Tesis Doctoral Manzano Mozo J.agustin

Fac. de CC.
Económicas y Empresariales
Plaza de la Victoria, 3
UNiVERSIDAD DE
ALCALÁ
E-28802 Alcalá de Henares (Madrid)
Telf 91 885 4238
Fax. 91 885 4249
e-mail. [email protected]
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA
D. Manuel Lagares Calvo, Doctor en Ciencias Económicas y Catedrático de Hacienda

Pública de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de
Alcalá
CERTIFICA:
Que D. José Agustín Manzano Mozo, licenciado en Ciencias Económicas y

Empresariales, ha realizado bajo mi dirección la investigación titulada “Los procesos
presupuestarios en España. Análisis del presupuesto del Estado y de los
presupuestos de las Comunidades Autónomas desde una perspectiva de economía
política” que constituye su Tesis Doctoral, cumpliendo las exigencias de rigor
científico, novedad intelectual y calidad investigadora que se requieren para optar al
grado de Doctor.
En Alcalá de Henares. de mayo de 2004
Fdo.: Dr. D.
V°B° del Director del Departamento

de Economía Aplicada
Fdo.: Dr. Rubén Garrido Yserte

IIIII1IIIIII
II
UÑIVÉRSIDAD DE ALCALA
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5904336876
tAN
UNIVERSIDAD DE ALCALÁ
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y EMPRESARIALES
DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA
LOS PROCESOS PRESUPUESTARIOS EN ESPAÑA.
ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DE

LOS PRESUPUESTOS DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS DESDE UNA PERSPECTIVA DE
ECONOMÍA POLÍTICA ¿ .
/ .,
TESIS DOCTORAL
J. Agustín Manzano Mozo
Alcalá de Henares
Mayo, 2004
Agradezco al profesor Manuel Lagares Calvo su sabia dirección, acertados consejos
y ejemplo intelectual.
Agradezco al -personalde las bibliotecas del Instituto de Estudios Fiscales, de la

Dirección General de Presupuestos,de la Secretaría de Estado de Economía y de la Facultad
de Ciencias Económicasy Empresarialesde Valladolid su profesionalidady buen hacer.
Agradezco a quienes, desde institucionespúblicas,y privadas, ponen a disposiciónde

todos a través de internet la información que producen, por comprender el formidable
potencial de la red como instrumentopara compartirel conocimiento y hacerlo realidad. Dejo
constancia de que sin ellos y sin GOOGLE la ejecución de este trabajo hubiera necesitado el
doble de tiempo y el triple de esfuerzo.
Agradezco a mis compañeros de trabajo en la Administraciónpública financiera la

posibilidad que me ofrecen para aprender algo todos los días.
Agradezco a M José su imprescindible apoyo fisico, material y moral para

desarrollar este trabajo de investigacióny a Rita sus intempestivasinterrupcionesy aparatosos
garabatos en mis papeles de trabajo.
1
11
INDICE DE CONTENIDO
INDICE DE CUADROSviii
INDICE DE TABLASviii
INDICE DE GRÁFICOSviii
INDICE DE ABREVIATURASix
INTRODUCCIÓN1
CAPÍTULO 1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO COMO OBJETO DE ESTUDIODE LA HACIENDA

PÚBLICA7
1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO7
1.1 La actividad depresupuestación como actividad generalizada de los agentes públicos y privados8
1.1.1 La actividad presupuestaria8
1.1.2 Las actuaciones relacionadas con la actividad presupuestaria10
1.2 La actividad presupuestaria pública14
1.3 El concepto de presupuesto16

1.3.1 El concepto común de presupuesto17
1.3.2 El concepto de presupuesto público18
1.4 Los elementos integrantes del proceso presupuestario21

1.4.1 La fase de elaboración del presupuesto23
1.4.2 La fase de aprobación del presupuesto27
1.4.3 La fase de ejecución y control del presupuesto31
2. LA EVOLUCIÓNDEL PRESUPUESTOPÚBLICOEN LOS ESTADOSUNIDOS DE AMÉRICA34
2.1 La etapa del presupuesto legislativo35

2.2 La etapa del presupuesto ejecutivo36
El presupuesto y la discusión política38
El presupuesto y la mejora en la gestión de las agencias federales38
El presupuesto como instrumento de intervención económica39
El final de la etapa del presupuesto ejecutivo40
2.3 La etapa de la lucha contra el deficit42
3. EL PRESUPUESTOY LA TEORÍA DE LA HACIENDAPÚBLICA43
3.1 La teoría de los bienes públicos44
3.2 E/papel del presupuesto en la moderna ciencia económica48

3.3 El análisis económico de los mecanismos institucionales de/presupuesto público52
4. LAS FUNCIONESDEL PRESUPUESTO. UNA PROPUESTADE ESTUDIOSISTEMÁTICO55
4.1 La vertiente macroeconómica de/presupuesto62

4.2 La vertiente microeconómica de/presupuesto63
111
4.3 La vertiente política del presupuesto 64 .
4.4 Las relaciones entre vertientes65
5. RESUMEN Y CONCLUSIONES66
CAPÍTULO II. LAS DISTINTAS PERSPECTIVASDEL PRESUPUESTOPÚBLICO71
1 LA VERTIENTEMACROECONÓMICADEL PRESUPUESTO74
1.1 El presupuesto de estabilización74

1.2 Los modelos de equilibrio presupuestario77
1.2.1 Las leyes norteamericanas que establecen límites a la capacidad tanto del Presidente como del Congreso en
sus facultades presupuestarias79
1.2.2 La enmienda constitucional de equilibrio presupuestario88
1.2.3 El protocolo de la Unión Europea sobre déficit excesivo91
2 LA VERTIENTEMICROECONÓMICADEL PRESUPUESTO94
2.1 Los modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia95
2.1.1 El Presupuesto de ejecución y el presupuesto planificado por Programas96
2.1.2 Análisis crítico de los modelos de maximización de la eficiencia101
2.2 Los modelos presupuestarios microeconómicosy el equilibrio de las cuentas públicas: e/presupuesto
base cero y la nueva gestión pública110
2.2.1 El Presupuesto Base Cero111
2.2.2 La nueva gestión pública y el proceso presupuestario112
3 LA VERTIENTEPOLÍTICA DEL PRESUPUESTOPÚBLICO121
3.1 La teoría del incrementalismo presupuestario121
3.1.1 Los elementos de la teoría incrementalista del proceso presupuestario122
3.1.3 Críticas a la teoría incrementalista127
3.2 Los modelos de economía política sobre el proceso presupuestario132

3.2.1 Los modelos basados en el concepto de fragmentación134
3.2.2 Los modelos basados en el concepto de ciclo político142
3.2.3 Los procesos de consolidación fiscal y la fragmentación procedimental144
CAPÍTULO III. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN ESPAÑA155
1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO EN ESPAÑA Y LOS OBJETIVOS DE POLÍTICA FISCAL155
1.1 Las etapas de la política fiscal moderna en España155

1.1.1 El periodo 1959-1975: desde el Plan de Estabilización hasta la llegada de la democracia156
1.1.2 El período 1975-1985: desde la llegada de la democracia hasta la entrada en la Comunidad Económica
Europea159
1.1.3 El período 1986-1993: de la entrada en la CEE al primer Programa de Convergencia161
iv
1.1.4 El período 1994-1998: del primer Programa de Convergenciaa la entrada en la Unión Económica y
Monetaria163
1.1.5 El periodo 1998-2003: el logro de la consolidaciónpresupuestaria164
1.2 Lapolíticafiscal en e/marco de la Unión Económica y Monetaria166
1.2.1 Las exigenciasderivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento167
1.2.2 La estabilidad macroeconómicay la política fiscal, el papel de los estabilizadores automáticos169
1.3 Los objetivos de la política fiscal en España170
1.3.1 La política fiscal de estabilidad macroeconómica171
1.3.2 La política fiscal y el crecimiento económico.El proceso de reconversióny modernizacióndel sistema
productivo español172
1.3.3 La redistribuciónde la renta entre individuos173

1.3.4 La política fiscal regional179
1.3.5 La consolidaciónde las cuentas públicas181
2. EL PRESUPUESTO
PÚBLICO
EN ESPAÑAY LOSMODELOSPRESUPUESTARIOS
NORMATIVOS184
2.1 E/proceso de implantación en España de/presupuesto por programas184
2.2 Las dificultades para la implantación de/presupuesto por programas en España187
2.1.1. La manipulaciónde las reformaspresupuestarías en curso desde mediados de los años setenta con fines
políticos a corto plazo190

2.1.2. La falta de adecuación de la organizaciónadministrativaa las reformas presupuestarias191
2.1.3. Los defectos en el diseño de los programaspresupuestarios191
2.1.4. La falta de una modificacióndel procedimientopresupuestariotradicional192
2.1.5. La falta de medios para realizar las labores de presupuestación194
2.3 La transformación de/ modelo presupuestario español a partir de 1996194
2.3.1 Los defectosdel modelo derivado de la Ley General Presupuestariade 1977195

2.3.2 Las reformas en el modelopresupuestario200
3. LoS RETOSDE FUTUROA LOSQUESEENFRENTANLOS PRESUPUESTOS DE LA ADMINISTRACIÓNGENERAL DEL

ESTADOY DE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS205
3.1 E/proceso presupuestario en la AGEy la estabilidad presupuestaria206
3.1.1 El concepto de estabilidad presupuestaria206
3.1.2 El desarrollo legal del objetivo de estabilidad presupuestaria212
3.1.3 La estabilidad presupuestaria y el procedimiento presupuestario en la AGE215
3.2 E/proceso presupuestario en las Comunidades Áutónomas y el objetivo de estabilidad221
3.2.1 La regulacióndel proceso presupuestario en las ComunidadesAutónomas223

3.2.2 La evolución del proceso presupuestario de las CC. AA224
P Fase. Desde la creación de las Comunidades Autónomas hasta el Acuerdo sobre el Sistema de financiación de
1987227
2 Fase. Desde el Acuerdo de 1987 hasta el Modelo de 1996236
? Fase. El Quinquenio 1997-2001241
3.2.3 El Marco financiero de las Comunidades Autónomas a partir de 2002245
y
El futuro de los ingresos . 247
El futuro de los gastos250
El futuro de la estabilidad presupuestaria256
CAPÍTULO IV. ANÁLISISDEL PROCESO PRESUPUESTARIOEN LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS267
1. RESULTADOS EMPÍRICOSDE LOS MODELOS DE ECONOMÍA POLÍTICA268
1.1 La evidencia empfrica de los modelos de fragmentación política268

1.2 La evidencia empfrica de los modelos defragmentaciónprocedimental271
1.3 La evidencia empírica de la teoría del ciclo político275
2. UN MODELO DE COMPORTAMIENTOPRESUPUESTARIODE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS278
3. LA INFORMACIÓNFINANCIERADE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS284
3.1 Las distintas fuentes de datos financieros sobre las Comunidades Autónomas284
La información presupuestaria de las Comunidades Autónomas285
Presupuestos y presupuestos liquidados de las Comunidades Autónomas285
Los informes sobre financiación de las Comunidades Autónomas286
Las cuentas regionales287
Las cuentas financieras288
3.2 La información disponible sobre los ingresos y gastos de las Comunidades Autónomas y su utilización.
288
3.2.1 ¿Información en términos presupuestarios o de contabilidad nacional9288
3.2.2 ¿Información en términos de presupuesto inicial o de presupuesto liquidado9292
3.2.2 La relación entre el déficit público y la deuda pública295
4. ANÁLISIS EMPÍRICODEL COMPORTAMIENTOPRESUPUESTARIODE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS298

4.1 Periodo temporal del análisis yfuentes de datos utilizadas298
4.2 Las variables que miden el comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas304
4.3 Las variables explicativas312
4.3.1 El Sistema de financiación de las competencias comunes vigente313
4.3.2 Consideraciones comunes a los análisis empíricos316
4.3.3 El nivel competencial asumido en cada momento por las CC. AA317
4.3.4 La fragmentación política y el comportamiento presupuestario de las CC. AA320
4.3.5 El ciclo partidista y el comportamiento presupuestario de las CC. AA322
4.3.6 El ciclo electoral y el comportamiento presupuestario de las CC. AA323
4.3.7 El ciclo económico y el comportamiento presupuestario de las CC. AA325
4.4 La posible extensión del análisis emp frico del comportamiento presupuestario de las Comunidades
Autónomas328
vi
4.4.1 La extensión temporal del estudio a los años 1984 y 1985, por un lado, y a los años 2001 y siguientes, por
otro328
4.4.2 Análisis de los gastos de cada Comunidad por grupos de competenciasen cada año328
4.4.3 La profundización en el análisis de las relaciones entre la coyuntura económica y el comportamiento
presupuestario de las CC. AA329
4.4.4 La búsqueda de variables que reflejen las diferencias entre las CC. AA significativas para explicar su
comportamiento presupuestario330
5. RESUMEN Y CONCLUStONES331
CONCLUSIONES GENERALES337
BIBLIOGRAFÍA EMPLEADA341
vii
INDICE DE CUADROS.
Cuadro 1. Las tres vertientes del presupuestopúblico3
C Cuadro
2. Los modelos de proceso presupuestario73
Cuadro 3. La aplicaciónde las normas sobre estabilidadpresupuestaria211
Cuadro 4. La evolución de la financiación de las competencias transferidas a las CC. AA. entre 1980y
2002226
Cuadro 5.Clasificaciónde los recursos financieros de las CC. AA230
Cuadro 6. Recursos vinculados al principio de suficiencia300
Cuadro 7. Recursos vinculados a los principios de solidaridad y de autonomía301
INDICE DE TABLAS.
Tabla 1. Coste efectivo de las competencias de Educación sobre la financiación total en 1986233
Tabla 2. Peso relativo de la financiación de las competencias generalessobre el PIB regional en 1986234
Tabla 3. Peso relativo sobre el PIB regional de las competencias transferidas a las CC. AA. en 1992240
Tabla 4. Peso relativo de la competencia de Educación en las CC. AA. del artículo 143 de la
Constitución en el primer año de ejercicio244
Tabla 5. Peso relativo sobre el PIB de la financiación de las CC. AA. en el año 1997245
Tabla 6. Relación entre la autonomíafinanciera y el déficit presupuestario en las Comunidades
Autónomas308
Tabla 7. Autonomíafinanciera y déficit de las CC. AA. Valores medios por periodo314
Tabla 8. Maduración de los Sistemas de financiación315
Tabla 9. Maduración de los Sistemas de financiación, excluyendoel Sistema 97-01316
Tabla 10. El nivel competencial de las CC. AA318
Tabla 11. La fragmentaciónpolítica en las CC. AA322
Tabla 12. El ciclo partidista en las CC. AA323
Tabla 13. El ciclo electoral en las CC. AA324
Tabla 14. El ciclo económicoen las CC. AA327
INDICE DE GRÁFICOS.
Gráfico 1. Autonomía financieray déficit presupuestario en las CC. AA. de Cataluña,Galicia,
Andalucía, ComunidadValenciana y Canarias309
Gráfico 2. Autonomía financieray déficit presupuestario en las CC. AA. de Asturias, Cantabria, La
Rioja, Murcia y Aragón310
Gráfico 3. Autonomía financieray déficit presupuestario en las CC. AA. de Castilla-LaMancha,
Extremadura, Islas Baleares, Madrid y Castilla y León311
viii
INDICE DE ABREVIATURAS.
AEAT Agencia Estatal de Administración ITE Ingresos Tributarios del Estado.

Tributaria
IVA Impuesto sobre el Valor Añadido.
AGE Administración
General del Estado.
LGEP Ley18/2001, de 12 de diciembre,

BEA Budget EnforcementAct de 1990. General de EstabilidadPresupuestaria.
BOE Boletín Oficial del Estado. LGP Ley47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria.
L. O. Ley Orgánica.
CC. AA. Comunidades Autónomas.
LOFCA Ley 8/1980, de 22 de septiembre,
CE Comisión Europea. Orgánica de Financiación de las
Comunidades Autónomas.
CEE Comunidad Económica Europea.
CPFF Consejo de Política Fiscal y Financiera
de las ComunidadesAutónomas.
MUFACE Mutualidad de Funcionarios de la
Administración Civil del Estado.
MUGEJU Mutualidad de Funcionarios de la
D. A. Disposición Adicional.
Administración de Justicia.
D. G. Dirección General.
OCDE Organizaciónpara la Cooperacióny el

EE. UU. Estados Unidos de América. Desarrollo Económicos.
FEOGA Fondo Europeo de Orientación y PAYGO Pay-as-you-go.

Garantía Agraria.
PGCC Plan General de Contabilidad Pública.
FEDER Fondo Europeo de Desarrollo
Regional. PGE Presupuestos Generalesdel Estado.
PIB Producto Interior Bruto.
PIE Participación en Ingresosdel Estado.
GRH Gramm-Rudman-Hollings(Balanced
PPBS Presupuesto Planificado por Programas
Budget and Emergency DeJicit Control
Actde 1987). (Program Planning Budgeting System).
GNP GrossNational Produci (Producto

Interior Bruto). SEC 95 Sistemaeuropeo de cuentas nacionales
y regionales.
STC Sentencia
del Tribunal Constitucional.
IGAE Intervención General de la
Administración del Estado.
INE Instituto Nacional de Estadística. U. E. Unión Europea.
INEM Instituto Nacional de Empleo. UEM Unión Económica y Monetaria.
INSALUD Instituto Nacional de la Salud.
IRPF Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas. ZBB ZeroBased Budgeting (Presupuesto
Base Cero).
ISFAS Institutode Servicios Sociales de las
Fuerzas Armadas.
ix
02. CAT Cataluña
03. GAL Galicia
04. AND Andalucía
05. AST Asturias
06. CTB Cantabria
07. LRJ LaRioja
08. MUR Murcia
09. VAL ComunidadValenciana
10. ARG Aragón
11. CLM Castilla-La Mancha
12. ICN IslasCanarias
14. EXT Extremadura
15. IBL IslasBaleares
16. MAD Madrid
17. CYL Castillay León
Abreviaturas utilizadas para denominar a las Comunidades Autónomas:
x
Introducción.
INTRODUCCIÓN
Desde la instauración delEstado de Derecho en los países occidentales como forma

de organización política de la comunidad aparece el principio del sometimiento del poder
ejecutivo al poder legislativo, como consecuencia de que este último poder es el representante
directo de los ciudadanos. En el ámbito de la actividad económico-financiera pública este
sometimiento alcanza su manifestación más patente en el proceso de elaboración, aprobación
y ejecución del presupuesto público.
El presupuesto público se convierte en el medio básico a través del cual se adoptan

las decisiones relativas tanto a la distribución de los recursos financieros públicos entre las
funciones asignadas al Sector Público como al reparto entre los miembros de la sociedad de
las cargas derivadas de la financiación de estas funciones.
El papel otorgado tradicionalmente a los procesos de aprobación y ejecución del

presupuesto como instrumentos del control que realiza el poder legislativo sobre la actividad
económico-financiera del poder ejecutivo produjo un modelo presupuestario denominado
presupuesto administrativo.
Este presupuesto administrativo se ha mostrado incapaz de responder a las demandas

que la sociedad actual plantea al Sector Público. Esta incapacidad se hizo patente con el
triunfo en los países occidentales del modelo keynesiano de política económica. La
ampliación de los objetivos asumidos por las organizaciones públicas y del volumen y gama
de actividades realizadas bajo el manto del presupuesto generó un movimiento de reforma del
modelo presupuestario administrativo encaminado a hacer del presupuesto un instrumento
para lograr la eficiencia económica en las actuaciones públicas.
Sin embargo, la experiencia ha demostrado que la realidad presupuestaria es

demasiado compleja y que la formulación de modelos ideales cuyo enfoque consiste en la
maximización de la eficiencia económica en la actividad financiera no es suficiente para
solucionar los defectos del presupuesto actual.
El escaso resultado de la puesta en práctica de los modelos presupuestarios de

maximización de la eficiencia no es el único problema al que se enfrenta la institución
presupuestaria. Sobre el presupuesto público se centran los intereses de una multiplicidad de
agentes, desde aquellos que prestan sus servicios en las organizaciones públicas integradas en
el ámbito orgánico del presupuesto hasta cada uno de los muchos grupos de ciudadanos que
puedan tener intereses comunes en algún elemento del presupuesto, pasando por los
representantes políticos de la sociedad. Todos estos agentes buscan que el presupuesto se
1
Introducción.
formule y ejecute de acuerdo con sus intereses propios, lo cual da lugar a que sobre el
presupuesto converjan multiplicidad de intereses particulares distintos y contrapuestos.
Por otro lado, los agentes económicos exigen al presupuesto que sirva de instrumento
para la consecución de una multiplicidad de objetivos, frecuentemente en conflicto entre sí.
El presupuesto es complejo en todas y cada una de las facetas que muestra. Esta
realidad exige adoptar un enfoque para el estudio teórico del presupuesto basado en el análisis
diferenciado de las distintas funciones que se le asignan al presupuesto. Este enfoque tiene su
origen en la tradicional distinción de Robert Musgrave entre las tres funciones que cumple el
presupuesto: asignación, distribución y estabilización, que ha sido desarrollada por autores
posteriores.
De forma general puede decirse que al presupuesto público no solamente se le exige

que sirva para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos. También debe
conseguir plasmar en un esquema de ingresos y gastos válido para un periodo temporalmente
limitado las elecciones socialmente imperantes en cuanto a las actividades que debe
desarrollar el Sector Público y cómo deben financiarse. Por último el presupuesto debe ser un
instrumento al servicio de la consecución de los objetivos del Gobierno en materia de
estabilidad macroeconómica, distribución de la renta y crecimiento.
Las ideas anteriores sirven de punto de partida a la primera parte del trabajo de
investigación que se presenta. Esta primera parte integra los dos primeros capítulos de los
cuatro en que se divide el trabajo. En el primero de ellos se expone una visión general la
situación actual de la doctrina hacendística más directamente relacionada con los temas que
posteriormente se tratan, con especial énfasis en los trabajos que proponen una
sistematización de las funciones del presupuesto. Este capítulo contiene una propuesta
consistente en distinguir tres funciones o vertientes del presupuesto público moderno: una
vertiente macroeconómica, una vertiente microeconómica y una vertiente política.
En el siguiente cuadro se recoge, para cada vertiente, la perspectiva bajo la cual se

contempla el presupuesto público.
2
Introducción.
Cuadro 1. Las tres vertientes del presupuesto público.
Vertiente Perspectiva del presupuesto
Macroeconómica El presupuesto público como instrumento del Sector Público para alcanzar los
objetivos fijados en materia de estabilidad económica, de distribuciónde la renta y
de crecimiento.
Microeconómica El presupuesto como instrumento de ordenación de la actividad fmanciera de los

agentes públicos.
Política El presupuesto como instrumentopara plasmar las elecciones sociales en materia

de gastos públicos (qué necesidades debe cubrir el Sector Público y hasta qué
nivel) e ingresos públicos (cómo deben aportar recursos financieros al Sector
Público los distintos ciudadanos).
En el segundo capítulo parte de la distinción propuesta en el capítulo anterior y está

dedicado a desarrollar cada una de las vertientes en que se ha dividido el análisis del
presupuesto público. Para ello se identifican las dos orientaciones o intereses que han guiado
tanto el análisis teórico como la practica de la presupuestación pública de los últimos 50 años,
la maximización de la eficiencia de las organizaciones públicas y el equilibrio de las cuentas
públicas.
La distinción entre vertientes e intereses principales del proceso presupuestario

permite defmir seis grupos de modelos y teorías sobre el presupuesto y el proceso
presupuestario, que son expuestas en el capítulo segundo. Sin embargo, el inmenso volumen
de trabajos teóricos y análisis empíricos que pueden encajarse dentro de estos grupos exige
limitar la exposición a aquellos elementos que pueden tener relevancia para el estudio del
proceso presupuestario español.
En el caso de la vertiente macroeconómica, se expone de forma somera el modelo de

presupuesto de estabilización para posteriormente plantear los modelos de equilibrio
presupuestario, entendiendo por tales los reformas normativas desarrolladas en los Estados
Unidos de América (EE. UU.) y en la Unión Europea (U. E.) orientadas a conseguir que tanto
la formulación como la ejecución de los presupuestos se haga en estabilidad.
En el caso de la vertiente microeconómica, se presentan los modelos de elaboración

de los presupuestos cuya finalidad es conseguir la máxima eficiencia en la utilización de los
recursos públicos. La puesta en práctica de estos modelos ideales no ha dado los frutos
deseados por sus promotores, debido a un conjunto de circunstancias que son objeto de
análisis. En la actualidad, la formulación de modelos ideales de presupuestación se orienta
hacia la reducción del tamaño del Sector Público, por lo que se dedica la segunda parte de
3
Introducción.
espacio dedicado a la vertiente microeconómica a la exposición de las líneas principales de

estos modelos.
La vertiente política del presupuesto recoge la teoría incrementalista del presupuesto.

Se trata de una teoría positiva del comportamiento presupuestario que, debido a su énfasis en’
las instituciones, puede çonsiderarse el germen de los modelos de economía política del
proceso presupuestario. Estos modelos son expuestos al final del capítulo segundo y
constituyen el pilar teórico del análisis empírico que se desarrolla en el cuarto capítulo de este
trabajo de investigación.
La segunda parte del trabajo de investigación está dedicada a aplicar al caso español
el marco analítico desarrollado en los dos primeros capítulos. El capítulo tercero recoge el
desarrollo de la evolución de los últimos años y situación actual de los procesos
presupuestario desarrollados en la Administración General del Estado (AGE) y en las
Comunidades Autónomas (CC. AA.).
En cuanto al presupuesto del Estado, la experiencia de la aplicación de la Ley

General Presupuestaria de 1977, con todas las modificaciones que ha venido sufriendo desde
su aplicación hasta la actualidad, ha puesto de manifiesto la necesidad que se promulgue una
nueva Ley General Presupuestaria. Esta necesidad ha alcanzado el nivel de compromiso del
Gobierno español ante la U. E., de forma que en el anexo 2 (Reformas estructurales) del
Programa de Estabilidad del Reino de España 1998-2002 se prevé una modificación de la Ley
General Presupuestaria. Este compromiso, reiterado en las sucesivas actualizaciones anuales
del Programa de Estabilidad, ha sido cumplido con la promulgación de la Ley 47/2003, de 26
de noviembre, General Presupuestaria.
El presupuesto del Estado se enfrenta a diversos retos de futuro, que pueden

analizarse desde las diversas perspectivas en las que se ha dividido el análisis del presupuesto.
Desde la perspectiva macroeconómica, el Estado español está obligado a cumplir el

compromiso de estabilidad macroeconómica plasmado en el Programa de Estabilidad y
Crecimiento del Reino de España, presentado a la U. E. Este objetivo de estabilidad
macroeconómica debe ser compatible con una política de desarrollo de infraestructuras
públicas necesarias para acercar el nivel de renta per cápita español a la media de la U. E.,
con una política de reduccjón de impuestos que sirva de estímulo a la actividad económica
privada y con una política regional destinada a disminuir las diferencias económicas entre las
distintas CC. AA.
La primera sección del capítulo tercero incluye un repaso de las etapas a lo largo de
las cuales ha evolucionado la política fiscal española en los últimos 50 años, los efectos que el
4
Introducción.
Pacto de Estabilidad y Desarrollo tiene sobre esta política fiscal y un análisis de cómo la
política fiscal española ha servido para lograr los objetivos básicos de la política económica.
Desde la perspectiva microeconómica, debe revisarse el modelo de presupuestación

por programas español desarrollado desde el año 1977 hasta la fecha. Esta revisión exige
superar las dificultades a las que se ha enfrentado la puesta en práctica de los modelos
presupuestarios ideales de maximización de la eficiencia y buscar los mecanismos
administrativos más adecuados para la adopción de las decisiones de asignación de los
recursos fmancieros entre las políticas de gasto.
La segunda sección del capítulo tercero recoge el proceso de implantación en España

de los modelos presupuestarios orientados a la maximización de la eficiencia en la utilización
de los recursos públicos, las dificultades de esta implantación, los defectos del modelo
presupuestario de la Ley General Presupuestaria de 1977 y las reformas normativas adoptadas
a partir de 1996 destinadas a resolver estos defectos.
Desde la perspectiva política, los procesos presupuestarios desarrollados por las

diferentes Administraciones públicas españolas se enfrentan al reto de adaptarse a un Estado
de la Autonomías plenamente federal desde el punto de vista financiero.
Tras la culminación de los traspasos de Educación y Sanidad a todas las CC. AA. la
situación actual se caracteriza porque éstas tienen la competencia plena en los gastos públicos
más elevados por su cuantía y más dinámicos en su evolución, mientras que la AGE mantiene
las competencias generales de coordinación de políticas públicas.
Por otro lado, con el nuevo Sistema de financiación se ha alcanzado la plena

corresponsabilidad fiscal de las Haciendas autonómicas, de forma que el importe de los
recursos financieros de que disponen las CC. AA. deja de ser una decisión discrecional de la
AGE, para depender exclusivamente de la evolución de los ingresos del Sistema fiscal en su
territorio.
Atendiendo a este nuevo marco de relaciones entre la AGE y las CC. AA., en la
tercera sección del capítulo tercero se analiza el marco institucional de estabilidad
presupuestaria al que todas ellas se encuentran sometidas. En la primera parte de esta sección
se repasan las normas relacionadas con la estabilidad presupuestaria aplicables a ambas
Administraciones.
La segunda parte de esta sección se centra en la actividad presupuestaria de las CC.

AA. y ofrece una panorámica de la evolución de sus recursos financieros, de sus obligaciones
de gasto y del saldo presupuestario a lo largo de las distintas fases en las que pueden dividirse
5
Introducción.
los 25 añosde historia de estas Administraciones. Se cierra el capítulo con un análisis de la

previsible evolución de los ingresos, gasto y déficit de las CC. AA. en el próximo futuro.
El capítulo cuarto y último del trabajo de investigación se plantea la necesidad de

conocer los elementos y condicionantes que permiten explicar el comportamiento
presupuestario de las CC. AA. hasta el presente. Para ello, se emplea el marco analítico
desarrollado por la teoría de la economía política presentada en el capítulo segundo.
La primera sección del capítulo cuarto presenta de forma esquemática los resultados
de la investigación empírica en economía política aplicada a un variado número de países. En
la segunda sección se presenta un modelo simple de comportamiento presupuestario de las
CC. AA. que sirve para resaltar los efectos sobre sus elecciones de ingresos y gastos que son
consecuencia del sesgo de los sistemas de financiación vigentes hasta 2002 hacia la
financiación a través de transferencias de la AGE.
En la tercera sección del capítulo cuarto se analiza la información disponible sobre la

actividad financiera de las CC. AA. enfatizándose las diferencias entre la información en
términos presupuestarios y en términos de contabilidad nacional y las consecuencias prácticas
de estas diferencias a la hora de desarrollar análisis empíricos.
La cuarta sección del capítulo cuarto recoge los resultados de diversos contrastes
empíricos sobre las variables que pueden explicar el diferente comportamiento presupuestario
entre las CC. AA.
Se cierra este trabajo de investigación con un apartado dedicado a las conclusiones

generales.
6
Capítulo1.
CAPÍTULO 1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO COMO OBJETODE

ESTUDIO DE LA HACIENDA PÚBLICA.
El presente capítulo se divide en cuatro secciones a través,de las cuales se introducen

los elementos esenciales que serán desarrollados en los siguientes capítulos.
La actividad presupuestaria puede entroncarse en la actividad que desarrollan todos

los agentes económicos cuando adoptan decisiones sobre la utilización de los recursos de que
disponen entre usos alternativos. Partiendo de esta idea, se desarrolla en la primera sección el
concepto de proceso presupuestario que, aunque aplicable a cualquier agente económico,
adquiere su máxima relevancia práctica en el ámbito de las organizaciones públicas.
Una vez definido el presupuesto público, se ofrecen una visión de los elementos
fundamentales de los procesos presupuestarios públicos en el apartado 1.4.
La actividad presupuestaria desarrollada por los agentes públicos en los países

occidentales está fuertemente influenciada por las condiciones económicas, sociales y
políticas en las que se enmarca. A su vez, estas condiciones también condicionan los
desarrollos teóricos sobre el proceso presupuestario público.
Si a la realidad descrita en el párrafo anterior se une el hecho de que tanto la teoría

como la práctica presupuestaria desarrollada en los Estados Unidos de América ha
influenciado en gran medida los procesos presupuestarios en otros países occidentales a lo
largo de los últimos cincuenta años, está justificado dedicar la sección segunda a la evolución
del presupuesto público en este país.
La tercera sección de este capítulo analiza cómo el análisis de las instituciones

presupuestarias se inserta en la moderna Teoría de la Hacienda Pública y la cuarta sección
desarrolla una propuesta de estudio sistemático del presupuesto público que sirve para guiar la
ordenación del contenido del resto de este trabajo de investigación.
1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO.
Este primer apartado se dedica a caracterizar el objeto de la investigación que se

desarrolla a lo largo de este trabajo, el presupuesto público. Para ello, se comienza
presentando la actividad presupuestaria como propia de todo agente que desarrolla un
comportamiento económico, con independencia de su carácter público o privado o de su
tamaño.
7
Capítulo1.
A pesar de la existencia de similitudes entre el comportamiento presupuestario de los

agentes públicos y privados, son muchas más las diferencias. Estas diferencias entre el
comportamiento presupuestario de los agentes públicos y privados sirven para introducir el
concepto de presupuesto público.
La última sección de este primer apartado recoge de forma esquemática los

elementos básicos del proceso presupuestario público, para cuya explicación se emplean
referencias a los procesos reales desarrollados en España y en los Estados Unidos de América.
1.1 La actividad de presupuestacióncomo actividad generalizada de los agentes públicos

y privados.
Conforme a la definición clásica de Lionel Robbins1, la economía es la ciencia que

estudia el comportamiento humano respecto de los recursos escasos que tienen usos
alternativos.
1.1.1 La actividad presupuestaria
Los diferentes agentes que participan en la actividad económica se caracterizan

porque presentan una serie de elementos que son comunes en todos ellos y que definen lo que
se considera un comportamiento económico.
Así, por muy distintos que sean estos agentes, todos ellos buscan satisfacer sus
necesidades propias de la forma más eficaz posible, lo que en términos económicos se
denomina maximizar su función objetivo. Cada uno de estos agentes tiene diferentes objetivos
económicos. En términos generales, los agentes económicos consumidores actúan con el
propósito de maximizar su utilidad personal; los agentes económicos empresas privadas
buscan maximizar su beneficio contable y los agentes económicos integrados en el Sector
Público desean maximizar el bienestar social.
A su vez, la adopción de decisiones por cualquiera de los agentes económicos se

encuentra limitada por dos restricciones o condicionantes, que pueden denominarse la
restricción financiera y el elemento temporal de las decisiones económicas.
La restricción financiera alude a la idea de escasez, que es un elemento esencial de la

actividad económica: ningún agente económico dispone de la totalidad de recursos que serían
necesarios para satisfacen plenamente sus necesidades.
1 Robbins (1984).
8
Capítulo 1.
El elemento temporal de las decisiones hace referencia a que, en muchas ocasiones,

cuando los agentes económicos eligen actuar de una fonna determinada, renunciando a seguir
otras posibilidades de actuación alternativas, esta elección condicionay limita su capacidad de
decisión futura.
Un ejemplo de la idea anterior es el caso de la decisión de una economía doméstica

de adquirir un bien de inversión y de endeudarse para financiar esta compra. Esta decisión no
solamente produce efectos en el presente (la disminución de la capacidad de compra de otros
bienes por el importe de los recursos del ejercicio empleados en la compra del bien de
inversión, la posibilidad de uso de este bien desde el momento de su adquisición, etc.) sino
que también se generan efectos en el futuro, como la disminución de renta disponible para
consumo, en la cuantía que se ha de destinar a hacer frente a las cargas fmancieras derivadas
del endeudamientoincurrido.
Una consecuencia derivada de las consideraciones descritas es que los agentes

económicos tienen la necesidad de planificar sus corrientes financieras de ingresos y gastos
con carácter previo a que éstas se produzcan y deben de establecer líneas de actuación que
guíen la adopción de sus decisiones.
El instrumento más adecuado para desarrollar el proceso de adopción de decisiones

descrito es el presupuesto2.Puede afirmarse que la actividad consistente en la formulaciónde
previsiones que bajo la forma, más o menos definida, de un presupuesto es común a todo tipo
de unidades que se encuentran ante la necesidad de elegir entre usos alternativos de los
recursos que tienen a su disposición.
Por ello, la presupuestaciónno es una actividad exclusiva de los agentes económicos

de naturaleza pública. El presupuesto como estimación de los ingresos y gastos para un
periodo futuro son un elemento esencial en la planificación y en el control de los asuntos
fmancieros tanto de la nación en su conjunto como de cualquier empresaprivada3.
Además, puede existir un proceso presupuestario con independencia de que los

recursos sobre los que se adoptan decisiones sean de naturaleza fmanciera o no financiera4
(como es el caso de las existencias comerciales).Asimismo, existen procesos presupuestarios
con independenciadel tamaño de la unidad económica que los desarrolla5.
2Rubin(1992)p. 10.
Bannock et al. (1985) p. 55.
Koontz y Weihrich(1991)p. 441.
5LeeyJohnson(1973)p. 1.
9
Capítulo 1.
Como consecuencia de las afirmaciones anteriores, no puede identificarse la

actividad de presupuestación con la simple elaboración de estados fmancieros. Se presupuesta
siempre que se realizan previsiones sobre comportamientos futuros con implicaciones
económicas, siempre que se establecen pautas o reglas de actuación destinadas a guiar la
adopción de decisiones económicas futuras o siempre que se evalúa el coste de oportunidad
que supone adoptar una determinada decisión económica.
Todas estas actividades son muy comunes en todos los agentes económicos,
generalmente no adoptan la forma de documentos escritos y, en muy pocas ocasiones, son
percibidas por los sujetos que las realizan como entroncadas en un proceso presupuestario.
De esta forma, puede incluso llegarse a identificar una forma de presupuestación

pasiva6: Esto es, hasta el agricultor que desarrolla de forma repetitiva sus labores productivas
año tras año desarrolla una actividad de presupuestación, puesto que también él decide la
utilización de los medios de que dispone para obtener el máximo producto.
Por otro lado, es necesario plantear la distinción entre la actividad de

presupuestación, esto es, las acciones desarrolladas por los agentes económicos con sentido
presupuestario, y el presupuesto definido como el conjunto de documentos en los que se
plasman estas acciones.
Esta distinción entre actividad presupuestaria y documento en el que se plasma tiene

especial relevancia en el ámbito del presupuesto público. En términos generales, la actividad
presupuestaria es una actividad esencialmente económica, de forma que el documento sobre el
que se plasma, en el caso en que exista, no es más que el reflejo de decisiones económicas.
Sin embargo, en el caso de la actividad presupuestaria pública aparece un elemento político
intrínsecamente ligado al sustrato económico de la presupuestación. Como consecuencia de
ello, el presupuesto documento es mucho más que un simple reflejo de decisiones económicas
para ser, además, una pieza esencial del ordenamiento político.
1.1.2 Las actuaciones relacionadas con la actividad presupuestaria.
Todos los agentes que intervienen en la economía realizan, consciente o

inconscientemente, actividades que pueden considerarse como presupuestarias. Sin embargo,
solamente determinados procesos de presupuestación son relevantes para su estudio. Estos
procesos presupuestarios relevantes son aquellos que cumplen con las condiciones de ser
realizados de forma consciente y de estar sujetos a un procedimiento con un cierto grado de
complejidad.
6 Smities (1976) p. 450.
lo
Capítulo 1.
Estas dos características son propias de los procesos presupuestarios desarrollados

por empresas privadas de cierto tamaño y por las entidades integradas dentro del Sector
Público. Más en concreto, se consideran aquellas empresas en las que su tamaño permite una
especialización de las tareas, de forma que los responsables de la gestión de las actividades
propias de la empresa sean distintos de los responsables del control económico-financiero de
estas actividades.
Se pueden definir similitudes entre las actividades presupuestarias de ambos tipos de

agentes, ya que tanto en el caso de los presupuestos públicos como en el caso de los
presupuestos de las empresas de suficiente tamaño, pueden encontrase los tres procesos
identificados por Schick7 para los presupuestos públicos:
1. La planificación, que comprende la fijación de objetivos, la evaluación de las formas

de actuación alternativas y la aprobación de los programas de actividades. La
planificación está esencialmente vinculada a la preparación del presupuesto.
2. La gestión, que integra las funciones de convertir los objetivos establecidos en la

planificación en proyectos y actividades específicos, el diseño de las unidades que
han de desarrollar los programas y la obtención de los recursos necesarios. El
proceso de gestión se extiende a lo largo de todo el ciclo presupuestario.
3. El control, que se refiere al proceso de vincular los resultados obtenidos con los
planes previamente establecidos. El control es predominante durante la fase de
ejecución.
El peso otorgado a cada una de estas funciones de planificación, gestión y control es

diferente en cada caso, ya que, en la práctica, estas funciones tienden a ser procesos
competitivos y cada sistema presupuestario se caracteriza por otorgar preeminencia a una de
estas funciones sobre las otras.
En cuanto a la función de planificación, el presupuesto presenta una característica

esencial: su objeto está constituido por las decisiones económicas futuras de la organización,
actuaciones que se desarrollarán en un plazo de tiempo más o menos corto, pero siempre con
posterioridad al momento en que se diseña y aprueba el presupuesto.
El proceso presupuestario es el lugar donde se discute acerca de la orientación futura

de las actividades, donde se establecen los objetivos que se prevé alcanzar por la organización
a medio plazo (estándares), donde se analizan cuántos y cuáles son los recursos necesarios
para alcanzar estos objetivos y donde se cifran los indicadores que permitirán verificar el
Schick (1966) pp. 244-245.
11
Capítulo 1.
cumplimiento, tanto en lo que se refiere a la consecución de los objetivos como al empleo

previsto de los recursos.
Las actividades relacionadas anteriormente se enmarcan en la planificación de las

actividades que desarrolla toda organización y constituyen las fases de elaboración de un
escenario financiero previsto o ideal para el periodo de tiempo que abarca el presúpuesto,
escenario que incluye aquellos elementos que son necesarios para comprobar su realización.
Deñtro de la función planificadora del presupuesto, que es comiin a las

organizaciones públicas y privadas, pueden encontrarse otras actividades diferentes a las
anteriormente citadas.
En primer lugar, se encuentra una actividad de aprobación de reglas, de carácter

obligatorio para los agentes que gestionan la actividad económico-financiera de la
organización, que fijan las condiciones, formalidades y limitaciones a las que se debe sujetar
esta gestión.
De esta forma, el presupuesto no solamente está integrado por estados numéricos,

sino que contiene también normas de obligado cumplimiento para quien gestiona las
actividades previstas en él. El ejemplo más claro de estas reglas se encuentra en los
presupuestos de las entidades públicas. Sin embargo, la existencia de estas reglas no es
exclusiva de los presupuestos públicos. Si aceptamos que en las organizaciones privadas el
presupuesto es aprobado por quienes dirigen la organización y debe servir de instrumento para
controlar la actividad de otros agentes integrados en la organización, la inclusión de reglas
vinculantes para estos últimos es una consecuencia natural del propio concepto de
presupuesto.
En segundo lugar, todo presupuesto contiene no solamente un escenario ideal de la

actividad futura de la organización, sino también un escenario del entorno que rodea a esta
organización y que condiciona esta actividad. El presupuesto se convierte así en el
instrumento ideal para realizar el análisis de las circunstancias que van a condicionar el
desarrollo de la actividad de la organización en el futuro próximo. El análisis de la
probabilidad de que ocurra cada circunstancia y los efectos que pueda tener esta ocurrencia
condicionan las decisiones tanto de asignación de recursos entre actividades y como de
fijación de objetivos.
Respecto a la función de gestión, el proceso presupuestario se utiliza para mejorar

los procesos de gestión de las organizaciones tanto privadas como públicas.
12
Capítulo 1.
En las organizaciones privadas, el proceso presupuestario ofrece los medios

necesarios para conseguir la retroalimentación de la información, mostrar las desviaciones
respecto de los estándares e iniciar los procesos de cambio8.
En el ámbito de las organizaciones públicas, la utilización del presupuesto para

mejorar la gestión de las unidades administrativas ha constituido un elemento central en la
definición de los procesos presupuestarios durante el pasado siglo XX. El proceso
presupuestario ha constituido un medio esencial para que las organizaciones públicas
mejoraran la gestión de sus programas y proyectos, esto es, la eficacia, eficiencia, economía,
productividad, impacto y resultados de las actividades públicas9.
Respecto a la función de control, en aquellas organizaciones en que existe un

órgano encargado de supervisar las acciones de los demás integrantes de la organización
desde una perspectiva económico-financiera, el presupuesto es, junto con la contabilidad, el
instrumento que permite efectuar este control de forma sistemática. Mientras que la
contabilidad permite medir la ejecución de las actividades pasadas o en tiempo real, la
presupuestación ofrece información adelantada, lo que permite el control hacia el futur&°.
En un esquema típico de control de gestión el presupuesto contiene los objetivos de

la organización para un periodo de tiempo determinado, su cuantificación y las medidas de
cumplimiento de estos objetivos. La contabilidad es el medio de información que permite
conocer la situación patrimonial y financiera de la organización (contabilidad financiera) así
como los costes imputables a las actividades realizadas por la organización (contabilidad de
costes).
La información suministrada por la contabilidad se relaciona con el presupuesto de

dos formas:
1. Permite comprobar el grado con el que se están cumpliendo las previsiones

contenidas en los documentos presupuestarios.
2. Alimenta el proceso presupuestario, ya que le suministra información pormenorizada

y desde una perspectiva de corto plazo. El proceso presupuestario convierte esta
información histórica en planes de futuro y medidas de reasignación de medios que
permitan solucionar disfuncionalidades puestas de manifiesto por la información
contable.
8 Koontz y Weihrich (1991) p. 425.

Axeirod (1989) p. 85.
10Koontz y Weihrich Elementos... op. cit., pp. 426-427
13
Capítulo1.
1.2 La actividad presupuestariapública.
A pesar de los elementos comunes que pueden encontrase entre los presupuestos de
las órganizaciones privadas y los presupuestos de los agentes integrados en el Sector Público,
son más numerosas las diferencias entre ellos. Estas diferencias tienen un carácter esencial, ya
que derivan de la distinta naturaleza del presupuesto público respecto del privado.
El presupuesto público es, a diferencia de cualquier presupuesto de naturaleza

privada, una de las manifestaciones del gobierno democrático de los asuntos públicos. El
régimen democrático exige la gestión delegada de las finanzas públicas, conforme a la cual el
pueblo participa a través de sus representantes en las decisiones sobre los gastos originados en
el desarrollo de las funciones públicas y en la forma en que estos gastos han de ser
financiados, así como en el control ejercido sobre el poder ejecutivo tendente a verificar si
éste se atiene en sus actuaciones al mandato del poder legislativo11.
La idea del presupuesto se encuentra tradicionalmente asociada al desarrollo en los

países occidentales de las instituciones políticas representativas. En Austria alrededor de 1766
y en Francia tras la Revolución de 1789 aparecieron los primeros presupuestos, -ligados
básicamente al control de la imposición pública más que al control de los gastos’2.
Durante el siglo XIX, a medida que se generalizaba en los países occidentales el

régimen democrático liberal o constitucional como forma de organización política del Estado,
se desarrolló el presupuesto público moderno como medio a través del cual el Parlamento
autorizaba periódicamente al Poder ejecutivo tanto para exigir tributos como para realizar
gastos13. Desde -entonces la utilización del presupuesto anual como el medio básico de gestión
de las finanzas públicas se ha enraizado tanto que es dificil hasta concebir medios alternativos
para organizar estas finanzas públicas’4.
Como consecuencia de su vinculación con el ejercicio del poder público, el

presupuesto está sujeto al principio de legalidad. Este principio de legalidad significa el
sometimiento obligatorio de los agentes que ejecutan el presupuesto a las normas que regulan
la gestión de las fmanzas públicas emanadas del poder legislativo. El principio de legalidad
afecta no solamente a los agentes del poder ejecutivo que gestionan el presupuesto, sino que
también afecta a los ciudadanos de diversas formas. De entre ellas, la más relevante es el
‘ Neumark(1961)p. 275.
12 Pilegge (1992) p. 67.
13 Pascual (1999) p. 113.
‘ Caiden (1989) p. 60.
14
Capítulo1.
carácter coactivo de los impuestos, que constituyen la fuente principal de ingresos del
presupuesto: los ciudadanos deben contribuir de forma obligatoria a financiar las actividades
públicas.
Este elemento de coactividad general es característico del presupuesto público y no

aparece en los presupuestos de los agentes privados.
Lee y Johnson’5 ofrecen una relación de las diferencias entre los presupuestos
público y privado:
- La cantidad de recursos de que se disponen las organizaciones públicas y privadas

para ser asignados varía. Mientras que los presupuestos de las familias y de las
empresas están sujetos a un límite relativamente fijo de recursos disponibles, en
principio el Sector Público solamente se encontraría limitado por el total de recursos
disponibles en la economía, de forma que, generalmente, no utiliza la totalidad de los
recursos de que podría disponer.
- La presupuestación privada se caracteriza por perseguir el beneficio, criterio que

sirve como estándar para evaluar las decisiones. En el ámbito del Sector Público,
salvo algunas excepciones, las decisiones dejan de lado el estándar del beneficio a la
hora de decidir las actividades que se deben de realizar.
- Las decisiones presupuestarias públicas frecuentemente tienen por objeto la

asignación de recursos entre programas que compiten entre sí y dentro de los cuales
no son fácilmente susceptibles de medir en términos monetarios ni sus costes ni sus
resultados.
- Muchos servicios públicos producen bienes públicos o colectivos que son

consumidos por la sociedad en su conjunto, a diferencia los bienes y servicios
producidos por las unidades privadas. El mecanismo de mercado, que sirve para la
fijación de los precios, no se aplica generalmente para evaluar los pagos que deberían
ser la contraprestación por su consumo.
- Las organizaciones privadas deben de buscar la eficiencia económica para obtener

los mayores beneficios posibles de sus inversiones. Por el contrario, el Sector
Público puede ser ineficiente de forma intencionada, asumiendo la producción de
servicios que el sector privado es renuente a producir.
15 Lee y Johnson (1973) PP. 2-4.
15
Capítulo1.
- Los clientes y los propietarios de los medios de producción en la esfera privada se

comportan de forma muy diferente a como lo hacen en la esfera pública. Tanto las
empresas privadas como los gobiernos son responsables ante sus accionistas y
clientes, pero mientras que en el caso de las empresas estos colectivos pueden
diferenciarse fácilmente, en el ámbito público se confunden. Por otro lado, los
accionistas privados esperan dividendos monetarios por sus inversiones y la cuantía
de estos dividendos muestra el éxito de su inversión, mientras que en el Sector
Público y debido a que los costes y los resultados no pueden ser medidos fácilmente,
los electores no cuentan con una medida simple que les permita evaluar los
beneficios que producen los impuestos que pagan.
- Las decisiones presupuestarias privadas suelen realizarse de forma más centralizada

que las decisiones públicas. La naturaleza de los procesos de decisión pública hace
que adoptar resoluciones sobre los programas presupuestarios requiera
frecuentemente años de debate, negociaciones y acuerdos políticos.
La enumeración anterior es susceptible de crítica, ya que refleja una concepción de la

actividad pública propia de los años sesenta del siglo XX, esto es, ajena al proceso de
modernización y acercamiento a los criterios de mercado que preside la idea actual de los que
debe de ser el Sector Público.
Sin embargo, a salvo de estas posibles críticas, permite comprobar la necesidad de

considerar el presupuesto público como algo diferente de las técnicas presupuestarias propias
de las organizaciones privadas sin perjuicio, eso sí, que estas últimas puedan aportar
elementos útiles a la hora de revisar los modelos presupuestarios públicos.
1.3 El concepto de presupuesto.
Tras presentar la idea de presupuestación de los agentes económicos y diferenáiar

entre presupuestación pública y privada, corresponde definir de forma más precisa el
presupuesto público. Para definir el presupuesto público se recoge, en primer lugar, el
concepto común de presupuesto y a continuación se ofrecen los conceptos más relevantes de
presupuesto público elaborados por la doctrina.
16
Capítulo 1.
1.3.1 El concepto común de presupuesto.
En lengua inglesa’6 el término presupuesto (budget) presenta entre sus variadas

acepciones, estando dos de ellas relacionadas con la idea de presupuestación en sentido
económico que se ha ofrecido en la primera parte de este apartado:
- Un estado de la posición financiera de una administración para un periodo definido

de tiempo basado en estimaciones de los gastos a realizar en el periodo y de los
planes para fmanciarlos
- Un plan para la coordinación de los recursos y de los gastos.
A su vez, el verbo presupuestar tiene como significados tanto la asignación de fondos

en un presupuesto como la planificación del uso de alguna cosa.
En el Diccionario de la Real Academia Española’ el término presupuesto presenta

‘,
el significado de cómputo anticipado del coste de una obra o de los gastos y rentas de una
corporación.
Por otro lado, el término presupuestar aparece con dos significados:
1. Formar el cómputo de los gastos o ingresos, o de ambas cosas, que resultan de un

negocio público o privado.
2. Incluir una partida en el presupuesto del Estado o de una corporación.
De estos conceptos comunes del término presupuesto y del verbo presupuestar se

puede derivar la idea de que la presupuestación es la actividad de planificación y previsión de
las corrientes financieras futuras tanto de organizaciones públicas como privadas y que el
presupuesto es el estado financiero resultante de esta actividad.
Por último, desde una perspectiva de la gestión de las entidades privadas, la

presupuestación puede definirse como la formulación de planes para un determinado periodo
futuro en términos numéricos’8.
16 Merriam-Webster’sCollegiateDictionary, consultado en www.m-w.conzel día 14 de abril de 2004.
‘ Real Academia Española (1992) p. 1179.

18 Koontz y Weihrich (1991) p. 441.
17
Capítulo 1.
1.3.2 El concepto de presupuesto público.
Centrándonos en el presupuesto público, la Enciclopedia Británica’9 define el

proceso presupuestario público como los medios a través de los que los poderes ejecutivo y
legislativo formulan conjuntamente un conjunto coherente de planes de impuestos y gastos.
La defmición tradicional de presupuesto público en la doctrina es la elaborada por

Neumark20, para quien el presupuesto del Estado es la recopilación sistemática a intervalos
regulares de los cálculos de los gastos planeados para determinado periodo futuro —loscuales,
en principio, tienen carácter obligatorio para el poder ejecutivo- y de estimaciones de los
recursos previstos para cubrir dichos gastos.
Acudiendo a doctrina presupuestaria más actual21, se puede comprobar que se acerca

al presupuesto público mediante la exposición de sus elementos, particularidades o
características para, posteriormente y no en todos los casos, ofrecer una definición de
presupuesto público. En todo caso, las definiciones de presupuesto público que ofrecen estos
autores no aspiran a recoger toda la variedad de elementos que constituyen el presupuesto
público.
No obstante, se recogen a continuación tres conceptos de presupuesto público que

manifiestan tres facetas diferentes que pueden encontrase en él:
1. El presupuesto vincula las tareas que deben desarrollarse con la cantidad de recursos
necesarios para realizar estas tareas, asegurando que van a existir recursos suficientes
para desarrollar las tareas propuestas mediante la adopción de decisiones sobre
potenciales gastcis. Los presupuestos limitan el gasto a la cantidad de recursos
disponibles, aseguran el equilibrio y previenen el exceso de gasto22.
2. El presupuesto es documento que incorpora los objetivos y aspiraciones del partido

en el poder en forma de planes de gasto y legislación fiscal23.
3. El presupuesto es un intento de asignar recursos fmancieros a través de procesos

políticos con el fin de servir diferentes estilos de vida24.
‘9Consultada en ii’ww.brilannica.com el día 14 de abril de 2004.

20Neumark (1961) p.277.
21 Axelrod (1989), Brown y Jackson (1986), Inman (1987), Lee y Johnson (1973), Musgrave (1992), Rosen
(1992), Rubin (1992), Smities (1976), Stiglitz (1992).
22 Rubin (1992) p. 10.
23 Brown y Jackson (1986) p. 169.
24 Wildavsky (1986) p. 9.
18
Capítulo1.
Los conceptos anteriores ponen de manifiesto que el presupuesto público moderno

presenta diferentes perspectivas, lo que constituye la base de la propuesta de estudio que se
desarrolla en la cuarta sección de este capítulo.
Por otro lado, para delimitar el concepto de presupuesto público es de gran interés
atender a la relación entre este concepto y el de Hacienda Pública.
Monasterio y Pandiello25 vinculan el concepto tradicional de Hacienda Pública a las

actividades presupuestarias de ingreso y gasto. Conforme a esta vinculación, la Hacienda
Pública moderna es aquella que incorpora cuestiones de índole no estrictamente
presupuestaria, como son el análisis de las externalidades y los procesos de elección colectiva.
Para estos autores, en los últimos años es habitual la sustitución del concepto de
Hacienda Pública por el más amplio de Economía Pública, entendida como el análisis
económico del Sector Público. La Economía Pública añade al campo tradicional de la
Hacienda Pública, el resto de intervenciones económicas públicas de carácter
extrapresupuestario.
Los autores citados mantienen una visión tradicional del presupuesto público; aquella
que lo reduce a una simple expresión contable de los ingresos y gastos del Estado, esto es, el
presupuesto entendido como un simple documento, sin un proceso previo a través del cual se
obtiene este documento.
Sin embargo intrínsecamente vinculados al documento presupuestario se encuentran

unos mecanismos o procedimientos que a través de los cuales se genera este presupuesto. En
este sentido, los procesos de elección colectiva (temas propios de la moderna Economía
Pública) se integran en el propio núcleo de la actividad presupuestaria. La actividad
presupuestaria no es más que el medio a través del cual las elecciones colectivas se plasman
en la actividad financiera diaria de los agentes públicos. Por ello, puede afirmarse que los
temas presupuestarios son parte esencial de las cuestiones que se plantea la moderna
Economía Pública.
Como conclusión de los comentarios anteriores, se desarrollan tres conceptos

relativos al presupuesto público, conceptos que van a ser utilizados a partir de ahora en este
trabajo:
Documento presupuestario o, simplemente, presupuesto. Se denomina como tal al

conjunto de normas jurídicas y estados financieros en los que se plasma la autorización de
25 Monasterio y Pandiello (1999) pp. 7-21.
19
Capítulo 1.
gastos y la previsión de ingresos a desarrollar por los agentes públicos que son aprobadaspor
el Poder legislativo.
Este concepto de documento presupuestario únicamente contempla la fase de

aprobación del presupuesto. Sin embargo, esta fase de aprobación está precedida por una
etapa de elaboración de un proyecto de presupuesto en el seno del Poder ejecutivo y, además,
le sigue una fase de ejecución y control del presupuesto. Atendiendo a la existencia de estas
otras dos fases, puede ampliarse el concepto de documento presupuestariopara que integre la
documentación auxiliar en la cual se recoge el trabajo de elaboración del presupuesto, el
conjunto de documentos remitidos por el Poder ejecutivo al Legislativo que acompañan al
proyecto de presupuesto y los estados contables generados en los procesos de ejecución y
control del presupuesto.
El proceso presupuestario, que es el conjunto de reglas que rigen los procesos de

elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto, así como los procedimientos
formales a través de los cuales se desarrollan estos procesos.
Pueden distinguirse dos clases de procesos presupuestarios.Por un lado, los procesos

presupuestarios recogidos en las normas jurídicas que regulan la actividad presupuestaria
realizada en los distintos países, esto es, los procesos presupuestarios reales. Por otro lado,
existen procesos presupuestarios ideales, que son elaboracionesde. la doctrina presupuestaria,
cuya finalidad es servir de modelo para los procesos presupuestarios reales. A los procesos
presupuestarios ideales se les denomina en este trabajo modelos presupuestarios.
Directamente relacionado con estos conceptos se encuentra el de teoría

presupuestaria. En este trabajo se utiliza esta denominación para nombrar las elaboraciones
doctrinales sobre la actividad presupuestaria pública que adoptan una perspectiva positiva,
esto es, explican cómo se produce esta actividad sin ofrecer reglas sobre cómo debe realizarse
ésta.
El sistema presupuestario, que se define como el proceso presupuestario

desarrollado efectivamente en un determinado país (ajustado en mayor o menor grado al
proceso presupuestario regulado en su normativa) más el entorno que rodea, influye y
condiciona el desarrollo de este proceso presupuestario.
En este entorno en el que se enmarca el proceso presupuestario se incluye una gran

variedad de elementos, dentro de los cuales destacan la relación de poderes entre los
participantes en el proceso presupuestario, los condicionantes políticos y sociales de la
actividad pública y la estructura y situación de la economía del país.
20
Capítulo 1.
Por último y para finalizar este apartado dedicado al concepto de presupuesto público
hay que referirse al diferente interés que presentan tanto para la teoría como para la práctica
presupuestaria las dos facetas del presupuesto, los ingresos y los gastos públicos.
Como se ha comentado anteriormente, el presupuesto público moderno comenzó

siendo el medio de autorización por el poder legislativo al poder ejecutivo para que éste
exigiera tributos y realizara gastos. Sin embargo, pronto se puso de manifiesto la necesidad de
que las autorizaciones para recaudar impuestos tuvieran carácter permanente, esto es, no
estuvieran sujetas al principio de limitación temporal de su vigencia que caracteriza al
presupuesto.
Se produjo lo que la doctrina española ha dado en llamar la bifurcación del principio

de legalidad financiera26. Esta bifurcación significa que el principio de legalidad en materia
de gastos públicos exige que el Parlamento autorice periódicamente la realización de gastos,
mientras que el principio de legalidad de materia de tributos consiste en que éstos se rigen por
sus propias Leyes, que tienen periodicidad indefinida y no deben ser revalidadas
periódicamente por las Leyes de presupuestos.
Como consecuencia de esta bifurcación del principio de legalidad financiera, los

tributos pierden relevancia dentro del presupuesto en relación con los gastos. El presupuesto
deja de contener una autorización para recaudar y pasa a incorporar solamente una previsión
de los ingresos tributarios que se obtendrán durante el periodo de su vigencia.
Esta pérdida de relevancia relativa de los ingresos respecto de los gastos tiene como
consecuencia que tanto en el análisis de las prácticas presupuestarias públicas como en el
desarrollo de los modelos teóricos sobre el presupuesto, se consideren casi exclusivamente las
decisiones relativas a los gastos públicos. Por ello, a partir de ahora y con carácter general, las
referencias al presupuesto y al proceso presupuestario se realizan al proceso de adopción y
ejecución del presupuesto de gastos.
1.4 Los elementos integrantes del proceso presupuestario.
En este apartado se exponen los elementos que conforman el proceso presupuestario

mediante la descripción de las instituciones presupuestarias vigentes en España y en el
gobierno federal de los Estados Unidos de América, lo que permite comparar dos procesos
presupuestarios que proceden de distintas tradiciones. En el caso del proceso presupuestario
español, se integra en la tradición presupuestaria francesa, mientras que el proceso
26 Pascual (1999) p. 113.
21
Capítulo 1.
presupuestario federal norteamericano constituye un proceso específico y diferente del

desarrollado en otros países27.
A pesar de que ambos procesos presupuestarios tienen unas fuentes históricas muy
distintas, en la actualidad deben desarrollar tareas y resolver problemas muy similares. Esta
circunstancia explica la semejanza que se puede observar en sus elementos integrantes.
En el proceso presupuestario público se ven envueltos, con mayor o menor grado de

implicación, una múltiple y variada cantidad de agentes, tanto públicos como privados. Puede
decirse que, con tantos agentes interesados en el reparto de los recursos públicos y tanto que
ganar o perder, el proceso presupuestario es el asunto más relevante al que se enfrentan
periódicamente miles de participantes28.
Dentro de esta multiplicidad de agentes participantes en el proceso presupuestario los

actores principales son los agentes públicos a los cuales el proceso presupuestario atribuye
directamente la realización de tareas presupuestarias.
A su vez, dentro de estos agentes públicos se diferencia entre los agentes integrados
en el poder legislativo y los agentes integrados en el poder ejecutivo. Dentro de ambos grupos
se integran aquellos agentes encargados del control de la ejecución presupuestaria, que están
dotados de una gran independencia funcional en el ejercicio de esta tarea.
Por otro lado, el proceso presupuestario se desarrolla a través de tres fases sucesivas:
la elaboración de un proyecto de presupuesto por el Poder ejecutivo, la aprobación del
presupuesto por el Poder legislativo y la ejecución de este presupuesto.
Estas tres funciones se desarrollan a lo largo de un periodo de tiempo que se

denomina ciclo presupuestario y cuya duración es de treinta y tres meses en los Estados
Unidos de América, mientras que en el caso de España, el ciclo presupuestario dura
aproximadamente diecinueve meses. En ambos casos no se computa el tiempo necesario para
el cierre definitivo de las cuentas y su fiscalización posterior, actividad que se inicia tras la
finalización de la ejecución del presupuesto y que se extiende durante aproximadamente
dieciocho meses.
Dentro del ciclo presupuestario se distingue el ejercicio presupuestario, que es el

periodo de tiempo en el cual se encuentra vigente el presupuesto y que tiene una duración
generalmente de un año, si bien no tiene porqué coincidir con el año natural. En el caso de los
Estados Unidos de América, el ejercicio presupuestario comienza el día 1 de octubre del año
27 Premchard (1993) pp. 89-90.

28 Axeirod (1989) p. 21.
22
Capitulo1.
anterior al que se refiere el presupuesto y fmaliza el 30 de septiembre del año siguiente,

mientras que en el caso de España el ejercicio presupuestario coincide con el año natural.
El hecho de que el ciclo presupuestario tenga una duración superior al ejercicio

presupuestario provoca que los ciclos presupuestarios se solapen, esto es, que en cada
momento se encuentren en desarrollo tres o más ciclos presupuestarios diferentes en
diferentes fases de ejecución.
Este solapamiento de ciclos provoca que el proceso de elaboración del presupuesto

se desarrolle contando con una información económica y presupuestaria que no se encuentra
actualizada en la medida en que sería deseable. Así, en el caso español, el cierre del proceso
de elaboración del presupuesto se realiza tres meses antes de que acabe de ejecutarse el
presupuesto del año anterior y sin que se haya cerrado el ciclo del presupuesto de dos años
antes.
1.4.1 La fase de elaboración del presupuesto.
Como se ha comentado anteriormente, el proceso presupuestario público es un

mecanismo propio de las democracias occidentales que permite el control por los
representantes del pueblo de la actividad financiera desarrollada por el poder ejecutivo.
Dentro de este esquema, corresponde al poder ejecutivo desarrollar dos funciones: la
elaboración de un proyecto de presupuesto para ser presentado al poder legislativo y la
ejecución del presupuesto aprobado por el poder legislativo.
La existencia de dos funciones presupuestarias desarrolladas por el Poder ejecutivo

permite distinguir dos clases de agentes integrados en este Poder ejecutivo que realizan
labores presupuestarias: los encargados de la formación del proyecto de presupuesto y los
agentes ejecutores de los gastos públicos.
Esta distinción no es absoluta, puesto que ambos agentes participan en ambos

procesos. Así, para la elaboración del proyecto de gastos del presupuesto, se utilizan las
propuestas remitidas por los agentes gestores de estos gastos. Por otro lado, los agentes
encargados de la elaboración del presupuesto tienen funciones de supervisión y autorización
de determinadas actuaciones de ejecución de los gastos públicos, básicamente respecto de las
modificaciones presupuestarias.
En el proceso de elaboración del presupuesto, el papel de los agentes ejecutores o

gestores del gasto es solicitar las dotaciones de recursos que van a necesitar a lo largo del
periodo presupuestario a los agentes responsables de la formación del proyecto de
presupuesto. Tradicionalmente, estos agentes presentan una orientación expansiva, esto es,
23
Capítulo 1.
tienden a elevar el gasto público ya que suelen solicitar la inclusión en el presupuesto de

mayores gastos que los recogidos en el presupuesto anterior.
Los agentes encargadosde la elaboración del presupuesto recopilan las solicitudes de

los agentes gestores y las revisan bajo la perspectiva del presupuesto global y de las
orientaciones de política económica del Gobierno. Tradicionalmente desarrollan un papel
conservador o contractivo, esto es, tienden a rebajar las solicitudes de gasto de los agentes
gestores.
En el caso de los Estados Unidos se identifican los agentes encargados de la

elaboración del presupuesto con el denominado conjunto de agentes directores29 u órganos
centrales, formado por la Oficina Presupuestaria del Presidente y la Secretaría del Tesoro. Los
agentes ejecutores de los gastos públicos son los Departamentos, las agencias federales y las
empresas públicas que reciben fondos presupuestarios.
En España correspondeal Ministerio de Hacienda la elaboración del anteproyecto de

Presupuestos Generales del Estado que es presentado al Consejo de Ministros para su
aprobación y remisión a las Cortes Generales. Los agentes gestores de los gastos son los
Departamentos ministeriales, los órganos constitucionalesy los demás órganos del Estado con
dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado30.
Dentro de este proceso de elaboración del proyecto de presupuestos se destacan dos

aspectos: las previsiones económicas en las que se fundamenta el proyecto y las
clasificaciones presupuestarías.
Las previsiones económicas que sirven de base a/proyecto de presupuesto.
La situación de la economía incide directamente en los ingresos y en los gastos

públicos, por lo cual la elaboración del presupuesto se realiza en el marco de unas previsiones
sobre el comportamientode las principales variables macroeconómicas durante el periodo de
ejecución de este presupuesto (el crecimiento del Producto Interior Bruto, el nivel de los tipos
de interés y el crecimientodel nivel de precios, entre otras).
A su vez, la relación entre el presupuesto y la economía es recíproca: no solamente

las condiciones económicas influyen en los ingresos y gastos públicos sino que también estos
ingresos y gastos públicos influyen en la actividad económica. El presupuesto público puede
29 Traducción de Executive managemeni cluster, expresión utilizada en Axeirod (1989) p. 21.

30 Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, artículos 2 y 36.
24
Capítulo1.
influir en la economía a través de las decisiones sobre el tamaño del presupuesto, sobre el
nivel de déficit o superávit y sobre la composición de los ingresos y gastos públicos.
La tarea de la previsión económica es propia de los agentes encargados de la

elaboración del presupuesto en el seno del Poder ejecutivo. En el caso de los Estados Unidos,
esta tarea está encomendada a la Oficina Presupuestaria del Presidente31, aunque en los
últimos años el Congreso también elabora sus estimaciones económicas.
En España, la estimación del entorno económico en el cual se va a ejecutar el

presupuesto se realiza por el Ministerio de Hacienda, mediante la elaboración de un cuadro
macroeconómico en el que se recoge la evolución estimada de las variables macroeconómicas
cuyo comportamiento influye en los ingresos y gastos públicos.
El proceso de estimación del entorno económico del presupuesto y su vinculación

con la formulación de los estados de ingresos y gastos se ha visto modificado de forma muy
relevante en los últimos años, debido a la aplicación del Protocolo de déficit excesivo de la
Unión Europea y de la Ley de Estabilidad Presupuestaria. En el capítulo tercero se desarrolla
este aspecto de la elaboración del presupuesto en España.
Las clasificaciones presupuestarias.
El proyecto de presupuestos elaborado por el poder ejecutivo contiene un enorme

volumen de información financiera que, además, es de gran complejidad. Por ello, resulta
esencial organizar esta información para que pueda ser analizada y evaluada por el poder
legislativo como paso previo a la aprobación del presupuesto definitivo.
La organización de la información presupuestaria se realiza a través de diversos

criterios o clasificaciones, cada una de las cuales sirve para un determinado tipo de análisis.
Las tres clasificaciones tradicionales del presupuesto son la funcional, la orgánica y la
económica.
En los Estados Unidos de América32, la clasificación económica se identifica con la

denominada clasificación por objetos de gasto, que identifica la naturaleza de los bienes y
servicios que son adquiridos por el correspondiente agente gestor del gasto. Esta clasificación
tiene sus raíces históricas en el origen del presupuesto y sirve para identificar y controlar los
recursos financieros empleados por cada segmento del Gobierno.
31 Schick (1995) p. 24.

32 Axeirod (1989) p.38.
25
Capítulo 1.
La clasificación orgánica en los Estados Unidos se identifica con la estructura que

diferencia entre los diferentes Fondos que son aprobados por el Congreso y, dentro de ellos,
distingue entre cada una de las unidades organizativas que reciben recursos de estos Fondos.
En tercer lugar, la clasificación funcional se basa en una distribución de los gastos

públicos en 19 grandes funciones de gasto, la mayoría de las cuales se desglosan en
subflmciones. A su vez, las funciones y subfunciones se dividen en programas. La
clasificación funcional en los Estados Unidos es esencial puesto que tanto la presentación del
presupuesto como su aprobación por el Congreso se realizan atendiendo a esta clasificación.
En España, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria en su

artículo 40 establece la obligación de clasificar los estados de gastos de los presupuestos
Generales del Estado conforme a tres criterios: orgánico, por programas y económico.
Conforme a la estructura orgánica se clasifican los créditos atendiendo al órgano o

agente responsable de la gestión de los créditos. El primer nivel identifica las Secciones
presupuestarias, que se corresponden con los Ministerios y los órganos constitucionales con
dotación diferenciada en los presupuestos. Además, existen diversas Secciones
presupuestarias que no se identifican con un órgano administrativo, sino con determinadas
clases de obligaciones @or ejemplo, la Sección 06. Deuda Pública). El segundo nivel
identifica los servicios dentro de los Ministerios y los organismos integrados dentro de estos
Ministerios.
Conforme a la clasificación por programas se agrupan las autorizaciones de gasto

(denominadas créditos por la legislación española) según la naturaleza de las necesidades para
las que son aprobados. Esta clasificación se estructura alrededor de los conceptos de programa
y de políticas de gasto.
La clasificación económica atiende a la naturaleza de los gastos y distingue entre

capítulos, artículos y conceptos. La Ley General Presupuestaria exige distinguir entre los
gastos en operaciones corrientes,, de capital y financieras. A su vez, dentro de los primeros
exige diferenciar entre los gastos de personal, los gastos corrientes en bienes y servicios, los
gastos financieros y las transferencias corrientes. Dentro de los gastos de capital exige
distinguir entre los gastos de inversiones reales, las transferencias de capital y las variaciones
de activos y pasivos financieros. Los créditos para operaciones financieras distinguen las de
activos y las de pasivos financieros.
26
Capítulo 1.
1.4.2 La fase de aprobación del presupuesto.
Al ser el presupuesto público una manifestación de la soberanía popular, corresponde

a los representantes directos de esta soberanía popular desarrollar la competencia esencial en
el ámbito presupuestario: la aprobación del presüpuesto.
La organización del poder legislativo.
Los poderes legislativos, los Parlamentos, son organizaciones muy complejas lo cual
exige que para su correcto funcionamiento necesiten desarrollar una estructura interna
compuesta por varios órganos que realizan distintas funciones.
En el caso de los Estados Unidos, y como consecuencia de la fragmentación de la

función presupuestaria del Congreso que se comenta en el apartado 1.2 de este capítulo, esta
función se desarrolla a través de una estructura de comités altamente descentralizada dentro
de la cual las competencias están muy divididas entre los distintos comités. Puede distinguirse
entre:
Los comités de ingresos. Existe un comité en cada una de las Cámaras; el comité de
medios y recursos (Ways and Means Committee) de la Cámara de representantes y el comité
financiero (Finance Committee) del Senado. En ambos casos su función consiste en aprobar la
legislación relativa a los impuestos y al resto de ingresos públicos.
Los comités legislativos (Authorizing o Substantive Committees). En el Congreso

norteamericano se distingue entre los comités que aprueban la legislación que contiene el
estatuto de las agencias gubernamentales y los comités que aprueban las asignaciones
presupuestarias periódicas a estas agencias. Esta distinción se recogió en las normas que
regulan las actividades de las Cámaras legislativas en la década de los 30 del siglo XX,
aunque ya desde el primer Congreso reunido en 1789 se estableció la práctica de separar la
legislación sustantiva de la legislación que aprueba las asignaciones presupuestarias33.
Respecto a los comités legislativos, su función es una manifestación del ejercicio por
el Congreso del poder legislativo que le otorga la Constitución. En el ejercicio de esta
función, estos Comités legislativos establecen cuáles son las funciones y las responsabilidades
de las distintas agencias, así como su estructura y organización. Asimismo, otorgan a las
agencias la capacidad para adquirir obligaciones de gasto.
33Schick(1995)p. 1111.
27
Capítulo 1.
Los comités de asignaciones presupuestarias (Appropriations Committees). Las

Leyes de asignaciones presupuestarias son aquellas que autorizan a las agencias
gubernamentales a reconocer obligaciones y al Tesoro a realizar los pagos necesarios para
hacer frente a estas obligaciones. Con carácter general, cada año el Congreso aprueba
alrededor de trece leyes de asignaciones presupuestarias a través del comité de la Cámara de
Representantes y del comité de asignaciones del Senado, que tienen la competencia exclusiva
para aprobar estas leyes.
Cada uno de estos comités presenta una división idéntica en trece subcomités,
teniendo cada uno de los subcomités competencia sobre un aspecto funcional del presupuesto.
Así, cada pareja de subcomités con competencias similares conoce de cada una de las Leyes
anuales de asignaciones presupuestarias.
Por lo que se refiere a España también existen diferencias entre la legislación

sustantiva y la legislación que aprueba los presupuestos anuales. En este sentido, una línea
doctrinal ha sostenido tradicionalmente el carácter especial de la Ley anual de presupuestos,
entendiéndola como una Ley formal que contiene un acto administrativo siendo, por ello,
distinta del resto de Leyes aprobadas por las Cortes Generales34.
Aunque esta doctrina se encuentra superada, lo cierto es que la Ley de presupuestos

tiene especialidades respecto del resto de Leyes aprobadas por las Cortes Generales:
1. El artículo 66 de la Constitución española distingue la potestad de las Cortes

Generales consistente en aprobar los Presupuestos Generales del Estado de la
potestad legislativa ordinaria. A su vez, el artículo 134 de la Constitución otorga a la
Ley de presupuestos un régimen especial, al establecer que tiene una vigencia
temporal limitada, al fijar un mecanismo de prórroga automática en el caso de no
aprobarse la Ley correspondiente al ejercicio antes de su inicio y al limitar el
contenido de la Ley.
2. La discusión y aprobación de las Leyes de Presupuestos Generales en el Congreso y

en el Senado están sujetas a reglas especiales. Los debates sobre el Proyecto de Ley
remitido por el Gobierno se celebran en las comisiones de presupuestos del Congreso
y del Senado, que son comisiones especiales que solamente conocen de las Leyes de
Presupuestos Generales, la tramitación goza de preferencia con respecto al resto de
trabajos de las Cámaras y el debate final en el Congreso debe realizarse en el Pleno
de esta Cámara.
Martínez Lago (1992) pp. 5 1-56
28
Capítulo 1.
3. Además de las especialidades anteriores, debe destacarse la celebración de un debate

de totalidad del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales en el Congreso previo a
la discusión en comisión, en el cual quedan fijadas las cuantías globales de los
estados de los presupuestos35.
Las limitaciones al ejercicio de la potestad de aprobación del presupuesto
En relación con la potestad del poder legislativo para aprobar el presupuesto, se debe
destacar la existencia generalizada en los países occidentales de limitaciones a su ejercicio.
Estas limitaciones se encuentran justificadas tradicionalmente en la propensión de los poderes
legislativos al aumento del gasto público como consecuencia de la presión de los cuerpos
electorales36.
A su vez, dentro de las democracias occidentales, deben diferenciarse aquellos países

en los cuales tanto el Jefe de poder ejecutivo como los miembros del poder legislativo son
elegidos directamente por el pueblo, siendo el caso más característico los Estados Unidos de
América. Como consecuencia de esta legitimidad directa, en este país el Presidente ejerce
funciones en materia legislativa (el derecho de veto de las Leyes aprobadas en el Congreso,
básicamente).
En el ámbito presupuestario, la influencia del Presidente norteamericano se

manifiesta en este derecho de veto de las Leyes presupuestarias pero, sobre todo, en su peso
político y prestigio para influir en las decisiones del Congreso37.
A pesar de las funciones legislativas del Presidente norteamericano, de las que no

disponen los poderes ejecutivos en otros países occidentales, el Congreso de los Estados
Unidos es el órgano legislativo más poderoso e independiente del mundo en materia
presupuestaria38. Tiene capacidad para reducir o incrementar libremente el presupuesto que le
presenta el Presidente, así como para redistribuir los recursos entre programas. En este
sentido, los autores norteamericanos diferencian entre dos presupuestos: el presupuesto dci
Presidente y el presupuesto del Congreso. Por el contrario, en la generalidad de los demás
países occidentales lo correcto es referirse al presupuesto elaborado por el poder ejecutivo que
es sancionado por el Parlamento.
Artículo 134.1 deI Reglamento del Congreso de los Diputados.

36Neumark (1961) pp. 286-287.
Schick (1995) p. 49.
38 Axeirod (1989) p. 133.
29
Capítulo1.
No obstante lo anterior, tal y como se desarrolla en el apartado siguiente de este

capítulo y en el primer apartado del capítulo segundo, desde los años 80 del siglo XX se han
introducido en el proceso presupuestario norteamericano diversas medidas que tienden a
evitar la aprobación de presupuestos en situación de déficit. Estas medidas inciden
gravemente en la autonomía del Congreso norteamericano para ejercer sus funciones en la
aprobación del presupuesto.
En los países occidentales en los que el poder ejecutivo carece de potestades

legislativas, este poder ejecutivo cuenta con instrumentos que le permiten condicionar la
función del poder legislativo para aprobar el presupuesto, lo que en la práctica supone limitar
considerablemente la función presupuestariadel poder legislativo.
Neumark39 recoge las prácticas que se encontraban vigentes en el momento de la

publicación de su manual en tres países europeos:Gran Bretaña, Francia y Alemania.
En Gran Bretaña, la Cámara de los Comunes tiene, en principio, la más amplia

iniciativa presupuestaria posible, lo cual incluye la posibilidad de incrementar los gastos
respecto de los incluidos en el presupuesto presentado por el poder ejecutivo. Sin embargo, a
través de normas del Reglamento de sesiones, el Parlamento británico aceptó ya en el siglo
XVIII una autolimitación de su derecho de aumentar gastos.
Estas normas reglamentarias establecen que las proposiciones de inversión de fondos

públicos parten exclusivamentede la Corona (debe entenderse poder ejecutivo) no pudiendo
ser aumentados los gastos por el Parlamento si no es con el consentimientode los Ministros y
siendo necesario, además, que todas las mociones referentes a gastos sean sometidas
primeramente a dictamen de una comisión.
En Francia, y bajo la influencia del régimen británico, la Constitución de 1946

establecía que la Asamblea Nacional vota el presupuesto y sus miembros tienen la iniciativa
sobre los gastos. Sin embargo, añadía que cualquier propuesta tendente a aumentar los gastos
previstos o a crear nuevos gastos no puede ser presentada durante la discusión del
presupuesto. Esta norma significa que, al menos durante la discusión del presupuesto, los
diputados deben de limitarse a considerar como máximo los gastos propuestos por el Poder
ejecutivo.
En la actualidad, el artículo 40 de la Constitución vigente40establece que no se

admitirán a trámite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del
Neumark (1961) pp. 287-289.

° Constitución de 4 de octubre de 1958.
30
Capitulo 1.
Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos
públicos o bien la creación o aumento de un gasto público.
Respecto al caso alemán, el artículo 113.1 de la Ley fundamental de Bonn en su

redacción actual, establece la necesidad de contar con el consentimiento del Gobierno federal
para que cualquiera de las Cámaras legislativas alemanas apruebe Leyes que aumenten los
gastos presupuestarios previstos por el poder ejecutivo o supongan nuevos gastos. Este
consentimiento se requiere también para las Leyes que disminuyan los ingresos.
En España este mecanismo de limitación del poder legislativo se manifiesta en la

denominada técnica constructiva en la tramitación de las enmiendas al Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado que supongan un aumento del gasto41.
A diferencia de los casos francés y alemán y de forma similar a Gran Bretaña, la

regulación de este régimen no se encuentra en la Constitución, sino en las normas
reglamentarias que regulan la actividad de las Cámaras legislativas españolas. Así, los
artículos 133.3 del Reglamento del Congreso y 149.2 del Reglamento del Senado establecen
que las enmiendas a las Leyes de presupuestos que supongan un aumento del gasto deben
incluir una propuesta de bajada de gastos de la misma cuantía y dentro de la misma Sección
presupuestaria.
Además, la práctica parlamentaria ha consolidado un uso legislativo consistente en

consultar previamente al Gobierno sobre este tipo de enmiendas, lo cual viene a suponer una
implícita admisión de la necesidad de contar con la conformidad gubernamental.
En el caso de la tramitación de enmiendas al Proyecto de Ley de presupuestos que

supongan minoración de ingresos, el Reglamento del Congreso en su artículo 133.4 exige
explícitamente la conformidad del Gobierno.
1.4.3 La fase de ejecución y control del presupuesto.
La tercera fase del ciclo presupuestario consiste en la utilización por parte de los
órganos gestores del gasto de las autorizaciones contenidas en el presupuesto aprobado por el
Legislativo y el control de esta ejecución del gasto.
Los dos aspectos esenciales en esta fase son la vinculación entre reconocimiento de
obligaciones y pagos y el esquema de control de la ejecución del gasto.
41 Martínez Lago (1992) pp. 89-91.
31
Capítulo1.
Las relaciones entre el reconocimiento de obligaciones y los pagos.
Una vez que el Poder legislativo ha aprobado el presupuesto, los agentes gestores de
gasto cuentan con autorización para ejecutar el gasto. En lenguaje corriente, se identifica el
gasto con el desembolso a terceros de fondos públicos en compensación de los bienes y
servicios suministrados por estos terceros a la Administración. Sin embargo, es necesario
distinguir entre gastos y pagos.
En Estados Unidos existe un régimen presupuestario basado en las obligaciones de

gasto42, en el cual los elementos principales son los gastos que las agencias federales están
autorizadas a realizar, no los fondos pagados en el ejercicio. Cuando el Congreso aprueba
asignaciones de gasto, otorga a las agencias autorización para incurrir en obligaciones de
gasto, y las agencias incurren en obligaciones de gasto cuando realizan alguna acción que
compromete a la Administración a pagar a un tercero.
Una vez que el presupuesto ha sido aprobado, la Oficina Presupuestaria del

Presidente distribuye los Fondos aprobados entre los distintos programas y proyectos, entre
las distintas unidades administrativas y entre los diferentes objetos de gasto con una
periodicidad generalmente trimestral43. Una vez que se ha realizado esta distribución, las
agencias pueden disponer de los Fondos para ejecutar gastos.
En España la naturaleza de las autorizaciones de gasto aprobadas por el poder

legislativo es similar al caso norteamericano, ya que estas autorizaciones permiten a los
órganos gestores de los gastos públicos que asuman obligaciones de gasto, no consisten en
autorizaciones para pagar.
Sin embargo, no se desarrolla el paso intermedio entre la aprobación del presupuesto

y la disponibilidad de fondos para los agentes gestores de gasto que existe en Estados Unidos.
Esto es, una vez que la Ley de presupuestos entra en vigor, los agentes gestores de gasto
tienen plena capacidad para utilizar los créditos presupuestarios contenidos en esta Ley.
No obstante, existe un mecanismo de control por el Ministerio de Hacienda de los

pagos propuestos por los agentes gestores de gasto en ejecución del presupuesto. La Ley
General Presupuestaria establece en su artículo 106 que el Ministro de Economía, al objeto de
conseguir una adecuada distribución temporal de los pagos y una correcta estimación de la
necesidad de endeudamiento del Estado, debe aprobar anualmente un presupuesto monetario
al que habrá de acomodarse la expedición de las órdenes de pago.
42 Schick (1995) p. 19.
“ Axeirod (1989) p. 170.
32
Capítulo 1.
El vigente Plan de disposición de fondos’ establece que, con carácter general, las
propuestas de pago dictadas por los centros gestores de gasto pueden alcanzar mensualmente
la doceava parte de los créditos disponibles. En el caso de los créditos para gastos de capital,
la disponibilidad es por cuartas partes, al principio de cada trimestre natural.
Los mecanismos de control de la ejecución del gasto.
La ejecución del presupuesto por los agentes gestores debe ser objeto de control a fin
de verificar tanto que esta ejecución se ha realizado conforme a las normas que la regulan
como que el uso de los fondos públicos se ha desarrollado de forma eficiente desde el punto
de vista económico. Tradicionalmente, se distingue entre dos tipos de control de las
actuaciones de gestión de los gastos públicos: un control de ejecución y un control posterior.
El control de ejecución se identifica con el control desarrollado previamente o de

forma coetánea a los actos que son controlados, mientras que el control posterior se identifica
con las actuaciones de control sobre las cuentas rendidas por el Poder ejecutivo en las que se
recoge la ejecución del presupuesto.
En el caso de los Estados Unidos el control de ejecución es responsabilidad de las

propias agencias gubernamentales, si bien está sujeto a estándares fijados por el Congreso y a
la supervisión de la Oficina Presupuestaria del Presidente45.
Respecto al control posterior, las agencias gubernamentales son también las

principales responsables de garantizar la legalidad y eficiencia de sus gastos, por lo cual la
mayoría de las auditorías sobre la ejecución de los gastos son desarrolladas por ellas mismas o
bajo sus auspicios46. Sin embargo, diversas medidas legislativas aprobadas en los años 90 del
siglo XX han introducido cambios, otorgando mayores competencias a la Oficina de
Contabilidad General (General Accounting Office) para auditar las operaciones de estas
agencias, para evaluar la ejecución de los programas y para recomendar mejoras en la gestión
pública.
En España, la Ley General Presupuestaria, en su artículo 140.2, atribuye a la

Intervención General de la Administración del Estado la competencia para el ejercicio del
control interno de la gestión económico-financiera del sector público estatal, con plena
autonomía respecto de las autoridades y demás entidades cuya gestión controle.
Publicado por Resolución del Subsecretario del Ministerio de Economía de 22 de abril de 2002, BOE de 4 de
mayo, todavía vigente el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria de 1988.
Axeirod (1989) p. 184.
46 Schick (1995) p. 47.
33
Capítulo 1.
El control posterior es atribuido al Tribunal de Cuentas por la Constitución en su

artículo 136. La Constitución configura al Tribunal de Cuentas como el supremo órgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público y
en el ejercicio de la función del control depende directamente de las Cortes Generales.
2. LA EVOLUCIÓN DEL PRESUPUESTO PÚBLICO EN LOS ESTADOS UNIDOS

DE AMÉRICA
El proceso presupuestario desarrollado en los Estados Unidos de América constituye

un referente esencial para conocer la evolución de los modelos presupuestarios aplicados no
solamente allí, sino en todo el mundo. El análisis de la historia del sistema presupuestario en
Estados Unidos muestra que los paradigmas presupuestarios que han surgido a lo largo de la
segunda mitad del siglo XX en este país han aparecido siempre como respuesta a las
necesidades específicas de la política presupuestaria norteamericana que se planteaban en
cada momento.
No solamente es relevante conocer las circunstancias que han condicionado la

política presupuestaria norteamericana para comprender la evolución de su sistema
presupuestario, sino que este conocimiento es necesario para el análisis de los procesos
presupuestarios de buena parte de los países occidentales.
En este sentido, los modelos presupuestarios basados en el presupuesto por

programas fueron inicialmente desarrollados en Estados Unidos y luego adoptados por otros
países occidentales. Además, también los ajustes en los procesos presupuestarios introducidos
en muchos países a partir de los pasados años 70 tienen su antecedente en las medidas
legislativas norteamericanas aprobadas a partir de los años 80 del siglo XX47
El proceso presupuestario desarrollado en el Gobierno federal norteamericano ha

evolucionado históricamente a lo largo de una serie de etapas sucesivas. Alan Schick48
distingue entre tres etapas bien diferenciadas:
- El periodo de dominio legislativo, entre 1789 y 1921.
- El periodo del presupuesto del Presidente, entre 1921 y 1974.
- El periodo de lucha contra el déficit, a partir de 1974.
Schick (1986b) p. 6.
48 Schick (1995) pp. 33 a 39.
34
Capitulo1.
Atendiendo a esta división, se examinan las circunstancias y los elementos que

caracterizan cada una de las etapas en la evolución del sistema presupuestario norteamericano.
2.1 La etapa del presupuestolegislativo.
La Constitución norteamericana de 1789 otorgó al Congreso (que, como ya se ha

comentado, está integrado por dos Cámaras diferentes: la Cámara de Representantes y el
Senado de los Estados Unidos) el poder de establecer impuestos. Asimismo, la Constitución
establece que los fondos públicos solamentepueden ser retirados del Tesoro para hacer frente
a asignaciones presupuestarias creadas por Ley49.
Una primera etapa en la evolución del presupuesto federal norteamericano, iniciada

con el primer Congreso de 1789, se caracteriza por los siguientes aspectos50:
- No existía un sistema presupuestario que coordinase la actividad tanto del poder

ejecutivo como del poder legislativo en materia de ingresos y gastos.
- Se producía una fragmentación en la actividad presupuestaria del poder

legislativo, como subproducto de la Guerra Civil norteamericana. La
fragmentación consistía en que tanto la Cámara de representantes como el
Senado separaron las funciones en materia de ingresos de las funciones en
materia de gastos y asignaron estas últimas a diferentes Comités. Además, cada
uno de estos Comités tenía competencia sobre una parte del gasto público, por lo
que no existía una jurisdicción única sobre el total del gasto.
Por el lado del poder ejecutivo, se producía una situación de descentralización

presupuestaria. El Presidente tenía una escasa capacidad de supervisión de las operaciones
fmancieras del poder ejecutivo, de forma que la mayoría de las agencias gubernamentales
remitían sus propuestas de presupuestos directamente al Comité correspondiente del
Congreso, sin revisión previa por el Presidente de estas propuestas.
Esta situación se hizo insostenible a partir de 1894, debido a que el progresivo

incremento del gasto público, a medida en que se expandieron los programas sociales y los
Estados Unidos incrementaron su participación en asuntos internacionales, gencró la
existencia de déficits presupuestarios persistentes.
Artículos 7, 8 y 9.
° Schick (1995) pp. 34 y 35.
35
Capítulo 1.
Tras la Primera Guerra mundial se hizo evidente la necesidad de que el Presidente

coordinara las decisiones financieras nacionales. La denominada Comisión Taft propuso en
1912 un conjunto de recomendaciones que constituyen el fundamento del moderno
presupuesto público51:
1. El Presidente, como jefe constitucional del poder ejecutivo, debería remitir al

Congreso un presupuesto con carácter anual.
2. Estepresupuesto debe contener un mensaje presupuestario que establezca cual es el

significado de las propuestas fmancieraspresentadas.
3. Asimismo, el presupuesto debe contener un resumen de los gastos propuestos

clasificados por objetos y un resumen de los cambios propuestos en la legislación.
Las recomendaciones de la Comisión Tafi fueron adoptadas por la Ley de

Presupuestos y Contabilidad (Budget andAccountingAct) de 1921.
2.2 La etapa del presupuestoejecutivo.
La Ley de Presupuestos y de Contabilidad inclinó el equilibrio de poderes en materia

presupuestaria desde el poder legislativo hacia el poder ejecutivo. Su consecuencia principal
fue la exigencia de que el Presidente remitiera todos los años al Congreso un presupuesto
único, con el contenido antes expresado.
Se creó la Oficina del Presupuesto del Presidente (Office of Management andBudget,

en su denominación vigente a partir de 1970), para asistir al Presidente en sus funciones en
materia presupuestaria y se prohibió que las agencias gubernamentales enviaran directamente
sus propuestas de presupuestos al Congreso.
La creación de la Oficina del Presupuesto proporcionó al Presidente el personal

especializado en la materia presupuestaria del que carecía el Congreso, lo cual derivó en que,
en la práctica, durante el desarrollo del proceso presupuestario se produjera una preeminencia
clara del poder ejecutivo sobre el legislativo. Entre las situaciones que se generaron como
consecuencia de esta preeminencia cabe destacar la imposibilidad de que el Congreso pudiera
discutir en igualdad de condiciones con el ejecutivo sobre las propuestas de dotaciones de
medios contenidas en el presupuesto, al no tener acceso a la información financiera de la que
sí disponía la Oficina del Presupuesto52.
‘ Pilegge (1992) p. 69.

