Sentencia Ica Bimestralidad

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA
CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015)
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Radicación: 13001-23-33-000-2012-00026-01 (20318)
Demandante: UNIÓN DE DROGUISTAS S.A.
Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA
DE INDIAS
Temas: Sanción por no declarar. Periodicidad del impuesto de Industria y Comercio. El

anticipo supone un pago adelantado de un porcentaje del impuesto esperado en el
siguiente periodo gravable.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Unión

de Droguistas S.A., parte demandante en el proceso, contra la sentencia del 15 de abril
de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las
pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1.- La sociedad Unión de Droguistas S.A. presentó las declaraciones bimestrales del
impuesto de Industria y Comercio, por los años gravables 2007 a 2009 y pagó el
tributo liquidado en cada una de ellas. Lo anterior, de acuerdo con la autorización que
en ese sentido había concedido el artículo 91 del Acuerdo Municipal 041 de 2006.
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1.2.- La Secretaría de Hacienda Distrital, mediante la Resolución No. 084 de mayo 04
de 2011, impuso sanción por no presentar la declaración anual del impuesto
correspondiente a los años 2007 a 2009.
La sanción fue liquidada con base en los ingresos registrados en las declaraciones
bimestrales presentadas en cada año.
1.3.- Inconforme con dicha decisión, la demandante presentó recurso de

reconsideración, que fue resuelto en forma desfavorable mediante la Resolución No.
AMC-RES-000010 de enero de 2012, notificada el 07 de junio del mismo año,
confirmando la sanción.
2. Pretensiones
Las pretensiones de la demanda son las siguientes:
“PRIMERO: Que se declare la nulidad de la (sic) LAS RESOLUCIONES 084 DE JULIO

(sic) 4 DE 2011 Y AMC-RES No. 00010 9 DE ENERO 12
DE 2012, expedidas por LA SECRETARÍA DE HACIENDA PÚBLICA DISTRITAL DE

CARTAGENA DE INDIAS, por medio del cual la primera practicó LIQUIDACIÓN
OFICIAL DE REVISIÓN y la segunda resolvió el recurso de reconsideración interpuesto
por los años gravables de 2007, 2008 y 2009 a UNIÓN DE DROGUISTAS S.A.
UNIDROGAS S.A. NIT. 890.208.788.
SEGUNDO: Que se declare la suspensión provisional de las RESOLUCIONES 084 DE

MAYO 4 DE 2011 Y AMC-RES No. 000010 DE ENERO 12 DE 2012, expedidas por LA
SECRETARÍA DE HACIENDA PÚBLICA DISTRITAL DE CARTAGENA DE INDIAS, por
medio de la cual la primera practicó LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN y la segunda
resolvió el recurso de reconsideración interpuesto por el año gravable de 2007, 2008,
2009 a UNIÓN DE DROGUISTAS S.A. UNIDROGAS S.A. NIT. 890.208.788.”.
3. Normas violadas y concepto de la violación
Para la demandante, los actos administrativos demandados vulneran los artículos 29 y
228 de la Constitución Política, 3, 91, 112, 298 y 342 del Acuerdo Municipal 041 de
2006.
3.1.- En el concepto de la violación expuso que las decisiones administrativas

demandadas privilegian las formas por encima del derecho sustancial, comoquiera
que la demandante cumplió con las obligaciones sustanciales y formales atinentes al
impuesto de Industria y Comercio, al declarar y pagar el tributo en forma bimestral y a
pesar de esto le fue impuesta una sanción por no presentar una declaración anual
consolidada.
3.2.- Dijo, además, que la demandada vulneró su derecho al debido proceso y a la

