TEMA 5.

ESTRUCTURA Y CARACTERES DEL SISTEMA DE FUENTES EN

EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

SUMARIO:

I.INTRODUCCIÓN. 1.Sobre el concepto de norma y ordenamiento jurídico. 2. En

torno a la tipología de las fuentes del Derecho.
II. PRINCIPALES SINGULARIDADES DEL SISTEMA DE FUENTES DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO. 1.Consideraciones generales. 2. Ordenamiento
jurídico único y ordenamientos jurídicos singulares (o subsistemas normativos).
2.1. Subsistema europeo u ordenamiento de la UE. 2.2. Subsistema normativo
estatal. 2.3. Subsistemas autonómicos. 2.4. Subsistemas locales. 3. Los principios
que articulan las relaciones interordinamentales. 3.1. Necesidad de reglas o
principios con esa finalidad. 3.2. El principio de territorialidad. 3.3. El principio de
competencia. 3.4. El principio de prevalencia. 3.5. El principio de supletoriedad. 4.
El principio de jerarquía como principio articulador de las relaciones
intrasistemas.
III. LA CONSTITUCIÓN.
IV. LAS LEYES FORMALES Y LAS NORMAS CON RANGO DE LEY. 1.
Clases de leyes y normas con rango de ley. 2. Procedimiento de elaboración de las
leyes. 3.Normas con rango de ley. 3.1.Fundamento general. 3.2.Decretos-Leyes. 3.3.
Decretos legislativos.
V. HABILITACIONES NORMATIVAS. 1.Deslegalizaciones. 2. Autorizaciones
normativas. 3. Medidas excepcionales.
BIBLIOGRAFÍA.

I.INTRODUCCIÓN

1.Sobre el concepto de norma y ordenamiento jurídico.

El concepto de norma jurídica, expresa una directriz de comportamiento

(también denominada proposición prescriptiva), cuya observancia garantizan las
autoridades a las que se encomienda esa función. Esta noción propia de la Teoría
General del Derecho, también es frecuente expresarla de forma genérica diciendo que es
aquella previsión que tiene como objetivo regular en forma más o menos abstracta
conductas asegurando su cumplimiento con aquella garantía. El conjunto de normas
jurídicas integra el ordenamiento jurídico, entendido como sistema normativo ordenado,
estructurado u organizado teniendo en cuenta los distintos elementos y productos
normativos que lo componen y las diversas fuentes de creación jurídica.
En el lenguaje jurídico convencional el concepto de norma jurídica sirve para
designar tanto un texto o producto normativo (por ejemplo, una ley) como para designar
un determinado precepto de la misma. Incluso se utiliza indistintamente norma jurídica

1
y disposición. Es habitual por tanto referirse a “la norma prevista en el artículo…”,
aunque tal vez el precepto contenga más de una norma en el sentido técnico; o para
aludir a “la norma prevista en la ley…”. No existe, pues en ese lenguaje una
correspondencia con las formulaciones técnicas que profundizan en los significados de
ambas expresiones, y que, por ejemplo, diferencian dentro del concepto de norma las
reglas (cuando contienen el presupuesto fáctico de su aplicación) y los principios
(cuando la norma no explicita la condición). En el lenguaje habitual es más frecuente
emplear la expresión “regla” para referirse a un concreto contenido de un precepto, en
tanto el vocablo “principio” suele aludir a aquellas normas con formulaciones muy
amplias o para designar principios generales del Derecho.
La tarea del jurista o del operador práctico al tratar de dar respuesta a un asunto
o “caso”, deberá hacer uso de los diversos elementos que sean posibles, partiendo
usualmente de las normas escritas o positivas que puedan resultar aplicables, teniendo
presente lo que las normas “dicen” y, ateniéndose a la interpretación que de las mismas
realice la jurisprudencia en su caso teniendo en cuenta si procede la costumbre, los
principios generales y la doctrina científica. Como sucede en otras parcelas del
ordenamiento jurídico, la interpretación de las normas corresponde a los Tribunales al
aplicarlas en los casos que resuelven, y conveniente puede resultar clarificar que ni los
reglamentos que desarrollan una Ley, ni los actos administrativos que aplican leyes o
reglamentos constituyen interpretación auténtica del Derecho, en ningún caso.

2. En torno a la tipología de las fuentes del Derecho

La clasificación de las fuentes –utilizamos este término como sinónimo de

instrumentos o medios generadores de normas o Derecho - admite diferenciarlas entre
escritas y no escritas, formales e informales, públicas y privadas, o legales e
infralegales y extralegales, entre otras clasificaciones según el criterio que se utilice.
En general toda clasificación suele adolecer de reparos y por ello la mayoría de los
manuales o tratados de Derecho administrativo se limitan a exponer individualmente
cada una de ellas sin llevar a cabo una previa ordenación sistemática.
A efectos pedagógicos, sin embargo, es posible establecer en cuanto resulta
ilustrativa de su diferenciación más elemental, la siguiente ordenación:
1)Fuentes primarias (o directas): las normas escritas procedentes de los poderes
legislativo y ejecutivo (Constitución, doctrina del TC, Tratados o Convenios
Internacionales, leyes o normas equiparadas a la ley y reglamentos, estatales y
autonómicos, a las que se añade las normas reglamentarias procedentes de los entes
locales así como las normas de aquellos otros entes públicos que ostentan poder
normativo (v.gr. Universidad, entes independientes, etc.).
Este conjunto abrumador de normas requiere posteriores divisiones para
comprender adecuadamente su alcance, como vemos posteriormente. Pero todas las
normas aquí referidas están caracterizadas por, entre otros, los requerimientos de la
publicidad, la vocación de futuro, la pervivencia hasta su derogación y otros principios
como el de jerarquía y competencia (que se exponen más adelante).

2
 a) Publicidad: Rige el principio de la publicación de las normas constitucionalizado
por el artículo 9.3º de la Constitución aplicable tanto a la Ley como al Reglamento. Esta
exigencia aparece ya para las leyes en el Código Civil (art. 2º), y el art. 131 de la LPAC
dispone que para que produzcan efectos jurídicos los reglamentos y las disposiciones
administrativas1 habrán de publicarse en el Diario Oficial que corresponda.
Adicionalmente –añade- y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán
establecer otros medios de publicidad complementarios.
b) Vocación de futuro: Generalmente, las normas están pensadas para regular
situaciones a partir del momento de su entrada en vigor2, y por tanto sin tener efectos
retroactivos. No obstante, las normas pueden tener carácter retroactivo, si bien ese
efecto hacia el pasado no puede desconocer la prohibición de irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, que
prescribe la Constitución (arts. 9.3º y 25.1).
c) Pervivencia hasta su derogación: Las leyes y los reglamentos rigen en principio
y salvo excepciones indefinidamente. Rigen hacia el futuro y perviven en el
ordenamiento hasta tanto no sean modificadas o derogadas válidamente, o anuladas.
Existen, sin embargo, normas que pueden autolimitar su vigencia o sus efectos y/o que
tienen un carácter temporal aunque no necesariamente determinado (caso de
determinadas circunstancias especiales, catástrofes, por ejemplo). Otras normas, como
las de los Planes económicos, ya especifican de antemano que su vigencia será
temporal. Son normas que excepcionan el principio de permanencia indefinida en el
ordenamiento, que desaparecen por el transcurso del tiempo fijado por la propia norma
o por la extinción de las circunstancias que la motivaron. La pervivencia como regla, en
ciertos supuestos podrá dar lugar a obsolescencia cuando no se aplica. También podrá
producirse la reviviscencia o recuperación de la vigencia de una norma que hubiera sido
derogada por otra cuando ésta última se anula.
Por otra parte, las normas, a diferencia de los actos administrativos, no agotan
su eficacia con su cumplimiento. Al contrario, con su cumplimiento se reitera su
imperatividad y su vigencia en el tiempo mientras no sean derogadas. Este extremo es
muy útil para distinguir una norma de un acto, aunque éste pueda también tener carácter
general o destinatarios indeterminados, o contener un mandato e implicar la imposición
de conductas. (Más detalles sobre esta diferenciación en el tema siguiente).
2)Fuentes complementarias: las normas o prescripciones que tienen su origen en
la interpretación y aplicación por parte de la jurisprudencia ordinaria, incluyendo la
costumbre y los principios generales.

1
La distinción entre reglamentos y disposiciones administrativas se efectuará en el tema siguiente. En
cualquier caso, ambos términos (como especies del mismo género) se reconducen a “normas
administrativas subordinadas a la Ley”.
2
El art. 23 LGo regula una especial entrada en vigor, diferida, en el supuesto de leyes o reglamentos cuya
aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, cuando impongan nuevas
obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional.