52 Pilegge (1992) pp. 81-83.
36
Capítulo1.
Por otro lado, aunque la Ley de 1921 tenía como uno de sus objetivos conseguir que
el Congreso pudiera analizar y tomar decisiones sobre el presupuesto de forma más eficiente,
en la práctica se mantenía la situación de fragmentación antes mencionada. Al llegar al
Congreso, el presupuesto era dividido entre 12 o 15 partes y distribuido entre el mismo
número de subcomités en cada una de las Cámaras.
La Ley de Presupuestos y Contabilidad de 1921 tuvo un éxito inmediato en el control

de las fmanzas públicas. Durante los años 20 del siglo XX la disciplina presupuestaria
impuesta por la Ley provocó una reducción tanto de los impuestos como de los gastos, y la
deuda pública disminuyó su volumen. Durante estos años el porcentaje del gasto público
sobre el Producto Interior Bruto estaba cercano al 3%53•
Sin embargo, esta situación caracterizada por un presupuesto en equilibrio y con un

escaso peso sobre la economía nacional no se prolongó mucho tiempo. En un primer
momento, para hacer frente a la Gran Depresión iniciada en 1929, el Gobierno federal se
embarcó en el programa denominado Nueva Era (New Dea[) lo que generó una vasta
expansión de la actividad pública. Posteriormente, la Segunda Guerra mundial tuvo como
consecuencia la aprobación de un impuesto sobre la renta de base amplia y tarifa elevada, lo
cual elevó los ingresos federales de forma muy considerable.
Los dos hechos anteriores abocaron durante los años 50 y posteriores a una situación
caracterizada porque, aunque los gastos presupuestarios federales ya alcanzaban el 18% sobre
el Producto Interior Bruto, el presupuesto se encontraba en o cerca del equilibrio
presupuestario debido al incremento de los ingresos impositivos.
En esta situación idílica, el poder ejecutivo pudo utilizar el presupuesto público como
instrumento para conseguir varios objetivos:
1. Desarrollar un programa legislativo anual. Durante los años 50 del siglo XX se

estableció la costumbre de compilar un conjunto de propuestas legislativas cada año,
presentadas conjuntamente con el presupuesto anual.
2. Mejorar la gestión de las agencias públicas federales. La Oficina del Presupuesto del
Presidente utilizó de forma amplia el proceso presupuestario para mejorar la gestión
de los programas federales de gasto y de las propias agencias federales.
3. Dirigir la economía. A medida que el presupuesto aumentaba su peso respecto del

Producto Interior Bruto, la política económica era cada vez más activa en la
consecución de un nivel alto de crecimiento económico con baja inflación.
Schick (1995) pp. 35-37.
37
Capítulo1.
A continuación se desarrollan cada uno de estos aspectos.
Elpresupuesto y la discusión política.
A pesar de su evidente relevancia política, el proceso presupuestario en esta época se

caracteriza por atraer un escaso interés dentro de las discusiones políticas. El proceso
presupuestario tradicional de los años 50 y 60 era un proceso vital, pero aburrido, de
negociación sobre bases incrementalistas entre el Congreso y los directores de los
Departamentos federales54.
El proceso presupuestario en estos años carecía de interés político por tres razones
principales:
1. Los presupuestos eran pequeños en términos de porcentaje de gasto sobre el

Producto Interior Bruto. Aunque los programas presupuestariosestaban creciendo, se
consideraba que el gasto público estaba bajo control.
2. Existía un fuerte consenso ideológico entre los políticos, tanto demócratas como
republicanos, sobre la mayoría de las cuestiones relativas a los impuestos y a los
gastos públicos.
3. Las reglas de aprobación del presupuesto por el Congreso creaban una distinción
clara entre las decisiones sobre asignación de recursos económicos (el proceso
presupuestario) y las decisiones políticas. Por ello, las batallas políticas no se
trasladaban al proceso de aprobación del presupuesto.
Elpresupuesto y la mejora en la gestión de las agencias frderales.
Durante la primera etapa de existencia de la Oficina del Presupuesto del Presidente,

esta Oficina centró su atención en la tarea de reducir el gasto, ignorando los temas relativos a
la gestión administrativa y la reforma de las agencias federales55.
Sin embargo, a partir de 1939, cada uno de los Presidentes americanos ha intentado
mejorar la gestión de las agencias federales de acuerdo con sus propias necesidades, visiones
políticas, y valores económicos y no económicos. La mayoría de los Presidentes, aunque no
Patashnik (2000), p. 67.

Pilegge (1992) p. 72.
38
Capítulo 1.
todos, han utilizado la Oficina del Presupuesto y el proceso presupuestario como el principal
instrumento de mejora de la gestión pública en la Administración56.
En este proceso, durante los años 60 y 70 del siglo XX la utilización del presupuesto
como medio para mejorar la gestión de las agencias federales alcanzó su máximo desarrollo
teórico.
El presupuesto como instrumento de intervención económica.
La etapa del presupuesto ejecutivo está marcada desde la perspectiva de la teoría

económica por el triunfo de la teoría económica keynesiana, al menos en su versión aplicada.
En el marco de esta teoría económica keynesiana a partir de los años 50 del siglo XX el
presupuesto se convirtió en la supuesta llave para gobernar la economía norteamericana, esto
es, para promover el crecimiento económico en un marco de baja inflación57.
Antes de la Segunda Guerra mundial, los responsables de la política económica

carecían del conocimiento científico necesario para utilizar el presupuesto como instrumento
de política económica. Además, se encontraban restringidos por la creencia de que el
presupuesto debía estar equilibrado todos los años.
A finales de los años 50, sin embargo, los principales economistas defendían que el
dogma del presupuesto equilibrado era el principal obstáculo de una política económica
racional. La doctrina keynesiana defendió el activismo fiscal, definido como la actividad
tendente a conseguir de forma deliberada el nivel de imposición y de gasto público que fuera
más apropiado al estado de la economía en cada momento.
Los déficits presupuestarios dejaron de considerarse malignos en sí mismos, lo que

importaba era su impacto en el producto agregado y en la demanda de consumo. El
presupuesto público pasó a ser considerado como la llave de la prosperidad económica.
Durante esta etapa se produjeron tres avances relevantes que permitieron la

utilización activa del presupuesto como instrumento de planificación económica58:
1. El creciente peso del análisis económico (tanto micro como macro) en la formulación
de la política económica y presupuestaria.
56 Axeirod (1989) p. 88.
Patashnik (2000) pp. 70 y ss.

58 Schick (1966) p. 253.
39
Capítulo 1.
2. El desarrollo de nuevas tecnologías de información y de adopción de decisiones

aplicadas a la gestiónpública.
3. La gradual convergencia de los procesos de planificación económica y de

presupuestación.
El final de la etapa del presupuesto ejecutivo.
La etapa del proceso presupuestario norteamericano que se ha denominado

presupuesto ejecutivo y que acaba de caracterizarse finalizó como consecuencia de varios
hechos, que se exponen a continuación59.
Desde un punto de vista político, terminó como consecuencia de la guerra de

Vietnam. Hasta esta guerra, el Congreso siempre había aprobado incrementos impositivos
para financiar los conflictos militares y había considerado apropiado mantener un déficit
como medio para financiar operaciones militares. Sin embargo, la impopularidad de la Guerra
de Vietnam hizo que el déficit público que se generó como consecuencia de los gastos
derivados de esta Guerra fuera considerado desde un punto de vista político como un
abandono de la responsabilidad fiscal por parte del Gobierno.
Desde un punto de vista económico, esta etapa terminó por la crisis de la teoría
económica keynesiana60.La teoría económica keynesiana se desacreditó cuando la economía
experimentó una situación de stangflación a mediados de los años 70 del siglo pasado. Ante
esta situación, los economistas keynesianos se sintieron confundidosy perdieron confianza.
El objetivo económico principal del presupuesto hubo de transformarse. El

presupuesto dejó de ser el instrumento utilizado por las autoridades para conseguir el estímulo
de la demanda de consumo y la política presupuestaria tuvo que centrarse en controlar la
inflación e incrementar la productividad de la economía.
Posiblemente, la causa principal de la crisis del periodo del presupuesto ejecutivo fue
el cambio en la composición del gasto federal. A partir de finales de los años 60 una cada vez
mayor parte del presupuesto federal está compuesta por gastos obligatorios (entitlements) y
cada vez menos por gastos discrecionales61.
Schick (1995)p. 37.

° Patashnik (2000) p. 72.
61 Davis (1997) pp. 11-12.
40
Capítulo 1.
Los gastos obligatorios se defmen como aquellas obligaciones de gasto que son
vmculantes para el Gobierno federal y se caracterizan porque su exigibilidad no deriva de las
Leyes anuales de presupuestos, sino que son obligatorios como consecuencia de Leyes
específicas, Leyes que, generalmente, no necesitan ser renovadas todos los años. Estas Leyes
suelen incluir ajustes automáticos a cambios producidos en factores externos, de los cuales el
más habitual es el ajuste como consecuencia del cambio en el nivel de precios. Los
principales gastos obligatorios son los programas de Seguridad Social y los pagos por
intereses de la deuda pública.
El gasto discrecional es aquel que cubre las actividades administrativas rutinarias del
Gobierno federal y es fijado y autorizado a través de las Leyes anuales de presupuestos.
Dentro de estos gastos se encuentran la mayoría de los gastos en Defensa, los gastos de
personal y en gastos corrientes, así como la ayuda exterior, la educación y las transferencias a
los Gobiernos estatales y locales, entre otros.
Como consecuencia del incremento del peso relativo de los gastos obligatorios, una
porción cada vez mayor del gasto presupuestario lo constituyen gastos cuya incorporación al
presupuesto todos los años y cuyo importe se determinan de forma independiente a cual sea la
situación de las finanzas públicas y, en concreto, a cual es el nivel de recaudación tributaria.
Por ello, el presupuesto ha perdido flexibilidad, lo que significa que cada vez más la
elaboración de presupuesto está condicionada por la legislación no presupuestaria y el proceso
presupuestario funciona como un piloto automático62.
Por otro lado, se produjo a finales de los años 60 del siglo XX un cambio en el
equilibrio de poderes entre el legislativo y el ejecutivo en materia presupuestaria. Como
consecuencia de las tres circunstancias que se acaban de mencionar, y en especial debido al
incremento del peso de los gastos obligatorios, el Presidente era mucho más un simple agente
encargado de estimar el coste futuro de las obligaciones vigentes en la legislación que el actor
central en el proceso presupuestario, esto es, el agente encargado de realizar la función
presupuestaria de adopción de decisiones sobre los programas presupuestarios y las políticas
públicas63.
El Congreso, ante la evidencia de que el presupuesto dejaba de estar bajo control y

de que el Presidente era incapaz de liderar el proceso presupuestario, decidió reforzar su papel
en el proceso presupuestario. El instrumento fue la Ley sobre el proceso presupuestario en el
Congreso y sobre el control de no disponibilidad (Congressional Budget and Impoundment
Control Áct) de 1974, o Ley del Presupuesto legislativo.
62 Patashnik (2000) p. 75.

63 Schick (1995) p. 37.
41
Capítulo1.
2.3 La etapa de la lucha contra el déficit.
La Ley del Presupuesto legislativo autorizó al Congreso para adoptar una resolución
en la que se presentan de forma conjunta las cifras del presupuesto y las asignaciones por
funciones. Con esta medida se evita, aunque sea en parte, el problema de la fragmentacióndel
proceso presupuestario en el Congreso. La resolución sobre el conjunto del presupuesto es la
única ocasión en la que el Congreso puede votar sobre el tamaño del déficit, el gasto total y
las prioridades presupuestarias.
Aunque existían expectativas de que la Ley del Presupuesto legislativo provocaría

una disminución de los déficits, esta Ley no exigía que el presupuesto estuviera equilibrado ni
impedía qúe el Congreso adoptara resoluciones que supusieran grandes déficits. La realidad
fue que, durante la primera década de aplicación de esta Ley (1976-1985) la media de los
déficits presupuestariosalcanzó el 3,8% del Producto Interior Bruto norteamericano64.
Los déficits presupuestariosque aparecieron a mediados de los años 70 explotaron a

partir del 1981. Por ello, el déficit presupuestario se convirtió en el asunto principal de la
política en los pasados años 80 y 90.
Una de las consecuenciasprincipales de que el déficit pasara a ser el asunto central

de la política presupuestaria es que los programas presupuestarioscomenzaron a considerarse
y debatirse atendiendo no a sus méritos particulares, sino atendiendo a su impacto en el
déficit65.
El agravamiento de la situación del déficit a partir de 1981 y la evidencia de que el

procedimiento presupuestario en el Congreso que había establecido la Ley de 1974 había
fracasado66 exigió la adopción de una nueva Ley: la Ley del Presupuesto equilibrado y del
control de emergencia sobre el déficit de 1985 (Balanced Budget and Emergency Deficit
Control Act), comúnmente llamada la Ley Gramm-Rudman-Hollings.
Esta Ley preveía la progresiva reducción del déficit en cada uno de los años fiscales
desde 1986 hasta 1990, hasta alcanzar el equilibriopresupuestario en 1991.
Sin embargo, las medidas establecidas en esta Ley no fueron las más adecuadas para
evitar la aprobación de presupuestos con déficit67.Este hecho, junto con las circunstancias
64 Schick (1995) p. 38.

65 Patashnik (2000) p. 69.
66 Schick (l986b) p. 5.
67 El análisis del contenido de esta Ley y de las mencionadasposteriormente se desarrolla en el capítulo segundo.
42
Capítulo 1.
económicas generales, abocó a la aprobación de dos nuevas Leyes: la Ley para el

cumplimiento presupuestario de 1990 (Budget Enforcement Act), que establece un nuevo
procedimiento de control del déficit, y la Ley del Presupuesto Equilibrado de 1997 (Balanced
Budget Act).
A partir de 1998, como consecuencia de que la mejora de la actividad económica

superó el índice de crecimiento de la economía superara el nivel de crecimiento de los gastos
obligatorios, se lograron superávits en el presupuesto federal norteamericano desde este año
hasta 2001. Sm embargo, a partir de este año se ha vuelto a la situación de déficit.
En este sentido, a pesar de la consecución de superávits durante cuatro años

seguidos, la doctrina ya había advertido que los superávits presupuestarios eran temporales,
debido a las perspectivas de crecimiento de los gastos obligatorios en sanidad y pensiones
como consecuencia de la entrada en edad de jubilación de los miembros de la generación
nacida en los años 50 y 60 pasados (los denominados Baby Boomers)68.
La situación internacional provocada por los ataques terroristas del 11 de septiembre

de 2001 en Nueva York, así como el denominado “estallido de la burbuja tecnológica” ha
mostrado que la precariedad de los superávits presupuestarios era mucho mayor de lo
previsto. Mientras que el presupuesto presentado por el Presidente para el año 2003 preveía
superávits presupuestarios desde este año hasta 2008 por un total de 1.039 miles de millones
de dólares, el presupuesto para el ejercicio 2004 contempla un déficit global para este periodo
de 1.388 miles de millones de dólares, lo que supone el 72% del total de los ingresos previstos
para 200469.Esta situación ha empeorado en el presupuesto para el año 2005, ya que el déficit
previsto para el periodo 2004-2009 es de 1.970 miles de millones de dólares, el 75% de los
ingresos previstos para el año 200970.
3. EL PRESUPUESTO Y LA TEORÍA DE LA HACIENDA PÚBLICA
Una vez que se han dedicado las dos primeras secciones de este capítulo a perfilar el
concepto de presupuesto público y a ofrecer un repaso somero del proceso presupuestario en
los Estados Unidos, en esta tercera sección se desarrolla un análisis de cómo se encaja la
investigación sobre el presupuesto dentro de la teoría general de la Hacienda Pública.
Patashnik (2000) p. 78.

69 Office of Management and Budget (2003) tabla 2.4, p. 30.
70 Office of Management and Budget (2004) tabla 11-4, p. 177.
43
Capítulo1.
Para ello se divide en tres apartados. En el primero se explica cómo la teoría de los
bienes públicos ha evolucionado hacia la teoría de la elección pública. El segundo apartado
justifica que una institución de naturaleza eminentemente política (el proceso presupuestario)
se ha convertido en el objeto de estudio dentro de esta teoría de la elección pública. Çoncluye
esta tercera sección del capítulo primero con un apartado dedicado a presentar las líneas
modernas de investigación económica del proceso presupuestario.
3.1 La teoría de los bienes públicos.
Musgrave7’ clasifica en cinco los grandes temas que pueden identificarse en la

doctrina fiscal: la teoría de los gastos públicos, la equidad tributaria, la eficiencia impositiva,
la traslación y incidencia y los aspectos macro de la política fiscal. Dentro de este esquema, el
estudio del presupuesto se incluye dentro de la teoría económica de los gastos públicos.
Ya desde los orígenes de la ciencia económica se planteó como uno de los temas
relevantes la existencia de determinados servicios que debían ser suministrados por el Sector
Público. Así, los autores clásicos ingleses identificaron determinados bienes y servicios cuya
producción era más eficiente si se realizaba por el Sector Público que por la iniciativa privada,
como consecuencia de una diversidad de circunstancias particulares como, por ejemplo, la
escasa provisión privada de estos bienes (en los casos de la educación elemental y de las obras
públicas analizados por Adam Smith).
Al lado de estos bienes y servicios cuya provisión es más eficiente si se realiza por el
Sector Público que por los agentes privados, existen determinados bienes cuyo consumo
puede ser realizado por una multiplicidad de personas, sin que por ello disminuya la utilidad
obtenida por cada una de ellas y otros en los cuales no es posible o es muy costoso cobrar un
precio a las personas que los disfrutan. En estos supuestos en que no puede o no es eficiente
aplicar el principio de exclusión, la provisión pública es más eficiente que la provisión
privada72.
De esta forma se reconoce la existencia de dos tipos distintos de bienes, los bienes
privados y los bienes públicos. Los bienes privados son suministrados por agentes privados
que cobran un precio de mercado a los consumidores, fijado en un nivel igual a la utilidad
marginal recibida por el consumidor. En el caso de estos bienes, solamente quien paga el
precio de mercado puede beneficiarse de ellos, por lo cual el precio de mercado cumple una
función de racionamiento.
Musgrave (1990) p. 299.

72 Musgrave (1990) pp. 300 y SS.
44
Capítulo 1.
Junto a estos bienes privados aparecen los bienes públicos que son aquellos
suministrados por el Sector Público y por cuyo consumo no se paga un precio de mercado.
Justificada la existencia de bienes públicos y definidas sus características, el origen

de la teoría moderna de los gastos públicos se encuentra en los años 80 del siglo XIX, y sus
bases en los trabajos dedicados a aplicar la teoría general del valor a las decisiones
económicas públicas, desarrollados por un conjunto de autores austríacos e italianos.
Estos trabajos se basan en la siguiente premisa: la regla económica que exige igualar
el precio a la utilidad marginal de los bienes para conseguir una situación de equilibrio
eficiente es aplicable tanto a los bienes privados como a los bienes públicos.
La posibilidad de aplicar la teoría general del valor a los bienes suministrados por el
Sector Público permitió que el estudio de la actividad financiera pública dejara de ser una
excepción a las leyes de la economía, ya que los mismos principios de uso eficiente de los
recursos se aplicaban ahora tanto a la esfera privada como a la pública.
Sin embargo, la aplicación a los bienes públicos de la teoria del valor desarrollada
para los bienes privados no puede ser mimética, tal y como la intentaron desarrollar los
autores antes referidos. En especial, no es posible defmir la eficiencia en la provisión de los
bienes públicos conforme al principio del mercado, ya que ello exige trasladar de forma
automática al campo de estos bienes públicos las reglas que rigen la fijación de los precios en
el mercado.
La aplicación al campo de los bienes públicos de las reglas del mercado hace
necesario sustituir la figura del precio de mercado, propia de los mercados privados, por la
figura del impuesto. Esta sustitución significa que el impuesto debe cumplir en el ámbito de la
actuación pública todas las funciones que el precio cumple en el ámbito de los mercados
privados.
Sin embargo, no se produce una identidad entre precio de mercado e impuesto, tal y
como puso de manifiesto Wicksell. Conforme a este autor no es posible desarrollar una
analogía entre la provisión de bienes públicos financiados con impuestos y el mercado de
bienes privados. En un mercado privado el mecanismo del precio exige que los individuos que
deseen consumir los bienes deben mostrar sus preferencias por ellos, ya que de no hacerlo (de
no manifestar su deseo de pagar el precio de mercado a los oferentes de los bienes) no pueden
consumirlos. En el caso de los bienes públicos, los individuos no tienen incentivos para
mostrar sus preferencias por estos bienes.
Esta circunstancia se produce porque, a diferencia del funcionamiento de los

mercados de bienes privados, los bienes públicos se caracterizan porque su racionamiento no
45
Capítulo1.
es posible o no es deseable73.Ante esta circunstancia, los consumidoresindividualespronto se

dan cuenta de que el Sector Público no va a dejar de producirlos aunque ellos no muestren
interés por esta provisión y, por lo tanto, no paguen por ella. Es necesario que el Sector
Público establezca un mecanismo de decisión sobre qué bienes públicos producir y en qué
cuantía, así como sobre cómo repartir el coste de producción mediante impuestos entre los
diferentes ciudadanos, que sea independiente de las preferencias mostradas por los
consumidores particulares. Este mecanismodebe ser un mecanismopolítico.
Hasta Wicksell, el análisis de la eficiencia pública se onentó hacia los criterios de

mercado, lo que provocó como consecuencia que la atención académica en el análisis de los
procesos de adopción de decisiones públicas se alejara del análisis de los procesos políticos.
Sin embargo, estos procesos políticos, aunque completamente ajenos al mercado, son
necesarios para lograr solucioneseficientes en la provisión de los bienes públicos74.
Una vez afirmada la necesidad de un proceso político que cumpla la tarea de

determinar tanto qué bienes públicos deben proveerse como en qué cuantía y quién debe
financiar esta provisión, Wicksell ofrece unas orientaciones sobre lo que considera el proceso
político ideal. Este proceso debe de cumplir con dos requisitos: contemplar como posibles
opciones todas las posibles combmaciones de bienes públicos e impuestos necesarios para
financiarlos y que la combinación elegida lo sea con el apoyo unánime de los ciudadanos.
Sin embargo, la realidad muestra que es imposible formular, y ain menos poner en
práctica, un proceso que cumpla estos requisitos. Como consecuencia, siempre habrá que
elegir entre procesos imperfectos de adopción de decisiones sobre la provisión de bienes
públicos y su financiación.
El siguiente hito en el avance de la teoría de los bienes públicos lo constituyen los

trabajos de Samuelsonde 19545575 que supusieron un avance de gigante en el desarrollo de
la teoría de los bienes públicos.
Partiendo de las características propias de los bienes públicos de indivisibilidad y

consumo conjunto, Samuelson supuso que existe un árbitro onmisciente o planificador social
que conoce las preferencias de todos los individuos de la sociedad. Este planificador social
determina un conjunto de combinaciones de bienes privados y sociales, así como un reparto
Stiglitz (1992) pp. 124-127.

Musgrave (1990) p. 304.
75”The Pure Theory of Public Expenditures”,en Review of Economics and Statistics, 36, 1954/ “Principies and
Rules in Modem Fiscal Poiicy, a Neoclassical Reformulation”, en Money, Trade and Economic Growth:
Essays in Honour of J. H. Willians, MacMillan, New York, 1955/ “Diagramatic Exposition of a Theory of
Public Expenditures”,en Review ofEconomics and Statistics, 32, 1955.
46
Capítulo 1.
de los bienes sociales entre los ciudadanos, de forma que todas las combinaciones cumplen
con las condiciones de optimalidad en el sentido de Pareto. De entre todas las posibles
combinaciones que cumplen las condiciones de Pareto, la solución óptima elegida es la que
resulta de aplicar la función de bienestar social.
El modelo del planificador social fue criticado por Buchanan76, quien puso de
manifiesto la contradicción que se produce al tratar de explicar el comportamiento político de
las sociedades modernas a través de una única unidad de decisión que actúa en nombre de
toda la sociedad. Para este autor es completamente inadecuado pretender extrapolar a las
sociedades reales los resultados de las decisiones de un planificador social no sujeto a
elecciones democráticas periódicas y caracterizado por su altruismo, poder absoluto y total
capacidad tanto de conocimiento de la función de bienestar social como de analizar todas y
cada una de las variables que determinan este bienestar.
Para evitar los inconvenientes anteriores se proponen procesos de elección

democrática que pueden ser clasificados en dos grupos77:
- Procesos de votación mayoritaria.
- Procesos basados en la intensidad de las preferencias.
Los modelos basados en los procesos de decisión democrática sustituyen la figura

ideal del árbitro ominiscente por diferentes procesos de votación entre los ciudadanos, que
son los mecanismos que permiten externalizar las preferencias de los individuos sobre los
bienes sociales.
Los procesos de votación mayoritaria se basan en que las distintas opciones son
sometidas a votación directa de los individuos y es elegida aquella opción que consiga mayor
número de votos. Estos procesos de votación mayoritaria sufren de inconsistencia cuando
existen más de dos opciones posibles y éstas son sometidas a votación en parejas. En estos
casos, se producen ciclos de votación que provocan ordenaciones sociales de preferencias
intransitivas y, por lo tanto, irracionales.
Los procesos de elección basados en la intensidad de las preferencias permiten que

los votos sean intercambiados y negociados. Estos procesos sirven para que los votantes
expresen la intensidad de sus preferencias respecto de asuntos concretos, requieren que los
votantes tengan en cuenta todas las opciones posibles y son susceptibles de manipulaciones
76 Esta crítica se desarrolla en Buchanan (1949) pp. 496-505.
Inman (1987) pp. 103 y ss.
47
Capítulo 1.
estratégicas. Los procesos basados en la intensidad de las preferencias generan acciones de

negociación de los votos (logrolling) y permiten la actuación de los grupos de interés.
Las deficiencias de los modelos de elección democrática basados en las funciones de

elección social fueron sistematizadas por Arrow78. Este autor demostró que cualquier función
de bienestar social que cumpliera con las condiciones de aplicación universal, independencia
de decisiones irrelevantes y optimalidad de Pareto era inconsistente con los procesos de
votación democrática.
La solución al comúnmente denominado teorema de la imposibilidad de Arrow se

encuentra en los modelos de democracia representativa. En la mayor parte de los casos, en las
sociedades democráticas modernas los ciudadanos no deciden directamente sobre los asuntos
públicos, sino a través de delegados. Estos delegados, o representantes políticos, son elegidos
en elecciones democráticas periódicas y tienen la función de adoptar las decisiones sobre los
asuntos públicos.
3.2 El papel del presupuesto en la moderna ciencia económica.
Los elementos esenciales en los procesos de democracia representativa son las reglas
que rigen el funcionamiento de las instituciones políticas y los incentivos que mueven la
actuación de los representantes políticos de la sociedad.
El nexo de unión entre el análisis económico de las elecciones sociales y las

instituciones políticas se encuentra en el teorema del votante mediano de Downs y en sus
desarrollos posteriores79. Este teorema es la piedra angular de la nueva economía política ya
que permite superar el concepto del político como agente maximizador benevolente de la
función de bienestar social. En su lugar, representa las acciones de los políticos en línea con la
hipótesis estándar del comportamiento de los agentes económicos, esto es, que, como el resto
de agentes económicos, los representantes políticos actúan persiguiendo su propio interés. Tal
y como se modeliza el comportamiento de las empresas en teoría microeconómica, a partir de
Downs se supone que las acciones de los políticos están guiadas por el objetivo de
maximización de los votos conseguidos en las elecciones generales.
Los ciudadanos y los representantes políticos de éstos no son los únicos agentes que
participan en el proceso de adopción de las decisiones sociales en los procesos de democracia
representativa. Niskanen8° introdujo la figura de los funcionarios-burócratas encargados de
78 En Arrow (1950) pp. 328-346 y (1951).
Olters (2001), pp. 3 y SS.

80 El concepto de burócrata aparece en Niskanen (1971).
48
Capítulo 1.
desarrollar las labores técnicas necesarias para que los políticos puedan adoptar las decisiones
que les corresponden.Estos burócratas no actúan de forma independiente, sino que se rigen
por el objetivo de maximizar el volumen de recursos públicos que gestionan.
Por lo tanto, la nueva economía política se basa en que existen tres agentes
principales que participan en el proceso de elección social: los ciudadanos-electores, los
políticos y los funcionarios-burócratas.Estos tres grupos actúan atendiendo a la consecución
de sus intereses particulares, que son intereses distintos e, incluso, contrapuestos entre sí. Las
instituciones políticas, entre las que se encuentrael proceso presupuestario,son el instrumento
de interrelaciónde estos tres agentes.
En este punto se plantea cómo la ciencia económica, y la Hacienda Pública en

particular, incorporanel estudiodel proceso presupuestario.
En un papel de trabajo fechado en 1997, Rosen8’ofrece una perspectiva de lo que se

considera actualmente que son los temas más relevantes en Hacienda Pública, mediante la
comparación de la última versión de su manual de Economía del Sector Público con un
manual publicado en 1947. De su análisis se deduce claramentela idea de que la teoría de la
Hacienda Pública se inclina en la actualidad hacia los planteamientosteóricos y el uso de los
modelos econométricos en detrimento del tratamiento histórico y de los aspectos
institucionales. Comenta, por ejemplo, que la última edición de su manual trata la historia de
los impuestos y de los gastos públicos de forma superficial y que aspectos claramente
institucionales, como pueden ser las leyes fiscales y el fundamento constitucional de los
impuestos, no merecen casi su atención.
A primera vista, atendiendo a estas conclusiones, el estudio del presupuesto y del

proceso presupuestarioparece abocado a ser una de las materias que tienen un menor interés
para la Hacienda Pública actual. Sin embargo, el hecho de que el proceso presupuestario sea
un proceso político no excluye su estudio del ámbito de la ciencia económica,ya que “aunque
tradicionalmente estas materias (las materias presupuestarias) han sido consideradas bajo el
dominio de la ciencia política y no de la económica, ambas disciplinas juegan un papel
importante en la determinacióndel presupuesto”82.
Para comprender cómo se desarrolla el análisis económico de las instituciones

políticas cabe distinguir entre la teoría económica y la economía política83.Durante mucho
tiempo el término economics (teoría económica) se ha interpretado como el estudio de los
81 Rosen (1997).
82 Musgrave y Musgrave (1992) p. 105.
83 Boidrin (1996) pp. 3-6.
49
Capítulo 1.
fenómenos abstractos e independientes de sus condiciones históricas y políticas, así como de

los marcos institucionales en los cuales éstos se desarrollan, en contraposición a la political
economy (economía política) como estudio histórico y analítico de las instituciones políticas y
sociales para la comprensión de los fenómenos económicos.
La teoría económica ha avanzado más en su desarrollo analítico que la economía

política. Este hecho tiene su justificación, atendiendo a Myerson84, no en el hecho de que su
objeto tenga un mayor interés o relevancia que el de la economía política, sino
exclusivamente por razones metodológicas.
En la filosofia social clásica, el estudio de los mercados no era diferente del estudio
del gobierno: de hecho, el objeto de estudio de la economía política clásica eran todas las
instituciones sociales. Cuando la teoría de precios se convirtió en la única metodología
analítica general en economía hubo de separarse el estudio del gobierno del estudio de los
mercados, ya que la teoría de precios no puede utilizarse para describir las instituciones
políticas.
Esta limitación al avance de la investigación en économía política se encuentra

superada en la actualidad. En este sentido, “lo que caracteriza a los últimos quince o veinte
años no es tanto un redescubrimiento de los temas clásicos de la economía política, sino el
hecho de que el desarrollo del aparato analítico de la teoría del equilibrio económico general y
de la teoría de juegos nos ha hecho capaces de aplicar estos mismos instrumentos a problemas
que antes no parecían tratables de manera rigurosa”85
En este sentido, el reto al que se enfrenta la moderna teoría económica es la

ampliación de su objeto de estudio más allá de los mercados, esto es, de las instituciones en
las cuales los sujetos interaccionan a través de mecanismos anónimos de formación de
precios, a la vez que se mantiene el rigor alcanzado en el análisis económico moderno86.
Dentro de este marco, el estudio del presupuesto público y del proceso a través del
cual éste se elabora y aprueba encuentra su acomodo en la moderna teoría de la elección
pública87. Esta teoría enfatiza el tema de cómo se relacionan los deseos de los ciudadanos
contribuyentes sobre cuáles deben ser los bienes públicos provistos por el Sector Público y los
gastos públicos que realmente se producen, y esta relación se produce a través del proceso
84 Myerson (1996) pp. 7-28.

85 Boldnn (1996) p. 3.
86 Maski (2000) p. 1.
87 Rubin (1992) Pp. 5-6.
50
Capítulo 1.
presupuestario. De esta forma, puede decirse que el presupuesto es la expresión práctica de la

teoría de la elección pública88.
El análisis del proceso presupuestario y, en general de las instituciones políticas de la

sociedad, es esencial tanto desde una perspectiva positiva como normativa. Musgrave89 pone
de manifiesto la relevancia del análisis de los aspectos institucionales dentro de la teoría de la
elección pública, cuando argumenta que la teoría de la democracia representativa ha estado
sujeta a duras críticas. La principal de estas críticas es que el funcionamiento de la democracia
fiscal es ineficiente y está sesgado hacia una sobre-expansión del Sector Público.
En los últimos años, se considera que, como consecuencia del funcionamiento

ineficiente del modelo de democracia representativa ha surgido un moderno Leviatán que
amenaza a las instituciones libres. Las razones de este sesgo aparecen tanto en el proceso de
votación como en la manera en que los agentes del gobierno (burócratas y políticos) imponen
sus propias preferencias a los ciudadanos.
Sin embargo, hay autores que entienden que no solamente la puesta en práctica de los
modelos de democracia representativa es ineficiente, sino que también los propios modelos no
son apropiados. En este sentido, aunque de la teoría no se desprende que “el crecimiento
sustancial en el Sector Público necesariamente indica que existe algo erróneo en el proceso
político de determinación de los presupuestos”90, son muchos quienes perciben que el
crecimiento del gobierno es un síntoma de la existencia de defectos en el proceso político.
Existen dos posturas respecto a estos defectos en los procesos de elección colectiva:
- La primera considera que el crecimiento del gasto público es debido a los

compromisos adquiridos en el pasado, esto es, en el momento en que se establecieron
determinados programas de gasto obligatorio, por lo que poco se puede hacer en el
presente.
- Una segunda considera que las instituciones políticas son defectuosas en sus
elementos fundamentales y las soluciones deben ir más allá de la simple tarea de
modificar programas de gasto obligatorio. Se han propuesto un conjunto de medidas:
promover cambios en los incentivos de los burócratas, promover cambios en el
procedimiento presupuestario o la introducción de limitaciones constitucionales en la
regulación del gasto público.
Brown y Jackson (1986) p. 169.
Musgrave y Musgrave (1992) p. 119 y ss..

(1992)p. 150.
51
Capítulo 1.
El comportamiento económico de los burócratas, el proceso presupuestario y la

planificación y el control del presupuesto son distintas facetas del mismo tema: la asignación
eficiente de los bienes y servicios públicos. Contemplados de forma conjunta pueden
considerarse un tema específico en economía, que puede ser denominado el diseño del
gobierno91, cuyo objeto es crear un conjunto de instituciones que aseguren que los recursos
son asignados y distribuidos de acuerdo con las preferencias del electorado. Como la teoría
nos indica las dificultades que existen para especificar de forma correcta las preferencias
sociales, constituye un elemento esencial en el diseño del gobierno el seguimiento del
comportamiento de los burócratas y la naturaleza del marco organizativo/institucional en el
cual éstos trabajan.
3.3 El análisis económico de los mecanismosinstitucionalesdel presupuestopúblico.
Las secciones anteriores han servido para presentar la evolución de la teoría de la

elección social, evolución que la ha conducido a la integración de los procesos políticos
dentro de su objeto de estudio. Esta sección está dedicada a presentar las líneas generales de
los modelos económicos que incorporan las instituciones vinculadas a la política fiscal.
Como se ha comentado anteriormente, hoy en día la teoría económica dispone de un

marco teórico general para analizar los incentivos y la adopción de decisiones racionales en
cualquier tipo de institución social, lo que permite el desarrollo de modelos rigurosos para
tratar de explicar las instituciones sociales.
Myerson92 ofrece tres razones para que el análisis de las instituciones políticas y de
los incentivos que mueven a los agentes que participan en ellas se incluya en el dominio de la
teoría económica moderna:
- Los mercados y la política son sistemas fuertemente interconectados en el mundo

real y el análisis económico de los mercados sufre de un déficit en la explicación de
los factores políticos que son relevantes en su funcionamiento.
- Existen similitudes entre la competencia en los mercados y la competencia en la vida

política, por lo que las técnicas de análisis que se desarrollen en uno de los ámbitos
pueden ser aplicadas en el otro ámbito.
- Los fallos en el sistema político pueden afectar a los individuos tanto como los fallos
en el mercado tradicionalmente analizados por los economistas. Existe una necesidad
91 Brown yJackson (1986) pp. 169-170.

92 Myerson (1999) p. 672.
52
Capítulo 1.
de estudiar los elementos del diseño constitucional para completar los análisis
económicos.
El análisis económico de las instituciones políticas requiere entender cómo las

estructuras políticas perfilan la política económica.El papel de los economistas dedicados a la
Hacienda Pública es entender y aconsejar a los gobiernos sobre la mejor forma de desarrollar
sus tareas de naturaleza económica93.En la práctica, es corriente que estos consejos no sean
oídos, debido al componente político de estas decisiones económicas. Los responsables
públicos (tanto los funcionarioscomo los políticos electos) son ellos mismos actores deljuego
político en que consiste la asignación de los recursos sociales. Lo que para los economistases
una decisión económica, como los cambios en la política fiscal desde la perspectiva de la
mejora del bienestar social, para los políticos constituyen acciones políticas, esto es, se
convierten en decisiones del tipo de las que pueden acarrear la derrota política de un
presidente o de un primer ministro.
La nueva economía política es la rama de la Hacienda Pública que integra los

incentivos políticos en el análisis económico del Sector Público y su teoría central está
formada, de una parte, por el análisis microeconómico de los agentes que participan en la
formulación de la política fiscal y, de otra, por la ciencia política.
De la microeconomía toma el concepto de agentes que maximizan su función de

utilidad y el análisis de la negociación y el acuerdo. Asimismo, la teoría económica
proporciona las razones de la existencia del gobierno: el fallo del mercado consistente en su
incapacidad de servir como medio para todo tipo de intercambio productivos, esto es, la
incapacidad de ofrecer un marco que permita a los individuos actuar de forma cooperativa
cuando la cooperación ofrece una asignación óptima, en términos paretianos. La ventaja del
gobierno sobre el mercado es que actúan como una institución coercitiva que permite
conseguir una asignación colectiva deseable.
De la teoría política se toma el conocimiento de cómo y cuándo las acciones

colectivas permiten satisfacer la demanda de las asignaciones cooperativas.
Inman94 denomina a los modelos que integran las estructuras institucionales en el

análisis de los procesos de votación mayoritaria procesos de votación mayoritaria con un
equilibrio inducido por el procedimiento. Estos modelos definen tres dimensiones dentro de
las estructuras institucionales: quién puede votar, qué propuestas se van a comparar y cómo se
pueden modificar las propuestas una vez que se han sometido a votación
Ingbermane Inman (1988) p. 105 y ss.

Inman (1987) pp. 712-719.
53
Capítulo 1.
Alesma y Perotti95ofrecen una clasificación de estos modelos de economía política

que agrupan en seis clases:
1. Modelosbasados en políticos oportunistas y votantes ingenuos con “ilusión fiscal”.

La escuela de la elección pública tiene como uno de sus temas principales la
discusión sobre los excesivos déficits en las modernas democracias. Existen dos
ideas que subyacenen el trabajo de esta escuela:
• La ilusión fiscal, que consiste en que los votantes no entienden la limitación

presupuestaria intertemporal del gobierno, ya que sobrestiman los beneficios
de los gastos actuales y subestiman la futura carga fiscal.
• Las políticas de estabilización asimétricas. Las políticas keynesianas de

estabilización terminan siendo asimétricas, ya que los políticos siempre están
dispuestos a controlar el déficit en los momentos de recesión pero no están
dispuestos a controlar los superávit.
2. Modelosde redistribuciones mtergeneracionales.En estos modelos se considera el

papel de la deuda pública como instrumento que permite trasladar hacia el futuro el
coste de los gastos públicos actuales.
3. Modelos de deuda considerada como variable estratégica que vincula al gobierno

actual con su sucesor. Se trata de modelos en los que el gobierno actual decide elevar
el nivel de deuda pública por encima del nivel óptimo con el fin de limitar la
autonomía de los gobiernos posteriores en la adopción de decisiones sobre el gasto
público.
4. Modelos de conflictos distributivos entre grupos sociales y/o partidos políticos. Se

trata de modelos en los que los déficits son el resultado de conflictos estratégicos
entre partidos políticos o grupos sociales que ejercen influencia sobre las decisiones
políticas al mismo tiempo.
5. Modelosde intereses geográficamentedispersos. Se trata de modelos que atienden a

la base geográfica de los miembros de las comisiones presupuestarias de los órganos
legislativos, de forma que la adscripción de estos miembros a una determinada base
geográfica provoca la adopción de decisiones fiscales ineficaces.
Alesina y Perotti (1996b).
54
Capítulo1.
6. Modelos que subrayan los efectos de las instituciones presupuestarias. Son los
modelos que se fundamentan en la idea de que las instituciones presupuestarias
influyen en los resultados de la política fiscal.
El sexto grupo de modelos en esta clasificación correspondea aquellos centrados en

las institucionespresupuestarias. A su vez, estos modelos se dividen entre los que modelizan
las reglas numéricas y los que examinan el proceso presupuestario96.Estos últimos se
encuentran vinculados con una literatura de ciencia política que trata sobre la teoría del
proceso presupuestario y los efectos de los procedimientos presupuestarios sobre las
decisiones de política económica. Aunque esta literatura se inspira básicamente en el marco
institucional y en la experiencia política de los Estados Unidos, contiene ideas teóricas
relevantes para el análisis entre países de las institucionesfiscales.
En la tercera sección del capítulo siguiente se ofrece una panorámica de las líneas de
desarrollo de los modelos antes descritos.
4. LAS FUNCIONES DEL PRESUPUESTO. UNA PROPUESTA DE ESTUDIO

SISTEMÁTICO.
El presupuesto público y el procedimiento presupuestario polarizan la atención de

una multiplicidad de agentes tanto públicos y privados. Todos estos agentes buscan que el
presupuesto se formule y ejecute de acuerdo con sus intereses propios, lo cual da lugar a que
sobre el presupuesto converjan multiplicidad de intereses distintos y, en muchas ocasiones,
contrapuestos.
Por otro lado, los agentes económicos exigen al presupuesto público que sirva de
instrumento para la consecución de una multiplicidad de objetivos, que se encuentran
frecuentemente en conflicto entre sí. Además, en muchas ocasionesel presupuesto es el único
medio con que cuentan las autoridades públicas para conseguir alcanzar determinados fines
económicos y sociales.
Esta multiplicidad de funciones y objetivos del presupuesto es puesta de manifiesto

por Caiden97, para quien la presupuestación pública sirve, entre otros, a los siguientes
objetivos:
- El reforzamiento de la honestidad en las relaciones financieras.
96 Milesi (1997) p. 9.
Caiden (1989) p. 58.
55
Capítulo1.
- El mantenimiento del control y de la fiscabilidad.
- La planificación y gestión de los recursos.
- El equilibrio entre los ingresos y los gastos.
- Lograr la eficiencia en la asignación de recursos.
- Conseguir una distribución equitativa en el proceso de adopción de decisiones.
- Servir de guía económica de acuerdo con principios macroeconómicos.
- Permitir la gestión de las empresas gubernamentales y cuasigubernamentales.
Para Axelrod98 el proceso presupuestario abarca ocho funciones interrelacionadas:
- Asignar los recursos disponibles con el fin de alcanzar los objetivos económicos y
políticos del Gobierno. Se trata de una función enimentemente política y que genera
conflictos entre los grupos sociales.
- Conseguir los recursos financieros necesarios para financiar el presupuesto mediante

impuesto y préstamos.
- Estabilizar la economía a través de la política fiscal (la combinación de gastos,

ingresos y financiación a través de deuda) en conjunción con la política monetaria.
- Conseguir que los agentes gestores de gasto se hagan responsables de la eficacia y

eficiencia en el uso de los recursos que les proporciona el presupuesto.
- Controlar los gastos para asegurar que sean conformes a las leyes, precisos en su
contabilización y compatibles con las orientaciones políticas de los responsables de
la política económica.
- Proporcionar un mecanismo para transferir recursos desde un nivel de gobierno a

otro.
- Servir como mecanismo para alcanzar el desarrollo social y económico planificado

por el Gobierno.
98 Axeirod (1989) Pp. 7-16
56
Capítulo 1.
- Proporcionar mecanismos para influir en el comportamiento de los agentes gestores

de gasto para que éstos ejecuten los programas de forma más eficaz, económica y
eficiente.
Para terminar con los autores que ofrecen listas amplias de los objetivos del
presupuesto, debe destacarse la relación de funciones del presupuesto que ofrece Wildavski99:
- Los presupuestos hacen que los recursos fmancieros sean instrumentos que sirvan
para alcanzar los objetivos de la sociedad.
- Los presupuestos son declaraciones sobre el futuro, ya que vinculan los gastos
previstos con acontecimientos futuros deseables. Por ello, los presupuestos son
planes y predicciones sobre estados y acciones futuras.
- Los presupuestos son mecanismos para asignar recursos. En este sentido, sirven
como instrumentos para lograr la eficiencia en el uso de estos recursos.
- Los presupuestos sirven para alcanzar objetivos de carácter económico: el

aseguramiento de un nivel de crecimiento económico y el logro de la distribución de
la renta.
- Los presupuestos son mecanismos a través de los cuales las unidades administrativas
negocian sobre fines en conflicto. En este sentido, muestran las expectativas de las
organizaciones y sus aspiraciones. Así, durante el proceso de elaboración de los
presupuestos se desarrollan por las distintas organizaciones mecanismos estratégicos
dirigidos a alcanzar los fines de la organización y las propuestas de presupuestos
sirven como señales de las preferencias de los distintos agentes públicos que
intervienen en el proceso presupuestario.
Varios autores han agrupado la heterogeneidad de funciones que desarrolla el

presupuesto y el proceso presupuestario mediante la elaboración de un esquema de funciones
básicas.
En primer término, debe destacarse a Neumark’°°, para quien las funciones que
realiza el presupuesto son las siguientes:
1. Una función financiera, consistente en hacer posible al Estado la realización de sus

verdaderos fines, mediante el establecimiento por anticipado, de acuerdo con los
Wildavsky (1986) pp. 7-9.

‘°°Neumark (1961) pp. 277-279.
57
Capítulo 1.
recursos que se esperan obtener, del importe máximo de los gastos a efectuar en un
determinado periodo.
2. Unafunción política, ya que el presupuesto es la expresión en cifras del programa de

acción política del poder ejecutivo. Mediante el presupuesto se asegura que el poder
legislativo puede ejercer de formaperiódica una labor de dirección y de control sobre
las actividades administrativas realizadaspor el poder ejecutivo.
3. Unafunciónjurídica, ya que el presupuesto vincula jurídicamente al poder ejecutivo,

de forma que las actuaciones contrarias a lo establecido en el presupuesto son
contrarias a la legalidad y acarrean las consecuencias penales establecidas en las
Leyes.
4. Unafunción económica,ya que sirve como medio al poder ejecutivo para ordenar la
actividad económica general mediante el desarrollo de la política económica.
Musgrave101identifica tres funcionespropias de la política presupuestaria:
1. Lafunción de asignación, que consiste en la provisión de bienes sociales o el proceso

por el que el uso total de los recursos se divide entre bienes privados y sociales y por
el que se elige la combinaciónde bienes sociales.
2. Lafunción de distribución, que es el ajuste de la distribución de la renta y la riqueza

para asegurar la conformidad con lo que la sociedad considera un estado justo de
distribución.
3. La función de estabilización, que es el empleo de la política presupuestaria como

medio para mantener el alto empleo, un grado razonable de estabilidad del nivel de
precios y una tasa adecuada de crecimiento económico, teniendo en cuenta los
efectos sobre el comercioy la balanza de pagos.
Premchard102 revisa el contenido de las funciones inicialmente definidas por

Musgrave para adecuarlas a las necesidades de los modernos presupuestos públicos. De esta
forma, las funciones musgravianasquedan definidas de la siguiente forma:
1. La función de asignación, consiste en la distribución de los recursos entre los

sectores público y privado, la distribución de los recursos públicos entre demandas
‘°‘ Musgrave y Musgrave (1992) pp. 7 y SS.

102 Premchard (1983) pp. 67-68.
58
Capítulo 1.
competitivas dentro de la Administración y la valoración de los conflictos entre el

objetivo de asignación y otros objetivos.
2. La función de distribución requiere prestar atención a la incidencia de los gastos

públicos sobre los diferentes grupos de individuos, caracterizados en función de su
renta, que son objetivo de estos gastos.
3. La función de estabilización requiere una valoración precisa del impacto económico

de las operaciones del Gobierno sobre la economía y el ajuste consecuente del
presupuesto.
Fuentes Quintana103 sistematiza la complejidad del presupuesto público también en

tres funciones básicas. Para este autor, una vez que ya se ha superado el origen básicamente
político del presupuesto público (el presupuesto como medio de control estricto del poder
legislativo sobre el poder ejecútivo), pueden definirse tres funciones o justificaciones
características del presupuesto:
1. Realizar una programación ordenada de la actividad administrativa para introducir

racionalidad en la ordenación del conjunto de gastos e ingresos de la Administración
Pública.
2. Una función político-jurídica. Concretar en un documento el mandato que recibe el

poder ejecutivo del poder legislativo y que consiste en el ejercicio limitado de una
serie de funciones delegadas.
3. Una función político-económica. El presupuesto es un instrumento para alcanzar los

objetivos de la política económica: la asignación de los recursos, la distribución
equitativa de la renta nacional y la estabilización y el desarrollo económicos.
Para terminar con los autores que ofrecen una sistematización de las funciones del
presupuesto, debe citarse a González-Páramo104 para quien todo presupuesto público
desempeña tres tipos de funciones:
1. Función estabilizadora. El presupuesto es un instrumento fundamental para

contrarrestar las oscilaciones cíclicas de la economía.
2. Las funciones administrativas del presupuesto, que se concretan en tres propósitos

diferentes: previsión, planificación y control. El presupuesto debe ofrecer a los
103 Fuentes Quintana (1987) p. 252.
‘° González-Páramo (1995) p. 92
59
Capítulo 1.
agentes económicos, privados y públicos, previsiones de calidad para la adopción de

decisiones. Como instrumento de planificación debe asegurar la consistencia de los
gastos y el déficit con las variables macroeconómicas básicas a medio y largo plazo.
El presupuesto debe ser, asimismo, un medio transparente de rendición de cuentas y
de exigencia de responsabilidad sobre el grado de cumplimiento del mandato
recibido del legislativo.
3. Las funciones político-económicas del presupuesto, que son aquéllas que hacen del
proceso presupuestario un punto focal en la resolución de conflictos entre los agentes
participantes: ministros del Gobierno, legisladores y ciudadanos.
Las cuatro clasificaciones anteriores de las funciones del presupuesto (considerando

una sola la clasificación de Musgrave actualizada por Premchard) sirven de base para elaborar
una nueva clasificación, en la cual se recogen todas las actividades y elementos relacionados
con el presupuesto y que permite un análisis independiente de aquellos elementos
presupuestarios que son homogéneos en su naturaleza.
La clasificación de Neumark no incluye la referencia al presupuesto como medio

para mejorar la gestión pública. Además, las funciones financiera y económica pueden
integrarse en una única función, como sucede con las funciones política y jurídica. La
clasificación de Musgrave solamente incorpora los elementos relacionados con el presupuesto
que tienen una vinculación directa con la actividad económica, excluyendo los aspectos
políticos y de gestión pública.
Se considera que la clasificación de las funciones presupuestarias ofrecida por

Fuentes Quintana delimitada de forma precisa estas funciones. Sin embargo, la función
político-jurídica no abarca todos los aspectos de naturaleza política que plantea el
presupuesto, ya que solamente incluye el aspecto de la aprobación por el Poder legislativo del
presupuesto. En cuanto a la clasificación de González-Páramo no incorpora los elementos de
gestión pública y dentro de las funciones administrativas del presupuesto se encuentran tanto
elementos propios de la política económica como elementos de naturaleza jurídica.
Atendiendo a las observaciones anteriores, puede afirmarse que el presupuesto no

solamente debe servir para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos (aspecto de
gestión pública), sino que también debe de conseguir plasmar en un esquema de ingresos y
gastos válido para un periodo temporalmente limitado las elecciones socialmente imperantes
relativas a las actividades que debe desarrollar el Sector Público y cómo deben financiarse
(aspecto político) y, en tercer lugar, debe ser un instrumento al servicio de la política
económica del Gobierno (aspecto económico).
60
Capítulo1.
Pueden, de esta forma, definirse tres vertientes o aspectos del presupuesto público:
- Una vertiente macroeconómica. Bajo esta perspectiva, el presupuesto es un

instrumento del Sector Público para intervenir en la actividad económica general.
Por ello, dentro de la vertiente macroeconómica se pueden englobar todos los
elementos relacionados con la función del presupuesto como instrumento del
Gobierno para desarrollar sus actuaciones de política económica.
- Una vertiente microeconómica. Bajo esta perspectiva el presupuesto es un

instrumento para ordenar la actividad financiera de los agentes públicos.
- Una vertiente política. Bajo esta perspectiva el presupuesto es el medio para

plasmar las elecciones sociales en el programa financiero anual de ingresos y
gastos públicos.
Mediante la defmición de estas tres vertientes presupuestarias se pretende disponer

de un marco que permita que el análisis del presupuesto público sea factible y, a la vez, no
renuncie a tratar todos los aspectos relevantes de la presupuestación pública.
El análisis es factible por cuanto permite ordenar la multiplicidad de aspectos o

temas del presupuesto, mediante la integración en una sola de las tres vertientes de cualquiera
de estos aspectos o temas relacionados con el presupuesto, lo cual delimita el análisis de cada
uno de estos aspectos o temas.
Cada una de las vertientes del presupuesto está definida de forma lo suficientemente
clara para diferenciarla de las otras dos. A su vez, cada vertiente presenta la suficiente
homogeneidad interna como para que pueda desarrollarse un estudio exhaustivo de los temas
que le son relevantes mediante el método adecuado a esta vertiente.
En este sentido, dentro de cada vertiente presupuestaria pueden identificarse:
- Un objetivo o conjunto de objetivos específicos asignados al presupuesto.
- Un grupo de modelos presupuestarios cuyo desarrollo permite alcanzar estos

objetivos, en los que están integrados los principios orientadores de cómo debe
formularse y ejecutarse idealmente el presupuesto.
- Un conjunto de teorías positivas que explican cómo se desarrollan los procesos

presupuestarios realmente aplicados en los diferentes países.
Debe destacarse que la intención de delimitar claramente el ámbito de cada una de

las perspectivas o vertientes no debe suponer que el análisis renuncie a una consideración
61
Capítulo 1.
global del presupuesto, ya que ninguna de las perspectivas pretende ofrecer una visión total
del presupuesto público por sí sola.
De esta forma, si se pretende realizar un estudio del proceso presupuestario de un

país en un periodo determinado, este estudio solamente puede ser global cuando desarrolle el
análisis separado de cada una de las vertientes y, además, de las interrelaciones y conflictos
que se generan entre estas vertientes y su solución.
4.1 La vertiente macroeconÓmicadel presupuesto.
La vertiente macroeconómica del presupuesto se caracteriza por incluir el análisis de

los elementos vinculados al desarrollo de la política económica. En este sentido, integra los
aspectos relacionados con la función económica definida por Neumark, con la función
político-económica definida por Fuentes Quintana y con la función estabilizadora de
González-Páramo.
Desde esta perspectiva macroeconómica, el presupuesto es uno de los dos

instrumentos con que cuentan las autoridades para influir en la actividad económica. El otro
instrumento es la política monetaria. Como se pone de manifiesto en el apartado dedicado a la
evolución del sistema presupuestario norteamericano, a lo largo de los últimos 50 años ha
cambiado el peso rélativo de estos dos instrumentos dentro de la política económica.
Asimismo, durante este periodo de tiempo también han variado las prioridades en la
ejecución de la política económica. Hasta mediados de los años 70 deI siglo XX la política
económica, a través del presupuesto, tenía asignado el desarrollo de las funciones definidas
por Musgrave mencionadas anteriormente.
Sin embargo, como consecuencia de la evolución de la situación económica, se

produjo a partir del periodo citado un cambio en el paradigma económico imperante. Este
cambio ha supuesto que en la actualidad se considere, desde una perspectiva de política
económica, que la prioridad en la formulación y ejecución del presupuesto es la consecución
del equilibrio presupuestario. Mantener el equilibrio de las cuentas públicas es la mejor
contribución del presupuesto a la política económica y debe ser la política monetaria la
responsable de ajustar el comportamiento de las variables macroeconómicas a los objetivos
marcados por las autoridades.
Los elementos del presupuesto público sobre los cuales se centra el análisis desde la
perspectiva macroeconómica son las macromagnitudes presupuestarias (el volumen total de
gastos y su distribución por grandes funciones, los ingresos, el déficit presupuestario, el
volumen de deuda...).
62
Capítulo1.
Respecto a las técnicas presupuestarias vinculadas a la vertiente macroeconómica del

presupuesto, el proceso presupuestario debe integrar el análisis económico105. Este análisis
económico incluye la formulación de planes a largo plazo, el establecimiento de las
necesidades de recursos, la formulación de estrategias fiscales alternativas, la evaluación del
impacto del presupuesto y la planificación de los ajustes entre ingresos y gastos.
4.2 La vertiente microeconómicadel presupuesto.
La vertiente microeconómica abarca el análisis del presupuesto como medio a través

del cual se ordenan las actividades económico-financieras de la multiplicidad de agentes
gestores de gasto encuadrados en el ámbito del Sector Público. El presupuesto es un vehículo
no solamente para presentar y desarrollar aspectos amplios de política macroeconómica y de
distribución, sino también para considerar los objetivos, las metas y la eficacia de los
programas de gastos individuales’06.
La actividad financiera desarrollada por los agentes públicos en la actualidad

presenta una gran complejidad, tanto en lo referido a la diversidad en los regímenes legales de
actuación de estos agentes, en las finalidades que éstos persiguen, en el entorno en el cual
deben desarrollar sus actuaciones y en los objetivos que orientan estas actividades. Esto, junto
con el peso que la actividad financiera tiene sobre el conjunto de la actividad económica, hace
necesario organizar y orientar toda esta variada actividad a través de un adecuado proceso
presupuestario.
Desde esta perspectiva, y como ya se ha apuntado en la sección segunda anterior, en

los Estados Unidos, el proceso presupuestario ha sido desde los años 30 del siglo X)( un
instrumento esencial para presionar a los departamentos administrativos para que mejoren la
gestión de sus programas y proyectos. No existe ningún sistema de adopción de decisiones
que ofrezca tantas oportunidades para identificar los fallos administrativos y para adoptar
acciones correctoras. El proceso presupuestario es un arma formidable para alterar las
estructuras organizativas, los sistemas de operación, los programas y las políticas107
Los aspectos del presupuesto sobre los que se realiza el análisis desde la perspectiva
microeconómica son los programas presupuestarios, los objetivos de estos programas y los
indicadores de resultados, los métodos de evaluación del coste y de la eficiencia de los
agentes gestores de gasto, etc.
105 Premchard (1983) p. 69.

106 Keating (1991) p. 238.
107 Axelrod (1989) p. 85.
63
Capítulo 1.
Respecto a las técnicas presupuestariasrelacionadas con la vertiente microeconómica

del presupuesto, están integradas por el denominado por Premchard’°8análisis de programas,
que comprende el análisis detallado de las necesidades de cada programa, la incidencia de los
gastos y beneficios, el análisis de los estándares del servicio, la estimación del volumen de las
actividades y la planificación temporal de los gastos.
4.3 La vertiente política del presupuesto.
La vertiente política del presupuesto se caracteriza por incorporar todos los

elementos del presupuesto vinculados a las relaciones entre los agentes públicos y privados
que participan en el proceso presupuestario y cómo la estructura de estas relaciones
condiciona la forma y contenido del presupuesto así como su ejecución.
En este sentido, el proceso presupuestario y el presupuesto mismo se diseñan para

servir en primer término para una función política109.La presupuestación es un proceso que
sirve para realizar elecciones de carácter político, se desarrolla de acuerdo con criterios de
racionalidad política más que de racionalidad económica y para los actores políticos el control
sobre las etapas claves del proceso presupuestario es considerado un instrumento vital tanto
para ganar soporte político como para sostenerlo.
La presupuestación pública siempre implica necesariamente una petición de fondos

por parte de los agentes gestores de gasto y una asignación de estos fondos. El proceso
presupuestario no es el único instrumento económico que permite que determinados agentes
demanden recursos escasos y que estos recursos sean asignados, ya que el mercado también
realiza estas actividades. Lo que distingue al proceso presupuestario del proceso de mercado
es que los recursos son demandados y asignados de acuerdo con reglas y procedimientos
establecidos para este fin110y que tienen naturaleza política.
El proceso presupuestario es el mecanismo a través de cual las preferencias de los

ciudadanos respecto a los bienes públicos se trasladan a la actividad financiera del Sector
Público”. A través del proceso presupuestario se interrelacionan los votantes, los burócratas
y los políticos y se alcanza un equilibrio en el cual se establecede forma simultánea:
- El nivel total de gasto público.
108 Premchard (1983) p. 69.

109 Grayy Jenkins (1993) p. 187.
Schick (1988) p. 64.
Brown y Jackson (1986) p. 178.
64
Capitulo 1.
- Los tamaños de los diferentes programas de gasto público.
- El tamaño de los ingresos tributarios y su reparto entre las distintas categorías de

contribuyentes.
En este sentido la aritmética del presupuesto (el desarrollo pormenorizado de los

ingresos y gastos públicos) es una aritméticapolítica. La política influye sobre las actividades
y sobre los resultados de la presupuestación; aunque las cifras presupuestarias se formulan
atendiendo a reglas de carácter técnico y prácticas administrativas establecidas, tienen
consecuencias de carácterpolítico112
Por ello, los elementos del proceso presupuestario que se consideran desde esta
perspectiva política son las reglas que rigen la elaboración, aprobación y ejecución del
presupuesto, los agentes que participan en el proceso presupuestario, las funciones y
competencias que ejercen y ostentan, las relacionesentre agentespresupuestarios,etc.
4.4 Las relaciones entre vertientes.
Como se ha mencionado anteriormente, la definición de tres vertientes o perspectivas

presupuestarias distintas permite disponer de un marco de análisis en el que puedan asignarse
los temas de interés para el presupuesto, así como los diferentes modelos y técnicas
presupuestarias a una sola de estas vertientes.
A pesar de lo anterior, lo cierto es que los criterios que permiten delimitar qué temas
con relevancia presupuestaria corresponden a una u otra perspectiva del presupuesto no son
perfectos. En este sentido, pueden señalarse temas que caben en una o otra perspectiva
dependiendo del enfoque bajo el cual se plantee el tema.
Por ejemplo, el tema del presupuesto como instrumento de redistribución de la renta

parece claro que corresponde a la vertiente macroeconómica del presupuesto. En este sentido,
Musgrave identifica la función de distribución como una de las tres funciones de la política
económica y, además, los instrumentos tradicionalmente considerados como medios de
redistribución de la renta (la fijación de los niveles impositivos así como la determinación del
nivel de gasto público y su distribución entre políticas sociales y de inversión) son materias
propias de esta perspectiva macroeconómica.
Sin embargo, si se considera el tema de la redistribución de la renta en relación con

el proceso presupuestario como una situación de conflicto entre diferentes grupos de interés
112 Schick (1995) p. 12.
65
Capítulo 1.
por conseguir que su saldo presupuestario (definido como la diferencia entre los recursos
obtenidos del presupuesto y la carga impositiva que cada grupo de interés obtiene y soporta
respectivamente) sea cero o positivo, la redistribución de la renta pasa a ser un tema vinculado
a la perspectiva política del proceso presupuestario.
Otro ejemplo en el que no puede establecerse una delimitación clara entre vertientes
es el aspecto de competencia entre agentes para obtener una asignación lo más elevada
posible de recursos presupuestarios que les beneficien, presente en el proceso presupuestario.
Tal y como se ha definido la perspectiva política del presupuesto, parece claro que el
análisis del conflicto entre intereses contrapuestos corresponde a esta perspectiva. Sin
embargo, como se explica en el capítulo segundo, varias técnicas presupuestarias integradas
en la vertiente microeconómica del presupuesto incorporan mecanismos que permiten elegir
entre programas alternativos de asignación de recursos, por lo que incorporan, aunque de
forma tangencial, este elemento de conflicto.
Estos dos ejemplos demuestran que el análisis de cada una de las vertientes por
separado debe ser completado con una evaluación conjunta de las tres vertientes. Como señala
Musgrave”3, hay que rendirse ante la evidencia de que la política presupuestaria comporta un
conjunto de objetivos distintos que se solapan, por lo que surgen dificultades para diseñar una
política que permita satisfacer todos estos objetivos.
5. RESUMEN Y CONCLUSIONES.
En este capítulo se ha ofrecido una visión general del presupuesto y del proceso
presupuestario público orientada a sistematizar y encauzar la multiplicidad de facetas que
presenta el proceso presupuestario y así organizar el trabajo que se desarrolla en los capítulos
posteriores.
La actividad económica presenta un aspecto que la identifica y es que los agentes,

cualesquiera que sea su naturaleza, que adoptan decisiones económicas buscan satisfacer sus
necesidades y se encuentran sujetos a restricciones en su comportamiento. Por ello, la
adopción racional de decisiones económicas exige una planificación previa de los posibles
efectos asociados a estas decisiones y el marco más apropiado para desarrollar esta
planificación es el proceso presupuestario.
113 Musgrave y Musgrave (1992) p. 15.
66
Capítulo1.
Bajo esta perspectiva, el proceso presupuestario es común a todo agente económico,

con independencia del grado de complejidad de su organización y de la naturaleza de las
actividades que realice.
Con el fin de comenzar a acotar el objeto de este trabajo, debe realizarse una primera
distinción entre agentes económicos, de forma que se excluyan a aquellos agentes que
carezcan del suficientetamaño como para desarrollarun proceso presupuestariomínimamente
organizado. Centrando nuestra atención en aquellos agentes económicos públicos y privados
cuyo tamaño les permita destinar un conjunto específicode recursos materiales y personales a
su gestión económico-fmanciera,distintos de los empleados en el desarrollo de su actividad
principal, puede definirse el proceso presupuestariocomo aquél que integra tres procesos: la
planificación financiera de los objetivos de la organización, la gestión fmanciera y el control
de esta gestión.
El siguiente paso en el desarrollo de este capítulo consiste en identificar los

elementos diferenciadores del proceso presupuestario público, que traen causa de la
vinculación entre presupuesto público y gobierno democrático de los asuntos públicos. El
presupuesto público es una de las manifestaciones del régimen democrático liberal o
constitucional como forma política de organización del Estado y está asociado al principio de
legalidad en la gestión de los recursos financieros públicos.
Una vez identificadala naturaleza esencialdel presupuesto público cabe preguntarse

por un concepto de esta institución. Al analizar la doctrina nos encontramos que los autores
mas actuales son renuentes a ofrecer un concepto esquemáticodel presupuesto público, como
el que Neumark ofreció en 1961. En su lugar, presentan una visión de los elementos y
actividades relacionadascon la actividadpresupuestariapública.
Este hecho pone de manifiesto la enorme variedad y riqueza de facetas que muestra
la actividad presupuestaria pública. Ésta incorpora a la actividad de formación de la
documentación presupuestaria a la que aludía Neumark un conjunto de aspectos relacionados
con la consideración del proceso presupuestario como el marco dentro del cual las
preferencias de los ciudadanos se transforman en las acciones que constituyen la actividad
financiera pública.
La perspectiva del proceso presupuestario como medio para que las elecciones
democráticas se plasmen en programas de ingresos y gastos tiene como una de sus principales
implicaciones la necesidad de considerar el proceso presupuestario público como el marco
dentro del cual se relacionan una múltiple y variada cantidad de agentes, tanto públicos como
privados, cuyos intereses son distintosy, en muchas ocasiones,opuestos entre sí.
67
Capítulo 1.
Continuando con el proceso de avance en el análisis del proceso presupuestario

público, al observar los procesos presupuestarios que se desarrollan en la realidad en los
diferentes países se puede concluir que la estructura de estos procesos presupuestarios no es
neutral respecto de los resultados que se pretenden alcanzar. Esto es, los objetivos prioritarios
de la política económica varían entre países y entre épocas, y los procesos presupuestarios que
se desarrollan en la práctica son diferente en función de cuál sea el objetivo prioritario que se
pretenda conseguir. El diseño de un proceso presupuestario orientado al control de legalidad
de la actividad financiera del poder ejecutivo es muy distinto del diseño de un proceso
presupuestario orientado a la eficiencia en la utilización de los recursos públicos.
La anterior afirmación implica que es necesario conocer la realidad de los procesos

presupuestarios desarrollados durante los últimos años, para lo que resulta esencial conocer el
proceso presupuestario norteamericano. El presupuesto norteamericano es un referente
esencial de los modelos presupuestarios aplicados en todo el mundo, ya que los paradigmas
presupuestarios que han surgido a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y que se han
expandido a la generalidad de los países han aparecido siempre como respuesta a las
necesidades específicas de la política presupuestaria norteamericana que se planteaban en
cada momento.
La historia del proceso presupuestario norteamericano en los últimos 50 años permite

identificar dos etapas en su desarrollo. Durante la denominada etapa del presupuesto
ejecutivo, que abarca desde los años 20 del siglo pasado hasta la aprobación de la Ley del
Presupuesto Legislativo (Congressional Budget and Impuondment Control Act) en 1974, el
presupuesto norteamericano se orientó hacia la mejora en la gestión de las agencias públicas y
en la dirección de la economía para alcanzar el pleno empleo.
El final de esta etapa, como consecuencia del fracaso del paradigma keynesiano de
política económica y de la situación de descontrol del déficit público a la que se había llegado,
dio paso a un nuevo modelo presupuestario orientado básicamente al control de las finanzas
públicas.
El siguiente paso en la construcción de un marco general del análisis del proceso

presupuestario consiste en vincular la teoría de la Hacienda Pública con el presupuesto
público. La teoría de los bienes públicos constituye el antecedente del moderno estudio del
proceso presupuestario dentro de la Hacienda Pública. Las especiales características y forma
de provisión de estos bienes públicos requiere definir mecanismos de decisión sobre la cuantía
en que se producen y quiénes y cómo aportan recursos para financiar su producción distintos
del mecanismo del mercado, propio de los bienes privados.
En una sociedad democrática, estos mecanismos deben construirse sobre las

preferencias de los ciudadanos. Los procesos más sencillos consisten en preguntar de forma
68
Capítulo 1.
directa a todos los ciudadanos su opinión, mediante los denominadosprocesos de democracia

directa. Sin embargo, a pesar de su aparente simplicidad,estos procesos de democraciadirecta
no constituyen la solución al problema de la elección pública. En primer lugar, porque resulta
impracticable una solución que exige consultar a todos los ciudadanos cada una de las
decisiones sobre los bienes públicos y, en segundo lugar, porque conforme al denominado
teorema de la imposibilidadde Arrow, no son procesos eficientes.
Resulta, por lo tanto, que las decisionessobre la provisión de los bienes públicos han
de ser adoptadas a través de mecanismos de democracia representativa, lo cual exige
configurar los procedimientos políticos y administrativosque permitan que los votos de los
ciudadanos acaben convirtiéndose en actividades económico-financieraspúblicas. El proceso
presupuestario es el marco en el que se desarrollan estos procesos.
El estudio del presupuesto público se ha desarrollado en los últimos años de forma

muy considerable en paralelo a la creciente relevancia del análisis de las instituciones dentro
de la teoría económica.Tradicionalmente,la economía política, esto es, el análisis histórico y
analítico de las institucionespolíticas y sociales relevantes para los fenómenos económicos,
ha estado relegadapor razones exclusivamentemetodológicas: se considerabaque eran objeto
de la cienciapolítica y sociológica,no de la ciencia económica.
Sin embargo, los avances en los métodos analíticos producidos en los últimos años
han permitido incorporar el análisis de las instituciones a la teoría económica con pleno
derecho. Este análisis debe siempre tener muy presente el fuerte componente político de las
decisiones de política económica, pero no por ello debe renunciar a desarrollar un análisis de
naturaleza económicade estas decisiones.
La nueva economía política es la rama de la Hacienda Pública que integra los

elementos políticos en el análisis económico del sector Público. En el seno de la nueva
economía política se han desarrollado los modelos de economía política sobre el proceso
presupuestario, que permiten desarrollar análisis de comportamiento de los agentes
presupuestarios, como los que se ofrecen en el cuarto capítulo de este trabajo de
investigación.
Para terminar este primer capítulo se ofrece una clasificación de las funciones del
presupuesto público que sirve de orientación para organizar el contenido del resto de este
trabajo de investigación,para lo que se utilizan las aportacionesde diversos autores que han
ofrecido diversas sistematizacionesde las funcionesque cumplen los presupuestospúblicos.
Se distingue entre tres vertientes en el presupuesto público macroeconómica,

microeconómica y política.
69
Capitulo 1.
Se defme la vertiente macroeconómica como el análisis de los elementos

relacionados con el proceso presupuestario utilizado como instrumento de intervención del
Sector Público en la economía.
Se defme la vertiente.microeconómica como el análisis del presupuesto público en

cuanto es el medio para ordenar las actividades de los agentes públicos que desarrollan
actividades fmancieras.
Por último, se define la vertiente política como el análisis positivo de las relaciones
entre todos los agentes públicos y privados que tienen intereses en la actividad fmanciera
pública y cómo estas relaciones condicionanlos resultadospresupuestarios.
70
CapítuloII.
CAPÍTULO II. LAS DISTINTAS PERSPECTIVAS DEL PRESUPUESTO

PUBLICO
Una vez que en el primer capítulo se ha perfilado el concepto de presupuesto y de

proceso presupuestario, el presente capítulo tienen como objetivo presentar un marco de
análisis del presupuesto que sirva de guía para desarrollar el análisis del proceso
presupuestario en España a lo largo de la segunda parte de este trabajo de investigación.
Como ya se ha puesto de manifiesto, la complejidad de la institución presupuestaria

es tal que se hace necesario dividir o compartimentar el acervo de análisis teóricos, modelos y
otros estudios que tienen por objeto el presupuesto y el proceso presupuestario en diferentes
apartados. Para realizar esta tarea se va a utilizar la descripción del proceso presupuestario
federal norteamericano desarrollada en el apartado 3 del capítulo 1 y la estructura en tres
vertientes del presupuesto, descrita en el apartado 4 del mismo capítulo.
El análisis del proceso presupuestario norteamericano refleja que, desde los años 50
del siglo pasado, es posible identificar dos grandes orientaciones o intereses superiores a los
cuales debe dar satisfacción el presupuesto y que permite entender y enmarcar el desarrollo
del proceso presupuestario en los últimos cincuenta años.
La primera de estas orientaciones es la búsqueda de la máxima eficiencia en el uso de

los recursos públicos. La segunda de estas orientaciones es el mantenimiento del equilibrio en
las cuentas públicas.
Aunque estas dos orientaciones o intereses han estado presentes a lo largo de la

evolución del proceso presupuestario en los últimos 50 años, puede afirmarse que la primera
fue la perspectiva dominante en el periodo comprendido entre los años 50 y los años 70 del
siglo XX, mientras que la segunda es la perspectiva que domina la teoría y la práctica
presupuestaria desde los años 70 del siglo pasado hasta ahora.
El diferente interés principal se plasma en la visión del gasto público, incrementalista

o decrementalista1. El continuo crecimiento de los gastos públicos, característico de los
presupuestos de los años 50 y 60 del siglo pasado, dependía del mantenimiento de una tasa
positiva de crecimiento económico, lo que permite una tasa creciente de los recursos
disponibles para ser distribuidos mediante el proceso presupuestario. En este entorno de gasto
1 Schick (1983).
71
Capítulo II.
público siempre creciente, el interés principal era conseguir la máxima eficiencia en su

empleo.
En el momento en que estos recursos disponibles dejan de crecer, tanto como

consecuencia de la crisis económica de los años 70 como por el triunfo de un nuevo
paradigma del papel del Sector Público en la economía que exige una reducción del gasto
público, el proceso presupuestario se convierte en decrementalista, esto es, se orienta a la
reducción de los gastos públicos.
Junto con la distinción entre los dos intereses principales del proceso presupuestario
es preciso perfilar las tres perspectivas o vertientes del presupuesto público presentadas en el
último apartado del capítulo anterior para ofrecer el esquema de los modelos presupuestarios
cuyo análisis constituye el objeto de este capítulo.
Para perfilar las perspectivas del presupuesto público se utilizan dos criterios. El
primero distingue entre el análisis positivo y normativo y el segundo distingue entre las
perspectivas interna y externa.
Un modelo presupuestario tiene carácter positivo cuando explica cómo se desarrolla

el procedimiento presupuestario y ofrece instrumentos para analizar el resultado último de
este procedimiento presupuestario, esto es, el presupuesto. Por el contrario, un modelo
presupuestario tiene carácter normativo cuando explica cómo debe de desarrollarse el
procedimiento presupuestario para alcanzar determinados objetivos.
Conforme a este criterio, se separan las perspectivas macroeconómica y

microeconómica, por un lado, de la perspectiva política. A efectos del resto de este trabajo de
investigación, se entiende que las perspectivas macroeconómica y microeconómica son
perspectivas normativas mientras que la perspectiva política es positiva.
Esta decisión acota el campo de análisis y excluye diversos temas relacionados con el
proceso presupuestario y la actividad financiera del Sector Público de gran interés,
fundamentalmente relacionados con una perspectiva positiva de la vertiente macroeconómica.
Entre otros, el análisis de las causas del crecimiento del Sector Público, la teoría de la
imposición óptima o el análisis de los efectos económicos de los distintos tipos de gastos. Sin
embargo, esta limitación es necesaria para mantener el tamaño de este trabajo de
investigación dentro de unos límites razonables.
A su vez, para distinguir los modelos a incluir en la vertiente macroeconómica de

aquellos a incluir en la vertiente microeconómica se debe atender a la diferente perspectiva
con la cual contemplan el proceso presupuestario. Un modelo adopta la perspectiva externa
cuando se orienta a la integración del proceso presupuestario y del presupuesto en el entorno
72
Capítulo II.
económico y político de la sociedad, lo cual permite clasificarlo en la vertiente

macroeconómica, mientras que un modelo presupuestario adopta una perspectiva interna
cuando se dirige a la ordenación de los elementos integrados en el propio presupuesto,
clasificándose dentro de la perspectiva microeconómica.
Aplicando las ideas anteriores se obtiene el siguiente cuadro, en el cual se recogen

los seis grandes temas que van a ser desarrollados a lo largo de este capítulo y que permitirán
en la segunda parte de este trabajo de investigación analizar el procedimientopresupuestario
español actual.
Cuadro 2. Los modelos de proceso presupuestario.
CRITERIO ORIENTADOR
Eficiencia Estabilidad
presupuestaria
El presupuestode Los modelos de equilibrio

VERTIENTE
estabilización. presupuestario
MACROECONÓMICA
Los modelos presupuestarios El presupuestobase cero. La

VERTIENTE
de maximización de la nueva gestión pública.
MICROECONÓMICA
eficiencia
El incrementalismo Los modelos de economía

VERTIENTE POLÍTICA
presupuestario política sobre el
comportamiento de los agentes
presupuestarios
El presupuesto de estabilización se ha incluido en la columna correspondientea la

orientación hacia la eficiencia puesto que, como se explica a continuación, este modelo
subordina el objetivo del equilibrio de las cuentas públicas al logro de la máxima eficienciade
la intervención pública sobre la actividad económica, esto es, el ajuste del ciclo económico
para conseguirel pleno empleo.
73
CapítuloII.
1 LA VERTIENTEMACROECONÓMICADEL PRESUPUESTO
En este apartado se desarrollan los modelos presupuestarios vinculados a la

perspectiva macroeconómica del presupuesto público. Como se ha explicado en la
introducción de este capítulo, se trata de modelos que adoptan una perspectiva externa puesto
que relacionan el proceso presupuestario con la actividad económicageneral.
Desde una perspectiva temporal, tal como se ha explicado en el apartado 2.2 del
capítulo anterior, desde principios de los años 60 del siglo pasado se consideró al presupuesto
como un instrumento de intervención pública en la actividad económica, mediante el modelo
del presupuesto de estabilización.
La crisis del presupuesto de estabilización determinó el cambio de perspectiva

dominante del presupuesto público. Desde la perspectiva macroeconómica, este cambio está
suponiendo la puesta en práctica de medidas orientadas a la limitación del déficit de las
cuentas públicas. Estas medidas, que se vinculan generalmentea las normas legales que rigen
el proceso presupuestario, son objeto del segundo apartado de esta sección.
1.1 El presupuesto de estabilización.
La concepción clásica de la Hacienda Pública, cuyos origenes se encuentra en los

ideales políticos del liberalismo inglés del siglo XIX y en las proposiciones de la teoría clásica
del desarrollo económico, exigía que el presupuesto• público se liquidara equilibradamente,
esto es, que los gastos corrientes fueran financiados exclusivamente con ingresos corrientes2.
Conforme a esta concepción clásica de la Hacienda Pública, el principio del

presupuesto equilibrado se justificaba en el plano económico por la necesidad de evitar que el
Sector Público drenase recursos financieros a la acumulación de capital privado, lo que se
produce cuando el ahorro privado fmancia gastos públicos que, por definición, no contribuyen
a la formación de capital.
Desde una perspectiva política, el equilibrio presupuestario era deseable por cuanto
el desequilibrio de las cuentas públicas genera una extensión inapropiada de la actividad
pública. En este sentido, el presupuesto equilibrado en Estados Unidos tenía un significado
simbólico más allá de su estricto significado económico3, el presupuesto equilibrado siempre
2 Fuentes Quintana (1987) pp. 74-75.
Patashnik (2000) p. 70.
74
CapítuloII.
había sido sinónimo de control democrático, armonía social y del mantenimiento del gobierno
republicano. Por el contrario, los déficits presupuestarios eran sinónimos de meficiencia y
corrupción. Incluso Franklin D. Roosevelt, cuyos programas de la Nueva Era provocaron una
serie de elevados déficits en periodo de paz, nunca abandonó la perspectiva de que el
Gobierno, salvo en tiempos de crisis, tenía la obligación moral de equilibrar sus cuentas.
Como se ha señalado en el capítulo anterior, el triunfo de la teoría económica

keynesiana supuso una revisión del principio del equilibrio presupuestario. La teoría
económica keynesiana desarrollada en los años 30 del siglo XX fue rápidamente aceptada por
la mayoría de los economistas, aunque su influencia en la política fiscal no fue tan rápida.
Aunque el presupuesto en Gran Bretaña fue utilizado como instrumento contracíclico de
política económica desde el final de la Segunda Guerra mundial y la Ley de Empleo
norteamericana de 1946 imponía al Gobierno la obligación de seguir políticas tendentes al
pleno empleo, no fue hasta la Administración Kennedy cuando comenzaron a aplicarse
políticas económicas manifiestamente keynesianas4.
De acuerdo con el nuevo paradigma de política fiscal basado en la teoría económica

keynesiana, el presupuesto debe convertirse en un instrumento activo de intervención sobre la
actividad económica para estabilizar los ciclos económicos.
Tal y como explicaba el Presidente Kennedy en su discurso de presentación del

informe económico de 1962, las fluctuaciones en el gasto de las empresas y de los individuos
siempre van a existir, lo cual no exige estar condenados a una continua alternancia de años
buenos y malos. El ciclo económico no tiene porqué ser inevitable, sino que el Gobierno, a
través de su política fiscal, puede compensar las fluctuaciones de la economía privada,
contribuyendo a la estabilidad económica.
La política fiscal asume como objetivos principales la consecución del pleno empleo
y una prosperidad sostenida sin inflación así como la aceleración del ritnio de crecimiento
económico. El equilibrio de las cuentas públicas debe quedar supeditado a la consecución de
los objetivos anteriores, por cuanto las etapas de prosperidad económica disminuyen los
déficits mientras que las épocas de recesión los crean5.
Conforme al análisis del multiplicador fiscal6, un incremento de los impuestos y una

disminución de los gastos provocan ambas una disminución de la demanda agregada de la
‘ Dombush y Fisher (1984) p. 548.

Presidencia de los Estados Unidos de América (1962).
6Musgrave (1990) p. 326.
75
Capítulo II.
economía mientras que una disminución de los impuestos y un aumento de los gastos generan
un incremento de la demanda agregada de la economía.
Desde un punto de vista teórico, los conceptos que subyacen tras la utilización activa
del presupuesto para compensar los ciclos económicos, o activismo fiscal, son las nociones de
producción potencial (potential output), brecha de producción (Gross National Product o
GNP Gap) y superávit presupuestario de pleno empleo (full-employment budget surplus)7.
La producción potencial o de pleno empleo mide el nivel de producción que la

economía es capaz de alcanzar cuando existe una situación de pleno empleo. Por otro lado, la
brecha de producción es la diferencia entre el nivel actual de producción de la economía y el
nivel de producción de pleno empleo. La existencia de una brecha negativa entre el nivel real
de producción y el potencial requiere una política fiscal activa que incremente el nivel de
demanda agregada.
En tercer lugar, el concepto de superávit presupuestario de pleno empleo sirve como

instrumento para distraer la atención sobre los déficits presupuestarios reales8. La intención de
la Administración norteamericana de utilizar el presupuesto como instrumento activo de
política fiscal chocaba con las reticencias del Congreso y de la ciudadanía a admitir medidas
de incremento de gastos o de disminución de ingresos que implicaran un aumento de los
déficits presupuestarios.
Mediante el concepto de superávit presupuestario de pleno empleo, la

Administración Kennedy tuvo un gran éxito político ya que consiguió la aprobación de sus
medidas fiscales. Para ello, mostró al Congreso cuál seria el superávit presupuestario que se
lograría en una situación de pleno empleo, como la que pretendían conseguir estas medidas
fiscales, alejando el interés de los miembros del poder legislativo de los déficits públicos que
se estaban produciendo en la realidad.
Durante los años de la postguerra, la mayoría de los Gobiernos occidentales

desarrollaron un consenso sobre las prescripciones keynesianas para estimular y estabilizar la
economía. Sin embargo, los años 70 del siglo pasado, como consecuencia fundamentalmente
de la crisis energética iniciada en 1973, registraron una situación caracterizada por una
elevada tasa de inflación junto con un estancamiento en el ritmo de crecimiento económico
(stangflación). Los instrumentos de intervención económica característicos del activismo
fiscal se mostraron incapaces de resolver esta situación.
Dombush y Fisher (1984) pp. 549-550.

8 Axeirod (1988) pp. 194-195.
76
Capítulo II.
Esta crisis del modelo fiscal keynesiano,junto con la creciente preocupación por las
consecuencias de los déficits presupuestarios,marcan el cambio de perspectiva dominante en
el presupuesto.
1.2 Los modelos de equifibrio presupuestario.
Como se ha señalado en la introducción a este capítulo, a principios de los años 70 se

inició un proceso de desplazamiento desde la consecución de la eficiencia en el uso de los
recursos públicos como objetivo máximo del presupuesto y del proceso presupuestario al
logro y mantenimiento del equilibrio de las cuentas públicas.
El interés por la disciplina de las cuentas públicas sigue guiando en la actualidad la

formulación de modelos presupuestarios desde una perspectiva macroeconómica. En este
sentido, dentro de los temas más candentes en la actualidad que se refieren al papel fiscal del
gobierno que ofrece Musgrave9 se encuentran los siguientes:
- El proceso de recorte del Sector Público. Existe una demanda popular que mantiene
la idea de que el Gobierno se ha convertido en demasiado grande, está creciendo
permanentemente y debe de reducir su tamaño.
- La preocupación por el equilibrio presupuestario. Esta Preocupación tiene dos

motivos: la reducción del ratio Deuda PúblicalPlB y la consecución de la disciplina
fiscal. La disciplina fiscal requiere que los gastos corrientes se financien con ingresos
corrientes mientras que los gastos de capital deben fmanciarse con préstamos que
vayan siendo amortizados a medida que los beneficios de las inversiones afloren.
Fruto del interés por la disciplina presupuestaria, distintos países han venido
adoptando en los últimos años diferentes modelos de elaboración, discusión, aprobación y
ejecución de los presupuestos orientados a garantizar la consecución del equilibrio. Dentro de
estos modelos se incluyen las medidas legislativas que modifican las instituciones y los
procedimientos presupuestarios con el fin de garantizar un mayor control de los gastos de los
Ministerios y de los Organismos públicos’0.
Pueden señalarse una serie de instrumentos que incorporan estos modelos

presupuestarios orientados al control del gasto público”. Estos instrumentos defmen lo que se
Musgrave (1997).
10 OCDE (1996) p. 284.
“Schick (1986a) pp. 82-90.
77
Capítulo II.
ha denominado en la introducción de este capítulo la orientación descendente del proceso

presupuestario.
- La aprobación de objetivos fiscales al inicio del proceso de elaboración de los

presupuestos. Esta práctica consiste en anunciar el importe deseado del total de
gastos, del total de ingresos o de la relación entre estos dos agregadospreviamente al
inicio del proceso de elaboración del proyecto de presupuestos.Estos anuncios puede
realizarse en términos absolutos o en términos relativos, siendo en este caso lo más
corriente fijar el objetivo en relación con el Producto Interior Bruto.
- Mediante esta medida se consigue ejercer presión sobre las demandas de recursos
presupuestarios presentadas por los agentes gestores de gasto, ya que los importes de
gasto total anunciados suelen ser inferiores a los que resultarían de decidir las
dotaciones presupuestariasaplicando simples reglas incrementalistas.
- La desagregación del objetivo global de gasto público entre los diferentes tipos de
gasto o funciones, a través de la cual se establecen los límites de gasto que han de
respetarse en el proceso de revisión de los programas y planes de gasto de cada
función o sector específico de gasto.
La formulación de objetivos de gasto global en los cuales deben enmarcarse las

solicitudes de fondos de las agencias gestoras de gasto no es un instrumento que apareciera a
principios de los años 70 debido al interés creciente por las consecuencias de los déficits
presupuestarios. Por el contrario, en años anteriores al inicio de esta etapa y en Estados
Unidos, especialmente durante la presidencia de Lyndon Johnson, ya se había intentado
disciplinar el proceso de elaboración del presupuesto mediante este tipo de medidas12.Sin
embargo estas experiencias anteriores fracasaron, ya que no lograron limitar el gasto
presupuestario.
La implantación de las medidas descritas en el proceso presupuestario supone el paso

desde la micro a la macropresupuestación13,esto es, desde una presupuestación orientada a los
programas y actividades hacia una presupuestación orientada a las macromagnitudes
presupuestarias. Además, implica una alteración en el reparto de poder entre los agentes
gestores de gasto y los agentes responsables de la elaboración del presupuesto o agentes
directores, promoviendo el papel contractivo del gasto público propio de éstos últimos, al cual
se ha hecho referencia en el primer capítulo.
12 Mowery (1980)pp.415y SS.

