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SERVICIO PÚBLICO DE ASEO Y DISPOSICIÓN FINAL

DE RESIDUOS SÓLIDOS

PUBLIC SERVICE OF CLEANING AND FINAL DISPOSAL

OF SOLID WASTE

CÉSAR ORLANDO LÓPEZ MANRIQUE

Geólogo
Universidad de Santander (UDES)
[email protected]
Bucaramanga, Colombia

CHRISTIAN REY VERA

Ingeniero Civil
Universidad de Santander (UDES)
[email protected]
Bucaramanga, Colombia

JESÚS MIGUEL CABANA DÍAZ

Ingeniero Geólogo
Universidad de Santander (UDES)
[email protected]
Bucaramanga, Colombia

EIDER LÓPEZ ANGARITA

Ingeniero Civil
Universidad de Santander (UDES)
[email protected]
Bucaramanga, Colombia

DAIRO SAITD OVALLE GALEANO

Ingeniero Civil
Universidad de Santander (UDES)
[email protected]
Bucaramanga, Colombia

RESUMEN

La expedición del Decreto 2981 de 2013, por el cual se reglamentó la prestación del servicio de aseo en los
municipios y distritos del país, reafirma la necesidad de una variación sustancial al régimen legal del servicio de
aseo y en especial de su actividad complementaria de aprovechamiento pues con este decreto se queda en una enorme
deuda con el sector. Mientras que el Decreto 838 de 2005 que regula la gestión de residuos sólidos y la disposición
final de las basuras, evidencia que hay casos como la ubicación del relleno sanitario Doña Juana que incumple parte
de los requisitos de este, que en Bogotá urbana y rural, no existe un área potencial que sea adecuada para el manejo
de los residuos sólidos generados desde el año 2022 hasta el año 2052, que hay varias áreas potenciales en los
municipios de Cundinamarca, vecinos a Bogotá, y que el relleno sanitario Nuevo Mondoñedo no debió haberse
construido porque se encuentra sobre la zona de recarga del acuífero Neógeno Cuaternario.

PALABRAS CLAVE: Decreto 2981, Decreto 838, servicio de aseo, residuos sólidos, relleno sanitario.
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ABSTRACT

The issuance of Decree 2981 of 2013, which regulates the provision of the cleaning service in the municipalities
and districts of the country, reaffirms the need for a substantial variation to the legal regime of the cleaning service
and especially of its complementary use activity because with this decree remains in a huge debt with the sector.
While Decree 838 of 2005 that regulates the management of solid waste and the final disposal of garbage, shows
that there are cases such as the location of the Doña Juana sanitary landfill that does not comply with part of its
requirements, which in urban and rural Bogotá, there is no potential area that is adequate for the management of
solid waste generated from the year 2022 to the year 2052, that there are several potential areas in the municipalities
of Cundinamarca, neighboring Bogotá, and that the Nuevo Mondoñedo landfill should not have been built because
it is located above the recharge zone of the Quaternary Neogene aquifer.

KEYWORDS: Decree 2981, Decree 838, cleaning service, solid waste, sanitary landfill.