3
 La jurisprudencia ha desempeñado históricamente en el Derecho administrativo un
excepcional papel constructivo y creador, particularmente en su origen, como ya se ha
puesto de manifiesto en otro momento. Ese papel seguirá desplegándolo pese a la
existencia de un ingente arsenal de fuentes escritas, ya extrayendo y elaborando
principios generales del Derecho, ya dando efectividad a la adaptación normativa
cuando la misma no se adecua a la realidad del momento o, sirviendo sus
pronunciamientos de iniciativas para posteriores cambios normativos, entre otras
funciones de primer orden.
Hay que reconocer, por ello, el protagonismo de la doctrina reiterada procedente de
la Sala 3ª del TS, aun cuando no pueda ser equiparada esa labor a la que corresponde, en
ordenamientos como el anglosajón, a las decisiones judiciales en su papel innovador del
Derecho. Esa aportación, al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios
generales del Derecho, también corresponderá reconocerla a las Salas de lo contencioso-
administrativo de los TSJ autonómicos en aquellas materias de alcance exclusivamente
autonómico.
Conviene significar, por otro lado, que por una reacción psicológica explicable,
las posiciones judiciales tienen una gran trascendencia en el sentido de que si los jueces
insistentemente interpretan una norma en un sentido, ha de sospecharse que cualquier
fallo que se produzca en el futuro irá por esa línea. Las decisiones administrativas
posteriores de casos similares habrán de tener presente lo que la jurisprudencia
reiteradamente indica. Un criterio jurisprudencial reiterado supone en la práctica una
pista definitiva sobre la aplicación de una norma jurídica. Extremo que, sin embargo,
podrá resultar equivocado si dicho criterio o línea jurisprudencial es alterada, con la
adecuada motivación de las razones que lo justifiquen (caso STS de 5 de febrero de
2014).
La costumbre sólo tiene, en el Derecho Administrativo, trascendencia normativa
cuando es recogida por el legislador, cuando éste expresamente afirma que en
determinadas circunstancias se aplicarán los usos y costumbres. Lo que no deja de ser
testimonial dados los mínimos supuestos en los que la legislación contempla esa
remisión y que guardan relación con formas de vida corporativa o comunitaria
tradicionales. Así, por ejemplo, en modalidades de aprovechamiento de los bienes de los
pueblos, donde el legislador remite a la costumbre del lugar, o en materia de reuniones
en Concejo abierto de todos los vecinos de pequeñas comunidades.
Conviene distinguir la costumbre (la Administración no puede generar costumbre,
porque ni hay norma que lo establezca ni ella podría hacerlo por sí misma, como señala
el profesor ESTEVE PARDO) de las prácticas y los usos administrativos, entendidos
como constatación de que se ha actuado o resuelto de un mismo modo en situaciones
idénticas o muy similares (dando lugar a la figura del precedente administrativo).

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 La práctica administrativa no es fuente de Derecho, no tiene fuerza normativa
propia, pero sí tiene relevancia y significación jurídica que no cabe desconocer. Esa
relevancia, en tanto pueda servir para afirmar que de no aplicar el precedente se están
afectando principios generales tan destacables como, por ejemplo, el de igualdad de
trato o la protección de la confianza legítima, y por tanto, pudiendo invocarse aquél para
controlar conductas arbitrarias de la Administración. En sentido estricto, el valor como
fuente lo aportan los principios, en tanto el precedente es el presupuesto de hecho que
permite invocarlos.
El precedente, por otra parte, autovincula a la Administración, no tanto para impedir
que actúe como actuó sino para que en un nuevo caso similar, a resolver de forma
distinta, esté obligada a dar explicaciones de las razones por las que se aparta de aquél.
Esto es lo que exige, en esos casos, el artículo 35.1.c) LPAC, y que debe entenderse
justificado con la finalidad de evitar un trato desigual a los ciudadanos. Ahora bien, la
invocación del precedente solo resultará legítima dentro de la legalidad, ya que en
ningún caso se admite el precedente ilegal o contrario a Derecho (SAN 23 enero 2013,
STS 3 julio de 2013).
Los principios generales de Derecho (PGD), que se suelen definir como reglas
básicas de un ordenamiento jurídico (principios) que informan al mismo (generales) –o
con la jurisprudencia, caso de la STS de 30 de abril de 1990, “como la atmósfera en que
se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas”-, son fuente de
singular valor en el Derecho administrativo, pues como se ha adelantado es de creación
reciente y no tiene su origen en una construcción legislativa sino que es obra gradual de
la doctrina científica y sobre todo de la jurisprudencia (particularmente del Consejo de
Estado francés), precisamente sobre la base de principios generales segregados del
Derecho civil. La relevancia actual sigue siendo notable, aun cuando bien puede decirse
que existe una auténtica inflación de principios, positivizados en diferentes normas
escritas (CE, leyes: arts. 3 y 4 LRJSP como ejemplo) –supuesto en el que su valor
jurídico es el propio de la norma que los acoge-, o no positivizados (pero invocados por
doctrina científica y jurisprudencia) llamados a desempeñar un importante papel en un
ordenamiento que por su gran dispersión, variabilidad o contingencia, necesita a su vez
de principios convenientemente construidos y elaborados, depurados técnicamente, de
los que puedan extraerse consecuencias jurídicas con aptitud suficiente para facilitar a
todos los operadores jurídicos alcanzar soluciones racionales y razonables.
A la superabundancia normativa es común agregar la crítica de la superabundancia
de PGD, y el reconocimiento de que es una categoría heterogénea y abierta que carece
de un criterio claro para diferenciar una regla cualquiera de lo que deba ser calificado
como auténtico principio general del Derecho (o mandato de optimización). En
cualquier caso, puede asumirse que cumplen tanto: i) una función directiva general en el
proceso de creación jurídica, al condicionar el contenido que haya de darse a las normas
en elaboración; como ii) una función interpretativa para precisar el significado de las
normas escritas, su sentido y finalidad o su ámbito de vigencia y iii) una función
integradora de las lagunas del sistema normativo.

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 3. Fuentes aclaratorias: que surgen de la interpretación sobre el sentido y
alcance de las anteriores y que carecen de fuerza jurídica vinculante: la doctrina
científica.
Implica una importante aportación para el conocimiento del sistema normativo y
el contenido de las normas. El meditar sobre el sistema de conjunto al que el
ordenamiento responde; el interpretar lógicamente, conectando sus distintos elementos,
sus estructuras, es labor importante y decisiva en un ordenamiento tan complejo como el
Administrativo.
La doctrina, pues, puede dar pautas sumamente sugestivas e interesantes a los
aplicadores inmediatos del Derecho, a la jurisprudencia, a la propia Administración
activa. Los jueces tienen en cuenta la doctrina cuando existen posiciones u opiniones
doctrinales ampliamente admitidas, pues lógicamente se ven influidos por las
elaboraciones y construcciones que interpretan, descubren y clarifican las normas.
Asimismo, esas labores científicas constituyen relevantes aportaciones para la
renovación del Derecho, y en ocasiones resulta evidente comprobar cómo determinadas
doctrinas alcanzan a transformarse –al menos en parte- en textos normativos.
La literatura jurídica (manuales, tratados, obras monográficas, artículos en revistas
científicas, etc.) ofrecen, en definitiva, a los distintos operadores del Derecho
administrativo, medios y soluciones para la mejor comprensión del mismo, y a la postre,
para surtir de fundamentos tanto a los legisladores como a los tribunales.

A esta clasificación cabe añadir aquellas normas escritas, de origen privado y

carácter vinculante, de acuerdo con el reconocimiento que les otorgan las normas
públicas (caso de los acuerdos o convenios colectivos, o de las fórmulas y técnicas de
incorporación al ordenamiento público de la llamada autorregulación privada: por
ejemplo, las normas técnicas de calidad, los códigos de conducta, o los organismos de
normalización industrial, referidas por ESTEVE PARDO).

II. PRINCIPALES SINGULARIDADES DEL SISTEMA DE FUENTES DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO.

1.Consideraciones generales
El Derecho administrativo está constituido como otras ramas, por una pluralidad
de fuentes, que deben conformar un sistema armónico, completo y cerrado en tanto
proscriba las lagunas, en su caso con la interpretación judicial aplicando los PGD o con
la analogía cuando es factible aplicarla. Esencialmente o con un predominio casi
absoluto se integra mediante normas escritas de origen público, tanto cualitativa como
cuantitativamente, que suele identificarse con el principio de estatalidad (en sentido
lato), cuyos destinatarios son la Administración, los ciudadanos (o parte de ellos) y los
Tribunales. La mayoría de las normas administrativas tienen carácter imperativo por lo
que su exigencia se garantiza mediante la coacción pública, e incluso en las normas que
no tengan aquel carácter (v.gr. regulación de las subvenciones) siempre existirán

