacidades gestoras en incubación. En especial cabrá
observar dinámicamente alguna de estas cuestiones para lo que suele de-
nominarse “gestión previsional” de efectivos. Esto es de la previsión de los
reemplazos en cantidad, oportunidad, y localidad, pero también con la for-
mación, especialización y experticia exigidas. Tampoco es ignorado que a
esta gestión habrá que sumarle la necesidad de atraer nuevas experticias y
especializaciones acordes con la Administración Pública del Siglo 21 que el
país necesita y reclama.
En próximos avances se dará cuenta también en cómo se muestran
estas cuestiones en cada ámbito de esa Administración, sea jurisdiccional o
convencionalmente, pues la relativa debilidad en el órgano rector de em-
pleo público como a las unidades organizativas a cargo de las materias de
Personal y la lamentable y tradicional carencia de planeación, ha generado
un verdadero caleidoscopio que, pese a los muchos avances efectuados, aún
se mantiene en sus grandes rasgos estructurales. Asimismo, se espera avan-
zar en lo concerniente a las retribuciones de este Personal.
Finalmente es de destacar la importante mejora que ha supuesto la
puesta en marcha de la BIEP, y de cuyos antecedentes hemos registrado muy
sucintamente en la introducción. Sin perjuicio, habrá que abogar para que
se consolide definitivamente y la Administración cuente, de una vez por to-
das, con un sistema de información completo, coherente, integrado y per-
manentemente actualizado que dé cuenta de cuánto y cómo se invierte en
retribuciones del Personal sino que, además, permita captar todo el talento
presente entre sus filas. Adicionalmente se deja planteado que a este sistema
de información se le debería acoplar todo lo referente a las dimensiones
psicosociales y culturales del funcionariado y de cuyos esbozos espasmódicos
también hemos querido divulgar. En esta materia, también el “Consenso por
una función pública profesional para la Argentina del Siglo 21” https://
aaeap.org.ar/aaeap/consenso-por-una-funcion-publica-profesional-pa-
ra-la-rgentina-del-siglo-xxi/, había reparado en su Compromiso N° 3.
De estos avances se irá dando cuenta paulatinamente, para mejor ges-
tionar esta enorme fuerza laboral de ciudadanos al servicio de todos. Con
ellos se operan recursos, regulaciones, símbolos y políticas públicas de alto y
sensible impacto para la conformación de una Argentina que aspiramos sea
integrada social, económica, institucional y regionalmente.
115
Las estructuras importan. La relevancia

de la organización estatal para las
políticas públicas en tiempos de
incertidumbre (o la “nueva normalidad”)
María Eugenia Coutinho
“We are keeping tanks for the worst eventuality, but

not hospital beds. Is this rational?” 1
Introducción
Las palabras que encabezan este artículo escritas recientemente por el re-
conocido politólogo estadounidense Adam Przeworski, resumen de manera
muy simple pero no por eso menos cruda la existencia de la incertidumbre
y los dilemas que enfrenta la gestión estatal para prepararse ante un fenó-
meno inesperado como la pandemia del COVID-19. Tomar decisiones pú-
blicas implica elegir, priorizar, decidir donde asignar los recursos públicos,
muchas veces a ciegas. ¿Cómo hacen los estados para estar preparados para
una crisis? ¿Qué se prioriza a la hora de asignar recursos? ¿Qué dispositivos
organizacionales se necesitan?
La pandemia está afectando a todo el planeta - aunque de manera
desigual - poniendo en cuestión muchos aspectos que dábamos por des-
contados pero que sin embargo no funcionaron como se esperaba: la go-
bernabilidad global y regional y las capacidades estatales para enfrentarla.
Particularmente en nuestra región, los avances que parecían consolidados
en algunos países en términos de modernización y mejoras del aparato esta-
tal, parecen haber resultado insuficientes a la hora de enfrentar esta inédita
situación.
1 https://theglobal.blog/2020/07/03/is-it-possible-to-be-prepared-for-a-crisis/
117
Los cientistas sociales solemos repetir cual mantra que las institucio-
nes importan. Pero hay una dimensión de las instituciones, íntimamente
asociada a la capacidad estatal, que suele estar subestimada: la organización
del aparato estatal. La creación o eliminación de una estructura estatal está
mediada por las preferencias e ideologías de los actores, sus intereses, los
conflictos políticos, las condiciones históricas y el contexto, con consecuen-
cias sobre la calidad de las políticas públicas. El análisis de la organización
estatal puede parecer un terreno áspero e inhóspito, caracterizado por una
mirada excesivamente formal y estática. Sin embargo, las estructuras de la
maquinaria del gobierno son dinámicas y están en permanente movimien-
to. Los jefes de estado cuando suelen modificar el organigrama del estado,
crean agencias, las fusionan o las eliminan. ¿Qué hay atrás de estas estrate-
gias? ¿Porqué cambian? ¿Cómo operan estas transformaciones frente a la
incertidumbre y lo inesperado?
En septiembre de 2018, en un contexto de crisis financiera, el pre-
sidente Macri decidió reestructurar el gabinete eliminando nueve carteras
que fueron degradadas a secretarías de otros ministerios (con la denomina-
ción “Secretarías de Gobierno”). Así es que el Ministerio de Salud se con-
virtió en una Secretaría del Ministerio de Desarrollo Social, junto con otras
carteras con una larga tradición, como el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social que también pasaron a depender de otros ministerios.
Por entonces la pandemia global del COVID-19 no estaba en los ra-
dares y nadie imaginó el rol protagónico que la autoridad sanitaria nacional
adquiriría para enfrentar esta situación. ¿Son inevitables los trade-off en las
decisiones públicas? ¿Porqué se eliminó el Ministerio de Salud y se mantu-
vo, por ejemplo, el Ministerio de Transporte? La decisión ilustra los dilemas
que presenta el diseño organizacional de la maquinaria gubernamental.
Eliminar el Ministerio de Salud hoy, en plena pandemia, sería impensado.
El artículo se estructura de la siguiente manera. En primer lugar, ana-
lizamos la importancia del diseño organizacional y su impacto en las políti-
cas públicas. Luego, brevemente analizamos la evolución de la organización
del Ejecutivo a lo largo del tiempo y del Ministerio de Salud en particular.
Abordamos la importancia de instancias de coordinación en el centro de
gobierno y finalmente presentamos las conclusiones
La importancia del diseño organizacional del Ejecutivo y la

dimensión política de las estructuras estatales
Empiezo por una afirmación que puede parecer obvia pero no necesaria-
mente evidente. Las estructuras organizativas del Estado son importantes
para las políticas públicas. La manera en la que se organiza la maquinaria
118
gubernamental puede promover o dificultar la ejecución de un programa

o una política, facilitar u obturar el trabajo entre distintas áreas y transferir
conocimiento y experiencia a lo largo del tiempo. ¿Es lo mismo tener o no
tener una organización nacional de salud? ¿Alcanza esa decisión para una
política de salud eficiente?
Las estructuras estatales no son rígidas ni los presidentes las toman
como dadas; ya sea al principio de una administración o en su transcurso,
se suprimen o se crean nuevos ministerios, se fusionan áreas, se asignan
nuevas funciones. Por múltiples motivos. La forma que adquiere la orga-
nización gubernamental implica una manera de concebir la toma de deci-
siones de política pública; son señales ineludibles de la orientación de un
gobierno. La literatura que analiza estos procesos de cambio organizacional
reconoce diferentes explicaciones de los cambios organizacionales en el go-
bierno: como señal simbólica para mostrar interés en determinada cuestión
de la agenda; para ejercer el control político; como estrategia para generar
acuerdos; como resultado de preferencias individuales e ideológicas; como
respuesta a eventos que alteran y complejizan el contexto o bien como una
herramienta para mejorar procesos y generar eficiencia.
La dimensión simbólica de la creación de ministerios implica que
cuando un presidente inaugura su administración, aspira a dejar un sello
en la organización estatal de manera tal que refleje su programa. En este
sentido, el diseño y la estructura del gobierno puede ser entendido como
un reflejo de la agenda y de las prioridades de la gestión gubernamental. El
componente personal también incide; las estructuras gubernamentales es-
tán conducidas por personas, por lo tanto están atravesadas por sus propias
percepciones y sus intereses.
Pero también la organización de la maquinaria del gobierno tiene
un componente político. La creación de una organización gubernamental
puede ser el producto de negociaciones entre actores políticos y sociales
que, o bien facilite la cooperación política - como en los casos de gobiernos
de coalición- otorgando un espacio a los dirigentes de distintas fuerzas para
intervenir en áreas de políticas públicas de su interés, o bien puede operar
como un mecanismo para elevar los costos de los opositores al momento de
rediseñar la estructura gubernamental y eliminar determinados programas
y sus áreas respectivas.
Analizada desde un enfoque neoinstitucionalista, la estructura de go-
bierno, como señala el politólogo estadounidense Terry Moe, surge de la
“política de la elección estructural”. La lucha política no se dirime solo so-
bre políticas públicas sino mas bien sobre estructuras que son las que elabo-
ran, interpretan y llevan a cabo la política pública a través de la burocracia
(Moe y Wilson, 1994). En este sentido, las instituciones políticas son “instan-
cias de ejercicio de la autoridad pública, por la cual los ganadores utilizan la
119
posesión temporaria de la autoridad pública para diseñar nuevas estructu-

ras e imponerlas en el sistema político” (Moe y Wilson, 1994). En definitiva,
las estructuras representan la lucha por controlar y ejercer el poder y la
autoridad y se constituyen como los mayores determinantes de la política.
Desde una perspectiva sistémico-funcionalista, se observa la evolu-
ción de la creación de nuevas unidades como una reacción a la creciente
complejidad de las sociedades modernas y, en ese marco, de las mayores
responsabilidades que deben enfrentar los presidentes o los gobiernos. Los
desafíos contemporáneos conducen a la diversificación y especialización or-
ganizativa en torno al titular del Poder Ejecutivo con vistas a hacerlo más
efectivo. En tanto la complejidad es predominantemente unidireccional,
este enfoque prevé un patrón incremental del cambio organizacional. A
mayor complejidad, mayor cantidad de asuntos que el presidente debe
atender, mayor diferenciación funcional, más unidades (Camerlo y Coutin-
ho, 2018; Ragsdale y Theis, 1997).
Reconocer la capacidad distributiva de las instituciones es central
para analizar la organización del Ejecutivo. Las estructuras estatales, en
tanto instituciones, no solo resuelven problemas de coordinación sino que
también distribuyen poder (Acuña y Chudnovsky, 2013). Esto se vuelve es-
pecialmente evidente en los procesos de cambio institucional; los actores
en cada instancia son diferentes, con intereses y posiciones heterogéneas
en virtud de que la distribución de los recursos varía y las reglas son redefi-
nidas (Acuña y Tommasi, 2000). Las políticas públicas que llevan a cabo los
gobiernos son también el resultado de tensiones, conflictos e interacciones
entre diferentes actores, lo que requiere acuerdos que articulen intereses y
visiones que a veces son contrapuestas. A modo de ejemplo, en la reestruc-
turación del gabinete realizado en 2018, se eliminó el Ministerio de Agroin-
dustria, pero meses después fue repuesto a partir de la presión del sector.
El presidente de la Sociedad Rural Argentina festejó la decisión señalando:
“La recuperación del rango de ministerio por parte de Agroindustria sería
un reconocimiento al campo: volver a poner al agro en la mesa grande de
las decisiones a causa de su relevancia, algo que desde la Sociedad Rural y la
Comisión de Enlace venimos solicitando”.2
Por otra parte, los cambios organizacionales, lejos de ser neutros,
pueden fortalecer los espacios institucionales u horadarlos. Un ministerio
que lleva muchos años de existencia, con alto grado de especialización y es
degradado a una secretaría de otro ministerio, sufre en su consolidación
institucional, su presupuesto, la integración de los equipos; en definitiva,
puede afectar su capacidad para implementar políticas públicas. Las organi-
2 https://www.infobae.com/campo/2019/07/31/apoyo-del-campo-a-la-deci-
sion-de-restablecer-agroindustria-como-ministerio/
120
zaciones gubernamentales, en tanto instituciones, implican cierta regulari-

dad y ajuste a reglas formales e informales. Desde que son creados, transitan
un proceso de “institucionalización”, es decir adquieren valor y estabilidad
por sí mismos: autonomía, estabilidad, coherencia y complejidad (Rags-
dale y Thies,1997). Si bien es difícil pensar que una organización no esté
institucionalizada, hay organizaciones que no logran consolidarse a lo largo
del tiempo: no logran autonomía presupuestaria ni de recursos humanos,
sus funciones son recortadas o modificadas y no persisten en el tiempo. Los
cambios pueden afectar el nivel de institucionalización de las organizacio-
nes públicas.
Por lo que vimos hasta acá, pareciera que las explicaciones del cam-
bio organizacional suponen una tendencia a la expansión y la diversifica-
ción. ¿Pero qué pasa cuando se recorre el camino inverso? Las reorgani-
zaciones administrativas y organizacionales no siempre tienen una misma
dirección. Ya no se trata de decidir qué nuevos ministerios se crean sino
cuáles se eliminan. ¿Como se justifican las modificaciones de la maquinaria
gubernamental? Las reorganizaciones tienen una retórica. Una versión es
la retórica “ortodoxa” que concibe a la reorganización administrativa como
una manera de ejercer control económico y tecnocrático, reduciendo uni-
dades, salarios y funciones e incorporando procedimientos meritocráticos y
según la cual los intereses de los actores solo perjudican el funcionamiento
organizacional. Otra, opuesta, es la retórica de la “realpolitk” por la cual todo
se explica por los intereses de los actores, por la negociación y el conflicto
(March y Olson, 1983).
Estas explicaciones posibles sobre el cambio en la organización esta-
tal no son excluyentes y muchas veces coexisten y se superponen. En defi-
nitiva, en la configuración de la organización gubernamental intervienen
muchas variables: el surgimiento de nuevas cuestiones, la necesidad de dar
señales simbólicas, la ideología de los decisores públicos, el contexto, el
interés de los actores y la negociación política. Y también hay retóricas utili-
zadas para justificar estos cambios.
El diseño del gabinete y la estructura organizativa del Poder

Ejecutivo en Argentina
Las agendas, el contexto y los intereses cambian a lo largo del tiempo, pero
el diseño de la organización del Ejecutivo cambia mucho menos. La trayec-
toria del diseño del gabinete en la Argentina fue oscilante, condicionada
por restricciones y habilitaciones constitucionales para crear nuevos minis-
terios, y reformas constitucionales que liberaban a discreción de una ley del
Congreso la cantidad y la denominación. Pero son escasos los ministerios
121
que una vez creados fueron posteriormente eliminados. Podríamos afirmar

que en la historia de la organización ministerial hay cierta continuidad e
incrementalismo.
Durante gran parte de nuestra historia, la creación de ministerios
estuvo limitada por la Constitución Nacional. En efecto, la Constitución de
1853 establecía expresamente cinco ministerios: Interior, Relaciones Exte-
riores, Hacienda, Justicia (con Culto e Instrucción Pública), y el de Guerra y
Marina. Podría decirse que este conjunto preliminar (considerando Guerra
y Marina con lo que posteriormente sería el Ministerio de Defensa), es el
“core histórico” del gabinete que se mantuvo a lo largo del tiempo, con algu-
nas modificaciones (Molinelli, 1999: 535). Luego, la Constitución de 1898
los elevó a ocho, aunque sin especificar las carteras, y por ley, se incorpora-
ron los ministerios de Agricultura y de Obras Públicas y separó Guerra de
Marina.
En la Constitución de 1949, por primera vez, se eliminó la restricción
en la cantidad de ministerios y como consecuencia, el gabinete alcanzó
la veintena de carteras, en el marco de una innovación inédita en el dise-
ño organizacional del Poder Ejecutivo, que se caracterizó por una mayor
complejidad y especialización y la creación de unidades que garantizaran
un rol central del Estado y lo que se denominaba “unidad de comando”
con competencias de planificación y coordinación (Bonifacio y Salas, 1985;
Prol, 2007). En este diseño, aparecen por primera vez el Ministerio de Salud
Pública y el Ministerio de Trabajo y Previsión - hasta entonces secretarías
dependientes de la Presidencia-, el Ministerio de Industria y el Ministerio de
Educación, que se autonomiza por primera vez. Posteriormente el gobierno
de facto de 1955, que derrocó al gobierno de Perón, diseñó inicialmente
un gabinete muy similar, aunque en 1956 dejó sin efecto la Constitución de
1949, volviendo entonces a los ocho ministerios de la Constitución de 1898,
pero manteniendo entre otras carteras el Ministerio de Trabajo y Previsión,
tan simbólicamente asociado al peronismo. La continuidad de la organiza-
ción, no obstante, no supuso continuidad en la orientación de las políticas.
Sin entrar en detalle de la composición de los gabinetes durante los
años posteriores, caracterizados por la inestabilidad democrática e institu-
cional, la cantidad de ministerios osciló entre cinco y trece, variación que
se explica porque los gobiernos de facto suspendían la vigencia de la Cons-
titución Nacional y la reemplazaban por estatutos propios. La reforma más
drástica en este período fue la implementada por el gobierno de facto de
Juan Carlos Onganía que redujo a cinco los ministerios, en el marco de
una profunda reorganización estatal que la estructura ministerial no refleja
(Osuna, 2017). Como resultado de este período de inestabilidad podemos
señalar que al “core histórico”, se suman los ministerios de Obras Públicas,
Trabajo y Asistencia Social y Salud Pública – luego Bienestar Social- presen-
122
tes en la mayor parte de los diseños. Antes del regreso a la democracia, el

gabinete con mayor diversificación y especialización fue el de 1981, durante
la presidencia de facto de Roberto Eduardo Viola.
En 1983, el primer gobierno democrático después de la última dicta-
dura tuvo que atenerse nuevamente a la restricción de ocho ministerios que
establecía la Constitución Nacional vigente, pero el diseño no varió dema-
siado con respecto a su antecesor. Entre 1989 y 1995 la estructura es similar
y tal como ocurrió en otros momentos históricos, en momentos de restric-
ción constitucional las secretarías de la presidencia fueron un espacio en el
que se ubicaban las unidades que tenían competencias en políticas publicas
de importancia para el presidente (Coutinho, 2013). Entre 1983 y 1994 la
estructura ministerial no sufrió grandes cambios, con la excepción de un
poderoso Ministerio de Economía en la década del ‘90 que absorbió Obras
Públicas (por primera vez desde 1898 desaparece del diseño del gabinete) y
sumó todas las cuestiones vinculadas con sectores productivos (agricultura,
ganadería y pesca, minería, energía, industria, comercio y servicios, entre
otros).
La Constitución de 1994 dejó librada a una ley del Congreso el dise-
ño del gabinete, con la excepción del Jefe de Gabinete de Ministros, que tie-
ne jerarquía constitucional. Resulta llamativo que a partir de la vigencia de
la nueva Constitución en 1995, no se realizaron innovaciones importantes
en el diseño del gabinete. Recién en 1999, se crea un Ministerio de Desarro-
llo Social durante la presidencia de Fernando De la Rúa, jerarquizando una
secretaría que hasta ese momento dependía de la presidencia. Los cambios
más importantes se producen a partir del año 2008 en la gestión de Fer-
nández de Kirchner, cuando se crean varios ministerios nuevos: (Ciencia
y Tecnología, Industria, Turismo, Agricultura, Ganadería y Pesca - que no
recuperaba su jerarquía desde 1981 -, Cultura y Seguridad). En todos los
casos se trató de jerarquizaciones de secretarías existentes en diversos mi-
nisterios. Desde entonces, la evolución de la cantidad de carteras presenta
una oscilación progresiva y creciente, adquiriendo mas volumen en la últi-
ma década. En estos años, la mayor parte de los nuevos ministerios que se
fueron creando se han mantenido en el tiempo, aunque en ocasiones, con
diferente denominación.
Los gabinetes inaugurales de las presidencias de Mauricio Macri y
Alberto Fernández, presentan rasgos de mayor diversificación y especiali-
zación con alrededor de veinte carteras y con algunas innovaciones. En la
administración de Macri, se crea por primera vez el Ministerio de Moder-
nización, con ambiciosas competencias en las cuestiones vinculadas a la ad-
ministración del Estado, el Ministerio de Transporte, de Energía, de Medio
Ambiente y de Comunicaciones. No obstante, luego, con la reestructura-
ción de 2018, algunos fueron eliminados y sus competencias transferidas
123
a otros ministerios o a la Jefatura de Gabinete de Ministros. Por su parte,

Alberto Fernández crea por primera vez un Ministerio de las Mujeres, Géne-
ros y Diversidad y un Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat, ambos
de alto contenido simbólico, además de devolverle jerarquía de ministerio
a varias carteras que habían sido degradadas.
Como ya se señaló, a partir de la restructuración del gabinete reali-
zada en septiembre de 2018 por el presidente Mauricio Macri, el Ministerio
de Salud - junto a otras carteras - fue degradado, convirtiéndose en una
secretaría dependiente del Ministerio de Desarrollo Social. Si bien desde su
creación en 1949 no era la primera vez que perdía su rango ministerial, fue
una medida inédita desde la democratización en 19833. Esta reforma minis-
terial, que eliminó nueve carteras, fue la más importante realizada desde
1983 y eliminó también el Ministerio de Trabajo, que se había mantenido
intacto desde 1949, a pesar de las interrupciones institucionales.
El Ministerio de Salud en la organización del gabinete

Con la excepción de lo que ocurre actualmente a partir de la pandemia del
COVID-19 y el período desde su creación en 1949 hasta 1954, el Ministerio
de Salud no tuvo un fuerte protagonismo. Sufrió a lo largo del tiempo refor-
mas, degradaciones y jerarquizaciones, reflejando las condiciones políticas
e ideológicas de la época y las tensiones entre actores y sus intereses. Por eso
resulta un caso interesante para entender la lógica de creación y reorganiza-
ción de estructuras estatales.
La jerarquía ministerial para Salud Pública y la necesidad de unificar
un universo fragmentado de prestaciones médicas y de salud, venía
discutiéndose desde mucho antes pero encontró su momento a mediados
de los años ‘40 en el marco de importantes innovaciones en el diseño de la
estructura del gabinete y del Estado (Prol, 2007). La creación de un Ministe-
rio de Salud nacional es inescindible de la situación que atravesaba la salud
pública, del clima de época y de la voluntad política de ese momento. Pero
además el ministerio fue creado también para coordinar actores de la salud
que en ese momento se encontraban fragmentados.
El gobierno de facto del General Farrell crea en 1946, pocos días antes
de que asuma Perón la presidencia, la Secretaría de Salud Pública,4 con rango
de Ministerio y dependiendo de la Presidencia de la Nación, jerarquizando la
entonces Dirección Nacional de Salud Pública. Regía en ese entonces la restric-
3 Desde 1983 hasta 1999 el Ministerio se denominó “Salud y Acción Social”, siendo
la cabeza del ministerio el titular de Salud.
4 Decreto Ley 14.807 de 1946
124
ción constitucional para elevar la cantidad de ministerios por encima de ocho

carteras. Como Secretario fue designado el médico Ramón Carrillo. Luego, en
1949, durante la presidencia de Juan Domingo Perón y en el marco de varias
innovaciones en el diseño del gabinete que permitía la nueva constitución san-
cionada ese año, fue elevado a la jerarquía de ministerio (Ministerio de Salud
Pública). Ramón Carrillo, fue confirmado en el cargo, esta vez como ministro,
convirtiéndose en el primer ministro de Salud de la historia argentina.
La creación primero de una Secretaría nacional y luego un Ministe-
rio, que abordara la cuestión sanitaria desde el estado federal, se inscribe
en la necesidad de realizar una transformación en la estructura sanitaria del
país y enfrentar el deterioro sanitario en un momento en el que la pobla-
ción se veía amenazada por graves epidemias y endemias, como la tubercu-
losis, el paludismo, mal de Chagas y la lepra, entre otras. Desde allí, y con
Ramón Carrillo a la cabeza, se sientan las bases del sistema sanitario actual
en la Argentina. La jerarquización estuvo acompañada por un incremento
significativo de recursos financieros y humanos (Belmartino, 2007). La idea
subyacente era que una cartera de salud jerarquizaba la política pública y
garantizaba la eficacia de una política con el Estado en el centro del mo-
delo. La creación del ministerio era una señal inequívoca de que el Estado
nacional asumía de manera subsidiaria funciones que la Constitución Na-
cional le asignaba a las provincias (Belmartino, 2007) y también era una
herramienta que pretendía resolver la atomización y fragmentación que
regía entonces en el sistema de salud. El Estado venía a ocupar el rol de las
sociedades de beneficencia, de asociaciones voluntarias y mutuales y de la
actividad de los médicos de manera particular (Tobar, 2012).
A fines de junio de 1954 se sancionó una nueva ley de organización
de los ministerios5 por la cual se incorporó al Ministerio de Salud Pública
la Dirección Nacional de Asistencia Social, que estaba en el Ministerio de
Trabajo, cambiándose el nombre por el de “Ministerio de Asistencia Social
y Salud Pública”. Ramón Carrillo renuncia ese mismo año. Esta denomina-
ción continúa hasta 1966 cuando pasa a integrar el Ministerio de Bienestar
Social, una creación del gobierno de facto de Juan Carlos Onganía que se
inscribía en un diseño de características fundacionales y que implementó
algunas medidas de descentralización administrativas y de prestaciones en
el campo de la salud (Osuna, 2017). La integración entre Asistencia Social
y Salud tiene raíces históricas y responde a la configuración de los actores
(Belmartino et al, 1991).
Pero la existencia de un Ministerio de Salud no terminó de resolver
la fragmentación del sistema. Desde el alejamiento de Carrillo, el deterioro
de la gestión en el ministerio se aceleró y profundizó y su centralidad fue
5 Ley Nº 14.303.
125
perdiendo vigencia. A mediados de la década del ‘50 el Ministerio empieza

a tener un lugar secundario en el organigrama de gobierno. Luego, pro-
ducido el golpe de estado de 1955, el gobierno de la denominada “Revo-
lución Libertadora”, designó como ministro a un médico de la sanidad de
las fuerzas armadas, el Dr. Argibay Molina, con un discurso antagónico al
del peronismo: descentralización y despolitización (Belmartino et al, 1991).
Crónicas contemporáneas sostienen que la existencia de una autoridad
nacional de salud permitió enfrentar con cierto éxito las enfermedades de la
época. Pero sin embargo eso no evitó que en 1956 sorprendiera la aparición
de la mayor epidemia de poliomielitis en la historia del país. Se produjeron
casi 6.500 casos y su impacto llegó a reflejarse en las tasas de mortalidad gene-
ral y en la de mortalidad infantil de 1957. El país no estaba preparado para esa
emergencia aún a pesar de la existencia de un Ministerio de Salud.
El Ministerio desaparece como tal desde 1966 hasta 1981, quedando
subsumido en el Ministerio de Bienestar Social, cuando la dictadura del
denominado “Proceso de Reorganización Nacional” volvió a crear la car-
tera como Ministerio de Salud Pública y Medio Ambiente. Desde 1983 con
la democratización, se mantuvo como Ministerio de Salud y Acción Social,
hasta 2018, cuando pasa a ser una “Secretaría de Gobierno” del Ministerio
de Salud y Desarrollo Social. En definitiva, no era la primera vez que ambas
áreas se fundían en una sola organización.
Pero como señalamos en el apartado anterior, la creación de estruc-
turas gubernamentales no solo se explica por la aparición de cuestiones de
agenda, sino también para resolver cuestiones de distribución de poder en-
tre actores. Esta evolución institucional no es solo un proceso incremental
organizativo sino que incluía intentos de resolver tensiones de articulación
entre dimensiones de la salud pública, de prestadores, de jurisdicciones y
actores (por ejemplo la cuestión del seguro de salud y la relación con las
organizaciones sindicales). La tensión con las organizaciones sindicales y la
característica fragmentada del sector salud, estuvieron siempre detrás de la
tendencia a desjerarquizar el ministerio.
Cuando en 2018 se degradó al Ministerio en Secretaría de Gobier-
no del Ministerio de Desarrollo Social, no se trató solo de una cuestión
de denominación. De acuerdo al Ministerio de Hacienda de la Nación, el
presupuesto ejecutado en el área de salud se redujo 22% en términos reales
durante la gestión de Mauricio Macri. Pero específicamente, la degradación
del Ministerio a Secretaría de Gobierno de Salud entre 2018 y 2019 tuvo un
impacto real sobre la reducción de los recursos de más del 8% comparando
ambos presupuestos6. Un análisis detallado de las metas físicas dan cuenta
6 Fundación Soberanía Sanitaria. http://soberaniasanitaria.org.ar/2019-se-pro-

fundizan-los-recortes-en-salud/
126
también de importantes reducciones en varios de los programas del ex Mi-

nisterio7. La cuestión, incluso, integró el debate presidencial: el candidato
del Frente de Todos, Alberto Fernández, señaló: “Presidente, si le preocupa
la salud, le cuento que el presupuesto en su gestión cayó un 23 por ciento”8.
Pero además del impacto en los recursos, esta desjerarquización produjo
un conflicto entre las autoridades del ministerio. El detonante fue la apro-
bación por parte del Secretario de Salud - ex Ministro- de un protocolo
para el aborto no punible que la Ministra de Desarrollo Social desautorizó.
El Secretario renunció, pero el episodio reveló las dificultades que implica
integrar dos áreas que no tienen la misma agenda.
Disponer de una cartera de salud no garantiza per se una estrategia
exitosa frente a la pandemia. Sin embargo, cuando existe una unidad con
experiencia, equipos y capacidad, su desmantelamiento puede resultar per-
judicial. En Estados Unidos, el desmantelamiento parcial por parte del pre-
sidente Trump en 2018 de la estructura de la Casa Blanca que tenía a su car-
go preparar el sistema ante una eventual epidemia o pandemia (National
Security Council Directorate for Global Health Security and Biodefense),
afectó la capacidad de respuesta del país frente al COVID- 199.
La nueva administración de Fernández en diciembre de 2019, restitu-
ye a Salud el rango de ministerio y designa como ministro a un reconocido
sanitarista que ya había ocupado el cargo entre 2002 y 2007. Apenas un par
de meses después, se presentan los primeros casos de COVID-19 y el minis-
terio adquiere una centralidad y visibilidad inéditas, al menos en estos años
desde la democratización.
¿Una alternativa? Creando (o usando) estructuras para

coordinar las políticas en la emergencia
En todo el planeta la pandemia puso en foco la institucionalidad para en-
frentar la crisis y la incertidumbre; no sólo la nacional y local, sino también
la supranacional. La diversidad de respuestas y arreglos institucionales que
dispusieron los países, estuvo condicionada por el sistema de gobierno, la
organización territorial y las características propias de cada caso.
En una reciente nota publicada por la Organización para la Coope-
ración y el Desarrollo Económico (OECD, 2020), se sostiene que, dada la
7 https://www.lanacion.com.ar/politica/recortes-en-partidas-sensibles-del-area-
de-salud-nid2183713
8 https://chequeado.com/ultimas-noticias/fernandez-el-presupuesto-de-salud-
en-su-gestion-de-macri-cayo-un-23/
9 https://ar.reuters.com/article/idUSKBN21C32M
127
imprevisibilidad y complejidad de la pandemia y sus múltiples consecuen-

cias, los gobiernos tuvieron que desarrollar capacidades extraordinarias de
coordinación para imprimir agilidad y consistencia en la toma de decisio-
nes (OECD, 2020). La crisis a la que nos enfrentamos involucra muchas
más dimensiones que la salud pública, intervienen multiplicidad de actores,
instituciones y sectores, demandando enfoques transversales. Pero la orga-
nización del gobierno suele estar fragmentada. Frente a esto, la existencia
de una organización especializada en la coordinación, la planificación, su-
perando dicha fragmentación, facilita la toma de decisiones que involucran
múltiples dimensiones y actores. Estas unidades conocidas como “Centros
de Gobierno”, que asumen diferentes formas y denominaciones en cada
país, son unidades que proveen apoyo directo a los jefes de estado o a los
gabinetes de ministros con un rol en la coordinación de cuestiones transver-
sales, la planificación, el establecimiento de metas y el liderazgo en políticas
públicas (OECD, 2018).
En muchos países se crearon unidades de coordinación ad hoc para
intervenir ante la emergencia. En Argentina, más allá del Ministerio de Sa-
lud como autoridad sanitaria en la emergencia, la Jefatura de Gabinete de
Ministros (JGM) aparece como el espacio institucional adecuado para una
estrategia transversal. Cuando el Poder Ejecutivo Nacional amplió la emer-
gencia sanitaria10, determinó que el Jefe de Gabinete de Ministros fuera el
encargado de coordinar con las distintas jurisdicciones y organismos del
Sector Público Nacional la implementación de las acciones y políticas, se-
gún las recomendaciones del Ministerio de Salud. Luego, se le asignó un rol
protagónico en la coordinación de las acciones gubernamentales11 a través
de la creación de la “Unidad de Coordinación General del Plan Integral
para la Prevención de Eventos de Salud Pública de Importancia Interna-
cional” coordinada por el JGM e integrada por los ministros de Salud, de
Interior, de Desarrollo Productivo, Economía , Trabajo y Relaciones Exte-
riores y Culto. Asimismo, a través de diversas medidas se autorizó al JGM
para disponer ampliaciones del presupuesto nacional y redistribuir partidas
para enfrentar la pandemia. También desempeña un rol muy relevante en
la articulación con los gobernadores provinciales.
Reflexiones ante la “nueva normalidad”

El jefe de la Organización Mundial de la Salud (OMS) advirtió que “esta no
será la última pandemia” y que “cuando llegue la próxima, el mundo debe
10 Decreto PEN 260/2020

11 Decreto PEN 287/2020
128
estar más preparado que esta vez”.12 Ya no sería un cisne negro. Estamos
advertidos.
El COVID-19 sorprendió al mundo entero, pero sus efectos y con-
secuencias no se distribuyen de la misma manera. La preparación de los
sistemas de salud fue central para el manejo de la pandemia. En definitiva,
puso al desnudo las capacidades estatales. En Argentina, iluminó, sin que
nadie lo esperara, la importancia de una autoridad federal de salud y la exis-
tencia de una estructura organizativa de alcance nacional para enfrentar lo
inesperado. Este Ministerio de Salud, que acababa de recuperar su rango
en la nueva administración de Alberto Fernández, pudo hacerlo, porque
lleva décadas de existencia. Si no hubiera sufrido degradaciones y recortes
presupuestarios a lo largo de su trayectoria ¿lo podría haber hecho mejor?
Es pregunta, como decimos en las redes sociales.
En estas líneas pusimos énfasis en una dimensión no demasiado
abordada, y a veces subestimada y acusada de excesivo formalismo, que es
la organización de la maquinaria estatal. Sin ninguna pretensión determi-
nista, sostenemos que la organización y las estructuras importan y tienen
consecuencias en la capacidad estatal. Pero las restructuraciones organi-
zacionales y las sucesivas “reformas del estado” fueron realizadas desde la
retórica “ortodoxa”, en nombre de una supuesta eficiencia que terminaron
dañando las capacidades esenciales del aparato estatal.
Es cierto que la organización del Estado, no es solo el resultado de la
voluntad de una administración entrante. Las organizaciones públicas son
el resultado de trayectorias de muchos años, con sus burocracias, sus clien-
telas, con funciones superpuestas y resistentes al cambio (Martínez Noguei-
ra, 2013). Sin embargo, es necesario separar la paja del trigo. Las disfun-
cionalidades pueden corregirse, el desmantelamiento es difícil de revertir.
Se suele asociar con la “nueva normalidad” al teletrabajo, el distan-
ciamiento, nuevos layouts de las oficinas, un mayor uso de la tecnología.
Como consecuencia, es probable, como señala Oszlak (2020), que en breve
reaparezcan los reclamos en torno a la necesidad de “achicar el estado”,
en línea con una retórica ortodoxa, tal como la definimos anteriormente.
La virtualidad, como nueva normalidad promovida por el confinamiento
y aislamiento, puede hacer suponer que una parte del aparato estatal y su
burocracia son prescindibles. Sin embargo, la nueva normalidad debería
operar como una plataforma para repensar estas dimensiones. Las reorga-
nizaciones en la estructura del estado deben tener en cuenta que pueden
producir discontinuidades en las capacidades estatales que resultan centra-
les para enfrentar fenómenos como el que nos ocupa.
12 https://www.clarin.com/internacional/coronavirus-oms-advirtio-ultima-pande-
mia-prepararse-mejor-proxima_0_v9eXcfv3n.html
129
Pero la nueva normalidad es también la preparación del aparato esta-

tal para asuntos imprevistos. Si invertimos presupuesto en fuerzas armadas y
tanques sin tener hipótesis de conflicto o decidimos preservar un Ministerio
de Agricultura por presión de sus constituencies, ¿por qué no mantener un
Ministerio de Salud - o como se denomine- preparado para pandemias?
¿Por qué no institucionalizar estos mecanismos ad hoc generados en la Je-
fatura de Gabinete que permiten responder de manera transversal a estas
situaciones?
Lo que intenté decir en estas líneas es que las estructuras importan.
Son dispositivos para la toma de decisiones con consecuencias en la capaci-
dad estatal y las políticas públicas. Detrás de cada decisión sobre la reorga-
nización de la maquinaria gubernamental hay motivos y consecuencias. No
son neutras. Involucra no solo los dispositivos para la toma de decisiones
sino también una red para el relacionamiento con actores y destinatarios
de esas políticas.
Con el liderazgo y la voluntad no alcanza. Los sistemas de salud
con capacidad de acción en el territorio y con un aparato burocrático
acorde, son el resultado de la permanencia en el tiempo. La continui-
dad de una organización a cargo de la salud pública, ya sea como Mi-
nisterio o como Secretaría, crea una trayectoria institucional, equipos
y programas, que en el caso de desmantelarse es muy difícil volver a
ponerlos en marcha. Cuando existían restricciones normativas para
crear ministerios, había que elegir entre distintas carteras. Pero cuando
no existen esas restricciones surgen de manera mas evidente las distintas
explicaciones que revisamos en torno a la configuración del aparato guber-
namental. Se le adjudica a Perón cuestionar la existencia de un Ministerio
de Agricultura mientras que no había un Ministerio de Salud. Adjudicar
recursos públicos - casi siempre escasos- y diseñar estructuras gubernamen-
tales, es tomar decisiones.
La nueva normalidad es mucho más que el teletrabajo, los cambios
en las ciudades y la movilidad y el distanciamiento social. Quizás, la lección
mas importante en términos de políticas públicas, sea que hay que estar
preparado para la incertidumbre.
¿En qué invertimos? ¿En tanques o en ambulancias? Que la
próxima pandemia no nos agarre desprevenidos.
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132
Gobiernos subnacionales argentinos

en la pandemia del Covid-19
Daniel Cravacuore
La interacción positiva entre diferentes niveles de gobierno ha sido una

histórica preocupación de los estudios públicos (Wright, 1974; Kincaid y
Stenberg, 2011) porque, frecuentemente, se producen dificultades en la
resolución de problemas complejos: las respuestas integradas son difíciles
de adoptar e implementar porque los objetivos e intereses de los gobier-
nos y sus gobernantes con frecuencia originan resultados colectivamente
deficientes.
La perspectiva de la Acción Colectiva Institucional puede colaborar
en la identificación de mecanismos para mitigar estos problemas de des-
coordinación (Feiock, 2013). Aunque la literatura clásica propone, princi-
palmente, estrategias centralizadas para resolver estos problemas territoria-
les, otros han planteado que los gobiernos locales podrían comprometen
voluntariamente con soluciones colaborativas cuando la utilidad neta de
hacerlo supera a la de la inacción o de la actuación autónoma (Feiock y
Scholz, 2010).
La atención de la pandemia del coronavirus Covid-19 en Argentina
ha mostrado una coordinación positiva entre los distintos niveles de gobier-
no, más eficaz que en tiempos normales: la crisis parece haber incentivado
más acuerdos del Estado federal con las provincias y con los municipios. El
gobierno central abordó los problemas de gran escala -la estrategia general;
el sostenimiento del ingreso de las personas, las empresas y de los gobiernos
subnacionales; y la compra y distribución de equipamiento e insumos sani-
133
tarios-, mientras que la atención de los enfermos recayó en las provincias y

los municipios.
En este breve capítulo trataremos de entender, desde el marco de
la Acción Colectiva Institucional, esa coordinación positiva y su evolución
hacia una creciente descoordinación.
1. Provincias ante la pandemia del coronavirus Covid-19

Argentina posee un federalismo cooperativo, en el que las provincias guar-
dan una significativa autonomía decisoria y una cierta capacidad de auto-
financiamiento. La estrategia de coordinación ante la crisis originada por
la pandemia del coronavirus Covid-19 reposó fuertemente en el liderazgo
presidencial y en la aceptación de las reglas nacionales por los goberna-
dores, independientemente de su filiación partidaria. Desde su inicio, el
presidente Alberto Fernández encabezó reuniones colectivas con ellos: las
previas a las sucesivas extensiones de la cuarentena fueron las más publici-
tadas en la prensa.
El principal campo de coordinación fue el sanitario, dado que las
provincias lideran la atención del subsistema público de salud: el gobierno
nacional lo hace en las políticas epidemiológicas, vacunadoras y sanitarias
de fronteras, y sólo opera cuatro pequeños hospitales especializados y cin-
co grandes nosocomios de complejidad. Si bien las provincias adoptaron
históricamente distintas estrategias -unas mantienen el control de todos sus
efectores, otras descentralizaron los hospitales y las unidades de atención
primaria a los municipios, reteniendo sólo los nosocomios de complejidad-,
en cualquier caso, asumen la atención de los pacientes de complejidad por
el sistema de derivaciones.
Inicialmente, existió una competencia interjurisdiccional por la com-
pra de respiradores y otros equipamientos críticos, zanjada con la monopo-
lización por parte del Estado federal de su compra y distribución. También
el gobierno nacional creó el Programa para la Emergencia Financiera Pro-
vincial, para asistir financieramente a las provincias ante el incremento de
los gastos y el derrumbe de los ingresos locales, algo bien recibido por sus
gobernadores.
En esta coyuntura, las provincias se han comprometido voluntaria-
mente con soluciones colaborativas porque su utilidad neta ha sido mayor
que su actuación autónoma: no se mostraron fisuras públicas en la posición
de las provincias respecto de los lineamientos nacionales. Sólo con la san-
ción del DNU 641/20, en agosto de 2020, que dispuso no sólo la renovación
del confinamiento para las áreas de circulación comunitaria del virus sino la
prohibición y represión de reuniones sociales, el gobierno de la provincia
134
de Corrientes indicó que no acataría tal norma, aunque luego se desdijo.

Inclusive, con la difusión de la pandemia en el interior del país, el apoyo en
equipamiento y equipos médicos nacionales fue un estímulo para potenciar
la alianza con los gobernadores.
El deseo del Jefe de Gobierno, Horacio Rodríguez Larreta, de una
mayor flexibilización en la apertura de comercios y actividades recreativas
y educativas fue un punto de inflexión: esto resultó impactante porque,
desde el inicio de la pandemia, en el diálogo tripartito liderado por el pre-
sidente junto con el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma y el gober-
nador bonaerense había descansado la estrategia de coordinación para la
principal área poblacional del país. Considerando nuestro marco analítico,
inferimos que, en esta etapa, el gobierno porteño prefirió un menor nivel
de coordinación voluntaria con soluciones colaborativas porque encontró
más atractivo actuar con un mayor nivel de autonomía: el número de casos
disminuía; sus unidades de cuidados intensivos no se encontraban en nive-
les críticos; la progresiva apertura de actividades económicas no impulsa-
ba un incremento de los contagios y el mantenimiento de una cuarentena
estricta impulsaba deteriorar la percepción positiva de su gestión ante la
crisis del COVID-10, la más alta entre los dirigentes nacionales (Giaccobe y
Asociados, 2020)
2. Municipios ante la pandemia del coronavirus Covid-19

El sistema municipal argentino encaró la pandemia con severos problemas
estructurales, pese a poseer un marco institucional con elevados niveles de
autonomía institucional y política. Dotado escasamente de recursos, desti-
nan una elevada proporción al pago de salarios y gastos corrientes, dejando
que la inversión sea resuelta por las transferencias originadas discrecional-
mente en otros niveles de gobierno a cambio de su dependencia (Crava-
cuore, 2017).
La mayor descoordinación se produjo durante los primeros días,
cuando muchos gobiernos locales limitaron los accesos a las localidades:
si bien el poder de policía es concurrente, las normas locales sólo resultan
jurídicamente válidas si no inciden negativamente sobre las disposiciones
nacionales o provinciales, e incluso motivó advertencias públicas y presenta-
ciones judiciales para que se diera marcha atrás.
En una estrategia atípica, el presidente Fernández decidió liderar la
relación con los alcaldes de los municipios del área metropolitana de Bue-
nos Aires, en un plano de igualdad con los gobernadores. La primera reu-
nión se centró en las condiciones sanitarias así como en control territorial
del aislamiento social preventivo y obligatorio; una semana más tarde, una
135
segunda sesión virtual sumó a las preocupaciones iniciales la situación fiscal

de las municipalidades. Con los alcaldes del interior del país, de todos los
signos políticos, el presidente mantuvo una reunión virtual con treinta y
cuatro alcaldes del interior que gobiernan al 25% de la población argentina
(Ramírez de la Cruz et alii, 2020). Tras estas reuniones, el presidente aban-
donó el diálogo directo, delegándolo en los gobernadores.
El disímil avance de la pandemia, entre abril y agosto, significó una
nueva diferenciación. En el área metropolitana de Buenos Aires, donde la
pandemia mostró su primer impacto, la cuarentena se dilató con una limita-
da apertura de comercios e industrias y restricciones a la circulación. En el
resto del país, con baja o nula circulación del virus, hubo un mecanismo de
apertura en fases: los alcaldes proponían la reapertura de distintas activida-
des comerciales, industriales y sociales, que eran aceptadas por los gobier-
nos provinciales y ratificadas por la Jefatura de Gabinete de Ministros de la
Nación. Este mecanismo de coordinación ad hoc resultó bastante eficaz, y
sólo ha encontrado críticas por su lentitud.
La coordinación se resquebrajó cuando comenzaron a postularse po-
siciones propias en el sistema de fases. Desde nuestro análisis, se explica
en la opción de los alcaldes por un menor nivel de coordinación porque
encuentran un mayor atractivo de actuar autónomamente: debe entender-
se en el rechazo mayoritario a la extensión de la cuarentena por razones
económicas y políticas.
3. Una mirada general

Una estrategia exitosa contra la pandemia del Covid-19 está relacionada con
la reducción de los costos de transacción creados por las divisiones políticas
entre el gobierno nacional y los subnacionales. La literatura sugiere algunas
estrategias de reducción, como la construcción de vínculos personales, la
pertenencia partidaria, el papel de servidores públicos profesionales y la
preexistencia de redes colaborativas, entre otros: algunas de ellas han sido
utilizadas en estas circunstancias.
En el vínculo entre el Estado federal y las provincias, el gobierno
nacional encontró una coordinación eficaz, sostenido en el liderazgo presi-
dencial y en la aceptación de las reglas centralizadas. El diálogo regular en-
tre el presidente y los gobernadores creó un compromiso de credibilidad y
confianza, reduciendo los costos de transacción, aunque el apoyo sanitario
y financiero lo reforzó. Se destacó, sin duda, la positiva relación construida
entre el presidente de la República y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autó-
noma, que despertó la molestia de sectores del oficialismo que exigieron un
trato menos amistoso con el dirigente opositor. La inicial divergencia con la
136
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, basada en el aumento de los costos de

transacción para sus autoridades, fue sucedida por un aumento equivalente
para el gobierno nacional, partidizando la relación entre ambos gobiernos:
las sucesivas reducciones de transferencias a la Ciudad Autónoma desde
septiembre llevaron la coordinación a niveles mínimos, propios de la Ar-
gentina pre-pandemia.
En materia municipal, el gobierno nacional ha tenido dos etapas:
una inicial de construcción de un vínculo directo con los intendentes de
las ciudades más populosas, en los momentos de mayor incertidumbre sani-
taria; luego, de delegación del vínculo en los gobiernos provinciales. En el
último tiempo, la extensión de la cuarentena ha generado una reducción
significativa del apoyo social -sólo el 36,7% de la población apoya su exten-
sión (Giaccobe y Asociados, 2020)- y el desacato social -manifiesto en las
movilizaciones vecinales contra el regreso a fases de aislamiento superadas-,
y aumenta, desde la Acción Colectiva Institucional, los costos de transacción
para las autoridades locales: esto no sólo incluye a alcaldes opositores sino,
de manera disimulada, a oficialistas. Pareciera que, entre los intendentes,
existe una mayor volatilidad en el apego a la estrategia nacional, por la inci-
dencia de la presión ciudadana directa.
La post pandemia exigirá reconocer que las acciones colaborativas y
coordinadas serán cruciales para el futuro. Quizás el Estado Federal, para
fortalecer el éxito de su política general, más que reforzar la centraliza-
ción, debería crear estrategias para reducir los costos de transacción de los
gobiernos subnacionales y estimular la colaboración, descentralizando más
los márgenes de autonomía para las distintas jurisdicciones. Resultaría fun-
damental el incentivo para que lo hagan las provincias con sus gobiernos
locales, para que sean socios más eficaces, dada la enorme tarea de recons-
trucción económica y social que existirá por delante.
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138
Capacidades estatales y competencias

laborales para una nueva normalidad:
apuntes para un debate preliminar
Magdalena Crisconio
Mauro Solano
1) Introducción
1.1. El futuro se hizo presente: avances, disrupción e incertidumbre
Desde hace unos años resulta evidente que nos enfrentamos a grandes cam-
bios derivados de las nuevas formas de comunicación, logística, transporte y
energía, lo que algunos llaman tercera (o incluso cuarta) revolución indus-
trial (Rifkin, 2011; Schwab, 2016), a partir de la llegada de una infraestruc-
tura inteligente e integrada a la red.
De forma previa a la pandemia de COVID-19, algunos autores re-
conocían con cierto optimismo que esos cambios y avances tecnológicos
tenían un impacto positivo en el desarrollo global: mejores indicadores en
materia de pobreza, esperanza de vida, crecimiento, expansión de dere-
chos y libertades (Harari, 2018). En particular, mirando a la administración
pública, Longo (2020) le reclamaba “liderar la innovación”, considerando
además que de alguna forma ello era su deber, dado que aparecerían pro-
blemas complejos, externalidades negativas de esos avances que, al tratarse
de cuestiones totalmente nuevas que impiden recurrir a respuestas habitua-
les, requerían nuevos modelos de gobernanza que permitieran articular in-
tereses, culturas, valores y formas de hacer contrapuestos, para poder aten-
der a tiempo, e incluso anticiparse; mitigar costos y potenciar beneficios.
Por otra parte, la incertidumbre derivada de los cambios genera una
tensión que es necesario resolver. En palabras de Joan Subirats (AAEAP,
139
2020) usamos ideas e instrumentos de siglos anteriores para enfrentar pro-

blemas del siglo XXI, que tienen conexión a nivel global. Ello requiere
que inevitablemente nos concentremos en trabajar de forma urgente en la
adaptación y el cambio de ideas, teorías y herramientas que ya no resultan
tan útiles en este contexto, entre los que claramente se encuentran las ca-
pacidades estatales, en un sentido amplio: el cambio acelerado, disruptivo
e incierto obliga al Estado también a modificar y transformar la manera en
que piensa e interviene a través de políticas públicas, pero también a liderar
el proceso para mejorar la prestación de servicios sociales y crear oportuni-
dades de desarrollo que mitiguen la desigualdad, poniendo al ciudadano
en el centro de la estrategia.
En esta nueva “era exponencial” (Oszlak, 2020) en la que la tecno-
logía y los datos tienen sin dudas un lugar estelar, no debe perderse de
vista que esto deriva necesariamente en la capacidad del liderazgo político y
administrativo para anticiparse al futuro de manera estratégica, no sólo en
materia de incorporación de tecnología y digitalización de procesos, sino
también en aquello acerca de lo que nos interesa reflexionar en este ensa-
yo: los conocimientos, capacidades y perfiles que deben tener los agentes y
funcionarios para conducir el cambio, adaptarse, incorporar e implementar
nuevas herramientas que mejoren el proceso de formulación de políticas
públicas y la atención de las demandas ciudadanas cada vez más complejas
y urgentes.
Este contexto resulta desafiante especialmente para las administra-
ciones públicas de América Latina, ya que no debemos perder de vista que
existen muchos retos en materia de innovación dada la existencia de gran-
des brechas digitales (en infraestructura y capacidades técnicas), como así
también en la calidad y disponibilidad de los datos necesarios para llevar
adelante la implementación de nuevas herramientas de gestión vinculadas,
por ejemplo, a Big Data e Inteligencia Artificial. La “nueva normalidad” re-
querirá que el Estado deba solucionar de forma rápida su enorme déficit en
materia de datos, y desarrollar capacidades para analizarlos y gestionarlos
de forma integrada y compartida, olvidando el paradigma de compartimen-
tos estancos, profundizando la gestión en red, la coordinación y coopera-
ción entre organismos y niveles de gobierno. En particular, y como mencio-
na Oszlak (2020), debería prestarse especial atención a la deformidad del
Estado; el “síndrome sobra-falta”; y el excesivo cortoplacismo.
1.2. Post COVID-19 y los desafíos de la “nueva realidad”

En medio de este proceso de cambios, la pandemia de COVID-19 desatada
en 2020 dejó en evidencia, para quienes todavía tenían alguna duda, el pa-
140
pel determinante de la Administración Pública, acentuado en esta coyuntu-

ra, lo que obliga a todos los actores que integran el Estado a retomar el tema
de sus capacidades e incorporarlo a una agenda de discusión, pensando en
su integración a la “nueva normalidad”.
La discusión en el ámbito público, y también en el académico, suele
reconocer que el papel del Estado cobra un nuevo significado más relevan-
te, por lo que resulta necesario fortalecer los mecanismos y herramientas
de gestión, a la vez que se deben incorporar nuevos, centrados en las ca-
pacidades estatales: ya no se trata de una discusión acerca de más o menos
Estado, sino de cómo se transforma y lidera los cambios derivados de la
nueva realidad.
Las encrucijadas a las que se enfrentará el Estado podrían resumirse,
sin ser éste un listado exhaustivo sino un simple punteo inicial, a:
• Empleo: el avance de la tecnología, la implementación de la Inteligencia
Artificial y otras herramientas de automatización, plantean un dilema
en torno a los perfiles que llevan adelante actividades rutinarias, debien-
do pensarse en reforzar sus capacidades para agregar valor, así como
también en materia de habilidades digitales y acceso a la tecnología.
• Coordinación: la lógica habitual de trabajo compartimentalizado, y en
muchos casos desconectado, no resultará útil para afrontar problemas
desconocidos y complejos, que se deberán resolver a través de la ac-
ción estatal, de manera transversal y multinivel, con la participación de
muchos actores. Esa integralidad debe ser el primer paso para propi-
ciar el fortalecimiento de las capacidades y la legitimación social de las
políticas.
• Políticas basadas en el conocimiento: el tratamiento de la pandemia ha de-
mostrado que el Estado debe apoyarse no sólo en el conocimiento que
posee en cada uno de sus ámbitos, sino también en el establecimiento
e institucionalización de vínculos con aquellos organismos dedicados
a la producción de conocimiento científico. Ello implica favorecer la
participación de actores externos que puedan aportar conocimientos
en todo el proceso de formulación de políticas públicas.
2) Nuevas capacidades estatales

2.1 Perfiles y capacidades
En el marco de lo expuesto anteriormente, sin dudas que para asegurarse
cierto éxito en esta travesía incierta será imprescindible que el Estado forta-
lezca sus capacidades, entendiéndolas como aquellas habilidades o aptitu-
141
des propias de los entes estatales para la consecución de sus fines (Bertra-
nou, 2015).
Entre ellas, la presencia de un servicio civil profesional se erige como
uno de los requisitos de capacidad estatal; constituyéndose, a su vez, en uno
de los pilares a partir del cual repensar y transformar las administraciones
públicas en el siglo XXI.
Como hemos dicho, la disrupción tecnológica probablemente im-
pacte en el marco institucional de los agentes públicos. Si bien se estima
que en el corto y mediano plazo la automatización afectará de manera ínte-
gra sólo a un limitado porcentaje de puestos de trabajo, numerosas tareas y
contenidos comprendidos dentro de los roles actuales sufrirán, sin dudas,
importantes transformaciones (Longo, 2019). En consecuencia, resulta im-
prescindible que, de forma anticipatoria y planificada, las administraciones
públicas comiencen a diseñar una estrategia de reconversión de ciertos per-
files que serán, probablemente, los más propensos a verse afectados por las
consecuencias de algún tipo de automatización.
Por su parte, la administración pública en la era exponencial reque-
rirá de la incorporación, por parte de los agentes, de nuevas competencias,
a fin de contar con burocracias altamente especializadas y cualificadas. Más
allá de aquellas relacionadas con la tecnología, resulta también cada vez
más necesaria la adquisición y fortalecimiento de capacidades blandas tales
como creatividad, trabajo en equipo y escucha activa -sólo por mencionar
algunas-; así como el fomento de habilidades directivas.
Si bien, la situación descrita impacta en la totalidad de los subsis-
temas que conforman la gestión de las personas en el sector público -pla-
nificación, organización del trabajo, gestión del empleo, del rendimiento,
del desarrollo, de la compensación y de las relaciones humanas y sociales
(Longo, 2002)-, este trabajo busca reflexionar en torno a las políticas de
formación y capacitación de los agentes públicos como impulsoras y canali-
zadoras de este proceso de transformación.
2.2. ¿Dónde poner el foco y cómo llevarlo adelante?

Entendemos que las políticas destinadas a la capacitación de los cuadros
burocráticos cumplen un rol esencial en la estimulación, promoción y de-
sarrollo de las capacidades laborales. La velocidad con la que acontecen
los cambios y la rápida obsolescencia de los conocimientos incorporados
requieren de administraciones públicas fuertemente orientadas al aprendi-
zaje continuo. De este modo, la actualización permanente y sistemática de
las capacidades de los agentes para adaptarlas a la “nueva normalidad” y a la
aceleración de los cambios tecnológicos, se convierte en la piedra angular
142
desde donde repensar los procesos de modernización de las administracio-

nes públicas.
En este sentido, el Instituto Nacional de la Administración Pública
(INAP), como órgano rector del Sistema Nacional de Capacitación, y a par-
tir de una concepción compartida desde la Secretaría de Gestión y Empleo
Público que resignifica el papel del Estado desde una perspectiva que aban-
dona visiones descontextualizadas de la política y la administración pública,
diseña y gestiona una propuesta formativa orientada a la acción estatal en
sentido amplio, desde un abordaje integral y transversal de los problemas y
demandas que debe resolver el sector público.
Durante 2020, el INAP construyó colaborativamente una propuesta
de organización de las actividades de capacitación, reuniendo y articulando
los lineamientos políticos y estratégicos de la gestión gubernamental; las
demandas que surgen de las innovaciones en los campos profesionales; los
requerimientos de actualización de las competencias de los trabajadores y
sus derechos para el avance sus trayectorias públicas; las políticas y proyec-
tos que las organizaciones públicas gestionan y sus necesidades de capaci-
tación; y el estado del arte en la gestión de lo público. A partir de allí, se
definirán las actividades que formen parte de la propuesta, y la manera de
organizarlas y agruparlas, según los propósitos de las actividades de capaci-
tación, los públicos objetivos, los temas y contenidos, la organización de las
actividades, los abordajes metodológicos, las modalidades, y los perfiles de
los formadores.
De esta manera, surgen conjuntos de actividades de formación que se
integran en una red, que reconoce relaciones múltiples y dinámicas entre
sus componentes, a partir de 5 criterios: tipos de saberes preponderantes
(saber, saber hacer, saber qué hacer, saber interactuar, saber reflexionar);
orientación (campo de práctica; capacidades específicas para la gestión; ca-
pacidades transversales al trabajo estatal); modalidad (espacio y tiempo en
que se produce la interfaz pedagógica); propósito (desarrollo o fortaleci-
miento de capacidades; actualización o sensibilización); y duración (breves,
intermedias o prolongadas).
A partir de allí, y en el contexto de todo lo que hemos expuesto, con-
sideramos que un punto de partida para comenzar a discutir la formación
y capacitación de los agentes públicos para las nuevas capacidades estatales
debería incluir:
1. Papel del Estado ante las nuevas realidades. Lógicas de articulación en

redes horizontales y verticales. Planificación y coordinación multinivel
de políticas públicas, con mecanismos de vinculación formales y per-
manentes entre ciencia, desarrollo productivo y políticas de inclusión.
Rapidez, eficacia, y adaptación al cambio en la acción estatal y presta-
143
ción de servicios públicos; simplificación de procesos, accesibilidad y

calidad en la atención ciudadana bajo múltiples formatos, presenciales
y virtuales, sincrónicos y asincrónicos, con mecanismos de retroalimen-
tación entre la administración y la ciudadanía. Inclusión: discapacidad;
género y diversidad; reducción de la brecha digital.
2. Fortalecimiento de las capacidades de gestión: nuevos desafíos y adap-
tación al cambio. Gestión de crisis como nueva realidad. Trabajo cola-
borativo y cooperación interjurisdiccional de las funciones ejecutivas,
profesionales, técnicas y operativas. Previsión, prospectiva y escenarios
futuros con rigurosidad científica. Problemas y sistemas complejos. He-
rramientas para gestionar objetivos estratégicos y prioridades de gobier-
no. Comunicación de crisis.
3. Transformación digital e innovación. Gestión pública basada en el co-
nocimiento y la evidencia. Integración con ámbitos científicos, inves-
tigación y opinión experta. Construcción de capacidad analítica y de
gestión de datos como insumo en todo el proceso de formulación de
políticas públicas, en tiempo real; inteligencia artificial; registros públi-
cos; reglamentación de cuestiones éticas, de inclusión y preservación de
derechos en el manejo y resguardo de datos personales. Ciberseguridad.
4. Regímenes de empleo: gestión del talento, aprendizaje, trabajo en red;
competencias analíticas; gestión del conocimiento (lecciones aprendi-
das) compartido y de alta intensidad; especialización mediada por la
cooperación transversal y formas de trabajo colaborativas. Trayectos ver-
ticales, horizontales y oblicuos. Mejora de las capacidades del liderazgo
político y su comunicación e interacción con mandos medios.
5. Presencialidad y virtualidad: entornos laborales bajo modelos de admi-
nistración pública híbridos (procesos digitales con instancias presencia-
les). Herramientas y técnicas que faciliten la planificación y organiza-
ción del trabajo en esos entornos. Desarrollo y conducción de equipos
a distancia.
Finalmente, consideramos que el Estado deberá ser inteligente,

transversal, y transparente en el manejo de datos, información y recursos
escasos que deben ponerse al servicio de la ciudadanía. Tendremos que
atender tensiones y problemas cada vez más complejos que, en contexto de
extrema incertidumbre, la Administración Pública deberá enfrentar en sus
diferentes niveles, requiriendo nuevas capacidades, perfiles y competencias
laborales de parte de sus funcionarios. A su vez, esta realidad nos obliga a
adelantar tendencias y expectativas de cambio en la carrera administrativa
de los agentes públicos, que tendrán que ser acompañadas y potenciadas
por una política sostenida de capacitación y formación con una mayor parti-
144
cipación de los trabajadores que permita proyectar sus trayectorias públicas

en un contexto en el que el cambio se habrá vuelto la normalidad.
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145
Covid-19: Política y Administración,

Ciencia y Corporaciones
Roberto Esteso
Los posicionamientos y acciones gubernamentales durante los primeros

meses de la pandemia sirvieron para mostrar, entre muchas cuestiones que
están fuera del alcance de estas notas, la complejidad de la relación entre
la toma decisiones y las capacidades de gestión de los aparatos estatales.
Superado el primer momento en el que el Gobierno Nacional vaciló ante
el problema, se asistió a una reacción potente y decidida, que contó con el
acompañamiento del conjunto de la dirigencia, de la sociedad y con una
eficaz coordinación entre las autoridades nacionales y de los demás niveles.
La imagen de uno de los principales referentes de la oposición parla-
mentaria, junto al Presidente de la Cámara de Diputados, ofreciendo apo-
yo, llamando al Jefe de Estado “comandante de batalla”, lo mismo que la de
Gobernadores y la del Jefe de Gobierno de CABA haciendo anuncios junto
al Presidente, dejaron instalada la idea de que asistíamos a una nueva con-
solidación de las instituciones, con escenas semejantes a las del balcón de la
Casa Rosada en los días del levantamiento “carapintada” de 1987.
Pero cuando se trató de implementar las decisiones sanitarias y de
contención de los impactos socioeconómicos, se evidenciaron algunas fallas
en los procesos de gestión, que dejaban entrever que algo no funciona-
ba bien en el circuito decisión/implementación, es decir, en lo que en un
lenguaje “viejo” se denominaría la relación “Política/Administración”. Más
allá de que hay fundados argumentos para catalogar de antigua y parcial esa
forma de aludir a los problemas, la usamos aquí sólo como un apoyo para
reflexionar.
147
En efecto, esa forma de plantear la relación fue puesta en agenda,

a fines del siglo XIX, por quien sería después Presidente de Estados Uni-
dos, Woodrow Wilson, en el contexto de una administración clientelar, que
remplazaba gran parte del funcionariado en cada cambio de gobierno,
proponiendo “separar la política de la administración” para profesionali-
zarla. Al mismo tiempo su compatriota Frederick Taylor realizaba estudios
en el ámbito fabril para mejorar los procesos de trabajo, luego plasmados
en “Principios de la Administración Científica”. También, pero con marcos
conceptuales más precisos y rigurosos, con Estados burocráticos consolida-
dos como objetos de estudio, Weber aportaba sobre la relación Política-Ad-
ministración, con sus análisis sobre la racionalidad, el poder, la legitimidad
y la eficiencia.
La contemporaneidad para algunos dio lugar al surgimiento de la
Administración Pública (AP) como disciplina de estudio, con cuerpos con-
ceptuales y herramientas distintas de los de la gestión empresarial y los del
derecho administrativo, sirviendo también para la consolidación de admi-
nistraciones profesionales.
Reconociendo la parcialidad del planteo, aquí retomamos algunos
de sus debates sólo para inducir reflexiones sobre los problemas en la ges-
tión estatal emergentes en la crisis. Rescatar ese modo, acotado y sesgado
de plantear el problema de las AP, no implica desconocer que una buena
parte de ellos, en nuestro país, tienen relación con los impactos que tuvo
sobre las estructuras y procesos estatales el intento de implementación del
modelo “Gerencial”, en la década de los 90’. Con descentralizaciones, priva-
tizaciones y desregulaciones, ejecutadas con fines fiscales, de manera anár-
quica y opaca, dejando como saldo un Estado atrofiado en sus capacidades
de gestión.
Con esos marcos de abordaje de los problemas actuales, partimos de
la observación de algunos casos testigo, en los que afloraron dificultades que
evidenciaron la existencia de carencias operativas en las AP, que llevaron a
frustrar o postergar, la implementación de decisiones oportunas, asentadas
en trabajosas negociaciones. Entre esos casos, como puntas del iceberg, por
su impacto público negativo, elegimos la tortuosa manera de hacer efectivo
el pago a Jubilados, beneficiarios de planes sociales, IFE y otras ayudas en la
emergencia, los procesos de compra de alimentos e insumos médicos por
el Ministerio de Desarrollo Social y el Gobierno de CABA y la feria judicial.
También, pero por sus consecuencias positivas, tomamos el caso de
la impensada aceleración de la modalidad del teletrabajo, que posibilitó la
concreción de decisiones y la continuidad de tareas, pese al atraso tecno-
lógico, pero contando con el compromiso de los servidores públicos para
compensarlo.
148
Es necesario dejar de lado a las operaciones de los llamados “sec-

tores esenciales”, como salud y seguridad. Éstos, más allá de que también
mostraron algunas limitaciones, siguieron realizando sus tareas con relativa
eficacia por las características específicas que tienen como organizaciones
(entre otras, una mayor disciplina de los actores involucrados, una razo-
nable actualización tecnológica y porque gestionan con procedimientos/
protocolos más estrictos que los de otros servicios públicos).
Millones de jubilados sin medios digitales para acceder a sus benefi-
cios, dificultades de la ANSES para identificar el universo de beneficiarios
del IFE, tortuoso proceso de inscripción y traumática forma de pago. Todo
ante la angustia social y la ansiedad de los Gobernantes por ver concretadas
sus decisiones.
Procesos de compras realizados con métodos de convocatoria, se-
lección de proveedores y adjudicación que asombran por su rusticidad y
atraso, en épocas en las que se sabe que existen plataformas para las com-
pras públicas, mediante las cuales se pueden realizar adquisiciones en poco
tiempo, con certeza, eficiencia y transparencia.
El Poder Judicial paralizado, envuelto en un atraso “dieciochesco” de
papeleo, sin los medios técnicos adecuados ni posibilidad de incorporarlos
sobre la marcha, tomando decisiones espasmódicas, que sólo sirvieron para
sacar a la luz la precariedad con la que opera y mostrarlo “desnudo” frente
a la sociedad.
Tomando esos “ejemplos”, sin ninguna pretensión de exhaustividad,
se pueden observar algunos rasgos comunes en ellos. Rasgos que nos per-
mitirán reflexionar y sacar algunas conclusiones, útiles para señalar posibles
senderos para la mejora del funcionamiento de los aparatos estatales.
En épocas en que está al alcance de todas las organizaciones –públi-
cas y privadas- un conjunto de sistemas de almacenamiento y manejo de
información, conocidos como “inteligencia artificial”, big data, algoritmos,
machine learning e internet de las cosas, que hacen posible la concreción
de procesos complejos en tiempo real, con precisión y transparencia, nues-
tros Estados en casi todos los casos mostraron estar lejos de disponer de
ellos.
Por el contrario, los procesos que pudieron continuar bajo la moda-
lidad “Home office”, fueron los que contaban con sistemas ya instalados.
Por ejemplo, en el orden nacional, el de Gestión de Documentos Oficiales
(GDO). Sistemas que, más allá de las resistencias iniciales, o de la incom-
prensión de Funcionarios que los cuestionaron, fueron los que permitieron
ejecutar muchas decisiones.
En los casos que tomamos hay algunos aspectos y elementos fácil-
mente identificables, que pueden servir para entender, aunque sea de ma-
149
nera parcial, las razones del atraso tecnológico de nuestras AP, sus orígenes
y sus implicancias para las relaciones entre Política y Administración.
Algunos de esos elementos tienen relación con la progresiva captura
de los organismos, sus procesos y sus interacciones con el entorno, por par-
te de una trama de actores e intereses que articulan a sectores empresariales
relacionados con los temas específicos, como proveedores o usuarios, con
las “alturas” del personal estatal, con las representaciones sindicales y con
los actores políticos, incorporados en los cambios de gobierno o “residua-
les” después de ellos. Actores e intereses que actúan conformando verda-
deras redes corporativas difíciles de penetrar y desarmar, porque actúan
protegidos por sofisticados marcos normativos y “rituales” burocráticos.
Otros, están constituidos por las redes clientelares, integradas por
los cuadros de conducción de las organizaciones y diversos estamentos del
personal, que por medio de articulaciones con los intereses corporativos
anteriores o defendiendo los propios, tienden a cuestionar y resistir las de-
cisiones políticas innovadoras en tecnología. Cuestionamientos efectuados
bajo variados formatos discursivos, a veces “progresista”, otras “neutros y
tecnocráticos”, otros de “defensa” de los usuarios y clientes. Pero que siem-
pre son arietes obstaculizadores de los procesos de cambio.
No menos importante que los aspectos y elementos señalados, son
las resistencias a la introducción de tecnologías, apoyadas en discursos y
acciones fundadas en argumentos que van desde alusiones a las carencias
presupuestarias, los valores y tradiciones organizacionales, la edad de los
agentes o usuarios, la eventual “amenaza” del empleo o la falta de familiari-
zación con esos instrumentos de los usuarios de los servicios o regulaciones.
La confluencia de todos esos factores, ante las demandas urgentes
que puso el Covid19, dejaron en evidencia que decisiones tomadas opor-
tunamente, como las de pagar a los jubilados y otros beneficiarios de pres-
taciones sociales en ciertas fechas, dieran lugar a un caos organizativo y es-
cenas humillantes. Situaciones que, por ser inocultables ante la población,
llevaron rápidamente a la política a buscar “culpables”.
Pero con una mirada menos apresurada, retomando las relaciones
política-administración, decisión-implementación, conviene preguntarse
¿Por qué, iniciando la tercera década del siglo XXI, los niveles de inclusión
financiera de nuestra población son tan bajos? En el mismo sentido, sería
más conducente para quienes desean implementar sus decisiones, menos
doloroso para la sociedad y más útil para quienes reflexionamos sobre estos
temas, indagar sobre la relación entre las dificultades operativas origina-
das en el bajo uso de las tecnologías digitales y la apropiación corporativa/
clientelar de las agencias estatales. También habría que cuestionarse sobre
la validez de los argumentos usados, ya mencionados, para bloquear las
innovaciones.
150
En nuestro tiempo las tecnologías están al alcance -las “duras” y las