1. INTRODUCCIÓN residuos sólidos. De otra parte, señala lo concerniente

a: almacenamiento y presentación, recolección y
Con la promulgación de la Constitución Política de transporte, barrido y limpieza de áreas públicas, lavado
Colombia, el país dio pasos fundamentales en la de áreas públicas, corte de césped y poda de árboles,
protección de los recursos naturales; se establecieron transferencia, recolección y transporte selectivo de
principios para el cuidado y aprovechamiento del residuos para aprovechamiento, estación de
medio ambiente, parte de ellos desarrollados en clasificación y aprovechamiento, gestión integral de
función del ordenamiento territorial. Por tanto, se hizo los residuos sólidos, atención al usuario y gestión
necesario la construcción de nuevas normas, tales comercial del servicio público de aseo y obligaciones
como la Ley 99 de 1993, sobre el Sistema Nacional de las personas prestadoras (Alcaldía de Bogotá,
Ambiental, SINA, la Ley 142 de 1994, de Servicios 2020).
Públicos, la Ley 388 de 1997, sobre ordenamiento
territorial, el Decreto 1713 de 2002 (hoy derogado por Por su parte, el Decreto 838 de 2005 establece los
el Decreto 2981 de 2013) que reglamentó la prestación procedimientos para la planeación, construcción y
del servicio público de aseo; el Decreto 838 de 2005, operación de los sistemas de disposición final de
sobre disposición final de residuos sólidos, el Decreto residuos, con tecnología de relleno sanitario, como
4741 de 2005, referente a la gestión integral de actividad complementaria del servicio publico de aseo.
residuos peligrosos, y el Decreto 2041 de 2014, que En este decreto se estableció la relación con el
establece el licenciamiento ambiental para proyectos, ordenamiento territorial para definir las áreas factibles
obras o actividades que modifiquen el entorno natural, para la ubicación de rellenos sanitarios, los criterios,
entre otras, que permitieron organizar la gestión metodología y restricciones específicas para identificar
territorial y ambiental para el manejo de los residuos y evaluar dichas áreas; así como determina los
sólidos (González, 2015). instrumentos de control y monitoreo técnicos para la
operación de los rellenos sanitarios (Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, 2014).
2. DESARROLLO
Haciendo un análisis crítico sobre el servicio público
El Decreto 2981 de 2013 reglamenta la prestación del de aseo. Según Atehortua (2014), con la expedición del
servicio público de aseo, el cual se aplica a las Decreto 2981 de 2013, por el cual se reglamentó la
personas prestadoras de residuos aprovechables y no prestación del servicio de aseo en los municipios y
aprovechables, a los usuarios, a la Superintendencia de distritos del país, que mantiene las orientaciones del
Servicios Públicos Domiciliarios, a la Comisión de Decreto 1713 de 2002, se reafirma la necesidad de una
Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, a variación sustancial al régimen legal del servicio de
las entidades territoriales y demás entidades con aseo y en especial de su actividad complementaria de
funciones sobre este servicio. En la prestación del aprovechamiento.
servicio público de aseo, y en el marco de la Gestión
Integral de Residuos Sólidos, se observarán los Con este decreto se queda en una enorme deuda con el
siguientes principios: prestación eficiente a toda la sector y se actúa con desconocimiento en temas cuya
población con continuidad, calidad y cobertura; trascendencia se hace inocultable; al menos
obtener economías de escala comprobables; garantizar aparentemente, se pretende desconocer que después de
la participación de los usuarios en la gestión y años de aplicación de la ley 142, la competencia en el
fiscalización de la prestación; desarrollar una cultura mercado de aseo, entendida como la oferta libre de
de la no basura; fomentar el aprovechamiento; servicios de usuarios finales no es eficiente, ni
minimizar y mitigar el impacto en la salud y en el económicamente recomendable (Atehortua, 2014).
ambiente que se pueda causar por la generación de los
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A pesar de ser evidente que la libre competencia por el y en especial para la población recicladora (Atehortua,
usuario final en el servicio de aseo destruye valor, pues 2014).
varios grupos de trabajadores deben desplazarse hasta
el lugar de ubicación de los usuarios; generan Lo que quiere resaltarse es que dentro de la
dificultades para el equilibrio del fondo de solidaridad jurisprudencia de la Corte Constitucional tanto en
y redistribución de ingresos, pues los ingresos y gastos materia de mínimo vital, como en relación con la
del mismo variaran mes a mes con la conformación del necesidad de adoptar medidas afirmativas con un
mercado; descompensa el esquema de subsidios y sector tan vulnerable de la población como son los