defensa, pues no se pronunció frente a las inconformidades planteadas en el recurso
de reconsideración.
3.3.- Señaló, que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 91 del Acuerdo 41 de
20061, la declaración del ICA puede ser presentada en forma bimestral, posibilidad
que es reiterada por el artículo 342 ibídem, que enlista a la declaración bimestral del
ICA como una de las liquidaciones tributarias que deben presentar los contribuyentes.
Por el contrario, ninguna disposición del referido Acuerdo 41 indica que deba
presentarse una séptima declaración “sobre lo ya declarado y pagado2” De ahí, que los
decretos que establecieron los plazos para el pago del gravamen, fijaran las fechas por
bimestres y no de manera anual, como erradamente lo exige el Distrito en los actos
demandados.
3.4.- Según el artículo 112 del Estatuto de Rentas del Distrito de Cartagena (Acuerdo
41 de 2006), debe presentarse una declaración del ICA por cada período en que se
cause el tributo. De manera que si la sociedad contribuyente presentó las
declaraciones respectivas, por los bimestres de los años 2007 a 2009, no puede
exigírsele que presente una declaración adicional respecto de los mismos periodos.
3.5.- A pesar de que las normas distritales son claras al establecer que la sanción por
no declarar se liquida de acuerdo con los ingresos declarados en la última declaración
presentada, la administración tiene en cuenta la totalidad de las liquidaciones
bimestrales de cada año para calcular la
1 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de impuestos de Cartagena D. T.
y C., se armoniza su administración, procesos y procedimientos con el Estatuto
Tributario Nacional, se expide el Estatuto de Rentas Distrital o cuerpo jurídico de las
normas sustanciales y procedimentales de los tributos distritales y se dictan otras
disposiciones de carácter tributario”
2 Fl. 6. Cuaderno No.1.
sanción y no la última de cada año, es decir, la correspondiente a los meses de

noviembre y diciembre.
De otro lado, si el ente demandado le reconoció valor a las declaraciones bimestrales,

a efectos de determinar la sanción por no declarar, no tiene sentido que las
desconozca y tenga por incumplida la obligación de declarar el impuesto de Industria
y Comercio.
Adicionalmente, si las declaraciones bimestrales sirvieron para determinar los

ingresos de todo el año, es claro que no se obstaculizó la labor fiscalizadora de la
administración; luego, no se generó daño alguno a la actividad administrativa
tributaria.
En todo caso, lo cierto es que la sanción impuesta en los actos demandados procede
cuando no se declara el tributo, no cuando no se presenta la declaración en forma
anual, pues las normas tributarias distritales no hacen ninguna exigencia en ese
sentido.
3.6.- Contrario a lo que afirmó la demandada en los actos sancionatorios, las

declaraciones bimestrales del ICA establecidas en el Acuerdo 41 de 2006, no
constituyen un recaudo anticipado, toda vez que i) están expresamente consagradas
como una declaración principal, en el listado de liquidaciones contenida en el artículo
342 ibídem, ii) el tema de los anticipos está regulado en el artículo 106 del Acuerdo
referido, y supone circunstancias fácticas y jurídicas distintas a las de las
declaraciones bimestrales.
3.7.- El carácter “voluntario” de las declaraciones bimestrales del ICA no le resta

efectos jurídicos a éstas, una vez presentadas y pagado el respectivo tributo. Por el
contrario, su presentación “produce efectos en derecho”, que se generan por expresa
disposición del Acuerdo Distrital.
3.8.- Se desconocieron los principios generales de la tributación, señalados en el
Acuerdo 041 de 2006, de no confiscatoriedad, eficiencia, justicia y certeza:
El primero de ellos, porque la sanción impuesta afecta el derecho de propiedad de la

demandante, toda vez que el valor promedio de todos sus activos corresponde a
$1.183.000.000 y la sanción es de $816.590.700; es decir, equivale al 70% de los
activos de la empresa.
El principio de eficiencia, por la exigencia de procedimientos tributarios dispendiosos

que no fueron contemplados por las disposiciones locales.
El de justicia, pues a pesar de constatar que el contribuyente presentó las

declaraciones bimestrales del ICA por los años 2007 a 2009 y de tenerlas en cuenta
para calcular la sanción, desconoce su valor, hecho que además resulta contradictorio.
El último (certeza), ante la inexistencia de la obligación de declarar el impuesto de