13 LeLoup (1988).
78
CapítuloII.
El proceso presupuestario se ha orientado a la discusión en términos fmancieros,

apartando la discusión en términos de programas. La fijación de límites de gasto por
funciones supone que los agentes gestores se encuentran limitados en el volumen de recursos
que pueden solicitar. El debate con los agentes directores se centra en los niveles de gasto del
conjunto de programas de los que son responsables y no en las actividades que se incluyen en
estos programas y en su coste. Los agentes gestores asumen con exclusividad la
responsabilidad de ajustar la ejecución de estas actividades al límite de gasto acordado con los
agentes directores.
Una vez perfilados los ejes básicos de la denominada macropresupuestación, se

describen a continuación las experiencias más relevantes dentro del ámbito de estos modelos
macroeconómicos orientados a la estabilidad presupuestaria. A efectos de esta descripción, se
distinguen tres grupos de modelos:
- Las diversas Leyes aprobadas en Estados Unidos desde 1974 que regulan el
procedimiento de discusión y aprobación legislativa del presupuesto federal.
- La propuesta consistente en introducir una enmienda en la Constitución de los

Estados Unidos destinada a garantizar el presupuesto equilibrado.
- El protocolo anexo al Tratado de la Unión Europea sobre el procedimiento aplicable

en caso de déficit excesivo.
1.2.1 Las leyes norteamericanas que establecen límites a la capacidad tanto del Presidente
como del Congreso en sus facultades presupuestarias.
Como se ha señalado en el capítulo primero, a partir de los años 70 del siglo XX el

déficit de las cuentas públicas federales se convirtió en el principal objeto de debate
presupuestario en Estado Unidos. El último presupuesto federal norteamericano en equilibrio
fue el correspondiente al año 1969. A partir de ese año los déficits presupuestarios fueron
creciendo hasta llegar a finales de los años 70 del siglo XX, cuando la conjunción de una
economía débil con tasas de inflación y de tipos de interés superiores al 10% con el pleno
desarrollo de los programas de gasto aprobados durante la presidencia de Johnson y
agrupados bajo la denominada Gran Sociedad, provocó una situación insostenible.
Fruto del debate sobre los déficits públicos fue una sucesión de Leyes aprobadas por
el Congreso norteamericano para regular el proceso de discusión y aprobación del
presupuesto.
A continuación se desarrollan los elementos más relevantes de estas Leyes y de las

circunstancias de su aplicación.
79
Capítulo II.
La Ley sobre el proceso presupuestario en el Congreso y sobre el control de no

disponibilidad de 1974 (Congressional Budget and Impoundment Control Act).
A partir de la mitad del siglo XX el tamaño y la complejidád del Gobierno

norteamericano crecieron de forma no prevista, y así lo hizo también el presupuesto federal.
Sin embargo, el proceso presupuestario que se desarrollaba en el Congreso de los Estados
Unidos seguía adoleciendo de los defectos propios de un proceso diseñado para elaborar un
presupuesto más pequeño y menos complejo. Esto es, seguía siendo un proceso
presupuestario descentralizado, fragmentado y descoordinado.
Al final de la etapa en que el presupuesto estaba dominado por la idea de

estabilización económica, entre los distintos problemas que aquejaban a este proceso se
destacan las siguientes’4:
- El mecanismo de no disponibilidad de fondos presupuestarios. Este mecanismo

tradicional en el proceso presupuestario norteamericano consiste en la competencia
que tiene el Presidente para bloquear las autorizaciones de gasto en determinadas
partidas que han sido aprobadas por el Congreso. Aunque tradicionalmente no había
causado conflictos, su utilización por Nixon para bloquear el pago de subvenciones a
los gobiernos locales y estatales americanos provocó una crisis entre el Congreso y el
Presidente.
- El cada vez mayor peso del gasto obligatorio, que en 1970 había alcanzado ya el
50% de los gastos del gobierno federal.
- La pérdida de control del Congreso sobre determinadas prácticas de las agencias

fderales no recogidas en los presupuestos de estas agencias. Entre otras prácticas
cabe destacar las autorizaciones para contratar otorgadas por el Congreso con
carácter previo a la aprobación de los fondos necesarios para pagar las obligaciones
derivadas de estos contratos, las autorizaciones de endeudamiento otorgadas por el
Congreso a ciertas agencias y la falta de una apropiada contabilización de los gastos
que son financiados con ventas de activos de la propia agencia.
Con la intención de solucionar los problemas anteriores, el Congreso norteamericano

encargó a una Comisión conjunta de la Cámara de Representantes y del Senado que elaborase
un informe sobre los procedimientos necesarios para mejorar el control del Congreso sobre
los gastos presupuestarios totales de forma coordinada con las previsiones de ingresos
anuales. Fruto de los trabajos de esta Comisión, el Congreso aprobó en 1974 la Ley sobre el
14 Pilegge (1992) pp. 83-84.
80
CapítuloII.
proceso presupuestario en el Congreso y sobre el control de no disponibilidad, o Ley del

presupuesto legislativo.
La principal novedad contenida en esta Ley es la obligación de aprobar dos

resoluciones presupuestarias globales, la primera en primavera y en la cual se establecen los
objetivos globales y la segunda en otoño, en la cual se recogen los límites definitivos’5. En
cada una de estas resoluciones se debe recoger el volumen total de gastos y de ingresos, el
déficit o superávit y la deuda pública total.
Además, la Ley introdujo una perspectiva plurianual en el proceso presupuestario, ya

que obligaba a incorporar los datos no solamente del año al que correspondiera el
presupuesto, sino también de, al menos, los cuatro años siguientes’6.
La Ley recoge, además, las siguientes medidas de reforma del proceso presupuestario
desarrollado en el Congreso:
- La creación de Comisiones presupuestarias permanentes en cada una de las Cámaras

del Congreso, dotadas de personal propio. Estas Comisiones son las encargadas de
aprobar las resoluciones presupuestarias globales antes citadas, así como de
supervisar la actividad desarrollada en el Congreso relativa a la normativa sobre
ingresos y gastos que tenga efectos sobre el presupuesto y avisar sobre cualquier
desviación que se produzca respecto de los niveles fijados en las resoluciones
presupuestarias anuales.
- En relación con el límite conjunto de gasto, las resoluciones además establecen los
límites particulares para cada categoría funcional definida en el presupuesto. Este
hecho implica desagregar el límite conjunto de gasto del presupuesto entre cerca de
20 funciones de gasto, fijando un límite para cada una de estas funciones. Estos
límites deben servir de guía en los debates de cada uno de los Comités específicos de
asignaciones presupuestarias.
- La creación de la Oficina presupuestario del Congreso, con una amplia dotación de

personal especializado y de medios. La finalidad esencial por la cual se creó esta
Oficina fue la de servir de contrapeso a la capacidad de análisis presupuestario del
poder ejecutivo. Esta Oficina es responsable de elaborar previsiones económicas y
propuestas presupuestarias alternativas a las propuestas del poder ejecutivo, así como
‘ Fisher y Joyce (1997) p. 4.

16 Artículo 301(a) de la Ley del Presupuesto legislativo.
81
CapítuloII.
dar la asistencia necesaria a todos los Comités del Congreso con funciones
presupuestarias.
- La modificación del año fiscal. Antes de la Ley de 1974 el año fiscal (ejercicio
presupuestario) comenzaba el primero de julio y duraba hasta el 30 de junio del año
siguiente. La Ley estableció el inicio del ejercicio presupuestario en el día 1 de
octubre. Con esta medida se pretendió que el Congreso contara con 3 meses más para
discutir el presupuesto, el tiempo añadido al proceso de aprobación entre el 30 de
junio y el 1 de octubre, ya que la fecha en la cual el Presidente debe remitir su
propuesta de presupuesto se mantuvo en el 1 de enero de cada año17.
Un elemento esencial del proceso presupuestario norteamericano creado por la Ley

de 1974 es el proceso de conciliación (reconciliation process). Mediante este proceso de
conciliación el Congreso puede ajustar la normativa vigente en materia tanto de ingresos
como de gastos a los límites fijados en las resoluciones presupuestarias globales.
La Ley de 1974 no configuró este proceso de conciliación como obligatorio, puesto

que solamente se preveía en el caso en que el Comité presupuestario de la Cámara de
Representantes o el del Senado estimaran necesario incluir en alguna de las segundas
resoluciones presupuestarias globales (las promulgadas en otoño) la necesidad de modificar
alguna norma vigente sobre ingresos o sobre gastos para cumplir con el objetivo de déficit’8.
Sin embargo, en la práctica en la mayoría de los años desde la aprobación de la Ley se ha
aplicado este proceso de conciliación’9.
El proceso de conciliación tiene dos etapas. La primera es la fijación de instrucciones

o directivas por parte del Comité presupuestario del Congreso o del Senado respecto de la
necesidad de introducir cambios normativos en la legislación vigente sobre ingresos o gastos.
Estas instrucciones contienen tres elementos necesariamente: los Comités que deben aprobar
los cambios normativos, los importes en términos de cambios en ingresos o gastos públicos
que deben conseguirse con estos cambios legislativos y un plazo para su aprobación.
La segunda fase la constituye la promulgación por parte de cada uno de los Comités
del Congreso competentes de las normas que desarrollen las instrucciones contenidas en la
resolución presupuestaria global. Estos cambios normativos se promulgan a través de leyes de
conciliación y, en el caso en que sean varios los Comités legislativos que deban aprobar
normas de conciliación, se promulgan a través de Leyes globales o conjuntas (omnibus bill’).
17 Artículo 300 de la Ley del Presupuesto legislativo.

18 Artículo 310 de la Ley del Presupuesto legislativo.
19 Schick (1995) p. 82.
82
Capítulo II.
Respecto a los resultados de la aplicación de la Ley de 197420, se puede destacar

como aspecto positivo que el Congreso a partir de su entrada en vigor adoptó una visión
unificada y sistemática del presupuesto de la que anteriormente carecía. Además, las
decisiones de carácter presupuestario del Congreso se fundamentan desde entonces sobre
estudios analíticos solventes respecto de sus consecuencias fiscales futuras.
Sin embargo, esta Ley fracasó en la consecución del resto de objetivos que tenía
asignados:
- La Ley no sirvió para equilibrar el presupuesto federal. Si en la década anterior a su

entrada en vigor el déficit era, como media, del 6,5%del total de gastos, en la década
siguiente este porcentaje subió al 16,2%.
- La Ley tampoco sirvió para conseguir que el Congreso aprobara las Leyes de
asignación de recursos antes de iniciarse el año fiscal.
- El problema de los gastos obligatorios y de las operaciones extrapresupuestarias no

remitió después de la Ley. En el año fiscal 1987, se estimaba que el 46% de los
gastos presupuestarios eran gastos obligatorios, el 19% eran obligaciones generadas
por contratos firmados en años anteriores y el 14% eran provisiones para el pago de
intereses de deuda.
En cuando al papel de las resoluciones presupuestarias globales, en 1981 se

abandonó por el Congreso la práctica de aprobar dos resoluciones anuales al considerar que
era imposible en la práctica mantener dos debates diferentes sobre las prioridades
presupuestarias. Se decidió que los objetivos de ingresos y gastos establecidos en la primera
resolución anual fueran vinculantes para todo el proceso de aprobación del presupuesto, de
forma que dejó de aprobarse una segunda resolución global21. La Ley del Presupuesto
equilibrado y del control de emergencia sobre el déficit de 1985 eliminó de las normas
presupuestarias esta segunda resolución.
La Ley del Presupuesto equilibrado y del control de emergencia sobre el deflcit de 1985.
Aunque la Ley de 1974 cumplió su principal objetivo, ya que mejoró las funciones
presupuestarias desarrolladas por el Congreso norteamericano, su principal fracaso fue su
incapacidad para limitar el déficit del presupuesto federal norteamericano.
20 Pilegge (1992) pp. 86-88.

21 Davis (l997)p. 17.
83
Capítulo II.
Ante el creciente deterioro de las cuentas públicas a principios de los años 80 del
siglo XX consecuenciadel incremento de los gastos de defensa promovidos por el Presidente
Reagan, de los recortes tributarios y del continuo incremento de los gastos en programas
obligatorios, se hizo precisa una nueva modificación del proceso presupuestario desarrollado
en el Congreso norteamericanopara introducir objetivos específicos de déficit máximo dentro
del presupuesto y medidas que permitiesen el cumplimientode estos objetivos.
Para ello se promulgó la Ley del Presupuesto equilibradoy del control de emergencia
sobre el déficit de 1985 (Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act), cominmente
llamada por el nombre de sus proponentes: Ley Gramm-Rudman-Hollings(Ley GRH), con la
perspectiva de lograr equilibrar el presupuesto en 5 años. Las medidas incorporadasa esta Ley
fueron las siguientes:
- La obligación de reducir de forma progresiva el déficit en cada uno de los años

fiscales desde 1986 hasta 1990 hasta conseguir el equilibriopresupuestario en 1991.
- En el caso en que el déficit excediera del objetivo fijado, se preveía un mecanismo de

secuestro, esto es, el bloqueo de los fondos públicos.
Los defensores de la Ley argumentaban que la amenaza de fuertes recortes del gasto,
de carácter automático y uniforme y que tendrían efecto en el momento en que los objetivos
de déficit se incumplieran, serviría para convencer al Congreso y al Presidente para que
aprobaran Leyes que redujeran el déficit22.Sin embargo, el intento de eliminar el déficit
mediante esta Ley fracasó.
En los años siguientes a su promulgación se aprobaron resoluciones presupuestarias

consistentes con los objetivos de déficit fijados, así como normas relativas a los ingresos y
gastos que debían servir para alcanzar estos objetivos. Además, el Congreso enmendó la Ley
al año siguiente de su aprobación, posponiéndo al año 1993 el cumplimiento del objetivo de
déficit cero.
Sin embargo, a pesar de todo ello, en todos los años desde 1986 hasta 1990 el déficit
excedió el objetivo fijado en la Ley.
Las causas del fracaso de la Ley de 1985 hay que encontrarlas en los defectos que
presentaba el mecanismo de seguimiento del déficit y que se resumen en los siguientes
puntos:
22 Davis (1997) p. 18.
84
Capítulo II.
- La Ley de 1985 no exigía que el déficit real o liquidado cumpliera los límites, sino
solamente que el déficit presupuestado al inicio del año fiscal estuviera dentro del
límite fijado para aquel año. De esta forma, un incremento del déficit durante la
ejecución del presupuesto no obligaba a adoptar una acción correctora para
compensar el exceso de déficit.
Como posibles causas de este incremento del déficit real sobre el presupuestado
pueden citarse, entre otras, los errores en las estimaciones económicas utilizadas en
la elaboración del proyecto de presupuesto, los cambios en las condiciones de la
economía o la necesidad de hacer frente a nuevos gastos no previstos en el
presupuesto inicial.
- La Ley estableció límites cuantitativos fijos a los déficits anuales que no podían ser
ajustados como consecuencia de cambios en las condiciones económicas o reajustes
en los programas de gasto. En la práctica, la recesión económica iniciada en 1990
justificó el incumplimiento de los límites.
- La Ley creó fuertes incentivos para confiar en previsiones presupuestarias

excesivamente optimistas a la hora de calcular los déficits presupuestarios, con lo
cual éstos resultaron realmente mayores que los previstos.
- La Ley obligaba a considerar el déficit del año siguiente a la hora de determinar la

necesidad o no de desarrollar el mecanismo de secuestro. Por ello, se creó un
incentivo para que adoptaran medidas que, aunque mejoraran el déficit del año
siguiente, empeoraran el de los años sucesivos. La normas de reconciliación incluían
las normas necesarias para evitar el mecanismo de secuestro en el año siguiente, sin
importar que estas medidas empeoraran el déficit de los años posteriores.
- Caso todos los programas de gasto obligatorio estaban exentos del mecanismo de
secuestro. Por ello, si a estos programas se añaden los gastos por intereses de Deuda
y otras obligaciones legales previas también exentas, cerca de dos tercios del gasto
contenido en el presupuesto estaba exento del mecanismo de secuestro.
La Ley del cumplimiento presupuestario.
La experiencia de la aplicación de la Ley GRH demostró que la existencia de un

consenso mayoritario sobre la necesidad de reducir el déficit no garantiza que se aprueben los
cambios legislativos necesarios para cumplir con los objetivos fijados. Por ello, en la
primavera de 1990 el Congreso y el Presidente acordaron enmendar tanto la Ley del
85
Capítulo II.
Presupuesto legislativo de 1974 como la Ley GRHpara introducir una nueva filosofia sobre el
déficit y el control sobre el gasto en el proceso presupuestario23.
Sobre la base de que para contener el déficit es necesario controlar tanto los ingresos
como el dinero que se gasta, la Ley para el cumplimientopresupuestario (Budget Enforcement
Act) de 1990 (Ley BEA) establece un nuevo proceso de control del déficit basado en tres
conjuntos de reglas:
1. Losobjetivosdedéficitajustables.
Atendiendo al error cometido por la Ley GRH al establecer objetivos de déficit no

ajustables, la BEA atribuye al Presidente la opción de ajustar la cantidadmáxima de déficit en
el momento en el que envía su proyecto de presupuesto al Congreso. La eliminación del
control directo sobre el tamaño del déficit no significa el final de la lucha contra el déficit
presupuestario, porque la Ley BEA establece otros controles sobre las decisiones de ingresos
y gastos que afectan al tamaño del déficit.
2. Loslímitessobreelgastodiscrecional.
La Ley BEA distingue entre:
- El gasto discrecional, controlado a través de las decisiones anuales sobre

asignaciones presupuestarias. Dentro de este gasto se encuentra casi todo el gasto en
Defensa, los gastos operativos de la mayoría de las agencias federales y la mayoría
de las subvencionesanuales a los Estados y a los Gobiernos locales.
- El gasto directo o discrecional, cuyo importe está determinado por la legislación

sustantiva propia sobre la que no tienen jurisdicción los Comités de asignaciones
presupuestarias del Congreso.
En el caso de los gastos discrecionales, para cada uno de los ejercicios

presupuestarios hasta 1998, la Ley BEA estableció límites cuantitativos sobre el
reconocimiento de obligaciones y sobre el total de pagos. Estos límites pueden ser ajustados
como consecuencia de gastos de emergencia y de otros factores determinados por la Ley
BEA.
En el caso en que las asignaciones presupuestarias aprobadas por el Congreso

superaran el límite de reconocimiento de obligaciones o de pagos, el Presidente debe
secuestrar suficientes recursos presupuestarios para compensar el exceso de gasto. En la
23 Davis (1997)p. 19.
86
Capítulo II.
práctica, solamente se produjeron dos pequeños casos de secuestro de recursos durante los
años 1991 a 1994. Esta escasa utilización del mecanismos del secuestro fue debida a dos
causas:
- El Congreso permaneció firme en su determinación de no superar los límites.
- Los límites fijados por la Ley BEA en los primeros años fueron lo suficientemente
altos como para permitir el gasto previsto. Sin embargo, a partir de 1993 los límites
se hallaban congelados, por lo que el cumplimiento de los mismos fue cada vez más
dificil.
En el caso del gasto directo, la Ley BEA establece que las asignaciones
presupuestarias deben ser suficientes para financiar los pagos que el Gobierno debe realizar,
lo que se consigue mediante el denominado mecanismo PAYGO.
3. El mecanismoPAYGO(pay-as-you-Mo).
Este mecanismo se fundamenta en que los cambios que introduzca la legislación

presupuestaria en los gastos directos y en los impuestos deben ser neutrales respecto del
déficit. La regla básica consiste en que cualquier nueva legislación que suponga un
incremento de gasto directo o una disminución de ingresos debe ser totalmente compensada,
de forma que no incremente el déficit.
El mecanismo PAYGO no exige:
- Que se apruebe una compensación cuando el cambio en los ingresos o gastos se

produzca como consecuencia de una Ley existente (como una disminución de la
recaudación impositiva como consecuencia de un debilitamiento de la economía).
- Que el Congreso no pueda aprobar leyes de ingresos o gastos que aumenten el

déficit.
Lo que exige es que el incremento del déficit provocado por nuevas Leyes sea
compensado bien con la adopción de otras Leyes que provoquen incremento de ingresos o de
recorte de gastos, o bien mediante el secuestro de los fondos asignados a algún programa de
gasto directo.
Respecto a este mecanismo, aunque no ha disminuido los déficits resultantes de leyes

de ingresos o gastos ya existentes, sí que ha tenido un remarcable efecto sobre la nueva
legislación aprobada por el Congreso desde su entrada en vigor.
87
CapítuloII.
1.2.2 La enmienda constitucional de equilibrio presupuestario
En el ámbito de la reforma del proceso presupuestario norteamericano, junto con el

debate sobre las Leyes presupuestarias que acaban de analizarse, se encuentra planteado otro
debate sobre la necesidad dé introducir una enmienda en la Constitución que prohíba el déficit
en las cuentas federales.
Buchanan24 justifica la necesidad de la enmienda de equilibrio presupuestario por

varios motivos:
- La situación actual de irresponsabilidadfiscal en los Estados Unidos. Hasta el triunfo

de la teoría macroeconómica keynesiana existía una norma no escrita de equilibrio
presupuestario aceptada generalmente, de forma que los políticos consideraban
inmoral y pecaminoso gastar más de lo que estaban dispuestos a recaudar en forma
de impuestos, salvo en situaciones de emergencia extrema y transitoria.
Sin embargo, la teoría económica keynesiana borró el estigma moral del

endeudamiento y el déficit presupuestario al configurar el presupuesto como un
instrumento mediante el cual un Gobierno sabio y benevolente podía hacer un ajuste
fino de la economía para promover los objetivos, por todos deseados, de pleno
empleo y crecimiento económico.
- Las normas estructuralesque rigen la política económica, que permiten a los agentes
políticos sustraerse a la disciplina del coste de oportunidad en la formulación de los
gastos públicos. La ilusión macroeconómica keynesiana justifica que los costes de
oportunidad del gasto público son siempre contemporáneosdel gasto.
Pero esta afirmación es errónea porque aquellos individuos que cubren el coste de los
déficits actuales son los contribuyentes futuros, que deberán satisfacer los impuestos
necesarios para pagar los intereses y la devolución del capital de la deuda que es
necesario emitir en el presente para cubrir el déficit.
- La lógica del sistema democrático, conforme a la cual los agentes políticos

reaccionan de forma plenamente racional a las demandas de sus electores. Estas
demandas no tienen en consideración los intereses de los electores futuros, por lo
cual desarrollar una política fiscal de reducción de gasto o de elevación de ingresos
para eliminar el déficit sería irracional en términos electorales.
24 Buchanan (1996) pp. 230-23 1.
88
Capítulo II.
Respecto a la norma constitucional del equilibrio presupuestario propuesta por

Buchanan, este autor aclara que sería una norma de carácter procedimental, no sustantivo.
Esto es, sería una norma que regularía cómo los agentes que intervienen en el proceso
presupuestario adoptan decisiones y las llevan a la práctica, no sería una norma que fijara los
resultados que se pretenden conseguir. Esta distinción es esencial para Buchanan25,puesto
que la norma de equilibrio presupuestariono tiene como finalidad limitar el tamaño total del
Sector Público,ni condicionarla composición del gasto presupuestario.
A lo largo de los últimos 25 años han sido varias la propuesta de enmienda que se
han tramitado en los Estados Unidos y a principios de los años 80 del siglo pasado se estuvo
muy cerca de aprobar esta enmienda26.En 1982, habiendo sido aprobada por el Senado la
enmienda, faltaron 46 votos en la Cámara de Representantes para su ratificación. En 1984
solamente hubiera sido necesaria la aprobación de la enmienda por los legislativos de 2
Estados más de los conseguidos para alcanzar los 34 Estados necesarios.
Dentro de las varias propuestas de enmiendaque han sido tramitadas a lo largo de los
años, pueden encontrase varios elementoscomunes, que son los siguientes27:
- La exigencia de que el total de gasto en cualquier año fiscal no pueden exceder del
total de ingresos y de que el importe de la deuda federal en manos del público no
puede incrementarse.
- De la regla anterior se excluyen los ingresos procedentes del endeudamiento y los

gastos para el pago del principalde la Deuda pública.
- Mediante mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras del Congreso se
pueden aprobar Leyes que permitan un exceso de gastos sobre ingresos o un
incremento de la Deuda en circulación.
- La aplicación del artículo puede quedar suspendida en el caso de declaración de

guerra o cuando los Estados Unidos se encuentren implicados en un conflicto militar
y este conflicto haya sido declarado por una resolución conjunta de las Cámaras
legislativas federales como potencial causante de una seria amenaza a la seguridad
nacional.
25 Buchanan (1996) p. 232.

26 Axeirod (1988) p. 210.
27 Entre otras, véase la propuesta recogida en la Resolución conjunta de la Cámara de Representantes de 5 de
enero de 1993 (103d Congress, lst Session H. 1 Res. 2), descargado desde www.access.gpo.gov/ congress el
día 10 de septiembre de 2003.
89
CapituloII.
Una vez analizado el contenido de la enmienda, cabe mencionar las críticas a esta
propuesta de norma constitucional,que pueden resumirse en las siguientes28:
- La aplicación de esta enmienda supondría la imposibilidad de desarrollar una política

fiscal discrecionalen períodos de recesión económica.
- La aprobación de la enmienda supondría un fuerte incentivo para que los miembros

del Congreso buscaran vías de evadirse de su cumplimiento,para lo cual sacarían del
presupuesto determinadas agencias federales o trasladarían gasto público a las
empresas privadas.
- La enmienda no resuelve el problema que se plantea cuando un presupuesto

inicialmente equilibrado se ejecuta con déficit, debido a un aumento de los gastos
sobre los previstos o a una menor recaudación de ingresos de la prevista.
- La aprobación de la enmienda provocaría un alud de procesos judiciales iniciados

por grupos de interés que buscarían una interpretaciónde la enmienda favorable a sus
intereses.
En relación con las críticas a la enmienda, Musgrave argumenta que es muy dificil
redactar una enmienda que cumpla con dos requisitos: ser capaz de contemplar toda la
complejidad de situaciones que se producen en la realidad y ser practicable en su aplicación29.
Para este autor, el problema del déficit público no se soluciona alterando el régimen
constitucional relativo a las competencias en materia de gasto público, sino buscando.otras
vías para aumentar la responsabilidad en el ejercicio de la política fiscal.
Para terminar con la enmienda constitucional de equilibrio presupuestario, hay que

señalar algunos datos relativos a las normas legales vigentes en los Estados norteamericanos
respecto del equilibriopresupuestario30.
En 2002, de los 51 Estados norteamericanos(incluyendo Puerto Rico), en 43 de ellos

su Constitución les obliga bien a que el Gobernador presente un presupuesto equilibrado,bien
a que su legislativoapruebe un presupuesto equilibrado.
De los 8 Estados restantes, en 5 de ellos (Alaska, Arkansas, Mississippi, New

Hampshire y Washington) las normas legales que regulan el procedimiento presupuestario,no
la Constitución estatal, incluyen la obligación de que el Gobernador presente un presupuesto
28 Axeirod (1988) PP. 211-212.

29 Musgrave (1997) p. 159.
30 Datos de los Estados norteamericanos recogidos en NASBO (2002) pp. 33-40.
90
Capítulo II.
equilibrado y en uno (Virginia) la Constitución exige la ejecución del presupuesto en

equilibrio. Solamente 2 Estados (Indiana y Vermont) carecen de normas relativas al equilibrio
presupuestario.
Respecto a la Deuda pública, en 3 Estados (uno de ellos Indiana, que carecía de

norma relativa al equilibrio presupuestario) su Constitución prohíbe la emisión de Deuda
pública. En otros 39 Estados, existe una limitación constitucional respecto del importe de la
Deuda pública a largo plazo que puede emitirse, bien porque se fija una cuantía máxima o
bien porque el total de Deuda o el servicio de esta Deuda no pueden exceder de un
determinado porcentaje de los ingresos.
1.2.3 El protocolo de la Unión Europea sobre déficit excesivo
La reducción del déficit de las cuentas públicas constituye una de las cuestiones que
más preocupa a los responsables de la política económica no solamente de los Estados Unidos
sino de todos los países de la OCDE. Tal y como pone de manifiesto esta organización, la
evolución de la situación presupuestaria se ha caracterizado por un deterioro en la mayoría de
los países europeos durante la recesión que tuvo lugar al principio de los años 90 del siglo
XX, lo que obliga a iniciar “inmediatamente una reducción de los componentes estructurales
del déficit presupuestario para que, a medio plazo, (los países europeos) puedan restaurar el
equilibrio de la situación presupuestaria”31.
Dentro de esta preocupación general, la necesidad de reducir los saldos negativos

públicos se plasmó en unos objetivos concretos en términos cuantitativos y temporales para
los Estados miembros de la Comunidad Europea con la aprobación del Tratado de la Unión
Europea (o Tratado de Maastricht) en 1992.
La Unión Económica y Monetaria persigue, entre otros objetivos, la estabilidad

económica y financiera de los Estados integrados en ella y una de las manifestaciones de esta
estabilidad macroeconómica es la estabilidad presupuestaria. Por ello, el Tratado de la Unión
Europea incorporó a los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea un conjunto de
normas de disciplina presupuestaría y un procedimiento aplicable en el caso en que algún
Estado miembro presentara una situación de déficit excesivo.
Esta normativa se recoge en el actual artículo 104 de la versión consolidada del

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, así como en el Protocolo anexo al Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit
excesivo.
31 OCDE (1996) p. 276.
91
CapítuloII.
Los principios básicos contenidos en el artículo 104 son los siguientes:
- La Comisión europea tiene la competencia para supervisar la evolución de la

situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados
miembros.
- La Comisión atiende a dos criterios para realizar esta supervisión: la proporción entre
el déficit público y el Producto Interior Bruto y la proporción entre la Deuda pública
y el Producto Interior Bruto. Los valores de referencia se fijan en el Protocolo sobre
el procedimientode déficit excesivo.
- Los apartados 3 al 13 del artículo 104 establecen los principios generales del
procedimiento a seguir en el caso en que la Comisión entienda que un Estado
miembro presenta déficit excesivo.
- El procedimiento puede terminar en la imposición de sanciones al Estado miembro,

que pueden alcanzar hasta la imposición de multas de una magnitud apropiada.
- El desarrollo de las normas recogidas en el artículo se contiene en el Protocolo sobre

el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo.
A su vez, el Protocolo establece que los valores de referencia a los que se refiere el
artículo 104 son:
- El 3% en lo referente a la proporción entre el déficit público previsto o real y el

Producto Interior Bruto a precios de mercado.
- El 60% en lo referente a la proporción entre la Deuda Pública y el Producto Interior

Bruto a precios de mercado.
Con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, el Consejo

Europeo reunido en Amsterdam los días 16 y 17 de junio de 1997 decidió proporcionar una
clarificación de las normas presupuestarias del Tratado, al instituir el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento. En este Pacto se recogen normas para la coordinación de las políticas
económicas y define las condiciones de aplicación del procedimiento de déficit excesivo en la
tercera fase de la Unión Económicay Monetaria32.
El Pacto de Estabilidady Crecimiento está compuesto por:
32 Banco Central Europeo (1999) p. 55.
92
Capítulo II.
- La Resolución del Consejo Europeo de 17 de junio de 1997 en la que se especifican

los compromisos de los Estados miembros, de la Comisión Europea y del propio
Consejo Europeo.
- El Reglamento (CE) n. 1466/97 del Consejo de 7 de junio de 1997.
- El Reglamento (CE) n. 1467/97 del Consejo de 7 de junio de 1997.
El núcleo de este Pacto es el seguimientopor el Consejo Europeo de la evolución

presupuestaria de los Estados miembros de la Unión. Para ello se establece la obligación de
que los Estados presenten anualmente al Consejo ECOFIN, compuesto por los Ministros de
Finanzas y Economía de los Estados miembros, y a la Comisión Europea programas anuales
de estabilidad (si han adoptado la moneda única) o programas de convergencia (si no han
adoptado la moneda única).
En estos programa se deben especificar los objetivos presupuestariosa medio plazo y

deben ajustarse a un formato y contenido recogidos en el Reglamento CE n. 1466/97. El
Consejo debe emitir un dictamen sobre los programas y, en caso en que considere necesario
reforzar sus objetivos o contenido,pedirá ajustes al programa.
Asimismo, el Consejo debe efectuar un seguimiento de la aplicación de los

programas y, en el caso en que se identifique cualquier divergencia significativa entre la
situación presupuestaria y los objetivos a medio plazo contenidos en el programa, se
formularán recomendacionesal Estadomiembro correspondiente.
En relación con la aplicación de este Pacto, aunque la determinaciónde los valores

de referencia del déficit y deuda pública se realizó atendiendoa los resultados presupuestarios
que habían alcanzado los Estados miembros de la Unión Europea en años anteriores a la
aprobación del Tratado de la Unión, lo cierto es que el mantenimiento de las condiciones de
solvencia de las cuentas públicas se ha convertido en un dificil reto para algunos de los
Estados integrados en la Unión, debido a la etapa de ralentizacióndel crecimiento económico
iniciada a partir del año 2000.
Por último, es necesario hacer referencia a que el artículo 111-76del proyecto de

Constitución europea33 recoge las normas relativas a la estabilidad presupuestaria. Este
artículo reproduce el régimen contenido en el artículo 104 del actual Tratado de la
Comunidad.
Secretaría de la Convención Europea (2003).
93
Capítulo II.
El desarrollo de las normas recogidas en este artículo se contiene en el vigente

Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, previéndose su
modificación mediante Ley europea del Consejo de Ministros, adoptada por unanimidad,
previa consulta al Parlamentoeuropeo y al Banco Central Europeo.
2 LA VERTIENTE MICROECONÓMICADEL PRESUPUESTO
Como se ha explicado en la introducción, en este apartado dedicado a los modelos

presupuestarios encuadrados en la vertiente microeconómica se analizan las aproximaciones
doctrinales que, desde una perspectiva normativa de la presupuestación pública, ofrecen
reglas orientadas a ordenar los elementosinternos del proceso presupuestario.
A su vez, conforme a la separación en dos intereses principales en el proceso

presupuestario, se distingue entre•los modelos presupuestarios microeconómicos que buscan
la eficiencia en el uso de los recursos públicos y los modelos presupuestarios que buscan
ordenar el proceso presupuestariohacia el menor coste financiero de las actividadespúblicas.
Un elemento comiin que puede encontrarse en todos estos modelos presupuestarios

es que se centran en una sola de las tres fases del proceso presupuestario, la fase de
elaboración. Las otras dos fases, aprobación y ejecución, merecen una escasa atención en
estos modelos.
En los Estados Unidos de América, Axelrod34señala que el primer hitó en el camino

hacia la interrelación entre el proceso presupuestario y la mejora de la gestión pública fue la
ya mencionada Ley de Presupuestos y Contabilidad (Budget and Accounting Act) de 1921,
que asignó la responsabilidad de las mejoras administrativasa la actual Oficina Presupuestaria
del Presidente.
Durante las cinco décadas que siguieron a la creación de la Oficina Presupuestaria

del Presidente, el vínculo entre el proceso presupuestario y la gestión pública se fue
estrechando, hasta llegar a considerarse caras de la misma moneda. A su vez, las relaciones
entre presupuesto y Gestión pública fueron cambiando, dependiendo tanto de los valores
imperantes en materia de gestión pública como de las prioridades de los Presidentes
norteamericanos.
Durante los años 40 y 50 del siglo pasado, se puso el énfasis en la eficiencia

operativa, mientras que en los años 60 el desarrollo de los programas que definen el Estado
Axeirod (1989) pp. 85-87.
94
CapítuloII.
del bienestar impulsó el interés por la eficacia y la evaluación de programas. Las recesiones
económicas de los años 70 y 80 del siglo XX, con sus consecuencias en forma de reducción
de ingresos públicos y déficits, provocaron un cambio en la orientación de la gestión pública
hacia la reducción de costes, la eliminación del gasto superfluo, la reducción del tamaño del
Gobierno y la privatización de determinadasactividadespúblicas.
2.1 Los modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia.
El interés por la eficiencia en la utilización de los recursos presupuestarios se

identifica con los modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia. La
denominación de modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia se utiliza en este
trabajo con la finalidad de englobar aquellos modelos presupuestarios de naturaleza normativa
diseñados con el objetivo básico de alcanzar la máxima eficiencia posible en el uso de los
recursos públicos asignadosmediante el proceso presupuestario.
Este apartado está dedicado a la presentación, de forma muy resumida, de las

técnicas presupuestarias a las que nos referimos al hablar de modelos presupuestarios de
maximización de la eficiencia: el presupuesto de ejecución, el presupuesto por programas y el
presupuesto planificado por programas. En concreto, se incide en aquellos elementos de estos
modelos que serán tratados en el capítulo tercero de este trabajo cuando se exponga la
recepción en España de estas técnicas.
Tradicionalmente, junto con los modelos antes citados se agrupa el presupuestobase

cero, para caracterizar lo que Rubin35 ha denominado la teoría normativa del proceso
presupuestario.
Sin embargo, entendemos que el modelo del presupuesto base cero debe relacionarse
con el interés por el equilibrio de las cuentas públicas por las siguientes razones:
1. Por el objetivo básico que se pretende conseguir mediante su aplicación: ahorrar

recursos presupuestarios al eliminar el uso de aquellos recursos ineficientes.
2. Por el momento en el cual apareció este modelo presupuestario, principios de los

años 70 del siglo pasado, período en el que se produce el cambio de interés principal
en el presupuesto público.
Rubin (1990) pp. 179-189.
95
Capítulo II.
2.1.1 El Presupuesto de ejecución y el presupuesto planificado por Programas
Durante la primera etapa de desarrollo del presupuesto moderno norteamericano,

iniciada tras la aprobación de la Ley de Presupuestos y Contabilidad (Budget andÁccounting
Áct) de 1921, el objetivo principal del presupuesto era servir como instrumento de control del
gasto. Para ello, la clasificación del gasto público se basaba en una detallada descripción de la
multitud de elementos necesarios para el funcionamiento de las unidades administrativas
(gastos de personal, alquileres, suministros, etc.). Las Leyes de asignaciones presupuestarias
(appropiations) establecían los límites de obligaciones que podían reconocerse en cada uno de
los epígrafes en que se divide la clasificación de los gastos.
En la tarea de clasificar los gastos, pronto surgió el conflicto entre una clasificación
funcional y una clasificación por objetos de gasto. Aunque el informe de la Comisión Taft de
191236 se opuso a la clasificación por objetos y recomendó una clasificación funcional de los
gastos, la práctica demostró que la clasificación por objetos servía mejor al objetivo del
control de la actividad administrativa y de la prevención de conductas irregulares en la gestión
de fondos públicos. Como consecuencia, se estableció un presupuesto basado en una
clasificación muy detallada de los objetos de gasto para cada unidad administrativa y
orientado hacia el control en la ejecución de los recursos asignados a cada uno de estos
objetos de gasto.
Este modelo tradicional del presupuesto entró en crisis a medida en que el gasto
público crecía rápidamente. A su vez, las manifestaciones de este crecimiento cambiaron a lo
largo del tiempo37: si en los años 50 se ponía el acento en la pérdida del control por el poder
legislativo, en los años 60 se incidió en el problema de la eficiencia del gasto y en los 70 en la
inflación y en el aumento de las actividades del sector público.
La primera gran respuesta a estos problemas apareció en la forma del presupuesto de

ejecución durante los primeros años 50 en los Estados Unidos. Posteriormente, el marco
conceptual del presupuesto de ejecución se fue refinando durante los años 60 cuando apareció
el presupuesto planificado por programas.
A partir de los años 50 del siglo XX aparecieron diversas circunstancias que

favorecían la transición desde un presupuesto basado en el control de las actividades
administrativas hacia un presupuesto orientado a la mejora de la gestión pública. Estas
circunstancias eran las siguientes38:
36 Véase apartado 2.1 del capítulo 1.
Premchard (1983) p. 320.

38 Schick (1966) pp. 249-250.
96
Capítulo II.
- La mayoría de los abusos que habían exigido la orientación del presupuesto hacia el
control habían desaparecido tras la implantación de normas de funcionamiento de la
Administración y de la mejora en la calidad del personal al servicio de la
Administración.
- Se habían implantado sistemas contables fiables así como procedimientos específicos

de gestión de los gastos de personal y de las compras corrientes.
- El rápido crecimiento de las actividades gubernamentales y de los gastos hizo más

difícil y costoso a los responsables del control de la gestión pública hacer el
seguimiento de la multitud de elementos en que se había dividido el gasto, esto es,
los objetos de gasto.
- El cambio de la perspectiva con que era contemplado el presupuesto dentro de la

Administración. De ser considerado un “demonio necesario” pasó a ser el
instrumento de ordenación de los recursos fmancieros y materiales para el
cumplimiento de las funciones asignadas.
- Desde mediados de los años 30 se habían ido consolidando los elementos de gestión
del presupuesto de forma que al final de la Segunda Guerra mundial el único aspecto
del presupuesto que no había adoptado la perspectiva de la gestión era la
clasificación presupuestaria.
En este contexto, la Comisión Hoover publicó su informe en 1949, en el que plantea

dos grandes cuestiones39:
1. ¿Cuáles la dimensión deseable del gasto en cualquier programa presupuestario y

cuál es la proporción deseable del gasto público del Producto Nacional Bruto?
2. ¿Enqué medida un programa presupuestario puede ser ejecutado de forma eficiente

y económica?
Para dar respuesta a estas dos cuestiones, la Comisión se fundamentó en la

experiencia del presupuesto de ejecución que, desde hacía algunos años, se utilizaba de
forma mayoritaria en los gobiernos de los condados y de las ciudades americanas y que había
sido experimentado esporádicamente en algunos Departamentos federales. La recomendación
de generalizar el uso de esta técnica a todo el Gobierno federal no fue recogida plenamente,
Axeirod (1988) pp. 88-95.
97
Capítulo II.
pero influyó en la elaboración de la Ley de Procedimientos Presupuestarios y Contables de

1950 (Budget andAccounting Procedure Act)40.
La propuesta de presupuesto de ejecución de la Comisión consistía en tres elementos:
- La clasificación de las actividades gubernamentales en programas, actividades y

proyectos.
- El establecimiento de medidas de ejecución. Estas medidas, que se derivan de la

contabilidad analítica y de los enfoques de la gestión científica, deberían
proporcionar una base sobre la cual decidir el uso de los diferentes factores de
producción, los costes de estos usos y la eficiencia alcanzada. A su vez, se deberían
establecer objetivos de eficiencia en función de estándares predeterminados o de
comparación con otras organizaciones.
- El desarrollo de informes de ejecución.
Un presupuesto clasificado por programas, que ofrece la descripción de los mismos y

contiene medidas de productividad y de los objetivos a alcanzar, estaba llamado a mejorar la
revisión de los presupuestos y de cada uno de los programas en particular.
Sin embargo, a pesar de las buenas perspectivas teóricas del modelo del presupuesto
de ejecución, su desarrollo real en los Estados Unidos se encontró con dificultades prácticas:
- Se requería una clasificación muy refinada de las actuaciones gubernamentales en

programas y actividades, la medida de los costes y de la productividad de estas
actuaciones y la aceptación de un importante grado de responsabilidad por los
gestores de las agencias federales. Sin embargo, surgieron graves dificultades a la
hora tanto de elaborar una clasificación funcional eficiente como de medir los costes
y la productividad de las actuaciones públicas.
- La adopción de las decisiones sobre el gasto debe tener en cuenta los elementos
cuantitativos de los distintos programas, pero también las diferencias cualitativas
entre las diferentes opciones. La consideración únicamente de los primeros
elementos en el proceso de toma de decisiones, ignorando los elementos cualitativos,
puede llevar a importantes errores. Sin embargo, el modelo del presupuesto de
ejecución no ofrece instrumentos para la consideración de los aspectos cualitativos
de la actividad pública.
40 El siguiente resumen de los modelos presupuestarios de eficiencia está basado en Premchard (1983) pp. 321 y
SS.
98
Capítulo II.
- Surgieron importantes dificultades a la hora de reorientar las actitudes ante la

presupuestación, tanto de los responsables de la ejecución del gasto como de los
responsables de la aprobación legislativa de los presupuestos, lo que se tradujo en un
deficiente esfuerzo para hacer comprender la nueva técnica y en retrasos en su puesta
en marcha.
El presupuesto por programas se puede considerar como un modelo presupuestario

que trata de hacer posible la puesta en practica del presupuesto de ejecución. Para ello, pone
el énfasis en conseguir la inmediata operatividad de la clasificación por programas, mientras
que se considera que el desarrollo de las medidas de costes y de las realizaciones de los
programas habrá de realizarse posteriormente, a lo largo de varios años.
La implantación de este modelo presupuestario provocó un impulso de los aspectos

de la clasificación en el presupuesto. Durante este proceso pronto surgieron importantes
problemas en relación con el concepto de programa:
- En primer lugar, se puso de manifiesto que existían situaciones de interdependencia y

complementariedad entre las agencias gubernamentales, así como que distintas
agencias tenían objetivos iguales. La clasificación por programas no ofrecía solución
a estas situaciones.
- Por otro lado, los programas no eran capaces de establecer claramente la relación
entre sus objetivos, por un lado, y su contenido, por el otro. Asimismo, no existía un
marco analítico dentro del cual las distintas opciones pudieran ser evaluadas.
- En tercer lugar, el presupuesto cubría únicamente el corto periodo de un año y no

servía como instrumento para la planificación plurianual de las asignaciones
presupuestarias.
Para superar las dificultades señaladas, y bajo la influencia de diversos trabajos

elaborados por la Rand Corporation, se introdujo en el Departamento de Defensa una variante
del presupuesto por programas que comenzó a ser operativa a partir de 1961. Este modelo
contaba con tres elementos principales:
- Un sistema de clasificación en el cual los programas se relacionaban con un objetivo

político principal y permitían la sustitución y la coodinación entre sí.
- Un análisis de programas que había de permitir la consecución de vías eficientes para

lograr los objetivos.
- Un ciclo presupuestario anual en el cual la clasificación y el análisis de programas se

constituían en partes integrantes del mismo.
99
Capítulo II.
Este sistema presupuestario, denominado presupuesto planificado por programas

(PPBS), se extendió a todo el presupuesto federal norteamericano en 1965. Aunque en
realidad no hacía más que tomar elementos de experiencias previas, se diferenciaba de éstas
en que ofrecía una visión paradigmática de la política presupuestaria que abarcaba la
especificación de los objetivos, la formulación de los programas, un examen crítico y
sistemático de las alternativas, un análisis a largo plazo y la aplicación de técnicas
cuantitativas41.
El PPBS incluye tres niveles de gestión:
- La gestión de las políticas, dentro de la cual se encuentra la identificación de las

necesidades, el análisis de las opciones, la selección de programas y la asignación de
los recursos.
- La gestión de los recursos, que incluye el establecimiento de sistemas básicos de

apoyo, la mejora de las estructuras presupuestarias y de las prácticas de gestión
financiera.
- La gestión de los programas, que se identifica con la puesta en práctica de las

políticas públicas y de las operaciones relacionadas: contabilidad, informes y
evaluación.
Estos elementos aparecen en cualquier modelo presupuestario, pero lo que diferencia

al PPBS es la forma en que se relacionan. El PPBS exige:
- Realizar valoraciones y comparaciones entre varias actividades gubernamentales en

términos de sus contribuciones a los objetivos nacionales.
- La determinación de cómo los objetivos dados pueden ser logrados a través del
mínimo gasto de recursos.
- La proyección de las actividades a lo largo de un horizonte temporal adecuado.
- La comparación de la contribución relativa de las actividades públicas y privadas a

los objetivos nacionales.
- La revisión de los objetivos, programas y presupuestos a la luz de la experiencia y de

las circunstancias cambiantes.
41 Premchard (1983) p. 326.
loo
Capítulo II.
La contribución del PPBS se encuentra en la reiteración de los puntos de vista

racionalistas en la toma de decisiones, que se combinan con otros elementos relevantes dentro
de un marco presupuestario integrado. Con el fin de asegurar la toma de decisiones de forma
racional se necesitan definir objetivos operacionales y como fundamento de la asignación de
recursos, los outputs de los programas propuestos deben relacionarse con los objetivos.
Respecto a los problemas a los que se enfrentó la puesta en práctica del PPBS cabe
destacar los siguientes:
- La especificación de los objetivos de los programas es una tarea dificil. La principal

razón es que los objetivos tienen una naturaleza de fines políticos, por lo que no
pueden ser considerados en términos de medios técnicos.
- La labor de relacionar los outputs con los objetivos es compleja y, por ello, la
consideración solamente de medidas directas o identificables puede no mostrar la
magnitud de otros efectos que no se preveían.
- La aplicación de la técnica del análisis coste-beneficio a los programas públicos se

enfrenta a graves dificultades técnicas que no aparecían en el mundo de las empresas
privadas. La esencia del problema se encuentra en que los ingresos y gastos
actualizados no miden completamente los costes y beneficios sociales y en que el
estado de desarrollo de la técnica hace imposible imputar de forma acertada valores
monetarios a costes y beneficios que no tienen un precio de mercado.
- La experiencia práctica del PPBS en los Estados Unidos puso de manifiesto que esta
técnica presupuestaria no fue la revolución que se anunció cuando fue introducida.
Por el contrario, la introducción del PPBS fue seguida de una corriente de
escepticismo y desencanto.
2.1.2 Análisis crítico de los modelos de maximización de la eficiencia.
Los modelos presupuestarios tendentes a la maximización de la eficiencia de los

recursos públicos son muy exigentes respecto a los medios materiales y personales que se
requieren para su puesta en práctica y, además, suponen un cambio radical respecto de las
prácticas presupuestarias tradicionales. Por ello, su puesta en práctica se vió continuamente
sujeta a dificultades operativas, tal y como se ha señalado en el apartado anterior.
Pero estos modelos también han sido criticados por otros aspectos. Por ello, se
desarrolla a continuación un análisis esquemático de los aspectos negativos de estos modelos,
para lo cual se ha procedido a clasificar los aspectos negativos de los modelos de racionalidad
presupuestaria en cinco grandes apartados:
101
Capítulo II.
- Las dificultades de repetir los pretendidos éxitos previos en la aplicación de las

técnicas presupuestariasde consecución de la eficiencia.
- La falta de consideración de las limitaciones en la capacidad de cálculo que son

propias de las organizaciones que tienen competencias en la elaboración y
aprobación del presupuesto, a lo que se une el conflicto que existe entre las formas
tradicionales de elaborar el presupuesto y las técnicaspresupuestarias de eficiencia.
- Las dificultades para la adopción de una estructura de programas que satisfaga las
exigencias a que se ve sometido.
- Los problemas que plantea una organización política de naturaleza federal en la

puesta en práctica de los modelos presupuestariosde eficiencia.
- El aislamiento de los condicionantes políticos sobre la labor de presupuestación

pública dentro del proceso de puesta en práctica de estos modelos.
La alusión a los pretendidos éxitos de experiencias anteriores.
Como se ha puesto de manifiesto al comentar el modelo del presupuesto planificado

por programas, la extensión a todo el Gobierno federal norteamericano en 1965 tuvo como
antecedente el sistema presupuestariodel Departamento de Defensa implantado en 1961.
Wildavsky42cntica que la generalización del PPBS se hiciera sin conocer hasta qué
punto en el Departamento de Defensa se había implantado un verdadero presupuesto por
programas y si este presupuesto por programas había cumplido con lo prometido. A la fecha
de implantacióndel PPBS ningún estudio sobre estos aspectos había sido publicado.
Lo cierto es que Wildavsky extrae de la experiencia en el Departamento de Defensa

las siguientes conclusiones43:
- Solamente dos de las nueve categorías de programas utilizados por el Departamento

de Defensa parecen a primera vista genuinos programas en el sentido de fijar
propósitos y objetivos hacia un fin.
- La planificación en un horizonte de cinco años parece que no ha sido utilizada a la

hora de determinar las asignaciones anuales.
42 Wildavsky (1966) pp. 306-307.
Wildavsky (1969) pp. 191-192.
102
Capítulo II.
- El entonces Secretario de Defensa (McNamara) declaró ante el Subcomité

presupuestario de Defensa del Congreso en 1965 que se habían tomado en
consideración cerca de 652 elementos a la hora de formular el presupuesto de su
Departamento. Wildavsky duda que pueda ser posible llevar a cabo un verdadero
análisis de todos y cada uno de estos elementos de decisión.
Aún aceptando que la experiencia en el Departamento de Defensa hubiera sido un

éxito, existen un conjunto de razones que permiten poner en tela de juicio que la experiencia
pudiera ser transplantada de forma automática al resto del presupuesto, ya que los procesos de
adopción de decisiones en uno y otro ámbito difieren de forma notable:
- En el Departamento de Defensa existía una organización mucho más cohesionada

que en el resto de la Administración norteamericana.
- En Defensa se gastaban enormes cantidades de dinero y, además, las decisiones en

este ámbito estaban envueltas en grandes riesgos (a mediados de los años 60 el
mundo se encontraba en plena guerra fría).
- Se producía una gran diferencia entre la Defensa y el resto del presupuesto a la hora
de determinar los intereses y papeles que han de jugar los diferentes participantes en
el proceso presupuestario. Así, los miembros de los Comités de asignaciones de
Defensa eran renuentes a variar los criterios adoptados por el Presidente o el
Secretario de Defensa porque no creían que su papel fuera determinar el día a día de
la política de Defensa y no estaban dispuestos a aceptar la carga que suponía esta
tarea. Los miembros del resto de Comités de asignaciones no tenían esta actitud
respecto de los gastos de su competencia.
- La introducción de nuevos procedimientos no es una tarea fácil. Una de las

condiciones que facilitan el cambio puede ser un aumento de los recursos
presupuestarios, lo que se produjo en el Departamento de Defensa al implantarse el
PPBS, pero no en el resto de los Departamentos gubernamentales en el momento en
que se les aplicó este modelo.
- El personal experimentado, esto es los funcionarios que trabajan en los

Departamentos gubernamentales, puede ser una barrera para el cambio, debido a que
tienen conocimientos prácticos sobre las consecuencias de lo que están haciendo. En
el caso de los cambios introducidos en Defensa en los años de implantación del
PPBS, estos cambios se referían a aspectos como la forma de evitar o limitar una
guerra nuclear, sobre lo cual nadie tenía experiencia. Sin embargo, esta falta de
experiencia de los funcionarios no se producía en los Departamentos no militares.
103
Capítulo II.
Ocho años después de que Wildavsky predijera estos inconvenientes, Schick daba
cuenta del fracaso de la implantación del PPBS en el ámbito general del presupuesto
norteamericano por la inadaptación al modelo importado de Defensa. A diferencia del éxito
relativo que el PPBS tuvo en el Departamento de Defensa, su utilización en los
Departamentos civiles nunca tuvo la aceptación que alcanzó en aquél.
La diferencia fundamental es que el modelo de presupuesto por programas de

Defensa pudo ser defmido por los gestores de este Departamento atendiendo a sus
necesidades, mientras que en los Departamentos civiles hubo de aplicarse un sistema
estandarizado y no se pudieron ni elaborar sus propios sistemas o procedimientosni adaptar el
PPBS a los procedimientos presupuestarios ya establecidos. La Oficina de presupuestos del
Presidente “prestó poca atención a las preferencias y problemas de los distintos
Departamentos” y “adoptó el sistema seguido en el Departamento de Defensa, incluida la
mayoría de sus procedimientos y terminología y ordenó a los Departamentos civiles que se
atuviesen a estas directrices”.
El conflicto con la forma tradicional de presupuestar.
El PPBS se fundamenta en el principio de globalidad, lo que exige el examen

simultáneo y completo de todos los programas y de todas las alternativas dentro de estos
programas y todos los años45.Sin embargo, la implantación del PPBS exige afrontar otras
dificultades distintas a la capacidad para realizar labores repetitivas. Como explica
Wildavsky, el PPBS obliga a los responsables de las agencias federales a encontrar mejores
políticas de gasto sin darles los medios necesarios para ello. La puesta en práctica de métodos
de medición de la eficiencia, de estimación de los costes y de comparación de las alternativas
no garantiza que se produzca el salto creativo de formular una mejor política46
En este sentido el PPBS tenía como objetivo fundamental cambiar el modelo de

gestión presupuestaria; de ser un proceso repetitivo y burocrático a convertirse en un
instrumento para el análisis y decisión de los objetivos y programas gubernamentales. Pero,
como consecuencia de que el presupuesto debe servir para el cumplimiento de muy distintas
finalidades y como consecuencia del arrastre histórico, la gestión presupuestaria contiene un
gran número de tradiciones y prácticas que son dificiles de abandonar. El PPBS fracasó
porque no fue capaz de interiorizar estas prácticas47.
Schick (1973) p. 147.

Wildavsky (1966) p. 302.
‘ Schick (1973) pp. 147-149.
104
CapítuloII.
La eficacia del PPBS se vió mermada desde el principio porque los encargados de
efectuar los procesos de análisis no consiguieron comprendercual era el papel que el análisis
de programas debía jugar en la gestión presupuestaria. Como consecuencia, se produjo un
enfrentamiento entre los gestores departamentales y el PPBS y la reacción fue disociar el
sistema PPBS de la gestión presupuetaria.
Pero no cabe achacar a esta subversión el fracaso del PPBS, sino a la actuación de la
propia Oficina de Presupuestos del Presidente. Por un lado, esta Oficina cursaba de forma
separada las instrucciones relativas a la elaboración de los presupuestos y las relativas al
PPBS, lo que produjo la sensación en los Departamentosde que ni la propia Oficina quería (o
podía) gestionar el PPBS. Por otro lado la propia Oficina dedicó escasos recursos tanto
materiales como personales a la implantaciónde este modelo.
Problemas técnicos en la definición de la estructura de pro gramas.
Uno de los elementosprincipalesdel PPBS es el establecimiento de una estructura de

programas que permita el análisis de las actuaciones públicas, la definición de posibles
alternativas y la evaluación de estas alternativas para adoptar la más eficiente. Sin embargo, la
definición de los programaspresupuestariosse enfrenta a un conjunto de problemas48:
- La interdependencia entre diferentes misiones y objetivos, de forma que se hace

imposible la distribución apropiadade los costes.
- Las realidades políticas hacen fracasar la tarea de establecer principios que sirvan
para la defmición de los programas.
- “La presupuestación por programas es una forma de análisis de sistemas (y utiliza

una forma de análisis de coste-beneficio)”,por lo que las condiciones que facilitan o
dificultan su utilización son, en gran medida, las que facilitan o dificultan el uso de
los análisis coste-beneficioy de sistemas. Se puede sostener que “cuanto más simple
es el problema, menores son las interdependencias,mayor la capacidad de medir las
consecuencias de las alternativas en una misma escala, más los costes y beneficios
que son valorados en términos de mercado, mayores son las posibilidades de
conseguir un uso eficiente de los programas”. Sin embargo, los problemas a los que
se enfrentabael PPBS distaban mucho de presentar este nivel de simplicidad.
48 Wildavsky (1966) p. 303.
105
CapítuloII.
La estructura de programas debería aportar una lista completa de objetivos de la

organización y ofrecer información sobre la consecución de cada uno. Sin embargo, en la
práctica:
- Se convierte en una farsa que apila datos que no tienen significado bajo categorías
vagas.
- Oculta más que clarifica.
- Sugiere comparaciones entre categorías para las cuales no existe ni una base analítica
ni factual.
- El examen de una estructura de programas típica convence a cualquiera que esté

familiarizado de que el análisis de políticas no es más que otra forma de falacia.
- No se puede utilizar la estructura de programas para tomar decisiones. Aunque la

información pueda estar muy desagregada, no permite conocer el impacto de un
programa sobre otro. Existen muchos datos, pero no un análisis de las relaciones. No
se puede saber el impacto sobre el conjunto de sus operaciones de cualquier cambio
marginal.
- Los incrementos marginales que se producen en el presupuesto de cualquier

organismo se realizan en términos de las antiguas categorías presupuestarias. Aunque
se acepta que la estructura de programas es parte del presupuesto, no es más que el
resultado de un compromiso de la organización y no permite enfocar los problemas
generales de política presupuestaria. Más aún, la estructura de programas es “un
arreglo caótico que refleja el deseo de manipular los apoyos externos y de conseguir
las aspiraciones del poder interno”49.
Las limitaciones de una estructura política federal.
La presupuestación por programas contiene un fuerte sesgo centralista. Su desarrollo

tiende a que el poder se centralice en la Oficina Presupuestaria del Presidente, a que el poder
ejecutivo se organice en pocos superdepartamentos en lugar de distribuirse en múltiples
oficinas y a que las políticas de gasto se ejecuten desde el Gobierno federal en lugar de en los
gobiernos locales o estatales50.

50 Wildavsky (1966) p. 305.
106
Capítulo II.
Una de las condiciones necesarias para el uso eficiente de la presupuestación por

programas es la necesidad de reorganizar el gobierno federal con el fm de que la autoridad
sobre los programas de ámbito amplio se encuentre centralizada.
Sin embargo, en la realidad los grandes programas de gasto generalmente son

competencia de varias jurisdicciones (gobierno federal, estados o entidades locales) y dentro
de cada jurisdicción se ocupan de estos programas diferentes organismos.
El aislamiento de los condicionantes políticos.
La crítica más severa que se puede realizar a las técnicas presupuestarias de

eficiencia es que consideran las decisiones presupuestarias como decisiones no políticas, esto
es, decisiones que se alcanzan considerando inicamente los problemas en sus propios
términos y evaluando las propuestas en atención a lo bien que resuelven los problemas. La
mejor propuesta ha de ser aceptada sin tener en consideración quién la hace o quién se opone
a la misma y una mala propuesta ha de ser rechazada sin tener en cuenta quién la hace o quién
se opone a la misma.
Sin embargo, en una decisión política la acción nunca se basa en los méritos de una
propuesta sino, precisamente, en quién la hace y quién se opone a la misma. En el ámbito
político, las mejores propuestas no tienen garantizado su éxito, sino que para salir adelante
debe conseguirse su aceptación mayoritaria. Para ello es necesario el compromiso político,
incluso cuando el compromiso es entre una buena y una mala propuesta51.
Como consecuencia, cualquier intento para cambiar las estructuras de decisión con el
fm de facilitar la consecución de la eficiencia económica ha de contar con el elemento del
proceso político. Cualquier línea de actuación debe de ser evaluada inicialmente a través de
sus efectos en la estructura política, puesto que una línea de actuación que corrija las
deficiencias económicas o sociales pero incremente las dificultades políticas debe de ser
rechazada.
En el proceso de decisión entre distintas alternativas es necesario tener en cuenta el

coste que supone el cambio en los procedimientos de las organizaciones. La literatura
económica generalmente trata las organizaciones y las instituciones como si fueran entidades
sin costes. Sin embargo, al considerar las distintas alternativas se ha de medir no solamente la
eficacia en términos económicos, sino también el coste del cambio que supone su aplicación
en las organizaciones que tiene que desarrollarlas. Puede que existan impedimentos legales,
‘ Wildavsky(1966)p. 307-309.
107
CapítuloII.
sicológicos o de otro tipo que hagan imposibles o muy dificiles estos cambios. O que los
mismos requieran un gran esfuerzo y exijan incurrir en otros costes.
La racionalidad económica, que es muy laudable en su propia esfera, no puede

ignorar la racionalidad política. En este sentido, Schick52afirma que la economía enmascara
sus tendencias normativas tras métodos cuantitativos.El análisis coste-beneficio,la aplicación
más importante de la teoría económica en la toma de decisiones presupuestarias, tiene a la
eficiencia como su elemento central. Sin embargo, la eficiencia no puede ser una base
suficiente para la asignación presupuestaria. El análisis coste-beneficio puede contestar a la
pregunta de sobre qué base debemos decidir si asignamos un conjunto de recursos a la
actividad A en lugar de la actividad B en los casos sencillos, cuando la eficiencia está en
consonancia con los valores políticos. En los casos más dificiles, cuando los valores se
enfrentan, la eficienciano es una guía adecuada para la asignación.
Para terminar con las críticas a los modelos presupuestarios de eficiencia se

considera oportuno recoger el testimonio de William Gorham, alto funcionario del
Departamento de Salud, Educación y Bienestar, ante el Comité conjunto para asuntos
económicos del Congreso norteamericano sobre lo que el PPBS manifiestamente no
consigió53:
- El PPBS no sirve de ayuda para realizar elecciones entre los grandes fines nacionales
como Sanidad o Defensa ni es útil para resolver los conflictos que surgen entre áreas
relacionadas como la Salud, la Educación o el Bienestar. Las grandes decisiones
sobre el gasto público son cuestiones sobre juicios de valor y políticos. Los analistas
presupuestarios no pueden contribuir mucho a su solución.
- Es muy dificil alcanzar el consenso sobre los fines concretos que se pretenden
conseguir en un área concreta de política (qué se pretende conseguir en Educación,
por ejemplo). Por ello, se buscan objetivos que sean fácilmente operativos y
ampliamente aceptados (en lugar de profundizar en lo que se considera calidad
educativa, se ofrecen indicadores simples, como los años de escuela completados).
- Los análisis analíticos solamente pueden ser realizados sobre áreas muy específicas
de las políticas de gasto.
- Un presupuesto que abarque cinco años concebido en función de la estructura de

programas no sirve a ningún propósito. La razón es que la estructura de programas es
52 Schick (1973) p. 160.
Recogido en Wildavsky (1969) p. 195.
108
Capítulo II.
mucho más inestable que la estructura administrativa tradicional y es esta estabilidad

la que le da un verdadero valor como medio de control.
Para terminar con este apartado y después de considerar las críticas a los modelos
presupuestarios de eficiencia parece que queda poco margen para hablar de aspectos positivos
de estas técnicas. Sin embargo, es posible destacar algunos elementos positivos de la
aplicación de estos modelos54.
A la hora de juzgar los modelos de eficiencia del presupuesto, las evaluaciones, tanto
generales como específicas, han sido generalmente negativas. Sin embargo una revisión de la
literatura muestra que se ha subestimado el éxito de estos modelos por una serie de razones.
Algunos estudios sugieren que la mayoría de las reformas presupuestarías han sido
modas pasajeras y han tenido efectos duraderos escasos o nulos. En algunos casos, han
cambiado los formatos presupuestarios, pero no la forma de adopción de las decisiones. Sin
embargo, estas conclusiones se basan en la experiencia del Gobierno federal norteamericano y
no tienen en cuenta las experiencias en los gobiernos locales y estatales de este país.
Históricamente, en Estados Unidos los gobiernos subcentrales han innovado primero

y con éxito y, después, la innovación se ha extendido al Gobierno federal, por lo que el hecho
de juzgar las innovaciones presupuestarias exclusivamente por lo que ha sucedido en el
Gobierno federal parece injustificable.
Otra de las razones por la que el éxito de los modelos de eficiencia se ha subestimado
es que los evaluadores han buscado resultados muy pronto y han tratado de encontrar la
innovación en la forma exacta en la que se introdujo. Sin embargo, muchas de las
innovaciones han sido adaptadas por los gestores a lo largo del tiempo, relacionando aquellas
partes de las mismas que se adaptaban a sus entornos. Por ello, si se contemplan los impactos
de las reformas presupuestarias a una distancia de 10 años, lo que se observa es una mezcla de
partes de diferentes modelos que están funcionando bien en algunos lugares.
A las reformas presupuestarías se les ha exigido demasiado, como consecuencia de

que se prometía demasiado en el momento en que fueron introducidas. Los investigadores que
han examinado la evolución de los fines de estos modelos a lo largo del tiempo y han
evaluado los resultados en una escala de cumplimiento encuentran que las innovaciones
presupuestarias han tenido un éxito moderado.
54Rubin(1990)pp. 179-189.
109
CapítuloII.
2.2 Los modelos presupuestarios microeconómicos y el equifibrio de las cuentas

públicas: el presupuesto base cero y la nueva gestión pública.
La era de las reformas presupuestarias orientadas a la maximización de la eficiencia

ha pasado55. Han sido reemplazadas por la adaptación de las prácticas presupuestarias a las
necesidades del momento, siendo esta capacidad del proceso presupuestario para adaptarse a
las condiciones una condición esencial si quiere mantener su función como un elemento clave
de la gestión pública.
El proceso presupuestario a partir de principios de los años 70 del siglo XX se

desarrolló en unas condiciones fiscales menos favorables que las existentes en el periodo
anterior, por lo cual el proceso presupuestario se ha debido reorientar hacia la estabilización
del gasto público.
Se pueden definir cuatro características de los procesos presupuestarios

contemporáneos56:
- La inflexibilidad. La teoría presupuestaria enfatiza que los procesos de adopción de

decisiones presupuestarias tienen periodicidad anual. Sin embargo, los presupuestos
cada vez más representan la continuación de compromisos nacidos en el pasado para
con determinados grupos de individuos. Para la mayoría de los presupuestos
modernos, la adopción de decisiones en un proceso automático en lugar de
discrecional repetido anualmente.
- La impredictibilidad. El importe de las obligaciones a largo plazo del Sector Público

varía de un año a otro. Depende del número de personas beneficiarias de los
programas públicos, de las decisiones tomadas en el pasado respecto de las
características de estos programas y, sobre todo, depende del estado de la economía
general.
- La fragmentación. La teoría presupuestaria tradicional insiste en la unidad

presupuestaria y la presupuestación por programas se basa en el requisito de que
cualquier programa debe competir en igualdad de condiciones con el resto de
programas a la hora de conseguir su financiación. Sin embargo, en la práctica cada
vez más actividades públicas obtienen financiación propia parcial o total a través de
tasas específicas o de ventas de servicios en condiciones de mercado.
Schick(1986a)p. 81.
56 Caiden (1989) Pp. 56-57.
110
CapítuloII.
- El presupuesto público necesita de un Sector Público perfectamente definido. Sin

embargo, en la mayoría de los niveles de gobierno, la distinción entre público y
privado es cada vez menos clara, debido a la proliferación de organizaciones cuasi-
gubernamentales. Estas organizaciones se caracterizan por encontrarse fuera del
ámbito del presupuesto público a pesar de estar creadas por la Administración
Pública, de gozar de determinadas potestades públicas y de estar dirigidas por
órganos administrativos.
En el marco de los procesos presupuestarios adaptados a esta nueva realidad

corresponde desarrollar el análisis de dos aspectos diferentes: el presupuesto base cero y la
incidencia sobre el proceso presupuestario de la nueva gestiónpública.
2.2.1 El Presupuesto Base Cero.
En los primeros años 70 eran reconocidas las debilidades del PPBS en diversos
aspectos:
- No proporcionaba una herramienta operativa a los gestores.
- No consideraba el impacto de diversas vías de financiación.
- No estaba equipado convenientemente para forzar la evaluación continua de los

programas en curso.
Estos aspectos se trataron de compensar a través del uso del presupuesto base cero
(Zero Based Budgeting o ZBB). El elemento esencial del ZBB es que se requiere el examen
de los programas en varios niveles y en lo que respecta a la asignación de recursos y a los
resultados.
Otros elementoscaracterísticosde este modelo presupuestario son:
- Los objetivoshan de ser formuladospara cada agencia gestora de gastos.
- Las actividades de cada agencia se han de convertir en “paquetes de decisión” -que,

en esencia, son lo mismo que las categorías de programas en los sistemas
presupuestarios previos- paquetes que se han de desarrollar para mostrar las
actuaciones a distintos niveles: “mínimo”,“intermedio”,“corriente” y “mejorado”.
- Los paquetes de decisión son evaluados y ordenados en cada nivel de gestión en un

ranking, lo que permite a cada agencia de gasto definir su esfuerzo mínimo e indicar
los niveles de incrementodel esfuerzo por encima de este mínimo.
111
Capítulo II.
- Los niveles de esfuerzo se ordenan de forma decreciente y se establece un punto de

corte; los elementos por debajo de este punto de corte no son financiados por el
presupuesto.
Los defensores del ZBB sostienen que permite prestar igual atención a la base
presupuestaria que a los incrementos en esta base y que permite realizar ajustes a la vista de la
evolución de los recursos disponibles.
Los críticos del ZBB señalan los siguientes aspectos negativos:
- En el ZBB el énfasis en los aspectos de gestión deja de lado el análisis de políticas y

programas.
- La contribución del ZBB es muy limitada en el caso de los gastos de transferencias a

otros niveles de gobierno o a las familias
- El mecanismo de decisión entre alternativas propio del ZBB impulsa a la utilización

de tácticas entre los participantes. Las agencias gestoras de gastos presentan
propuestas de niveles de actuación que no son reales, sino que buscan conseguir la
asignación del máximo nivel posible de recursos fmancieros.
2.2.2 La nueva gestión pública y el proceso presupuestario.
La llegada al poder en Gran Bretaña y en los Estados Unidos de Margaret Thatcher

en 1979 y de Ronald Reagan en 1981 implicó la puesta en práctica de cambios en la
Administración Pública de estos países que, con mayor o menor profundidad, han sido
imitados en otros países occidentales.
Estos cambios en la organización de la gestión pública se sustentan en unas fuertes

convicciones sobre el papel del Sector Público en la sociedad, basadas en la necesidad de
disminuir del peso de la actividad pública.
En concreto, en el caso de Gran Bretaña y en el marco de la Estrategia de la

Eficiencia iniciada en 1979, se ha desarrollado un proceso de reforma de la Administración
caracterizado por la reducción del tamaño de la función pública, el incremento de la eficiencia
de la Administración y la incorporación de técnicas de gestión propias de las empresas
privadas a la Administración pública57.
Metcalfe y Richards (1989) pp. 18-20.
112
Capftulo II.
La administraciónReagan enfocó su reforma de la Administraciónpública sobre tres

ejes principales: eliminar las actividades que no debían ser desarrolladas por el Sector
Público, devolver a la esfera privada todas las funciones que podían desarrollarse fuera del
Gobierno de forma más eficiente y económica y delegar más responsabilidades en los
gobiernos estatalesy locales58.
La puesta en práctica de estos programas políticos de reforma de la Administración

pública dio lugar a una corriente de investigación que defmió los parámetros en que debe
moverse la nueva gestión pública. El análisis de los principios en que debe sustentarse esta
nueva gestión pública se desarrolló en torno a cuatro ideas clave: eficiencia, gestión,
responsabilidad y cultura59.
La eficiencia y otros conceptos relacionados(eficacia, economía y “valor a cambio

de gasto”) enfatizan el coste de los recursos empleados en las actividades públicas. Además,
mediante la utilización de ratios entre recursos y resultados, proporcionan un marco técnico
para la adopción racional de decisiones.
Respecto a la gestión en la Administraciónpública, se trata de mejorar el proceso de

adopción de decisiones por las organizaciones administrativasmediante la superación de las
prácticas administrativas tradicionales. Para ello, se tratan de perfeccionar los diferentes
procesos a través de los cuales se adoptan estas decisiones, que son los tres siguientes: el
proceso de búsqueda de la informaciónrelevante, el proceso de formulaciónde alternativas y
el proceso de selección de la mejor alternativa.
La responsabilidad en la gestión pública como obligación de los responsables

públicos de rendir cuentas es objeto de revisión por la nueva gestión pública. Los
procedimientos de exigencia de responsabilidad existentes se preocupan casi exclusivamente
de garantizar la legalidad y la regularidad financiera en sentido formal, dándose muy escasa
relevancia al control sobre la eficiencia de las actuacionespúblicas.
Por último, la cultura organizativa, definida como el conjunto de normas y valores

imperantes en una organización que establecen los modelos de comportamiento de las
personas integradas en esa organización, entra a formar parte de los aspectos básicos de la
nueva gestión pública. La experiencia de la gestión de las organizacionesprivadas muestra
que una cultura fuerte hace que las organizaciones estén mas cohesionadas, facilita la
comunicación y la adopción de decisiones y motiva a las personas que desarrollan su trabajo
en la organización.
58 Axeirod (1989) p. 99.
59Metcalfe y Richards (1989) pp. 55 y SS.
113
Capítulo II.
Las ideas anteriores generadas en Gran Bretaña por el programa de Estrategia de la

Eficiencia influyeron en el diseño de los procesos de mejora administrativa y saneamiento de
las finanzas públicas desarrollados por los países integrados en la OCDE a partir de finales de
los años 80 del siglo XX.
Estos procesos incorporan, en mayor o menor grado, medidas que pueden clasificarse
en los siguientes grupos:60:
- La privatización y venta de los activos públicos, tanto empresas públicas como otros
activos, lo cual permitió reducir la deuda pública.
- El empleo de mecanismos similares a los de mercado en la gestión de las empresas

públicas, lo que provoca que éstas, al adoptar una gestión de carácter comercial y
orientada el mercado, se conviertan en empresas eficientes y competitivas.
- La reestructuración de las relaciones entre los niveles de gobierno. Entre estas

medidas se incluye la coordinación en materia presupuestaria entre el Gobierno
federal y los Gobiernos regionales y locales, el traspaso de responsabilidades de
gasto a los Gobiernos regionales la reducción de la financiación de los Gobiernos
regionales a través de subvenciones del Gobierno federal y la descentralización tanto
de la recaudación tributaria como de las decisiones sobre gasto público.
Más en concreto, pueden señalarse un conjunto de actuaciones que han sido puestas
en práctica en distintos países de la OCDE61:
- La descentralización en la adopción de las decisiones públicas, lo que supone que los

gestores públicos aceptan la responsabilidad de conseguir los resultados que se les
asignan y, en contrapartida, le son dados los medios y la capacidad de actuar
necesarios para ello.
- La mejora en los mecanismos de rendición de cuentas. La descentralización en la

adopción de decisiones debe acompañarse de los cambios necesarios en los sistemas
de control. Estos cambios exigen sustituir los controles de legalidad y financieros por
un ciclo de evaluación de la eficacia en la gestión que permita medir el grado de
ejecución de los objetivos fijados.
- La implantación de un sistema de incentivos, tanto positivos como negativos, para

los gestores públicos en función del grado de ejecución de sus objetivos.
60 OCDE (1996) pp. 287-288.

6 Keating (1991) pp. 240 y ss.
114
Capítulo II.
- La mayor participación de los destinatariosde los serviciospúblicos en el diseño de

los programas.
- La creación de entornos de mercado que obliguen a los gestores públicos a mimetizar

el comportamientode las empresasprivadas en un entornocompetitivo.
Los procesos de reforma de la gestión pública se orientan a la mejora de la eficacia

de las actividades administrativas,para lo cual los procesos de elaboración y ejecución de los
presupuestos constituyen un punto de partida lógico. Las reformas presupuestarias de los
últimos años inciden en el interés por la ejecución y los resultados, lo cual tiene su
antecedente en las reformas presupuestariasde maximizaciónde la eficiencia.
Sin embargo, las nuevas reformas presupuestarias se distinguen de estos modelos de

eficiencia por su enfoque global, que busca integrar todos los aspectos de la gestión, así como
por el reconocimientode que es necesaria una transformacióncompleta de las actitudes en la
gestión del Sector Público. No es suficiente modificar los procedimientos burocráticos, sino
que se hace preciso transformar también las actitudes de los gestores para lo cual deben
desarrollarse los incentivos e indicadores necesarios62.
La revisión de los procesos presupuestarios debe partir de los fracasos de las

reformas presupuestarias basadas en los modelos de eficiencia. Estos fracasos pueden
relacionarse con su confianza en patrones presupuestarios centralizados y cíclicos63.El
problema de las reformas presupuestarias es encontrar alguna forma de conseguir los
objetivos presupuestarios dentro de sistemas descentralizadosy continuos. Así, el énfasis de
las reformaspresupuestariasfuturas debe ser:
- Conseguir el control sobre organizaciones relativamente autónomas y dispersas

mediante intervencionesperiódicas.
- Reforzar la gestión financiera en lugar de confiar en el proceso de adopción de

decisiones anuales.
- Establecer criterios racionales de ejecución y de responsabilidad para la gestión de

las finanzas públicas.
Cuando un Gobierno actúa a través de agencias de gasto está delegando su autoridad

en los gestores de estas agencias respecto al uso de los recursos públicos. En contraprestación
62OCDE(1995)p. 103
63 Caiden (1989) p. 58.
115
Capítulo II.
a esta delegaciónde autoridad, los gestores se encuentran sometidosa un proceso de rendición

de cuentas en el cual se producen flujos de informaciónen ambos sentidos:
- Los centros directores del presupuesto deciden e indican a las agencias gestoras
cuáles son los niveles de ejecución de sus actividades previstos y cuáles son los
incentivos y castigosprevistos, en función de la consecución de resultados.
- Las agencias gestoras de gasto envían a los agentes directores la información relativa
a la ejecución de sus actividades.
La investigación teórica y la experiencia práctica de los países occidentales en los

últimos años han generado un modelo de presupuestación que puede denominarse
presupuestación orientada a los resultados. A su vez, dentro de la nueva presupuestación
orientada a los resultados pueden definirse dos técnicas presupuestarias, cada una de las
cuales enfatiza un elemento característico de la nueva gestión pública:
- La presupuestación por objetivos, que enfatiza la medición de resultados como

elemento central del proceso presupuestario.
- La presupuestación contractual, que enfatiza el sistema de relaciones entre los

órganos directores del presupuesto y las agencias de gasto, en el entorno de la mayor
autonomía funcional de que gozan estas agencias.
La presupuestación por objetivos.
Dado el énfasis que la nueva gestión pública pone en la reducción de gastos y en la

mejora de la eficiencia, las técnicas de gestión orientadas a los resultados ocupan un lugar
central en el proceso de cambio de la gestión pública. Mediante estas técnicas es posible
definir de forma clara las responsabilidades, establecer objetivos, medir los resultados y
desarrollar procesos adecuados de información y mejora. Las organizaciones públicas se
centran en lo que deben hacer, cómo deben hacerlo y en alcanzar el nivel de prestación del
servicio que se ha consideradodeseado65.
La orientación de la gestión pública a los resultados conduce a la implantaciónde un

ciclo de gestión caracterizadopor los siguientes elementos66:
64 OCDE (1998) p. 4.
65 Isaac-Henry (1993) p. 11.
66OCDE(1995)p. 114.
116
CapítuloII.
- Los objetivos y las normas que regulan la ejecución están determinadas para cada
programa público y son de conocimientogeneral.
- Los gestores públicos responsables de cada programa son libres de desarrollar los
procesos apropiadospara atender a los objetivos y normas fijados.
- Los resultados efectivamente obtenidos son medidos por referencia a las normas
previamente fijadas.
- El nivel de ejecución alcanzado sirve de base para adoptar las decisiones relativas a
los recursos futuros que han de asignarse al programa, los cambios a realizar en su
contenido y concepcióny a las recompensas y sanciones que han de aplicarse a los
responsables del programa.
La presupuestación por resultados se inserta dentro de esta nueva gestión orientada

hacia los resultados. Aunque, como se ha visto en la sección anterior, la medición de los
resultados como actividad integrada en el proceso presupuestario ya existía dentro de los
modelos presupuestariosde eficiencia,ahora toma un nuevo rumbo67.La realidad muestra que
los agentes directores del presupuesto están ahogados en datos sobre la actividad de los
agentes gestores de gasto. De lo que se trata ahora es de vincular estos datos al proceso
presupuestario y a la gestión de las actividades públicas. No se trata de generar nuevas
medidas, sino de desarrollar un entorno de gestión que atienda a la medición de los resultados
de esta gestión en el proceso de asignación presupuestariade los recursos.
Para conseguir que la medición de resultados se convierta en un medio de mejora

constante de la calidad de las decisiones y de la eficacia de las organizacionespúblicas se
hace necesario desarrollar los siguientes aspectos68:
- Deben eliminarse los obstáculos que impiden la utilización de los indicadores tanto
para la gestión de las organizacionescomo para la asignación de recursos. Para ello,
se asigna a los gestores la tarea de desarrollar los controles de ejecución sobre las
actividades de las que son responsables.
- En materia de evaluación de los resultados es preciso distinguir entre dos tipos de

indicadores: aquellos que reflejan la cantidad de los productos o resultados obtenidos
de la gestión de una actividad y aquellos que miden los efectos sobre las condiciones
sociales de la actividadpública.
67 Schick (1990) p. 317.

68 OCDE (1995) p. 61 y ss.
117
Capítulo II.
Los indicadores sobre las condiciones sociales de la actividad pública tratan de

reflejar de forma indirecta aquellos resultados deseados que no pueden medirse de
forma directa, o es muy dificil hacerlo. La responsabilidad respecto de estos
segundos indicadores debe confiarse a los altos funcionarios políticos, de forma que
los gestores directos de los gastos solamente deben ser responsables de los
indicadores de resultados.
- Los indicadores de resultados deben cumplir con unas características ideales: deben
ser coherentes en el tiempo y entre diferentes unidades administrativas, deben ser
simples, bien definidos y deben poner el acento en aquellos aspectos que son
relevantes en la actividad de la agencia de gasto.
- En la definición de los indicadores se debe atender al punto de vista del usuario de

los servicios públicos. Para ello, deben definirse indicadores que expresen la calidad
del servicio, deben hacerse suficiente publicidad de estos indicadores, deben
definirse mecanismos para hacer participar a los usuarios en la defmición de los
indicadores y han de establecerse sistema de evaluación continua de la calidad del
servicio por los usuarios.
La presupuestación contractual.
El modelo de gestión orientada a los resultados ha generado una técnica de

asignación de dotaciones presupuestarias caracterizada porque las dotaciones de recursos de
los agentes gestores de gasto se determinan mediante un proceso de negociación de un
contrato de ejecución acordado entre el agente gestor del gasto y los agentes directores del
presupuesto69.
Mediante este contrato se establecen los recursos presupuestarios asignados al agente

gestor en contrapartida a un nivel de ejecución fijado. Estos contratos:
- Representan la concreción de las negociaciones presupuestarias entre las dos partes.
- Pueden establecer las sanciones y las recompensas, expresadas en términos de

variación de los créditos presupuestarios, aplicables en función del nivel real de
actividad del agente gestor del gasto.
- Responden a una formalización de las obligaciones y compromisos de las dos partes

implicadas en la negociación presupuestaria, lo cual contribuye a centrar la atención
69 OCDE (1995) p. 117.
118
CapítuloII.
de esta negociación en la ejecución de las actividades y en los recursos necesarios

para desarrollarlas.
En la práctica, estos contratos no se formalizan a través de documentos legales, sino

que adoptan la forma de acuerdos cuasi-contractualesen los cuales subyace la existencia de
necesidades comunes de ambas partes. El elemento esencial es el “espíritu” del acuerdo, por
lo cual se basan en la confianza y en la flexibilidad70.
La flexibilidad y la generalidad en la especificación de las obligacionesde las partes

son un elemento necesario de estos contratos de ejecución, debido a las incertidumbres
existentes en el entorno, tanto fmanciero como político, que rodea la gestión del servicio
público. También es necesaria esta flexibilidad porque es dificil definir objetivos e
indicadores precisos en determinados servicios públicos, especialmente en aquellos que no
son servicios directamenteorientados al público.
La experiencia de diversos países ha hecho nacer una gran variedad de tipos de

contratos de ejecución, aunque pueden encontrarse característicascomunes a todos ellos:
- El contrato de ejecución debe ser un medio para incrementar el ahorro de recursos de

las agencias gestoras, la eficacia de su gestión y la capacidad de respuesta a los
cambios en el entorno.
- El grado de vinculación legal de los términos del contrato varía, desde la casi
discrecionalidad en su interpretaciónpor los superiores políticos de los gestores, en
el caso de agencias que sean organizaciones administrativas con escasa autonomía
funcional, hasta auténticos contratos formales, en el caso de empresas de capital
público que desarrollen actividadesorientadas al mercado.
- Los contratos de ejecución han sido utilizados como medios para desarrollar
procesos de descentralización de funciones desde los Ministerios hacia agencias
administrativas autónomasy hacia empresas.
- En el caso de los países con un régimen de Derecho administrativo de raíz francesa,

la puesta en práctica de estos contratos de ejecución se ha visto entorpecida por la
normativa administrativareguladora de las organizacionespúblicas.
- En la decisión de adoptar un modelo de contrato de ejecución es necesario comparar

los beneficios potenciales con los costes de su implantación. Estos costes se
concretan en la negociación y supervisión de los contratos, en el riesgo de gestión
70 OCDE (1999) pp. 9 y ss.
119
Capítulo II.
que asumen las agencias y en las dificultades de hacer cumplir los contratos. En el
caso en que los costes sean superiores a los beneficios potenciales, es mejor seguir
gestionando la actividad bajo la forma burocrática tradicional.
Por último, hay que señalar que la experiencia en la utilización de los contratos de
ejecución ha puesto de manifiesto diversos problemas, que pueden resumirse en los siguientes
puntos7’
- Mediante los contratos de ejecución se ha intentado sustituir la “presión

presupuestaria” ejercida tradicionalmente por los agentes directores del presupuesto
sobre las agencias por una “presión contractual”. Sin embargo, así como las agencias
de gasto tienen medios para librarse de la presión presupuestaria, también han
encontrado medios para librarse de la presión contractual. En concreto, la necesaria
ambigüedad en la definición de los resultados que la agencia se compromete a
conseguir supone una ventaja para esta agencia cuado se trata de comprobar si ha
cumplido con el contrato.
- La dificultad de fijar los precios correctos de los servicios producidos por las
agencias gestoras cuando no existe mercado de estos servicios plantea graves
problemas de información a los agentes directores del presupuesto a la hora de
determinar cuál es el coste eficiente de producción que debe ser financiado.
- Los mecanismos de penalización a las agencias cuando no cumplen con los

compromisos establecidos no son operativos en la práctica. En términos ideales, la
forma de penalizar a las agencias que incumplen es disminuir sus dotaciones
presupuestarias en el siguiente ejercicio. Sin embargo, esta medida lo inico que
consigue es un mayor incumplimiento al año siguiente y un empeoramiento de la
prestación del servicio público. Así, los responsables políticos encargados de ejecutar
las medidas penalizadoras se encuentran ante un conflicto: si aplican esta medidas se
provoca situación de empeoramiento del servicio que no deseada por ellos mismos.
- Cuando en las agencias públicas no existe una contabilidad de costes que distinga
entre costes corrientes y de capital y el presupuesto no proporciona recursos
suficientes para financiar el nivel de actividad deseable, existe un incentivo para
sacrificar gastos estratégicos (como la formación de personal), que no influyen
directamente en el cumplimiento de los objetivos, para financiar los gastos corrientes
que si influyen en la consecución de los objetivos. El problema es que la mayoría de
los gastos estratégicos son inversiones estructurales que sirven para mejorar la
71 Robinson (2000) pp. 81 y SS.
120
Capítulo II.
productividad a largo plazo de la agencia, por lo cual si disminuyen se está

hipotecando la calidad futura del servicio.
3 LA VERTIENTE POLÍTICADEL PRESUPUESTOPÚBLICO.
Como se ha indicado en la introducción, dentro de la vertiente política del proceso

presupuestario se analizan las teorías de carácter positivo que explican cómo se relacionan los
diferentes agentes que participan en este proceso, cuáles son sus objetivos y reglas de
actuación y cuál es el resultado final de esta interacción entre agentes presupuestarios.
Estas teorías positivas sobre el proceso presupuestario pueden agruparse en dos

bloques, atendiendo a la distinción entre los dos intereses principales a los que cabe orientar el
presupuesto público.
La teoría positiva del proceso presupuestario que se identifica con la eficiencia en la

utilización de los recursos públicos es el incrementalismo presupuestario, cuyo origen se
encuentra en los trabajos de Aaron Wildavski de principios de los años 60 del siglo XX.
En relación con la orientación hacia la estabilidad presupuestaria se encuentran una

variedad de teorías que, entroncadas en el análisis de economía política sobre el proceso
presupuestario que ha presentado en el capítulo anterior, analizan cómo las instituciones
políticas influyen en la consecución y mantenimiento del equilibrio de las cuentas públicas.
3.1 La teoría del incrementalismopresupuestario.
Desde principios de los años 60 del siglo pasado, la línea doctrinal que dedicó sus
esfuerzos al análisis de los mecanismos institucionales que gobernaban la elaboración y
ejecución de los presupuestos fue el incrementalismo presupuestario. La teoría incrementalista
surgió como un análisis crítico a los procesos de reforma presupuestaria basados en los
modelos normativos de eficiencia presupuestaria.
Los modelos presupuestarios maximización de la eficiencia se orientan hacia la

mejora de la forma en que los présupuestos se preparan dentro del poder ejecutivo, por lo cual
están exclusivamente centradas en las técnicas utilizadas en la preparación del presupuesto72.
Consideran el documento presupuestario en sí mismo, ocupándose mínimamente de cómo se
producen en la realidad las decisiones presupuestarias.
72 Pilegge (1992) p. 81.
121
CapítuloII.
3.1.1 Los elementos de la teoría incrementalistadelproceso presupuestario.
La teoría incrementalista del proceso presupuestario se fundamenta en el concepto de

racionalidad limitada. La racionalidad limitada significa que dentro del proceso
presupuestario se manifiestan un ingente número de intereses en conflicto entre sí, es
necesario adoptar muchas decisiones sobre la asignación de recursos y realizar cálculos de
una extraordinaria complejidad. Sin embargo, la realidad muestra que no es posible disponer
de una capacidad de cálculo tal que permita realizar todas las actividadesmencionadas.
Los modelos presupuestarios de eficiencia se construyen sobre la hipótesis de que la

capacidad de cálculo dentro de los agentes directores del presupuesto es ilimitada. Mediante
el empleo de toda esta capacidad de cálculo es posible realizar las elecciones sobre recursos
escasos que constituyen la esencia del proceso presupuestario.
Sin embargo, cuando los autores incrementalistas acudieron a las cifras

presupuestarias de los años 60 a verificar la existencia de estas elecciones se encontraron con
que no podían encontrar evidencia de que éstas se hubieran hecho. En el caso en que se
realice un proceso de elecciones entre alternativas de gasto como el que propugnan los
modelos de eficiencia, lo lógico es que el reparto de los recursos no se haga de forma
homogénea entre todas las agencias gestoras de gasto.
Sin embargo, lo que los datos demostraron es una relativa estabilidad en la

distribución de las asignaciones presupuestarias y la ausencia de criterios que expliquen esta
distribución73. La conclusión que deriva de estos datos es que los límites en la capacidad de la
inteligencia humana impiden que los agentes directores del presupuesto desarrollen una
comparación de todos los programas de forma simultánea.
Antes de exponer cuáles son y qué significan los conceptos utilizados por la teoría
incrementalista del presupuesto es necesario hacer referencia a que el término
incrementalismo parece significar tantas cosas que a veces no significa nada74.
Puede caracterizar los resultados; en este caso se dice que un proceso es

incrementalista si genera cambios pequeños y regulares. Puede caracterizar la forma en que
actúan los participantes en un proceso, en este caso significa que todos ellos aceptan una base
establecida y el conflicto sobre los incrementos que se pueden obtener sobre esta base se
encuentra limitado por la aceptación, a su vez, del principio de las participacionesjustas. A su
73Rubin(1992)p. 15.
74White(1988)p. 185.
122
CapítuloII.
vez, es posible obtener resultados incrementalistas aunque alguno de los agentes que
participan en el proceso no acepte las normas incrementalistasde actuación.
Una forma de superar la dificultad de centrar el concepto de incrementalismo es

aceptar que el incrementalismoes una tendencia central del sistema, tanto un resultado como
un proceso.
Para desarrollar la teoría mcrementalista, Aaron Wildavsky75parte de que los

procesos presupuestarios son intentos de asignar recursos financieros a través de procesos
políticos y considera que la política no es más que el conflicto que se suscita entre distintas
preferencias. El estudio del presupuesto debe centrarse en el mecanismo a través del cual se
elaboran los presupuestos y el método de investigación consiste en recopilar información
sobre la forma en que realmente se realiza esta actividad a través de la observación empírica
del comportamientode los agentespresupuestarios.
El punto de partida de la teoría incrementalistase encuentraen la evidenciade que la

elaboración del presupuesto exige una gran cantidad de cálculos de una complejidad
extraordinaria: las partidas que hay que considerar alcanzan un número muy elevado y
muchas de ellas presentan graves complejidades técnicas. A su vez, la capacidad de cálculo
del hombre es limitada: el tiempo con que cuenta es escaso y el número de asuntos que puede
abarcar al mismo tiempo la mente es muy pequeño.
Los encargadosde la elaboracióndel presupuesto deben de recurrir a la utilizaciónde

trucos de cálculo o simplificaciones,en los que la experiencia acumulada adquiere una gran
importancia. El más importantede ellos es el cálculo incremental.
Contrariamente a lo que exigen las normas que regulan la elaboración de los

presupuestos y a lo que exige la puesta en práctica del PPBS, los programas de gasto no se
revisan en su conjunto para considerar el valor de los mismos comparándolos con todas las
alternativas posibles. La realidad muestra que la mayor parte de cualquier presupuesto está
definido por compromisos previos adoptados a largo plazo: existen programas en curso que es
necesario financiary hay actividades en todo punto ineludibles.
La realidad es que el presupuesto de todos los años es, en su gran mayoría, el

presupuesto del año anterior al que se añaden un conjunto, más bien pequeño, de aumentos y
reducciones. Como consecuencia, las decisiones que pueden adoptar los responsables
presupuestarios están restringidas a algunos programas nuevos y algunas modificaciones en
Wildavsky (1976) pp. 456-457.
123
CapituloII.
los antiguos, de forma que es este pequeño ámbito el campo de atención de aquellos
responsables.
Los cálculos presupuestarios quedan reducidos a un pequeño conjunto de cálculos de

carácter incremental. Para realizar los cálculos incrementales se toma una “base”, que se
defme como “las expectativas corrientes entre los participantes en la elaboración del
presupuesto de que los programas se van a llevar a cabo aproximadamente al mismo nivel de
gasto que en la actualidad”76 En otros términos, la base de un presupuesto está constituida
.
por las partes aceptadas de los programas presupuestarios que no son objeto de análisis. Cada
agente de gasto compara su participación en los recursos totales que figuran en el presupuesto
con las partipaciones de los demás agentes y define lo que considera una “participación justa”,
que es la expectativa que tiene de participar en los aumentos, o disminuciones, del
presupuesto.
Los conceptos de base y de participación justa son centrales a la teoría

incrementalista y abren el camino de la investigación hacia los mecanismos a través de los
cuales las expectativas de los agentes presupuestarios se convierten en realidades.
La elaboración del presupuesto es un proceso de negociación en el que operan

agentes que tienen posiciones y expectativas contrapuestas, posiciones y expectativas que
definen los papeles que juegan en la negociación presupuestaria. En este sentido, la teoría
incrementalista identifica los siguientes agentes en el proceso presupuestario norteamericano:
- Las agencias administrativas, que actúan como defensores del aumento del gasto.
- La Oficina del Presupuesto, que actúa como instmmento del Presidente y que tiene
tendencia a la reducción de las peticiones presupuestarias.
- El Comité de Asignaciones Presupuestarias de la Cámara de Representantes, que

actúa como guardián del Tesoro.
- El Comité de Asignaciones Presupuestarias del Senado, que tiene un papel de

tribunal de apelación al que acuden las agencias administrativas para oponerse a las
decisiones de la Cámara de Representantes.
El cumplimiento por parte de los actores de sus papeles (las agencias al solicitar
recursos por encima de lo que la Oficina del Presupuesto considera necesario y los Comités de
Asignaciones al revisar al alza o a la baja las solicitudes presidenciales atendiendo a criterios
de oportunidad política) configura un entramado de actividades que encajan entre sí y que
76 Wildavsky (1976) p. 457.
124
CapítuloII.
generan expectativas de comportamiento mutuo. Las expectativas que cada actor tiene del
comportamiento de los demás facilitan los cálculos presupuestariosque le corresponden.
Las agencias administrativas gestoras del gasto se enfrentan al reto de decidir

cuántos recursos han de solicitar para que les sean autorizados en el presupuesto en cuyo
proceso de elaboración se ven inmersos. A su vez, tanto la Oficina del Presupuesto como los
Comités de Asignaciones deben de calcular en cuánto hay que corregir las peticiones de las
agencias para alcanzar la dotación que aparecerá en el presupuesto.
El trabajo de cálculo de las agencias sería muy simple si se pudiesen calcular de

forma objetiva y exacta los costes asociados a las actividades, tanto existentes como nuevas,
que van a realizar en el próximo ejercicio presupuestario. Como la estimación anterior es
imposible, las agencias administrativas deben partir de estimaciones más o menos razonables
de estos costes y plantearse cuánto más van a pedir. Saben que los organismos revisores
cuentan con que piden por encima de sus necesidades, por lo que aplican una reducción a las
peticiones de forma automática. Además, estos organismos revisores tienen muy en cuenta la
asignación presupuestaria de la agencia que aparece en el presupuesto anterior y si la petición
para el próximo presupuesto está muy por encima de esta asignación consideran irrealista la
petición y la reducen en gran medida. Esta lógica obliga a no inflar demasiado las peticiones.
Por otro lado, aparece el problema de quedarse cortos. Si se piden pocos recursos la
agencia corre el riesgo de que las autoridades revisoras consideren que no se necesitan y que
la agencia realiza funciones que no son importantes, por lo que recortar sus fondos no causa
grandes perjuicios.
Esta teoría incrementalista tuvo un éxito inmediato. En este sentido Pitsvada y

Draper sostienen que “desde que Wildavsky y Fenno aplicaron el concepto de Lindblom de
incrementalismo basado en la pluralidad al proceso presupuestario en los años 60, el
incrementalismo se ha convertido en el modelo analítico dominante para describir cómo
funciona realmente la presupuestación en el gobierno federal”77.
Se pueden señalar dos razones por las que el modelo incrementalista refleja de forma
certera el proceso de presupuestación: es consecuente con el sentido común y la aplicación de
un modelo incrementalista de presupuestación es la mejor forma de evitar el conflicto.
En lo que se refiere a la correspondencia del modelo incrementalista con el sentido

común, el presupuesto es un reflejo de las necesidades sociales personificadas en programas
autorizados por el Congreso como representantes de los deseos mayoritarios del pueblo. Si se
Pitsvada y Draper (1984) p. 401.
125
Capítulo II.
acepta que los deseos del pueblo no cambian de forma drástica de año en año, así tampoco lo
debería hacer el presupuesto. Esperar que los presupuestos varíen significativamente de año
en año, mientras se espera que las necesidades y deseos sociales permanezcan relativamente
estables desafia la lógica en una sociedad democrática.
Por otro lado, el modelo incrementalista de presupuestación permite evitar que los
conflictos entre intereses contrapuestos impidan la formulación del presupuesto. El
incrementalismo definido por Wildavsky es un “proceso en el que el abanico de controversias
se reduce de forma importante como consecuencia del acuerdo de no poner en tela de juicio la
mayoría de las cuestiones”78. Mediante el incrementalismo se evita un conjunto de cálculos
que, en otro caso, serían una carga imposible de sostener.
Como el presupuesto abarca tal número de operaciones que su investigación a fondo

se convierte en una tarea imposible, los participantes aceptan una serie de reglas que reducen
el ámbito de negociación, limitan el conflicto y hacen posible el acuerdo:
- El conocimiento heredado del pasado sigue siendo válido hasta que se prueba lo
contrario.
- El estado que se alcanzó en la negociación presupuestaría pasada es el más probable

para la actual.
- Los cálculos y la negociación quedan limitados a los asuntos que sean nuevos.
El incrementalismo sugiere que los cálculos anuales, que se centran en los

incrementos, tienen pocas probabilidades de cambiar los acuerdos sobre la base.
Precisamente, el PPBS tenía como uno de sus principios básicos el de estructurar los cálculos
anuales de forma que se modificase el acuerdo sobre la base presupuestaria. Se trataba de
“forzar la comparación y la consideración de los propósitos de los programas presupuestarios
en el proceso de revisión anual del presupuesto y dentro de cada Agencia y Departamento; de
esta manera, los fines de política económica se fijarían cada año en el proceso
presupuestario”79.
El PPBS fracasó porque elevó el conflicto, ya que amplió el espectro del debate, pero
ello no sirvió para que los agentes presupuestarios modificasen sus posiciones sobre la base
presupuestaria y el régimen de reparto de los incrementos. El PPBS no podía tener éxito
porque era un intento para establecer prioridades dentro del proceso presupuestario y fue
bloqueado por quienes tienen una preeminencia institucional en el mecanismo de
78 Pitsvaday Draper (1984) p. 405.