contribuciones que no podría programarse para recicladores, el régimen jurídico de los servicios
periodos anuales, tal como se deriva de los públicos domiciliarios no se agota en la ley 142 de
reglamentos; podría incrementar la tarifa de los 1994, muy por el contrario, éstas instituciones básicas
usuarios que generan mayores costos en la prestación en materia de servicios públicos domiciliarios se
del servicio; dificulta la asignación de obligaciones encuentran en la Constitución y no en la ley
concretas asociadas al barrido, limpieza y lavado de (Atehortua, 2014).
áreas públicas; dificulta el mecanismo de
remuneración de los recicladores, más aún, si el mismo Ignorar temas como: las dificultades derivadas de la
se basa en los costos evitados; dificulta la competencia libre por el usuario final en el servicio de
administración del espacio público y de la recolección aseo, la necesidad de atender el mínimo vital en
de los residuos en las vías pues cada empresa sólo saneamiento básico y, la obligación de adoptar desde
recogerá en forma selectiva los residuos de sus la reglamentación orientaciones que permitan adoptar
usuarios; y no obstante, conociendo la experiencia de medidas afirmativas a favor de los recicladores, es lo
ciudades como lo ocurrido en la ciudad de que permite afirmar que con la expedición del Decreto
Bucaramanga, el decreto insiste en un esquema de libre 2981 de 2013, se ha quedado en deuda con el sector de
mercado, que no sólo no es aplicable en el país, sino los servicios públicos y que ante los vacíos, seguirán
que tampoco es nada recomendable. siendo los jueces quienes decidan cual es realmente el
derecho aplicable (Atehortua, 2014).
El solo hecho de que la prestación del servicio de aseo
en las principales ciudades del país como Bogotá, Ahora bien, haciendo un análisis crítico, esta vez sobre
corresponde a esquemas especiales de prestación del la disposición final de residuos sólidos. En Colombia,
servicio, en los cuales por una u otra razón no se el Decreto 1713 de 2002 modificado por el Decreto
desarrolla libre competencia por el usuario final en el 838 de 2005, regula la gestión de residuos sólidos y la
mercado de aseo, ha debido llamar la atención del disposición final de las basuras. Quintero (2016)
gobierno, pues permite concluir que la competencia en afirma que el Decreto 838 de 2005, capitulo II,
este sector requiere de reglamentaciones y establece el procedimiento, los criterios, la
regulaciones especiales y que no es suficiente la mera metodología, las prohibiciones y las restricciones de la
declaración que se hace en el artículo 12 del decreto, localización de áreas para la disposición final de
según el cual, la competencia en el mercado de aseo es residuos sólidos, y que en el titulo F del Reglamento
libre y los agentes económicos solo se someten a una Técnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento
regla: compitan (Atehortua, 2014). Básico 2010 (RAS 2010) y su versión anterior, el
Reglamento Técnico del Sector de Agua Potable y
Pero a las dificultades anotadas para la prestación libre Saneamiento Básico 2000 (RAS 2000), se presentan
en competencia del servicio de aseo, la doctrina de la criterios tanto de ubicación como de diseño. No
Corte Constitucional ha generado la necesidad de obstante, la ubicación por ejemplo del relleno sanitario
ocuparse de nuevos asuntos, que no derivan del texto Doña Juana, en Bogotá, incumple la mayor parte de
de la ley 142, sino de la propia Constitución y que en estos requisitos, en especial respecto a la distancia a
la actualidad son de importancia sustancial en el sector centros poblados, fuentes hídricas, estabilidad
de los servicios domiciliarios, ellos son: la atención del geológica, entre otros.
mínimo vital, en condiciones especiales, para la
población vulnerable; la adopción en concreto de Para Quintero (2016) la normativa sobre la ubicación
medidas afirmativas o de discriminación positiva a de los rellenos sanitarios en el país y por ende en la
favor de la población recicladora, tema que el decreto ciudad de Bogotá es escasa. El ítem 1 del artículo 6 del
deja en manos de la entidades territoriales pero que Decreto 838 de 2005, según sea el caso, contempla
requiere unas orientaciones generales del gobierno; y limitaciones para la ubicación de rellenos sanitarios en
el establecimiento de mecanismos tarifarios y criterios concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial
de remuneración para la actividad de aprovechamiento (POT), los Esquemas de Ordenamiento Territorial
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(EOT) y los Planes Básicos de Ordenamiento de Ambiente, que modificaba el decreto 1713 de 2002
Territorial (PBOT). Collazos (2013) asegura que sobre disposición final de residuos sólidos y el cual
dentro de estos criterios se encuentran, por ejemplo, contempla una metodología técnica para tal fin. El