Industria y Comercio en forma anual cuando previamente se ha declarado
bimestralmente el tributo.
3.9.- Los actos acusados fueron falsamente motivados, porque en ellos se indicó que la
Corte Constitucional “prohibió de manera tajante la obligatoriedad de las
presentaciones BIMESTRALES del impuesto de industria y comercio por ser violatorio
a los (sic) establecido en el artículo 83 de la ley 14 de 1983.3”; no obstante, dicha
Corporación no ha hecho pronunciamiento alguno en ese sentido.
Tampoco es cierto que se vulnere el artículo 83 de la Ley 14 de 1983 con las

declaraciones bimestrales, pues dicha disposición se refiere a un asunto distinto; la
derogatoria de los artículos: 2 del Decreto 1226 de 1951, 7 de la Ley 4 de 1963, literal
a) del artículo 6 de la Ley 49 de 1967, la Ley 36 de 1969 y demás normas contrarias al
capítulo VI de la Ley 14.
3.10.- Si se atiende al contenido del artículo 91 del Estatuto de Rentas Distrital, puede
concluirse que en el Distrito existen dos tipos de declaraciones del impuesto de
Industria y Comercio: una anual, que hace parte del régimen común, y una bimestral,
propia de un sistema especial, en el que el contribuyente declara y paga el gravamen
por periodos de dos meses, a fin de hacerse acreedor a un estímulo, que consiste en el
descuento igual al índice de precios al consumidor del año anterior.
3.11.- El pago bimestral del impuesto se hizo en cumplimiento del Acuerdo 041 de
2006; luego, si eventualmente, las declaraciones bimestrales son contrarias a derecho,
no puede perderse de vista que el contribuyente obró conforme al ordenamiento
jurídico, acatando una disposición que no ha sido declarada nula por la jurisdicción
contenciosa y que en ese evento, quien actuó en contra de la ley marco del impuesto,
fue el Distrito, no la demandante.
3.12.- En la Resolución AMC-RES 000010 de enero 12 de 2012, no se confirma la

resolución sancionatoria (No. 084 de 2011), sino la 083 de 2011,
3 Fl. 11. Cuaderno No. 1.

“dejando vicios de ilegalidad que para la fecha de esta demanda no fueron
subsanados4”
4. Oposición
El Distrito de Cartagena compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la

demanda con fundamento en los argumentos que pasan a resumirse:
4.1.- El impuesto de Industria y Comercio en el Distrito de Cartagena se causa en

forma anual, pues así lo establece el artículo 91 del Acuerdo 041 de 2006, en
concordancia con la Ley 14 de 1983 y el Decreto 1333 de 1986; luego, es con dicha
periodicidad que debe declararse el gravamen.
De otra parte, las declaraciones bimestrales son voluntarias, y se presentan solo si se

quiere recibir un beneficio consistente en la disminución del impuesto en un monto
equivalente al IPC del año anterior, pero deben estar acompañadas de la declaración
anual y la declaración bimestral de retención del ICA.
4.2.- Contrario a lo que afirma la demandante, al resolver el recurso de

reconsideración se tuvieron en cuenta todos los argumentos expuestos por la
sociedad contribuyente.
4.3.- No es cierto que los decretos que establecieron las fechas de pago del impuesto
de Industria y Comercio, no indicaran los plazos para declarar y pagar el tributo de
manera anual. Los límites que para tales efectos
señalaron los Decretos Nos. 1203 de 2006, 1349 de 2007 y 0956 de 2008, fueron; el
30 de abril de los años 2007, 2008 y 2009, respectivamente.
4.4.- Las referencias a una sentencia de la Corte Constitucional sobre la prohibición de

exigir declaraciones bimestrales del impuesto de Industria y Comercio y al artículo 83
de la Ley 14 de 1983 (que difería de los hechos y fundamentos de la sanción)
contenidas en la resolución inicial fueron un error de transcripción. En realidad, la
administración se refería a un pronunciamiento del Consejo de Estado, y al artículo 33
de la ley ibídem, como se precisó en la Resolución No. AMC-RES-0000010-2012, al
resolver el recurso de reconsideración.
En todo caso, tales errores de transcripción no producen la falsa motivación a que