“blandas”- son patrimonio de la humanidad, no de los privados, de ciertos
países o de grupos poderosos. Son cada vez más accesibles, aunque el esfuer-
zo para adquirirlas, sin dudas, habrá que evaluarlo en cada organización.
En el mismo orden, retomando el ejemplo de las compras estata-
les, es sabido que existen múltiples y eficaces herramientas para hacerlas.
Considerando las diferencias de volumen y complejidad normativa entre
organizaciones, se conoce de la existencia de probadas plataformas de com-
pras en gran escala, algunas instaladas en nuestras Administraciones, que
garantizan rapidez, competitividad, eficiencia y transparencia. La no utili-
zación o su uso parcial en la crisis no es explicable por las “necesidades” o
las “urgencias”.
En efecto, parecen haber otras causas relacionadas con los aspectos y
elementos comunes puntualizados. En el caso de los insumos y equipamien-
to médico, más allá de la metodología de instrumentación, parece haber
razones, según informó la prensa, sobre las que se deberán rendir cuentas
en la Justicia. En el de los alimentos, además de compartir las mismas sospe-
chas de legalidad, se pudo observar claramente la precariedad instrumen-
tal, pero sobre todo el control de las estructuras ministeriales por parte de
una red de proveedores, articulada/coludida con grupos políticos-sociales
controlantes de la conducción de áreas intervinientes, todo atravesado por
conflictos no resueltos entre ellos. Además de la intervención de las redes
clientelares insertas en el Ministerio.
Por último, de mayor gravedad por su rol institucional, es el caso del
Poder Judicial paralizado y envuelto en el caos organizacional, producto de
un atraso tecnológico imposible de explicar en épocas en las que esos ám-
bitos y temas se pueden gestionar de manera remota y segura, resolviendo
controversias de todo orden y en cualquier lugar, contado solamente con
instrumentos de comunicación y de procesamiento adecuados.
Aquí también se puso en evidencia que se está frente a un órgano es-
tatal sometido a un estricto control corporativo/clientelar, capturado como
patrimonio, por grupos e intereses permanentes que vinculan entre otros:
a la “familia judicial”, como una corporación más, con sus múltiples rami-
ficaciones y conflictos “intrafamiliares”; con un sindicalismo antiguo y con
“usuarios connotados”. Control sustentado en sólidas bases institucionales,
normativas, presupuestarias, en anclajes y apoyos mutuos. Articulados para
defender privilegios, amparados en el necesario formato burocrático que
tiene todo sistema Judicial, pero que deja en situación de desamparo a los
ciudadanos.
Las pocas razones sobre la parálisis de este Poder durante la intermi-
nable “feria” fueron dadas, en un lenguaje confuso, por las conducciones
sindicales, argumentando razones relacionadas con la “salud”, la “vida” o la
151
defensa del empleo de sus representados. Por parte de quienes conducen

la Justicia en la Nación, sólo unas “barrocas” palabras sobre su defección.
Expresiones ambas que ya en épocas de normalidad resultaban poco claras
para el hombre común, pero que en la crisis ofenden la inteligencia y la
condición humana.
Nadie dio respuesta, ni se intentaron explicaciones en lenguaje com-
prensible, sobre las razones por las cuales ese Poder no dispone para sus
operaciones cotidianas de las tecnologías de comunicación y gestión ade-
cuadas, utilizadas por sus mismos actores en otros ámbitos.
Las decisiones políticas de los gobiernos en el contexto de la crisis
fueron dictadas con apego a las normas, apoyadas en el conocimiento ex-
perto disponible y, más allá de discusiones, de modo consensuado. Pero
en la implementación y puesta en práctica por parte de las organizaciones
estatales, emergieron dificultades que impidieron o retardaron los resulta-
dos esperados, salvo en los procesos en los que mediante el teletrabajo se
pudieron sortear los problemas.
Los orígenes de estas dificultades y problemas, en la mayoría de los
casos se explican, como factores determinantes imbricados el uno con el
otro, por el atraso tecnológico y la captura de los aparatos estatales por
parte de redes corporativas/clientelares.
Desde la perspectiva acotada a la relación Política/Administración,
considerando los impactos devastadores del Covid-19, mejorar las capacida-
des de gestión del Estado será tarea prioritaria en la “nueva normalidad”.
Para ello deberíamos superar, o al menos posponer, las importantes dis-
cusiones conceptuales sobre modelos de gestión y grado de intervención
estatal que nos han ocupado, orientando los esfuerzos, voluntades políticas
y capacidades técnicas hacia la búsqueda de consensos sobre los marcos
normativos y herramientas técnicas que permitan avanzar, de manera si-
multánea y articulada, en un proceso de fortalecimiento del Estado, como
Administración Pública conformada por un conjunto organizacional com-
plejo, con el foco puesto en tres ejes: a) liberación de los aparatos estales
del control corporativo/clientelar, recuperándolos para el interés general;
b) incorporación acelerada de las más eficientes tecnologías de gestión dis-
ponibles; c) profesionalización de la Función Pública, mediante el fortaleci-
miento de las habilidades y valores éticos/ciudadanos de los funcionarios.
a. Los consensos, concretados en los ámbitos de las instituciones de la

república, deberían servir para la generación de acuerdos plasmados
en normas, que creen las condiciones para la recuperación de los seg-
mentos estatales capturados por las corporaciones y redes clientelares,
poniéndolos bajo control de quienes representan el interés general,
152
desde la Política y desde el Servicio Público. Se trata de “separar las

corporaciones de la Administración Pública”.
b. Además se deberá avanzar, también de manera consensuada, hacia una
Administración apoyada en la Ciencia y la Tecnología. Tarea que, en
el contexto actual del desarrollo social, pasará por la incorporación a
nuestros aparatos estatales de las más avanzadas herramientas tecno-
lógicas de gestión disponibles, ya que son logros de la humanidad. Sin
dudas ni preconceptos valorativos, habrá que recurrir a todos los ins-
trumentos vinculados con la obtención, almacenamiento, procesamien-
to y utilización de datos, convertibles en sistemas de información y de
gestión, para avanzar desde ahí hacia una “administración científica e
inteligente”.
c. Para la profesionalización de la Función Pública se deberá acordar la
incorporación a los Estados de todos los instrumentos de gestión de
personas conocidos, sin reparos ni prejuicios con respecto al origen
privado o público de ellos, sólo tomando en cuenta los límites puestos
por el respeto de los derechos y garantías ciudadanas. Límites y garan-
tías que en las administraciones públicas contemporáneas están dados
por el formato burocrático. Esto implicará la utilización en nuestra AP
de instrumentos de selección e ingreso que contemplen las habilidades
requeridas para la operación de las tecnologías incorporadas, la intro-
ducción de formas de trabajo flexibles y por resultados, la aplicación de
mecanismos de evaluación y remuneración basados en el desempeño y
de toda otra herramienta que contribuya a la mejor gestión de las per-
sonas. Aportando con ello a la recuperación del prestigio social de los
servidores públicos.
En suma, recoger las lecciones que nos deja la pandemia, con relación a
la gestión de nuestros Estados, implica poner todos los esfuerzos en supe-
rar los rasgos clientelares y corporativos que la crisis vino a evidenciar, re-
cuperando el carácter público –vinculado al interés general- para nuestros
aparatos estatales. Simultáneamente requiere la incorporación y utilizando
en la gestión de los sectores públicos de todas las tecnologías disponibles,
las vinculadas a la obtención y manejo de la información, al planeamiento,
al control y a la gestión de las personas. Estos esfuerzos, sorteadas las re-
sistencias esperables, permitirán avanzar hacia una Administración Pública
democrática, profesional, científica, e inteligente.
153
Políticas culturales públicas, teatro

comunitario y COVID-19
Clarisa Fernández
Introducción
Este escrito propone un ejercicio de reflexión respecto de la acción esta-
tal en el marco del COVID-19, particularmente en lo que refiere al sector
cultural comunitario. Sabemos que el escenario cultural argentino es com-
plejo y heterogéneo: forman parte de él tanto agentes estatales como gru-
pos comunitarios, empresas, ONGs y agentes del mercado. Dentro de esa
pluralidad, las organizaciones, grupos y emprendimientos que gestionan
iniciativas artísticas y culturales en el ámbito comunitario han tenido un
notorio crecimiento. En la actualidad existen cerca de 3.000 organizaciones
en Argentina y se calcula que son más de 17.000 las experiencias de Cultu-
ra Comunitaria (Esteban, 2013). Tales organizaciones generan circuitos de
creación, producción, distribución, uso y consumo de bienes y servicios, a
la vez que desarrollan estrategias de creación de empleo, movilizando re-
cursos locales y creando así prácticas ligadas al desarrollo local. Muchas de
estas organizaciones tienen un importante anclaje territorial y trayectorias
de lucha en el seno de sus comunidades. Esto les otorga visibilidad y legi-
timidad como organizaciones capaces de promover acciones que trabajen
sobre problemáticas locales (como el desempleo, las drogas, la ausencia de
ofertas culturales, etc.), pero también como espacios colectivos que pro-
ducen sentidos de pertenencia, contención y construcción simbólica que
configuran nuevas identidades dentro de sus comunidades.
A pesar de que estas organizaciones son actores importantes para la
gestión de recursos, tanto materiales como simbólicos, son sectores gene-
ralmente relegados dentro del campo cultural, tanto en su dimensión de
“hacedores” como de “beneficiarios” de derechos y políticas. Si bien existe
155
una gran heterogeneidad respecto de la composición de las mismas (en las

disciplinas artísticas que abarcan, cantidad de integrantes y objetivos que
persiguen), muchas de ellas realizan sustanciales aportes territoriales con
escasos recursos materiales y humanos, carecen de experiencias de sistema-
tización del trabajo realizado y dificultades en los procesos de gestión de
recursos.
Dentro del sector descrito encontramos a los grupos de teatro comu-
nitario. Este teatro, definido como “teatro de vecinos para vecinos” (Bide-
gain, 2007) está conformado por vecinos y vecinas de una ciudad, barrio o
pueblo, que se reúnen para elaborar una dramaturgia que cuente la histo-
ria de su lugar. Las obras se realizan a través de la creación colectiva, con
el aporte de anécdotas, recuerdos y documentos que los propios vecinos
proveen. Son grupos numerosos (en general de más de 20 personas), hete-
rogéneos tanto en su conformación etaria, como en las profesiones de sus
integrantes, intereses, ideologías y religiones.
En la actualidad hay aproximadamente unos 45 grupos en provincias
de todo el país, que se nuclean en la Red Nacional de Teatro Comunita-
rio, la cual, desde el año 2002, funciona como espacio de debate, encuen-
tro, intercambio y aprendizaje para los grupos integrantes. Los grupos son
autogestivos: sus modalidades de obtención de recursos van desde el paso
de la gorra, hasta la organización de celebraciones (como peñas y fiestas),
ferias americanas y bufetes, rifas, entre otras. Pero además, la mayoría de
los grupos se constituyeron en asociaciones civiles para poder gestionar fi-
nanciamientos otorgados por los organismos estatales de cultura brindados
por el Ministerio de Cultura y por entidades como el Instituto Nacional del
Teatro, Proteatro, el Fondo Nacional de las Artes, entre otros. La lucha del
movimiento teatral comunitario por ser considerado una expresión artística
legítima a ser financiada con exclusividad por estas instituciones (y no “en-
trar por la ventana” buscando adaptar las postulaciones destinadas a otras
expresiones, como por ejemplo el teatro independiente) ha sido ardua y
aún no está saldada, pero se han conseguido importantes avances, de los
cuáles hablaremos en el siguiente apartado.
Políticas públicas para el sector cultural en emergencia por el

COVID-19
El Ministerio de Cultura de la Nación estableció una serie de acciones que
tienen que ver con el involucramiento del sector cultural en distintos aspec-
tos del contexto COVID-19: el lanzamiento de programas para el sector y la
utilización de recursos del área cultural (tales como infraestructura) para
la lucha contra el avance el virus o el abordaje de las consecuencias creadas
156
por el desarrollo del mismo. En ese marco, el predio del Parque de Tec-
nópolis se acondicionó para establecer una unidad sanitaria con capacidad
para 2500 pacientes. El Museo Malvinas e Islas del Atlántico Sur, junto con
el Ministerio de Educación establecieron el uso de impresoras 3D para fa-
bricar máscaras para el personal de salud y las fuerzas de seguridad y el Tea-
tro Nacional Cervantes confeccionó tapabocas en sus talleres de vestuario.
Por otro lado, en el contexto de la pandemia se han lanzado nume-
rosas convocatorias destinadas a combatir la crisis en la cual se vio inmersa
el sector, entre ellas encontramos:
• El fortalecimiento del Programa Puntos de Cultura, destinado a organi-
zaciones comunitarias sin fines de lucro, el cual se vio beneficiado con
un aumento de presupuesto que está estimado en un máximo de 100
millones de pesos.
• El Fondo Desarrollar brinda ayuda económica para centros culturales.
La segunda convocatoria de este fondo se realizará durante el ASPO y
otorgará unos 21 millones de pesos.
• Desde el Fondo Nacional de las Artes se regularizó el pago a 250 beca-
rios del Programa de Becas Creación 2019-2020. En ese marco se de-
sarrollaron las Becas Sostener Cultura I (400 artistas beneficiarios) y
Becas Sostener Cultura II (a través de un convenio entre el Ministerio
de Cultura de la Nación, el Fondo Nacional de las Artes y la ANSES
se otorgan de forma excepcional y extraordinaria esta beca dirigida a
integrantes de la comunidad artística, trabajadoras y trabajadores de la
cultura para dar respuesta a la coyuntura de emergencia)
• La Comisión Nacional de Bibliotecas Populares (CONABIP) facilitó
una modalidad virtual para garantizar la provisión de material biblio-
gráfico a las bibliotecas populares. En el año 2020 se destinó la suma
de 47.585.900 para subsidios a bibliotecas populares, con una distribu-
ción equitativa y federal.
• El Instituto Nacional del Teatro puso en marcha el Plan Podestá, que
consiste en ayudas económicas que se brindarán en tres etapas, de las
cuales la tercera se encuentra en proceso en contexto de pandemia.
En esta última etapa se impulsan nuevas líneas de ayudas regionales y
convocatorias específicas en Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río
Negro, Neuquén y La Pampa. Más recientemente el Instituto lanzó una
convocatoria específica para grupos de teatro comunitario que brinda-
rá una ayuda económica para este contexto de pandemia. Los grupos
que lo soliciten deben estar conformados por un mínimo de 20 perso-
nas y tener al menos 3 años de trayectoria de trabajo en su provincia.
• El Instituto Nacional de la Música (INAMU) lanzó la convocatoria de
Fomento Solidario que alcanzó a través de sus dos etapas a un total de
2809 músicos por un total de $28.080.000.
157
• El Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA), firmó un

Convenio con el Sindicato de la Industria Cinematográfica Argentina
(SICA APMA) mediante el cual ayudará a sostener su Obra Social del
Personal de la Industria Cinematográfica con un monto de la ayuda
económica de 6 millones de pesos. Por otro lado, estableció un progra-
ma de estrenos durante la emergencia sanitaria en la señal de TV CINE.
AR y en la plataforma de CINE.AR PLAY de forma gratuita. Además, el
PAMI y Cine.AR PLAY presentaron una selección de contenidos gratui-
tos, que se encuentran disponibles en la plataforma de cine argentino
del INCAA vía streaming, bajo el título “Apto para Mayores”. Regresa
de forma online El Concurso Federal de Desarrollo de Proyectos de
Largometraje “Raymundo Gleyzer”.
• La propuesta Cultura Argentina en Casa convocó a más de trescientos
artistas de diferentes disciplinas a elaborar contenidos audiovisuales en
los que se presenten, compartan y enseñen sus diferentes saberes. La
convocatoria alcanzó a más 300 artistas que cobrarán 15.000 pesos cada
uno por un total 5.400.000 pesos.
• La Plataforma Formar Cultura es una plataforma virtual que ofrece ac-
ceso a la formación cultural con una gran propuesta de cursos, charlas
y talleres para adquirir herramientas que propicien el desarrollo y el
fortalecimiento de proyectos culturales.
• La Plataforma Compartir Cultura es un sitio en donde se puede acce-
der a toda la producción audiovisual del Ministerio de Cultura de la
Nación y sus distintos organismos.
• El programa Exportar Cultura está organizado en conjunto con el Mi-
nisterio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a
través de la Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacio-
nal. Se trata de un ciclo de encuentros virtuales con distintas personali-
dades para la reflexión e intercambio de experiencias en el proceso de
internacionalización de sus bienes y/o servicios.
• El Sistema de Información Nacional de Consumo Argentino SINCA.
Realizó un relevamiento de alcance federal con el fin de generar in-
formación sobre los diversos sectores de la cultura en Argentina: sus
problemáticas principales y necesidades en general y, en particular, en
este contexto actual de aislamiento preventivo obligatorio. Se publicó
un Informe que analiza el primer corte, en el que se obtuvieron 15.260
respuestas (13.019 personas y 2.241 organizaciones vinculadas al campo
de la cultura). Es la primera vez que se realiza desde el SINCA un releva-
miento de carácter exploratorio, permitiendo identificar entre quienes
respondieron la encuesta, algunos de los perfiles más vulnerados en el
contexto de pandemia y generar datos de referencia que facilitaron el
diseño de estrategias y herramientas de gestión.
158
Como pudimos ver en este apartado, lentamente el sector cultural comuni-

tario comienza a ganar cierta legitimidad en las políticas públicas cultura-
les, siendo incluido con líneas propias en subsidios del Instituto Nacional
del Teatro y el Programa Puntos de Cultura (destinado específicamente a
este sector). Sin embargo, algunos de los grupos también han solicitado
financiamiento de otros programas lanzados en el marco de la Emergencia
Cultural. En el próximo apartado realizaremos un primer acercamiento al
modo en que estos grupos despliegan estrategias y afrontan las dificultades
que trajo la llegada del COVID-19, tanto a partir de la apropiación de los
programas y planes anteriormente nombrados, como a través de mecanis-
mos de autogestión y uso de las tecnologías.
Los grupos de teatro comunitario frente a la crisis del

COVID-19
En el marco del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio se está desa-
rrollando el ciclo de charlas “Teatro Comunitario en tiempos del COVID-19”.
El mismo consiste en un ciclo de conversaciones virtuales (vía plataforma
Zoom) con directores y directoras de grupos de teatro comunitario de todo
el país, a través del cual se busca conocer cuáles son las estrategias que los
grupos están desarrollando frente al contexto de pandemia, para mantener
el lazo entre sus integrantes y los espacios en los cuales desarrollan su acti-
vidad. El mismo está organizado por las investigadoras Lola Proaño Gómez,
Clarisa Fernández y Camila Mercado. Al momento se han desarrollado 25
ediciones durante el año 2020 y se prevé que las mismas alcancen -durante
el 2021- el número total de grupos de teatro comunitario que se encuentran
activos. A lo largo de estos encuentros los y las representantes de los grupos
plantearon una serie de dificultades por las que están atravesando y las es-
trategias de acción que tomaron frente a ellas:
• En relación a la continuidad de las actividades diarias, la ausencia de

encuentros presenciales es un factor de gran impacto en la actividad,
ya que el encuentro cara a cara, el compartir ensayos, mates, celebra-
ciones y reuniones son los elementos distintivos que sostienen la di-
mensión afectiva y artística de los grupos. La pérdida de estos espacios
genera dificultades para mantener la continuidad de los proyectos en
marcha y de la actividad teatral en sí, donde la corporalidad y el canto
son fundamentales.
Las estrategias que los grupos desplegaron para enfrentar estas dificultades
estuvieron ligadas al uso de las tecnologías, principalmente WhatsApp y la
159
plataforma Zoom. A través de estos canales la mayoría de los grupos entrevis-

tados afirmó el sostenimiento de los días y horarios de ensayos presenciales
para llevar adelante reuniones. Por otro lado, afirman que es fundamental
la continuidad de la actividad artística, para lo cual han creado distintas me-
todologías de trabajo: creación de pequeñas escenas individuales que luego
se ensamblan, proyectos de canciones grupales, peñas virtuales, productos
audiovisuales diversos. Dada la heterogeneidad geográfica y de composi-
ción que existe entre los grupos, los modos en que cada uno selecciona las
dinámicas de trabajo y los dispositivos tecnológicos también son diferentes.
En ese sentido, hay grupos que se encuentran en la Fase 3 del ASPO y otros
en la Fase 5, lo cual también condiciona las posibilidades de encuentro.
• Otro elemento importante es el mantenimiento de los espacios don-

de estos grupos ensayan. En este sentido también encontramos mucha
heterogeneidad, ya que algunos se encuentran en plena construcción
de sus salas, otros tienen espacio propio y otros alquilan. Los gastos de
manutención de estos espacios son abultados y muchas de las activida-
des que se llevaban adelante para solventarlos están prohibidas por la
pandemia. Así, muchos grupos han optado por presentar solicitudes
a las convocatorias de los organismos de cultura antes mencionados,
mientras que otros organizaron campañas específicas para juntar fon-
dos que los ayuden a mantener sus espacios y pagar los servicios.
• El uso de la tecnología ha sido otra de las irrupciones en este contexto
que les ha planteado a los grupos tanto soluciones como problemas.
Por un lado, se vieron obligados a incorporar dispositivos y programas
en sus actividades diarias que nunca habían usado para tal fin. Esto
abrió una puerta que permite potenciar ese uso en ocasiones futuras.
Pero a la vez, la falta de acceso de algunos integrantes a esas mismas
herramientas creó la necesidad de incorporar estrategias múltiples, es-
pecíficas y adaptables a cada caso.
Finalmente, es importante resaltar que los grupos de teatro comunitario

reclaman por un mejoramiento en el acceso a las políticas públicas de cul-
tura, no solo a partir de mayor cantidad de propuestas sino también en las
modalidades de presentación y en las bases políticas que sustentan dichas
políticas. La emergencia cultural ha puesto en evidencia la desprotección
del sector cultural y la necesidad de crear políticas inclusivas, que permitan
la promoción de expresiones culturales diversas. El sector cultural comuni-
tario ha sido tradicionalmente marginado de las políticas públicas cultura-
les, sin embargo, a partir de la lucha sostenida del sector y de ciertas habi-
litaciones políticas podemos pensar en graduales avances en esta materia.
160
Conclusiones: pensar la política cultural pública para el sector

comunitario
Luego de repasar ciertas coordenadas respecto de la situación que está atra-
vesando el teatro comunitario en el contexto de pandemia, las estrategias
de los grupos frente a ellas y las acciones desde los sectores estatales para el
sector, podemos puntear una serie de consideraciones:
-El Programa Puntos de Cultura, del Ministerio de Cultura de Na-
ción, es el único destinado exclusivamente al sector cultural comunitario. Si
bien el mismo no se reduce al teatro sino que incluye otro tipo de organi-
zaciones, podemos constatar que es una política pública cultural que, más
allá de sus limitaciones, ha significado un espacio de gran ayuda para estas
organizaciones (Fernández, inédito). Sabemos que varios grupos se han
postulado en el contexto de COVID-19 a otro tipo de subsidios, pero vemos
que esto depende en gran medida de las trayectorias de gestión y de los sa-
beres adquiridos en el área. En ese sentido, los grupos que han conformado
áreas específicas de trabajo con la gestión de recursos han podido acceder
a mayores medios de financiación estatales, a través del aprendizaje de sus
mecanismos administrativos y burocráticos. Por otro lado, si realizáramos
una reconstrucción histórica de los contextos específicos en los cuáles ha
tenido más resonancia la demanda del sector cultural comunitario respecto
del apoyo del Estado y cotejáramos con acciones concretas de éste para con
el sector (cuestión que no es el objetivo de este escrito), podemos ver que
se trata de un escenario complejo donde debemos poner en articulación las
decisiones políticas con contextos específicos donde se habilitan o clausu-
ran demandas colectivas.
-Otra de las líneas de política pública cultural que se lanzó en contex-
to de pandemia específicamente para el teatro comunitario fue la impulsa-
da por el Instituto Nacional del Teatro. La misma se abrió entre las fechas
del 1 de agosto y 1 de octubre para la línea de Sostenimiento de Actividad
de Grupo de Teatro Comunitario. Por otro lado, el Programa Ibercultura
Viva Comunitaria lanzó una Convocatoria para Apoyo a Redes 2020: CO-
VID-19 y Redes Culturales Comunitarias, que estará abierta hasta el día 4
de septiembre.
Estas líneas exclusivas de ayuda para el sector son el resultado de un
reclamo histórico del mismo para ser reconocido y legitimado por el Estado
dentro de la actividad cultural que debe ser financiada, incorporando así
nuevas maneras de comprender a la cultura. Además, se trata de un escena-
rio político emergente en donde se han habilitado diversas voces del ámbito
cultural y se han redistribuido recursos que beneficiaron al área. De todas
maneras, el estado de emergencia cultural continúa en todo el país y el
sector comunitario es uno de los más afectados. Los grupos continúan rea-
161
lizando acciones para visibilizar su actividad y los modos en que intervienen

en las comunidades a partir de una acción comunitaria inclusiva que logra
incidir tanto en procesos de transformación subjetiva como en el desarrollo
local de los territorios. En ese sentido, las políticas culturales deben conti-
nuar el camino de su replanteo, con el fin de establecer nuevos paradigmas
que involucren al sector cultural comunitario en igualdad de condiciones
respecto de otras áreas de la cultura, fortaleciendo el ejercicio de los dere-
chos culturales y potenciando su participación en distintas instancias de la
producción de políticas culturales públicas.
Bibliografía
Bidegain (2007). Teatro Comunitario, resistencia y transformación social. Buenos
Aires: Atuel.
Esteban, M. L. (2013). “Hacia dónde van las organizaciones culturales comunita-
rias, sus proyectos y su impacto en el desarrollo local”. Ponencia presentada en
el Congreso Argentino de Cultura, Chaco.
Fernández, C. (Inédito). Políticas culturales de base comunitaria en Argentina: el
Programa Puntos de Cultura y la cooperativa La Comunitaria.
Páginas web consultadas

https://www.cultura.gob.ar/
http://www.inteatro.gob.ar/
http://iberculturaviva.org/?lang=es
162
Estado, administración y políticas

Públicas en el centro de los desafíos.
Gamarra, Viviana y Rosselló Antonio
El acontecimiento Covid-19 irrumpió nuestras vidas y aceleró la necesidad

de pensar y encontrar soluciones a los acuciantes problemas argentinos y
sus desafíos futuros. Quizás en los (muchos) balances de este tiempo difícil
la humildad y la extrema necesidad de salir de la incertidumbre nos anime
a arriesgar, criticar, gestar un rumbo de bienestar y prosperidad colectiva
que crezca y perdure. Ensayamos una mirada radical, provocadora desde el
lugar de educadores y en el humilde intento de reflexionar sobre aspectos
estructurales o dilemáticos de la realidad argentina.
Este nuevo horizonte de sentidos impuesto por el acontecimiento
súbito, marca una época que no permite huir sino reposicionarse desde
nuestra interioridad y hacia el mundo desde la posibilidad pero también
desde la urgencia.
Un punto de partida es la identificación de instancias gestacionales
indiscutibles -como Patria- 1810 y 1816 con sus continuidades y rupturas
que posibilitaron vida, libertad e independencia. La generación del 37
(emancipadora y crítica) nos dejó bases y puntos de partida de la organiza-
ción nacional (derivados de la ley) que abrió un portal hacia el progreso y
seguramente condujo a posicionar significativamente a la economía argen-
tina en aquel concierto de naciones. Ya en el siglo XX, una nueva emanci-
pación propone la inclusión de obreros, la participación del “pueblo” en la
vida política, un ideario de autonomía anti imperialista y las bases de un es-
tado nación que quería desarrollo con inclusión. Quizás generosamente po-
demos decir que los gobiernos populares surgidos de esa gesta atesoraron
la ilusión de un Estado de Bienestar. Lo cierto es que desde la democracia
plena (irigoyenismo y peronismo) hasta 1983 hubo más días de dictaduras
163
cruentas y golpes institucionales. Y desde entonces y hasta nuestros días un

difícil complejo cotejo y un destino incierto. No es la intención hacer revi-
sionismo, ni generalizaciones simplificadoras. Sólo llamar la atención sobre
éste período de 37 años, con una simple paráfrasis, debemos hacer algo
diferente si queremos obtener mejores resultados.
Desde 2008 se está desarrollando la crisis del sistema social capitalista
más importante desde 1929 que sólo es comparable a las crisis que tuvo el
capitalismo a lo largo de su historia (siglo XVII, larga depresión del siglo
XIX, y la crisis de 1929). No intentamos ser apocalípticos sino que estamos
describiendo una realidad. Por ejemplo, ¿cómo puede sobrevivir el sistema
financiero mundial existiendo tasas negativas nominales de interés?, ¿cómo
uno de los insumos fundamentales fisiológico y cotidiano del sistema- el
petróleo- tuvo a principios de este año, precios negativos? Cualquiera sea la
teoría económica desarrollada del siglo XVII a la fecha, marca a esta etapa
como una prolongada depresión económica. Es tal la profundidad de la
crisis que ni la emisión masiva de monedas de reservas como dólar, euro y
yen, han logrado marcar un sendero de reactivación.
Como no podía ser de otra manera, esta crisis -que lleva años- afectó
también a la segunda locomotora de la economía (China) que tendrá por
primera vez en 50 años indicadores negativos. Esto mismo podemos de-
cir de Francia, que se encuentra sumida en la más grave crisis desde 1944,
cuando se libraba en su territorio metropolitano una guerra entre el ejér-
cito alemán aliado y la resistencia. En España los indicadores de 2020 son
comparables a los que existían durante en la guerra civil. Pero el epicentro
de la crisis se desarrolla en el país más importante del sistema EEUU. La
deuda pública supera el 130 por ciento del PIB norteamericano, o sea la 30
por ciento el PIB mundial. La desocupación, afectó en el primer semestre,
al 40 por ciento de la Población Económicamente Activa. Los planes de res-
cate combinados de la Reserva Federal y el gobierno federal alcanzaron los
6 billones de dólares, o sea más de 25 por ciento su PIB, e incluyeron algo
inédito en ese país, la compra de acciones de empresas técnicamente que-
bradas como las de transporte aéreo, alquiler de automóviles, o empresas
medianas dedicadas al fracking de petróleo y gas. Dicho de otra manera,
en el activo del Banco Central norteamericano existen papeles sin valor
económico. Estos son los “fundamentals” que explican las guerras comer-
ciales en curso, empezando por la que libran EEEUU y China, así como las
maniobras económicas y geopolíticas, desplegadas por la Unión Europea
(UE) comandadas por la Angela Merkel y por Vladimir Putin. Para decirlo
brevemente, estamos al borde del abismo. Echarle la culpa al caldo de Wu-
han es reducir la magnitud de esta larga crisis a un virus.
En la periferia todo esto se amplifica. Podemos citar la violenta degra-
dación de la lira turca que ha impulsado al gobierno de Erdogan a reducir
164
las libertades civiles, a coquetear con fuerzas rusas en Kurdistán, a realizar

fraudes en Estambul, o intervenir todos los municipios del Kurdistán turco.
En México la caída de los precios del petróleo ha desmantelado las políticas
que habían comprometido “hazlo” en su campaña electoral y aceptar las
imposiciones de la Casa Blanca, pasando por la persecución de migrantes
latinoamericanos y la readecuación del tratado económico de América del
Norte. Todo ello en medio de un virtual “guerra civil bajo el denominador de la
lucha contra los carteles de la droga”
En Brasil el golpe de estado parlamentario judicial contra Dilma
Russeff y el ascenso de Bolsonaro han desplegado reformas laborales pre-
visionales, regresiones de derechos democráticos de mujeres y minorías y
el congelamiento de los presupuestos de salud y educación por 10 años
más. Además se desarrollaron reformas que no han garantizado evitar la
fuga de capitales, ni la creciente devaluación del real. De conjunto, el giro
autoritario en la sub región muestra el fracaso de las clases dominantes en
estabilizar los regímenes políticos, dada la profundidad de la crisis.
Ante este escenario internacional y la crisis estructural de las finanzas
públicas de las economías regionales, sentarse a esperar la reactivación del
mercado internacional, o la suba de commodities, no sólo no resolverá la
profunda crisis actual y los problemas señalados, sino que literalmente sería
un suicidio como sociedad.
Frente a lo cual las clases dirigentes muestran su incapacidad de di-
señar en base a las ventajas comparativas y ventajas competitivas una resti-
tución progresiva del Índice de Desarrollo Humano que se asemeje a las
naciones más desarrolladas. Referiremos algunos ejemplos en este sentido.
En lugar de exportar granos de trigo se podría exportar pasta de primera
calidad como las mejores de Europa. Esta idea podría ser tomada como que
adscribimos a políticas neoliberales (también fracasadas) de ser el super-
mercado del mundo. Nada más alejado de ello. Las reformas estructurales
en los sistemas de salud y educación, verbigracia NHS (Servicio Nacional de
Salud) británico y tasa de graduación de los países de OCDE, generarían
una fuerza de trabajo de alta calificación. Dato primario para generar una
economía competitiva a nivel internacional.
Como cualquier lector avezado sabe, en las entrañas de la tierra se
encuentran petróleo, gas, oro, plata, cobre y litio, minerales, que en el es-
quema actual solo funcionan como reserva de valor o como depredación de
la naturaleza sin generar ningún tipo de apropiación social de la renta dife-
rencial. Esto mismo se puede decir de las riquezas existentes (ictícolas, mi-
nerales, alimenticias, etc.) que existen en el mar argentino (6.500.000 km2,
casi el doble que la superficie emergida) De la misma manera debemos ver
los recursos de agua dulce, (glaciares e hielo y acuíferos subterráneos) que
hoy literalmente arrojamos al mar sin beneficio para la población tanto en
165
las Cuenca del Plata, como Chubut, Santa Cruz. Insistimos en potenciar
recursos de energía renovables como la eólica en la Patagonia o solar en el
Norte Grande.
La depredación del bosque nativo con la consecuente deserti-
ficación, inundación, sequía y cambio de micro clima, son soluciona-
bles con un plan estratégico de re forestación. Se estima que el 70%
de la superficie del país, 152 millones de hectáreas, es tierra seca; de
esa extensión, el 81% se degrada por eventos climáticos y activida-
des humanas. El riego, la energía hidráulica y el cuidado del medio
ambiente, posibilitarían una mejora inmediata de nuestras cuencas
hídricas así como del tratamiento del suelo.
El desarrollo integrado de las economías regionales requiere agregar
valor a las materias primas, mejorar la eficiencia (no sólo en los costos)
asegurar persistencia y calidad de los frutos para ampliar la capacidad de
producción. En esas condiciones es altamente posible conquistar y ampliar
mercados regionales o mundiales. Cítricos, manzanas, peras, uvas, aceitu-
nas, azúcar, tabaco, yerba, miel y algodón, entre otras, deben contar con
tecnología industrial y una mejora sustantiva de las condiciones logísticas.
Duele saber que una parte importante de las uvas argentinas son vendidas
a Chile, que exporta vinos. O que ya no se exportan manzanas del Valle de
Río Negro, porque la relación costo- calidad no permite que estas activida-
des sean viables ni rentables.
Hasta aquí el enunciado parece referir a las economías regionales
de subsistencia de la época virreinal. Sin embargo, no puede eludirse que
los frutos de la tierra pueden ser un elemento que dinamice la economía,
como lo hace la agroindustria. Es indudable que la investigación aplicada
al desarrollo debe ser incentivada por la inversión pública (y privada) y tra-
ducirse en innovación que potencie la producción existente. Los desarro-
llos tecnológicos, satelitales y obras de infraestructura básica son el soporte
para nuevos nichos aún no explotados (explorados) como, por ejemplo,
principios activos y excipientes de usos terapéuticos. Sin dudas, talento hu-
mano e innovación son insumos importantes para emprendimientos que
demandan en este tiempo, mayor articulación y conectividad (servicios y
comunicaciones).
Ninguno de estos planes es novedoso. Alguno de ellos data de la dé-
cada del 20 pero uno de los hechos que marca el retroceso en nuestra si-
tuación (en términos absolutos y relativos) en comparación con el resto
del mundo, es la decadencia de nuestra infraestructura que ha llevado al
extremo de que transportar la soja de Salta a los puertos de Rosario tiene
un costo superior en fletes que desde Rosario a Shangai. O que aún existen
en forma permanente cortes de energía eléctrica en todo el país; o que por
166
imposición de la pandemia actividades enteras se mudaron, poniendo en

evidencia el atraso de más de 15 años sin cobertura 4G, cuando parte de las
guerras comerciales señaladas al inicio son por el 5G. Este shock que esta-
mos proponiendo es un shock de crecimiento de las fuerzas productivas. Es
un shock que debe llevarnos a que el 80 por ciento de los jóvenes de 15 a 30
años tenga educación superior (terciario o universitario) y donde el acce-
so a la salud debe universal y gratuita. Tenemos las condiciones materiales
para hacerlo, aun en medio de la crisis estructural, coyuntural y de endeu-
damiento externo. Es una decisión de la sociedad actual y se debe llevar este
debate a todos los ámbitos sociales, comunitarios, políticos, parlamentarios.
Pobreza y exclusión social invaden nuestro horizonte. Quizás sea
el más vergonzante y crucial tema de nuestro tiempo. La pobreza excluye
no sólo del sistema económico social y cultural, sino de los modos de vida
mínimo aceptables. Hoy casi a la mitad de la población argentina se en-
cuentra en situación de pobreza y paulatinamente convierte su estado, en
estructural. Es decir, se reducen las posibilidades de reinserción al merca-
do laboral-productivo. Entre las causas de este deterioro se encuentra una
economía altamente informal (casi el 50 por ciento del total del empleo) y
la pérdida de trabajo formal registrado que, desde diciembre de 2018 a la
fecha eliminó más de 408.599 puestos (INDEC-2020).
Al mes de agosto el 70 % de la población tenía ingresos de hasta $
19.500, mientras el 21 % percibía ingresos entre $ 19.500 y $ 36.700. (IN-
DEC-2020). La Canasta Básica de Alimentos es de $ 19.270 y si se incluyen
bienes y servicios no alimentarios (vestimenta, transporte, educación, salud,
etcétera) o Canasta Básica Total, es de $ 46.827. Es decir, según los índices
oficiales en nuestros días el acceso a bienes y servicios básicos de una fami-
lia tipo, es casi un privilegio. La gran mayoría de los jubilados argentinos,
que trabajó y aportó al sistema de seguridad social, recibe en promedio $
15.200, sólo por mostrar un botón del dramático escenario. La pobreza no
es producto de la fatalidad, sino de un conjunto de políticas públicas que
abandonaron la idea del trabajo como ordenador de la vida individual y
social, del pleno empleo, de economías de pequeña escala que provea el
alimento comunitario, de educación obligatoria, de capacitación para el
acceso a trabajos calificados, entre otras cuestiones básicas y obvias.
La población se concentró territorialmente en las grandes ciudades,
generando una importante pérdida en la calidad de vida. Gran parte de
los trabajadores debe transportarse muchas horas para cumplir su labor
diariamente. Ese servicio público es deficiente, costoso, caótico y desarti-
culado. Los problemas de inseguridad se acrecientan y los espacios verdes
se reducen al igual que las zonas recreativas saludables. Se acentúa la des-
igualdad en el acceso a la educación de calidad. El hacinamiento urbano
(fenómeno globalizado) produjo además un crecimiento de villas miserias y
167
asentamientos donde las condiciones de vida son inhumanas e intolerables.

Esta exclusión social es fuente de inestabilidad y de desperdicio de recur-
sos materiales y humanos. Sería deseable desplegar un plan que revierta
esta situación al fundar pueblos de 200.000 habitantes con tierra, vivienda,
trabajo, educación, salud, cuidado del medio ambiente con posibilidad de
producir sus alimentos, como en la antigüedad misma. Se trata de simples
condiciones de dignidad de la condición humana que la mayoría estaría
dispuesta a aceptar. Generar un círculo virtuoso en ciudades sostenibles,
favorecer la calidad de vida, sin contaminación ambiental, con alto reci-
claje, con nuevas rutas terrestres, ferroviarias, pluviales, construcción, con
industrias y energías renovables que ya hemos señalado en este artículo. La
radicación de la población en estas ciudades, permitirá además mayor acce-
so a la educación y al deporte, minimizar actividades delictivas reduciendo
problemas de seguridad en lo inmediato.
La última consideración y tal vez la más relevante refiere al futuro: si
se quiere saber dónde estará ubicada una nación en el escenario económi-
co mundial en el 2050, hay que ver cuál es el nivel educativo de sus jóvenes
de 15 años (Guadagni, 2019). Antes de la pandemia había alrededor de
1.200.000 jóvenes que no estudiaban ni trabajaban. La mitad de nuestros
adolescentes abandonan los estudios secundarios, mientras el 50 por ciento
de los jóvenes de 15 años de edad no comprende lo que lee y no puede
resolver operaciones matemáticas elementales. No se percibe cuál es el ob-
jetivo de la educación secundaria y claramente no está incluyendo. Debería
reducirse brecha entre educación preparatoria para la universidad y para el
trabajo, incrementar la educación técnica y asegurar la educación ciudada-
na (con todo lo que ello implica) Es preciso rescatar la potencialidad de los
jóvenes y su capacidad de aprender. Como lo establecen las leyes argentinas,
nuestros jóvenes deben acceder a la educación superior universitaria y no
universitaria, con medidas que aseguren no sólo acceso sino permanencia,
egreso y calidad para que verdaderamente sea equitativa. En Argentina con
educación universitaria gratuita de acceso irrestricto sólo el 14 por ciento
de los jóvenes tiene título universitario, mientras en los países desarrolla-
dos, este porcentaje supera al 40.
Es necesario, al mismo tiempo, revisar la currícula de la infancia. Al
decir de Francesco Tonucci (2020), los niños se aburren en la escuela por-
que los saberes no son significativos. Hay que pensar a la ciudad como el
laboratorio, recuperar la responsabilidad compartida de padres y escuela,
para reconocer la potencialidad del niño y ofrecer un camino de desarro-
llo de sus capacidades y aptitudes. Escuela y aula deben expresar espacios
ecológicos, abiertos, seguros, creativos. Es perentorio duplicar la cantidad
(actual) de horas de educación para niños y jóvenes (inclusive en dobles
jornadas) con herramientas tecnológicas y contendidos significativos de
168
calidad, especialmente en los más vulnerables. Es importante resucitar el

valor de una verdadera oportunidad de ascenso social, de trabajos de alta
cualificación y de una cultura de respeto y cuidado.
La desigualdad de apoderó de la educación pasando de una brecha
a un abismo. El que no posee conectividad hoy, quedó fuera de la posibili-
dad de educarse. Es necesario un acuerdo a 100 años (o a 300 como lo hizo
Finlandia) basado en la valoración social de la educación y la profesionali-
zación de docentes e instituciones educativas.
Afirman los expertos que la resiliencia debería en lo comunitario ge-
nerar un sentido común, un espíritu de cooperación y un nivel más alto
de integración. El bienestar de los demás cobra más valor (también puede
suceder lo opuesto). Razonamos aquí la posibilidad del aprendizaje colecti-
vo que logre una nueva gesta emancipadora, con lo diverso como su mayor
fortaleza.
Referencias bibliográficas:
Guadani, Alieto (2019) extraído en Academia Nacional de Educación/Actividades
en http://www.acaedu.edu.ar/
Tonuchi, Francesco ( 2020) extraído en IRPE-UNESCO en www.buenosairesiiep.
unesco.org
169
Desafíos del Desarrollo Sostenible

en la Nueva Normalidad. Coherencia
de Políticas para la Agenda 2030 y
los ODS en la Década de Acción.
Roxana Goldstein
1. ¿Qué es el desarrollo sostenible?

El desarrollo sostenible esencialmente es la concepción de un modelo de
desarrollo que permita alcanzar el bienestar para todos en el presente, sin
comprometer el bienestar de las generaciones futuras (UN, 1987).
Al avanzar en su definición y alcance, se identifican claramente tres
dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, la social y la ambiental.
Esta mirada multidimensional del desarrollo surge al tomarse con-
ciencia de que el modelo de desarrollo imperante, basado en el crecimiento
económico y la explotación de los recursos naturales, tiene un límite. Y que
el PBI resulta insuficiente como único indicador para evaluar el bienestar
de una sociedad.
Por otra parte, los campos de intervención -en lo social, en lo econó-
mico, en lo ambiental- establecidos como silos o ámbitos estancos, resultan
incapaces, por sí solos, de crear soluciones satisfactorias para los problemas
complejos que enfrentan hoy las sociedades.
En resumen, lo que el concepto de desarrollo sostenible hace visible
es la necesidad de equilibrar la relevancia de las tres dimensiones, contem-
plar los resultados y efectos socio-económicos y ambientales de las políticas,
considerar los impactos remotos y entre generaciones, y fortalecer instan-
cias de participación para la creación innovadora de soluciones consensua-
das de ganar-ganar -incorporando la dimensión institucional como cuarta
dimensión del desarrollo sostenible-.
171
2. Diagnóstico de situación y desafíos sistémicos.

Para entender los efectos sistémicos del actual modelo de desarrollo entra-
mado por la globalización económica y financiera, la más potente evidencia
es la creciente desigualdad global, que muestra la brecha entre el 1% más
rico y el 99% restante de las personas adultas en el mundo. Esto se correla-
ciona con la creciente incertidumbre y pérdida de confianza en el sistema
generalizadas en grandes porciones de la población (CEPAL, 2019, p. 25).
En este contexto global se encuentra América Latina (CEPAL, 2019)
convertida en la región más desigual del mundo, y en particular Argentina
que presenta una situación socio-económica y fiscal crítica a finales de 2019
(ODS Argentina, 2020).
También son insuficientes los avances en la dimensión ambiental,
destacándose la preocupación por los efectos del cambio climático a escala
global, pero también la desigual carga del impacto ambiental -huella eco-
lógica- entre las regiones y países, siendo América Latina la región que más
presión sufre sobre sus ecosistemas (IPBES, 2018).
3. La Agenda 2030 y los 17 ODS. Hoja de ruta y metas

globales para el 2030.
En 2015, en el marco de las Naciones Unidas, se aprueba la Agenda 2030 y
los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) para ser alcanzados en 2030,
en la que convergen las tres dimensiones del desarrollo -social, económico y
ambiental- en una visión común, con objetivos integrados, metas acordadas
por todos los países, y con la intención de ser una hoja de ruta que oriente
a todos los actores clave y los tomadores de decisión en todos los niveles y
sectores.
Para su implementación, la Agenda 2030 propone un modelo de
coordinación entre todos los niveles -desde lo global hasta lo local-, la par-
ticipación de múltiples actores -públicos, privados, sociales, académicos- y
pone en el centro de la coordinación a los Estados nacionales siendo los
responsables de coordinar los esfuerzos y el seguimiento en sus territorios.
172
Gráfico 2. “La Agenda 2030 y los 17 Objetivos para transformar el mundo”, apro-
bados el 25 de septiembre de 2015 por la Asamblea General de Naciones Unidas.
(Fuente: UN – ODS (2015)).
4. Desafíos para la nueva normalidad: reconstruir mejor en la

post-pandemia.
A partir de los déficits sociales y ambientales ya identificados en 2019 respec-
to al avance en los ODS (UN, 2019) -especialmente los relativos al cambio
climático y las diversas formas de desigualdad-, los informes de avance globa-
les advierten sobre las perspectivas desfavorables si se continúa impulsando
el mismo modelo de desarrollo insostenible. Y se llama a movilizar por la
Década de la Acción (2020-2030) a favor de la adopción de la Agenda 2030.
La Covid-19, en el primer semestre de 2020, sumó a los problemas ya
identificados, la evidencia insoslayable de que la depredación del medioam-
biente y la desigual distribución del acceso a bienes y servicios esenciales
-agua, saneamiento, salud- conforman un modelo de desarrollo de alto riesgo
sanitario (UNEP, 2020), cuyos efectos negativos pueden alcanzar al mundo
entero y paralizar las cadenas de valor y suministro globales (Gopinath, 2020).
4.1. La situación de Argentina previa y post-pandemia.

A diciembre de 2019 Argentina presentaba un retroceso importante en sus
indicadores de desarrollo sostenible: una crisis socio-económica y fiscal que
173
se aceleró en los últimos dos años -endeudamiento, inflación, debilitamien-

to del peso, depresión económica- dejando altos niveles de pobreza multi-
dimensional, déficits estructurales y debilidad en su entramado productivo
MiPyME y para la creación de empleo decente, sumando un sistema de
salud fragmentado y con alta carga sobre el sistema público desfinanciado y
frágil (ODS Argentina, 2020).
Ante la pandemia por Covid-19, Argentina actuó rápidamente para
atajar el impacto tanto en la salud como en la economía con programas
que, al 18 de Julio de 2020, se estima que representan un 7% del PBI nacio-
nal (Selén, 2020).
A su vez, se proyecta una reducción del PBI anual del 10,9% para el
2020 para Argentina y un fuerte impacto en toda la región (CEPAL, 2020).
Aun así, el esfuerzo del Estado deberá continuar.
4.2. Evolución de la pandemia: escenarios y respuestas para un

blanco móvil.
La novedad del coronavirus y su comportamiento ha producido en todo el
mundo una situación de incertidumbre y la necesidad de acordar y consen-
suar las respuestas a la Covid-19 con la participación de todos los responsa-
bles tanto públicos como privados y sociales, y en todos los niveles.
Además, los efectos de la pandemia generan condiciones de tensión
social y desafían los liderazgos institucionales.
En este sentido, reforzamos la posición de que será necesario recu-
perar la confianza en las instituciones en todos los niveles, y fortalecer sus
capacidades para encarar el desafío de la Agenda 2030 y lograr las metas
comprometidas, ante la evidencia, ahora reforzada por el impacto de la
pandemia, de que la transformación hacia un desarrollo sostenible es nece-
saria para asegurar el bienestar presente y futuro.
Revisar lo actuado durante la crisis para aprender y prepararse me-
jor ante un eventual nuevo coronavirus, reforzar los sistemas de servicios
públicos esenciales para garantizar a todos y todas las condiciones básicas
para una vida digna y saludable, encarar la transición hacia modelos de de-
sarrollo sostenibles en lo social, económico y ambiental de manera integral
y coordinada, parece ser el camino necesario.
174
5. ¿Qué capacidades estatales para la Agenda 2030 en la nueva

normalidad?
La Agenda 2030 y los ODS, con sus metas y sus premisas, sus principios y
sus estrategias, son una hoja de ruta y un conjunto de herramientas para
encarar con acierto nuevos ciclos de políticas públicas globales, regionales,
nacionales y subnacionales.
La coordinación de las políticas en todos los niveles y la suma de los
aportes de todos los sectores, aparecen a la luz de la pandemia por Covid-19
como los factores clave para alcanzar las ambiciosas metas pactadas para el
2030, que hoy parecen más lejanas por el propio impacto de la pandemia.
En este sentido, la coherencia de las políticas de desarrollo, identi-
ficada en el ODS 17 -metas 17.13, 17.14 y 17.15-, se identifican como una
capacidad institucional planteada en el nivel internacional a través de estas
metas, pero que tiene profundas implicancias conceptuales para el nivel
nacional y subnacional.
Por un lado, se reconoce la necesidad de avanzar hacia un sistema
macroeconómico global estable, y se reconoce la necesidad de respetar la
autonomía de las naciones para establecer su propia estrategia de desarro-
llo sostenible, es decir, para contribuir a las metas globales acordadas me-
diante sus logros nacionales.
A su vez, la meta 17.14 plantea la coherencia de las políticas para el
desarrollo sostenible. Lo que implica: a) analizar de manera integral y sis-
témica las sinergias y compensaciones de las soluciones y sus efectos en los
ODS y metas comprometidas, y b) fortalecer los mecanismos de coordina-
ción, colaboración y cooperación entre niveles de gobierno, entre sectores
y entre múltiples actores -públicos, privados, sociales, académicos-.
Para implementar políticas coherentes los organismos de coordina-
ción vertical, horizontal y multiactoral juegan un rol central, y su fortaleci-
miento es clave para superar las visiones sectoriales compartimentadas y las
estrategias divergentes que neutralizan entre sí sus posibles logros y dilapi-
dan recursos y esfuerzos. Y también son clave para sustentar la coherencia a
mediano y largo plazo.
Fortalecer estos organismos y dotarlos de reglas de juego claras, trans-
parentes, consensuadas y estables, es fundamental para avanzar con firmeza
e incrementalmente hacia la consecusión de las metas comprometidas, con-
solidando logros, sumando voluntad política y fuerzas sociales para avanzar
bajo un mismo paraguas hacia un desarrollo sostenible que no deje a nadie
atrás hoy y que asegure el bienestar de las generaciones futuras.
175
6. Bibliografía
CEPAL (2019) Informe de avance cuatrienal sobre el progreso y los desafíos
regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina
y el Caribe. Naciones Unidas - CEPAL, Santiago de Chile, junio 2019. Dispo-
nible en https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/44551/7/
S1900433_es.pdf (consultado 04/09/2020).
CEPAL (2020) América Latina y el Caribe ante la pandemia. Efectos económicos y
sociales. Serie Informes Espaciales Covid-19 Response, Naciones Unidas, 3 de
abril de 2020. Disponible en https://repositorio.cepal.org/bitstream/hand-
le/11362/45337/6/S2000264_es.pdf (consultado 04/09/2020).
Gopinath, Gita (2020) El Gran Confinamiento: La peor desaceleración económica
desde la Gran Depresión”. En Blog Diálogo a Fondo del Monetario Interna-
cional, 14 de abril de 2020. Disponible en https://blog-dialogoafondo.imf.
org/?p=13190 (consultado 01/09/2020).
IPBES (2018) Resumen para los responsables de la formulación de políticas del infor-
me de evaluación regional sobre diversidad biológica y servicios de los ecosistemas
de las Américas de la Plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre
Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas. (Documento IPBES/6/15/
Add.2. Distribución general 23 de abril de 2018. Plenario de la Plataforma Inter-
gubernamental Científico-normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los
Ecosistemas. Sexto período de sesiones, Medellín Colombia, 18-24 de marzo de
2018.) Disponible en https://www.ipbes.net/system/tdf/ipbes_6_15_add.2_spm_
americas_spanish.pdf?file=1&type=node&id=28521 (consultado 17/08/2020).
ODS Argentina (2020) Segundo Informe Voluntario Nacional Argentina 2020.
Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales (CNCPS). Junio de
2020. Disponible en https://www.odsargentina.gob.ar/public/documentos/
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Selén, Leandro (2020) En 120 días de aislamiento. El Gobierno destinó $ 2 billones
para atender la salud y la economía. Agencia Télam, 18/07/2020. Disponible
en https://www.telam.com.ar/notas/202007/491142-inversion-publica-ife-re-
pro-pbi-emergencia-coronavirys-gobierno.html (consultado 01/09/2020).
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rrollo. Nota del Secretario General. Asamblea General de Naciones Unidas. 4
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2019. Disponible en https://unstats.un.org/sdgs/report/2019/The-Sustaina-
ble-Development-Goals-Report-2019_Spanish.pdf (consultado 25/08/2020).
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de abril, 2020. Disponible en https://www.unenvironment.org/es/noticias-y-re-
portajes/reportajes/seis-datos-sobre-la-conexion-entre-la-naturaleza-y-el-corona-
virus (consultado 03/09/2020).
176
La Secretaría de Modernización del

Estado de Entre Ríos y su adaptación
al nuevo escenario emergente
Laurens, Denise
Gómez, Silvana Isabel
Introducción
Los procesos de reformas del Estado en nuestro país han implicado cambios
sin precedentes en lo que respecta al rol que el mismo ha de “cumplir” en
su relación con la sociedad. Si bien estos acontecimientos sucedieron hace
tres décadas, queda preguntarnos cómo los Estados provinciales han reac-
cionado a las diversas funciones que les fueron transferidas, y cuáles han
sido los cambios al interior de los mismos para mejorar sus respuestas ante
la ciudadanía.
Esto nos trae a colación otros sucesos que aluden a las instancias de
reformas administrativas y de modernización estatal, y al respecto, Oszlak
en 1996 ya planteaba la necesidad de poner en marcha procesos serios de
modernización estatal, vinculados con lo que él describe como el Estado
deseable. Los procesos de modernización en nuestro país no han sido ni son
homogéneos, lo cual puede ser problematizado desde múltiples aspectos,
entre ellos las desigualdades existentes en los gobiernos subnacionales en
lo que respecta a las capacidades institucionales, infraestructura, recursos,
prioridades, etc.
En este artículo, nos proponemos reflexionar sobre las políticas de
modernización en la provincia de Entre Ríos, con el objetivo de identificar
las dinámicas, obstáculos y oportunidades que se presentan frente a un nue-
vo contexto para las administraciones públicas.
177
Los cambios y el fortalecimiento de las competencias de la