distancias a cuerpos de agua, a aeropuertos, a zonas estudio finalizó a comienzos de 2017 y en la
protegidas y a poblaciones urbanas, además de identificación de áreas potenciales para disposición
ausencia de especies endémicas, regímenes de vientos final se calificaron 19 criterios técnicos y se
que eviten el transporte de contaminantes hacia zonas descartaron las áreas relacionadas con las cuatro
habitadas y la presencia de olores; ausencia de zonas prohibiciones definidas en el Decreto 838 de 2005:
de inundación, existencia de material de cobertura y fuentes superficiales de agua, recarga de acuíferos,
estabilidad geológica, entre otros. hábitats naturales críticos y reservas naturales.
También se verificaron las restricciones establecidas
Quintero (2016) asegura que al revisar por ejemplo el en el mismo decreto: un kilómetro de distancia
Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá se horizontal a áreas urbanas, proximidad a aeropuertos,
observa que en dicha norma no se plantean criterios fuentes subterráneas, áreas inestables y zonas de alto
para el emplazamiento de los rellenos sanitarios; por el riesgo sísmico. La Unidad Administrativa Especial de
contrario, se establece que estos deben ajustarse al Servicios Públicos (2016) afirma que este estudio
Decreto 838 de 2005 así como al Plan de Manejo concluyó que, en Bogotá urbana y rural, no existe un
Integral de Residuos Sólidos (PMIRS) de la capital área potencial que sea adecuada para el manejo de los
colombiana. Por consiguiente, el Plan de residuos sólidos generados desde el año 2022 hasta el
Ordenamiento Territorial (POT) no cumple la función año 2052 que se calculan en 366.959.009 m3, lo que
de analizar la aptitud del territorio para albergar el requiere 734 hectáreas, en un relleno de 50 metros de
relleno, sino que delega su función a otras entidades profundidad. Algunas áreas que cumplen los requisitos
del estado, el cual media a favor del interés colectivo normativos, no tienen la capacidad suficiente para
que se encuentra en lo urbano. En este sentido, el Plan atender las necesidades del volumen de residuos del
de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá y las distrito y adicionalmente considerando las condiciones
propuestas modificatorias realizadas a la fecha, avalan socio-ambientales particulares de estas áreas, no
el ejercicio de poder de la clase tecnocrática que deberían utilizarse como relleno sanitario. Entonces,
concibió este territorio en un mecanismo de Suárez (2018) asegura que durante el desarrollo del
reproducción de excedentes, tal como lo es el servicio proyecto se decidió buscar áreas potenciales en los
de disposición de basuras. municipios de Cundinamarca, vecinos a Bogotá. Al
aplicar nuevamente el modelo se hallaron varias áreas
Ahora bien, Noguera y Olivero (2010) afirman que, en potenciales en dichos municipios. Sin embargo, fue
Colombia, el aprovechamiento de los residuos no ha una sorpresa encontrar que el relleno sanitario Nuevo
sido significativo, por lo cual el Estado, en su gestión Mondoñedo, ubicado en el municipio de Bojacá,
territorial, privilegia la disposición final de los Cundinamarca, no cumplía con el Decreto 838 de 2005
residuos en rellenos sanitarios. Según la Contraloría de porque se encuentra sobre la zona de recarga del
Bogotá (2012) el relleno sanitario Doña Juana por acuífero Neógeno Cuaternario, lo que está prohibido
ejemplo, que cuenta, aproximadamente, con una en este. Por tanto, se concluyó que, según el Decreto
extensión de 594 hectáreas de terreno, de las cuales 838 de 2005, el relleno sanitario Nuevo Mondoñedo no
solamente el 22%, aproximadamente, se destina para debió haberse construido, como lo muestra el mapa de
la disposición final, mientras que las demás hectáreas la Figura 1. Además, se detectó que la celda de
son utilizadas como zonas de amortiguamiento y seguridad para la disposición de residuos peligrosos de
protección ambiental, presenta, como consecuencia, la empresa Tecnologías Ambientales de Colombia
agotamiento de la vida útil, para lo cual, se hace S.A.S. E.S.P. (Tecniamsa) también está sobre la misma
necesario proponer una localización óptima para la zona de recarga del acuífero Neógeno Cuaternario.
disposición final de los residuos sólidos no peligrosos
en Bogotá. Suárez (2018) asegura que, a mediados de
2016, la Unidad Administrativa Especial de Servicios
Públicos le pidió al Programa de Investigación sobre
Residuos Sólidos de la Universidad Nacional de
Colombia (UN), un estudio técnico para identificar
sitios potencialmente aptos para la disposición final de
los residuos sólidos generados en Bogotá. El estudio
debía basarse en el decreto 838 del 23 de marzo de
2005 de la Presidencia de la República y el Ministerio
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relleno sanitario Doña Juana no es un sitio hábil para