alude el demandante, toda vez que esos no fueron los únicos argumentos expuestos en
los actos demandados.
4.5.- La misma conclusión cabe respecto del número de providencia confirmada en la

resolución que resolvió el recurso de reconsideración (AMC-RES-0000010-2012),
porque aunque se dijo que se trataba de la No. 083, lo cierto es que se precisó la fecha
de expedición y su contenido; luego, era fácil determinar que se trataba en realidad de
la Resolución No. 084 de 2011.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia del 15 de abril de 2013,

negó las pretensiones de la demanda, decisión que fundó en los argumentos que se
sintetizan a continuación:
1.- Para el Tribunal, si bien es cierto que el Estatuto de Rentas Distrital permite la
presentación voluntaria de declaraciones bimestrales del impuesto de Industria y
Comercio, no lo es menos que esa posibilidad se enmarca en el otorgamiento de un
beneficio tributario y que “tal circunstancia no exime al contribuyente de presentar la
declaración anual de dicho tributo5”
2.- Eso es así, porque de acuerdo con la Ley 14 de 1983, su Decreto Reglamentario
(3070 de 1983), el Acuerdo 041 de 2006 (Estatuto de Rentas Distrital) y la
jurisprudencia del Consejo de Estado, el ICA se causa y declara en forma anual.
3.- Así mismo, señaló, que la presentación de la declaración anual no era una mera
formalidad, pues las obligaciones tributarias solo se cumplen cuando se satisfacen sus
componentes sustanciales y formales, “sin que quede a elección del contribuyente cual
cumple y cual no…6”.
4.- Las irregularidades de transcripción en los actos demandados no los vician de

nulidad por falsa motivación, porque se trata de imprecisiones que no varían las
decisiones, que, por demás, fueron debidamente motivadas.
RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante interpone recurso de

apelación, y manifiesta como motivos de su disenso:
5 Fls. 363-364. Cuaderno No. 2.

1.-Las declaraciones bimestrales del impuesto de Industria y Comercio presentadas
por Unidrogas S.A., no son un anticipo del impuesto, porque contienen la totalidad de
los ingresos brutos gravables obtenidos durante cada bimestre de los años 2007 a
2009.
2.- Resulta contradictorio que la administración desconozca el valor de las

declaraciones bimestrales e imponga una sanción por una presunta omisión en el
deber de declarar el ICA, y de otro lado tome los montos allí liquidados para calcular la
sanción.
Por lo demás, reiteró los cargos expuestos en la demanda sobre falsa motivación,
violación al debido proceso y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal; por
la mención errónea de una decisión de la Corte Constitucional sobre la procedencia de
las declaraciones bimestrales del impuesto de Industria y Comercio, la presunta falta
de resolución de los cuestionamientos formulados en el recurso de reconsideración y
el desconocimiento del pago ya realizado por el contribuyente, respectivamente.
Así mismo, insistió en que en los decretos que fijaban plazos para el pago oportuno del
tributo, no se indicaron fechas para presentación de una declaración anual, toda vez
que solo hicieron referencia a pagos bimestrales.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA
La demandada presentó alegaciones en segunda instancia, en los que reiteró los
argumentos de primera instancia.
La demandante ratificó la tesis expuesta en primera instancia y en el recurso de

apelación.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
El Ministerio Público no rindió concepto.
CONSIDERACIONES
1.- Problema jurídico
En los precisos términos del recurso de apelación, y de acuerdo con el marco de

competencia del juez de segunda instancia, le corresponde a la Sala determinar, si los
actos administrativos demandados son contrarios a derecho, en la medida en que
impusieron al actor una sanción por no presentar la declaración anual del impuesto
de Industria y Comercio.
Con tal propósito, es necesario determinar si en el caso concreto, las declaraciones

bimestrales del ICA presentadas por la sociedad demandante, fueron suficientes para
satisfacer la obligación formal que surgió por la realización de actividades gravadas
con el impuesto de Industria y Comercio, o si, por el contrario, era necesario que se
presentara una declaración anual consolidada.
2.- Periodicidad del Impuesto de Industria y Comercio.
2.1.-El impuesto de Industria y Comercio es un tributo municipal, que grava la

