Elementos de Derecho Administrativo.

García Pulles-Seijas
Tomo I- 2021

CASO RELEVANCIA DEL CASO PARA LA

MATERIA

1. “Serra” Fallos,
316: 2454

2. “Barreto” Fallos,
329:759

3. “López de Reyes” Fallos,

244:548

4. “Fernández Arias” Fallos,

247:646

5. “Ángel Estrada” Fallos,

328:651

6. “Delegación Bahía Blanca” Fallos,

315:1361

7. “Industria Maderera Lanín” Fallos,

298:223

8. “Solá” Fallos:
320:2509

9. “Maruba” Fallos
321:1784

10. “Scarpa” Fallos

342:1393

11. “Arenzón” Fallos:

306:400

12. “Ingenio y Refinería San Martín del Fallos,

Tabacal” 269:243

13. “Lanera Austral” Fallos,

332:1186

14. “Delfino” Fallos,

148:430

15. “Mouviel” Fallos,

237:636

16. “Peralta” Fallos,

313:1513
17. “Cocchia” Fallos,

1
 316:2624

18. “Video Club Dreams Fallos,

318:1154
19. “Selcro” Fallos,
326:4251

20. “Colegio Público de Abogados” Fallos,

331:2406

21. “Consumidores Argentinos” Fallos,

330:663

22. “Camaronera Patagónica” Fallos,

337:388

2
Esquema de análisis de fallos:

1. Nombre del caso:

2. Cita de la colección Fallos de la Corte:
3. Año:
4. Hechos:
5. Cuestiones planteadas:
6. Decisión de primera instancia:
7. Decisión de segunda instancia:
8. Agravios del apelante:
9. Vía para acceder a la Corte:
10. Opinión del Procurador General:
11. Decisión de la Corte (holding):
12. Cuestiones de relevancia para la materia:
13. Disidencia o concurrencia:
14. Obiter dictum significativo:

Para tener apuntes claros sobre los fallos leídos, se sugiere preparar un resumen que siga las consignas
indicadas. Es una manera de asegurarse de que está leyendo los fallos en forma correcta y lo ayudará a
organizar el material para sus exámenes.

3
 1. “Serra, Fernando H. y otro c. Municipalidad de Buenos Aires”. Fallos, 316:2454

Buenos Aires, octubre 26 de 1993.

Considerando: 1. Que, contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil, que revocó
la decisión de primera instancia --que había declarado la caducidad respecto de la demanda de cobro de
honorarios por dirección e inspección de una obra contratada por la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires y no ejecutada--, la demandada interpuso recurso extraordinario por arbitrariedad de
sentencia que le fue denegado y que motivó la queja en examen.

2. Que el a quo consideró, con fundamento en la doctrina de Fallos: 307:2216, que por encuadrar la
relación suscitada entre las partes en el marco contractual, las normas de la ley de procedimientos
administrativos 19.549 --que rige el procedimiento de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en
virtud de lo dispuesto por el art. 1° de la ley 20.261-- no eran aplicables al caso, en cuanto se vinculaba
con los plazos de caducidad y agotamiento de la vía administrativa.

3. Que, conforme lo tiene dicho esta Corte, el remedio federal es improcedente cuando se trata del
rechazo de la excepción de prescripción, toda vez que las decisiones que se recurren por tal vía deben,
como principio, revestir el carácter de finales, calidad que no poseen las que están sometidas a una
resolución ulterior que puede disipar el agravio que de ellas deriva (Fallos: 296:76 --La Ley, 1976-D,
252-- y 303:740, entre muchos otros). Igualmente ha sostenido el tribunal en forma reiterada que las
cuestiones de derecho público local --como es la ocurrente-- carecen, por principio, de entidad bastante
para habilitar la intervención de esta instancia federal (Fallos: 284:195 --La Ley 149-178--; 295:658;
308:73 --La Ley, 1986-D, 102--, entre otros).

4. Que, sin embargo, existe mérito suficiente para habilitar esta instancia a la luz de la interpretación
dada en su oportunidad a los alcances de la reforma introducida al art. 280 del Cód. Procesal: "La
finalidad más significativa del nuevo texto es la de destacar el emplazamiento que esta Corte posee en
el orden de las instituciones que gobiernan a la Nación, posibilitando que --de una manera realista-- su
labor pueda concentrarse en aquellas cuestiones vinculadas con la custodia y salvaguarda de la
supremacía de la Constitución Nacional Cometido este que, desde temprana hora, el tribunal ha
reconocido como el más propio de su elevado ministerio (Fallos: 1:340, del 17 de octubre de 1864). La
reforma tiende, pues, a reforzar el criterio de especialidad que orienta a las funciones de este tribunal,
al hacerle posible ahondar en los graves problemas constitucionales y federales que se encuentran
entrañablemente ligados a su naturaleza institucional" (disidencia de los doctores Petracchi y Moliné
O'Connor en la causa E.64.XXIII. "Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros", sentencia del 7 de
julio de 1992 --La Ley, 1992-C, 543--).