el manejo de los residuos sólidos.

Según el análisis de prohibiciones y restricciones

establecidas en el Decreto 838 de 2005, en Bogotá
urbana y rural, no existe un área potencial que sea
adecuada para el manejo de los residuos sólidos
generados desde el año 2022 hasta el año 2052 que se
calculan en 366.959.009 m3, lo que requiere 734
hectáreas, en un relleno de 50 metros de profundidad.

Varias áreas de los municipios de Cundinamarca,

vecinos a Bogotá, cumpliendo con los requerimientos
del Decreto 838 de 2005, son potenciales para el
manejo de residuos sólidos. Sin embargo, el relleno
sanitario Nuevo Mondoñedo, ubicado en el municipio
de Bojacá, Cundinamarca, se encuentra sobre la zona
de recarga del acuífero Neógeno Cuaternario, lo que
está prohibido en este decreto. Por tanto, este relleno
sanitario no debió haberse construido.

Bogotá encuentra un nuevo desafío ante la necesidad

de encontrar una ubicación para la disposición de
basuras, aquí la gestión territorial juega un papel
Figura 1. Mapa de la zona en la que se encuentra el importante en la toma de decisiones. Para ello se deben
relleno sanitario Nuevo Mondoñedo, incluido el incorporar no solo los criterios técnicos y ambientales
polígono Praderas del Antelio de Bojacá, que se establecen en el Decreto 838 del 2005, sino que
Cundinamarca. Adaptada de Suárez (2018). se deben concebir procesos de concertación social que
reconozcan las experiencias adquiridas con Doña
Por último, cuando se cotejó la localización del Juana, con el fin de evitar las repercusiones
polígono del predio Praderas del Antelio, también territoriales que este relleno ha ocasionado.
ubicado en el municipio de Bojacá, Cundinamarca,
donde quedaría ubicado el nuevo relleno sanitario, no Sin embargo, en Colombia, técnicamente es difícil
fue extraño descubrir que también queda en la zona de encontrar sitios adecuados para ubicar un relleno
recarga de los acuíferos Neógeno Cuaternario y de sanitario porque tiene terrenos ricos, de muchos
Guadalupe como se muestra en la Figura 1 (Suárez, acuíferos, de parques naturales y de zonas de
2018). amortiguamiento.

3. CONCLUSIONES 4. AGRADECIMIENTOS

Desconocer temas como las dificultades derivadas de Agradecimientos a la Universidad de Santander

la competencia libre por el usuario final en el servicio (UDES) porque nos brinda la oportunidad de realizar
de aseo, la necesidad de atender el mínimo vital en nuestros estudios de especialización y desarrollar este
saneamiento básico y, la obligación de adoptar desde trabajo de investigación, y a los profesores de la
la reglamentación orientaciones que permitan adoptar Especialización en Geotécnia Ambiental por
medidas afirmativas a favor de los recicladores, compartirnos sus conocimientos.
permite afirmar que con la expedición del Decreto
2981 de 2013, se ha quedado en deuda con el sector de
los servicios públicos.

La ubicación del relleno sanitario Doña Juana

incumple requisitos respecto a la distancia a centros
poblados, fuentes hídricas, estabilidad geológica, entre
otros, por tanto, aplicando el Decreto 838 de 2005 el
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5. REFERENCIAS 2020].