6
prescripciones que posibiliten aquella garantía (en el caso, por ejemplo, de haber sido
beneficiario de la subvención).
Al igual que otros sectores del ordenamiento jurídico, pero especialmente el
administrativo, junto a las fuentes que en el sentido más estricto del término se
denominan primarias u originarias (CE, Tratados), se nutre intensamente por el derecho
derivado procedente de las Leyes o de las normas con rango de Ley (dada la ya
conocida relevancia que tiene, según nos consta, la llamada vinculación positiva a dicho
instrumento o producto normativo), y además, con la particularidad de ese otro poder
normativo en manos de la Administración, el poder reglamentario.
Si en otros sectores ordinamentales tampoco es factible admitir que el único
poder creador del derecho lo ostente el poder legislativo a través de la Ley formal, con
mayor razón esa situación es evidente en nuestro campo, por razones que no requieren
explicación, ya que nunca - en realidad- el Estado de Derecho y el principio de legalidad
se ha configurado exclusivamente sobre la base de un solo poder creador del Derecho
y/o un solo instrumento normativo (el supuesto monopolio del Poder Legislativo).
En otro orden y aunque no sea una cuestión genuina de esta rama, es
trascendente entender que el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo es particularmente complejo, ya por la cantidad y entidad de las normas
que lo forman, ya tomando en cuenta los múltiples poderes creadores de las mismas.
Consecuencia, como se sabe, no sólo de la descentralización política y administrativa
adelantada en otro momento, sino asimismo de la incorporación de España a la Unión
Europea y por tanto la integración en una organización supranacional con capacidad
para crear Derecho (Tratados fundacionales, reglamentos y directivas comunitarias),
que es –en todos los sentidos- Derecho interno o nacional y prevalente, aunque
producido íntegramente por las instituciones europeas (o comunitarias).
Es de resaltar igualmente la extraordinaria incidencia del Poder Ejecutivo en el
proceso de producción legislativa, recordando a ese propósito las tres formas en que se
produce: i) la práctica monopolización de la iniciativa legislativa a través de los
proyectos de ley; ii) la abusiva utilización del decreto-ley, al menos en determinados
períodos; y iii) a través de las amplias remisiones –en ocasiones cuestionables- que las
leyes hacen en favor del reglamento.
La confluencia creativa de muy diversas fuentes y la prevalencia esencial del
derecho escrito o positivizado, requiere de medidas o fórmulas que otorguen unidad,
coherencia y racionalidad al sistema jurídico-administrativo. No es nada fácil, en
múltiples supuestos, conocer que normas rigen, cuáles están en vigor y cuáles
derogadas, o si se ajustan o no al derecho comunitario, a la distribución de competencias
entre el Estado y las CC.AA, o si invaden o no las competencias de los entes locales, o
si respetan los límites que caracterizan algunas normas (como por ejemplo el contenido
que corresponde a los Decretos Leyes), por sólo poner algunos ejemplos. La tarea del
operador jurídico es hoy mucho más complicada que hace 40-50 años y requiere una
investigación exhaustiva del marco jurídico aplicable al litigio o conflicto de que se
trate3.
3
Véase, además, a efectos puramente informativos, otras características que algunos autores resaltan en la
regulación actual (APÉNDICE).

7
2. Ordenamiento jurídico único y ordenamientos jurídicos singulares (o
subsistemas normativos)

Como pondrían en su momento de manifiesto los profesores GARCIA DE

ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, si bien puede decirse que el conjunto de normas
aprobadas por los diferentes poderes públicos forman un único ordenamiento jurídico,
dicha afirmación solo parcialmente es correcta. Y ello por cuanto es igualmente
evidente que dentro de ese único ordenamiento coexisten ordenamientos parciales o
singulares, correspondientes a cada una de las entidades territoriales en que se organiza
el Estado global. Por ello entienden que es más correcto y coherente hablar de unidad
del sistema reconociendo que esa unidad se forma por diversos subsistemas jurídicos.
Esos subsistemas son el comunitario, el estatal, el autonómico y el local (estos
dos últimos pueden mencionarse en singular o en plural, teniendo en cuenta que son
varios o múltiples). Ordenamientos separados pero interrelacionados, cuya aplicación
por los correspondientes poderes públicos se asienta, esencialmente, en el principio de
competencia, aun cuando requiera también el concurso de otros principios.

2.1. Subsistema europeo u ordenamiento de la UE

Aunque no nos corresponde determinar la configuración del mismo, es suficiente

con señalar que es un ordenamiento con el origen ya señalado que tiene como
principales normas: i) originarias: los Tratados fundacionales (en la actualidad el TUE
y el TFUE) a los que se debe añadir la Carta Europea de Derechos y libertades
fundamentales (CEDF) con el mismo valor, así como la jurisprudencia del Tribunal de
Justicia de la Unión (TJUE); y ii) derivadas (art. 288 TFUE) a través de: -Reglamentos:
normas de aplicación directa y carácter detallado, y –Directivas: normas que obligan a
los Estados miembros en los resultados que deben conseguirse, pero dejando a las
autoridades nacional la elección de la forma y los medios, y cuyo contenido requiere
transposición o incorporación al derecho interno (usualmente mediante ley estatal).
La intervención normativa de la UE vendrá determinada en el ámbito de las
competencias atribuidas en el TUE y conforme a los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad que consagra el artículo 5 del mismo.

2.2. Subsistema normativo estatal

Está integrado por las normas procedentes de los poderes o instituciones

centrales del Estado español: Cortes Generales, Gobierno de la Nación, Ministerios y
entidades instrumentales dependientes o adscritas a éstos. A ellos hay que añadir la CE,
los Tratados y la jurisprudencia tanto del TC como del TS, dado el alcance general que
tienen a los efectos de conformar los subsistemas posteriores.
Este subsistema es el que desempeña la posición central y de superioridad sobre
los restantes por dos razones esenciales:

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 i)dado que, al margen de tener en su vértice superior la Constitución como
norma jerárquica superior a todos los subsistemas, en él se hallan los textos normativos
configuradores de la estructura del funcionamiento general de la comunidad nacional.
Textos que nutren la práctica totalidad de las diferentes ramas ordinamentales, y que por
lo que respecta al Derecho administrativo alimentan no sólo su núcleo central sino en
buena medida el corpus determinante de su objeto como parte específica del Derecho
español.
Ese papel central, deriva de las previsiones constitucionales contenidas, en
primer término en el artículo 149.1 CE, así como en otras previsiones de la misma
conforme a la doctrina del TC, incluyendo las que al Estado corresponden en virtud del
Derecho comunitario, y permite atribuir al subsistema estatal la calificación de
superestructura en la que los restantes subsistemas se engarzan confiriendo a éstos su
sentido. También se puede decir que constituye “el armazón unitario que permite que
los subsistemas autónomos existan como tales” (SANTAMARÍA PASTOR).
ii) ostenta la posición de superioridad sobre esos otros subsistemas, porque
también de acuerdo con la Constitución: - le corresponde tanto una función de
prevalencia como de supletoriedad (como veremos más tarde); - además, algunas de sus
normas actúan como condicionantes de las normas autonómicas (por ejemplo, la
legislación básica en el ámbito de las competencias compartidas); y –algunas otras
normas, igualmente establecen las bases de los subsistemas normativos locales (LBRL),
como asimismo de los subsistemas sectoriales (Ley de Colegios profesionales, por
ejemplo).
Al margen, cabe reconocer el diferente tratamiento de las normas estatales, en
caso de impugnación ante el TC respecto del que reciben las normas autonómicas. Sólo
respecto a éstas su impugnación produce la suspensión de la eficacia temporal de las
mismas hasta tanto aquél decida sobre ello en un plazo no superior a cinco meses (art.
161.2 CE),
Por último, y aun cuando no exclusivamente referido al plano normativo, cabe
recordar que si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la
Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al
interés general de España, el Gobierno podrá tomar las medidas necesarias (en los
términos que prevé el art. 155).

2.3. Subsistemas autonómicos

Cada subsistema autonómico está integrado por las normas procedentes de los
poderes o instituciones de cada una de las Comunidades Autónomas: Asamblea o
Cortes, Gobierno autonómico, Consejerías y entidades instrumentales dependientes o
adscritas a éstos. En todo caso parten de mantener en la cabecera la CE si bien junto a
ella estará asimismo el correspondiente Estatuto de Autonomía, norma ésta en cualquier
caso subordinada al Texto Fundamental, como precisamos más tarde.
Como quiera que las autonomías territoriales poseen similar estructura de
poderes al Estado, sus productos normativos tienen las mismas características y
denominaciones que las de aquél. Dichos productos (leyes, normas con rango de ley,

9
reglamentos) se ejercen sobre los ámbitos institucionales y materiales que conforme a la
Constitución han asumido en sus Estatutos de Autonomía (o los que excepcionalmente
se atribuyen por leyes estatales de transferencia o delegación).
El ejercicio de poderes sobre esos ámbitos es independiente y podrá o no estar
condicionado o limitado por las normas o competencias estatales. La interrelación de
ambos ordenamientos impone, a partir de las previsiones de los arts. 148 y 149 de la
CE, una serie de relaciones positivas o constructivas entre los ordenamientos estatal y
autonómico, denominadas relaciones de cooperación, cuyas principales manifestaciones
son: a) La regulación concurrente sobre una misma materia; b) La ejecución autonómica
de la legislación estatal: comprendiendo toda la normativa y no sólo la básica; c) La
tarea de coordinación entre los dos ordenamientos, reservada al Estado en varios
apartados del art. 149.1 (economía, investigación científica y técnica y sanidad, por
ejemplo).
Esas relaciones no implican jerarquización en ningún caso del sistema
autonómico al estatal. Antes bien, lo que exige es una recíproca lealtad institucional
dada la compleja delimitación material de los ámbitos competenciales y las múltiples
lecturas que admiten, según las interpretaciones del TC en cada una de las materias y
conceptos empleados por el constituyente.