Secretaría de Modernización
En lo que respecta a nuestro tema específico de reflexión, resulta necesario
describir la configuración de la estructura y las principales funciones de la
Secretaría de Modernización de la provincia de Entre Ríos. La misma se
crea en el año 2015 como Secretaría de Modernización del Estado y Partici-
pación Ciudadana, en el ámbito del Ministerio de Gobierno y Justicia. Sus
principales ejes de gestión, Innovación, Empleo Público, Calidad y Gobier-
no Abierto se establecieron a partir del Plan de Modernización de los años
2016 y 2017, materializados en el Decreto 3133/17 MGJ.
En el transcurso de los años, la Secretaría de Modernización ha incor-
porado líneas de acción y áreas que resultan estratégicas para el funciona-
miento de la Administración Pública provincial. Un hito destacado en esta
línea fue la transferencia de la Dirección General de Recursos Humanos,
que antiguamente dependía del Ministerio de Economía, Hacienda y Fi-
nanzas. Esto permitió tener bajo su ámbito de gobernabilidad, las políticas
y acciones en materia de empleo público y capacitación, generando opor-
tunidades para instalar en agenda cuestiones vinculadas a la planificación,
gestión y profesionalización de los recursos humanos.
En noviembre del año 2017, el Gobierno de la provincia establece
una reestructuración orgánica mediante el decreto 3593/17 GOB, donde la
Secretaría de Modernización del Estado pasa a depender funcionalmente
de la Secretaría General de la Gobernación, adquiriendo rango ministe-
rial y estableciéndose las competencias en materia de Ciencia y Tecnología,
Informática, Telecomunicaciones, Modernización Administrativa y Empleo
Público.
Por último, a partir del cambio de gestión iniciado en diciembre de
2019, la Secretaría de Modernización pasa a depender directamente del
Poder Ejecutivo Provincial, manteniendo el carácter ministerial y transver-
sal a las diferentes áreas de la Administración Pública. Las funciones que
mantiene refieren a la modernización administrativa, las Tecnologías de la
Información y de las Comunicaciones y fortalece las funciones de planifica-
ción a partir de la creación de un área específica, que contempla los temas
de gestión y acceso a la información pública y de empleo público.
Estos cambios que se presentan como parte de la estructura organiza-
cional, han permitido fortalecer equipos y coordinar agendas de trabajo. El
carácter transversal de la Secretaría le brinda la oportunidad de establecer
líneas estratégicas, con una visión integral sobre diferentes temáticas y or-
ganismos públicos.
178
Los desafíos para la Secretaría de Modernización del Estado

en épocas de pandemia
Frente al contexto inesperado que nos toca atravesar, el Estado entrerriano
en general, y la Secretaría de Modernización en particular, se enfrentan
a una reconfiguración en muchas de sus funciones que tradicionalmente
se administraban de otra manera. Esta situación no sólo implicó repensar
procesos que históricamente se han realizado de manera presencial, sino
también todo lo que supuso coordinación de tareas, el aprendizaje o pro-
fundización en el uso de instrumentos de videoconferencia, vínculos inter-
personales y las formas de trabajo, entre otros.
El contexto habilitó una ventana de oportunidad que facilitó la trac-
ción de procesos que se avizoraban en un largo plazo e, incluso eran conce-
bidos como demasiado ambiciosos para concretar en 4 años de gestión. En
este sentido, la Subsecretaría de Modernización Administrativa ha avanzado
a paso firme en la implementación del sistema de gestión de expedientes
electrónicos, procurando generar articulaciones con todos los ministerios
de la provincia en tanto se constituye en un proceso transversal que requie-
re de coordinación y acuerdos previos, sumado a un cambio en la cultura
organizacional de los organismos que tienen que pensar en un nuevo para-
digma de tratamiento de los expedientes.
Entre las ventajas que presenta el proyecto no sólo se destaca el acor-
tamiento de los tiempos, sino que supone la inalterabilidad en el tratamien-
to de los documentos impidiendo su adulteración; facilita la transparencia
permitiendo un acceso permanente al expediente; contribuye a la despape-
lización, política que la Secretaría de Modernización viene alentando desde
2017; favorece la interoperabilidad con otros sistemas; facilita la generación
de estadísticas; apunta a mejorar la relación con la ciudadanía abriendo
las puertas de la tramitación; entre otras. Asimismo, la implementación del
sistema implicará todo un desafío traducido en el cambio organizacional
y tecnológico que supondrá para las reparticiones de la provincia, desde
la reconfiguración de las mesas de entrada, hasta el montaje de ambien-
tes tecnológicos con alta seguridad informática. Entre Ríos se encuentra
trabajando en las modificaciones normativas y procedimentales correspon-
dientes para implementar el expediente electrónico. En cuanto a infraes-
tructura y aspectos funcionales, se avanzó en el relevamiento de todos los
organismos de la administración pública provincial para conocer el estado
de diagnóstico.
Apertura de Datos. La Secretaría de Modernización pregona desde el mo-

mento de su conformación el impulso y desarrollo del Gobierno Abierto a
partir de diferentes acciones, principalmente vinculadas a la transparencia
179
y la disponibilización de datos públicos. Participa desde el 2016 del Conse-

jo Federal de la Función Pública (ex Consejo Federal de Modernización),
con integrantes en todas sus comisiones, y a partir de la última Asamblea,
fue elegida por sus representantes, como coordinadora de la Comisión de
Gobierno Abierto e Innovación Pública, representando a la provincia de
Entre Ríos.
En el mismo sentido, y como eje prioritario definido a principios de
la gestión 2019-2023 (que siguió a la iniciada en 2015-2019), se enfatizó
en la temática de datos abiertos como línea de trabajo específica para la
Coordinación de Gestión y Acceso a la Información. Esto supuso la elabo-
ración de un diagnóstico a los fines de conocer en qué estado de apertura
se encontraban los datos disponibles en la provincia y pensar hacia dónde y
cómo proyectarlos. Paralelamente, este proceso implicó la articulación con
organismos nacionales y municipales, así como el desarrollo de la platafor-
ma de tecnología de soporte del portal de datos abiertos, que para el caso
es ANDINO, el mismo empleado por la Administración Pública Nacional,
basado en CKAN. Si bien, este lineamiento estuvo definido desde 2019, la
pandemia y sus consecuencias en la reorganización de los procesos de tra-
bajo implicó un impulso aún mayor, acelerando el diagnóstico del estado de
los portales de los organismos provinciales en cuanto a la apertura de datos.
Cabe sostener que su publicación permitirá disponibilizar datos de distintos
temas a la ciudadanía, facilitará la interoperabilidad de la información para
la toma de decisiones y el trabajo interdisciplinario y, de cierta manera, mos-
trará gestión ante un contexto que no permite intervenir en los territorios
desde las prácticas más tradicionales, exhibiendo las acciones emprendidas
por el Estado en múltiples aspectos. En el mismo camino, se propondrá
desde la coordinación de la Comisión de Gobierno Abierto de CoFeFup
una actividad co-organizada con la Dirección Nacional de Gobierno Abier-
to a los fines de consolidar las políticas de datos en las provincias, donde
se expondrán experiencias de los casos más avanzados en la materia pero
también se brindarán herramientas, recursos y asesoramiento técnico para
que cada provincia pueda diseñar y adaptar una política de datos abiertos
afín a sus objetivos y lineamientos estratégicos.
Infraestructura de datos espaciales. La información geográfica constituye

un bien público y su acceso y uso es un servicio público que debe ser garan-
tizado. La vinculación de la información geográfica mediante el desarrollo
de sistemas de gestión contribuye a la toma de decisiones y a la planifica-
ción de políticas públicas efectivas. Una infraestructura de datos espacia-
les (IDE) apunta a compartir información geográfica en la red y ponerla
a disposición para los y las usuarios/as. En el mes de abril de 2016 Entre
Ríos adhirió a la Infraestructura de Datos Espaciales de la República Argen-
180
tina (IDERA), el organismo referente a nivel nacional en infraestructura

de datos espaciales y formalizó su decisión de generar una infraestructura
provincial: la IDE.ER, como consecuencia de un largo proceso que implicó
marchas y contramarchas y que a partir de la adhesión a IDERA pudo mate-
rializarse, pero es fruto del esfuerzo de técnicos y técnicas de distintos orga-
nismos provinciales quiénes, durante muchos años, bregaron por impulsar
la infraestructura de datos entrerriana.
La información georreferenciada resulta de vital importancia para
la gestión, fundamentando el diseño de una política pública, respaldando
decisiones adoptadas, o redirigiendo rumbos de acción, para la ciudadanía
en general a los fines de conocer la ubicación de distintos puntos, visualizar
mapas de múltiples áreas temáticas o contrastar diversas capas de informa-
ción. Las bondades que ofrecen los sistemas de información geográfica se
potencian frente a los escenarios actuales donde la movilidad se ve restringi-
da y se requiere de estrategias alternativas de tratamiento y análisis de los te-
rritorios. En este sentido, la Secretaría de Modernización viene trabajando
en retomar los antecedentes y el trabajo realizado hasta aquí y dar un nuevo
impulso a la IDE.ER. Asimismo, se han generado mapas con información
sobre temas diversos que hacen al funcionamiento general de la Secretaría,
e incluso, en el marco de un trabajo articulado con la Vicegobernación
se avanza en la georreferenciación y en proceso de relevamiento y análisis
de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible, el cual fue traducido en la
adhesión de la provincia a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
recientemente.
Consideramos que aún quedan muchos objetivos por cumplir, ac-
tores que convocar, voluntades políticas que concertar, sobre todo persua-
diendo sobre la potencialidad de herramientas como éstas que resultan fun-
damentales para la toma de decisiones y evaluación de las políticas públicas.
Rediseño del portal de Entre Ríos. El contexto de pandemia, y como conse-

cuencia de ello, la instancia de aislamiento social, preventivo y obligatorio,
implicó un aumento en el caudal de visitas al portal de la provincia de Entre
Ríos para consultas sobre trámites, líneas de acción del Estado, estado epi-
demiológico, entre otras. Asimismo, las nuevas modalidades de trabajo que
implicaron que trabajadoras y trabajadores debieran hacerlo de manera re-
mota desde sus hogares también supuso una mayor consulta al sistema que
se radica en el portal de la provincia. Es así que a partir de ello se constituyó
un equipo de trabajo de la Secretaría a los fines de discutir y proponer un
proyecto de sistema del portal de la provincia de Entre Ríos y los sitios de
gobierno, todo lo cual supone la redacción y justificación del proyecto, el
desarrollo de la normativa que acompañe y el diseño de manuales para
montaje y uso de los portales.
181
El rol de las ciencias sociales, la ciencia política y la

administración pública
La producción de datos en los diferentes organismos de la administración
pública se presenta como un componente central para la toma decisiones y
la interacción con ciudadanos y ciudadanas. Sin embargo, es un hito inicial
que requiere de la generación de habilidades técnicas muy específicas, y de
la formación y consolidación de equipos de trabajos que se responsabilicen
por esta tarea.
Consideramos que hoy en día resulta fundamental el diseño e imple-
mentación de políticas públicas basadas en evidencia, en información, en
fundamentos sólidos que permitan dar un sustento frente a lo cual instru-
mentos como los sistemas de información geográfica y la infraestructura de
datos espaciales son elementos esenciales para el cumplimiento de tal fin.
Estas especificidades suelen ser áreas de competencia de otras profesiones,
con lo cual estos proyectos suponen un trabajo interdisciplinario con otras
ramas de la academia y otras áreas del Estado, representando así un desafío
más que interesante.
Resultará imprescindible que los Estados subnacionales dirijan el
radar hacia la identificación de capacidades locales para transformar las
realidades sobre las que intervienen, impulsen la formación y capacitación
de los cuadros técnicos en pos de mejorar las respuestas a las demandas de
la ciudadanía, especialmente considerando que los modos de vincularse y
trabajar, no volverán a ser los mismos cuando superemos la pandemia.
Procesos como la evaluación de políticas públicas en todas sus etapas
(antes, durante y después) resultan esenciales no sólo para conocer si los
objetivos planteados se condicen con los resultados efectivamente alcanza-
dos, sino también para saber si es necesario encauzar rumbos o referenciar-
se en aquellos cursos de acción que resultaron acertados para replicar en
otros planos. Los interrogantes que se presentan frente a estas propuestas
se vinculan a si efectivamente quiénes tienen el poder de decisión creen
necesario, valioso, redituable emprender este tipo de empresas. Quedará en-
tonces para los estados subnacionales pensar(se) en clave de qué desafíos y
rumbos tomar y hacia dónde focalizar energías para gestionar en este nuevo
escenario que los obliga a reconvertirse en muchos aspectos.
Concluyendo: las oportunidades de mejora frente a un

escenario complejo
En este relato nos propusimos reseñar de qué manera el Estado de Entre
Ríos, particularmente a través de la Secretaría de Modernización, ha procu-
182
rado hacer frente a la situación de excepcionalidad presentada, qué estrate-

gias se viene dando para readaptar las lógicas de trabajo en las oficinas y de
abordaje de los territorios desde una reconfiguración nueva.
Entendiendo la importancia de producir y compartir datos, en pos
de la formulación de políticas basadas en evidencia y presuponiendo que
existe una fuerte intención política de que estos procesos se lleven adelante,
desde los niveles más altos de gobierno, ¿por qué aún resulta tan complejo
llegar a resultados concretos, sobre todo en el plano subnacional?
¿Es el marco normativo un componente central en este proceso? ¿Es
posible generar acuerdos y coordinar una política interministerial, sin ins-
trumentos que “obliguen” a los organismos a avanzar en una política de
apertura de datos? ¿Qué habilidades y capacidades técnicas son necesarias
en las diferentes estructuras para generar resultados que luego permitan
interoperar los datos generados?
Sin lugar a dudas, queda un gran camino por recorrer, muchos as-
pectos a mejorar, líneas de acción y proyectos por impulsar, pero estamos
convencidas de que los cambios experimentados marcan el inicio de una
nueva época para pensar y repensar las formas de trabajo en nuestras admi-
nistraciones públicas, lo cual conllevará procesos de adaptación, capacita-
ción, flexibilidad en ciertas prácticas. El nuevo paradigma de trabajo ya está
en marcha, ¿estamos preparados, preparadas para asumirlo? ¿Qué recursos
tenemos para afrontarlos? ¿Qué nos falta? ¿Cómo lo logramos? Representa
todo un desafío no sólo pensar(se) en estos términos sino además generar
intercambios con otras experiencias que siempre resulta enriquecedor, pre-
guntar, indagar, buscar… ¿estamos listos/as? ¡Ahí vamos!
Bibliografía
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José. ISBN 9977-20-035-1.
183
Medidas del gobierno argentino

ante el Covid-19 y su relación con los
objetivos de desarrollo sostenible
Nora Gorrochategui
Introducción
La pandemia es un tipo de problema “retorcido o perverso”. Se caracte-
rizan por ser problemas globales, acuciantes, con especificidades locales,
sus afectados no son quienes los ocasionan, desatadas sus consecuencias no
hay resarcimiento posible y su solución requiere de la acción colectiva or-
ganizada. A pesar de la advertencia de la academia de que estas situaciones
son propias de la época, la sorpresa ha sido generalizada. La pandemia ha
puesto entre paréntesis la agenda internacional fijada por los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS) y ha provocado interrupciones en el funciona-
miento habitual de las organizaciones. Para el sector público, ha significado
la paralización del proceso de políticas públicas habituales y la provisión de
servicios. Para las personas ha marcado un “antes y un después” en su vida y
actividades, tal como se venían desarrollando.
El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud reco-
noce el COVID – 19 como una pandemia global y los gobiernos comienzan
a implementar acciones bajo el esquema de “ensayo y error”. En el diagnós-
tico que se realizó en América Latina y, en particular en Argentina, para
decidir cursos de acción se consideraron como factores positivos, el tiempo,
dado que la pandemia llegaba con meses de retraso respecto a otros con-
tinentes y, la posibilidad de aplicar medidas que, al menos en un primer
momento, se apreciaban como acertadas para aliviar la pandemia en otras
regiones. Como factores negativos, la posición socioeconómica de debili-
dad de la región coincidiendo con el menor crecimiento económico regis-
185
trado en décadas y los estrechos márgenes de acción en el plano político,

operaron como limitantes de la amplitud de las medidas.
Medidas gubernamentales
La evolución de los acontecimientos en el lapso de seis meses ha sido rápida
e intensa. El tipo de medidas adoptadas ha ido cambiando, así como las
reacciones ante ellas. Esto permite describir lo actuado y conceptualizarlo,
identificando etapas, en las que cada una tiene una duración de dos meses,
manteniéndose un ritmo de anuncios constantes, de aproximadamente una
medida por día. Las medidas adoptadas son de carácter acumulativo.
La etapa de la solidaridad: ( marzo – abril) se caracteriza por la actitud

proactiva de las autoridades, variedad de medidas, colaboración entre dis-
tinto tipo de organizaciones y alto grado de consenso político y apoyo social
frente a la magnitud del problema que amenaza la “supervivencia, particu-
larmente en los sectores medios y altos de la sociedad, contrastando con
dificultades para el acatamiento en poblaciones vulnerables. Imagen presi-
dencial positiva en niveles altísimos.
Se evidencia un fuerte mimetismo institucional, dado que el tipo de
medidas adoptadas son similares en la mayor parte de los países de Amé-
rica Latina. Esto se demuestra en la descripción de las medidas, dejando
constancia del porcentaje de países de la región que han adoptado iguales
medidas en el mismo período (CLAD, 2020).
Las primeras medidas han sido regulaciones obligatorias, de aisla-
miento, cuarentena y distanciamiento social (87% de los países); cierre de
fronteras (91%); suspensión de clases e implementación de mecanismos de
educación virtual (43%), clausura de sitios públicos (83%); suspensión de
actividades deportivas, culturales (78%).
Las medidas sanitarias consistieron en la creación de un fondo para
la compra de insumos sanitarios (17%); construcción de 12 hospitales mo-
dulares de emergencia (13%); descentralización de la detección diagnós-
tica de COVID- 19, incentivos a las actividades productoras de insumos,
equipamiento y tecnología sanitaria (17%); incorporación del COVID- 19
al régimen de enfermedades de notificación obligatoria (9%); esquema de
compra de insumos y contratación directa del Estado por la emergencia y
test serológicos rápidos para evaluar la circulación del virus.
Las medidas relacionadas con la Información han consistido en la ha-
bilitación de líneas telefónicas para las consultas provenientes de los adultos
mayores, personas con discapacidades auditivas, (4%) líneas de emergen-
cias (48%). También se desarrolló una aplicación que posibilita la autoeva-
186
luación de síntomas, brinda herramientas de cuidado y prevención e indica

cómo actuar en casos de COVID- 19.
Las medidas económicas han tenido por objetivo la expansión de la
protección social tomando como referencia programas preexistentes, tales
como ingreso o bono familiar de emergencia (52%); bonos extarordinarios
para jubilados, pensionados y beneficiarios de la asignación universal por
hijo (39%) y el incremento del monto de las partidas para comedores, me-
renderos, precios máximos para alimentos de la canasta básica y productos
de primera necesidad (17%). Otras, focalizaron la atención en la mitigación
de daños, como la flexibilización bancaria, a través de la suspensión del
cierre de cuentas bancarias y la prohibición del cobro de comisiones de
operaciones en cajeros automáticos (43%) y la suspensión temporaria del
corte de servicios por falta de pago. También se destaca el apoyo directo
instrumentado a través de la creación de fondos específicos para atender
la emergencia de las provincias y sectores como la cultura, la música, los
clubes (39%).
Las medidas dirigidas a la protección del trabajo y la producción,
consistieron en el mantenimiento de salarios y prohibiciones de despidos
(17%), licencias y trabajo remoto para el sector público y privado (61%);
eximición de las cargas laborales para sectores afectados por la pandemia;
créditos a MIPyMES para el pago de sueldos; pago extraordinario al perso-
nal sanitario (22%) y de seguridad y defensa (9%).
Al interior del aparato del estado se han tomado medidas de coordi-
nación, tales como la creación de Comités de Crisis, para el tratamiento del
COVID, el transporte y el monitoreo del Programa de Asistencia de Emer-
gencia al Trabajo y la Producción (22%).
El Poder Legislativo suspendió sus sesiones, aunque se apoyó al per-
sonal para trabajar en forma remota, se realizaron reuniones de comisiones
legislativas y se estudiaron alternativas para la realización de sesiones tele-
máticas excepcionales (13%).
Las grandes empresas optaron por la suspensión temporal parcial o
total de actividades, la implementación de teletrabajo y la conversión del
modelo de negocio. Adecuaron sus estrategias de responsabilidad social
empresaria, realizando acciones unilaterales de aportes en dinero, aplican-
do los fondos a la compra de equipamiento sanitario o dando continuidad
a programas preexistentes vinculados a ayuda alimentaria y salud. Otras de-
cidieron poner su conocimiento, su know- how, para adaptarse a la produc-
ción de bienes esenciales, como, por ejemplo, las mascarillas o protectores
faciales y equipamiento sanitario.
Las organizaciones no gubernamentales (ONG´s) desplegaron un
intenso trabajo en alianza. Se movilizó la extensa red de organizaciones
sociales comunitarias, educativas y religiosas que actúan en los territorios
187
más relegados complementando la actividad estatal, por ejemplo, con la

asistencia directa en comedores escolares y merenderos. La suspensión de
actividades de voluntariado presencial tuvo repercusión en las actividades
de distribución de alimentos. En contraste, el voluntariado hizo eclosión
entre los 25.000 jóvenes, que se ofrecieron para asistencia a poblaciones
de riesgo, en su logística diaria o telefónicamente.
La etapa de protección social, al trabajo y a la producción (mayo- junio) da

continuidad a medidas ya adoptadas. Se focalizan las acciones en sectores
económicos específicos y, en la atención a poblaciones más desfavorecidas.
Éstas continúan con dificultades para elacatamiento del aislamiento debido
a razones materiales-económicas, actitudinales o de creencia (representa-
ciones acerca de sí mismos y de la pandemia) y de hábitos socio-culturales
(Conicet, 2020). La imagen presidencial positiva va en descenso.
En materia de salud, se implementó una nueva estrategia para detec-
tar casos de COVID-19, se crea una base de datos de la APP COVID -19 y se
instrumentan consultas médicas en forma remota.
Las medidas económicas tienden a reactivar el sector de la construc-
ción. Así, se resolvió edificar nuevas viviendas, otorgar microcréditos des-
tinados a obras de pequeña escala y el acondicionamiento de espacios co-
munitarios en barrios populares, mejora de la infraestructura de clubes de
barrio y entidades deportivas comunitarias. Se apoyó a comunidades espe-
cíficas, (ladrilleros, mineros, agricultura familiar, campesina e indígena), a
través de apoyo directo y capacitación laboral. Se fusionó en un único plan
iniciativas de propuestas productivas, finalización de procesos educativos y
formación laboral que fomenten la inclusión social y la asistencia económica
a empresas recuperadas. Se creó el Registro Nacional de Trabajadores de la
Economía Popular, para permitir el acceso a recursos formales, oportunida-
des crediticias, redes de comercialización e inclusión financiera. También,
se creó el Programa de Emergencia para el acceso a servicios TIC para habi-
tantes de barrios populares. Se establecieron prórrogas de precios máximos,
congelamiento de tarifas de telefonía fija y móvil, internet y TV paga.
Las medidas de coordinación estuvieron vinculadas a la salud y la edu-
cación, tales como la Comité de Ética y Derechos Humanos en Pandemia
y el Consejo Asesor para la planificación del regreso presencia a las aulas.
El Poder Legislativo comienza con sesiones virtuales el 3 de mayo.
Las ONGs bajaron considerablemente la cantidad de acciones infor-
madas (16 en mayo y 9 en junio). La mayoría consistió en distribución de
alimentos y, otras puntuales, en el mantenimiento de la comunicación con
familias por whatsapp y campañas contra la violencia.
188
Durante la etapa de extensión territorial de la pandemia (julio –

agosto) es notoria la profundización de medidas de protección a grupos
más desfavorecidos. Se actúa reactivamente frente a grupos de interés y a
problemas de información sanitaria. Hubo incumplimientos de la cuarente-
na debido al cansancio por el aislamiento prolongado y situaciones econó-
micas. La imagen presidencial positiva y negativa quedó igualada.
En materia sanitaria se creó el Tablero de Control Interactivo a fin
de disponer de información actualizada de la situación epidemiológica en
el país. También se creó el “Programa Universidades por la Emergencia del
Covid-19” a fin de estimular la participación de la comunidad educativa
para colaborar en acciones comunitarias vinculadas a la atención, preven-
ción y promoción de la salud.
Entre las medidas económicas se destacó la asistencia financiera a
personas jurídicas para favorecer la reactivación de la economía del cono-
cimiento. Se insistió en la reactivación de la construcción para apoyar a
grupos desfavorecidos, a través de planes para la terminación de obras de
vivienda e infraestructura; compra de materiales para obras menores, apoyo
a barrios populares, en cuatro líneas de trabajo: “equipamiento comuni-
tario”, “conexiones domiciliarias”, “núcleos sanitarios” y “completamientos
barriales”. Se dió auxilio para prestadores turísticos, pequeños y medianos
productores de peras y manzanas y para la producción de alimentos de la
agricultura familiar, campesina e indígena así como para servicios de comu-
nicación audiovisual de gestión privada sin fines de lucro en todo el país.
En el sector telecomunicaciones se consideró como un derecho humano
el acceso a los servicios de las Tecnologías de la Información y las Comuni-
caciones (TIC) y se incorporó la telefonía, internet y televisión paga como
servicios públicos y se estableció el congelamiento de tarifas. Se propuso
fortalecer las economías regionales a través de un programa de capacita-
ción 4.0 para promover la formación de recursos humanos que puedan apli-
carlos a actividades productivas y de servicios vinculadas a la economía del
conocimiento.
Como medidas de protección social se otorgaron subsidios de con-
tención familiar para fallecidos por coronavirus. Se creó el Programa Cen-
tral de Emergencias para Barrios Populares para propiciar acciones directas
que faciliten el acceso a la justicia, a la información, a la asistencia socio
- legal y la resolución de conflictos jurídicos y sociales.
Por su parte, las acciones informadas por las ONG continuaron dis-
minuyendo (9 en julio y 6 en agosto) relacionándose con la necesidad de
satisfacer pedidos de asistencia alimentaria, de insumos sanitarios y abrigo.
189
Medidas y ODS
El ODS 3, “garantizar la vida sana”, con la meta 3.3. “poner fin a epide-
mias” ha estado en el centro de las preocupaciones gubernamentales. El
aislamiento social preventivo y obligatorio declarado tempranamente fue
una medida necesaria y eficaz para fortalecer el sistema sanitario pero no
suficiente para contener la propagación del virus. Complementaria y simul-
táneamente se deberían haber realizado testeos masivos, rastreo de casos y
uso de barbijos.
Anticipándose a futuras situaciones, un área de atención es el
ODS3.9c. “reforzar la capacidad de alerta temprana, reducción y gestión de
riesgos para la salud”.
Las campañas de difusión sobre sensibilización y acciones preventivas
apelaron a la responsabilidad de las personas a autoprotegerse, como la me-
jor manera de cuidar a todos. En los sectores más vulnerables, información
abundante circuló por canales informales pero no como una estrategia de
comunicación proactiva y en formatos accesibles y no logró transformarse
en prácticas de cuidado. Clara y decididamente, se apoyaron “las actividades
de investigación y desarrollo de vacunas”. (meta 3.9.b).
El ODS2, “garantizar acceso a la alimentación”, fue motivo de aten-
ción central y en el que se evidenció la gestión virtuosa en torno al ODS
17.17. “Fomentar y promover la constitución de alianzas eficaces en las es-
feras pública, público-privada y de la sociedad civil, aprovechando la expe-
riencia y las estrategias de obtención de recursos de las alianzas “.
Pasado el primer impacto, a partir de mayo el ODS1. “ poner fin a
la pobreza”, subyace en la mayor parte de las medidas adoptadas, focalizan-
do la atención de los grupos más desfavorecidos. Así, son varias las metas
cubiertas: 1.3. “medidas para la protección social incluidos los niveles míni-
mos y lograr amplia cobertura de personas pobres y vulnerables”; 1.4.”ga-
rantizar… , en particular los pobres y los vulnerables, tengan los mismos
derechos a…las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros,
incluida la microfinanciación” y 1.5. “…reducir la exposición y vulnerabili-
dad a fenómenos extremos”.
Aún, en un contexto de limitaciones se perciben intentos de avanzar
en metas de algunos ODS, que la propia pandemia actúa como catalizador
para ponerlos en la agenda. Algunos ejemplos: ODS8 meta 8.3. “ promover
políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, …,
el emprendimiento,… y fomentar la formalización y el crecimiento de las
microempresas y las pequeñas y medianas empresas” y 8.8 “proteger los de-
rechos laborales “. ODS9, meta 9.9.c “aumentar significativamente el acceso
a la tecnología de la información y las comunicaciones y esforzarse por pro-
porcionar acceso universal y asequible a Internet”. ODS11. meta 11.6 “…
190
reducir el impacto ambiental negativo per capita de las ciudades, incluso

prestando especial atención a la calidad del aire…”.
Si bien se han hecho esfuerzos significativos durante la pandemia
para trabajar sobre el ODS4. “garantizar una educación inclusiva y equita-
tiva de calidad y promover oportunidades de aprendizaje permanente para
todos”, los resultados y las consecuencias todavía no son perceptibles aun-
que probablemente sean negativas y prolongadas en el tiempo.
El ODS16, “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desa-
rrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y construir a todos
los niveles instituciones eficaces e inclusivas que rindan cuentas” parece ser
un objetivo sobre el que probablemente se deberá seguir trabajando. Esta
afirmación se fundamenta en una serie de situaciones que redundan en
la pérdida de confianza pública: 1) la información suministrada sobre los
casos de contagios y muertes, no resultó clara, concisa, completa y en tiem-
po; 2) la creación de comités asesores fue limitada en número y materias,
privándose las autoridades de la colaboración con partes interesadas más
amplias y la participación ciudadana para generar respuestas innovadoras;
3) los anuncios de compras directas de insumos críticos con sobreprecios
por parte de autoridades gubernamentales; 4) las medidas económico-fi-
nancieras adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria revelan au-
mento de gastos y reducción de ingresos, no quedando clara la forma de
financiamiento y la sostenibilidad en el tiempo.
Ante nuevas emergencias, será necesario incrementar la capacidad
operativa y de anticipación de las organizaciones públicas para evitar efec-
tos no deseados como la lentificación del proceso de políticas públicas en
áreas no directamente vinculadas a la emergencia y la interrupción del fun-
cionamiento del sistema de justicia.
Además, una serie de factores configuran un escenario de incerti-
dumbre hacia el futuro. Entre ellos se pueden mencionar la sensación ge-
neralizada del agravamiento de las condiciones económicas y las posibles
consecuencias en los planos individuales, como la pérdida del trabajo, cre-
ciente incremento de la inseguridad, ausencia de información sobre cursos
de acción futura, atención de sectores vulnerables sin agenda de tratamien-
to de problemas estructurales.
Tal vez, el camino de las soluciones se encuentre en la adopción de
mecanismos de gobernanza transparentes, participativos, colaborativos,
más abiertos al diálogo y con liderazgos repartidos en toda la organización
pública, que tengan más cabeza, más corazón y más chispa. Más cabeza,
para tomar las mejores decisiones acertadas a lo largo del tiempo, esto es
más comportamiento ético. Más corazón, para “no dejar a nadie atrás”. Y
más chispa, para innovar y crear.
191
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https://www.lanacion.com.ar/sociedad/
seis-meses-pandemia-que-se-hizo-bien-nid2440806
192
Las capacidades públicas ambidiestras,

una exigencia de la sociedad exponencial
Dra. Rita M. Grandinetti
Introducción
La crisis provocada por la pandemia del COVID 19 ha puesto al estado y a
su entramado de organismos públicos frente a sus propios límites. La ma-
quinaria diseñada para llevar adelante políticas basadas en los criterios de
continuidad, homogeneidad y estandarización se vio enfrentada a una rup-
tura sin precedentes, donde la vertiginosa heterogeneidad de problemas y
la inexistencia de parámetros para abordar una situación inédita se consti-
tuyeron en las claves.
El conjunto de dispositivos estatales, diseñados para operar en me-
diocristán, el mundo de los sucesos predecibles y las tendencias se encontró,
por impacto de lo altamente improbable, teniendo que actuar en el mundo
de la aleatoriedad salvaje y sin referencias de extremistán (Taleb 2008). Su
capacidad de gestión en esta crisis fue la resultante de las capacidades pre-
existentes para gobernar y gestionar políticas (Mazzucato, & Kattel 2020) y
de las innovaciones y aprendizajes que pudo desarrollar en este contexto.
Semejante escenario, un laboratorio a escala global, permite, a la vez
que obliga, a repensar todo lo que dábamos como establecido y claro. Cons-
tituye una inigualable oportunidad de construir nuevos marcos para abor-
dar el estado y sus capacidades (Meijer 2020, Oszlak 2020, Mazzucatto & Ka-
ttel 2020, etc.). Se trata de una tarea necesaria, concomitante al desarrollo
de la misma crisis y urgente. No parecería haber tiempos en la ciudadanía
para nuevas esperas o resignaciones frente a un estado que se mueva en la
indolencia de presuponer que todo puede continuar igual.
193
Este artículo breve se propone formar parte de esta reflexión a partir

de dos tesis alrededor del estado y las capacidades de gestión en tiempos
inciertos: 1/La Crisis del COVID 19 no es un hecho aislado, es un revelador
de las características de la sociedad exponencial en la que está inserta y de
las capacidades e incapacidades de los estados; 2/La Crisis del COVID 19
ha actuado como un gran acelerador y catalizador de innovaciones en el
estado que permiten visualizar capacidades necesarias en esta sociedad ex-
ponencial. De ambas tesis y sus argumentaciones se infiere que es necesario
desarrollar en el estado capacidades ambidiestras que permitan ser capaces
de producir sentido público y políticas de calidad a la par que tener una
profunda capacidad innovativa.
La crisis de la pandemia del Covid 19 como reveladora de

una sociedad exponencial y aceleradora de innovaciones en el
Estado
1/La Crisis del COVID 19 no es un hecho aislado, es un revelador
de las características de la sociedad exponencial en la que está
inserta
Según esta tesis la situación inédita planteada por la crisis de la pandemia
del COVID 19 no es un hito o un hecho que se agota en sí mismo, más allá
de los profundos impactos que produce. Por el contrario, la misma permite
visualizar, actuando de alguna manera como la punta de un iceberg, las
principales características de la sociedad del siglo XXI. Podría afirmarse
que, si bien esta crisis es un acontecimiento profundamente disruptivo, un
verdadero cisne negro, pone de manifiesto una característica fundamen-
tal de nuestra era: su capacidad para provocar transformaciones y cambios
mucho más veloces que nuestras capacidades para anticiparlos o compren-
derlos. En este sentido nos detendremos en dos aspectos constitutivos de
esta sociedad que tienen particulares impactos sobre la gestión de políticas
públicas: la exponencialidad de la era actual y el sesgo particularmente re-
torcido de los problemas emergentes.
Como señalara Oscar Oszlak (2020), nos encontramos atravesando una
era de tipo exponencial, signada por las transformaciones sistémicas sin pre-
cedentes a ultra velocidad, con niveles dramáticos de disrupción en la ciencia,
la tecnología y la digitalización. Una era marcada por los por tiempos VICA:
de alta volatilidad, complejidad, incertidumbre y ambigüedad (Raghurama-
patruni, R., & Kosuri, S. 2017, Bennett, N., & Lemoine, G. J. 2014).
Estas características de los tiempos se manifiesta en la proliferación
de problemas particularmente malditos, lo que la literatura denomina
194
“wicked problems” ( Churchman, 1967, Buchanan 1992, Camillus 2008).

Estos problemas que no refieren solamente a un grado especial de dificul-
tad técnica o complejidad, sino a su particular retorcimiento y “viscosidad”,
problemas particularmente resbaladizos y sumamente difíciles de abordar.
Se caracterizan por la información confusa disponible, la multiplicidad de
actores intervinientes, los conflictos de valor que se encuentran en juego y
su capacidad para transformarse constantemente a partir de los resultados
e impactos generados por las acciones para resolverlos. Demandan diálogos
con los actores, exploración de los problemas relacionados, reevaluaciones,
y reconsideración de los supuestos institucionales en juego.
Son problemas donde las definiciones y opciones políticas y de valor
tienen un alto peso para la identificación y definición de estrategias de reso-
lución. Nadie duda hoy del particular retorcimiento de los problemas que
ha movilizado la pandemia a través de todo el mundo, un revelador sin igual
de sus características.
Las características de estos problemas llaman la atención en dos sen-
tidos: 1. No se acomodan a los criterios exclusivamente técnicos, requieren
exploración estratégica y opción orientada por valores que permitan estruc-
turar el sentido de las respuestas técnicas y 2. No siempre tienen respuestas y
mecanismos previos de resolución, requieren innovaciones en las respuestas
político- técnicas, salir del marco de lo conocido para promover nuevas vías.
Es en este punto donde la Innovación cobra valor, como búsqueda
intencional para dar respuestas a los nuevos problemas de gestión, particu-
larmente los problemas malditos. La innovación entendida como la produc-
ción de transformaciones más o menos radicales que cambian las prácticas
organizacionales y sus productos (Grandinetti 2018, Meijer 2019). Puede
pensarse en doble perspectiva, como resultante de nuevas relaciones y, a
la vez, como productora; en parte potenciadas por las tecnologías de la in-
formación y las redes para consolidar las capacidades de políticas públicas
en entornos cada vez más complejos y dinámicos. Esto se ha evidenciado
sin duda en la pandemia. Sin embargo, en muchos organismos públicos, el
enfoque técnico – normativo sigue siendo el predominante. Tal es así que
el estado presenta serias limitaciones para moverse en estos contextos y dar
respuestas significativas a la ciudadanía (Ramio, 2018 Oszlak, 2019).
Es posible señalar entonces que la pandemia del COVID 19 pone
en evidencia tres aspectos de consideración necesaria a la hora de definir
capacidades de gestión de políticas en este momento de la historia: 1. Se tra-
ta de una era exponencial, signada por las transformaciones vertiginosas a
nivel sistémico, 2. con predominancia de problemas malditos en la relación
estado – sociedad civil por sobre los problemas técnicos y 3. la necesidad de
incorporar la innovación a las dinámicas de gestión de políticas como un
elemento constitutivo central del estado y no como un elemento marginal.
195
2/La Crisis del COVID 19 ha actuado como un gran acelerador y

catalizador de innovaciones en el estado que permiten visualizar
capacidades necesarias en la sociedad exponencial.
Un recorrido por la producción académica desarrollada durante la pande-
mia permite identificar la clave que posibilitó a los estados seguir brindando
servicios en tiempos tan atípicos: la aceleración de innovaciones (Ortega
& Carignani 2020, Ramírez de la Cruz Grin Sanabria‐Pulido Cravacuore
& Orellana 2020, Meijer & Webster 2020, Mazzucato & Kattel 2020, etc.).
Durante la pandemia los gobiernos tuvieron que actuar con agilidad y resi-
liencia acelerando múltiples procesos de innovación a su interior. Muchas
de estas innovaciones se encontraban en estado latente o en espacios mar-
ginales al núcleo organizacional en la necesidad de avanzar en la capacidad
de gestionar las demandas crecientes y cada vez más heterogéneas de la
ciudadanía (Pando 2016).
Por lo tanto, la crisis de la pandemia del COVID 19 es una oportuni-
dad para reconocer que tipo de estrategias y características organizaciona-
les pueden ser valiosas en el contexto post pandemia, si es posible pensar
en algo así. Los poderes del estado tuvieron que desplegar un conjunto
de herramientas disponibles para garantizar la correcta prestación de ser-
vicios en un contexto inédito y de restricción severa de financiamiento por
la doble disminución de recursos públicos dados por la disminución de los
ingresos y el aumento sustantivo de los gastos derivados de la atención de la
pandemia (Ortega, J. E., & Carignani, A. 2020).
En este sentido es posible rescatar las capacidades de diversos esta-
dos nacionales y de los niveles subnacionales de hacerse cargo colaborativa-
mente, de modo interjurisdiccional de construir los acuerdos necesarios e
imprimir dirección en este contexto tremendamente vertiginoso, incierto,
complejo y ambiguo. Se han desarrollado experiencias inéditas de coordi-
nación interjurisdiccional, reuniones por medio de videoconferencias del
presidente de la nación con intendentes de diversas partes del país para eva-
luar con ellos diversas estrategias como así también se amplió la concurren-
cia competencial municipal en control de precios de alimentos y productos
de limpieza esenciales (Decreto PEN 351/20) como agentes del gobierno
federal (Ramírez de la Cruz, E. E., Grin, E. J., Sanabria‐Pulido, P., Cravacuo-
re, D., & Orellana, A. 2020).
Un segundo aspecto sobre el que es interesante reflexionar son las
características de diseño organizacional que se han mostrado más eficaces
para producir nuevas modalidades de presentación de servicios rápidamen-
te, y cuáles, por su parte, se han mostrado más ineficientes. Las organizacio-
nes más horizontales, con equipos polivalentes y configuraciones flexibles,
con herramientas de gestión digital en la nube, etc. han podido innovar y
196
poner en línea, en forma remota rápidamente sus servicios. Por el contra-

rio, múltiples organismos en los diversos niveles y jurisdicciones, por sus
estilos de conducción y liderazgo, sus estructuras muy verticales y fragmen-
tadas y sus resistencias a la digitalización se encontraron frente a serias difi-
cultades para actuar y brindar sus servicios. Se trata de lo que Thygesen &
Andersen (2007) denominan el pasaje de las organizaciones monofónicas a
organizaciones polifónicas: signadas por una alta diversificación funcional
a organizaciones polifónicas, conectadas con diversos sistemas de decisión.
En este sentido las organizaciones que se pusieron en marcha y las
redes que se estructuraron para atender esta emergencia tuvieron estas ca-
racterísticas: estructuraron a partir de una diferenciación funcional básicas
acciones entrelazados con objetivos y estrategias compartidas. Construyeron
en las acciones un pasaje de los objetivos y causas puntuales de actuación
hacia la construcción de estrategias de acción colaborativas, multidimen-
sionales e interjurisdiccionales. Ahora bien, llevar adelante estos pasajes:
de la actuación monofónica a la polifónica, del accionar desde lo rutinario
a lo desconocido y abruptamente emergente, requirió, fundamentalmente
estrategias de innovación a la par del accionar, Se dio innovación más como
resultante que como fruto de diseño intencional .
Un apartado especial merece las TIC’s y la digitalización de los orga-
nismos públicos. Meijer A. (2020), a partir de un estudio con referentes de
21 países de los 5 continentes, identifica los principales usos y sus impactos.
Entre los usos de las TICs se destacan: información para la gestión de crisis;
canales de información a los ciudadanos, prestación de servicios ciudada-
nos, monitoreo e intercambio entre ciudadanos. Se trata, por lo tanto, de
impactos en los tres planos de actuación pública: el gobierno, la gobernan-
za y la gobernabilidad en situaciones de crisis o cambios abruptos.
Parecería clave a partir de este breve recorrido que el rol de la inno-
vación en las relaciones interjurisdiccionales dinámicas y a la vez robustas,
los formatos organizacionales polifónicos y el uso intensivo de las tecnolo-
gías digitales. Estos ejes innovativos se han acelerado en esta escena y han
posibilitado capacidades efectivas.
Las capacidades ambidiestras como exigencia de la sociedad

exponencial
Según vimos, la innovación ha mostrado su rol crítico en la pandemia, ha
sido la llave para desarrollar acciones efectivas en la pandemia. Se trata aho-
ra de capitalizar la experiencia en la construcción de un modelo de estado
para el siglo XXI, un estado con capacidades ambidiestras.
197
Las capacidades ambidiestras como una condición necesaria de las

organizaciones en el siglo XXI ha sido un aspecto escasamente explora-
do en el ámbito público (Lam 2011, Gieske, van Meerkerk, & van Buuren,
2019). Sin embargo, consideramos que es necesario que pase al centro de la
escena. El concepto de capacidades ambidiestras revela particular potencia.
Se trata del diseño de organizaciones con gran capacidad de gestión de las
políticas y prestación de servicios de alta calidad y a la vez con una gran ca-
pacidad de innovar. Producción de sentido público y gestión de políticas de
modo eficaz y, a la par, capacidad de innovación constante, como dos caras
de una misma moneda. Las organizaciones ambidiestras desarrollan estrate-
gias y asignan recursos para conectar y equilibrar las acciones relacionadas
con sus procesos habituales con las acciones de innovación y optimización.
Parafraseando a Mazzucatto (2020), la enseñanza que deja la pandemia
del COVID es que los estados deben desarrollar su músculo en áreas críticas
como la capacidad para innovar, adaptarse y aprender; a la par que capacidad
para alinear los servicios públicos y las necesidades ciudadanas y gobernar
plataformas digitales y de datos. Las salidas de la crisis pueden ser pensadas
como una oportunidad de activación de estas capacidades a partir de una ex-
perimentación intencional basada en estos primeros resultados de lo vivido.
Se abre entonces el gran desafío de aprender de la experiencia y
desarrollar esas capacidades para innovar de modo permanente, generar
las capacidades dinámicas que permitan construir nuevos escenarios como
plataformas multinivel de accionar estatal. Esta correlación entre aprendi-
zaje e innovación es un punto crítico, la innovación cobra valor en cuanto
se inserta en las dinámicas institucionales y les da nuevos sentidos. Actúa
como un eje para el desarrollo de capacidades públicas para responder a los
problemas malditos: Organismos estratégicos, productores de sentido pú-
blico, robustamente conectados, con diseños polifónicos y dominio digital,
basados en profundas interacciones con los ciudadanos.
Es una era exponencial, lo que requiere sin duda activar la innova-
ción organizacional, con sus presupuestos de movilización de actores, expe-
rimentación y coordinación y valerse de tecnologías ágiles, porque el tiem-
po cuenta.
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199
Participación ciudadana para el desarrollo

con inclusión social y equidad socio
ambiental, un desafío para la gestión pública
en pandemia y la “nueva normalidad”
Melina Guardamagna
Si hay algo que la extraordinaria situación de pandemia está dejando como

nunca antes en evidencia son los altos niveles de desigualdad en el acceso
a derechos y recursos entre quienes habitan el planeta; el agotamiento de
un modelo de desarrollo y crecimiento económico intensivo y globaliza-
do, impuesto por las lógicas mercantilistas y sus gravísimas consecuencias
ambientales; junto al desconocimiento, por parte de las gestiones guberna-
mentales, de las especificidades propias de cada territorio y sus actores para
dar respuestas apropiadas a las necesidades que la situación genera en cada
uno de ellos.
Frente a este escenario, el Estado y la reconfiguración del vínculo con
la ciudadanía, vuelven al centro de la escena, con nuevos desafíos, oportu-
nidades y limitaciones. Muchas de ellas relacionadas a la expansión e incor-
poración de TICs a la vida cotidiana y a las gestiones gubernamentales, algo
que autores como Oszlak (2020) vienen analizando desde el concepto de
Estado Abierto. De allí surge el interrogante que guiará las reflexiones a lo
largo de estas páginas: ¿Desde dónde pensar y repensar el involucramiento
ciudadano en las políticas públicas en pos del logro de un desarrollo territo-
rial federal, con inclusión social y equidad socioambiental en el contexto del Estado
Abierto y frente al vertiginoso avance de la digitalización en la gestión pública en
Argentina?
En las últimas décadas, en el medio de fuertes críticas a los formatos
más clásicos de las democracias representativas y demandas sociales que re-
201
claman su ampliación, la participación ciudadana aparece como uno de los

componentes de las innovaciones institucionales de las gestiones guberna-
mentales -de hecho, es uno de los pilares del Gobierno Abierto-. La incor-
poración de instancias participativas es cada vez más frecuente en diversas
políticas, planes, programas y proyectos, tal como lo demuestran las políti-
cas orientadas al desarrollo territorial. El continente americano es un claro
ejemplo de ello, donde cada país evidencia distintos niveles de avances en
la institucionalización de la participación, que van desde meras instancias
informativas y consultivas hacia formatos de cogestión.
En el marco de estos debates por la profundización de la democracia
y sobre el diseño institucional, el contexto de pandemia y las medidas adop-
tadas para su mitigación también han impactado en la implementación de
mecanismos institucionalizados de participación ciudadana. En algunos ca-
sos avanzando hacía su digitalización y en otros limitando su continuidad.
Entendemos a la participación como un modo de relación entre el
Estado y la sociedad civil que involucra al público en la toma de decisio-
nes, a través de diversos mecanismos instituidos intencionalmente por el
gobierno (Beierle, 1998), orientada a propiciar nuevas formas de gestión y
mejorar la legitimidad y calidad de las políticas públicas.
Poniendo el acento en estas cuestiones, desde el Centro de Estudios
de Innovación Institucional (CEII) de la Universidad Nacional de Cuyo
(Argentina) / Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET), desde 2013 venimos analizando, a partir de una mirada mul-
tidisciplinaria, la implementación de políticas participativas vinculadas al
desarrollo territorial y cómo estos procesos se incorporan a las gestiones
gubernamentales en las diferentes escalas tanto en la provincia de Mendoza
como, de forma comparada, en otros territorios subnacionales y locales de
la región.
Para ello, partimos de un concepto que entiende al territorio como
una construcción política, social, económica y cultural. A través de la prácti-
ca social de los actores el territorio se construye diferencialmente.
En consecuencia, el desarrollo territorial constituye un proceso de
transformación colectivo que, a través de la organización y dinamización
del territorio y de la puesta en marcha de metodologías dinámicas y flexi-
bles de organización social, pretende alcanzar un alto grado de innovación
y crecimiento económico sustentable; y lograr altos niveles de capital social
y cultural, reduciendo los niveles de pobreza y fomentando la inclusión y el
mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.
Desde esta mirada, las innovaciones públicas y democráticas tendrían
que orientarse a propiciar políticas tendientes a garantizar la producción
de bienes esenciales; promocionar la justicia social; la inclusión de las y los
más débiles, incorporando la perspectiva de género como un componente
202
esencial de las mismas; la responsabilidad del Estado y la lucha contra la

corrupción, principalmente. Para ello, y más aún en el escenario actual, es
prioritario asegurar el acceso a los servicios básicos fundamentales para las
personas (la salud, por ejemplo) y el medio ambiente en cada territorio.
Particularmente, para la provincia de Mendoza, este es un gran de-
safío. Aunque somos conscientes de que las problemáticas se repiten, con
diversas particularidades, a lo largo del territorio nacional y regional. El
crecimiento de la población en los últimos años se ha visto acompañado
de problemas tales como: el incremento de los conflictos socio-territoriales
y ambientales por la expansión no planificada de las áreas urbanas sobre
zonas agrícolas en los oasis de riego; procesos de segregación socio-espacial;
nuevas desigualdades en la estructura social; precarización laboral; emer-
gencia de nuevos espacios cada vez más polarizados; es decir, más homo-
géneos hacia su interior y heterogéneos hacia el exterior, como lo eviden-
cia el exponencial aumento de conjuntos inmobiliarios privados; junto a
la necesidad de diversificar la estructura económica de la provincia. Todo
esto favorecido por problemas de coordinación entre niveles de gobierno
(nacional, provincial y municipal) y entre poderes públicos y privados en la
gestión territorial.
En este contexto, uno de los principales retos que se nos plantea es
reconocer e incorporar a las políticas públicas, las dinámicas sociales, polí-
ticas, económicas y culturales que conforman el territorio y constituyen la
identidad de quienes lo habitan. Para ello, es necesario y prioritario pensar
el desarrollo territorial como un proceso participativo, a lo que Alburquer-
que (2020) se refiere como la construcción de una gobernanza territorial.
Los mecanismos de participación tienen el desafío de reconocer y
dar voz a la pluralidad de actores, sin anular las disidencias que son las que
permiten una construcción colectiva del territorio. Se trata de procesos que
para que sean efectivos deben perseguir objetivos claros y estar atravesados
de información y valores, como la confianza, la transparencia, el respeto,
la inclusión y la voluntad, permitiendo y facilitando tomas de decisiones
próximas a la ciudadanía, lo que resalta la importancia del rol que asumen
los gobiernos locales.
Por lo tanto, la planificación participativa de políticas y la instrumen-
tación de este tipo de mecanismos requiere capacidades estatales específi-
cas, de las que muchas gestiones, sobre todo en el nivel municipal, carecen.
Se evidencian obstáculos de tipo cultural, institucional, legal y organizacio-
nal que dificultan la implementación continua de procesos y órganos de
participación ciudadana presencial y digital.
Para superar estas limitaciones, se requieren adecuaciones de los
marcos jurídico-normativos y de los aparatos gubernamentales, donde las
innovaciones tecnológicas, sean pensadas como instrumentos para el em-
203
poderamiento y el involucramiento ciudadano. Es decir, hacer un uso co-

herente de las tecnologías, recurriendo a ellas no como un fin en sí mismo,
sin propósitos claros ni valores, sino como instrumentos que nos permitan
un involucramiento efectivo de los actores territoriales para pensar otro
modelo de desarrollo.
La responsabilidad del Estado pasa entonces por territorializar la
gestión, abriendo espacios genuinos para el involucramiento de diversos
sectores en la resolución de los cada vez más complejos e impredecibles
problemas públicos. Se requiere liderazgo y voluntad política para cons-
truir un nuevo proyecto democrático basado en principios de extensión y
generalización del ejercicio de los derechos, apertura de espacios públicos
con capacidades decisorias, participación política de las y los ciudadanos y
reconocimiento e inclusión de las diferencias.
Garantizar la conectividad es uno de los pasos fundamentales para
avanzar en dicho sentido, cerrando brechas digitales, principalmente en
territorios urbano marginales, de interfaz urbano-rural y rurales. La decla-
ración que reconoce el acceso a internet como derecho humano, por parte
de las Naciones Unidas y, en Argentina, el decreto de necesidad y urgencia
que declara como servicio público y esencial a las tecnologías de la informa-
ción y la telecomunicación, persiguen ese objetivo.
Retomando el interrogante que guía estas reflexiones podemos con-
cluir con algunas cuestiones que nos parecen claves para pensar el involu-
cramiento ciudadano en pos de un desarrollo territorial federal, con inclu-
sión social y equidad socioambiental en el contexto que la pandemia nos
impone. Es necesario:
• Desarrollar herramientas de participación ciudadana que se adapten a

las particularidades de cada territorio y al nivel de gobierno en el que
se van a implementar, convocando para ello a la pluralidad de actores
que lo conforman, tales como: sector del conocimiento; empresas loca-
les; sindicatos; asociaciones y cooperativas de trabajadoras/es; organiza-
ciones de la economía social y solidaria; movimientos y organizaciones
sociales; entre ellas, las de mujeres y adultos mayores; medios de comu-
nicación, etc.
• Pensar esquemas de complementariedad entre mecanismos presencia-
les y digitales
• Recurrir para el desarrollo de mecanismos digitales a la utilización
de software libre y bases de datos abiertos que faciliten el acceso de la
ciudadanía
204
• Garantizar la continuidad de los procesos participativos en el tiempo,

tendiendo a su institucionalización en el marco de las políticas orienta-
das al desarrollo territorial.
• Educar y capacitar a la ciudadanía para la participación, impulsando
procesos de aprendizaje desde los diversos niveles educativos en ade-
lante y articulados con las gestiones gubernamentales, a fin de propiciar
culturas participativas.
En definitiva, el desafío de la Argentina en un proyecto federal es profun-

dizar y ampliar la democracia, llegando a todos los rincones del territorio
nacional, sosteniendo una mirada más allá de las áreas metropolitanas y de
los principales centros urbanos. El Estado tiene que estar presente en la pe-
riferia, en las zonas rurales, en las zonas marginales, garantizando derechos
a los nuevos emergentes, e incorporando las dinámicas propias de cada te-
rritorio, de cada población, co-gestionando con la sociedad civil, el sector
privado y el sector científico.
Bibliografía citada:
Alburquerque, Francisco (2020). “Reflexiones ante el coronavirus desde los territo-
rios: lineamientos para la discusión de una agenda de reconstrucción económi-
ca, social, ambiental e institucional”. En Revista Desarrollo y Territorio. N° 7.
Mayo. RedDETE. Madrid.
Beierle, Thomas (1998). “Public Participation in Environmental Decisions: An Eva-
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Oszlak, Oscar (2020). El Estado en la era exponencial. - 1a ed. - Ciudad Autónoma
de Buenos Aires: Instituto Nacional de la Administración Pública - INAP, 2020.
205
Alta Dirección Pública: ¿el eslabón perdido?
Autor: Fernando J. Isuani
Introducción
Desde el retorno de la democracia en 1983, los trabajos que avanzaron en
la descripción y análisis del aparato estatal argentino han focalizando en el
Estado nacional, y muchos de ellos, en el análisis de sus recursos humanos:
su distribución entre el estado nacional, provincial y municipal y entre los
poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las diversas modalidades laborales,
salariales y contractuales vigentes en el sector público, la profesionalización
y los sistema de carrera, los sistemas de capacitación, las reformas en el em-
pleo público o la politización de la burocracia y el patronazgo.
Aun contando con algunos aportes destacables (Iacoviello, et al.,
2009; Bonifacio y Salas, 2016; Rubio y Nuñez, 2019; Chudnovsky, 2017; Dié-
guez, Rubio y Zuvanic, 2019; Zuvanic y Diéguez, 2016) en Argentina todavía
resulta escaso el conocimiento sobre un aspecto que consideramos crítico
para el desempeño del aparato estatal: la Alta Dirección Pública. Coinci-
diendo con Chen y Bozeman (2014), vemos que aunque muchos académi-
cos y formuladores de políticas comprenden la importancia del trabajo de
los directivos públicos, sorprendentemente hay poca investigación empírica
sobre el tema, en particular sobre los principales desafíos y oportunidades
que estos directivos enfrentan en el desempeño de su rol.
La literatura sobre gestión pública ha demostrado con claridad que
las actividades y estrategias aplicadas por los directivos públicos afectan los
resultados de las políticas. De este modo, cómo los gerentes construyen re-
laciones con otros actores estatales y no estatales, cómo utilizan los recur-
sos dentro de la organización o establecen metas para el desempeño de la
207
misma y qué los motiva a perseguir dichas metas, son asuntos que no deben
ser ignorados y que resultan relevantes para comprender la capacidad del
estado para enfrentar los problemas que desafían a la sociedad (Hicklin y
Godwin, 2009).
Hacia una caracterización de la Alta Dirección Pública

Resulta oportuno precisar los alcances de lo que en entendemos por Alta
Dirección Pública (ADP). Siguiendo a Zuvanic (2016), ADP refiere al con-
junto de funcionarios del más alto nivel dentro de la administración gu-
bernamental que actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas
políticas y la burocracia. Se trata, como señala la autora, de aquellos fun-
cionarios de primera línea de la Administración pública que no son auto-
ridades políticas (ministros, viceministros, secretarios o subsecretarios), ni
tampoco forman parte de la burocracia operativa.
Esos funcionarios, en el caso de la Administración Pública Nacional
en Argentina, son los que ocupan los cargos de directores nacionales, gene-
rales y simples y coordinadores, es decir, los niveles escalafonarios más altos.
La normativa vigente no delimita la ADP, sólo es posible identificarla a par-
tir del ejercicio de una Función Ejecutiva, esto es el ejercicio de un puesto
de trabajo que comporte la titularidad de una Unidad Organizativa de nivel
superior a Departamento, aprobada en la respectiva estructura organizativa
e incorporado al Nomenclador respectivo (art. 19, Convenio Colectivo De-
creto 2098/2008) y, anteriormente en el SINAPA, como aquellas correspon-
dientes a cargos de conducción de sectores con incidencia en la gestión de
políticas públicas, que prestan servicios esenciales para la comunidad, que
tienen alta incidencia sobre el manejo de los recursos presupuestarios de la
jurisdicción o alto grado de participación en la reforma del Estado (Decreto
993 y 994/91, artículo 5°).
Procurando establecer sus diferencias respecto de otros segmentos
de la burocracia y de la dirección estrictamente política, podríamos decir
que una primera distinción refiera a su posición jerárquica. La diferencia
entre las burocracias de alto nivel y la de nivel más operativo está presente
en la literatura desde sus comienzos, asociando elementos de jerarquía y es-
tructura funcional con grado de responsabilidad y politización. Así, la ADP
tiene un rol bisagra dentro del aparato estatal. Trabajan directamente aso-
ciados con la dirección política en la fase de formulación de políticas, por
lo que su desempeño tiene un costado claramente más político (Loureiro
et al., 1998), y al mismo tiempo tienen la tarea de dirigir o administrar las
decisiones de los estratos más bajos de la burocracia.
208
Respecto de la distinción con la dirección política, la estabilidad de

la ADP supone un rasgo a ser destacado. Siguiendo a Howlet (2011), éste
es una condición que no solo ayuda a la ADP a mantener la atención so-
bre temas de políticas particulares, sino que también les permite tener una
perspectiva a largo plazo de las políticas públicas que la dirección política
a menudo carece. Por otra parte, la seguridad en el puesto de trabajo y la
experiencia acumulada actúan como condiciones que contribuyen a prote-
gerlos de la presión política a corto plazo. Asimismo, la ADP suele participar
en las diversas etapas del proceso de políticas, mientras que los directivos
políticos suelen concentrarse en alguna etapa específica, como el estableci-
miento de la agenda, y en la toma de decisiones.
Aquel lugar bisagra que le cabe a la ADP, le demanda contar con un
conjunto de factores críticos para el desempeño de su rol. En tal sentido,
siguiendo a Brinkerhoff y Morgan (2010), podríamos indicar que el desem-
peño de la ADP estará condicionado por su capacidad para:
• involucrar y comprometer a los actores claves: supone identificar a los

protagonistas esenciales para la materialización de la política pública,
movilizar recursos (financieros, humanos, organizativos), motivar a los
socios y planificar.
• llevar a cabo tareas técnicas: son responsables por producir niveles
aceptables de desempeño, generar productos y resultados sustanciales,
mantener la producción a lo largo del tiempo y agregar valor para los
ciudadanos, entres otros.
• relacionarse y atraer apoyos: requiere poder establecer y gestionar vín-
culos, promover alianzas y/o asociaciones con otros para apalancar re-
cursos y acciones, construir legitimidad a los ojos de las partes intere-
sadas, generar incentivos y lidiar efectivamente con la política y otros
actores con poder.
• realizar adaptaciones e innovar: necesitan adaptar y modificar planes y
operaciones a partir del seguimiento
de los avances y resultados, anti-
cipar proactivamente el cambio y los nuevos retos, aprender haciendo,
lidiar con contextos cambiantes y desarrollar resiliencia.
• equilibrar diversidad y coherencia: les demanda desarrollar estrategias
y visiones compartidas a corto y largo plazo, mantener equilibrios, fle-
xibilidad y consistencia, integrar y armonizar planes y acciones en en-
tornos complejos y con múltiples actores, y hacer frente a los ciclos de
estabilidad y cambio.
Si observamos con detenimiento estos factores, podríamos decir que la ADP

puede ejercer influencia en el proceso de políticas públicas mediante el
209
desempeño de tres roles principales: el organizativo, el político y el técnico.

El primero, la lleva a enfocarse sobre los asuntos internos de sus organiza-
ciones (la gestión de recursos humanos, la gestión financiera, el procedi-
miento administrativo, entre otros). El rol político supone que la atención
de los directivos públicos esta puesta sobre la estructura de incentivos de
los diferentes actores en el proceso de políticas y en cómo se alinea con
sus respectivos patrones de comportamiento, como así también, sobre la
manera en que la interacción de estos jugadores afecta los resultados de las
políticas (aunque muchas veces esto último depende de factores fuera de
su alcance). Por último, el rol técnico requiere que los directivos públicos
piensen analítica y sistemáticamente sobre las causas y consecuencias de los
problemas de políticas, ofrezcan diagnósticos de la situación, planteen al-
ternativas de solución y establezcan los resultados probables de las diversas
opciones de políticas disponibles para abordarlos.
Es en el adecuado desempeño de estos tres roles que la ADP puede
contribuir a generar e impulsar iniciativas de acción que haga de la política
pública una herramienta potente para enfrentar los problemas sociales que
la sociedad padece.
A modo de inicio
Lo señalado en las páginas anteriores, además de brindar elementos para
pensar a la ADP se propone como una invitación a iniciar un debate y pro-
fundizar en el conocimiento sobre el estado de situación del nivel directivo
en nuestra Administración Pública.
Analizar el lugar que estos directivos ocupan en el proceso de pro-
ducción de políticas públicas, su trayectoria laborar y profesional y las diná-
micas organizacionales y relacionales en las cuales desempeñan su rol, ade-
más de constituir un paso necesario para identificar los principales desafío y
oportunidades que los condicionan, resulta imprescindible para establecer
su potencial frente a los problemas que aquejan a nuestra sociedad.
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en Argentina. Desafíos y propuestas para construir directivos públicos idó-
neos, Documento de Políticas Públicas 181, CIPPEC. https://www.cippec.org/
wp-content/uploads/2017/03/997.pdf
211
La vuelta a los concursos en el Estado

Argentino: algunos rasgos y desafíos
Leticia Patrucchi, Eduardo Salas y Fernando Isuani
Los concursos en la agenda del Estado

El documento recoge los primeros avances de una investigación focalizada
en el proceso de concursos en la Administración Pública del Poder Eje-
cutivo Nacional. En esta instancia, se buscó adelantar en la descripción y
comprensión de los procesos para cubrir cargos simples para luego abordar
la identificación de las tensiones y desafíos que exhibe su implementación
con el objetivo de delinear propuestas para su fortalecimiento. La investi-
gación se focaliza en el 2009-2019 partiendo desde la vigencia del escalafón
y régimen de carrera del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP),
aprobado por el Decreto 2.098/2008), cerrando en diciembre de 2019 con
el cambio de gobierno.
Desde el punto de partida, se observa un contexto previo favorable
para la activación de la política de concursos a partir de dos elementos. Por
un lado, una fuerte decisión de promover mejoras en las relaciones de em-
pleo. En especial, revertir la situación de los contratados hacia modalidades
de dependencia laboral que, aunque transitorias, mejoraba las condicio-
nes laborales, y empezaba a romper el congelamiento de vacantes (Salas y
Wegman, 2016, Luxardo, 2019, Fernández y González, 2020). El segundo
elemento fue la actualización y ampliación normativa acorde a principios
constitucionales (Salas y Wegman, 2016). El Convenio Colectivo de Trabajo
General para la Administración Pública Nacional (Decreto Nº 214/06) ra-
tificó los principios y características imprescindibles para los instrumentos
legales, reglamentarios y procedimentales para los concursos, a ser comple-
mentados en los Convenios Sectoriales, incluido el SINEP. En su título IV se
213
estipula los lineamientos del régimen de selección sancionado y reglamen-

tando por Resolución Nº 39/10 (ex Secretaría de Gestión Pública), luego
reemplazada por la Resolución N° 342/19 de la ex Secretaría de Empleo
Público. Durante el 2009 se procedió al encasillamiento del personal al SI-
NEP y sobre fin de ese año por Decisión Administrativa N° 506 se inició la
política de concursos con los primeros 1.000 cargos autorizados para su
cobertura. Estos 10 años constituyen un período muy activo por la dinámica
normativa pero especialmente por la autorización para la cobertura de más
de 31.500 cargos, la mayoría en el SINEP, en un salto significativo respecto
al SINAPA. En el marco de este último, vigente entre 1991-2008, los ingresos
por concurso habían sido para 9.611cargos (Salas y Wegman, 2016).
En las recientes convocatorias diferenciamos dos momentos: 2009-
2015 y 2016-2019. En el primero se autorizaron 21.500 cargos, el 68% del
total del período. Fueron instrumentados a través de 4 impulsos: 1.000 en
2009; 5.000 en 2012; 7.500 en 2014 y 8.000 en 2015 (Decisiones Administra-
tivas N° 506/09; 1.126/12 y 609/14 y Decreto N° 1.118/15). A diciembre de
2019, de esos 21.500 cargos poco más de 6.000 contaron con designaciones,
cerca del 30% de los autorizados, cifra que responde a distintas casusas a
ser identificadas posteriormente. Con el cambio de Gobierno (diciembre
de 2015) se procedió a revisar las convocatorias del 2008-2013 (Decreto
N° 254/15). De esa revisión se completaron todas las designaciones pen-
dientes, menos un conjunto del Ministerio de Trabajo y de Economía por
falta de respuesta de la jurisdicción y que hoy se mantienen pendientes por
el Decreto N° 36/19. Desde 2016 se efectuaron nuevas convocatorias por
10.100 cargos, el 32% del total, en 2 grandes impulsos: 3.100 (Decisión Ad-
ministrativa N° 1.145/16) y 7.000 (Decisión Administrativa N° 338/18). De
la primera, se encuentran bajo designación 1.400, (45%), y de la segunda,
unos 2.800 están con expediente iniciado y unos 2.600 en concurso, tota-
lizando poco más de 68%. Estos procesos están bajo revisión por el marco
del Decreto N° 36/19.
Más allá de cada gestión, los resultados motivan este análisis prelimi-
nar. Primero se reconocen los principios que legitiman y motivan la nor-
mativa que regulan los procesos, y luego, en su reconstrucción identifican-
do sus etapas y principales actores. Finalmente comenzamos a delinear los
principales desafíos. Este ejercicio se sostiene en el análisis normativo y en
unas primeras entrevistas en profundidad a actores claves. Hasta ahora se
realizaron 11 entrevistas semiestructuradas a ex y actuales funcionarios/as
de la Oficina Nacional de Empleo Público (4), de las áreas de Personal de 2
jurisdicciones ministeriales (4), a miembros de comités de selección (dos) y
a un representante sindical.
214
Principios reguladores de los concursos

Los procesos de selección del personal en las organizaciones estatales son
claves para asegurar capacidad, imparcialidad, responsabilidad, transparen-
cia y valores propios del ethos del servicio público. Esos principios cuentan
con rango constitucional, exigencias legales y requisitos en los Estados, y
recogidos por entidades internacionales como por caso, la Carta Iberoame-
ricana de la Función Pública (CLAD, 2003) suscripta por todos los gobier-
nos de Iberoamérica. Aunque no reviste carácter prescriptivo, consagra
principios legitimados que pueden ser usados para evaluar los procesos de
selección bajo estudio. La Carta define como servicio de función pública
“profesional” a la “dirigida y controlada por la política en aplicación del
principio democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige pre-
servar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento,
por razones de interés público”. Aborda específicamente la gestión de los
procesos de acceso y de ascenso en el empleo público, explicitando prin-
cipios de publicidad, libre concurrencia, transparencia, especialización y
garantía de imparcialidad en los órganos selectores, fiabilidad y validez de
los instrumentos para verificar competencias, elección del mejor candidato
conforme a su mérito y capacidad, eficacia de para garantizar adecuación de
los seleccionados al perfil del puesto y eficiencia y agilidad de los procesos.
Algunos están ya consagrados en la normativa nacional. La Constitución de
1994 replica el artículo 14 bis de la de 1957 y avanza al otorgar jerarquía
constitucional a tratados internacionales. Pese a escasas referencias al em-
pleo público, son suficientes para fundarlo sobre los principios del mérito y
la igualdad. La comprobación de la idoneidad como requisito de ingreso al
derecho a la estabilidad también fue convalidada por la Corte Suprema de
Justicia (Fallos Madorrán y Ramos, entre otros (ver Salas y Wegman, 2016)).
La Administración los incorpora en la Ley N° 25.164 -Marco de Re-
gulación del Empleo Público Nacional, el citado Convenio General y el del
SINEP. La ley exige que el ingreso sea con acreditación previa de condicio-
nes de conducta e idoneidad para el cargo, por regímenes que aseguren
igualdad en el acceso y control de su cumplimiento por las entidades gre-
miales. La carrera administrativa debe contemplar criterios de transparen-
cia, publicidad y mérito en los procedimientos para los ascensos. Tanto en
el 1° Convenio General (Decreto N° 66/99) como en el 2° se acordaron
prescripciones concordantes con la Ley en ingreso, estabilidad y requisitos
para su adquisición. En el Título VI sobre Carrera se establece principios
para la promoción vertical y horizontal, y específicamente para la selección
(arts. 56 a 64). El ingreso “mediante sistemas que aseguren la comproba-
ción fehaciente de la idoneidad, méritos, competencias y actitudes labora-
les adecuadas para el ejercicio de las funciones” respetando la igualdad de
215
oportunidades, publicidad y transparencia y la igualdad de trato por razo-

nes de género o de discapacidad, y la debida competencia entre candidatos,
entre otros.
Por Decreto 1.327 de 2016 se introdujeron algunos cambios a través
de cláusulas transitorias que habilitan convocatorias internas hasta fin de
2019, fundadas en “normalizar las plantas del Estado Nacional” facilitando
el ingreso de personal contratado y el ascenso del permanente. Este tipo
de convocatoria prevaleció en los concursos convocados a posteriori: 2.296
y 2.620 cargos autorizados por Decisiones Administrativas Nros. 1.145/16
y 2.620/18, respectivamente. Si bien esta modalidad existía en el SINAPA,
había sido eliminada con “un claro designio de lograr una mayor apertura a
la ciudadanía, reduciendo los cargos reservados a los integrantes de la APN”
(Luxardo, 2019: 184).
Por su parte, en el SINEP se establecen los concursos de oposición
y antecedentes y sus principios, las cuatro etapas obligatorias, la conforma-
ción del órgano selector, los tipos de convocatoria: general y abierta, la pu-
blicidad, orden de mérito, designación y otros aspectos. Con ese marco,
un primer régimen de selección fue aprobado por Resolución Nº 39/10,
reemplazado por Resolución N° 342/2019 de la ex Secretaría de Empleo
Público aún vigente.
Principales etapas y actores del proceso: Identificando

desafíos.
Dada esa normativa se presenta un esquema de 4 etapas para identificar los
pasos y agruparlos para el análisis: 1) Pre-decisional o preparatoria; 2) Toma
de decisión; 3) Selección y 4) Incorporación.
Etapa 1: Pre-decisional o preparatoria.