White(1988)p. 187.
126
Capítulo II.
establecimiento de prioridades, esto es, los miembrosdel Congreso norteamericano,ya que no

tenían ningún interés en ello.
3.1.3 Críticas a la teoría incrementalista.
El modelo incrementalista de presupuestación, como teoría positiva que explica el

funcionamiento del proceso presupuestario, fue cuestionado de forma creciente desde
principios de la década de los años 80. Las críticas sobre la teoría incrementalista eran
variadas, pero se pueden resumir en dos grandes grupos:
- En un primer grupo se encuentran aquellas críticas que admiten que la teoría

incrementalista explica el funcionamiento del proceso presupuestario, pero siempre
que se produzcan las condiciones que imperaban en los años en que fue formulada. A
saber, gasto público creciente en un entorno de crecimiento económico sostenido y
de política económica keynesiana. Si estas condiciones no se producen, la teoría
incrementalista pierde su validez explicativa.
- Otro conjunto lo constituyen aquellas críticas que atacan la propia coherencia interna
de la teoría incrementalista,centrando su atenciónen la escasa solidez teórica de sus
fundamentos.
LeLoup8° indica que a mediados de los años 70 se inició un movimiento de protesta

contra el incrementalismo,tanto desde el plano de la práctica presupuestaria como desde el
plano de la teoría:
- Desde el poder ejecutivo se propugnaron cambios en la presupuestación con el fin de

hacerla más racional, como la direcciónpor objetivos o el ZBB.
- Se aprobó la Ley Presupuestaria y del Control Suspensivo de 1974 (Budget and

Impoundment Control Act), con el fin de hacer el proceso presupuestario legislativo
más comprensibley controlable.
- Desde el plano académico, un buen grupo de teóricos criticó el incrementalismo

desde bases normativas, conceptuales y empíricas.
A continuación se analizan estas críticas.
80 LeLoup(1988)pp. 19-20.
127
CapítuloII.
Los cambios en el proceso presupuestario.
Las críticas a la teoría incrementalista que se pueden englobar bajo este epígrafe se
fundamentan en la idea de que esta teoría permite explicar el funcionamiento del proceso
presupuestario siempre que los agentes presupuestarios defiendan unos intereses específicos y
su actividad responda a las reglas de actuación que se han comentado anteriormente. Sin
embargo, tal y como Caiden escribía en 198481, en aquellos años se estaba poniendo en
cuestión la capacidad del proceso presupuestario federal y existía un buen número de muy
diferentes propuestas de reforma. De forma significativa, se estaban empezando a transformar
las reglas bajo las cuales se había venido tradicionalmente jugando el juego presupuestario.
La adopción de este nuevo conjunto de reglas presupuestarias ofrecía condiciones

que alentaban la esperanza: “mientras que se admite que el proceso presupuestario tiene
varios defectos, su capacidad puede, sin embargo, estar incrementándose. ... El proceso se ha
vuelto más cohesionado y se ha enfocado para permitir un mayor control, mientras las cifras
presupuestarías se encuentran más abiertas al análisis y al debate.”82.
Por otro lado, el proceso presupuestario norteamericano ha sufrido un importante

cambio desde principios de los años 70, que ya ha sido comentado. La macropresupuestación
(decisiones generales sobre el gasto, el ingreso, los agregados macroeconómicos y las
participaciones en el presupuesto) se ha impuesto a la micropresupuestación (decisiones en un
escalón intermedio sobre las agencias, los programas y los créditos presupuestarios). Como
consecuencia, las teorías que explican los comportamientos presupuestarios se han
transformado, puesto que deben tomar en consideración la importancia crítica de las
decisiones a niveles macro para explicar los resultados de la presupuestación83.
Desde otro punto de vista, Bozeman y Strausman84 argumentan que el mecanismo

ascendente había sido un sistema muy apropiado hasta la Administración Reagan: la política
económica conllevaba un crecimiento estable del gasto y los resultados presupuestarios iban
en la dirección de los ajustes incrementales.
El proceso ascendente de presupuestación es aquel que construye el presupuesto a

través de la agregación de cientos de decisiones adoptadas en los ámbitos reducidos de las
agencias de gasto. Por el contrario, el proceso descendente es aquel que comienza mediante la
adopción de una serie de decisiones que afectan al conjunto del presupuesto (la distribución
81 Caiden (1984) p. 109.

82 Caiden (1984) p. 116.
83 LeLoup (1988) pp. 3 1-34.
84 Bozeman y Straussman(1982).
128
CapítuloII.
de los recursos entre políticas de gasto, la relación entre el presupuesto y la política fiscal o
cuáles son las iniciativas políticas que se han de reflejar en el presupuesto), para luego pasar a
formular los presupuestos de cada una de las agencias de gasto.
Estos autores desarrollan una serie de premisas que conducen a la conclusión de que
la teoría presupuestaria debe ser reformulada:
- el entorno político y económico ha cambiado,
- lo que provoca el sentimiento de que es necesario que se recorten tanto la tasa como
el crecimiento del gasto, lo que
- sólo puede lograrse a través de una gestión fiscal coordinada,
- lo que requiere un considerable movimiento hacia el proceso presupuestario

descendente, y
- provoca que el incrementalismo sea una explicación poco satisfactoria de la

presupuestación federal.
La orientación de la política económica reaganiana hacia la reducción del gasto

público explica la pérdida de vigencia del incrementalismo. El incrementalismo considera el
comportamiento burocrático como especialmente importante a la hora de determinar las
asignaciones de cada agencia. Al centrase en las agencias y en sus negociaciones, olvidando
el papel de las restricciones generales de gastos o macropresupuestación, el incrementalismo
no ofrece una visión omnicomprensiva del proceso presupuestario.
En períodos de crecimiento los incrementos en las asignaciones a las agencias están

más o menos garantizados, por lo que la perspectiva incrementalista se confirma, pero queda
distorsionada en períodos de austeridad. En el primer caso, los procesos ascendentes son
generalmente dominantes y las estrategias negociadoras de las agencias tienen una
importancia considerable en la determinación de las variaciones (pequeñas) en las
asignaciones.
Sin embargo, en los períodos de disminución de gastos, las negociaciones pierden

importancia, al alterarse el tradicional papel del Congreso en el proceso presupuestario. Los
recortes presupuestarios no se pueden alcanzar con facilidad a través de las negociaciones
entre agencias y Congreso, son siempre dolorosos, generan frecuentemente una fuerte
oposición y el Congreso no tiene fuerza suficiente para distribuir los sacrificios entre las
agencias. Los papeles que tradicionalmente se asignaban a los agentes presupuestarios no
pueden desarrollarse y el esquema incrementalista de presupuestación no explica la realidad.
129
Capitulo II.
A mediados de los años 80 el propio Wildavsky admitió que el sistema

presupuestario había cambiado respecto al modelo que dió origen a la teoría mcrementalista.
Se habían producido cambios en los papeles institucionales, habían cambiado los temas de
atención prioritaria y el presupuesto norteamericano había de ser observado desde una
perspectiva distinta85
Críticas a la solidez teórica de la teoría incrementalista.
Un segundo grupo de críticas a la teoría incrementalista recoge aquéllas que atacan

sus fundamentos teóricos. Tal es el caso de Rubin86para quien el incrementalismo se ha
mostrado como una teoría que es, de forma simultánea, demasiado global, demasiado estrecha
y demasiado dificil para que pueda ser utilizada para probar o rechazar nada.
El incrementalismo es demasiado global debido a que se deriva de características

observadas de la naturaleza humana: la regla incrementalista se basa en que la capacidad
humana de cálculo es demasiádo limitada para poder afrontar todos los análisis precisos en el
proceso presupuestario, por lo que la discusión presupuestaria anual se limita a los cambios
realizados en el presupuesto del año anterior.
Es demasiado estrecha porque parece que lo único que predice son los cambios
incrementales en el presupuesto y demasiado dificil porque es muy complejo comprobar la
realidad de estos cambios incrementales.
Para Caiden, la aportación de Wildavsky parece que no es más que la constatación de

un hecho universal: la presupuestación es mcremental como consecuencia de que es un
proceso político y los procesos políticos se conducen de forma incremental87.Pueden
resumirse una serie de defectos de la teoría incrementalista:
- Describe tanto el comportamiento como los resultados y el vínculo entre estos

elementos nunca acaba por estar totalmente claro. En este sentido, se produce una
confusión entre el comportamiento incrementalista en la toma de decisiones y los
resultados incrementalistas.
- La definición de incremental,referida a los resultados, no es precisa, y a medida en

que se investiga sobre estos resultados, aparece cada vez más oscura.
85 Caiden (1994) p.48.

86 Rubin (1988) p.3.
87 Caiden (1994) p. 47.
130
Capítulo II.
- El incrementalismo se presenta como un comportamiento sicológico que tiene su

reflejo en la vida política, sin embargo los comportamientos políticos se explican
por algo más que por motivos sicológicos.
Por otro lado, y tal y como explican Gray y otros, “mucha de la literatura ha indicado
el fallo del incrementalismo en los sistemas presupuestarios a la hora de contribuir a un
conocimiento efectivo”88 Según Caiden89 el test de un modelo es su capacidad explicativa y
.
el poder de una teoría es su capacidad predictiva. En el campo de la presupuestación los temas

que es preciso explicar son el porqué el gasto público ha crecido de forma tan rápida, porqué
el control del gasto se ha colapsado y porqué los presupuestos de las naciones ricas se han
convertido en un instrumento poco fiable del volumen y composición del gasto del año a que
se refieren. Los esquemas analíticos incrementalistas no servían para responder a estas
preguntas, ya que eran estáticos más que dinámicos y demasiado deterministas. No explicaban
el cambio.
LeLoup9° recoge otras dos críticas a la teoría incrementalista:
- No es posible admitir una regla de decisión única y dominante ya que estudios

empíricos muestran la existencia de grandes variaciones en el comportamiento de
las agencias a la hora de elaborar el proyecto de presupuesto y que es inadecuado
usar las solicitudes de las agencias en el proceso de elaboración del anteproyecto
como indicativos de sus deseos reales.
- La teoría incrementalista se fundamenta en una serie de elecciones analíticas que,

aunque en un principio pasaron inadvertidas, han tenido el efecto de limitar
severamente la aplicabilidad de la teoría:
1. El nivel de agregación, el incrementalismo atiende a los datos a nivel de agencia

en lugar de a nivel de funciones o de agregados amplios, como defensa o gastos
obligatorios, o en lugar de componentes mas pequeños de los programas dentro
de los presupuestos de las agencias.
2. No se distingue entre componentes controlables e incontrolables dentro de la

base presupuestaria, haciendo que los cálculos sean irrealistas.
3. El tiempo y el objeto del análisis. Solamente se examinan las asignaciones

anuales y se ignoran las decisiones de gasto plurianuales que pueden mostrar
88 Gray et al. (1993) p. 9.

89 Caiden (1994) p. 52.
90 LeLoup (1988) pp. 22-23.
131
Capítulo II.
importantes cambios a lo largo del tiempo. Gastos obligatorios, ingresos,

intereses o deuda y otros gastos no sujetos al trámite de aprobación se ignoran.
4. La opción entre variables dependientes e independientes tiene el efecto de

asegurar que se encontrará un comportamiento incrementalista. Incluyendo las
solicitudes de las agencias totales y las asignaciones finales, se aseguran altas
correlaciones. Sin embargo, se obtienen otros resultados si se utilizan otras
variables dependientes e independientes.
El incrementalismo es una teoría de las micropresupuestación: se concentra en las

partes, no en el todo, se define el proceso presupuestario como un proceso ascendente que
realiza cambios marginales en los presupuestos, basado en los papeles estables de los
participantes y en la negociación política. Las criticas al incrementalismo surgidas a mediados
de los años 70 son consecuencia, en su mayor parte, de su inadaptación a la
macropresupuestación y su aislamiento respecto de la práctica presupuestaria.
3.2 Los modelos de economía politica sobre el proceso presupuestario.
Tal y como se puso de manifiesto en el capítulo anterior, el análisis de carácter

positivo sobre el proceso presupuestario que se desarrolla en la actualidad se enmarca dentro
de los modelos de economía política sobre el comportamiento fiscal de los diferentes países.
El punto de partida de estos modelos es la evidencia de que si se analizan los

diferentes países del mundo se observa una amplia diferencia en el tamaño de su sector
público y en las actividades que éste desarrolla. La teoría económica moderna se plantea en la
actualidad la tarea de responder a preguntas como porqué se observan diferentes tasas de
inflación entre países, porqué se produce una acumulación de deuda pública en unos países y
no en otros y porqué las tasas de crecimiento son diferentes entre países91.
Las teorías neoclásica de política fiscal y keynesiana de la demanda agregada ofrecen

distintos objetivos ideales de la política fiscal, que justifican la existencia de déficits
presupuestarios y acumulación de deuda92:
- La teoría neoclásica enfatiza la consecución de la suavización fiscal (tax smoothing),

esto es, los déficits presupuestarios deben utilizarse para cubrir incrementos
temporales en el gasto público (como, por ejemplo, aquellos que se producen en
‘ Persson y Tabellini (1997) p. 2.

92 Milesi (1997) p. 4.
132
Capítulo II.
tiempos de guerra) mientras que los tipos impositivos deben mantenerse constantes a
lo largo del tiempo para minimizar las distorsiones sobre la economía.
- Los modelos keynesianos de gestión de la demanda agregada enfatizan el papel de la

política fiscal como mecanismode estabilización: debe ser expansiva en periodos de
recesión y contractiva en periodos expansivos, con el fm de moderar las
fluctuaciones del ciclo económico.
Sin embargo, estas teorías no permiten explicar porqué la acumulación de déficits y

deudas es distinta entre países y porqué ciertos países generan déficits en niveles superiores a
aquellos previstos por estas teorías.
Desde una perspectiva de la ciencia política93,hay tres posibles explicaciones de

porqué las políticas públicas varían entre los países democráticosavanzados: los intereses, los
valores y las instituciones.
La primera explicación sugiere que esta variación se debe a que la distribución del
poder entre distintos interesespolíticos difiere en las democraciasavanzadas. En la medida en
que los grupos de interés utilizan su poder para alcanzar sus objetivos de corto plazo, esta
distribución desigual del poder conduce a distintos resultadosde las políticas públicas,
Aquellos que proponen la explicación de las diferencias en base a los valores, o

diferencias culturales, sugieren que las políticas públicas difieren porque los ciudadanos en
los diferentes países democráticosquieren distintascosas.
La tercera línea argumental enfatiza el papel de las instituciones socio-políticasy de

los actores para explicar las diferencias entre países.
La literatura sobre economíapolítica atiende a las institucionespúblicas para explicar

porqué los gobiernos se desvían sistemáticamentede los principios de política fiscal antes
citados y porqué diferentes países con circunstancias socioeconómicas similares adoptan
distintas políticas fiscales.
Con el fin de desarrollar de forma sistemáticalos modelos de economíapolítica éstos

pueden agruparse en dos grandes clases:
- Los modelos basados en el concepto de fragmentación.
- Los modelosbasados en la teoría del ciclo político.
Steinmo (1989) pp. 500-501.
133
CapítuloII.
Además de los anteriores, existe una línea de investigación que trata de explicar las
probabilidades de éxito en los procesos de consolidación fiscal en función del grado de
fragmentación de la política fiscal.
3.2.1 Los modelos basados en el cóncepto de fragmentación.
Para explicar los modelos basados en el concepto de fragmentación es necesario que

previamente se desarrollen tres conceptos comunes a estos modelos:
- La noción de fragmentación.
- El problema derivado de la existencia de un fondo comin de recursos.
- La noción de la guerra de desgaste.
El concepto clásico de fragmentación se encuentra en Weingast et al94.Estos autores

proponen un modelo de elección pública en el seno de un órgano legislativorepresentativo, en
el cual se produce un desvío sistemático de las decisiones públicas hacia proyectos de gasto
más grandes que su tamaño eficiente.
Este desvío se produce porque las instituciones políticas transforman el análisis

económico basado en los beneficios y costes en un análisis de coste y beneficios políticos, lo
que provoca el comportamientosesgado de los electores y de los políticos.
Los costes de los proyectos de gasto se distribuyen entre todos los ciudadanos, ya
que se financian a través de impuestos generales. Sin embargo, los beneficios de estos
proyectos de gasto pueden ser dirigidos a sectores concretos de la sociedad, de forma que
solamente les beneficien a éstos y no a todos los ciudadanos.
En la medida en que la representación política está geográfica o socialmente

determinada (los políticos representan solamente a un territorio geográficamente limitado o a
un grupo social específico) se produce un cálculo político sesgado de los beneficios y de los
costes de los proyectos públicos, ya que los políticos sobreponderan los beneficios y
infravaloran los costes:
- Los beneficios de los proyectos públicos, que adoptan la forma de mayores

beneficios, empleos e ingresos por impuestos, pueden ser localizables en las
empresas, individuos y gobiernos locales concretos que representa el político, ante
Weingast et al. (1981) pp. 642 y ss.
134
Capítulo II.
los cuales éste puede presentarse como la persona gracias a la cual se ha aprobado el
proyecto.
- Sin embargo los costes de los proyectos, básicamente los impuestos necesarios para
financiarlo, están mucho más dispersos, ya que recaen sobre todos los ciudadanos,
tanto aquellos que representa el político como los que no.
Además de esta asimetría en la percepción de los beneficios y de los costes, existe

una asimetría en la capacidad de convertir las percepciones de las ganancias y de los costes en
influencia política. Los agentes beneficiados son más pequeños en número y más
cohesionados y, por ello, mejor organizados políticamente. Son capaces de presionar a los
representantes políticos para que éstos promuevan los proyectos que les benefician con una
fuerza tal que los ciudadanos que soportan el coste no pueden.
El problema derivado de la existencia de un fondo común de recursos se encuentra

directamente relacionado con la noción de fragmentación. Se enfatiza el hecho de que la
financiación de los proyectos de gasto público se produce a través de un fondo común
(common pool) de recursos financieros al que aportan todos los ciudadanos en condiciones de
igualdad. Los diferentes grupos sociales y geográficos actúan politicamente para conseguir
que los beneficios que les producen los proyectos de gasto financiados con este fondo común
superen los costes derivados de los impuestos que pagan para dotarlo95. Esta hipótesis puede
ser interpretada de diversas formas:
- Las presiones para incrementar los gastos pueden provenir de ministros o comités
parlamentarios que tengan intereses específicos.
- Otra interpretación puede ser que la mayoría del gasto público de un país es decidida
por autoridades fiscalés descentralizadas que representan áreas geográficas
particulares, como es el caso de Argentina y Brasil. En el caso en que estas
autoridades fiscales subcentrales carezcan de suficientes ingresos propios y de
normas estrictas que regulen su actividad financiera, tienen una tendencia a generar
grandes déficits que, en la práctica, son responsabilidad del gobierno federal. En la
medida en que, al menos, parte de los costes de estos déficits son compartidos por
otros, los gobiernos subfederales están tentados a sobregastar y sobreendeudarse.
- En tercer lugar, el exceso de gasto puede producirse por las transferencias de

recursos a ciertas empresas públicas deficitarias y que se rigen por restricciones
financieras laxas (soft budget constraints). Estas empresas públicas tienen un
Velasco (1997) y Velasco (2000) pp. 105-125.
135
Capítulo II.
incentivo para gastar en personal más de lo razonable y para acometer inversiones

elevadas tanto en tamaño como en riesgo, ya que sus gestores se benefician de que
las empresas crezcan pero no asumen responsabilidades sobre la situación financiera
de la empresa.
En cuanto a la noción de la guerra de desgaste, ésta se debe a Alesina y Drazen96.

Estos autores se plantean que los países frecuentemente desarrollan políticas económicas que
son imposibles de mantener en el largo plazo. Por ejemplo, se alimentan grandes déficits que
generan un crecimiento explosivo de la deuda pública se mantienen incluso aunque se sea
consciente de que estos déficits deberán ser eliminados pronto o tarde.
La cuestión es porqué estos países no desarrollan procesos de estabilización

económica una vez que resulta evidente que las políticas económicas no resultan sostenibles a
largo plazo y, sobre todo, cuando resulta evidente que cuanto más se tarde mayor será el coste
del proceso de estabilización.
Para explicar este comportamiento desarrollan un modelo en el cual existen

diferentes grupos socioeconómicos con objetivos distributivos contrarios. El proceso previo a
la adopción de una política de estabilización puede describirse como una guerra de desgaste
entre estos grupos socioeconómicos. Incluso cuando todos ellos están de acuerdo en que la
estabilización requiere un cambio en la política fiscal para eliminar los déficits públicos, se
produce un desacuerdo sobre cómo debe repartirse el coste. Cuando los distintos grupos
socioeconómicos perciben que existe la posibilidad de desplazar el coste del ajuste a otro
grupo o grupos tratarán de hacerlo, lo que provoca un retraso en las fases de decisión y de
implantación del proceso de ajuste
Perotti97 desarrolla tres interpretaciones de la idea de fragmentación; política,

procedimental y social.
La fragmentación política se centra en el proceso político que se desarrolla en el seno

de los poderes legislativo y ejecutivo entre los partidos políticos y que conduce a la adopción
de una determinada política fiscal. Dentro de esta fragmentación política se distingue entre la
fragmentación entre los responsables de la adopción de decisiones y la fragmentación a lo
largo del tiempo.
La fragmentación entre los responsables de la adopción de decisiones se define como

el número de agentes que participan en el proceso político de adopción de decisiones. Se
96 Alesina y Drazen (1991) pp. 1170 y ss.
Perotti (1998) pp. 374 y SS.
136
Capítulo II.
puede intuir que cuantos más agentes se encuentren envueltos en este proceso de decisión
menor será el número de los agentes que internalicen completamente los costes que generan
los gastos públicos. Cuanto más fragmentado sea el proceso de adopción de decisiones, mayor
será el gasto total.
La fragmentación entre los responsables de la adopción de decisiones ha sido

desarrollada por distintos autores para recoger la gran variedad de procesos políticos que se
desarrollan en las democracias modernas relacionados con la adopción de decisiones en
materia fiscal.
La fragmentación a lo largo del tiempo se basa en la idea de que en cada momento

hay un único responsable a cargo de la política fiscal y existe incertidumbre sobre la identidad
y, por ello, las preferencias de los futuros responsables de política fiscal. Debido a la aversión
al riesgo del responsable actual, éste tiene un incentivo a desarrollar un déficit para restringir
las acciones del futuro responsable.
La fragmentación procedimental aplica la noción de fragmentación a la organización

formal del proceso a través del cual el presupuesto se propone, aprueba y ejecuta. Se debe
distinguir entre la fragmentación política y la fragmentación procedimental porque,
independientemente de las características del Gobierno y del poder legislativo, la estructura
del proceso presupuestario dentro del Gobierno es un determinante importante de los
resultados fiscales.
La fragmentación social se refiere al grado en que el Gobierno y el poder legislativo

deben de comprometerse con grupos de interés externos a la hora de adoptar decisiones en
materia de política fiscal. La idea esencial es que la presencia de grupos de interés
organizados es más distorsionadora cuando existe un número relativamente pequeño de los
mismos.
Si existen muchos y no están coordinados tienen poco poder y su actuación no

distorsiona el proceso de adopción de decisiones. Sin embargo, cuando existen unos pocos
grupos relativamente grandes, su actuación provoca los resultados más distorsionados, ya que
tienen suficiente fuerza para imponer grandes distorsiones y no son lo suficientemente
grandes como para internalizar los efectos negativos de estas distorsiones.
A continuación se ofrece una visión de los modelos de economía política que han
desarrollado los conceptos de fragmentación política y procedimental. Estos modelos
permiten generar hipótesis de comportamiento que pueden ser objeto de estimación empírica.
Los resultados de estas estimaciones empíricas se presentan en el capítulo IV.
137
CapítuloII.
La fragmentación constitucional. Los procesos de no decisión.
Perotti et al98encuentran una de las causas de la existencia de políticas fiscales no

sostenibles en lo que denominan fallos constitucionales en la política fiscal o procesos de no-
decisión. Estos fallos constitucionalesconsisten en la exclusión del proceso presupuestariode
decisiones en materia de gastos e ingresos públicos. Los casos más comunes son la
indexación de determinados gastos públicos a variables que están fuera del control de las
autoridades económicasy los gastos que son decididos fuera del marco anual de elaboración
del presupuesto.
Von Hagen y Harden99 explican que los procesos de no-decisión excluyen la

resolución de los conflictos de naturaleza presupuestaria en el propio proceso presupuestario
y, por ello, impiden la resolución racional de estos conflictos.
El caso más común es la promulgación de leyes distintas de la Ley de Presupuestos

que crean programas de gasto obligatorios, violando el principio constitucional de que el
dinero no puede ser gastado si no ha sido asignado en el presupuesto. Aunque en muchas
ocasiones este principio no se viola formalmente, ya que el gasto aparece en el presupuesto, el
principio se viola realmente, ya que el presupuesto no puede dejar de incluir estos gastos.
La fragmentación política.
Los modelos relacionados de fragmentación política explican cómo la estructura de

los sistemas electorales y de los regímenes políticos puede influir en la resolución de los
conflictos que se generan en el proceso presupuestario entre diferentes grupos de votantes,
entre diferentes grupos políticos y entre votantes y políticos’°°condicionarla composición de
los Gobiernos y cómo esta composición determina tanto el volumen como la composición del
gasto público.
Los sistemas electorales son las reglas que permiten convertir los votos de los
ciudadanos en cargos electos. Existen dos tipos básicos de sistemas electorales:
- El sistema proporcional, conforme al cual tras las elecciones los cargos electos se
distribuyen entre los partidos políticos en función del número total de votos que han
conseguido en el conjunto del país.
Perotti et al. (1997) p. 15.

Hagen y Harden (1994) p. 330.
‘°° Persson y Tabellini (2003) pp. 11 y SS.
138
CapítuloII.
- El sistema mayoritario, que consiste en que el territorio del país se distribuye en

distritos electorales, de forma que corresponde un cargo electo a cada uno de esos
distritos. Este cargo se asigna al partido político que obtiene la mayoría en cada
distrito.
En la práctica muchos sistemas electorales no son puramente proporcionales o

mayoritarios. Por ejemplo,en el caso españolla circunscripciónelectoral es la provincia, en la
cual se elige no uno sino varios representantesconforme al método proporcional.
Los regímenes políticos hacen referencia a la relación entre los poderes legislativo y
ejecutivo. Se distingue entre regímenespresidencialesy parlamentarios:
- Los regímenes presidenciales son aquellos en los que el Jefe del poder ejecutivo
(generalmente, el Presidente de la Nación) es elegido directamente por los
ciudadanos. En este caso, el poder ejecutivo no necesita del respaldo del poder
legislativo para gobernar, por lo que puede darse el caso de que el signo político del
poder ejecutivo sea el contrario del partido mayoritario en el legislativo.
- Los regímenes parlamentarios son aquellos en los que el jefe del poder ejecutivo es
elegido por el poder legislativo. En estos casos, el ejecutivo requiere del constante
respaldo del poder legislativo para gobernar, de forma que cuando pierde este
respaldo es necesariala convocatoriade nuevas elecciones.
Hallerberg y Hagen101justifican que los sistemas electorales afectana la probabilidad

de que existan gobiernos uni o pluripartidistas, esto es, que todos los miembros del gobierno
sean de un único partido político o que exista representación de varios partidos políticos en el
gobierno. Los sistemas electorales mayoritarios tienen más probabilidades de generar
gobiernos unipartidistasque los sistemasproporcionales.
A su vez, dentro de los regímenes mayoritarios,el tamaño de los distritos electorales

es relevante, de forma que cuanto mayor sea este tamaño (mayor número de cargos electos
por distrito) más probabilidadesexisten de que se produzcan gobiernosunipartidistas.
Persson et al’°2 desarrollan un modelo que predice un menor gasto público en los
sistemas electorales mayoritarios, ya que éstos reducen la fragmentación política en el
gobierno. En el caso de los gobiernos unipartidistas, los electores no diferencian entre los
políticos que formanparte del gobierno,por lo que el conflicto electoral solamentese produce
101 Hallerberg y Hagen (1997) pp. 3 y ss.

102 Persson et al. (2003).
139
Capítulo II.
entre el partido político en el gobierno y el partido político en la oposición. Esto reduce el

grado de fragmentación y, por ello, el exceso de gasto sobre el nivel de equilibrio.
En el caso de los gobiernos pluripartidistas existe un conflicto electoral tanto entre

los partidos que forman parte del gobierno y los que no, como entre los partidos integrados en
el gobierno. Este conflicto intragubernamentalinduce a un mayor gasto público.
Milesi et al’°3 desarrollan un modelo en el que se ponen en relación los sistemas

electorales y los dos tipos esenciales de gastos públicos: los gastos en transferencias, cuyos
beneficiarios son grupos de individuos con características socioeconómicascomunes, esto es,
sin una vinculación a un territorio geográficamente determinado, y los gastos en bienes y
servicios, cuyos beneficios se concentran en territorios concretos.
Los sistemas de representaciónproporcional, al permitir la representación política de

una variedad muy amplia de intereses, están más dirigidos a los gastos en transferencias,
mientras que los sistemas mayoritarios, en los que los representantes están vinculados a
distritos electorales concretos, son más propensos al gasto en bienes y servicios.
En esta línea, Persson et al104desarrollan un modelo en el que el régimen político

condiciona el tamaño del Gobierno y la composición del gasto. En los regímenes
presidenciales el gasto se orienta hacia programas que benefician a grupos específicos,
mientras que se produce una infraproducciónde bienes y servicios públicos que benefician al
conjunto de la sociedad. En los regímenes parlamentarios, el gasto se orienta más hacia los
bienes y servicios generales y menos hacia programas de gasto específicos.
Por otro lado, el nivel total de gasto es menor en los regímenes presidenciales que en
los regímenes parlamentarios.
La fragmentación en los sistemas políticos federales.
Las decisiones sobre aquellos programas de gasto cuyos beneficios se encuentran

distribuidos entre un gran número de ciudadanos (como los programas de distribución de la
renta o los gastos de consumo general del Gobierno) pueden verse influidas por el nivel de
centralización en la adopción de estas decisiones. Persson y Tabellini105desarrollan un
modelo en el que el tamaño de los programas de gasto depende de si las decisiones de política
103 Milessi et al. (2001) pp. 5 y SS.
‘°4Persson(2000)pp. 1121 ySS.

‘° Persson y Tabellini (1994) pp. 765y .
140
Capítulo II.
fiscal se adoptan descentralizadamente en el nivel de gobierno inferior, o centralizadamente

en el nivel de gobierno federal.
En el caso de los programas de gasto cuyos beneficios se encuentran

geográficamente localizados, el modelo predice que la provisión a nivel federal crea
oportunidades para que alguno de los grupos de interés geográficamente determinados
obtenga ventajas sobre los demás. Esto incrementa el tamaño del gobierno y genera una
sobreprovisión de bienes públicos locales.
La fragmentación procedimental.
Para evitar la fragmentación procedimental o fragmentación en el proceso

presupuestario es necesario establecer reglas de decisión que promuevan una visión completa
de los recursos comunes, esto es, que tenga en cuenta la totalidad de los beneficios y costes de
un incremento en los gastos públicos’06. Hay dos formas de conseguir esta centralización:
- La delegación, que consiste en que los participantes en el proceso presupuestario

delegan poderes de decisión en un único agente, generalmente el ministro de
hacienda.
- La negociación y acuerdo en el principio del proceso presupuestario de un conjunto

de parámetros básicos, generalmente objetivos individuales de gasto para cada uno
de los departamentos ministeriales.
Estas dos aproximaciones para solucionar el problema de los recursos comunes son
apropiados para distintos tipos de gobiernos. La delegación es el procedimiento apropiado
para los gobiernos unipartidistas, en los que es posible establece relaciones jerárquicas entre
los miembros del gobierno, mientras que la negociación es más apropiada para gobiernos
multipartidistas en los cuales las relaciones entre los ministros deben ser de carácter
horizontal’07.
El mecanismo de la delegación se construye sobre las siguientes características

básicas’°8:
106 Perotti et al.(1997) pp. 38 y ss.

107 Hallerberg y Hagen (1997).
108 Hagen (2001) pp. 44 y SS.
141
Capítulo II.
- Un ministro de hacienda investido con amplios poderes de decisión en la elaboración

del presupuesto respecto del resto de los ministros, géneralmente el derecho para
hacer propuestas vinculantes sobre las funciones generales de gasto.
- Un ministro de hacienda investido con amplios poderes de supervisión en la

ejecución del presupuesto y el poder de corregir desviaciones respecto del proyecto
de presupuesto, a través de la aprobación de limitaciones en las disponibilidades de
caja y de la concesión de los permisos de pago de las obligaciones.
- Una posición fuerte del poder ejecutivo respecto del poder legislativo en la fase de
aprobación del presupuesto. Ello implica limitaciones estrictas a la capacidad del
poder legislativo para aprobar enmiendas.
La perspectiva de la negociación se basa en que los participantes en el proceso

presupuestario comienzan negociando y acordando un conjimto de parámetros presupuestarios
básicos, generalmente objetivos de gasto para cada uno de los ministerios gestores de gastos.
Las características de este mecanismo de la negociación son:
- Un fuerte énfasis en los objetivos presupuestarios negociados entre todos los

miembros del gobierno al principio del ciclo presupuestario anual y que son
percibidos como obligatorios por todos los ministerios gestores de gastos.
Frecuentemente, estos objetivos están respaldados por un programa fiscal plurianual
que forma parte del contrato de coalición entre los partidos que forman el gobierno.
- Un ministro de hacienda investido de amplias facultades de supervisión en la

ejecución del presupuesto, aunque no de amplios poderes de decisión en la
elaboración del presupuesto.
- Una débil posición del poder ejecutivo respecto del poder legislativo manifestada en
la no existencia de límites al poder ejecutivo en su capacidad para enmendar el
presupuesto, o en que estos límites son débiles, así como en las amplias funciones de
los comités parlamentarios para supervisar las actividades de los diferentes
ministerios.
3.2.2 Los modelos basados en el concepto de ciclo político.
Estos modelos explican cómo el calendario de las elecciones y la orientación

ideológica de los gobiernos influyen en la tasa de desempleo, el crecimiento económico, la
inflación y diversos instrumentos de política fiscal y monetaria.
La formulación tradicional de estos modelos se basa en las siguientes premisas:
142
Capítulo II.
- La existencia de una relación estable a corto plazo entre desempleo e inflación, bajo
la forma de la tradicional curva de Phillips.
- La miopía de los electores.
Bajo estas dos premisas, se identifican dos tipos de modelos de ciclo político, en
función de las motivaciones que guían a los políticos109:
- Intentan permanecer en el poder el máximo tiempo posible.
- Son partidistas, por lo que tratan de conseguir los mayores beneficios para sus
electores.
En el primer caso se enfatizan las motivaciones oportunísticas de los políticos, esto

es, los políticos no tiene preferencias propias sino que eligen aquellas políticas fiscales que
maximizan sus posibilidades de victoria electoral. Para ello intentan crear las condiciones
económicas más favorables inmediatamente antes de las elecciones, incluso aunque sus
decisiones puedan suponer ajustes muy costosostras las elecciones.
En el segundo caso se enfatizan las motivaciones partidistas, esto es, los políticos
eligen aquellas políticas fiscales que benefician a los grupos sociales que representan. En la
elección de estas políticas fiscales aparece el conflicto entre inflación y desempleo, ya que
este conflicto tiene importantesimplicacionesrespecto de la distribución de la renta.
Una situación de bajo desempleo (y alta inflación,conforme al modelo tradicional de

la curva de Phillips) beneficia a las clases medias bajas, mientras que una situación de baja
inflación, y alto desempleo relativo, beneficia a las clases medias altas. Por ello, el modelo
tradicional de ciclo económico partidista pronostica que los gobiernos de izquierdas,
representantes de las clases medias bajas, promueven políticas fiscales que generan una
reducción del desempleo, aunque sea a costa de una alta inflación.Los gobiernos de derechas,
por el contrario, promoverán políticas fiscales que mantengan baja la inflación, aunque sea a
costa de un mayor desempleo.
Ambos modelos, ciclo electoral y ciclo partidista, predicen la existencia de ciclos de

inflación y desempleo a lo largo del tiempo, en lugar de una política fiscal más armónica
temporalmente”°. Difieren en las causas de estos ciclos:
‘° Alesina (1989) pp. 57 y ss y Alesina y Roubini (1997) pp. 15 y ss.

110 Olters (2001) pp. 31 y ss.
143
CapítuloII.
- En el caso de la teoría del ciclo electoral, pronostica que en los años previos a las
elecciones se produce una expansión de la actividad económica, debida al deseo de
los políticos de ganar soporte popular, mientras que en los años postelectorales se
producen situaciones de contracción económica, originadas por la necesidad de
compensar las políticas expansivasde los años anteriores.
- En el caso de la teoría del ciclo partidista, se predicen ciclos de expansióneconómica

e inflación en los períodos en los que ocupa el gobierno un partido político de
izquierdas y períodos de baja inflación en los períodos en que es un partido de
derechas el que ocupa el poder.
A mediados de los años 70 del siglo XX la situación de stangflación que atravesaron

las economías occidentales y la revolución de las expectativas racionales cuestionaron la
existencia de una curva de Phillips manejable por las autoridades económicas y tuvieron dos
implicaciones en las teorías del ciclo político:
- En cuanto a la teoría del ciclo electoral, los responsables de política económica no

pueden diseñar el tipo de expansiones y contracciones cuidadosamente previstas en
el tiempo por la teoría del ciclo político. Asimismo, los votantes racionales no son
engañados con las expansioneseconómicascontroladas en períodos preelectorales.
- Respecto a la teoría del ciclo partidista, en la medida en que el desempleo no se ve

afectado más allá del corto plazo por las políticas de demanda agregada, la
identificación de los gobiernos con tendencias partidistas es muy dificil más allá del
corto plazo.
3.2.3 Los procesos de consolidación fiscal y la fragmentación procedimental.
Una rama de la economía política ha enfatizado la relación entre la sostenibilidadde

las finanzas públicas y la fragmentación en las institucionesvinculadas a la política fiscal.
En cuanto al concepto de sostenibilidad de las fmanzas públicas, se identifica

tradicionalmente con la restricción presupuestaria intertemporal’11,que requiere que la suma
actualizada de todos los ingresos impositivos futuros previstos sea suficiente para pagar todas
las obligaciones presentes y futuras, la suma actualizada de todos los gastos futuros previstos.
Este concepto de sostenibilidadtiene dos problemas:
Perotti eta!. (1997) pp 10 y SS.
144
Capítulo II.
- Es muy sensible a las hipótesis que se hagan sobre los tipos de interés y el
crecimiento del PIB futuros.
- Debido a que las previsiones sobre los ingresos y gastos futuros se basan en los datos
actuales, es muy probable que no se tengan en cuenta cambios recientes en la política
fiscal.
Para superar esos inconvenientes se ha propuesto un concepto modificado de

sostenibilidad. De acuerdo con este concepto modificado,una política fiscal es sostenible en
un horizonte temporal de n años si no modifica el ratio deuda públicalPlB a lo largo de ese
tiempo o, de forma más general, si este ratio es igual en el primero y en el último de esos
años.
Un desarrollo práctico de este concepto consiste en calcular el superávit

presupuestario constante que asegura que el ratio deudalPlB dentro de n años estará
estabilizado a un nivel determinado.La diferencia entre este saldo presupuestariosostenibley
el saldo presupuestario real indica el sesgo de la política fiscal: si es sostenible, el saldo
presupuestario actual debe ser igual o superior al saldo sostenible.
Este concepto sigue adoleciendo del inconveniente de que el concepto de

sostenibilidad depende en gran medida de las hipótesis que se hagan sobre los tipos de interés
futuros, sobre el crecimiento del PIB, sobre el desarrollo de la estructura demográfica y sobre
el comportamientode otras variables socioeconómicas.
Para ofrecer un concepto de sostenibilidadfiscal que evite en la medida de lo posible

la indeterminación que resulta de las hipótesis sobre variables futuras, este concepto debe
centrarse en la noción de controlabilidadde la política fiscal. La controlabilidadde la política
fiscal exige evitar el riesgo de que un choque negativo afecte a los ingresos o a las
obligaciones de gasto de tal forma que sea imposible, técnica o políticamente, evitar que los
déficits públicos crezcan por encima del nivel económicamentejustificable por un periodo de
tiempo prolongado.
La noción de controlabilidadsignifica que no es suficiente con asignar límites a las

variables de política fiscal, básicamente el déficit y la deuda pública sobre el PIB, sino que
también es necesario atender a las causas de la generación de los déficits públicos y a la
composición de las políticas fiscales.
145
Capítulo II.
En este sentido, Alesina y Perotti”2 argumentan que la composición de los ajustes

fiscales influencia tanto la probabilidad de conseguir una consolidación permanente del
presupuesto como las consecuencias macroeconómicas de la consolidación fiscal.
Se identifican dos tipos de ajustes fiscales:
- Tipo 1, que se basan fundamentalmente en recortes de gasto, especialmente recortes

de transferencias, seguridad social y salarios públicos. Los incrementos impositivos
son una pequeña parte del ajuste total y, en particular, los impuestos directos sobre
las familias no se elevan e, incluso, se reducen.
- Tipo II, que confian sobre todo en incrementos generalizados de los impuestos, y
frecuentemente los mayores incrementos se producen en los impuestos sobre las
familias y en las contribuciones a la seguridad social. Por el lado del gasto, casi todos
los recortes se producen en la inversión pública y los salarios públicos y las
transferencias se dejan completamente sin tocar o sólo resultan ligeramente
afectados.
Conforme a la teoría keynesiana clásica, los procesos de consolidación fiscal

provocan un proceso temporal de contracción de la actividad económica a través de sus
efectos sobre la demanda agregada. Asimismo, la teoría del multiplicador keynesiano predice
que los efectos recesivos de un recorte de los gastos son superiores a los que produce un
aumento de los ingresos.
Sin embargo, la teoría económica moderna justifica que los procesos de ajuste fiscal
generan un conjunto de efectos expansivos, que pueden clasificarse en efectos sobre el lado de
la demanda y efectos sobre el lado de la oferta.
Los efectos por el lado de la demanda son dos: el efecto riqueza sobre el consumo y
el efecto credibilidad. En primer lugar, un recorte en el gasto público, si se percibe por los
ciudadanos como duradero, implica una reducción permanente de la carga fiscal futura, lo que
genera un efecto riqueza positivo.
Pero no solamente los recortes de gasto público pueden tener efectos positivos sobre
el consumo, sino que, con determinadas condiciones, incrementos impositivos pueden tener
efectos expansivos en el futuro. En el caso en que una medida tributaria que, en un modelo
estático seria contractiva, puede generar efectos expansivos a largo plazo si induce las
suficientes expectativas en la dirección contraria, como pueden ser las expectativas de que se
están evitando aumentos de impuestos más drásticos en el futuro o que se está reduciendo la
112 Alesina y Perotti (1997) pp. 211y SS.
146
CapítuloII.
incertidumbre sobre la evolución futura de la política fiscal, lo cual reduce el ahorro por
motivo de precaución.
Por otro lado, los procesos de ajuste fiscal suelen producir bajadas en los tipos de
interés, lo que implica un incremento del valor de mercado de los bienes duraderos de los
individuos y un efecto riqueza inducido sobre el consumo.
En cuanto al efecto credibilidad,aquellos ajustesfiscales que los agentes económicos

creen que van a tener éxito en la reducción a largo plazo del déficit y de la deuda públicos
tienen considerables efectos sobre los tipos de interés y sobre la prima de riesgo país,
especialmente en los países altamente endeudados. La caída en los tipos de interés y en el
riesgo país genera un incremento tanto de la inversión empresarial como del consumo de
bienes duraderos.
Los efectos por el lado de la oferta se producen sobre la oferta de trabajo, debiendo
distinguirse entre la oferta individual y la oferta agregada. En cuanto a la oferta individual, el
efecto riqueza provocado por recortes en los gastos públicos a la vez que genera un aumento
en el consumo reduce la oferta de trabajo. En la medida en que tanto el consumo como el ocio
son bienes normales, los individuos querrán consumir más a medida en que aumente su
riqueza, por lo que disminuirán su oferta de trabajo.
En cuanto al efecto sustitución, los incrementos de impuestosy, en especial, de los

impuestos sobre el trabajo, reducen la oferta de trabajo. Por ello, una política fiscal que
consista en una reducción del gasto público junto con un recorte impositivo provoca dos
efectos opuesto sobre la oferta de trabajo; el efecto riqueza la disminuye mientras que el
efecto sustitución de una bajada de impuestosaumenta la oferta de trabajo.
Aunque el efecto de los ajustes fiscales sobre la oferta individual de trabajo es

pequeño, el efecto sobre la oferta agregada es mucho mayor. En el caso de mercados de
trabajo con fuerte presencia sindical, un incremento permanente de la imposición sobre el
trabajo eleva la oferta agregada de trabajo. El mecanismoes el siguiente:el incremento de los
impuestos sobre el trabajo disminuye la renta después de impuestosde los trabajadores,lo que
hace que los sindicatos presionen, y consigan, un incremento en los salarios brutos antes de
impuestos que puede llegar a compensar en exceso el efecto negativo de los impuestos. Este
incremento salarial eleva la oferta de trabajo.
El objetivo de este capítulo ha sido exponer los modelos que han servido de guía para
la definición y aplicación real de los procesos presupuestarios en los países occidentales.
147
Capítulo II.
Para cumplir este objetivo, se ofrece una clasificación de estos modelos

presupuestarios, para lo cual se enlaza con la distinción entre tres vertientes del proceso
presupuestario expuesta al fmal del capítulo primero. Para complementar esta distinción, se
identifican las dos grandes orientaciones de la política presupuestaria que han imperado
durante los últimos 50 años: la búsqueda de la máxima eficiencia en el uso de los recursos
públicos y el mantenimientodel equilibrio en las cuentas públicas.
Fruto de la interrelación entre la distinción entre vertientes presupuestarias y la

identificación de las orientaciones de la política presupuestaria se definen seis grupos de
modelos relativos al proceso presupuestario.
En el ámbito de la vertiente macro, el modelo presupuestario vinculado a la

eficiencia en la intervención pública sobre la actividad económica es el presupuesto de
estabilización, mientras que los modelos de equilibrio presupuestario tienen como finalidad
conseguir y mantener una situación sana de las cuentas públicas.
En la vertiente micro se distinguen dos grupos de modelos o técnicas presupuestarias.

La puesta en práctica de los “modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia”
persigue que el uso de los recursos presupuestarios sea conforme a los criterios de eficacia,
eficiencia y economía. Los modelos del presupuesto base cero y de la nueva gestión pública
tratan de orientar la actividad de los agentes públicos hacia el ahorro en la utilización de los
medios puestos a su servicio.
Por último, dentro de la vertiente política el modelo del incrementalismo

presupuestario apareció como crítica al desarrollo de los procesos presupuestarios orientados
hacia la maximización de la eficiencia, mientras que los modelos de economía política
constituyen el marco de análisis positivo de las prácticas presupuestariasmás modernas.
El principio de equilibrio presupuestario como sinónimo de buena gestión pública

encuentra sus raíces en los ideales políticos de liberalismo inglés del siglo XIX y en las
proposiciones de la teoría clásica del desarrollo económico. La teoría económica keynesiana
rompe con este principio, por cuanto considera al presupuesto como un instrumento activo de
intervención sobre la actividad económica para estabilizar los ciclos económicos. A partir de
la Administración Kennedy, en Estados Unidos se desarrolla una política fiscal activa en la
que el equilibriopresupuestario deja de ser su referente clave.
La situación en la que entraron las economías de los países occidentales a principios

de los años 70 del siglo pasado, caracterizada por una elevada tasa de inflación junto con un
estancamiento en el ritmo de crecimiento económico, mostró las carencias del modelo
económico keynesiano. Desde la perspectiva del presupuesto público, el nuevo marco
148
Capítulo II.
económico general provocó el cambio en la orientación del presupuesto público. El

saneamiento de las cuentas públicas volvió a ser el centro de atención presupuestaria.
Fruto del interés por la disciplina presupuestaria, distintos países han venido
adoptando en los últimos años diferentes modelos de elaboración, discusión, aprobación y
ejecución de los presupuestos orientados a garantizar la consecución del equilibrio. Estos
modelos coinciden en dos elementos: la orientacióndescendente del proceso presupuestarioy
el cambio desde la micro a la macropresupuestación.
La orientación descendente consiste en establecer el importe deseado del total de

gastos, del total de ingresos o de la relación entre estos dos agregadospreviamente al inicio
del proceso de elaboración del proyecto de presupuestos. Mediante esta medida se consigue
ej ercer presión sobre las demandas de recursos presupuestariospresentadas por los agentes
gestores de gasto, ya que los importes de gasto total anunciados suelen ser inferioresa los que
resultarían de decidir las dotaciones presupuestarias aplicando simples reglas
incrementalistas.
El paso desde la micro a la macropresupuestaciónsupone renunciar a una forma de

presupuestación orientada a los programas y actividades por una forma de presupuestación
orientada a las macromagnitudes presupuestarias. El proceso presupuestario se orienta a la
discusión en ténninos financieros, nivel global de gasto y financiación de las unidades
públicas, apartando la discusión en términos de actividades, programas, objetivos e
indicadores.
Las experiencias reales más relevantes dentro de los modelos macroeconómicos

orientados hacia la estabilidadpresupuestaria son:
- Las diversas Leyes aprobadas en Estados Unidos desde 1974 que regulan el
procedimiento de discusión y aprobación legislativa del presupuesto federal.
- La propuesta consistente en introducir una enmienda en la Constitución de los

Estados Unidos destinada a garantizar el presupuesto equilibrado.
- El protocolo anexo al Tratado de la Unión Europea sobre el procedimiento aplicable

en caso de déficit excesivo.
Respecto a los modelos de corte microeconómico cabe destacar como elemento

común que se centran en una sola de las tres fases del proceso presupuestario, la fase de
elaboración. Las otras dos fases, aprobación y ejecución, merecen una escasa atención en
estos modelos.
149
CapítuloII.
La Ley de Presupuestos y Contabilidad (Budget and Áccounting Act) de 1921 en

Estados Unidos señaló que el primer hito en el camino hacia la interrelación entre el proceso
presupuestario y la mejora de la gestión pública, ya que asignó la responsabilidad de las
mejoras administrativas a la Oficina Presupuestaria del Presidente. Durante las cinco décadas
que siguieron a la creación de la Oficina Presupuestaria del Presidente, el vínculo entre el
proceso presupuestario y la gestión pública se fue estrechando, hasta llegar a considerarse
caras de la misma moneda.
Durante los años 40 y 50 del siglo pasado, se puso el énfasis en la eficiencia

operativa, mientras que en los años 60 el desarrollo de los programas que definen el Estado
del bienestar impulsó el interés por la eficacia y la evaluación de programas. Las recesiones
económicas de los años 70 y 80 del siglo XX, con sus consecuencias en forma de reducción
de ingresos públicos y déficits, provocaron un cambio en la orientación de la gestión pública
hacia la reducción de costes, la eliminación del gasto superfluo, la reducción del tamaño del
gobierno y la privatización de determinadas actividades públicas.
El interés por la eficiencia en la utilización de los recursos presupuestarios se

identifica con los modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia, denominación
que abarca el presupuesto de ejecución, el presupuesto por programas y el presupuesto
planificado por programas.
Los modelos presupuestarios tendentes a la maximización de la eficiencia de los

recursos públicos son muy exigentes respecto a los medios materiales y personales que se
requieren para su puesta en práctica y, además, suponen un cambio radical respecto de las
prácticas presupuestarias tradicionales. Por ello, su puesta en práctica se vió continuamente
sujeta a dificultades operativas. Estas dificultades, junto con las deficiencias en su
formulación teórica, provocaron el fracaso en su implantación plena en los Estados Unidos de
América.
Las reformas presupuestarias orientadas a la maximización de la eficiencia fueron

reemplazadas a partir de principios de los años 70 del siglo XX por modelos presupuestarios
capaces de hacer frente a las cuatro características de los procesos presupuestarios
contemporáneos: la inflexibilidad de los gastos, la impredictibilidad del entorno
presupuestario, la fragmentación y la creciente indefinición de los límites entre los privado y
lo público.
Dentro de los modelos microeconómicos que buscan adaptar el proceso

presupuestario a esta nueva realidad debe destacarse la técnica del presupuesto base cero y la
incidencia sobre el proceso presupuestario de la nueva gestión pública.
150
Capítulo II.
A partir de fmales de los años 80 del siglo XX, la nueva gestión pública ha influido
en los procesos presupuestarios de los países occidentales, ya que técnicas presupuestarias
como la presupuestación por objetivos o la presupuestación contractual han supuesto la
implantación de medidas como:
- La descentralización en la adopción de las decisiones públicas, lo que supone que los

gestores públicos aceptan la responsabilidad de conseguir los resultados que se les
asignan y, en contrapartida, le son dados los medios y la capacidad de actuar
necesarios para ello.
- La mejora en los mecanismos de rendición de cuentas. La descentralización en la

adopción de decisiones debe acompañarse de los cambios necesarios en los sistemas
de control. Estos cambios exigen sustituir los controles de legalidad y financieros por
un ciclo de evaluación de la eficacia en la gestión que permita medir el grado de
ejecución de los objetivos fijados.
- La implantación de un sistema de incentivos, tanto positivos como negativos, para

los gestores públicos en función del grado de ejecución de sus objetivos.
- La mayor participación de los destinatarios de los servicios públicos en el diseño de

los programas.
- La creación de entornos de mercado que obliguen a los gestores públicos a mimetizar

el comportamiento de las empresas privadas en un entorno competitivo.
La tercera vertiente del presupuesto público, la denominada vertiente política,

mcorpora dos tipos de análisis desde una perspectiva positiva de los procesos presupuestarios.
El incrementalismo presupuestario, que surgió como un análisis crítico a los procesos de
reforma presupuestaria basados en los modelos normativos de eficiencia presupuestaria, y los
modelos de economía política del proceso presupuestario, que explican cómo las instituciones
influyen en la consecución y mantenimiento del equilibrio de las cuentas públicas.
La teoría incrementalista del proceso presupuestario se fundamenta en el concepto de

racionalidad limitada. La racionalidad limitada significa que dentro del proceso
presupuestario se manifiestan un ingente número de intereses en conflicto entre sí, es
necesario adoptar muchas decisiones sobre la asignación de recursos y realizar cálculos de
una extraordinaria complejidad. Sin embargo, la realidad muestra que no es posible disponer
de una capacidad de cálculo tal que permita realizar todas las actividades mencionadas.
Los encargados de la elaboración del presupuesto deben de recurrir a la utilización de

trucos de cálculo o simplificaciones, en los que la experiencia acumulada adquiere una gran
importancia. El más importante de ellos es el cálculo incremental: los programas de gasto no
151
Capítulo II.
se revisan anualmente en su conjunto, sino que el presupuesto de todos los años es, en su gran
mayoría, el presupuesto del año anterior al que se añaden un conjunto, más bien pequeño, de
aumentos y reducciones.
La mayor aportación teórica de la teoría incrementalista es el análisis positivo de la

actuación de los agentes que intervienen en el proceso presupuestario, cuáles son sus intereses
y la forma de influir en la adopción de las decisiones presupuestarias. Los modelos de
economía política del proceso presupuestario profundizan en estos aspectos.
El punto de partida de estos modelos de economía política es la evidencia de que si

se analizan los diferentes países del mundo se observa una amplia diferencia en el tamaño de
su sector público y en las actividades que éste desarrolla.
Las teorías neoclásica de política fiscal y keynesiana de la demanda agregada ofrecen

distintos objetivos ideales de la política fiscal, que justifican la existencia de déficits
presupuestarios y acumulación de deuda:
- La teoría neoclásica enfatiza la consecución de la suavización fiscal (tar smoothing),

esto es, los déficits presupuestarios deben utilizarse para cubrir incrementos
temporales en el gasto público (como, por ejemplo, aquellos que se producen en
tiempos de guerra) mientras que los tipos impositivos deben mantenerse constantes a
lo largo del tiempo para minimizar las distorsiones sobre la economía.
- Los modelos keynesianos de gestión de la demanda agregada enfatizan el papel de la

política fiscal como mecanismo de estabilización: debe ser expansiva en periodos de
recesión y contractiva en períodos expansivos, con el fin de moderar las
fluctuaciones del ciclo económico.
Sin embargo, estas teorías no permiten explicar porqué la acumulación de déficits y

deuda es distinta entre países y porqué ciertos países generan déficits en niveles superiores a
aquellos previstos por estas teorías. La literatura sobre economía política atiende a las
instituciones públicas para explicar estas circunstancias.
Los modelos de economía política pueden agruparse en dos grandes clases:
- Los modelos basados en el concepto de fragmentación.
- Los modelos basados en la teoría del ciclo político.
La fragmentación se produce porque los costes de los proyectos de gasto se

distribuyen entre todos los ciudadanos, ya que se financian a través de impuestos generales.
Sin embargo, los beneficios de estos proyectos de gasto pueden ser dirigidos a sectores
152
CapítuloII.
concretos de la sociedad, de forma que solamente les beneficien a éstos y no a todos los
ciudadanos. En la medida en que la representación política está geográfica o socialmente
determinada se produce un cálculo político sesgado de los beneficios y de los costes de los
proyectos públicos, ya que los políticos sobreponderan los beneficios y infravaloran los
costes.
Pueden identificarse tres tipos básicos de fragmentación: la fragmentación política,

que se centra en el proceso político que se desarrolla en el seno de los poderes legislativo y
ejecutivo entre los partidos políticos y que conduce a la adopción de una determinada política
fiscal, la fragmentación procedimental, que aplica la noción de fragmentación a la
organización formal del proceso a través del cual el presupuesto se propone, aprueba y
ejecuta, y la fragmentación social, que se refiere al grado en que el gobierno y el poder
legislativo deben de comprometerse con grupos de interés externos a la hora de adoptar
decisiones en materia de política fiscal.
Los modelos de ciclo político explican cómo el calendario de las elecciones y la

orientación ideológica de los gobiernos influyen en la tasa de desempleo, el crecimiento
económico, la inflación y diversos instrumentos de política fiscal y monetaria. Existen dos
tipos de modelos de ciclo político, en función de las motivaciones que se considere que guían
la actividad de los políticos.
Los modelos de ciclo electoral enfatizan las motivaciones oportunísticas de los

políticos, esto es, los políticos no tiene preferencias propias sino que eligen aquellas políticas
fiscales que maximizan sus posibilidades de victoria electoral.
Los modelos de ciclo partidista enfatizan las motivaciones partidistas, esto es, se
basan en que los políticos eligen aquellas políticas fiscales que benefician a los grupos
sociales que representan.
Por último, una rama de la economía política ha enfatizado la relación entre la

sostenibilidad de las fmanzas públicas y la fragmentación en las instituciones vinculadas a la
política fiscal. La composición de los ajustes fiscales influencia tanto la probabilidad de
conseguir una consolidación permanente del presupuesto como las consecuencias
macroeconómicas de la consolidación fiscal.
Los ajustes que se basan fundamentalmente en recortes de gasto, especialmente

recortes de transferencias, seguridad social y salarios públicos, y menos en incrementos
impositivos pueden generar efectos expansivos sobre la actividad económica que superen a
los efectos contractivos que todo proceso de ajuste fiscal provoca.
153
CapítuloII.
Los efectos expansivos sobre la demanda son el efecto riqueza sobre el consumo y el
efecto credibilidad. En la medida en que los recortes del gasto se perciben por los ciudadanos
como duraderos en el tiempo, estos efectos extiendensu eficacia al largo plazo.
Los efectos expansivos sobre la oferta están vinculados a la capacidad de las medidas
fiscales para aumentarla oferta de trabajo disponible en la economía.
154
Capítulo III.
CAPÍTULO III. EL PROCESOPRESUPUESTARIOEN ESPAÑA
Una vez que se ha desarrollado el marco general necesario para el análisis de los
procesos presupuestarios, se aborda en la segunda parte de este trabajo el estudio de los
procesos presupuestarios desarrollados por la Administración General del Estado y por las
En este capítulo tercero se emplea la distinción entre las tres vertientes

macroeconómica, microeconómica y política del presupuesto para presentar tanto el pasado
como el futuro de los retos a los que se enfrentan los procesos presupuestarios: el desarrollo
de una política fiscal orientada a la estabilidad de las cuentas públicas, la implantaciónde un
modelo de gestión presupuestaria moderno y eficiente y el sometimiento de los procesos de
elaboración y ejecución presupuestariaa los límites impuestospor la normativa de estabilidad
presupuestaria, tanto en el ámbito de la Administración General del Estado como de las
1. EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN ESPAÑA Y LOS OBJETIVOS DE POLÍTICA

FISCAL.
En esta primera sección se ofrece una panorámica general del proceso presupuestario
español desde una perspectiva macroeconómica,para lo cual se divide en tres apartados. En el
primero de estos apartados se recoge la evolución de las principales magnitudes
presupuestarias españolasdurante los 50 últimos años y la relación entre estas magnitudes y el
entorno económiconacional e internacional.
En el segundo apartado se subrayan qué característicasdebe presentar una la política

fiscal desarrollada en el marco de la estabilidad presupuestaria, sus limitaciones y
potencialidades.
El tercer apartado presenta cómo la política fiscal española ha respondido a los

grandes retos que se plantean a la Hacienda Pública de cualquier país avanzado: coadyuvar a
la estabilidad macroeconómicay al crecimientode la renta e incidir en la distribución de esta
renta.
1.1 Las etapas de la política fiscal moderna en España
El elemento esencial sobre el que gira el análisis de carácter macroeconómicode la

evolución del presupuesto es España en los últimos 50 años es la radical transformaciónde la
155
CapítuloIII.
economía española en este periodo. Durante esta etapa la economía española se ha situado
entre las más avanzadas del mundo a lo largo de un proceso en el que ha experimentado
múltiples cambios.
Estos cambios han sido de muy variada naturaleza. Junto con transformacionesen el
entorno económico internacional cuya causa es completamente exógena a las decisiones de
política económica adoptadas por los responsables de nuestro país (como la crisis energética
de principios de los años 70 del siglo XX) se han producido tanto transformaciones en la
estructura económica española, sobre las cuales han influido las decisiones de estas
autoridades (el proceso de industrializaciónde nuestra economía) como decisiones de política
económica en sentido estricto (la transformacióndel sistema tributario)
A su vez, para explicar la evolución de la política económica desarrollada en España

durante la segunda mitad del siglo XX se hace necesario analizar los cambios institucionalesy
políticos que experimentó nuestro país durante este periodo para poder encuadrarla en estos
cambios. En este sentido, Gadea Rivas1 ha mostrado que los elementos claves que permiten
explicar la evolución tanto de los gastos como de los ingresos públicos en España durante los
años 1964 y 1993 son tanto factores estructurales relacionados con la modernización de la
sociedad española y el crecimiento económico, como las reformas institucionales que trajo
consigo el cambio de régimen político, y en meñor medida, la evolución de las variables
demográficas.
En los siguientes apartados de esta sección se desarrollan los elementos esenciales

que definen la evolución de la política económica española, para lo cual se utiliza la
periodificación de este periodo 1959-1998 en cuatro etapas que hacen Argimón et al2 así
como los principales datos ofrecidos por estos autores. A su vez, para completar el periodo
que alcanza hasta la actualidad, se ha incorporado una última fase, que recoge las grades
líneas de la política fiscal entre los años 1998 y 2003.
1.1.1 El periodo 1959-19 75: desde el Plan de Estabilización hasta la llegada de la

democracia.
El modelo económico surgido tras la Guerra Civil española, caracterizado como

autárquico, presentaba las siguientes características3:
‘Gadea Rivas (1996).

2 Argimón et al (1999).
Tamames(1994) pp. 497 y SS.
156
Capítulo III.
- El propósito del autoabastecimiento como respuesta al colapso del comercio exterior

que se produjo tras la Guerra Civil. A partir de 1939 el mercado interior quedó
prácticamente cerrado para los productos industriales que ya se fabricaban en España
o que comenzaron a fabricarse.
- La supresión de numerosas libertades económicas mediante toda clase de

intervencionismo, como el derivado de la normativa sobre protección y ordenación
de la economía nacional.
- La intervención directa del Estado en la producción, a través del Instituto Nacional

de Industria.
Este modelo se basaba en la pretensión del Estado de controlar los procesos

económicos administrativamente, como soporte y legitimación de un poder político autoritario
y al margen de las condiciones del mercado4. El postulado fundamental de la política
económica en aquel período era que, por el lado de la oferta, España podía producir de todo,
sin renunciar a nada, y que había que protegerlo todo, lo mismo la agricultura que la industria,
el empleo que el poder adquisitivo de los salarios o la rentabilidad de las empresas, mediante
la intervención del Estado en la vida económica.
Por el lado de la regulación de la demanda, la orientación de la política económica

consistía en impulsar al máximo la expansión de la demanda agregada, hasta que los
desequilibrios interno (inflación) y externo (déficit de la balanza de pagos) estrangulaban el
empuje de la demanda. Entonces, las autoridades trataban de superar esos estrangulamientos
imponiendo un freno al crecimiento mediante controles directos de salarios, precios,
importaciones, crédito, etc., para reiniciar a continuación el mismo proceso una y otra vez.
A finales de la década de los cincuenta, el sentido de aislamiento de España respecto

a la onda expansiva de crecimiento en que se hallaba la economía mundial, junto con los
graves problemas de inflación y déficit de la balanza de pagos que aquejaban a la economía
española exigían un cambio de la política económica.
Ante esta situación, las autoridades optaron por la ejecución de un Plan de

estabilización, formalmente iniciado en julio de 1959, que supuso el saneamiento de la
economía española tanto en el interior como en el exterior. Las principales medidas de este
Plan de estabilización fueron las siguientes:
- La imposición de límites de concesión de créditos a la Banca.
Marín Arcas (1997) p. 163.
157
CapítuloIII.
- La limitación de los gastos públicos, así como la congelación de los sueldos y

salarios.
- Ladevaluación de la peseta en su cambio oficial con el dólar.
- La aprobación de un nuevo Arancel de Aduanas y la liberalización de las

importaciones y de la inversión exterior.
Una vez conseguidos los objetivos del Plan de estabilización, a partir del año 1964
comenzó la etapa de la planificación indicativa de la economía española, mediante la
ejecución de los denominados Planes de Desarrollo, concretados en tres Planes sucesivos. El
primero vigente desde 1964 a 1967, el segundo desde 1968 hasta 1971 y el tercero desde 1972
hasta 1975.
Estos Planes constaban de dos partes: una parte indicativa y una parte vinculante. La
parte indicativa consistía en las proyecciones sobre los resultados de los diferentes sectores
productivos y la parte vinculante se concretaba en un programa de inversiones públicas y en
los programas de desarrollo de las industrias concertadas con el Estado.
Desde la perspectiva del crecimiento, esta es una etapa de fuerte expansión

económica en la que el Producto Interior Bruto (PIB) alcanzó un crecimientomedio del 6,4 %
en términos reales durante el periodo 1965-1974.
En cuanto a los ingresos públicos, el sistema tributario constituyó un obstáculo al

proceso modernizador del sector público durante la década de los años sesenta del pasado
siglo y la primera mitad de los setenta. Los intentos reformadores de 1957 y 1964 no
supusieron ninguna alteración sustancial de la estructura del sistema fiscal español, cuya
recaudación se sostenía en la imposición sobre el gasto en bienes y servicios,y que relegaba a
un lugar secundario los gravámenes sobre la renta y los beneficios.
Entre 1964 y 1974, los ingresos públicos aumentaron cuatro puntos porcentuales del
PIB (del 19,6 % al 23,6 %). La mayor parte de ese incremento procedió de la Seguridad
Social, ya que las cotizaciones sociales elevaron su participación en 3,3 puntos en porcentaje
del PIB, y se convirtieron, desde 1971, en la principal fuente de ingresos, superando a los
impuestos ligados a la producción y a la importación.
Respecto al gasto público, experimentó un suave ascenso, desde un peso del 19,2 %
del PIB en 1964 hasta el 23,5 % diez años más tarde, todavía muy por debajo de la media de
los países desarrollados. El crecimiento del gasto público desde el Plan de Estabilización
hasta 1968 se debió a la realizaciónde mayores gastos en infraestructuras y vivienda y a partir
de 1967 se trataron de impulsar las dotaciones a la enseñanza, la sanidad y las transferencias
158
Capítulo III.
de la Seguridad Social. Las prestaciones sociales incrementaron su peso en el PIE en 3,1

puntos porcentuales durante estos años, pasando del 4,6 % en 1964 al 7,7 % en 1974.
De esta forma, a partir del Plan de Estabilizaciónde 1959 se produjo un incremento

del gasto público, aunque muy inferior al registrado durante el mismo período en el resto del
mundo desarrollado. Más importante que este incremento global fue el cambio en la
composición de dicho gasto: se redujo el peso de los gastos en defensay servicios generales e
intereses de la deuda, y se incrementaron los gastos ligados al desarrollo (servicios
económicos y, en menor medida, vivienda) y, a mediados de los años sesenta, los gastos en
pensiones y enseñanza.
Atendiendo a la orientación general de la política fiscal, la suficiencia financiera

lograda estos años,junto a una presupuestaciónde control que ajustaba los gastos del Estado a
los ingresos fiscales disponibles,generó una etapa de saldos presupuestariospositivos, ya que
hasta 1975 los ingresos públicos superaron a los gastos, con la única excepciónde 1971. Esta
situación resultó de una estrategiapresupuestaria que consistía en mantener un ahorro público
positivo situado en torno a 3 o 4 puntos del PIB, que permitía atender a los gastos de
inversión y a las transferencias de capital5.
A su vez, los superávits presupuestarios junto con el fuerte crecimiento del PIB
permitieron un descenso en la ratio de endeudamientopúblico sobre el PIB, ya iniciado al
final de la posguerra civil, hasta situar esta ratio en los niveles mínimos del presente siglo (en
tomo al 12,5% en 1974).
1.1.2 El período 19 75-1985: desde la llegada de la democracia hasta la entrada en la

Comunidad Económica Europea.
A mitad de los años setenta se quebró el proceso de crecimiento estable de la

economía española que había caracterizadoel periodo anterior, como consecuenciatanto de la
crisis del petróleo en 1973 como de los acontecimientospolíticos vividos en España a partir
de la muerte de Carrero Blanco6.
La crisis económica que se desencadenó en 1973 se agudizó y prolongó por la

situación política, de forma que a principios de 1977 la situación económica se caracterizaba
por un estancamiento en la actividad, paro creciente, fuertes niveles de inflación y
endeudamiento exterior en rápido aumento.
Fuentes Quintana (1988) p. 508.

6 Tamames (1994) p. 500.
159
CapítuloIII.
En sintonía con el resto de países occidentales, la economía española sufrió una larga
fase de bajo crecimiento (un 1,6 % de crecimiento medio del PIB anual durante el período
1975-1986, frente al 6,4 % en la década anterior).
En un intento para reducir el impacto de la primera crisis del petróleo en una

industria altamente dependiente del petróleo, los responsables económicos retrasaron los
necesarios ajustes. En ausencia de medidas destinadas a reducir el consumo de energía, las
autoridades buscaron compensar el incremento del precio del petróleo mediante un descenso
de los impuestos ligados a la producción y a la importación y una apreciación real de la
peseta. Este error de política económica se empeoró por los fuertes incrementos en los salarios
reales a partir de 19747•
El Gobierno formado tras las elecciones generales de 1977 lideró un acuerdo con
todos los partidos con representación democrática en materia económica que se tradujo en los
denominados Pactos de la Moncloa suscritos en octubre de 1977. Estos Pactos recogieron un
consenso en torno a las reformas económicas a emprender y una política de rentas para
moderar la inflación sin tensiones sociales añadidas. El paquete de medidas incluía la
moderación salarial, una política monetaria más rígida y algunas medidas de liberalización.
Los Pactos de la Moncloa plantearon como uno de sus ejes básicos la reforma del
sistema fiscal español inspirada en dos informes —«libro verde» y «libro blanco»— dirigidos
por el profesor Fuentes Quintana. La propuesta de reforma contenida en estos informes
consistía en la implantación de un impuesto sintético y progresivo sobre la renta, de un
impuesto sobre sociedades moderno y de un impuesto sobre el valor añadido asimilado al
vigente en los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea (CEE).
Fruto de la reforma tributaria de 1977-1978, los ingresos públicos experimentaron un

crecimiento continuado, pasando de suponer un 23,6 % del PIB en 1974 a un 35,8 % en 1985.
Este ritmo de crecimiento fue muy superior tanto al del crecimiento de los impuestos en la
etapa anterior como al registrado en los países de la CEE durante el mismo período.
Atendiendo a los gastos públicos, la primera reacción de las autoridades económicas

a la crisis energética de 1973 consistió en instrumentar una política expansiva del gasto, con
el propósito de compensar el efecto de la crisis sobre el crecimiento y el empleo, absorber el
encarecimiento de los precios del petróleo con un descenso de los impuestos ligados a la
producción y a la importación, intervenir ciertos precios para luchar contra la inflación y
sobreindiciar los salarios (autorizando su crecimiento según la norma de los sindicatos
franquistas: inflación del pasado más dos o tres puntos).
González-Páramo et al. (1994) p. 140.
160
Capítulo III.
Además de este aumento del gasto público originado por decisionesdiscrecionalesde

las autoridades, otros dos factores impulsaron este crecimiento: el desplome de las tasas de
actividad económica dio lugar a un fuerte incremento de las transferencias compensatoriasal
sector privado y las demandas sociales alentadas por el cambio de régimen político desataron
un proceso aceleradode cobertura de carencias colectivas en el área del Estado del bienestar.
En consecuencia, en España el peso del gasto público en el PIB casi se duplicó,

pasando del 23,5 % en 1974 al 41,6 % en 1985, lo que supone un aumento medio anual del
1,6 % del PIB, siendo las prestaciones sociales el principal motor de este aumento.
La construcción del Estado de las autonomías provocó un cambio en la distribución

del gasto público entre Administraciones.Entre 1980 —cuando se transfirieron las primeras
competencias de las Comunidades Autónomas—y 1985, el Estado rebajó sus participaciones
en el consumo y la inversión públicos en más de 20 y 30 puntos porcentuales y las
Comunidades Autónomas llegaron a absorber un 14,6 % del consumo público y un 30 % de la
inversión pública en 1985. Además, en este año dichas Administracioneseran las ejecutoras
de la mayor parte de los gastos totales en vivienda, educacióny otros servicios sociales.
El crecimiento de los ingresos fruto de la reforma tributaria no fue suficiente para

cubrir la fuerte expansión del gasto, por lo que se inició una etapa de déficit público
persistente y creciente. Como consecuenciade este desequilibriopresupuestario continuado y
creciente, y de una mayor ortodoxia en su financiación, la ratio de endeudamiento público
sobre PIB entró en una senda de crecimiento muy rápido y casi se cuadruplicó en este
período, pasando del 12,6 % del PIB en 1974 al 43,7 % en 1985.
1.1.3 El período 1986-1993: de la entrada en la CEE al primer Programa de Convergencia
Tras la adhesión a la CEE comenzó una nueva fase alcista del ciclo económico que
favoreció el esfuerzo de consolidación fiscal desarrollado en nuestro país durante los tres
primeros años de integración en Europa. En 1987y 1988, el PIB alcanzó tasas de crecimiento
real superiores al 5 %, desconocidasdesde la primera crisis del petróleo.
Sin embargo, el segundo choque del petróleo provocó una nueva recesión, en 1989 la
tasa de crecimiento real fue del 4,7 %, descendiendo hasta el 2,3 % en 1991. Esta
desaceleración de la actividad económica se intensificó en 1992, año en el que la recesión
comenzó a manifestarsecon intensidad (el crecimientoreal del PIB fue de sólo un 0,7 %, y el
nominal, de un 7,6 %),
Los ingresos públicos aumentaron 4,7 puntos porcentuales del PIB entre 1989 y
1993, como resultado del avance de los ingresos fiscales, que se incrementaronen 2,9 puntos
de PIB, y de las transferencias y otros ingresos, que lo hicieron en 1,8 puntos de PIB. El
161
Capítulo III.
aumento de los ingresos fiscales se explica por la evolución de los impuestos, no por las
cotizaciones sociales, y se debió tanto al éxito en la implantación del Impuesto sobre el Valor
Añadido como al potencial recaudador de los impuestos corrientes sobre la renta y el
patrimonio, en especial del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
Los ingresos por impuestos directos constituyeron una fuente creciente de ingresos, a
pesar de las reducciones en los tipos nominales, por el efecto combinado de un fuerte
crecimiento económico junto con el incremento de la recaudación derivado del efecto
conjunto de la progresividad impositiva con una inflación alta.
En cuanto a los gastos, debe diferenciarse entre el trienio 1986 y 1988 y el resto del
periodo hasta 1993. Durante los años 1986 a 1988 disminuyó el peso de los gastos públicos
sobre el PIB, destacando la reducción, después del intenso crecimiento de la etapa anterior, de
las prestaciones sociales, que descendieron en 0,4 puntos porcentuales del PIB. La mayor
aportación a la reducción del gasto durante estos tres años procedió, sin embargo, de las
subvenciones de explotación y transferencias de capital, que, en conjunto, retrocedieron un
punto porcentual del PIB, como consecuencia de la política de saneamiento del sector público
empresarial.
Como consecuencia de las presiones sindicales que desembocaron en la huelga

general de diciembre de 1988, así como de la bonanza económica y del éxito logrado en la
contención del déficit presupuestario entre 1986 y 1988, se amplió la cobertura del estado del
bienestar. Esta ampliación se plasmó en la modificación del marco legal y de la protección
social, lo que supuso la ampliación de los derechos subjetivos de los ciudadanos y la aparición
de nuevas corrientes permanentes, y en algunos casos crecientes, del gasto público futuro. Los
gastos aumentaron su proporción sobre el PIB desde un 41,5 % en 1988 hasta un 49,8 % en
1993, creciendo las prestaciones sociales tres puntos su peso en relación con el PIB.
Junto con estos gastos sociales, los gastos en inversiones también se expandieron.
Esta expansión se explica por la intención de finalizar grandes proyectos de infraestructura,
tanto aquellos que habían sido abandonados en años anteriores debido a los esfuerzos de
consolidación presupuestaria, como aquellos proyectos asociados a los eventos del año 1992
(la Feria Mundial de Sevilla y los Juegos Olímpicos de Barcelona)8.
Respecto al saldo de las cuentas públicas, en 1985 el déficit público en España era
superior al déficit medio de la Comunidad Europea. Además, dado que España soportaba una
carga de intereses menor que media europea, a consecuencia tanto de un endeudamiento más
reducido como de un coste efectivo de financiación más bajo, su posición relativa en términos
8 González-Páramo (1994) p. 143.
162
Capítulo III.
de saldo primario9 resultaba aún más desfavorable, integrando,junto con Grecia, Irlanda e
Italia, el pequeño grupo de países con déficitprimario.
Durante los años 1986 a 1988 se redujo el déficit en 2,4 puntos porcentuales del PIB,
mejorándose aún más el saldo primario, que alcanzó un pequeño superávit en 1988. Sin
embargo, esta mejora del déficit se basó más en la fortaleza de los ingresos públicos que en la
contención de los gastos, lo cual explica las dificultades que surgieron cuando se produjo la
desaceleración económica en los años posteriores.
En 1989 finalizó el corto período de esfuerzo de contención fiscal y comenzó a

aumentar el desequilibriode las finanzas públicas. El déficit alcanzó el 4,5 % del PIB en 1991
y en 1993, año en el que la recesión se manifestó con gran intensidad, el desequilibrio
presupuestario se elevó al 7 % del PIB. El déficit primario siguió la misma senda, alcanzando
un 1,8%delPIB en 1993.
Este abrupto empeoramientodel saldo presupuestario se justifica solamente en parte

por el impacto de la crisis sobre la evolución de los ingresos y los gastos de las
Administraciones Públicas,ya que refleja también un aumento permanente del gasto público,
sustentado por la ampliación de derechos subjetivosen el ámbito del estado de bienestar.
En cuanto a la evolución del endeudamientopúblico, durante los años 1986 a 1988 la

positiva evolución del saldo primario, junto con el mayor crecimiento nominal de la
economía, estabilizó el peso de la deuda pública sobre el PIB, que se situó en 1986 y 1987
ligeramente por encima del 45 %, descendiendohasta el 41,7 % en 1988.
Sin embargo, la política de asunciónpor el Estado de la deuda de empresaspúblicas,

el incremento del déficit público, el pleno reflejo presupuestario del coste del endeudamiento
público y la prohibición de que el Banco de España siguiera financiandolos gastos públicos
(requisito exigido en el Tratado de la Unión Europea) provocaron que, en 1993, el
endeudamiento sobrepasara el límite del 60 % del PIB, acordado en el Tratado como uno de
los requisitos de acceso a la tercera fase de la Unión Monetaria.
1.1.4 El período 1994-1998: del primer Programa de Convergencia a la entrada en la

Unión Económica y Monetaria.
El desarrollo de la política fiscal en el período 1994-1998 estuvo condicionado por el

compromiso de cumplimiento de los criterios de convergencia establecidos en el Tratado de la
Unión Europea para regular el acceso a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria
Definido como el saldo presupuestario real menos los gastos financieros.
163
Capítulo III.
(UEM). La situación de partida, caracterizada por el desbordamiento del déficit en 1993 y el

creciente endeudamiento público, exigían un importante esfuerzo de consolidación fiscal.
El carácter restrictivo de la política fiscal en el conjunto del periodo, junto con los
efectos positivos de la progresiva recuperación económica, permitieron a España cumplir con
los criterios mencionados anteriormente y, por tanto, alcanzar el objetivo de formar parte del
grupo de países integrantes de la UEM desde el inicio de su andadura.
El crecimiento de la economía entre los años 1994 y 1998 presenta dos etapas. Entre
1994 y 1996 el crecimiento del PIB a precios constantes estuvo en el entorno del 2,5%,
mientras que entre 1996 y 1998 se situó por encima del 4%.
Por el lado de los ingresos públicos, se produjo una leve caída de la proporción de los
ingresos públicos sobre el PIB. Cabe destacar el creciente peso de los impuestos sobre la
producción y la importación frente a los impuestos que gravan la renta y el patrimonio.
Respecto a los gastos públicos la proporción del gasto público sobre el PIB mostró
en estos cinco años, en España, una caída de 5,7 puntos, hasta situarse en el 44,1%. A su vez,
destaca que las Administraciones Públicas Territoriales alcanzaron en 1998 una participación
del 26 % del gasto público total español.
La reducción del déficit público que se consiguió en esta etapa no fue continua. Así,
tras la moderada reducción del déficit público en el año 1994, en 1995 se produjo un nuevo
desbordamiento del desequilibrio presupuestario, hasta alcanzar el 7,3 % del PIB. En el año
1996 se produjo el cambio de Gobierno, que gestionó un presupuesto prorrogado y promulgó
una serie de medidas tributarias, desreguladoras y liberalizadoras. En 1997 el déficit público
se redujo hasta el 2,6 % del PIB, y hasta el 1,8 % en 1998. Además, a partir de 1996 se obtuvo
un superávit primario creciente, que alcanzó el 2,2 % en 1998.
En sintonía con la mejora del saldo presupuestario, la ratio de deuda pública sobre el
PIB alcanzó su valor máximo en 1996, superando el 70 % del PIB, produciéndose a partir de
entonces un tímido descenso, que lo situó en el 67,4 % en 1998.
1.1.5 El periodo 1998-2003: el logro de la consolidación presupuestaria.
La política fiscal desarrollada durante los últimos cinco años se ha caracterizado por
el logro de una situación de equilibrio presupuestario duradero con una reducción del peso del
sector público, medido en términos de volumen del presupuesto, sobre el PIB.
El crecimiento del PIB en términos reales durante este periodo ha sido ligeramente
superior al 4% hasta 2001 y cercano al 2,7% a partir de este año. La bajada en la tasa de
164
Capítulo III.
crecimiento del PIB a partir de 2001 ha sido un proceso generalizado en todas las economías
occidentales, habiéndose comportado la economía española mejor que las del resto de Estados
miembros de la Unión Europea.
En cuanto a los gastos públicos, medidos en términos de contabilidad nacional’°,

pasaron de suponer el 41,4% del PIB en 1998 al 39,7% en 2002. Este descenso del peso del
sector público en la economía no ha supuesto una reducción de los gastos en servicios sociales
y en inversión pública11, ya que la reducción del gasto público se ha concentrado en los pagos
por intereses, en las subvenciones a empresas y en los gastos de desempleo, como
consecuencia de la reducción del paro que se ha producido en estos años.
Cabe destacar que la carga de intereses en proporción al PIB ha pasado del 4,3% en
1998 hasta el 2,8% en 2002, lo que supone un ahorro de más de 3.000 millones de euros.
Por el lado de los ingresos públicos el hecho más destacable ha sido el proceso de
reforma en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) desarrollado a través de
dos reformas sucesivas, aprobadas en 1998 y en 2002. Estas reformas han perseguido la
reducción de la carga impositiva, especialmente sobre las rentas más reducidas, el estímulo
del consumo privado y la mejora de las oportunidades de localización del ahorro en el
territorio español’2
A pesar de la reducción nominal del IRPF se ha producido una elevación del

porcentaje de los ingresos fiscales sobre el PIB, al pasar de un 33,7% en 1998 a un 35,5% en
2002. Este incremento se refleja en cada uno de los tres grandes grupos de recursos fiscales:
los impuestos sobre la renta, que pasan de un 10,2% del PIB a un 10,9%; los impuestos sobre
la producción e importaciones, que pasan de un 11,8% a un 12,1% y las cotizaciones sociales,
que pasan de un 12,1% a un 12,7%.
En el caso del IRPF se produce una disminución a lo largo del periodo, ya que pasa
de suponer el 7,2% del PIB en 1998 al 7% en 2002. Esta reducción no es lineal, ya que desde
el año 2000 crece la proporción de ingresos por IRPF respecto del PIB, lo cual es buena
muestra de la elasticidad renta de este impuesto.
Cabe destacar que el reparto de la presión fiscal entre Administraciones ha

evolucionado a lo largo del periodo, ya que disminuye más de un 2,5% del PIB en el caso del
10 Esto es, los empleos no financieros de las Administraciones Públicas. Los datos recogidos en este apartado
están expresado en términos de contabilidad nacional, por lo que no son comparables con los datos de los
apartados anteriores, que son datos presupuestarios.La fuente es Intervención General de la Administración
del Estado (2004).
Lagares (2004) p. 136.
12 Lagares (2004) p. 145.
165
Capítulo III.
subsector Administración central y aumenta un 3% sobre el PIB en el caso del subsector