2.4. Subsistemas locales

La autonomía local es cualitativamente una autonomía esencialmente
administrativa aunque no quepa desconocer los postulados políticos que son esenciales
a la Administración local, en tanto entidades que conforme a la CE organizan
territorialmente el Estado (municipios y provincias e islas, arts. 140 y 141). En estos
preceptos la CE consagra la llamada “garantía institucional” de la autonomía local,
objeto de explicación en el tema específico destinado a estos entes.
Esa garantía debe dotarla de contenido tanto el legislador estatal como
autonómico, presentando por ello singularidades destacables respecto a aquellos otros
sistemas. Singularidades que tienen su razón de ser en la inexistencia de una estructura
de poderes análoga a la del Estado o las CC.AA.; de la ausencia en consecuencia de
productos legislativos, y de la omisión en el texto constitucional de competencias
específicas a favor de dichas Administraciones locales. Así pues:
i)el ordenamiento propio de cada ente local se halla altamente condicionado y
limitado por las normas estatales y autonómicas (el llamado carácter bifronte del
régimen local), de modo que la potestad reglamentaria podrán ejercitarla en los términos
que con carácter general determine la LBRL (estatal) y, en su caso, la ley autonómica
que complemente la anterior (por ejemplo, la Ley de Régimen Local valenciana). Pero,
de otra parte, tanto las leyes estatales como las autonómicas sectoriales serán las que
precisen el ámbito material en que aquel poder podrá ejercitarse.
ii) En consecuencia, la trascendencia de estos subsistemas es muy inferior
cualitativamente a los anteriores. Extremo que no significa –ni mucho menos-
desconocer la importancia que para los derechos y facultades de, por ejemplo, los
vecinos de municipio, tienen las ordenanzas (de edificación, de ocupación de las vías

10
públicas, etc.), o los reglamentos orgánicos (de recogida de residuos o limpieza, de
transporte urbano, etc.).

3. Los principios que articulan las relaciones interordinamentales.

3.1. Necesidad de reglas o principios con esa finalidad.

La coexistencia de distintos ordenamientos conlleva una especial complejidad

que no se resuelve –sin más- con entender que unas u otras normas surgen de títulos
constitucionales diferentes (caso de los arts. 148 y 149) o con la referida consideración
del carácter general que se otorga a la legislación estatal y su posición de prevalencia o
superioridad en según qué casos, u otras análogas (como la de que el ordenamiento
estatal es el principal y los demás son secundarios).
Los conflictos y/o litigios son habituales, y salvo que se resuelvan por la vía del
diálogo y las relaciones interinstitucionales (Conferencias sectoriales, por ejemplo), en
último término acaban ante el TC (a través de los recursos de inconstitucionalidad,
conflictos de competencia, o recurso en defensa de la autonomía local), o ante los
Tribunales de lo contencioso-administrativo (en los recursos interadministrativos).
La necesidad de disponer de mecanismos que permitan evitar el conflicto, en
tanto sea posible, cuenta con diversos principios que se han ido explicitando en unos
casos por vía doctrinal y jurisprudencial (deducidos de previsiones constitucionales) y
en otros directamente por la CE y por algunas leyes estatales. Estos principios son:
-el territorial
-el competencial
-el de prevalencia, y
-el de supletoriedad.

3.2. El principio de territorialidad

La vigencia y/o eficacia de las normas administrativas tiene, como regla general,
carácter territorial y recae por ello sobre los hechos, objetos y personas que sucedan o se
hallen en el ámbito espacial del ente público que las dictó. A ese carácter ya se refiere
genéricamente el artículo 8.1 del CC (“las leyes…de policía y las de seguridad
pública… obligan a todos los que se encuentren físicamente en territorio español”). Por
excepción, tendrán eficacia extraterritorial en virtud del principio de personalidad, lo
que es aplicable no sólo en relación con el territorio nacional sino también con los
territorios a los que alcance la vigencia y eficacia de las normas del correspondiente
subsistema.
En base a la territorialidad el sistema normativo estatal rige en todo el territorio
nacional y su fuerza y valor obligatorio se impone sobre cualesquiera otras normas
internas. En tanto el sistema normativo de cada Comunidad Autónoma es, respecto al de
otras Comunidades excluyente en el sentido de que se aplican en su territorio propio y
no tienen relación entre sí sus ordenamientos; mientras que respecto de las entidades
locales de su territorio sí tienen relación los ordenamientos dada la obvia pertenencia de
sus territorios al ámbito espacial autonómico. Por último, los sistemas normativos

11
locales se aplican exclusivamente en sus espacios territoriales (término municipal o
provincial).

3.3. El principio de competencia.

Las normas de cada subsistema están sustentadas en las competencias que
ostente cada poder de la compuesta organización territorial española, que diseña la
Constitución. Esas competencias, en línea de principios, están distribuidas de modo que
una misma competencia no corresponderá nunca a más de una organización territorial,
si bien podrán ser compartidas las distintas funciones, atribuciones o potestades, que la
competencia comporte.
Puede apreciarse de la distribución efectuada por el art. 149.1 de la CE que, en
unos casos, reserva al Estado íntegramente el poder regulador de ciertas materias (otro
tanto hacen los Estatutos en otras materias); sin embargo, en ciertas materias las
competencias se distribuyen entre el Estado y las CC.AA., de forma compartida pero
con fórmulas diversas. En unos supuestos otorgando en exclusiva al Estado parte de la
función normativa (condiciones básicas, legislación básica, régimen general, etc.) de
manera que aquellas asumen el resto de esa función con respeto al contenido de lo
básico. En otros, la función normativa estatal comprende la totalidad de la regulación de
la materia, pero a las CC.AA. corresponde la tarea ejecutiva o de aplicación de la
misma.
Sobre esa base, el principio de competencia determina:
a) Que la norma dictada por el ente que ostenta la competencia prevalece y está
en disposición de impedir que cualquier otra norma de otro ente se le oponga. O en otras
palabras, las normas dictadas por el ente competente no pueden ser modificadas ni
derogadas válidamente por normas de otros entes.
Esta aseveración sólo cabe relativizarla en las relaciones entre las normas
estatales y las autonómicas, cuando el Estatuto de Autonomía sea modificado
(ampliando o reduciendo competencias autonómicas), o bien cuando la ley estatal, por
ejemplo, de carácter básico, amplíe o reduzca su alcance con los consiguientes efectos
sobre la norma que debe adoptar la Comunidad Autónoma.
b) Que no existe jerarquía entre normas de los diferentes subsistemas, por lo que
esquemas como el de una ley estatal prevalece sobre un reglamento autonómico no son
aplicables, ya que la competencia hace inmune el espacio normativo de cada
ordenamiento.
La problemática singular de este principio en el ámbito local, ya explicada,
remite pues a las competencias que les atribuyan como propias o delegadas a los entes
locales, la legislación estatal y la legislación autonómica (art. 2 LBRL), teniendo en
cuenta las competencias que al respecto cada una de ellas ostente para otorgarlas y
reforzar, de ese modo, en mayor o menor medida, la garantía institucional de su
autonomía.

3.4. El principio de prevalencia.

12
 Las relaciones de integración entre los ordenamientos estatal y autonómico –y el
refuerzo de la unidad del sistema normativo se sustenta con los dos principios –o
cláusulas- de prevalencia de las normas estatales y supletoriedad del derecho estatal,
previstos ambos en el artículo 149.3. “La competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas
prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo
que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas”.
Este precepto suscitaría diversos interrogantes sobre su auténtico alcance, que el
TC ha ido rectificando (sentencias 102, 116 y 127/2016), sin que por ello desaparezca
totalmente la problemática. Baste a nuestros efectos indicar lo siguiente:
i) se trata de un principio que en cualquier caso es de aplicación junto al anterior
(de competencia) y partiendo de respetar el mismo;
ii) su radio natural de aplicación son las competencias concurrentes, o sobre el
mismo título competencial: ejemplo, el conflicto se suscita si la norma estatal básica en
materia de sanidad otorga al Estado la competencia para prohibir la comercialización de
un determinado producto farmacéutico, aunque también la comunidad autónoma tenga
competencia normativa sobre sanidad y dentro de la misma puede incluir aquella
capacidad decisoria para permitir dicha comercialización.
iii) si bien, el conflicto también se puede suscitar entre títulos competenciales
sobre materias diversas o lo que se conoce como el supuesto de concurso de normas por
superposición de títulos competenciales propios del Estado y las CC.AA. sobre un
mismo objeto: ejemplo, el Estado es competente en una materia como la de protección
de las costas, y la Comunidad Autónoma ostenta la competencia para autorizar puertos
deportivos. Si conforme a la norma estatal en una determinada zona de la costa no cabe
emplazar instalaciones de ese tipo, el conflicto real debe resolverle conforme a este
principio, ya que la competencia para autorizar puertos no es exclusivamente
autonómica.
La STC 1/2003, aplicará la cláusula de prevalencia en el caso que resuelve,
señalando que cuando sobre un mismo espacio físico concurren competencias diversas
lo aconsejable es que se busquen soluciones de cooperación aunque es evidente que la
decisión final corresponderá al titular de la competencia prevalente; ya que el Estado no
puede verse privado de sus competencias por la existencia de una competencia, aunque
también sea exclusiva de una Comunidad Autónoma.
No es una prevalencia o supremacía en el sentido jerárquico, sino en el de
declarar la preferencia del efecto y aplicación de la norma estatal, con fundamento en
que las funciones exclusivas del Estado son superiores porque se trata de garantizar el
interés general de la Nación, como diría la STC 2 febrero 1981. Añadiendo: la CE
contempla la necesidad –como una consecuencia del principio de unidad y de la
supremacía del interés general de la Nación- de que el Estado quede colocado en una
posición de superioridad…en relación a las CC.AA.