Abarca los pasos para autorizar concursos -en el que se conjugan fundamen-
tos de carácter políticos y técnicos-, tipo y cantidad de concursos y organis-
mos autorizados a convocar, lo que determina la oferta de empleo público.
Trascurre entre la Decisión Administrativa autorizando la cobertura de una
cantidad de cargos y la decisión del órgano rector en materia de empleo
público asignándolos a las jurisdicciones o entidades solicitantes. Sus acto-
res centrales son el Jefe de Gabinete de Ministros, el titular de Hacienda,
el órgano rector en empleo público (Subsecretaría de Empleo Público), el
titular de la jurisdicción ministerial o entidad descentralizada. Los actores
sindicales juegan un papel relevante como directamente interesados en los
216
concursos de ascenso e ingreso, y, cuando se requiere intervención de la

Comisión Permanente de Interpretación y Carrera.
Etapas del proceso de concurso para el ingreso a la APN

(2010-2019)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Resolución N° 39/2010 de la ex Secretaría de la

Gestión Pública y Resolución N° 342/2019.
A este momento, el trabajo permite identificar dos instancias claves. Por un

lado, el número de cargos habilitados (y su modalidad o tipo de convoca-
toria) por el Jefe de Gabinete de Ministros, resultó ser más el fruto de una
decisión política que de definición técnica o demanda planificada, aunque
sí motivada en la necesidad de reducir el personal transitorio y la falta de
concursos para el ascenso. Partir de una cantidad fija de cargos implicó un
escenario en el que los diversos organismos compitieron para asegurarse un
cupo. Las entidades con mayor iniciativa política y capacidad técnica mos-
traron preeminencia en este momento y en todo el proceso, coincidente
con lo observado por Fihman (2020) respecto a la relevancia de las designa-
ciones en un puñado de 4 ministerios
La segunda incluye la aprobación del detalle de cargos, sus denomi-
naciones y la determinación de sus perfiles. Ha sido instancia crítica seña-
lada en la mayoría de las entrevistadas, en las relaciones entre el órgano
rector y las jurisdicciones, y, en las tensiones y negociaciones internas entre
217
las áreas de cada jurisdicción y entre éstas y el área de Personal, sea en la

definición de los perfiles como en la cantidad de cargos. También fueron
coincidentes en que, en la práctica y en la casi la totalidad de los casos, el
Comité de Selección aprobaba lo acordado. Para subsanar estas dificulta-
des, la ONEP ha avanzado en la estandarización de esta instancia, mediante
una “Herramienta de elaboración de perfiles” y un Nomenclador Clasifica-
dor de Puestos y Funciones.
Etapa 2: Toma de decisión

Refiere a los procedimientos que permiten materializar la selección y la
aplicación de las reglas de juego. Supone especialmente la definición de la
convocatoria, la designación de los comités de selección, la invitación a los
veedores sindicales y a otras entidades oficiales (cupo legal para personas
con discapacidad), la elaboración y aprobación de las bases del concurso,
su difusión, y los pasos para la presentación y admisión de postulantes. La
mayor parte es llevada por la jurisdicción facultada para la Convocatoria, o
de manera centralizada por el órgano rector según el actual reglamento, y
con la participación de las veedurías. La convocatoria y bases concursales
requieren la previa aprobación del Comité de Selección.
Los comités se integran con 2 expertos, 1 representante del órgano
rector de empleo público, 1 del titular de la Jurisdicción y el/la directora/a
nacional o equivalente, en cuya dotación se integre el cargo, garantizando
más de un 50% de externos a la jurisdicción de la vacante. El actual re-
glamento incorporó la Coordinación Concursal, designada por ese órgano
rector con un titular y su alterno, quien podrá ser el responsable de las ac-
ciones de personal de la jurisdicción. Debe sesionar con la totalidad de sus
integrantes y resolver por mayoría simple mediante actas firmadas.
En las entrevistas se ha podido identificar dos aspectos problemá-
ticos. De los cargos cuyos concursos quedaron desiertos, se resaltó la im-
portancia de trabajar aspectos para motivar, entre otros, a los empleados
de la planta transitoria a presentarse. Las pérdidas salariales han sido un
argumento que se ha buscado resolver mediante el reconocimiento de más
grados escalafonarios iniciales a partir de su trayectoria como personal en
la Administración. También se señaló que esta etapa significó esfuerzo con-
siderable de recursos físicos y de personal no siempre disponible. La centra-
lización de recientes convocatorias en el órgano rector pareciera apuntar a
subsanar estas diferencias. Pero sí es relevante y señalado en todas las en-
trevistas, es la carga que suponía la primera etapa de recepción y análisis de
documentación para la admisión de postulantes. La incorporación del CV
electrónico y la responsabilidad de estas tareas en el coordinador concursal
218
han significado también la respuesta. La experiencia acumulada, la con-

tinuidad de los concursos y una mayor información son destacados como
factores que han favorecido el proceso a partir de una mejor convivencia
entre los actores participantes.
Etapa 3: Selección
Refiere a la sustanciación de las etapas obligatorias, sucesivas y excluyentes
para 1°) evaluar los antecedentes curriculares de cada postulante admitido,
2°) proceder a la administración y evaluación de las pruebas técnicas, 3°)
realizar la entrevista laboral, y 4°) eventualmente, la evaluación del perfil
psicológico). Todo lo cual permite al Comité resolver el orden de mérito
resultante.
El actor central lo constituye el Comité. Si bien el coordinador con-
cursal tiene funciones relevantes, muchas alimentando el accionar del Co-
mité, las decisiones de éste son las más significativas: i) aprobar las grillas
de valoración de antecedentes; ii) ratificar el Acta de Evaluación de Antece-
dentes y el Acta de Evaluación Técnica General; iii) Confeccionar la Evalua-
ción Técnica Sustantiva, evaluar a los postulantes y determinar su califica-
ción; iv) Elaborar el “Listado de Candidatos” que accederán a la entrevista
laboral; v) Aprobar las guías de ésta evaluar a los postulantes y determinar
su calificación; vi) responder las observaciones formuladas por los veedores
y vii) elaborar el orden de mérito o terna.
Las entrevistas destacan la significativa carga de trabajo, en especial
de la primera evaluación de antecedentes, las complejidades y diferencias
de criterios para ello, y el diferencial involucramiento e iniciativa de las
áreas de personal. En las primeras rondas de concursos, algunas áreas desa-
rrollaron sistemas informáticos ad-hoc para gestionar esta etapa. En otras,
los comités señalaron amplios márgenes para elaborar las evaluaciones téc-
nicas lo que no siempre facilitó su aplicación, quedando muchas veces su-
peditado a la experiencia previa que, en general, era escasa. El coordinador
concursal y la mayor asistencia del órgano rector parecen haber aliviado
estas tareas. Con ello también se propició mayor centralización y estanda-
rización, por ejemplo, a través de evaluaciones digitalizadas, estructuradas
y de respuesta automática para la evaluación técnica general en el período
2016-2019, favorecida por los concursos por convocatoria interna y para
cargos administrativos.
219
Etapa 4: Incorporación
Abarca desde la emisión del orden de mérito por el Comité, su elevación
al órgano rector para su aprobación por acto administrativo, (recurrible
administrativamente según Ley de Procedimientos). Resueltos los recursos
interpuestos, la jurisdicción avanza con la tramitación de la designación y
asignación de las vacantes conforme al orden de mérito, a su notificación,
a la verificación del apto psicofísico y a la recepción de la documentación
respaldatoria del proyecto de acto de designación. Producida y notificada
éste, la persona debe tomar servicio en los 30 días de notificado. El orden de
mérito rige por 6 meses. Durante el período de prueba, deberán realizarse
actividades de inducción, evaluar el desempeño a los 6 y 11 meses y aprobar
la capacitación que se establezca. A los 12 meses se adquiere el derecho de
estabilidad.
La etapa ha sido particularmente destacada problemática en las en-
trevistas. Se señala sus excesivos tiempos, especialmente en las primeras
convocatorias, por lo estipulado en el Decreto N° 491/02 concentrando
toda designación en el Poder Ejecutivo. Parcialmente subsanado con la des-
centralización (Decreto N° 223/16) en el titular de la jurisdicción.
Reflexiones finales
Esta primera entrega caracteriza las etapas del concurso, sus actividades y
actores centrales. Se avanzará en la identificación y verificación de los princi-
pales núcleos problemáticos de cada etapa, además de ampliar la compren-
sión para elaborar propuestas para fortalecerlo como herramienta central
para la profesionalización del funcionariado. En tal sentido, proponemos
un conjunto de proposiciones preliminares para testear en el desarrollo de
nuestro trabajo.
1. Las convocatorias han tenido cierto carácter espasmódico, resultado del

juego de necesidades, intereses o aspiraciones de diversos actores gu-
bernamentales, funcionariales y gremiales, antes que de una estrategia
organizacional destinada a cubrir necesidades y demandas previamente
relevadas y validadas de manera sistemática. ¿Era posible y conveniente
haber agotado previamente el relevo de esas demandas?, ¿en qué medi-
da el plantel de personas contratadas y la ausencia de oportunidades de
ascensos para el personal estable constituyen factores que impulsan las
convocatorias y cuáles sus efectos?
2. Los procesos de concursos encuentran obstáculos en la debilidad de
muchas áreas de personal jurisdiccionales. ¿Qué explica esas diferen-
220
cias?, ¿en qué aspectos se mostró mayor debilidad?, ¿qué buenas expe-
riencias o aprendizajes se capitalizaron en algunas de esas áreas?, ¿qué
implicancias tiene el mayor protagonismo de empleo público?, ¿cuáles
son las consecuencias de una mayor estandarización?
3. La excesiva carga de trabajo y la relativa experticia insuficiente de los
comités de selección para cumplir a cabalidad ha sido otra dificultad.
¿Cuáles han sido sus mayores debilidades técnicas y en el ejercicio im-
parcial de sus funciones?
4. El proceso de concurso involucra un conjunto amplio de actores que ha
sido revisado en los últimos años. ¿En qué medida agilizó el proceso?,
¿cuál es su efecto sobre los principios que regulan el ingreso?
5. Los procesos están institucionalizados pero hay desconfianzas en el
juego limpio. ¿Responde o no a sospechas? ¿Qué llevó a las revisiones
en diciembre de 2015 y de 2019?, ¿qué resultó de esas revisiones?
Todo un universo de cuestiones que hacen a una de las piedras angulares

de un servicio civil de carrera. Nuestros próximos esfuerzos apuntarán a
develar estas cuestiones y acercar propuestas efectivas.
Fernández, A. y González M (2020) Empleo público en Argentina: características
y cambios en su composición y formas de contratación entre 2003 y 2018, en
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un lastre atávico, en Documentos y Aportes en Administración Pública y Gestión Esta-
tal, 19 (32), UNL.
221
¿Hacia una nueva “normalidad”?
Mario José Krieger
La opinión pública fluctúa entre la distopía de esta pandemia, el encierro

forzoso, la cuarentena, la pérdida de vínculos y un ingenuo optimismo ima-
ginando una posible recomposición de las formas de vida imperantes antes
de la misma. Es muy probable que la realidad ya no sea igual, no habrá un
retorno a la así llamada “normalidad”.
Si, en cambio, nos preguntamos por el “Estado, la administración y
las políticas públicas en la nueva normalidad”, tendríamos que partir del
supuesto que el estadio anterior era una “normalidad” y el coronavirus
vino a ser un agente patógeno que irrumpió en ella trastocando un “orden
legitimado”.
Creo que el mundo anterior al coronavirus era ya de por sí muy injus-
to e ilegítimo. Veamos algunos ítems al respecto:
1. Los conflictos de la humanidad con el medio ambiente, de cuya des-

trucción estamos dando cuenta con estas pandemias, donde se confun-
den los hábitats del mundo de los humanos y el de los animales por la
destrucción u ocupación creciente de los de estos últimos.
2. Los reiterados conflictos bélicos que hemos visto en estos últimos años
(Iraq, Libia, Siria, Afganistán, Croacia, Crimea, por sólo señalar algunos
de ellos).
3. Las crisis de minorías étnicas, religiosas, guerras civiles, migraciones
masivas por conflictos armados o hambrunas o simplemente por falta
de horizonte para el desarrollo humano.
4. La gran concentración de la riqueza que se ha operado en los últimos
años Los 2153 milmillonarios que hay en el mundo poseen más rique-
223
za que 4600 millones de personas (un 60% de la población mundial),

según revela Oxfam en un informe publicado en el Foro Económico
Mundial de Davos 2020 (Suiza).
5. Paulatinamente se han ido disminuyendo en el mundo los impuestos
a la riqueza, lo que ha generado mayor desigualdad y no el crecimien-
to que sustenta la teoría del derrame, ya muchas veces comprobada
como falaz. Crece la pobreza, la desigualdad social y particularmente
grandes mayorías tienen serias dificultades para el acceso a la salud y
la educación.
6. En lo político, existen serias crisis de representación que en sus mani-
festaciones extremas se expresan como Brexit, movimientos secesionis-
tas o independentistas. Otras en crisis de los partidos políticos como
vemos en Italia, Francia y otros países europeos. En otros casos, surgen
personalismos como los recientes ejemplos de EE. UU, Brasil, Polonia o
Hungría que pretenden encarnar esas reivindicaciones que los sistemas
de representación tradicional han dejado de articular.
7. Durante el siglo XX el sujeto político tenía reivindicaciones estables
y eran articuladas por los partidos políticos. Cada uno canalizaba las
demandas de su sector o clase. Los socialistas y laboristas representaban
los trabajadores, los radicales y socialcristianos a los sectores medios
y los conservadores a los sectores altos de la sociedad. Cuando estos
últimos perdieron su rol articulador se trocaron en fascistas. En el si-
glo XXI el sujeto político tiene reivindicaciones inestables y en un hilo
no siempre coherente, como en el modelo anterior, los vemos en las
manifestaciones anti – cuarentena, por ejemplo. Su razón de ser es el
anti algo, pero le es muy difícil construir. Mediante este proceso se pue-
de tener presencia mediática e incluso ganar elecciones, pero solo las
reivindicaciones positivas pueden construir algo, igualdad de la mujer,
nuevos derechos, o reivindicaciones concretas, trabajo, vivienda, salud,
educación etc. Esto es la anti política, versus la Política con mayúscula.
8. Hacía fines del siglo XX se produce un sustantivo cambio en rol de los
medios comunicación, que pasaron de ser dadores de información y ga-
rantes del sistema democrático a constructores de subjetividad. De esta
manera pasan a constituirse en garantes de un sistema de acumulación
del que forman parte, apelando de ser necesario a las noticias falsas y
la desinformación si lo consideran conveniente, aún en desmedro de
los sistemas democráticos del que alguna vez fueron custodios. Su rol,
en muchos casos, suele ser el de deslegitimar todo poder que no sea el
económico.
9. A partir de la crisis de 1976 el estado benefactor ha ido desaparecien-
do. Los partidos socialdemócratas se han convertido en neoliberales,
dándole la espalda a sus electorados y dejándolos sin representación,
224
lo que explica los fenómenos descriptos en el punto anterior. Eran los

que otorgaban estabilidad en la posguerra de los países desarrollados,
al menos en occidente. Este movimiento se ampliaba en los países en
vías de desarrollo donde existían fuertes movimientos sindicales y socia-
les y en los países recientemente descolonizados donde primaban los
movimientos de unidad nacional postcolonial. Ya en la década del 90
este mundo había desaparecido completamente, con la caída del muro
de Berlín y el fin de la guerra fría.
10. En forma paralela el capitalismo productivo comienza a dar lugar al fi-
nanciero. Este último crece anualmente 15 veces más, promedio global,
que la economía real. No pudo sostenerse y un primer anuncio de crisis
global se da en el 2008, se rompen las burbujas y la financiarización.
Pero los Estados acuden en ayuda de bancos y el sistema financiero.
No de los marginados por la crisis que perdieron su capital y viviendas.
La pandemia del coronavirus vuelve a plantear el mismo dilema: o se
retorna como en el 2008 a una mayor concentración de recursos en los
actuales detentadores del poder global y por ende profundizando las
desigualdades e injusticias o se desarrolla un modelo de capitalismo
inclusivo superador del anterior o de neocapitalismo.
11. Así nos encontramos hoy en día. La crisis es peor que la de 1930. Mu-
chos Estados están tratando de ayudar para que exista una economía
post pandemia y que la crisis de exclusión no sea de tal magnitud que
todo salte por los aires. El dilema es si el estado atiende a los que se
encuentran en estadios de indefensión que ya no son sólo los sectores
más postergados, sino que también los sectores medios que vieron per-
der sus ingresos, comercios, mini - pymes, empresas y emprendimientos
familiares, acentuando la desigualdad social y la concentración de ri-
queza en muy pocas familias o vuelve a atender a las finanzas y el poder
concentrado como en el 2008. La paradoja es que hasta algunos de los
ultramillonarios más lúcidos se dan cuenta de lo insostenible de la situa-
ción y claman por que se les cobren más impuestos.
¿Qué Estado, administración y las políticas públicas serán necesarias

en la post pandemia?
1. Lo primero que debemos decir es que no hay una nueva normalidad,

no hay ninguna “normalidad”. Lo que hay son relaciones sociales cons-
truidas en función de las relaciones de poder que se dan en determina-
do momento histórico. El interrogante difícil de responder es cuál será
este a nivel global post - pandemia. El Estado nación retomará algún
grado de control o lo tendrá el hipercapitalismo financiero. El interro-
225
gante será si es posible un neo-estado de bienestar o predominará de

nuevo el neo-liberalismo tal como lo hiciera luego de la crisis de 2008.
2. Lo segundo y que ya está siendo obvio es que el rol del Estado forzosa-
mente es creciente, al menos en esta etapa. ¿Lo seguirá siendo después?
Esto continuará seguramente la lucha ideológica que se venía dando
pre - pandemia, pero con un protagonismo reforzado del rol del Estado
como gran regulador y sostenedor de las relaciones sociales. En esto,
creo se parecerá mucho más a los modelos post crisis del 30 y post segun-
da guerra mundial, un “Estado de Bienestar” repotenciado, como lo esta-
mos ya viendo en estos días. No creo que pueda hacerse como en el 2008,
donde surgieron inquietudes regulatorias de los sistemas financieros en
el ámbito de las Naciones Unidas y del G20, pero fueron rápidamente de-
jadas de lado por los lobbies de los bancos y las finanzas internacionales.
3. Ya se está comenzando a hablar de un ingreso básico mínimo univer-
sal, cuyo financiamiento será el gran capital, particularmente el rentís-
tico, el impuesto a las transacciones financieras, la imposición universal
(para evitar elusiones y paraísos fiscales); los impuestos a la robótica
(que propone Bill Gates) y otras formas de redistribución de la riqueza
y búsqueda de equidad igualando oportunidades de acceso a la educa-
ción-gran factor de inclusión- a la salud, a la vivienda y al trabajo, el gran
ordenador social, el arraigo de familias a la tierra evitando las migra-
ciones y dotándolas de calidad de vida y niveles de subsistencia digna.
4. El gran desafío es cómo crear un modelo sostenible, dotado de legitimi-
dad con un gran consenso de los actores sociales y de la población. Esto
habrá de incluir, entre otras cuestiones, los tipos de participación políti-
ca, el papel de las migraciones internas y externas, el rol del federalismo,
las autonomías locales, los roles máximos de poder, su estructuración y
las instituciones. Entre ellas cobran especial importancia el régimen de
propiedad, entendido como las reglas que describan las distintas formas
de posesión aprobadas, las relaciones sociales de propiedad. El rol de la
propiedad privada y pública, de la productiva, financiera, de la propie-
dad sobre el suelo y el sub - suelo, de la propiedad intelectual, así como
de la regulación de los vínculos contractuales entre propietarios y arren-
datarios, terratenientes y trabajadores rurales, propietarios e inquilinos,
accionistas y asalariados, trabajadores presenciales y teletrabajo, igualdad
entre géneros y todo otro tipo de contrato social vigente o que pudiera
darse en un futuro.
5. La búsqueda de mayor justicia e inclusión habrá de ser una demanda
creciente. Pues si bien la injusticia y la desigualdad son prexistentes a la
pandemia, esta las puso de manifiesto y en carne viva.
6. Las demandas de mayor participación por parte de actores sociales ex-
cluidos habrán de ser creciente. Será necesario recomponer los lazos
226
del tejido social que el individualismo ha destruido. La pandemia ha

demostrado el valor de la solidaridad y la fraternidad. Los sectores más
organizados, aunque más pobres, superaron mejor el mal que los secto-
res medios desestructurados, carentes de organización, por lo tanto, de
instrumentos de acción sobre la pandemia. La inclusión es un derecho
de ciudadanía y el hecho que vastos sectores sociales de la economía
informal no estuvieran registrados y por lo tanto no pudieran recibir la
ayuda del estado documenta esta carencia.
7. La participación es muy importante en todos los órdenes. Pero el caso
alemán donde el modelo productivo es participativo desde principios
del siglo XX y se acentuó después de la segunda guerra, demostró que
ha sido muy estable en las relaciones obrero-patronales, resaltándose su
carácter productivo e innovador.
8. La post pandemia requerirá una tributación muy progresiva, acompa-
ñada de una facilidad crediticia universal de capital de recomposición
de la capacidad productiva primero y de desarrollo después y una circu-
lación permanente de la riqueza que aumente la demanda efectiva y po-
sibilite nuevos emprendimientos e innovación. Busca proponer un nue-
vo modelo económico que sea equitativo y al mismo tiempo sostenible.
9. Será necesario fortalecer el multilateralismo. Así como existe la OMC
para regular el comercio, la OIT debe volver a regular los salarios de
convenio a nivel global como la hacía antes de 1976, (en Occidente)
pero ahora a nivel global, para que las empresas compitan por produc-
tividad, tecnología, pero no por salario (de paso cabe decir que esta
competencia deslocalizó las empresas de Occidente y las mudó a Orien-
te). El coronavirus puso de manifiesto esta dependencia y es posible
que dichos estados deseen revertir este movimiento. Algunos ya lo están
haciendo. Se deberá cambiar la orientación de los organismos interna-
cionales y la cooperación buscando el desarrollo con inclusión social.
Será necesario regular mejor los intercambios comerciales y los flujos
financieros y regular y gravar la circulación de capitales para lo que es
indispensable un acuerdo global.
10. En materia de administración pública la virtualidad ha venido para que-
darse. Las administraciones han demostrado poder funcionar perfecta-
mente en forma remota. Por supuesto que no es conveniente el teletra-
bajo absoluto. Las relaciones interpersonales, grupales y de equipo son
de vital importancia en el trabajo y en la salud mental de los empleados.
Pero muchas reuniones innecesarias y costos de transacción altos po-
drán ser obviados.
11. Se requerirá de un Estado inteligente. Esto hace necesaria una admi-
nistración pública muy profesional, capacitada y de carrera. El gran de-
safío siempre es la interfase de diálogo entre política y administración.
227
Administración sin política carece de orientación, lo ha demostrado

la administración de los CEO. Su desconocimiento de lo público y su
desprecio de lo político los llevó al fracaso. El mundo que se viene re-
quiere de buena política y mejor administración. Una política sin ad-
ministración es una política llena de buenas intenciones, enunciados,
pero con incapacidad para llevar a buen resultado sus propuestas. La
administración pública como órgano del Estado encargado de atender
demandas sociales e implementar políticas públicas otorga legitimidad
de ejercicio al gobernante. Por ello, ambos estamentos se necesitan mu-
tuamente. El cómo lograrlo admite distintas técnicas. En Canadá, por
ejemplo, siendo un régimen parlamentario, el ministro funge del parla-
mento y no suele ser, necesariamente, un experto en la materia, por lo
que existe siempre un viceministro de carrera. En otros casos esto se da
en los subsecretarios o en los directores nacionales. No importa cómo,
ni donde, lo importante es que se de esta instancia de vinculación y
colaboración. Una ayuda sería que los secretarios, subsecretarios y la
planta transitoria de un ministro ya haya transitado por experiencias
previas en la materia del ministerio, ya sea asesorando a comisiones en
el parlamento, trabajando en fundaciones partidarias, en la universidad
o en la profesión. Lo importante es que no llegue al cargo a aprender.
Debería haber condiciones mínimas que reglamenten la “idoneidad”
para ocupar puestos políticos de gestión o asesoramiento en el gobier-
no, con exclusión de los ministros, cuya cualidad es esencialmente de
naturaleza política, o sea de conducción y liderazgo.
12. Continuando con el tema de administración pública, es necesario un
mejor uso y sistematización de Big Data. Las agencias siguen recolectan-
do estadísticas de valor para la toma de decisiones que no se articulan
correcta o completamente. Lo local, cuando existe, se coordina poco
con lo provincial y con lo nacional. Lo mismo ocurre entre ministerios
de distintas jurisdicciones. La pandemia demostró cuan obsoleta y vul-
nerable es la recolección directa. Toda esta información existente en el
sector público debe ser sistematizada y la legislación debe ser moderni-
zada al respecto, siempre tutelando el anonimato y la imposibilidad de
identificar personas, empresas o demás actores sociales. Hoy el mundo
se mueve en torno a información y el cruce de bancos de datos.
Hemos pasado de la sociedad de masas del siglo XX a la de las individua-

lidades del siglo XXI, a 20 años de este fenómeno, se presenta esta crisis
cuyo catalizador es el coronavirus, que nos deja pensando si no es necesario
reconstruir los tejidos sociales, el sentido de comunidad, la inclusión, al
igualdad y la fraternidad, donde nos reconozcamos todos en el humanismo
228
de seres vivientes con derechos y obligaciones para con nosotros y nuestros

semejantes sin distinción de raza, género, clase o de cualquier otra natu-
raleza que nos deshumanice y de pertenecer a un mundo, a un hábitat, la
tierra que es nuestra casa y que debemos cuidarnos entre nosotros y cuidar
nuestro suelo, así como a los otros seres vivientes que habitamos en ella,
naturaleza y animales.
¿Qué Estado, administración y las políticas públicas serán necesarias
en la post pandemia? Evidentemente uno que recree la sostenibilidad, los
lazos de solidaridad, justicia social, inclusión y fraternidad. Un estado legí-
timo, pero también en un orden internacional más legítimo. Una mayor
institucionalidad en los países y un sistema internacional articulado y com-
prometido con el futuro del planeta y sus habitantes.
229
La adaptación de la administración pública

a la cuarta revolución industrial: una
propuesta en clave de gestión de riesgos
Pablo Kriger
Introducción
Un nuevo peligro pareciera amenazar la administración pública: el de la
cuarta revolución industrial. Los efectos de las revoluciones precedentes no
se asemejan mucho a los provocados por la digitalización y virtualización de
los trabajos y de las comunicaciones actuales. Sin embargo, su desatención
desnuda la fragilidad de gestiones públicas que no están preparadas para (o
ni siquiera se han planteado) un salto tecnológico a un sitio que se asume
como desconocido. En el medio, una pandemia que es no sólo biológica,
sino también psicosocial afectada por múltiples incertidumbres políticas y
económicas.
El desconcierto existente afecta tanto a países desarrollados como
a los eufemísticamente llamados “en desarrollo”. Principalmente estos úl-
timos se encuentran afectados por contextos económicos de fuertes crisis
recurrentes, condiciones de debilidad institucional, y atados a relaciones de
semi subordinación de inversiones, acuerdos comerciales y financieros con
otros países o con grandes corporaciones. Creemos que una adecuación de
manera anticipada, pertinente y colaborativa en la dimensión de normativas
y políticas, de manera transversal, es el medio más eficaz para apuntalar una
política funcional de desarrollo en nuestra región a mediano y largo plazo.
231
¿Qué es la cuarta revolución industrial?

La cuarta revolución industrial (4RI) (o Revolución 4.0) refiere a la disrup-
ción de una serie de tecnologías vinculadas a la digitalización, virtualización
e inteligencia artificial. Pero, ¿qué hay de innovación? Una respuesta intui-
tiva se acerca a describir la incorporación de nuevos procesos de virtualiza-
ción inteligente a la vida cotidiana y al trabajo tendientes a incrementar las
interrelaciones entre dispositivos y personas; lo cierto es que el alcance de
la 4RI aún no está delimitado completamente y es probable que no lo esté
por algunos años más.
Sí podemos mencionar algunas de estas nuevas tecnologías tales
como: robótica compleja, el internet de las cosas (IoT) o de los servicios
(IoS), el Big Data, Smart Cities, la inteligencia artificial (IA), el cloud com-
puting, el blockchain, el machine learning, el network slicing, la minería
de datos (datamining) entre otras, que se agrupan como Tecnología 4.0
(T4.0). Además, la extensión de la cobertura de internet a todo mundo y
a cada vez más espacios de la vida y una funcional integración entre tecno-
logía y vida humana, parecen ser parte arquetipo de esta transformación.
La tecnología más sobresaliente es la Inteligencia Artificial (IA), que
se define como un agente virtual flexible que percibe su entorno, a par-
tir del cual toma decisiones y realiza acciones destinadas a eficientizar las
posibilidades de éxito de tareas u objetivos propuestos por un humano o
por sí misma. Las innovaciones en este sector incluyen herramientas que
gobiernos (especialmente desarrollados) ya están empleando en sus admi-
nistraciones. Recientemente se ha utilizado software equipados con IA en la
detección rostros para evitar infracciones a la cuarentena en el marco de la
pandemia por COVID-19. Las tecnologías tradicionales de digitalización no
lograban asumir y analizar toda la información recogida por los dispositivos
de video en tiempo real y compararlos con rostros en base de datos, sin em-
bargo, la invención de tecnologías con IA permite un aprendizaje continuo
de los algoritmos para lograr un trabajo cada vez más eficaz. También se ha
empleado la IA en el análisis estadístico de grandes bases de datos (big data)
a fin de triangular la información proveniente de diversas dependencias y
cumplir con tareas que otrora realizarían miles de censistas, técnicos u otro
personal ahora superfluo.
Por su parte, el uso de IoT, IoS y de dispositivos autónomos, ha fa-
cilitado la interacción hombre máquina, permitiendo que los dispositivos
sensoricen de manera ubicua las acciones, intereses y condiciones de las
personas, para cubrir potenciales asistencias o necesidades. Uno de los pri-
meros empleos en el sector público ha sido en el transporte de pasajeros
y de cargas (Kriger y García Vitor, 2020) donde se ha prescindido de con-
ductores en los trenes y buses prototipo. También es empleado en la detec-
232
ción de infracciones de tránsito y envío automático de actas de multa a los

infractores.
En medio de una pandemia que pareciera extenderse hasta tanto no
se formalice una vacuna que inmunice a la población, la 4RI ha fortalecido
sus aspiraciones y concretado innovaciones que dan la sensación de facilitar
la vida humana y evitar la propagación del virus COVID-19. Pero las inven-
ciones e incorporaciones tecnológicas no suponen por sí mismas una reduc-
ción de los riesgos, y esto lo tenemos que tener presente especialmente en
condiciones de alta vulnerabilidad.
La 4RI en clave de riesgos

Al decidir se asumen riesgos, incluso no decidiendo (Luhmann, 1991). El
riesgo es aquel que el individuo puede evitar con sus propias acciones por
lo que es también una construcción sociohistórica. En este sentido, el con-
cepto de riesgo pareciera servirnos de poderoso instrumento de análisis,
diagnóstico y decisión.
Riesgo es, siguiendo a Niklas Luhmann (íd.), una situación potencial
de daño. In profundis, el riesgo es la afirmación, enunciada de manera po-
tencial, de la ocurrencia de un evento perjudicial, que es probable, pero no
seguro. La efectivización (llevar a efecto) de la afirmación contenida en tal
enunciado supone la interacción de múltiples factores que desencadenan
un fenómeno pernicioso. La reducción del riesgo, nunca eliminable com-
pletamente, es el horizonte cuando buscamos seguridad. Así, los riesgos
siempre han existido, aunque en los últimos tiempos podemos ver un incre-
mento de su potencial de autoamenaza.
En resumen, las sociedades que buscan ser funcionales y llegar a
acuerdos ventajosos para cada uno de sus miembros, deben gestionar y re-
ducir los riesgos existentes de manera eficaz integrando acciones transver-
sales e intersectoriales de forma multiactoral incrementando su competiti-
vidad. Debemos aceptar que cualquier decisión implicará una actualización
de los riesgos. Si en el pasado la herejía (del latín hereticus, opción u optar)
era un pecado, hoy las administraciones públicas se encuentran obligadas
a decidir.
Las administraciones en la reducción del riesgo

La cuarta revolución industrial plantearía, al menos, dos grandes escenarios
como opción para los países “en desarrollo”: adaptarse de forma proactiva y
planificada a lo que podría ser una “tercera reforma del Estado” con inclu-
233
sión de mecanismos tecnológicos de manera funcional, o adaptarse a ella

de modo forzado y disfuncional con un alto grado de incertidumbre. Nóte-
se que el denominador común es la adaptación: aunque el salto tecnológico
dependa de decisiones que podrían afirmar o negar una reforma de las
estructuras de la administración pública, estas decisiones traen consigo la
actualización (sea cual sea la opción que se tome) de los riesgos existentes.
O decidimos adaptarnos con prospectiva, o las condiciones nos obligarán
a decidir sobre un rango de posibilidades mínimas y seguramente menos
generosas.
Esta tarea de gestión supone, al menos, dos grandes momentos en
relación al riesgo: su identificación y su posterior abordaje. En primer lu-
gar, se busca identificar y definir los factores de riesgos, los cuales pueden
distinguirse entre: las amenazas y las vulnerabilidades (siguiendo a Fontana,
2015; Cardona et al., 2010). Las primeras podrán ser (en nuestro caso) de
tipo tecnológicas, por ejemplo, nuevos dispositivos que faciliten o se encar-
guen completamente de las labores en un sector administrativo antes ocu-
pados por seres humanos; también pueden ser amenazas antrópico-tecno-
lógicas, por ejemplo, el terrorismo cibernético o el ciberdelito, entre otras.
Las condiciones de vulnerabilidad, en cambio, podrían identificarse, por
ejemplo, en bajos niveles de formación de agentes públicos (amenazados
por la automatización de las labores), una estructura organizativa deficiente
e inflexible (expuesta al incremento global de gastos y a una adaptación
disfuncional); o un contexto organizacional con bajos niveles de cibersegu-
ridad de sus datos y operaciones. Por ejemplo, a causa del COVID-19 se han
virtualizado muchas tareas, quizás de manera irreversible.
El segundo momento, más complejo, necesita de proactividad y asun-
ción de medidas. Luego de identificados los riesgos, se requiere del dise-
ño de nuevas políticas y actualización de las existentes a fin de establecer
medidas anticipadas (y/o prontas, según sea la situación), para prevenir la
efectivización de riesgos existentes, su monitoreo y comunicación, reducir
los factores de amenaza y vulnerabilidad (prioritarios, sobre todo), inter-
venciones prospectivas y correctivas, y protección financiera. Estas tareas
están destinadas a la atención del riesgo y a impedir su concreción. Final-
mente, se necesitará de una redistribución inteligente de riesgos con base
en los agentes productores, lo que podría significar una serie de medidas
impositivas o penalidades a aquellos que generen y externalicen riesgos a
otras personas o a la comunidad.
De esta manera, los potenciales efectos nocivos de la incorporación y
empleo de T4.0 no quedarán externalizados y dispersados por los factores
de producción, sino por el contrario, serán por ellos asumidos directamen-
te. Esta acción funciona retroalimentando las experiencias de las institucio-
nes con el fin de promover condiciones más justas y seguras para todas las
234
partes, y evitar que los costos producidos por decisiones riesgosas sean dis-
tribuidos (como históricamente ha sucedido) en las clases sociales más po-
bres y expuestas a las amenazas de contaminación e inseguridad resultante.
Estas orientaciones de medidas deberían ser adoptadas de manera
transversal en las administraciones públicas, sus programas, planes y regla-
mentos. No es la intención aquí explayarnos en profundidad al respecto,
por el contrario, intentamos encontrar un esquema mínimo interpretable
por los y las gestores y funcionarios a partir del cual podamos asumir la
adaptación de la 4RI, sin que los potenciales efectos perjudiciales de toda
decisión acentúen las condiciones regionales de vulnerabilidad. Dejar
abierto el debate, en torno a la aceleración de los procesos de adaptación a
la virtualización, parece ser el principio de un esquema viable para alcanzar
consensos en torno a estas problemáticas.
Recapitulación
A partir de lo enunciado, la transformación prevista por la 4RI en las admi-
nistraciones públicas puede ser leída, a la vez, como una potencial fuente de
riesgo, y como un potencial instrumento para reducirlos. Las condiciones
de pandemia del 2020 han acelerado los procesos de inclusión tecnológicas
a las administraciones y a los sectores por ellas gestionados. Por sí solas, las
tecnologías inanimadas no representan riesgos para la sociedad (al menos
no hasta que surjan inteligencias físicas autónomas que puedan tomar de-
cisiones por fuera de los valores humanos). Pero sí son riesgosas las funcio-
nes, ejercicios y desempeños indicados a ellas por las administraciones o las
personas a su cargo.
El peligro generalmente denunciado es la reducción de puestos labo-
rales o la adaptación forzada a esquemas de trabajos virtualizados; también
la potencial divulgación de datos privados contenidos en grandes bases de
datos almacenadas en servidores del Estado. Pero para una administración
pública funcional y eficaz en sus metas de desarrollo, la toma de medidas
anticipadas para la inclusión de la T4.0 parece ser prioritaria en vista a redu-
cir riesgos extensivos, y para fortalecer el valor cada vez más protagónico y
poderoso de nuestras sociedades: la competitividad democrática y adminis-
trativa. En cambio, una decisión desacertada sería mantenernos al margen
de la situación, y asumir los riesgos de una no decisión.
La 4RI presenta un doble desafío, pero ambos destinados a la adap-
tación: funcional o disfuncional. En ambas se supone la asunción de nuevos
riesgos y actualización de los ya existentes. El diseño de marcos de políticas
flexibles a cambios justos y seguros en la incorporación funcional de T4.0,
con una adaptación de los intereses consensuados de los actores vinculados
235
y la población afectada (positiva o negativamente) permitirá reducir el po-

tencial riesgo de una fragmentación de la gobernanza política en todos los
niveles. Una adecuada planificación organizada con anticipación impedirá
que el poder, cada vez más volátil y desigual, se concentre en grandes cor-
poraciones y poderosos países que disponen de “privilegios de administra-
dor” sobre las tecnologías, y por tanto evitar una subordinación de nuestras
agencias.
Bibliografía
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española por Silvia Pappe, Brunhilde Erker y Luis Felipe Segura: Sociología del
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1992. ISBN: 968-895-391-1.
236
Las administraciones tributarias y los

desafíos de la nueva normalidad
María Florencia Moren
Uno de los aprendizajes más importantes que nos deja la pandemia CO-
VID-19 es bien claro: las capacidades estatales transforman realidades. Se
pudieron modificar procesos y aprenderlos en el corto plazo, incorporar
herramientas digitales en pocos días, brindar servicios a distancia y per-
sonalizados casi con inmediatez. ¿Cómo se pudo lograr? Simple: por las
personas.
Cuando las instituciones caen en cuenta de la magnitud del impacto
que las personas que trabajan en ella pueden ejercer sobre los servicios pú-
blicos que brinda, la proyección de escenarios futuros puede realizarse con
cierta calma, cierta seguridad, a pesar del contexto.
Las administraciones tributarias (AATT), en su dual lógica de asisten-
cia y control, respondieron eficazmente en las tareas de servicios, pero se
vieron fuertemente afectadas en la realización de acciones de inspección,
en un momento en el cual debemos asegurar que cada centavo del erario
público llegue a destino.
Las tareas de fiscalización no han tenido grandes cambios del siglo
pasado al actual: controles presenciales, con posterioridad a la consuma-
ción de los hechos de evasión o elusión, y uso de metodologías de sobra
conocidas por los contribuyentes. Esta situación conlleva diferentes incon-
venientes: no previene los ilícitos, genera ineficiencia en la utilización de los
recursos y deja en evidencia la incapacidad de medir el riesgo potencial de
los contribuyentes. Asimismo, genera grandes distorsiones entre el control
que se ejerce sobre la economía tradicional versus los realizados sobre los
237
nuevos modelos de negocio de la economía digital, atento a la rapidez con

que éstos se construyen y las dificultades para abordarlos a tiempo.
Definitivamente ha llegado el momento de dar un salto de calidad
y repensar cómo, cuándo y a quiénes se debe inspeccionar, y, para obtener
respuestas certeras, el camino es uno solo: el análisis masivo e inteligente
de datos, mediante la utilización de las tecnologías de la información y la
comunicación (TIC)).
Así, esta situación de aislamiento nos ha permitido ver los dos ejes
centrales en los cuales se debe basar la estrategia para la nueva normalidad:
las personas y las tecnologías.
La definición de tecnología indica que es una ciencia aplicada a la
resolución de problemas, por ello se torna fundamental la selección, des-
cripción y conocimiento que se tiene de los problemas que las AATT pre-
tenden abordar.
Ahora bien, las TIC por sí mismas no son capaces de cambiar ningu-
na realidad, solamente las personas podemos lograrlo.
El rumbo de las AATT es determinado por quien ejerce el liderazgo
de la organización, ya que tiene la capacidad de tomar la decisión política
de orientar la estrategia a la incorporación, desarrollo y promoción de las
nuevas tecnologías, o hacia otros lugares.
Tenemos hoy una oportunidad inmejorable de captar, procesar, ge-
nerar, analizar, utilizar y explotar los datos digitales, cuyo volumen, veloci-
dad y variedad aumentan día a día a escala global. El aislamiento ha reorien-
tado la economía, y probablemente hoy ya toda economía sea digital, y solo
quedan en rezago aquellos que no supieron actualizarse. Hoy todo pasa por
la red y los datos aumentan exponencialmente a cada instante.
Para ello, es fundamental que los datos sean adecuadamente trans-
mitidos, presentados, segmentados y procesados, ya que permitirá elaborar
Información oportuna, relevante y, sobre todo, confiable. En la medida que
las AATT tengan Información de estas características, la toma de decisiones
y la puesta en marcha de programas, procesos y tareas, serán efectivas y
eficientes.
En este punto resulta clave la inversión en el desarrollo de las TIC
como estrategia proactiva, capaz de renovar las capacidades públicas, y ela-
borarlas basándose en valores públicos. Además, permitirá generar herra-
mientas que respondan a las necesidades propias de cada organismo, y fun-
damentalmente evitará la dependencia de asistencia técnica de empresas
externas, dotando a las instituciones públicas de autonomía y gobernanza.
Por ello, el nuevo liderazgo no necesariamente precisa tener un ca-
bal conocimiento de las tecnologías, sino de la importancia de ellas para
el desarrollo de las AATT actuales para el intercambio subnacional e inter-
238
nacional de información y para la construcción de nuevos paradigmas de

fiscalidad.
El liderazgo de la nueva normalidad debe ser principalmente fáctico
y ético, debe basar sus decisiones en hechos, en experiencias, en investiga-
ciones, es decir, en datos; y debe ejercerse a través de valores democráticos
que respondan al deber dentro y fuera de la institución. Dependerá de sus
decisiones orientar las capacidades de las AATT a responder ágilmente a los
escenarios cambiantes, disruptivos y cortoplacistas.
Pero, como dijimos antes, las TIC no son capaces por sí mismas de
modificar comportamientos o realidades, y el liderazgo solo tampoco. Las
transformaciones reales se logran a través de la adopción, integración y
puesta en marcha de las TIC, y todo ese trabajo lo realizan las personas
trabajadoras de las AATT, aquellas que con su día a día aportan, aprenden
y hacen a la construcción de una mejor gestión fiscal.
Es allí donde debe orientarse el otro foco de la estrategia en la nueva
normalidad: en la actualización de las habilidades que el mundo actual re-
quiere, en la generación de expertos en diversas temáticas, en la propuesta
de una carrera para su desarrollo profesional, en la construcción de espa-
cios para intercambiar y co-crear entre diferentes niveles y áreas una in-
fraestructura de conocimiento en pos de soluciones innovadoras.
La posibilidad de continuar trabajando de manera remota implica
aprender a auto-administrar el tiempo, a comprometernos de otra manera
con las tareas y a gestionar equipos de trabajo a la distancia, todas estas
cuestiones se deben enseñar hoy en las AATT. Tenemos la oportunidad de
construir una nueva realidad alrededor de los emergentes dispositivos de
trabajo, solo debemos pensar qué es lo mejor que tienen para ofrecernos.
El factor humano es el que empuja esa transformación y la hace po-
sible, lo pudimos constatar en el periodo de aislamiento, donde el Estado
continuó prestando sus servicios, adaptándose de manera ágil a las nuevas
demandas. Son las personas trabajadoras las que facilitan que las nuevas tec-
nologías puedan dar el resultado esperado, es el compromiso con la tarea,
es la capacidad para adaptarse a constantes y bruscos cambios.
La clave del éxito en la implementación de las TIC radica en el factor
humano de las AATT, es allí donde están las soluciones y las herramientas
para el desarrollo de una nueva, mejor y efectiva Administración, con capa-
citación, promoción, reconocimiento y motivación.
Por lo tanto, como dijimos, será fundamental la visión del o la líder,
una significativa inversión en la incorporación y creación de nuevas tecno-
logías, como así también en la formación y el desarrollo del factor humano.
A partir de allí podremos comenzar a transitar una real transforma-
ción de las AATT, tanto en su vínculo con la ciudadanía, como con los
diferentes actores o interesados (organismos nacionales, subnacionales e
239
internacionales), que nos permitan ser más flexibles a los escenarios cam-
biantes, anticiparnos con el análisis de la información elaborada y ejercer
un mejor control de los parámetros establecidos de fiscalidad.
De esta manera, podremos llegar a la nueva normalidad de forma
más ordenada, con capacidades robustecidas y con inteligencia en la explo-
tación de los datos que poseen las AATT, orientados por valores públicos en
el marco del rol social que ejercen. Porque en definitiva, una mejora en los
resultados de los entes recaudadores deviene en una mejor calidad de vida
para la ciudadanía.
Bibliografía
Ramió, Carles (2019). Inteligencia Artificial y Administración Pública. Madrid, España:
Catarata.
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT (2020). Las TIC
como Herramienta Estratégica para Potenciar la Eficiencia de las Administraciones
Tributarias. Ciudad de Panamá, Panamá: CIAT.
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos – OECD (2013).
La Estrategia de Innovación de la OCDE: Empezar hoy el mañana. Foro Consultivo
Científico y tecnológico. A.C., México, D.F: OCDE.
240
En Emergencia: el control en
medio del descontrol. Diez ideas
para compartir en voz alta
Dra. María Estela Moreno
¿Quién podía imaginar en el más remoto de los escenarios que el 2020

sería un año de estas características? ¿Quién podía al menos aventurar que
las formas “del hacer”, cotidianas, rutinarias, hasta hastiantes, cambiarían
de una manera tan radical? ¿Quién nos diría hace un año que no podrían
planearse vacaciones, cumpleaños, congresos académicos, sino a través de
plataformas virtuales?
Me recuerda a cuando leí Farenheit 451 de Ray Bradbury, por prime-
ra vez. Todo aquello tan remoto, tan fantástico, tan increíble…realidades
tan tangibles hoy.
Soy parte de un oficio que es acusado recurrentemente de “aburrido
y repetitivo”. ¡Falso! El oficio del auditor es el oficio más versátil y asombro-
so que puedan imaginarse, ya que todo lo que hacemos tiene que ver con
análisis de realidad en vivo y en directo: no hay nada estandarizado en la
buena labor que hacemos, salvo para aquellos colegas defensores de la naf-
talina que se quedaron en el siglo pasado.
Para los que “creamos” en cada proceso de control, hoy estamos en
el mejor de los mundos: ¡nos cambiaron todas las preguntas! Y es un gran
desafío con el que nos enfrentamos y sobre el que quiero reflexionar en
este artículo para la Asociación Argentina de Estudios de Administración
Pública.
241
Los auditores gubernamentales (ese es el sombrero que tengo pues-

to) somos unos observadores permanentes de las andanzas del Estado. Y
hoy el Estado, en estos tiempos del “bicho” (como ya le decimos entre cer-
canos) ha tenido un cambio de rol decisivo, nada más y nada menos, que
para garantizar la vida de sus administrados.
El Estado en el mundo ha ido adoptando distinto tipo de medidas,
más y menos protectoras, con más o menos cuarentena, medidas de distinta
índole, lógicas de acción más conservadoras y más liberales…pero al final
del día: el Estado tuvo que actuar, y tuvo que tomar postura. Y como nuestro
Leviatán, tuvo que garantizar más certezas que incertidumbres, a veces con
más éxito que en otras.
Y en esa gestión de certezas (o incertidumbres) los auditores guber-
namentales salimos a jugar un partido complejo, difícil, sin árbitro ni VAR,
en el que el diseño de las reglas se fue haciendo al andar.
El control es el límite al poder, y con un Estado que por su nuevo rol
tiene cada vez más poder (decide sobre vivir o morir), el control guberna-
mental es un actor clave.
Y en la nueva función de controlar en el marco de tanto descontrol,
cabe hacer algunas reflexiones para compartir algunas recomendaciones
que están funcionando razonablemente bien, y que pudieren generalizarse
como buenas prácticas para hacer auditorías gubernamentales en tiempos
de COVID-19.
Lo primero que necesito desmitificar, en línea argumentativa con lo
que he planteado, es que hoy los auditores gubernamentales no deberemos
hacer ni más ni menos que aquello para lo que hemos sido entrenados:
identificar riesgos y analizar organizaciones de acuerdo a un mapeo de ellos.
1° Si seguimos auditando como antes de la pandemia,

empezamos mal.
Pero les diría que aún previo a eso, debemos preguntarnos ¿para qué au-
ditamos? Ya que la respuesta a ese interrogante será muy significativa para
asumir estrategias de control. Preguntémonos entonces ¿auditamos para
encontrar errores, o auditamos para colaborar con salvar vidas?
2° Es esencial enfocarnos en la mejora de la política pública

para armar criterio de auditoría.
Ahora bien, ya sabiendo que lo que buscamos es agregar valor, y que te-
nemos que hacer un análisis de riesgos, el comienzo sería establecer qué
prácticas han cambiado en tiempos de emergencia: relevar normativas, re-
levar procesos e identificar actores esenciales y de apoyo. Esto será vital para
242
poder avanzar en una estrategia eficaz de construcción de Matriz de Riesgos

de Emergencia.
3° Relevar normativa de excepción, cambios presupuestarios,

de estructura, anuncios gubernamentales, rotación de tareas.
Relevar la llamada “nueva normalidad”, es tan básico como obvio, pero pa-
reciera no serlo para muchos colegas que siguen discutiendo sobre la opor-
tunidad del control.
A quienes no son auditores les digo que la “oportunidad” es el mo-
mento en el que realizamos el control. Existen tres tipos de momentos: el
previo a la acción del administrador, el control concomitante (que se hace
al mismo tiempo) y el control posterior.
Cuando les hablo de discusiones respecto a esto, debo destacar que el
sistema de control de mi país, Argentina, establece que los órganos de con-
trol interno y de control externo realizan control ex post, ya que el análisis
de medidas de control concomitante y previo son responsabilidad exclusiva
e indelegable de los gestionadores. Basados en estas normas, nos rasgamos
las vestiduras en Argentina diciendo que la responsabilidad de los orga-
nismos de control público radica en analizar las gestiones pasadas y no la
actual, aunque nos olvidamos de un pequeño detalle: ¡estamos en una situa-
ción de tanta anormalidad que la humanidad hace más de una centuria que
no sufre una pandemia! Y nosotros discutimos si tenemos que controlar a
posteriori: ¡triste actuación y rol colegas auditores!
Si la técnica es lo que los “asusta” ante la “innovación”, quiero decirles
que el carácter posterior de la oportunidad de nuestro control, de ningún
modo refiere exclusivamente a un cierre de gestión o de ejercicio. Estudios
posteriores podemos hacer hoy de algo que ocurrió ayer. ¡A despertarse co-
legas! Aunque para despertar debemos volver al segundo consejo y revisar
nuestra respuesta: ¿auditamos para mejorar o para “cumplir”?
4° La oportunidad del control debe acompañar la necesidad

que tiene la gestión de tener consejo y prevenir daños
mayores.
Si esto requiere cambios normativos, deberá acompañarse con cambios nor-
mativos, aunque la experiencia dicta que esto no ha sido una limitante en
diversos momentos de emergencia para que se decidiesen controles previos
de los organismos de control, sólo cito a modo de ejemplo en Buenos Aires
las inundaciones de abril de 2013 y en la Nación Argentina, las opiniones
previas sobre compras de las unidades de auditoría internas hoy en tiempo
de COVID-19.
243
Siguiendo el análisis, debemos comprender que nuestro objeto de

control padece las mismas o similares limitantes a las que tenemos nosotros
debido al Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio: de alguna manera
cuenta con actividades interrumpidas o reorganizadas.
5° Es vital conocer el alcance de interrupción del servicio del

ente auditado, diferenciando previa y claramente si se trata de
servicios esenciales o de apoyo, en tiempos de pandemia.
De esta manera, no podemos programar del mismo modo nuestros proce-
sos de control, debemos destinar al menos el doble de horas de auditor a
nuestra fase de relevamiento, y adaptar los métodos y estrategias a las posi-
bilidades fácticas de aplicar procedimientos que tenemos, no sólo por nues-
tras propias limitantes, sino también por la realidad de nuestro auditado.
Estas modificaciones de modo alguno vuelven inauditable ningún
proceso del Estado, esto también tenemos que tenerlo claro, y no sobrea-
bundar con esquemas de limitaciones al alcance para emitir opinión, sino
trabajar con elementos indiciarios y procedimientos alternativos, agotando
las herramientas disponibles para poder “adaptar” nuestros enfoques.
6° La nueva normalidad no evita el control: estar en

emergencia no es “vale todo”.
Tenemos que saber que al tratarse de una pandemia, en el resto de los paí-
ses los organismos de control, con sus características específicas, han ido
adoptando estrategias para poder auditar más eficientemente.
7° Es importante no comportarnos como los únicos que

estamos en pandemia y tenemos que hacer una auditoría.
Por supuesto que existen distintas realidades, y desarrollos institucionales,
pero algunas cuestiones, casi del sentido común, pueden ser compartidas:
realización de planes de más corto plazo, reprogramaciones de planes de
auditoría, monitoreo en tiempo real de las supervisiones de los procesos de
control, actualizaciones normativas en clave de Covid-19, identificación de
partes interesadas como agentes indiciarios, etc.
8° Los métodos y estrategias de control deberán adecuarse

a la nueva normalidad, y deberemos aumentar nuestra
creatividad en los planes de trabajo.
Es muy importante que los órganos rectores de control emitan lineamientos
claros sobre estas cuestiones, ya que la sensación de “estar solos” de los audi-
tores, nos llevan a cometer errores, más que nada, por omisión.
244
Vale la pena aquí un apartado especial a la tecnología. La Auditoría

Remota es una actividad que no es nueva ni que haya emergido con esta
crisis, sino que es un modelo de trabajo del que podemos aprender mucho.
La utilización de tecnología en nuestros procesos de control hoy no
es importante, es indispensable. No sólo para interactuar entre nosotros
y acceder remotamente a actuaciones administrativas, sino para poder ge-
nerar esquemas de análisis robotizados en boga en el mundo, y que serían
muy recomendables para una “modernización” de la administración estatal.
9° No temamos ser reemplazados por robots, el análisis que

hace un auditor es privativo de él. Utilicemos la tecnología que
facilite y viabilice nuestro control de manera más eficiente.
Finalmente, ¿qué procedimientos podemos hacer, y cómo reemplazamos
la presencialidad? Aquí entra lo divertido de nuestra labor: la creatividad.
En auditoria existen cuatro grandes grupos de evidencias: las docu-
mentales, las testimoniales, las físicas y las analíticas. La forma en que obten-
dremos estas evidencias será distinta, pero el fondo será el mismo.
Sólo si consideramos indispensable el acceso a una observación in situ
para poder emitir opinión cabal sobre mi proceso de control, sugiero es-
quematizar en un Plan Operativo de Relevamiento de Evidencia Física, que
se difiere a la post pandemia, para completar el análisis. Emito opinión so-
bre las evidencias que tengo, pero no cierro la puerta a hacer verificaciones
que considero muy relevantes.
10° Lo importante en este momento para los auditores

gubernamentales es establecer el criterio de la nueva
normalidad, sin descuidar el control y convirtiendolo en una
herramienta esencial de gestión.
Sólo así estaremos frente a una oportunidad única de repensarnos y remo-
delizarnos, con el objetivo de ser una parte esencial del Estado, y no un
verdugo del Leviatán.
245
Capitalismo digital y Estado: desafíos

y oportunidades tras la pandemia
Santiago Daniel Navarro
Las tecnologías digitales son un motor económico clave en el mundo actual,

y lo han sido por décadas. Tal es la preponderancia, que nos encontramos
ante un escenario que permite plantear que somos contemporáneos de un
capitalismo digital, liderado por empresas/corporaciones de una magnitud
inusitada. Aún más: esta preeminencia se acentúa con cada crisis económi-
ca. Durante 2020 estamos asistiendo a un escenario mundial donde no sólo
se ha hecho evidente la presencia insoslayable de las grandes plataformas
tecnológicas en la vida de individuos y sociedades sino que, además de esto,
está teniendo lugar una gran agudización en la concentración de capitales.
A modo de ejemplo, Apple duplicó su valor en un año, pasando de
0,89 billones de dólares en agosto de 2019 a 1,88 billones en el mismo mes
de 2020. Por su parte, el crecimiento interanual de Amazon fue del 83%.
No caben dudas de que Facebook, Amazon, Apple, Netflix y Google (Al-
phabet), los gigantes tecnológicos denominados FAANG, emergerán forta-
lecidos de la crisis sanitaria y económica del Covid-19. Fuera de las FAANG,
Microsoft aumentó su valor en un 80% durante el mismo período. Apple,
Microsoft, Amazon, Alphabet y Facebook acumulan el 23,7% del valor to-
tal del índice Standard & Poor´s 500, que incluye a las 500 empresas más
representativas de Wall Street. Estos son números someros si los compara-
mos con la actualidad China. Allí, los tres primeros valores del índice de
247
referencia MSCI China, conocidos como ATM (Alibaba, Tencent y Meituan

Dianping), significan más del 38% del total. «
El sociólogo alemán Philipp Staap propone entender que vivimos en
un contexto donde el gran proyecto del capitalismo digital es la generación
de enormes mercados apropiados. Son apropiados porque están acapara-
dos por actores con tamaños desproporcionados, prácticamente monopo-
lios, tales como Netflix, Spotify o Uber. Estas plataformas se encuentran
insertas en los ecosistemas socio-técnicos de un número reducido de com-
pañías, cuatro de las cinco letras de FAANG: Apple, Google, Facebook y
Amazon. El resto de las empresas giran en torno a estos grandes «planetas»
o «meta-plataformas», las cuales están cada vez en mejores condiciones de
controlar el insumo clave en la era del e-commerce: nuestra atención.
¿Por qué «meta-plataformas»? El control de la atención de las per-
sonas se traduce en control sobre las ventas de productos o, dicho de otra
forma, control sobre la demanda. Las meta-plataformas cobran por publici-
dad, pero también cargan tarifas porcentuales por ofrecerse como soporte e
intermediar en una transacción. La tesis es, entonces, que estas meta-plata-
formas no operan en mercados y tienen efectos distorsivos en ellos: son los
mercados. Conectan a toda la oferta (apps, contenidos, software) con toda la
demanda. De allí el nombre de mercados apropiados.
Todo esto, en un contexto en el cual las estadísticas disponibles in-
dican que, previo a la pandemia, el promedio de tiempo que una persona
adulta pasaba frente a su smartphone al día era de tres horas y media. Ade-
más de considerar que esta es sólo una de las pantallas a disposición para
muchas personas, esta cifra durante la crisis del coronavirus no ha hecho
más que aumentar. Del lado del consumidor, los mercados digitales facilitan
cada vez más el uso de sus productos como ecosistema, al mismo tiempo
que dificultan la utilización de plataformas por fuera de este. Un dato que
ilustra el éxito de esta estrategia es que el 90% de los usuarios de los sistemas
operativos IOs y Android nunca cambia de proveedor.
La realidad del capitalismo digital establece una serie de desafíos
para los Estados, los cuales han quedado de manifiesto en el alto grado de
dependencia con respecto a los servicios producidos por estas meta-plata-
formas y sus subsidiarias durante la crisis del Covid-19. En todo el mundo,
las grandes empresas tech han sido cruciales a la hora de proveer soporte
e inversión tecnológica para desarrollar herramientas de todo tipo, ya sea
desde rastreo y seguimiento, hasta difusión de información sanitaria esen-
cial. Resulta preocupante que la infraestructura de servicios de los Estados,
y no sólo de los más débiles, recae cada vez más en soportes prestados por
estas compañías. En algunos casos, las operaciones son complejas, como
las apps de geolocalización, soportadas por Google y Apple casi sin alter-
nativa, la necesidad de utilizar WhatsApp para mantener el vínculo entre
248
docentes y estudiantes ante el cierre de escuelas, o la regulación de la in-

formación esencial, ya sea rastreando y eliminando fake news mediante In-
teligencia Artificial por parte de Facebook, Twitter y Tik Tok o brindando
espacios de publicidad de enorme alcance. En otros, el Estado ha recurrido
a las meta-plataformas en busca de servicios más sencillos, como establecer
meras casillas de correo. La Resolución 77/2020 expedida el 9 de junio
por la Secretaría de Industria, Economía del Conocimiento y Gestión Co-
mercial Externa, por ejemplo, definió la dirección de correo electrónico
[email protected] para ser utilizada en procedimientos
de investigación por presunto dumping o subvenciones. Esto último deja de
manifiesto, por un lado, limitaciones por parte de la administración y por
otro, tal vez aún algo más importante e ilustrativo, poca conciencia respecto
a las implicancias de la utilización de plataformas privadas como soporte de
acciones administrativas.
La capacidad de los Estados para el manejo de datos contrasta por
escasa en comparación con los gigantes de la tecnología. Este escenario
plantea desafíos de capacidad pública en dimensiones como legalidad, go-
bernanza y regulación nunca antes vistos en la historia de la humanidad, de-
trás de lo cual se encuentra, como dimensión esencial, la soberanía. Existe
una disparidad de capacidades cada vez más evidente. Mientras los Estados
se desesperan por utilizar herramientas de datos para lograr administrar
recursos esenciales para el manejo de la crisis sanitaria, la racionalidad de
esos intentos se sostiene en el hecho de que las grandes empresas tech ya
están allí y son quienes cuentan con los recursos necesarios.
Los datos, ese insumo clave de las sociedades digitales, no sólo es
inagotable, sino que su producción se encuentra en auge desde hace años y
aumenta de la mano del tiempo que dedicamos frente a nuestras pantallas,
interactuando con los softwares y añadiendo líneas a nuestra huella digital.
Shoshana Zuboff considera que vivimos una nueva evolución del capitalis-
mo, llamado «de vigilancia». Las grandes compañías tech recaban y explotan
de manera excelsa los datos que producimos mediante nuestro comporta-
miento digital, procesándolos, transformándolos en información, definien-
do perfiles y, convirtiéndolos en productos con capacidades predictivas.
Para Zuboff, los capitalistas de vigilancia venden certidumbre. Esta com-
modity encuentra su rentabilidad en la posibilidad de anticipar conductas.
Tomemos una referencia para situar nuestro contexto de época. Kim
Philby fue uno de los más grandes espías de la historia. Como agente de in-
teligencia inglés de alto rango, operó como doble agente soviético facilitan-
do información clave de las operaciones del MI6 y la CIA durante la guerra
fría. En uno de sus informes enviados a la KGB recién finalizada la Segun-
da Guerra Mundial, puede leerse sobre su gran amigo y colega, Nicholas
Elliot, lo siguiente: «NICHOLAS ELLIOTT. 24 años, 1,74 m. Pelo castaño,
249
oscuro, labios prominentes, gafas negras, feo y un tanto desagradable a la

vista. Buen cerebro, buen sentido del humor. Le gusta beber, pero como ha
estado muy enfermo, ahora bebe poco. Es el responsable de Holanda». El
lector contemporáneo no tendrá que hacer demasiado esfuerzo para notar
que, de sólo compararlo con la información que las personas hacen públi-
ca de propia iniciativa en redes sociales, el esfuerzo de perfilamiento de
Philby resulta hasta inocente. No sólo que el detalle de nuestra conducta
puede hilar tan fino como para determinar cuál es el tiempo promedio de
atención que le dedicamos a una tarea, sino que esa información está en
condiciones de ser contrastada con volúmenes inimaginables de datos, dan-
do lugar a lecturas predictivas nunca antes vistas. Sin ir más lejos, una de las
principales preguntas que guía la obra Yuval Noah Harari, autor de los más
preeminentes de la actualidad es «¿qué pasará cuando la inteligencia arti-
ficial conozca mis preferencias mejor que yo?». Una de las preguntas que
debería interpelar a nuestros Estados en la actualidad es, en consecuencia,
qué sucede con nuestros ciudadanos y sociedades a partir de estos procesos
de recolección de datos y producción de perfiles. Gran parte del escenario
geopolítico actual se encuentra atravesado por esta cuestión. Estados Uni-
dos y China buscan limitar el ingreso de las plataformas digitales del otro a
sus países. Esto, en pos de preservar los datos, el perfilamiento, la atención
y las conductas de la población propia, poniendo de relieve, entonces, un
trasfondo de soberanía.
Para Zuboff, las reglas del capitalismo de vigilancia atentan contra la
autonomía de las personas, la soberanía individual y la voluntad, por lo cual,
representa una amenaza contra la democracia misma. Este análisis sería pa-
sible tanto si las corporaciones que recolectan datos y producen perfiles son
privadas o estatales. Sin embargo, no sólo la esfera individual se encuentra
atravesada por la lógica del capitalismo de vigilancia. Las meta-plataformas
son, y no sin razones, blanco de críticas por sus acciones anti-estatales, tales
como la evasión de impuestos o su rol clave en la fragmentación de la es-
fera política pública. Para Judit Bayer, el análisis de grandes volúmenes de
datos provenientes del mundo digital, la generación de perfiles y el poder
predictivo derivado de este proceso permiten una microsegmentación del
discurso público. La autora entiende, a partir del entendimiento de que el
derecho a la información es el lado pasivo de la libertad de expresión, que
el discurso público debería ser igualmente accesible a todos los miembros
de la comunidad política.
Sobre la base de que los anuncios políticos tienen la potencialidad de
informar directa o indirectamente al votante sobre la opinión, los planes o
la política de un partido político o un candidato, e invitar a diversas formas
de participación, promover causas o incitar diversas emociones, la micro
segmentación en política causa un doble daño. Por un lado, quienes son
250
objeto de mensajes micro segmentados se ven expuestos a discursos que,

en base a sus perfiles digitales, están diseñados para agradarles. Por el otro,
aquellos que no son el objetivo de ciertos mensajes, están privados de esta
información y, por lo tanto, no pueden ser conscientes de ella y actuar en
consecuencia. Esa es la dinámica de la fragmentación del discurso público
y la razón por la cual la micro segmentación representa un peligro para la
democracia. Así como en cuanto individuos hemos perdido control sobre
nuestro perfilamiento con fines comerciales, como votantes perdimos con-
trol sobre nuestra segmentación. Como consecuencia, la transparencia de
la relación con nuestros representantes se ha trastocado.
Falta aún sumar que los algoritmos de las redes sociales están diseña-
dos para generar una experiencia placentera y lograr que los usuarios vuel-
van. Esto significa que los contenidos y mensajes que tienden a generarnos
disconfort, tales como aquellos donde se expresan ideas que van en contra
de las propias, son marginados a favor de aquellos que nos hacen sentir có-
modos y tienden a reafirmar nuestras posturas. Dicha dinámica dificulta los
intercambios y facilita la radicalización de los posicionamientos políticos.
Los actores del sistema político y social y los individuos más vulnerables
son quienes están más expuestos a las consecuencias adversas de los perfi-
lamientos y la micro segmentación. Aunque los partidos hagan públicas sus
plataformas, una dinámica mediante la cual los individuos son segmentados
y el único contrapeso existente es el mero hecho de que la información esté
disponible para quien quiera consultarla, va en total desmedro de aquellos
que cuentan con menos recursos disponibles para tomar conciencia de este
proceso y disponer esfuerzos para contrarrestarlo.
Visto desde la oferta de discurso por parte de los actores del sistema
político, lo cierto es que los medios para aplicar esta tecnología no son
igualmente accesibles para todos los partidos. Esto implica una distorsión
que pone límites tangibles a las posibilidades del proceso democrático y el
debate libre y pluralista. Si bien la disparidad de recursos no es noticia, la
calidad de las bases de datos y su potencial explotación mediante tecnología
avanzada, sumado al bajo costo de la comunicación personalizada, generan
un escenario inusitado.
La consecuencia de este análisis es que la forma actual del capita-
lismo, digital y de vigilancia, presenta retos para el Estado en diferentes
niveles. En aras de resguardar la democracia, es necesario tomar cartas en
el asunto en favor de la preservación de la esfera pública. Para esto, el desa-
rrollo de las nociones que hacen a una ciudadanía digital resulta esencial.
Los Estados deben ser contundentes a la hora de proveer a los pueblos con
herramientas para comprender las implicancias directas de su participación
en espacios digitales, favoreciendo el resguardo de su información personal
y el uso que terceros hacen de ella. Todo esto teniendo en cuenta que el ma-
251
yor desafío, aquel que pone en evidencia la disparidad en las capacidades

de la administración respecto de los gigantes tecnológicos, es la regulación
de las economías de plataforma y la concentración de los mercados. Pense-
mos en fenómenos como la uberización de la economía, dinámica laboral
en la cual los trabajadores son considerados partes independientes de la
plataforma que los nuclea, con la consecuencia directa de una explotación
laboral sin contrapartida de acceso a los derechos propios del empleo; o
la amazonificación de la economía, modelo de producción sostenido en
tecnología avanzada a partir de la cual un software de vigilancia puede con-
trolar a cientos de empleados en tiempo real, despersonalizando la relación
laboral con el empleador, a su vez que midiendo y maximizando los márge-
nes de explotación y productividad. Necesitamos un diagnóstico para saber
qué tendrá para decir, o mejor, hacer la administración pública cuando la
circunstancia del trabajo sea tan pavloviana que las personas sepan que si
trasladan menos cajas o atienden menos llamados que la media por jor-
nada, hay una línea de código que disparará el telegrama de despido sin
intermediación humana necesaria. ¿Qué herramientas podemos darle a las
PyMEs para que compitan en este contexto en el cual, sin acceso a este tipo
de tecnologías, cuentan con formas de producción en relación artesanales?
La segunda parte de este diagnóstico se compone por las condiciones
presentes y necesarias para que las administraciones nacionales y subnacio-
nales incorporen tecnología a sus funcionamientos habituales. ¿Qué posibi-
lidades de inversión existen para dar este paso? ¿Resulta el régimen público
en algún punto atractivo para las nuevas generaciones, en particular aque-
llas que personas con competencias en tecnologías de la comunicación y la
información? Algunos dicen que los datos son el nuevo petróleo. De ser así,
¿necesitaríamos una YPF del mercado digital? Argentina tiene por delante
el desafío de dar un paso hacia adelante en la conectividad con la llegada
del 5G al país. Esto es necesario, pero resulta importante que la discusión
sobre el capitalismo digital y de vigilancia entre en agenda para que se dé
una discusión política más que necesaria sobre las condiciones en las cuales
el arribo del 5G tome viabilidad y se lleve esto a cabo en el marco de una
estrategia de desarrollo a largo plazo para el país.
La seguridad informática es, a su vez, crucial. La oportunidad de las
administraciones públicas de recolectar y procesar los datos de sus ciudada-
nos para generar mejores políticas públicas conlleva una responsabilidad
cada vez mayor sobre la protección de esos datos. El panorama es peligroso
cuando las inversiones en este aspecto menguan. La actualidad de septiem-
bre de 2020 nos ilustra los riesgos de este punto con claridad: las bases
de datos de la Dirección Nacional de Migraciones fueron hackeadas y los
perpetradores piden un rescate a pagarse en criptomonedas. La prevención
252
debe ser máxima, ya que situaciones como la descrita significan un ataque

a la soberanía.
Como último punto, consideremos lo siguiente. La crisis del corona-
virus, además de poner de manifiesto las vulnerabilidades del modelo de
producción globalizado y dejar expuesta la falsa promesa neoliberal de que
el mercado encontrará las respuestas adecuadas para las necesidades de la
humanidad, abre la posibilidad de una nueva legitimación del Estado y sus
ámbitos de acción. El desafío de capacidad para las estructuras del Estado a
la hora de pensar cómo intervenir en el capitalismo digital para hacer cum-
plir obligaciones y resguardar y garantizar derechos es enorme y requerirá
más que poner el tema en agenda y lograr legitimidad. Sin embargo, es un
buen lugar para empezar.
Bibliografía
Bayer, Judit (2020). “Double harm to voters: data-driven micro-targeting and democratic
public discourse”. Internet Policy Review. Recuperado de https://policyreview.
info/articles/analysis/double-harm-voters-data-driven-micro-targeting-and-de-
mocratic-public-discourse
Staab, Philipp. (2020): Conferencia “The crises of digital capitalism”. Alexander von
Humboldt Institut für Internet und Gesellschaft. Recuperado de https://www.
youtube.com/watch?v=ji_c6pgpP98
Zuboff, Shoshana. (2019). The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for a Human
Future at the New Frontier of Power. PublicAffairs.
253
El Estado frente a la robotización

y el mundo del trabajo
Oscar Oszlak
Introducción
En este trabajo abordaré un tema que está comenzando a crear atención
y preocupación por parte de gobiernos de todo el mundo: el impacto de
la robotización sobre el mundo del trabajo y sus consecuencias sobre el
empleo, el desarrollo económico y el bienestar social. La combinación de
autonomización, robótica e inteligencia artificial ha creado la posibilidad
de una gradual sustitución de fuerza de trabajo por máquinas “inteligen-
tes”. El desarrollo de software permite programar la realización automática
de tareas; la mecatrónica, como rama de la ingeniería, diseña y constru-
ye robots. Y la inteligencia artificial, a través de la simulación de procesos
de inteligencia humana, hace posible que los robots se hagan cargo de la
realización de ciertas tareas, con un grado de celeridad y precisión mucho
mayor que las ejecutadas por seres humanos. El desplazamiento de trabajo
humano por robots podría no solo producir una conmoción inédita en el
mundo laboral: también alteraría profundamente los procesos productivos,
la valorización relativa de las ocupaciones, el empleo del ocio y los valores
asociados tradicionalmente al trabajo.
Los pronósticos más sombríos preanuncian un futuro distópico, en
el que se alcanzaría el temido punto de singularity, un hipotético momen-
to en que una inteligencia artificial general podría adquirir una enorme
capacidad de autoreproducción; por ejemplo a través de equipos o robots
que recursivamente serían capaces de mejorar o aumentar su potencia. Se
alcanzaría así una situación en que máquinas inteligentes diseñarían sucesi-
255
vas generaciones de máquinas cada vez más potentes, superiores al intelecto

humano y fuera de su control.
Otras voces más optimistas destacan que las revoluciones industriales
previas, siempre estuvieron guiadas por el imperativo schumpeteriano de
“destrucción creativa”. Desde los albores de la industrialización, siempre
hubo “luditas” que destruían máquinas cuando estas desplazaban mano de
obra, pero la experiencia demostró que los puestos de trabajo eliminados
eran rápidamente sustituidos por otros, creados por la propia innovación
tecnológica que acompañó al desarrollo del capitalismo. Sostienen que,
si bien el cambio tecnológico se volvió exponencial, la cuarta revolución
industrial en curso será capaz de reemplazar los empleos que se pierdan
con la robotización, ya que se requerirán nuevas habilidades y destrezas
humanas que las máquinas no están todavía en condiciones de sustituir. Se
alcanzaría así el escenario de la “multiplicidad”.1
Aceptar una u otra interpretación podría hacer totalmente innece-
saria la intervención del estado. En el primer caso, por la creencia fatalista
de que nada impedirá que el cambio tecnológico exponencial conduzca a
la inevitable distopía. Y en el segundo, porque las propias fuerzas del mer-
cado resolverían –tal como ocurriera en el pasado- los impactos del desem-
pleo tecnológico, generando novedosas ocupaciones. Como suele suceder,
aunque no tengo evidencia ni argumentos firmes para sostenerlo, lo más
probable es que ninguno de los extremos llegue a producirse y el escenario
más factible se ubique en algún punto entre ambos extremos. En ese caso,
el estado estará llamado a desempeñar un papel decisivo para morigerar las
consecuencias más negativas de la robotización.
Evidencia disponible
Numerosos estudios y proyecciones intentan cuantificar el impacto de la
robotización sobre el mundo del trabajo. Se pronostica que los robots pue-
den llegar a reemplazar al 50% de los puestos de trabajo de baja califica-
ción. También se verían afectadas las áreas de administración, logística y
transporte. El McKinsey Global Institute, estudió el potencial de la auto-
matización en la economía global, analizando la situación en 46 países que
representan el 80% de la fuerza laboral mundial, incluyendo una mezcla
de países avanzados y en desarrollo. El estudio pronostica que hacia 2030,
un 16% de las ocupaciones estarían automatizadas, lo cual produciría un
1 Se ha dado en llamar Multiplicity, en inglés, a la época en que diversas combina-

ciones de personas y máquinas trabajarán conjuntamente para innovar y resolver
problemas.
256
fuerte impacto y dislocación en el empleo. Este sería el punto medio de un

rango muy amplio, con un extremo de muy escasa adopción y otro donde
ésta podría alcanzar al 30%, según las condiciones particulares de cada país,
la dinámica del empleo y sus niveles salariales. El promedio para las econo-
mías avanzadas estaría situado en el 20% y sería muchísimo menor en los
países en desarrollo, con niveles salariales muy bajos. Japón e India serían
representativos de los extremos del rango.
Luego de examinar más de 2000 actividades típicas de la economía,
el estudio del MGI estableció que las tecnologías disponibles permitirían
automatizar fácilmente las que involucran la recolección y procesamiento
de datos, así como la realización de trabajos físicos en contextos muy estruc-
turados y predecibles. En total, representan el 51% de la actividad laboral
del total de trabajadores en economías avanzadas como la de Estados Uni-
dos. Esto no significa que desaparecerían todos esos empleos hoy realizados
por humanos, porque es sabido que cualquier puesto involucra llevar a cabo
20 o 30 tareas diferentes. El estudio estimó que sólo el 5% eran totalmente
automatizables pero, también, que un 60% de todas las ocupaciones tiene
alrededor de un tercio de actividades fácilmente automatizables, por lo que
resulta más probable que gran número de ocupaciones futuras, en lugar de
desaparecer, sufrirán cambios apreciables. A escala global, las tecnologías
de automatización podrían afectar al 50% de la economía mundial, invo-
lucrando unos 1200 millones de empleos, más de la mitad de los cuales co-
rresponden a solo cuatro países: China, India, Japón y los Estados Unidos.
Los efectos de la automatización se harán sentir no solo entre em-
pleados de cuello blanco y obreros industriales. También abarcará ocupa-
ciones tan disímiles como jardineros paisajistas, técnicos de laboratorios
dentales, abogados, diseñadores de modas, vendedores de seguros, liquida-
dores de impuestos e incluso CEOs. De hecho, los robots ya trabajan junto
a seres humanos en el campo de la seguridad, donde suplementan la labor
de guardias humanos; en hospitales, entregando medicamentos y ropa de
cama a las enfermeras; o en Walmart, donde se desplazan escaneando estan-
terías para controlar inventarios.
Ciertas ocupaciones serán más fáciles de automatizar; en cambio
otras, como cuidado de personas o trabajos que exigen empatía, razona-
miento o juicio crítico, se verán mucho menos afectadas por la robotiza-
ción. De todos modos, una proporción todavía indeterminada de perso-
nas deberá abandonar ciertos puestos y ocupar otros durante un período
de transición. También será necesario desarrollar nuevas capacidades de
mayor nivel de especialización, aunque solo sea por el hecho de que las
personas trabajarán junto a máquinas crecientemente capaces. La capacita-
ción y readaptación a las nuevas condiciones de trabajo será, sin duda, otra
compleja transición y es muy probable que también se recompongan los ni-
257
veles salariales, en la medida en que la valoración del trabajo y la adición de

valor a la producción modifiquen los criterios tradicionales aplicados en las
políticas de remuneraciones. Es probable que aumenten relativamente los
salarios de maestros y enfermeras, que por lo general se hallaron siempre
por debajo de los vigentes en las actividades industriales.
Por cierto, los avances de la automatización en el mundo del trabajo
y las tasas de sustitución de trabajadores por robots, variarán considerable-
mente según los países. A la fecha, Asia y Oceanía no solo lideran por lejos
las estadísticas de adopción de robots industriales; también exhiben tasas de
crecimiento en la adopción, muy superiores a las de Europa y América. A
su vez, los países latinoamericanos tienen densidades mínimas, con mayor
adopción relativa en Brasil y México. El promedio mundial para 2017 fue de
85 robots por cada 10.000 trabajadores, lo cual representó un incremento
del 15% respecto al año anterior. Pero Corea del Sur encabezaba el ranking
con 710 robots cada 10.000 trabajadores, seguido por Singapur con 658 y
Alemania con 322. India cerraba la lista con solo 3x10.000.
Influyen en estas diversas situaciones, variables demográficas, como
el envejecimiento relativo de la población y la escasez de trabajadores de
edad mediana. Además, para evaluar el impacto efectivo sobre el mundo
del trabajo, también es necesario tomar en cuenta otras variables, como los
costos de desarrollo e implantación de las tecnologías, su comparabilidad
con los costos del mercado de trabajo, la disponibilidad (y calificaciones)
de recursos humanos para realizar tareas automatizables, sin dejar de lado
otras cuestiones que trascienden al mercado laboral como regulación esta-
tal y aceptación social. De modo que la tasa de adopción efectiva dependerá
de muchas variables, más allá de su factibilidad tecnológica.
Opciones de intervención estatal