Comunidades Autónomas. Este incremento supone que la presión fiscal atribuible a las
Comunidades Autónomas ha crecido un 160% en el periodo 1998-2002.
El déficit público del conjunto de las AdministracionesPúblicas en términos del PIB

ha pasado de un 3% en 1998 a un superávit del 0,1% en 2002. Tan importante como la
evolución es la propia composición de este saldo presupuestario.
En 1998, del 3% de déficit total, el 2,4% (un 80%) correspondía al subsector

institucional Administración central y el resto se repartía al 50% entre el subsector
Comunidades Autónomas y el subsector Administracionesde la Seguridad Social, esto es, el
subsector Administración central presentaba un déficit seis veces superior al déficit del
subsector Comunidades Autónomas. En 2002 el déficit del subsector Administración central
ha pasado a ser solamente el doble que el déficit del subsector ComunidadesAutónomas y el
superávit del subsector Administraciones de la Seguridad Social compensa en exceso estos
dos déficits.
Como consecuencia de la reducción del déficit público, se ha producido una

disminución del peso del endeudamiento de las AdministracionesPúblicas respecto del PIB.
En 1998 este endeudamiento suponía el 64,6% del PIB mientras que en 2002 se ha situado en
el 53,8%.
La bajada en el peso de la deuda sobre el PIB se ha producido en todos los

subsectores en los que se divide el sector Administraciones Públicas. Así, en el caso del
subsector Administración central la bajada ha sido del 20%, ya que se ha pasado de un 54%
de deuda sobre PIB en 1998 a un 44% en 2002. El peso de la deuda pública de las CC. AA.
sobre el PIB ha pasado del 6,6% en 1998 al 6% en 2002, lo que supone un 10% de porcentaje
de disminución.
1.2 La politica fiscal en el marco de la Unión Económica y Monetaria.
A finales de marzo de 1998, la Comisión europea publicó su informe sobre el

progreso de los Estados miembros en el cumplimiento de los requisitos para la entrada en la
tercera fase de la Unión Económica y Monetaria. Respecto a España la situación respecto a
los cinco criterios de convergencia fijados en el Tratado de la Unión era la siguiente13:
13 ComisiónEuropea(1998) pp. 28-29.
166
Capítulo III.
- La legislación española sobre el Banco de España que estaba previsto entrara en

vigor a principios de 1999 satisfacía las exigencias de compatibilidad con el Tratado
de la Unión Europea y con el régimen del Sistema de Bancos Centrales.
- España cumplía el criterio de estabilidad de precios, por cuanto la tasa de inflación

media de los 12 meses anteriores a enero de 1998 había sido del 1,8%, por debajo de
la referencia del 2,7%.
- La Comisión recomendaba al Consejo la no aplicación a España de la decisión sobre

déficit excesivo, a la vista de que la tasa de déficit público sobre PIB se situó en 1997
en el 2,6%, por debajo de la tasa de referencia, y porque el peso de la deuda pública
sobre el PIB (el 68,8%) aunque situado por encima de la referencia, había disminuido
entre 1996 y 1997 y se esperaba que siguiera con esta senda de disminución en el
futuro.
- España cumplía el criterio de estabilidad cambiaria, por cuanto la peseta había

participado en el mecanismo de tipos de cambio durante más de dos años,
habiéndose mantenido dentro de la banda del +1-2,25% respecto de la divisa europea
en ese tiempo.
- España cumplía el criterio de convergencia de los tipos de interés, por cuanto el tipo
medio de interés a largo plazo en España durante enero de 1998 había sido del 6,3%,
por debajo del valor de referencia del 7,8%.
1.2.1 Las exigencias derivadas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
En el apartado primero del capítulo segundo se han comentado los elementos

esenciales del Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en 1997. Este Pacto constituye el
marco de referencia dentro del cual se desarrollan las actuaciones de política fiscal de los
Estados miembros de la Unión Europea, ya que fija los límites al déficit y a la deuda públicos.
Respecto al déficit público, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento exige de los

Estados integrados en la tercera fase de la UEM que persigan objetivos presupuestarios a
medio plazo cercanos al equilibrio financiero o en superávit. Cabe destacar que el concepto de
déficit público que subyace en el Pacto no coincide con el concepto de déficit bajo el cual se
verificaron las condiciones de acceso a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria14.
14Artis y Buti (2000) pp. 564 y SS.
167
Capítulo III.
El concepto de déficit bajo el cual se verificaba el cumplimiento de las condiciones

de Maastrich es el déficit real, sin ajustar. Este concepto de déficit tiene como ventaja su
certeza, ya que es lo más libre posible de ambigüedades metodológicas. Sin embargo, la
tendencia de una política fiscal se mide mejor mediante el concepto de déficit estructural, por
lo que en el Pacto de Estabilidad y crecimiento el objetivo presupuestario a medio plazo
puede ser entendido como una posición ajustada al ciclo. Esta concepción del déficit
estructural ha sido adoptada por la Comisión Europea en sus análisis sobre la situación
presupuestaria de los Estados miembros’5.
La idea que subyace en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento es que los Estados

integrados en la UEM seleccionan un objetivo de saldo presupuestario estructural y permiten
que los estabilizadores automáticos actúen libremente. El objetivo debe ser lo suficientemente
ambicioso como para permitir hacer frente a fluctuaciones cíclicas de la economía sin violar
el límite del 3% del PIB.
En cuanto a la deuda pública, el Pacto se basa en que una política de fijación del
objetivo de saldo presupuestario a medio plazo cerca del equilibrio o en superávit implica
necesariamente una tendencia a la reducción de los ratios de deuda sobre PIB y su
estabilización en un nivel estable modesto o, incluso, negativo.
La situación de estabilidad presupuestaria a la que aspira el Pacto garantiza que las

autoridades económicas de los Estados miembros puedan utilizar los instrumentos de política
fiscal de forma eficiente, porque los efectos keynesianos tradicionales de la política fiscal
pueden ser los contrarios en el caso de que existan fuertes desequilibrios de las cuentas
públicas. La amenaza de msostenibilidad derivada de una política fiscal expansiva cuando el
volumen de deuda pública es alto o está creciendo rápidamente puede generar diferenciales de
tipos de interés positivos para cubrir los riesgos reales o potenciales de impago de la deuda.
Ello puede expulsar a la inversión privada, lo cual anula los efectos directos de la política
fiscal expansiva.
Desde la perspectiva de la demanda, cuando la deuda alcanza niveles extremos, las

generaciones actuales de consumidores saben que habrán de soportar el programa de
estabilización necesario para ajustar esta situación. En estos casos, la política fiscal expansiva
puede tener un efecto negativo sobre el consumo privado.
15 Véase Comisión Europea (1995) pp. 37 y SS.
168
Capítulo III.
1.2.2 La estabilidad macroeconómicay la política fiscal, el papel de los estabilizadores

automáticos.
La política fiscal de los Estados miembros dentro del Pacto de Estabilidad y

Crecimiento debe confiarse al funcionamiento de los estabilizadores automáticos, que se
convierten en los instrumentos principales de esta política.
Estos estabilizadores automáticos son aquellas partidas de ingresos impositivos y

gastos públicos que cambian en función del ciclo económico y ayudan a suavizar este ciclo.
Aunque son muchos los componentes presupuestarios que pueden actuar como estabilizadores
automáticos, son dos los principales16:
- Los impuestos, cuya recaudación cae en los períodos de recesión, con lo cual permite
sostener la renta de los agentes privados y frenar la caída en la demanda agregada, y
crece en los periodos álgidos del ciclo, con lo cual se frena la expansión de la
demanda privada. La capacidad estabilizadora de los impuestos es mayor cuanto más
progresivo es el sistema fiscal.
- El sistema de prestaciones por desempleo, que soportan la demanda privada en los

períodos bajos del ciclo, al incrementarse los pagos a los desempleados y actúan de
forma contraria en las fases expansivas.
Un Estado miembro de la Unión Europea que mantenga un saldo presupuestario a

medio plazo cercano al equilibrio o en superávit, podrá dejar actuar libremente a los
estabilizadores automáticos sin poner en peligro el límite máximo del 3% de déficit sobre el
PIB. La política fiscal actuará para suavizar el ciclo económico, garantizándose su carácter
contracíclico y contribuyendo a la estabilidad macroeconómica’7.
Una política fiscal basada en el juego de los estabilizadores automáticos presenta

ventajas sobre una política fiscal discrecional:
- Los gastos e ingresos sensibles al ciclo económico amortiguan las fluctuaciones

económicas sin que, prácticamente, se produzcan retrasos ni de información ni de
ejecución.
- Con carácter general, si se permite actuar libremente a los estabilizadores

automáticos no contribuyen a deteriorar el saldo presupuestario estructural.
16 Noord (2000) p. 4.
Brunila et al. (2002).
169
CapítuloIII.
Solamente en el caso en que la economía se vea afectada por un cambio estructural

(como un cambio permanente en la productividad o en la competitividadinternacional), una
política fiscal basada en el juego de los estabilizadores automáticos puede ser
contraproducente, ya que puede retrasar el necesario cambio estructural.
Además de este caso de ineficiencia de la política fiscal basada en los estabilizadores

automáticos, se encuentra el peligro de que las autoridades económicas no sean capaces de
mantener la disciplina necesaria para dejar actuar a estos estabilizadores de forma simétrica a
lo largo de todas las fases del ciclo’8.
Si estas autoridades permiten el libre juego de los estabilizadores automáticos

durante las fases de recesión, pero no son capaces de resistir la tentación de gastar los excesos
de ingreso que se producen en las fases altas del ciclo, se produce un empeoramientode los
saldos presupuestarios estructurales. El resultado será que el volumen de deuda pública
crecerá en los penodos de debilidad económicay no se reducirá en los periodos de bonanza.
Por último, debe hacerse referencia a la idea generalizada de que las exigencias
derivadas del Pacto de Estabilidady Crecimiento limitan la capacidad de la política fiscal para
estabilizar la economíay, sobre todo, impiden que los Estados miembros de la Unión Europea
dediquen los recursos que serian necesarios a la políticas de construcción y mantenimiento de
infraestructuras públicas.
Utilizando datos de los Estados integrados en la Unión Económica y Monetaria en el

periodo 1980-2002, Gali y Perotti19 concluyen que no hay razones para sostener esta
afirmación. Por el contrario, los datos muestran que la política fiscal discrecional en estos
países cada vez presenta una orientación contracíclica mayor y que la disminución en el gasto
en infraestructurasque se ha producido en la última década es parte de una tendencia similar
en el resto del mundo, que comenzó bastante antes de la entrada en vigor del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento.
1.3 Los objetivos de la política fiscal en España
Una vez desarrollado un análisis de la política fiscal española de los últimos años
desde una perspectiva temporal, se hace necesario complementario con una explicación sobre
los objetivos de esta política fiscal. Para ello se han diferenciado cinco grandes líneas de
actuación de la política fiscal española:
18 Noord (2000) p. 4.
19 Gali y Perotti (2003).
170
CapituloIII.
- La estabilidad macroeconómica.
- El crecimiento de la producción y el empleo.
- La redistribución de la renta personal.
- La descentralización del gasto.
- La consolidación de las cuentas públicas.
1.3.1 La política fiscal de estabilidad macroeconómica.
A mediados de los años 70 el gasto público en España en proporción al PIB se

situaba en España 19 puntos porcentuales por debajo de la media de los países de la
Comunidad Económica Europea. En este marco, la política fiscal española era altamente
intervensionista, aunque esta intervención se producía básicamente mediante mecanismos no
presupuestarios, como la regulación de mercados20. A partir de entonces, el crecimiento del
peso de los gastos e ingresos públicos sobre el PIB permitieron el desarrollo de una política
fiscal de estabilización más ortodoxa.
Castro21 ha analizado los efectos de la política fiscal española durante los últimos
años y ha encontrado que estos efectos se corresponden con los previstos en el modelo
keynesiano clásico, aunque en el medio plazo se observan multiplicadores de gasto público
con el signo contrario al predicho por este modelo.
Esta última observación es consistente con la doctrina moderna, que argumenta que
los procesos de consolidación presupuestaria (sinónimos de política fiscal restrictiva) pueden
tener efectos expansivos sobre la actividad económica. Estos efectos expansivos se explican
por la mejora en las expectativas de los agentes privados, que ven en estos procesos de
consolidación presupuestaria una garantía de que en el futuro los tipos de interés, la tasa de
inflación y la presión fiscal se mantengan en niveles bajos, lo que garantiza el crecimiento
económico.
20 Peflalosa y Chuliá (1994) pp. 115 y ss.

21 Castro (2003).
171
Capitulo III.
1.3.2 La política fiscal y el crecimiento económico. El proceso de reconversión y

modernización del sistema productivo españoL
La concepción que subyacía en los Planes de estabilización respecto al papel de las

autoridades económicas en el proceso de desarrollo económico era la centralización de
decisiones y la intervención de la Administración, necesarios ambos para que el crecimiento
siguiera una senda correcta y para resolver los problemas de distribución que se pudieran
generar. Esta intervención pública al margen de las condiciones de mercado abocó a un
desarrollo económico y a una estructura productiva ineficientes22.
Los choques de oferta generados por los incrementos en los precios del petróleo a
finales de 1973 y en 1979 pusieron de manifiesto la necesidad de desarrollar políticas para
aumentar la competencia del sector productivo español, permitir una asignación eficiente de
los recursos y hacer frente a la competencia internacional en un marco de integración de los
mercados internacionales. Las principales medidas en este sentido fueron las siguientes:
- La reconversión de las industrias ineficientes.
- La modificación de las regulaciones administrativas en los mercados de factores,

especialmente el mercado de trabajo.
- El desarrollo de medidas tributarias que fomentaran el uso eficiente de los recursos.
Durante los años 1975 a 1985 se produjo un proceso de reconversión industrial que
fue costoso y lento, especialmente en las grandes empresas públicas, debido al uso tradicional
de estas empresas como medios para sostener el empleo, a las necesidades de ajuste de unas
plantillas fuertemente sindicalizadas y a los conflictos de competencias entre los órganos
políticos con responsabilidades en este proceso.
Habiendo llegado a alcanzar pérdidas cercanas al 1% del PIB, se lanzó un programa

a largo plazo de reestructuración del sector público empresarial. La absorción por el Sector
Público de empresas en bancarrota acabó y se redujo el empleo en las empresas públicas
(alrededor de 20.000 trabajadores en tres años, concentrados en las industrias naval,
siderúrgica y de fertilizantes). A partir de 1985 la reestructuración fue seguida de un proceso
de privatización.
Además, se impulsó el mercado de trabajo mediante el desarrollo de la contratación

laboral y la rebaja de las cotizaciones sociales y se estimuló la inversión mediante medidas
fiscales.
22 Marín Arcas (1997) pp. 163y SS.
172
Capítulo III.
Estas medidas permitieron que la economía española experimentara un crecimiento

considerable a partir de 1986.
Sin embargo, la falta de la necesaria amplitudy coherencia internas en su desarrollo

provocaron contradicciones:
- En el mercado de trabajo, la contradicción entre las posibilidades de contratación

temporal y la rigidez del empleo fijo, con altos costes de despido y una compleja
estructura de salariosmínimos por categoríasprofesionales.
- En los mercados de bienes y servicios, la contradicción entre el sometimiento de la

industria a la competencia exterior y la falta de esta competenciaen los mercados de
servicios.
Esta situación fue asumida por las autoridades económicasespañolas en el Programa

de Convergencia de España elaborado a principios de 199723. Esta autoridades se
comprometieron en ese año ante la Unión Europea a continuar con el esfuerzo de desarrollo
de reformas estructuralesen la economía española comenzadoen 1996.
Estas reformas estructuraleshan consistidoen los últimos años en la culminación del

proceso de saneamiento y enajenación del sector público empresarialy en la flexibilizacióny
liberalización de los mercados de productos y factores españolesa través de la adopción de un
gran número de medidas de carácter sectorial24.
Para finalizar con las políticas orientadas al crecimiento, no hay que olvidar que los
gastos en bienes sociales, considerados generalmente como medidas de redistribución de la
renta, conduce a una mejora del capital humanoy a un incrementode la productividadlaboral,
con lo que se contribuye a la expansión a medio plazo del producto potencial de la economía.
Estos gastos son objeto de análisis en el apartado siguiente.
1.3.3 La redistribución de la renta entre individuos.
La política fiscal puede ser utilizada para variar la distribución de la renta entre los
individuos mediante dos grandes instrumentos:
23 Ministerio de Economía y Hacienda (1997) p. 24 y ss.

24 Un catálogo de esta medidas puede encontrarse en las sucesivas actualizaciones del Programa de Estabilidad y
Crecimiento del Reino de España, en especial el Anexo 2 de la actualización realizada en 2002 y el Anexo 4
de la actualización de 2003.
173
CapítuloIII.
- En el ámbito de los gastos públicos, mediante la potenciación de aquellos gastos que

inciden en la renta disponible de los individuos, generalmente agrupados en la
denominación “Estado del Bienestar”.
- En el ámbito de los ingresos públicos, mediante el diseño de un sistema tributario

progresivo.
1.3.3.1La construcción del Estado del bienestar
Como ya se ha comentado anteriormente,uno de las principales consecuencias de la

instauración de la democracia fue un incremento de las demandas de servicios sociales por los
ciudadanos y el consiguientedesarrollo del Estado del Bienestar.
El denominado Estado del Bienestar incorpora tanto la provisión de servicios no de

mercado (como la educación y la sanidad) como el sistema de seguros sociales o políticas de
aseguramiento de rentas (pensiones, prestaciones por desempleo y subvenciones para la
adquisición de determinadosbienes, como la vivienda)25.
Respecto del gasto en sanidad, ha crecido en términos de proporción sobre el

Producto Interior Bruto mucho más rápidamente que la media de los países de la Comunidad
Europea, disminuyendola brecha que nos separaba de estos países a principios de los años 70.
Son tres las principales razones que explican este crecimientodel gasto sanitario en España:
- El envejecimiento de la población española, lo cual eleva el gasto sanitario per

cápita, al ser las personas de más edad las necesitadas de un mayor nivel de
asistencia.
- El progreso tecnológico, lo que supone un incremento tanto en el número como en el

coste de los tratamientomédicos.
- La implantación a partir de 1989 de la garantía de cobertura sanitaria universal, con

independencia de la contribucióna la Seguridad Social mediante cotizaciones.
Respecto al gasto en educación su incremento desde los años 70 se justifica en

diversas causas: la garantía de la gratuidad de la educación primaria y la extensión hasta los
16 años de la educación obligatoria, el incremento en el número y salario de los profesores y
el crecimiento experimentadopor la educación superior a partir de los años 80.
25 Peñalosa y Chuliá (1994) pp. 127 y ss.
174
Capítulo III.
Las políticas de sostenimiento de rentas consisten en transferencias monetarias a las

familias, con un papel claramente redistributivo. Los tres programas que explican la senda
expansiva del gasto en políticas de sostenimientode la renta son las pensiones, la prestaciones
por desempleoy las prestacionespor enfermedad laboral.
Respecto a las pensiones, su rápido crecimiento en la primera mitad de los años 80

fue la consecuencia de la aplicación de un método muy generoso para el cálculo de las
pensiones aplicado a un número creciente de nuevos pensionistas. Este creciente número de
pensionistas fue debido, en parte, a las jubilaciones anticipadas derivadas del proceso de
reconversión industrial que se desarrolló durante este periodo.
Los efectos expansivos de este sistema que, aplicado a la estructura demográfica

española, habrían podido conducir a la insostenibilidaddel sistema de pensiones, obligó a las
autoridades a reformar algunos de sus principios básicos. Así, en 1985 las condiciones
necesarias para ser beneficiario de una pensión fueron endurecidas y los años de trabajo
considerados para calcular la cuantía de la pensión se incrementaron, con el fin de conseguir
una relación más estrecha entre las contribucionesa la SeguridadSocial y las pensiones.
Sin embargo, atendiendo a fuertes presiones sociales, entre las que destaca la huelga
general de diciembre de 1988, se incrementaron los derechos de los pensionistas a finales de
los años 80:
- Las pensiones comenzaron a actualizarse atendiendo a la inflación pasada e

incluyendo una cláusula de salvaguardia,lo cual introdujo un elemento de rigidez en
su desarrollo.
- Las pensiones mínimas no contributivasse incrementaronsignificativamente.
- Las pensiones más bajas se incrementaronpor encima de la tasa de inflación.
Junto con estas circunstancias, el envejecimiento de la población debido a la alta

esperanza de vida y a las bajas tasas de fertilidad en nuestro país auguraban ya a principios de
los años 90 una situación de fuerte crecimiento de los gastos en pensiones. Por ello, en el
Programa de Convergencia de 1997 ya se anunciabala necesidad de desarrollar las medidas
incluidas en el Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de Seguridad
Social de 1996, comúnmenteconocido como Pacto de Toledo26.
Entre estas reformas cabe destacar las siguientes27:
26 Ministerio de Economía y Hacienda (1997) pp. 5-6.

27 Ministerio de Economía (2003) pp. 29-30.
175
CapítuloIII.
- El aumento de la edad efectiva de jubilación.
- El aumento de la relación entre cotización y prestación.
- La creación y dotación de un Fondo de Reserva de Pensiones, que en la actualidad ya

alcanza el 1% del PIB.
El previsible aumento de los gastos en pensiones es una circunstancia que se produce

en la mayoría de los países occidentales28 y es objeto de consideración por parte de la
Comisión Europea cuando ésta realiza la evaluación de la situación fiscal de los Estados
Miembros.
La Comisión Europea entiende29 que de la información contenida en los programas

de estabilidad y crecimiento de los Estados miembros de la Unión Europea se deduce que el
proceso de envejecimiento de la población tendrá un impacto muy considerable en las
próximas cuatro décadas. Los incrementos de los gastos públicos debidos al envejecimiento
de la población comenzarán en el año 2010 en algunos de los países, a medida en que la
generación denominada baby-boom entre en la edad de jubilación y los mayores incrementos
se producirán entre 2020 y 2035 en la mayoría de los Estados miembros.
En el caso de España, la Comisión europea opina que existe un riesgo de que surjan
desequilibrios presupuestarios debido al rápido crecimiento del gasto en pensiones, ya que
estima que este gasto crecerá cerca de un 8% del PIB entre 2000 y 2040.
La actual situación de equilibrio presupuestario ayudará a minorar los efectos

negativos de este incremento del gasto pero, en opinión de la Comisión Europea; la dotación
del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, debido a su tamaño y a su incierta planificación
financiera, no es probable que tenga un gran impacto en la financiación de los gastos futuros
en pensiones. Por ello, la Comisión aconseja adoptar medidas para reformar el sistema de
pensiones y para elevar la tasa de empleo en la economía.
Respecto a las prestaciones por desempleo, durante la primera mitad de los años 80
el rápido incremento del desempleo y la extensión de las prestaciones a los desempleados de
larga duración causaron un incremento en el peso de estas transferencias sobre el PIB. La
relativa generosidad del sistema, en comparación con el nivel salarial, y otros defectos se
pusieron de manifiesto en el periodo 1985-1989 cuando, a pesar de una considerable
reducción en el número de desempleados, el peso de las prestaciones por desempleo sobre el
PIB simplemente se estabilizó, no se redujo.
28 Ver Heller (2003) pp. 36-39.

29 Comisión Europea (2002) pp. 32-33.
176
CapítuloIII.
La calificación de generoso del sistema de prestaciones por desempleo en España se

basa en los siguientes aspectos:
- Solamente existen pequeñas diferencias entre los salarios y las prestaciones por
desempleo en el caso de los trabajadores con rentas medias y bajas. Este hecho
supone un desincentivo a la búsqueda de empleo hasta el momento en que se dejan
de cobrar las prestaciones.
- La extensión de los contratos temporales a partir de la segunda mitad de los años 80

implicó una mayor rotación de trabajos entre trabajadores y, por ello, un mayor
número de personas recibiendo prestaciones por desempleo para un número fijo de
empleos.
- El fraude en las prestaciones por desempleo. La normativa reguladora de estas

prestaciones fue aprovechada por algunos empresarios para ajustar temporalmente su
fuerza laboral, en algunos casos de acuerdo con sus trabajadores, quienes recibieron
sus prestaciones siendo contratados de nuevo algunos meses más tarde.
Todos estos hechos obligaron al Gobierno a adoptar medidas para contener el gasto
en desempleo a principios de los años 90:
- Se endurecieron las condiciones para ser beneficiario de las prestaciones por

desempleo, mediante reducción tanto de la prestación como del periodo de cobro e
incrementando el periodo mínimo de trabajo previo necesario para generar el derecho
a la prestación.
- Las prestaciones dejaron de estar exentas en el Impuesto sobre la Renta de las

Personas Físicas.
- La prestación mínima cuando el desempleado no tiene obligaciones familiares se

redujo desde el 100% del salario mínimo al 75%.
- Se vinculó la obtención de las prestaciones a la aceptación de la participación en

cursos de aprendizaje y perfeccionamiento.
1.3.3.2 La reforma de/sistema tributario.
La reforma tributaria iniciada en el año 1978 a la que ya se ha hecho referencia

pretendió la implantación de un Sistema tributario articulado en torno a tres tributos básicos:
el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el Impuesto sobre Sociedades y el
Impuesto General sobre Ventas, bajo la forma de un impuesto sobre el valor añadido.
177
CapítuloIII.
Estos impuestosse completarían con otros dos grupos de impuestos:
- Un conjunto de impuestosde control: el Impuesto sobre el Patrimonio y el Impuesto

sobre Sucesiones y Donaciones, cuyas funciones son facilitar la aplicación de los
impuestos básicos, cerrar vías de escape a la evasión fiscal y aumentar la
progresividad del Sistema fiscal.
- Otros impuestos de menor relevancia recaudatoria y que cierran el cuadro tributario:

los impuestos sobre consumos específicos y sobre transmisiones patrimoniales y
actos jurídicos documentados.
Se plantea la cuestión de en qué medida el sistema tributario español sirve al objetivo

de redistribución de la renta entre individuos. Responder a esta pregunta es muy dificil por
varias razones:
- Porque la información necesaria para desarrollar el análisis de la incidencia del

sistema tributario en la redistribución de la renta es de gran volumen y complejidad
Se precisa información estadística muy elaborada sobre la renta disponible, el
consumo y el ahorro de los diferentes estratos de población y sobre cada uno de los
impuestos.
- Porque es necesario realizar hipótesis sobre la incidencia económica de los diferentes

impuestos, esto es, en qué medida los agentes sobre los que recae el pago del
impuesto son capaces de trasladar la carga tributaria sobre otros agentes. Los
resultados son altameñte sensibles a las hipótesis que se formulen.
- Porque no existe acuerdo entre la doctrina sobre la unidad económica estándar, si la

familia o el individuo, ni sobre el periodo temporal de referencia, esto es, si debe
atenderse a períodos anuales o a un periodo extenso en atención a un enfoque de
ciclo vital.
La literatura española es abundante en estudios cualitativos parciales, esto es, que

analizan solamente figuras tributarias determinadas o que analizan los efectos redistributivos
de modificaciones legislativas concretas. Sin embargo, no existen muchos trabajos que
analicen el conjunto del sistema tributario. Entre ellos, puede destacarse el trabajo de Calonge
y Manresa30, en el que se concluye que el sistema impositivo español es ligeramente
progresivo.
° Calonge y Manresa (2001) pp. 2 16-229.
178
CapítuloIII.
1.3.4 La políticafiscal regionaL
A principios de los años 80, uno de los principales retos a los que se enfrentaban los
responsables de la política fiscal española era la configuración de un sistema que permitiera la
territorialización de las funciones de gasto entre los diferentes niveles de Gobierno definidos
en la Constitución española31. Este sistema debía regirse en el principio básico consistente en
que quienes disfruten de servicios públicos en una determinada área territorial deban ser
quienes soporten también el pago de esos servicios a través del pago de los correspondientes
impuestos.
De la aplicación de este principio se derivan dos consecuencias:
- Los gastos de las Administraciones territoriales deben ser fmanciados con impuestos
satisfechos por los habitantes de ese territorio, sin perjuicio de la posible aplicación
de criterios de subvención.
- La naturaleza de los impuestos cedidos debe estar en consonancia con el peso del
gasto gestionado por las Administraciones territoriales. Así, en tanto en cuanto las
Administraciones territoriales gestionan un peso considerable del gasto público total,
deben participar en la recaudación de aquellos impuestos con mayor volumen de
recaudación y que gravan la renta general de la economía: el impuesto sobre la renta
de las personas fisicas y la imposición general sobre ventas.
El principio de equivalencia entre gastos e ingresos, la economía en el uso de los

recursos públicos y el hecho de que las Administraciones territoriales no asumen la función
estabilizadora de la política fiscal exigen establecer limitaciones al endeudamiento de estas
Administraciones. Conforme a estas limitaciones, solamente pueden endeudarse por dos
motivos:
- Para hacer frente a desfases temporales de tesorería, mediante operaciones a corto

plazo no consolidables.
- Para hacer frente a gastos de capital, como instrumento que permite que las
generaciones futuras, beneficiarias de estos gastos, participen en su financiación.
Como elemento de cierre del esquema de distribución de gastos e ingresos entre

Administraciones territoriales aparecen la necesidad de establecer mecanismos que permitan
la redistribución de recursos entre los niveles inferiores de gobierno. Estos mecanismos se
Lagares Calvo (1985) pp. 80-82.
179
Capítulo III.
plasman en subvenciones estatales a las Administraciones territoriales, justificados por tres

causas:
- La atribución a una Administración territorial de la gestión de un servicio que es

competencia del Estado.
- La compensación de las externalidades que un servicio prestado por una

Administración territorial pueda producir en otros territorios.
- La financiación de la prestación de servicios mínimos por Administraciones

territoriales con menor capacidad de obtención de recursos.
El rápido proceso de descentralización del gasto público desde la Administración

General del Estado a las Comunidades Autónomas que se inició a partir de principios de los
años 80 era una exigencia constitucional, pero también se justifica en el argumento
económico de la mejora de la eficiencia tanto de los impuestos como de los gastos públicos.
En la medida en que las autoridades que deciden sobre ingresos y gastos públicos representan
a los ciudadanos de una concreta jurisdicción fiscal, conocerán mejor las preferencias de estos
ciudadanos que las autoridades elegidas en un nivel de gobierno más amplio.
La sección tercera de este capítulo está dedicada al proceso de descentralización

financiera en las Comunidades Autónomas, desde la perspectiva de su influencia sobre las
finanzas de estas Administraciones públicas.
Dentro de la política fiscal regional cabe referirse en este momento al efecto que
tienen los Presupuestos Generales del Estado sobre la estabilidad macroeconómica en las
diferentes regiones. Para desarrollar este análisis, Capó y Olivier32 distinguen dos tipos de
medidas que se desarrollan en el marco de una política fiscal contracíclica:
- Transferencias financieras desde aquellas regiones con mejor situación

macroeconómica hacia aquellas otras que sufren en mayor medida la crisis o función
aseguradora. Estas transferencias no tienen necesariamente que generar déficit
presupuestario, en la medida en que una región que sufre una recesión reciba
transferencias que se financian con los mayores ingresos fiscales que se obtienen en
las regiones en expansión.
- Las transferencias entre la generación presente y la generación futura que surgen

como consecuencia del déficit público: un mayor gasto sobre los ingresos en él
presente financiado con deuda pública significa que las generaciones futuras deberán
32 Capá y Olivier (2002).
180
CapítuloIII.
incrementar sus impuestos por encima del gasto para hacer frente al pago de esta
deuda.
Los resultados obtenidosen la economíaespañola muestran que la estabilizaciónque

ofrece el sistema fiscal español es poco relevante económicamente, un 5% de la renta
disponible, y resulta inferior a la de otros países. El presupuesto español prácticamente no
compensa las oscilacionesde la actividad económica sufridaspor las regiones.
Dentro de la escasa entidad del efecto estabilizador de los flujos fiscales, las
transferencias interregionales,la denominadafunción aseguradora, supondríanun 25%,por lo
que las transferencias intergeneracionalesrepresentaríanel 75% de la estabilizaciónfiscal.
1.3.5 La consolidación de las cuentas públicas.
Hasta 1996, el modelo presupuestario de la democracia española y su principal

consecuencia, la presencia continua del déficit público, se explicaban por cuatro
características de la política fiscal33:
1. El crecimiento explosivo del gasto público desde el año 1975, producido por la
implantación de una cultura de legitimacióndel aumento del gasto, basada en la idea
tradicional en España del Estado como poder onmímodo y dotado de recursos
inagotables.
2. Latardía incorporaciónde la reducción del déficit a los objetivos reales de la política

presupuestaria. El proceso presupuestariose caracterizabapor una exageraciónen las
previsiones de los ingresos fiscales,lo que generaba unos déficits públicos liquidados
muy elevados, y por una falta de disciplina en la ejecución de los gastos
presupuestarios.
3. Lavinculación entre la elevación de la presión fiscal y el aumento de los gastos

públicos. La experiencia de los años anteriores a 1996 muestra que los aumentos
impositivos no generaban un menor déficit presupuestario, sino un aumento de los
gastos al relajar la disciplina sobre estos gastos.
4. La existencia de un conjunto concreto de causas que explican el incremento

explosivo del déficit: los gastos de protección social, los gastos de consumo público,
la descentralización territorial del gasto, las subvenciones a empresas y el fraude
fiscal.
Fuentes Quintana y Barea Tejeiro (1996) pp. 121 y ss.
181
Capítulo III.
Este modelo explica el empeoramiento del déficit público desde el año 1993 hasta
1995.
Tras las elecciones de 1996, el nuevo Gobierno adoptó un conjunto de medidas en

materia presupuestaria34:
- Regularizó las obligaciones económicas del Estado carentes de cobertura

presupuestaria.
- Desde una perspectiva institucional, elevó el rango político del Ministerio de

Economía y Hacienda (al convertir a su titular en Vicepresidente del Gobierno), creó
un Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos y una Oficina Presupuestaria de la
Presidencia del Gobierno.
- Se recortó el gasto, mediante la aprobación de un Acuerdo de no disponibilidad de

créditos.
- Se aprobó la Ley 11/1996, de Disciplina Presupuestaria.
Estas medidas tuvieron continuidad en la Ley de Presupuestos Generales del Estado

para 1997, cuyas líneas básicas fueron las siguientes35:
- La firme voluntad por conseguir la convergencia nominal en materia de precios y

déficit público para cumplir los requisitos de entrada en la tercera fase de la UEM.
- La austeridad y eficacia en el funcionamiento de la Administración, lo que supone

una bajada del gasto presupuestario en términos reales basada en la reducción de los
gastos de funcionamientode la Administración.
- La implantación de medidas que tienden a dificultar las desviaciones presupuestarias,

mediante la reforma de la Ley General Presupuestaria a través de la Ley 11/96, de
Disciplina Presupuestaria.
- El respeto de los compromisos en materia de gasto social: el mantenimiento de la

capacidad adquisitiva de las pensiones en función de la inflación y el aumento de los
recursos destinados a la sanidad en la misma proporción en que crece el Producto
Interior Bruto nominal.
González-Páramo (1996) p. 12.

Folgado Blanco (1996) pp. 2-3.
182
Capítulo III.
- La introducción de medidas estructuralesque garanticen la sostenibilidad a medio y

largo piazo de la política presupuestaria: la limitación de la Oferta de Empleo
Público, la menor vinculación de las empresas públicas a los PresupuestosGenerales
del Estado, la implantación de nuevas formas de generación de infraestructuras y la
aplicación de medidas de lucha contra el fraude en las prestaciones sociales.
Como ya se ha comentado, este proceso de consolidaciónpresupuestaria permitió la

incorporación de España a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria y ha supuesto
que nuestro país alcanceun saldo presupuestariocercano al o en equilibrio.
La situación actual de las cuentas públicas españolas, de acuerdo con el Fondo

Monetario Internacional36, se caracteriza por un ajuste fiscal sostenido, basado en
disminuciones en los gastos públicos que han permitido una disminución creíble de los
impuestos y han asegurado un circulo virtuoso de crecimiento económico y unos elevados
niveles de recaudacióntributaria.
En relación con la consolidación de las cuentas públicas se plantea la necesidad de

analizar si esta consolidación es sostenible a largo plazo37.El concepto más común de
sostenibilidad fiscal se basa en la necesidad de que los déficits fiscales sean financiados. Esta
restricción requiere que el valor actual de mercado de la deuda sea igual a la suma descontada
de los superávitsprimarios futuros. En este contexto, la política fiscal es sostenible si el valor
descontado de la deuda alcanza cero en el límite.
La cuestión relativa a si la política fiscal actual es sostenible es relevante, ya que

puede determinar que sea necesario o no adoptar en el futuro acciones discrecionales de
política fiscal para equilibrar la situación de las cuentas públicas. En tanto que el concepto de
sostenibilidad se basa en el hecho de que los gobiernos necesitan suficientes recursos para
asegurar su capacidad de desarrollar las funciones que tienen asignadas, el análisis de la
sostenibilidad ayuda a determinar si una política económica puede ser mantenida en el largo
plazo con la capacidad actual de generar recursos financieros.
En los últimos años el comportamientodel presupuesto público en España puede ser

considerado fuertemente sostenible. Este resultado parece que es consistente con la evolución
de la política fiscal en los últimos años, caracterizadapor una disminución gradual del déficit
como resultado de la caída en el gasto y por una ligera disminución de los ingresos totales
sobre el PIB, lo que significa que se ha producidoel cambio respecto a la tendencia previa del
desequilibrio de las cuentas públicas.
Fondo Monetario Internacional (2003).

Castro y Hernández (2002).
183
Capítulo III.
Sin embargo, cualquier conclusión que se derive de estos resultados debe tener en
cuenta las limitaciones del análisis, en particular el hecho de que se basa en datos pasados y,
por lo tanto, la evolución futura de algunos factores estructurales (como, por ejemplo, las
tendencias demográficas)y su impacto sobre las fmanzas públicas, no se tienen en cuenta.
2. EL PRESUPUESTO PÚBLICO EN ESPAÑA Y LOS MODELOS

PRESUPUESTARIOS NORMATIVOS.
Esta segunda sección del capítulo dedicado al proceso presupuestario español recoge
en una primera parte el proceso de incorporacióna la práctica presupuestaria en nuestro país
de los modelos de maximización de la eficiencia y un examen de las dificultades a las que se
ha enfrentado esta implantación.
La segunda parte presenta los defectos del modelo presupuestario español

implantado por la Ley General Presupuestaria de 1977, que justifican las medidas legislativas
adoptadas a partir de 1996 culminadas con la aprobación de la Ley General Presupuestariadel
año 2003.
2.1 El proceso de implantación en España del presupuesto por programas.
La incorporación al proceso presupuestario español de los modelos de maximización

de la eficiencia se produjo relativamente tarde, ya que para ello hay que esperar hasta la
promulgación de la Ley General Presupuestaria en 1977 y de la Constitución en 1978. Estas
dos normas están directamente relacionadas con el cambio de régimen político iniciado en
1975, que exigió una transformación en la forma en que se consideran los gastos públicos en
todos sus aspectos, tanto en su fijación como en la forma en que se ejecutan y controlan38.
En el esquema anterior a la Constitución, la actividad financiera pública no tomaba

en consideración el resultado socioeconómico del gasto público, sino que disfrutaba de una
plena autonomía de gasto con un límite en términos financieros. Por esta razón, el control
tradicional sobre el gasto público era de comprobación material y de legalidad, sin que los
objetivos y resultados de este gasto fueran objeto de valoración ni fiscalización.
La Constitución española de 1978 exigió que los objetivos socioeconómicos del

gasto público pasaran al primer plano de las decisiones políticas, por lo que aparece la
necesidad de realizar un cambio en la gestión y control de los gastos públicos. Es necesario
38 Albiñana García-Quintana (1981) pp. 16 y ss.
184
CapítuloIII.
cambiar el régimen tradicional por un sistema basado en el análisis económico aplicado a los
programas de gastos públicos. Este nuevo sistema garantiza la rentabilidad económica y social
de los proyectos de gasto público, así como el control basado en los objetivos socieconómicos
alcanzados.
De entre todos los principios presupuestarios que se plasman en la Constitución debe

destacarse el recogido en el artículo 31.2. En esta disposición se exige que la programación y
ejecución de los gastos públicos responda a los principios de eficacia y economía. El
cumplimiento de este principio impone una serie de condiciones a la gestión del gasto
público39:
- Una programación conjunta de todos los gastos públicos, a medio y corto plazo, que
abarque a todos los agentes del sector público y la integración de los procesos de
programación a medio plazo-presupuesto a corto y gestión de los gastos.
- Una evaluación económico-social conjunta de todas las decisiones de gasto, como

base para efectuar su selección, así como la evaluación financiera de las nuevas
decisiones de gasto que sucesivamente se adopten a lo largo del ejercicio y su
aplicación en función del marco global de objetivos y prioridades
- La revisión permanente de los gastos consolidados, en función de su rentabilidad

económico-social, de su grado de contribución a los objetivos prioritarios y de la
economía de su gestión.
- La utilización de la misma estructura de gasto (funcional! por programas) en fase de

decisión y en fase de ejecución del presupuesto”
La Ley General Presupuestaria de 1977 fue el instrumento de naturaleza legal que

permitió el cambio de modelo presupuestario en España. Esta Ley, que ha permanecido
vigente algo más de 25 años, marcó el inicio de una concepción moderna de la gestión
financiera del Sector Público en España40.
El cambio de modelo presupuestario en España tras la aprobación de la Constitución

y de la Ley General Presupuestaria no consistió en un salto al vacío. La adopción de un nuevo
modelo presupuestario se produjo de forma similar a como se realizó el cambio político en
nuestro país, esto es, no se produjo de forma violenta sino por vía de evolución, aprovechando
Marcos Sanz (1979) p. 124.

40 Sánchez Revenga (1994) p. 129.
185
Capítulo III.
los antecedentes técnicos válidos que el antiguo régimen ofrecía para conseguir los objetivos
del nuevo41.
El viejo sistema presupuestario ya incorporaba dos actividades que pueden

considerarse como el antecedente de la introducción de las nuevas técnicas presupuestarias: la
evaluación de proyectos de inversión y los presupuestos por programas.
En cuanto a la evaluación de proyectos de inversión, el II Plan de Desarrollo (1968-

72) dictaba normas para realizar esta evaluación, que fueron recogidas también en el III Plan
(1972-1976). Para aplicar estas normas se creó, por Orden de 15 de marzo de 1971, la
Comisión Interministerial de Evaluación de Proyectos de Inversiones Públicas. A pesar de
constituir un avance hacia la implantación de las técnicas de eficiencia, esta medida tuvo un
aspecto negativo, ya que consagró la práctica de elaborar los presupuestos por capítulos de
gasto, práctica absolutamente alejada de la concepción programas-objetivos42.
En cuanto a la adopción del presupuesto por programas, mediante Orden de abril de

1967 el Ministerio de Economía y Hacienda estableció la clasificación de los gastos públicos
de forma que a las clasificaciones realizadas de acuerdo con los criterios económico,
funcional y orgánico se añade una ordenación de los gastos de inversión por programas.
Como consecuencia de esta norma, se incorporaron al proyecto de Ley de presupuestos de
cada ejercicio unos Anexos de programas de inversiones públicas, tanto del Estado como de
sus Organismos Autónomos, si bien esta documentación tenía un carácter meramente
informativo.
La historia del modelo presupuestario espáñol a partir de la aprobación de la

Constitución y de la Ley General Presupuestaria puede dividirse en dos etapas, si se atiende al
criterio de la implantación de la presupuestación por programas en nuestro país. Siguiendo a
Rodríguez y Rubio43 estas dos etapas son las siguientes:
- La primera se inicia antes de 1975 y se concreta en 1979, con el inicio de la

aplicación del presupuesto por programas en dos Departamentos ministeriales,
aplicación que se generaliza en 1982.
- La segunda se inicia en 1984 y constituye la definitiva implantación del sistema.
En la primera fase no puede hablarse de una transformación del sistema tradicional

de presupuestación porque el presupuesto por programas no tiene carácter vinculante, su
41 Marcos Sanz (1979) p. 108.

42 Argüello Reguera (1983) p. 90.
Rodríguez Ondarza y Rubio Guerrero (1990).
186
CapítuloIII.
elaboración se realiza conforme al método clásico y no integra la planificación a medio plazo

con la presupuestación.
Con posterioridad a estas etapas puede defmirse otro periodo iniciado en el año 1996
y caracterizado por la utilización del proceso presupuestario como medio para alcanzar la
estabilidad presupuestaria. Este periodo se inició con la reforma del proceso presupuestario en
1996 a la que se ha hecho referencia en la sección anterior, reforma que ha culminado con la
aprobación de las Leyes de Estabilidad Presupuestaria y de la nueva Ley General
Presupuestaria.
2.2 Las dificultades para la implantación del presupuesto por programas en España.
La implantación con carácter obligatorio del presupuesto por programas aparece en

la Orden que establece las instrucciones para la elaboración de los Presupuestos Generales del
Estado para 1979, si bien esta obligatoriedad solamente alcanzaba a los Ministerios de Obras
Públicas y Urbanismo y de Sanidad y Seguridad Social. El año siguiente la obligación de
presentar presupuestos por programas se extendió a los Ministerios de Educación y Ciencia,
Agricultura e Industria y fueron los presupuestos para 1982 los primeros en los que la
obligación de presentar presupuestos por programas alcanzó a todos los Departamentos
ministeriales, Organismos Autónomos y Seguridad Social.
Sin embargo, Sánchez RevengalW distingue entre la presentación de unos

presupuestos con estructura de programas y “la reforma del proceso presupuestario existente,
básicamente de carácter orgánico o administrativo, orientándolo hacia otra lógica de
presupuestación construida desde los propios objetivos del sector público, coordinados con las
directrices de la programación a medio plazo”. Este fue el objetivo prioritario para la
elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 1984, atendiendo a la Orden
ministerial de 17 de junio de 1983, que fijó las normas para esta elaboración.
La implantación de un modelo presupuestario por programas generó grandes

expectativas de mejora de la gestión del gasto público. Como ejemplo, cabe hacer referencia a
lo que José Borrell, entonces Secretario de Estado de Hacienda, escribía en 1985. Se
preguntaba por cuál es la utilidad de tener un presupuesto por programas, y respondía que este
presupuesto habría de servir para alcanzar tres objetivos secuenciales:
SánchezRevenga(1989)p.68.
Borre!!
Fontelles
(1985)p.98.
187
CapítuloIII.
a) Construir un mapa de las actividades que realiza el Estado, cuantificando los

recursos que se dedican a cada una de ellas y su distribución por órganos gestores.
b) “Pilotar el proceso de discusión presupuestaria y de asignación de los recursos en

función de una priorización de los objetivos del gasto y su impacto social”.
c) Construir un marco de referencia para aplicar la contabilidad de costes.
No solamente se buscaba en la presupuestación por programas la consecución de un

amplio abanico de resultados sino que también se depositaba en esta técnica una confianza
casi absoluta. En un artículo de 1981, Luis Beneyto explicaba el procedimiento que se había
seguido en el Ministerio de Hacienda para elaborar el presupuesto por programas del
ministerio para 1981. Si bien reconocía que esta elaboración se había enfrentado a algunos
problemas, parece creer que la implantación de la presupuestación por programas era el paso
esencial, mientras que la solución de estos problemas tenía una importancia secundaria, ya
que concluía su trabajo escribiendo que “en cuanto a las disfunciones puestas de manifiesto,
relativas a deficiencias de organización, escasez de recursos asignados a determinados
programas, duplicidad de servicios, descoordinación de los mismos o inadecuación entre
estructuras administrativas y de programas, es lógico pensar que a lo largo del tiempo y de
forma gradual se tomarán las medidas necesarias para corregir estos defectos, lo que sin duda
redundará en un mejor funcionamiento del Departamento en su conjunto”46.
La aplicación de la presupuestación por programas con carácter obligatorio en toda la

Administración del Estado suscitó criticas incluso antes de que pudiera conocerse información
sobre los resultados reales de esta aplicación. Estas críticas se fundamentaban en las
experiencias de aplicación del presupuesto por programas en otros países, como Estados
Unidos o Francia, que llevaban años de ventaja a España en lo que se refiere a los procesos de
reforma presupuestaria.
Así, en 1983 Argüelio tomaba conciencia de los problemas en la implantación de la

presupuestación por programas, al realizar un repaso de cuáles habían sido las causas del
relativo fracaso de las reformas presupuestarias en otros países. De entre estas causas cabe
destacar las siguientes47:
- La presupuestación por programas surgió en Estados Unidos dentro de un contexto

en el que la situación económica general era boyante y que era propicio al
incremento del gasto público. Esta técnica no se cuestionaba el crecimiento del gasto
Beneyto Juan (1981) pp. 44-45.

Argüello Reguero (1983) pp. 83-85.
188
CapítuloIII.
público sino su eficacia. El cambio de coyuntura económica obliga a plantearse la

reducción del gasto público, tarea para la cual no había sido diseñada la
presupuestación por programas.
- Se ha realizado un análisis incompleto del ciclo presupuestario,por lo que el proceso

de reforma presupuestaria lo que ha generado es la existencia de subsistemas
(planificadores, presupuestadores, controladores) que están faltos de integración
entre sí.
- La imitación de las experiencias norteamericanaspor diversos países, especialmente

europeos, no tuvo en cuenta si estas experiencias eran válidas en otro tipo de
situaciones. En este sentido, la realidad muestra que las experiencias ajenas, vistas
desde un país determinado, no pueden ser contempladas como soluciones globales,
sino simplemente como fuentes de ideas que serán o no aprovechables según la
situación concreta de cada cual.
Ya en 1985, dos años después de la implantación obligatoria del presupuesto por

programas, Barea recogía los fracasos de este modelo en las fases de planificación y de
ejecución del presupuesto. En la fase de planificación del gasto público advierte de que en
nuestro país se produce lo que se ha denominado en el capítulo anterior la exclusión de las
decisiones presupuestarias del proceso de presupuestación: “Durante el ejercicio
presupuestario, las Cortes y el Gobierno, van aprobando disposiciones que van a tener
repercusiones económicas en presupuestos venideros. Cuando comienza el nuevo proceso
presupuestario el nivel de gasto público está ya comprometido por las decisiones que
escalonadamente se han ido tomando sin una visión global. La cuantía total del gasto y su
distribución está ya fijada y el margen de maniobra del Gobierno es prácticamente nulo”48.El
presupuesto por programas no ha servido para eliminar la disociación entre el proceso de
elección política y el de asignaciónpresupuestaria de recursos.
En la etapa de ejecución del gasto, el presupuesto por programasno ha servido para

que la gestión de este gasto se realice por objetivos. Como la presupuestación sigue teniendo
como referente los medios de que se dota a cada Centro gestor, éstos siguen el esquema
clásico de la gestión de medios: “en la actualidad al gestor de un programa sólo le preocupa la
aprobación del expediente de gasto: desde ese momento se desentiende prácticamente de la
consecución del objetivo y de su coste. Su responsabilidad queda limitada a que el gasto se
efectúe con arreglo a la normativa vigente, responsabilidadque comparte con el interventor.
48 Barea Tejeiro (1985) p. 109.
189
Capítulo III.
Priman los criterios administrativos y de legalidad, olvidándose por completo los de eficacia y
eficiencia”49.
Sánchez Revenga resumió en 1985 los defectos técnicos básicos que se habían
puesto de manifiesto en el presupuesto para 198450:
- No existía una defmición previa y concreta de los objetivos a conseguir.
- No existía una relación directa entre estructura funcional y de programas.
- La clasificación económica mantenía una trascendental importancia.
- El sistema de gestión seguía siendo rígido y estaba diseñado en función de la

asignación económica de los recursos, en lugar de la eficiencia en la consecución de
los objetivos.
- Se producían importantes defectos en el sistema de información.
En concreto, se pueden definir seis grandes problemas que aquejaban al modelo

presupuestario español que diseñó la Ley General Presupuestaria de 1977. Estos problemas se
desarrollan a continuación.
2.1.1. La manipulación de las reformas presupuestarias en curso desde mediados de los

años setenta con fines políticos a corto plazo.
La llegada de la democracia supuso que los ciudadanos se ocuparan de los temas del
gasto público, lo cual comenzó a utilizarse en el juego político51. Surgió la idea de la reforma
del proceso presupuestario, pero los partidos políticos adoptaron una perspectiva errónea
respecto de esta reforma. Esta perspectiva se basaba en una visión a corto plazo, pretendiendo
la consecución de resultados inmediatos y espectaculares y olvidándose de los aspectos
institucionales y temporales del presupuesto. Por ello, estos intentos de reforma chocaron con
la complejidad del Sector Público, que impide el éxito de reformas improvisadas y carentes de
una visión global del proceso presupuestario.
Las autoridades económicas tuvieron que admitir esta realidad52 y aceptar que la
reforma de los procesos de elaboración de los presupuestos solamente puede realizarse de
Barea Tejeiro (1985) p. 110.

Argüello Reguera (1983) pp. 83-84.

52 Cruz Corcoli (1985) pp. 55-56.
190
Capítulo III.
forma gradual. No es posible modificar rápida y profundamente el fundamento de los

procesos presupuestarios constituido por los hábitos de reflexión, valoración y actuación de
un sistema institucional complejo, cual es el sistema político administrativo. Estos hábitos,
más que los mecanismos presupuestarios formales, son los elementos que es necesario
reformar para conseguir cambiar el modelo presupuestario.
2.1.2. La falta de adecuación de la organización administrativa a las reformas

presupuestarias.
La organización de los Centros Gestores del presupuesto no se adecuó a las

exigencias propias de una presupuestación por programas53.Si bien es cierto que se crearon
las oficinas presupuestarias en los Departamentos ministeriales, esta medida resultó
insuficiente, ya que su actuación tuvo que ser dirigida hacia el presupuesto tradicional,y con
limitaciones importantes, derivadas de las prácticas habituales en la forma anárquica de
presupuestar en cada Centro y de la insuficienciade medios con que fueron dotadas.
No solamente se produjo una falta de adecuación de la organización en los Centros

Gestores, sino que tampoco el Ministerio de Hacienda adoptó una nueva organización
conforme a las nuevas exigencias. Mas aún, las competencias de la Dirección General de
Presupuestos se disgregaron, llegando incluso a atribuirse a Departamentos ministeriales
distintos.
2.1.3. Los defectos en el diseño de los programas presupuestarios.
González y Díez explican que la documentación que constituye el presupuesto por

programas que se acompañaba con carácter informativo al proyecto de Ley de presupuestos a
partir de 1981 no podía considerarse, en sentido estricto, un verdadero presupuesto por
programas54.Son dos las razones que sustentan esta afirmación; en primer lugar se trata de
una simple reclasificación del gasto, que se incluye en el presupuesto clasificado
económicamente.
En segundo lugar, porque el diseño de los programas raramente se realizó como

soporte de alternativas tendentes a alcanzar unos objetivos prefijados, lo que es consustancial
a la técnica del presupuesto por programas.Al contrario, la estructura de programas respondía
a las funciones asignadasa los Departamentos(muchas veces haciendo coincidir simplemente
un programa con una Dirección General, organismo autónomo o unidad de inferior rango),
Argüello Reguera (1983) p. 90.

González Finat y Díez González (1981) pp. 280-28 1.
191
Capítulo III.
para posteriormente asignarle unos objetivos que se supone que han de alcanzar, ya que
disponen de unos determinados medios que no son otros que los reflejados en el presupuesto
clasificado económica y orgánicamente.
2.1.4. La falta de una modificación del procedimiento presupuestario tradicionaL
El procedimiento presupuestario siguió manteniendo los elementos tradicionales en

sus diversos ámbitos. A continuación se detallan estos elementos tradicionales.
El mantenimiento de los aspectos temporales y dç las tareas tradicionales de la

presupuestación.
El proceso tradicional de elaboración del documento presupuestario se resume en los

siguientes elementos55:
- Se elaboran instrucciones por parte de la Dirección General de Presupuestos que,

aunque en alguna ocasión recogen orientaciones sobre prioridades, el núcleo de su
contenido se compone de normas formales y contables.
- Comienza una carrera contrareloj para elaborar el presupuesto dentro del plazo, de
forma que la máxima preocupación de las oficinas presupuestarias de los centros
gestores es cumplimentar la copiosa documentación que se les remite, mientras que
en la Dirección General de Presupuestos el objetivo se centra en procesar una ingente
cantidad de datos en un periodo cortísimo de tiempo, para que el presupuesto,
entendido como un conjunto de documentos ajustados a las exigencias del rito
formal-contable, esté elaborado antes del día primero de octubre.
Esta forma de entender el proceso de elaboración de los presupuestos confunde la

mera colocación de ladrillos (la elaboración de la documentación presupuestaria) con el
diseño de los planos de un edificio (la elaboración de una estrategia financiera a medio y largo
plazo que abarque a toda la Administración).
El proceso de adopción de decisiones.
La reforma del proceso presupuestario implantada por la Ley General Presupuestaria

de 1977 no sirvió para mejorar el proceso de adopción de decisiones presupuestarias. La fase
de elaboración del presupuesto únicamente servía para cubrir la exigencia formal de poner de
192
Capítulo III.
relieve algunas cifras que den constancia de que los objetivos propuestos puedan cuantificarse
y el trasladar las cifras fmales, establecidas en el presupuesto de medios, a los consiguientes
impresos normalizados de los programas56.
Por otro lado, el Gobierno no desarrollaba una función coherente con su papel de
dirección de la política económica del país. El Gobierno conocía del presupuesto tarde y
cuando ya estaba elaborado. Las discusiones que se producen en esta situación reflejaban las
tensiones que ya se habían vivido con anterioridad, protagonizadas por cada uno de los
Centros Gestores y el Ministerio de Economía y Hacienda. De esta forma, el Gobierno debía
entrar en la resolución de una serie de problemas que tienen muy poca relación con los
grandes objetivos de la política económica57.
Como consecuencia de su tardía participación en el proceso de elaboración

presupuestaria, el Gobierno no conocía las líneas básicas del presupuesto por lo que las
decisiones que adoptaba solían reflejar compromisos de última hora para concordar peticiones
parciales con limitaciones financieras globales, cuyo posterior cumplimiento dificilmente se
lograba en la fase de ejecución.
E/proceso de negociación presupuestaria.
La reforma presupuestaria no sirvió para racionalizar y adaptar al presupuesto por

programas las negociaciones presupuestarias. Estas negociaciones seguían realizándose en
términos de medios financieros, ignorando los programas como base de discusión58.
La negociación presupuestaria entre los agentes gestores de gasto y las autoridades

del Ministerio de Economía y Hacienda respondían a las siguientes pautas:
- En lo referente a los gastos de personal, una vez que se fijaban los incrementos
anuales no existen más problemas que constatar las personas existentes en cada
organización.
- Las cifras sobre datos de inversión y transferencias de capital venían

predeterminadas por acuerdos macroeconómicos.
- Por último, se discutían las cifras del capítulo II (gastos corrientes). El objetivo de
los agentes gestores del gasto era conseguir un aumento de las dotaciones por encima
56 González Finat y Díez González (1981) p. 281.

58 González Finat y Díez González (1981) p. 283.
193
Capítulo III.
del aumento homogéneo que se había establecido a nivel macro para toda la
Administración, algo que conseguían aquellos responsables de centros gestores más
sagaces y hábiles en el uso de sus relaciones informales.
Este proceso de negociación es propio de un modelo presupuestarioincrementalista y

ajeno al presupuesto por programas, en el cual el análisis y evaluación de estos programas es
el elemento esencial en la elaboración del presupuesto. A pesar de que la Ley de 1977
introdujo la elaboración del presupuesto en términos de programas, el proceso presupuestario
continuó con la técnica incremental, si bien agrupando los créditos en programas59.Los
programas existentes se ampliaban o se complementaban con otros aprobados en virtud de
nuevas disposiciones y se actualizaban monetariamente en su valor de acuerdo con las tasas
fijadas por el Gobierno, pero no eran sometidos a examen los programas antiguos para
suprimir aquéllos que ya no tenían razón de ser o no se consideraban prioritarios
2.1.5. La falta de medios para realizar las labores depresupuestación.
La elaboración de un verdadero presupuesto por programas necesita de que los

responsables presupuestarios cuenten con suficientes medios materiales y personales. Sin
embargo, el desarrollo de la Ley General presupuestaria de 1977 no contó con estos medios.
En especial, cabe destacar la carencia de un sistema de informaciónpresupuestaria suficiente.
De los tres agentes que intervienen en el proceso presupuestario (gestores, presupuestadores y
controladores) solamente estos últimos tenían a su disposición un sistema de informaciónque
les permitiera desarrollar su función: la contabilidad pública60.
Sin embargo, la contabilidad pública tradicional sirve a los objetivos de control y

rendición de cuentas pero no es un instrumentoapropiado para un tipo de presupuestación que
no sea la incrementalista.Los responsables presupuestariosoperaban carentes de información
que, de manera regular, les proporcionara base suficiente para la discusión y el seguimiento
de la ejecución del presupuesto.
2.3 La transformación del modelo presupuestario español a partir de 1996.
A partir de 1996, con el impulso derivado de la constitución del primer Gobierno del
Partido Popular tras tres legislaturas con Gobierno del Partido Socialista Español, comenzó un
proceso de modificación de la normativa presupuestaria que ha culminado en noviembre de
2003, con la promulgación de la Ley 47/2003, General Presupuestaria.
Barea Tejeiro (1985) pp. 110-111.

60 Argüello Reguera (1985) p. 119.
194
Capítulo III.
Este apartado se divide en dos partes:
- En la primera parte se refieren las características del proceso presupuestario español

anterior a las reformas iniciadas en el año 1996, lo que sirve para complementar el
apartado 2.2 anterior.
- En la segunda parte se desarrollan las reformas introducidas en el proceso

presupuestario español a partir de 1996. Para ello se distingue, por un lado, entre las
medidas adoptadas en 1996 y los años siguientes para reducir el déficit y, por otro,
las normas recogidas en la Ley General Presupuestaria de 2003, relativas al
Presupuesto por Programas.
2.3.1 Los defectos del modelo derivado de la Ley General Presupuestaria de 1977.
Este apartado está dedicado a presentar la situación del modelo presupuestario

español a la altura del año 1996, fruto del proceso de implantación de la técnica del
presupuesto por programas y de los resultados de esta implantación. Este modelo fue objeto
de una profunda transformación a partir de ese año. Sin embargo, esta transformación no se
produjo de forma completa desde este año, puesto que las medidas de 1996 se limitaron a
eliminar aquellos elementos que provocaban la generación de déficits públicos persistentes,
mientras que la transformación completa del proceso presupuestario se ha iniciado con la
entrada en vigor en el año 2003 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria y se
culminará con la aplicación efectiva a partir del 1 de enero de 2005 de la nueva Ley General
Presupuestaria.
Se puede considerar que el modelo de presupuestación anterior a estas

transformaciones es un modelo de presupuestación por programas que incorpora elementos de
la presupuestación base cero, aunque la aplicación de estos modelos no es completa ni
eficiente.
No es completa porque no se aplican la totalidad de las técnicas presupuestarias

propias de la presupuestación por programas ni es eficiente porque la aplicación de aquellas
técnicas que sí se ponen en práctica se realiza de forma defectuosa.
El ejercicio de mostrar los defectos en la aplicación de la técnica de presupuestacion

por programas sirve también como caracterización del procedimiento presupuestario, para lo
cual se han clasificado estos defectos en cuatro grandes grupos: problemas técnicos, el
comportamiento presupuestario laxo, el incrementalismo como forma de adoptar decisiones
presupuestarias y la falta de apoyo político a las reformas presupuestarias.
195
Capítulo III.
Los problemas derivados de las dificultades técnicas de/presupuesto por programas.
La presupuestación por programas exige un cambio radical en la mentalidad con que

se aborda la actividad de elaboración de los presupuestos. Se debe de pensar atendiendo a los
programas de gastos y abandonar la concepción orgánica o económica del gasto público. Sin
embargo, “el presupuesto español se elabora, controla y ejecuta siguiendo un enfoque
administrativo. Aunque han existido intentos de introducir técnicas modernas, hasta ahora los
progresos han sido modestos”61. La introducción del presupuesto por programas en 1984, de
los objetivos e indicadores en 1985 y de un nuevo sistema de contabilización en 1986 casi no
han producido efectos sobre las prácticas presupuestarias.
En esta idea coincide Zapico62 al señalar que la estructura del presupuesto a finales
de los años 80 del siglo XX seguía siendo orgánica. La elección de los programas
presupuestarios respondía a un criterio de agregación de gastos por servicios más que a la
asignación de recursos por objetivos. A su vez, las negociaciones presupuestarias, entre la
Dirección General de Presupuestos y las oficinas presupuestarias se desarrollaban en el marco
de la clasificación económica y raramente se tenía en cuenta la clasificación por programas,
ya que los gastos se analizaban generalmente por capítulos.
El fracaso en la tarea de ver el presupuesto como conjunto de programas de gasto

público no fue fruto solamente de una incapacidad de que los agentes presupuestarios
cambiaran de forma de pensar y actuar sino que existieron causas objetivas que impidieron
que el elemento funcional del presupuesto ocupara el primer plano.
Una de estas causas objetivas fue el cada vez mayor peso de los gastos por
transferencias en el presupuesto, como consecuencia tanto del proceso de descentralización en
las Comunidades Autónomas de las competencias de gasto como del aumento de todo tipo de
transferencias públicas a terceros63. Este hecho explica la desfuncionalización del gasto en los
Departamentos ministeriales afectados, ya que en los gastos por transferencias se pierde el
carácter finalista que una formulación del presupuesto por programas tiene en términos de
objetivos y programas de gasto.
Por otro lado, la presupuestación por programas encuentra uno de sus pilares en la
evaluación de los costes y beneficios de los programas de gasto. Estas técnicas se han
aplicado escasamente en nuestro país, lo que se explica por la falta de criterios metodológicos
claros respecto de esta aplicación.
6! González Páramo (1994) p. 153.
62Zapico Gofui(l988)p. 472.

63Rodríguez Ondarza y Rubio Guerrero (1990) pp. 167-168.
196
CapítuloIII.
Respecto de aquellos elementos de la presupuestación por programas que sí se

elaboran, su utilidad está bastante mermada. En este sentido, Zapico64hace una relación de las
deficiencias que muestra la documentaciónpresupuestaria:
- En relación con el esquema de programase indicadores de actividad, la estructura de

programas muestra una escasa utilidad para llevar a cabo el seguimiento de la
eficacia y eficiencia en la gestión de los directivos públicos. Los indicadores que
aparecen en los programasno sirven para la toma de decisiones, ya que los objetivos
son ambiguos y los indicadores, en la mayoría de los casos, son irrelevantes y no
reflejan la verdadera preocupación de los directivos públicos. Por ello, las memorias
de programas (que deberían ser el documento esencial en el presupuesto) son
irrelevantes y no ayudan a tomar decisiones ni al centro gestor ni a los centros
directores del presupuesto.
- En relación con la evaluación de programas, salvo raras excepciones, los resultados

de las auditorías de gestión presupuestaría elaborados por la IntervenciónGeneral de
la Administración del Estado (IGAE) son considerados sin utilidad para la toma de
decisiones en la elaboración del presupuesto por programas. Asimismo, la
documentación presupuestaría y los sistemas de informaciónno permiten a la IGAE
realizar unos informesdirectamenteútiles para la elaboracióndel presupuesto.
El comportamiento presupuestario laxo.
Uno de los mayores defectos del proceso presupuestario español hasta las reformas
de 1996 ha sido su laxitud. Como explica Barea “desde que se aprobó la Constitución,y con
objeto de agilizar la gestión del gasto público, las sucesivas leyes de presupuestos han ido
modificando preceptos de la LGP, que ha dado lugar a un comportamiento laxo de los
Órganos que intervienen en la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto”,
comportamiento que provoca “una pérdida del control del gasto público y a que el
presupuesto no sirva como el instrumento adecuado para alcanzar tal finalidad”65.
Este autor identifica los agujeros a través de los cuales se introduce la laxitud en todo
el proceso presupuestario español, de entre los que cabe destacar la interpretación extensiva
que se ha realizado de los artículos que la Ley General Presupuestariarecoge relativos a las
modificaciones presupuestarias. Fuentes y Barca han llegado a decir que “la laxitud con que
64Zapico Gofíi (1988) pp. 472 y SS.
65 Barea Tejeiro (1995b) pp. 76-77.
197
Capítulo III.
se haninterpretado los preceptos de la Ley General Presupuestaria ... ha permitido la práctica

de un conjunto de corruptelas”66.
Pero esta laxitud no se produce únicamente en la fase de ejecución del presupuesto,

sino que se extiende también a la fase de elaboración. Como explica Barea, si el volumen de
gasto que ha de aparecer en el presupuesto “no es presentable desde el punto de vista político,
el ajuste se efectúa a través de los créditos ampliables”67,con la consiguiente divergencia
entre crédito inicial y ejecutado. Este comportamientopuede encontrar su origen en que en
España no se considera el presupuesto como un instrumento que debe de disciplinar la
actividad económica de los agentes económicos.
Sin embargo, no todos los agentes presupuestarios eluden el compromiso de

disciplinar el gasto público. Los responsables de los centros encargados del gasto público son
quienes ponen los intereses de su centro por encima del objetivo del cumplimientodel déficit,
de forma que tratan siempre de maximizar su petición de recursos presupuestarios68.Se
produce una cesión de la responsabilidad sobre el ajuste de la propuesta de presupuesto del
agente gestor a las exigencias de limitación del gasto total desde los centros gestores a los
centros directores del presupuesto. Como consecuencia de esta cesión de responsabilidad,
estos agentes gestores consideran que sus presupuestos de gastos son presupuestos impuestos
y no presupuestos asumidos, son los presupuestos de los responsables financieros, no los de
los centros de gestión.
El argumento anterior justifica las solicitudes de los centros gestores a lo largo del
proceso de ejecución del presupuesto para conseguir mayores medios financieros respecto de
los dotados en el presupuesto. Estas solicitudes son fácilmente convertidas en nuevos créditos
debido a que es relativamente sencillo superar los límites de gasto establecidos en las Leyes
de presupuestos a través de diversas figuras de modificacionespresupuestarias, muchas de las
cuales permiten aumentar los créditos iniciales sin necesidad de autorización del poder
legislativo. En el periodo 1983-92 se produjo un 25% de aumento de las obligaciones
reconocidas sobre los créditos iniciales a través de modificacionespresupuestarias69.
66 Fuentes Quintana y Barea Tejeiro (1996) p. 123.

67 Barea Tejeiro (1995a) p. 321.
69 González Páramo (1994) p. 153.
198
Capitulo III.
El incrementalismo en la adopción de las decisiones presupuestarias.
Una de las características tradicionales de la gestión del gasto público, no solamente

en España sino también en el resto de los países occidentales, es su crecimiento gobernado
por el principio del incrementalismo,y la de su tendencia al aumento proporcional70.
En el proceso de presupuestación se presenta el concepto de la tiranía de la

proporcionalidad de G. Stigler: al principio del proceso de negociación, la autoridad
presupuestaria trata de ser selectiva en los aumentos del gasto, pero aparecen las presiones de
los órganos gestores, que aspiran a ver aumentadassus dotaciones en el porcentaje medio. El
resultado es que al fmal la elección presupuestaría fmal diverge muy poco del incremento
proporcional del gasto público en todas sus partidas.
Para Barea la consecuencia de que la presupuestación se realice atendiendo a

criterios incrementalistases que “nunca se han examinadolos programas existentes con vistas
a su reducción o supresión. Los programas existentes se amplían o se complementancon otros
derivados de las disposiciones que van aprobándose en el transcurso del ejercicio y se
actualizan monetariamente en su valor, de acuerdo con las tasas fijadas por el gobierno,
resultando así el volumen de gasto público”71.
La falta de apoyo político a las reformas presupuestarias.
La aplicación del presupuesto por programas se ha enfrentado a una falta de impulso

eficaz desde instancias políticas para su aplicación hasta sus últimas consecuencias. Zapico
habla de una “naturaleza simbólica del presupuesto”72en el sentido de que “el proceso y
documento presupuestario sólo ofrecen una utilidad simbólica y ritual”. Para lo que sirve la
adopción del presupuesto por programas es para dar una imagen de racionalidad y eficiencia
en el gasto público ante los ciudadanos, pero la realidad es que no existe interés ni por el
Gobierno ni por las Cortes Generales para basar la negociación presupuestaria en el
presupuesto por programas.
70 Fuentes Quintana (1988) p. 525.

71 Barea Tejeiro (1995a) p. 321.
72 Zapico Goñi (1989) pp. 199-200.
199
CapítuloIII.
2.3.2 Las reformas en el modelo presupuestario.
El modelo presupuestario implantado por la Ley General Presupuestaria de 1977

presenta algunos elementos positivos, junto con los defectos señalados en el apartado
anterior73:
- Se incorporóun horizonte plurianual en el proceso presupuestario.
- Se enriquecióla informaciónpresupuestariay económicadel SectorPúblico.
- Se amplió el margen de maniobra de los gestores públicos, ya que se ha articulado un

sistema de modificaciones presupuestarias que permite redistribuir los créditos de los
programas sin intervención externa al Departamento ministerial correspondiente, lo
que debe permitir una mejor asignación de los recursos.
Sin embargo, la situación de las cuentas públicas en 1996 y el impulso político del
recién constituido Gobierno crearon las condiciones para la reforma del modelo
presupuestario español. Puede decirse que esta reforma se ha desarrollado en dos fases. La
primera fase integra las medidas vinculadas al control en la presupuestación y ejecución del
gasto público y la segunda de estas fases se caracteriza por la reforma global de modelo
presupuestario español.
La Ley de disciplina presupuestaria y las medidas implantadas en las Leyes anuales de

Presupuestos Generales.
Como se ha comentado en la sección anterior de este capítulo, la prioridad

presupuestaria inmediata del Gobierno constituido en el año 1996 era reducir el déficit
público. Para lograrlo se adoptaron un conjunto de medidas concretas que, aunque lograron
este objetivo, no supusieron la transformación del modelo presupuestario diseñado en la Ley
General Presupuestaria de 1977. Eta transformación se produce con la aprobación de la
nueva Ley General Presupuestariade 2003.
Las medidas de contención de déficit implantadas a partir de 1996 significaron el

final de lo que se ha denominado comportamientolaxo del presupuesto. Pueden identificarse
dos tipos de medidas:
- La reforma de la normativa reguladora de las modificacionespresupuestarias.
Rodríguez Ondarza y Rubio Guerrero (1990) p. 168.
200
CapítuloIII.
- La introducción en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año de

medidas que restringen los gastos públicos.
La Ley 11/1996, de 27 de diciembre, de Medidas de disciplina presupuestaria,

fuertemente influenciada por la doctrina presupuestaria a la que se ha hecho referencia en el
apartado anterior, modificó sustancialmentela normativa que regula las modificacionesde los
créditos incluidos en el presupuesto inicial (artículos 59 y siguientes del texto refundido de la
Ley General Presupuestaria,aprobadopor Real Decreto Legislativo 1091/1988).
El objetivo declarado de esta reforma fue evitar la repetición de situacionespasadas y

controlar el déficit público mediante una presupuestación rigurosa, sin esperar a la reforma
global del proceso presupuestario, tarea a desarrollar por una futura Ley General
Presupuestaria nueva74.Las modificacionespuedenresumirse en las siguientes:
- Se prohíbe trasladar al siguiente ejercicio anticipos de tesorería sin dotación

presupuestaria.
- Se endurecen las condiciones para realizar obras y expropiaciones de emergencia sin

dotación presupuestaria.
- Se endurecen las condiciones tanto para la asunción de compromisos de gasto de

ejercicios futuros como para la imputación de obligaciones nacidas en un ejercicio a
créditos de ejercicios futuros.
Como complemento a esta reforma de la Ley General Presupustaria, las Leyes

anuales de Presupuestos Generales del Estado a partir de 1997 recogieron las siguientes
normas:
- La prohibición, con carácter general, de adquirir compromisos de gasto con cargo al

Presupuesto del Estado por un importe superior a los créditos inicialmente
aprobados. A partir del año 2002 esta prohibición se ha sustituido por la prohibición
de que la ejecución del presupuesto presente desviación negativa sobre el objetivo de
estabilidad previsto para el Estado y la SeguridadSocial.
- La prohibición, con carácter general, de incorporar créditos no utilizados en un

ejercicio al ejercicio posterior.
Párrafo tercero de la Exposición de motivos de la Ley 11/1996, publicada en el Boletín Oficial del Estado de
28 de diciembrede 1996.
201
CapítuloIII.
- La potenciación del mecanismo de seguimiento de la ejecución de los Presupuestos

Generales del Estado por el Gobierno y la obligación de remitir periódicamente a las
Cortes Generales el resultado de este seguimiento.
- La obligación, con carácter general, de emplear el exceso de los ingresos por

derechos reconocidos sobre los inicialmente previstos a la reducción del déficit.
La Ley General Presupuestaria de 2003.
La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria fue publicada en el

Boletín Oficial del Estado de 27 de noviembre de 2003 y entrará en vigor con efectos para el
presupuesto de 2005. A continuación se analiza el modelo presupuestario contenido en esta
Ley.
La Ley General Presupuestaria y el proceso de elaboración del presupuesto
El proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado en España se

modificó radicalmente con la entrada en vigor de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General
de Estabilidad Presupuestaria. Esta norma condiciona la elaboración del presupuesto anual al
objetivo de estabilidad fijado por el Gobierno y aprobado por las Cortes Generales75,y
vincula este objetivo de estabilidad con el proceso presupuestario mediante la fijación anual
de un límite de gasto no financiero.
La nueva Ley General Presupuestaria desarrolla esta relación entre la programación

presupuestaria y el objetivo de estabilidad.La programación de la actividad del sector público
estatal se materializa en los escenarios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como
de gastos, que deben ajustarse al objetivo de estabilidadpresupuestaria fijado para el Estado y
la Seguridad Social.
Estos escenarios, dentro de los cuales se enmarcan los presupuestos anuales,

contienen76:
- Los equilibrios presupuestariosbásicos.
- La previsible evolución de los ingresos.
En la siguiente sección de este capítulo se desarrolla el proceso de fijación de este objetivo de estabilidad y sus
implicaciones.
76 Artículo 28, Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
202
CapítuloIII.
- Los recursos a asignar a las políticas de gasto, en función de sus correspondientes

objetivos estratégicosy los compromisosde gasto ya asumidos.
- Los límites, referidos a los tres ejercicios siguientes, que la acción de gobierno debe
respetar en los casos en que sus decisiones tengan incidenciapresupuestaria.
Los escenarios presupuestariosplurianuales deben ser sometidospor el Ministerio de

Hacienda al Consejo de Ministros con anterioridad a la aprobación del proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado de cada año y, en su caso, deben contener la actualización
de las previsiones recogidas en los escenariospresupuestariosdel ejercicio anterior.
Estos escenarios presupuestariosplurianuales deben contener un desarrollo orgánico

de los recursos disponibles, lo que permite que cada uno de los Ministerios elabore un
programa plurianual. Estos programas plurianuales desarrollan por centros gestores de gasto
los objetivos a conseguir, las acciones necesarias para alcanzarlos así como las dotaciones de
los programaspresupuestarios.
El artículo 36 de la Ley General Presupuestaria regula el procedimiento de

elaboración del presupuesto anual, configurando al Ministerio de Hacienda como el órgano
director de este proceso. La normativa recogida en la nueva Ley no difiere de la contenida en
la Ley General Presupuestariade 1977.
La Ley General Presupuestaria y las modificaciones de crédito
La nueva Ley General Presupuestariareorganiza y sistematiza la normativa relativa a

las modificaciones de crédito, siendo la novedad más importante la incorporacióndel Fondo
de contingencia de ejecución presupuestaria. Este Fondo de contingencia fue creado por la
Ley 18/2001, de Estabilidad presupuestaria, y se configura como el instrumento básico para
evitar la aparición del déficit en la ejecución del presupuesto. En la siguiente sección de este
capítulo se desarrolla la función de este Fondo de contingencia.
La introducción de instrumentos que garantizan el equilibriopresupuestario permite

que la Ley General Presupuestaria agilice la tramitación de las modificaciones de crédito,
mediante la rebaja del rango de la autoridad competente para aprobar las modificaciones
presupuestarias, la ampliación de las competencias actuales de los Departamentos
ministeriales y la atribución de competencias a los presidentes o directores de los Organismos
Autónomos. Estas novedades son coherentes con la orientación de la Ley hacia la gestión por
resultados y la ampliación de la responsabilidadde los gestores públicos por los resultadosde
las unidades a su cargo.
203
CapítuloIII.
La Ley General Presupuestaria y la gestión presupuestaria
Una de las principales novedades de la nueva Ley General Presupuestaria,y quizás la

reforma con mayor potencial de desarrollo, es el cambio en el modelo de gestión pública. La
nueva Ley centra este nuevo modelo en la eficacia y la eficienciade la gestión presupuestaria,
mediante la implantación de un sistema de gestión por objetivos, la disminución en la rigidez
en la ejecución de los créditos y la introducciónde la responsabilidad de los centros gestores
en esta ejecución.
Dentro de la Ley puede diferenciarse entre los elementos propios de la

presupuestación por programas, que se encuentran orientados hacia la elaboración de los
escenarios presupuestarios y la presupuestacion anual de los distintos centros gestores de
gastos) y los elementos que caracterizan la gestión por objetivos, que establecen las pautas
que deben seguir los responsables de los centros gestores de gastos en la ejecución de sus
presupuestos.
Respecto a los elementos propios de la presupuestación por programas, los más

relevantes son:
- La programación de la actividad presupuestaria de gasto contenida en los escenarios

presupuestarios plurianuales se realiza atendiendo a las políticas de gasto, de las
cuales se derivan los programaspresupuestarios77.
- La dotación de asignaciones presupuestarias a los diferentes centros gestores de

gastos debe atender, entre otras circunstancias, al nivel de cumplimiento de los
objetivos en ejercicios anteriores que se recogen en los escenarios presupuestarios
plurianuales78.
- Se vinculan los créditos presupuestarios,esto es, las asignaciones individualizadasde

gasto puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura de sus
necesidades, con los programas presupuestarios, que se definen como el conjunto de
gastos que se considera necesario realizar por un centro de gasto para el desarrollo de
las actividades orientadas a la consecución de sus objetivos79.
- La clasificación por programas se configura como la principal, respecto de las

clasificaciones económicay orgánica, por cuanto es la clasificaciónpor programas la
Artículos 28, 29 y 40.

78 Artículo 31.
Artículo 35.
204
Capítulo III.
que permite a cada centro gestor agrupar sus créditos conforme a los objetivos que
debe conseguir y vincular la programación plurianual con las dotaciones anuales80.
Respecto a los elementos propios de la gestión por objetivos, los más relevantes son
los siguientes:
- La gestión económico-financiera de los agentes gestores de gastos debe adecuarse al

cumplimiento de la eficacia en la consecución de los objetivos fijados y de la
eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos y debe tener como
finalidad el desarrollo de objetivos y el control de la gestión de los resultados81.
- Los responsables de los centros gestores de gastos deben incluir en los programas
plurianuales de actuación un sistema de objetivos a cumplir82.
- Los sistemas de gestión y control de los gastos públicos deben onentarse a asegurar
la realización de los objetivos fmales de los programas y a proporcionar información
sobre su cumplimiento. Para ello, deben elaborarse un balance de resultados y un
informe de gestión sobre el cumplimiento de los objetivos por cada centro gestor de
gasto83.
3. LOS RETOS DE FUTURO A LOS QUE SE ENFRENTAN LOS PRESUPUESTOS

DE LA ADMINISTRACIÓNGENERAL DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
En esta sección se desarrollan en un primer apartado las líneas principales de las

normas sobre estabilidad presupuestaria a las que se encuentran sometidas todas las
Administraciones Públicas españolas, con especial referencia a las diferencias en su
aplicación en la Administración General del Estado y en las Comunidades Autónomas.
En un segundo apartado se completa el análisis de las Comunidades Autónomas a

través del desarrollo de las claves que han marcado su evolución financiera a lo largo de sus
25 años de historia. Para ello, se divide en tres etapas esta evolución, atendiendo a las
características del Sistema de financiación vigente en cada una de ellas, analizándose en cada
etapa los ingresos, los gastos y el equilibrio presupuestario. Se concluye con una evaluación
80APículo 40.
81 Artículo 69.
82 Artículo 70.
83 Artículos 70 y 71.
205
Capítulo III.
de las circunstancias que condicionan a partir de 2002 las fmanzas de las Comunidades
Autónomas.
Este segundo apartado constituye la introducción al análisis empírico de los procesos

presupuestarios de las Comunidades Autónomas que se contiene en el cuarto capítulo de este
trabajo de investigación.
3.1 El proceso presupuestario en la AGE y la estabifidadpresupuestaria
El nuevo marco jurídico del proceso presupuestario en la Administración General del

Estado (AGE) está formado por dos Leyes básicas:
- La Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria (LGEP).
- La Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).
En este apartado se desarrollan los elementos del proceso presupuestario vinculados

a la estabilidad presupuestaria, para lo cual se divide en tres subapartados. El primero presenta
el concepto de estabilidad presupuestaria con la diversidad con la que es definido por la
LGEP, así como los principios generales sobre los que descansa. El segundo subapartado se
dedica a la regulación del principio de estabilidad, a las obligaciones de los agentes públicos
respecto de este principio y a los efectos de su incumplimiento. En el tercer subapartado se
detallan los efectos que el sometimiento al principio de estabilidad tiene sobre el proceso
presupuestario desarrollado en la AGE.
3.1.1 El concepto de estabilidad presupuestaria.
En cuanto a la estabilidad presupuestaria, la primera idea que debe tenerse en cuenta

es que representa una mera opción de política económica y legislativa que no viene impuesta
por la Constitución, aunque ésta tampoco se opone a su logro84.
En todo caso, la estabilidad presupuestaria debe conciliarse con el principio

constitucional de asignación equitativa de los recursos públicos, recogido en el artículo 31.2
de la Constitución española, lo que podría llegar a suponer la inconstitucionalidad de medidas
legislativas tendentes a limitar el gasto público que limitaran la cobertura de las necesidades
económico-sociales básicas o las obligaciones de resultado impuestas a los poderes públicos
en aplicación de los criterios rectores de la política social y económica.
84 Martínez Lago (2002) p. 46.
206
CapítuloIII.
Para delimitar el concepto de estabilidad presupuestariaes necesario hacer referencia

a los tres aspectos a los que se dedica el Título 1 de la Ley 18/01, el ámbito subjetivo, el
concepto de estabilidad y los principios generales.
El ámbito subjetivo de la estabilidad presupuestaria.
Para definir el concepto de estabilidad presupuestaria, la Ley divide a los agentes del
sector público español en dos grupos85, agentes que se fmancian mayoritariamente con
ingresos no comerciales (artículo 2.1) y el resto de agentes (2.2).
Aunque la LGEP no utiliza expresamentela delimitación entre agentes recogida en el

sistema europeo de cuentas nacionales y regionales vigente (el SEC 95), esto es, no recoge
expresamente la delimitacióninstitucional aplicable en términos de contabilidad nacional, del
análisis de este artículo 2 y del hecho de que la medición del cumplimiento del objetivo de
estabilidad presupuestaria se realice de acuerdo con las normas del SEC 95, hay que deducir86
que el sector institucional delimitado en el artículo 2.1 LGEP se identifica con el sector
Administraciones Públicas defmido en el SEC 95.
A su vez, el artículo 2.1 distingue dentro de los agentes administrativos la

Administración General del Estado (AGE), la Seguridad Social, la Administración de las
Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. En el cuadro 1 se ofrece la clasificaciónde
los agentes del sectorpúblico que recoge la LGEP.
Respecto de las denominacionesde los distintos agentes que se recogen en el cuadro

es necesario hacer notar que no se utiliza la denominación Administración central para
referirse a la Administración General del Estado. Si bien es cierto que, conforme a la
terminología de contabilidad nacional, se denomina Administración central a la
Administración General del Estado, en este trabajo se utilizan los términos Administración
General del Estado (AGE) y ComunidadesAutónomas(CC. AA.) por tres razones:
- Porque normalmente se hace referencia a la AGE y a las CC. AA. en un contexto

diferente al ámbito de la contabilidad nacional: distribución de competencias,
relaciones institucionales,financiación...
- En términos de regulación vigente en España, la denominación Administración

central no es aplicable. Las normas vigentes que regulan la organización
administrativa española (la Constitución, la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de
85 Artículo 2 LGEP.
86 Martínez Manzanedo (2001) p. 118.
207
Capítulo III.
régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento

administrativo común, la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y
funcionamiento de la Administración General del Estado y la Ley 50/1997, de 27 de
noviembre, por la que se establece la organización, competencia y funcionamiento
del Gobierno) no recogen la denominación Administración central. Asimismo, las
Leyes 6/1997 y 50/1997 derogaron la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización
de la Administración Central del Estado.
- En términos prácticos, la denominación Administración central tiene una carga

ideológica que debe evitarse: en lenguaje común Administración central se identifica
habitualmente con centralización política, en oposición a la descentralización política
que simbolizan las Comunidades Autónomas.
La clasificación de un agente público concreto dentro del sector Administraciones

Públicas o dentro del sector empresarial (artículo 2.2 LGEP) tiene una consecuencia esencial,
ya que el concepto de estabilidad aplicado a uno y otro sector son diferentes.
El concepto de estabilidad presupuestaria.
El artículo 3 LGEP define la estabilidad presupuestaria de forma diferente para cada

uno de los sectores:
- La estabilidad presupuestaria para los agentes del sector Administraciones Públicas

se entiende como la situación de equilibrio o superávit presupuestarios computada de
acuerdo con los criterios del SEC 95, en las condiciones establecidas para cada uno
de los agentes87.
- El principio de estabilidad presupuestaria para los agentes del sector empresarial se

define como la posición de equilibrio financiero. La Ley no llega a identificar esta
posición de equilibrio financiero con la simple inexistencia de pérdidas, sino con la
existencia de pérdidas que afecten al cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria de los agentes del sector Administraciones Públicas88.
87 Artículo 3.2 LGEP.

88 Artículo 18 LGEP, en relación con el artículo 3.3 LGEP.
208
CapítuloIII.
Los principios generales de ¡apolítica presupuestaria.
El capítulo II de la Ley 18/01 está dedicado a los principios generales89, que la LGEP
no limita al principio de estabilidad presupuestaria. Por ello, debe entenderse que la política
presupuestaria del sector público en orden a la consecución de la estabilidad y crecimiento
económicos, que es el objeto de la Ley90,no solamente está sujeta al principio de estabilidad
presupuestaria en sentido estricto, sino a los principios de plurianualidad, transparencia y
eficiencia en la asignación y utilización de recursos públicos. Estos principio actúan como
complementos del principio de estabilidadpresupuestaria.
- Conforme al principio de plurianualidad, la elaboración de los presupuestos en el

sector público se debe enmarcar en un escenario plurianual.
- Conforme al principio de transparencia, los presupuestos de los sujetos

comprendidos en el ámbito de aplicación de la LGEP y sus liquidaciones deben
contener información suficiente y adecuada para permitir la verificación del
cumplimiento del principio de estabilidadpresupuestaria.
- De acuerdo con el principio de eficiencia, las políticas de gasto deben ejecutarse

mediante una gestión de los recursos públicos orientada por la eficacia, la eficiencia
y la calidad.
Dos titos de medidas recogidas en la LGEP.
Dentro de las medidas posibles para conseguir la estabilidad presupuestaria hay dos
líneas principales: la fijación de objetivos numéricos al déficit, deuda y gastos públicos, por
un lado, y la introducciónen el procedimientopresupuestario de reglas y procesos que tiendan
a conseguirel equilibriopresupuestario. La LGEP incorpora medidas de ambas clases.
Respecto a las medidas relacionadascon la fijación de objetivos numéricos,
- La remisión que la LGEP hace al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, lo cual supone

una referencia indirecta a los límites cuantitativos de déficit y deuda públicos
recogidos en el Pacto para la Estabilidady Crecimiento.
- La obligación de los agentes administrativos de aprobar y ejecutar sus presupuestos

en equilibrio.
89tjculos 3 al 6 LGEP, a los que se remite el artículo 26 LGP.