3.5. El principio de supletoriedad

13
 El mismo artículo 149.3 CE establece además: “El derecho estatal será, en todo
caso, supletorio del derecho autonómico”.
También esta previsión ha resultado particularmente compleja en cuanto a la
determinación de su alcance, pues aunque en un principio el TC justificaba que el
legislador estatal pudiera dictar leyes sobre cualquier materia sin poseer un título
específico para ello (STC 76/1983), progresivamente rechazaría que se trate de una
cláusula universal o de cierre del sistema, que permitiera ese amplísimo poder estatal.
Es cierto, por otra parte, que esa doctrina podía tener algún sentido cuando aún no todas
las CC.AA, habían asumido las mismas competencias que les atribuye la CE.
En la actualidad y sobre todo tras las SSTC 27 de junio de 1996, 20 de marzo de
1997 o 30 junio de 2004, serán nulas las normas –por vulnerar el orden constitucional
de competencias- que el Estado dicte con el único propósito de crear derecho supletorio
del de las CC.AA., en materias que sean de la exclusiva competencia de éstas.
Por ello, la supletoriedad (excepcional) podrá ser de aplicación cuando las
CC.AA. no hayan dictado las normas que regulen su competencia, en cuyo caso la
norma estatal existente con anterioridad a esa atribución autonómica será de aplicación.
Salvo en ese caso, si el Estado no ostenta algún título competencial relacionado
con la materia atribuida a la Comunidad Autónoma, sus normas no podrán tener carácter
supletorio.

4. El principio de jerarquía como principio articulador de las relaciones

intrasistemas.

En el interior de cada subsistema rige, esencialmente, el principio de jerarquía

normativa, si bien debe tenerse en cuenta algunas otras precisiones para apreciar
cabalmente la racionalidad de esas relaciones.
Sustentado en el distinto valor de las normas, supone otorgar mayor rango o
superioridad a unas sobre otras, estableciendo así una escala o pirámide normativa, que
no es sino la jerarquía que el artículo 9.3 CE garantiza. La problemática aplicación de
este principio requiere diferenciar: i) de una parte, entre leyes, ya que entre ellas no hay
jerarquía pero siítienen un régimen diferente, por ejemplo una Ley (para entendernos,
ordinaria) y una Ley Orgánica (sólo en el ámbito estatal); y ii) de otra parte, entre
normas con rango de ley (Decretos-leyes y Decretos-legislativo)s, teniendo en cuenta
las características definitorias de estas normas que se verá en otro momento, incluyendo
el alcance de la delegación en los últimos textos citados.
Entre Leyes (ordinarias) todas son iguales, en tanto tienen su origen en el mismo
órgano y se elaboran siguiendo el mismo o análogo procedimiento (ordinario), regulado
por la normativa interna de las Cámaras (Congreso y Senado). La CE prevé, además,
diferentes tipos de leyes cuya aprobación corresponde al mismo órgano (Cortes
Generales) pero requiriendo distintos procedimientos para su elaboración y aprobación.
A diferencia de las leyes ordinarias: i) las Orgánicas siguen el procedimiento de
elaboración ordinario pero requieren para su aprobación la obtención de mayoría
absoluta, en una votación sobre el conjunto del proyecto, en el Congreso de los
Diputados, art. 81; ii) las de Armonización se elaboran y aprueban como las anteriores

14
pero con un trámites especial previo, la apreciación de la exigencia de interés general
para dictarla ha de ser acordada por cada Cámara por mayoría absoluta (art. 150.3); iii)
los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas, pero se aprueban y reforman por un
procedimiento distinto al de todas las leyes anteriores (arts. 151 y 152.2); y iv) la ley de
Presupuestos Generales del Estado (LPGE) tiene también un procedimiento específico y
diverso de elaboración (art. 134).
Los efectos que deben asociarse a esos diferentes procedimientos determinan
que las materias reguladas por dichas leyes no pueden ser –válidamente- modificadas o
derogadas por otras leyes que no se hayan tramitado por ese procedimiento: una ley
orgánica podrá ser modificada por otra ley orgánica pero no por una ley ordinaria (en
ocasiones podremos encontrarnos con leyes parcialmente orgánicas y al tiempo
parcialmente ordinarias).
De otra parte, la superioridad de la Ley sobre el reglamento, que tiene su origen
en el planteamiento revolucionario, mantiene su plena vigencia en el Estado de Derecho
actual con la doble consideración clásica: i) la norma de rango superior puede derogar o
modificar válidamente todas las que sean de rango inferior; y ii) la norma de rango
superior no puede ser modificada o derogada sino por otra norma del mismo rango o
superior (en ambos casos, con algunas salvedades, como anotamos más tarde). Es decir,
esa doble consideración sirve tanto para las relaciones ley-reglamento como las
relaciones reglamento-reglamento, pues con carácter general el artículo 128 de la LPAC
preceptúa que las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que
establezcan las leyes. Esa jerarquización se realizará en atención al órgano del que
proceden, de forma que a mayor nivel jerárquico del órgano, posición de superioridad
de la norma en la escala jerárquica. Lógicamente en caso de no respetarse esas
exigencias, estaríamos ante un supuesto de nulidad de pleno derecho ex art. 47.2 LPAC.

III. LA CONSTITUCIÓN

La Constitución es la norma primera y fundamental del sistema normativo, superior

en jerarquía, fuerza y valor vinculante a cualquier otra. De ahí que se hable de la
supralegalidad o supraordenamiento del Estado, como suma de poderes o marco de
referencia a todas las demás normas. En ella se contienen los principios estructurales del
sistema, el cuadro de derechos fundamentales, la organización básica de los poderes
públicos y la estructura territorial del Estado. La Constitución está integrada por una
serie de normas y principios que encuadran y ordenan toda la actividad pública.
Aun siendo una norma jurídica en su totalidad (GARCÍA DE ENTERRÍA), las
singularidades de muchas de sus disposiciones implica que, como reconoce la
jurisprudencia constitucional, el grado de aplicabilidad directa de sus preceptos, sea
bastante heterogéneo, hasta el punto de ser calificados en su mayoría como mandatos
abiertos, que admiten una pluralidad de soluciones u opciones válidas (STC 4/1981).

15
 Aquí no se van a tratar esas diferencias, pues no es materia de esta disciplina. Sí es
relevante recordar que como norma suprema se le atribuye una estabilidad jurídica
reforzada, de forma que la modificación o derogación lleva aparejadas unas garantías
especiales, unas formalidades más rigurosas y solemnes, incluido el referéndum (rigidez
constitucional)
Los dos procedimiento de reforma constitucional establecidos en el Titulo X, tienen
como razón de ser la materia objeto de la misma: i) revisión total, a través de un
procedimiento que puede denominarse extraordinario, y que también es el aplicable para
las reformas parciales que afecten a ciertos aspectos que cabe calificar de esenciales
(art. 168), y ii) otras reformas parciales distintas, mediante el procedimiento ordinario
(art. 167). Este último es el seguido con la reforma puntual mediante la aprobación por
las Cortes Generales y sanción por el Rey, el 27 de agosto de 1992, de una modificación
del art. 13.2 a consecuencia de imperativos del TUE, o la que ha tenido lugar en el art.
135 el 27 de septiembre de 2011 con el fin de reformar la garantía de la estabilidad
presupuestaria.
La Constitución por otro lado prima sobre las demás Leyes, de manera que éstas
deben atemperarse a los mandatos del legislador constitucional. En ese sentido se habla
de la supremacía material, que opera en relación con las normas inferiores, las cuales
deben ser compatibles y no contradecir aquella, y también en cuanto a la aplicación e
interpretación de dichas normas inferiores, que ha ser igualmente compatible y no
contradictoria con el texto constitucional.
Al respecto el art. 5.1 LOPJ deja claro que los jueces y tribunales interpretarán y
aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales,
conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones del
TC,procediendo en su caso el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad
cuando por vía interpretativa no sea posible la acomodación de la norma al
ordenamiento constitucional. Esa misma tarea corresponde al TC a través de las
sentencias interpretativas (o sentencias integrativas), que salvan la inconstitucionalidad
de la norma o disposición de acuerdo con el criterio que el propio tribunal establece en
el correspondiente fundamento jurídico y fallo. Singular relevancia tiene, pues, en el
plano creativo esa doctrina en tanto que se adhieren al texto normativo objeto de la
controversia cumpliendo una función normativa positiva que determina el exacto
alcance que deba darse a aquél para entenderlo ajustado a la Ley fundamental.
Sólo cuando ello no es posible, las Leyes habrán de calificarse de
inconstitucionales, y sus desviaciones corresponde anularlas en exclusiva al TC a través
de los recursos de inconstitucionalidad o cuestión de inconstitucionalidad. El TC
también ostenta aunque no con carácter exclusivo el derecho de comprobación y la
competencia de rechazo en relación con normas de rango inferior a la ley y actos
jurídicos en general, cuando vulneren la CE (supuestos del art. 161).