Son muchas las propuestas que se han planteado para que los gobiernos
adopten posibles estrategias de intervención para orientar el proceso de
innovación tecnológica en una dirección socialmente deseable. Su agenda
podría incluir un amplio conjunto de cuestiones y opciones de políticas:
• Reformular las políticas de empleo para generar nuevas y mayores

oportunidades de inserción de trabajadores en el mercado laboral, la
revalorización de actividades de interés social, los cambios en el perfil
ocupacional del sector público, entre otras.
258
• Alentar o no la robotización para aumentar la productividad y me-

jorar la competitividad de las economías nacionales en el comercio
internacional.
• Regular selectivamente la innovación tecnológica, desalentando aque-
llos desarrollos potencialmente perjudiciales desde los puntos de vista
jurídico, sanitario, cultural, ético, de la seguridad u otros.
• Promover cambios en el sistema educativo e incentivar procesos de
formación, capacitación y reentrenamiento, que tomen en cuenta las
perspectivas ocupacionales en una sociedad en que la economía digital,
la IA y la robotización modificarán profundamente la estructura del
mercado de trabajo.
• Reestructurar el sistema tributario para afrontar la merma de ingre-
sos derivada de la sustitución del trabajo humano por robots no
contribuyentes.
• Compensar a través de políticas sociales, la situación de los trabajadores
que resulten desplazados del mercado de trabajo por la desocupación
tecnológica.
Buena parte de estas posibles formas de intervención estatal se combinaría

de manera compleja por lo cual ciertas políticas, adoptadas para producir
efectos sobre alguno de estos objetivos, podrían repercutir al mismo tiempo
sobre otros.
1. Reformular políticas de empleo

Dentro del grupo de políticas de empleo se plantea la posibilidad de “com-
partir trabajo”, o sea, reducir el impacto del desempleo distribuyendo el
trabajo disponible entre un mayor número de trabajadores. Suele ser una
medida paliativa de corto plazo, que solo aplaza o demora los impactos del
desempleo tecnológico. Otros mecanismos, utilizados especialmente en el
sector público, son el “retiro voluntario” y la jubilación anticipada. Si bien
crean oportunidades de empleo a personas más jóvenes, priva al mercado
de trabajadores experimentados que, frente a la extensión de la esperanza
de vida, los obliga a retirarse a una edad en que todavía conservan sus ca-
pacidades productivas, con los consiguientes impactos psicológicos y econó-
micos en el plano individual y social. La reducción de la semana laboral es
otra estrategia empleada para compartir trabajo con un mayor número de
personas. Según los especialistas, un menor número de horas de trabajo no
reduce la productividad global y, en cambio, mejora la calidad de vida de los
trabajadores. A veces, para no suprimir empleos, esta política puede consis-
259
tir simplemente en reducir las horas de trabajo, compartiendo trabajo con

más personas o pagando una compensación a prorrata por el menor tiempo
trabajado. Esta modalidad puede no aumentar el número de empleados,
pero reduce los costos laborales en períodos de crisis y evita los efectos más
negativos del despido. También se decide a menudo extender el período de
vacaciones, que aumenta costos pero genera beneficios psicológicos a los
trabajadores.
La creación de nuevos empleos es utilizada especialmente por go-
biernos de diferente nivel jurisdiccional y admite distintos mecanismos.
Uno es el lanzamiento de programas gubernamentales creados para enfren-
tar situaciones de crisis económica. Pueden consistir en la relocalización
geográfica o funcional de empleados públicos, en función de necesidades;
subsidios de desempleo; préstamos a interés bajo o subsidiado para iniciar
nuevas actividades; visas o facilidades para retener calificados estudiantes o
trabajadores extranjeros, o incluso reducción de requisitos burocráticos o
fiscales para el establecimiento de PYMEs. Dentro de esta categoría, tam-
bién se recomienda la institución del Servicio Nacional, obligatorio o volun-
tario (v.g. militar, de médicos rurales para profesionales recién graduados),
así como Cuerpos Voluntarios para diversos fines (emergencias, educacio-
nales, sanitarios, medioambientales). Una variedad de otros mecanismos
incluye créditos fiscales a empresas que contratan trabajadores en épocas de
crisis, políticas que priorizan el apoyo a la investigación y desarrollo, finan-
ciamiento o reducción de regulaciones a empresas y actividades como PY-
MEs, promoción del comercio exterior o de nuevos emprendimientos, etcétera.
2. Promoción controlada de la innovación

Algunas políticas se orientan a atenuar o revertir el proceso de automati-
zación, empleando medidas “cuasi-luditas” como impuestos y regulación,
para hacerla más costosa (o prohibitiva); o incluyen una suerte de “indus-
trialización sustitutiva de robots” al imponer tarifas aduaneras sobre insu-
mos e importaciones cuyos contenidos no hayan sido producidos por hu-
manos. Pero es difícil implementar una política de protección laboral en
economías abiertas, ya que entran en conflicto con los procesos de inte-
gración en mercados competitivos globalizados. Es decir, suponen que de
algún modo, la economía está aislada de la competencia cuando la automa-
tización ocurre fuera de las fronteras. La imagen en espejo de encarecer la
automatización sería reducir el costo del empleo humano, disminuyendo
los impuestos al ingreso personal, los aportes a la seguridad social o los sa-
larios mínimos, lo cual plantea el problema de su deseabilidad económica
y su viabilidad política.
260
3. Regulación de la innovación tecnológica

La regulación de la IA y la robótica plantea nuevos desafíos. En 2015, la
Unión Europea consideró llegado el momento de adoptar acciones con
relación a las cuestiones legales y éticas planteadas por estas nuevas tecnolo-
gías, pese a que los robots no eran todavía una presencia generalizada. Veía
necesaria una profunda revisión de la legislación sobre responsabilidad civil
o daños y perjuicios pero, sobre todo, reconsiderar globalmente las cuestio-
nes éticas asociadas con la total transformación social producida por robots
e IA, a fin de preservar valores humanistas. Hasta tanto pudiera contarse
con legislación expresa y aplicable en esta materia, debían al menos acor-
darse algunos principios éticos que preservaran esos valores.
El gran desafío es poder anticipar, desde el punto de vista de la regu-
lación, el ritmo que adquirirá el desarrollo tecnológico. Y si bien las normas
europeas prevén legislar para los próximos 10 o 15 años, este período pue-
de resultar demasiado breve frente a la velocidad de las transformaciones
que seguramente ocurrirán en ciertas áreas de innovación acelerada. Por
ejemplo, la llamada “convergencia NBIC” en la intersección entre nanotec-
nología (N), biotecnología (B), tecnología de la información (I) y ciencia
cognitiva (C), puede abrir nuevos rumbos a la investigación en robótica. De
aquí, la importancia de revisar los instrumentos legislativos una vez que los
cambios tecnológicos tornan obsoletos los pronósticos corrientes.
4. Cambios en el sistema educativo

Parece inevitable que una “generación perdida”, compuesta por personas
que fueron entrenadas para trabajos al borde de la extinción, tendrá serias
dificultades para hallar empleos ajustados a sus competencias. Para mitigar
en parte estas consecuencias, será necesario enrolar a las universidades y
centros de investigación en la anticipación de estos probables impactos, sub-
sidiando estudios que permitan diseñar estrategias y políticas en tal sentido.
Para posibilitar que los trabajadores desplazados por el cambio tec-
nológico puedan reinsertarse productivamente en la actividad laboral, se
han propuesto políticas de educación a lo largo de todo el ciclo de vida, que
rompen con la idea de que las personas sólo deben recibir educación du-
rante la primera cuarta parte de la vida y en cambio, apuntan a que se con-
vierta en una actividad permanente. Ello supone una valorización diferente
de la educación y un mayor acceso, para que la gente pueda mantener su
competitividad en el mercado laboral. Pueden utilizarse para ello diversos
mecanismos, como créditos impositivos, incentivos individuales, cursos on
line, etcétera. Junto con ello, los gobiernos deberían incrementar su inver-
261
sión en infraestructura y tecnología. La actualización curricular a través de

cambios en sus contenidos, es otro de los mecanismos que se sugieren den-
tro del campo de la educación. Ello supone un mayor énfasis en los cam-
pos de la ciencia, la tecnología, la ingeniería y las matemáticas, esenciales
en un mundo cuyo ritmo de innovación torna rápidamente obsoletos a los
conocimientos y las tecnologías educativas. También se propone mayor ex-
perimentación educacional, otorgando mayor énfasis al modelo de escuelas
orientadas al aprendizaje de destrezas y conocimientos prácticos, en lugar
de la educación tradicional enciclopédica. La expansión de la educación
en línea y cursos abiertos (MOOCs) también constituye una oportunidad
de mayor experimentación, así como la incorporación de la robótica en la
enseñanza. Finalmente, se ha propuesto mejorar la capacidad de la mente
humana a través de interfaces con computadoras.
5. Reestructuración del sistema tributario

Para promover la innovación, ciertos sistemas tributarios admiten una de-
preciación acelerada de equipamiento automatizado, lo cual no es posible
con los salarios pagados a seres humanos. Al incentivar la robotización, estas
medidas impactan sobre la recaudación tributaria, ya que los robots no con-
sumen ni pagan IVA o impuestos a los consumos o a los ingresos. Tampoco
aportan a la seguridad social. Esta reducción en los ingresos fiscales suele
no compensarse con mayores tasas impositivas a empresas.
El Parlamento Europeo, a propuesta de Bill Gates, consideró la in-
troducción de un impuesto a los robots basada en este mismo tipo de razo-
namiento. Pero en 2017, votó en contra de esta iniciativa, aduciendo que
reduciría la inversión en innovación. En cambio, Corea del Sur reduciría
los subsidios a las industrias que invirtieran en automatización, lo que de
hecho equivaldría a mayor tributación y ha sido considerado el primer robot
tax del mundo.
En disidencia con la propuesta de gravar a los robots, se aduce que la
innovación en Occidente ha sido inusualmente baja. Los salarios se han es-
tancado, especialmente entre los trabajadores de menor calificación y edu-
cación. Un impuesto como el que se propone tendría un efecto negativo
sobre la posibilidad de avanzar en el desarrollo tecnológico y mejorar los
salarios de los trabajadores con mayor calificación. No solo se perderían los
ingresos tributarios resultantes de la sustitución de trabajo humano por ro-
bots; también aumentarían los gastos estatales para compensar la creciente
desocupación.
262
6. Políticas de compensación social

Dentro de esta estrategia, se incluye la provisión de apoyos económicos
transitorios y redes de seguridad social, seguros de desempleo o subsidios
al salario. Este enfoque es una respuesta al sesgo distributivo que genera
la automatización pero presupone la existencia de un sector suficiente-
mente productivo como para proporcionar los recursos a redistribuir. Los
programas de empleo garantizado, utilizados generalmente en períodos de
estancamiento económico para asegurar un ingreso mínimo a todo desem-
pleado, pueden consistir en el reentrenamiento laboral, el pago de asigna-
ciones universales por hijo en edad escolar u otros beneficios de protección
social.
Las iniciativas de redistribución de ingresos y riqueza también inte-
gran el inventario de mecanismos para morigerar el desempleo producido
por la innovación tecnológica. Dos de ellos son los más difundidos: 1) el
ingreso mínimo garantizado a todo ciudadano y 2) los programas sociales
inteligentes. El primero, que se otorga sin exigir trabajo en compensación
por el ingreso recibido, suele ser criticado con el argumento de que mina
la ética del trabajo, relaja los lazos sociales, crea una subclase social aliena-
da y crea resentimiento en la población llamada a financiar los subsidios.
Por su parte, los programas sociales suelen justificarse por razones éticas
y la necesidad política de evitar desbordes sociales en situaciones de pe-
nuria económica. Algunas iniciativas apuntan a establecer programas que
no cumplan solo el objetivo de asegurar un mínimo de subsistencia a las
familias beneficiadas, y en cambio incentiven la participación en programas
de medio ambiente, educación continua, cuidado infantil, arte, música o
trabajo voluntario, los cuales mejoran la autoestima de los beneficiarios y
evitan el estigma social de la inactividad.
Conclusión
En definitiva, la automatización debería permitir trabajar mejor con menos
esfuerzo. Las ganancias de productividad de la automatización deberían ser
parte de un debate, no solo sobre cómo organizar el tiempo de trabajo de
la mejor manera, sino también sobre la redistribución de la plusvalía gene-
rada por la mayor productividad tecnológica. Esto sería lo deseable. De lo
que no cabe duda es que la intervención del Estado será decisiva para que
ese futuro escenario sea posible.
263
Analítica de Datos: el corazón de la

transformación digital del Estado
Diego Pando
Eduardo Poggi
Introducción
El veloz e intenso desarrollo de las tecnologías de información de los úl-
timos años ha provocado que los datos hayan pasado de ser escasos a ser
masivos y heterogéneos a partir del volumen de producción, la velocidad
en que son transmitidos, la variedad de fuentes (los propios sistemas de los
organismos públicos, otras fuentes públicas y fuentes no tradicionales como
redes sociales, satélites, cámaras, sensores, etc.) y la diversidad de tipos (nú-
meros, textos, imágenes, audios, videos).
En este sentido, el objetivo del presente trabajo consiste en plantear
la importancia que tiene para los organismos públicos la generación, ex-
tracción y uso de datos para mejorar el proceso de toma de decisiones y, al
mismo tiempo, explicitar los principales desafíos que esto conlleva.
1. Los datos como materia prima

En 1853, una fuerte epidemia de cólera atacó a Londres, una de las ciuda-
des de ese entonces más pobladas y con mayor índice de urbanización del
mundo. Sólo en el barrio de Soho, de medio kilómetro de diámetro, se pro-
dujeron cerca de 700 muertes en menos de una semana. Las autoridades
creían que la propagación de la enfermedad se daba a través del aire conta-
minado con olores hediondos producto de los desechos industriales y de la
población. Sin embargo, John Snow, un médico anestesiólogo local, logró
descubrir que los contagios se producían de una manera diferente a partir
265
de la utilización de un mapa sobre el cual empezó a georreferenciar el lugar

de residencia de las personas que habían muerto. Producto de este traba-
jo de campo, Snow pudo confirmar que las víctimas habían ingerido agua
de una misma bomba pública. Dado éste descubrimiento, el médico pudo
convencer a las autoridades que debían clausurar esa fuente de contagio
para evitar la propagación de la epidemia. Ese método geográfico conocido
como “mapa del cólera” marcó el comienzo de la epidemiología moderna.
De no haber contado con este descubrimiento, consecuencia de un “nuevo”
método / tecnología de geolocalización, las autoridades de entonces hubie-
sen tomado un camino equivocado en la gestión de la crisis.
Pasaron casi 170 años de esta historia que tiene, al menos, tres im-
portantes aristas a los fines de este artículo: la importancia del uso de datos
como evidencia para la toma de decisiones públicas, la ruptura de la infe-
rencia abductiva por una inductiva y el uso de la visualización como herra-
mienta de análisis.
La novedad más importante de los últimos tiempos consiste en la
generación, extracción y uso de un tipo particular de materia prima: los
datos. El fenómeno del volumen, la velocidad y la variedad de datos, cono-
cido genéricamente como Big Data, constituye un insumo central e inédito
a partir del cual el aparato estatal puede de manera decisiva mejorar su
eficacia y eficiencia y, de esta manera, estar en sintonía con las profundas
transformaciones políticas, económicas y sociales características de nuestras
sociedades.
En particular, hoy el mundo genera tantos datos que su procesamien-
to está fuera del alcance humano, por lo cual muchas veces no queda más
remedio que delegar su gestión en algoritmos. Es más, el control de lo que
hacen o dejan de hacer dichos algoritmos también suele escapar a las capa-
cidades humanas, con lo cual se “delegan” en meta-algoritmos que evalúan
los demás algoritmos. Como si esto fuera poco, la forma en que estos algo-
ritmos son desarrollados tiene características disruptivas con las prácticas
establecidas de trabajo, implicando enormes desafíos (Harari, 2018).
2. Hacia el paradigma data-driven

En los últimos años, y fundamentalmente a partir del gran caudal de da-
tos, tomó fuerza el paradigma data-driven o guiado por datos en el cual se
utilizan algoritmos genéricos que toman grandes cantidades de datos y los
exploran para descubrir regularidades, patrones, reglas predictivas y simi-
litudes que permitan de alguna manera encontrar y/o explicitar “conoci-
miento” oculto en los datos.
266
En el paradigma data-driven, la materia prima para la elaboración

de algoritmos (en este caso denominados “modelos”) son los datos. El fe-
nómeno del Big Data, sumado a los avances de la informática y a nuevas
investigaciones, está en la base de los actuales modelos que, por ejemplo,
traducen textos de un idioma a otro, predicen enfermedades, mejoran la
infraestructura urbana en base al análisis de la movilidad de los ciclistas,
atienden contribuyentes a través de asistentes conversacionales virtuales,
predicen deserciones escolares, entre una infinidad de aplicaciones de uso
cotidiano.
La aproximación data-driven es la base del Aprendizaje Automático,
área de la Inteligencia Artificial (una especie de hija predilecta) que se hizo
famosa cuando saltó del ámbito académico al mundo de la gestión con la
denominación Minería de Datos de la mano de otras disciplinas como la
estadística, la econometría, la matemática aplicada, la gestión de datos, la
visualización, la teoría de juegos y la genética. Con los años y las modas todo
esto fue sintetizado bajo el nombre de Analítica de Datos, concepto que
utilizaremos en este trabajo.
Los protocolos, metodologías y prácticas profesionales de la informá-
tica clásica y de la Analítica de Datos son diferentes. Si bien tienen obvia-
mente puntos en común (ambas usan datos y usan computadoras para su
trabajo, por ejemplo), la lógica es diferente: la primera desarrolla progra-
mas que manipulan datos, mientras que la segunda manipula los datos para
inferir modelos.
En la informática clásica el objetivo primario de los programas es al-
macenar representaciones digitales de eventos: tal día, a tal hora, tal perso-
na pagó $X en concepto de cancelación de tal factura de tal servicio. Dichos
datos son utilizados posteriormente por la organización dueña del sistema
(o, por lo menos, de los datos) para obtener información que minimice su
incertidumbre a la hora de detectar morosos, generar su balance contable,
pagar impuestos, etc. En este uso tradicional, los datos de la organización
son utilizados para generar información para la toma de decisiones con un
tratamiento de tipo transaccional.
Sin embargo, como dijimos, el mundo de los datos cambió radical-
mente. Ahora a los datos generados por los sistemas de información orga-
nizacionales se deben sumar los datos registrados por millones de personas,
sensores, cámaras, teléfonos inteligentes, cajeros automáticos y cualquier
otro dispositivo interconectado a través de los cuales se dejan huellas digita-
les que quedan a disposición de las organizaciones con la posibilidad de ser
transformadas en información.
A diferencia de una encuesta sistemática, los datos masivos son anár-
quicos y espontáneos (Sosa Escudero, 2019). Es decir, los datos no fueron
generados por el propósito de crearlos, como en las respuestas a una en-
267
cuesta tradicional, sino como resultado de otra acción (compartir un men-

saje en redes sociales, pagar con una tarjeta de crédito, entrar a un sitio web,
etc.). Tradicionalmente los datos digitales se conciben como una planilla
electrónica con columnas homogéneas que en las filas contienen caracte-
res, fechas, cantidades, importes, códigos, etc. Hoy los datos digitales toman
a la vista formas diferentes: las cámaras dejan imágenes o videos; los dife-
rentes sensores dejan innumerables formas de representar lo que miden;
las personas dejamos textos, hipertextos con abreviaturas, emoticones, pala-
bras mal escritas e infinidad de formas de expresión visual que no aparecen
en los diccionarios. Internamente todos estos formatos digitales terminan
siendo números que una computadora interpretará como pueda o como la
semántica que le demos la guíe.
Así, hoy los datos tienen un valor potencial aunque la forma en que
van a ser utilizados no esté clara. En Analítica de Datos, los resultados más
interesantes se dan por la combinación de datos de orígenes diversos que
ningún grupo de desarrolladores definió jamás. Las combinaciones más ex-
trañas de datos han dado resultados sorprendentes. La mezcla de las más
diversas fuentes es la que permite a los modelos descubrir conocimiento
escondido en los mares (o ríos caudalosos) de datos, con un tratamiento
masivo basado en los grandes números.
3. Principales características de las prácticas de Analítica de

Datos
Existen desafíos ya trabajados por la literatura para la gestión de datos ma-
sivos orientada a responder preguntas y/o formular hipótesis a partir de
técnicas de modelamiento y análisis. Uno de ellos es la privacidad, dada la
importancia de conciliar la precisión de los algoritmos con un adecuado
uso de datos, en especial cuando se trata de datos sensibles de las personas.
Otro desafío es la disponibilidad de profesionales especialistas en utiliza-
ción de múltiples fuentes de datos de diferentes orígenes para explorar,
generar preguntas, realizar análisis de escenarios y cuestionar supuestos y
procesos existentes (los denominados científicos de datos). En este apar-
tado haremos referencia a otros cuatro desafíos que consideramos que las
prácticas y productos de la Analítica de Datos (AD) deben tener en cuenta.
El primer desafío podríamos denominarlo caja negra. En los inicios
de la AD los algoritmos descubrían reglas interpretables por las personas.
Utilizaban miles de datos como materia prima y relacionaban decenas de
atributos que permitían predecir con buena precisión si, por ejemplo, de
acuerdo a los antecedentes financieros de una persona correspondía el
otorgamiento de un crédito. En general los modelos generados eran en-
268
tendibles por humanos y tenían la capacidad de explicar porqué habían

tomado una decisión y no otra. Actualmente los algoritmos de la AD pue-
den llegar a producir modelos incomprensibles. Los datos que dan forma a
estos algoritmos se cuentan en miles de millones y los atributos de a miles.
Los modelos que se descubren a partir de estos datos son tan complejos
que muchas veces escapan a toda capacidad humana de interpretación y
los algoritmos tampoco son capaces de explicar la racionalidad de la de-
cisión. Esto se debe en particular a que la capacidad de explicación de las
decisiones no es una premisa de diseño, lo que produce modelos cada vez
más opacos y complejos. Los originales árboles de decisión hoy se han con-
vertido en enormes “bosques aleatorios” o complejos cálculos bayesianos o
redes de redes (neuronales) conocidas como Deep Learning. El riesgo es
claro: si delegamos decisiones importantes en algoritmos de esta naturaleza,
perdemos capacidad para explicar la racionalidad que las sustentan.
El segundo desafío de la AD es el autoaprendizaje. La definición clá-
sica del Aprendizaje Automático (como dijimos, área de la Inteligencia Arti-
ficial y base de la AD) dice que el modelo aprende si, a fuerza de repetir una
tarea, la realiza cada vez mejor a partir de analizar la evidencia (su experien-
cia). Esta definición requiere de un modelo, de una tarea, de la evidencia
que va dejando su propio accionar y de una medida de performance que
le permita medir qué tan bien está haciendo su tarea. Los modelos pueden
estar sujetos a cambios continuos, leves o profundos, dependiendo de cómo
cambien los datos, o lo que éstos representan. Si la evidencia cambia, los
sistemas detectarán que los modelos deben adecuarse a las nuevas circuns-
tancias. Por lo tanto, el comportamiento de los modelos generados inducti-
vamente no es permanente dado que por su propia naturaleza se adecúan a
las nuevas situaciones. La diferencia principal de los algoritmos de AD res-
pecto a los algoritmos de la informática clásica es que su comportamiento
se modifica continuamente a partir de los datos que recibe.
El cambio constante y la automatización de los procesos de AD gene-
ra una creciente distancia de las decisiones algorítmicas (tercera caracterís-
tica). Hace unos pocos años, los mineros de datos aplicaban metodologías
de desarrollo en las que preparaban los datos, generaban modelos, los tes-
teaban, realizaban cambios y volvían a empezar hasta encontrar uno bueno.
Este proceso iba dejando evidencia digital que pudo usarse para alimentar
modelos que observan la generación de modelos. La práctica de la AD va
cambiando rápidamente y se van automatizando los propios procesos de
elaboración de modelos. Buena parte de la producción de modelos de AD
se va alejando cada vez más de la manipulación humana y va dejando que
otros modelos denominados meta-algoritmos vayan tomando el mando. Por
lo tanto, controles, intervenciones, ajustes, etc., quedan fuera del alcance
269
de las capacidades humanas y son delegados en otros modelos que toman

las decisiones.
El cuarto desafío está dado por los sesgos. Los datos como materia
prima, son representaciones de hechos pasados generados de una forma
determinada. Muchos de estos datos fueron representaciones de acciones
humanas con toda su impronta de creencias, costumbres, valores, conoci-
miento y estados de ánimo. Decisiones tomadas en el pasado por humanos
en un contexto definido fueron abstraídas en pocos datos que representan
el hecho. Luego esos datos son tomados por algoritmos que los usan para
definir su propio comportamiento, a imagen y semejanza de sus predeceso-
res. Precisamente ésta es la idea base: los algoritmos aprenden del pasado
para hacer mejor las tareas que hoy realizan las personas, con lo positivo y
lo negativo que ello puede implicar. Por ejemplo, si en el análisis de can-
didatos para ocupar una posición hay en la evidencia una predisposición a
elegir hombres antes que mujeres, esto quedará plasmado en el algoritmo.
Si al caudal de datos aportados por el Big Data, cuya veracidad debe
ser puesta a prueba, le sumamos las características explicitadas en este apar-
tado, obtenemos una combinación de riesgo potencial alto y disruptivo para
las prácticas burocráticas típicas de los aparatos estatales. El ámbito privado
tiene menos restricciones y riesgos que el sector público, al mismo tiempo
que ha ido generando con los años prácticas, protocolos y estructuras orga-
nizacionales para mantener las características de la AD bajo control. Es de-
cir, una empresa puede utilizar los modelos basados en datos con las carac-
terísticas descritas para, por ejemplo, verificar que un producto cumple con
la calidad adecuada o no, un cliente es rentable o no, cuál empleado debe
recibir un bono y cuál no, con restricciones y riesgos mucho más acotados
en comparación con un organismo público que tiene lógicas y requisitos
mucho más exigentes al momento de decidir, por ejemplo, si un beneficio
es denegado a un ciudadano o si un trabajador es ascendido. Como es de
imaginar, los riesgos relacionados con los problemas de transparencia, la
falta de procesos explícitamente definidos y los sesgos negativos son altísi-
mos en el ámbito público en comparación con el privado.
6. El impacto de los datos en las estructuras organizacionales

En los últimos años, las organizaciones con mayor uso intensivo de Tecno-
logías de la Información (TI) fueron reconfigurando roles a partir de la
revolución en el mundo de los datos. En este contexto, el rol del CIO (Chief
Information Officer o responsable de tecnología) se ha orientado cada vez
a la compleja gestión de infraestructura y provisión de servicios de TI (siste-
mas de información incluidos). Por otro lado, se creó el rol de CDO (Chief
270
Data Officer o responsable de datos) a partir de la consideración de que los

datos son un activo tan importante en las organizaciones que su gobierno
y su tratamiento requieren de una estructura específica que, junto al CIO,
reporta a la máxima autoridad de la institución. Asimismo, se creó el rol de
CISO (Chief Information Security Officer o jefe de seguridad) por conside-
rar que la protección de los datos deja de ser un problema de las áreas de
TI para tener incumbencia institucional. El CISO se suele articular también
con el CIO y el CDO (Deloitte, 2016).
Finalmente apareció el rol de CDxO (Chief Digital Transformation
Officer o jefe de transformación digital) al considerarse que la apropiación
de nuevas tecnologías es la que guía y transforma la gestión incluso las fun-
ciones esenciales de cualquier organización. Este rol es el responsable de
imaginar el futuro de la organización a partir de la apropiación de tecno-
logías, las cuales pueden ser nuevos sistemas de información (potestad del
CIO), nuevos servicios basados en datos o la incorporación de “gadgets”
que provee la industria de TI (Alexa de Amazon, Watson de IBM, el sistema
Quirúrgico Da Vinci, por nombrar solo algunos ejemplos) y pueden ali-
mentarse con la evidencia institucional para determinar su comportamien-
to (potestad del CDO).
En particular el CDO pasa a comandar las prácticas propias de la AD,
cuya misión es llevar y mantener a la institución en un paradigma data-dri-
ven. Grandes y medianas empresas privadas e incluso organismos públicos
han apropiado las prácticas de AD y las utilizan para sustentar sus decisiones
basadas en evidencia, aprovechando la masiva cantidad de datos digitales
que poseen en sus reservorios organizacionales. Una tarea relevante del
CDO es la denominada gobernanza de datos. Las enormes cantidades de
datos deben ser organizadas, limpiadas, ordenadas, clasificadas y validadas.
Como toda materia prima, los datos deben pasar por un riguroso control
de calidad dado que el uso de los datos directos de la fuente suele tener
resultados malos.
La AD, responsabilidad de CDO, tiene una fuerte relación con las
áreas de los CIO y los CISO. La infraestructura, la capacidad de almacena-
miento y procesamiento y los datos organizacionales utilizados por AD son
potestad del CIO. Todo el contexto de los datos, sobre todo cuando se trata
de datos sensibles o bajo la protección de leyes específicas, debe estar bajo
la mirada del CISO. Y, como hemos visto, muchas de las innovaciones que
puede proponer un CDxO también estarán moldeadas por los datos institu-
cionales administrados por el CDO.
En nuestro país, la Administración Federal de Ingresos Públicos es
un caso interesante de transformación organizacional para la apropiación
de las prácticas de AD. Esta organización fue adoptando en los últimos años
estructuras y roles en sintonía con los nuevos desafíos. Así, el área responsa-
271
ble de la seguridad informática se escindió del área gestionada por el CIO y

pasó a depender de la máxima autoridad del organismo. De forma análoga,
el área responsable de inteligencia de negocios siguió el mismo camino
creándose la Dirección de AD. Durante 2019 hubo un intenso trabajo para
conformar el área con profesionales de diversas formaciones y cubrir roles
orientados a la gobernanza de datos, generación de modelos y producción
de reportes inteligentes. Diversos proyectos de fiscalización inteligente ba-
sada en la evidencia digital fueron desarrollados en esta Dirección de AD
(Poggi, 2020).
7. Reflexiones finales
A pesar de que normalmente cuentan con grandes volúmenes de datos, las
organizaciones públicas no acompañaron la evolución de las técnicas rela-
cionadas a la AD de los últimos años. Si bien es cierto que la gestión pública
no debe ir detrás de modas y debe darse tiempo para pensar las respuestas
adecuadas a los cambios que se generan en la sociedad, estos tiempos son
cada vez más cortos y los riesgos que se presentan por la escasa acción son
cada vez más altos.
En este sentido, y yendo más allá de las conocidas formas de recolec-
tar, publicar y utilizar datos por parte de los gobiernos, las cuales sirvieron
para generar aplicaciones para enfrentar la pandemia del COVID-19, las
experiencias documentadas sobre AD en el sector público latinoamericano
son pocas, aisladas y producto más bien de iniciativas individuales de deter-
minados organismos.
Fortalecer el Estado nos exige una gestión pública crecientemente
basada en datos y evidencias. El sector público todavía tiene un largo ca-
mino por recorrer para afrontar su gestión con prácticas organizacionales
adecuadas. Pero vale la pena el recorrido dadas las potencialidades y los
desafíos existentes.
Bibliografía
Deloitte (2016): “The evolving role of the chief data officer in
financial services: From marshal and steward to business strate-
gist”. Disponible en https://www2.deloitte.com/ba/en/pages/finan-
cial-services/articles/the-evolving-role-chief-data-officer-financial-servi-
ces.html
272
Harari, Yuval Noah (2018): 21 lecciones para el siglo XXI, Editorial

Debate, Buenos Aires.
Poggi, Eduardo (2020): “En ciencia de datos hay una conversación
constante con la información”, entrevista realizada para Neurona
BA, Buenos Aires, marzo. Disponible en http://neurona-ba.com/
en-ciencia-de-datos-hay-una-conversacion-constante-con-la-informacion/
Sosa Escudero, Walter (2019): Big Data, Siglo XXI Editores, Buenos
Aires.
273
La política de salud para el

abordaje del Covid-19
Ana María Planella
1. Principios rectores
Los principios rectores de una política de salud en tiempos de pandemia
deben ser concebir a la salud como un derecho ciudadano, pensar a la par-
ticipación ciudadana por su calidad y poner énfasis en la desigualdad para
disminuir las desigualdades.
1.1 La salud como un derecho ciudadano

En Argentina es necesario mejorar el servicio público de salud centralizado
en los derechos ciudadanos, como forma de asegurar el bien salud a través
del respeto a la dignidad de las personas.
El Gobierno Abierto plantea ideas básicas: a) la participación y apro-
vechar el conocimiento y la experiencia del usuario; b) la transparencia; y
c) la colaboración. Esto implica la modernización del Estado e inclusión
digital. De acuerdo a ello podemos considerar la mejora del servicio público
de salud.
Una limitación del gobierno abierto es la forma poco democrática de
gestión, tan típica del Sistema de Salud. Otras limitantes están referidas a la
integración de procesos y servicios, debido a que cada servicio es un feudo.
275
1.2 La participación ciudadana por su calidad y no por su

cantidad
Una transformación cualitativa de la participación depende no tanto de la
tecnología, sino de la organización y el trabajo en red para modificar proce-
sos y modelos organizacionales. Los hospitales actualmente son para todos
y sostenidos por el Estado y la seguridad social. El cambio organizacional
debe ser a través del sistema integrado de redes. La completa comprensión
de la lógica del cambio depende siempre de la percepción retrospectiva.
Se pueden dar posibles futuros que están contenidos en las disposiciones y
tendencias del presente.
1.3 La equidad para la disminución de las desigualdades

Se debe tener en cuenta la equidad en el abordaje de la pandemia y reorga-
nizar asistencialmente el sistema de salud.
Hay tres ejes a tener en cuenta:
a. Equidad y derechos:
La equidad debe estar basada en derechos. Así debe haber equidad en el
derecho a la salud. La calidad no está en la prestación ni en lo que hace la
población sino que está en el vínculo entre lo que uno hace y el paciente
(ciudadanos más formados, es decir, lo que la población sabe sobre salud).
La subjetividad del usuario implica el momento de verdad. En-
tre el técnico y el usuario se genera el conocimiento participa-
tivo.
b. Equidad en la protección frente a los riesgos:
Equidad en el riesgo de enfermar/morir implica a la prevención. La pre-
vención atenúa la exposición a los riesgos.
Los dispositivos de carácter preventivo son el barbijo, la cuarentena
y la visión más amplia de la vacuna que contempla los factores protectores.
El dispositivo de carácter preventivo debe contemplar el derecho a
la salud bio-psico-social y ecológica. Se pueden vulnerar los derechos en
cualquiera de esos cuatro ámbitos.
c. Equidad en la distribución del saber y del poder:

Existe asimetría del poder en la relación médico-paciente. En esta rela-
ción se deben democratizar los saberes del profesional de la salud hacia el
paciente.
276
Como toda la atención es experimental por ser una enfermedad nue-

va, se debe realizar el consentimiento informado, el cual consiste en infor-
mar los riesgos que puede tener el paciente con el tratamiento clínico y
transferirle cómo manejarse en el auto-cuidado.
Al sistema de salud es importante considerarlo como una organi-
zación que aprende. El sistema de salud se debe reorganizar teniendo en
cuenta al equipo de salud y las políticas de salud deben abordar la pande-
mia con revisión continua de la atención de esta enfermedad nueva pero
con mejora institucional en función de la asistencia de la población.
2. Problemas de salud en Área Metropolitana de Buenos Aires

(AMBA)
Los problemas que se perciben desde el equipo de salud y desde los pa-
cientes son la demanda espontánea y la inducida por el equipo de salud (la
parte visible del témpano).
Los problemas que no se perciben son la demanda oculta y reflejan
los problemas sociales (el tempano sumergido en el agua).
Los principales problemas de salud prevalentes son:
1.1 COVID-19
La vigilancia epidemiológica detecta casos para la atención adecuada de los
pacientes y la implementación de las medidas de investigación, prevención
y control tendientes a reducir el riesgo de diseminación de la infección en
la población.
1.2 Aumento de la desnutrición en chicos 0-10 años

La desnutrición influye en la morbilidad y mortalidad infantil, así como en
la prevalencia de enfermedades crónicas y puede generar daño cerebral
irreversible.
La desnutrición en la niñez se da en zonas de desigualdad socioeco-
nómica, con graves problemas de vivienda y en el acceso a servicios públicos.
277
1.3 Dengue
Es una enfermedad viral que se transmite a través de la picadura de un mos-
quito hembra infectado, no de persona a persona. Existen cuatro serotipos
de virus del dengue y cuando una persona contrae uno de los serotipos,
queda inmunizada contra ese serotipo, pero puede infectarse con los otros
tres.
A partir de una segunda infección, puede presentar las formas graves
de la enfermedad. La prevención es la eliminación de los recipientes que
contengan agua (criaderos de mosquitos).
3. Hacia la reestructuración del sistema público

Para resolver los problemas de salud en AMBA se plantea la reestructura-
ción del sistema público. Algunos elementos a tener en cuenta son:
• El sistema de salud actúa como una sala de situación entre el centro de

salud (primer nivel de atención), el hospital (segundo nivel de aten-
ción) y las redes de lo local (municipio) o de la provincia.
• Acceso a medicamentos: es importante adaptar al usuario la medica-
ción y accesibilidad en la atención
• El sistema de salud: requiere la integración de la red de hospitales con
los centros de salud
• Modelo de financiamiento: análisis de cada región sanitaria de la pro-
vincia, en función de la ley de co-participación. Es importante sostener
el financiamiento privilegiando el primer nivel de atención (centro de
salud) para prevenir el COVID-19.
• La dispersión de precios de los medicamentos debe ser ordenada
• Se debe seguir la ley de prescripción de medicamentos por genérico
• Salud mental: poner el acento en los consumos problemáticos. Avanzar
en la desmanicomialización significa que se debe trabajar en red y ge-
nerar dispositivos comunitarios
• En los hospitales generales, las salas de internación deben equiparse
con red Wifi que permite la asistencia remota y facilita el contacto de
los pacientes internados con sus familiares, a través de videollamadas
• Las salas de rehabilitación, junto a las de UTI (Unidad de Cuidados
Intensivos o Terapia intensiva) y UCIM (Unidad de Cuidados Interme-
dios), son lugares con atención en forma presencial, brindada por psi-
cóloga/os conteniendo lo afectivo de la pandemia
• Asistir y acompañar al equipo médico en situaciones de estrés con talle-
res para el equipo de profesionales que está en la primera línea.
278
• Importancia de la prevención primaria

• Respuestas regionales para prevención secundaria y terciaria
• Planificación estratégica y participativa, sustentada desde la inves-
tigación en función de abrir canales institucionales comunitarios
legitimados
• La tecnología informática en salud debe contribuir a reformular el sis-
tema. Así, por ejemplo, la historia clínica debe ser digitalizada.
• La salud es una construcción colectiva entre el equipo de salud inter-
disciplinario y la comunidad. Cada municipio de acuerdo a cómo está
constituido debe implementar diferentes modelos para manejarse en la
organización de la salud.
• El abordaje de la atención atraviesa a los trabajadores de la salud y a la
comunidad, por esto es necesario trabajar en red. Los recursos deben
ser móviles según dónde se genere el problema. De ahí la importancia
de los tráileres.
Conclusión
El sistema de salud se debe reorganizar teniendo en cuenta al equipo de
salud y su capacitación- acción dado que todo se realiza en el aquí y ahora
y las políticas de salud deben abordar la pandemia con revisión continua
de los hallazgos respecto a la atención de esta enfermedad nueva pero con
continuidad en las mejores formas de abordaje y asistencia de la población,
con cobertura de los pacientes, los profesionales y la comunidad en general
para su mejor bienestar en la salud.
279
Del teletrabajo al teleservicio. Entre las

viejas anomalías y la nueva normalidad
en el diseño de la decisión pública
Noemí Pulido, Mercedes Llano y Mercedes Iacoviello
Diversos autores vaticinan que el desarrollo exponencial de la tecnología

expande una metamorfosis copernicana tanto en el mundo del trabajo
como en las modalidades de gestionar lo público. Numerosas proyecciones
centraron los esfuerzos modernizadores en la agenda de gobierno electró-
nico en menoscabo de la agenda administrativa, cuya priorización quedó
postergada y opacada ante el atractivo del impacto digital. Fuera de todo
cálculo previo, la expansión global del COVID 19 aceleró e intensificó a un
ritmo inusitado un proceso de tecnologización del accionar público, ya en
lenta gestación, especialmente en ciertos ámbitos y niveles de gobierno. La
inesperada realidad hizo de la digitalización la norma y, con ello, introdujo
intempestivos cambios en materia de gestión de las personas, cuyos cimien-
tos eran ya frágiles para su adecuado desarrollo previo a la crisis sanitaria.
Los gobiernos se vieron constreñidos a internalizar estas innovacio-
nes y ponerlas al servicio de la lucha contra el flagelo de la pandemia, en un
contexto de crisis en el que la ciudadanía, especialmente en una región con
tradición hiperpresidencialista como la argentina, demandaba un estado
omnipresente que resolviese todo, independientemente de la disponibili-
dad de recursos fiscales y de sus capacidades. El estado debió desplegar una
pluralidad de herramientas para liderar el manejo de una crisis social que
reviste una altísima complejidad (Cortázar, 2020).
281
En tal sentido, la propagación de la pandemia ha empujado a las ad-

ministraciones públicas a un protagonismo sin precedentes en la provisión
de servicios masivos en materia de salud, seguridad, educación, protección
de segmentos vulnerables, reordenamiento del espacio y la vida pública.
Esto ha implicado la reorganización espacial y virtual de prácticamente to-
das sus prestaciones. Las competencias organizativas se han tensionado has-
ta su límite, e incluso se han visto desbordadas por la imposibilidad de tener
planificada la demanda agregada derivada de la emergencia, que resulta
por definición incalculable. Esta generación de decisores públicos no había
experimentado antes la espiralización de decisiones que requeriría dar res-
puestas acordes al compás y la velocidad del esparcimiento de la pandemia.
El súbito reacomodamiento de prioridades gubernamentales y la
abrupta ruptura de las rutinas estatales clásicas en el contexto de crisis, han
dejado al desnudo las débiles capacidades estatales para el despliegue de
una multiplicidad de tareas que el estado debió asumir ante el nuevo esce-
nario, incluyendo las funciones consideradas esenciales. Las fallas del esta-
do se evidenciaron, con fulgor, en un marco en el que el margen de error
resulta inaudito ante los potenciales costos sociales y sanitarios que repre-
sentan decisiones públicas desacertadas (Cortázar, 2020).
La gestión pública remota, sujeta al alcance de la conectividad, ha
sido el eje del oleaje innovador en materia procedimental. Ello ha gene-
rado formatos asimétricos y parciales de gestión virtual, que han tornado
evidente el “apagón administrativo” o suspensión de aquellos servicios en
los que faltó la capacidad, la tecnología de la gestión remota o el liderazgo
de la organización laboral que ella conlleva. Aunque el estado se trasladó
de las oficinas públicas al seno de los hogares, su capacidad de penetración
infraestructural a lo largo del territorio quedó trunca a raíz de la brecha
digital imperante, afectando a los sectores más vulnerables. Este mapa ha
dado lugar a la configuración de lo que O Donnell (2008) denominó zonas
marrones, pero caracterizadas ya no por el tenue alcance del sistema legal,
sino por la desconexión digital. De este modo, la virtualización del accio-
nar gubernamental ha dejado al descubierto las profundas desigualdades
sociales que atraviesan a nuestros países y las frágiles capacidades estatales
existentes tanto para conducir la emergencia como la cotidianeidad de la
vida pública.
Pero más allá de esas debilidades que el devenir de la pandemia ha
dejado traslucir, la repentina virtualización del accionar estatal se ha cons-
tituido en la base de las hipótesis, muchas de ellas entusiastas, de futuras
“nuevas normalidades”. Sin embargo, con la traducción de vías presenciales
a virtuales no se salda automáticamente el legado anacrónico de las “viejas
anormalidades” de la gestión de asuntos públicos. Las modalidades de ad-
ministración emergentes para mitigar los efectos de la pandemia, lejos de
282
hacer tabula rasa del pasado, convergen con procedimientos, prácticas in-
formales y patrones culturales enquistados en la dinámica estatal y política.
El “hacia dónde va” la administración no puede ser disociado del “de
dónde viene”. El patronazgo, el corporativismo y la excesiva rigidización
han moldeado las trayectorias de reformas administrativas regionales, fa-
voreciendo la inestabilidad, superposición y fragmentación de los cambios
institucionales. La deformidad (el fenómeno sobra-falta) (Oszlak, 2020) y
la politización de la burocracia reflejan esa arraigada y, a veces, inquebran-
table herencia. La institucionalización parcial de meritocracias, ya sean más
clásicas o más flexibles, operan como condicionantes del arraigo y la soste-
nibilidad de la gestión remota.
La tensión entre lo viejo y lo nuevo ha conducido a diversos expertos
a plantear si estamos frente a un punto de inflexión o a un paréntesis en las
formas de gestionar lo público. Este dilema da lugar, al menos, a la proyec-
ción de tres escenarios posibles. Un primer escenario plantea un retorno a
la “normalidad convencional” en el que, una vez superada la emergencia,
se reanuden las prácticas habituales y, a lo sumo, todo siga su curso ordina-
rio, pero con mayor distancia física, barbijo y alcohol en gel. Un segundo
escenario, de “nueva normalidad anómala” en la que los vicios instalados
se amalgamen con el uso de las nuevas tecnologías al servicio del control
político de los individuos. Y dejamos para el final como tercer escenario
posible una “nueva normalidad virtuosa” en el que los cambios disruptivos
atemperen, y en el mejor de los casos destierren las viejas anomalías.
Algunos especialistas son proclives a avizorar una “nueva normalidad
convencional”, equivalente o idéntica a la realidad administrativa pre-CO-
VID 19. La gestión virtual se disiparía para reinstalar las antiguas prácticas
presenciales, sin mayores cambios, más que la realización de ocasionales
reuniones remotas y el eventual uso de protecciones sanitarias. Lo aprendi-
do al ritmo vertiginoso de la emergencia se desanda a la misma velocidad,
prevaleciendo el peso de las corporaciones y las costumbres. En este caso,
el teletrabajo sólo habría representado un traslado provisorio de las rutinas
estatales a los domicilios particulares de los servidores. El cambio se circuns-
cribe a confinar el trabajo público en las casas, reproduciendo la misma ló-
gica de apego a los procedimientos y de desapego a las demandas públicas.
Una vez superada la emergencia sanitaria, la agenda electrónica y la de mo-
dernización administrativas seguirán avanzando de manera desacoplada.
Otros plantean que la pandemia podría decantar en una “nueva nor-
malidad anómala” en la que lo peor del pasado confluya con la desnatura-
lización perversa de las TICs. El cuadro postpandemia se caracterizaría por
la persistencia de una burocracia altamente politizada en el trabajo remoto
degenere en “telemilitancia” al servicio de la construcción de poder político
partidista, personalista o populista. Complementariamente, subsiste un eje-
283
cutivo altamente centralizado, haciendo uso discrecional de las potestades

extraordinarias que les fueron concedidas para conducir la emergencia. Se
erige un estado orwelliano que se sirve de las tecnologías para establecer
un férreo control social que amenaza el pleno ejercicio de las libertades
individuales (Oszlak, 2020). Así, converge la consolidación de una adminis-
tración opaca, atravesada por lógicas clientelares y corporativas, alejada de
las necesidades del ciudadano, con el afianzamiento de una sociedad al des-
cubierto, sin garantía sobre sus derechos más elementales y penetrada por
un estado que sobre ella ejerce el ciberpatrullaje, apoyado en la utilización
tergiversada de la técnica.
Pero también una posible derivación de la pandemia sería la configu-
ración de una “nueva normalidad virtuosa” relacionada a la emergencia de
un paradigma de organización estatal, producto de un reeditado contrato
social ajustado a las actuales circunstancias. Esta transformación implica de-
construir los diseños institucionales petrificados, aferrados al statu quo para
reconstruir un modelo de gestión orientado al ciudadano y con foco en el
desempeño. Supone desmantelar el andamiaje de un estado focalizado en
las rutinas y los procesos para transitar hacia la edificación de una burocra-
cia profesional flexible al servicio de la ciudadanía, despojada de capturas
políticas, económicas y/o sindicales. Trasciende el plano meramente tecno-
crático para centrarse un giro cultural que rompa con el peso de la lógica
corporativa, clientelar, autorreferenciada y rigidizada.
El énfasis en un estado cada vez más cibernético resulta insuficiente
si esa tecnificación de la gestión pública no evoluciona en sintonía con el
desarrollo de soluciones para uno de los problemas del estado más sustan-
ciales: las personas (Cortázar, 2020). Este modelo de administración siglo
XIX entraña la fusión y complementariedad entre las agendas del gobierno
electrónico y abierto y la agenda del servicio civil, ambas divorciadas en el
presente.
Los modelos de función pública requieren ser repensados para intro-
ducir el nivel de cualificación acorde a la consolidación de una administra-
ción digital. Su adaptación a las renovadas y contemporáneas necesidades
conlleva la introducción de cambios estructurales que aseguren una gestión
más flexible, aunque no por ello menos meritocrática. Las modalidades de
contratación, la permanencia en el estado, el progreso en los puestos, las
escalas salariales, en general, las reglas y prácticas de la gestión de personas
deben recalcularse para lograr atraer una gran masa de talento digital que
opere como soporte a la disrupción tecnológica (Lafuente, 2020).
La urgente reconfiguración no nos enfrenta a desafíos de “base cero”.
En América Latina un repertorio sucesivo de Cartas para navegar el cambio
virtuoso ha sido producto de consensos de alto valor para nuestras Admi-
nistraciones Públicas desde el comienzo del siglo XXI. Estos consensos, sus
284
principios rectores, valores e instrumentos generales y específicos por cada

una de las dimensiones del quehacer público constituyen bases nítidas para
apartarnos de distorsiones y anomalías persistentes. Su conjunto no puede
ser circunscripto a la categoría de las recomendaciones tecnocráticas. Su
aplicación efectiva aseguraría una evolución significativa de la cultura polí-
tico-administrativa arraigada que nos ha traído hasta aquí.
En esta línea los consensos documentados en Cartas Iberoamerica-
nas apuntan a crear servicios civiles profesionales de evidente capacidad
funcional, meritocráticos y flexibles, con una dirección pública orientada
y evaluada por sus resultados (2003); aplicación del canal digital para el
servicio situado a los ciudadanos, la prestación de aplicaciones móviles y
servicios remotos, el acceso a la información pública, la rendición de cuen-
tas; la interoperabilidad integral de los datos (2006 y 2016) la gestión de
la participación ciudadana igualitaria para incidir en la diseño y gestión
de las políticas públicas (2009), la correspondencia entre la ampliación de
los derechos y las obligaciones ciudadanas (2013), códigos de conducta,
rendición de cuentas y mecanismos de control cruzado y efectivo que ope-
racionalizan la ética y la integridad en la función pública (2018), en 2020 el
consenso por la Innovación Pública Iberoamericana se encuentra en acele-
rada construcción. En este punto resta articularnos para la acción efectiva
de la transformación real.
La tan necesaria transformación conlleva el redireccionamiento del
comportamiento de los agentes, anclados ahora en plataformas y esquemas
laborales virtuales, hacia la provisión de servicios y productos de calidad. El
estado ensimismado deja de ser el principal para convertirse en el agente
de los ciudadanos, sujetos participativos e involucrados en las decisiones
públicas. Requiere por tanto de los servidores públicos competencias que
apunten al logro de los resultados esperados por la ciudadanía, y para su
identificación proponemos como punto de partida el diccionario conteni-
do en la Guía Iberoamericana de Competencias Laborales (CLAD, 2016).
Estamos afirmando, con intención, que es la perspectiva del teleservi-
cio la que materializa y sintetiza el conjunto de esas radicales reconversiones
del sector público. El teleservicio significa el diseño y la puesta en marcha
de una administración profesional y cibernética con capacidades para re-
producir resultados alineados a las demandas ciudadanas. Una burocracia
moderna que maximiza el uso de la tecnología para generar canales de in-
teracción directos con la ciudadanía y mecanismos de rendición de cuentas
de su labor. Ese nexo estrecho y transparente con la sociedad requiere la
consolidación de un colectivo de agentes empáticos, comprometidos y con
una vocación de servicio de tal intensidad que los estimule a extremar la
entrega personal en situaciones críticas como la que atravesamos (Schuster
et al., 2020).
285
Énfasis a modo de cierre

1. La pandemia ilumina, en dosis equivalentes, el legado de las anomalías
históricas de nuestras administraciones y el sendero de futuro cuya via-
bilidad está condicionada por su legado.
2. Los consensos regionales están documentados, y pendientes de que la
sucesión electoral en los turnos de gobierno se base en el principio de
continuidad jurídica para sostener los compromisos de implementación.
3. El mapa del genoma de la administración pública XXI está escrito y
disponible para los líderes transformadores que se atrevan al cambio
de paradigma.
4. El teleservicio sirve a una operación de diseño que toma como centro y
punto de partida la empatía con el ciudadano al que sirve, libera el lími-
te de circunscribir el teletrabajo como agenda de negociación gremial.
5. La multicanalidad de los servicios públicos debe asegurar a los ciudada-
nos la prestación de los servicios físicos y directos, los que pueden ser
rediseñados con mayor eficacia, en tanto altos volúmenes de servicios
y de entregas se desplazan a los canales digitales y a las aplicaciones
móviles del estado.
6. La administración pública digital es un artefacto de época que no pue-
de socavar la calidad de las instituciones de la democracia, ni gestio-
nar los datos públicos con finalidades de control ciudadano, ajenas al
teleservicio.
Bibliografía
CLAD (2016). Guía referencial iberoamericana de competencias laborales para el
sector público. https://clad.org/wp-content/uploads/2020/07/Guia-Referen-
cial-Iberoamericana-de-Competencias-Laborales-en-el-Sector-Publico-07-2016.
pdf
CLAD. Declaraciones y Consensos Iberoamericanos. https://clad.org/
declaraciones-y-consensos2/
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287
Ética pública para un mejor estado.