90 Artículo 1.
209
Capítulo III.
- La fijación de un límite máximo anual de gasto, obligación que alcanza a la AGE, no

al resto de agentes administrativos.
Respecto a las medidas procedimentales,la LGEP recoge las siguientes:
- La LGEP no prohíbe la presentación y liquidación de presupuestos en déficit, lo que

sería un absurdo91.Sin embargo, el déficit es considerado una situación excepcional
que lleva aparejada la obligación de adoptar medidas de corrección, los planes
económico-financieros.
- La obligación de formular escenarios presupuestariosplurianuales.
- La creación y regulación de un Fondo de contingencia, con las implicacionesque de

ello se derivan sobre la financiaciónde las modificacionespresupuestarias.
- El destino legal de los saldos de liquidaciónpresupuestaria.
Las anteriores medidas no se aplican a todos los agentes del sector público por igual.
En el cuadro 3 se recoge qué medidas se aplican a cada uno de los agentes.
91 Urja Fernández (2001) p. 20.
210
Capítulo III.
Cuadro 3. La aplicaciónde las normas sobre estabilidadpresupuestaria.

Equilibrio o Equilibrio Objetivode Escenario Límite de Fondo de Destinolegal de Planes
superávit financiero estabilidad presupuestario gasto contingencia saldos económico-
presupuestario
Estado: Organos
2
centrales y periféricos
AdministraciónGeneral
Organismos autónomos
Administración (art. 2.1.a LGEP) :,
y entes públicos no
General del
comerciales
Estado
Entidades públicas empresariales,sociedades
mercantiles y otros entes públicos comerciales
l,..+ 5) ¡ (D
. .
Seguridad Socia1 (art. 2.1.b LGEP)

Organos centrales
Administración General neriféricos

Organismos autonomos
__ ‘It14
. (art. 2.1.c LGEP)
Comunidades
Autónomas :o::::ieblIcos no _______
Entidades públicas empresariales,sociedades

mercantiles y otros entes públicos comerciales
(art. 2.2 LGEP)
Organoscentrales/ ______________
Administración General Organismos autonomos

(art. 2.1.d LGEP) y entes publicos no
Entidades
comerciales _______________________________ _______________
Locales
Entidades públicas empresariales, sociedades
mercantiles y Otros entes públicos comerciales
(art. 2.2 LGEP)
(1) Sobre los efectos del límite de gasto y del Fondo de contingenciasobre estos agentes, ver apartado 3.1.3.
211
CapituloIII.
3.1.2 El desarrollo legal del objetivo de estabilidadpresupuestaria.
La obligación de los agentes del sector público de cumplir con la estabilidad

presupuestaria se instrumenta en la Ley mediante la regulación de diferentes aspectos: la
obligación de adecuar normas y procedimientos, la fijación anual del objetivo de estabilidad,
la verificación del cumplimiento de este objetivo y, en caso de incumplimiento, las
obligaciones y responsabilidades de los agentes que se generan.
La obligación de adecuar normas y procedimientos.
Como manifestación de la relevancia que la LGEP otorga a los aspectos

procedimentales, la primera norma92 que se recoge en el Título dedicado al equilibrio
presupuestario es la obligación de todos los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación
de esta Ley de establecer en sus normas reguladoras en materia presupuestaria los
instrumentos y procedimientos necesarios para adecuarlas al objetivo de cumplimiento del
principio de estabilidad presupuestaria.
Esta obligación alcanza no solamente a la AGE, sino también a las Comunidades

Autónomas y Entidades locales y no solamente a los agentes administrativos, sino también a
los agentes de naturaleza comercial, lo cual plantea el problema práctico de determinar cuál es
la normativa reguladora de los presupuestos de los agentes no administrativos.
La determinación del objetivo de estabilidad.
Para poder cumplir con el objetivo de estabilidad presupuestaria es necesario contar

con un término de referencia. Este término de referencia es el objetivo de estabilidad
presupuestaria, regulado en el artículo 8 LGEP.
La LGEP no recoge un concepto para el objetivo de estabilidad, como, por ejemplo,

la cuantificación en términos de porcentaje del PIB del saldo presupuestario. Sin embargo, la
remisión general al Pacto de Estabilidad y Crecimiento93 y la regulación del procedimiento
para su determinación cubren totalmente esta presunta laguna.
El artículo 8 LGEP establece:
92Ajcu1o 7.1 LGEP.
Artículo 3.1 LGEP infine.
212
Capítulo III.
- Las competencias relativas a la fijación del objetivo. El objetivo es fijado por el

Gobierno a propuesta conjunta de los Ministeriosde Economía y de Hacienda, previo
informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera y es objeto de pronunciamiento
por el Congreso de los Diputados y por el Senado.
- El calendario para la adopción del objetivo. El Acuerdo del Gobierno debe ser
adoptado dentro del primer cuatrimestre de cada año. Asimismo, aunque no se dice
expresamente, el pronunciamiento de las Cámaras debe producirse antes del inicio
del proceso de elaboración del proyecto de Presupuestos Generales del Estado, ya
que este proyecto debe acomodarse al objetivo aprobadopor las Cortes.
- El ámbito subjetivo y temporal del objetivo. El objetivo de estabilidad cubre a todos

los agentes de naturaleza administrativa,tanto de la AGE, como de lasComunidades
Autónomas como de las Entidades Locales. A su vez, el objetivo alcanza a los tres
ejercicios siguientes a aquél en que se formula.
Respecto al papel que juegan las Cortes Generales en el proceso de adopción del
objetivo de estabilidad cabe resaltar que, en virtud del artículo 8.2 LGEP, éstas pueden
aprobar o rechazar el objetivo de estabilidad presentado por el Gobierno, pero no pueden
enmendarlo ni proponer otro distinto94.Tal y como se configura en la LGEP, la aprobación
del objetivo de estabilidad por las Cámaras es un acto no legislativo que constituye un
mandato al Gobierno que éste no puede desconocer.
La ver?ficación del cumplimiento del objetivo de estabilidad
La verificación del cumplimiento del objetivo de estabilidad por los agentes

obligados se desarrolla a través de los informes regulados en el artículo 9 LGEP, que otorga a
la Intervención General del Estado (IGAE) la responsabilidadde su elaboración.
El Reglamento CE 475/2000 del Consejo, por el que se modifica el Reglamento CE

3605/93 relativo a la aplicación del protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de
déficit excesivo obliga a los Estados miembros a enviar a la Comisión Europea información
sobre su déficit público y deuda. Este envío se produce a través de95:
- dos notificaciones de datos previstos, que se producen antes del uno de marzo
(cuentas avance) y del uno de septiembre (cuentas provisionales) de cada ejercicio,
Panizo García (2002) p. 63.

Martínez Manzanedo (2001) p. 118.
213
Capítulo III.
- la comunicación de las cuentas defmitivas, una vez elaboradas las cuentas

nacionales.
El hecho de que esta información haya de ser elaborada conforme a las reglas
establecidas en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) justifica que la responsabilidad de la
elaboración de la información relativa al déficit público recaiga en la IGAE, ya que entre sus
competencias se encuentra la realización de las cuentas nacionales de las Administraciones
públicas96.
Esta competencia institucional explica que el artículo 9 LGEP disponga que sea la
IGAE quien eleve al Gobierno, a través del Ministerio de Hacienda, un informe sobre el grado
de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria del ejercicio inmediato anterior
con anterioridad al 1 de septiembre del año siguiente al que se refiere la información.
El incumplimiento del objetivo, consecuencias.
A pesar de la obligación de los agentes del Sector Público de cumplir con el objetivo
de estabilidad, la LGEP no es ajena a la realidad, por lo que prevé la circunstancia de que
alguno de estos agentes no cumplan el objetivo. El artículo 7.3 obliga a los agentes que
incurran en déficit presupuestario a:
- Justificar esta situación, mediante la exposición de las causas que la ocasionan y la

identificación de los ingresos y gastos que las producen.
- Formular un plan económico-financiero de saneamiento a medio plazo para su

corrección.
En el caso de los agentes de naturaleza no administrativa dependientes de la AGE,

cuando incurran en pérdidas que afecten el cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria, el artículo 18 les obliga a elaborar un informe de gestión sobre las causas del
desequilibrio y, en su caso, un plan de saneamiento a medio plazo.
Respecto al plan económico-financiero de los agentes administrativos de la AGE,

conforme se establece en el artículo 14.3 LGEP, está sujeto al procedimiento de aprobación
por las Cámaras previsto en el artículo 8.2 LGEP. De la remisión que hace el artículo 14.3 al
procedimiento recogido en el artículo 8.2 debe entenderse97 que, aunque no se diga
expresamente, las Cortes pueden aprobar o rechazar el plan pero no enmendarlo ni proponer
96 Artículo 125.2.g) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
Panizo García (2002) p. 65.
214
CapituloIII.
otro distinto y que el plan aprobado por las Cortes es un mandato al Gobierno, que éste no
puede desconocer.
El artículo 11 LGEP regula la responsabilidad fmanciera derivada del

incumplimiento del objetivo de estabilidad. Respecto a esta responsabilidad, que afecta a
todos los agentes públicos, es necesario hacer referencia a que solamente surge cuando se
producen todas y cada una de las siguientes circunstancias:
- El incumplimiento por alguno de los agentes, tanto aquellos de naturaleza

administrativa como comercial, de las obligaciones contenidas en la Ley o en los
acuerdos adoptados por el Ministerio de Hacienda o el Consejo de Política Fiscal y
Financiera en su desarrollo.
- Que este incumplimiento provoque o contribuya a producir el incumplimiento de las

obligaciones asumidas por España frente a la UE como consecuencia del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento.
- Que el incumplimiento por España del Pacto de Estabilidad y Crecimiento provoque

la imposición a nuestro país de responsabilidades fmancieras.
3.1.3 La estabilidad presupuestaria y el procedimiento presupuestario en la A GE.
El procedimiento presupuestario a desarrollar en el seno de la Administración

General del Estado se ha visto profundamente modificado con la aprobación de la LGEP. Para
analizar estas modificaciones se divide este apartado en tres partes, la primera dedicada a la
relación entre el objetivo de estabilidad, el límite anual de gasto y los escenarios
presupuestarios, la segunda dedicada a las consecuencias sobre el proceso de elaboración del
presupuesto de la estabilidad presupuestaria y la tercera a los efectos que la estabilidad tiene
sobre la ejecución del presupuesto.
El objetivo de estabilidad, el límite anual de gasto, los escenarios presupuestarios.
Los artículos 12 y 13 LGEP y el artículo 28 LGP recogen la vinculación entre el

objetivo de estabilidad presupuestaria del sector público, el límite anual de gasto del
Presupuesto del Estado y los escenarios presupuestarios
En cuanto al objetivo de estabilidad, el artículo 13 LGEP obliga a incluir el importe

que, en el proceso de asignación presupuestaria propio de la elaboración de los Presupuestos
Generales del Estado, constituye el límite máximo de gasto no financiero del Presupuesto del
Estado.
215
CapítuloIII.
Esta norma tiene como dos efectos esenciales en el procedimiento presupuestario. El

primer y más importante efecto de la LGEP es el adelantamiento y extensión del proceso de
elaboración del presupuesto, que debe iniciarse dentro del primer cuatrimestre del ejercicio
con el Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se fija el objetivo de estabilidad
presupuestaria98. Además, se anticipa significativamente el momento de determinación del
volumen de gasto anual ya que de tener lugar en la segunda quincena de septiembre, como
hasta la aplicación de la Ley, se ha de producir como muy tarde en el mes de abril99.
En segundo lugar, se independiza la cifra del gasto del objetivo de déficit, ya que este
objetivo puede mejorarse si mejorase la estimación de ingresos final respecto de aquella
considerada en el momento de la fijación del límite de gasto.
Esta circunstanciamodifica la estrategia de negociación presupuestaria, ya que no es

posible que, como hasta ahora, los gestores defiendan en el proceso de elaboración del
presupuesto la dotación de sus necesidades en una suma abierta de su importe. Ahora, al estar
cerrado el importe total del gasto que puede presupuestarse,los gestores deben competir entre
sí por conseguir las necesarias dotaciones de sus programas. Las propuestas de programas de
los gestores se convierten en propuestas alternativas, que deben atenderse o excluirse
conforme a las prioridades de actuación que políticamente se hayan fijado.
Respecto al límite anual de gasto, deben destacarse los siguientes extremos:
- Debe ser formulado en términos de compromisos de gasto, para ser consecuente con
los requisitos que se establecen en el artículo 12 LGEP para la formulación de los
escenarios presupuestariosplurianuales.
- Tanto la LGEP como la LGP excluyen del límite de gasto a los Organismos
Autónomos y a la Seguridad Social, que son agentes incluidos en el ámbito de los
Presupuestos Generales del Estado, ya que el límite de gasto está referido
exclusivamente al Presupuesto del Estado. Sin embargo, ello no significa que la
ejecución presupuestaria de estos agentes no se encuentre sujeta a límites
cuantitativos, como se explica en el apartado dedicado a las modificaciones de
crédito.
- Al estar incluido en el Acuerdo de establecimiento del objetivo de estabilidad

presupuestaria, el límite de gasto para el Presupuesto del Estado es objeto de
pronunciamiento por las Cortes Generales.
Godé Sánchez (2002) p. 47.
216
Capítulo III.
El segundo instrumento de vinculación entre el objetivo de estabilidadpresupuestaria

y los Presupuestos Generales del Estado son los escenarios presupuestarios plurianuales,
regulados en el artículo 12 LGEP, desarrolladopor el artículo 28 LGP.
Estos escenarios están vinculados al cuadro macroeconómicode horizonte plurianual

que, conformeal artículo 8.2 LGEP, debe acompañaral Acuerdo de estabilidadpresupuestaria
enviado por el Gobierno a las Cortes. Este cuadro, que es la plasmación de la programación
macroeconómica realizada por el Gobierno, es el marco en el que debe elaborarse el escenario
presupuestario plurianual, que, a su vez, es la plasmación de la programación presupuestaria
realizada por el mismo Gobierno.
La exigencia legal de que el cuadro macroeconómico que acompañe al acuerdo del

límite de gasto sea el mismo que se contenga en el Programa de Estabilidad elaborado
conforme a lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento asegura la coherencia entre
los compromisos asumidos por España ante la Unión Europea y el proceso de elaboraciónde
los PresupuestosGenerales del Estado.
El cuadro al que se refiere la LGEP es elaborado a principios de cada ejercicio y

recogido en el documento anual de actualización del Programa de Estabilidad y Crecimiento
del Reino de España. Este documento es remitido a la Comisión Europea y, en su caso,
informado favorablementepor ésta y el Consejo Europeo.
Como consecuenciadel papel que juegan en el proceso presupuestario,los escenarios

presupuestarios plurianuales deben contener para cada uno de los años que contemplan los
importes de los compromisosde gasto contenidos en cada política presupuestaria. La LGEP
no especificacuántos años deben incluirse en los escenarios, aunque su relación con el cuadro
macroeconómico, que recoge 3 años, exige que sean también 3 años, lo cual ha sido
corroborado por el desarrollo en la LGP de estos escenarios. En el apartado recogido en el
capítulo anterior dedicado a la LGP y los cambios que ha introducido en la gestión
presupuestaria se ofrece un comentario sobre este aspecto.
El escenario presupuestario está llamado a convertirse en el instrumento donde

cristalice todo el proceso de decisión presupuestaria’00, se valoren y ordenen las necesidades
en términos absolutos y en relación con las demás alternativas y, especialmente, se determine
su incidencia en la ecuación fundamentaldel equilibriopresupuestario.
Como características del escenario presupuestario plurianual pueden destacarse las

siguientes:
lOO Godé Sánchez (2001) pp. 41 y SS.
217
CapituloIII.
- Es un instrumento de carácter técnico al servicio de la política presupuestaria y del

control del gasto público, elaborado por el Ministerio de Hacienda y aprobado por el
Gobierno.
- Se trata de un instrumento interno al Gobierno, sin que deba ser enviado a las Cortes
en ningún momento, ni deba ser objeto de publicación.
- El escenario es vinculante para el Gobierno,ya que no puede adoptar medidas que no

lo respeten’°’ pero constituye una previsión que puede ser corregida por el propio
Gobierno en el proceso de elaboracióndel presupuesto anual.
La Ley obliga a respetar los escenarios a todos lós implicados en el proceso de gasto.
Esta obligación se vincula al principio de eficiencia en la asignación y utilización de los
recursos públicos, ya que el escenario:
- limita hacia el futuro la dimensión económico financiera de las decisiones

administrativas y de gobierno, y, en contraprestación,
- asegura que las dotaciones presupuestarias necesarias en el futuro para cumplir con
estas decisiones tengan asegurada su viabilidad en el contexto de estabilidad querido
por la Ley.
La elaboración del presupuesto y el objetivo de estabilidad. el Fondo de contingencia.
La principal novedad en el proceso de elaboración del Proyecto de Presupuestos

Generales del Estado es la obligación de dotar un Fondo de contingencia de ejecución
presupuestaria. Esta obligación se contiene en el artículo 15 LGEP y se desarrolla en el
artículo 40.c) LGP.
Respecto a este Fondo, la LGEP regula lo siguiente:
- Su importe debe ser el 2% del límite de gasto y debe computarse dentro del propio
límite.
- Su destino es, exclusivamente, la atención de aquellas necesidades de carácter no

discrecional y no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que pudieran
presentarse a lo largo del ejercicio.
‘° Artículo 12.2 LGEP.
218
Capítulo III.
- La aplicación del Fondo requiere la previa aprobación del Consejo de Ministros y de

esta aplicación deben ser informadas las Cortes Generales con periodicidad
trimestral.
- El remanente de crédito que pudiera resultar al final de cada ejercicio no puede ser
objeto de incorporación a ejercicios posteriores, lo cual significa que no puede ser
empleado para cubrir necesidades del siguiente ejercicio’°2.
La fmalidad de este Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria es servir de

instrumento al servicio de la disciplina de la política fiscal, ya que está llamado a evitar la
tendencia expansiva del gasto a través de la aprobación de modificaciones de crédito103.
Debe destacarse que, como consecuencia de la vinculación del Fondo de

contingencia con el límite anual de gasto, no afecta a la ejecución de los presupuestos de la
Seguridad Social ni de los Organismos públicos de forma directa, aunque sí de forma
indirecta, como se explica en el siguiente apartado.
La ejecución del presupuesto y el objetivo de estabilidad: las modficaciones de crédito y el

destino del saldo presupuestario.
La LGEP establece dos medidas que ponen en relación el objetivo de estabilidad

presupuestaria con la ejecución de los Presupuestos Generales del Estado en sus artículos 16 y
17.
El artículo 16 LGEP establece que determinadas modificaciones de crédito104,

aquellas que generan un incremento neto en el gasto ejecutado sobre el gasto previsto, deben
ser financiadas bien con bajas en otros créditos (lo que supone un efecto neto cero en el nivel
de gasto ejecutado sobre el previsto) bien con cargo al Fondo de suficiencia.
Respecto del contenido de este artículo 16 deben hacerse las siguientes precisiones:
- La LGEP contiene una referencia al Texto Refundido de la Ley General

Presupuestaria. La nueva Ley 47/2003, General Presupuestaria ha entrado en vigor el
día 1 de enero de 2004, respecto de las normas que regulan las modificaciones de
102 El artículo 49.2 LGP recoge la regla tradicional de la nulidad de pleno derecho de los créditos para gastos que
en el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, con la única
excepción de las incorporaciones de crédito reguladas en el artículo 58 LGP.
103 Exposición de Motivos de la LGEP, apartado y, párrafo cuarto.
104 Créditos extraordinarios, suplementos de crédito, ampliaciones e incorporaciones de crédito.
219
Capítulo III.
crédito, por lo cual la referencia de la LGEP debe entenderse realizada a la LGP, en

concreto a sus artículos 50, 54,55,58 y 59.
- Aunque no se dice expresamente, el artículo 16 afecta exclusivamente al Presupuesto

del Estado, no al Presupuesto de la Seguridad Social ni a los Presupuestos de los
Organismos autónomos. Esta afirmación es corroborada por la normativa de
desarrollo recogida en la LGP.
- Las modificaciones de crédito que afecten al Presupuesto de la Seguridad Social o a

los Presupuestos de los Organismos autónomos no están sometidas directamente a la
financiación obligatoria por Fondo de contingencia, ya que n ambos casos, la LGP’°5
establece que las modificaciones de crédito del artículo 16 LGEP deben estar
fmanciadas con remanentes de tesorería o con mayores ingresos. Sin embargo, en el
caso en que sea necesaria la modificación y no existan estos medios financieros,
habría que aprobar una mayor subvención del Presupuesto del Estado que la prevista
inicialmente, lo que supone una modificación contemplada en el artículo 16 LGEP,
que sí que está sometida al requisito de financiación por Fondo de contingencia.
El artículo 17 LGEP regula las consecuencias de los diferentes tipos de saldos

presupuestarios que pueden producirse:
- En el caso en que el saldo de liquidación sea negativo, será necesario tramitar un

plan económico-financiero de corrección. El saldo de liquidación al que se refiere el
artículo 17.1 es el saldo consolidado de los Presupuestos Generales del Estado
(Administración del Estado, Organismos integrados en los Presupuestos Generales y
Seguridad Social)
- En el caso en que el saldo de liquidación sea positivo, su destino varía. En el caso del
saldo positivo de liquidación de la Administración General del Estado (el
consolidado de los agentes incluidos en el artículo 2.1 .a LGEP) debe destinarse a
reducir el endeudamiento neto. En el caso del saldo positivo de liquidación del
Sistema de Seguridad Social, debe aplicarse prioritariamente al Fondo de Reserva de
la Seguridad Social.
Con respecto a esta norma se plantea la duda práctica sobre lo que habrá que hacer
en el caso en que se liquiden los Presupuestos Generales del Estado tal y como se
presupuestaron, esto es, con salvo negativo en la Administración General del Estado y saldo
positivo en el Sistema de Seguridad Social, que compense el anterior saldo negativo.
105 En los artículos 54, 57 y 58 en el caso del Presupuesto de la Seguridad Social y 54, 56 y 58 en el caso del
Presupuesto de los Organismos Autónomos.
220
CapítuloIII.
3.2 El proceso presupuestario en las Comunidades Autónomas y el objetivo de

estabilidad.
La exigencia por determinadas regiones españolas de una autonomía de gestión

respecto de la Administración General tiene tanto orígenes históricos como justificaciones
sociales y económicas variadas, si bien el denominado problema regional español parece que
tiene sus causas más claras en las diferencias económicas entre las regiones reivindicadoras de
autonomía política respecto del resto de España’°6. Este origen básicamente económico de las
demandas autonomistas hace necesaria una atención especial al contenido económico y
fmanciero del desarrollo autonómico español.
El artículo 2 de la Constitución reconoce el derecho a la autonomía de las

nacionalidades y regiones. Este derecho se convierte en uno de los caracteres fundamentales
de la organización política del Estado español, al configurarse éste como un Estado de las
Autonomías.
El desarrollo de este articulo 2 en el posterior Título VII originó la creación de unos

nuevos Entes territoriales, las Comunidades Autónomas (CC. AA.), dotados de autonomía
política para la gestión de sus intereses y de autonomía financiera para el desarrollo y
ejecución de sus competencias107.
Las CC. AA. asumen la gestión de competencias sobre las cuales ejercen en su
respectivo territorio los poderes tanto de gestión como de regulación normativa, en los
términos fijados en la Constitución y en sus Estatutos de Autonomía.
Respecto a las competencias que la Constitución prevé que puedan ser asumidas por
las CC. AA., no existen diferencias entre Comunidades, salvo en lo que se refiere al distinto
ritmo de asunción de estas competencias. Este distinto ritmo viene determinado por el
procedimiento aplicado para la aprobación de sus Estatutos, bien el regulado con carácter
general en el artículo 143 de las Constitución, bien el especial recogido en el artículo 151. Sin
embargo, tras la reforma de los Estatutos de las Comunidades que accedieron a su autonomía
mediante la aplicación del artículo 143, culminada en 1999, esta distinción ha dejado de tener
relevancia.
Donde sí que existen diferencias entre Comunidades Autónomas es en su régimen

fmanciero. La Constitución recoge en su Título VIII, Capítulo tercero, artículos 143 a 158,
una regulación básica de la que se encuentran excepcionadas las Comunidades Autónomas de
106 Por ejemplo, véase Vilar (1977) pp. 74-76.

107 Artículos 137 y 156.1 de la Constitución española, respectivamente.
221
CapítuloIII.
régimen foral en virtud de la Disposición Adicional Primera de la Constitución. Estas

Comunidades forales, País Vasco y Navarra, ven amparados y respetados sus derechos
históricos.
Por ello, se distingue entre las Comunidades Autónomas de régimen comiin, a las
que es aplicable la regulación financiera recogida en el Título Vffi y en su normativa de
desarrollo y las Comunidades Autónomas de régimen foral, cuyas relaciones financieras con
la Administración General del Estado se regulan mediante los regímenes tradicionales de
Concierto y Convenio.
Asimismo, la Disposición Adicional tercera prevé un régimen financiero especial

para las Islas Canarias. Este régimen especial se plasma en la existencia de unos tributos
específicos para esta Comunidad, lo que no impide considerarla como una Comunidad
Autónoma de régimen común.
Este apartado está dedicado a desarrollar cómo se produce el proceso presupuestario

en las Comunidades Autónomas de régimen común. Salvo indicación expresa, se encuentran
excluidas de la exposición que sigue las Comunidades Autónomas de régimen foral.
Es habitual en la doctrina explicar la actividad financiera de las Comunidades

Autónomas a través de la exposición de los recursos financieros de los que disponen, en
especial de aquellos recursos financieros regulados en los Sistemas de financiación de estas
Entidades territoriales.
Para obtener una visión de conjunto de la actividad financiera de las Comunidades

Autónomas que permita el desarrollo en el capítulo siguiente de un análisis empírico sobre su
comportamiento presupuestario no es suficiente el análisis de sus recursos financieros. Este
análisis debe completarse con un estudio de sus necesidades de gasto, esto es, de la naturaleza
y tendencias de las funciones públicas que son de su competencia, así como de los
condicionantes sobre la actividad financiera de las Comunidades Autónomas derivadas de la
aplicación de las normas sobre saneamiento de las cuentas públicas.
Este apartado se divide en tres partes. La primera recoge, de forma sintética, los
principios generales que rigen la actividad presupuestaria de las Comunidades Autónomas. En
la segunda parte se expone la evolución de la actividad financiera de las Comunidades
Autónomas desde su creación hasta la entrada en vigor tanto del nuevo Sistema de
financiación como de la normativa sobre estabilidad presupuestaria, ambos vigentes a partir
del año 2002.
222
Capítulo III.
La última parte está dedicada a plantear las perspectivas de futuro de la actividad

presupuestaria de las Comunidades Autónomas, en los tres aspectos de ingresos, gastos y
equilibrio presupuestario.
3.2.1 La regulación delproceso pres upuestarioen las ComunidadesAutónomas.
La Constitución española se refiere a los Presupuestos Generales del Estado (PGE)

en su artículo 134, por lo que cabe plantearse si el régimen que recoge esta norma es aplicable
también a las Comunidades Autónomas. En este sentido’°8, el Tribunal Constitucional ha
dejado sentado que este artículo 134 sólo atañe a los PGE no siendo aplicable, ni aún por vía
analógica, a los Presupuestos de las Comunidades Autónomas. Lo que sí se deduce de la
Constitución, y se confirma en el bloque de constitucionalidad, es que las Comunidades
Autónomas están sujetas en su actividad financiera al régimen de presupuesto.
Aunque la Constitución no dedica expresamenteningún precepto para referirse a los

presupuestos de las Comunidades Autónomas (CC. AA.), implícitamente se refiere a estos
presupuestos en dos artículos109:
- El artículo 148.1.1° en el cual se atribuye a las CC. AA. la competencia,de

organización de sus institucionesde autogobierno.
- El artículo 153.d), cuando se atribuye al Tribunal de Cuentas la competencia de

control de la actividad de los órganos de las CC. AA. en materia presupuestaria.
Donde sí que aparece una referencia expresa a los presupuestos de las Comunidades
Autónomas es en los diversos Estatutos de Autonomía y en la Ley Orgánica 8/1980, de
Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Estas normas recogen una
regulación de los presupuestos de éstas muy similar a la recogida en la Constitución para los
PGE.
Por otro lado, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas han aprobado
Leyes de finanzas o reguladoras de la Hacienda Pública, que incorporan una regulaciónde los
presupuestos muy cercana a lo dispuesto en la Ley General Presupuestaria. Por ello, la
regulación de los principios presupuestarios y la estructura de los presupuestos de las CC.
AA., su naturaleza y efectos, resulta prácticamente idéntica a los Presupuestos Generales del
Estado.
108 Pascual García (1999) p. 235.

109Mamnez Lago (1992) pp. 199 y SS.
223
CapítuloIII.
Respecto a los principios aplicables a los presupuestos de todas las Comunidades
Autónomas, cabe destacar que la LOFCA establece en su artículo 23 los siguientes:
- El principio de anualidad, conforme al cual los presupuestos de las Comunidades

Autónomas tendrán carácter anual e igual periodo que los del Estado.
- El principio de estabilidad presupuestaria, ya que los presupuestos de las

Comunidades Autónomas atenderán al cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria.
- El principio de universalidad, al establecer que estos presupuestos incluirán la

totalidad de los gastos e ingresos de los organismos y entidades integrantes de la
Comunidad Autónoma,y en ellos se consignará el importe de los beneficios fiscales
que afecten a los tributos atribuidos a la Comunidad.
- El principio de prórroga automática, de forma que si los Presupuestos Generales de

las Comunidades Autónomas no fueran aprobados antes del primer día del ejercicio
económico correspondiente,quedará automáticamenteprorrogada la vigencia de los
anteriores.
- El principio de homogeneidadcon los PresupuestosGenerales del Estado, ya que los

presupuestos de las Comunidades Autónomas deberán ser elaborados con criterios
homogéneos de forma que sea posible su consolidacióncon los PGE.
Respecto a la normativa propia de cada Comunidad Autónoma, el ciclo

presupuestario en las Comunidades Autónomas se desarrolla de forma semejante al del
Estado. Asimismo, las normas que regulan las Asambleas legislativas de las CC. AA.
incorporan limitaciones al derecho de enmienda similares a las recogidas en el artículo 134 de
la Constitución para los Presupuestos Generales del Estado.
3.2.2 La evolución del proceso presupuestario de las CC. AA.
A medida en que las Comunidades Autónomas asumían la gestión efectiva de las

competencias que les atribuían sus Estatutos de Autonomía, debían recibir los recursos
financieros necesarios para hacer frente a los gastos de gestión de estas competencias.
El régimen financiero contenido en la Constitución para las Comunidades

Autónomas de régimen común se desarrolla a través de la LOFCA y de los sucesivos
Sistemas de financiación vigentes desde el año 1987.
Un aspecto esencial de la financiación de las Comunidades Autónomas hasta el año

2002 es que los Sistemas de financiación no cubrían la totalidad de las competencias
224
CapítuloIII.
transferidas a las Comunidades,ya que la financiación de las siguientes competencias estaba

excluida:
- Las competencias de gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social. Para

las Comunidades Autónomas que tenían transferida esta competencia, su
financiación se producía a través de transferencias directas del INSALUD, cuyo
régimen se regula en los Sistemasde financiación específicos de la Sanidad.
- Las competencias de servicios sociales de la Seguridad Social. Hasta 2002 se

financiaron mediante transferencias fmalistas de la Seguridad Social a las CC. AA.
- Las competencias de gestión de servicios prestados por el Instituto Social de la

Marina, financiadas mediante transferencia directa del Instituto a las Comunidades
Autónomas con competencias transferidas. El nuevo Sistema de financiación no ha
integrado la financiación de estas competencias en el sistema y ha mantenido el
régimen especialde fmanciación.
En el cuadro 4 se recoge un esquema de la evolución a partir de 1980 y hasta 2001 de

la financiaciónde las competenciastransferidasa las CC. AA.
225
Capítulo III.
Cuadro 4. La evolución de la financiación de las competencias transferidas a las CC. AA. entre 1980 y 2002.
Año
Competencias
198019811982198319841985198619871988198919901991199219931994199519961997 1 1 1998 1999 200012001
Comunes
CC. AA. art 151 Método para el quinquenio 1987-1991 Método para el quinquenio 1992-1996 Sistema de financiaciónpara el
ETAPA PROVISIONALDEL COSTE EFECTIVO
CC. AA. art. 143 Método para el quinquenio 1987-1991 Método para el quinquenio 1992-1996 quinquenio 1997-2001*
Sanidad
CataluñaCosteefectivo Acuerdo94-98 Acuerdo97-0
1
GaliciaCOMPETENCIA NO TRANSFERIDA 1 Costeefectivo Acuerdo94-98 Acuerdo97-01

AndalucíaCOMP.NO TRANSFERIDA 1 Costeefectivo Acuerdo94-98 Acuerdo97-01
C. Valenciana COMPETENCIA
NO TRANSFERIDA efectivo
Coste 94-98
Acuerdo Acuerdo97-01
Canarias COMPETENCIA
NO TRANSFERIDA 94-98 Acuerdo Acuerdo
97-01
CC. AA. art. 143 NO TRANSFERIDA

COMPETENCIA
Servicios
sociales de SS y
servicios de ISM
CC. AA. con
competencias Coste efectivo transferidodirectamente a las CC. AA.
transferidas
Estabilidad
presupuestaria
Todas las CC.

Escenarios de consolidaciónpresupuestaria
AA.
* Aplicable a todas las CC. AA., salvo Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura
226
Capítulo III.
De forma coordinada e integrada con el régimen de fmanciación de las Comunidades

Autónomas, a partir de principios de los años 90 apareció la necesidad de coordinar el
régimen presupuestario de estas Comunidades, con el fin de lograr el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad de las cuentas de las Administraciones Públicas españolas
comprometidos por España ante la Unión Europea. Esta labor de coordinación de la política
presupuestaria y establecimiento de procedimientos que contribuyan a mantener el rigor
presupuestario y la estabilidad de las finanzaspúblicas tanto de la AdministraciónGeneral del
Estado como de las Administraciones territoriales (Comunidades Autónomas y Entidades
locales) le correspondea la AdministraciónGeneral del Estado en virtud de’
- Básicamente, el artículo 149.1.13 de la Constitución que establece la competencia

exclusiva del Estado en la determinación de las bases y la coordinación de la
planificación general de la actividad económica.
- También,aunque con menor intensidad, en los números 14 y 11 del artículo 149.1 de

la Constitución, que establecen la competencia exclusiva del Estado en materia de
Hacienda general y deuda del Estado, por un lado, y en las cuestiones relativas al
sistema monetario,por el otro.
Para exponer la evolución de los ingresos, de las necesidades de gasto y de los

requisitos de estabilidad presupuestaria de las Comunidades Autónomas se ha dividido el
periodo que abarca desde 1980 (inicio del proceso autonómico)hasta 2001 en tres etapas. La
primera abarca el periodo transitorio de financiación autonómica, vigente hasta 1987. La
segunda etapa incluye los años de aplicación de los dos primeros Métodos de aplicación del
Sistema de fmanciación, así como la primera fase de los Escenarios de Consolidación
presupuestaria. La tercera etapa se define por la aplicación del Método vigente en el
quinquenio 1997-2001.
ia Fase. Desde la creación de las Comunidades Autónomas hasta el Acuerdo sobre el

Sistema de financiación de 1987.
Los recursos financieros.
Los artículos 157 de la Constitución y cuarto de la LOFCA recogen una lista de

recursos financieros de los que pueden disponer las Comunidades Autónomas. Aunque estas
listas de recursos parece que tienen carácter de cerradas, lo cierto es que no agotan la totalidad
de los instrumentos de financiación de las Comunidades Autónomas. Entre otros, no recogen
‘° Gómez Pomar (2001) pp. 57-58.
227
Capitulo III.
las transferencias corrientes y de capital de carácter condicionado procedentes de la Unión

Europea.
De las posibles clasificaciones de todos los recursos financieros de los que pueden
disponer las CC. AA. se considera la clasificación más útil la propuesta por Jiménez-Reyna y
Martín” que vincula cada uno de estos recursos con uno de los tres principios en que se basa
la financiación autonómica: suficiencia, autonomía y solidaridad.
Son recursos que atienden al principio de suficiencia financiera de las Comunidades

Autónomas los siguientes:
- La participación en ingresos del Estado.
- La recaudación por tributos cedidos. Dentro de éstos se distinguen dos grupos:

aquellos que son gestionados por las CC. AA. y aquellos que son gestionados por la
Agencia Estatal de la Administración Tributaria. Los gestionados por las CC. AA. se
corresponden con los impuestos cuya cesión alcanza al 100% de su recaudación’12
Los gestionados por la AEAT son aquellos en los que el porcentaje de cesión a las
CC. AA. no alcanza este 100%.
- Las transferencias recibidas de la Seguridad Social y del Instituto Social de la Marina

para financiar las competencias asumidas en Sanidad, servicios sociales de la SS y
servicios del ISM.
- Las transferencias corrientes y de capital recibidas de la Administración General del

Estado en el marco de los Convenios de colaboración firmados entre ésta y las CC.
AA. y de los contratos-programa para la financiación de servicios públicos
específicos (generalmente de transporte).
Son recursos que atienden al principio de autonomía los siguientes:
- La recaudación por tributos propios y recargos sobre tributos estatales.
- Los ingresos por multas y sanciones.
- Los ingresos patrimoniales y por precios públicos.
- Los ingresos por operaciones de crédito.
‘‘ Jiménez-Reyna Rodríguez y Martín Fernández (1999) pp. 294-317.

112 Con la excepción del Impuesto sobre el Patrimonio y, a partir de 2002, del Impuesto sobre la Electricidad.
228
Capítulo III.
Son recursos que atiendenal principio de solidaridad los siguientes:
- Las transferencias procedentes del Fondo de CompensaciónInterterritorial.
- Los ingresos por asignaciones de nivelación.
- Los ingresos por Fondos estructuraleseuropeos.
Respecto de esta clasificación,cabe hacer dos puntualizaciones:
1. Lostributos cedidos gestionadospor las CC. AA. incluyen dos tipos de tributos: las
tasas afectas a los serviciostransferidosy los impuestos en que se cede la gestión”3
En el caso de los tributos que son gestionadospor las CC. AA., a partir del Acuerdo
de financiación para el quinquenio 87-91 y atendiendo a un criterio de neutralidad,
en los cálculos de la financiación de las CC. AA. deja de considerarse la recaudación
real de estos impuestos y se aplica el denominado criterio normativo’ La
recaudación normativa se determina asignando a la recaudación obtenida en el año
de cesión de la gestión del impuesto un crecimiento interanual igual al del coste
efectivo de los servicios.
Como consecuencia de la aplicación de este criterio, existe una diferencia entre lo

que las CC. AA. ingresan realmente por recaudación de estos tributos (recaudación
real) y el importe que se considera a efectos del cálculo de su financiación
(recaudación normativa). El exceso de la recaudaciónreal sobre la normativa (que es
función tanto de la eficacia gestora de la Comunidad como del ejercicio de las
competencias normativas que tenga atribuidas sobre estos tributos’15) debe
considerarse un recurso autónomo de las CC. AA.
2. Dentrode las transferencias que reciben las CC. AA. de la Unión Europea se deben
de distinguir entre aquellas que financian la concesión de subvencionescorrientes a
113 Hasta el año 2002, los tributos cedidos de gestión por las CC. AA. eran el Impuesto sobre el Patrimonio, el
Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos
Documentados y las Tasas sobre el Juego. Aunque la norma que regulaba la cesión de estos tributos se
promulgó en 1983 (Ley 30/1983, de 28 de diciembre, reguladora de la cesión de tributos del Estado a las
Comunidades Autónomas) el proceso de cesión a todas las CC. AA. culminó en el año 1988. De este proceso
quedaron excluidas la cesión de las tasas de juego a Cantabria y a Madrid y del Impuesto sobre Patrimonio a
Madrid.
114 Véase D. G. de Coordinación con las Haciendas Territoriales Informe sobre la financiación de las
Comunidades Autónomas en 1986, pp. 19-20.
115 Que van desde la plena disponibilidad sobre el tributo en el caso de las tasas afectas a los servicios cedidos
hasta la capacidad de modificación de la base imponible y de las cuotas, en mayor o menor grado, en el resto
de tributos cedidos.
229
Capítulo III.
terceros (FEOGA garantía, Fondo Social Europeo...) de aquellas que fmancian

inversiones públicas (FEDER fundamentalmente). En el caso de las primeras, deben
considerarse recursos vinculados a la prestación de servicios competencia de las CC.
AA., por lo que se clasifican dentro de los recursos vinculados al principio de
suficiencia, mientras que las segundas deben considerarse recursos vinculados al
principio de solidaridad interregional.
Atendiendo a las anteriores consideraciones, el siguiente cuadro 5 recoge la

clasificación de los recursos de las CC. AA. que se va a emplear a partir de ahora en este
trabajo:
Cuadro 5. Clasificación de los recursos fmancieros de las CC. AA.
Principio informador del Sistema de financiación
Suficiencia Autonomía Solidaridad
Recaudación normativa de Asignaciones de nivelación.

Recursos regulados en tributos cedidos gestionados.
Fondo de compensación
el Sistema de Intertemtonal.
Participación en Ingresos del
financiación Estado.
Transferencias de la UE para Diferencia entre la recaudación Transferencias de la UE para

Recursos no regulados financiar subvenciones real y la normativa de los financiar medidas
. corrientes y la prestaciónde tributos cedidos gestionados. estructurales.
en el Sistema de servicios públicos.
financiación Recaudación por tributos
Transferencias de la SS y del propios y recargos sobre
ISM para financiar tributos estatales.
competencias transferidas
Ingresos por multas y
Transferencias por Convenios sanciones.
y Contratos-programa
Ingresos patrimoniales y por
precios públicos.
Ingresos netos por operaciones

de crédito.
La Participación en Ingresos del Estado (PIE) es el recurso financiero que permite

ajustar la financiación que reciben las Comunidades Autónomas a la asunción de nuevas
competencias. Hasta el año 2002, el coste efectivo de las nuevas competencias que son
transferidas a las CC. AA. se incorpora a la PIE, mediante la revisión (al alza) del porcentaje
de Participación en los Ingresos detEstado de la Comunidad Autónoma correspondiente.
En este proceso de asunción de nuevas competencias se deben distinguir dos

aspectos diferentes:
- La capacidad otorgada por la Constitución y los Estatutos de autonomía para que las
Comunidades Autónomas ejerzan determinadas funciones públicas.
230
CapítuloIII.
- La gestión efectiva de los serviciospúblicos vinculados a estas competencias.
La gestión efectiva por una Comunidad de una competencia solamente se puede

producir cuando la Administración General del Estado transfiera a esta Comunidad los
medios materiales y personales vinculados a esta gestión, así como la financiación necesaria
para cubrir los gastos vinculados a estos medios.
El procedimiento por el que se produce la transferencia de los medios se encuentra

regulado en las siguientesnormas:
- LOFCA,artículo tercero.Dos.d).
- Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, Título IV. Transferencias

de servicios,artículos 16 a 21.
- Método para el cálculo del coste de los servicios transferidos a las Comunidades
Autónomas, aprobado por Acuerdo 1/1982 del Consejo de Política Fiscal y
Financiera y modificadopor Acuerdo 1/1995 del propio Consejo116
Los principios generales que informan este procedimiento son los siguientes:
- Los traspasos de servicios deben formalizarsemediante Real Decreto.
- Estos Reales Decretos contienen los Acuerdos alcanzados entre la Administración

General del Estado y la Comunidad correspondiente en el seno de las Comisiones
Mixtas de Transferencias. Estas Comisiones están reguladas en cada uno de los
Estatutos de Autonomía y son órganos paritarios con representación de la AGE y de
la ComunidadAutónoma.
- Los Acuerdos de traspaso contienen la relación de funciones traspasadas a la

Comunidad, la especificaciónde los medios personales y materiales transferidosy la
valoración del coste efectivo del ejercicio de los servicios transferidos.
La incorporacióndel coste efectivo de los traspasos de servicios se produce mediante

la actualización de la PIE de la ComunidadAutónoma afectadapor el traspaso.
Conforme al método para el cálculo de los servicios transferidos, el coste efectivo

está integrado por:
116 La versión modificada se publicó por Resolución de 20 de noviembre de 1995 de la D. G. de Coordinación

con las Haciendas Territoriales, BOE de 13 de diciembre.
231
CapítuloIII.
- Los gastos directos de personal y de funcionamiento vinculados a la prestación del

servicio.
- Los costes indirectos, que son los gastos de personal y de funcionamiento necesarios
para realizar las funciones de apoyo, dirección y coordinación del servicio.
- Los gastos de inversión necesarios para la conservación, mejora, sustitución y

ampliación del capital público afecto a la prestación del servicio.
Respecto a la valoración del método del coste efectivo para determinar la

financiación de las Comunidades Autónomas, una descentralización eficiente del gasto
público exige evitar duplicidades entre la Administración que cede las competencias y la que
lo recibe. El método del coste efectivo está ideado para coadyuvar a evitar duplicidades en la
medida en que se valora el coste efectivo de la provisión del servicio para cada competencia y
Comunidad, el Presupuesto de la Administración General del Estado debe minorarse en la
misma cuantía.
Desafortunadamente, la inexistencia de contabilidades analítica y patrimonial del

sector público y, de ahí, la necesidad de negociar y pactar las valoraciones ha violentado la
filosofía del método del coste efectivo”7. A pesar de ello, la valoración general es que la
aplicación de este método no ha generado duplicidades de gasto significativas.
Los gastos de las CC. AA.
En cuanto a las competencias de gasto de las Comunidades Autónomas en este

periodo previo a 1987, pueden definirse tres grandes grupos de competencias:
- Las competencias generales que pueden ser asumidas tanto por las Comunidades
Autónomas del artículo 151 como por las Comunidades Autónomas del artículo 143.
- Las competencias en Educación, que abarcan tanto la Educación universitaria como

la Educación no universitaria, que solamente pueden ser asumidas por las CC. AA.
del artículo 151 y que son financiadas en su coste efectivo actualizado mediante
transferencias del Presupuesto del Estado.
- La competencia en servicios sanitarios, que solamente puede ser asumida por las CC.
AA. del artículo 151 y que se financian a través de transferencias directas del
INSALUD.
117 Lago Peñas (2002a) p. 81.
232
CapítuloIII.
En 1981 se inició el proceso de transferencia de las funciones de Sanidad a las
Comunidades Autónomas del artículo 151, con la cesión de esta competenciaa Cataluña. En
el cuadro 1 se recoge el primer año de gestión efectiva de esta competenciapara cada una de
las ComunidadesAutónomas de este grupo.
Respecto a las competencias en Educación, que incluyen tanto los servicios de

Educación no universitaria como universitaria, en el año 1986 ya se había completado su
transferencia a todas las Comunidades Autónomas del artículo 151, con la excepción de las
competencias de Educación universitaria de la Comunidad de Galicia, que se transfirieron en
el año 1987.
En la siguiente tabla se refleja el porcentaje que representa el coste efectivo de estas

competencias en valores del año 1986 sobre la fmanciacióntotal por el Sistema en ese año. En
el caso de la competenciade Educaciónuniversitaria de Galicia, se han tomado los valores del
primer año en que fue efectiva esta transferencia(1988).
Respecto a los recursos que se computan como financiaciónpor el Sistema en cada

año, en el capítulo IV se explica que criterios de cómputo se han seguido y porqué y se recoge
la enumeracióncorrespondientea cada año.
Tabla 1. Coste efectivo de las competenciasde Educación sobre

la financiación total en 1986.
Comunidad Autónoma Porcentaje que representa el
coste efectivo de las
competencias de Educación
sobre la financiaciónde la
Comunidad en 1986
Cataluña 65,1%
Galicia 64,9%
Andalucía 73,6%
Comunidad Valenciana 76,8%
Islas Canarias 86,8%

Fuente: elaboración propia a partir del Informe sobre la financiación de las CC. AA.
1986 y de los PGE 1987, Anexo de transferenciasa CC. AA
En lo que se refiere a las competencias generales, abarcan una gran variedad de

servicios, entre ellos la gestión de las funciones de agricultura,industria, pequeñas y medianas
empresas, medio ambiente, medios de comunicaciónsocial, puestos y servicios sociales. En la
tabla 2 se refleja el peso relativo de la fmanciación de estas competencias generales sobre el
PIB de cada Comunidad en el año 1986.
233
Capítulo III.
Tabla 2. Peso relativo de la financiación de las competencias generales sobre el PIB regional
en 1986.
CC. AA. del artículo 151 CC. AA. del artículo 143
Comunidad Autónoma Porcentaje sobre PIB Comunidad Autónoma Porcentaje sobre PIB
regional regional
Cataluña 0,68% Asturias 1,69%

Galicia 1,31% Cantabria 1,74%
Andalucía 1,55% La Rioja 1,90%

Com. Valenciana 0,75% Murcia 1,27%
Islas Canarias 1,17% Aragón 1,63%

Castilla-La Mancha 1,91%
. Extremadura 2,18%
Islas Baleares 1,07%

Madrid 0,95%
Castilla y León 1,70%
Fuente: elaboración propia a partir de los PGE 1986, Anexo de transferencia a CC. AA. y de la contabilidad regional
publicada por el INE.
La estabilidad presupuestaria.
Durante los años 80 se produjo una fuerte expansión del déficit y de la Deuda pública
en las Comunidades Autónomas, lo que se explica118 por el fuerte proceso de
descentralización en materias de gasto, sin que existiera un desarrollo paralelo de la
corresponsabilidad fiscal, por la necesidad de establecer una nueva organización
administrativa y por las nuevas presiones ciudadanas e incentivos a incrementar el gasto.
Además de estas causas, durante esta etapa las Comunidades Autónomas tenían un
incentivo para incrementar su déficit y endeudamiento por causas estratégicas. Desde una
perspectiva política estrecha la estrategia óptima de un gobierno regional es gastar lo máximo
posible, dado que este gasto es disfrutado directamente por los ciudadanos de su región pero
éstos no perciben que están pagando por ellos y la carga de la deuda no tiene efectos
significativos a corto plazo.
Esta estrategia se apoya en las siguientes circunstancias:
118 Peñalosa y Chuliá (1994) pp. 145 y SS.
234
CapítuloIII.
- La ausencia de un nivel adecuado de corresponsabilidad fiscal por parte de las

autoridades regionales respecto de sus ciudadanos, en tanto en cuanto la mayoría de
sus ingresos se obtienen de las transferencias de la Administración General del
Estado.
- Más aún, la insuficiencia de las transferencias de la Administración General para

cubrir los gastos regionales puede utilizarse como arma política para criticar al
Gobierno de la Nación.
- La acumulación de déficits no es percibida como una restricción importante, dado

que el nivel inicial de deuda de las ComunidadesAutónomas era cero y que el acceso
al mercado de crédito era relativamentesencillo.
- Las autoridades regionales no se encuentran restringidas por las responsabilidades

que se derivan del desarrollo de la política fiscal. La insuficiencia en los servicios o
infraestructuras públicas provoca que las autoridades regionales incrementen su gasto
sin importarles la necesidad de una coordinación fiscal o una gestión equilibrada de
la política macroeconómicaen el ámbito nacional.
- Aunque la normativa financiera aplicable contenía restriccionesal endeudamientode

las Comunidades Autónomas, estas restricciones no resultaron efectivas en la
práctica.
Las normas relativas a la coordinaciónde la política presupuestaria de las CC. AA.

con el Estado vigentes durante esta etapa eran las siguientes:
- Art. 156.1 de la Constitución,que reconoce a las CC. AA. autonomía financierapara

el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo al principio de
coordinación con la Hacienda estatal.
- Art. 2.1 de la LOFCA, que establece que la actividad financiera de las CC. AA. se
ejercerá en coordinación con la Hacienda del Estado.
- Art. 14 de la LOFCA que establece:
• La utilización de las operaciones de crédito a plazo inferior a un año con objeto

exclusivamente de cubrir necesidadestransitorias de tesorería.
• El sometimiento de las operaciones de crédito por plazo superior a un año a dos

condiciones: que su importe se destine exclusivamentea la realizaciónde gastos de
inversión y que el importe total de las anualidades de amortización,por capital e
235
Capítulo III.
intereses, no exceda del 25% de los ingresos corrientes de la Comunidad

Autónoma.
• La necesaria autorización del Estado para concertar operaciones de crédito en el

extranjero, para la emisión de deuda y para cualquier otra apelación de crédito
público.
Estas normas no permitieron un control eficaz sobre la coordinaciónpresupuestaria

entre las CC. AA. y la Hacienda estatal, por lo cual pronto se puso de manifiesto la necesidad
de desarrollar mecanismos adicionales que permitieran dotar de efectividad a esta
coordinación119
2°Fase. Desde elAcuerdo de 1987 hasta el Modelo de 1996.
La circunstancia que determina el inicio de esta segunda fase en la fmanciación de

las Comunidades Autónomas es el cumplimiento del plazo al que se refiere la Disposición
Transitoria Primera, apartado Uno, de la LOFCA. Conforme a esta norma, el Estado
garantizaba la financiación de los servicios transferidos a las Comunidades Autónomas con
una cantidad igual al coste efectivo del servicio en el territorio de la Comunidad en el
momento del traspaso, hasta tanto:
- Se hubiera completado el traspaso de los servicios correspondientes (lo cual todavía

no se ha producido), o bien
- Se hubieran cumplido seis años desde la entrada en vigor de la LOFCA, condición

que se cumplió a finales del año 1986.
En el periodo comprendido entre los años 1987 y 1996 estuvieron vigentes dos
Acuerdos de financiación de las Comunidades Autónomas, el primero aplicable al quinquenio
19871991120 y el segundo al quinquenio l9921996121.
Ambos Acuerdos presentan las siguientes características:
119 Gómez Pomar (2001) p. 58.

120 Acuerdo 1/1986, de 7 de noviembre, por el que se aprueba el Método para la aplicación del Sistema de
financiación de las ComunidadesAutónomas en el periodo 1987-1991,BOE de 3 de noviembre de 1988.
121 Acuerdo 1/1992, de 20 de enero, sobre el sistema de financiación autonómica en el periodo 1992-1996,
publicado por Resolución de 31 de julio de 1995, de la D. G. de Coordinación con las Haciendas

Territoriales, BOE de 8 de agosto de 1995.
236
Capítulo III.
- Configuran a los tributos cedidos y a la Participación en Ingresos del Estado como

los recursos que deben garantizar a las Comunidades Autónomas que obtienen la
financiación necesaria para la prestación de los servicios de su competencia.
- La Participación en Ingresos del Estado (PIE) en los años base los quinquenios (1986
y 1990) se determinó mediante el reparto mediante variables sociodemográficas de
las dos restricciones financieras iniciales definidas para las CC. AA. del artículo 143
y para las CC. AA. del artículo 151, respectivamente’22.
- La PIE fijada para cada Comunidad Autónoma en los años base 1986 y 1990
evolucionó en los años siguientes conforme a las reglas definidas en los Acuerdos,
diferentes para cada uno de los anteriores grupos de CC. AA.
- Debido a que tanto las variables utilizadas en el reparto de las restricciones

financieras iniciales como su peso relativo son diferentes para las Comunidades
Autónomas del artículo 143 de la Constitución y para las Comunidades Autónomas
del artículo 151 de la Constitución, puede considerarse que cada uno de los grupos de
CC. AA. anteriores contaron con Métodos de fmanciación diferentes.
- Respecto a la Participación en Ingresos del Estado, debe destacarse que, en

aplicación de la Ley 29/90, de 26 de diciembre, de regulación del Fondo de
Compensación Interterritonal, los recursos de este Fondo dejaron de financiar
inversión nueva a todas las Comunidades Autónomas. Por ello, conforme al Acuerdo
de financiación para el quinquenio 92-97, se integró una compensación en la
Participación en Ingresos del Estado de las Comunidades Autónomas para
compensar esta pérdida de financiación.
- Como ya se ha comentado, la incorporación del coste efectivo de nuevas

competencias transferidas se realizó mediante la actualización de la PIE de la
Comunidad afectada.
Para terminar con esta breve exposición de los recursos de las CC. AA. en esta etapa,
hay que referirse a dos circunstancias.
En primer lugar, es esencial el cambio desde un régimen de financiación a través del

coste efectivo de los servicios traspasados a un régimen en que las CC. AA. reciben una
122 El desarrollo de los importes integrados en cada restricción financiera, de las variables aplicadas, de las reglas
de reparto y de las reglas de evolución de la PIE puede encontrarse en cada uno de los Acuerdos de
financiación.
237
Capítulo III.
subvención global, que varía conforme a un índice de crecimiento conjunto para todos los
servicios.
A partir de 1987 las CC. AA. dejan de contar con un referente que les indique el
gasto para todas y cada una de las competencias transferidas (los Anexos de transferencias de
los PresupuestosGenerales del Estado). En su lugar, reciben una subvención global que deben
distribuir entre sus funciones de gasto con arreglo a sus mecanismos de elaboración del
presupuesto sin que la AGE proporcione ninguna referencia sobre el gasto mínimo que deban
destinar a cada función.
En segundo lugar, el Consejo de Política Fiscal y Financiera aprobó en octubre de

1993 el “Procedimiento para la aplicación de la corresponsabilidad fiscal al sistema de
financición de las Comunidades Autónomas”.Este Acuerdo, aplicado durante los años 1994,
1995 y 1996, supuso un primer paso para instaurar en la financiación de las CC. AA. un
instrumento basado en la corresponsabilidadfiscal de las CC. AA. a través del reconocimiento
a cada Comunidad de una participación territorializada del 15% de la cuota líquida del IRPF
devengado en su territorio.
Sin embargo, el juego de los límites máximos y mínimos aplicados al rendimiento

cedido así como la falta de cesión de competenciasnormativas sobre el tramo cedido del IRPF
a las CC. AA. provocó que este recurso tuviera un carácter testimonial, sin peso sensible en el
aspecto financiero’23
La financiación de las competencias asumidas en Sanidad se produjo en este periodo

en dos fases124.En la primera de ellas, hasta el Acuerdo de financiación sanitaria de 1994, la
financiación inicial se fijaba conforme al criterio de coste efectivo y se preveía la adaptación
de esta financiación al porcentaje de población protegida en un periodo de 10 años. La
financiación de las desviaciones del coste sobre el importe presupuestado se realizaba
atendiendo a las desviaciones del coste en los servicios no transferidos, conforme a las
ampliaciones de créditos aprobadas para hacer frente a desviaciones de coste en el 1NSALUD
no transferido.
123 Sistema de finaniación de las Comunidades Autónomas para el quinquenio 1997-2001,acuerdo Primero.
Apartado 2.
124 Blanco Moreno y Antón Valero (2001) pp. 241-245.
238
Capítulo III.
Este régimen de fmanciación resultó ser insuficiente125,entre otras razones por el

incremento de la población cubierta, por el incremento en el catálogo de prestaciones y en el
coste medio de las terapias y equipos médicos y por el progresivo envejecimiento de la
población. La insuficienciafmanciera provocó, por un lado, diversos procesos de saneamiento
de deuda acumuladay, por otro, un cambio en el origen de la financiación general del sistema,
que pasó de fmanciarse a través de las cotizaciones sociales de los trabajadores, a financiarse
con cargo a impuestos generales.
Estas circunstancias explican el cambio a una segunda etapa de financiación

sanitaria, defmida por la vigencia del Acuerdo de financiación sanitaria para los años 1994-
1997, que supuso el ajuste de la financiación en el año base al gasto real. La asignación de
recursos a cada Comunidad Autónoma y al INSALUD se realizó atendiendo al criterio de
población protegida, estableciéndose un periodo de ajuste de 5 años entre los coeficientes de
distribución anteriores al Acuerdo y los porcentajes de población protegida. Se fijó que el
gasto sanitario crecería al mismo ritmo que el PIB nominal.
Respecto a las competencias en Educación, durante el periodo 1987-1996 no se

produjo la incorporacióna la financiación regulada en el Sistema de fmanciación de ninguna
transferencia a las ComunidadesAutónomas del artículo 143.
Respecto a las competenciasgenerales, en la tabla 3 se refleja el peso relativo de la

fmanciación de estas competencias sobre el PIB de cada una de las Comunidades en el año
1992, primero de aplicación del Sistemapara el quinquenio 1992-1996.
En esta tabla se incorpora el coste de las competencias en Educación, ya que, como

se ha comentado, a partir del año siguiente a aquél en que se integra en la PIE el coste
efectivo de estas competencias, no es posible segregar la financiación percibida por esta
competencia de la financiaciónglobal que recibe la ComunidadAutónoma.
125 Montero Granados (2003), p. 2.
239
Capítulo III.
Tabla 3. Peso relativo sobre el PIB regional de las competencias transferidas a las CC. AA. en
1992
CC. AA. del artículo 151 CC. AA. del artícuLo143
regional regional
Gálicia 8,02% Cantabria 2,89%

Andalucía 7,97% La Rioja 3,36%
Com. Valenciana 4,98% Murcia 2,24%

Islas Canarias 7,37% Aragón 2,37%
Extremadura 4,14%
Madrid 1,60%
Fuente: Elaboración propia a partir de los Informes sobre la financiación de las CC AA años 1991 y 1992 y de
la contabilidad regional publicada por el INE.
Como se indicó al final del apartado dedicado al periodo 1980-1987, las normas
recogidas en la LOFCA sobre el endeudamiento de las CC. AA. resultaron insuficientes para
limitar el crecimiento del déficit y de la Deuda de las Comunidades Autónomas, por lo que se
hizo necesario desarrollar estas normas.
Los primeros esfuerzos se produjeron en el seno del Consejo de Política Fiscal y

Financiera en el año 1992 y dieron lugar a los Escenarios de Consolidación Presupuestaria
con las CC. AA. vigentes a partir de 1991126 Estos Escenarios contienen el compromiso en el
ámbito de todos y cada uno de los diferentes agentes económicos públicos de contribuir a fijar
el límite máximo anual de gasto coherente con los escenarios presupuestarios plurianuales y
constituyen el marco de referencia del endeudamiento global permitido a las
Administraciones nacionales.
126 Gómez Pomar (2001) p. 58.
240
CapítuloIII.
Posteriormente, la entrega a la Unión Europea del Programa de convergenciade la

economía española revisado para el periodo 1993-1997 exigió la reelaboración de estos
escenarios y la extensión de su vigencia hasta 1997. En los Escenarios revisados se
contempló, para la totalidad de las CC. AA. una reducción de su déficit entre 1993 y 1997
desde un 1,02% del PIB hasta un 0,2% del PIB. También se estableció una senda de
contención de la Deuda, incrementándose sólo para financiar el déficit existente, que pasa de
representar un 4,6% del PIB al 5,3% del PIB.
3aFase. El Quinquenio 1997-2001
En septiembre de 1996 se aprobó por el Consejo de Política Fiscal y Financiera el

Sistema de financiación aplicable al quinquenio 1997200 1127.Este Sistema no fue adoptado
por las Comunidades de Andalucía, Castilla-La Mancha y Extremadura en sus respectivas
Comisiones Mixtas.
El Sistema de financiación preveía la aplicación subsidiaria del Método para la

aplicación del Sistema de financiación vigente en el quinquenio 1992-1996,en el caso en que
alguna Comunidad no aceptara como propio. Sin embargo, debido a que las Comunidades
Autónomas antes citadas tampoco aceptaron el Acuerdo de aplicación subsidiaria del Método
1992-1996, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de los años 1997 a 2001 han
aprobado un régimen de financiación provisional para estas Comunidades,condicionando su
liquidación a la previa aceptación de un Modelo de financiación para el quinquenio 1997-
2001.
A finales del año 2001 las Comunidades de Castilla-La Mancha y de Extremadura

adoptaron como propios sendos Modelos de financiación para el quinquenio 1997-2001,
habiéndoseles practicado la liquidación de estos años conforme a estos Modelos.
La situación de la Comunidad de Andalucía, que todavía no ha adoptado un Modelo

para el quinquenio 1997-2001,se encuentra pendiente de resolución, ya que esta Comunidad
todavía no ha percibido ninguna liquidaciónpor estos años.
La característica esencial del Método para la aplicación del Sistema de financiación

vigente en el quinquenio 1997-2001 fue la sustitución de una parte de la PIE de las
127 Acuerdo 1/1996, de 23 de septiembre, del Consejo de Política Fiscal y Financieroy publicado por Resolución
de 26 de marzo de 1997, de la D. G. de Coordinación con las Haciendas Territoriales,BOE de 22 de abril.
241
Capítulo III.
Comunidades Autónomas por la cesión parcial de la recaudación del Impuesto sobre la Renta
de las Personas Físicas (IRPF) en el territorio de la Comunidad.
Aunque la previsión inicial era que, al final del periodo de aplicación del Método,
esta cesión abarcara al 30% del IRPF recaudado en el territorio de la Comunidad y que esta
recaudación estuviera afectada al ejercicio de la capacidad normativa limitada de la
Comunidad sobre este impuesto’28,lo cierto es que durante todo el quinquenio 92-97, la
cesión del IRPF se dividió en dos partes:
- La participación territorializadaen la recaudación estatal por IRPF en el territorio de

la Comunidad. Se trata de un recurso integrado dentro de la Participación de las CC.
AA. en los Ingresos del Estado y se fija cada uno de los años de aplicación del
Sistema actualizando el valor en el año base con el índice de crecimiento de los
ingresos por IRPF del Estado aportados por los declarantes residentes en el territorio
de la Comunidad.
- El rendimiento de la tarifa autonómica del IRPF, fijada por la Comunidad Autónoma

respectiva con los límites recogidos en el Acuerdo Cuarto del Sistema de
fmanciación. Sobre este rendimiento, se atribuyó a las Comunidades Autónomas la
facultad de aprobar deducciones por circunstancias personales y familiares, por
inversiones no empresarialesy por aplicación de renta.
La potencialidad de esta cesión del IRPF como instrumento para que las
Comunidades Autónomas pudieran incrementar su grado de decisión sobre la presión fiscal
que soportan sus ciudadanos se vio afectada por la garantía establecida en marzo de 1998.
Esta garantía, aplicada con efectos retroactivos desde 1997, aseguraba un incremento mínimo
de los recursos que las CC. AA. percibían por la recaudación cedida del IRPF y supuso un
desincentivo al ejercicio de la corresponsabilidadfiscal’29.
El hecho fundamental respecto de las necesidadesde las CC. AA. en este

de gasto
periodo es la reforma de los Estatutos de Autonomía de las CC. AA. del artículo 143, que se
culminó en el año 1999. Mediante esta reforma las CC. AA. del artículo 143 alcanzan el
mismo nivel competencial que las CC. AA. del artículo 151, por lo que esta división entre
CC. AA. deja de tener sentido a partir de entonces.
128 La regulación de la cesión del IRPF se contiene en los apartado 3.7 y 3.8.1 del Acuerdo Primero y en el
Acuerdo Cuarto del Sistema de financiación de las ComunidadesAutónomaspara el quinquenio 1997-2001.
i29 Monasterio (2002) p. 163.
242
Capítulo III.
Respecto a la competencia de Sanidad, este periodo está marcado por el Acuerdo de

fmanciación sanitaria vigente para los años Las características
30 esenciales de
este Acuerdo fueron131:
- La inyección en el Sistema de financiación de una considerablecantidad de recursos

financieros nuevos para resolver el problema de la insuficiencia financiera. Esta
inyección permite satisfacer la demanda de servicios y conseguir el equilibrio
financiero, garantizando a cada administracióngestora su capacidadde financiación.
- El reparto de los fondos financieros asignados a la Sanidad atendiendo al criterio de

población protegida, conforme a los datos de 1996 tanto de población general como
de los colectivosno protegidos (MTJFACE;MUGEJU e ISFAS).
- Se mantiene la indiciación del crecimientointeranual de los recursos del sistema al

crecimiento del PIB nominal al costede los factores.
Durante este periodo se produjo el proceso de traspaso de las competencias en

Educación a las CC. AA. del artículo 143. En la tabla 4 se recoge el peso relativo del coste de
estas competencias sobre la financiacióntotal de la Comunidad en el primer año en que, para
cada una de las Comunidades,está incorporadaesta financiaciónen los recursos del Sistema.
130 Publicado por Resolución de la D. G. de Coordinación con las Haciendas Territoriales de 26 de octubre de
1998, BOE de 17 de noviembre.
‘ Blanco Moreno y Antón Valero (2001) p. 245.
243
CapítuloIII.
Tabla 4. Peso relativo de la competencia de Educación en las CC. AA.

del artículo 143 de la Constitución en el primer año de ejercicio.
Comunidad Autónoma Porcentaje que representa el
coste efectivode las
competencias en Educación
sobre la financiación de la
Comunidad
Asturias 67,4%
Cantabria 49,2%
La Rioja 43,4%
Murcia 62,2%
Aragón 5 1,3%

Extremadura 5 6,8%
Madrid 64,8%
Castilla y León 5 5,0%
Fuente. elaboración propia a partir de los Reales Decretos de transferencia y de la

contabilidad regional publicada por el INE:
Por otro lado, debe hacerse referencia a una serie de circunstancias relevantes
respecto a las competencias comunes:
- El inicio del proceso de transferencia a las CC. AA. de varias competencias que se
caracterizan por el gran volumen de medios materiales y personales afectos a su
gestión que son transferidos. En especial cabe destacar las competencias de gestión
de medios materiales y personales de la Administración de Justicia y las
competencias relativas a la gestión de las políticas activas del INEM.
- La aplicación a la Comunidad Autónoma de Cataluña de una excepción al régimen

general de financiación que afecta a las competencias en materia de policía
autonómica. Atendiendo a las características de este servicio, desde el año 1996 la
financiación de la policía autonómica catalana por la Administración General del
Estado se produce fuera del Sistema de financiación, mediante transferencias de
carácter finalista recogidas en los Presupuestos Generales del Estado.
En la tabla 5 se recoge el peso relativo sobre el PIB de la financiación del sistema en

el año 1997.. Se han excluido de la tabla a las Comunidades Autónomas que no adoptaron el
Sistema de financiación aplicable al quinquenio 1997-2001.
244
CapítuloIII.
Tabla 5. Peso relativo sobre el PIB de la financiación de las CC. AA. en el año 1997.
CC. AA. del artIculo 151 CC. AA. del artícuLo143
regional regional
Galicia 7,89% Cantabria 4,36%
Com. Valenciana 5,22% La Rioja 3,81%
Islas Canarias 7,03% Murcia 3,16%
Aragón 3,03%
Islas Baleares 1,9 1%

Madrid 2,32%
Fuente: elaboración propia a partir del Informe sobre la financiación de las CC AA del año 1997 y de la
contabilidad regional publicada por el INE.
Durante el quinquenio 1997-200 1 se desarrolló una segunda etapa de sometimiento

de las finanzas públicas a la estabilidad presupuestaria, que arranca del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento acordado en 1997132 Este Pacto fue presentado al CPFF, comprometiéndose las
CC. AA. a contribuir en la elaboración de una política presupuestaria acorde con el mismo.
En virtud de ello, se negociaron unos nuevos Escenarios de consolidación presupuestaria para
los ejercicios 1998-2001, acordes con el Programa de convergencia de España presentado ante
la Unión Europea.
En estos Escenarios se atribuyó a las CC. AA. un déficit del 0,16% del PIB en 1998
y es estableció una senda de descenso hasta llegar al 0% en 2001. Respecto a la Deuda, se
pactó que su incremento sólo se justificaba con la financiación del déficit existente.
3.2.3 El Marco financiero de las Comunidades Autónomas a partir de 2002.
En este apartado se desarrolla un análisis del marco en el cual se desarrollará la

actividad de las Comunidades Autónomas en el futuro.
132 Gómez Pomar (2001) p. 59.
245
CapítuloIII.
Los aspectos que caracterizan la configuración del modelo regional español al inicio
de la nueva etapa que comienza en 2002 son los siguientes’33:
- Heterogeneidad, ya que las Comunidades Autónomas presentan diferencias muy

relevantes respecto de su territorio y población.
- Desigualdades económicas, ya que las disparidades entre CC. AA. en términos de

nivel de renta son elevadas.
- Competencia política. Debido al peso de los acuerdos bilaterales entre cada

Comunidad y la Administración General del Estado respecto de los acuerdos
multilaterales, se producen diferencias entre Comunidades por razón del signo
político de su Gobierno (mismo o contrario que el siguo del Gobierno de la Nación)
o por su grado de reivindicación de nuevas competencias o mayores recursos.
- El modelo de federalismo fiscal español puede caracterizarse como demediado’’,

esto es, el grado de descentralización del sistema impositivo en los territorios de
régimen comiín es extraordinariamente bajo en comparación con el lado del gasto.
Como consecuencia de ello, el crecimiento a largo plazo del gasto de las
Comunidades Autónomas viene explicado en todas ellas y de forma similar por la
dinámica de los recursos transferidos (tributos cedidos incluidos) siendo los ingresos
autónomos un factor secundario y con incidencia sólo a corto plazo.
- Los Sistemas de financiación de las competencias comunes que se han sucedido

hasta 2002 han carecido de un criterio explícito de equidad’35, lo que ha supuesto una
fuente de tensiones permanente, puesto que habilita a que toda Comunidad
descontenta con el funcionamiento del Sistema lo impugne aduciendo que “no es
justo” si bien raramente se suele concretar cual es el criterio de justicia invocado.
- El grado de autonomía fiscal, inicialmente reducido, ha ido disminuyendo de modo

constante entre 1988 (incorporación como tributo cedido del Impuesto sobre
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados) y 1997, básicamente
porque todos los traspasos efectuados durante este periodo han supuesto un
incremento de las transferencias por PIE. Como se ha comentado, el Sistema vigente
a partir de 1997 se diseñó con la intención de incrementar la autonomía fiscal de las
CC. AA., pero la creación de las garantías de crecimiento mínimo de los recursos por
133 Roselló Villalonga (2001) p. 20.

Lago Peñas (2001) p. 1.
135 Monasterio (2002) p. 164.
246
CapítuloIII.
IRPF cedido desincentivó el uso de la autonomía fiscal. Si se examina la actuación

fiscal de las CC. AA. durante estos años se observa que éstas han utilizado su
autonomía fiscal exclusivamente para crear deducciones personales propias de escaso
impacto recaudatorio, pero que ofrecen alta rentabilidad en términos electorales.
La necesidad de afrontar estos problemas del Sistema de financiación, junto con el

refuerzo del compromiso de las Comunidades Autónomas en la estabilidad presupuestaria que
han supuesto las Leyes de Estabilidad presupuestaria, desembocaron en el nuevo Sistema de
fmanciación de las Comunidades Autónomas de régimen común vigente a partir del 1 de
enero de 2002.
Este nuevo Sistema de fmanciación presenta dos características que le hacen

esencialmente diferente de los Sistemas anteriores, su carácter integrador y su carácter
indefmido en el tiempo136.Presenta carácter integrador porque recoge la fmanciación de todas
las competencias transferidas a las CC. AA., tanto las competencias comunes, como las
competencias en materia de servicios sanitarios como las competencias en materia de
servicios sociales de la Seguridad Social. Tiene carácter indefmido porque no prevé que,
transcurrido un plazo de tiempo, pierda su vigencia y deba ser sustituido por otro Sistema de
fmanciación.
E/futuro de los ingresos
El Sistema de financiación vigente a partir de 2002 regula tres tipos de recursos de

las Comunidades Autónomas:
- La recaudación de tributos cedidos gestionados por las CC. AA. El nuevo Sistema
presenta dos novedades respecto del anterior: se ceden alas Comunidades de
Cantabria y Madrid los impuestos que todavía no estaban cedidos (Juego en ambas y
Patrimonio en Madrid) y se incorporan a los tributos cedidos de gestión propia los
Impuestos sobre Determinados Medios de Transporte y sobre Ventas Minoristas de
Determinados Hidrocarburos137.
- La recaudación cedida en los Impuestos sobre la Renta de las Personas Físicas, sobre
el Valor Añadido, en los Impuestos Especiales sobre la Cerveza, sobre Productos
Intermedios, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre Hidrocarburos, sobre
136 Gómez-Pomar (2002) pp. 95-96.

137 Hasta tanto se transfieran a las CC. AA. los medios materiales y personales vinculados a la gestión de estos
dos nuevos impuestos, seguirán gestionándose por la AEAT, que transfiere a cada Comunidad la recaudación
real que se produce en su territorio.
247
CapítuloIII.
Labores del tabaco y en el Impuesto sobre la Electricidad. Estos Impuestos son

gestionados por la AEAT y las CC. AA. reciben anualmente entregas a cuenta del
rendimiento definitivo con periodicidad mensual, así como la liquidación del
rendimiento de estos impuestos correspondientea dos años antes.
- La Participación en Ingresos del Estado, que adopta la forma de un Fondo de

suficiencia. De acuerdo con el principio básico de corresponsabilidad fiscal que
informa el nuevo Sistema, este recurso tiene carácter de cierre del Sistema, de forma
que se define como la diferencia, positiva o negativa, entre las necesidades totales de
financiación de cada Comunidad Autónoma y el valor de los recursos tributarios
anteriores, medido todo ello en términos del año base 1999. Todos los años, cada
Comunidad recibe, caso de que tenga Fondo de suficiencia positivo, o devuelve, caso
del Fondo de suficiencia negativo, la cantidad que resulta de actualizar el Fondo de
suficiencia en el año base conforme a las reglas que se recogen en el artículo 15 de la
Ley 21/01.
Además de los recursos anteriores, el Sistema de financiación regula unos Recursos

fuera del Sistema de financiación:
- Las asignaciones de nivelación de los servicios públicos de Educacióny Sanidad.
- EL Fondo de Compensación Interterritorial, desarrollado por Ley 22/01, de 27 de

diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.
Hasta 2002 las Comunidades Autónomas tenían garantizada la evolución de buena

parte de sus ingresos al ritmo de crecimiento del PIB nominal mediante transferencias del
Estad&38. El nuevo Sistema de financiación supone el final de la garantía de crecimiento
mínimo de los ingresos procedentes del Sistema de financiación.
En cuanto a las perspectivas de la obtención de ingresos a través de tributos propios,

aunque el artículo 157.1 de la Constitución española reconoce plena legitimidad a las
potestades tributarias de las Comunidades Autónomas, mediante la creación, configuración y
gestión de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, la realidad es que esta
capacidad tributaria se ha visto fuertemente restringida por139:
- Los condicionantes constitucionales para su ejercicio, al establecerse en el artículo

157.2 de la Constitución que las CC. AA. no pueden adoptar medidas tributarias
138 Beteta Barreda (2001) p. 67.

139 Gómez e Iglesias (2003) p. 74.
248
Capítulo III.
sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre
circulación de mercancías o servicios.
- Los condicionantes derivados de la normativa de desarrollo, recogidos en los

artículos sexto y siguientes de la LOFCA.
- La nula flexibilidad en la interpretación de estas normas como nota caracterizadora

de la intervención, cuanto menos reciente, del Tribunal Constitucional (jor ejemplo,
la STC 289/2000, de 30 de noviembre).
En el futuro próximo parece que va a mantenerse la situación de limitación en el

margen de actuaciónreal de las CC. AA. en esta materia, que ha provocado que la imposición
propia haya derivado hasta ahora hacia materias imponibles residuales o marginales, de
reducida flexibilidad en sus bases y consiguientealcance recaudatoriolimitado.
En materia de ingresos por tributos cedidos, la ampliación del catálogo de impuestos

en cuya recaudación participan las CC. AA. tendrá como efecto que el grado de autonomía
fmanciera será más parecido entre las CC. AA.140 Este hecho se producirá porque que la
distribución del consumo entre Comunidades es más homogénea que la distribución de la
renta y porque se han fijado porcentajes de descentralizaciónmás elevados en el caso del IVA
y de los Impuestos Especiales,tributos más vinculados al consumo que en el del IRPF.
Además, la incorporación del IVA y de los Impuestos Especiales como tributos

cedidos supone un cambio respecto de la situación anterior, en que la recaudación cedida de
las CC. AA. se basaba en la imposición sobre el patrimonioy sobre la renta.
El mantenimientode una financiación a través de transferencias corrientes del Estado

dentro de un Sistema de fmanciación basado en la corresponsabilidadfiscal, que se concreta
en el Fondo de suficiencia, se encuentrajustificada’4’por la necesidad de dar respuesta a las
inequidades que pueden surgir en un Estado descentralizado en el que existen amplias
disparidades en las capacidadesfiscales regionales.
Asimismo, también ejerce efectos positivos sobre la eficiencia del sistema

económico, al corregir flujos inmigratorios ineficientes, garantizar la provisión de niveles
mínimos de servicios públicos importantes para el crecimiento, como la Sanidad o la
Educación, o reducir el exceso de gravamen agregado para el conjunto del país.
140 Hernández de Cos (2002) pp. 66-67.

‘ Lago Peñas (2002b) pp. 79-80.
249
CapítuloIII.
En este sentido’42,el Fondo de suficiencia asegura, por su forma de cálculo en el año

base, que se mantiene una relación negativa para cada Comunidad Autónoma entre su nivel,
medido en términos per cápita, y la renta per cápita de la Comunidad.
Además, la vinculación de la evolución del Fondo de suficiencia a la tasa de

crecimiento de los ingresos fiscales del Estado permite compensar parcialmente los efectos
recaudatorios de los shocks específicos que puedan producirse en una determinada región.
Dado que el peso del Fondo de cada Comunidad está relacionado de forma negativa con su
renta, esto supone que, para las CCAA de menor renta, una parte mayor de sus ingresos
quedará asegurada con la evolución de los ingresos del conjunto de la economía.
El futuro de los gastos
Los gastos en Sanidad
El comienzo de la aplicación del nuevo Sistema de financiación ha coincidido con la

transferencia a las Comunidades Autónomas del artículo 143 de la gestión de la Sanidad. El
proceso de negociación de estos traspasos se produjo de forma simultánea para las 10
Comunidades afectadas a lo largo del año 2001 y discurrió de forma paralela a la negociación
del Sistema de financiación vigente a partir del 1 de enero de 2002. De esta forma, a pesar de
que los Reales Decretos de traspaso fueron publicados en los últimos días del año 2001, este
traspaso tuvo plena efectividad financiera ya a 1 de enero de 2002’.
Una vez transferidos todos los servicios sanitarios a las Comunidades Autónomas la
AGE deja de tener responsabilidades de gestión (salvo en el caso de las Ciudades de Ceuta y
Melilla) para asumir plenamente su posición de vertebrador del Sistema Nacional de Salud.
En esta tarea, la AGE debe establecer y reforzar las bases precisas para garantizar el
mantenimiento de los principios de cohesión y solidaridad que deben estar presentes en el
Sistema Nacional de Salud’:
- Garantizar la libre movilidad de los ciudadanos en el territorio, sin que se vean

mermados sus derechos constitucionales a la protección de la salud y a la asistencia
sanitaria.
142 Hernández de Cos (2002) p. 67.

143 Sin perjuicio de que la mayoría de las Comunidades Autónomas afectadas pactaran la aplicación de un
periodo transitorio en el que la gestión de los pagos se realizó por el INSALUD.
144 Moreno Palanqués (2002) pp. 120-121.
250
Capítulo III.
- Garantizar la interterritorialidaddel Sistema, definiendo las prestaciones básicas con

respeto a las competenciasde las ComunidadesAutónomas.
- Consolidar el consenso como forma de relación entre la AdministraciónGeneral del

Estado y las ComunidadesAutónomas.
Como ya se ha comentado, la fmanciación de la competenciade Sanidad se integra

en el Sistema de financiación. Sin embargo, a pesar de esta integración el gasto en Sanidad
mantiene un tratamiento diferenciado de otras partidas de gasto ya que se obliga145a las
Comunidades Autónomas a destinar cada año a los servicios de asistencia sanitaria de la
Seguridad Social como mínimo el importe que resulte de aplicar al valor en el año base
establecido para estos servicios, el índice de crecimiento de los ITE nacionales, quedando
vinculados todos los recursos del Sistema de financiaciónal cumplimientode esta obligación.
Durante el periodo transitorio marcado por los años 2002 y 2003 esta obligaciónha
sido objeto de una regulación específica, contenida en las Disposiciones transitorias sexta y
séptima de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre,por la que se regulan las medidas fiscales y
administrativas del nuevo Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de
régimen común y ciudades con Estatuto de Autonomía. Conformea estas normas, durante los
años en que las CC. AA. no perciben todavía una liquidación correspondiente al nuevo
Sistema de financiación (años 2002 y 2003), el importe que deben destinar, como mínimo, a
la financiación de la Sanidad está constituido por los ingresos que perciban de los recursos
que se citan en estas Disposiciones’46.
Los distintos sistemas de fmanciación sanitaria en vigor hasta 2001, habían tendido a
aproximar la financiación percibida por cada Comunidad a su población protegida. Sin
embargo, el nuevo Sistema de financiación ha roto esta tendencia ya que ha incluido las
variables población mayor de 65 años e insularidad como variables de ajuste que ponderan
con un peso del 24,5 y 0,05 % respectivamente.
La nueva definición de necesidad beneficia a aquellas CCAA con una población

relativamente más envejecida, que pueden aspirara un mayor incremento de recursos respecto
‘ Artículo 7.3 de la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y
administrativas del nuevo Sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y
ciudades con Estatuto de Autonomía, BOE de 31 de diciembre.
146 Esta regulación de carácter transitorio ha llevado a que algún autor (por ejemplo, Martín López, J. “El nuevo
modelo de financiación autonómica de la sanidad” Presupuesto y Gasto Público, n. 29, 2002, pp. 87-1 18)
haya interpretado erróneamente que los recursos citados en estas Disposiciones se encuentran afectados
obligatoriamente, y como financiación mínima, a la prestación de los servicios sanitarios.
251
Capítulo III.
a las que tienen una población mas rejuvenecida, que, aunque no pierden recursos, tampoco
pueden ni podrán verlos incrementados al mismo nivel del resto147.
El futuro de los gastos sanitarios está marcado por una dicotomía’48: la necesidad de
recortar los gastos sanitarios para que su evolución no ponga en peligro los objetivos de
política macroeconómica y la permanente necesidad de adaptación a la evolución tecnológica
y al desarrollo demográfico.
Por ello, las previsiones relacionadas con el gasto sanitario están sujetas a fuertes
incertidumbres, ya que no existen reglas claras que permitan prever la evolución de la
demanda y de la oferta de los servicios sanitarios y los factores que influyen en este gasto son
variados’49:
- El grado de desarrollo de la economía, puesto que se demuestra que existe una

relación positiva entre el consumo de Sanidad y el desarrollo económico de un país.
- La utilización de tecnologías más caras.
- El incremento de la cobertura de las prestaciones sanitarias asociado al desarrollo del

Estado del bienestar.
- El elemento demográfico, en España se observa una relación directa entre gasto

sanitario y edad, de forma que el gasto per cápita más elevado se concentra en los
individuos de 75 o más años.
A pesar de las incertidumbres sobre la evolución del gasto sanitario, los datos
confirman que:
- Los elementos diferentes de la estructura demográfica han tenido mucho peso en la

evolución del gasto sanitario en los últimos años.
- En el pasado, el gasto sanitario medio per capita ha crecido por encima del PIB per
capita.
Para hacer frente al reto de la financiación sanitaria, desde hace unos años se están
desarrollando cambios en el Sistema Nacional de Salud que buscan la mejora de la eficiencia
a través de nuevas formas de gestión y nuevas formas organizativas que operen en un
contexto en el que exista competencia. En este marco se proponen reformas que tienden a
147 Montero Granados (2003) pp. 14-15.

148 Blanco Moreno y Antón Valero (2001) p. 237.
149 Hernández De Cos y Ortega (2002) pp. 27-29.
252
Capítulo III.
promover mecanismos de reducción de los costes, mejorando la eficiencia en el uso de los

recursos humanos y materiales. Para ello, son muchas las propuestas que se fundamentan en
la separación entre la financiación pública y la provisión de los servicios, que puede ser tanto
pública como privada150.
Dentro del gasto sanitario destaca el gasto farmacéutico, cuya tendencia creciente es
un problema derivado de cierto consumo innecesario y de un sesgo hacia el uso de
medicamentos de alto precio.
Los gastos en Educación
Las previsiones de caída de la tasa de dependencia de los jóvenes podrían producir

una disminucióndel gasto público en Educacióny de las prestacionespúblicas a este grupo de
edad151.En España, el gasto en Educación se concentra en más de un 95% en la población de
entre 3 y 26 años.
Sin embargo, lo mismo que sucede con el gasto sanitario, las estimaciones sobre el
comportamiento futuro de los gastos en Educación están sujetas a fuertes incertidumbresya
que, además del efecto demográfico,otros factores influyen en este gasto:
- La prolongacióndel sistema educativo.
- El incrementodel gasto de enseñanza a personas adultas.
- La existencia de elevados costes fijos en los servicios de Educación, que impedirían

una reducción elevada de este gasto en el futuro.
- La necesidad de incrementar el gasto en Educación per cápita para cerrar la brecha

que todavía nos separa en gasto por estudiantecon respecto a los países de la Unión
Europea.
Una tendencia que parece apuntarse en el futuro es el aumento de la participaciónen

el coste de la enseñanza superior de quienes la cursan’52, en razón de que en este nivel de
Educación superior es donde se produce una mayor apropiación privada de los beneficios y
unas menores extemalidades sociales positivas para el resto de la sociedad. Parte de los
recursos obtenidos por esta vía podrían dedicarse a mejorar la fmanciación de los niveles
inferiores.
150 Martín (1997) p. 122.
‘ Hernández De Cos y Ortega (2002) p. 30.

152 Martín (1997) p. 123.
253
Capítulo III.
Un elemento común de los servicios de asistencia sanitaria y de Educación prestados

por las Comunidades Autónomas es su consideración como servicios públicos fundamentales
por el nuevo Sistema de fmanciación. Este carácter tiene como consecuencia que se regulan
unas asignaciones de nivelación de estos servicios en el artículo 67 de la Ley 21/2001, de
forma que, cuando se producen las circunstancias previstas en una o varias Comunidades
Autónomas, se considera que queda afectado el nivel de prestación del servicio.
Como características de esta regulación se deben destacar las dos siguientes:
- Los umbrales de aplicación de las asignaciones de nivelación son muy elevados, ya

que la Ley 21/2001 exige que el incremento entre un año y el siguiente en una
Comunidad Autónoma de las variables significativas’53 supere en más de 3 puntos la
media nacional’54.
- La superación de estos umbrales no genera automáticamente el derecho a percibir

una fmanciación extraordinaria por la Comunidad afectada, sino que inicia un
procedimiento en que la Administración General del Estado y la de la respectiva
Comunidad Autónoma analizarán conjuntamente las causas y posibles soluciones,
de forma que, examinada en su conjunto la financiación de la Comunidad, se
concluya en la procedencia o no de que ésta participe en las asignaciones de
nivelación’55.
Otros gastos
Para terminar con el análisis de las perspectivas de futuro de las obligaciones de

gasto de las Comunidades Autónomas, debe hacerse referencia a los gastos sociales y a los
gastos en inversión pública.
El envejecimiento de la población va a provocar un fuerte incremento del gasto en

servicios sociales’56. Conforme a la información del Ministerio de Sanidad y Consumo, casi la
mitad de la población tiene problemas para realizar determinadas actividades diarias a partir
de los 75 años, y las proyecciones demográficas indican un fuerte crecimiento del porcentaje
de población de más de 80 años.
153 El número de alumnos de enseñanza obligatoria en el caso de la Educación y la población protegida en el caso
de la Sanidad.
154 Con la excepción de las Comunidades Autónomas cuya superficie sea superior a 90.000 1cmcuadrados (esto
es, Castilla y León exclusivamente), en cuyo caso el nivel mínimo de 3 puntos se sustituye por 1 punto.
Artículo 67.2 de la Ley 21/2001.
156 Hernández de Cos y Ortega (2002) pp. 32-33.
254
Capitulo III.
El previsible incremento en los gastos en servicios sociales a los mayores se origina

también por el cambio en el modelo tradicional en España de ayuda a los mayores. Esta ayuda
se ha desarrollado principalmente por el grupo de mujeres comprendidas entre los 40 y los 65
años, siendo escasa la participación de entidades u organizaciones públicas.
Este modelo es previsible que se transforme, debido al cambio que se está

produciendo en la organización social, por la reducción en el tiempo disponible para el
cuidado de los mayores en un contexto de creciente participación de la mujer en el mercado
de trabajo y la transformación del núcleo familiar que determina un aumento de la proporción
de los mayores que viven solos.
En cuanto a los gastos en inversión, la próxima incorporación a la Unión Europea de

los 10 países de la ampliación conlleva una reducción significativa del PIB per cápita medio
europeo y, por lo tanto, que algunas regiones que actualmente forman parte del Objetivo 1
dejen automáticamente de serlo’57.Este es el conocido efecto estadístico.
Aunque algunas de las actuales regiones del Objetivo 1 ya habían sobrepasado el año
2000 el umbral del 75% de la media comunitaria, por lo que saldrán de este Objetivo 1 en la
próxima revisión, hay otras que lo harán como consecuencia exclusiva del mencionado efecto
estadístico: Asturias, Murcia y las ciudades de Ceuta y Melilla. Tras esta salida, solamente
serán beneficiarias de los fondos Objetivo 1 las regiones de Galicia, Andalucía y Extremadura.
Como consecuencia de que buena parte de las regiones actualmente consideradas

Objetivo 1 van a dejar de serlo, se producirá una importante disminución de los fondos
estructurales que llegarán a España, lo que incide directamente en los recursos financieros
disponibles para la fmanciación de inversiones públicas.
No es previsible que esta reducción se produzca de manera brusca, sino tras un largo
periodo transitorio, en el que el montante de las ayudas percibidas por las regiones afectadas
por el efecto estadístico se irá reduciendo de forma gradual. De ahí la necesidad de utilizar de
forma eficiente los recursos financieros de los fondos estructurales porque éstos, en varias
regiones españolas, tienen sus días contados.
157 Villaverde (2003) pp. 93-95.
255
Capítulo III.
El futuro de la estabilidad presupuestaria
Hasta el año 2002 se aplicaron los Escenarios de consolidación presupuestaria, que,

en un contexto de crecimiento del peso de la actividad financiera desarrollada por las CC.
AA., presentaron las siguientes deficiencias como mecanismo disciplinador158:
- No proporcionan una definición precisa de las reglas de coordinación, ni existe

ningún organismo encargado de la supervisión de su cumplimiento.
- No se dispone de mecanismos de sanción en el caso de vulneración de los límites.
- Las restricciones al endeudamiento fijadas en los Escenarios de Consolidación

Presupuestaria son el resultado de acuerdos bilaterales entre cada Comunidad
Autónoma y la AGE, sin que exista ningún criterio objetivo aparente para su
determinación.
- Además los Escenarios no tuvieron carácter público y fueron susceptibles de

revisión.
Los resultados de la aplicación de estos Escenarios pueden resumirse como sigue159:
- Los límites al empleo del endeudamiento recogidos en la LOFCA se han cumplido

con carácter general.
- Las CC. AA. han tendido a aprovechar el límite máximo de endeudamiento

permitido por la LOFCA, expandiendo su endeudamiento global. Aunque los
Escenarios han corregido este efecto no deseado, no han garantizado una reducción
del endeudamiento de aquellas CC. AA. con mayores niveles de stock de deuda.
A partir de la vigencia efectiva de la nueva normativa sobre estabilidad

presupuestaria, los Escenarios de consolidación presupuestaria dejan de utilizarse y la
coordinación en esta materia se produce a través de la aplicación de esta normativa y sus
desarrollos.
Como se ha comentado, la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria,

exige el mantenimiento de una situación de equilibrio de las cuentas públicas a todas las
Administraciones españolas, lo cual incluye a las Comunidades Autónomas160.
158 Hernández de Cos (2002) p. 68.