realización de actividades comerciales, industriales y de servicios. Sobre la forma de
calcularlo y el período en el cual se liquida, dispuso el artículo 33 de la Ley 14 de
19837:
“Artículo 33º.- El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio

mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda
nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo
anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos
fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté
regulado por el Estado y percepción de subsidios”. (Subrayas fuera del texto).
De manera, que el impuesto se calcula sobre el promedio mensual de los ingresos

provenientes de la actividad gravada y su periodo de causación es anual.
2.2.- Esta Corporación se ha pronunciado en diversas oportunidades sobre la

prohibición de modificar el período de causación del impuesto de Industria y
Comercio8, al señalar que por disposición legal, este es anual9, y que por lo tanto, no
le es dable a los entes territoriales variar esa periodicidad.
2.3.- Sin embargo, si las disposiciones municipales y distritales, contrariando tal

prohibición, establecen un periodo distinto al consagrado en la ley, y el contribuyente,
en los términos de dichas normas, declara y paga el impuesto,
7 Reiterado por el artículo 196 del Decreto Ley 1333 de 1986.
8 Ver sentencia de veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013), Radicación
número: 70001-23-31-000-2007-00240-01(18340), C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas
Bárcenas.
9 Excepto en el Distrito Capital, en el que es bimestral, por virtud del régimen

especial que lo cobija,deben reconocerse efectos a sus liquidaciones, pues se trata de
una actuación de buena fe.
Así lo impone el principio de confianza legítima10, “que exige que el Estado respete
las normas y los reglamentos previamente establecidos, de modo que los particulares
tengan certeza frente a los trámites o procedimientos que deben agotar cuando
acuden a la administración11”.
2.4.- De lo contrario, se trasladarían al administrado los efectos adversos de la norma

ilegal, proferida por el Concejo Municipal o Distrital y ejecutada por la administración.
3.- Caso concreto
3.1.- En el asunto objeto de discusión, la Secretaría de Hacienda del Distrito Turístico y

Cultural de Cartagena de Indias impuso sanción por no declarar, a la sociedad Unión
de Droguistas S.A., toda vez que no presentó la declaración anual del impuesto de
Industria y Comercio, correspondiente a los años gravables 2007, 2008 y 2009, pese a
haber presentado las declaraciones bimestrales de dichos periodos.
Según la demandada, la actora estaba obligada a presentar declaraciones bimestrales

de ICA y retención, así como una liquidación anual del mismo
10 La confianza legítima es un principio o valor que aunque carece de positivización

expresa en el plano constitucional, se desprende de otras máximas constitucionales
como la buena fe. Su aplicación propende por la protección de las expectativas
razonables, ciertas y fundadas que pueden albergar los administrados con respecto a
la estabilidad o proyección futura de determinadas situaciones jurídicas de carácter
particular y concreto. Cfr. Valbuena Hernández, Gabriel. La defraudación de la
confianza legítima. Aproximación crítica desde la teoría de la responsabilidad del
Estado. Universidad Externado de Colombia. Bogotá. 2008. Página 152.
11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta.

Sentencia de 26 de febrero de 2015. Radicación número: 11001-03-15-000-2014-
01114-01(AC). C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
gravamen, para acceder al estímulo consistente en un descuento igual al IPC del año
anterior. Es decir, dos declaraciones por cada bimestre del año y una al finalizar este.
Así mismo, que las declaraciones bimestrales son una manera de recaudo anticipado
del impuesto pero que, en todo caso, el periodo de causación es anual, y éste no puede
ser variado, pues así fue establecido por el legislador (Ley 14 de 1983).
3.2.- Para la Sala, las disposiciones del Estatuto de Rentas Distrital muestran que las
declaraciones bimestrales allí establecidas, pese a ser voluntarias, no son un anticipo
del impuesto. Por el contrario, se trata de una opción alternativa a la declaración
anual, por lo que, su presentación es suficiente para que se entienda satisfecho el
deber formal de declarar.
Antes de indicar las razones que llevan a la Sala a esa conclusión, hay que precisar,
que aunque la opción de declaración bimestral es contraria al periodo de causación
anual establecido por el legislador, lo cierto es que el administrado realizó el pago de
buena fe, en cumplimiento de las disposiciones locales; luego, la eventual ilegalidad de
esa alternativa, no puede ser alegada por la administración como fundamento de la
sanción, porque esa condición (ilegalidad de la norma) no es atribuible al
contribuyente.
3.3.- Ahora bien, el Acuerdo 41 de 2006, expedido por el Concejo Distrital de
Cartagena, señaló en su artículo 91:
“ARTICULO 91: PERÍODO GRAVABLE, DE CAUSACIÓN Y DECLARABLE. –
Por período gravable se entiende el tiempo dentro del cual se causa la obligación
tributaria del impuesto de industria y comercio, el cual es anual.
PARAGRAFO.- A los contribuyentes que presenten voluntariamente la declaración