16
 Con carácter general, por otra parte, la vinculación debida tanto por el poder
legislativo como por el judicial a esa doctrina constitucional, así como la posibilidad
que al TC atribuye el art. 13 de la LOTC de apartarse de la misma, confiere a este
órgano y a sus decisiones una preeminencia superior muy relevante.
Como señala SANTAMARIA PASTOR junto a la CE es necesario citar y al mismo
nivel la jurisprudencia del TC, que por necesidad tiene un fuerte carácter creativo, hasta
el punto de que sus decisiones -dicho de manera metafórica- más que interpretación de
la Constitución, son, de alguna manera, parte de la Constitución misma a la que han
completado y desarrollado en muchos de sus extremos.
El bloque de constitucionalidad en su totalidad, expresión que según el TC integra
tanto la CE como los Estatutos de Autonomía y su propia doctrina, y en particular los
principios y valores que integran, determinan las claves esenciales que dan sentido
esencial al Derecho Administrativo.

IV. LAS LEYES FORMALES Y LAS NORMAS CON RANGO DE LEY.

1. Clases de leyes y normas con rango de ley.
Por su procedencia hablamos de leyes estatales y de leyes autonómicas, con
origen en las Cortes Generales o en los Parlamentos regionales.
Las leyes (esencialmente del Estado) se adjetivan constitucionalmente,
recibiendo diversas denominaciones (como ya se ha indicado, sin agotar los supuestos).
También las normas con rango de ley pueden ser estatales o autonómicas,
procedentes de los respectivos Gobiernos, y con sus diversas modalidades: Decretos-
Leyes y Decretos-Legislativos.
En análoga posición jerárquica deben colocarse los Tratados internacionales
ratificados por España, toda vez que requieren la previa autorización de las Cortes
Generales, según dispone el artículo 94 de la Constitución, y válidamente celebrados,
una vez publicados oficialmente en España, pasan a formar parte del ordenamiento.
Aun cuando pueda aceptarse la superioridad de los mismos sobre las leyes, en tanto de
acuerdo con el artículo 96 CE sus disposiciones solo podrán derogadas, modificadas o
suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas
generales del Derecho internacional4.
Las Leyes Orgánicas no son, frente a lo que su expresión parecería remitir, Leyes de
Organización, sino las que la CE exige para regular todo un conjunto de ámbitos,
materias e instituciones que, conforme al artículo 81 requieren aprobarse por mayoría
absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. La
explicación de este tipo de normas se debe a la imposibilidad durante el proceso
constituyente para lograr concretar en el texto constitucional múltiples aspectos sobre
temas especialmente sensibles, alcanzando sin embargo el acuerdo de prever de futuro
con la exigencia de ese tipo de leyes un consenso reforzado, presumiendo que no habría

4
La regulación interna de la actividad estatal en la materia se halla en la Ley 25/2014, de 27 de
noviembre, de Tratados y otros Acuerdos internacionales.

17
mayoría absoluta de un solo partido (MARTÍN REBOLLO). Ese selecto grupo de
asuntos a regular de esta manera, se acompaña, además, de algunas excepciones como la
exclusión de la iniciativa popular (art. 87.3), la exclusión de decretos-leyes y la
prohibición de que sea aprobada por comisiones parlamentarias. Dicha reserva expresa
de Ley Orgánica, sería interpretada por la STC 5/1981 en el sentido de que “si es cierto
que existen materias reservadas a leyes orgánicas, también lo es que las leyes orgánicas
están reservadas a estas materias y que, por tanto, sería disconforme con la Constitución
que la ley orgánica invadiera materias reservadas a la ley ordinaria”.
Mención especial a nuestros efectos merecen las Leyes Orgánicas que aprueban los
Estatutos de Autonomía (norma institucional básica de cada C.A.), y que tienen la
singularidad de un procedimiento de elaboración y modificación que permite concebir a
éstos como norma autonómica y estatal, que no puede ser sustituida o modificada de
modo diferente al previsto en el art. 147. La citada singularidad, según la STC
31/2010, no altera su posición en el sistema de fuentes pues esa posición es la
característica de las Leyes Orgánicas, es decir, de las normas legales que se relacionan
con otras con arreglos a los dos criterios de ordenación: el jerárquico y el competencial.
El de jerarquía “es el principio que ordena su relación con la CE en términos de
subordinación absoluta”, y el de competencia determina su relación con las demás, dado
que son normas legales a las que está reservada la regulación de ciertas materias, cuya
validez constitucional se hace depender de su respeto al ámbito reservado5.
Junto a esa reserva de Ley Orgánica, la actividad legislativa tiene también un
ámbito teóricamente acotado y reservado a ley en otras materias. La Constitución
señala, en efecto, en muchas ocasiones, que una determinada materia habrá de ser
regulada por Ley (ejemplos, arts. 43.2 o 51.3). Esta exigencia impone que éste sea el
instrumento normativo que haya de utilizarse en exclusiva en esos casos, al estar
normalmente afectados derechos y libertades constitucionales, con independencia de
que su contenido dispositivo sea más o menos minucioso, permitiendo después en
consecuencia una mayor o menor intervención reguladora del Gobierno. Al margen,
también quedan sujetas a la reserva de ley, aquellas materias objeto de regulación en
una Ley anterior. Cuando existe ya una Ley previa, cuando el legislador ha regulado una
materia concreta, es obligadamente necesario el que intervenga otra Ley para determinar
las rectificaciones que procedan, salvo los supuestos de deslegalización que veremos
más tarde. Si bien cabría no obstante Decreto-ley o Decreto-Legislativo, de darse los
requisitos para dictarlos.

La CE prevé también leyes estatales con otros nombres: leyes marco (art. 150.1), de
armonización (art. 150.3), leyes de bases (art. 82, que no se pueden confundir con la
legislación básica), de transferencia o delegación (art. 82.6 y 150.2.), en general –salvo
las de bases- se han aprobado mediante Leyes Orgánicas (lo exige expresamente el art.
150.3), si bien en un concreto caso: la Ley orgánica y de Armonización del Proceso
Autonómico 12/1983, de 14 de octubre, fue declarada inconstitucional en parte por la

5
La función constitucional de los EA, así como los límites cuantitativos y cualitativos a su capacidad
regulatoria, serían también determinados en la citada STC 31/2010.

18
STC 76/1983, que eliminó justamente el término de Orgánica, por lo que pasó a
denominarse Ley del Proceso Autonómico.
En el grupo de leyes estatales, ordinarias, cabe destacar por constituir el núcleo
básico del Derecho administrativo general, el conjunto de leyes (de carácter básico)
dictadas en virtud del artículo 149.1.18ª: las leyes 39 y 49/2015, de 1 de octubre, ya
citadas; la LRBRL; el EBEB (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que
aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público
(TRLEBEP); la Ley de 16 de diciembre de 1954, de Expropiación Forzosa (LEF); la ley
de contratos del sector público (LCSP), y la ley reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa (LJCA), entre otras.
En el marco de los respectivos Estatutos de Autonomía y en relación con las
materias y con los procedimientos allí previstos, las Comunidades Autónomas pueden
también dictar Leyes con el mismo rango que las del Estado, sometidas al control
exclusivo del Tribunal Constitucional en caso de eventual inconstitucionalidad (art.
153.a). No tienen diferentes nombres, y no las sanciona el Rey, sino que en su nombre,
las promulga el Presidente autonómico.
2. Procedimiento de elaboración de las leyes
La nueva LPAC ha regulado por vez primera en nuestro ordenamiento la
iniciativa legislativa y la potestad para dictar normas con rango de ley, de aplicación
general para todo el Estado, aun cuando la STC 55/2018, de 24 de mayo, haya declarado
que la mayoría de los preceptos reguladores de esa materia son contrarios al orden
constitucional de competencias y, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas
legislativas autonómicas o a la capacidad reguladora que corresponde a las
Comunidades Autónomas.
Así, su art. 127 determina que el Gobierno de la Nación ejercerá: i) dicha
iniciativa prevista en la CE mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos
de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales; y ii) podrá
aprobar reales decretos leyes y reales decretos legislativos en los términos previstos en
la CE.
En el ámbito autonómico: i) la iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos
de gobierno de las Comunidades Autónomas en los términos establecidos por la CE y
sus respectivos Estatutos de Autonomía, y ii) esos mismos órganos podrán aprobar
normas equivalentes a las del Estado en su ámbito territorial.
Por su parte, el art. 129 establecerá los principios de buena regulación aplicables
tanto a la iniciativa legislativa como a la potestad reglamentaria estatal; y el art. 130 la
evaluación normativa o revisión periódica de la normativa; en tanto el art. 132
demandará un Plan normativo de aquellas iniciativas. Por su parte, el art. 133 regula la
participación ciudadana en los procedimientos de elaboración normativos, que también
es únicamente aplicables a las leyes y reglamentos estatales..
En el ámbito estatal, pues, dicho procedimiento -en síntesis- es el siguiente:
Por el Ministerio que promociona la medida legislativa, por tener competencia
directamente vinculada a los objetivos de la futura norma, se elabora un anteproyecto,
que es trasladado a todos los Ministerios para que formulen observaciones y

19
sugerencias; al tiempo se abre el trámite de información pública con la misma finalidad.
Concluido ese proceso, se remite el texto, en su caso, al Consejo de Estado cuando su
intervención es preceptiva, y más tarde se eleva al Consejo de Ministros para que,
haciendo suyo el anteproyecto, lo convierta en proyecto de Ley6.
La iniciativa legislativa corresponde también al Congreso y al Senado de acuerdo
con los Reglamentos de cada una de las Cámaras, así como también directamente a la
ciudadanía, pero necesitándose más de 500.000 firmas, sin que pueda afectar a materias
propias de Ley Orgánica, tributarias, de carácter internacional o a la prerrogativa de
gracia, en los términos que desarrolla la Ley Orgánica 3/1984, de 28 de marzo,
reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular.
Asimismo, las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del
Gobierno la adopción de un proyecto de Ley o remitir a la Mesa del Congreso una
proposición de Ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros
encargados de su defensa.
Los proyectos de ley tienen preferencia en la tramitación, aunque ello no deba
impedir las otras iniciativas legislativas (arts. 88 a 92 CE). La regulación de su
tramitación en sede parlamentaria se contiene en los correspondientes Reglamentos de
las Cámaras (Congreso, Senado).