159 López y Vallés (2002) pp. 40-41.
160 Artículo 2.1.d) considera integrado en el sector público, a efectos de la Ley, a la Administración de las
Comunidades Autónomas, así como a los entes y Organismos públicos dependientes que no tengan carácter
256
CapítuloIII.
Aunque la Ley 18/2001 recoge la regulación básica relativa a la estabilidad

presupuestaria, el hecho de que la aplicación de esta norma afecte al principio de autonomía
fmanciera de las Comunidades Autónomas, consagrado en el artículo 156.1 de la
Constitución, exige que los mecanismos de coordinación entre la Hacienda Pública estatal y
las de las CC. AA. se recojan en una norma con rango de Ley Orgánica. Para ello se promulgó
la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementariaa la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria. A su vez, la aplicación de la normativa sobre estabilidad presupuestaria a las
CC. AA. exige un desarrollo,que se produjo a través de dos Acuerdos del Consejo de Política
Fiscal y Financiera,aprobados en marzo y en abril de 2003161.
A continuación se desarrollan los principaleselementosde esta regulación.
1. El principio de estabilidad presupuestaria en las CC. AA. (artículos 3 y 7, Ley

18/01 y artículo 3, L. 0. 5/01).
El principio de estabilidad presupuestaria aplicable a las CC. AA. es el mismo que

para el resto de los sujetos recogidos en el artículo 2 de la Ley 18/01. Como ya se ha
comentado, se distingue entre los agentes de carácter administrativo(artículo 2.1.c) de la Ley
18/01), que deben presentar una situación de equilibrio o de superávit presupuestario, y los
agentes de naturaleza comercial dependientes de las Comunidades Autónomas, que deben
presentar una posición de equilibriofinanciero.
Conforme a la competencia del Estado en la coordinación de la política

presupuestaria, será el Gobierno de la Nación el encargado de velar por el cumplimientodel
principio de estabilidadpresupuestariapor las CC. AA.
A los sujetos de naturaleza administrativa de las CC. AA. les es de aplicación la

norma recogida en el artículo 7.3, que permite la existencia de situaciones de desequilibrio
presupuestario, siempre que sean de carácter excepcionaly se cumplan las condiciones fijadas
en esta norma.
De acuerdo con el principio de autonomía financiera de las CC. AA., el artículo 3 de

la Ley Orgánica 5/200 1 establece que serán éstas las encargadas de adoptar las medidas
legislativas y administrativas que consideren convenientes para alcanzar el objetivo de
estabilidad presupuestaria, estando obligadas a adecuar su normativa presupuestaria a este
objetivo.
empresarial. El artículo 2.2 sujeta a las previsiones especiales recogidaspara las entidadesempresariales a las
entidades, sociedadesy demás entes de este carácter dependientes de las ComunidadesAutónomas.
161 Publicados por Orden de Ministro de Hacienda, HAC/2283/2003,de 31 de julio, BOE de 9 de agosto.
257
Capítulo III.
2. La responsabilidad derivada del incumplimiento del objetivo de estabilidad.

(artículo 11, Ley 18/01y artículo4, L. 0. 5/01).
Los artículos 11 de la Ley 18/01 y 4 de la L. 0. 5/01 recogen las mismas normas en

relación con la responsabilidad de las CC. AA. respecto a las consecuencias financieras
derivadas del incumplimiento por España del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En el caso
de las CC. AA., además de los presupuestos de hecho comunes a todos los sujetos obligados
por la estabilidad presupuestaria (el incumplimiento de las obligaciones contenidas en la Ley
o de los acuerdos adoptados por el Ministerio de Hacienda) se añade el incumplimientode los
Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera.
3. La fijación del objetivo de estabilidad para las CC. AA. (artículo 8 Ley 18/01 y
artículo 6 L. 0. 5/01).
Aunque el objetivo de estabilidad para las CC. AA. se encuentra integrado dentro del
objetivo general de estabilidad del sector público español, el principio de autonomía
financiera exige su intervención en la fijación del objetivo de estabilidad en el ámbito de las
CC. AA., a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera,
Para ello, el Consejo de Política Fiscal y Financiera interviene en dos momentos

previos a la remisión por el Gobierno a las Cortes Generales del objetivo de estabilidad
presupuestaria del conjunto del sector público español:
- Con anterioridad a la fijación del objetivo global por el Gobierno para todas las
CC. AA., el CPFF debe de emitir informe.
- Tras la aprobación por el Gobierno del objetivo de estabilidadpresupuestaria (que

incluye el objetivo global para todas las CC. AA.), el CPFF debe determinar el
objetivo correspondientea cada una de las ComunidadesAutónomas.
4. La medición del cumplimiento del objetivo de estabilidad (artículos 9 y 10 Ley

18/01, artículo 7 L. 0. 5/01 y Acuerdo del CPFF de abril de 03).
El seguimientode la ejecuciónpresupuestaria de las CC. AA. a efectos de verificar el

cumplimiento del objetivo de estabilidad se realiza por el Ministro de Hacienda a través del
informe que la JGAE debe presentar antes del día 1 de septiembre del año posterior al
ejercicio presupuestario que corresponda sobre el grado de cumplimiento del objetivo de
estabilidad.
Este informe debe remitirse al CPFF que, además, debe ser informado por el
Ministro de Hacienda sobre el grado de cumplimiento del objetivo de estabilidad
presupuestaria por las CC. AA.
258
Capítulo III.
Para que la IGAE pueda realizar su labor, el artículo 7 de la L. 0. 5/01 atribuye al

Ministerio de Hacienda la facultad de recabar de las CC. AA. toda aquella información que
permita la medición del grado de realización del objetivo que le corresponda a cada una de
ellas.
5. La corrección de las situaciones de desequilibrio. (artículo 8 L. 0. 5/01).
La Ley General de Estabilidad Presupuestaria prevé la existencia de situaciones

excepcionales de desequilibrio presupuestario, si bien exige que sean identificadas y
corregidas.
En el caso de las CC. AA. el régimen general previsto en el artículo 7 de la Ley es

objeto de un desarrollo especial en el artículo 8 de la L. 0. 5/01. En esta norma se regula la
intervención del CPFF en la aprobación y seguimiento de los planes de corrección de los
desequilibrios, para lo cual se identificandos situaciones:
- En el caso en que una Comunidadno haya aprobado sus presupuestos cumpliendo

el objetivo de estabilidad que le haya sido fijado por el CPFF, estará obligada a
elaborar un plan de saneamiento a medio plazo para corregir esta situación. Este
plan debe ser aprobado por el CPFF, lo que se producirá si, a juicio del Consejo,
las medidas previstas en las políticas de ingresos y gastos de la Comunidad son
idóneas para corregir la situación de desequilibrio en los tres ejercicios
presupuestarios siguientes.
- En el caso en que una Comunidad liquide sus presupuestos incumpliendo el

objetivo que se le hubiera asignado, debe presentar un plan de saneamiento. La
Ley no regula el contenido de este plan, por lo que debe entenderse que le es de
aplicación el régimen establecido para los planes derivados de una situación de
desequilibrio en el presupuesto inicial.
En ambos casos se prevé que, si se producen condiciones económicasimprevistas en

el momento de la aprobación del plan económico-financiero,la Comunidad Autónomapodrá
remitir al CPFF un plan rectificativo del plan inicial que, en todo caso, deberá ser tramitado
de acuerdo con el procedimientogeneral de aprobacióndel plan.
6. La vinculación de las autorizaciones de operaciones de crédito y emisión de deuda

(artículos 9, 10 y D. A. Unica. Tres L. 0. 5/01 y
al equilibrio presupuestario.
Acuerdo del CPFF de marzo de 03).
259
Capítulo III.
La Ley Orgánica 5/01 incorpora dos medidas de seguimiento y coordinación de las

operaciones de fmanciación de las CC. AA. vinculadas a la función atribuida a la AGE del
seguimiento del principio de estabilidadpresupuestaria.
En primer lugar, se amplía la facultad de la AGE para la aprobación de determinadas

operaciones de financiación de las CC. AA. Como se ha explicado anteriormente,el artículo
14 de la LOFCA, en su redacción anterior al 1 de enero de 2002, extendía esta aprobación a
aquellas operaciones de crédito que se produzcan en el extranjeroy a aquellas operaciones de
financiación que supongan apelación al crédito público. A partir del 1 de enero de 2002 se
vincula al cumplimiento por las CC. AA. del objetivo de estabilidad que tengan asignado.
Para ello:
- Las autorizaciones deberán, en todo caso, tener en cuenta el cumplimientode los

objetivos de estabilidad y el resto de obligaciones establecidasen la Ley Orgánica
5/01 (artículo 9 L. 0. 5/01).
- Cuando de la información suministrada por las CC. AA. se constate el

incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, quedan sujetas a la
previa autorización por la AGE todas las operaciones de crédito de las CC. AA.
(artículo 14.3 de la LOFCA en su redacción vigente con posterioridad al 1 de
enero de 2002).
Estas normas han sido desarrolladas por los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal
y Financiera de 6 de marzo de 2003 en relación con el endeudamiento de las Comunidades
Autónomas.
Respecto a la normativa sobre estabilidad presupuestaria aplicable a las CC. AA. que
acaba de esbozarse se considera oportuno comentar especialmente dos aspectos, dentro de las
múltiples cuestiones que se plantean en la labor de interpretación y aplicación práctica. Estas
dos cuestiones son el nuevo papel que el endeudamiento va a jugar en la financiación de las
CC. AA. y la homogeneidady publicidad de la informaciónpresupuestaria de las CC. AA.
La definición del concepto de estabilidad presupuestaria supone que toda situación

de desequilibrio provoca un endeudamiento de la entidad afectada, bien mediante operaciones
de crédito o mediante incremento de la deuda con proveedores, o una reducción en la
tesorería’62. Por ello, el seguimiento de las operaciones de crédito de las CC. AA. se convierte
en un elemento esencial en las tareas de supervisión del objetivo de estabilidad presupuestaria
a realizar por la AGE.
16’
- Gomez Pomar (2001) p. 65.
260
Capítulo III.
Como consecuencia del papel que juega el endeudamiento, en el “Acuerdo en

relación a los principios del endeudamiento de las Comunidades Autónomas después de la
entrada en vigor de la normativa sobre estabilidad presupuestaria”, incorporado a los
“Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 6 de marzo de 2003 en relación con
el endeudamiento de las Comunidades Autónomas”, establecen que, a partir del año 2003, el
endeudamiento de las CC. AA. solamente puede aumentar por las siguientes causas:
- La emisión de deuda para financiar las variaciones de activos fmancieros

considerados como tales desde el punto de vista del SEC.
- La financiación de los desequilibrios presupuestarios previstos en planes económico-

financieros declarados idóneos por el CPFF, en los casos y con las condiciones
previstas en el artículo 8 de la L. 0. 5/01.
En relación con los informes que la IGAE debe realizar relativos al cumplimiento por
las CC. AA. de los compromisos de estabilidad presupuestaria, éstos se enmarcan en las tareas
de elaboración de los datos relativos al déficit público en términos de Contabilidad
Nacional’63.
Desde el inicio de la aplicación del procedimiento de déficit excesivo, la IGAE ha

contado con información directa de la liquidación de los presupuestos de las CC. AA. en los
plazos requeridos en este procedimiento. Los Acuerdos del Consejo de Política Fiscal y
Financiera de 10 de abril de 2003 en relación con el suministro de información al Ministerio
de Hacienda y al Consejo para el desarrollo de las funciones que a ambos órganos les otorga
la normativa en materia de estabilidad presupuestaria contiene las reglas que rigen tanto el
suministro de información presupuestaria por las CC. AA. al Estado como la comunicación
por la IGAE a cada una de las CC. AA. de los resultados de la aplicación de la metodología
SEC a esta información.
Para terminar este apartado dedicado al futuro de la estabilidad presupuestaria de las

CC. AA. cabe hacer referencia a la vinculación futura entre la actividad económica y el déficit
público.
El efecto conjunto del nuevo Sistema de financiación y de las normas sobre

estabilidad presupuestaria supone que la evolución de los recursos de las CCAA será más
dependiente del ciclo económico’64, al aumentar el peso de los ingresos tributarios en el total
de su financiación y desaparecer las garantías fmancieras sobre el crecimiento de sus recursos.
163 Mrtínez Manzanedo (2001) p. 120.

164 Hernández de Cos (2002) pp. 68-69.
261
Capítulo III.
Como consecuencia, tal y como se ha desarrollado en el capítulo anterior, las CC.

AA. van a verse obligadas a alcanzar situaciones de superávit presupuestario en épocas de
expansión económica para poder compensar los menores ingresos en las fases de
desaceleración de la economía y evitar la aplicación de las medidas previstas en los casos de
desequilibrio presupuestario. Estas medidas, por su carácter discrecional y procíclo, deben
evitarse para no alterar el desarrollo adecuado de la actividad económica.
Respecto a la evolución del ciclo económico en las Comunidades Autónomas, para el

conjunto de regiones europeas se ha demostrado la existencia de una relación entre el nivel de
especialización productiva y el tamaño de las asimetrías en el ciclo económico regional
respecto del ciclo general’65.
Además, existe un patrón geográfico en la distribución de las asimetrías en el ciclo

económico, de forma que las regiones mediterráneas tienden a mantener indicadores de
asimetría más altos que las del centro europeo, apareciendo en algunas ocasiones divergencias
manifiestas entre regiones pertenecientes al mismo Estado. En el caso español se muestra una
amplia diversidad de comportamientos regionales.
Este capítulo se ha dedicado a presentar el proceso presupuestario desarrollado en

España en los últimos años y cuáles son los retos a los que debe enfrentarse en el futuro. Para
organizar este trabajo se ha empleado la división en vertientes presupuestarias desarrollada en
el primer capítulo y utilizada en el segundo capítulo.
El elemento esencial sobre el que gira el análisis de carácter macroeconómico de la

evolución del presupuesto es España en los últimos 50 años es la radical transformación de la
economía española en este periodo. En este periodo la economía española se ha situado entre
las más avanzadas del mundo, para lo cual ha tenido que experimentar múltiples
transformaciones, dentro de las que destacan las reformas institucionales que trajo consigo el
cambio de régimen político a partir de 1975.
Hasta este año 1975, la buena coyuntura económica internacional y el bajo nivel de
los gastos públicos es España, respecto de los países de nuestro entorno, permitieron mantener
una situación de equilibrio presupuestario en las cuentas públicas. Sin embargo, a mitad de los
años setenta se quebró el proceso de crecimiento estable de la economía española que había
caracterizado el período anterior, como consecuencia tanto de la crisis del petróleo en 1973
165 Pons y Tirado (2002).
262
Capítulo III.
como de los acontecimientos políticos vividos en España a partir de la muerte de Carrero

Blanco.
En el año 1977 se acordó entre las fuerzas políticas un programa de política

económica que incluyó la modernización del sistema tributario español. A pesar del éxito en
la implantación de este nuevo sistema tributario, la expansión del gasto público generó un
déficit público creciente.
Por otro lado, en los años posteriores a la aprobación de la Constitución española se

inició el proceso de descentralización del gasto público desde la Administración General del
Estado a las Comunidades Autónomas. Este proceso se ha desarrollado de forma continua en
el tiempo, habiendo culminado en su práctica totalidad con la transferencia de los servicios de
asistencia sanitaria a las Comunidades Autónomas del artículo 143 de la Constitución,
producida en el año 2002.
La política económica española a partir de 1986 ha estado influida por los

condicionantes de nuestro ingreso en la Comunidad Económica Europea. En los primeros
años de nuestra adhesión, la mejora de la situación económica internacional y la contención
de los gastos públicos permitieron una mejora en la situación de las cuentas públicas.
Pero la segunda crisis del petróleo, iniciada en el año 1990, supuso un grave
empeoramiento de la situación presupuestaria española, llegándose a alcanzar un déficit
público del 7% del PIB en el año 1993. Desde entonces, y con el firme propósito de que
nuestro país se incorporara a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria desde el
primer momento, las autoridades económicas desarrollaron una política de consolidación
presupuestaria, cuyos resultados más notables se produjeron a partir del año 1997.
Durante los últimos años, se ha alcanzado una situación de equilibrio presupuestario

sostenible en la que cabe destacar el cambio producido entre 1998 y 2002 en la distribución
de las principales magnitudes entre la Administración General del Estado y las Comunidades
Autónomas.
En términos de contabilidad nacional, la presión fiscal disminuye más de un 2,5% del

PIB en el caso del subsector Administración central y aumenta un 3% sobre el PIB en el caso
del subsector Comunidades Autónomas. Este incremento supone que la presión fiscal
atribuible a las Comunidades Autónomas ha crecido un 160% en el periodo 1998-2002.
En cuanto al déficit público, en 1998, del 3% de déficit total sobre el PIB, el 2,4%
(un 80%) correspondía al subsector institucional Administración central y el resto se repartía
al 50% entre el subsector Comunidades Autónomas y el subsector Administraciones de la
Seguridad Social. En 2002 el déficit del subsector Administración central ha pasado a ser
263
Capitulo 111.
solamente el doble que el déficit del subsector Comunidades Autónomas y el superávit del
subsector Administraciones de la Seguridad Social compensa en exceso estos dos déficits.
La integración en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria supone la plena

aplicabilidad del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La idea que subyace en este Pacto
respecto del déficit público es que los Estados integrados en la Unión Económica y Monetaria
seleccionan un objetivo de saldo presupuestario estructural y permiten que los estabilizadores
automáticos actúen libremente. El objetivo debe ser lo suficientemente ambicioso como para
permitir hacer frente a fluctuaciones cíclicas de la economía sin violar el límite del 3% del
PIB.
En cuanto a la deuda pública, el Pacto se basa en que una política de fijación del
objetivo de saldo presupuestario a medio plazo cerca del equilibrio o en superávit implica
necesariamente una tendencia a la reducción de los ratios de deuda sobre PIB y su
estabilización en un nivel estable modesto o, incluso, negativo.
Entrando en la consideración de los modelos presupuestarios microeconómicos y su

implantación en España, la incorporación de los modelos de maximización de la eficiencia en
España se produjo de forma tardía e incompleta. Aunque antes de la aprobación de la Ley
General Presupuestaria de 1977 ya existían algunas actividades relacionadas con la
presupuestación por programas, hasta la entrada en vigor de esta Ley no se produce el inicio
de una concepción moderna de la gestión financiera del Sector Público en España.
La implantación del modelo del presupuesto por programas en España con carácter
generalizado se enfrentó con una gran diversidad de dificultades, desde la inadecuación de
este modelo al contexto de crisis económica hasta la falta del necesario cambio en la
mentalidad de los agentes que intervienen en el proceso presupuestario.
A partir de 1996 comenzó un proceso de modificación de la normativa

presupuestaria cuya orientación principal ha sido la ruptura con el denominado
comportamiento presupuestario laxo, entendido como la actitud de los responsables
presupuestarios caracterizada por la falta de firmeza en el control del gasto público.
El modelo presupuestario español ha sido objeto de una profunda transformación que

comenzó con las medidas de urgencia adoptadas en el año 1996 y que ha continuado con la
entrada en vigor en el año 2003 de la Ley 18/2001, General de Estabilidad Presupuestaria y se
culminará con la aplicación efectiva a partir del 1 de enero de 2005 de la nueva Ley General
Presupuestaria.
Las medidas de contención del déficit implantadas a partir de 1996 pueden

clasificarse en dos tipos: la reforma de la normativa reguladora de las modificaciones
264
CapítuloIII.
presupuestarias y la introducción en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada

año de medidas que restringen los gastos públicos.
Por otro lado, el proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado en
España se modificó radicalmente con la entrada en vigor de la Ley 18/2001, de 12 de
diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Esta norma condiciona la elaboración del
presupuesto anual al objetivo de estabilidad fijado por el Gobierno al obligar a la fijación
anual de un límite de gasto no financiero.
La nueva Ley General Presupuestaria desarrolla esta relación entre la programación

presupuestaria y el objetivo de estabilidad mediante los escenarios presupuestarios
plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que deben ajustarse al objetivo de estabilidad
presupuestaria fijado para el Estado y la Seguridad Social.
Además, la nueva Ley General Presupuestaria reorganiza y sistematiza la normativa

relativa a las modificaciones de crédito, siendo la novedad más importante la incorporación
del Fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. En este ámbito, la introducción de
instrumentos que garantizan el equilibrio presupuestario permite agilizar la tramitación de las
modificaciones de crédito, lo cual es coherente con la orientación de la Ley hacia la gestión
por resultados y la ampliación de la responsabilidad de los gestores públicos por los
resultados de las unidades a su cargo.
En este sentido, la nueva Ley orienta el modelo de gestión pública hacia la eficacia y
la eficiencia de la gestión presupuestaria, mediante la implantación de un sistema de gestión
por objetivos, la disminución en la rigidez en la ejecución de los créditos y la introducción de
la responsabilidad de los centros gestores en esta ejecución.
La tercera parte de este capítulo se dedica a presentar las implicaciones que el

concepto de estabilidad presupuestaria, en los términos en que se recoge en la Ley 18/2001,
General de Estabilidad Presupuestaria, tiene sobre el proceso presupuestario en la
Administración General del Estado y en las Comunidades Autónomas.
El concepto de estabilidad presupuestaria es aplicable a la totalidad del sector

público español, con independencia de la Administración territorial (Administración General
del Estado, Comunidades Autónomas o Entidades Locales) en la que se integre el agente
correspondiente y del régimen jurídico, de Derecho público o privado, de su normativa
reguladora.
Conforme a la variedad que presentan los agentes a los que es de aplicación, la Ley
18/2001 recoge dos definiciones de estabilidad presupuestaria, una aplicable a los agentes de
naturaleza administrativa y otra aplicable a los agentes integrados en el sector empresarial a
265
Capítulo III.
los que es de aplicación el principio de estabilidad. Asimismo, la Ley configura unos

requisitos para la Administración General del Estado más rígidos que para las
Administraciones territoriales, entre los que destaca la obligación de fijar un límite anual de
gasto.
La última parte de este capítulo tercero está dedicada a introducir el análisis empírico
sobre la actividad presupuestaria de las Comunidades Autónomas de régimen común que se
desarrolla en el capítulo cuarto. Atendiendo a las características del Sistema de fmanciación
vigente en cada momento, se han defmido tres etapas en la evolución de la actividad
financiera de las ComunidadesAutónomas. Para cada una de estas etapas se ha efectuado un
análisis de los ingresos, de las necesidades de gasto y del equilibrio financiero.
Las características generales que pueden encontrarse a lo largo de las tras etapas son
la existencia de una financiación escasamente vinculada a las decisiones autónomas de las
Comunidades Autónomas respecto de su política fiscal, un proceso continuo de incorporación
de nuevas y más complejas obligaciones de gasto a través de los servicios transferidos y un
sometimiento poco riguroso a las restricciones legales existentes en cuanto a su
endeudamiento y capacidad de generar déficits públicos.
El nuevo marco financiero en el que se mueven las Comunidades Autónomas a partir

del año 2002 se caracterizapor los siguienteselementos:
- La desaparición de la garantía de crecimiento mínimo de los recursos atribuidos por

el Sistema de financiación y la vinculación de estos recursos a la recaudación en su
territorio de las principales figuras tributarias.
- Desde el punto de vista de las obligaciones de gasto, todas las Comunidades

Autónomas son responsables de la gestión de los servicios públicos de Educación y
Sanidad.
- Las Comunidades Autónomas se encuentran sometidas a las previsiones contenidas

en la Ley Orgánica 5/2001, complementaria de la Ley General de Estabilidad
Presupuestaria, que otorga a la AdministraciónGeneral del Estado instrumentospara
limitar la capacidad de endeudarse de las Comunidades Autónomas que no cumplan
el objetivo de estabilidadpresupuestaria.
266
CapítuloIV.
CAPÍTULO W ANÁLISIS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS
A partir del año 2002, las Comunidades Autónomas (CC. AA.), entidades que
nacieron hace menos de 25 años, son responsables de la gestión de la mayoría de los servicios
públicos en España, para lo cual se encuentran dotadas de plena autonomía financiera, tanto
en la vertiente de los ingresos como de los gastos.
El desarrollo de esta autonomía fmanciera se encuentra enmarcado por las normas

sobre limitación del déficit y Deuda públicos, que son comunes a todas las Administraciones
Públicas de la Unión Europea, y por el desarrollo de estas normas en la legislación española,
desarrolladas en el capítulo anterior.
En este capítulo se ofrece un análisis del comportamiento presupuestario de las CC.

AA. desde una perspectiva de economía política. Mediante este análisis se pretenden
identificar los elementos relevantes para explicar tanto este comportamiento presupuestario
como las diferencias de comportamientos entre CC. AA. Para desarrollar las tareas anteriores,
este capítulo se divide en las siguientes secciones:
- Una primera sección presenta las lineas de investigación en economía política

disponibles en la actualidad para el análisis de las causas que explican tanto la
evolución como las diferencias entre países en su comportamiento presupuestario.
- A continuación se desarrolla un modelo de comportamiento presupuestario de las

Comunidades Autónomas, que recoge las implicaciones que resultan de que las CC.
AA. gestionan con plena responsabilidad servicios públicos que son financiados
mayoritariamente de transferencias de la Administración General del Estado.
El estudio del comportamiento financiero de las Comunidades Autónomas requiere

un conocimiento previo de la información financiera disponible, de los problemas
que plantea la utilización de esta información y de las posibles soluciones a estos
problemas. La tercera sección de este capítulo está dedicada a estos asuntos.
La cuarta sección de este capítulo está dedicada a presentar un conjunto de análisis

empíricos sobre las causas que determinan el comportamiento presupuestario de las
CC. AA., de los que pueden derivarse una serie de conclusiones que son expuestas a
lo largo de esta sección. El último apartado de esta sección recoge las posibles líneas
de avance en este análisis empírico.
267
CapítuloIV.
1. RESULTADOSEMPÍRICOS DE LOS MODELOS DE ECONOMÍAPOLÍTICA.
En esta sección se presentan los resultados empíricos de los modelos de economía

política desarrollados al final del capítulo segundo. Para ello, se distingue entre los modelos
de fragmentaciónpolítica, los modelos de fragmentaciónen las institucionespresupuestarias y
los modelos de ciclo político.
1.1 La evidencia empírica de los modelos de fragmentaciónpolitica.
Los modelos de fragmentación política explican las diferencias entre países en

cuanto a su nivel de gasto público, deuda pública respecto del PIB y déficit en función de los
regímenes políticos y los sistemas electorales vigentes en cada país. En cuanto a los trabajos
que recogen estimaciones empíricas de estos modelos, Perotti’ y Kirchgssner2 recogen
sendos resúmenes.
El primer trabajo relevante en esta literatura correspondea Solano3que construye un

índice de fragmentación política basándose en el número de escaños del partido mayoritario
en la coalición de gobierno. Tomando una muestra de los 18 países democráticos más
avanzados con datos para los años 1968 y 1969, encuentra que cuanto mayor es la
fragmentación del gobierno, mayor es el tamaño del sector público.
Posteriormente, Roubini y Sachs4construyen un índice de fragmentaciónpolítica que

permite ordenar de forma ascendente los gobiernos en función de su carácter unipartidista o
de coalición. El indice se construye de la siguiente forma:
Valor
O Gobiernos unipartidistas con mayoría parlamentaria o, en el caso de regímenes
presidenciales, mismo partido con mayoría en el Parlamentoy en el ejecutivo.
1 Gobiernos de coalición con dos partidos o, en el caso de regímenes presidenciales,

distinto partido con mayoría en el Parlamento que en el ejecutivo.
2 Gobiernos de coalición con 3 o más partidos.
3 Gobiernos minoritarios.
1 Perotti (1998) pp. 367-394.

2 Kirchgssner (2002) pp. 147y SS.
Solano (1983) pp. 440-458.

Roubini y Sachs (l989b) pp. 903-938.
268
CapítuloIV.
En un panel de 14 países de la OCDE y para un periodo temporal que abarca el

periodo entre 1960 y 1985, el índice de fragmentaciónpolítica presenta una buena correlación
con el tamaño del déficit.
Hann y Sturm5 critican los resultados relativos a la variable índice de fragmentación

política, argumentandode que estos resultados dependen de cuáles sean los coeficientes que
se asignen al índice de fragmentación,por lo que no son robustos. En este trabajo se examina
en qué medida las diferencias entre países respecto de la acumulación de deuda y el tamaño
del sector público pueden explicarseutilizando las siguientes variables:
- El número de cambios en el gobierno.
- Un índice de dispersión del poder político, que mide el grado de coalición de los
gobiernos entre Oy 3.
El estudio abarca una muestra de 21 países de la OCDEpara los cuales se dispone de

datos consistentes en el periodo 1982-1992.
En cuanto a los resultados, ninguna de las variables anteriores presentan un

coeficiente significativamentedistinto de cero tanto en las regresiones en las que la variable
dependiente es el crecimiento de la deuda pública como en aquellas en que la variable
dependiente es el peso del gasto público sobre el PIB.
En un conjunto amplio de países en desarrollo, Edwards y Tabellini6encuentran una

relación positiva y significativa entre diversas medidas de inestabilidad política y los déficits
presupuestarios.
En un estudio sobre los vínculos entre los sistemas electorales y los resultados
fiscales en países latinoamericanos, Stein et al7 analizan una muestra de 26 países
latinoamericanos y del Caribe miembros del Banco Interamericano de Desarrollo en el
periodo 1990-1995y llegan a la conclusión de que los sistemas electorales caracterizados por
un alto grado de proporcionalidad (mayor tamaño de la circunscripción electoral) tienden a
producir sectores públicos más grandes, mayores déficits y respuestas más procíclicas a las
variaciones en el ciclo económico.
Haan y Sturm 1994, pp. l57-172.y (1997) pp. 739-750.

6’Edwards y Tabellini (1990) pp. 20 y ss.
Stein eta!. (1998)
269
CapítuloIV.
Persson y Tabellini8clasifican un conjunto de países democráticos en función de sus

reglas electorales y de su régimen político. Encuentran una evidencia fuerte y robusta de que
los sectorespúblicos son menores en los países con regímenes presidenciales.
Milesi et al9 tratan de verificar la hipótesis de que los sistemas electorales

proporcionales tienden a generar un mayor peso de los gastos en transferencias que benefician
a individuos con características socioeconómicas comunes. Para ello desarrollan un conjunto
de medidas del grado de proporcionalidad de los sistemas electorales y analizan en una
muestra de 50 países la proporción sobre el PIB de un bien público universal, que defmen
como la suma del gasto en seguridadpública, sanidad, transporte y educación. Obtienen como
resultado que el peso de este bien público universal sobre el PIB es mayor en los países con
sistemas electorales proporcionales.
Persson’° desarrolla un análisis empírico sobre los efectos de las reglas electorales y
los regímenes políticos sobre una muestra de 61 países en los años 1960-1998. Se distingue
entre los países con un régimen mayoritario y con un régimen electoral y entre los países en
los que el poder ejecutivo no necesita de la confianza del legislativo (régimen parlamentario)
y aquellos en que sí la necesita (régimen presidencial).
Encuentra que la variable que distingue entre regímenes parlamentarios y

proporcionales solamente es significativa para explicar el nivel del gasto en el periodo 1960-
1998, siendo su coeficientenegativo (los países con régimen mayoritario tienen menor gasto
público). La variable que distingue entre regímenes presidenciales y mayoritarios es
significativa en todo el periodo temporal de la muestra y toma valor negativo (los regímenes
presidenciales tienen menor gasto público que los regímenes parlamentarios).
Perotti y Kontopoulos1’ investigan el papel de la fragmentación política en los

resultados fiscales de un grupo de 19 países industrializados en el periodo 1970-1995. Para
ello identifican dos medidas objetivas de esta fragmentación política: el número de partidos
políticos que forman parte de las coaliciones de gobierno y el número de ministerios gestores
de gasto. Obtiene como resultado que la fragmentaciónpolítica es relevante en el tamaño de
los gastos públicos y en el crecimientode los déficits.
8 Persson y Tabellini (1999) pp. 699-735.
Milessi-Ferrettiet al. (2001).

19 Persson (2001).
Perotti y Kontopoulos (2002) pp. 191-222.
270
CapítuloIV.
En un trabajo publicado en 2003, Persson’2desarrolla un análisis empírico mediante
el cual se demuestra que los sistemas electorales proporcionales incrementan el gasto público
a través de los efectos indirectos que estos sistemas tienen sobre los tipos de gobierno más
que a través de los efectos directos sobre los incentivos de los políticos. En este sentido,
Persson et al’3 encuentran evidencia empírica de que los sistemas proporcionales están
asociados con gobiernos de coalición, que tienden a gastar más que los gobiernos
unipartidistas.
Por último, utilizando un panel de 57 países tanto desarrolladoscomo en desarrollo a

lo largo del periodo 1970-1990, Woo’4 encuentra que tanto el número de ministerios en el
gobierno como una variable dummy que toma valor 1 en los casos de sistema político
mayoritario están relacionados negativamentecon el déficit público de forma significativa.La
variable que distingue entre régimen presidencial y parlamentario no es significativa cuando
se introduce en la regresión sin otras variables de control, pero pasa a tener un coeficiente
significativamente positivo cuando se controla a través de la variable gobierno mayoritario.
1.2 La evidencia empírica de los modelos de fragmentaciónprocedimental.
Los modelos de fragmentación procedimental son aquellos que relacionan el

comportamiento de las variables fiscales de los diferentes países con las característicasde los
procesos presupuestarios. Perotti’5,Hagen et al’6y Kirchgssner17 ofrecen resúmenes de los
trabajos empíricos en este campo. Krol’8 recoge un resumen de la investigación empírica
sobre los Estados federales norteamericanos,
En un trabajo cuya metodología ha sido empleada posteriormentepor otros autores,

von Hagen’9analizó los procesos presupuestariosde los entonces 12 Estados miembros de la
Comunidad Europea durante el periodo 1971-1990.Este autor formula dos hipótesis:
- Las instituciones que conducen hacia una orientación al largo plazo de las políticas
fiscales mejoran la disciplina fiscal, ya que la orientaciónhacia el largo plazo mitiga
12 Persson (2003).
‘ Persson et al. (2003).

Woo (2003) pp. 387-426.
15 Perotti (1998) pp. 381 y ss
16 Hagen (2001).
17 Kirchgassner (2002) pp. 153 y ss.
18 Krol (1997).
19Hagen (1992).
271
Capítulo 1V.
el conflicto entre los beneficios a corto y a largo plazo. Denomina a esta afirmación
la hipótesis de la condición de largo plazo.
- Las instituciones que debilitan el papel de los intereses particulares en el proceso

presupuestario conducen a la disciplina fiscal. La idea básica es que estas
instituciones mitigan el sesgo hacia el gasto que surge de la diferencia entre los
beneficiarios y el contribuyente en general. Se denomina hipótesis estructural.
El trabajo empírico que desarrolla von Hagen consiste en comprobar estas hipótesis
utilizando las características de los procedimientos presupuestarios nacionales obtenidas de
informes de expertos. La información obtenida de estos informes hace referencia a los
siguientes aspectos:
- Los niveles de gobierno en cada país.
- La planificación plurianual.
- Las reglas que rigen la preparación del proyecto de presupuesto.
- La transparencia del presupuesto.
- El peso relativo de las operaciones extrapresupuestarias.
- Los procedimientos de votación dentro del gobierno; facultades de propuesta y de

enmienda del poder legislativo; discusión y voto, límites de tiempo.
- Las normas sobre control de la ejecución presupuestaria.
- Las posibilidades de ajustar el presupuesto a las necesidades reales, transferencias

entre capítulos, presupuestos suplementarios, gastos con imputación en el ejercicio
siguiente.
Para verificar las hipótesis antes citadas construye una batería de índices que
clasifican los procedimientos presupuestarios de acuerdo con las características institucionales
que son relevantes. Se construyen dos grupos de índices, los índices estructurales, que están
vinculados a la hipótesis estructural y los índices de la restricción de largo plazo.
Las características que se incorporan a los índices estructurales son:
- Una posición fuerte del primer ministro o del ministro de hacienda en el gobierno.
- Las negociaciones presupuestarias basadas en una restricción general sobre el

tamaño del presupuesto.
272
Capítulo IV.
- Un proceso parlamentariocon fuertes limitacionesa la capacidadde enmendar.
- La existencia de una votación sobre el tamaño total del presupuesto previa al debate
parlamentario.
- Un alto grado de transparencia en el presupuesto.
- Un proceso de ejecución presupuestaria con una flexibilidad limitada y una posición

fuerte del ministro de hacienda frente a los ministros gestores de gasto.
Las característicasque se incorporan a los índices a largo plazo son:
- Existencia de objetivos fiscales plurianuales que son considerados como

compromisos políticos y que se fijan mediante técnicas de predicción económica.
- Un alto nivel de información del documento presupuestario que facilita su

supervisión.
- Una flexibilidad limitada en la ejecucióndel presupuesto
- Una capacidad de enmiendadel Parlamentolimitada.
Una vez que se construyen estos índices, se contrastan las dos hipótesis principales
utilizando técnicas de contrastación no paramétricas y análisis de regresión. El principal
resultado obtenido es un fuerte apoyo a la hipótesis estructural. Por el contrario, el papel de
las restricciones fiscales a largo plazo a la hora de conseguir la disciplina fiscal, aunque es
positivo en la mayoría de los casos, no resulta significativo.
Concretamente, se observa que un proceso presupuestario que otorga al primer

ministro o al ministro de hacienda una posición de dominio estratégico sobre los ministros
gestores de gasto, que limita el poder de enmienda del Parlamento y que deja poco margen
para cambios en el presupuesto en la fase de ejecución está firmemente orientado hacia la
disciplina fiscal, esto es, hacia déficits y deudapública relativamente pequeños.
Este resultado se interpreta en el sentido de que los ministros gestores de gasto están
expuestos a las presiones políticas de los grupos de interés y, en la medida en que los
impuestos son pagados por todos los ciudadanos mientras que los gastos benefician a los
grupos de interés, sus decisiones están sesgadas hacia unos gastos y déficits excesivos.
El primer ministro y el ministro de hacienda no dependen de los grupos de interés

particulares en la misma medida y sus decisiones están fuertemente influidas por
consideraciones económicasgenerales.
273
CapituloIV.
Por el contrario, el papel de las restricciones a largo plazo para conseguir la

disciplina fiscal, aunque es positivo en la mayoría de los casos, no presenta valores
significativos. La interpretación es que las restricciones de largo plazo solamente son
efectivas si los gobiernos tienen un mecanismo efectivo de compromiso en el procedimiento
presupuestario, esto es, disponen de procedimientospresupuestarios con una puntuación alta
en el índice estructural.
Alesina et a12°aplican la metodología descrita a 20 países latinoamericanos y del

Caribe en el período 1980-1992. Como en el caso anterior, construyen índices que miden la
incidencia de los diversos componentes del ciclo presupuestario a través de las respuestas a
cuestionarios que fueron contestados por los Directores de Presupuestos de los diversos
países. Justifican la utilización de cuestionarios en lugar de acudir a la legislación aplicable
por una doble causa: porque permiten evaluar las prácticas presupuestarias más allá de la
norma legal y porque la cantidad de información recogida es mucho mayor que la que sería
posible obtener solamentede las normas escritas.
Estos autores encuentran una relación significativa entre la calidad de las

instituciones presupuestariasy los déficits primarios del gobierno central sobre el PIB.
Stein et al2’también utilizan datos de países latinoamericanos,encontrando evidencia

de que los procedimientospresupuestariosmás transparentes y jerárquicos tienden a producir
menores déficits y deuda públicos.
Perotti y Kontopoulos22utilizan una muestra de 19 países industrializados en el

periodo 1970-1995 y defmen la fragmentación procedimental a través de dos aspectos: la
naturaleza de las negociacionespresupuestariasy la existencia de límites de gasto. Encuentran
una escasa evidencia de que estas variables afecten a los resultados fiscales.
En el trabajo mencionado en el apartado anterior, Woo23 relaciona los

-
procedimientos presupuestarios con el déficitpúblico. Define las siguientes variables:
- Centralización en la fase de elaboración del presupuesto, variable discreta que toma

valores 0, 1, 2, 3 y 4 según sean las competenciasdel ministro de hacienda.
- La posibilidad de que el legislativo enmiende el proyecto de presupuesto presentado

por el ejecutivo.
20 Alesina et al. (1996).

21 Stein et al. (1998).
22 Perotti y Kontopoulos (2002).
23 Woo (2003).
274
Capítulo IV.
- La flexibilidad en la ejecución del presupuesto.
- El grado de transparenciade la documentaciónpresupuestaria.
A pesar de que el número de observaciones no es muy amplio, encuentra que la

variable centralización en el proceso de elaboración del presupuesto tiene el signo correcto
(mayores competencias del ministro de hacienda se relacionan con menor déficit) y que es
significativa. Respecto a las otras variables, no resultan significativas.
Por último, debe citarse a Bohn e Inman24,que desarrollan un análisis empírico

aplicado a 50 Estados norteamericanosen el periodo 197-1991para verificar la incidencia de
las reglas legales y constitucionales vigentes en estos Estados que limitan los déficits y la
deuda públicos.
Estos autores obtienen los siguientesresultados:
- Los Estados con requisitos de equilibrio presupuestario al principio del año (que
denominan limitacionesno prospectivas) que se encuentran garantizadosen tanto en
cuanto son restricciones constitucionales (esto es, restricciones no estatutarias, que
son aquellas con rango de ley normal) a través de una Corte suprema elegida
democráticamente (esto es, no designada políticamente) tienen efectos positivos y
significativos sobre el superávit de los fondospúblicos estatales.
- Por el contrario, los requisitosprospectivos,esto es, los requisitos estatutariosal final

del año, o los requisitos constitucionales garantizados por una Corte designada
políticamente al final del año, no restringende forma significativael comportamiento
deficitario de los fondospúblicos.
- Por otro lado, encuentran una pequeña evidencia de que la imposición de

restricciones al gasto generan la aparición de déficits dentro de otras cuentas fiscales
distintas de las sometidas a restricción.
1.3 La evidencia empírica de la teoría del ciclo político.
El tercer grupo de trabajos empíricos que se reseñan en esta sección son aquellos
dedicados a estimar los modelos de ciclo político.
24 Bohn e Inman (1996).
275
Capítulo IV.
Alesina25utiliza una muestra de países occidentales con datos de los años70 y 80 del
siglo XX, encontrando que los efectos partidistas sobre las variables económicas son
significativos. El perfil del desempleo, del crecimiento de la producción y de la inflación está
relacionados sistemáticamente con la orientación política de los gobiernos. Sin embargo, las
diferencias solamente se observan a corto plazo y se encuentran fundamentalmente en un
periodo corto de tiempo después del cambio de orientación política del gobierno.
Por el contrario, este autor no encuentra evidencia de un ciclo sistemático en la

producción y desempleo tal y como predice la teoría del ciclo político.
Al contrario que Alesina, Solano26no encuentra diferencias significativas entre los

gobiernos de derechas y de izquierdas respecto al tamaño del sector público.
Haan y Sturm27 verifican la existencia de un ciclo partidista para los países

pertenecientes a las ComunidadesEuropeas en la década de los años 80 del siglo XX.
Para medir la orientación política de los gobiernos utilizan una variable que mide la
proporción de ministerios y de escaños parlamentarios que poseen los partidos de izquierda en
cada momento y país. Estos autores no encuentran una relación significativa entre esta
variable y el crecimiento de la deuda pública, aunque sí que existe una relación significativa
con el peso del gasto público sobre el PIB. En este segundo caso, tiene más influencia el
porcentaje de escaños parlamentarios que el de carteras ministeriales.
Alesina y Roubini28 analizan un panel de 13 países para el período 1961-1993,

siendo la variable dependiente el déficit anual, medido en términos del cambio de la deuda
pública respecto al PIB.
Respecto al ciclo electoral, estos autores encuentranque el coeficiente de la variable

dummy que toma valor 1 en los años electorales tiene el signo esperado (positivo) y es
significativo al nivel de confianza del 5%. En el caso del ciclo partidista, el coeficiente de la
variable que toma valor 1 en el caso de los gobiernos de orientación izquierdista es positivo,
pero no es estadísticamente significativo si se toma todo el periodo temporal de la muestra.
Sin embargo, si solamente se toman los años 1961-1985, el coeficiente pasa a ser
estadísticamente significativo.
25 Alesina (1989) pp.57-98.

26 Solano (1983).
27 Haan y Sturm (1994).
28 Alesina y Roubini (1997) pp. 185 y SS.
276
Capítulo IV.
Roubini y Sachs29utilizan como variable explicativa de la evolución del déficit

público la proporción media que representan los partidos políticos de centro-izquierda en los
Parlamentos. Esta variable resulta altamente significativa, esto es, los países con una alta
proporción de gobiernos de centro-izquierda muestran una mayor participación del gasto
público en el PIB.
Alesina el at30analizan la influencia de la orientación ideológica del gobierno en la

aparición de años en que se producen episodios de política fiscal de ajuste. Defmen un año de
política fiscal estricta como aquel en el que el ratio de déficitprimario respecto del PIB cae al
menos un 1,5%. Este ajuste fiscal puede tener éxito o no, defmiéndoseel éxito en relación con
la persistencia de la reducción del déficit. Un año de política fiscal estricta tiene éxito si se
produce una de las dos condicionessiguientes:
- En los tres años siguientes, el ratio de déficit primario respecto del PIB se encuentra,
de media, al menos dos puntos porcentuales por debajo de su nivel en el año del
ajuste.
- Durante tres años después del año del ajuste el ratio de deuda pública respecto al PIB
está, al menos, 5 puntos porcentualespor debajo de su nivel en el año del ajuste.
Estos autores encuentran que la orientación ideológica del gobierno no parece tener
mucha influencia en la frecuencia de aparición de episodios de política fiscal estricta.
Asimismo, la probabilidadde éxito es prácticamente idénticapara los gobiernos de izquierdas
y para los gobiernos de derechas.
Sin embargo, hallan una relación entre la debilidad del gobierno y la probabilidad de
éxito, lo que se relaciona con la fragmentación procedimental antes comentada. La
probabilidad de éxito es mucho menor para los gobiernos centristas que para los de derechasy
de izquierdas y para los gobiernos de coalición que para los unipartidistas. Estas
observaciones son las dos caras de la misma moneda, ya que todos los gobiernos centristas en
el estudio son gobiernos de coalición.
Buti y Noord31analizan la evolución de los países integradosen la Unión Económica

y Monetaria durante los años 1999 y 2002 y encuentranque se produce un sesgo en la política
fiscal derivado de los ciclos electorales.
29 Roubini y Sachs (1989a) pp. 99-132.

° Alesina et al. (1998).
Buti y Noord (2003).
277
CapítuloIV.
Para ello construyenun índice de discrecionalidad de la política fiscal y comprueban

que este índice se mueve desde una posición neutral en los años no electorales hacia una
posición de política fiscal relajada en los años preelectorales y electorales. Esto que significa
que se producen bajadas de impuestos en estos años preelectorales y electorales.
Por último, hay que referirse a Seitz32,que analiza el comportamiento fiscal de los
IJinder alemanes durante los 1970 a 1996 (desde 1992, para el caso de los Lnder situados en
el este). No encuentra evidencia de que exista un sesgo sistemático en la política de gastos y
déficits debido a la diferente ideología de los gobiernos.
2. UN MODELO DE COMPORTAMIENTO PRESUPUESTARIO DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
Para desarrollar el modelo de comportamiento presupuestario de las Comunidades

Autónomas se parte del modelo general de la economía política de los grupos de interés
expuesto por Persson y Tabellini33.
Dentro del análisis del comportamiento de los grupos de interés y sus implicaciones
en el gasto público, en los últimos años se pone el énfasis especialmente en los determinantes
políticos del proceso de asignación de los servicios públicos. En una sociedad en la que el
gobierno utiliza una masa comiin de recursos (common pool) para suministrar un conjunto de
bienes públicos que benefician a grupos específicos, resulta esencial analizar el marco
institucional en el que se desarrolla el proceso de asignación de estos bienes públicos.
El modelo originario de Persson y Tabellini34parte de la existencia de j entidades

territoriales o jurisdicciones similares (f=1J), con una población N’, N’ = N, donde N
es el tamaño total de la población.
Los individuos de lajurisdicción J presentan las siguientespreferencias:
w’ =c’’ +H(g)
Donde:
32Seitz(2000).
Perssony Tabellini
(2002a),pp. 1594y ss y (2002b),pp.48y ss.
Perssony Tabellini
(1994),p. 770.
278
Capítulo IV.
es el consumo de los bienes privados (igual para cada uno de los

miembros de la jurisdicción).
gJ es la provisión per cápita de los bienes públicos (igual para cada uno de
los miembrosde lajurisdicción).
La función Ho es creciente y cóncava, con H(O)=O,referida a los bienes públicos

que benefician exclusivamente a los ciudadanos de la jurisdicción J y son provistos en la
misma cantidadpara todos ellos.
La renta individual es igual para todas las jurisdiccionesy’y, y la provisión del bien
se financia a través de un impuesto de suma fija (t).
La restricciónpresupuestaria de cada ciudadano es la siguiente:
c. = 1—t. = 1—g.
El nivel óptimo de provisión es el que iguala el coste de producción del bien público
a los impuestospagados por los ciudadanosde la jurisdicción:
Hg(g*)_l =0
En esta situación, el beneficio marginal medio en cada jurisdicción iguala el coste

social marginalde la provisión del bien público.
Este resultado se podría obtener en el caso en que fuera posible la plena

descentralización tanto en la provisión de los bienes públicos locales como en su financiación,
y que esta financiación se produjera a través de impuestosde suma fija específicos para cada
jurisdicción de gasto.
Sin embargo, es imposible en la práctica diseñar un sistema tributario en el cual los

contribuyentes que financian un bien público local sean precisamente sus beneficiarios. La
situación más común es que los bienes públicos se fmancian a través de una masa común de
ingresos tributarios.
El modelo, por lo tanto, plantea la existencia de un nivel superior de gobierno

encargado de la provisión de los bienes públicos y que se fmancia a través de un impuesto de
suma fija, igual para todas las jurisdicciones (‘r). La restricción presupuestaria a la que se
enfrenta este nivel superior de gobierno es la siguiente:
N*r=NJgJ
279
Capítulo IV.
El coste de la financiación de los bienes públicos es compartido entre todas las

jurisdicciones, por lo cual los individuos en cada una de estas jurisdicciones querrán elevar la
provisión de los bienes públicos que consumen,ya que el coste de su provisión es compartido
con los demás. A su vez, cada grupo querrá reducir el gasto en los otros bienes públicos, ya
que no internaliza ningún beneficio de ellos.
La función de utilidad de cada una de las jurisdicciones J es la siguiente:
W(g)= c +H(g)=y—r+H(g)= +H(g)
Donde la diferencia entre los superíndices J e 1 expresa la diferencia entre los bienes
públicos que benefician a la jurisdicción J y los bienes públicos que financia, que son tanto
los que le benefician como aquellos que benefician al resto de jurisdicciones.
El nivel de gasto de equilibrio de la jurisdicción J es el que satisface la condición de

maximización de la utilidad:
Hg (g’) —1= —1
En este caso aparece el problema de la fmanciación de bienes que benefician a unos

grupos específicos y que son fmanciados por todos los miembros de la sociedad, esto es, el
problema del fondo común de recursos o common pool.
Como cada grupo internaliza completamente el beneficio marginal de la provisión

del bien público que le beneficia, pero solamente internaliza la fracción N’ /N del impuesto
marginal necesario para financiarlo, se produce una demanda de los bienes públicos por
encima de su nivel óptimo de provisión. Matemáticamente,como esta fracción es inferior a 1,
el término de la derecha de la ecuación es negativo y el nivel de gasto de equilibrio es
superior al óptimo.
El modelo anterior permite la modelización de una amplia gama de comportamientos

de los agentes que intervienen en la adopción de decisiones sobre la provisión de bienes
públicos35.
Para el caso de las Comunidades Autónomas el modelo puede ser adaptado, para lo
cual se formulan las siguientespremisas:
Para un resumen sistemáticoy exhaustivo,Persson y Tabellini (2002a) pp. 1599 y ss.
280
Capítulo IV.
- Las jurisdicciones en el modelo original se identifican con las Comunidades

Autónomas.
- Los ciudadanos disfrutan tanto de bienes públicos que son provistos por la
Administración General del Estado (nivel superior de gobierno) como por las propias
Comunidades Autónomas. Los primeros son los servicios no transferidos a las CC.
AA y los segundosson los serviciostransferidos.
- Los bienes provistos por las Comunidades Autónomas son de dos tipos diferentes,
aquellos que son financiados mediante los recursos del Sistema de fmanciación y
aquellos que son financiados a través de los ingresos propios de las Comunidades
Autónomas. El primer grupo se identifica con el nivel mínimo de prestación de los
servicios públicos transferidos o gasto vinculado al principio de suficiencia, y el
segundo grupo se identifica con el nivel de mejora de prestación de servicios
transferidos o gasto vinculado al principio de autonomía. Además de los dos
anteriores, existen bienes públicos financiados mediante los recursos vinculados al
principio de solidaridad.
- Los recursos del Sistema de financiación se identifican con la masa común de

recursos (commonpool). Esta masa común se nutre de los impuestosque pagan todos
los ciudadanos,que no son impuestos de suma fija, sino proporcionalesa su renta.
- Se produce una asimetría en el grado de percepción por los ciudadanos del coste de
los impuestos, según fmancien los gastos vinculados al principio de suficiencia o al
principio de autonomía. En el caso de los primeros, se financian a través de los
impuestos recaudados por la AGE, cuyo rendimiento es transferido a las CC. AA.
mediante la aplicación del Sistema de financiación. En el segundo caso, son
financiados a través de impuestos directamente exigidos por las CC. AA. Esta
asimetría es comúnmente conocida como el déficit de corresponsabilidadfiscal de las
CC. AA, en el ámbito de sus ingresos.
Desarrollando las premisas anteriores, puede formularse la función de utilidad de los

individuos en la ComunidadAutónomaJ de la siguiente forma:
w =c1+H(g1)
A su vez, gj integra los tres tipos de gastos antes mencionados, los gastos provistos
directamente por la AGE (gr), los gastos vinculados al principio de suficiencia (gUF)
los gastos vinculados al principio de autonomía(gff).
281
Capítulo IV.
Por otro lado, los impuestos que pagan los ciudadanos son de dos tipos, los pagados a
la Comunidad Autónoma para fmanciar los gastos vinculados al principio de autonomíay los
pagados a la AGE, con los que se financian tanto los gastos que ésta gestiona, como los gastos
vinculados al principio de suficiencia.
La función de utilidad se transforma en la siguiente:
w =y r _A +H(gE,gF,gJT)
Donde:
GE =çgN =J_[gNí +gNj
Los ciudadanos de la Comunidad J pagan impuestos a la AGE con los que se

financian:
- Los gastos de suficiencia de todas las CC. AA., de los cuales ellos solamente se
benefician de aquellos correspondientesa su Comunidad.
- Los gastos provistos directamente por la AGE a todos los ciudadanos españoles, de
los cuales solamente se benefician en parte.
Pueden derivarse los niveles de provisión de los diferentes tipos de bienes que
maximizan la utilidad de los ciudadanos de la ComunidadJ.
En el caso de los gastos provistos directamentepor la AGE:
H (gAGE)_1=1YJ__l
gj N
Se produce una demanda de estos bienes por encima del nivel de provisión óptimo.
En el caso de los gastos de suficiencia de su propia Comunidad:
H (gSUF)_l=1YJ__l
gj N
Se produce la misma situación que en el caso de los gastos provistos directamente

por la AGE
En el caso de los bienes vinculados al principio de autonomía:
Hg(gUT)_1=O
282
Capítulo IV.
La demanda iguala el nivel de provisión óptimo.
A partir de este modelo básico es posible extraer varias conclusiones:
- El Sistema de financiación es el marco institucional que recoge las reglas de

distribución de los impuestos pagados por todos los ciudadanos entre las diferentes
CC. AA. Al existir un fuerte incentivo de todas las CC. AA. a no fmanciar con sus
impuestos los gastos de suficiencia del resto de CC. AA. y a obtener la máxima
participación posible en los recursos del Sistema. Por ello, resulta imposible que las
CC. AA. se pongan de acuerdo en un Sistema de financiación sin la intervención de
1aAGE.
- En la negociación del Sistema de financiación se produce un conflicto entre la AGE

y las CC. AA. Las CC. AA. prefieren la financiación de los servicios de su
competencia a través de los recursos transferidos por el Sistema, ya que internalizan
solamente una parte de su coste, a la financiación a través de recursos propios, puesto
que en este caso intemalizan la totalidad de su coste.
- Por otro lado, la AGE prefiere disminuir las transferencias a Comunidades

Autónomas e incrementar la financiación propia de las CC. AA., aunque sea a costa
de perder participación a favor de las Comunidades Autónomas en el reparto de la
recaudación de los tributos generales. Mediante esta sustitución deja de soportar la
reivindicación de las CC. AA. para aumentar los recursos del Sistema, originada en
el exceso de demanda por los ciudadanos de los servicios vinculados al principio de
suficiencia sobre su nivel de provisión óptimo.
- El modelo no justifica que los ciudadanos prefieran que un determinado servicio sea
provisto por su Comunidad y fmanciado con el Sistema respecto a que este servicio
sea provisto directamente por la AGE.
- Esta preferencia podría derivarse mediante la extensión del modelo anterior, al

introducir la existencia de diferencias de renta entre CC. AA. e impuestos
progresivos pagados a la AGE: Diferente grado de progresividad en los impuestos
pagados a la AGE y a la Comunidad Autónoma supondría que los niveles de
provisión óptimos de bienes provistos por la AGE se diferenciaran de los niveles de
provisión de los bienes vinculados al principio de suficiencia. Además, como los
ciudadanos con mayor renta relativa aportarían más en proporción al fondo común, el
grado de intemalización del coste de los bienes vinculados al principio de suficiencia
sería mayor en estas Comunidades que en aquellas con menor renta relativa.
283
CapítuloIV.
- Aún en el caso en que se introduzcan en el modelo diferencias de renta entre los

individuos de diferentes CC. AA., siempre existirá un exceso de demanda de los
bienes vinculados al principio de suficiencia respecto a los bienes vinculados al
principio de autonomía, ya que nunca se llega a internalizar completamente el coste
de los serviciosfmanciados con los recursos vinculados al principio de suficiencia.
3. LA INFORMACIÓNFINANCIERADE LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS.
Esta sección está dedicada a las fuentes de datos sobre la actividad financiera de las
CC. AA. que van a ser utilizadas en el análisis empírico que se desarrolla en la siguiente
sección.
Un primer apartado desarrolla cuáles son las diferentes publicaciones periódicas que
contienen información relevante, así como su disponibilidad.Se hace especialreferencia a las
características específicas y limitaciones de cada una de ellas, ya que la calidad de la
información económico-financiera existente condiciona, y limita, el análisis cuantitativo que
puede desarrollarse con ella.
El segundo apartado explica, de forma sucinta, las principales características de los

dos métodos de registro contable de las operaciones financieras de las Administraciones
Públicas, la contabilidad pública y la contabilidad nacional. Conforme a las diferentes
características de estos dos métodos, se justifica la elección de los datos utilizados en la
siguiente sección de este capítulo. También se recoge cómo el déficit en términos
presupuestarios se convierte en necesidades de tesorería e incremento de deuda pública.
3.1 Las distintas fuentes de datos financieros sobre las Comunidades Autónomas.
A continuación se presentan las fuentes de primera mano sobre la actividad

financiera de las CC. AA., esto es, publicaciones elaboradas por los órganos administrativos
que son los directamenterelacionados con esta gestión financiera.Además de estas fuentes de
primera mano existen otras publicaciones que recogen y agrupan esta informacióny a las que
no se hace referencia.
Por otro lado, las publicaciones que se citan son periódicas, por lo que permiten
generar bases de datos temporales de información homogénea, tanto en el volumen de datos
como en la metodología de su elaboración.
284
CapítuloIV.
La información pres upuestaria de las Comunidades Autónomas.
Para analizar el resultado de las operaciones presupuestarias de las CC. AA. la

principal fuente deberían ser los propios presupuestos, lo cual incluye tanto la documentación
del proyecto de presupuestos como la documentación que integra la liquidación de este
presupuesto y la rendición de cuentas ante el órgano fiscalizador externo que corresponda.
Sin embargo, hay dos razones que impiden utilizar directamente la documentación
presupuestaria generada por las propias CC. AA:
- La falta de homogeneidad de los criterios de imputación de las operaciones de

ingresos y gastos presupuestarios entre CC. AA. Como consecuencia de la
denominada competencia de autoorganización de las CC. AA., éstas tienen plena
capacidad para determinar las normas que rigen su contabilidad presupuestaria. El
artículo vigésimoprimero, número tres, de la LOFCA establece que los presupuestos
de las CC. AA. deben elaborarse con criterios homogéneos, de forma que sea posible
su consolidación con los Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, en la
realidad no existe tal grado de coordinación entre presupuestos de las CC. AA. y
Presupuestos Generales del Estado.
- La no disponibilidad de la documentación relativa a la liquidación de los

presupuestos. Así como la documentación del presupuesto inicial es de público
acceso, con carácter general los estados de liquidación de los presupuestos no se
hacen públicos por las CC. AA.
Para salvar ambas dificultades, aunque sea en parte, se utilizan las publicaciones
periódicas sobre presupuestos iniciales y presupuestos liquidados de las CC. AA. que se
comentan a continuación.
Presupuestos y presupuestos liquidados de las Comunidades Autónomas.
La Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial del

Ministerio de Hacienda (sucesora de la Dirección General de Coordinación Financiera con las
Haciendas Territoriales) elabora anualmente desde 1984 dos series de publicaciones referidas,
respectivamente, a los presupuestos (iniciales) de las CC. AA. y a la liquidación de los
presupuestos de las CC. AA.
Las fuentes de los datos son los presupuestos iniciales y la liquidación de estos
presupuestos de las CC. AA. que son remitidos por éstas al Consejo de Política Fiscal y
Financiera, siendo la Dirección General de Fondos Comunitarios y Financiación Territorial el
órgano administrativo que recibe esta documentación.
285
Capítulo IV.
Respecto a la información contenida en estas publicaciones, se recoge la máxima

información posible común en todas y cada una de las CC. AA. En el caso de los volúmenes
de liquidación de presupuestos,la informaciónha ido variando a lo largo de los años, aunque,
en todo caso, se recogen al nivel de capítulo presupuestario los importes de ingresos y gastos
en las fases de presupuesto defmitivo, derechos reconocidos (ingresos) u obligaciones
reconocidas (gastos) e ingresos y pagos líquidos.
Asimismo, se ofrecen, con diversas limitaciones, datos separados de los diferentes

agentes públicos de las CC. AA: Administracióngeneral, Organismos Autónomos, Entidades
Públicas y Entidades gestoras de la Seguridad Social, así como los datos consolidados, esto
es, los que resultan de eliminar las transferencias internas, aquellas operaciones en las que el
origen (gasto) y el destino (ingreso) son ambos agentes de la Comunidad Autónoma
respectiva.
Estas publicaciones no solamente son la recopilación de la información

presupuestaria de las CC. AA., no disponible de otra forma en el caso de los presupuestos
liquidados, sino que incorporan una labor de homogeneización de esta información que hace
posible la comparación entre Comunidades.Esta homogeneizaciónexige realizar ajustes a los
datos de base, que son explicados en la Introducción a cada uno de los volúmenes36.
Asimismo, se explican las limitaciones en la información de la que se ha dispuesto y los
efectos que tienen estas limitaciones.
Los informes sobre financiación de las Comunidades Autónomas.
Como en el caso anterior, la Dirección General de Fondos Comunitarios y

Financiación Territorial publica desde 1986 con periodicidad anual un Informe sobre la
financiación de las ComunidadesAutónomas.
En estos informes se recogen información pormenorizada de los diferentes recursos

financieros de los que disponen las CC. AA. para financiar sus actividades. Se incluye
información sobre:
- Los recursos del Sistema de financiación de las CC. AA. de régimen común que son
transferidos por la AGE a las CC. AA., cuya fuente es la propia Dirección General de
Fondos Comunitarios y Financiación Territorial, que es el órgano encargado de su
gestión.
36 Véanse, por ejemplo, las páginas XXXII y XXXIII de la publicación referida al año 2001 de los presupuestos
liquidados de las Comunidades Autónomas.
286
Capítulo IV.
- Los recursos transferidospor la Seguridad Social a las CC. AA. para la financiación
de los serviciostransferidos.
- Los recursos financieros transferidos diversos órganos de la AGE a las CC. AA. y
que no están vinculados al Sistema de fmanciación. Entre ellos destacan los fondos
vinculados a los Convenios de colaboración firmados entre ambas Administraciones
y las subvenciones que, dotadas en los Presupuestos Generales del Estado, son
gestionadas por las CC. AA.
- Los fondos europeos gestionadospor las CC. AA.
- Los ingresos obtenidos por las CC. AA. provenientes de su propia gestión. Se
recogen información sobre la recaudación obtenida por cada una de las CC. AA. en
los impuestos cuya gestión está transferida.
- Asimismo,se recoge información sobre las relaciones fmancieras entre la AGE y las
CC. AA. de régimen foral.
Con carácter general, la informaciónse ofrece en términos de caja (ingresos o pagos

líquidos). Por ello, sirve de complemento a las publicaciones de presupuestos liquidados de
las CC. AA. antes mencionadas.
Las cuentas regionales.
La IntervenciónGeneral de la Administracióndel Estado (IGAE) elabora las cuentas

económicas de las CC. AA., siguiendo las normas metodológicas recogidas en el Sistema de
Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 95) aplicable en los Estados miembros de la Unión
Europea.
Las cuentas de las CC. AA. se integran en las cuentas de las Administraciones
Públicas que, a su vez, forman parte de las cuentas de la economía española, que constituyen
el registro en términos de contabilidad nacional de las operaciones de los agentes que
constituyen la economíaespañola.
Los datos elaborados en términos de contabilidad nacional son relevantes para el

análisis de la actividad financiera de las CC. AA. porque, como se ha señalado anteriormente,
la definición de los criterios de estabilidad presupuestaria (déficit y deuda pública) tanto en el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento firmado entre todos los Estados miembros de la Unión
Europea como en las Leyes de estabilidad presupuestaria vigentes en España se realiza en
términos de contabilidadnacional.
287
CapítuloIV.
En cuanto a la serie de datos disponible, hasta el momento se encuentran publicados

los datos correspondientes a los años 1997 a 2001.
Las cuentas financieras.
El Banco de España elabora con periodicidad trimestral las cuentas financieras de la

economía española, dentro de las cuales se integran las cuentas financieras de las CC. AA.,
que forman parte de las cuentas fmancieras de las Administraciones Públicas.
Dentro de estas cuentas, se recoge información sobre la deuda elaborada según la

metodología del Protocolo de Déficit Excesivo de cada una de las CC. AA. La serie publicada
comienza en el año 1995.
3.2 La información disponible sobre los ingresos y gastos de las Comunidades

Autónomas y su utilización.
Este apartado explica cuáles son las diferencias entre los distintos criterios de
registro y presentación de la información fmanciera de las CC. AA. Sobre la base de estas
diferencias, se justifica la opción de utilizar datos de presupuesto liquidado para desarrollar el
análisis empírico recogido en la siguiente sección de este capítulo.
3.2.1 ¿Información en términos presupuestarios o de contabilidad nacional?.
Como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior, se dispone de información

financiera de las CC. AA. elaborada conforme a dos criterios diferentes, esto es, se dispone de
información presupuestaria y de información en términos de contabilidad nacional. A
continuación se presentan de forma esquemática las relaciones y las diferencias entre la
contabilidad presupuestaria y la contabilidad nacional.
En primer lugar, hay que partir de la idea de que la contabilidad nacional transforma
los datos microeconómicos obtenidos de la contabilidad de las diferentes unidades públicas en
categorías macroeconómicas. Para ello, las cuentas económicas se elaboran a partir de la
información de base suministrada por los registros de la contabilidad pública, que integra
tanto la contabilidad presupuestaria como los registros de las operaciones no
presupuestarias37. Sin embargo, la misma información de base sirve a unas finalidades
distintas y es computada conforme a diferentes criterios.
Martínez Manzanedo (1994) p 123
288
Capítulo IV.
Las cuentas económicas constituyen un marco contable comparable a escala

internacional cuyo fin es realizar una descripción sistemática y detallada de una economía en
su conjunto (una región, un país o un grupo de países), sus componentes y sus relaciones con
otras economías. Dentro de estas cuentas se incluyen las cuentas de los distintos sectores que
proporcionan una descripción sistemática de las diferentes fases del proceso económicoy que
incorporan asimismo balances, para describir los stocks de activos, pasivos y patrimonio neto
en el momento de la apertura y el cierre del período contable38.
La contabilidad pública tiene por objeto suministrar información oportuna y

relevante sobre la actividad financiera de los entes a los que es de aplicación a una pluralidad
de agentes económicos y sociales, entre los que destacan los órganos de representación
política de los ciudadanos,los órganos de gestión de las diferentes AdministracionesPúblicas
y los órganos de control interno y externo de estas AdministracionesPúblicas39.
Debido a que la contabilidad pública y la contabilidad nacional sirven a fines

diferentes, cada una de ellas tiene criterios de imputación y clasificación específicos, sin que
exista una relación directa entre ellos. Pueden resumirse las diferencias entre criterios en tres
grupos: diferencias en el ámbito subjetivo, en los criterios de imputación de las operacionesy
en los criterios de registrotemporal.
En cuanto a las diferencias en el ámbito subjetivo, la contabilidad pública es de

aplicación a los entes enumerados en el número 6 del apartado II. “Ámbito de aplicación”,de
la Introducción del Plan General de Contabilidad Pública (PGCC). Esta enumeración incluye
a los entes cuyo estatuto jurídico es público y excluye a aquellos que se regulan por el
Derecho privado mercantil (las empresaspúblicas).
En el caso de la contabilidad nacional, se incluyen en el subsector Administraciones

públicas todas las unidades institucionales que son otros productores no de mercado cuya
producción se destina al consumo individual o colectivo, que se fmancian principalmente
mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que
efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional40.De esta
definición se deduce que es irrelevante el régimenjurídico que es de aplicación a las unidades
Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad, aprobado por Reglamento CE n.

2223/1996 del Consejo de 25 de junio de 1996 (Diario Oficial n. L 310 de 30/11/1996), capítulo 1, epígrafes
1.01 y 1.02).
Plan General de Contabilidad Pública, aprobado por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 6 de
mayo de 1994. El Plan no recoge de forma explícita cuál es su objeto, pero éste puede derivarse del texto de
su Introducción (epígrafes II. Ambito de aplicación y III. Destinatarios y requisitos de la información
contable).
40 Sistema europeo de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad, aprobado por Reglamento CE n.
2223/1 996, capítulo II, epígrafe2.68.
289
Capitulo IV.
a efectos de su integración en el subsector Administraciones Públicas, ya que el elemento que

determina esa inclusión es la naturaleza de las actividades que desarrollan41.
Como consecuencia de la diferente definición del ámbito subjetivo, se pueden definir

tres grupos de entidades:
- Entidades integradas tanto en el ámbito de la contabilidad pública como de la

contabilidad nacional: la Administración General, los Organismos Autónomos que
desarrollen actividades no de mercado y las entidades con estatuto jurídico público
que desarrollen actividades no de mercado.
- Entidades integradas en el ámbito de la contabilidad pública pero no de la

contabilidad nacional: Organismos Autónomos y entidades con estatuto jurídico
público que desarrollan actividades de mercado.
- Entidades integradas en el ámbito de la contabilidad nacional y no de la contabilidad

pública: empresas y otras entidades con estatuto jurídico privado sometidas al control
de las Administraciones Públicas y que desarrollan actividades no de mercado.
Una segunda diferencia entre contabilidad pública y contabilidad nacional se produce

en los criterios de registro y valoración de las operaciones. Si bien los criterios de
contabilidad pública relativos tanto al registro de operaciones como a su valoración son
generalmente aceptados para la elaboración de la contabilidad nacional, existen excepciones a
esta equivalencia. A continuación se explican dos de los casos contemplados en el Manual del
SEC 95 sobre el déficit y la deuda públicos:
- Las inyecciones de capital social realizadas por las Administraciones Públicas a las
sociedades públicas42. En contabilidad pública se registran como inversión en activos
financieros, esto es se trata de un gasto que no computa para el cálculo del déficit
público. Sin embargo, en términos de contabilidad nacional los pagos deben
contabilizarse como subvenciones de capital, que sí computan para el cálculo del
déficit público, cuando no tengan como contrapartida un activo financiero de igual
valor que el pago, esto es, un activo que genere dividendos por un valor superior a la
inversión.
- Los ingresos por impuestos y cotizaciones sociales se computan en contabilidad

pública en el momento en el que nace la obligación de pago, lo que se produce
generalmente con anterioridad al ingreso líquido en la caja de la Administración
41 Eurostat (2000) pp. 7 y ss.

42 Eurostat (2000) pp. 35 y 49 y ss.
290
Capítulo IV.
correspondiente. Sin embargo, hay una parte de estos recursos contabilizados que no
llegan a pagarse nunca de forma efectiva, por bancarrotas de las empresas, por falta
de eficacia del sistema recaudatorio o por otras causas43. Por ello, en contabilidad
nacional no deben registrarse los impuestos y cotizaciones sociales imputados en
contabilidad pública cuya recaudación sea incierta.
Por último, la contabilidad pública y la contabilidad nacional pueden diferir en el

criterio de imputación temporal de las operaciones. Con carácter general, el momento de
registro de las operaciones de reconocimiento de obligaciones y derechos en contabilidad
pública es válido para la contabilidad nacional, ya que el criterio en ésta es el principio del
devengo, que se corresponde con la fase de ejecución del presupuesto de gastos obligaciones
reconocidas y del presupuesto de ingresos derechos reconocidos.
Sin embargo, existen excepciones a esta equivalenciaW, entre las que destaca el
registro de los intereses financieros de los instrumentos con retribuciones implícitas. En
contabilidad pública estos intereses se imputan como gastos financieros en el momento del
vencimiento de la deuda45.En contabilidad nacional los intereses de cualquier instrumento de
deuda se determinan conforme al principio del devengo aplicado de modo extensivo, esto es,
se registran como si se devengaran de forma continua al acreedor sobre el importe del saldo
vivo del principal, a lo largo de toda la vida de la deuda.
Tras poner de manifiesto las diferencias entre contabilidad pública y contabilidad

nacional, a continuación se enumeran las causas por las cuales se ha optado por utilizar la
información presupuestaria de as CC. AA. en la siguiente sección de este capítulo:
- La serie temporal disponible de datos de contabilidad presupuestaria es mucho más

larga que la serie disponible de datos de contabilidad nacional.
- Los datos disponibles en la información en contabilidad nacional no permiten

diferenciar los tipos de gasto de las CC. AA. que se consideran relevantes para
explicar su comportamiento financiero. Como se desarrolla en las páginas siguientes,
se considera esencial la diferencia entre los recursos de las CC. AA. que provienen
de transferencias de la AGE y los recursos que éstas obtienen de forma autónoma,
información que solamente es proporcionada por los datos presupuestarios.
‘ ReglamentoCE n. 2516/2000 del Parlamento europeo y del Consejo, de 7 de noviembre, por el que se
modifican los principios comunes del SEC 95 (DiarioOficial n. L 290/1, de 17 de noviembre de 2000).
Eurostat (2000) pp. 89 y Ss.
‘ Intervención General de la Administración del Estado (1994) Documento 5. EndeudamientoPúblico, regla 23,
p. 125.
291
Capítulo IV.
- Los conceptos propios de la contabilidad pública tienen una mayor capacidad

explicativa que los conceptos de la contabilidad nacional respecto de las decisiones
de las CC. AA. relativas a su endeudamientoy al nivel y composición de sus gastos,
tal y como se explica a continuación.
- La mayor ventaja que proporciona el uso de la información en términos de

contabilidad nacional, la comparabilidadde los datos de Administracionesque tienen
regímenes jurídico-contables diferentes, no tiene relevancia en el caso del análisis
comparado de las CC. AA. Esto es así porque existen escasas diferencias en los
criterios de contabilización de las operaciones presupuestarias de estas
Administraciones y porque estas diferencias pueden, en su mayoría, ser salvadas con
ajustes realizadosbasándose en la informacióndisponible de los pagos realizados por
la AGE a las CC. AA.
3.2.2 ¿Información en términos de presupuesto inicial o de presupuesto liquidado?.
Una vez que se ha decido la utilización de los datos presupuestarios de las CC. AA.
en lugar de la información en términos de contabilidad nacional, corresponde elegir entre la
información en términos de presupuesto inicial o de liquidaciónpresupuestaria.
A primera vista puede parecer que la información en términos de presupuesto inicial

es más útil y sencilla de utilizar que la información en términos de liquidación presupuestaria.
Varias son las razones:
- Como se ha comentado, los datos de los presupuestos iniciales son de mucho más
fácil acceso que los de los presupuestos liquidados. La documentación de los
presupuestos iniciales se publica en los Diarios Oficiales de las CC. AA. y, en la
actualidad, puede ser conseguida fácilmente a través de internet. Los datos de
presupuestos liquidados solamente pueden obtenerse, en la mayoría de los casos, a
través de la publicación del Ministerio de Hacienda antes mencionada.
- Como es lógico, los datos de los presupuestos iniciales están disponibles con mucha
mayor antelación que los datos de los presupuestos liquidados. A principios de cada
año ya es posible obtener la información de los presupuestos de ese año, mientras
que la información sobre su liquidación solamente puede obtenerse alrededor de dos
años después. Este hecho permite que los análisis empíricos que utilicen datos de
presupuestos iniciales puedan recoger información mucho más actual que los que
utilicen datos de presupuestos liquidados y que el periodo temporal abarcado por las
series sea más amplio.
292
Capítulo IV.
- En tercer lugar, puede parecer que la información ,contenida en los presupuestos

iniciales es mayor que la contenida en los datos sobre liquidación presupuestaria.No
solamente porque los estados fmancieros recogidos en los presupuestos iniciales
tienen un mayor grado de desglose que los de los presupuestos liquidados, sino
también por la documentaciónque acompaña a los presupuestos iniciales y que no se
repite en los presupuestos liquidados. Sin embargo, esta diferencia en el nivel de
información en muchos casos es más aparente que real.
A pesar de las razones citadas, debe de optarse por la información de ejecución

presupuestaria, ya es la que refleja la actividad financiera real, al recoger los verdaderos
ingresos y gastos de las CC. AA. Pueden identificarse tres causas de que la información del
presupuesto inicial se desvíe de los ingresos y gastos que resultan de la ejecución del
presupuesto:
- Debido a las estrategias de naturaleza política que inciden en la elaboración de los

presupuestos públicos.
- Debido a la falta de informaciónperfecta sobre el futuro.
- Debido al reflejo de la asunciónde nuevas competencias.
En cuanto a los comportamientosestratégicosde naturaleza política que condicionan

la elaboración de los proyectos de presupuestos,hay que tener en cuenta la naturaleza de los
proyectos de presupuestos. Se trata de documentos de naturaleza esencialmente política
presentados por el poder ejecutivopara su aprobación por el legislativo y en los que se recoge
la plasmación del programa económico que se pretende desarrollar a lo largo del siguiente
ejercicio presupuestario. Además, el gobierno, una vez aprobado el presupuesto por el poder
legislativo, cuenta con mecanismos que le permiten desviarse en la ejecución de este
presupuesto.
Como consecuencia de estos hechos, la estrategia del gobierno será presentar un

proyecto de presupuesto que cumpla dos requisitos: que minimice el riesgo de ser atacado con
éxito por la oposición en los debates presupuestariosy que le otorgue un margen de actuación
suficiente para desarrollar la política económicaque desee una vez esté aprobado.
Para conseguirlo, puedenutilizarse diversas estrategias:
- Disminuir la previsión del saldo presupuestario (déficit) mediante una disminución

de los gastos o un aumento de Íos ingresos respecto de los que realmente son
previsibles. Para ello puede utilizarse un escenario macroeconómicomás optimista
que el que realmente se obtiene aplicando las técnicas de previsión económica, lo
cual suele suponer una previsión de ingresos superior; pueden dotarse gastos por
293
CapítuloIV.
debajo del nivel necesario y posteriormente aprobar las correspondientes

ampliaciones de crédito y créditos extraordinarios o, simplemente, pueden incluirse
previsiones de ingresos superiores a las que realmente se obtengan de los modelos de
previsión macroeconómica.
- Pueden presentarse previsiones de gastos mayores que los gastos que realmente se
ejecutarán en partidas mejor consideradaspolíticamente y menores previsiones en las
partidas peor consideradas. Una vez aprobado el presupuesto, puede corregirse la
situación mediante transferencias de créditos desde las partidas supradotadas a las
infradotadas.
El presupuesto inicial también se desvía de la liquidación presupuestaria como

consecuencia de la falta de información perfecta sobre el futuro. Los presupuestos son
elaborados varios meses antes de su entrada en vigor, que se extiende a lo largo de un año
natural. La falta de información perfecta sobre el futuro provoca que los ingresos y gastos
finales se desvíen de los previstos inicialmente, bien como consecuencia de que la evolución
real de las variables macroeconómicas relevantes difiera de la prevista en los escenarios
macroeconómicos utilizados en la elaboración del presupuesto, bien porque se produzcan
acontecimientos impredecibles que incidan sobre los gastos e ingresos públicos.
En tercer lugar, en el caso de los presupuestos de las CC. AA. existe una causa
específica que explica el hecho de que los presupuestos iniciales no recogen todos los
ingresos y gastos producidos al fmal del ejercicio y cuyo efecto es, en muchos casos, muy
relevante: el proceso de adopción de nuevas competencias.
Como se explicó en el capítulo anterior, la asunción del ejercicio efectivo de nuevas

competencias de gasto supone que la Comunidad afectada deba recibir la financiación
necesaria para cubrir el coste de su prestación. Para ello se utiliza la Participación en Ingresos
del Estado (PIE), que se revisa con efectos 1 de enero de cada año, elevándose su cuantía en
la medida necesaria para incorporar el coste de las nuevas competencias asumidas.
En los casos en los que la fecha en que la Comunidad comience a gestionar la nueva
competencia sea el 1 de enero del año en que se haya producido la revisión de la PIE, el
presupuesto inicial de la Comunidad recoge tanto los nuevos gastos asociados a la
competencia como los mayores ingresos por la revisión de la PIE. Sin embargo, en la práctica
se producen dos tipos de situaciones:
- La fecha en que la Comunidad Autónoma comienza a gestionar una nueva

competencia no coincide con el 1 de enero, sino con una fecha posterior al inicio de
la ejecución del presupuesto.
294
Capítulo IV.
- El acuerdo de traspaso se alcanza a fmal del ejercicio, por lo que no hay tiempo para
disminuir el crédito o créditos correspondientesen la sección presupuestaria afectada
y aumentar la previsión de la PIE de la Comunidad correspondienteen el proyecto de
Presupuestos Generales del Estado del año siguiente.
En estos casos la revisión de la PIE tiene efectos el 1 de enero del año posterior a
aquél en que comienza a gestionarsela competencia.Durante un periodo de tiempo que puede
alcanzar el año, la fmanciación de los nuevos gastos asumidos por la Comunidad se produce
mediante la aprobación de una modificación de crédito (transferencia)que permite el trasvase
de los fondos necesarios desde los Presupuestos Generales del Estado al presupuesto de la
Comunidad afectada46. El presupuesto inicial de la Comunidad durante este periodo
transitorio no recoge el impacto de la nueva competencia que gestiona realmente la
Comunidad Autónoma,pero sí el presupuesto liquidado.
3.2.2 La relación entre el deficit público y la deuda pública.
Uno de los principios básicos de la regulación sobre estabilidad presupuestaria,tanto

el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como la legislación española, es la vinculación entre
déficit y deuda públicos. Sin embargo, esta vinculación no significa que se produzca una
relación directa y lineal entre el volumen de déficit y la emisión de deuda pública. En este
apartado se explica cómo se produce esta relación.
Para ello, se debe desagregaresta relación en tres relacionesintermedias:
- Relación entre el déficit en términos de contabilidad nacional y el déficit

presupuestario.
- Relación entre el déficit presupuestarioy el déficit en términos de caja.
- Relación entre el déficit en términos de caja y la emisión de deuda pública.
A continuación se desarrolla cada una de estas relaciones y se ejemplifican con los

datos de la liquidación de los Presupuestos Generales del Estado de 2002 recogidos en la
documentación presupuestaria que acompaña al proyecto de Presupuestos Generales del
46 Este régimen se encuentra contemplado en todos los Acuerdos de traspaso de competencias, con
independencia de que se aplique en la práctica o no. Véase en el Anexo de cualquier Real Decreto de traspaso
a una Comunidad Autónoma de régimen común, el apartado dedicado a la valoración de las cargas asumidas.
295
CapítuloIV.
Estado de 2004 y de la previsión del programa de fmanciación de 2004 incluida en la misma

documentación48.
La relación entre el deficit en términos de contabilidad nacional y el dejicit presupuestario.
El concepto de déficitpúblico en términos de contabilidad nacional se define como la

necesidad de fmanciación del sector Administraciones Públicas tal y como se defme en el
SEC 9549• A su vez, la necesidad de financiación se define como el saldo negativo de la
cuenta financiera de la unidad institucional de que se trate, saldo constituido por la
adquisición neta de activos financieros menos la contracciónneta de pasivos50.
En cuanto al déficit presupuestario existen varios conceptos, siendo el más utilizado

el saldo de pasivos financieros (capítulo IX), esto es, la diferencia entre los ingresos y los
gastos por pasivos financieros. Un concepto de déficit presupuestario similar al concepto de
contabilidad nacional es el saldo de operaciones financieras, esto es, la diferencia entre los
ingresos y los gastos por activos y pasivos financieros (capítulos VIII y IX).
Como se ha comentado anteriormente, existen diferencias tanto en el ámbito

subjetivo como en los criterios de contabilización e imputación entre contabilidad pública y
contabilidad nacional, por lo que los resultados en el cómputo del déficit bajo una u otra
metodología no son equivalentes. Así, la necesidad de financiación en el año 2002 del Estado
en términos de contabilidad nacional fue de 3.420 millones de euros, mientras que el saldo de
las operaciones financierasfue de 3.940 millones de euros.
La relación entre el deficit presupuestario y el deficit en términos de caja.
El déficit en términos de caja se define como la diferencia que existe entre el total de
los ingresos recaudados por el Estado en un periodo de tiempo determinado y el de los pagos
que ha realizado en ese mismo período, considerándose para su cálculo la totalidad de las
operaciones no financieras, es decir, no sólo las que están incluidas en el presupuesto sino,
además, aquellas otras que aparecen provisionalmente contabilizadas en el registro de
Ministerio de Hacienda (2003b).

48 Ministerio de Hacienda (2003a) p. 162.
Reglamento CE n. 475/2000 del Consejo de 28 de febrero de 2000 por el que se modifica el Reglamento CE n.
3605/1993 relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo
(Diario Oficial n. L 58/1, de 3/111/2000).
° Sistema Europeo de Cuentas, aprobadopor ReglamentoCEn. 2223/1996,Capítulo 5, epígrafe 5.10.
296
CapítuloIV.
operaciones no presupuestarias,y, tanto aquellas que derivan del presupuesto actual, como las
que son consecuenciade presupuestos anteriores51.
De esta defmición se deducen las diferencias entre el déficit presupuestario y el

déficit en términos de caja:
- La diferencia entre obligaciones reconocidas y pagos en operaciones no financieras

(4.353 millones de euros en 2002) y entre derechos reconocidos e ingresos en
operaciones no financieras (5.760 millones de euros en 2002), lo que arroja una
diferencia neta entre el saldo de derechos y obligaciones reconocidas y el saldo de
ingresos y pagos de 1.407 millones de euros.
- El efecto de las operaciones no presupuestarias, que en 2002 supusieron un saldo

positivo de 643 millones de euros.
- El efecto de los ingresosy pagos correspondientesa ejercicios cerrados, que en 2002

ascendió a un exceso de pagos sobre ingresos de 3.881 millones de euros.
La relación entre el deficit en términos de caja y la emisión de deuda pública
La necesidad de endeudamiento es el indicador que mide las necesidades de recursos

líquidos que precisa el Estado para financiar el conjunto de sus operaciones. Se obtiene
añadiendo al déficit de caja la variación neta resultante de las operaciones realizadas sobre
activos financieros.
Estas operaciones sobre activos financieros se dividen en dos grandes grupos:
- La variación de activos financieros, que para el año 2004 se ha estimado en 5.800

millones de euros.
- La variación del saldo del Tesoro en el Banco de España, que para el año 2004 se ha
previsto que disminuya en 2.000 millones de euros.
Para el año 2004 se ha previsto una necesidad de endeudamiento neto de 10.600

millones de euros, que resulta de sumar el déficit de caja previsto (6.800 millones de euros) y
el saldo neto de las operaciones sobre activos financieros(3.800 millones de euros).
Sin embargo,la emisión bruta efectiva de deuda del Estado prevista para el año 2004
es muy superior a esta cifra, por cuanto debe cubrir no solamente la necesidad de
Intervención General de la Administración del Estado (2004) p. 133.
297
CapítuloIV.
endeudamiento neto sino también el conjunto de amortizaciones de Deuda del Estado

previstas, que ascienden a 68.900 millones de euros. Como consecuencia, la emisión bruta de
deuda prevista en 2004 asciende a 79.500 millones de euros.
4. ANÁLISIS EMPÍRICO DEL COMPORTAMIENTOPRESUPUESTARIODE LAS

COMUNH)ADES AUTÓNOMAS.
La presente sección recoge un conjunto de contrastes empíricos del comportamiento

presupuestario de las ComunidadesAutónomas, con los cuales se pretenden aplicar a las CC.
AA. los análisis empíricos que han sido resumidos en la primera sección de este capítulo.
En el primer apartado se explican qué datos se han utilizado, el periodo temporal que
abarcan y las limitaciones que presentan los datos disponibles. En la segunda sección se
explica cuáles son las variables elegidas para cuantificar las decisiones presupuestarias de las
CC. AA. y se desarrolla un análisis de la relación entre ambas. El tercer apartado recoge una
batería de contrastes empíricos de las posibles causas del comportamientopresupuestario de
las CC. AA. y las conclusiones que pueden derivarse de estos contrates. Por último, el cuarto
apartado recoge la posible extensión del análisis empírico y cuál es la información que es
necesaria para desarrollar esta extensión.
4.1 Periodo temporal del análisis y fuentes de datos utilizadas.
Los datos de ejecución presupuestaria de las CC. AA. se han tomado de dos
publicaciones del Ministerio de Hacienda:
- La serie de presupuestos liquidados de las CC. AA., elaborada por la actual D. G. de

Fondos Comunitarios y Financiación Territorial. La serie comienza en el año 1984 y
el último año publicado es el año 2001.
- La serie de Informes sobre la financiación de las Comunidades Autónomas,

elaborados por la actual D. G. de Fondos Comunitariosy FinanciaciónTerritorial. En
este caso, la serie comienza en el año 1986 y el último informe publicado
corresponde al año 2000.
Como se ha venido comentando,la base del análisis está formada por la clasificación
de los gastos de las CC. AA. en tres grupos, los vinculados al principio de suficiencia,
vinculados al principio de solidaridad y los vinculados al principio de autonomía. Para poder
desarrollar esta clasificación es necesario disponer de la información contenida en ambas
298
CapítuloW.
publicaciones, por lo cual el ámbito temporal de estudio se debe limitar a los años 1986-2000,
años para los cuales se encuentrandisponibleslos informes sobre financiación.
En los cuadros siguientes se recogen qué recursos se ha computado en cada uno de

los grupos antes mencionados.
299
Capítulo IV.
Cuadro 6 Recurs os vinculados al principio de suficiencia.