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de Ensayo y Calibración - Norma ISO/IEC 17025 y
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Revista de la Academia Colombiana de Ciencias Me he desempeñado en la Universidad de Santander
Exactas, Físicas y Naturales. 2010, vol. 34, núm. 132, (UDES) como Docente de la asignatura Introducción a
pp. 347-356. la Geología del Programa de Geología y de la
asignatura Geología para Ingenieros de los programas
[8] Contraloría de Bogotá. Dictamen de Auditoría de Ingeniería Agroindustrial, Ambiental y Civil. He
Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad sido miembro del comité curricular y coinvestigador
Especial, Para el Contrato 344 de 2010 en Cuanto a en proyecto de convocatoria interna en desarrollo del
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<https://unperiodico.unal.edu.co>. [Consulta: 3-8-
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Especialización en Geotécnia Ambiental de la

Universidad de Santander (UDES). Me he
desempeñado en el Instituto Nacional de Formación
Técnica Profesional (INFOTEP) como Docente
Catedrático de las asignaturas Introducción al Cálculo
y Cálculo Diferencial. Además, me he desempeñado
en la Fundación Universitaria del Área Andina como
Geólogo Junior en el asesoramiento a la comunidad del
Tablazo (municipio de San Juan del Cesar, La
Guajira), en cada una de las etapas de consulta previa
y realización de la matriz de impactos directos e
indirectos que afectan a la comunidad durante cada
una de las etapas de la estimulación hidráulica
desarrolladas en el APE-13 del bloque CR-2;
construcción de la matriz de medidas de manejo para
Christian Rey Vera, Ingeniero Civil egresado de la prevenir, mitigar, corregir, y compensar cada uno de
Universidad Pontificia Bolivariana (UPB) de los impactos identificados; realización de mapas de
Bucaramanga y estudiante de la Especialización en ubicación y socialización de la geología regional de la
Geotecnia Ambiental de la Universidad de Santander cuenca Cesar-Ranchería.
(UDES). Me he desempeñado como Residente de Obra
de: redes de gas licuado de petróleo para el municipio
de Carmen de Atrato, alcantarillados, construcción de
puentes, cimentaciones profundas tipo caisson para
puentes, diagnósticos geotécnicos de derechos de vías
de Ecopetrol y estabilización de taludes para vías
nacionales. Además, me he desempeñado como
Profesional Junior en mantenimiento de poliductos.
Actualmente desempeño el cargo de Inspector QC para
la interventoría de obras de estabilización geotécnica
en el derecho de vía del gasoducto Gibraltar -
Bucaramanga.

Eider López Angarita, Ingeniero Civil y Especialista

en Interventoría de Obras Civiles egresado de la
Universidad Francisco de Paula Santander (UFPS)
Seccional Ocaña y estudiante de la Especialización en
Geotécnia Ambiental de la Universidad de Santander
Jesús Miguel Cabana Díaz, Ingeniero Geólogo con (UDES). Me he desempeñado como Ingeniero
énfasis en Geotecnia egresado de la Fundación Residente Auxiliar de Interventoría en los convenios
Universitaria del Área Andina y estudiante de la interadministrativos 3118 y 3292 del INVIAS-UPTC
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de la rehabilitación y reconstrucción de la vía misma institución. Me he desempeñado como

Panamericana y del puente atirantado de la Residente de Obra de alcantarillados y estabilización
intersección vial Autopista Atalaya-Avenida las de taludes para vías nacionales. Además, me he
Américas, respectivamente. Además, me he desempeñado como Residente para la construcción del
desempeñado en la Universidad Francisco de Paula pavimento en placas huellas y para la construcción de
Santander (UFPS) Seccional Ocaña como Ingeniero muros reforzados en edificios, y como Residente de
Civil Supervisor del contrato de obra 021 del 2017 de Interventoría para la realización de interventoría
construcción de la segunda fase de la Facultad de técnica, administrativa y financiera en la
Ingenierías y del contrato de interventoría 003 de 2017 pavimentación en concreto asfaltico de vías urbanas.
de interventoría técnica, financiera y administrativa
para el contrato de obra 021 de 2017; Ingeniero
Residente para la construcción del pavimento en placa
huella desde el restaurante universitario hasta la granja
experimental, sede Algodonal y para la construcción
de muros reforzados en el edificio de Ingenierías. Por
último, me he desempeñado como Residente de
interventoría en el convenio 412 de 2019 entre el
Departamento para la Prosperidad Social y el
Consorcio AJS para la realización de interventoría
técnica, administrativa y financiera en la
pavimentación en concreto asfaltico de vías urbanas
del municipio de Los Patios, Norte de Santander.

Dairo Saitd Ovalle Galeano, Ingeniero Civil egresado

de la Universidad de Santander (UDES) y estudiante
de la Especialización en Geotécnia Ambiental de la