3.Normas con rango de ley.

3.1.Fundamento general.
Como excepción a estos principios existen una serie de disposiciones no
parlamentarias que tienen el mismo rango que las Leyes, tal ocurre con los Decretos-
leyes y los Decretos Legislativos. La justificación de esta intervención del Poder
ejecutivo, del Gobierno, adoptando decisiones con un vigor equiparable a las Leyes y
restando ámbitos de competencia a los Parlamentos y las Cortes, se debe
fundamentalmente a la tecnificación de la Administración contemporánea, a la variedad
cuantitativa de normas y a la necesidad, a veces, de intervenir velozmente en la
regulación de la vida social.
Ciertamente ese aumento relevante de los poderes normativos del Ejecutivo, pone
una vez más en entredicho las clásicas teorías de la distribución de funciones y de la
separación de poderes. En realidad, el hecho de que este tipo de normas haya sido
contemplado y regulado en la propia Constitución, sirve para fundamentar lo que se
denomina una distribución imperfecta de dicho principio por necesidades o factores
técnicos. Si bien esa quiebra se acompaña, no obstante, de posteriores controles tanto
parlamentarios, como del TC y aún del poder judicial en ciertos casos (como el de los
decretos legislativos).
Ambos tipos de normas con rango de ley, son de frecuente utilización para
regular materias administrativas, tanto en el ámbito estatal como autonómico. En el
primero se denominarán “Real” Decreto-ley o “Real” Decreto-legislativo, debido a la
sanción del Rey.
3.2.Decretos-Leyes

6
Completa esa regulación el art. 26 LGo.

20
 Los Decretos-leyes son normas con fuerza de Ley emanadas del Poder ejecutivo
(Gobierno) en virtud de sus propias facultades. La fundamentación del ejercicio de estas
potestades excepcionales normativas que innovan el ordenamiento con la misma fuerza
que las Leyes, está en la necesidad de afrontar excepcionales circunstancias que hacen
precisa la promulgación inmediata de determinadas disposiciones, cuya urgencia y
apremio impide esperar a la intervención del legislador ordinario. De aquí que en apoyo
de estas potestades normativas se invoque la teoría del estado de necesidad, pues son
circunstancias anormales, apremiantes, las que hacen que el Gobierno venga facultado
para dictar estas disposiciones.
Conforme al artículo 86 CE el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas
provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes, en casos de extraordinaria y
urgente necesidad, y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas
del Estado, a los derechos, deberes y libertades del Título I de la Constitución, al
régimen de las Comunidades Autónomas, ni al Derecho electoral general. Diversas
SSTC han tenido que concretar los límites materiales de esas normas, eliminando la
abusiva utilización que se ha realizado de ellas (entre otras, SSTC 31 y 137/2011, de 17
de marzo y 14 de septiembre).
Esta opción razonable y legítima, dentro de sus límites constitucionales es
compatible con que las Cortes posteriormente intervengan, conozcan de lo legislado por
el Decreto-ley y ratifiquen o no la acción del Gobierno que intenta solventar las
situaciones producidas. Por eso la Constitución establece que los Decretos-leyes
deberán ser sometidos inmediatamente a debate y votación de la totalidad del Congreso,
convocado al efecto si no estuviese reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a
su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho
plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento de la Cámara
prevé un procedimiento especial y sumario, pudiendo, además, durante aquel plazo ser
tramitados como proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia. Estas normas se
convalidan mediante “acuerdo” del Congreso de los Diputados, conforme dispone el
artículo 151.5 de su Reglamento, sin llegar por ello a transformarse en leyes formales.
Una vez publicados los Decretos-leyes –suelen entrar en vigor el mismo día de su
publicación-, tienen la misma fuerza que la Ley, es decir, pueden modificar y derogar
Leyes y otros Decretos-leyes. Se incorporan con el mismo rango de la Ley al
ordenamiento. Su especialidad es sólo de origen y no de efectos jurídicos. Los Decretos-
leyes, al igual que las Leyes, son inatacables ante los tribunales ordinarios. Contra ellos
caben los mismos recursos que contra las Leyes. Cabe decir, por último, que a
diferencia de los decretos legislativos, los decretos leyes pueden innovar el
ordenamiento sin previa delegación del parlamento.
3.3. Decretos-Legislativos

El art. 82 CE establece que las Cortes Generales pueden delegar en el Gobierno

la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas
en el art. 81. Dicha delegación deberá otorgarse por una ley de bases cuando su objeto
sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir

21
varios textos legales en uno solo. El art. 85 señala que estas disposiciones del Gobierno
recibirán el título de Decretos Legislativos. Así, pues,
-De la habilitación de una ley de bases se deriva el dictado de un Decreto
Legislativo que aprueba un Texto Articulado, ese es el caso del Código Civil o de la
LBRL.
-De la habilitación de una ley ordinaria se deriva el dictado de un Decreto
Legislativo que aprueba un Texto refundido, ese es el caso más común en el ámbito
administrativo: al margen de los ejemplos ya citados, cabe indicar el TRLey de Aguas o
el TR Ley de Suelo.
También, lo mismo que sucede con los Decretos-leyes, se encuentran regulados
entre las competencias del Consejo de Ministros en la Ley del Gobierno (art. 5).
Conviene apreciar que, a diferencia de los Decretos-leyes, no se trata de poderes
previos reconocidos al Gobierno, sino de poderes otorgados expresamente por una Ley,
es decir, es necesario que las Cortes autoricen, en cada caso, a dictar estos Decretos
Legislativos con fuerza de Ley. Es preciso, asimismo, que el Consejo de Estado informe
acerca de si el Gobierno ha cumplido o se ha extralimitado en relación a la debida
autorización otorgada por las Cortes (art. 21.1 de su Ley reguladora).
Por lo tanto, tal delegación se agota con su ejercicio, habrá de otorgarse
precisamente al Gobierno de forma expresa, sin que en ningún caso pueda permitirse la
subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno, para una materia concreta y
con fijación del plazo para su ejercicio, sin que, en consecuencia, pueda entenderse
concedida de modo implícito o por tiempo determinado. Tampoco podrán en ningún
caso las Leyes de Bases autorizar la modificación de la propia Ley de Bases ni facultar
para dictar normas con carácter retroactivo.

En ambos casos los Decretos Legislativos constituyen un fenómeno de colaboración

legislativa del Gobierno en la creación de normas con rango de Ley, también
denominado delegación “recepticia” porque se asigna a la norma delegada el mismo
rango de la delegante.
Sus manifestaciones son:
1º El desarrollo de las Leyes de Bases.
2º Los denominados textos refundidos.

A) Las Leyes de Bases

Previstas en el artículo 82 de la Constitución, las Leyes de Bases son aquellas que

fijan unos puntos programáticos, unas directrices, aunque deben delimitar con precisión
el objeto y el alcance de la delegación y los principios y criterios que han de seguirse en
su ejercicio, que después son desarrollados por el Gobierno aprobando el texto
articulado de la Ley. Esta técnica legislativa es en la actualidad de escasa utilización y
en buena medida ha perdido su razón de ser que es el propósito codificador, mediante al
sistema de autorización en bloque al Gobierno aprobar un texto articulado a partir de
aquellos planteamientos contenidos en la Ley de Bases.

B) Los textos refundidos

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 Otro tipo de Decretos Legislativos son los que constituyen los textos refundidos. A
diferencia de los textos que desarrollan las Leyes de Bases, no innovan el ordenamiento,
es decir, que el Gobierno no aporta nada nuevo, únicamente refunde una serie de Leyes
dispersas y sucesivamente promulgadas, incluyéndolas en un texto coherente.
El texto refundido no es más que la reunión de un conjunto de Leyes anteriores
(incluyendo a veces, otras normas inferiores que se elevan de rango), y por tanto es un
trabajo de racionalización del ordenamiento, tal y como sucede por ejemplo en materia
de Contratos de las Administraciones Públicas a través del Real Decreto Legislativo
3/2011, de 14 de noviembre. La autorización para refundir textos legales habrá de
determinar el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación,
especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye
la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.