.
Periodo del coste efectivo Sistema de financiación 87-91 Sistema de financiación 92-96 Sistema 97-01
Recursos proporcionadospor el Recursos proporcionadospor el Recursos proporcionadospor el Recursos proporcionadospor el

CC. AA. artículo 143 Sistema de financiación: Sistema de financiación: Sistema de financiación: Sistema de financiación:
Entregas a cuenta PIE. Entregas a cuenta PIE. Entregas a cuenta PIE. Entregas a cuenta PIE.
Insuficiencias de financiación, Participación CA Participación CA Participación CA
subvenciones de autogobierno uniprovincial. uniprovincial. uniprovincial.
y comisionesde liquidación. Liquidación PIE ejercicio Liquidación PIE ejercicio Anticipos tarifa autonómica
Financiación coste efectivo de anterior, anterior. IRPF y Fondo de Garantía
transferencias. Comisiones de liquidación. Financiación coste efectivo de Liquidación PIE, tarifa
Recaudación normativa de Financiación coste efectivo de transferencias, autonómica IRPF y Fondo de
tributos y tasas cedidos. transferencias. Recaudación normativa de garantía del ejercicio n-2.
Transferencias finalistas de la Recaudación normativa de tributos y tasas cedidos. Financiación coste efectivo de
Administración General del tributos y tasas cedidos. Transferencias finalistas de la transferencias.
Estado. Administración General del Recaudación normativa de
Transferencias finalistas de la
Administración General del Estado. tributos y tasas cedidos.
Estado. Transferencias del IMSERSO. Transferencias finalistas de la
Transferencias del IMSERSO. Fondos procedentesde la Unión Administración General del
Europea vinculados al principio de Estado.
Fondos procedentes de la Unión
Europea vinculados al principio de suficiencia. Transferencias del IMSERSO.
suficiencia. Fondos procedentesde la Unión
Europea vinculados al principio de
suficiencia.
Los mismos que los anteriores más Los mismos que los anteriores Los mismos que los anteriores Los mismos que los anteriores
CC. AA.artículo 151 los recursos transferidospor el más los recursostransferidos por más los recursos transferidospor más los recursos transferidospor
INSALUD. el INSALUD. el INSALUDy el ISM. el INSALUDy el ISM.
300
CapítuloIV.
Cuadro7.Recursosvinculadosalosprincipiosdesolidaridad y de autonomía.
Periodo del coste efectivo Sistema de financiación87-91 Sistema

de financiación92-96 Sistema
97-01
Recursos vinculados al principio de solidaridad
Fondos de Compensación Fondos de Compensación Fondos de Compensación Fondos de Compensación
Todas las CC. AA. Interterritorjal, Interterritorial. Interterritorial. Interterritorial.
Asignaciones de nivelación de Asignaciones de nivelación de Asignaciones de nivelación de Asignaciones de nivelación de
servicios, servicios, servicios, servicios.
Fondos procedentes de la Unión Fondos procedentes de la Unión Fondos procedentes de la Unión
Europea vinculados al principio de Europea vinculados al principio de Europea vinculados al principio de
solidaridad, solidaridad, solidaridad.
Recursos vinculados al principio de autonomía

Ingresos por tributos propios y Ingresos por tributos propios y Ingresos por tributos propios y Ingresos por tributos propios y
Todas las CC. AA recargos sobre tributos del Estado y recargos sobre tributos del Estado y recargos sobre tributos del Estado y recargos sobre tributos del Estado y
municipales. municipales. municipales. municipales.
Exceso de la recaudaciónreal de los Exceso de la recaudación real de los Exceso de la recaudaciónreal de los Exceso de la recaudación real de los
tributos y tasas cedidos sobre la tributos y tasas cedidos sobre la tributos y tasas cedidos sobre la tributos y tasas cedidos sobre la
recaudación normativa, recaudación normativa, recaudación normativa, recaudación normativa.
Ingresos patrimoniales (capítulos 5 Ingresos patrimoniales (capítulos 5 Ingresos patrimoniales (capítulos 5 Ingresos patrimoniales (capítulos 5
y 6). y 6). y 6). y 6).
Transferencias corrientes y de Transferencias corrientes y de Transferencias corrientes y de Transferencias corrientes y de
capital que no se hayan considerado capital que no se hayan considerado capital que no se hayan considerado capital que no se hayan considerado
recursos de suficiencia orecursos de suficiencia orecursos de suficiencia orecursos de suficiencia o
solidaridad, solidaridad, solidaridad, solidaridad.
Ingresos por operacionesIngresos por operaciones
Ingresos por operaciones
Ingresos por operaciones
financieras, financieras, financieras, financieras.
301
CapítuloIV.
Respecto a estos cuadros, cabe hacer las siguientes puntualizaciones:
- La aplicación del Sistema de fmanciación provoca una diferencia entre los recursos
percibidos realmente cada año por las Comunidades y los recursos imputables a ese
año. Los cuadros resiimenes de información que aparecen al principio de los
Informes de financiación recogen la financiación definitiva imputable a cada
ejercicio. Sin embargo la fmanciación que realmente reciben las CC. AA. (y de la
que disponen para financiar sus gastos) en ese ejercicio no es ésa. En cada ejercicio
presupuestario, las CC. AA. perciben una entrega a cuenta provisional de los
recursos financieros de ese año, cuya cuantía definitiva solamente es conocida en el
momento en que se liquidan, y la liquidación de los recursos financieros
correspondientes a uno o dos años antes. Bajo la premisa de que los recursos que
financian los gastos de las CC. AA. son los efectivamentepercibidos cada año, no los
imputables a ese año, no pueden tomarse simplemente los datos recogidos en los
cuadros resúmenes, sino que debe desarrollarse la reclasificación que recoge el
cuadro 6.
- Las CC. AA. uniprovinciales asumieron servicios antes desarrolladas por las
Diputaciones provinciales,por lo cual reciben la financiaciónpor participación de las
Diputaciones en los ingresos del Estado. Sin embargo, se produce una diferencia
entre las CC. AA. uniprovinciales que han integrado esta financiación en la
Participación de las CC. AA. en los ingresos del Estado y aquellas que siguen
percibiendo la Participación de la Diputación como recursos diferenciado. Para ser
homogéneos en el tratamiento de las CC. AA. es necesario integrar dentro de los
recursos del Sistema de financiación la participación en los Ingresos del Estado de
las Diputaciones en aquellas CC. AA. que la perciban como recurso diferente de la
Participación de las CC. AA. en Ingresos del Estado.
- Existen CC. AA. que ejercen las competencias de intermediación financiera entre la
AGE y las Entidades Locales, lo que significa que perciben de la AGE la
participación de sus Entidades Locales en los ingresos del Estado y la transfieren a
éstas. Estos ingresos no pueden ser considerados como propios de las CC. AA., ya
que actúan como meros intermediarios. Además, como hay CC. AA. que no ejercen
las competencias de intermediación,no los perciben, por lo que, para homogeneizar
el tratamiento de las CC. AA., se ha excluido de los ingresos de aquellas CC. AA.
que la perciban la participaciónen ingresos del Estado de las Entidades Locales.
- Las transferencias finalistas de la AGE incluyen aquellos recursos transferidos a las

CC. AA. con destino finalista y que, generalmente, son financiación de actividades
302
Capítulo IV.
realizadas por terceros: los Convenios de colaboración, los Contratos-Programa y las

subvenciones gestionadas por las CC. AA.
- Los ingresos por operaciones financieras se calculan como el saldo de las

operaciones recogidas en los capítulos Vifi y IX del presupuesto. Esto es, los
ingresos netos por activos financieros (capítulo VIII de ingresos menos capítulo VIII
de gastos) más los ingresos netos por pasivos financieros (capítulo IX de ingresos
menos capítulo IX de gastos). Este concepto es diferente del concepto de déficit que
se explica más adelante.
Por otro lado, hay que tener en cuenta que las fuentes de información de las dos
series de publicaciones son diferentes, como ya se ha comentado. En el caso de la serie de
presupuestos liquidados, las fuentes son la información sobre liquidación de presupuestos
remitida directamente por las CC. AA. al Consejo de Política Fiscal y Financiera en
cumplimiento de los Acuerdos sobre armonización en la información presupuestaria. Esta
información está constituida, generalmente, por la Cuenta de liquidación de los presupuestos
que se remite al Tribunal de Cuentas.
En el caso de los informes sobre financiación, la información de base está constituida

por los datos de ejecución presupuestaria de los órganos de la AGE que mantienen relaciones
financieras con las Comunidades Autónomas.
Como consecuencia de las diferentes fuentes de información, se producen

discrepancias en los datos, como consecuencia, básicamente de:
- Diferencias en la imputación presupuestaria. Gastos que tienen una determinada

consideración para el presupuesto de la AGE con contabilizados en el presupuesto de
las CC. AA. con otro criterio. Este caso se ha planteado en las entregas a cuenta por
tarifa autonómica del IRPF del año 1997. Una buena parte de las CC. AA.
contabilizaron estas entregas a cuenta como transferencias corrientes, cuando tienen
la consideración de ingresos tributarios. En estos casos, se ha procedido a una
reclasificación de estas entregas a cuenta.
- Transferencias efectuadas a entidades de las CC. AA. que no están integradas en los
presupuestos consolidados. En ocasiones las CC. AA. reciben transferencias de la
AGE a través de entidades que no entran en el ámbito de consolidación
presupuestaria, por lo cual los ingresos no se computan en el presupuesto
consolidado de la Comunidad. Para homogeneizar la información entre
Comunidades, se han considerado ingresos de las Comunidades Autónomas todas las
transferencias por los recursos recogidos en los cuadros anteriores, con
independencia de su contabilización o no en los presupuestos consolidados.
303
CapítuloIV.
- Diferencias en la imputación temporal. En el caso de las transferencias finalistas es

comtn que los presupuestos de la AGE contabilicen como gasto del ejercicio las
obligaciones reconocidas hasta 31 de diciembre, mientras que las Comunidades
Autónomas pueden contabilizar como ingreso bien cuando se conocen los derechos
reconocidos o bien en el momento en que se produce el ingreso en caja. Por ello, es
posible que gastos de la AGE de un ejercicio sean ingresos del ejercicio siguiente en
la Comunidad respectiva.
En estos casos se ha considerado siempre como válido el criterio de contabilización

temporal de la AGE, lo que garantiza la homogeneidad entre Comunidades
Autónomas.
4.2 Las variables que miden el comportamiento presupuestario de las Comunidades

Autónomas.
La literaturaempírica sobre el comportamiento presupuestario de los agentes

públicos analiza las decisiones de estos agentes a través de tres variables básicas:
- El gasto público.
- El déficit público.
- La deuda pública, tanto acumulada a final del año como el incremento producido a lo
largo de cada ejercicio.
De estas tres variables, en el caso de las CC. AA. no se analiza la evolución de la

deuda pública. Las razones que justifican esta decisión son dos: la falta de información
disponible sobre la deuda por CC. AA. anterior a 1995 y el hecho de que, tal y como se ha
explicado en el capítulo anterior, no existe una relación directa y lineal entre el déficit
presupuestario y la variación en el volumen de deuda.
Como el tamaño de los países que son objeto de los trabajos empíricos no es igual, es
necesario homogeneizar esta información. Para ello, se utilizan los porcentajes que suponen
cada una de las variables anteriores sobre el Producto Interior Bruto.
Este análisis parte de la hipótesis de que todos los agentes analizados se encuentran
en la misma situación relativa respecto a su capacidad de decidir el nivel de gasto público y
qué instrumentos utilizan para fmanciarlo. Esto es, todos los gobiernos cuentan con la misma
capacidad para decidir aumentar o disminuir tanto cuáles son los servicios que financian a
través del presupuesto como su nivel de prestación.
304
Capítulo IV.
Esta hipótesis no se cumple en el caso de los agentes que son objeto de estudio en
este trabajo, las ComunidadesAutónomas. Como se ha explicadoanteriormente,la capacidad
de cada una de las Comunidades Autónomas para decidir su gasto público está determinada
por el nivel competencial asumido en cada momento, esto es, por cuáles sean las
competencias que le hayan sido efectivamentetransferidas.
Una primera solución a este problema podría ser distinguir entre las Comunidades
Autónomas del artículo 151 y las ComunidadesAutónomas del artículo 143, puesto que las
Comunidades incluidas en cada uno de los grupos tendrían un nivel competencial similar. Sin
embargo, este método no soluciona el problema ya que, aiin dentro de cada uno de los dos
grupos de Comunidades, el nivel de competencias asumidas es dispar entre Comunidades.
Este hecho es consecuencia del carácter bilateral de los procesos de negociación de los
traspasos (se producen a través de negociaciones entre la AGE y la Comunidad Autónoma
afectada). A pesar de los intentos de la AGE de que los procesos de transferencia se
produzcan simultáneamente a todas las CC. AA., el hecho es que las mismas competencias
son transferidas a las CC. AA. en años distintos.
Por lo tanto, en el caso de las Comunidades Autónomas es necesario encontrar una

variable que, al medir el nivel de competencias de gasto asumidas en cada momento, permita
homogeneizar la información presupuestaria y, así, haga posible la comparación entre
Comunidades.
Esta variable son los recursos vinculados al principio de suficiencia, que están
constituidos por la suma de los recursos que el Sistema de financiación atribuye a cada
Comunidad Autónoma en cada uno de los años que abarca el análisis más los recursos que
perciben las CC. AA. como transferencias finalistas diferentes de las transferencias de
solidaridad. Esto es, la suma de los recursos que perciben las CC. AA. para financiar los
gastos ineludibles, bien por competencias transferidas, bien por determinados servicios
financiados directamentepor otra Administración.
A continuación se argumentaesta decisión.
En primer lugar, debe puntualizarse que con la expresión Sistema de financiación se

identifica no uno, sino los varios Sistemas de financiación de competencias asumidas por las
Comunidades Autónomas existentes. Junto con el Sistema de financiaciónpropiamente dicho,
que financia las competenciasdistintas de los servicios incluidos en el ámbito de la Seguridad
Social, se encuentranlos sistemasde financiaciónde estas últimas competencias,que abarcan:
- El Sistema de financiaciónde las competenciasde Sanidad.
305
Capítulo W.
- El Sistema de financiación de las competencias de servicios sociales de la Seguridad

Social.
- El Sistema de financiación de las competencias del Instituto Social de la Marina.
Salvo en los casos en que específicamente se distinga entre distintos Sistemas de

financiación, a partir de ahora se consideran de forma conjunta todos los recursos
proporcionados por los anteriores Sistemas a las Comunidades Autónomas bajo la
denominación Sistema de financiación.
La utilización del conjunto de recursos vinculados al principio de suficiencia como

medio para comparar el nivel competencial asumido por cada Comunidad Autónoma en cada
momento implica que el Sistema proporciona a cada Comunidad en cada momento
exclusivamente los recursos que le permiten financiar el coste efectivo mínimo de los
servicios de su competencia. Esto es, que el Sistema de financiación no incorpora mecanismos
que puedan ser clasificados dentro de los recursos vinculados al principio de solidaridad.
Los argumentos que permiten sostener esta hipótesis son los siguientes:
- Por aplicación de la metodología del coste efectivo, los recursos que perciben las CC.
AA. a través del Sistema son, exclusivamente, las necesidades de financiación de
estos servicios.
- Los Sistemas de financiación 87-9 1 y 92-96 parten de unas necesidades de

financiación en el año base obtenidas a través de la aplicación a una masa financiera
global de distintos criterios socio-económicos. Este recálculo no• supone la
introducción de mecanismos de redistribución de renta, sino la medición en el año
base correspondiente de las necesidades de financiación reales de los servicios
transferidos en cada Comunidad Autónoma.
- En especial, la introducción del criterio de renta relativa dentro de estas variables

socio-económicas debe ser considerado como una forma de medir el diferencial en
las necesidades de financiación de las CC. AA., esto es, la menor riqueza relativa es
un indicador de un mayor coste en la prestación de los servicios transferidos.
- En todo caso, aquellos recursos que, regulados o no en los Acuerdos sobre

financiación de las CC. AA., estén destinados específicamente a promover la
solidaridad se han incluido en el grupo de los recursos vinculados al principio de
solidaridad.
- Por último, los agentes de gasto de las CC. AA. (los titulares de las Consejerías con
responsabilidad de gasto y los titulares de los organismos públicos) conocen cuál es
306
Capítulo IV.
la fmanciación percibida por la Comunidad a través del Sistema de financiación y

demandan de su Consejeros de Hacienda como mínimo una fmanciación igual a la
proporcionada por el Sistema.
Atendiendo a las consideraciones anteriores, las dos variables que se han definido
son el ejercicio por las CC. AA. de su capacidad de generar ingresos autónomos y la
fmanciación de sus gastos autónomosmediante déficit.
a) El ejercicio por las Comunidades Autónomas de su capacidad para obtener ingresos

autónomos.
Se define como el cociente entre los recursos vinculados al principio de autonomía y

los recursos vinculados al principio de suficiencia.
Mediante este coeficiente se cuantifica la decisión de las ComunidadesAutónomas

de elevar su gasto por encima del nivel mínimo, cuanto mayor sea el coeficiente, mayor
esfuerzo habrá hecho la Comunidadpara obtener recursos más allá de los que le proporciona
el Sistema de financiación.
Este coeficiente cumple en nuestro análisis la función que el coeficiente entre gasto
público y PIB en los análisis de comparaciónentre países.
b) La financiación mediante deficit.
Se define como el cociente entre el déficit presupuestario de la Comunidad

Autónoma y los recursos vinculados al principio de suficiencia. Como es común, tiene signo
negativo en el caso de déficit presupuestarioy positivo en el caso de superávit.
En cuanto al numerador de esta expresión, se toma el concepto habitual de déficit

presupuestario como diferencia entre las obligacionesreconocidas por los capítulos 1 al VIII y
los derechos reconocidospor los capítulos 1 al IX.
Como se ha comentado en la sección primera de este capítulo, este concepto de

déficit presupuestario difiere del concepto de déficit en términos de Contabilidad Nacional
(capacidad o necesidad de fmanciación). Asimismo, el concepto de déficit presupuestario no
puede identificarse con el endeudamientoneto de la ComunidadAutónoma en el ejercicio.
Respecto al denominador de la expresión,como se ha argumentadoanteriormente,se

ha elegido el total de recursos vinculados al principio de suficiencia.
307
Capítulo IV.
Este coeficiente cuantifica la decisión de las ComunidadesAutónomas de incurrir en

déficit para financiarse.
c) La relación entre el ejercicio de la autonomía financiera y la financiación mediante deficit.
Antes de analizar las causas que pueden justificar las decisiones de las CC. AA.
respecto a su gasto autónomoy a su déficit, debe verificarse la posible relación entre estas dos
variables.
La teoría justifica una relación positiva entre el nivel de gasto público y el nivel de
déficit. Trasladando esta relación al ámbito de las CC. AA., debería existir una relación
positiva entre la utilización por las CC. AA. de su capacidad para generar ingresos
autónomos, esto es, su decisión de incurrir en gastos más allá de los gastos mínimos, y el
déficit presupuestario.
Para comprobar si se produce esta relación se ha elaborado la tabla 6 en la cual se

recogen en las dos primeras columnas los coeficientes medios por Comunidad Autónoma de
las variables explicadas, así como la media, la mediana y la desviación típica de estas
variables para el conjunto de las CC. AA. En los gráficos 1, 2 y 3 se presenta esta misma
información de forma visual.
Tabla 6. Relación entre la autonomía financiera y el déficit presupuestario en las

Comunidad Ejercicio Financiación Regresión Test de causalidad de
autonomía mediante Granger
financiera: déficit: Coeficiente significativo R2 Estadístico F Probabilidad
Autónoma autfin defpre al
02. CAT 0,23 14 -0,2261 0,0665 -.- 0,003 1 0,0301 0,9704

03. GAL 0,1386 -0,0962 -0,7173 99% 0,4414 4,2371 0,0556
04.AND 0,1280 -0,0869 -0,6289 95% 0,3916 1,3345 0,3161
05. AST 0,3556 -0,2097 0,2133 -.- 0,0606 0,4369 0,6606
06. CTB 0,4256 -0,2319 -0,5936 -.- 0,1771 3,1847 0,0961
07. LRJ 0,3367 -0,0903 0,2505 -.- 0,0377 9,3677 0,0080
08. MUR 0,4545 -0,2500 -0,6660 99% 0,7139 2,7520 0,1232
09. VAL 0,1578 -0,1076 0,1068 -.- 0,0029 2,7804 0,1211
1O.ARG 0,3573 -0,1639 -0,3422 -.- 0,1168 1,1050 0,3769
11. CLM 0,2167 -0,0503 0,0924 -.- 0,0074 0,3922 0,6879
12. 1CN 0,4391 -0,0420 0,1690 -.- 0,0996 0,7714 0,4939
14. EXT 0,2840 -0,0370 0,0036 -.- 0,0000 0,7526 0,5018
15.IBL 0,6676 -0,1942 -0,1368 -.- 0,0312 1,3646 0,3091
16. MAD 0,5162 -0,1899 -0,5167 99% 0,5847 1,6751 0,2477
17. CYL 0,4395 0,1530 0,4928 99% 0,5484 1,8406 0,2200
Media 0,3432 -0,1215

Desviación 0,2500 0,2294
%desv/media 0,7284 1,8881
Fuente: elaboración propia.
308
Capítulo IV.
Gráfico 1. Autonomía fmanciera y déficit presupuestarioen las CC. AA. de Cataluña, Galicia,
Andalucía, ComunidadValenciana y Canarias.
Cataluña Galicia
Auton. financiera Auton. fmanciera
0.5000 0,5000
02.CAT
-Media
Déficit Déficit
Andalucía Com.Valenciana
Anton. financiera Auton. financiera
0.5 000 0.3 000
Déficit
Déficit
Canarias
Auton. financiera
0,5 000
12.ICN
0..
Media
Déficit
309
Capitulo IV.
Gráfico 2. Autonomía financiera y déficit presupuestario en las CC. AA. de Asturias,

Cantabria, La Rioja, Murcia y Aragón.
Asturias Cantabria
feincera
Aa00. fnnor, Auto
no
Dé (it
Dé (tI
La Rioja Murcia
Auton. financiera
Anton. financiera
0,5 000
0.3 000
07.LRJ
08. MUR
- Media Media
Déficit Déficit
Aragón
Au000. financiera
0.3 000
I0.ARG
Media
Déftctt
310
CapítuloIV.
Gráfico 3. Autonomía fmanciera y déficit presupuestario en las CC. AA. de Castilla-La

Mancha, Extremadura,Islas Baleares, Madrid y Castilla y León.
Castilla-La Mancha Extremadura

Auton. financiera Astton. financiera
05000 0.5000
II. CLM 14.

Media Media
Déficit
Déficit
Islas Baleares Madrid

Auton. financiera Auton. financiera
0.3 000 0,3 000
15.IBL 16. MAD

Media Media
0.
Déficit Déficit
Castilla y León
Aaton. financiera
0.5000
17.CYL
7o - Media
Déficit
311
CapítuloIV.
De la observación de los datos contenidos en las dos primeras columnas de la tabla 6 puede
afirmarse que existe una gran diferencia entre las CC. AA. en cuanto a su comportamiento
presupuestario, tanto en lo que se refiere al ejercicio de la autonomía financiera como respecto
de la financiación a través del déficit.
Esta observación se corroboranuméricamenteatendiendo a porcentaje que representa

la desviación típica respecto de la media en las dos variables consideradas. Ambos
porcentajes presentan un valor elevado, siendo significativamente mayor el porcentaje que
corresponde a la financiación a través de déficit.
Las siguientestres columnas ofrecen los resultados de un conjunto de regresionespor

mínimos cuadrados ordinarios. Para cada Comunidad Autónomas se ha estimado la relación
entre el déficit público (variable dependiente) y la autonomía financiera, como variable
explicativa del déficit público.
De los resultados puede deducirse que no existe tal relación. En primer lugar, los
coeficientes en 8 CC. AA. tienen un signo contrario al que predice la teoría. En estas
Comunidades, un aumento en el gasto autónomo no aumenta, sino que disminuye el nivel de
déficit.
Además, solamente en 5 Comunidades Autónomas el coeficiente obtenido en la

estimación es significativo a un nivel superior al 90%. De estas 5 Comunidades, en una de
ellas (Castillay León) el signo es el contrario al que predice la teoría.
En las dos últimas columnas se refleja el resultado de los test de causalidad de

Granger aplicados a las variables. La hipótesis nula es que la autonomía financiera no es
causa del déficit presupuestario y el test se ha realizado con dos períodos de retardo en cada
variable. Solamente puede rechazarse la hipótesis nula de que la autonomía fmanciera no
causa el déficit presupuestario en los casos de Galicia y La Rioja.
4.3 Las variables explicativas.
En el anterior apartado se ha comprobado que el grado en que las CC. AA. utilizan el
déficit público como forma de financiación de los servicios públicos que prestan a los
ciudadanos no puede explicarse por el mayor o menor ejercicio de la autonomía financiera,
corresponde en este apartado desarrollar un conjunto de análisis para investigar qué variables
explican el comportamientopresupuestario de las CC. AA.
Los siguientes apartados recogen el resultado de estos análisis, que pueden

clasificarse en dos grupos; los que se basan en las características de los Sistemas de
financiación de las CC. AA. que han estado vigentes hasta el año 2002 y los que se basan en
312
CapítuloIV.
los modelos de economía política a los que se ha hecho referencia en el fmal del capítulo
segundo y en la primera sección de este capítulo cuarto.
Dentro del primer grupo se distingue entre la evolución de la financiación de las

competencias comunesy las particularidadesdel proceso de asunciónde competenciaspor las
CC. AA. En cuanto al segundo grupo, los modelos de economía política permiten desarrollar
cuatro posibles explicaciones de la evolución del ejercicio de la autonomía financiera y del
déficit:
- La fragmentaciónpolítica.
- El ciclo partidista.
- El ciclo electoral.
- El ciclo económico.
No se hace análisis de fragmentación procedimental puesto que, como se ha

desarrollado en el capítulo tercero, no existen diferencias significativasen los procedimientos
electorales y presupuestariosentre CC. AA.
4.3.1 El Sistema de financiación de las competencias comunes vigente.
Este grupo de variables tienen por objeto analizar si existe una relación entre el
Sistema de financiación de las competencias comunes vigente en cada momento y el
comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas. Se definen dos variables:
diferencias entre Sistemasy maduracióndel Sistema de financiación.
a) Diferencias entre Sistemas.
Se distinguen cuatro fases o periodos en función del Sistema de financiación de las

competencias comunesaplicado:
- La fase del coste efectivo. Esta fase se prolongó desde la entrada en vigor de la
LOFCA (en 1981) hasta el año 1986. De esta etapa solamente se dispone de datos
relativos a un solo año, 1986.
- El quinquenio 1987-1991,que se corresponde con el primer Sistema de financiación.

Se dispone de datos de los cinco años del quinquenio.
- El quinquenio 1992-1996, del que se dispone de datos de los cinco años del
quinquenio.
313
Capítulo IV.
- El quinquenio 1997-2001,del que se dispone de datos de los cuatro primeros años,
1997 a 2000.
En la tabla 7 se recogen los importes medios para cada uno de los periodos anteriores
de cada una de las CC. AA. y del conjunto de ellas.
En primer lugar, se puede observar una diferencia entre el quinquenio 97-01 y los
dos quinquenios anteriores, tanto en la media de la autonomía financiera como en el déficit
presupuestario, ya que los valores son más reducidos en el último periodo.
Asimismo, se observa un proceso de convergencia en el comportamientode las CC.

AA., esto es, a medida que pasa el tiempo, las desviaciones respecto de la media disminuyen,
especialmente en el caso del déficit presupuestario.
Tabla 7. Autonomía financieray déficit de las CC. AA. Valores mediospor periodo.
Comunidad Periodo coste efectivo Sisteir 87-91 Sisten 92-96 Sistew 97-01
Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación
financiera mediante financiera mediante financiera mediante financiera mediante
Autónoma (autfin) déficit (defre (autfln) déficit (de1re) (auffin) déficit (defpre) (autfin) déficit (defpre)
02. CAT 0,3618 -0,3279 0,2349 -0,2478 0,2590 -0,2546 0,1649 -0,1597
03. GAL 0,1819 0,0426 0,1627 -0,1047 0,1517 -0,1499 0,0967 -0.0678
04.AND 0,0585 -0,0972 0,1516 -0,1194 0,1616 -0,0850 0,0861 -0,0508
05. AST 0,5624 -0,0540 0,4256 -0,2095 0,3075 -0,2901 0,3190 -0,1510
06.CTB 0,7152 0,1144 0,7721 -0,8097 0,2136 0,1333 0,3497 -0,1823
07.LRJ 0,5286 0,2720 0,4906 -0,1453 0,2626 -0,1155 0,2864 -0,0760
08. MUR 1,2041 -0,6217 0,6339 -0,3883 0,3432 -0,1511 0,3146 -0,2497
09. VAL 0,2634 -0,3002 0,1837 -0,0347 0,1279 -0,1247 0,1406 -0,1032
10.ARG 0,2295 0,1387 0,5666 -0,0658 0,3762 -0,3719 0,2011 -0,0712
11. CLM 0,0985 -0,0350 0,2467 0,0379 0,3012 -0,1260 0,1361 -0,0855
12.ICN 0,8029 0,1259 0,6034 -0,0500 0,3589 -0,0775 0,3130 -0,0118
14.EXT 0,4892 0,4192 0,2430 0,0486 0,3966 -0,2080 0,1694 -0,0171
15. IBL 0,3018 -0,3578 0,7703 -0,3334 0,7865 -0,1361 0,6637 -0,1078
16.MAD 0,4803 -0,0874 0,5953 -0,2527 0,5716 -0,2376 0,4342 -0,1349
17. CYL 0.3600 0,0409 0,7144 0.3980 0,4309 0,0631 0,2659 0,0698
Media 0,4425 -0,0485 0,4530 -0,1518 0,3366 -0,1421 0,2628 -0,0933

Desviación 0,2993 0,2672 0,2304 0,2615 0,1710 0,1275 0,1508 0,0777
% desv/media 0,6764 5,5093 0.5086 1,7227 0,5080 0,8973 0,5738 0,8328
Fuente. elaboración propia.
b) Maduración del Sistema.
Un aspecto interesante para analizar el comportamiento de los Sistema de

financiación de las competencias comunes que se ha desarrollado hasta el año 2001 es la
evolución a lo largo del quinquenio de su aplicación.
314
Capítulo IV.
Este análisis se justifica porque los Sistemas de fmanciación parten de la valoración

en el año base de las necesidadesde fmanciacióny la fmanciación que obtienen las CC. AA. a
lo largo de los cinco años de aplicación del Sistema resulta de aplicar reglas de evolución
preestablecidas a esta financiación en el año base. Aún en el caso del Sistema 97-O1, en el
cual no se produjo una redistribución mediante variables de reparto de una masa financiera
global, el cálculo del año base siempre supone una inyecciónde recursos extra a las CC. AA.
En este contexto se plantean dos cuestiones:
- ¿Cómo han evolucionadolos Sistema de fmanciación?,esto es, ¿Puedejustificarse la

necesidad de una revisión periódica de las necesidades de financiación con el
argumento de que los anteriores Sistemas siempre han supuesto una erosión de los
recursos disponiblespara las CC. AA. a medida que avanzaban en su aplicación?
- ¿Actúan las CC. AA. de forma estratégica, incrementando sus gastos autónomos al
final del periodo de aplicación de los Sistemas, de forma que puedanjustificar ante la
AGE peticiones de mayores recursos en la negociación del siguiente Sistema con el
argumento de que los recursos del anterior no cubren sus necesidades?
Para intentar responder a estas preguntas se han distinguido los años transcurridos
desde el inicio de la aplicación de cada uno de los Sistemasde financiacióny se ha calculado
la media para cada ComunidadAutónoma de las dos variables que se vienen analizando. Hay
que observar que los datos del quinto año del quinquenio son incompletos, porque no se
dispone de las cifras relativas al año 2001, quinto año de aplicación del Sistema 97-O1. En la
tabla 8 se presentan los resultados obtenidos.
Tabla 8. Maduraciónde los Sistemasde financiación.

Comunidad Primtr año Segurlo año Tcrc.r año Cuarto año Quinto año
Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación
financiera mediante financiera mediante financiera mediante financiera mediante financiera mediante
Autónoma (autfin) éficit (defpre’ (autfln) léflcit (de,rr (autón) léficil (defpre (autfln) léflcit (deí,re’ (autfln) déficit (defpre
02.CAT 02715 -0,3098 0,1574 -0,1915 0.2021 -0,1799 0.2411 -0,1653 0,2462 -0,2620
03. GAL 0.1036 -0,0949 0,1067 -0.0837 0.1359 -0,0986 01447 -0,1200 0,2118 -0.1472
04.AND 0,1003 -0,0777 0,1185 -0,0530 0,1206 -0,0717 0,1424 -0,1020 02079 -0,1463
05. AST 0,3167 -0.2848 0,2771 -0.2397 0,3843 -0,1634 0,4258 -0.1752 0,2802 -0,251
06. CTB 0.2104 -0,1823 0,5178 -0,3676 0,6172 0,0169 0,3402 -0,3736 0,3061 -0,4366
07. LRJ 0,2625 0,0254 0,3296 -0,0542 0,3723 -0,0874 0,3615 -0,206! 0,2718 -0,3300
08. MUR 0,3370 -0.1496 0,3989 -0,1672 0,4716 -0,3562 0,3774 -0,2093 0,4297 -0,2404
09. VAL 0,160! -0,0400 0,1713 -0,0613 0.1318 -0,0971 0,1360 -0,1127 0.1530 -0.1902
10. ARG 0,2809 -0,1532 0.3208 -0,1596 0,381! -0,1323 0,2785 -0.1380 0,6833 -0,4239
11. CLM 0,2812 0.0542 0.1974 -0,0729 0,1650 -0,1273 0,1 168 0,0198 0,4353 -0,1701
12.ICN 0,4655 0,0177 0.4629 -0,0713 0,3907 0.0174 0,3726 -0,0984 0.354! -0.1758
14. EXT 0,3477 -0,0644 0,2580 -0,1516 0,2837 -0,0187 0.2211 0,0142 0,2199 -0,1564
15. IBL 0,5703 -0,3126 0,5227 -0,0879 0,8840 -0,1244 0,7852 -0,1110 0,7131 -0.3240
16. MAD 0,4591 -0,1479 0.5684 -0,1534 0,5440 -0,2493 0.4542 -0,2025 0,5930 -0,2505
17. CYL 0.3858 0,2402 0,3984 0.1982 0.4009 0.1019 0,3877 0,1156 0,7570 0.1436
Media 0,3035 -0,0987 0,3204 -0,1145 0,3657 -0,1047 0,3190 -0,1243 0.3902 -0.2241
Desviación 0,1325 0,1493 0j536 0,1215 0.2102 0,1 122 0,1719 0,1152 0.2016 0,1382
%desv/media 0.4366 1,5134 0.4794 1.0611 0,5748 1,0716 0,5389 0.9268 0.5167 0.6167
Fuente.’ elaboración propia.
315
Capítulo IV.
Respecto a la primera cuestión, no parece existir evidencia de que a medida que

avanza la aplicación del Sistema correspondiente,las CC. AA. sufran una escasez de recursos
vinculados al principio de suficiencia en relación con sus obligacionesde gasto, por cuanto no
se observa una tendencia regular de incremento a lo largo de los cinco años de aplicación de
los Sistemas de fmanciaciónni en la autonomíafmanciera ni en el déficit presupuestario.
Respecto a la segunda cuestión, los datos recogidos en esta tabla parecen sostener la
hipótesis de un comportamientoestratégico de las CC. AA. en el quinto año de aplicación de
los Sistema de financiación. Con carácter general, las medias tanto de la variable autonomía
financiera como, sobre todo, del déficit público se incrementan este último año respecto de los
cuatro anteriores.
Los resultados de la tabla anterior pueden estar influidos por la no inclusión del año
2001 como quinto año del Sistema 97-O1. Para comprobar el efecto de esta no inclusión, se
han calculado los mismos datos, omitiendo la información disponible del Sistema 97-01. Los
resultados se ofrecen en la tabla 9, que permite sostener las mismas conclusiones que sin
realizar la transformacióncomentada.
Tabla 9. Maduración de los Sistemas de financiación, excluyendo el Sistema 1997-2001.

Comunidad Prin’r año Segur-’o año Tercer año Cuari año Quinto año
Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación Autonomía Financiación
financiera mediante financiera mediante financiera mediante financiera mediante financiera mediante
Autónoma (autfin) déficit (def,re (autfin) déficit (defprel (autfln) déficit (de,re1 (autfin) déficit (defpre (autfin) déficit (de,re
02. CAT 0,2867 -0,3732 0,1852 -0,1914 0,2515 -0,2171 0,2654 -0,2125 0,2462 -0,2620
03. GAL 0,0990 -0,1059 0,1146 -0,0965 0,1766 -0.1290 0,1841 -0,1580 0,2118 -0.1472
04.AND 0,1177 -0,0997 0,1308 -0,0468 0,t444 -0,0941 0,1825 -0,1241 0,2079 -0,1463
0S.AST 0,3606 -0,3455 0,3241 -0,2595 0,5062 -0,1930 0,3620 -0,1999 0,2802 -0,2511
06. CTB 0,2967 -0,2652 0,6219 -0,5473 0,8442 0,0893 0,3954 -0,5312 0,3061 -0,4366
07.LRJ 0,2978 0.0501 0,3547 -0,0547 0.4881 -0,0844 0,4707 -0,2332 0.2718 -0,3300
08. MUR 0,4087 -0,1560 0,4727 -0,1898 0,6341 -0,4908 0,4976 -0,2716 0,4297 -0,2404
09. VAL 0,t909 0,0024 0,1626 -0,0298 0,1423 -0,0765 0,1304 -0,1047 0,1530 -0,1902
10. ARG 0,3503 -0,1523 0,4194 -0,1973 0,5332 -0,1777 0,3808 -0,1431 0,6733 -0,4239
1l.CLM 0,3715 0,1063 0,2000 -0,0641 0,2196 -0,1354 0.1435 0,0430 0,4353 -0,1701
12. ICN 0,6108 0,0363 0,5500 -0,0891 0,4602 0,0407 0,4306 -0.1308 0,3541 -0,1758
14. EXT 0,4287 -0,0771 0,2975 -0,2174 0,3713 -0.0062 0,2817 0,0586 0,2199 -0.1564
15.IBL 0,5731 -0,4342 0,5988 -0,0956 1,1000 -0,1594 0,9066 -0,1608 0,7131 -0,3240
16. MAD 0,4673 -0,1718 0,6746 -0,1840 0,6430 -0.3446 0,5395 -0,2750 0,5930 -0.2505
17. CYL 0,4757 0.3676 0.5352 0.3145 0,5544 0.1569 0.5410 0,1703 0,7570 0,1436
Media 0,3557 -0,1079 0,3761 -0,1300 0,4713 -0,1214 0,3808 -0,1515 0,3902 -0,2241
Desviación 0,1485 0,2066 0,192! 0,1777 0,2718 0,1628 0,2022 0,1638 0,2016 0,1382
% desv/media 0,4175 1,9147 0,5108 1,3669 0.5767 1,3410 0.5310 1,0812 0,5167 0.6167
Fuente: elaboración propia.
4.3.2 Consideraciones comunes a los análisis empíricos.
Antes de iniciar la explicación pormenorizada de los análisis econométricos que se

han llevado a cabo, es preciso hacer una serie de comentarios comunes a todos ellos.
316
CapítuloIV.
Para analizar el efecto que tiene el nivel competencial asumido por las CC. AA.
sobre sus decisiones presupuestarias se han efectuado dos regresiones por cada una de las
variables explicativas, salvo en el caso que posteriormente se explica. En la primera se toma
como variable dependiente la autonomía financiera y en la segunda se toma como misma
variable dependiente el déficit presupuestario En ambas regresiones se ha introducido como
variable de control la variable dependienteretardada un periodo.
Como se ha comentadoen el análisis de la evolución de los Sistemasde financiación,

los datos muestran que el periodo temporal considerado influye en la mayor o menor
disparidad de comportamientos entre CC: AA, ya que a medida que los Sistemas de
fmanciación han ido evolucionando, hay una menor disparidad de comportamientos entre
Comunidades. Este hecho tiene una consecuencia relevante para el análisis econométrico ya
que genera heterocedasticidad52.
Por otro lado, es altamente plausible que exista una correlación entre los
comportamientos fiscales de las CC. AA. en el mismo año, lo cual provoca problemas de
autocorrelación en el análisis econométrico.
Para evitar, en la medida de los posible, los efectos negativos derivados de estos
problemas se han utilizado los medios econométricosdisponibles. Así, todas las varianzas y
los errores estándar se han calculado robustos a la heterocedasticidadconforme a! criterio de
White y los coeficientes de las variables explicativas se han estimado mediante mínimos
cuadrados generalidadosposibles.
4.3.3 El nivel competencial asumido en cada momento por las CC. AA.
En este apartado se analiza el efecto que tiene sobre las decisiones presupuestarias de
las Comunidades Autónomas el nivel competencia!asumido en cada momento. En primer
lugar, se analiza e! efecto que puede tener el que unas Comunidades tengan transferido un
mayor volumen de servicios públicos que otras y en segundo lugar se analiza el efecto
específico que tiene el hecho de que una Comunidad haya asumido o no los dos servicios
públicos que llevan aparejadomayor gasto público: la Educacióny la Sanidad.
A continuación se explican las variables que se han definido y los resultados de las
regresiones desarrolladas.
52 Gujarati, 2003.
317
Capítulo IV.
a) Peso de la financiación proporcionada por el Sistema sobre el Producto Interior Bruto

regional.
Para medir el grado de descentralización asumido por cada Comunidad Autónoma se

calcula el coeficiente que supone la financiación atribuida por el Sistema de financiación
sobre el Producto Interior Bruto regional. En la medida en que el Sistema de financiación
atribuye a la Comunidad los recursos necesarios para la prestación de los servicios de su
competencia, cuantas más competencias haya asumido mayor volumen de recursos
financieros le atribuirá el Sistema.
La variable peso de la financiación proporcionada por el Sistema sobre el PIB

(finpib) se ha construido dividiendo el importe de los recursos proporcionados por el Sistema
de financiación entre el Producto Interior Bruto regional en términos corrientes para cada
Comunidad Autónoma y año. Como se ha comentado anteriormente, se entiende por
financiación proporcionada por el Sistema tanto los recursos proporcionados por el Sistema
de financiación de las competencias comunes, como las transferencias finalistas para la
financiación de los servicios sanitarios y sociales de la Seguridad Social.
b) Competencias espec (ficas que son ejercidas por la omunidadÁutónoma.
Debido al peso que el gasto en Educación y en Sanidad tienen sobre el total del gasto
de las CC. AA., se analiza si existen diferencias en función de si las Comunidades tienen
asumidas o no estas competencias. Para ello se han elaborado dos variables:
- Ejercicio de las competencias de Educación (ejeedu), que toma valor O en aquellos

años en que la Comunidad respectiva no ejerce la competencia de Educación no
universitaria y 1 en los casos en que sí se produce esta circunstancia.
- Ejercicio de las competencias de Sanidad (ejesan), que se construye de forma similar,

para el caso de la Sanidad.
En la tabla 10 se recogen los resultados de las regresiones correspondientes.
Tabla 10. Nivel competencial de las CC. AA.

Endógena Constante Financiación Ejerc. compent. Ejerc. compent. Autonomía Financiación R2 ajustado
sobre PIB educación sanidad financiera med. déficit
(finyib) (ejeedu) (elesan) autfin (-1’) def’pre (-1)
Autonomía financiera 0,137 -0,77 0,666
0 ‘ 644
(autfin) (7,058)*** (5,666)*** (18,159)***
Financiación mediante -0,073 0,328 0,645 0 579
déficit (defpre) (6,182)*** (3,974)*** (14,039)*** ‘
Autonomía financiera 0,073 0,007 -0,042 0,697

0,83 0
(autfin) (5,836)*** (0,801) (5,624)*** (19,732)***
Financiación mediante -0,05 8 0,006 0,020 0,657 0 572
‘
déficit (defpre) (4,4I8)*** (0,399) (l,890)* (12,926)***
Notas: Los valores entre paréntesis corresponden al estadístico t de Student de cada coeficiente.
“«“e significativo al 99%, ** significativo al 95%, * significativo al 90%
318
CapítuloIV.
La tabla anterior muestra un resultado respecto al ejercicio de la autonomía

fmanciera sorprendente a primera vista: a medida que las CC. AA. asumen mayor número de
competencias disminuye el peso de los recursos vinculados al principio de autonomía.
Esta aparente paradoja tiene su explicación en una de las características básicas de

los Sistemas de fmanciación vigentes hasta 2002: no existe una relación entre el nivel de
competencias asumidas y la mayor capacidad de las Comunidades Autónomas para generar
recursos vinculados al principio de autonomía.
A partir del año 1984 todas las CC. AA. recibieron la cesión de los tributos cedidos
de gestión propia53,con independenciadel nivel competencialasumido.
A medida que las Comunidades van recibiendo nuevas transferencias, éstas se

fmancian a través del incremento en la Participación en los Ingresos del Estado, lo que no
supone un aumento en la capacidad de las CC.AA. para incrementar sus recursos autónomos.
Aún más, la fmanciación de las competencias transferidas en el ámbito de la

Seguridad Social se realiza exclusivamentea través de transferencias, sin que se vincule a la
gestión de estos servicios ningún mecanismo fmanciero que permita a las CC. AA.
incrementar sus ingresos autónomos.
En cuanto al resultado de la regresión en la que el déficit presupuestario es la

variable dependiente, el signo del coeficiente de la variable explicativa muestra que a medida
en que se incrementan las competencias asumidas por las CC. AA. disminuye la proporción
del déficit sobre los recursos proporcionadospor el Sistema.
Este resultado permite sostener que la fmanciación adicional que reciben las CC.
AA. a medida que asumen nuevas competencias es suficiente para hacer frente a los nuevos
gastos, al disminuir su necesidad de acudir a la financiación a través de déficit.
En cuanto a las regresionesen las que las variables independientesson el ejercicio de

las competencias educativas y sanitarias, los resultados muestran que el ejercicio o no de la
competencia de Educaciónno es significativopara explicar el comportamientopresupuestario
de las CC. AA., ya que ninguno de los coeficientes de esta variable es significativo como
mínimo al 90%.
En cuanto a la variable relativa al ejercicio de la competencia de Sanidad, se verifica

un efecto negativo sobre el ejercicio de la autonomía, lo cual es consistente con la explicación
Con la excepción del Impuesto sobre el Patrimonio en Madrid y de los tributos sobre el juego en Cantabria y
Madrid.
319
• CapítuloIV.
anterior: la fmanciación de las cmpetencias sanitarias hasta 2002 se ha venido produciendo a

través de una subvención fmalista exclusivamente, no existiendo ninguna fuente de
financiación autónoma vinculada a esta competenciade gasto.
En el caso del déficit presupuestario, se observa una relación negativa entre el peso
del déficit sobre los recursos de suficiencia de las CC. AA. y el ejercicio de la competenciade
Sanidad, lo cual también es consistente con esta explicación.
4.3.4 La fragmentación política y el comportamiento presupuestario de las CC. AA.
Dentro de este primer análisis inspirado en los modelos de economía política se

analiza la posible relación entre la fragmentación política en las diversas CC. AA. y su
comportamiento presupuestario. Para ello se definen tres variables, en la forma en que se
explica a continuación.
a) Apoyo parlamentario del partido en el gobierno de la Comunidad.
La variable apoyo parlamentario del gobierno de la Comunidad Autónoma (mayabs)

identifica el apoyo político que del partido en el gobierno de la Comunidad tiene en el órgano
legislativo:
- Toma valor O cuando el gobierno de la Comunidad Autónoma es monocolor, un

único partido, y este partido cuenta con mayoría absoluta en el parlamento regional.
- Toma valor 1 en el resto de casos.
El signo previsible del coeficiente de esta variable respecto de la variable autonomía

financiera es positivo, por cuanto la mayor debilidad del gobierno debería estar relacionada
con un mayor gasto autónomo.
El signo previsible del coeficiente respecto de la variable déficit público es negativo,

por cuanto la debilidaddel gobierno debe conllevar un mayor déficit presupuestario.
b) Existencia de una coalición de gobierno en la Comunidad.
La variable existencia de coalición de partidos en el gobierno de la Comunidad

(coalgo) distingue entre dos situaciones:
- Que el gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente sea monocolor o

unipartidista, en cuyo caso toma valor 0, y
320
Capítulo IV.
- Que el gobierno de la Comunidad Autónoma sea de coalición, en cuyo caso toma

valor 1.
El signo previsible del coeficiente de esta variable respecto de la autonomía

fmanciera es positivo, por cuanto los gobiernos de coalición tienen una mayor propensión al
gasto que los gobiernos monocolores.
El signo previsible del coeficienterespecto del déficitpúblico es negativo, por cuanto

los gobiernos de coalición presentanun mayor sesgo hacia el déficit público.
c) Partido nacionalista en el gobierno.
La variable inclusión en el gobierno de la Comunidad de un partido de ideología

nacionalista (parnac) refleja la existencia de un partido nacionalista con influencia en el
gobierno de la Comunidad:
- Toma valor 1 cuando existe un partido de corte nacionalista en el gobierno de la

Comunidad, bien como partido único, como partido mayoritario o como partido
minoritario.
- Toma valor Oen los demás casos.
El signo previsible del coeficiente de esta variable respecto de la autonomía

fmanciera es positivo, por cuanto un partido nacionalista debe tener un sesgo mayor hacia el
aumento del gasto sobre el nivel mínimo que un partido no nacionalista.
En cuanto a la relación entre esta variable y el déficit público, no es claro. Por un

lado, al haber un sesgo hacia mayor gasto y teniendo en cuenta la limitación de las CC. AA.
para obtener recursos autónomosdistintos del déficit, debería presentar un signo negativo. Por
otro lado, parece que un partido nacionalista está más legitimado que uno no nacionalistapara
solicitar de sus ciudadanos un esfuerzo fiscal adicional, esto es, para aumentar la recaudación
de los impuestossobre los que tiene capacidadnormativa, que un partido no nacionalista.
La tabla 11 muestra los resultados de las regresiones correspondientes a las tres

variables comentadas.
321
Capítulo IV.
Tabla 11. Fragmentación política en las CC. AA.
Endógena Constante Mayoría F Coaliciónde Partino Autonomía Í Financiación R2 ajustado

absoluta gobierno nacionalista financiera j med. déficit
(mavabs) j (coalgo) (narnac) autfin (-1) .[ defbre (-1)
Autonomía financiera 0,03 8 0,011 0,763
0,688
(autfin) (6,367) (1,515) (24,172)
Financiación mediante -0,033 -0,02 1 0,667 0573
‘
déficit (defpre) (4,437)*** (-2,740) (l4,420)
Autonomía financiera 0,043 -0,006 0,77 1
0,671
(autfin) (6,786) (-0,822) (24,93l)
Financiación mediante -0,04 1 -0,003 0,662 0 559
‘
déficit (defpre) (5,445)*** (-0,242) (13,4l6)
Autonomía financiera 0,045 -0,010 0,771 0 668
‘
(autfin) (6,180) (-1,500) (24,7 17)
Financiación mediante -0,040 -0,006 0,662
0561
‘
déficit (defre) (-5,633) (-0,721) (14,187)
Notas: Los valores entre paréntesis corresponden al estadístico t de Student cte cada coeficiente.
significativo al 99%, significativo al 95%, * significativo al 90%
Como comentario general al cuadro antenor, puede afirmarse que se produce una
escasa evidencia de que la fragmentación política explique el comportamiento fiscal de las
CC. AA. Respecto a la variable apoyo parlamentario del gobierno en el Parlamento regional,
resulta significativa para explicar el déficit presupuestario, resultando el signo del coeficiente
el mismo que el previsto por la teoría. Sin embargo, no resulta significativo su coeficiente en
la regresión en la que la variable endógena es la autonomía financiera.
La variable coalgo no explica ninguna de las dos variables que utilizamos• para
definir el comportamiento presupuestario de las CC. AA y tampoco el coeficiente de la
variable parnac no es significativo en ninguna de las dos regresiones.
4.3.5 El ciclo partidista y el comportamiento presupuestario de las CC. AA.
En este apartado se analiza si la teoría del ciclo partidista permite explicar las
decisiones presupuestarias de las CC. AA. Para ello se han definido las dos variables dummy
que se explican a continuación.
a) Signo político del partido en el gobierno de la Comunidad.
Esta variable (sigpol) mide la orientación política del partido político que es
mayoritario en el gobierno de la Comunidad Autónoma y distingue entre partidos de derecha
(valor O) y partidos de izquierda (valor 1).
La teoría predice que los partidos de izquierda son más propensos al gasto público y
al déficit que los partidos de derecha, por lo que el signo estimado del coeficiente de esta
variable es positivo tanto en el caso del ejercicio de la autonomía financiera como en el caso
del déficit público.
322
Capítulo IV.
b) Relación entre el signo del partido en el gobierno de la Comunidad y el signo del partido
en el gobierno de la Nación.
Esta variable (gobnac) distingue dos casos:
- Que el partido gobernante en la Comunidad sea el mismo que el partido del gobierno
de la Nación o que mantenga un pacto de gobernabilidad con el partido del gobierno
de la Nación en las Cortes Generales.En este caso toma valor O.
- Que el partido gobernante en la Comunidad no se encuentre en ninguna de las

situaciones anteriores,en cuyo caso la variable toma valor 1.
En el caso en que exista coalición de gobierno en la Comunidad, se identifica el

partido gobernante con el partido principal de la coalición.
El siguo previsto es positivo en ambos casos, ya que el conflicto político entre el

gobierno regional y el gobierno nacional debería conducir a un exceso de gasto en el gobierno
regional fmanciadocon déficit.
La tabla 12 muestra los resultados de las regresionescorrespondientes.
Tabla 12. El ciclo partidista en las CC. AA.

Endógena Constante Signo político Signo político Autonomía Financiación R2 ajustado
gobierno gob. nación financiera med. déficit
(sigpol) (gobnac) autfin (-1) defpre (-1)
0,674
(autfin) (5,1 12)*** (-0,711) (24,460)***
0 ‘ 568
déficit (defre) (_5,666)*** (-1,320) (14,423)***
0,690
(autfin) (7,241)*** (-1,538) (25,813)***
0 ‘ 557
déficit (defjre) (5,925)*** (-0,200) (14,197)***
“ significativo al 99%, ** significativo al 95%, * significativo al 90%
De los datos contenidos en la tabla anterior puede afirmarse que ni el signo político
del gobierno de la Comunidad Autónoma ni la sintonía política entre los gobiernos de la
Comunidad y de la Nación explican la evolución de ninguna de las dos variables relativas al
comportamiento presupuestariode las CC. AA.
4.3.6 El ciclo electoral y el comportamiento presupuestario de las CC. AA.
Como se ha explicado en el capítulo segundo, la teoría del ciclo electoral sugiere que
en los años electorales o preelectorales se produce una expansión del gasto público mientras
323
CapítuloIV.
que en los años postelectorales se produce una contracción. Para evaluar la posible existencia
de un ciclo electoral en las CC. AA. se han definido las dos variables que se explican a
continuación.
a) Año electoral.
La variable año electoral (añoele) toma valor 1 en los años electorales mientras que
toma valor Oen el resto de años.
La teoría sugiere una relación positiva entre esta variable y el ejercicio de la

autonomía financiera y una relación negativa con el déficitpresupuestario.
b) Año postelectoral.
Como continuación del análisis anterior, se define la variable año postelectoral

(añopos), que toma valor 1 en los años postelectorales y valor Oen el resto de años.
La teoría sugiere una relación negativa entre esta variable y el ejercicio de la

autonomía financiera y una relación positiva con el déficit presupuestario.
La tabla 13 muestra los resultados de las regresiones relacionadas con la teoría del
ciclo electoral.
Tabla 13. El ciclo electoral en las CC. AA.

Endógena Constante Año electoral Año Autonomía Financiación R2 ajustado
postelectoral financiera med. déficit
(añoele) (añopos) autfin (-1’) defbre (-1)
Autonomía financiera 0,039 0,007 0,77 1
0,681
(autfin) (6,109)*** (1,016) (25,529)***
Financiación mediante -0,039 -0,009 0,662 0 560
déficit (de1re) (_5,914)*** (-1,207) (14,338)*** ‘

0,691
(autfin) (6,567)*** (_2,421)** (25,825)***
Financiación mediante -0,041 -0,005 0,659 0 556
‘
déficit (defre) (_6,340)*** (-0,055) (14,166)***
“ significativo al 99%, ** significativo al 95%, * significativo al 90%
A la vista de los resultados anteriores puede afirmarse que la teoría del ciclo electoral
presenta una escasa evidencia en el caso de las CC. AA., ya que la variable año electoral no es
significativa en ninguna de las regresiones efectuadas y la variable año postelectoral
solamente explica el comportamientode la autonomía fmanciera a un nivel de significación
del 95%, presentando su coeficiente el signo previsto por la teoría.
324
Capítulo IV.
4.3.7 El ciclo económicoy el comportamientopresupuestario de las CC. AA.
Para terminar con los análisis empíricos se analiza en este apartado la relación entre
el comportamiento presupuestario de las CC. AA: y la coyuntura económica regional.
En el caso de los estudios en los que los sujetos son los países, la coyuntura
económica es un elemento determinante para explicar la situación presupuestaria pública.
Como se ha explicado en el capítulo anterior, los periodos en los que el ciclo económico es
expansivo se relacionan con situaciones de superávit presupuestario y viceversa para los
periodos contractivos del ciclo.
El concepto clave que relaciona el presupuesto público con el ciclo económico es el

Producto Interior Bruto potencial. La aplicación a este Producto Interior Bruto potencial de
las elasticidades de ingresos y gastos públicos respecto a Producto Interior Bruto, permite
obtener el saldo presupuestario estructural, definido como aquel que resultaría en una
situación económica de plena utilización de los recursos productivos, al aplicar las mismas
políticas de ingresos y gastos públicos que las realmente desarrolladas.
La relación entre fase del ciclo económico y saldo presupuestario en el caso de las
CC. AA. presenta cuestiones interesantes:
- ¿Existe una relación entre los ingresos autónomos de las CC. AA. y el ciclo
económico regional?.
- ¿El déficit presupuestario de las CC. AA. es una variable dependiente del ciclo
económico?.
Por otro lado, cabe realizar un análisis de la diferencia entre la fase del ciclo nacional
y la fase del ciclo regional. La evolución de los recursos vinculados al principio de suficiencia
que reciben las CC. AA. está relacionada con el ciclo económico nacional. En los Sistemas de
fmanciación vigentes hasta 2002 el índice de evolución interanual de la Participación en los
Ingresos del Estado ha sido el Producto Interior Bruto nacional o los Ingresos del Estado
ajustados estructuralmente.
Los ingresos autónomos no financieros, entre los que se encuentra la diferencia entre
la recaudación real y potencial de los tributos cedidos gestionados por las CC. AA., deberían,
el menos en parte, estar relacionados con el ciclo económico regional. Esto es, una mejor
situación relativa en el ciclo económico regional respecto del nacional debería relacionarse
con un aumento de la autonomía presupuestaria y una disminución del déficit.
Para desarrollar en análisis empírico de las cuestiones anteriores se ha calculado para

cada Comunidad Autónoma su Producto Interior Bruto potencial, aplicando a la serie del
325
Capítulo IV.
Producto Interior Bruto regional de los años 1980 a 2002 elaborada por el Instituto Nacional
de Estadística el filtro Hodrick-Prescott, conforme a la metodología empleada por la
Comisión Europea para la elaboración de los saldos presupuestarios estructurales de los
Estados miembros. Asimismo, ello se ha calculado el Producto Interior Bruto nacional
potencial para el mismo periodo que en el caso de las CC. AA. (1980-2002) y con la misma
metodología.
Con esta información se han construido las dos variables que se comentan a
continuación.
a) La brecha entre el Producto Interior Bruto regional real y potencial.
Se ha construido la variable brecha del PIB regional (pibgap) como la diferencia

entre el PIB real y el PIB potencial dividida entre el PIB potencial. Una brecha positiva
significa que la economía se encuentra en una fase expansiva del ciclo económico y viceversa.
b) Situación del ciclo regional respecto del nacional.
Para medir la diferencia entre el ciclo económico regional y el ciclo económico

nacional se ha definido la variable diferencia entre las brechas del PIB regional y nacional
(difgap), calculada como diferencia entre la brecha del PIB regional y la brecha del PIB
nacional. Una diferencia positiva muestra una mejor situación relativa del ciclo regional
respecto de la situación del ciclo nacional.
En el caso de este variable, junto con las dos estimaciones habituales (autonomía
financiera y déficit presupuestario) se ha realizado una tercera estimación, tomando como
variable dependiente el cociente entre los ingresos autónomos no financieros y los recursos
vinculados al principio de suficiencia (ingpro).
El objeto de esta tercera estimación es verificar si la mejor situación relativa del ciclo
regional respecto del nacional tiene consecuencias en la obtención de recursos autónomos no
financieros (básicamente, ingresos por tributos de gestión autonómica) y en la necesidad de
que la Comunidad respectiva acuda al déficit como forma de financiación. En el caso en que
así fuera, cabe prever un signo positivo tanto en el coeficiente que relaciona la variable
ingresos autónomos no financieros sobre recursos vinculados al principio de suficiencia con la
autonomía financiera como el que relaciona aquélla con la financiación mediante déficit.
La tabla 14 muestra los resultados de las regresiones en las que las variables
explicativas son las dos comentadas.
326
CapítuloIV.
Tabla 14. El ciclo económico en las CC. AA.

Endógena Constante Brecha PIB Diferencia entre Autonomía Financiación Ingresos R2 ajustado
regional brechas PIB financiera med. déficit propios
(pibgay) (difgay) autfln (-1) defnre (-1’) inenro (-1)
Autonomía financiera 0,032 0,241 0,795
0,796
(autfin) (6,460) (2,698)** (31,809)***
Financiación mediante -0,038 -1,209 0,632 0‘ 733
déficit (defj,re) (_9,246)*** (_16,151)*** (17,793)***
Autonomía fmanciera 0,032 0,0 16 0,80 1
0,776
(autfin) (6,075)*** (0,081) (29,492)***
Financiación mediante -0,043 -0,653 0,63 1
(4,739)*** 0,576
déficit (defpre) (.7,075)*** (13,387)***
Ingresos propios 0,022 1,191 0,791 0622
(ingpro) (5,459)*** (1,231) (26,304)*** ‘
Notas: Los valores entreparéntesiscorrespondenal estadísticot de Studentde cada coeficiente.

significativo al 99%, ** significativoal 95%, * significativoal 90%
La tabla anterior refleja que una brecha positiva del PIB regional se relaciona con un
mayor ejercicio de la autonomía presupuestaria por las CC. AA., mientras que las brechas
positivas en el PIB regional se relacionan con un mayor déficit presupuestario. El primer
resultado es consistente con la teoría, mientras que el segundo resultado es el contrario al
previsto.
Por otro lado, la diferencia entre las brechas del PIB regional y nacional no explica ni
el ejercicio de la autonomía financiera ni el peso relativo de los ingresos propios de las CC.
AA. respecto de los ingresos vinculados al principio de suficiencia.
El coeficiente que relaciona la diferencia entre las brechas del PIB y el déficit
presupuestario es significativo al 99%, pero, como en el caso de la variable brecha del PIB
regional, tiene el signo contrario al previsto.
Los resultados anteriores permiten aventurar la hipótesis de que las decisiones de las
CC. AA respecto al nivel de mejora de sus servicios públicos respecto al nivel mínimo (gastos
vinculados al principio de autonomía) y la decisión de financiar este nivel de mejora mediante
mayores impuestos o mayor déficit no están relacionadas con la mejor o peor coyuntura
económica, esto es, con la mayor o menor potencialidad de obtener ingresos a través de sus
tributos propios y gestionados.
Posiblemente, estas decisiones se relacionan más con el efecto imitación de cómo se

están gestionando los servicios traspasados similares en otras CC. AA. y con presiones de los
grupos de interés beneficiarios de estos servicios traspasados.
327
Capítulo
W.
4.4 La posible extensión del análisis empírico del comportamientopresupuestariode las

Este apartado tiene como finalidad presentar las posibles líneas de avance en el
análisis empírico de la actividad fmanciera de las CC. AA. en desarrollo de los apartados
anteriores. Estas líneas de avance se plantean en varios frentes; la ampliación del periodo
temporal considerado, la ampliación de las perspectivas de análisis y el refinamiento de la
infonnación fmanciera utilizada. A continuación se tratan diversos aspectos concretos.
4.4.1 La extensión temporal del estudio a los años 1984 y 1985, por un lado, y a los años
2001 y siguientes, por otro.
La serie temporal empleada en los análisis empíricos anteriores cubre el periodo

1986-2000. Es necesario ampliar este periodo, tanto hacia atrás como hacia delante.
En los que se refiere a los primeros años, 1984 y 1985, no se dispone de informes de
financiación correspondientes a estos años. Exclusivamente para 1985, el informe de
financiación del año 1986 recoge datos de 1985,pero éstos son muy escasos y su clasificación
no es homogénea con la información de los años posteriores.
Se hace preciso, por lo tanto, desarrollar dos tareas para incorporar la información
financiera de estos dos años a la serie temporal utilizada:
- Completar la información recogida en la memoria de 1986 con la recogida en las

liquidaciones de los presupuestos de las CC. AA. de los años 1984 y 1985 y con la
información de los Presupuestos Generales del Estado de esos dos años.
- Analizar la información y tratarla, para que sea equivalente a la información

disponible de los años posteriores.
En relación con los años finales de la serie, está previsto que se publique el informe
de financiación del año 2001 a finales de este año 2004.
4.4.2 Análisis de los gastos de cada Comunidad por grupos de competencias en cada año.
Una de las principales dificultades para comparar la actividad financiera de las CC.
AA. es la asimetría en el volumen de competencias gestionado en todos y cada uno de los
años de la serie. Ni siquiera a partir de 2002, primer año en que todas las CC. AA. gestionan
las competencias de Educación y Sanidad, puede hablarse de que todas las CC. AA. tienen un
328
CapítuloIV.
nivel competencialsimilar, ya que hay CC. AA. que gestionan las competenciasen materia de
medios materiales y personales de la Administraciónde Justicia y otras no.
Por ello, la mejora en el análisis de la actividad fmanciera hace imprescindible

conocer la fmanciación recibida por las CC. AA. en cada una de las competencias
transferidas.
Esta tarea es inmensamentelaboriosa, ya que hay que tener er cuenta que los Reales
Decretos de transferencia a CC. AA. publicados hasta la fecha suman más de dos mil. Es
preciso elaborar una base de datos que contenga, para todos y cada uno de estos Reales
Decretos, la siguiente información:
- La financiación atribuida a la Comunidad Autónoma e incorporada al Sistema de

financiación.
- La fecha en que se produjo el inicio de la gestión efectiva de la competencia por la

Comunidad respectiva.
- En su caso, importe de la financiación de la competencia en el primer año de

ejercicio de la competenciano recogida en los recursos del Sistema de financiación.
Una vez obtenida esta información, deben agruparse estos Reales Decretos en
competencias generales (educación, servicios sociales, industria y comercio, etc.) para poder
utilizar la información.De esta forma,para cada Comunidady año se podrá disponer:
- De la financiación atribuidapor el Sistemapor cada competenciageneral.
- Del nivel competencialasumido realmente respecto al techo máximo.
Toda esta informaciónpermitirá definir medidas de homogeneizaciónde las CC. AA.

que permitan superar las dificultades para comparar datos de CC: AA. que tienen muy
diferentes nivel competenciales.
4.4.3 La profundización en el análisis de las relaciones entre la coyuntura económica y el

comportamiento presupuestario de las CC. AA.
En el análisis desarrollado en el apartado 4.3.3 anterior se obtiene que las brechas

positivas del PIB regional están relacionadas positivamente con el déficit presupuestario de
las CC. AA. Este resultado es, a primera vista, contrario al previsto, por cuanto la teoría del
presupuesto cíclico relaciona las brechas positivas del PIB con mayores ingresos tributarios y
menores gastos.
329
CapituloIV.
Sin embargo, esta teoría puede no responder al comportamientofinancierode las CC.

AA:
- Por el escaso peso de los recursos de las CC. AA. vinculados al estado de su
economía (tributospropios).
- Porque es posible que la relación entre los gastos de las CC. AA. y las brechas de
producción sea la contraria a la que predice la teoría tradicional. Esto es, brechas
positivas no se relacionarían con menores gastos (las CC. AA. no gestionan las
prestaciones por desempleo) sino que es posible que se relacionen con mayores
gastos.
Es necesario proflmdizar en este análisis así como en las implicaciones que se

deriven.
4.4.4 La búsqueda de variables que reflejen las diferencias entre las CC. AA significativas
para explicar su comportamiento presupuestario.
Como se ha puesto de manifiesto en el apartado anterior existe una amplia diferencia

en el comportamientopresupuestario entre las CC. AA., tanto en lo que se refiere al nivel en
que utilizan su capacidad de generar recursos autónomoscomo en el nivel de déficit. Además,
este hecho tiene lugar a pesar de que la evolución de sus recursos se produce a unas tasas
homogéneas (crecimientode los ingresos tributarios del Estado o del PIB).
Además, se ha puesto de manifiesto que las variables relacionadas con los modelos
de economía política tradicionalmenteutilizadas por la doctrina no tienen una gran capacidad
explicativa respecto del comportamientofinanciero de las CC. AA.
Por ello, se plantea la necesidad de buscar nuevas variables que permitan explicar la
diferencia entre CC. AA., para lo cual debe profundizarse en:
- La relación entre renta relativa de las CC. AA. y las macromagnitudes

presupuestarias.
- La relación entre la estructura económica y social de las CC. AA. y sus ingresos y
gastos públicos.
La explicación de qué variables pueden explicar las diferencias entre CC. AA. es
especialmente relevante respecto al futuro. A partir de 2002 el entorno al que se enfrentan las
CC. AA. ha cambiado radicalmente,sus ingresos dependen de la actividad económica de cada
Comunidad. En este contexto se plantea una pregunta esencial ¿Se acomodará la evolución de
los gastos a los ingresos disponibles?.
330
Capítulo IV.
El núcleo de este capítulo lo constituye el análisis empírico de las causas que

explican el diferente comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas. Este
análisis empírico se desarrolla en el marco de los modelos de economía política que se
presentaron en los capítulos primero y segundo y utiliza los datos de ejecución presupuestaria
publicados por el Ministerio de Economía y Hacienda.
En la primera sección de este capítulo se repasa la literatura disponible sobre trabajos

empíricos que verifican los modelos de economía política de los procesos presupuestarios.
Para su desarrollo, se emplea la clasificación en modelos basados en el concepto de
fragmentación y modelos basados en el ciclo político explicada al fmal del capítulo segundo.
Los modelos de fragmentación política explican las diferencias en el comportamiento

fiscal de los países basándose en las instituciones políticas y su influencia sobre la fortaleza
del gobierno. Los estudios empíricos desarrollados hasta ahora encuentran relaciones
significativas entre las instituciones políticas (sistemas presidenciales o parlamentarios,
sistemas proporcionales y mayoritarios) y la fortaleza y debilidad del gobierno. Asimismo, se
demuestra una relación significativa entre la debilidad del gobierno y unos mayores niveles de
gastos público y déficit.
Los modelos de fragmentación procedimental relacionan las instituciones

presupuestarias con la disciplina fiscal. En este caso, la evidencia de que instituciones
presupuestarias orientadas a la centralización en las decisiones sobre el presupuesto y a la
planificación a largo plazo se relacionan con menores déficits y deuda públicos es menos
concluyente que en el caso de la fragmentación política.
Los modelos de ciclo político vinculan los intereses de los responsables políticos con
la evolución de las variables fiscales. Dentro de estos modelos, la teoría del ciclo partidista
vincula los políticos con una orientación de izquierdas con unos mayores gastos y déficits,
mientras que la teoría del ciclo electoral prevé la ejecución de políticas expansivas en años
pre- y electorales y de políticas contractivas en años postelectorales.
La literatura disponible no muestra una evidencia clara de que se produzcan los

ciclos previstos por estas teorías.
En la segunda sección del capítulo se ofrece una adaptación del modelo de Persson y
Tabellini de fragmentación en las decisiones sobre el gasto público a las Comunidades
Autónomas. Se identifican tres tipos de servicios que reciben los ciudadanos españoles
habitantes de las Comunidades Autónomas de régimen común; los prestados por su
331
CapítuloIV.
Comunidad Autónoma y financiados con recursos vinculados al principio de autonomía, los

prestados por su Comunidad y financiados con recursos vinculados al principio de suficiencia
y los prestados por la Administración General del Estado.
El modelo demuestra cómo la demanda de servicios provistos por la AGE y provistos

por la Comunidad Autónoma y fmanciados con recursos vinculados al principio de suficiencia
es superior al nivel de provisión óptimo, es decir, existe un exceso de demanda como
consecuencia de la fragmentación en el proceso de decisión sobre su nivel de provisión. Este
exceso de demanda no se produce en el caso de los servicios provistos por las Comunidades
Autónomas y fmanciados con recursos propios, ya que en este caso los ciudadanos
internalizan completamente tanto los beneficios como los costes de su provisión.
El modelo tiene implicaciones prácticas relevantes: la Comunidades Autónomas

prefieren fmanciar los servicios de su competencia a través de transferencias recibidas de la
AGE, ya que así no soportan el coste político de recaudar de sus ciudadanos los impuestos
necesarios para financiarlos. Sin embargo, la AGE prefiere que los servicios competencia de
las Comunidades Autónomas se fmancien a través de impuestos propios, ya que así se elimina
el exceso de demanda de estos servicios por los ciudadanos y la consiguiente presión política
de las Comunidades Autónomas para incrementar sus recursos, al trasladar éstas a la AGE la
demanda de mayores niveles de servicios de sus ciudadanos.
El último paso previo a la exposición del trabajo empírico que constituye la última
sección de este capítulo es la explicación de los datos que se han empleado, a lo que se dedica
la tercera sección.
En cuanto a las fuentes de los datos financieros de las Comunidades Autónomas que
se han empleado, éstas han sido dos series de publicaciones del Ministerio de Hacienda: las
estadísticas de presupuestos liquidados, disponible desde el año 1984 hasta el año 2001, y los
informes de financiación de las Comunidades Autónomas, disponibles desde 1986 hasta el
año 2000.
Son varias las ventajas de utilizar estas publicaciones respecto de las fuentes directas,
esto es, la documentación de las propias Comunidades Autónomas. En primer lugar, por su
disponibilidad, ya que la recopilación de los presupuestos liquidados de las Comunidades
Autónomas sería una tarea ímproba, teniendo en cuenta que no suelen ser objeto de
publicación. En segundo lugar, por la labor de homogeneización de la información que se
realiza por los servicios correspondientes del Ministerio de Hacienda, dadas las diferencias de
criterios de contabilización que existen entre Comunidades Autónomas.
Se ha optado por utilizar datos presupuestarios en lugar de datos de contabilidad

nacional. A pesar de que la información en términos de contabilidad nacional es mucho más
332
Capítulo IV.
adecuada que la información presupuestaria para analizar el déficit de las Comunidades

Autónomas, ya que este concepto se defme en las Leyes de estabilidad precisamente en
términos de contabilidad nacional, se ha optado por la información presupuestaria. La causa
de esta elección es que la información presupuestaria es la única que permite diferenciar los
gastos de las Comunidades Autónomas en función de su vinculación a los principios del
Sistema de fmanciación (suficiencia, autonomía y solidaridad), siendo esta clasificación
esencial en el análisis empírico que se desarrolla.
Dentro de la información presupuestaria, podían haberse elegido los datos de

presupuesto inicial en lugar del presupuesto liquidado, con lo cual se hubiera ganado en
longitud de la serie y en volumen de información disponibles.
Sin embargo, es la información de presupuesto liquidado la que muestra realmente

los ingresos y gastos de las Comunidades, mientras que la información del presupuesto
inicial, por una serie de razones de diversa naturaleza (estrategias políticas, falta de
información perfecta sobre el futuro e incidencia de los traspasos de funciones), no es un fiel
reflejo de la actuación presupuestaria de las Comunidades Autónomas.
La información de presupuesto liquidado de las Comunidades Autónomas se ha

cruzado con la información sobre pagos de la Administración General del Estado. Con ello se
ha tratado de homogeneizar, hasta el máximo nivel posible, los datos presupuestarios de las
distintas Comunidades.
Una segunda decisión que es necesario adoptar se refiere al criterio que permita
eliminar las diferencias de tamaño entre Comunidades Autónomas. En los trabajos empíricos
en los cuales el objeto de estudio son los países, el criterio habitual consiste en dividir el
importe de la variable que se analiza (déficit, gasto público, deuda) entre el Producto Interior
Bruto.
En el caso de las Comunidades Autónomas no puede utilizarse este criterio, sino que,
atendiendo a la diferencia que se produce en los servicios gestionados en cada momento, hay
que considerar como criterio de igualación el nivel de competencias transferidas en cada
momento. Por ello, se utilizan los recursos vinculados al principio de suficiencia como
medida de normalización de las variables fiscales de las Comunidades Autónomas.
En cuanto a las variables que se han definido para mostrar el comportamiento

presupuestario de las Comunidades Autónomas, éstas son dos: el ejercicio de la capacidad
para generar ingresos autónomos y la financiación mediante déficit.
Un primer análisis que se ha efectuado ha sido el relativo a la posible interrelación

entre estas dos variables, para lo que se han utilizados dos técnicas. Se trata de buscar la
333
Capítulo IV.
posible relación entre el déficit en que incurren las Comunidades y el nivel de ejercicio de su
autonomía financiera.
En primer lugar se han efectuado regresiones por mínimos cuadrados ordinarios en

cada una de las Comunidades Autónomas tomando como variable dependiente el déficit
presupuestario y como variable explicativa el nivel de autonomía financiera. Solamente cinco
Comunidades presentan una relación significativa entre estas variable y en una de ellas el
signo es el contrario al previsto por la teoría.
Un segundo análisis ha consistido en efectuar tests de causalidad de Granger, que

tampoco han mostrado que exista con carácter general una relación entre las dos variables,
puesto que solamente puede rechazarse la hipótesis nula de que la autonomía financiera no
causa el déficit presupuestario en dos casos.
Una primera posible explicación del diferente comportamiento de las Comunidades

Autónomas podría encontrarse en las características del Sistema de financiación vigente en
cada momento. Para verificar esta hipótesis, se han distinguido cuatro fases correspondientes
a cada uno de estos Sistemas. Los datos muestran una progresiva tendencia al acercamiento
entre Comunidades en su comportamiento y un posible comportamiento estratégico de las
Comunidades en la negociación de los Sistema de financiación con la Administración General
del Estado: el déficit se dispara en el último año de aplicación de los sistemas de financiación,
lo que sería una justificación de que se producen deficiencias de financiación y un argumento
para pedir una inyección de nuevos recursos fmancieros.
Un segundo análisis se fundamenta en el volumen de competencia que tienen

transferidas las Comunidades Autónomas. Los resultados muestran una aparente paradoja: a
medida en que las Comunidades Autónomas asumen mayores competencias, disminuye el
ejercicio de su autonomía financiera. Este hecho se explica porque los Sistemas de
financiación no atribuyen mayor capacidad para obtener recursos propios a medida que se
transfieren nuevas competencias, sino que éstas se financian a través de transferencias
financieras de la AGE. Esta afirmación explica porqué las Comunidades que ejercen la
competencia de Sanidad presentan un menor nivel de ejercicio de autonomía financiera.
Para analizar la fragmentación política en las Comunidades Autónomas se definen

tres variables: el apoyo parlamentario del gobierno, la existencia de coalición de gobierno y la
inclusión de un partido nacionalista en el gobierno de la Comunidad. Los datos muestran una
escasa evidencia de la teoría de la fragmentación política en las Comunidades Autónomas, ya
que solamente la falta de mayoría absoluta del gobierno de la Comunidad sirve para explicar
un mayor déficit presupuestario, no resultado significativos el resto de coeficientes.
334
Capítulo IV.
En cuanto a la existencia de un ciclo partidista en las Comunidades Autónomas, ni el

signo político del gobierno de la Comunidad Autónoma ni la sintonía política entre los
gobiernos de la Comunidad y de la Nación explican la evolución de ninguna de las dos
variables relativas al comportamiento presupuestario de las CC. AA.
Por otro lado, puede afirmarse que la teoría del ciclo electoral presenta una escasa
evidencia en el caso de las CC. AA., ya que la variable año electoral no es significativa en
ninguna de las regresiones efectuadas y la variable año postelectoral solamente explica el
comportamiento de la autonomía fmanciera a un nivel de significación del 95%.
El último análisis empírico que se ha efectuado relaciona las variables fiscales de las
Comunidades Autónomas con la fase del ciclo económico en que se encuentran y con la
relación entre ciclo económico regional y ciclo nacional. Los datos muestran que una brecha
positiva del PIB regional se relaciona con un mayor ejercicio de la autonomía presupuestaria
por las Comunidades Autónomas, mientras que las brechas positivas en el PIB regional se
relacionan con un mayor déficit presupuestario respecto de los ingresos vinculados al
principio de suficiencia., lo cual es un resultado sorprendente ya que significa que una
potencial mayor capacidad de obtención de recursos tributarios propios por las Comunidades
Autónomas se relaciona con una utilización mayor del déficit para financiar el presupuesto.
Asimismo, la diferencia positiva entre la brecha de producción regional y nacional se

relaciona de forma significativa con mayores déficits presupuestarios.
Para terminar con el capítulo se ofrecen tres posibles líneas de avance en la

investigación empírica sobre las Comunidades Autónomas:
- La extensión temporal del estudio. Ello implica, por un lado, la necesidad de utilizar
la información disponible de los años 1984 y 1985, con lo que se conseguiría
incorporar dos años más al periodo de financiación mediante coste efectivo. Por otro
lado, la sucesiva publicación de los datos correspondientes a los años 2001 y
siguientes permitirá conocer el comportamiento más actual de las Comunidades
Autónomas
- El análisis de los gastos de las Comunidades Autónomas por grupos de

competencias. La segregación del gasto total por grandes funciones de gasto
permitirá profundizar en el conocimiento de las finanzas de las Comunidades
Autónomas.
- La profundización en el análisis de las relaciones entre coyuntura económica regional

y comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas, lo que servirá
explicar el sorprendente resultado obtenido en el análisis empírico de que una mejor
335
Capítulo IV.
situación relativa en el ciclo económico se relaciona con mayores déficits

presupuestarios.
- La búsqueda de nuevas variables que permitan explicar las diferencias de

comportamiento presupuestario entre ComunidadesAutónomas.
336
Conclusiones.
CONCLUSIONES GENERALES
1. Larealización de actividades que pueden defmirse como presupuestarias es un hecho

característico de cualquier agente que desarrolla comportamientos económicos. Sin
embargo, los agentes económicos públicos desarrollan procesos presupuestarios
esencialmente distintos de los desarrollados por los agentes privados. La especialidad
de los procesos presupuestarios públicos se manifiesta tanto en la función que
desempeñan los presupuestos, como en los agentes que participan en el proceso
presupuestario como en las funciones que estos agentes desarrollan dentro del
proceso presupuestario.
2. La estructura de los procesos presupuestarios públicos no es neutral respecto de los

resultados que se derivan de su aplicación: distintos procesos presupuestarios están
diseñados para conseguir objetivos diferentes. Según el énfasis que se ponga en uno
u otro objetivo a conseguir mediante el presupuesto público (estabilidad
macroeconómica, eficacia en la gestión de los recursos públicos, control de la
actividad financiera del poder ejecutivo...) el diseño del proceso presupuestario será
distinto.
3. La evolución de los procesos presupuestarios que se han desarrollado en los países

occidentales, incluido el caso español, ha seguido la pauta marcada por el proceso
presupuestario del gobierno federal norteamericano, eso sí, tras la incorporación de
las especialidades propias de cada país. A su vez, la evolución de este proceso
presupuestario norteamericano ha estado marcada por cuales eran las necesidades
que el presupuesto debía satisfacer en cada momento en ese país.
4. La Hacienda Pública como ciencia se ha ocupado de los procesos presupuestarios

públicos en el marco de la teoría de la elección social. Los procesos presupuestarios
son los mecanismos a través de los cuales se desarrollan los procesos de elección
social respecto de los ingresos y gastos públicos en las sociedades modernas.
5. Si se contempla el proceso presupuestario no solamente desde una perspectiva

científica sino también desde su aplicación efectiva se pone de manifiesto que al
proceso presupuestario público se le asigna la consecución de una multiplicidad de
objetivos, que sobre el proceso presupuestario actúa una gran variedad de agentes
con intereses diferentes y que el proceso presupuestario presenta una multiplicidad
de actividades diferentes. Todo ello hace necesario formular una propuesta de
distinción o clasificación de las funciones o perspectivas bajo las cuales puede
337
Conclusiones.
analizarse el proceso presupuestario público. Estas tres vertientes son la

macroeconómica, la microeconómica y la política.
6. La clasificación anterior puede complementarse con la distinción de las dos

orientaciones o intereses generales que han guiado el proceso presupuestario en los
últimos 50 años: la consecución de la eficacia de las actividades públicas y el
cumplimiento de la estabilidad en las cuentas públicas.
7. A través de la clasificación de las vertientes del proceso presupuestario y de la

distinción de las dos orientaciones básicas de este proceso pueden esquematizarse en
seis grupos los modelos y teorías presupuestarios relevantes para el análisis de las
prácticas presupuestarias modernas.
8. Dentro de esta variedad de modelos son especialmente relevantes los modelos de

economía política, que explican las diferencias que se producen entre países respecto
de su comportamiento presupuestario atendiendo a las distintas instituciones sociales
y políticas.
9. El desarrollo de los procesos presupuestarios por la Administración General del

Estado y por las Comunidades Autónomas en el próximo futuro se enfrenta al reto de
garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria en el marco de
la normativa presupuestaria y de financiación de las Comunidades Autónomas.
10. Desde una perspectiva macroeconómica, el proceso presupuestario en España ha

experimentado unas profundas transformaciones a lo largo de los últimos años,
habiéndose alcanzado una situación sostenible de cuentas públicas saneadas.
11. Desde una perspectiva microeconómica, los modelos de maximización de la

eficiencia se introdujeron tarde en el proceso presupuestario español y esta
introducción sufrió amplias dificultades. El modelo presupuestario establecido por la
Ley General Presupuestaria de 1977 presentó defectos a los cuales se ha respondido
mediante medidas legislativas adoptadas a partir de 1996 y que han culminado con la
entrada en vigor de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y la aprobación de
la nueva Ley General Presupuestaria de 2003.
12. Desde una perspectiva política o de coordinación entre los agentes que intervienen en
el proceso presupuestario, se plantea el reto de la coordinación entre la
Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en materia
financiera dentro del estricto marco definido por la normativa sobre estabilidad
presupuestaria y sobre financiación de las Comunidades Autónomas.
338
Conclusiones.
13. Las Comunidades Autónomas ha alcanzado una situación de mayoría de edad

caracterizada por la amplitud de sus responsabilidades de gasto, que incluyen la
gestión de las dos competencias más relevantes en el Estado del bienestar: la
Educación y la Sanidad, y por la desaparición de las garantías de crecimiento mínimo
de su financiación, presentes hasta el Sistema de financiación vigente a partir de
2002.
14. Para responder a la cuestión de si las Comunidades Autónomas van a poder asumir
los retos presupuestarios que les plantea el nuevo marco fmanciero vigente a partir de
2002 se hace necesario analizar el comportamiento que han seguido desde su
creación hasta el presente, especialmente las diferencias entre Comunidades
Autónomas. Para ello, el instrumento más adecuado son los modelos de economía
política.
15. Un modelo simple de comportamiento presupuestario de las Comunidades

Autónomas muestra que los Sistemas de financiación vigentes hasta el año 2002
presentan un sesgo hacia la sobreexpansión del gasto de las Comunidades
Autónomas.
16. Es necesario desarrollar un análisis empírico de las variables que influyen en las dos
principales decisiones financieras de las Comunidades Autónomas: el nivel de gasto
que van a realizar por encima de los recursos financieros que les asigna el Sistema de
financiación y la fijación de qué parte de este gasto se financia mediante déficit, en
lugar de mediante mayores recursos ordinarios.
17. Para realizar este análisis empírico debe utilizarse información de presupuesto
liquidado, complementada con información sobre pagos de la Administración
General del Estado a las Comunidades Autónomas.
18. Un primer análisis de los datos de las Comunidades Autónomas muestra un

comportamiento muy desigual entre ellas respecto a sus decisiones sobre gasto
autónomo y déficit. Además, no se encuentra evidencia de que exista una relación
entre mayor gasto autónomo y mayor déficit.
19. A medida que el Estado de las autonomías ha ido madurando y se han sucedido los
Sistemas de financiación, se observa un proceso de convergencia en el
comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas.
20. El diferente nivel de competencias asumido no explica las diferencias en el

comportamiento presupuestario de las Comunidades Autónomas, como así tampoco
el hecho de ejercer la competencia de Educación. Sin embargo, el ejercicio de las
339
Conclusiones.
competencias de Sanidad sí que es significativo para explicar estas diferencias,

aunque los resultados econométricos son contrarios a los que podrían preverse: el
ejercicio de la competencia de Sanidad disminuye el peso del gasto autónomo y el
déficit. Este comportamientose explica por las especiales característicasdel régimen
de financiación de esta competencia.
21. Las variables tradicionalmenteincluidas en los modelos de fragmentaciónpolítica no

resultan relevantes para explicar el diferente comportamiento presupuestario de las
Comunidades Autónomas. De los resultados obtenidos en los diversos análisis de
regresión efectuados, solamente la falta de mayoría absoluta del gobierno de la
Comunidad sirve para explicar un mayor déficit presupuestario, no resultado
significativos el resto de coeficientes calculados.
22. No se ha encontrado ninguna evidencia de que se produzcan ciclos partidistas, a

pesar de haber incluido en el análisis tanto el signo político del gobierno de la
Comunidad Autónoma como la sintoníapolítica entre los gobiernos de la Comunidad
y de la Nación.
23. La teoría del ciclo electoral presenta una escasa evidencia en el caso de las
24. La situación relativa del ciclo económico de las Comunidades Autónomas es una
variable significativa para explicar tanto el gasto autónomo como el déficit. Sin
embargo, el signo del coeficiente que relaciona las brechas positivas de producción
con el déficit es el contrario al predicho por la teoría: una mejor situación relativa del
ciclo económico regional se relaciona con un mayor recurso al déficit público.
25. Dada la relevancia que tiene conocer qué elementos explican las diferencias entre
Comunidades Autónomas para poder hacer predicciones sobre el futuro de su
estabilidad financiera y el hecho de los análisis recogidos en este trabajo no ofrecen
explicaciones concluyentes, se hace preciso avanzar es esta línea de investigación.
Para ello, resulta necesario mejorar los datos sobre financiación de las Comunidades
Autónomas, especialmente el desarrollo por tipos de gasto, analizar de forma más
profunda la vinculación entre estructura socioeconómica y coyuntura con el
comportamiento presupuestario y buscar variables que puedan resultar significativas
para explicar las diferencias entre ComunidadesAutónomas.
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UNIVERSIDAD DE ALCALÁ
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Reunido el Tribunal que suscribe en

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/

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Fac. de CC.

DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA APLICADA

D. Manuel Lagares Calvo, Doctor en Ciencias Económicas y Catedrático de Hacienda

Que D. José Agustín Manzano Mozo, licenciado en Ciencias Económicas y

En Alcalá de Henares. de mayo de 2004

V°B° del Director del Departamento

Fdo.: Dr. Rubén Garrido Yserte

LOS PROCESOS PRESUPUESTARIOS EN ESPAÑA.

ANÁLISIS DEL PRESUPUESTO DEL ESTADO Y DE

J. Agustín Manzano Mozo

Agradezco al -personalde las bibliotecas del Instituto de Estudios Fiscales, de la

Agradezco a quienes, desde institucionespúblicas,y privadas, ponen a disposiciónde

Agradezco a mis compañeros de trabajo en la Administraciónpública financiera la

Agradezco a M José su imprescindible apoyo fisico, material y moral para

CAPÍTULO 1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO COMO OBJETO DE ESTUDIODE LA HACIENDA

1.1.2 Las actuaciones relacionadas con la actividad presupuestaria10

1.2 La actividad presupuestaria pública14

1.3 El concepto de presupuesto16

1.3.2 El concepto de presupuesto público18

1.4 Los elementos integrantes del proceso presupuestario21

1.4.2 La fase de aprobación del presupuesto27

1.4.3 La fase de ejecución y control del presupuesto31

2. LA EVOLUCIÓNDEL PRESUPUESTOPÚBLICOEN LOS ESTADOSUNIDOS DE AMÉRICA34

2.1 La etapa del presupuesto legislativo35

El presupuesto y la mejora en la gestión de las agencias federales38

El presupuesto como instrumento de intervención económica39

El final de la etapa del presupuesto ejecutivo40

2.3 La etapa de la lucha contra el deficit42

3. EL PRESUPUESTOY LA TEORÍA DE LA HACIENDAPÚBLICA43

3.1 La teoría de los bienes públicos44

3.2 E/papel del presupuesto en la moderna ciencia económica48

4. LAS FUNCIONESDEL PRESUPUESTO. UNA PROPUESTADE ESTUDIOSISTEMÁTICO55

4.1 La vertiente macroeconómica de/presupuesto62

4.4 Las relaciones entre vertientes65

CAPÍTULO II. LAS DISTINTAS PERSPECTIVASDEL PRESUPUESTOPÚBLICO71

1.1 El presupuesto de estabilización74

sus facultades presupuestarias79

1.2.2 La enmienda constitucional de equilibrio presupuestario88

1.2.3 El protocolo de la Unión Europea sobre déficit excesivo91

2.1 Los modelos presupuestarios de maximización de la eficiencia95

2.1.1 El Presupuesto de ejecución y el presupuesto planificado por Programas96

2.1.2 Análisis crítico de los modelos de maximización de la eficiencia101

2.2.2 La nueva gestión pública y el proceso presupuestario112

3 LA VERTIENTEPOLÍTICA DEL PRESUPUESTOPÚBLICO121

3.1 La teoría del incrementalismo presupuestario121

3.1.1 Los elementos de la teoría incrementalista del proceso presupuestario122

3.1.3 Críticas a la teoría incrementalista127

3.2 Los modelos de economía política sobre el proceso presupuestario132

3.2.2 Los modelos basados en el concepto de ciclo político142

3.2.3 Los procesos de consolidación fiscal y la fragmentación procedimental144

CAPÍTULO III. EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN ESPAÑA155

1. EL PRESUPUESTOPÚBLICO EN ESPAÑA Y LOS OBJETIVOS DE POLÍTICA FISCAL155

1.1 Las etapas de la política fiscal moderna en España155

1.1.3 El período 1986-1993: de la entrada en la CEE al primer Programa de Convergencia161

1.3.3 La redistribuciónde la renta entre individuos173

políticos a corto plazo190

2.3.1 Los defectosdel modelo derivado de la Ley General Presupuestariade 1977195

3. LoS RETOSDE FUTUROA LOSQUESEENFRENTANLOS PRESUPUESTOS DE LA ADMINISTRACIÓNGENERAL DEL

3.1.2 El desarrollo legal del objetivo de estabilidad presupuestaria212