privada del impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y
Tableros y sobretasa Bomberil, de manera bimestral y paguen la totalidad del
impuesto dentro de los plazos establecidos por la Administración Distrital, se les
otorgará a manera de estímulo un descuento igual al índice de precios al consumidor
(IPC) del año inmediatamente anterior, certificado por el DANE.”
A su turno, el artículo 106 ibídem, dispuso:
“ARTICULO 106: ANTICIPO DEL IMPUESTO.- Los contribuyentes del impuesto de

Industria y Comercio liquidarán y pagarán a título de anticipo, un cuarenta por ciento
(40%) del valor determinado como impuesto en su declaración privada, suma que
deberá cancelarse dentro de los mismos plazos establecidos para el pago del
respectivo impuesto.
Este monto será descontable del impuesto a cargo del contribuyente en el año o
periodo gravable siguiente.
PARAGRAFO. Los contribuyentes que se acojan a este artículo no están obligados a

presentar y pagar la declaración bimestral de Industria y Comercio, Avisos y Tableros
y Sobretasa Bomberíl, ni la declaración bimestral de autoretenciones.”
3.4.- Aunque en principio, de la redacción de ambas normas pudiera pensarse que las
declaraciones bimestrales se hacen a modo de anticipo, la Sala considera que éstas
difieren de dicha figura y en esa medida, constituyen un verdadero pago del tributo ya
causado.
Eso es así, porque las declaraciones bimestrales i) se pagan en el mismo periodo
gravable en que se causan y ii) suman un porcentaje superior al autorizado por la Ley
43 de 1987 (artículo 47) para anticipos.
En efecto, el anticipo es un adelanto del impuesto que deberá pagarse en el periodo

gravable siguiente al que se declara, y responde a criterios de eficacia y eficiencia en el
recaudo, pues mediante esta figura, se asegura el cumplimiento de la obligación
tributaria futura12.
Por el contrario, si el gravamen “anticipado” corresponde al que se declara en el

mismo periodo, se está haciendo un pago actual y no adelantado.
3.5.- En el caso concreto, el contribuyente no adelantó un porcentaje del impuesto no

causado, correspondiente al periodo gravable siguiente, se trata por lo tanto, del
cumplimiento de una obligación que ya es exigible. Así, las declaraciones bimestrales
pagadas durante el año 2007, no fueron imputadas o disminuidas al impuesto
correspondiente al año 2008. Lo mismo ocurrió con las declaraciones
correspondientes a los años 2008 y 2009.
3.6.- De otra parte, a pesar de que el artículo 106 del Acuerdo Distrital 41 de 2006,
reitera el límite porcentual de ICA, que según la Ley 43 de 1987 (artículo 4713), puede
anticiparse, correspondiente al 40% del tributo esperado, no puede perderse de vista
que el total anticipado mediante las declaraciones bimestrales supera ese porcentaje.
12 Sobre el anticipo, ha dicho la Sala, que se recibe “a título de simple expectativa

de un impuesto a recaudar, puesto que éste no se ha causado. Esa expectativa se
consolida a favor del Estado, cuando el impuesto, efectivamente, se causa. Por eso,
sólo a partir de ese momento, el contribuyente puede imputar el anticipo al impuesto
para concretar el pago y, por ende, la extinción de la obligación tributaria en
proporción al monto imputado.” Sentencia de marzo 31 de 2011. Radicación número:
25000-23-27-000-2007-00032-01(17150). C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
13 “ARTÍCULO 47. Autorizase a los Concejos Municipales y al Concejo del Distrito