Reflexiones para agrandar las orejas
de responsables políticos
Jaime Rodríguez Alba
La pandemia del Covid-19 ha puesto de relieve la necesidad de un esta-

do que bajo modelos de gobernanza a escala local y global instale a los
derechos humanos como eje central de la gestión pública. Tematizar las
problemáticas éticas que implica tal gestión es objeto de la ética aplicada a
la gestión pública, tanto en su dimensión administrativa como política. No
se trata sólo del compromiso real y efectivo con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible, sino también de diseñar e implementar infraestructuras éticas
-en sus elementos normativos, institucionales, de socialización profesional,
abordaje político y cívico- que coadyuven a la realización de los principios
y valores contemplados en el marco general de los derechos humanos. El
trabajo reseña algunos lineamientos para el diseño e implementación de
infraestructuras éticas en las instituciones públicas. Lineamientos enmar-
cados en una concepción de la ética aplicada tanto a las políticas públicas
como a los procesos de gestión pública.
Lo que la pandemia nos pone en la mesa ética

Sin lugar a dudas la pandemia Covid-19 que estamos transitando está dejan-
do secuelas en múltiples niveles de la organización social y existencial de las
personas. Daría para mucho pensarla, sin incurrir en actitudes catastrofistas
289
ni en optimismos sobre el cambio de paradigma social, político y económi-

co tras la misma. En nuestra realidad argentina, a mi juicio, podemos cen-
trar la mirada desde la ética aplicada a la gestión pública en los siguientes
elementos:
• La presencia de modelos de gestión burocrática que inducen un ethos

en el servidor público con dificultad para abordar las cambiantes con-
diciones y requerimientos cívicos
• El abuso de medios coactivos poco eficaces que además generan una
doble moral que incomoda a la ciudadanía
• Una comunicación política y prácticas de información pública que
reflejan modelos de gestión nominalmente autorrepresentados como
gobernanza pero en la práctica limitados por un ethos burocrático con
rasgos jerárquicos
La primera de las observaciones la podemos remitir a modo de ejemplo,

para su mejor comprensión, a la presencia de casos de restricción de los
derechos de las personas, muchas veces en el límite de lo permisible en un
estado de derecho. Hay diversos casos, pero como muestra podemos consi-
derar la actuación de las autoridades y la policía de la provincia de Córdoba
en el caso Solange. La aplicación del protocolo impidió, como sabemos
por los medios de comunicación, que el padre de Solange, que había dado
dudoso en un hisopado, pudiera transitar hacia la localidad de Alta Gracia
para despedirse de su hija, enferma terminal de cáncer. Solange murió unos
días después. El padre dio negativo. Le obligaron a regresar, escoltado por
policías, a Neuquén. Posteriormente el estado nacional y las autoridades de
la provincia generan normativas, regulaciones y protocolos para garantizar
el derecho a la despedida de familiares en situación terminal. Pero lo que
pone de manifiesto el caso es la presencia de la burocracia como solución
a situaciones de excepción y tensiones éticas. El gran reto, por supuesto,
es que tal burocracia sea ágil. Como se aprecia de modo excelente en la
situación actual, tratar de regular lo excepcional tiene sus complicaciones.
La segunda característica relevante nos avisa de una doble moral pre-
sente en los discursos y prácticas de las autoridades. Por un lado, se invita a
la ciudadanía a la responsabilidad cívica, pero por otro lado se establecen
decretos, regulaciones y protocolos que general penas en lo civil y conforme
al derecho penal. La ineficacia de tal sistema, más allá de lo problemático
que resulta desde una reflexión y práctica ética, está a la vista de todo el
mundo. Las mismas autoridades señalan que no se están cumpliendo las
normas. Podríamos ver la situación incluso en sintonía con la famosa apre-
ciación de Carlos Nino sobre la anomia boba. La exposición al riesgo de
290
salud es en sí algo que contraviene el básico interés de cualquier persona

en su propia subsistencia como persona. Pero el abuso del discurso coactivo
no ha tenido todo el efecto que se esperaba, a la luz de la exposición de
casos de coronavirus. A esto habría que sumar la miopía en el análisis de la
pandemia, minimizando la visión psico-social del tema y hegemonizando
de manera desmedida la de los expertos en epidemiología. Ciertamente
esta mirada es central, pero minimizar el análisis desde las ciencias sociales
y humanas genera dificultades de gestión evidentes.
Finalmente, en el ámbito de la comunicación política, las políticas
y prácticas de transparencia y de información pública, podríamos destacar
dos grandes ámbitos de dificultad. El primero relativo a la información so-
bre la pandemia, los protocolos y las actuaciones y gestiones de crisis. El
segundo, la propia comunicación política desde el ejecutivo. Conste que
esta visión está pensada desde la ética, no desde las áreas técnicas al efecto.
Respecto a la primera dificultad, pese a la existencia de estándares
sobre información y datos públicos, creo que queda claro a la experiencia
cívica de cualquiera de nosotros las dificultades no tanto para acceder a la
información cuanto a sus formatos. Por dar sólo un ejemplo, las resolucio-
nes del COE (Centro de Operaciones y Emergencias) central en Córdoba se
suben a una página poco amigable desde lo visual. Con poca información.
Pero además dichas resoluciones se exponen en formatos PDF que limitan
su visualización y claridad. La ciudadanía ha tenido que ir informándose
de las medidas, disposiciones, etc., por los medios de comunicación, lo que
supone sin duda el filtro que los mismos ejercen. Por otra parte, los infor-
mes sanitarios y de gestión de la crisis han seguido una pauta claramente
unilineal con escasa participación cívica en los procesos comunicacionales.
En sintonía está el segundo ámbito de problemas. Sin entrar en de-
talles, pero es conocido por cualquier ciudadano el uso de expresiones
“el botón rojo” -como si estuviéramos en una situación de guerra fría- o
enunciados como “no tenemos la ciudadanía que debiéramos tener”. Esta
segunda constituye, desde el análisis ético y retórico, una clara expresión
cuasi-inconsciente de elementos éticos: si no tenemos la ciudadanía que
debiéramos, tampoco tenemos -salvo que la representación política falle, lo
que es en sí algo problemático para la ética política-, a los representantes
que debiéramos tener. De modo inconsciente se puso sobre la mesa ética
un gran problema. En todo caso la comunicación política ha venido signada
por moldes que podríamos calificar de paternalistas y con ciertos preocu-
pantes tintes de carácter un tanto autoritario.
291
Tematización ética
Existen múltiples modos de entender la ética, así como la ética pública,
pero uno de ellos puede orientarse en la dirección de comprender la ética
aplicada a la gestión pública como la tematización -y posterior diseño de
instrumentos de aplicación práctica- de la conflictividad ética (Rodríguez
Alba, 2020a). Esta conflictividad está presente en los procesos administra-
tivos, por ejemplo, cuando se dan conflictos entre valores, normas o prin-
cipios de instituciones distintas, o entre áreas de una misma institución,
pero también conflictos entre las instituciones públicas mismas y los valo-
res sociales o los valores generacionales, etc. La conflictividad está presente
también en las políticas públicas. La jerarquización de necesidades en las
políticas públicas, así como la búsqueda de pautas de conducta conforme a
los lineamientos de las mismas (Sunstein y Thaler, 2017), implica todo un
ámbito de problematizaciones éticas. La ética tiene, pues, en una primera
instancia la tarea de analizar esta conflictividad. De hecho, una de las evolu-
ciones de la ética en la administración pública (Cooper, 2001) ha sido la de
abordaje de dilemas y conflictos de gestión pública.
Comprendiendo la situación actual, desde un primer momento se
instaló en la agenda legitimatoria de las decisiones sobre la cuarentena la
tópica divisoria entre defensa de la salud (posición popular, social, etc.) y
defensa de la economía (posición conservadora, neoliberal, etc.) Sin em-
bargo, como varios autores, entre otros quien esto sostiene (Rodríguez
Alba, 2020b), sostuvimos tal tópica es ilusoria. El dilema entre salud y eco-
nomía no es un falso dilema porque el principio de salud gobierne todo,
sino porque lo económico también forma parte de la salud de la persona,
como atestiguan innumerables estudios empíricos.
Más allá de esta caracterización de tipo general, la gestión de la pan-
demia ha puesto de manifiesto la hegemonía del ethos burocrático y sus
implicaciones en la dimensión de existencia cívica. El caso Solange, como
señalamos, es ejemplar al respecto. Cuando contemplamos la conflictividad
ética podemos acudir a la ética convergente del argentino Ricardo Maliandi
para poder encauzar el abordaje racional de tal conflictividad (Rodríguez
Alba, 2020a). El burócrata, aún de la calle, que aplica protocolos y reglas,
olvida la tensión entre un principio de justicia que sin duda ha de velar el
gobierno de las personas en aras del interés público -limitar las acciones
individuales para garantizar un equitativo acceso a los recursos sanitarios en
situación de crisis como la actual- y un principio que tiende a la invidualiza-
ción de las situaciones (en bioética, por ejemplo, el consentimiento infor-
mado que permite cristalizar el principio de autonomía). Sin duda alguna
las autoridades cordobesas aplicaron la norma considerando, al modo de
una ética convencional de corte burocrático, que la satisfacción normativa
292
es de por sí indicador de objetividad y justicia. Pero no comprendieron que

ante la posibilidad -los servicios médicos para atender situaciones críticas
no estaban en Córdoba saturadas en ese momento- hubiera sido posible
conciliar, hacer converger la tensión entre la generalidad de la norma bu-
rocrática y la individualidad del caso, sin sacrificar ninguna de las dos. Son
muchos los modos que hubieran permito esto. Por no señalar que el costo
económico de la decisión (principio de eficiencia) fue mayor que otras po-
sibles acciones.
Pretender que la solución a una excepción ha de estar regulada, en
vez de comprender que las decisiones son justas cuando adaptan la norma
al caso -la concepción de la epiqueya de los clásicos de la ética política: lo
justo es aplicar desigualmente la ley, puesto que las situaciones son desigua-
les, pero siempre con el principio de justica, equidad, universalidad, etc.,
como horizonte- es un claro ejemplo de la disritmia entre instituciones,
prácticas, etc., y discursos. En lo declarativo se habla de gobernanza, flexibi-
lidad, apertura, etc., pero en lo práctico se reproduce el ethos burocrático
decimonónico.
Sin duda alguna, servidores públicos socializados en tematizar con-
flictos hubieran hecho de la situación algo distinto a la banalización buro-
crática. Tenemos aquí una primera área de oportunidad: la norma no cubre
el mundo, lo encuadra.
Esa doble moral -escisión entre las declaraciones y las prácticas- se
visualiza también en el abuso del discurso coactivo para regular la conduc-
ta ciudadana. Múltiples estudios empíricos (OCDE, 2018) muestran algo
simple: tanto más se apela a la coacción y el control, tanto más se escurre
la conducta cívica en sentido contrario. El enfoque de la economía con-
ductual (Sunstein y Thaler, 2017) permite comprender que es preferible
incentivar la integridad a perseguir la anticonducta. Y lo es desde la eficacia
o impacto de las medidas en lo social (OCDE, 2018). La evidencia empírica
confirma lo que la intuición y la imaginación ética aprehende por otros
medios: apelar a la responsabilidad personal es más eficaz que disuadir res-
pecto a la falta de la misma. Lo que no obsta, por supuesto, la necesidad de
sanciones ejemplares respecto a las anticonductas, como la misma evidencia
pone de manifiesto (OCDE, 2018). Podría visualizarse esto con la estrategia
del gobierno de Canarias: una buena campaña publicitaria de concientiza-
ción hace más que los discursos intimidatorios de los dirigentes políticos.
Además, y esto es especialmente relevante para una ética cívica, un discurso
coactivo imposible de cumplir produce lo que se busca evitar: una ciudada-
nía enojada, cínica, anómica, etc. En este sentido, la tematización inter y
transdisciplinar del ethos público ayudaría a evitar las desmesuras discursi-
vas y la arrogancia de creer que la gobernanza procede de arriba abajo. Se
constata empero la presencia de los viejos modelos de ethos burocrático y el
293
principio de jerarquía administrativa como fundamento último, inoperante

en la práctica.
Finalmente, y sin entrar en detalles, resulta a todas luces evidente
(OCDE, 2020; Villoria Mendieta e Izquierdo Sánchez, 2015) que una ade-
cuada política de integridad que comience por la ejemplaridad pública ge-
nera más impacto de la gestión conforme a los principios enunciados de
acción (en este caso la defensa de la salud pública y de las personas como
derecho humano y como objetivo de la gestión). En este sentido las for-
mas, canales y contenidos comunicacionales e informativos no sólo han de
seguir las pautas de acceso universal, claro, objetivo, etc., que hoy en día
regulan diversos estándares de transparencia y datos públicos. Especial re-
lieve adquiere que el gobierno sea amigable con la ciudadanía. Un gobier-
no amigable evita en todo momento modos jerárquicos, paternalistas (que
invalidan la decisión individual y la divergencia), y por supuesto las tenta-
ciones autoritarias -creer que la acción correcta emerge del cumplimiento
con la disposición de la autoridad, por simplemente ser disposición de la
autoridad). En este sentido la tematización de la comunicación política y
la información pública podría orientarse conforme a los principios inhe-
rentes a toda ética dialógica: veracidad -principio que exige comprender la
multidimensionalidad de los problemas públicos-, sinceridad -expresión del
mundo tal como es, no como se espera escuchar o recibir que es-, simetría
-permitir por canales y mediante una disposición a la escucha activa, la igual
capacidad de narrar el fenómeno-, y reciprocidad -comprender el necesario
derecho a réplica.
De la teoría a la práctica
La ética nos tematiza las brechas éticas (Etkin, 2012) que emergen en las
organizaciones e interacciones personales. La apuesta por la comprensión
ética del mundo ayuda así al mundo mismo a seguir siendo mundo. Pero
siempre existe el riesgo de una tematización privada de lo público -que todo
quede en el fuero de la conciencia- e incluso genere una suerte de escepti-
cismo o actitud cínica de legitimación de un mundo que se autofagocita en
su propio deseo.
Para evitar la privatización de lo ético y orientar buenas prácticas
emergen las herramientas de gestión ética. Son múltiples los modos de in-
terpretarlas. En este lugar nos centramos en el enfoque relativo a los siste-
mas de integridad.
Como ya sucediera en las éticas aplicadas a los negocios, apostar por
la inserción de la ética como herramienta para buenas prácticas, más que
294
como política de control de la corrupción, deviene un eje estratégico de

gestión.
La primera de las exigencias nos exige, como hemos mencionado,
conformar enfoques y equipos inter y transdisciplinares. Trabajar en el
arte ético de comprender y modificar el ethos exige la presencia no sólo de
abogados.
La segunda comprende un imperativo de actualización: la moral pú-
blica se actualiza por la publicidad de la moral. Potenciar una cultura de
integridad exige publicitar las buenas prácticas, resistiendo así la cultura de
la corrupción que se asocia a lo público.
La tercera de las exigencias, que se despliegue en diversas prácticas
analíticas y prácticas, supone comprender que tras todo diseño institucional
existe una configuración de valores. Un diseño institucional inteligente nos
orienta hacia la tematización ética. Así como la conformación de espacios
institucionales para la inteligencia organizacional -una suerte de células es-
pecializadas en comunicación con las neuronas del resto de la y las institu-
ciones-, exige atender a los incentivos, modificar el ethos de las instituciones,
y en el límite el público, requiere comprender los incentivos que definen la
identidad social diferenciada de las personas.
Sin duda estas tres exigencias comportan la metaexigencia de poner
a la ley, la letra de la ley y sus expertos letrados, en su lugar. Del requeri-
miento del piso de la ley no puede olvidarse que el techo de la ética supone
una cierta distancia. Conformar espacios de trabajo en los que no sólo tenga
presencia el saber de la ley o la intuición de la ciencia de la política en el
área, resulta central. La transdisciplinariedad y la intersectorialidad resulta
así clave en la construcción de infraestructuras asociadas a la ética.
Cristalizar estas exigencias es posible con horizontes institucionales
y normativos como los sistemas de integridad. El enfoque de la integridad
nos conduce más allá del de cumplimiento: prácticas de gestión ética no son
sólo prácticas anticorrupción, del mismo modo que una acción de excelen-
cia en lo ético no es sólo una acción que satisface los deberes establecidos
por la ley.
Para la OCDE (2020) la implementación de sistemas de integridad
supone:
• Compromiso de la dirección y expectativas claras para los altos niveles

de gestión
• Responsabilidad diferenciada por niveles y funciones. Coopera-
ción entre organismos y niveles de gobierno. Evitar fragmentación y
susperposiciones
295
• Normatividad: estándares incorporados al derecho administrativo, civil

y penal
• Implicación a la sociedad civil en la cultura de integridad. Romper nor-
mas sociales que limitan integridad
• Participación para evitar captura de políticas
• Mérito: trasparencia y objetividad en la gestión de recursos humanos.
Reclutamiento abierto. Mecanismos de supervisión
• Desarrollo de capacidades innovadoras
• Cultura organizativa abierta. Vencer culturas jerárquicas
• Gestión de riesgos mediante adecuación de mecanismos de evaluación
• Aplicación y sanción
• Supervisión por organismos expertos. Reforzar control externo
• Medidas para involucrar partes interesadas
• Regulación efectiva de puertas giratorias
Resulta evidente de la anterior lista la exigencia de superar enfoques pura-

mente normativos, cultivando elementos de saberes sociales y prácticos que
buscan el cultivo de la cultura de las organizaciones y las sociedades desde
un punto de vista ético.
Pero así como se apela a elementos culturales, no deja de invocar
este paradigma de la integridad la necesidad orgánica de supervisar riesgos
de integridad: aquellas situaciones que desde la condición humana signada
por el pensamiento automático, el pensamiento social y el enfoque deri-
vado de la presencia de marcos que encuadran la visión de los fenómenos
(OCDE, 2018), habitúan a las propias instituciones y personas responsables
del control de la corrupción hacia cierta ceguera respecto a la misma.
A nivel de las instituciones concretas estas exigencias tienen compleja
implementación. Toda cultura cristaliza con tiempos lentos de cocción. Po-
tenciar la tematización del conflicto, sumando la perspectiva de la conflic-
tividad entre principios éticos, es una política que en sí misma presupone
cultivar las disposiciones oportunas para, en primer lugar, tomarse el tiem-
po de comprenderlas.
En lo relativo a la posibilidad de cristalización de marcos que poten-
cien la integridad en las instituciones podemos considerar (OCDE, 2020):
• Código ético
• Mecanismos de difusión, prevención y desarrollo de una cultura ética
• Procedimientos, canales y circuitos para resolver dilemas, quejas o
denuncias
• Sistemas de garantías del código de conducta
• Sistemas de seguimiento y evaluación
296
Sin duda alguna potenciar la integridad en las instituciones y los gobiernos

no es tarea simple. De entrada exige que los máximos responsables del es-
tado comprendan que el ejercicio de la integridad, la implementación de
políticas y prácticas de integridad, remite sin duda a una ingeniería institu-
cional en consonancia. Una cultura no limitada a la rendición de cuentas,
horizonte sin lugar a dudas necesario, sino una cultura orientada al cultivo
de las disposiciones de integridad (Jiménez Asensio, 2020).
Un ejemplo de cultivo institucional de la integridad está en el SVIBG
(Sistema Vasco de Integridad y Buen Gobierno). Un sistema que funciona
con la lógica de las cuatro tres (Ausín, 2020). Se implementa en los tres
niveles de gobierno -autonómico, foral y local-, con tres características sisté-
micas -evolución, descentralización e independencia-, utilizando tres estra-
tegias marco -transparencia y rendición de cuentas, implicación pública y
arquitectura ética- y en base a tres principios éticos que se diversifican según
las anteriores características: interés general, respeto y apertura, finalmen-
te: eficacia y buenos resultados.
Resumiendo: el espesor ético que nos define, la compleja trama de
conflictos que involucran dimensiones afectivas, racionales y disposiciones
institucionales, no puede reducirse a la letra de la ley. Sin duda la modifica-
ción de la normativa y la apuesta por diseños institucionales e interguberna-
mentales de integridad -por ejemplo, la creación de enlaces de integridad,
como busca la Oficina Anticorrupción de la República Argentina-, es un
gran paso hacia la génesis de una cultura ética. Pero todo diseño institucio-
nal supone, lo que Tocqueville diría, unos hábitos del corazón. Un corazón
cívico que alimente cabezas políticas que no precisen señalar la falta de san-
gre que les nutre. Cabezas -si es que aún sigue siendo válido que se gobierna
desde la cabeza- que no sean presas de las alucinaciones que una cabeza sin
corazón suele expresar.
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298
Los laboratorios de innovación pública

como dispositivos de un Estado
dinámico para la pospandemia
Exequiel Rodríguez
Introducción: la innovación en un mundo complejo

La pandemia de COVID-19 ha puesto en el centro de la escena la velocidad
de los cambios, la escasez de certezas y la complejidad de los desafíos a los
que se enfrentan los gobiernos, al mismo tiempo que ha transformado las
agendas públicas, sin distinguir jurisdicciones ni niveles de gestión (Crava-
cuore, 2020; Oszlak, 2020b; Pagés et al., 2020; Ramió, 2020).
En este sentido, la crisis del coronavirus ha reforzado la caracteri-
zación de un mundo que ya era definido como complejo. A lo largo de
los últimos años se ha ido consolidando un consenso importante (Schwab,
2016; Pombo et al., 2018; Ramió, 2018; Oszlak, 2020a; Javaid et al., 2020)
respecto a que la humanidad atraviesa una “4.º Revolución Industrial” (4RI)
o “Era Exponencial”, donde la aparición y propagación acelerada de las tec-
nologías digitales y de automatización, junto al aumento exponencial de los
smartphones, los avances tecnológicos y la generación constante de big data,
han contribuido a la consolidación de un escenario mundial cuyo impacto
sobre gobiernos, ciudadanos y economías es inevitable.
Lo que diferencia a esta “revolución” de las tres anteriores es la rapi-
dez de los cambios e innovaciones, la enorme cantidad de avances presen-
tes, y la orientación sistémica y global de las transformaciones (Pombo et al.,
2018). También, en el mismo sentido, ha cobrado protagonismo la idea de
“tiempos VICA” (o “VUCA”, por sus siglas en inglés): una caracterización
299
del contexto contemporáneo como Volátil, Incierto, Complejo y Ambiguo

(Mack et al., 2016; Carla et al., 2018; Krawchuk, 2018).
La innovación se vuelve central para el abordaje de estos contextos,
y resulta significativa para la resolución de los denominados wicked problems
o problemas malditos (Churchman, 1967). La literatura en gestión y políticas
públicas ha tomado este término para referirse a aquellos problemas retorcidos,
cuyas características específicas remiten a su multidimensionalidad y com-
plejidad. Son reconocibles a partir de la participación de actores múltiples
en su conformación y por el alto peso que poseen las prioridades políticas
en la determinación de los posibles caminos de abordaje y resolución. Los
wicked problems son diferentes a los problemas meramente técnicos, que pue-
den definirse, entenderse o consensuarse, y resolverse a partir de la aplica-
ción de técnicas estandarizadas. Contrariamente, el abordaje de problemas
malditos necesita de la exploración estratégica de alternativas múltiples, y
de cierta arbitrariedad orientada por valores para su solución, es decir, una
definición política (Grandinetti & Nari, 2016).
En este sentido, según Pobes Gamarra et al. (2015), encontrar so-
luciones innovadoras desde el sector público a problemas complejos y
multidimensionales presenta dos dificultades paralelas: una, en el orden
cognitivo, debido a la creciente especialización del saber, se dificulta su
comprensión y establecer el diálogo entre los implicados para un abordaje
colectivo. Otra, en el orden operativo, ya que estos problemas requieren
enfoques transversales para lo que las organizaciones tradicionales no están
diseñadas. No están preparadas para la articulación fluida de acciones entre
distintas unidades, ni para coordinar el trabajo en red, ni para actuar de
manera flexible y reaccionar a entornos cambiantes. En esta línea, Subirats
(2016) desarrolla la idea de “gobierno de la complejidad”: los gobiernos
deben aceptar la existencia de actores y niveles interdependientes que inte-
ractúan entre sí; asumir la importancia del contenido de las políticas, más
que de la asignación de responsabilidades; reconocer lo multifacético de los
problemas contemporáneos; y ser capaces de generar complicidades con el
objetivo de sumar recursos y estrategias de acción.
Los gobiernos, entonces, se ven empujados a desarrollar capacida-
des para enfrentar un contexto VICA, una “Era Exponencial”, exacerbado
por una pandemia inesperada, para innovar ante la incertidumbre. ¿A qué
remite la idea de innovar? Al desarrollo de capacidades para liderar pro-
cesos de desarrollo de ideas para el abordaje y la resolución de problemas
públicos (Grandinetti, 2019a, 2019b). De alguna manera la relación inno-
vación-capacidades es una relación de dependencia mutua: la innovación
produce capacidades para adaptarse a los cambios vigentes y para movilizar
el sentido y la profundidad de los cambios. Pero a su vez las capacidades
son necesarias para producir innovaciones (Grandinetti, 2019a, 2019b). A
300
continuación se presentará un tipo particular de organización pública de

aparición reciente, diseñada, orientada y facultada para el abordaje de pro-
blemas malditos y el desarrollo de innovaciones en contextos complejos: los
laboratorios de innovación pública.
Laboratorios de innovación pública: propulsores de la

innovación mediante la experimentación
Un laboratorio, antes que nada, es un espacio de experimentación. Es decir,
y en contraposición a las organizaciones burocráticas tradicionales, es un es-
pacio en el que se toleran e incentivan (a baja escala) los ensayos y errores,
cuya máxima podría decirse que es “está permitido equivocarse”. Es un lu-
gar abierto y colaborativo, compuesto por equipos con saberes, habilidades
y experiencias diversas.
¿Por qué los espacios de experimentación son necesarios para el Es-
tado actual? Porque, como se ha visto en el punto anterior, los problemas
y desafíos públicos resultan cada vez más complejos, y requieren cada vez
más y mejores capacidades y aptitudes que se encuentran disponibles por
fuera de las estructuras organizacionales tradicionales, particularmente en
el ámbito estatal. La lógica burocrática —jerárquica, vertical, rígida, cerra-
da…— es un obstáculo para el abordaje de este tipo de problemas, siendo
la pandemia (y la pospandemia) un wicked problem por excelencia. Puede
afirmarse, entonces, que la apertura, la horizontalidad y la flexibilidad se
vuelven condición necesaria para el desarrollo de innovaciones en el mun-
do de hoy.
Según Ramírez Alujas (2016), los laboratorios de innovación pública
surgen como espacios experimentales promotores de cambios en el gobier-
no, potenciando y recurriendo al talento creativo e inteligencia colectiva
distribuida por fuera de las esferas estatales. La complejidad y multicausali-
dad de los wicked problems requieren abordajes interdisciplinares, articulados
y colectivos, lo que promueve y sostiene la idea de colaboración y co-crea-
ción para el desarrollo de ideas y respuestas. Las capacidades y aptitudes
necesarias para esto suelen ser múltiples y diversas y por ende, agotan la
idea de soluciones individuales; de aquí surge el concepto de inteligencia
colectiva. De acuerdo a Acevedo & Dassen (2016), en esta misma línea, los
laboratorios son espacios dinámicos donde se promueve la creatividad para
el diseño de nuevas soluciones de política pública. Como contraparte a los
organismos públicos tradicionales, en los que el cambio de procesos y polí-
ticas implica riesgos y dificultades, los laboratorios de innovación han surgi-
do con el objetivo de asumir esos riesgos.
301
En síntesis, el gobierno ya no monopoliza el abordaje de los pro-

blemas públicos. La necesidad de nuevas capacidades potencialmente ob-
tenibles desde el exterior de las estructuras organizacionales clásicas por
medio de la colaboración, conecta estos nuevos problemas que surgen en
la escena contemporánea —siendo la pandemia un caso paradigmático—
con la idea de innovación desarrollada en la introducción de este trabajo, y
a los laboratorios como los espacios idóneos para canalizarla a través de la
experimentación.
Aunque los laboratorios de innovación poseen características muy di-
versas (Mulgan, 2014; Rodríguez, 2018), pueden observarse ciertos puntos
clave que los diferencian de los organismos públicos tradicionales (Acevedo
& Dassen, 2016):
• Los laboratorios surgen como entidades relativamente independientes,

pequeñas y dinámicas, y toleran un mayor espacio para el fracaso que
los organismos tradicionales. Asumen internamente los posibles riesgos
de las innovaciones desarrolladas.
• Utilizan metodologías y herramientas de experimentación, prototipado
y pilotaje y evaluación de impacto. La experimentación y el testeo de
las innovaciones desarrolladas a baja escala y en entornos controlados
permite a los equipos de los laboratorios conocer o estimar su impacto
antes de aumentar la escala. Así, disminuyen los costos de un posible
fracaso.
• Sus equipos suelen contar con especialistas en ciencia de datos, pro-
gramación y manejo de tecnologías digitales; aunque los planteles ge-
neralmente son multidisciplinarios, lo que permite ampliar la mirada
tradicional de las organizaciones gubernamentales, combinar enfoques
y aumentar los niveles de comprensión ante los entornos diversos y
complejos.
• Suelen impulsar espacios de colaboración, tanto entre diferentes de-
partamentos gubernamentales, como entre estos y actores del sector
privado, la sociedad civil y/o la academia. Esto también busca involu-
crar voces ciudadanas en el ciclo de política pública. Particularmente se
intenta aprender de los usuarios y poblaciones objetivo de las políticas
como etapa inicial en su proceso de diseño.
• En algunos casos tienen como objetivo promover un ambiente de in-
novación dentro de la administración pública a través del impulso de
actividades de capacitación para funcionarios públicos, investigación
y difusión de metodologías de diseño, experimentación y co-creación
(Acevedo & Dassen, 2016).
302
En síntesis, el auge de los laboratorios de innovación responde a que los

problemas contemporáneos (multifacéticos, multicausales, complejos..) ya
no pueden abordarse ni resolverse de forma unilateral por parte de los go-
biernos. Un laboratorio como espacio de colaboración y creación colectiva
contribuye a la comprensión y construcción conjunta entre actores diversos,
y cumple un rol facilitador, acercando a la ciudadanía diversas herramien-
tas, metodologías y técnicas para que puedan realizar aportes a partir de sus
conocimientos, saberes, intereses y visiones, y transformarla así en co-crea-
dora de valor público.
Conclusión: un Estado dinámico para un futuro incierto

Como hemos visto, los laboratorios de innovación pública pueden ser muy
diversos, pero sus diferencias no equivalen a discrepancias o contradiccio-
nes, sino a la posibilidad de adaptarse y complementarse. Sus orígenes,
esferas de actuación, instrumentos y métodos, entre otros elementos dife-
renciadores, responden a diferentes retos y al reconocimiento de saberes y
miradas diversas, pero orientados por propósitos y metas comunes. En este
sentido, la innovación pública como respuesta a los “tiempos VICA”, la 4.º
Revolución Industrial y los wicked problems del siglo XXI es el hilo conductor
que conecta, orienta y da sentido a los laboratorios, y puede ser el enfoque
superador que actúe como guía para el desarrollo colectivo de valor públi-
co. En el fondo, el involucramiento social es una de las formas que puede
asumir la apertura de las administraciones públicas y los gobiernos, lo que,
a su vez, redunda en una mayor democratización de las sociedades.
La pospandemia, en muchos sentidos, aún resulta una incógnita. Sin
embargo, los laboratorios de innovación pública aparecen como un ante-
cedente valioso e interesante de herramientas estatales desarrolladas para
enfrentarse a lo incierto, atender lo cambiante y abordar lo complejo.
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CV del autor
Licenciado en Ciencia Política con orientación en Administración y Plani-
ficación Públicas (UNR). Becario doctoral (CONICET). Estudia e investiga
las capacidades de innovación de los gobiernos y las organizaciones públi-
cas. Actualmente se desempeña como adscripto en la cátedra de Tecnolo-
gías de la Administración Pública y en el Seminario de Innovación Pública,
ambas asignaturas de la Licenciatura en Ciencia Política de la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. También desarrolla tareas de investigación en el Grupo de Estu-
dios sobre Innovación Pública, parte del Centro de Estudios ‘PoliLab UNR’,
radicado en el Instituto de Investigaciones de la misma institución. Entre
sus áreas de interés y especialización se encuentran: análisis organizacional,
Gobierno Abierto, gobiernos locales, innovación pública, participación y
colaboración ciudadana, planificación estratégica, tecnologías de gestión,
transparencia, entre otras.
305
Tendencias y quiebres en el empleo

público nacional. La necesidad de
concretar consensos de mediano plazo.
Eduardo Arturo Salas
En el presente artículo se plantea una serie de interrogantes o encrucijadas

que se muestran en la orientación general, en el diseño y acciones, y en las
decisiones adoptadas hasta diciembre del 2019 en materia de empleo públi-
co, y en uno de los ámbitos más numerosos del personal civil dependiente
del Poder Ejecutivo Nacional (PEN). Específicamente se alude al espacio
comprendido por el Convenio Colectivo de Trabajo General (CCTG), ins-
trumentado por el Decreto N° 214/06 y modificatorios (aunque algunas
observaciones bien podrían proyectarse a otros ámbitos del personal del
Estado nacional). El corte temporal se motiva en el cambio de gobierno y
orientación política a partir del 10 de diciembre en el país, a lo que se suma
la aparición de la pandemia del Covid-19 en marzo de 2020 que obligó a
detener el despliegue de la agenda del nuevo elenco gubernamental.
Se sostiene la existencia de una tendencia histórica que parece mos-
trar una evolución progresiva en la consolidación de las bases instituciona-
les y organizativas en favor de la estructuración de un servicio civil profesio-
nal o de carrera en buena parte del ámbito de la Administración Pública
Nacional (APN), y en particular en el espacio focalizado por el presente
escrito. La afirmación anterior no implica sostener que esa tendencia haya
sido lineal, continua, sistemática. En todo caso escasamente planeada y par-
cialmente consensuada, al menos entre todos los principales actores repre-
sentativos de la sociedad argentina e incidentes en estas cuestiones.
307
Antes bien, y cómo luce casi obvio, ha sido un proceso con idas y
vueltas, rémoras, demoras y contradicciones. El artículo predica esta ten-
dencia como “producto” en el que se entremezclan circunstancias, impul-
sos, arranques, modas pasajeras, aspiraciones, intereses, y expectativas de
diverso origen y preminencia. De allí que se resalte la necesidad e impor-
tancia de contar con un marco general de lectura y acción consecuente de
esa tendencia. Y más todavía de dialogarlo y consensuarlo apropiadamente
para que, más allá de las flexibilidades circunstanciales y de los esperables
matices que cada gestión gubernamental requiera, no se continúe zigza-
gueando, despilfarrando recursos públicos y, más grave aún, alimentando la
desesperanza ciudadana.
Como se intenta mostrar más adelante, tanto los desafíos internos
y externos que la sociedad argentina enfrenta, o debe enfrentar, en las
puertas del siglo XXI, como las evidencias de su relativa debilidad para el
diseño, pero sobre todo para consensuar y vehiculizar de manera persisten-
te, políticas públicas de impacto estratégico para su desarrollo económico
sostenible, social, educativo, tecnológico e institucional, están obligando a
repensar las maneras de aumentar y perfeccionar las capacidades estatales
en todos los niveles y poderes del gobierno, así como de los estilos para la
gobernanza societaria.
Pensar esas capacidades obliga necesariamente a razonar las modali-
dades en las que se ingresa, retiene, promueve, retribuye, estimula y se des-
pide, llegado el caso, a miles de ciudadanos y ciudadanas que han elegido
servir al país a través de la Administración Pública.
Esta cuestión se hace más grave por las circunstancias que toca vi-
vir, pero sobre todo porque el motivo estructural señalado hace corre el
riesgo de malograr nuestro futuro mediato. Ese una cuestión estratégica
para el desarrollo del país pero cuestión que habitualmente se soslaya o,
cuanto más, se atiende de manera secundaria (o terciaria) tanto en el dis-
curso político como en las agendas de los gobiernos. En la opinión pública
luce desteñido, silenciado, o incluso vilipendiado hasta que estalla una crisis
(pandemia) o se conmemora un aniversario (docentes) que (de)muestra la
trascendencia de los servicios públicos y de la entrega, capacidad y vocación
de los empleados estatales.
En razón de estos caracteres debe recordarse que la construcción
de un servicio civil, y más si profesional, es una empresa histórica de largo
aliento y frágil desenvolvimiento. Pero asimismo de cambios culturales e
institucionales que trascienden las cuestiones y consideraciones meramente
instrumentales ya que atraviesan el ámbito de lo político y se enraízan en
el espacio de lo público. Con esta perspectiva, se adelanta la necesidad de
proceder con coherencia y perseverancia en la impostergable producción
de los consensos públicos correspondientes.
308
Para ello se plantea desplegar la temática mostrando abreviadamente

en razón del espacio del presente, esa tendencia con luces, sombras, conti-
nuidades y rupturas en los últimos años para apuntar algunas conclusiones
y sugerencias para el corto y mediano plazo.
1. Avances-
En otras ocasiones (Salas, 2018) se ha procurado reflejar y demostrar en
detalle la existencia de una tendencia hacia la configuración de un servicio
civil profesional en el ámbito nacional, así como los claroscuros que mostra-
ba, y muestra, ese devenir. En todo caso se sostenía, y se mantiene, que pese
a estos últimos se podía detectar una acumulación progresiva que alentaba,
y alienta, esperanzas moderadas, con cierto nivel de desasosiego, pero espe-
ranzas al fin. Sucintamente:
1. El mantenimiento y ampliación de los contenidos constitucionales des-

de 1957 a la fecha, en lo referente a empleo público y a la gestión estatal
en general. Estos contenidos han quedado firmes en lo normativo pero
también en sus aplicaciones como consecuencia de las mandas de la
Corte Suprema de Justicia, motivadas en la Inspiración de los constitu-
yentes en el constitucionalismo social y en los derechos. Ello alude a los
artículos 14 bis y 16 pero también a los tratados internacionales con je-
rarquía constitucional que sientan las bases de un servicio civil profesio-
nal o de carrera, sobre la idoneidad y la igualdad en el acceso al empleo
público con protección de la estabilidad propia (Fallo Madorrán) para
quienes hayan accedido por concurso (Fallo Ramos). Interesa rescatar
la continuidad de estos institutos y su ampliación en la Constitución de
1994 y con los citados Fallos.
Expresado de una vez: nadie puede acceder al régimen de estabili-
dad sin proceso selectivo previo que acredite la idoneidad exigible y en
condiciones de igualdad a todos los ciudadanos.
Esta doctrina jurisprudencial resalta la aplicación del derecho a la
estabilidad propia a todo empleado público sea que su régimen de em-
pleo la Ley de Contrato de Trabajo (LCT), la ley de empleo público o
estatuto.
En este sentido, ¿cuáles son los motivos para encuadrar funcionarios
en la LCT y no en un régimen específico de empleo público? Lo que
parecía haber sido en su momento buen motivo para “escapar” de este
último (allá por los 70) y ganar espacio y libertad para negociar colecti-
vamente (Ley N° 14.250) las condiciones laborales, y en especial de las
309
retribuciones, luego fue usado para aplicar despidos sin causa (el caso
Madorrán lo ejemplifica patentemente en la Aduana Nacional). En los
90, el personal de los entes reguladores de servicios y concesiones públi-
cas quedaron atrapados en esa lógica en clave neoliberal.
Pero también su contracara, estabilidad pero ¿para qué? En la res-
puesta real que se dé a este interrogante se juega uno de los desafíos
cruciales para la gestión pública de ahora en más.
2. Lo anterior progresa complementariamente con la sanción por prime-
ra vez, del Congreso Nacional de un “Marco de regulación del empleo
público nacional”, así llamada la Ley N 25.164. Como su nombre (e ins-
piración) lo indica llamada a ser encuadre mínimo de derechos, debe-
res y obligaciones pero, también, para asegurar la idoneidad e igualdad
en el ingreso, progreso y ascenso en la carrera funcionaria tal como está
establecido constitucionalmente. Pero también de los egresos (inclui-
da la debida protección prohibiendo toda cesantía o exoneración sin
causa ni debido proceso), algunos de cuyos causales reposa en la pérdi-
da del empleo por causa del desempeño laboral deficiente y reiterado
(aunque su fórmula podría dejar bastante que desear).
Antes hubo estatutos obra de gobiernos de facto y, además, prolija-
mente desconocidos o violentados cuando convenía. Ahora se cuenta con
una legislación de base, plena de legitimidad institucional. ¿Qué sentido
tiene entonces, encuadrar nuevo personal público o reenviar personal
existente a la LCT? ¿Qué diferencias insalvables o qué intereses legítimos
justifican el mantenimiento de esta dualidad en el régimen de empleo
en el sector público? En el ámbito al que nos referiremos, las estadísticas
oficiales muestran el siguiente panorama (Salas y Cosaka, 2020).
SEXO
Régimen Legal TOTAL %
Mujeres Varones
Ley de Contrato de Trabajo 3.347 4.997 8.344 6,7
Ley Empleo Público con Convenio
50.071 46.652 96.723 77,4
Sectorial
Ley Empleo Público sin Convenio Secto-
10.008 9.538 19.546 15,6
rial LEY EMPLEO PÚBLICO SIN CCTS
Otros regímenes 84 330 414 0,3
63.510 61.517 125.027 100
Total General
50,8 49,2 100
Fuente: BIEP – Datos diciembre 2019 – Sin dato o dato inválido: 169 Datos del
personal de Casa de Moneda SE (1.182), Educ.ar.SE (334) y de la Dirección
General de Fabricaciones Militares S.E. (1.154) no están incluidos.
De 259.556 funcionarios civiles, del sector público nacional, el
51,4% se encuentra bajo la LCT (op. cit).
310
3. La Argentina ha avanzado más que ningún otro país en Latinoamé-

rica en el reconocimiento y puesta en vigor del derecho a la negocia-
ción colectiva del personal estatal. Ratificó todas las recomendaciones
de la Organización Internacional del Trabajo referidas a esta materia
(en especial, la 154), cumpliendo además con el artículo 14 bis de la
Constitución.
El Congreso Nacional sancionó leyes instrumentando regímenes de
negociación específicos para docentes, para el personal del Congreso,
para el de las universidades nacionales y, en lo que acá concierne, para
el personal de la Administración Nacional (Ley N° 24 185). Y los ha
puesto en práctica con acuerdos importantes entre las partes. Sobre
aquellos 259.556, 48% negocian por la Ley N° 14.250, 49% por la Ley
N° 24.185 y otro 1% por la ley de los docentes (op.cit.).
Fruto de ello han sido los Convenios Colectivos de Trabajo Genera-
les, el segundo aún vigente (Decreto N° 214/06). Y con acuerdos que
promueven regímenes de carrera en los que, nuevamente, la igualdad
y la idoneidad, y no la mera antigüedad, son criterios basales para el
ingreso y la promoción horizontal y vertical.
En ellos se acuerdan y desenvuelven procesos de selección, de cali-
ficación de desempeño y de capacitación del personal fijando pautas
genéricas pero al mismo tiempo precisas en su orientación.
Dicho de otro modo: la participación de los trabajadores organiza-
dos en el diseño de los institutos de un servicio civil profesional o de
carrera está garantizada y abre una senda para su efectivo, continuo y
diligente involucramiento no sólo para la defensa y promoción de sus
intereses en cuanto a trabajadores, sino además para la mejora institu-
cional y de la gestión pública en cuanto ciudadanos de cara a los demás
ciudadanos.
¿No sería saludable ampliar esa participación con otros actores so-
ciales Implicados en dicha gestión para evitar zigzagueos, retrocesos,
incumplimientos pero también capturas corporativas de cualquier
origen?
4. Pero además de ese acuerdo general también se avanzó en el diseño y
puesta en marcha de nuevos escalafones y regímenes de carrera para
diversos colectivos laborales (11 hasta el momento) con concursos, ac-
tividades de capacitación y de evaluaciones de desempeño, y miles de
empleados promovidos o ascendidos oportunamente. Obsérvese en el
cuadro anterior que el 77,4%, es decir casi 100.000 funcionarios cuen-
tan ya con convenios sectoriales.
311
2-Retrocesos y demoras
En razón de lo expuesto y a casi 30 años de continuadas inversiones en estas
materias, el riesgo del desaliento y la pérdida de orientación se alimenta de
la previsible impaciencia en la aplicación efectiva y, más o menos, completa
de lo establecido. Valga como indicador, la demora en la concreción de los
concursos de ingreso y ascenso del personal frente a la práctica reiterada
de contratar con y sin relación laboral a miles personas. Pero también de
cierta inconstancia e impaciencia en cuestiones que, como se ha señalado,
comportan cambios no sólo instrumentales u organizativos, sino sustanti-
vos, institucionales y de cultura cívica y política.
En la constancia e inconstancia que se genere, el papel de los elen-
cos gubernamentales es clave. En especial cuando se adoptan decisiones,
a veces, presionadas por la coyuntura y que luego proyectan y producen
distorsiones de pesada carga futura. Una vez más, la desconfianza de lo im-
pulsado por gobiernos anteriores, el llamado “adanismo” que suele tentar
a muchos que llegan a la gestión pública, a la falta o carencias de diálogos
abiertos, profundos y sustantivos entre todos los actores concernidos, y más
profundamente entre los modelos que los subyacen, cuando no de modas
que pueden ser innovadoras pero que si no se entroncan o injertan en lo
precedente pueden generar una vuelta al punto cero.
Para demostrar y alertar sobre ello, se identifican y ejemplifican al-
gunas de estas afirmaciones a través de unos pocos casos indiciarios, sin
perjuicio de adelantar que se dará cuenta detallada en un trabajo de mayor
envergadura.
a. Por el Decreto N° 1298 del 23 de diciembre de 2016 se instrumentó un
convenio colectivo sectorial para el Personal de la Unidad de Informa-
ción Financiera. La única motivación parece haber sido generar un im-
portante incremento retributivo (o institucionalizar el existente) para
sus poco más de 200 funcionarios. Ello que no es necesariamente des-
cartable, se improvisó generando un nuevo convenio sectorial despren-
dido del del Personal del SINEP en el que se venía encuadrando. Si
la existencia de más de 35 colectivos laborales facultados para acordar
sectorialmente su convenio propio es ya de una complejidad artificiosa,
y llamada a ser reducida como el propio Convenio General lo prevé en
su artículo8°, este convenio de la UIF actúa en sentido contrario.
Pero aún hay otro detalle más preocupante: al personal de una en-
tidad fiscalizadora en aspectos tan cruciales para el país como los que
tiene a su cargo, se lo excluye de la ley de empleo público para pasarlo
a la ley de contrato de trabajo, ¿A beneficio de qué inventario? Sin dejar
de alertar sobre la dudosa y discutible legalidad de la medida, toda vez
312
que estamos refiriendo a la vigencia de una ley marco y a la limitación

de la propia ley de contrato de trabajo a incorporar personal estatal.
Con este convenio sectorial se operó de manera completamente in-
versa a lo que se iniciara un camino hacia la ley marcó y a la consolida-
ción de convenios en la menor cantidad posible. En efecto, por Decreto
N° 110/94, el personal de otra entidad fiscalizadora de crucial impor-
tancia como la Comisión Nacional de Valores fue pasado de la ley de
contrato de trabajo a la ley de empleo público y de la facultad de tener
un convenio propio al convenio del SINEP.
Obsérvese de paso el costo y carga administrativa que comporta te-
ner que rediseñar, aprobar y vehiculizar institutos para poner en mar-
cha un régimen de carrera (supuestamente específica) teniendo ya a la
mano institutos prexistentes que, con un poco de adaptación e imagi-
nación, cubrirían más que adecuadamente las necesidades y la motiva-
ción del personal respectivo.
b. En ese mismo orden de cosas, puede también citarse la carencia en la
concreción de los restantes convenios sectoriales a más de 14 años del
Convenio General. En especial para el personal de los importantísimos
entes de regulación de servicios y concesiones públicas (ENRE, ENAR-
GAS, CNRT, etc.). El propio convenio general, como se ha menciona-
do, prevé la posibilidad de la unificación de varios convenios de trabajo
sectoriales, lo cual también admite su incorporación a uno preexistente
O los convenios pendientes de ser negociados del numeroso personal
del CONICET o en otro orden de servicio público, de la CONEA y la
ARN.
En estas materias, ¿qué razones de peso impiden avanzar en el cum-
plimiento de la ley y del propio convenio general? Si solo se aduce el
costo salarial, ese argumento comporta, en primer lugar, una reducción
de la negociación colectiva al exclusivo aspecto, importante sin dudas,
pero en detrimento de todos los demás Igualmente importantes por
la carga de derechos, tanto individuales como colectivos implicados,
como así también por las implicancias que un régimen de carrera tiene
para el involucramiento del personal con su tarea y para una gestión
pública efectiva. Este argumento ha tenido en su contra un antecedente
con el cierre de un convenio sectorial sin un simultáneo acuerdo sala-
rial, situación que no es la mejor pero que puede ser explicada por cau-
sa o emergencia mayor. Ha sido el caso del convenio del Personal Civil
de las FFAA, Decreto N° 2539/15 (el que, de paso, debe mencionarse
que aún aguarda su despliegue y aplicación integral).
Pero este caso también permite adelantar otra característica reite-
rada: el apuro de la gestión de un gobierno por hacer en los últimos
meses lo que no hizo durante los primeros.
313
Las presiones salariales no desaparecen aun cuando no haya nego-

ciación de un convenio. En todo caso se verifica que suelen atenderse
con medidas de excepción o extraordinarias que los alivianan tempo-
ralmente y, las más de las veces, por fuera de un régimen coherente de
retribuciones.
c. Estos “apuros” pueden demostrarse en numerosas ocasiones. En un tra-
bajo mayor habíamos dado cuenta de ellas (Salas y Wegman, 2016).
Pero más recientemente se ha vuelto a lo mismo. Así se muestra por el
Decreto N° 788 del 25 de noviembre de 2019, por el que a pocos me-
ses del cambio de gobierno se acordó una sustancial modificación del,
nada menos, régimen de la denominada Alta Dirección Pública, ex fun-
ciones ejecutivas. Una vez más a la habitual desconfianza de un gobier-
no respecto del anterior, y la falta de un debate abierto y la búsqueda de
consensos entre los demás actores concernidos, además del gobierno
de turno y los sindicatos signatarios, motivó la pronta suspensión de
su vigencia (Decreto N° 36 del 14 de diciembre de 2019). Esa penosa
y habitual desconfianza se evidencia también con relación a la revisión
de concursos y contrataciones del personal transitorio al inicio de cada
gestión (Decretos Nros. 254/15 y 36/19). O como otra palmaria demos-
tración de lo afirmado, en la llamada a concursos de último minuto y
como ha sido el caso durante el segundo semestre de 2019, para cubrir
posiciones tan importantes como las implicadas en el régimen de Alta
Dirección Pública.
Y como un tema lleva a otro, respecto de lo afirmado precedente-
mente con relación al personal contratado o designado transitoriamen-
te, también se ha observado el apuro por contratarlo bajo relación de
dependencia laboral sobre el final de una gestión cuando muchas veces
ésta misma lo ha mantenido por varios meses con locaciones de servicio.
O con promesas de concursos a los que se convocan en fechas tardías
(cuando no a último momento) aún a sabiendas que por la duración de
éstos, difícilmente se concluyan a tiempo previo al cambio de gobierno.
3-A modo de cierre

¿Qué desprender de lo anterior? Algunas pocas sugerencias consistentes de
lo expresado. Sintéticamente:
1. Incorporación inmediata de todo el personal amparado bajo el Conve-
nio Colectivo General en los alcances de la Ley Marco (con la excep-
ción hasta mejor estimar del Personal de Fabricaciones Militares y de
Casa de Moneda).
314
2. Alineación del Convenio General a la doctrina de la Corte Suprema de

Justicia. Ampliación de institutos para personal de entidades con servi-
cios públicos de producción de bienes.
2.1.-Reformulación del régimen para el Funcionario Público Superior
e Intermedio, así como de aquéllos colectivos o agrupamientos de per-
sonal especializado.
2.2.-Incorporación de institutos atinentes a las retribuciones del perso-
nal, alineadas con los regímenes de carrera.
2.3.-Negociación de un compromiso trianual de reducción al 15% de la
cantidad de personal contratado.
3. Inmediata negociación de los convenios sectoriales pendientes con im-
portante unificación de aquellos colectivos con equivalentes o similares
prestaciones.
4. Aplicación completa de los aprobados, con especial referencia al de
PECIFA. Mejora del régimen de calificación del desempeño.
5. Realización de concursos masivos con especial preferencia por aquéllos
orientados a la incorporación de técnicos y profesionales especializa-
dos. Prohibición de convocatoria a concursos desde los 6 meses anterio-
res a cambio de Gobierno.
6. Evitación y estricto control de contrataciones sin dependencia para ser-
vicios taxativamente enumerados. Control estricto de modalidades de
prestación o práctica de servicios personales.
7. Consolidación de un único sistema de información cuanti y cualitativo
del Personal.
8. Fortalecimiento de las unidades centrales y jurisdiccionales a cargo de
estas materias.
Por todo ello hace más patente que nunca la imperiosa necesidad de alen-
tar y concretar un amplio consenso en estas materias. Como se señalaba en
otra ocasión, la Asociación Argentina de Estudios en Administración Públi-
ca y otras organizaciones vinculadas a las temáticas de la gestión pública en
general, iniciaron en 2018 un movimiento de ideas y personas orientadas a
la promoción de un “Consenso por una función pública profesional para la
Argentina del Siglo 21” https://aaeap.org.ar/aaeap/consenso-por-una-fun-
cion-publica-profesional-para-la-argentina-del-siglo-xxi/ Casi 1.000 perso-
nas de diversa extracción, orientación político ideológica, representación
académica, sindical, partidaria, empresaria. universitaria, así como autori-
dades, funcionarios y ex funcionarios del orden nacional, provincial y muni-
cipal de los distintos Poderes de los Estados fueron acercando su adhesión.
Los postulados reflejan líneas de acción larga e insistentemente re-
clamadas. Más que buscar proyectar pretensiones meramente subjetivas de
315
los impulsores y adherentes del documento, se trató de poner en conoci-

miento público, reclamos, exigencias y enseñanzas, muchas construidas de
los relativos fracasos, deficiencias, insuficiencias y ausencias de nuestras Ad-
ministraciones, pero también, de lo observable en otras latitudes. En suma,
se buscó recoger con su entramado, tareas pendientes en materia de cons-
trucción del servicio civil que aparecen exigidas para que nuestros Estados
pueden estar en mejores condiciones de gestionar recursos, regulaciones,
servicios e identidades colectivas con mayor grado de éxito y legitimidad.
Y con un ojo puesto (o mejor con los dos) en la transformación so-
cial, económica, tecnológica e institucional que acontece en la humanidad
pero, más localmente, con la atención definitoria de las deudas sociales,
económicas e institucionales que nos estragan aún. De allí que se buscara
que la tan declamada necesidad de producir amplios consensos en los di-
versos campos de las políticas públicas en nuestro país, y la superación de
las brechas que neutralizan las mejores intenciones, inversiones, esfuerzos
y acciones públicas, encontraran no sólo una manifestación más sino que
se viera acompañada con propuestas bastante concretas y sugerentes como
portadoras válidas y eficientes para alumbrar acuerdos concretos. Frente a
la distorsionada idea de que la Administración Pública es sólo una cuestión
del gobierno de turno, o cuanto más con el agregado de las entidades sin-
dicales representativas de los trabajadores estatales, el documento interpela
a todos los sectores concernidos a asumir protagonismo en la impulsión del
mejor servicio público posible como componente Inevitable para asegurar-
nos un destino digno de ser vivido en común.
Finalmente, reclama la plena y responsable consideración del perso-
nal público ya no más como mero “recurso humano” que solo genera gasto
improductivo, sino como ciudadanos al servicio de los demás ciudadanos,
con derecho a trabajos dignos y decentes pero también con precisos com-
promisos y responsabilidades por trabajos bien hechos. Hoy, en medio de
esta pandemia, se ha hecho patente a la sociedad, la imprescindible aporta-
ción de miles de empleados públicos, desde el más humilde hasta el más en-
cumbrado, para la vida y funcionamiento del país. Lo que hasta hace poco
era considerado por algunos como una cuestión de segundo orden, hoy se
experimenta la prioridad que estas cuestiones tienen a la hora de pensar y
accionar proyectos de país y políticas públicas de diverso orden.
En suma, avances, impulsos, logros y luces pero también detenciones,
desorientaciones, rémoras y sombras. Aunque pareciera que estas últimas
cobran sentido al resaltar la vigencia de la tendencia afirmada desde el ini-
cio del presente, hacia un servicio civil profesional o de carrera en la Ad-
ministración Nacional que ya no admite más dilación ni excusas para con-
solidarlo de una vez, no solo porque están en juego derechos y dignidades
316
de los ciudadanos que lucen como funcionarios, sino por los gigantescos
desafíos que enfrenta el país.
Bibliografía
Salas, Eduardo Arturo. Luces y sombras en el proceso de consolidación del régi-
men de empleo público en la administración nacional de Argentina. Contri-
buciones para una agenda consensuada. GIGAPP Estudios Working Papers
ISSN 2174-9515. Año (2018) Núm.109, págs. 606-650. Documento recibido: 19
agosto 2018 Aprobado para publicación: 15 septiembre 2018
Salas Eduardo Arturo y Wegman Marcelo Víctor. PARA EL SERVICIO CIVIL QUE
MERECE UN PAIS EN SERIO Hacia la consolidación del derecho de igualdad
de todo ciudadano a ingresar a la Administración Pública por concursos de
méritos y capacidades.
Cosaka María Cristina y Salas Eduardo Arturo. Descripción y análisis del Personal
de la Administración Pública Nacional. Una primera aproximación. Año 2010.
En vía de publicación por la AAEAP
C.V.
Licenciado en Ciencia Política (U. del Salvador) y Administración (UBA)
con Postgrados en Investigación Superior en Adm. Pública (INAP Espa-
ña-CLAD), y estudios de Especialización en Dirección Estratégica de RRHH
(UBA). Ex funcionario de carrera. Fue Director Nacional del Instituto Na-
cional de Administración Pública y de la Oficina Nacional de Empleo Públi-
co. Consultor del CLAD, BID, BM, UE y PNUD. Docente de la U.B.A. Autor
de varias publicaciones. Socio y vocal de la AAEAP.
317
La administración pública argentina frente

al cambio global, el déficit republicano y el
desafío de un salto acelerado hacia adelante
Guillermo Schweinheim
Introducción
En este artículo se tratarán desafíos de distinta naturaleza y que de modo
urgente deben ser encarados a partir de 2021 en la construcción de la admi-
nistración pública argentina.
Se ha convertido en un lugar común sostener que se trata de la ne-
cesidad de encarar los desafíos posteriores a la pandemia global del CO-
VID-19. Sin embargo, aquí se entenderá que estamos claramente ante un
cambio de era. Un mundo de pandemias es solo una de las consecuencias
negativas del proceso de globalización iniciado en los años 80 del siglo pa-
sado. Estamos ante profundos cambios en la configuración de las relaciones
económicas internacionales que, por otra parte, presentan modelos de capi-
talismo alternativos: el occidental, el chino y el de otras autocracias con in-
fluencia global. Estos cambios económicos globales suceden de modo con-
comitante a profundos cambios tecnológicos: desde los profundos cambios
en la tecnología de la información y la comunicación, la automatización y
la robotización hasta los nuevos desarrollos espaciales, en el campo de la
biotecnología y de las neurociencias.
Lo que agrava para Argentina este cambio global es que nos encuen-
tra con décadas de estancamiento del desarrollo económico social. Si entre
1870 y 1970, Argentina se convirtió en uno de los países en vías de desarro-
llo más dinámicos de la periferia, a partir de entonces el descenso de todos
nuestros indicadores de desarrollo económico y social se volvieron una ma-
nifestación de nuestra incapacidad no solo para avanzar en el proceso de
319
desarrollo con igualdad social, sino para frenar esta caída. La evolución de
nuestras administraciones públicas no ha sido una excepción a este deterio-
ro. La dirigencia política argentina debe sentirse obligada a encarar refor-
mas administrativas recuperando la idea de un salto acelerado. El profundo
atraso relativo de nuestras administraciones lo demanda. La expresión “salto
acelerado hacia delante” era muy de las enfoques desarrollistas e industriali-
zadores de los 50 y 60, pero quizás sea necesario desempolvarlo del arcón
olvidado de las buenas ideas. Las sucesivas oleadas de transformación de las
administraciones públicas han sido en general en nuestro país incompletas
y discontinuadas. Ahora, el desafío es una reforma con coherencia sisté-
mica, de modo acelerado, para acompañar las metas de desarrollo social y
económico que obligatoriamente nuestro país debe proponerse.
A ello se le agrega el déficit republicano de nuestras administraciones públi-
cas que se configuró como uno de los aspectos políticamente más gravosos
de la institucionalización del tipo de régimen que Guillermo O´Donnell
denominó la democracia delegativa. Hemos construido una institucionalidad
administrativa que ha oscilado entre una institucionalidad delegativa, aso-
ciada al neoliberalismo, y una neopopulista, con una estrategia económica
y social populista.
La necesidad de una reforma y una modernización

administrativa acelerada
A continuación, esbozo una agenda de reforma y modernización de las ad-
ministraciones públicas argentinas que, a mi juicio, debe ser encarada.
1. Completar los instrumentos de administración para el desarrollo

(completar las reformas inconclusas de los 60 y 70)
En primer lugar, el Estado argentino tiene que construir de una vez por
todas su Sistema Nacional de Planificación. Desaparecido el Consejo Nacional
de Desarrollo y ante la decadencia del Consejo Federal de Inversiones, se re-
quieren instrumentos de planeamiento de apuestas de perfiles productivos,
planes sectoriales de sectores actual o potencialmente competitivos para el
mercado interno e internacional, planes regionales, sectoriales y de grandes
conglomerados urbanos y planes de infraestructura, incluyendo comunica-
ciones y el transporte y la logística portuaria y aeroportuaria. La base orga-
nizativa del Sistema Nacional de Planificación, debe ayudar a reconstruir
el Sistema Nacional de Inversión Pública. Y todo proceso de planificación eco-
nómica y social y los mecanismos de programación de la inversión pública
320
requieren de un INDEC autárquico, independiente y profesional, completando

el mejoramiento desde 2015 hasta ahora, lo que debiera incluir una nueva
ley orgánica del INDEC y del sistema estadístico nacional.
Asimismo, es necesario rever la ley de concesiones y más aún la de par-
ticipación público-privada, ante su profundo fracaso, a nivel nacional y en la
experiencia comparada La obligatoriedad de evaluaciones de costo eficiencia y
costo eficacia de comparar si estos regímenes son más adecuados que el régimen de obra
pública debe ser una condición legalmente establecida antes de optar por
ley de obra pública, concesión o participación público privada a la hora del
desarrollo de la infraestructura.
En otro orden, es necesario relanzar y otorgar capital al Banco de Inversión
y Comercio Exterior, para contar con sistemas de financiamiento de inversio-
nes para actividades productivas, de alto valor agregado orientadas a la ex-
portación. Asimismo, la revisión de las empresas públicas, que deben seguir
siendo públicas, orientadas a acelerar el desarrollo nacional, debe orientar-
se por los nuevos principios de buena gobernanza empresaria, rever sus estatutos,
profesionalizar la gerencia de las empresas públicas y someterlas todas al control de la
Auditoría General de la Nación.
Está totalmente comprobado que los procesos acelerados de desarro-
llo industrial después de los años 50 estuvieron directamente relacionados
con contar con un funcionariado público estatal profesional seleccionado por exá-
menes o por algún otro sistema transparente de selección. Este déficit, arrastrado
por más de 50 años constituye una parte significativa de las razones de nues-
tro atraso. Funcionarios partidarios politizados nunca han logrado reempla-
zar a un funcionariado de carrera, con experiencia, honesto y competente.
En particular, cuando de dar continuidad a políticas de desarrollo y sistemas
de administración se trata.
2. Proceder a completar e integrar los sistemas de administración

Durante la década del 90, se avanzó significativamente en la implantación del sis-
tema integrado de administración financiera. Sus subsistemas de presupuesto,
tesorería, contabilidad y crédito público han sido modelo para provincias
argentinas y otros países de América Latina. Sin embargo, tenemos un con-
junto de desafíos. Actualizar, el sistema de contabilidad, en particular la
adopción de las normas internacionales de contabilidad para el sector pú-
blico. Debemos completar el sistema de bienes del estado. En particular, la
clara identificación, valuación contable e integración a los estados contables de las
inmensas propiedades con las que aún cuenta el estado argentino. Se debe además
terminar de completar el enlace con el sistema de gestión de la deuda pública y con
el sistema de inversión pública.
321
Desde 2015, se ha implantado lentamente una nueva regulación ju-

rídica y una nueva plataforma electrónica de compras y contrataciones de
bienes y servicios. Y se viene desarrollando un sistema de para las contra-
taciones de obras públicas. Hay que avanzar mucho más rápido en su im-
plementación y lograr una adecuada integración de la información con el
sistema de administración financiera.
Estamos totalmente atrasados con contar con un sistema de gestión de recursos
humanos que permita no solo la gestión de las carreras sino también de las
liquidaciones de las nóminas y su vínculo con el sistema integrado de infor-
mación financiera.
Finalmente, mejorar la transmisión al sistema de información financiera en
tiempo real de la información contable y de movimiento de fondos que se generan en
las empresas públicas, entes públicos no estatales y fondos fiduciarios o especiales per-
mitiría potencias la capacidad de toma de decisiones en épocas totalmente restrictivas.
3. Mejorar la planificación y la información sobre la gestión pública

por resultados, la rendición de cuentas y la responsabilidad fiscal a
nivel nacional y federal
De las reformas de gestión de los años 90, en lo que todos estamos razona-
blemente de acuerdo es en la importancia de una gestión orientada a resultados
de valor para la sociedad, los grupos sociales, los territorios y los ciudadanos. Contar
con planes con claros indicadores de metas de servicios y resultados e impactos espera-
dos, tener información sobre servicios prestados a ciudadanos, empresas y organizacio-
nes sociales y disponer de datos sobre costos de las operaciones estatales constituyen
instrumentos de toda moderna gestión de las administraciones públicas.
El planeamiento, la programación y el presupuesto por resultados y
contar con información de gestión es la contracara de la mejora de la rendi-
ción de cuentas de los administradores públicos y los responsables políticos.
Una adecuada información financiero contable, de conformidad legal y de
resultados es la base de la posibilidad de mejorar sustancialmente el control
interno coordinado por la Sindicatura General de la Nación. Y además es la pre-
condición de las políticas de transparencia y de integridad coordinadas por una
Oficina de Ética Pública.
Un involucramiento más activo del Poder Legislativo a través de su
brazo técnico que es la Auditoría General de la Nación permitiría un ade-
cuado control parlamentario de la responsabilidad de la administración del
Poder Ejecutivo.
El desfinanciamiento crónico de la administración y el crecimiento
exponencial del endeudamiento soberano y del déficit cuasifiscal del Ban-
co Central requieren tomar el toro por las astas. Superada la actual crisis
322
requerimos de una vez por todas de claras y aceptadas reglas de responsabilidad

fiscal. El déficit y el endeudamiento crónico y un gasto público desmedido e irresponsa-
ble solo castigan al 35% de compatriotas más pobres y destruye la movilidad social y
el crecimiento de nuestra clase media. La década del 2020 debe encontrar a todas
autoridades políticas y administradores públicos en el esfuerzo sistemático
de lograr el equilibrio fiscal, el desendeudamiento del Tesoro Nacional y el
saneamiento de nuestra moneda y el Banco Central.
Esta modernización de los sistemas de información financiera, fiscal y de re-
sultados y de los compromisos de modernización administrativa y de responsabilidad
fiscal debieran ser extenderse a las administraciones provinciales y municipales. Un
nuevo pacto federal y una nueva ley de coparticipación federal de impues-
tos deben ser la contracara de la modernización de las administraciones
subnacionales.
4. Y además hay que producir la 4ta revolución tecnológica en el

Estado
Cómo tenemos tantos déficits, pareciera que no podemos ni debemos ocu-
parnos de encarar al mismo tiempo la 4ta revolución tecnológica en el Estado, Si
bien en las últimas dos décadas hemos logrado importantes desarrollos en
materia de tramitación electrónica (en administración financiera, adminis-
tración impositiva y aduanera, registro de las personas, documentación per-
sonal, migraciones, seguridad social, compras y contrataciones, expediente
electrónico) requerimos la actualización tecnológica permanente, el cons-
tante reentrenamiento del personal y la necesidad de mejorar radicalmente
la seguridad informática.
Si bien hemos hablado mucho de Gobierno Abierto, mucho nos que-
da por transparentar para todos los ciudadanos y actores económicos y so-
ciales el acceso a los datos públicos y el derecho de acceso a la información.
Pero, si bien ya hay algunas experiencias hay que producir la 4ta re-
volución tecnológica dentro de la administración. Generalmente existe un
enfoque donde los estados aparecen como actores pasivos de esta radical
transformación tecnológica y social como si fueran víctimas de las grandes
corporaciones de tecnología. Y si existe una necesidad de que los Estados
regulen a estos grandes jugadores mundiales de la tecnología (entre los
cuales hay algunos argentinos) no es menos cierto que esta transformación
tiene a los estados como principal motor.
El desafío es que la automatización, el uso de la inteligencia artificial y el
big data para la toma de decisiones y la internet de las cosas, por solo nombrar
algunos de los ítems más conocidos, es que lo produzcamos con los recursos, los
expertos, el personal de tecnología y las capacidades instalados adentro del propio
323
estado argentino. Y aunque parezca que tenemos otras prioridades, solo un

Estado tecnológicamente en la punta del progreso global nos sacará del atraso y el
subdesarrollo.
La agenda republicana
El Diálogo Argentino, en el momento más alto de la crisis del 2002, recogió
una enorme cantidad de demandas sociales vinculadas a las instituciones
estatales y administrativas. La necesidad de que el Estado Nacional refuer-
ce, reasuma o asuma sus roles estratégicos para garantizar el bienestar de
la población. Un Estado fuerte al servicio del conjunto y no al servicio de
intereses de grupos de poder o intereses sectoriales. Un Estado austero que
no despilfarre o se endeude por ineficiencia, corrupción, clientelismo par-
tidario o favores a sectores o grupos de poder. Un Estado que se ocupe del
hambre, la pobreza, la falta de ingresos o la desocupación de un enorme
número de argentinos. La demanda por la continuidad de las buenas polí-
ticas, evitando que cada gobierno dé marcha atrás, disuelva o desfinancie
políticas que han dado buenos resultados para el conjunto. Que adminis-
tren los mejores, independientemente de las pertenencias partidarias. La
demanda para que el empleo público no sea un botín partidario, ni fuente
de clientelismo político y corrupción. Un Estado donde sus funcionarios
sean seleccionados por su idoneidad y no por su cercanía al partido o los
gobernantes o administradores de turno. La necesidad se expresa no sólo
con relación al Poder Ejecutivo sino también respecto del Poder Legisla-
tivo y del Poder Judicial. Que los cargos jerárquicos estén justificados en
función de las acciones que ejecutan y no solamente como expresión de
acuerdos políticos. La demanda por información, transparencia y buenos
controles internos, externos, de la sociedad civil y de la opinión pública de
las decisiones del sector público. Debe ser dicho que estas demandas de sen-
tido común coinciden con las recomendaciones de expertos, académicos y
organismos internacionales vinculados con la problemática del Estado, la
administración pública y el buen gobierno.
Algunas de estas instituciones administrativas, que requerimos ur-
gentemente institucionalizar, son:
• Una estructura del Poder Ejecutivo que diferencie los órganos formuladores de
políticas públicas de los órganos de ejecución (direcciones, gerencias, pro-
gramas, agencias, entes públicos no estatales, fondos de inversión y fi-
duciarios, empresas públicas, banca pública, órganos de recaudación) y
de los órganos de regulación y control de servicios públicos de gestión
privada o pública y regulación de mercados.
324
• Limitación de las autoridades políticas a los roles de formulación de polí-

ticas, concertación social de políticas, preparación de modificaciones al
régimen impositivo, elevación de proyectos legales, régimen impositivo
y marcos regulatorios al parlamento, defensa de propuestas de políticas
y presupuestos, régimen impositivo y marcos normativos y regulatorios
en sede legislativa.
• Designación sobre el principio del mérito y selección transparente de autori-
dades de agencias, organismos autónomos, empresas del estado, banca pública y
otros organismos autónomos y autárquicos y del cuerpo del servicio civil para los
cargos de alta dirección pública.
• Consolidación de cuerpos de funcionarios de servicio civil estableciendo
mecanismos de carrera sobre la base del principio del mérito y la eva-
luación permanente de desempeño, como garantía del logro de la au-
tonomía del funcionariado frente a intereses particulares, sectoriales
y de partido y de la defensa del interés público y del respeto al orden
normativo democrático.
• Principios y mecanismos de responsabilización de las autoridades ejecuti-
vas y de responsabilización administrativa y de gestión para autoridades
y directivos del servicio civil y funcionamiento de principios y meca-
nismos de rendición de cuentas y de responsabilidad patrimonial y de
resultados frente al Congreso, órganos fiscalizadores y de auditoría, so-
ciedad civil, opinión pública y ciudadanía.
• Funcionamiento institucionalizado del rol del legislativo en la aprobación
de presupuestos del sector público así como mecanismos permanentes
de control parlamentario del gasto. Supone la asistencia de organismos
técnicos independientes (AGN y Oficina de Presupuesto del Congreso).
• Funcionamiento institucionalizado de la participación de organizaciones
económico sociales y de la sociedad civil en un Consejo Económico y Social.
• Institucionalización de principios de equidad contributiva promotora de
niveles adecuados de inversión privada y generadora de empleo pero al
mismo tiempo favorecedora del consumo ciudadano de bienes y servi-
cios (incluidos bienes públicos de carácter social) en cantidad y calidad
adecuados en un marco de igualdad de oportunidades.
• Equilibrio y solvencia fiscal macro de la hacienda pública a través de po-
líticas presupuestarios priorizadas y coordinadas con la recaudación y
con sustentables niveles de endeudamiento y responsabilización fiscal.
• Institucionalización de los principios y mecanismos de organización y
funcionamiento administrativo y de gestión y del servicio civil a todos
los poderes públicos, incluidos el legislativo y el judicial y a provincias y
municipios.
325
Una modernización administrativa republicana

Concluyendo, solo un proceso de innovación, adaptación y modernización
de nuestras administraciones públicas, en todos los niveles de gobierno y en
todos los poderes del Estado que sea al mismo tiempo moderna y republica-
na, podrá lograr que la gestión pública contribuya al desarrollo nacional y a
la justicia social. Pero mejor que decir es hacer.
326
Una gestión pública que busca problemas.