A diferencia de los Decretos-Leyes el control de los decretos-legislativos puede

realizarse: i) por los mecanismos de control parlamentario que en su caso se prevean en
las propias leyes de delegación (art. 82.6); ii) por el TC como cualquier ley, y por los
tribunales en cuanto a los excesos en que haya incurrido el Gobierno (ultra vires), hasta
el punto de que podrá no ser aplicado por los tribunales, o no conferido al exceso el
valor de ley (art. 6 LOPJ) o anulado por la jurisdicción contencioso-administrativa (art.
1.1 y 26 LJCA) y más concretamente por el TS (así, STS de 30 de noviembre de 1993),
o TSJ autonómico en los textos de este origen7.

V. HABILITACIONES NORMATIVAS

Los fenómenos paralegislativos, dentro de los cuales incluimos las

deslegalizaciones, las autorizaciones normativas y las medidas excepcionales, son
aquellos que, sin alterar sustancialmente el orden de producción de normas, introducen
algunas rectificaciones o por lo menos realizan correcciones que afectan al sistema
general.
Recibe este nombre aquellos supuestos de fenómenos que ya no tienen rango,
fuerza o valor de ley, pero que tienen su origen en la ley que habilita al Gobierno para
dictar otro tipo de normas.

1.Deslegalizaciones
Son aquellos actos de las Cortes en virtud de los cuales el Gobierno queda
autorizado a producir normas anteriormente de la competencia de aquéllas. A diferencia
de las anteriores manifestaciones normativas, las normas que emanan aquí del Gobierno
no tienen rango de Ley; tienen, simplemente, rango reglamentario y son sancionadas
normalmente por un Decreto.

7
Completan la regulación estatal de los decretos-leyes y decretos-legislativos, los arts. 24, 26 y 27 de la
LGo.

23
 Lo que sucede es que el Gobierno, de por sí, no hubiera podido regular estas
cuestiones por haber sido dispuestas anteriormente por el legislador (congelación de
rango). El legislador lo que hace es rebajar el rango de las correspondientes materias,
permitiendo que el Gobierno intervenga en las mismas.
Las deslegalizaciones suponen la extracción de una materia del ámbito de la Ley
haciéndola susceptible en el futuro de ser regulada por el Gobierno. Si una materia
concreta venía regulada por una Ley, bastará que el legislador dicte una Ley nueva
estableciendo que en el futuro será suficiente para regular tal materia una disposición
del Gobierno, que entra así, autorizadamente, en este sector, antes ocupado por la Ley.
Estas técnicas, que han sido utilizadas primero en el ordenamiento francés y que
después pasan a nuestro país, posibilitan la actividad normativa de la Administración en
sectores cuyo monopolio, por parte del legislativo, no se considera imprescindible
mantener, por la importancia menor de las materias o por tratarse de conductas que
necesitan una gran fluidez de regulación y que hacen más idónea la intervención de la
Administración, con sus cauces menos rígidos y más rápidos que los del legislativo.
Un ejemplo de este fenómeno lo aportaría en su día la disposición adicional tercera
de la LRJ-PAC al permitir que por vía reglamentaria se adecuen a la misma las normas
reguladoras de los distintos procedimientos administrativos cualquiera que sea su rango.
En la actualidad, la LPAC contempla un supuesto análogo en el art. 41.1 al permitir que
reglamentariamente las Administraciones puedan ampliar las obligaciones de recibir
notificaciones electrónicas otros sujetos distintos de los previstos legalmente.
Esa eliminación de rango, nunca podría hacerse en ámbitos reservados
constitucionalmente a la ley. La recuperación del rango podría hacerse de futuro en
cualquier momento por una nueva ley.

2.Autorizaciones normativas.

No son propiamente una alteración del campo competencial, como el caso de las
deslegalizaciones; son, a lo más, una reiteración, y a menudo innecesaria, de las
competencias que son propias del Poder ejecutivo. Es habitual que las Leyes incluyan
una cláusula final estableciendo que queda autorizado el Gobierno para dictar las
disposiciones necesarias para su desarrollo. El significado de esta cláusula de
autorización al Gobierno es simplemente facultarle para que con normas de rango
inferior a la Ley complete, complemente o desarrolle, una serie de supuestos que el
legislador ha entendido más conveniente no regular directamente.
Sucede que el Gobierno tendrá de por si competencias para desarrollar tales normas,
en tanto en cuanto no contradiga lo dispuesto por el legislador, y podrá aplicar a casos
más concretos los supuestos más amplios de la Ley. La autorización legislativa lo único
que suele hacer es reforzar, poner el énfasis en estas posibilidades reglamentarias del
Gobierno. No se trata, pues, de una transformación del ámbito de competencias, sino de
una reafirmación de competencias, que son propias del Gobierno en cuanto a la
ejecución de las Leyes. Por ello, en muchos casos, esta expresión puede ser
desorientadora.

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 Como fenómeno común u ordinario, plantea una problemática muy acusada,
pues sucede con relativa frecuencia que el Gobierno excede los límites de la
autorización. Estaríamos, en estos casos, ante un supuesto de reglamento contrario a la
ley, que podrá ser fiscalizado por los tribunales de lo contencioso, como en su momento
veremos, al igual que sucede en supuestos muy específicos cuando se incumple la
obligación de elaborar el reglamento exigido por la ley (STS de 5 de abril de 2018).

3. Medidas excepcionales

Por último, estas medidas afrontan circunstancias concretas excepcionales y de

carácter transitorio. Es dudoso que estemos siempre en presencia de auténticas normas
jurídicas, aproximándose en ocasiones más bien a los actos, aunque pueden tener cierta
vocación normativa. Son en realidad un supuesto de autorización normativa
indeterminada, en el caso de que se den esas circunstancias previstas legalmente. Así,
por ejemplo, en materia de Régimen Local se faculta a los Alcaldes, por el artículo
21.1.m) de la LRBRL, a adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, cuando
concurran las circunstancias que establece el propio precepto, las medidas necesarias,
dando cuenta al Pleno. En otro orden se sitúan los estados de alarma, excepción y sitio
cuya regulación, conforme a lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución, realiza
la LO 4/1981, de 1 de junio.

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BIBLIOGRAFÍA

E.GARCIA DE ENTERRIA y T.R. FERNÁNDEZ Curso de Derecho

Administrativo, I. 15ª ed. 2017; R. MARTÍN MATEO y JUAN JOSÉ DÍEZ
SÁNCHEZ, Manual de Derecho Administrativo. Thomson Aranzadi. 29ª ed. 2014, J.A.
SANTAMARIA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General. I. 4ª ed.,
2016; J.M. TRAYTER JIMÉNEZ, Derecho Administrativo. Parte General. 3ª ed. 2017.
J.ESTEVE PARDO, Lecciones de Derecho Administrativo. 3ª edición. 2016, L.
MARTIN REBOLLO, Manual de las Leyes administrativas. 1ª ed., 2017.

JUAN JOSÉ DÍEZ SÁNCHEZ

Catedrático de Derecho Administrativo.

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APÉNDICE (Estrictamente informativo):

El Prof. SANTAMARÍA PASTOR explica el problema de la “crisis de la ley

como marco regulador”, señalando que la legislación contemporánea no sólo se debe a
la abundancia de leyes sino a la propia sustancia (o contenido) que incorporan.
Fenómeno que califica de fuertemente negativo y que tiene al menos tres
manifestaciones:
a)La mala calidad de las normas, tanto en su claridad y corrección estilística
como en su racionalidad intrínseca, que da lugar a graves problemas interpretativos. Lo
que se debe a la premura, falta de reflexión y adecuada precisión de las prescripciones,
que en muchas ocasiones produce normas inútiles e incluso contraproducentes para los
fines que dicen perseguir.
b) La concepción misma de la ley como instrumento de intervención, ya que con
harta frecuencia ha dejado de establecer un marco regulatorio y de larga duración, que
garantice el desarrollo de iniciativas y proyectos con la suficiente seguridad y certeza.
Aun manteniendo en parte esas ideas, se ha subvertido con el creciente uso de la norma
para proveer de soluciones a problemas concretos y singulares. De leyes que establecían
regulaciones abstractas e intemporales se pasa a leyes con decisiones concretas
fijándose en el corto plazo y en el impacto político. Son leyes-medida, según la
denominación de la doctrina alemana, o leyes que encubren actos singulares, y se
convierten en un puro instrumento de gobierno.
c) Por último, advierte de lo que podría calificarse como una progresiva
desustancialización de la ley, en tanto se convierte en un mero instrumento del
marketing político. Lo que sucede cuando lo que importa no es tanto el contenido de la
norma cuanto el anuncio de su elaboración y aprobación. Habitual es encontrarse con
leyes que en vez de ser textos dirigidos al establecimiento de concretos derechos y
obligaciones, mediante reglas precisas, sencillas y claras, aparecen como textos
insustanciales, declamatorios y cargados de ideología, como vehículos de propaganda
de un gobierno o de un partido.
En este último aspecto, el prof. T.R. FERNÁNDEZ, ha dicho que hay texto
legales repletos de “meras declaraciones retóricas de alcance indefinible, destinadas
solo a crear esperanzas en el colectivo concreto al que van dirigidas”.
Este u otros semejantes fenómenos en la doctrina francesa permiten hablar de
“leyes parloteantes”, en la italiana de “leyes manifiesto” y en la española de “leyes-
espectáculo”.

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