Especial de Bogotá, para establecer a título de anticipo del impuesto de industria y
comercio, una suma hasta de cuarenta por ciento (40%) del monto del impuesto
determinado por los contribuyentes en la liquidación privada, la cual deberá
cancelarse dentro de los mismos plazos establecidos para el pago del respectivo
impuesto.
Este monto será descontable del impuesto a cargo del contribuyente en el año o
período gravable siguiente.”
Tales declaraciones, corresponden finalmente al total del impuesto causado en el
mismo periodo gravable en que se pagan y no a un porcentaje inferior o igual al 40%.
En esas condiciones, es claro que no pueden constituir un anticipo, cuando en realidad

satisfacen en su totalidad la obligación tributaria, que además, ya se causó.
3.7.- En ese orden de ideas, puede concluirse, que para los periodos gravables
discutidos (años 2007 a 2009), en el Distrito de Cartagena podía declararse y pagarse
el impuesto de Industria y Comercio, de dos maneras: anual y bimestral.
Para aquellos eventos en que la declaración se presentara en forma bimestral, el

Estatuto Tributario Distrital no estableció la obligación de una declaración anual
consolidada, de manera, que no le era dable a la Secretaría de Hacienda exigir un
trámite ajeno a las disposiciones locales14.
3.8.- Adicionalmente, si la finalidad de la norma es sancionar la omisión en el

cumplimiento del deber formal de declarar el gravamen, lo cierto es que en este caso
se verificó que el contribuyente no se sustrajo de su deber, pues había presentado las
declaraciones del ICA.
Así las cosas, no tiene sentido que por un excesivo rigorismo, pretenda imponerse una
sanción por el supuesto incumplimiento de una carga que ya
14 Recuérdese que por expresa disposición constitucional, cuando un derecho o una

actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no
podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio.
se satisfizo, solo porque la administración consideró posteriormente que además de la

declaración bimestral, era necesario presentar un consolidado anual.
3.9.- En síntesis, comoquiera que se verificó el cumplimiento de la obligación

tributaria sustancial y formal que se generó por la realización de actividades gravadas
con el impuesto de Industria y Comercio por los años 2007 a 2009, resulta
improcedente la sanción impuesta por la administración.
En consecuencia, la Sala revocará la decisión de primera instancia, que negó las
pretensiones de la demanda, y en su lugar, declarará la nulidad de los actos
demandados.
Debido a que las anteriores consideraciones resultan suficientes para anular las
resoluciones acusadas, la Sala se releva del estudio de los demás cargos planteados en
el recurso de apelación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de
la ley,
FALLA
1.- Por lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, se REVOCA la

sentencia del 15 de abril de 2013, proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar;
2.- Se DECLARA la nulidad de las Resoluciones Nos. 084 de 2011 y 000010 de 2012,
proferidas por la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Cartagena de Indias,
mediante las cuales se impuso sanción por no declarar el impuesto de Industria y
Comercio de los años 2007 a 2009, de acuerdo con los argumentos expuestos en la
parte considerativa de esta providencia.
3.- A título de restablecimiento del derecho, se DECLARA que la sociedad demandante

no está obligada al pago de la sanción impuesta en los actos demandados.
4.- Se dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del
CPACA.
5.- DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
Presidente de la Sección
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS
CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJERO PONENTE: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015)

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

Temas: Sanción por no declarar. Periodicidad del impuesto de Industria y Comercio. El

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sección a decidir el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Unión

1.3.- Inconforme con dicha decisión, la demandante presentó recurso de

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3.2.- Dijo, además, que la demandada vulneró su derecho al debido proceso y a la

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4.2.- Contrario a lo que afirma la demandante, al resolver el recurso de

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2.4.- De lo contrario, se trasladarían al administrado los efectos adversos de la norma