Apuntes para fortalecer las capacidades
estatales en tiempos inciertos
Cristhian Seiler
Governments are most important in times of public crisis (Matt Andrew)
Introducción
La situación de pandemia alrededor del mundo ha mostrado con diversas
manifestaciones que los gobiernos son más importantes en tiempos de cri-
sis. Sin importar el lugar en que uno se encuentre, por acción u omisión los
gobiernos nacionales, provinciales e incluso locales, pasaron a ser actores
claves del “mientras tanto”, pero también y fundamentalmente lo serán en
el marco de lo que se está configurando como “día después”. La pandemia
ha subrayado la importancia de las capacidades del sector público para ges-
tionar la crisis, en particular las requeridas para resolver los desafíos socia-
les, más visiblemente enfocados en cuidar la salud y palear los efectos de la
caída de la actividad económica (Mazzucato & Kattel, 2020). En Argentina,
las acciones implementadas en estos campos (algunas en tiempo récord)
pusieron a prueba las capacidades de gestión a nivel nacional y provincial
en la provisión de diferentes bienes y servicios públicos, y en muchos casos
con respuestas innovadoras.
No obstante, los gobiernos difícilmente podrán gobernar con una
agenda donde gestionar la pandemia sea indefinidamente el proyecto de
gobierno. Abordarla de la mejor manera es el objetivo principal y necesario,
pero los impactos que la pandemia ha causado en la estructura productiva
y en los ingresos de la población (principalmente en aquellos segmentos
informales de la economía) apresura día tras días decisiones públicas a ni-
vel nacional, y especialmente a nivel territorial, para dar respuestas consis-
327
tentes en el corto, mediano y el largo plazo, a la diversidad de realidades y

desafíos de las provincias argentinas.
La situación de nueva normalidad que se va consolidando con ras-
gos aún pocos definidos magnifica y acelera la necesidad de establecer un
marco de políticas basado en desafíos o problemas públicos, donde las ad-
ministraciones públicas desarrollen nuevas capacidades o habilidades para
gestionar la reconstrucción económica y social en el territorio y evitar caer
en el “salir del paso” frente a la premura de la situación. Si bien los niveles
provinciales poseen estructuras administrativas relativamente menos desa-
rrolladas que los niveles nacionales, esto puede ser una oportunidad para
reorientar los recursos, dinámicas y cultura de la organización, ya que en
ciertas ocasiones las innovaciones suelen venir de las “ventajas del atraso”.
Los problemas y desafíos como vectores de la gestión pública

Este apartado es una intervención acotada a señalar brevemente y en trazos
gruesos algunos aspectos que las administraciones públicas deberían forta-
lecer para orientar las gestiones provinciales en función de los problemas o
desafíos públicos que gestionan, lo que metafóricamente llamamos “gestión
pública que busca problemas”. Estos aspectos recuperan buena parte del
conocimiento y aprendizaje acumulado en administración, planificación,
gestión pública y otros campos de estudio vinculados, y en los últimos años
y la coyuntura de la pandemia los ha posicionado a un primer plano como
insumos críticos (Mayne, De Jong, & Fernández-Monge, 2020; Mazzucato &
Kattel, 2020).
El enfoque orientado a los problemas y desafíos públicos propone
recuperar capacidades para analizar los problemas, adaptar los recursos y
aprender en función de su evolución; para alinear los servicios públicos y
las necesidades ciudadanas; para gobernar frente a sistemas de producción
complejos; así como para producir y gestionar plataformas digitales y de da-
tos que brinden insumos estratégicos en la toma de decisión. Este enfoque
propone no solo un cambio del punto de partida desde donde se diseñan
las políticas públicas y se construye capacidad de acción, sino también un
cambio de relación entre las organizaciones estatales y los problemas públi-
cos que enfrenta.
Por inercia, por decisión, o bien por los mandatos o normas im-
puestas, habitualmente las organizaciones públicas diseñan e implementan
programas públicos en función de su posición sectorial, función o especia-
lización dentro de la estructura de la administración pública. Bajo esta con-
figuración, para abordar un problema complejo se convoca a un conjunto
de organizaciones para que cada una de ellas aporte su programa, lo que
328
deriva en un cúmulo de respuestas parciales, superposiciones, e incluso,

contradictorias. Y, a menudo, esto se agrava si los programas son resulta-
do de decisiones pasadas que forjaron un modo de hacer las cosas que no
se condice con un abordaje propicio a la complejidad de los problemas.
Gráficamente, esto podría expresarse en la situación donde “los caballos
empujan el carro”.
Enfatizar en los problemas permite trascender la mirada estanca,
departamentalizada o sectorial de las políticas y programas. La realidad y
los problemas existentes no respetan las divisiones y especializaciones con
ministerios, secretarías, y/o direcciones. Así, por ejemplo, los programas
de promoción industrial e innovaciones no producirán los resultados es-
perados si la falta de demanda de productos no induce a los empresarios a
invertir. Una mirada desde los problemas cuenta con el beneficio de iden-
tificar que existen recursos y esfuerzos institucionales que se encuentran
dispersos dentro y a través del sector público (incluso, en los distintos nive-
les), así como también desde actores no estatales que tienen trayectoria en
enfrentarlos.
El enfoque orientado a los problemas propone invertir el orden de
motivación y propósito de las organizaciones públicas. No es tanto la ex-
pecialización o la función dentro de la administración pública lo determi-
nante, sino que son los problemas, su naturaleza, dinámica y complejidad,
los que traccionan y otorgan un sentido institucional a las organizaciones
públicas. Gráficamente, “Los caballos van delante y tiran el carro”. De algún
modo, difiere de la estructura de gestión por o para resultados u objetivos
en función de que establece un orden institucional en función de la natu-
raleza y evolución de los problemas (que son externos a la organización),
y no en función del cumplimiento de objetivos o resultados que, en última
instancia, son productos internos, parciales y limitados a cada una de las
organizaciones públicas que buscan alcanzarlos.
Desafiar los supuestos detrás de los programas, repensar y desarrollar
nuevas hipótesis, o recopilar evidencias sobre los problemas y su desarrollo
en el tiempo, son aprendizajes necesarios para guiar el pensamiento y la
acción de las organizaciones públicas. No es novedad que los problemas pú-
blicos son complejos, que no tienen soluciones únicas, o que si se interviene
sobre ellos su resolución es temporalmente limitada y despierta un conjun-
to de problemas diferentes. Pero enfatizar las energías institucionales en la
complejidad de los problemas, puede ser un camino de compromiso con el
fortalecimiento de las organizaciones estatales y también con la provisión
de bienes públicos que desarrollen territorios que merecen ser habitados.
Como ya es de amplia aceptación, tanto la priorizaciones de problemas
como las estructuras y recursos destinados para su abordaje, no refieren
solo a aspectos técnicos de las administraciones públicas, sino que tiene que
329
ver con los valores, las definiciones políticas y las configuraciones de poder
que atraviesan al Estado y la sociedad en su conjunto (Rey, Cao, & Laguado
Duca, 2020).
Tres aspectos para una “gestión pública que busca problemas”

Sobre esta sucinta justificación, se debería promover con mayor énfasis tres
núcleos de aprendizajes en el sector público que posibiliten desencadenar
las virtudes derivadas del enfoque de gestión basado en los problemas o
desafíos. No son los únicos, pero los que se presentan aquí poseen cierta
importancia crítica en medio de la situación actual (Mayne et al., 2020; Ma-
zzucato & Kattel, 2020).
a. Capacidad de pensar en los problemas como fuente de acción

En primer lugar, asumir una capacidad reflexiva de planificación y segui-
miento de problemas. Esta habilidad se refiere a la capacidad de una or-
ganización para articular una teoría del cambio en torno a un problema
público y su capacidad para medir el desempeño, aprender y adaptarse en
la historia de su abordaje. Permite que una organización comprenda qué
programas funcionan y cuáles no, y ajustar su curso de acción en conse-
cuencia. Dada la centralidad que asume el aprendizaje y la adaptación en
la gestión orientada a los problemas, esta capacidad de reflexión se basa
en un proceso de evaluación continua y significativa que permita generar
acumulaciones en todas las etapas del diseño y formulación de las políticas.
Esta capacidad posee dos componentes centrales. Por una parte, la
habilidad de articular una teoría del cambio del problema (que explique
las causas y sus relaciones, las hipótesis y condiciones de cambio, etc.) y
traducirla en objetivos estratégicos y específicos, así como en la asignación
de recursos y actividades. Por otra parte, la habilidad para administrar la
organización de modo tal que se garantice un progreso continuo hacia los
objetivos estratégicos propuestos de una manera eficaz, eficiente y responsa-
ble. Aquí, el cumplimiento de los objetivos asume centralidad.
Si bien una definición unánime de los problemas es difícil por varias
razones, en el ejercicio de hacerlo las diferentes organizaciones se involu-
cran en un proceso de reflexión que se vuelve un fin en sí mismo, donde
pueden identificar las conexiones entre sus actividades y los resultados que
se espera lograr, y desarrollar medidas que les permita evaluar el vínculo en-
tre ambas. Es un proceso de prueba-error y una herramienta dinámica para
unir a los actores involucrados en un esfuerzo por definir metas estratégicas
330
y que permita alinear los esfuerzos en una lógica de intervención que res-
pete ciertos estándares de racionalidad: las explicaciones del problema de-
ben ser lógicas con anclajes empíricos, los objetivos intermedios deben ser
coherentes con los objetivos estratégicos, la relación objetivos-insumos-acti-
vidades-resultados debe ser consistente, y la integralidad de la respuesta se
debe expresar en el aporte de los objetivos en función del valor agregado de
cada uno. El monitoreo, la evaluación y el aprendizaje son parte intrínseca
del proceso.
b. Capacidad de colaboración
En segundo lugar, orientar la gestión en torno a los problemas requiere
fortalecer la capacidad de colaboración. La capacidad de colaboración se
refiere a la apertura hacia otros actores (internos y externos) involucrados
o interesados en abordar los problemas, así como a la profundidad de las
relaciones que se establece con ellos. La colaboración o coordinación des-
empeña un papel fundamental en la profundización de la comprensión
del problema en cuestión y, por supuesto, en la mejora de la calidad de las
estrategias desarrolladas e implementadas. En este sentido, construir alian-
zas y otorgar responsabilidades estimula la innovación, amplía la capacidad
operativa y fortalece la legitimidad y el apoyo de cursos de acción elegidos.
No obstante, esto requiere habilidades técnicas, administrativas y po-
líticas para establecer estructuras y procesos de trabajo que sugieran, por un
lado, superar los límites organizacionales y, por otro lado, que la diversidad
de perspectiva sea productiva en cuanto al diálogo y compromiso mutuo. La
amplitud y variedad de actores que sean involucrados al proceso debe estar
relacionada con la capacidad de gestionar su coordinación o colaboración.
Tanto con organismos estatales como con aquellos no estatales, esta capaci-
dad requiere la habilidad de identificar, diseñar y gestionar redes horizon-
tales lo suficientemente amplias para reflejar la complejidad del problema,
pero, al mismo tiempo, debe asegurar la presencia de actores relevantes e
interesados en resolver el problema. El grado de involucramiento de estos
actores podrá variar de acuerdo al tiempo, la energía y los recursos institu-
cionales aportados por cada uno de ellos en el proceso.
c. Capacidad de gestionar información

En tercer lugar, la construcción o identificación de problemas requiere for-
jar una capacidad de análisis y producción de información. Esta capacidad
se refiere a la habilidad de las organizaciones del sector público para recopi-
331
lar, procesar y analizar diferentes tipos de datos con el propósito de mejorar

el monitoreo, la motivación y adaptar las definiciones compartidas de los
problemas basadas en una mejor comprensión del contexto externo, las
condiciones internas y el desempeño. Tal vez, en este punto es donde existe
un retraso relativo mayor de las administraciones provinciales respecto a la
administración nacional, y por ello, debería ser una prioridad estratégica,
independientemente si se opta por establecer u orientar la gestión pública
a los problemas.
Fortalecer esta habilidad implica introducir en el proceso de hechu-
ra de las políticas el uso de fuentes de datos existentes, así como la búsqueda
de otras nuevas que pueden encontrarse en otras unidades administrati-
vas o fuera de las organizaciones públicas. Esta capacidad se edifica en dos
componentes fundamentales. Por un lado, en la naturaleza de los datos
recolectados. Esto comporta una dimensión cuantitativa del volumen y la
velocidad en que los datos son creados, recopilados, almacenados, agrega-
dos o extraídos; así como en una dimensión cualitativa de la diversidad de
fuentes, formatos de almacenamiento y organización, que permite advertir
la complejidad y compatibilidad de los datos y su traducción a información
útil. Por otro lado, el segundo componente es el conocimiento y los recur-
sos para su análisis. Comprende el recurso humano y la infraestructura tec-
nológica de la organización para recolectar procesar, almacenar, y analizar
los datos. La infraestructura es el soporte de aquellos datos que gestiona la
experticia disponible del personal. Por supuesto, uno no es sin el otro, pero
el grado en que los datos contribuyen al éxito de una organización en el
logro de sus objetivos depende fielmente de la presencia de capital humano
para interpretarlos.
En términos generales, estos tres elementos brindan un camino de
aprendizajes que enriquece el ciclo de políticas públicas al producir cono-
cimiento en el proceso real de decisión (knowledge in) y proponer líneas
de acción basadas en las mejores opciones. Por tanto, se diferencia de la re-
flexión o producción de conocimientos o teorías que se toma distancia del
proceso real de decisión (knowledge of) y que habitualmente tiene lugar
fuera de la gestión pública, en los centros de investigación y las universida-
des (Camou & Chain, 2017).
A modo de cierre
La nueva realidad va delineando nuevos desafíos y profundizando proble-
mas ya existentes. La gestión de los mismos no solo dependerá de los va-
lores y fuerzas políticas que primen en los gobiernos, sino también en la
332
energía y aptitud que logren desarrollar las administraciones públicas para

enfrentarlos.
A grandes rasgos, los párrafos vertidos propusieron que los gobier-
nos podrían fortalecer su capacidad de acción si reorientan los recursos
y procesos de política pública hacia los problemas o desafíos. Los líderes
políticos necesitan resolver problemas, y las administraciones públicas se
verían beneficiadas si estos se vuelven el foco de su labor. Enfocarse en pro-
blemas permitiría desarrollar y desplegar capacidades respecto a mejorar la
comprensión de los problemas y formular estrategias más adecuadas para
resolverlos; generaría el marco para la coordinación, colaboración y apro-
vechamiento de numerosos recursos de poder que se encuentran dentro y
fuera del Estado; y posicionaría las evidencias y datos como insumos claves
para la toma de decisión.
Resulta clave para las estructuras estatales un enfoque de tales ca-
racterísticas para acumular conocimiento acerca de los problemas y actuar
en consecuencia con el fin de influir decisivamente sobre el proceso de
las políticas públicas generando aportes de producción, sistematización y
difusión de conocimiento para el diseño, implementación y evaluación de
las políticas.
Camou, A., & Chain, L. (2017). Saberes expertos y elaboración de políticas públi-
cas: el caso de los economistas en el gobierno. En A. Camou & M. L. Pagani
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Universidad Nacional Arturo Jauretche.
333
Articulación entre niveles estatales

para la recuperación territorial de
la producción y el trabajo.
Gabriel Suárez Fossaceca
La presente reflexión tiene por objetivo identificar aspectos conceptuales a

tener en cuenta en el análisis de articulaciones entre niveles estatales, que
buscan abordar de manera compartida problemáticas productivas y labora-
les derivadas y agudizadas en tiempos de pandemia. Asumir una perspectiva
territorial e incorporar la gestión multinivel en el análisis de las capacidades
estatales será el desafío del escrito.
Dotar de importancia a la cuestión espacial requiere recuperar las
consideraciones sobre las consecuencias para la ciudadanía que tiene la
desigualdad de la distribución del Estado en el territorio, tanto a nivel de
cobertura territorial como de presencia desigual de capacidad estatal.
Un trabajo como el propuesto conlleva también a destacar la pregun-
ta por la importancia del objetivo del desarrollo de capacidades. La coor-
dinación de los distintos niveles estatales, la disminución de la presencia
territorial desigual del Estado y la generación de comunidad son desafíos
identificables en esta propuesta de reflexión sobre la gestión estatal en tiem-
pos de emergencia.
Estado y territorio. Fragmentación social y desigual

distribución de la gestión estatal
Carlos Vilas (2005) propone pensar al Estado desde la política, lo cual im-
plica entender a éste desde una triple dimensión: como estructura de po-
der, como sistema de gestión y como productor de identidades. Será la di-
335
mensión de la gestión la priorizada en este escrito, dimensión en la que el

Estado define y ejecuta cursos de acción en consonancia con la estructura
de poder imperante. “Las capacidades de gestión estatal tienen como referencia y
horizonte los objetivos de la acción política, y éstos siempre expresan, de alguna mane-
ra, los intereses, metas, aspiraciones, afinidades o antagonismos del conjunto social
y de la jerarquización recíproca de sus principales actores –es decir, su estructura de
poder” (Vilas 2005).
Los cambios en las relaciones sociales de poder se traducen en cam-
bios y en nuevos diseños institucionales. Las situaciones contextuales actua-
les interpelan al Estado en pos de reconstruir el camino de recuperación
productiva y del empleo genuino iniciado en 2004. Esto implica, por un
lado, volver a empoderar institucionalidades ya creadas y por el otro, gene-
rar algunas estructuras nuevas que faciliten la articulación interestatal. Fue-
ron las oficinas de empleo (OE) una institucionalidad novedosa de articula-
ción y acción conjunta nación-municipio, generadas a partir del programa
Más y Mejor Empleo del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social
a mediados de la primera década del siglo XXI. Esta política acompañó
un proyecto de desarrollo económico que impulsó el empleo y reformó
el derecho al trabajo para detener anteriores políticas de flexibilización y
reducción del costo laboral (Neffa 2011). Esa política implicó una nueva
estructura en el ministerio nacional y una nueva propuesta de relación con
los municipios. En este escrito abogamos por la posibilidad de generar ins-
titucionalidades estatales tripartitas que expresen una articulación estatal
completa, es decir lograr encuentros entre los niveles municipales, provin-
ciales y nacionales, que en años anteriores se vieron obstaculizados.
Asimismo, la reflexión propuesta otorga importancia al denominado
enfoque territorial, el cual revaloriza al territorio como elemento de impor-
tancia a tener en cuenta en los análisis. El territorio es un componente indi-
sociable de la condición humana, no es posible pensar el comportamiento
social, las articulaciones sociales, los conflictos, las cooperaciones en abs-
tracto, sin el territorio. Como producto social, el espacio tiene la posibilidad
de transformación, de ser otro, de cambiar sus formas.
Siguiendo a Doreen Massey (2007), asumimos al espacio como un
producto social empapado de poder social. “El poder tiene múltiples for-
mas y se realiza en relación, entre una cosa (persona, nación, región, lugar)
y otra.” (Massey, 2007: 1). Entonces, nuestro modo de comprender el espa-
cio social implicará preguntarse por los actores y sus relaciones, y de qué
modo pueden construirse alianzas estratégicas territoriales que generen
ámbitos propicios para la implementación de políticas multinivel.
La crisis del estado de bienestar y las políticas neoliberales conso-
lidadas en los años 90, implicaron procesos de achicamiento del Estado
Nacional con la correspondiente transferencia de funciones y responsabi-
336
lidades a los estados subnacionales. Siguiendo la línea de pensamiento de

Vilas, podemos tensionar la idea de achicamiento del Estado con la idea
de pérdida de autonomía estatal. Los años neoliberales, en los 90 o en el
cuatrienio 2015-2019, implicaron la adopción de condicionamientos de los
organismos multilaterales de crédito como el Banco Mundial o el Fondo
Monetario Internacional. A estas decisiones son posibles entenderlas, no
como un repliegue del Estado sino más bien como la aceptación de agentes
externos en la definición de objetivos y metas. Bajo esta influencia, la des-
centralización consistió a grandes rasgos en el desprendimiento de la crisis
social hacia abajo: una delegación de responsabilidades a los municipios
en temas habitualmente abordados por el nivel nacional (salud, ambiente,
empleo, educación), pero en la mayoría de los casos sin la respectiva trans-
ferencia efectiva de recursos, y sin articulación entre niveles.
En este marco, es importante remarcar la transformación del rol de
uno de los actores locales más importantes, es el caso del municipio. Si bien
las prácticas tradicionales de los municipios han involucrado a los mismos
en la ejecución de servicios públicos urbanos como alumbrado, barrido y
limpieza, mantenimiento de calles y caminos, etc., los cambios producidos
en el entorno provocaron la transformación de su rol y de sus funciones,
obligándolos a ocuparse de asuntos tradicionalmente manejados por otros
niveles estatales (provinciales o nacionales).
En relación con lo dicho, nuestra Carta Magna establece competen-
cias reservadas para cada orden estatal y competencias concurrentes entres
ellos. La promoción del desarrollo económico y del turismo son competen-
cias compartidas por el gobierno nacional, provincial y municipal, mientras
que competencias referidas a la provisión de algunos servicios esenciales
como el agua y cloacas son competencias compartidas entre provincia y mu-
nicipios. La regulación y control de las actividades que se desarrollan en el
territorio, incluyendo regulaciones sobre el hábitat, las actividades econó-
micas y las relacionadas con el tránsito, son competencias exclusivas de los
municipios. A su vez, la Constitución Nacional declara al trabajo como uno
de los derechos que gozan todos los habitantes de la Nación y en su artículo
14 bis indica las condiciones que debe tener el mismo.
La gestión comenzada en el año 2003 logró poner en juego otra pers-
pectiva de descentralización basada en la articulación multinivel para la ge-
neración de capacidades estatales, donde se viró en busca de mayor autono-
mía en las políticas referidas al empleo. Así, las políticas públicas, pasivas y
activas, diseñadas e implementadas en este período contribuyeron a elevar
el nivel de educación, formación profesional y competencias laborales de
los desocupados, a facilitar el acceso a información a través de las oficinas
municipales de empleo y a ofrecer recursos para que los desocupados se
instalaran por su propia cuenta o crearan empresas (Neffa 2011).
337
Dos aspectos tomaron relevancia en este giro. Por un lado, una nueva
concepción de cómo era posible favorecer la generación de empleo. Asu-
me importancia una visión centrada en la empleabilidad de las personas,
dejando de lado la idea imperante de los noventa de flexibilizar las condi-
ciones laborales para incentivar el empleo a partir de una mayor respuesta
a los requerimientos empresarios. Un modelo que genera posibilidades de
desarrollo industrial y crecimiento requiere de personas con habilidades y
competencias laborales.
Por otro lado, un enfoque territorial en la política. Ésta implicaba el
montaje de una red nacional de oficinas de empleo, donde el Ministerio
de Trabajo Empleo y Seguridad Social de la Nación generaba la política y
transfería capacidades y recursos a los municipios.
Disminuyendo asimetrías. Nueva configuración de políticas,

las redes estatales de prestación de servicios
Siguiendo a Matus (2009) entendemos a la gestión de gobierno como la
acción directa que mediante la producción de jugadas u operaciones conti-
nuas ofrecen bienes y servicios colectivos a la sociedad. Las políticas públi-
cas no son respuestas técnicas a problemáticas sociales sino que son respues-
tas con sentidos, con toma de posición, con nortes definidos ante realidades
existentes.
Desde el año 2002 hubo un giro en las políticas públicas nacionales
referidas al empleo. La magnitud, las orientaciones y específicamente la ar-
ticulación entre niveles estatales dotan de nueva institucionalidad territorial
con capacidad de ofrecer servicios públicos para el combate del desempleo
y la mejora de la empleabilidad.
En el mismo sentido, identificamos que diversos foros internaciona-
les sobre el desarrollo económico local entienden a la articulación multini-
vel como una estrategia válida de desarrollo, de crecimiento económico y
de generación de oportunidades. Estos encuentros internacionales vienen
exponiendo la idea del potencial sinérgico que significa el trabajo coordi-
nado entre distintos niveles estatales.
“La articulación se produce cuando dos o más organizaciones públi-
cas, privadas o de la sociedad civil acuerdan y coordinan políticas que se
traducen en acciones concretas, cada una asume una o más tareas especí-
ficas y aporta su propio know how, sin que entre ellas existan relaciones de
subordinación” (Cravacuore, Illari, Villar 2004).
La gestión de políticas públicas articuladas entre niveles estatales re-
quiere un cambio en las modalidades de relación institucional. En este sen-
tido, un riesgo observado en varias propuestas de articulación interestatal
338
es la tendencia a entender al territorio como ventanilla de programas y no

como una verdadera contraparte en la formulación y ejecución de la políti-
ca. Se plantea si lo local es solo receptor o si es el territorio el espacio donde
se coordinan actuaciones de los otros niveles (Costamagna, Larrea 2015).
La complejidad de los problemas sociales, los procesos de descentra-
lización que reconfiguran funciones y poderes estatales; y la posibilidad de
pensar procesos de colectivización en lo local demandan pensar estrategias
de articulación multinivel que permitan mayor eficacia en la política pú-
blica y fortalecer al ámbito local vía adquisición de capacidades y financia-
miento de operaciones. En este sentido, lo interesante de la experiencia de
las oficinas de empleo es que lograron adquirir una impronta particular en
cada localidad, a partir de la sinergia entre elementos nacionales y munici-
pales, y en base a las características económicas y sociales de cada territorio.
La actual situación de emergencia, las necesidades de alinear los
comportamientos sociales en pos de proteger la salud de la comunidad y
la nueva modalidad de relación institucional impone la producción de ju-
gadas en línea con el aumento de la capacidad dialógica de los distintos
estamentos del estado. A su vez, es precisa una comprensión del territorio
no como mero recipiente sino como producto de construcciones sociales e
históricas.
Por otro lado, y en referencia a políticas que apunten al mundo labo-
ral, es necesario comprender que el trabajo es un derecho que se conquista
por sujetos concretos, son derechos de segunda generación, derechos que
para hacerse efectivos requieren un accionar positivo del Estado, requieren
acciones concretas relacionadas a la búsqueda de la equidad.
Por lo tanto, es importante superar la gestión verticalista e indivi-
dual mediante la adopción de prácticas de gestión asociada. Esto conlleva
a diseñar e implementar nuevos dispositivos de gestión (Tiranti, 2016) que
faciliten el necesario aumento de las capacidades estatales y específicamen-
te de las capacidades relacionales. En esta línea, incorporar mecanismos de
coordinación horizontales, que basados en la facilitación de procesos, per-
mitan canalizar los aportes de todos los actores territoriales en el proceso
de generación y fortalecimiento del empleo, se torna un objetivo central.
La Red Nacional de Oficinas de Empleo puede inscribirse en el mo-
delo de redes de políticas. Siguiendo a Fleury, las redes son “estructuras
multicéntricas, que comprenden diferentes actores, organizaciones o nó-
dulos vinculados entre sí a partir del establecimiento y mantenimiento de
objetivos comunes y de una dinámica gerencial compatible y adecuada”
(2002: 1).
Revisar redes que impliquen la presencia de la nación, la provincia y
el gobierno local permitiría nodos locales donde el Estado se haga presente.
Es aquí, donde identificar modelos de gestión con pretensión de disminuir
339
la desigual presencia territorial del estado y mostrar particularidades orga-

nizacionales, asume centralidad analítica. La lejanía del poder central es
una lucha a librar sin necesidad de descalificar la instancia integradora que
supone el Estado Nación (O’Donnell, 1997). Más aún, si consideramos que
las políticas de empleo no surgen en el vacío, sino que son determinadas y condiciona-
das por una larga nómina de políticas macroeconómicas y de reformas estructurales,
pues el mercado de trabajo es una variable dependiente del modo de desarrollo (Neffa
2012:76).
El análisis de redes incorpora elementos como las capacidades vin-
culares, la capilaridad territorial, la generación de confianza, la difusión de
innovaciones y la circulación de recursos entre nodos, como aspectos claves
a tener en cuenta. La realidad social actual configura una importancia cada
vez mayor al establecimiento de vínculos en desmedro de la centralidad del
intercambio de objetos.
Las redes se han visto como la solución adecuada para administrar
políticas y proyectos donde los recursos son escasos, los problemas son com-
plejos, hay muchos actores interesados, existe interacción de agentes pú-
blicos, privados, centrales y locales y se observa una creciente demanda de
beneficios y de participación ciudadana.
Conclusión
Nos propusimos identificar algunos aspectos conceptuales que sirvieran de
referencia para el análisis de la gestión de articulación entre distintos nive-
les estatales.
A partir de centrar el análisis en la problemática del trabajo, dos con-
ceptos y un proceso asumieron protagonismo en estas líneas; los conceptos
de Estado y capacidades estatales y el proceso de articulación multinivel
fueron reflexionados en pos del objetivo propuesto.
El proceso de articulación multinivel implica la asunción de coordi-
naciones en red de políticas públicas. Desde los años 70 el desempleo y la
informalidad crecieron hasta llegar a un pico en los años 2001-2002. En ese
momento el desempleo superó el 20% y la informalidad se acercó al 50 %
del total de la población económica activa. La actual situación de pandemia
implicará un retroceso de la situación laboral. Proponer nuevos dispositivos
de articulación territorial en pos de construir un Estado integral, donde
Nación, Provincia y Municipios encuentros un espacio de sinergias y sumar
otros actores territoriales, es un camino deseable. Recuperar críticamente
la experiencia del Programa Más y Mejor Trabajo del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social de la Nación y su propuesta de generar Ofici-
nas de Empleo Municipales, implica reflexión sobre los logros de creación
340
institucional y aportes a soluciones laborales, pero también requiere obser-

var las dificultades tenidas en la necesaria articulación entre los tres niveles
estatales e interpelar a los distintos actores territoriales para lograr mayor
densidad relacional territorial que permita mejorar la producción local y
organizar consumos locales.
Por último, entre la diversidad de enfoques existente acerca de las
capacidades estatales, priorizamos aquellas miradas que, reconociendo el
carácter multidimensional del concepto, basan el análisis en pocas dimen-
siones a los fines de considerar las capacidades estatales de mayor utilidad
para el fin que nos proponemos. En este sentido, priorizamos aquellos auto-
res o enfoques que reflexionan acerca de las capacidades estatales políticas,
y en particular las capacidades relacionales.
Las políticas públicas responden a un para qué; esta respuesta necesi-
ta tener relación con la explicación del cómo es, cómo funciona, y en la pre-
sente propuesta, cómo se propusieron y produjeron las articulaciones entre
los distintos niveles estatales para abordar la problemática del trabajo. Con
estas reflexiones preliminares intentamos comenzar la construcción de un
marco analítico que nos permita reflexionar sobre los límites y posibilida-
des existentes en la articulación de políticas públicas entre niveles estatales.
Hemos comenzado a andar un largo camino por transitar.
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342
Sin claridad no hay comunicación

pública eficaz
Octavio Tesone
El marketing tiene frases con impacto. Mensajes que toda la población com-
prende y recuerda varios años después. ¿Por qué la admnistración pública
carece de esa efectividad en sus mensajes? El Estado y la cantidad de servicios
que brinda han crecido exponencialmente. En los últimos años, la gestión
pública incorporó nuevas tecnologías con el objetivo de mejorar la calidad
de los servicios y la experiencia de usuario. A pesar de ello, la comunica-
ción del sector público es dificil de entender. El Estado precisa un cambio
cultural que permita modificar la forma en que comunica para facilitar la
comprensión de todos sus mensajes. Las agencias gubernamentales tienen
que mejorar sus documentos y centrarse en sus destinatarios. La ciudadanía
no puede ser el convidado de piedra. El lenguaje claro es una herramienta
cada vez más utilizada por los gobiernos de todo el mundo para facilitar
la comprensión de los documentos que producen. Es un instrumento que
agiliza los procesos de la administración pública y simplifica la relación con
el ciudadano. Elimina barreras, fomenta el aprendizaje y la participación
ciudadana. En Argentina, existe un incipiente intento de incorporar el len-
guaje claro a los documentos públicos pero aún no ha tenido un impacto
significativo. Pensamos que se deben implementar políticas públicas para
profundizar el uso del lenguaje claro en la administración pública. Es la
solución que precisa el sector público para que su comunicación sea clara.
En latín, la palabra comunicare significa compartir algo, poner en co-
mún. En el caso del gobierno y de la administración pública se refiere a
poner algo en común con la ciudadanía. En la actualidad, el lenguaje admi-
nistrativo es de naturaleza elevada y está influido por una raíz jurídica que
343
lo hace poco accesible. Entonces, si las personas no logran comprender los

mensajes del sector público existe una falla en la comunicación. Por eso, el
Estado y la administración pública deben modificar su concepción de la co-
municación e implementar una comunicación con un enfoque ciudadano
y un lenguaje claro.
Nos preguntamos ¿cuán importante es la lectura para la ciudadanía
en su relación con el Estado? Leer un sitio web, leer un sms, aprender a usar
una app, leer la señalética de una oficina pública o completar un formula-
rio. Son acciones que implican la lectura y la habilidad de comprender la
comunicación de la admnistración pública. Pedir el acta de nacimiento de
tu hijo, registrar una propiedad o pagar una multa de tránsito son servicios
públicos transaccionales, también conocidos como trámites. Y los trámites
conectan a las personas y a las empresas con los servicios y las obligaciones
del gobierno (Roseth, B. y Reyes, A. y Santiso, C. 2018). Hacer un trámite
implica varias acciones en la que la lectura es obligatoria. Entonces, si la lec-
tura es tan importante a la hora de relacionarse con el Estado nos pregun-
tamos ¿por qué es tan dificil entender sus documentos? ¿Cuál es el objetivo
de la comunicación política?
Dimensión informativa y pedagógica de la comunicación

gubernamental
La Administración Pública se comunica de diferentes maneras, a través de
distintos medios y diferentes soportes con la ciudadanía. Para Mario Riorda,
la comunicación política tiene como objetivo generar consenso y es, en si
mismo, un acto de gestión. Por eso, parafraseando a Riorda, no podemos
decir gestiono bien pero comunico mal. Son dos acciones que van de la
mano y comunicar es simplemente un acto de gestión. Por ello, si la comu-
nicación de la administración pública es confusa hay una falla de gestión.
Asimismo, la comunicación política es una disciplina muy amplia y tiene
varias dimensiones. Nos centraremos en las acciones del gobierno como
entidad y específicamente en la dimensión informativa y pegagógica de la
comunicación en las rutinas gubernamentales de comunicación. Esta di-
mensión se refiere a las acciones necesarias para que la ciudadanía pueda
gozar efectivamente de los servicios o beneficios que un gobierno realiza y
pueda cumplir con las obligaciones (Riorda 2013). Para ello, es necesario
que la ciudadanía pueda comprender la información para tomar decisio-
nes, gozar de un servicio o cumplir con un deber. Entender lo que estamos
leyendo implica entender su contenido y sus consecuencias. De esto depen-
de que una persona pueda pagar un impuesto, abrir una empresa, cumplir
con el calendario de vacunación o acceder a un subsidio. En ese sentido, los
344
trámites conectan a las personas con derechos y obligaciones que brinda y

exige el gobierno. Entonces, si los formularios son complejos de compren-
der y difíciles de completar es improbable que los ciudadanos accedan a
beneficios o cumplan obligaciones. Es un costo demasiado elevado para
una problemática que tiene una solución probada.
¿La administración pública es clara?

Los documentos del sector público son difíciles de comprender porque uti-
lizan un lenguaje administrativo influido por una raíz jurídica y una jerga
técnico-administrativa propia de cada dependencia. En ellos, se destacan
términos jurídicos que tienen significados precisos y distintos del lenguaje
coloquial que utiliza la ciudadanía. Entonces comprender los documentos
requiere un gran esfuerzo, toda vez que se logre.
En el año 2017 la organización PLAIN realizó una encuesta interna-
cional piloto sobre la percepción acerca del Sector Público (Martinho, M.
2017). Las entrevistas se llevaron adelante en Portugal, Nueva Zelanda y
EEUU.
En Portugal cuando preguntaron ¿cuán importante es que las or-
ganizaciones del gobierno comuniquen claro?, el 81,1% contestó “es muy
importante” y el 16% contestó “extremadamente importante”. En Nueva
Zelanda y EEUU encontramos resultados similares. Ante la pregunta ¿En
los últimos 12 meses, tuvo complicaciones para comprender una comunica-
ción de una organización gubernamental o no logró encontrar la informa-
ción que precisaba? En Portugal las respuestas fueron:
Si, en 5 o más Si, en 3 o 4 Si, en 1 o 2 Nunca

ocasiones ocaciones ocasiones
13,5% 25,9% 48% 12,6%
Elaboración propia con fuentes de la encuesta
El 87,4% de los encuestados tuvo problemas para comprender una comuni-

cación de una organización gubernamental o encontrar la información que
precisaba. Esto quiere decir que casi 9 de cada 10 personas tuvo problemas
para comprender la información o encontrar información del sector públi-
co. Es un resultado que puede sorprender pero a todas luces muy esclarece-
dor. Es un indicador que deberemos tener en cuenta a la hora de evaluar y
planificar políticas públicas.
Luego les preguntaron ¿Qué hiciste cuándo se te complicó para
comprender una comunicación de una organización gubernamental o no
345
pudiste conseguir la información que precisabas? El 11,2% contestó que

había ido a las oficinas de la agencia gubernamental y el 19,4% contestó
que llamó a las oficinas. 3 de cada 10 personas tienen interracciones redun-
dantes que se podrían haber evitado si la información hubiera sido clara.
Visitas innecesarias a las oficinas públicas, llamados que se podrían haber
evitado y más carga de trabajo para los empleados públicos. Asimismo, el
10,2% de los encuestados desistió. O sea, que 1 de cada 10 personas aban-
dona la búsqueda de información. Estas deserciones implican obligaciones
que no se cumplen y beneficios a los que no se acceden. En ese sentido,
encuestaron individuos elegibles para los subsidios alimentarios en Estados
Unidos con resultados similares. 4 de cada 10 personas elegible no aplicó
al beneficio alimentario por la complejidad de los formularios (Barlett, S. y
Burstein, N. y Hamilton, W. 2004). Tenemos evidencia que varios ciudada-
nos que podrían haber accedido a un beneficio estatal no lo hicieron por
culpa de documentos complejos. Una gran parte de la ciudadanía tiene
dificultades para comprender la comunicación del Estado. La complejidad
de un trámite no se mide solo a partir del número de horas necesarias para
completarlo. La falta de claridad de la información también contribuye a
que los ciudadanos tengan que ir a oficinas públicas más de una vez para
lograr su objetivo (Roseth, B. y Reyes, A. y Santiso, C. 2018). Las leyes, re-
glamentaciones y normas que afectan las vida diaria de la ciudadanía son
todos documentos embrollados. Es muy dificil utilizar información que no
se comprende y aún mas comlejo usar información que no se consigue. En-
tonces cumplir con obligaciones y acceder a beneficios se vuelve una odisea.
Si recorremos la variedad de documentos públicos, nos vamos a encontrar
con estructuras rígidas y establecidas previamente para cada tipo de escrito.
En ellos la impersonalidad y los tecnicismos son la norma.
¿Qué hay detrás de los expedientes?

Entonces, ¿el ciudadano ejerce el derecho a entender? ¿Por qué la comuni-
cación de la Administración Pública no es clara? ¿La ciudadanía está en el
centro de la comunicación de la Administración Pública? Los destinatarios
de los textos administrativos tienen derecho a entender el mensaje que les
envían los organismos públicos con los que se relacionan. Sobre todo los
textos que afectan y rigen su vida cotidiana. La información no es tal y no
tiene un beneficio real si es difícil de comprender o debemos recurrir a un
intermediario. No obstante, la comunicación de la administración pública
suele ser compleja, excesivamente formal, con tecnicismos innecesarios y
palabras arcaicas. Los documentos de la administración suelen ser rígidos,
impersonales y de difícil comprensión. Esto incluye los textos informativos,
346
los formularios para trámites, los sitios web, los folletos y la señalética de
los edificios. Los desafío a encontrar una dependencia en el Centro Admi-
nistrativo Gubernamental Torre II de La Plata usando como referencia los
carteles del hall de ingreso. Les aseguro que les será más fácil consultar a
“Campanita”, la histórica quiosquera que recorre los pisos del edificio con
su carrito.
Cabe aclarar que la dificultad de comprensión y sus consecuencias
no son monopolio de la ciudadanía. Los agentes de la administración públi-
ca y los funcionarios públicos también tienen problemas para comunicar-
se entre ellos fruto de documentos intrincados. Entender expedientes de
otras áreas se vuelve difícil cuando no imposible: siglas, vocabulario propio
de cada dependencia y formatos que ya nadie recuerda por qué se usan.
En consecuencia, los expediente giran más de lo necesario entre oficinas
de distintas jurisdicciones. Recordemos que detrás de cada expediente hay
personas que esperan respuestas y soluciones. Por eso la administración
pública también precisa documentos fáciles de entender. Las aclaraciones
innecesaria generan sobrecostos, afectan la transparencia y la calidad de los
servicios. En adición generan incertidumbre, frustración y des-confianza en
las instituciones públicas. Nuevamente externalidades negativas evitables.
Documentos poco claros afectan la calidad de la democracia y los resultados
de las políticas públicas. Cualquier ciudadano independientemente de su
nivel socioeconómico y educativo debería poder comprender las comunica-
ciones que afectan su vida cotidiana. Por todo lo anterior, la comunicación
del sector público no es clara y genera externalidades negativas:
• trámites que se abandonan,

• más tiempo para terminar un trámite,
• campañas de prevención que no logran sus objetivos,
• presupuestos ineficientes,
• frustración de los empleados públicos y ciudadanos,
• políticas públicas con resultados inciertos.
Esto sucede porque los documentos de la administración pública no están

pensados ni diseñados para que los ciudadanos puedan comprenderlos fá-
cilmente. La comunicación del sector público se olvidó de sus destinatarios.
Se concentró en los formalismos y hábitos adquiridos a través de los años. Es
por eso que precisamos un cambio cultural: el Estado debe volver a poner
en el centro a las personas y abandonar paulatinamente esa jerga admin-
sitrativa. Las personas no saben de siglas, de tecnicismos ni de recorridos
burocráticos.
347
Entonces, ¿cómo puede la administración pública tener documentos

que sean simples de comprender? El primer paso es pensar en la audiencia
y para ello el enfoque ciudadano y el lenguaje claro son condición sine qua
non. Las personas no precisan información inecesaria y tampoco quieren
leer 7 hojas para encontrar una respuesta. Los ciudadanos y los agentes
públicos precisan documentos fáciles de comprender. Los documentos que
afectan y rigen la vida cotidiana de los ciudadanos deben ser claros y deben
promover el ejercicio pleno de los derechos y el cumplimiento de las obli-
gaciones. El lenguaje claro es, en ese sentido, un beneficio para los agentes
de la administración pública y la ciudadanía: evita errores, ahorra recursos
y construye confianza en las instituciones públicas.
Hablar claro
El lenguaje claro o ciudadano es una solución que está al alcance de la
mano, solamente se precisa voluntad política. Es una técnica de redacción
eficiente que simplifica el contenido de un documento para facilitar la com-
prensión de los lectores. Existen varias definiciones. Nos alineamos con la
International Plain Language Federation que tiene cierto consenso. Para ellos,
“un comunicado está escrito en lenguaje claro si su redacción, su es-
tructura y su diseño son tan transparentes que los lectores a los que
se dirige pueden encontrar lo que necesitan, entender lo que encuen-
tran y usar esa información” (IPLFederation,2020). Esta técnica incluye
la redacción de los documentos, su diseño y el medio a través del cual es
difundido. A la hora de pensar un documento se debe tener en cuenta el
público al que está destinado, el lugar en el que se ubica la información o
el tamaño de la tipografía. Esto no significa eliminar el lenguaje de especia-
lidades o términos técnicos cuando sean necesarios. El objetivo es evitar la
complejidad innecesaria. Uno de los principios fundamentales que orienta
la aplicación de esta técnica es la consideración del lector como destinatario
de la comunicación. Redactar con el ciudadano en el centro del documen-
to. Existen distintos públicos que comprenden la información de manera
diferente. Es por eso que los documentos deben escribirse incorporando las
características y competencias de sus lectores. No es lo mismo una Ley que
un documento que comunique la necesidad de hacerse una mamografía
anual o un formulario para registrar una propiedad o un coche. Redactar
los documentos públicos en lenguaje claro tiene beneficios comprobados:
efectividad e impacto en el mensaje. El ciudadano ahorra tiempo para en-
contrar la información que precisa. El lenguaje claro evita aclaraciones in-
necesarias y permite recuperar la confianza en las instituciones públicas.
También ahorra recursos al simplificar los trámites y fomenta la transpa-
348
rencia al reducir la discrecionalidad. En resumidas cuentas, colabora con el

fortalecimiento de la democracia y la experiencia de usuario.
El lenguaje claro tiene sus orígenes en Suecia a finales de la década
del 60’ y se extendió de forma progresiva a otros países. El Reino Unido,
Canadá, Australia y Nueva Zelanda implementaron proyectos que involu-
cran el lenguaje claro en el sector público. En España se conformó la Co-
misión de Modernización del Lenguaje Jurídico en 2009 para elaborar un
diagnóstico del lenguaje jurídico. Los expertos llegaron a la conclusión que
la modernización de la justicia va más allá de soluciones tecnológicas y una
justicia moderna es una justicia que la ciudadanía puede comprender.
En Latinoamérica, México y Chile han sido pioneros en el tema. Co-
lombia también implementó el uso de la técnica del lenguaje claro como
medida de simplificación. En 2010 elaboraron la Guía de Lenguaje Ciuda-
dano para la Administración Pública Colombiana para traducir el lenguaje
administrativo a un lenguaje cotidiano y luego publicaron en 2015 la Guía
de Lenguaje Claro para Servidores Públicos. También organizaron jornadas
de sensibilización y de capacitación. En 2017 hicieron una evaluación de
impacto sobre lenguaje claro en el castastro digital de Bogotá. Intervinieron
con lenguaje claro un trámite concreto: la respuesta a la solicitud de ava-
lúo con el objetivo de evitar solicitudes adicionales. Los resultados fueron
alentadores aunque la percepción del público no fue la mejor. La efectivi-
dad del trámite aumentó pero cuando consultaron el público no parecía
notar muchas diferencias en la redacción del documento. Esto los incentivó
a planificar la redacción del documento integramente en lenguaje claro."
(Cuesta, A. y Reyes, A. y Roseth, B. 2019)
En Argentina, desde 2017 hay un marco normativo que sienta las
bases para el uso del lenguaje claro en el sector público. El Decreto Nº
891/17 de “Buenas prácticas en materia de simplificación” para “el funcio-
namiento del Sector Público Nacional, el dictado de la normativa y sus re-
gulaciones” incluye la simplificación normativa y la comunicación eficiente
en su articulado. El artículo 3° se ocupa de la simplificación normativa y
establece que las normas y regulaciones que se dicten deberán ser simples,
claras, precisas y de fácil comprensión. Asimismo, el artículo 11 se refiere a
la “comunicación eficiente de los organismos del sector público y promueve
el intercambio de buenas prácticas comunicacionales intra y extra organis-
mos”. Además, “la totalidad de las medidas dispuestas deberán comunicarse
de manera clara y eficiente”. Es una excelente ventana de oportunidad para
iniciar el cambio cultural y profundizar las pocas iniciativas que intentan
incoporar el lenguaje claro en la administración pública. El sitio Derecho
Fácil es una de ellas. Explica leyes nacionales en lenguaje claro a través de
situaciones cotidiana y un sistema de preguntas y respuestas. En la misma
línea la provincia de Buenos Aires implementó en 2018 el sitio Derecho
349
Simple con leyes provinciales y armó el Programa Provincial de lenguaje cla-

ro a través del cual capacitó a varios Municipios de la Provincia. Asimismo,
la legislatura porteña tiene su portal para explicar en lenguaje claro las leyes
de la Ciudad. El Consejo de la Magistratura de la Ciudad Buenos Aires ha
publicado un glosario de términos jurídicos en lenguaje claro. En la misma
línea, algunos poderes judiciales provinciales han comenzado tímidamente
a utilizar el lenguaje claro. Si bien son medidas embrionarias que no tienen
un impacto medible no dejan de ser pioneras en el país. Sin embargo, ne-
cesitamos coordinar esfuerzos y planificar políticas públicas a largo plazo.
En el contexto actual de distanciamiento social, informar de manera
efectiva, reducir las interacciones en oficinas públicas y el tiempo promedio
para concretar trámites es primordial. En este caso, el lenguaje claro es un
gran aliado de la administración pública. Esta nueva coyuntura le demanda
al Estado efectividad en los mensajes. Debemos comprender esta situación
como una oportunidades para lograr el cambio cultural necesario. Comu-
nicación clara y documentos fáciles de comprender son primordiales para
reducir interacciones y favorecer el distanciamiento social. Sin embargo,
no debemos concebir la necesidad de documentos claros como algo ex-
trictamente coyuntural. “Es una deuda de larga data que el sector público
mantiene con la ciudadanía: una dimensión informativa y pegagógica en las
rutinas gubernamentales de comunicación que sea clara y con documentos
fáciles de comprender” (Riorda, 2013).
Quedó en evidencia que la comunicación actual del sector público
no es clara y que la ciudadanía tiene dificultades para comprender sus docu-
mentos. En consecuencia, muchos derechos no se hacen efectivos y ciertas
obligaciones no se se cumplen. Es evidente que el sector público precisa
un cambio cultural relacionado a la forma en que comunica. Es por eso
que recomendamos tomar la decisión política de iniciar este recorrido y
lograr documentos claros. Como dijimos la solución es el lenguaje claro. En
Argentina, tenemos la ventaja de tener un marco normativo que reprenta
una ventana de oportunidad muy interesante para iniciar ese cambio. Re-
comendamos planificar el cambio, con objetivos medibles a corto, mediano
y largo plazo. Es muy importante que ciudadanos y agentes de la adminis-
tración pública se sientan cómodos con el cambio y lo hagan propio. Es
necesario que los ciudadanos, empleados y funcionarios se apropien del
lenguaje de la administración pública en todos sus estamentos. Por ello,
pensamos que la administración pública debería comenzar con jornadas
de sensibilización y capacitación para sus empleados y funcionarios. Reco-
mendamos elaborar manuales y guías de estilo, de diseño y de capacitación
para las agencias gubernamentales. Al mismo tiempo, se debería completar
el andamiaje normativo para acompañar con un respaldo legal que obligue
las agencias a usar el lenguaje claro. Este camino debería iniciarse con un
350
diagnóstico que incluya un relevamiento de los distintos documentos y una

encuesta a la ciudadanía acerca de sus/su percepción y de sus necesida-
des. Esta política pública debe incluir la participación ciudadana para no
fracasar. Por eso es fundamental realizar encuestas y elaborar mecanismos
de participación de los usuarios de la administración pública. Tenemos la
certeza que el cambio cultural en la forma de comunicar y el lenguaje claro
aumentarán la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y
mejorará la calidad de la democracia. Tenemos la esperanza de construir un
lenguaje sin engaños.
Bibliografía:
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Electronic Publications from the Food Assistance & Nutrition Research
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tions/43390/30283_efan03013-3_002.pdf?v=41515
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gInternet/verNorma.do?id=285796
Derecho Fácil: https://www.argentina.gob.ar/justicia/derechofacil
Derecho Simple: https://derechosimple.slyt.gba.gob.ar/
Martinho, M. (2017). International public sector survey recuperado de https://plain-
languagenetwork.org/wp-content/uploads/2017/09/PLAIN-international-sur-
vey-for-Graz.pdf
Plain Language Definition(2020), Español recuperado de https://www.iplfedera-
tion.org/plain-language/
Riorda, M. (2013) ““Gobierno bien pero comunico mal”: análisis de las rutinas de
comunicación gubernamental” en Elizalde, L. y Riorda, M. (2013). Comunica-
ción gubernamental 360. Buenos Aires, Argentina: La Crujía.
Roseth, B. y Reyes, A. y Santiso, C. (2018). El fin del trámite eterno: Ciudadanos,
burocracia y gobierno digital. Nueva York, Estados Unidos: Banco Interame-
ricano de desarrollo. Descargado de https://publications.iadb.org/es/
el-fin-del-tramite-eterno-ciudadanos-burocracia-y-gobierno-digital
Cuesta, A. y Reyes, A. y Roseth, B. (2019). La importancia de ser claro. Programa
de Lenguaje Claro: evidencia en la reducción de la carga administrativa en
Colombia. Documento de trabajo del BID Nº IDB-WP-983. Descargado en:
https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/La_importan-
cia_de_ser_claro_Programa_de_Lenguaje_Claro_Evidencia_en_la_reducci%-
C3%B3n_de_la_carga_administrativa_en_Colombia_es_es.pdf
351
Notas de salud pública rionegrina:

viejos problemas, nuevos desafíos
Federico Nahuel Vasches Vazquez
La Ciudad de General Roca (cabecera del homólogo y más poblado De-

partamento de la provincia de Río Negro), se encuentra en el ojo de la
tormenta sanitaria. Es que esta pandemia del Covid-19, la cual ha estresado
íntegramente al sector público, se hizo notar con especial relevancia dentro
del sistema de Salud de la Provincia, dejando aparecer con notoria celeri-
dad falencias, complicaciones y resquemores en la gestión hospitalaria y en
las políticas de salud en general.
El Hospital público “Francisco López Lima”, de cabecera y de mayor
complejidad en la región, el cual recibe derivaciones de su zona de influen-
cia (más de 150.000 personas), no estaba preparado para esta pandemia.
Por un lado, es de considerar la afluencia de pacientes sospechosos
de Covid-19, a la par de que no contaba con las instalaciones edilicias, ni las
camas en particular, ni con el recurso humano para hacer frente a los casos
positivos de gravedad. Aun así esto pareciera ser lo menos complejo que ha
transcurrido en estos meses.
Se han presentado prontas y cada vez más virulentas situaciones en
tres dimensiones, las cuales se identifican únicamente a los fines analíticos
pero que se enlazan de forma tal que sea innecesario pensarlas unas en
prescindencia de otras.
Los tres frentes a los que me refiero son las problemáticas que se
presentaron en las “Instituciones” (incluido, pero más allá del Hospital), las
que se vincularon “a los Recursos Humanos” (de todos los órdenes vigentes
en todos los actores intervinientes) y las que están expresadas “en la Ges-
tión” (de cada jerarquía e institución pública y privada).
353
Así entonces en este tiempo, y en menos de 60 días (observando es-

pecialmente los meses de julio y agosto 2020), donde el número de casos en
la región acabó poniendo en jaque el sistema y a los funcionarios sanitarios,
se sucedieron cosas al menos sorpresivas.
Esta vorágine permitió e incentivó a tomar decisiones que, aún na-
rrándolas en orden cronológico, son difícil de enlazar, ya que muchas de
ellas han sido descoordinadas, desatinadas o atemporales, pero que se desa-
rrollaron apelando al mejor de los criterios disponibles y con la premisa del
cuidado de la salud e integridad de la comunidad.
A modo informativo, presentaré algunas de las situaciones a las que
me refiero, para entonces dar paso a algunas conclusiones que nos permi-
tan pensar un sistema de salud integrado, con arraigo en el territorio y que
cuente con los compromisos y acompañamientos necesarios para su redise-
ño, fortalecimiento y puesta en marcha.
I. Algunas decisiones locales

La Ciudad de General Roca estuvo durante la pandemia más de 60 días
sin transporte público por algunos inconvenientes con la empresa presta-
dora del servicio. Esta situación fue doblemente complicada cuando rápi-
damente el municipio decidió volver a abrir las puertas con una atención
restringida pero con presencia de personal, el cual (en su mayoría) utiliza el
servicio de colectivo debiendo entonces juntarse entre varios trabajadores
para viajar en un taxi y costearlo entre ellos. Existe ahora un transporte de
contingencia, incierto ya que fue pensado para los trabajadores esenciales,
con horarios y recorridos diferentes a los existentes con antelación.
Se han reducido los ingresos a los profesores (con horas cátedras)
de la Secretaría de Cultura y Deportes en un 50%, bajo la premisa de no
estar prestando el servicio de clases con alumnos, aunque se ha tratado de
desarrollar algunas clases grabadas y transmitidas por las redes oficiales de
la Municipalidad.
General Roca se convirtió en la ciudad (de la provincia) con mayor
cantidad de víctimas fatales por el coronavirus, debiendo el municipio to-
mar la decisión de ampliar el sector en el cementerio para los fallecidos a
la vez que licitó la construcción de un crematorio municipal (habiendo dos
privados).
Se han expresado quejas sobre los inspectores de tránsito, ya que se
reclama que únicamente se preocupan por la realización de multas, a la par
que solicitan el carnet de conducir y seguro del vehículo, sin colaborar con
las fuerzas de seguridad en la solicitud de permiso de circulación.
354
Desde el Municipio, se anunció la presencia de Gendarmería Nacio-

nal controlando en los distintos puntos claves de la ciudad, pero al igual
que con la policía provincial sucede que su presencia en los controles es
demasiado itinerante e incierta.
Hubo recientemente una tanda de anuncios de contingencia ante la
aparición de los primeros indicios de fragilidad socio-económica, relacio-
nados a líneas de préstamos y financiamiento para pequeños productores
locales; mientras que el ofrecimiento en paritarias a los municipales fue del
2%, generando abierto malestar.
A ello se debe sumar la decisión de ampliar el radio de estaciona-
miento medido y pago, a la par del incremento de su valor y la modificación
del sistema, siendo así uno de los pocos trámites posibles de realizar (ahora)
virtualmente.
Con la presentación del Presupuesto Municipal 2021, se anunció la
suspensión de la Fiesta Nacional de la Manzana 2021, generando rápidas
dudas y críticas cruzadas sobre los fondos “ahorrados” y cuál sería su desti-
no; mientras que se decidió declarar día laborable el aniversario de la ciu-
dad. Esta decisión fue tomada de mala manera por la comunidad, en tanto
que los festejos se mudaron a la virtualidad.
En medio de todo esto hubo un ciclo entero de idas y vueltas, de
avances y retrocesos de ampliaciones de actividades permitidas y otras nue-
vamente prohibidas, salidas recreativas los fines de semana, compras por
terminación de documento o bien en comercios de cercanía, domingos
abiertos los comercios o hasta el sábado al medio día. El común denomina-
dor es la no periodicidad de las medidas y la no relación de éstas con otras
sugeridas por la provincia, la nación e inclusive implementadas por otros
gobiernos locales vecinos.
II. Actores privados

La presencia de las Cámaras de Comercio en la región ha sido baja.
En la Ciudad de General Roca, se encuentran acompañando a aquellas ac-
tividades comerciales que próximamente serán habilitadas, participando de
capacitaciones y trabajando en los protocolos necesarios para ello. Asimis-
mo han habido comerciantes “sueltos” que participaron e inclusive incen-
tivaron marchas, reclamos y amenazas públicas de próxima apertura de sus
negocios aún sin disponer de la autorización pertinente.
En este tiempo se vive una suerte de falta de información generali-
zada sobre qué actividades comerciales estarían permitidas, en qué hora-
rios, días y/o con qué cuidados; es cierto también que quienes han sido
ya habilitados para ello, tienen la responsabilidad sustantiva de socializar y
355
hacer cumplir con los protocolos y medidas de seguridad requeridos para

su atención.
Por el lado de la salud privada, encontramos críticas y cruces entre
funcionarios provinciales y clínicas y sanatorios, aduciendo un error común
en la carga e información de los datos de los casos positivos de Covid-19, y
que entonces el sistema de salud pública provincial no disponía de ello al
instante. En la actualidad las clínicas y sanatorios privados reciben a pacien-
tes positivos de Covid-19 únicamente con obra social.
III. Clamor social

Las redes sociales han sido el terreno favorito para expresar el descontento,
aunque no han sido el único. A ellas se les deben sumar las salidas en no-
ticieros, las entrevistas y opiniones radiales, las marchas y bocinazos, como
así también el excepcional ataque a los jefes comunales y a sus viviendas,
sufridas en varias localidades y edificios municipales del Alto Valle, ante el
anuncio de la inminente vuelta a la Fase 1 de la cuarentena.
La gobernadora recibió críticas sobre incapacidad de gestión, y de
comunicación, dentro y fuera del sistema, en particular sobre la falta de ges-
tión y la no inversión en camas, ni en insumos, llegando a pedir su renuncia.
Pero no ha sido la única. La intendenta de General Roca ha sido objeto de
varias de ellas por cerrar los comercios los domingos logrando tener gran-
des amontonamientos de personas los sábados (por ser hasta las 14 horas el
horario de su atención).
Inclusive otra tanda completamente despersonalizada ha sido más
generalizada expresándose contra la posibilidad de poder volver a la Fase 1
de la cuarentena por entender que la tasa de contagios no se ha disparado
por las actividades laborales, sino por las reuniones familiares y/o en espa-
cios públicos sin cuidados necesarios ni respeto por los demás.
La mismísima subsecretaria de Políticas de Salud de la Provincia de
Río Negro, vocera oficial del gobierno para los partes diarios de situación,
denunció haber recibido amenazas, sin dar demasiadas aclaraciones sobre
la modalidad.
La jefa comunal de General Roca le reclamó al Ministro de Seguridad
(también en un medio digital y viralizado en redes sociales) más severidad
en los controles, requiriendo detalles sobre el plan de seguridad que estaría
desarrollando la policía en la ciudad por haber detectado que las llamadas
a la línea 911 no eran efectivas. Hubo denuncias públicas sobre el mal fun-
cionamiento de éstas, ya que para dar atención al reclamo se solicitaba salir
del anonimato, a la vez que nadie se hacía presente cuando se denunciaban
fiestas y reuniones sociales no permitidas.
356
Aunque sin dudas lo más llamativo de este “clamor social”, ha sido

una carta de lectores (diario regional), con críticas y culpabilización directa
sobre el estado sanitario a la intendenta roquense; dicha carta fue publicada
en redes por un integrante del equipo territorial de una senadora nacional
del mismo signo político que la intendenta.
IV. Sistema de salud

Como en casi todo el país, en la Ciudad de General Roca, al principio de la
pandemia, los aplausos simbólicos y el apoyo al personal de salud se hicieron
sentir. Luego con el transcurso del tiempo y con algunas malas prácticas de
algunos individuos puntuales (personal de salud contagiado de Covid-19),
la institución salud se comenzó a desprestigiar lentamente.
Si bien las primeras muertes en la ciudad fueron en sanatorios y clí-
nicas privadas, no tardaron en llegar al hospital público y con el agravante
de tratarse de personas jóvenes. En estos casos el impacto es tan grande que
no sirve de aliciente el hecho de que ellos tuvieran enfermedades previas.
Una de las sorpresas poco agradables fue la noticia del sumario a la
Jefa de Terapia Intensiva del Hospital de General Roca, aparentemente por
desconocer un protocolo sanitario; aunque también coincide con el hecho
de que hacía pocos días que había denunciado el inminente colapso del
sistema de salud público.
Como augurando lo que se venía, a la brevedad desde el Ministerio
de Salud de la provincia se anunció la decisión de no recibir en el Hospital
de General Roca a los pacientes con afecciones distintas al Covid-19.
A fines de agosto la primera ciudad del Alto Valle en dar alerta de
la situación fue Cipolletti, ya que sin camas de terapia disponibles debía
priorizar a quién internar, (aplicando protocolos y medidas de bioética para
decidir), situación que no tardó en llegar a Roca.
“Si es el final de la vida, le vamos a asegurar una muerte digna, hu-
manizada y acompañada. De ninguna manera se va a enviar a las personas
desprotegidas a sus domicilios” declaró la Directora del Hospital de Ge-
neral Roca, haciendo alusión a la decisión de, por un lado, clasificar a los
pacientes en la terapia intensiva de acuerdo a prioridades de atención y, a
la vez, establecer la medida de internación domiciliaria para casos leves de
Covid-19. Paradójicamente, falleció un paciente en su domicilio, el cual se
encontraba con internación domiciliaria, abriendo así nuevos interrogantes
a las modalidades y formas de seguimientos de los casos.
Esta situación se enmarca en la aparición de los contagios comunita-
rios, y en el hecho de que en el transcurso de 4 semanas se dispararon los ca-
sos (en la provincia) de 500 a 1892, con un crecimiento sostenido semanal.
357
Este fue el inicio del colapso del sistema sanitario rionegrino, acoplándose
al crecimiento de los contagios en las provincias el cuál se quintuplicó en
ese período.
La respuesta por parte del gobierno de la provincia de Río Negro no
tardó en llegar, impulsando la suma de recursos humanos, a través de la Red
Hospitalaria. De esta manera distintos profesionales de la Salud (ya dentro
del sistema), viajaron a otras ciudades para cubrir las necesidades sanitarias.
Un buen interrogante que surge es quién decide a dónde, en qué condi-
ciones lo realizan, por cuánto tiempo se reestablecen y cómo se movilizan.
Pero los recursos humanos no son los únicos faltantes. Ante la nece-
sidad de insumos, el sector gastronómico anunció la donación del subsidio
provincial que los alcanza para la compra de insumos al hospital de General
Roca.
V. Sobre la cuarentena
Uno de los grandes hitos por parte del gobierno provincial fue la reglamen-
tación de la ley que promueve la donación de plasma de pacientes recupera-
dos, reconociendo que, si bien no es la cura, es una demanda en constante
incremento como tratamiento favorable.
Aunque la medida que generó más asombro y antipatía fue el anun-
cio de la gobernadora en conferencia de prensa sobre el necesario retor-
no a la Fase 1 en todo el Departamento de General Roca. Como ante este
anuncio (y habiendo recibido amenazas y amedrentamiento), los intenden-
tes de su mismo partido se opusieron (luego de haber sido violentados en
sus domicilios), entonces apareció una nueva figura (a medida) de “fase
intermedia”.
Algunas propuestas concretas

1. Las direcciones de los hospitales deben ser ocupadas por cargos obte-
nidos por concursos, ya que de esta manera tendrán la suficiente ca-
pacidad y libertad de organizar y dirigir sus equipos, aún cuando esto
implique “enfrentar” al ministro
2. Refundación del Consejo Provincial y los Consejos Locales de Sa-
lud, buscando nuevas construcciones y nuevas participaciones que lo
revitalicen
3. Repensar según las cartas orgánicas municipales, las relaciones e inje-
rencias del Municipio, la Provincia y la Nación en los temas de salud,
para poder cooperar
358
4. Potenciar las Zonas Sanitarias (5 o replantearlas), con directores de zo-

nas ocupados por cargos políticos con perfil de gestión
5. Fortalecer la primera barrera de atención de la salud, los centros de sa-
lud en los distintos barrios de la ciudad para descomprimir el Hospital
6. Considerar a la Salud como derecho humano indelegable, con respon-
sabilidad primaria del Estado y entonces el nuevo rol que cobra el go-
bierno local en ello
Conclusiones
Si bien en este tiempo se presentaron muchos acontecimientos que recru-
decieron problemas viejos en torno a las políticas y la gestión de la salud,
quedó en evidencia la dimensión humana de las instituciones (para bien y
para mal). Es tiempo de un interesante y sostenido esfuerzo para recons-
truir la imagen y confianza en la salud y quienes la hacen y la dirigen.
Habrá que pensar en reformas de la administración y gestión hospita-
laria, amplias con lógicas de trabajo horizontal, con capacidad para decidir,
pero con recursos para accionar. Es importante que la información sea un
tema clave, definiendo nítidamente quién y cómo comunica, entre quiénes
y cómo se toman las decisiones.
Es notoria la necesidad de coordinar esfuerzos con una lógica dife-
rente a la actual, a la que se venía realizando, convocando y repensando el
rol de los gremios y/o representantes de los trabajadores de la salud (erigi-
dos en imprescindibles en tiempos de pandemia y en post pandemia).
La aparición de espacios locales inter-institucionales para repensar
los territorios y sus habitantes y así buscar nuevas vías de compromisos con-
cretos y durables entre la salud pública y la privada y los gobiernos locales,
es de suma importancia.
Debemos continuar construyendo la nueva normalidad que nos al-
canza, sin estar preparados aún. Debemos tomar nota de que ahora es el
momento de comenzar a diseñar el nuevo funcionamiento requerido por
la sociedad para las administraciones públicas, siempre en la consideración
que la salud es un derecho humano innegable.
359
Estado y políticas públicas ante la crisis
Amalia Villarroel
La pandemia pone bajo la luz la existencia de requerimientos múltiples,

exigencias que parecen desproporcionadas, necesidades sociales e indivi-
duales de larga data, derechos no atendidos que deben ser contemplados
en el marco de un estado de excepción que obliga a poner en marcha
una batería de políticas para la emergencia sanitaria, pero tomando en
cuenta la preexistencia de situaciones de orden social que las enmarcan y
condicionan.
Atender la pandemia exige tomar medidas en un marco ideal: se re-
quiere, para cumplir con el aislamiento necesario, contar con una vivienda
digna, espacios aireados, alimentación adecuada, acceso sencillo a los servi-
cios de salud, pero no se dispone de estos accesos de forma igualitaria.
Está claro que un país que detenta un 35% de pobres deja fuera de
esta posibilidad a demasiadas personas, originando innumerables tensiones
sociales que el Estado debe resolver, desde lo más básico como la distribu-
ción de alimentos hasta la compensación por la ausencia de ingresos, la
exención del pago de tarifas a los sectores más vulnerables, el refuerzo y
ampliación del seguro de desempleo, entre otras.
Argentina tiene una población económicamente activa, esto es, aque-
llos que están en condiciones de trabajar y buscan activamente trabajo, de
unos 15 millones de personas; de éstas sólo unos 6 millones trabajan en el
mercado formal, percibiendo salarios directos e indirectos: pueden garan-
361
tizarse salud a través de sus obras sociales, educación para sus hijos, aportes
para su retiro, pero aún una legislación laboral protectora no los libra de la
eventualidad del despido o el recorte de sus derechos.
Sumemos a este universo, los trabajadores contratados en forma pre-
caria, entre ellos muchos de los trabajadores del Estado y, en un desamparo
aún más profundo, los trabajadores informales y los trabajadores de la eco-
nomía social, cuyos ingresos sólo cuentan en el día a día.
Un aislamiento prolongado sería impensable sin el sostén de políti-
cas sociales de emergencia para estos sectores.
Pero la economía está parada. No solo en la Argentina, sino también

en el mundo. Y en todo el mundo, el coronavirus ha servido para poner de
manifiesto la debilidad de los Estados y la vulnerabilidad de algunos secto-
res de la sociedad.
Mientras tanto, aparecen nostalgias keynesianas, que no sabemos si
responden a una valoración real del Estado de bienestar o a la necesidad
de los oportunistas de siempre que buscan que el Estado se encargue de sus
pérdidas…lo cierto es que aquí, al menos, hay poco para repartir… Cómo
será la salida de esta pesadilla, sin mercados, sin recursos, sin integración
y políticas consensuadas, con una deuda imposible …este es el dilema del
día… Cuando el capitalismo tiembla, todos se acuerdan de Keynes, que
pide medidas económicas excepcionales.
Está claro que la Argentina no volverá a ser como la conocemos, sea
cual sea el resultado de esta crisis.
Roosevelt en los Estados Unidos y otros líderes en el mundo com-
prendieron que debían aplicar un fuerte shock económico para superar
las funestas manifestaciones sociales producto de la crisis. Keynes entendía
que, frente a una recesión, las políticas de resguardo fiscal debían dejar-
se de lado, recurriendo al gasto público, incluso más allá de los ingresos
disponibles.
Hoy, ante la actual pandemia económica, la mayoría de los países pa-
rece encaminado a aplicar sus consejos. En Argentina, el gobierno también
ha entendido la necesidad de una intervención del Estado, con medidas
como el aumento de planes sociales, el pago de 10 mil pesos a los mono-
tributistas y sectores afectados en el empleo a través del IFE y alivio fiscal
para sectores como el turismo o la gastronomía y para pequeñas y medianas
empresas.
Tenemos un Estado activo como no tuvimos en mucho tiempo, con
convicción y decisión para intervenir en un escenario crítico como el actual.
Una consecuencia del actual escenario es que se instala la idea de que es el
Estado y no el mercado el que debe proveer políticas y soluciones. Pero no
362
se puede recurrir al Estado durante las crisis y desconocerlo luego de que

éstas pasan.
El Estado no debe ser un último recurso, debe ser un recurso
permanente.
La revolución neoconservadora marcó el final de la cooperación, la
subsidiariedad y la solidaridad, como expectativas de conducta social. El
Estado Nación debía retirarse de la administración de los bienes públicos
y desconocer el deber de garantizar la provisión de bienes esenciales para
la vida; el mercado, vía privatizaciones y desregulaciones se haría cargo de
todo bajo la forma de mercancía: la salud, la educación, la provisión del
agua potable, la energía y toda forma de vida en el planeta.
La crisis institucional y social que hizo eclosión en diciembre de 2001
es un buen ejemplo de las consecuencias que ha tenido, no sólo esa visión
neoliberal del Estado, sino de la incapacidad para diseñar políticas públicas
y gestionarlas.
Las políticas aplicadas que le "concedieron" al Estado un rol subsidia-
rio del mercado, barrieron con la institucionalidad previa, con un retroceso
sin precedentes en materia de organización pública.
Frente a la crisis, la administración del Estado que surgió y se desarro-
lló en la década siguiente, colocó a la política pública centrada en el logro
de acciones reparatorias en el campo de la salud, la educación encarada
desde la perspectiva de la ampliación de derechos, el trabajo y el empleo,
la seguridad social, la obra pública, en el centro de la escena política, con
resultados palpables en cuanto a disminución del desempleo, formalización
del trabajo, acceso casi universal a los beneficios de la jubilación en el mar-
co de la recuperación del sistema previsional y una acción social consciente
de las necesidades de los más humildes.
Es importante destacar que el gobierno actual, ejerciendo sus fun-
ciones hace sólo 7 meses, pareció enfocarse en administrar la crisis here-
dada: la negociación de la deuda externa y la reconstrucción de un sector
público destruido y privado de sus funciones básicas. Pero la realidad de
la pandemia obligó al conjunto de los órganos de gobierno a atender-
la, reconstruyendo a la vez infraestructuras abandonadas y recursos es-
quilmados: cada uno de los ministerios, y cada una de las jurisdicciones
asumió este desafío, a sabiendas que, simultáneamente con la gestión de
políticas de emergencia, había que reconstruir esos recursos tanto mate-
riales como humanos, que posibilitan y sostienen la gestión de las políti-
cas públicas.
Tomando en cuenta el debate hoy presente acerca de la necesidad
de reorganizar un Estado Social de Derecho, me interesa hacer hincapié
en el rol de la Administración Pública, el aparato administrativo del Estado,
363
en un momento de altísima exigencia como es el actual, pero previendo

responsabilidades a futuro.
De aquí en más es necesario lograr y mantener una presencia pro-
tagónica del Estado en las políticas sociales y económicas para el logro
de un desarrollo sustentable con inclusión social a través de una gestión
pública basada en la planificación estratégica y la gestión por objetivos y
resultados; fortalecer el Estado a través de una organización institucional
imbuida de una ética pública que esté al servicio de los intereses de la
Nación, basada en un compromiso institucional que constituye al Estado
como el garante de la inclusión y el desarrollo, pero requiere de la pre-
sencia y colaboración activa de los actores sociales. Se deben preservar los
dispositivos estatales que promueven derechos y generan un desarrollo
que incluya a todos.
En este escenario, la aparición del Coronavirus con su demanda de
planificación de sistemas de salud que no estén condicionados por la bús-
queda de renta sino exigidos por el cuidado y la atención de la vida hu-
mana con criterios de alto nivel científico y asistencial, pone a la vista que
el mercado no puede asumir el desafío de enfrentar la pandemia con sus
imperativos de lucro.
La expectativa por aquel Estado de Bienestar vuelve a insinuarse en
la sociedad que comienza a demandar a los gobiernos la reconfiguración de
sus responsabilidades y actuaciones, planificación de las políticas públicas e
inteligencia en la toma de decisiones, a través de mecanismos de consulta
permanente a la ciudadanía y con rigurosidad en la evaluación de los resul-
tados de gestión.
Cito a Mangabeira Unger: “...Lo que importa es que lo que se atiende en la
situación de emergencia, puede servir para experimentos posteriores. Estamos frente
a una oportunidad para la economía del conocimiento y para la democracia. El Es-
tado es necesario para ejecutar esta alternativa productivista y capacitadora.
Tenemos que construir uno nuevo” (Fuente www.perfil.com).
El Estado en todos sus niveles (nacional, provincial, municipal) de-
berá incrementar su capacidad de respuesta y desarrollar un modelo de
gestión de la administración pública en función de las necesidades sociales
y debe consolidar su capacidad para formular y coordinar políticas eficien-
tes y eficaces.
El fortalecimiento del Estado implica el compromiso de sus funciona-
rios con la definición y expresión de un proyecto nacional, ante cuyos fines
superiores quedan relegados los objetivos individuales o sectoriales.
Para que esta premisa se cumpla es necesario contar con una do-
tación de personal motivada y capaz de resolver estas demandas: perfiles
profesionales centrados no sólo en la ejecución, sino en el diseño, plani-
364
ficación, programación, regulación, evaluación y control de las políticas

públicas.
Según estudios realizados en España, en el campo de la Salud va a
crecer la demanda de profesionales principalmente relacionados con 3
áreas. En primer lugar, en el área del eHealth o telemedicina, que evitará
desplazamientos innecesarios a centros de salud. Aumentará la demanda
para empleos como, por ejemplo, expertos en atención virtual y terapias
psicológicas a través de la Realidad Aumentada y la Realidad Virtual. El
área que destacaría en segundo término es el de la Medicina Preventiva y
Personalizada, que nos ayude tanto a prevenir enfermedades como a defen-
dernos mejor ante otras inevitables. Para ello se necesitarán profesionales
expertos por ejemplo en Genómica. Y en tercer lugar destacarían los em-
pleos en Investigación de Fármacos y Vacunas que sin duda se reforzará tras
esta crisis, para lo cual se necesitarán profesionales expertos en inteligencia
artificial, biotecnología. En el campo de la Educación se va a incrementar
la demanda de expertos en EdTech, que sean capaces de generar otros
formatos formativos, con otro tipo de evaluaciones basadas en la reflexión y
no en la memorización. Se necesitarán también expertos en educación per-
sonalizada para adaptarse al progreso de cada niño, ya que en la formación
online las diferencias entre alumnos afloran mucho más que “escondidas”
tras la masa de la clase. Y para esto se necesitarán por ejemplo profesionales
que sepan mucho de inteligencia artificial Y por último también crecerá
la formación en áreas tecnológicas (3D printing, Inteligencia Artificial, dro-
nes, big data…)
El campo de la Seguridad también se verá reforzado, creciendo la de-
manda de empleos públicos que entiendan de tecnología para nuevos y ne-
cesarios desarrollos como por ejemplo la monitorización de ciudadanos o
el pasaporte sanitario. Y también crecerá la demanda en Ciberseguridad ya
que cuanto más crece la digitalización, más riesgo de ataques hay.
En el campo de las Operaciones, encontramos crecimiento de de-
manda en la Optimización de Procesos, sobre todo en aquellos entornos
que se han visto absolutamente desbordados por la crisis: procesos hospita-
larios, logísticos, de fabricación, etc. para lo cual se necesitarán profesiona-
les que sepan mucho de Big Data. También está creciendo mucho el Last
Mile, la entrega a domicilio, para lo cual aumentará la demanda de profe-
sionales expertos en drones y robots. También es previsible que crezca el
Rastreo de Alimentos para garantizar la idoneidad de los alimentos que
entran en casa.
El desafío que enfrenta la política pública es considerable: supone
una reingeniería del proceso productivo de una magnitud sin precedentes,
en un marco de urgencia sanitaria y económica y con recursos limitados.
Por ello, es necesario diseñar una estrategia de política pública particular-
365
mente abarcativa, que involucre a diversos niveles y organismos del sector

público, así como a los actores privados, quienes tendrán un rol protagóni-
co en la próxima etapa.
En esta nota esperamos además ayudar a dimensionar la heteroge-
neidad del mercado de trabajo: cada uno de los segmentos identificados
tiene un conjunto de necesidades tan específicas como apremiantes que
van desde medidas de sostén del ingreso hasta formación de habilidades
digitales. La capacidad de coordinación, innovación y liderazgo del sector
público seguirá poniéndose a prueba y será condición necesaria
Para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable
para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública
es una condición necesaria. Habrá que actuar sobre la Administración Pú-
blica para superar la falta de correspondencia de sus estructuras, funciones
y operaciones con los propósitos del desarrollo económico y social.
La organización material del Estado Nacional debe sustentarse en el
proyecto de Nación que anhelamos desde nuestras convicciones políticas:
los acuerdos a alcanzar son múltiples y complejos.
En el diseño de los perfiles necesarios para protagonizar el ciclo
de gestión de estas políticas públicas y lograr estos cambios estructura-
les, hay que destacar el rol de las instancias de negociación colectiva en
el Sector Público, en que se reúnen representantes gubernamentales y
sindicales, con el objeto de discutir condiciones salariales y de empleo
pero también los caminos de profesionalización de los recursos humanos
a través de la adecuación de sus trayectorias laborales a las necesidades
de un Estado al servicio de la comunidad. La Organización Internacional
del Trabajo reconoce que “los cambios en la función pública son tribu-
tarios de los recursos humanos disponibles para concebirlos y llevarlos
a cabo”. Y a este debate habrá que convocar a la totalidad de los actores
sociales.
Este diálogo sustenta y legitima la carrera profesional administrativa
prevista para el ejercicio de la función pública, al tiempo que permite un
ejercicio de democracia interna que fortalece los valores y principios de la
administración al servicio de la nación y su pueblo en estos momentos en
que será necesario reconstruir el Estado y restituirle el poder y la organiza-
ción que resuelva las consecuencias de 4 años de modelo neoliberal.
Pensemos que, si bien la atención de la pandemia ocupa el centro de
la política pública, llegará el momento en que será necesario retomar las
políticas de desarrollo económico y creación de empleo, y esto estará em-
parentado con una necesaria reforma laboral que renueve características
protectorias acordes con un nuevo paradigma productivo
Usando palabras del presidente Alberto Fernández: “Diría que la polí-
tica es la administración de la realidad. En función de cómo administra la realidad
366
se descubre cómo piensa la persona. Y no hay otro lugar para poder cambiar la reali-
dad como el Estado. Es allí donde uno puede servir. Y uno puede servir, además, en
tanto y en cuanto tenga un mínimo de bases ideológicas.
Parafraseando a Slavoj Zizek, podríamos apostar por la posibilidad
de que este virus nos induzca a pensar en una sociedad alternativa que se
actualiza en las formas de solidaridad y cooperación mundial.
367
Gobernanza en el AMBA
Carlos E. Zaballa
La globalización existe y seguirá vigente. Aunque ahora no estemos viajan-

do con la asiduidad en que estábamos acostumbrados, debemos tener en
cuenta que sí seguimos comerciando en lo esencial y transmitiendo cono-
cimiento a través de internet, manteniendo guerras comerciales algunos
poderosos y seguramente contaminándonos algún virus.
Pero por sobre todas las cosas, estamos en permanente contacto con el
ambiente y eso no reconoce distancias y mucho menos fronteras políticas. Nos
impactará diferenciadamente, pero no quedan dudas de que nos impactará.
También existirá Naciones Unidas, con todos los problemas que
tiene y que debemos mejorar, o encontraremos algún otro sistema que la
reemplace pero que necesariamente será global. Nosotros, los países en de-
sarrollo somos quienes más lo necesitamos porque en las sedes de los orga-
nismos multilaterales es donde nos podemos hacer escuchar.
Y allí se debatirán las políticas globales, aquellas que nos alcanzan a
todos de una u otra manera.
Lo globalocal
Pero la cuestión, y por eso nos interesa traerla aquí, es que aquellas políticas
globales necesariamente se ejecutan a nivel local. Al final del día, el que tiene
que poner la cara es el Gobernador, el Intendente, el Jefe de Gobierno local.
Lo hemos estamos viendo en los últimos tiempos claramente, con la
pandemia por la COVID-19. Por eso es tan importante que siempre le pres-
temos atención a los debates internacionales, porque al final vamos a ser los
responsables de su aplicación.
Pero así como lo global impacta sobre lo local, también lo local hace
lo propio sobre lo global. Lo que hacemos o dejamos de hacer a nivel local,
ya sea como gobierno o individualmente, influye sobre lo global. Positiva o
negativamente, pero influye. Veamos eso.
369
Lo local sobre lo global

Los primeros datos nos dicen que, debido al parate mundial por la CO-
VID-19, mejoraron los índices ambientales globales. Es de esperar que sea
así y que esto provoque un impacto positivo sobre el clima, de modo tal que
no sea una simple variación, una cuestión casi estacional, sino realmente
un cambio.
Argentina es un país que supera la media regional en población urba-
na, que en Latinoamérica y el Caribe es del 70%. Según la actualización al
año 2018 del Plan Estratégico Territorial/ Argentina Urbana, del Ministerio
del Interior de la Nación, la población urbana argentina alcanzaba al 92%
de la población y ella está mayormente concentrada en el Área Metropo-
litana Buenos Aires (AMBA), con alrededor del 40%, seguidas por otras
cuatro ciudades con un 12% cada una de ellas. Sabemos que las ciudades
concentran dos tercios del consumo energético mundial y generan aproxi-
madamente un 70 % de los gases de efecto invernadero. Esto les otorga un
protagonismo clave dentro de los factores del cambio climático.
Veamos sólo tres ejemplos de lo que localmente influye sobre lo glo-
bal, en términos ambientales:
La movilidad: el transporte, lo sabemos, es un gran contaminante
porque consumimos mayoritariamente energías no renovables y particular-
mente fósiles. Los grandes centros urbanos son los que más contaminan en
ese sentido como aparentemente lo están corroborando los datos de este
semestre mundial, que están comprobando la disminución de contamina-
ción mundial.
Por eso, surge interesante la propuesta de Carlos Moreno que adoptó
la Alcaldesa de París (Anne Hidalgo) de “la ciudad del cuarto de hora” o
“de los 15 minutos”, aquella en que las personas no necesitan trasladarse
más de ese tiempo para concurrir a sus trabajos, hacer sus compras, tener
sus momentos de esparcimiento, pudiendo realizarlo a pie o utilizando bi-
cicletas u otro medio de transporte no contaminante.
Pero para ello hay que trabajar mucho: hay que discutir cómo hará
–por ejemplo- el Gobierno instalado en la Ciudad de Buenos Aires para
que sus empleados puedan cumplir ese objetivo. Si tiene adaptadas oficinas
zonales para eso. Si hay lugares para albergar bicicletas o será necesario
construirlos. Y etc. etc.
Esto facilitará disminuir pasajeros en el transporte público, que es
una de las problemáticas para la difusión de virus como la COVID-19. Pero
esto, por otra parte, da vuelta un trabajo positivo de muchos años para com-
batir el uso del auto particular: ahora nos indican que es preferible que
nos movamos en automotores y mejor aún si va una sola persona en ellos.
370
Todo lo contrario a lo que se vino trabajando en los últimos 20 años. ¿Cómo

vamos a manejar esto?
Hay que discutir planes para facilitar el acceso a la compra de vehícu-
los eléctricos, sistemas de crédito para que el empleado/trabajador acceda.
A la par que sin duda deberemos contar con suficientes estaciones de recar-
ga para las baterías de ese tipo de vehículos.
Sin embargo, el transporte público continuará siendo necesario. En
el AMBA, las tres jurisdicciones (Nación, Provincia, Ciudad Autónoma)
cuentan con una porción de la decisión sobre el tema. Es imprescindible
actuar sobre ello. Sin duda se deberán solucionar los problemas de carencia
de transversalidad del transporte público en el AMBA, la centralidad de
que todos los flujos conducen a la CABA, la superposición de recorridos. Es
de esperar que el transporte público finalmente se ordene y sea el servicio
eficiente y eficaz que todos los habitantes del AMBA anhelan.
Energías renovables: actualmente, la matriz energética de la Argentina

muestra que el consumo de combustible fósiles ronda el 90%. Modificar el
paradigma actual de uso de la energía, es más que positivo.
Pero también esto es necesario convertirlo en una política pública.
Se necesitan regulaciones que luego se apliquen, implementarla dando
ejemplo desde el propio Estado colocándole a todos los edificios públicos
sistemas de energía renovable, investigar modos de promover el uso de la
energía renovable a los particulares (entre ellos para el transporte, lo que
“alcanzaría dos pájaros en un mismo acto”), cumpliendo con el aprovecha-
miento de los residuos para generar energía, entre tantas otras medidas que
pueden llevarse a cabo.
Economía circular: concatenado con lo anterior va el tercer ejemplo que que-

remos tocar sobre cómo influye lo local en lo global, y que tiene que ver con
dejar absolutamente de lado el concepto de “basura” y llevarlo al de economía
circular que, entre otras cosas, puede servir para generar energía renovable.
Pero allí también es necesario que se actúe. Tenemos leyes, como la
de Basura Cero, sin una verdadera aplicación. Otras medidas, como el pro-
yecto de “ley del envase” o el de la responsabilidad extendida del produc-
tor, que siguen perdidos en los pasillos donde supuestamente se discuten.
Mientras tanto, en el AMBA estamos generando 2,5 kg. de residuos por
habitante! Superamos la media del país, que es de 1,5 kg.
Y seguimos separando deficientemente, tenemos idas y vueltas en la
relación con los recuperadores urbanos ya que contratamos a las coopera-
tivas pero a la par también hacemos “acuerdos” con otras fuentes informa-
les para dejarlos actuar por no claros compromisos políticos de supuesto
371
contenido social. Ello trajo las quejas de la Cooperativa El Álamo -que con
gran sacrificio capacita a su gente, la protege, le canaliza su trabajo de re-
cuperador-, cuando específicamente señaló que así se afecta la recolección
diferenciada, nodo central de la economía circular.
Sabemos que a nivel global el gran contaminante de las ciudades son
los residuos.
Tenemos que resolver el tema de los basurales a cielo abierto, no te-
nemos suficientes acuerdos y mucho menos ejecución conjunta sin proble-
mas entre Nación, provincias y municipios. Pareciera que estamos en manos
del “negocio de la basura” y seguimos sin terminar de resolver el problema
ambiental, como bien se dijo en el Foro sobre Economía Circular que reali-
zó la Fundación Metropolitana en junio de 2020.
Concretamente: tenemos identificados los problemas. Debemos tra-
bajar fuertemente sobre ellos, para no desperdiciar este tiempo que nos
dejó la pandemia de la COVID-19, para que al final estos beneficios transi-
torios en favor del ambiente logremos convertirlos en un verdadero cambio
para beneficio de las generaciones futuras.
Ahora bien: ¿Quiénes lo tenemos que hacer?
Lo local es el AMBA
Ya sabemos que en temas como el ambiente y el cambio climático, no hay
fronteras administrativas.
Si queremos hablar de “fronteras” para el diseño de políticas, podría-
mos distinguir entre lo urbano y lo rural. Y la mancha urbana del AMBA, ya
nos lo ha dicho un excelente trabajo del Centro de Investigaciones de Polí-
ticas Urbanas y de Vivienda (CIPUV) de la Universidad Di Tella, completa a
esta altura desde el Río de la Plata a la Ruta 6, desde Zárate a La Plata.
No podemos pretender que una ciudad sola, una provincia sola, un
municipio solo, pueda llevar adelante políticas verdaderamente exitosas si
no las visualiza en contexto metropolitano.
Por eso es muy valorable el trabajo del Consejo de Planeamiento Es-
tratégico (COPE) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en ese sentido,
que convoca a autoridades de municipios del AMBA, a expertos y ONG
también del AMBA. Pero debemos reconocer que es insuficiente. Porque
no podemos dejar a la buena voluntad de los responsables de turno el invi-
tar para los encuentros, a compartir políticas y debates “vocacionalmente”.
Necesitamos institucionalización.
372
La Región Metropolitana Buenos Aires

Por eso ya es imperiosa la necesidad de implementar la Región Metropoli-
tana Buenos Aires (RMBA), como lo habilita el art. 124 de la Constitución
Nacional, nada menos que desde 1994.
Art. 124: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo eco-
nómico y social y establecer órganos con facultades para el cumpli-
miento de sus fines y podrán también celebrar convenios interna-
cionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de
la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de
Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.
Ya fueron creadas cuatro regiones, a saber:

• La Región del Norte Grande (NEA y NOA), en abril 1999
• La Región del Nuevo Cuyo, en 1998
• La Región del Centro, en 1998
• Y la Región de la Patagonia, en 1996
…Pero todavía no fue creada la RMBA.
Tenemos mucho como antecedentes de trabajos metropolitanos: AySA,

CEAMSE, ACUMAR, Mercado Central, Agencia Metropolitana de Transpor-
te. Y el 11 de junio de 2020, los diputados nacionales Facundo Ernesto Suárez
Lastra y Fabio José Quetglas presentaron un proyecto de Ley para crear la
Agencia Metropolitana Buenos Aires. Es bienvenida la propuesta. Pero esa
agencia debería ir “colgada” de la Región Metropolitana. Necesita consolidar-
se dentro de la institucionalización regional que tiene rango constitucional.
Por eso, bienvenido el proyecto de Ley para la creación de la Agen-
cia, pero no hay que olvidar la creación de la Región, porque su estatus ins-
titucional es mayor, es a nivel constitucional y ya lo tenemos a disposición.
La RMBA brindará gobernanza al área, ya que le otorgará el marco
institucional necesario para debatir y consensuar esos acuerdos imprescin-
dibles para el desarrollo regional.
La foto que nos dio la pandemia por la COVID-19, en que el Presi-
dente de la Nación se sentaba junto al Jefe de Gobierno de la Ciudad Au-
tónoma de Buenos Aires y al Gobernador de la Provincia de Buenos Aires,
podría quedar en el arcón de los recuerdos una vez que la emergencia se
supere. Por eso es necesario que este momento sirva para institucionalizar
un mecanismo que vemos que resulta esencial para llevar a buen término el
gobierno de cada distrito en su impacto en el todo regional.
373
Gobernanza, no gobierno
La RMBA no le quitará funciones a ninguna de las jurisdicciones involu-
cradas, porque no será un área de gobierno con competencias para ejecu-
tar políticas: eso quedará en responsabilidad de quienes las ostentan o de
quienes específicamente se lo delegue en convenios específicos. La RMBA
será donde se debatan y consensuen las políticas sobre los temas que por su
complejidad excedan las posibilidades de las provincias, como bien nos ha
dicho Germán Bidart Campos. Es un ámbito de acuerdos, de gobernanza.
No es “gobierno” metropolitano, porque ello requeriría una reforma cons-
titucional que implicaría esfuerzos que Argentina no está en condiciones de
encarar en estos momentos.
¿Quiénes deberían constituir esta RMBA? La Fundación Metropoli-
tana en un completo trabajo de Pedro Del Piero analizando la situación,
dice que deben suscribir un tratado para ser ratificado por sus respectivas
Legislaturas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia de Buenos
Aires, que son las específicamente autorizadas constitucionalmente. Pero
como se da la particularidad de que en la ciudad de Buenos Aires también
tiene su asiento el Gobierno Nacional, éste debería ser invitado a adherirse,
al igual que los 40 municipios bonaerenses que integran el AMBA.
En este caso, la Agencia funcionaría como Secretaría Técnica de la RMBA.
Ahora bien: si se constituye la RMBA, ¿qué pasa con el resto de los
municipios del interior de la provincia de Buenos Aires? El jurista cordobés
Antonio Hernández abre la puerta cuando sostiene que una provincia pue-
de formar parte de más de una región. Teniendo presente las características
diferenciadas, con relación al impacto sobre el ambiente, que tiene una
región netamente urbana como es la del AMBA con la rural del resto de la
provincia, bien puede ésta suscribir el convenio para la RMBA por un lado
e integrarse a la par a la Región Centro por sus otros municipios cuyas ca-
racterísticas rurales son más afines.
Una vez constituida formalmente la RMBA, el paso siguiente serán
los convenios necesarios concretos para implementar las políticas que así lo
requieran, donde se señalarán objetivos, plazos, modos de implementación,
financiamiento, obligaciones mutuas.
Imprescindible es llevar a cabo estos pasos porque, como sabemos,
en el sector público sólo se puede llevar a cabo lo que está normado, a dife-
rencia del sector privado que puede hacer lo que no está prohibido. Es por
ello que la institucionalización de la Región Metropolitana Buenos Aires es
tan importante. No la tenemos. La pandemia de la COVID-19 nos demostró
que es necesaria. Hagámosla.
Las ciudades y las metrópolis se vuelven resilientes cuando, luego de
las crisis, construyen mejor y sin dejar a nadie atrás.
374
La conversación en tiempos de aislamiento:

reflexiones y acciones para cuidar el valor
intrínseco de la evaluación de desempeño.
Leandra Zrycki
Introducción
La Coordinación de Asistencia Técnica para la Evaluación del Personal
funciona en el ámbito de la Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP),
acompañando a las áreas de Recursos Humanos de la Administración Pú-
blica Nacional en la implementación de los procesos de evaluación de des-
empeño. El intercambio cotidiano con los referentes de las distintas juris-
dicciones ofrece un punto de vista que, por su amplitud, permite identificar
las dificultades comunes, que insisten como obstáculos recurrentes ralenti-
zando el sistema de evaluación de desempeño o deteriorándolo de algún
modo.
Tomemos el caso del Sistema Nacional de Empleo Público (de aquí
en más SINEP), el escalafón más significativo en términos numéricos, que
agrupa un tercio del total del personal civil de la Nación. En el SINEP se
evalúa el desempeño del personal con un sistema reglamentado en 1993.
En varios trabajos se señala cómo en ese entonces y durante los primeros pe-
ríodos evaluados, las personas se movilizaron de manera muy positiva desde
sus diversos roles en las organizaciones estatales. Hubo compromiso con la
actividad evaluativa, responsabilidad en el cumplimiento de lo pautado, una
apropiación real de la herramienta e incluso cierto entusiasmo. Los mismos
trabajos señalan que, con el correr del tiempo, el sistema de evaluación de
desempeño fue perdiendo potencia hasta, en ciertos casos, asemejarse a un
trámite para dar cumplimiento a una indicación normativa, desprovisto de
vitalidad y sentido ¿Cómo se explica este derrotero?
375
El valor intrínseco de la evaluación de desempeño

La evaluación de desempeño tiene un evidente valor instrumental, es un
medio para un fin. Como vector de avance en la carrera administrativa, es
condición de posibilidad sine qua non de otro evento: la promoción de gra-
do. Este valor instrumental de la evaluación está claramente establecido en
la normativa: su dimensión estructural es fuerte.
¿Tiene, además, un valor intrínseco? ¿Puede ser la evaluación de des-
empeño un fin en sí mismo? Si hiciésemos un ejercicio de imaginación y la
desvinculáramos de toda expectativa de compensación concreta: ¿La eva-
luación de desempeño sería valiosa por sí sola?
La norma hace foco en la preservación de la imparcialidad y la ob-
jetividad en el proceso de evaluación, fuertemente vinculadas a su valor
instrumental. Pero se necesita indagar, razonar e interpretar la letra regla-
mentaria para encontrar en ella algo del orden de su valor intrínseco; leer
con lupa y entre líneas.
Por ejemplo, la calificación es el resultado de dos instancias: el su-
perior directo, da una primera calificación que en una segunda instancia
deberá analizar en conjunto con su propio superior directo y con sus pares
evaluadores. En esta segunda instancia la nota original puede ser ratificada
o rectificada. De esta manera primero se incorpora la mirada de quien
conoce de cerca el desempeño cotidiano y efectivo de la persona y en un
segundo paso se analiza desde una visión de conjunto, en serie con las pre
calificaciones otorgadas por otros evaluadores de un mismo equipo (una
misma Dirección Nacional, por ejemplo). Esto debe promover la discusión
y conciliación de criterios entre evaluadores para asegurar un correlato real
entre calificaciones y resultados y equilibrar los niveles de exigencia aplica-
dos a cada uno de los agentes de una misma unidad organizativa.
Otro ejemplo: la calificación debe ser comunicada por el superior
directo mediante entrevista personal, detallando sus fundamentos. En caso
de calificación insuficiente, tendrán que acordar un plan de recuperación
en función de las observaciones realizadas y asegurar un esquema de acom-
pañamiento que involucra a las áreas de Recursos Humanos y capacitación.
La producción de valor en la práctica de evaluación de desempeño se
juega en la implementación. El diseño no garantiza la vitalidad de la prácti-
ca; el respaldo normativo instala, apenas y en el mejor de los casos, su ejer-
cicio periódico. Lo establecido por la norma, debe ser incorporado por las
personas para hacerlo un recurso propio; la tendencia a la automatización
burocrática sólo puede ser desarticulada desde la agencia.
La evaluación está diseñada como un proceso, un recorrido que pasa
por dos instancias clave: el análisis conjunto de las precalificaciones, previo
376
a su resolución y la notificación al personal, entrevista mediante. Para acti-

varse, estas instancias requieren una verdadera conversación.
La evaluación de desempeño tiene un valor en sí misma sí y sólo sí
las personas que integran la organización hacen de ella una oportunidad
concreta y estable para la construcción colectiva de diagnósticos, proyec-
tos y expectativas. Como concepto, el valor intrínseco de la evaluación está
presente en la letra de la norma, pero es irreductible a ésta e imposible de
materializar en un acto administrativo, circuito o formulario: requiere de
una implicación subjetiva individual y del conjunto, necesita encarnarse en
las personas, sus motivaciones y posibilidades.
Hacer del proceso de evaluación una oportunidad para el intercam-
bio, no es una opción necesariamente cómoda. Concretar las instancias de
diálogo y profundizar en ellas, requiere un esfuerzo, en principio de agen-
da, pero también de desarrollo de múltiples habilidades: organizar las pro-
pias opiniones y comunicarlas de manera comprensible, encontrarse con
otros puntos de vista, integrar criterios y arribar a conclusiones con el ma-
yor consenso posible. Todo ello supone exponerse, revelarse. Todo espacio
de intercambio requiere voluntad para su apertura, dedicación, tiempo y
cierto trabajo de preparación. Por eso implica un compromiso de parte de
sus protagonistas (incluso uno mayor que la tarea de calificar completando
formularios, que no suele ser sencilla). Este aspecto de la práctica evalua-
tiva, el que tiene el potencial de generar valor intrínseco, es a la vez el más
frágil, justamente, por el esfuerzo que implica. A pesar de la obligatoriedad
establecida por el reglamento, no son pocas las ocasiones en que estos inter-
cambios se esquivan, socavando la experiencia de evaluación.
El cuidado de estas instancias del proceso, que enriquecen la evalua-
ción y le dan valor intrínseco, es siempre un desafío para las áreas de Recur-
sos Humanos y, por ende, para nuestra Coordinación desde la ONEP. Y, si
velar por el encuentro y la conversación es un reto en tiempos corrientes,
más aún en tiempos de aislamiento. El contexto nos puso a prueba.
La conversación en tiempos de aislamiento

A mediados de marzo de 2020 se implementaron estrictas medidas de aisla-
miento para ralentizar la expansión del COVID-19 en Argentina. Ante una
noticia inédita y sorpresiva, la primera reacción, lógica, es hacer foco en
lo que solíamos hacer y ya no es posible ¿Cómo cumplir con el proceso de
evaluación de desempeño en curso, pero, además preservando su calidad?
Las soluciones no fueron ni son unívocas. De hecho, aún están en construc-
ción. Pero sí son certeros algunos hallazgos que, como pilares, sostienen ese
proceso:
377
1. Conciencia de la capacidad de agencia:

Los procesos administrativos, a veces se aproximan demasiado a las rutinas
mecanizadas de producción. Inmersos en ese ritmo por momentos nos di-
sociamos: repetimos procedimientos con eficiencia pero dejamos de pen-
sarlos de manera crítica. Nos hacemos a un lado conforme al ideal de la
organización burocrática: apego a un plan preciso, rutinas pre establecidas
y gestión impersonal. La marca de la agencia se diluye, sin influir el resul-
tado final.
La emergencia subvierte ese ordenamiento y ocasiona una súbita
comprensión (o re descubrimiento) de la capacidad de agencia. Se puede
incidir en los resultados, son múltiples las acciones y decisiones a poner en
juego de manera concreta y oportuna.
Y, precisamente, la evaluación de desempeño es efectiva sólo cuando
es oportuna; si los plazos se extienden más de lo adecuado, la evaluación
es sólo instrumental. Por eso es especialmente importante la agilidad de
reflejos para orientarnos en un escenario desconocido en sintonía con el
colectivo y percibir las oportunidades.
2. Re visitar cuestiones importantes que en el flujo cotidiano pasan

desapercibidas:
La pregunta inicial por la continuidad de la evaluación nos llegó como un
eco desde todas las oficinas de Recursos Humanos y a partir del análisis
compartido, se fueron estableciendo diagnósticos y alternativas.
Todos los intercambios documentales involucrados en la evaluación
de desempeño están en formato digital, fruto de un proceso progresivo a lo
largo de los últimos tres períodos. Por eso, en 2020 ya se transitaba la cuar-
ta experiencia de implementación digitalizada del procedimiento, con el
recurso al alcance de la gran mayoría y cierto entrenamiento y familiaridad
con el uso del sistema.
Esta situación facilitó la continuidad de buena parte del procedimien-
to de evaluación de desempeño. Pero el problema se presentaba en las ins-
tancias que involucran un intercambio cuyo valor reside en la conversación.
Fue justamente en la conversación entre actores con responsabili-
dad sobre la evaluación –oficinas de Recursos Humanos, representantes
sindicales y autoridades de la Secretaría de Empleo Público- que se fue
consolidando un renovado y colectivo convencimiento del valor que agre-
gan los intercambios personales a la evaluación de desempeño. Es decir
que la situación nos llevó a re posicionar este tema en la agenda y si bien
partimos de preguntas operativas -cómo implementamos las instancias de
378
intercambio en contexto de aislamiento- el diálogo nos llevó a reflexionar

nuevamente acerca de su valor real en el proceso.
3. Desandar para re crear. Expandir las posibilidades:

Por qué no cuestionar algunas de nuestras prácticas, deconstruirlas en bus-
ca de su sentido último.
Una re lectura colectiva de la norma reglamentaria fue abriendo al-
ternativas. De esta manera se fue construyendo un Protocolo para la Gestión
Remota de la Evaluación de Desempeño que ofrece herramientas y buenas
prácticas para desarrollar a distancia cada una de las etapas del proceso. A
propuesta de los gremios, también, se crearon mecanismos para agilizar los
procedimientos de veeduría en un contexto en el cual las comunicaciones
pueden verse dificultadas: se introdujo la figura de Referente Gremial auto-
rizado por la central sindical para cumplir con los requerimientos de veedu-
ría de manera remota y en cualquier organismo, si por alguna circunstancia
los representantes jurisdiccionales ven impedida su firma remota.
Desde el material se acompaña y orienta a los diferentes actores para
la organización de las reuniones a distancia, tanto para la discusión entre
evaluadores como para las entrevistas de devolución. La conversación cara a
cara, cuando vuelva a ser posible, seguirá siendo el mecanismo de intercam-
bio privilegiado; la disponibilidad de recursos alternativos no supone una
eliminación definitiva. Si bien fue la urgencia la que habilitó la ampliación
de canales para concretar estos intercambios, acaso esta apertura se man-
tenga vigente en el futuro e influya positivamente en el desarrollo de estas
instancias.
4. La comunicación planificada:
El desarrollo del Protocolo hizo evidente el caudal de información que se
intercambia, de manera espontánea y prácticamente imperceptible, en la
interacción cotidiana e inmediata. Cuánta información se intercambia en
pasillos, ascensores, con dos o tres frases pronunciadas al paso. ¿Cuál es el
relevo de esos intercambios en contexto de aislamiento y trabajo remoto?
Una comunicación más planeada, más asertiva y, sobre todo, orientada al in-
terlocutor desde una representación más consciente de sus circunstancias.
Y más comunicación, una actitud activa en la búsqueda de contacto con
cada participante y en cada paso.
379
5. Ahora y siempre: el trabajo colaborativo.

Ante el aislamiento, el trabajo colaborativo. No hay posibilidad de construir
respuestas efectivas sin abrir el juego a la diversidad de actores. El proceso
de elaboración de la herramienta recuperó una a una las problemáticas
planteadas por las oficinas de Recursos Humanos e incorporó para la cons-
trucción de respuestas, el enfoque técnico de diversas áreas, la mirada de di-
rectivos y autoridades y el aporte, clave y sumamente constructivo, de ambas
entidades sindicales firmantes del SINEP. Sin paredes ni enclave común, la
administración se sostiene firme por una red de relaciones, llanas y fluidas,
pero con roles muy claros.
6. La inclusión: lo más importante.

Las circunstancias más críticas hacen más evidentes las asimetrías, siempre.
En la administración pública la brecha digital se relaciona en parte con
cuestiones generacionales y en gran medida con el cargo ocupado. Una
buena parte de los puestos operativos desarrolla tareas que no exigen el
uso de equipamiento informático; esos sectores, evidentemente, tienen una
relación más tensa con los medios digitales. Una parte del camino se había
allanado a lo largo de las tres experiencias previas: se extendió la cobertu-
ra informática al interior de cada jurisdicción con la gestión de usuarios y
entrenamiento de todo el personal, con especial énfasis en quienes desarro-
llan tareas que no involucran el uso de tecnología.
Pero también se hicieron evidentes las asimetrías de los hogares en
el acceso al equipamiento y a la conectividad. Aunque se instrumentaron
acciones importantes como el traslado de equipos a los domicilios, la eva-
luación no puede suponer dicha gestión de manera uniforme en todas las
jurisdicciones. En un escenario de desigualdades y previendo las dificul-
tades de conectividad, apareció un recurso que, como salido de un viejo
arcón, fue la clave: se habilitó de manera explícita e incluso, recomendada,
la entrevista por vía telefónica.
En un contexto que pre anuncia cambios que van modificar nuestro
trabajo para configurar una normalidad nueva, la inclusión pasa a ser el
mayor desafío.
Reflexiones finales:
Como se mencionó, las respuestas están en construcción. Con el correr del
tiempo habrá oportunidad de explorar qué tan efectivas fueron para soste-
380
ner el proceso de evaluación en las distintas jurisdicciones y, especialmente,

para convocar a los participantes a involucrarse, generar espacios de inter-
cambio y ocuparlos con verdaderas conversaciones. Por eso esta conclusión
se enfoca en el proceso y no en el resultado final.
La gravedad de la situación no admite una épica de las dificultades.
Con plena conciencia de ello, es importante señalar que la gestión se sos-
tuvo en el esfuerzo colectivo, que se iniciaron procesos de gran valor insti-
tucional, que se crearon nuevos recursos, elaborados y originales y que las
opciones, que parecían limitarse, se multiplicaron en nuevas direcciones;
que siempre hace falta una cooperación ágil y oportuna: vasos comunican-
tes entre áreas que siempre pueden ser más fluidos, frecuentes y estables; y
una nueva mirada a los procedimientos, para revalorizar el fondo, el sentido
último de las cosas.
Bibliografía consultada:
Boiero, M., Estevez, A. E., Grottola, L., & Cosaka, M. C. (2020). El Informe Trimes-
tral de Empleo Público (ITEP): un balance preliminar de su implementación.
Cuadernos del INAP Argentina, 10 (2020), 16-23.
Iacoviello, M., Zuvanic, L. y Tommasi, M. (2003) El servicio civil en Argentina: dis-
funcionalidades y núcleos centrales de abordaje. Segundo Congreso Argentino
de Administración Pública. Sociedad, Estado y Administración. Córdoba, 27 al
29 de noviembre de 2003.
Esteso, Roberto (2020) COVID-19: más estado - más presente. ¿Y si mejoramos el
Estado? Apuntes desde la cuarentena sobre el mal estado del ESTADO. Cuader-
nos del INAP N°27, Buenos Aires, 28 de agosto de 2020.
Salas, E. (2018). Luces y sombras en el proceso de consolidación del régimen de
empleo público en la administración nacional de Argentina. Contribuciones
para una agenda consensuada. GIGAPP Estudios Working Papers, Núm.109, págs.
606-650. http://www.gigapp.org
Salas, E. (2020) Empleo público. Trayectoria, balance y proyecciones. Hacia con-
sensos básicos. Cuadernos del INAP N°25, Buenos Aires.
381
BIOGRAFÍA DE LOS AUTORES
Andrenacci, Luciano
Licenciado en Ciencia Política (Universidad Nacional de Rosario, 1991) y
Doctor en Estudios Latinoamericanos (Universidad de París III, 1998). Es
docente, investigador y consultor en temas de política social y gestión de
políticas públicas. Se desempeña como profesor e investigador en la Uni-
versidad Nacional de San Martín (Buenos Aires) y en FLACSO Argentina; y
es profesor e investigador visitante en la London School of Economics and
Political Science (Reino Unido).
Araujo Duffy, Eduardo

Licenciado en Administración egresado de la Facultad de Ciencias Económi-
cas. UNLP. Consultor independiente en Administración Pública Estratégi-
ca. Asesor especializado en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de
la Nación. Más de veinticinco años como funcionario en la administración
pública (ámbito nacional, provincial y municipal). Docente universitario.
Arce, María Eray

Licenciada en Sociología (UNLP). Docente de grado de metodología de la
investigación en ciencias sociales. Actualmente asesora en la Subsecretaría
de Relaciones Institucionales y Planificación Estratégica de la Fiscalía de
Estado de la provincia de Buenos Aires. Integrante del Proyecto sobre trans-
383
formaciones estatales, políticas públicas y la vinculación entre la produc-

ción de conocimiento y toma de decisiones (IdIHCS / UNLP-CONICET).
Asensio, Miguel Ángel

Doctor en Economía (Universidad de Alcalá, España); Doctor en Historia
(Universidad Torcuato Di Tella). Contador Público (UNL) y Licenciado en
Economía (UNR). Profesor de grado y posgrado (UNL y otras). Ex Director
Doctorado en Administración Pública (UNL). Premio Nacional Provincias
Unidas, ANDCS, 2019, Córdoba. Ex Vicepresidente de la AAEAP. Ex Mi-
nistro de Hacienda y Finanzas de Santa Fe. Presidente Observatorio Fiscal
Federal. Último Libro: El federalismo en Argentina y Canadá. Aspectos eco-
nómicos e institucionales, Santa Fe, Ediciones UNL (2020).
Barbosa, Sebastián Cruz

Politólogo y Sociólogo, Máster en Políticas Sociales y Doctor en Ciencias So-
ciales por la Universidad de Buenos Aires. Profesor de la Carrera de Políti-
cas Públicas y Gobierno de la Universidad Metropolitana para la Educación
y el Trabajo, de la Maestría en Políticas Públicas y Gobierno de la Universi-
dad Nacional de Lanús y de la Maestría en Ciencia Política y Sociología de
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Investigador Categoría
2 del Programa de Incentivos a docentes investigadores del Ministerio de
Educación. Editor digital de la Revista Perspectivas de Políticas Públicas del
Departamento de Planificación y Políticas Públicas de la Universidad Nacio-
nal de Lanús.
Baridó, Raúl Jorge

Ingeniero en telecomunicaciones de la Universidad Nacional de La Plata.
Ocupó diversas gerencias en la Ex Sindicatura General de Empresas Públi-
cas (SIGEP) y en la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). Fue Subse-
cretario de Control de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Subsecretario
de Transporte Ferroviario de la Nación, Interventor Operativo de las líneas
ferroviarias Mitre y Sarmiento y el primer Director del Instituto Superior de
Control de la Gestión Pública de la SIGEN. Actualmente es Asesor ad hono-
rem de la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE).
384
Bertranou, Julián
Profesor investigador de la UNSAM (Instituto del Transporte y Escuela
de Política y Gobierno) y de la UNCuyo (Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales). Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires,
Maestro en Ciencias Sociales de FLACSO-México y Licenciado en Admi-
nistración Pública y Ciencias Políticas de la UNCuyo. Ex Coordinador de
Gobernabilidad Democrática del PNUD en Argentina y consultor de or-
ganismos nacionales e internacionales como el BID, el Banco Mundial y el
PNUD.
Blutman, Gustavo
Lic. en Sociología (UBA). Lic. en Ciencia Política (UJFK). Magíster en
Administración Pública (UBA). Doctor en Ciencias Económicas, Posdoc-
tor en Ciencias Económicas (UBA). Secretario Académico del CIAP-FCE-
UBA. Profesor titular Administración Pública y Gestión de Políticas Públicas
(UBA).
Cacault, María Agostina

Especialista en Gestión de Gobierno (Universidad Camilo José Cela). Li-
cenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UCALP). Desde
2010, es Coordinadora de la Cátedra de la India (CI) en el Instituto de
Relaciones Internacionales (IRI) - (UNLP). Desde diciembre de 2015, es
subsecretaria de Relaciones Institucionales y Planificación Estratégica de la
Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires.
Cagnoli, Carlos
Lic. en Administración Pública y Municipal (UNGSM). Posgrado en Con-
trol y Gestión de Políticas Públicas (FLACSO). 30 años de trayectoria en
diversas jurisdicciones y cargos en la administración pública. Se interesa en
los procesos de reformas del Estado y de la Administración Pública, publi-
cando numerosas investigaciones, estudios y trabajos. Como integrante de
la Asociación Argentina de Administración Pública se dedica a la capacita-
ción de funcionarios y agentes del sector público.
385
Cao, Horacio
Administrador Gubernamental, Licenciado en Ciencia Política, Doctor y
posdoctorando de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, Máster
Universitario en Alta Dirección Pública (UIMP, España). Docente e inves-
tigador (CIAP/FCE/UBA). Desde hace más de 25 años investiga y publica
textos y libros sobre temas estatales y federales.
Cataldo, Yanina
Executive MBA con especialidad en Transformación Digital – Industria 4.0
por la Escuela de Negocios FE de Madrid y la Universidad de Cádiz, España
(becaria por la OEA-FE). Realizó estudios de posgrado en neurociencias
aplicadas a las organizaciones (neuromanagement y neuroliderazgo). Se
desempeña en distintas áreas de Gestión de Políticas Públicas desde hace
más de diez años, siendo su experticia el desarrollo de planes estratégicos,
de inversiones y de restructuración organizacional.
Catani, Carolina
Abogada y Responsable Técnica-Legal en Derecho espacial de la CONAE.
Especialista en Derecho Espacial y Aeronáutico, desarrolla su Tesis de Mas-
ter en Ciencia Tecnología y Sociedad UNQ sobre procesos regulatorios es-
paciales. Posee titulaciones en Argentina y en el exterior (USA, CHINA).
Fue Jefa de Gabinete de la Subsecretaría de Transporte Ferroviario de la Na-
ción; asesora legal en la Intervención Operativa Administrativa de las Líneas
Mitre-Sarmiento; asesora técnica-legal en la SIGEN; asesora del Embajador
de Filipinas en la Argentina y Secretaria General de la Universidad de Bel-
grano. Integró cátedras universitarias, dictando actualmente Organización
del Estado II en la Escuela de Formación de la UPCN.
Cosaka, María Cristina

Licenciada en Psicología (UBA). Maestría en Recursos Humanos (UBA).
Funcionaria de carrera. Directora Nacional de Gestión de Información y
Política Salarial, ex Directora de Fortalecimiento para la Gestión de Perso-
nal, ex Coordinadora de Asistencia Técnica a Procesos de Selección y Cali-
ficación del Personal y asesora profesional superior en la Oficina Nacional
386
de Empleo Público. Se desempeñó en mercadeo y ventas de la industria

farmacéutica. Autora de artículos, conferencista y comentarista radial.
Coutinho, María Eugenia

Politóloga (Universidad Católica Argentina), Magister en Administración
y Políticas Públicas por la Universidad de San Andrés y cursó estudios de
doctorado en Ciencia Política en la Universidad Torcuato di Tella. Profeso-
ra en las universidades Torcuato Di Tella y San Andrés. Se especializa en la
investigación sobre Poder Ejecutivo, Presidencia y gabinetes ministeriales.
Es funcionaria de la Presidencia de la Nación desde 1997.
Cravacuore, Daniel
Doctor por la Universidad de Jaén (España). Director del Centro de De-
sarrollo Territorial de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina).
Profesor invitado de universidades en Chile, Colombia, España y Estados
Unidos. Ha publicado 12 libros, 38 capítulos y 21 artículos de su especiali-
dad (Q1 en 2020: 2). Ex Editor de la Revista Iberoamericana de Estudios
Municipales, indexada SciELO y emergente WOS. Presidente de la Funda-
ción Internacional para el Desarrollo Local (FINDEL).
Crisconio, María Magdalena

Licenciada en Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universi-
dad Católica de La Plata (UCALP). Magister en Modelos de Innovación y
Participación en la Gestión Pública en la Universidad de Bologna. Docente
universitaria. En la gestión de la provincia de Buenos Aires ha cumplido
funciones en diversos organismos. Actualmente, se desempeña como ase-
sora en la Subsecretaría de Promoción Sociocultural del Ministerio de Pro-
ducción, Ciencia e Innovación Tecnológica.
Esteso, Roberto
Abogado (UNC) Master en Administración Pública (CIDE-México). Docen-
te Grado y Posgrado, en Argentina, México y otros países de la región. Fue
Investigador del CIDE, INAP y CONICET. Compiló Libros y publicó artícu-
los sobre Descentralización y Cambios en las AP en varios países. Ex-Minis-
387
tro de Coordinación, Secretario de la Función Pública, Asesor del Gobierno

de San Juan, Coordinador Nacional del Programa Reforma Administrativa
de las Provincias BIRF/BID. Ha sido Director del Instituto de Capacitación
y Gerente de Personal del Banco Nación. Consultor y Docente de Posgrado.
Felcman, Isidoro
Doctor en Administración de la UBA. Licenciado en Administración y CP
FCE/UBA. Profesor Consulto FCE/UBA. Ex profesor de Administración
Pública FCE/UBA durante 35 años a cargo de la catedra. Director del
CIAP/FCE/UBA. Consultor de organismos internacionales, nacionales y
empresas del ámbito privado. Experto en Planificación Estratégica Parti-
cipativa. Autor de numerosos libros, artículos académicos y periodísticos.
Fernández, Clarisa Inés

Doctora y Magíster en Ciencias Sociales, (FaHCE, UNLP), Especialista en
Producción de textos críticos y Difusión Mediática de las Artes (UNA), Li-
cenciada y Profesora en Comunicación Social con orientación en Periodis-
mo (FPyCS, UNLP). Investigadora Asistente del Consejo Nacional del CO-
NICET. Ayudante Diplomada de la materia Política de la Información, de la
Carrera de Bibliotecología de la FaHCE. Publicó numerosos artículos, entre
ellos: “Políticas culturales en acto. Teatro Comunitario Argentino: entre el
Estado y la autogestión” (2018) y “Estudios sociales del arte. Una propuesta
para su abordaje” (2019) y “Estado y políticas culturales en Argentina. Un
análisis comparativo entre el Kirchnerismo y la Alianza Cambiemos (2007-
2017)” (2020).
Gamarra, Viviana
Rectora del Instituto de Formación Superior de Administradores Tributa-
rios y Financieros del Sector Público. Profesora adjunta de Administración
Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Investigadora
categorizada. Autora y coautora de libros y publicaciones especializadas en
materia de administración y políticas públicas.
388
Goldstein, Roxana
Coordinadora Nacional de Proyecto Turismo Sostenible e Inclusivo de OIT
Argentina. Magister en Gestión Pública y Desarrollo Gubernamental de
la UBA, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires.
Miembro del Centro de Investigaciones Administrativas CIAP/FCE/UBA,
experta en fortalecimiento institucional y creación de capacidades para la
Agenda 2030 y los ODS. Coordinadora de la Comunidad de Práctica Desa-
rrollo Sostenible, Agenda 2030 y ODS de la AAEAP. Consultora Internacio-
nal en Desarrollo Sostenible y Agenda 2030. Experta en Turismo Sostenible
(Global Sustainable Tourism Council).
Gómez, Silvana Isabel

Licenciada en Ciencia Política (FTS-UNER). Maestranda en Evaluación de
Políticas Públicas (FTS-UNER). Coordinadora de la Tecnicatura Universi-
taria en Planificación y Administración Estatal (Facultad de Trabajo Social-
Facultad de Ciencias Económicas -UNER) y de la Tecnicatura Universita-
ria en Administración de Instituciones Estatales (FTS- UNER). Docente de
las cátedras Política Social y Práctica Pre Profesional de la Licenciatura en
Ciencia Política (FTS-UNER). Integrante del Proyecto de Investigación “Po-
líticas públicas subnacionales: las dinámicas del sistema de partidos y las
estructuras estatales en las políticas públicas de reforma administrativa y
modernización del estado en Entre Ríos (2011-2023), en perspectiva com-
parada”. Conforma el equipo de gestión de la Secretaría de Modernización
del Estado, trabaja temas vinculados al empleo público, gobierno abierto y
modernización administrativa.
Gorrochategui, Nora
Posdoctora en Ciencias Económicas y Doctora en Administración por la
Universidad de Buenos Aires. Magister Scientiarum en Administración Pú-
blica por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos
Aires. Licenciada en Ciencia Política y Profesora en Ciencia Política por la
Universidad del Salvador. Es co-fundadora de la red Simposio Internacional
de Responsabilidad Social de las Organizaciones (SIRSO).
389
Grandinetti, Rita
Profesora Titular de Tecnologías de la Administración Pública y Directo-
ra de PoliLabUNR, Laboratorio de Innovación en Políticas Públicas de
la Universidad Nacional de Rosario, Argentina. Doctora en Innovación y
Desarrollo Territorial por la Universidad Politécnica de Valencia, España y
Politóloga por la UNR, Argentina. Especialista en Innovación Pública. In-
tegra la Comisión Directiva de la Asociación Argentina de Estudios en Ad-
ministración Pública. Board Member of Management IASIA “International
Association of Schools and Institutes of Administration” y “Latin American
Group for Public Administration”. Consultora en innovación en gobiernos
y organismos regionales e internacionales.
Guardamagna, Melina
Lic. en Ciencia Política y Administración Pública por la UNCuyo. Dra. en
Ciencia Política por la UNSAM. Investigadora CONICET. Docente titular
efectiva UNCuyo. Directora de la Diplomatura de Posgrado en Gestión y Po-
líticas Públicas y de la Especialización en Gobierno y Gestión Pública de la
UNCUYO. Directora Centro de Estudios de Innovación Institucional - CEII
– UNCuyo - CONICET. Integra la Comisión Directiva de la Sociedad Argen-
tina de Análisis Político (SAAP). Directora Ejecutiva Red Interamericana de
Educación en Administración Pública (INPAE).
Iacoviello, Mercedes
Economista por la Universidad de Buenos Aires, Bachiller en Derecho por
la misma universidad, Graduada del Programa de Formación de Adminis-
tradores Gubernamentales del INAP de Argentina y Master en Gestión de
Recursos Humanos por University of Illinois at Urbana-Champaign. Consul-
tora internacional en gestión de recursos humanos en los estados latinoame-
ricanos (CAF, BID, PNUD, SICA, AECID). Administradora Gubernamental
(1990-2000). Es profesora en maestrías y posgrados de las universidades de
San Andrés, del Litoral, y de Buenos Aires, en Argentina, de la Universidad
Católica del Perú y de la Universidad de Los Andes en Colombia. Autora de
numerosos artículos y capítulos de libros en su área de trabajo, y coautora
de la Guía CLAD de Competencias Laborales.
390
Isuani, Fernando
Doctor en Ciencias Sociales de FLACSO -Argentina- y Magister en Admi-
nistración Pública (UBA). Tiene el cargo de Profesor Asociado con dedi-
cación exclusiva en la Universidad Nacional de General Sarmiento, donde
además coordina del Área de Estado, Gobierno y Administración Pública.
Es docente de posgrado en diversas Universidades del país y ha dictado cur-
sos y conferencias en Universidades del exterior. Su labor de investigación
está centrada en el campo de la Teoría Organizacional, la Gestión Pública
y las Políticas Públicas. Ha realizado numerosos trabajos de investigación
sobre su campo de especialidad y cuenta con diversas publicaciones sobre
el mismo.
Krieger, Mario
Doctor en Administración de la UBA y Licenciado en Ciencias Políticas y
Administración Pública de la USAL. Posgrados en las Universidades de Illi-
nois y de Columbia. Director de las especializaciones y maestrías en Direc-
ción de Programas y Proyectos y de Gestión Pública y Desarrollo Guberna-
mental de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA.
Kriger, Pablo
Actualmente finalizando su tesis “Análisis del Sistema Nacional de Gestión
del Riesgo de Desastres (SINAGIR). Acercamientos conceptuales…”, en la
Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de Entre Ríos. Escritor
de artículos, capítulos de libros y libro sobre gestión de riesgos y desastres.
Becado en investigación en dicha unidad académica, en dos oportunidades
por el Consejo Interuniversitario Nacional, y estudiante de intercambio en
la Universidad de Guadalajara, México.
Laurens, Denise
Licencianda en Ciencia Política (UNR)- Magister en Evaluación de Políticas
Públicas (Universidad Internacional de Andalucía)- Magister en Desarrollo
Territorial (UTN); Coordinadora Académica de la Maestría en Evaluación
de Políticas Públicas (Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de
Entre Ríos); Coordinadora de Gestión y Acceso a la Información depen-
diente de la Secretaría de Modernización del Estado de Entre Ríos, traba-
391
ja temas vinculados al acceso a la información, gobierno abierto y partici-

pación ciudadana. Integrante del Proyecto de Investigación y Desarrollo
(PID) “Reescalamiento estatal, capas de gobernanza y desarrollo regional
en Entre Ríos: la construcción socio-espacial de regiones y sus alcances eco-
nómico-políticos”, aprobado según Resolución CD Nº 135/17, de la Facul-
tad de Trabajo Social, Universidad Nacional de Entre Ríos.
Llano, Mercedes
Licenciada en Ciencia Política y Administración Pública de la UNCuyo,
Magíster en Administración y Políticas Públicas por la UdeSA, Máster en
Ciencia Política por la Universidad de Salamanca y Doctora en Gobierno y
Administración Pública en el Instituto Universitario de Investigación Orte-
ga y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid. Obtuvo tam-
bién un Certificat d´Études Politiques en el Institute d´Études Politiques de
Toulouse. Becaria postdoctoral de CONICET (2016-2019). Es profesora de
la UNCuyo, UNL y Universidad de Los Andes en Colombia. Ha publicado
trabajos sobre patronazgo, servicios civiles y reforma administrativa. Es di-
putada por la Provincia de Mendoza y fue concejal del Municipio de Godoy
Cruz.
Moren, María Florencia

Contador Público Nacional, Facultad de Ciencias Económicas, Universi-
dad Nacional de Lomas de Zamora. 2003-2009. Diplomatura Internacional
en Procedimiento Tributario en América Latina – Institutos Comparados
para el Control Fiscal, UNITAR United Nations Institute for Training and
Research. 2017. Maestría en Gestión Pública y Desarrollo Gubernamental,
Universidad de Buenos Aires. 2016-2018 (en elaboración de trabajo final).
Se desempeña en la Subdirección General de Planificación de la Adminis-
tración Federal de Ingresos Públicos.
Moreno, María Estela

Licenciada en Ciencia Política (UBA, Argentina), Magister en Auditoria
Gubernamental (UNSAM, Argentina), Magister en Alta Dirección Pública
(UMP, España) y Doctora en Ciencias Políticas y de la Administración (UM,
España). Se ha certificado internacionalmente como Compliance Professio-
nal en la UCEMA. Es la Coordinadora Académica de la Maestría en Audito-
392
ría Gubernamental de las UNSAM. Es docente y consultora en Instituciona-

les nacionales e internacionales. Actualmente es la Auditora Interna Titular
del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat de la Nación Argentina.
Navarro, Santiago Daniel

Licenciado en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires (UBA) y Magister en Gestión Pública y Desa-
rrollo Gubernamental por la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA,
siendo el título de su tesis “Análisis de Capacidad de la Comisión Nacio-
nal de Regulación del Transporte (CNRT). Se ha desempeñado profesio-
nalmente como agente de la administración pública nacional en diversas
áreas y funciones, incluyendo la CNRT, el Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social y el Ministerio de Educación, orientando su desarrollo
profesional hacia la gestión de políticas públicas y su análisis. Es fundador y
secretario ejecutivo de la Asociación Civil Polis XXI.
Oszlak, Oscar
PhD Political Science y Master of Arts in Public Administration, UC Ber-
keley; Dr. Economía y Contador Público Nacional (UBA, Argentina); Gra-
duado del International Tax Program, Harvard Law School. Ex Director
Maestría Administración Pública UBA, Investigador Superior CONICET
con sede en el CEDES, área política y gestión pública. Doctor Honoris Cau-
sa de la Universidad Nacional de Cuyo (2015). Personalidad Destacada de
las Ciencias Económicas, Políticas y Sociales por Ley de la Legislatura de
la Ciudad de Buenos Aires. Ex Subsecretario de Reforma Administrativa y
Asesor Presidencial (Presidencia Alfonsín). Fundador y ex Presidente de la
Sociedad Argentina de Análisis Político, 1983-1994. Profesor Consulto de la
Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. Profesor Titular en Programas de
Posgrado de las Universidades de Buenos Aires, ISEN, San Andrés, FLAC-
SO y San Martín. Autor de numerosos libros, artículos y capítulos de libros
publicados en Argentina, Estados Unidos, Europa y Asia.
Pagani, María Laura

Doctora en Ciencias Sociales (UNLP), Magister en Diseño y Gestión de Po-
líticas y Programas Sociales (FLACSO), Especialización en Gestión Pública
(UTREF). Docente de grado y seminarios de posgrado sobre organizacio-
393
nes, gestión y políticas públicas. Autora de diversas publicaciones en estas

temáticas. Actualmente Experta en Gestión Pública, gobierno de la provin-
cia de Bs As. Investigadora Asociada de la CIC. Dir. de Proyecto sobre trans-
formaciones estatales, políticas públicas y la vinculación entre la produc-
ción de conocimiento y toma de decisiones (IdIHCS / UNLP-CONICET).
Pando, Diego
Doctor en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad Com-
plutense de Madrid (España). Presidente de la Asociación Argentina de
Estudios de Administración Pública desde 2015. Director del Núcleo de Es-
tudios sobre Gestión Pública de la Universidad Metropolitana para la Educa-
ción y el Trabajo (UMET), en donde dirigió la carrera de Políticas Públicas
y Gobierno (2014-2020) y fue Decano de la Facultad de Políticas Públicas
y Gestión Ambiental (2017-2020). Profesor de grado en la Universidad de
San Andrés y de posgrado en diferentes universidades. Ha publicado cuatro
libros, varios capítulos en libros y diversos artículos en revistas especiali-
zadas en administración y políticas públicas. Además, se ha desempeñado
como consultor en organismos internacionales en cuestiones relacionadas
a la utilización de tecnologías digitales para fortalecer capacidades estatales.
Patrucchi, Leticia
Licenciada en Sociología (UBA) y Magíster en Administración Pública
(UBA). Docente investigadora en la Universidad Nacional de General Sar-
miento y en la Universidad Nacional de Moreno. Investiga sobre capacida-
des burocráticas y relaciones entre Estado y organismos multilaterales. Ha
desempeñado distintas funciones en la administración municipal y nacional
en áreas de relaciones internacionales.
Planella, Ana María

Licenciada en Psicología. Diplomado en Salud Pública y Maestría en Admi-
nistración Pública de la Facultad de Ciencias Económica de la Universidad
de Buenos Aires. Docente. Cuenta con una amplia experiencia asistencial
en el sistema de salud (Hospital Municipal General de Agudos Parmenio Pi-
ñero y Hospital de Emergencias Psiquiátricas Marcelo Torcuato de Alvear).
394
Poggi, Eduardo
Licenciado en Ciencias de la Computación por la UBA (FCEN), Magíster en
Administración y Políticas Públicas y especialización en Negocios y Tecno-
logía por la Universidad de San Andrés. Actualmente se desempeña como
asesor en la Dirección de Analítica de Datos de la Administración Federal
de Ingresos Públicos. Docente de posgrado y consultor internacional. Cuen-
ta con 40 de experiencia profesional en proyectos de tecnología de la infor-
mación, fundamentalmente orientada al sector público latinoamericano.
En la última década se orientó a la gestión de datos públicos: datos abiertos,
interoperabilidad y ciencia de datos. Acredita unos 25 años de docencia de
grado y posgrado en aprendizaje automático, minería de datos y gestión de
tecnologías de información pública en general.
Pulido, Noemí
Consultora. Administradora Gubernamental (1990-2018). Magister en
Ciencias Sociales Especialista en Desarrollo Institucional y Gobernabilidad
por INAP-España; en Educación a Distancia UNED y en Formación Virtual
OEA-BID. Es profesora del CLAD y en maestrías de las universidades San
Andrés, Litoral, Provincial de Córdoba y de Buenos Aires, en la Argentina,
de Universidad de los Andes (Colombia) y UCA Perú. Autora de artículos y
capítulos de libros; Coautora de la Guía CLAD de Competencias laborales.
Rey, Maximiliano
Doctor en Ciencia Política por la Universidad Nacional de General San
Martín (UNSAM). Magister en Administración y Políticas Públicas por la
Universidad de San Andrés (UdeSA). Licenciado en Ciencia Política por
la Universidad de Buenos Aires (UBA). Es Profesor Adjunto Regular en
la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA, Profesor Titular en UNPAZ.
Fue docente en varias casas de estudio superior y de maestría en diferentes
materias: Estado y Políticas Públicas; Federalismo y descentralización; Ins-
tituciones, organizaciones y principios de administración. Fue Investigador
del INAP y asesor en organismos públicos, becario doctoral del CONICET y
publicó artículos en libros y revistas científicas nacionales e internacionales.
395
Rodríguez Alba, Jaime

Licenciado en Filosofía por la Universidad de Oviedo; Magister en Sociolo-
gía por la Universidad Complutense de Madrid; Doctor en Filosofía por la
UNED (Universidad Nacional de Educación a Distancia). Profesor de grado
y posgrado e investigador en materias de ética aplicada (Universidad Siglo
21, CIJS-UNC y proyectos internacionales con UAEMeX). Director de la
Licenciatura en Administración Pública (Universidad Siglo 21).
Rodríguez, Exequiel
Es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Rosario,
Argentina. Actualmente se encuentra cursando el Doctorado en Ciencia
Política en la misma institución, a través de una Beca Interna de Posgrado
otorgada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET) de Argentina. Desarrolla tareas de investigación en el Centro
de Estudios PoliLab UNR, radicado en el Instituto de Investigaciones de la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario, y se desempeña como docente adscripto en el Semina-
rio de Innovación Pública y en la cátedra de Tecnologías de la Administra-
ción Pública de dicha Facultad.
Rosello, Antonio
Profesor adjunto de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA. Co Di-
rector Licenciatura (UnLaM) Investigador Categorizado (II). Licenciado
en Economía, Mg. en Administración Pública y posgrados en el exterior.
Doctorando en Ciencias Económicas (UBA).
Salas, Eduardo Arturo

Licenciado en Ciencia Política (Universidad del Salvador) y en Adminis-
tración (UBA). Postgrado en Dirección Estratégica de RRHH (UBA) y en
Investigación en Administración Pública (CLAD-INAP, España). Ex Investi-
gador y Director Nacional del IN de Administración Pública, y de la Oficina
Nacional de Empleo Público. Docente UBA. Consultor PNUD, BID, UE,
AID. Autor de libros y publicaciones. Vocal AAEAP.
396
Schweinheim, Guillermo
Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador y
Doctor en Sociología por la Universidad Nacional de San Martín. Es profe-
sor en la Universidad Nacional de General San Martín donde dirige la Maes-
tría en Auditoría Gubernamental desde el año 2003. Fue Presidente de la
Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública (2006-2015).
Es socio de la Asociación de Presupuesto y Administración Financiera Pú-
blica (ASAP) y de la Sociedad Argentina de Análisis Político. Fue Represen-
tante de la República Argentina en la I y II Conferencia Iberoamericana
de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado (1998-99) y
Representante Alterno de la República Argentina en el Consejo Directivo
del Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD,
(1998-1999 y 2002-2003). Fue Vocal del Directorio del Instituto Nacional de
la Administración Pública (INAP) en 1999 y Jefe de Gabinete de la Secreta-
ría de la Función Pública entre 1998 y 1999.
Seiler, Cristhian
Licenciado en Ciencia Política y Doctor en Ciencias Sociales por la Univer-
sidad Nacional de Entre Ríos (UNER). Becario Posdoctoral del CONICET
en el Instituto de Humanidades y Ciencias Sociales del Litoral (IHUCSO
Litoral, CONICET-UNL), Santa Fe, Argentina. Se especializa en temas de
gestión pública, planificación, capacidades estatales y coordinación estraté-
gica en el campo de las políticas de desarrollo en el nivel nacional y provin-
cial en Argentina.
Solano, Mauro
Licenciado en Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UCALP) y es-
pecialista en Gestión y Control de Políticas Públicas (FLACSO). Cursó el
Máster en Estudios Latinoamericanos (Universidad de Salamanca), y es can-
didato a Doctor en Ciencia Política (UNSAM). Docente universitario, des-
empeñó diferentes funciones en la provincia de Buenos Aires. Actualmente
es Director Nacional Escuela de Formación Pública en el Instituto Nacional
de la Administración Pública (INAP).
397
Suárez Fossaceca, Gabriel

Licenciado en Administración (U.N.C.) Magister en Administración Públi-
ca (IIFAP – UNC) Magister en Desarrollo Económico (Universidad Interna-
cional de Andalucía – España). Desde 2019 se desempeña como Decano del
Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales (UNVM). Especialista
en gestión pública. Su trayectoria laboral combina docencia con cargos de
funcionario, gestor o asesor en políticas públicas y en programas de apoyo
al desarrollo territorial, programas de participación ciudadana y planifica-
ción estratégica.
Tesone, Octavio
Politólogo con posgrados en marketing y comunicación. Es miembro del
Comité Técnico de la Red Argentina de Lenguaje Claro. Es docente de Go-
bierno Abierto en la Universidad de Buenos Aires y de Tendencias Sociales
en la Universidad de Palermo. Implementó el primer sitio de lenguaje claro
de la provincia de Buenos Aires y el Programa Provincial de Lenguaje Claro.
Su interés está en la intersección entre la administración pública, las tecno-
logías y la comunicación del sector público.
Vasches, Federico
Escritor, ensayista, proactivo defensor de la administración y las políticas pú-
blicas como herramientas al servicio de la transformación social. Licencia-
tura en Administración Pública UNSaM (tesis en corrección), co-fundador
del Observatorio de Políticas Públicas y Sociales de Río Negro, no docente
en la UNRN.
Villarroel, Amalia
Licenciada en Sociología UBA-. Magíster en Sistemas de Salud y Seguridad
Social-Universidad ISALUD. Postgrados - OIT Turín- Universidades de Bo-
logna y Castilla la Mancha y Universidad de Buenos Aires. Fue Directora
Nacional de Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación. Es Docente
Titular de la UNTREF, la UNLZ y la UBA y de la Maestría en Administración
Pública de la Universidad del Salvador. Fue miembro paritario en la Comi-
sión de Relaciones Laborales del Gobierno de CABA. Consultora de la Or-
ganización Internacional del Trabajo (OIT). Coordinadora de la Comisión
398
de Empleo Público y Carrera del Consejo Federal de la Función Pública de

la Secretaría de Gestión Pública de la Nación (2005-2018).
Zaballa, Carlos E.
Abogado, profesor universitario. Fue Subsecretario de Cooperación Inter-
nacional del Ministerio de Relaciones Exteriores, Miembro del Directorio
de Cascos Blancos y distinguido con rango de Embajador de Argentina.
Condecorado por los Reyes de España, fue asesor del Secretario General de
Naciones Unidas. Becado por la Agencia Japonesa de Cooperación Inter-
nacional (JICA) estudió en Tokio y Kioto. Es profesor en nivel grado y post
grado universitario en UBA, UNLaM, UNTREF, USAL. Es Consultor/asesor
de organismos y ONG nacionales e internacionales.
Zrycki. Leandra
Licenciada en Psicología de la Universidad de Buenos Aires. Ha cursado
la Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social en
FLACSO. Trabaja en la oficina en la Oficina Nacional de Empleo Público,
donde obtuvo por concurso el cargo de Coordinadora de Asistencia Técni-
ca de Evaluación del Personal. Es formadora en el Instituto Nacional de la
Administración Pública, Instituto Provincial de la Administración Pública
y la Universidad Provincial de la Administración Pública en evaluación de
desempeño y otros temas relacionados con el empleo público.
399

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