5. Que si bien podría sostenerse que la doctrina referente a los efectos de la sentencia que rechaza la
excepción de prescripción en punto al acceso al remedio federal es extensible --por la similitud en
algunos aspectos de su régimen jurídico-- a la caducidad de la acción contenciosoadministrativa, este
instituto guarda, empero, particularidades que lo diferencian de la prescripción y que conducen a la
necesidad de establecer si aquella doctrina es aplicable a situaciones como la que aquí se trata.

6. Que, en efecto, en el "sub lite" es preciso determinar, por un lado, si la sentencia que deniega la
excepción de caducidad de la acción procesal administrativa asume la cualidad de definitiva en orden a
la intervención de esta instancia extraordinaria --con lo que, en su caso, se cumpliría uno de los
requisitos exigidos--, y luego, establecido ello, si, a la luz del principio de la división de poderes --tal
como ha sido interpretada por el legislador en las leyes 19.549 y 19.987-- están reunidas las condiciones
bajo las cuales el Estado puede ser llevado a juicio, recaudo este que se hace jugar aquí, sobre la base
del criterio señalado en el consid. 4°.

4
7. Que los plazos de caducidad previstos para la habilitación de la instancia contenciosoadministrativa
en los arts. 25 de la ley nacional de procedimientos administrativos y 100 de la ley orgánica municipal
número 19.987, constituyen una prerrogativa propia de la Administración Pública, para que, en virtud
de los postulados del Estado de Derecho --entre los que se encuentran la justiciabilidad del Estado y la
división de poderes-- ella puede estar en juicio. Esto significa, en otros términos, la posibilidad de
habilitar la competencia de la rama judicial del gobierno para revisar la validez de los actos emanados
del Poder Ejecutivo y de los que --con la propiedad de "causar estado", por cerrar la discusión en sede
administrativa-- emanan de los órganos y entes que se le subordinan, salvo los casos de excepción
también establecidos por el legislador.

8. Que, por obvia derivación del segundo de los postulados precedentemente citados --la división de
poderes-- y el cumplimiento de los objetivos y mandatos impuestos a los poderes públicos en el texto
constitucional, la demandabilidad del Estado exige que sea en condiciones tales que, por un lado, el
ejercicio de sus funciones no sea afectado por las demandas de los particulares; pero, por otro, que las
garantías de los habitantes no sean, tampoco menoscabadas por privilegios que se tornen írritos a la luz
del texto constitucional.

9. Que ese especial tratamiento que el ordenamiento confiere a la Administración Pública,

consecuencia, a su vez, del denominado "régimen exorbitante del derecho privado" (Fallos: 308:731)
que impera en la relación iusadministrativa, da sustento jurídico a la institución de los plazos de
caducidad, cuya brevedad --acorde, claro está, con la razonabilidad-- se justifica por la necesidad de dar
seguridad y estabilidad a los actos administrativos, buscando siempre que esos dos extremos
precedentemente señalados --prerrogativa estatal y garantías del particular-- encuentren su armónico
equilibrio constitucional.

10. Que, en tal sentido, no cabe duda de que cuando se trata de la Administración Pública, "lato sensu",
la habilitación de la instancia judicial aparece como el atributo que la propia Constitución Nacional, en
su art. 100, confiere al órgano judicial para juzgar --en su calidad de componente de la trilogía del Poder
estatal-- a los otros poderes. Pero, al mismo tiempo, el art. 100 señala al Poder Judicial que su
intervención queda excluida en aquellas materias que, por su propio mandato o por una razonable
opción legislativa, han sido reservadas a los otros máximos órganos del Poder estatal.

11. Que de esta inteligencia se deduce, entonces, y como consecuencia del vallado directo que ha
impuesto --o que posibilita-- la propia Constitución Nacional, que cuando se opera la caducidad de la
instancia procesal administrativa, la cuestión queda incluida dentro de la zona de reserva de los otros
poderes y sustraída al conocimiento del órgano jurisdiccional.

12. Que esta interpretación es coherente con el sistema establecido por el legislador --y por el Poder
Ejecutivo en su ámbito de competencia-- cuyos elementos principales y las relaciones determinantes
que funcionalmente los vinculan, imponen, necesariamente, que el acto administrativo agote en primer
término la vía impugnatoria en aquella sede, a través de su estructura orgánica jerárquica, de manera
que --de no ser consentido antes por el administrado-- su justiciabilidad esté dada una vez que sea
emitido por el órgano final según la distribución de competencias establecida por el ordenamiento
jurídico. Pero, dado que el acto administrativo es también expresión de la voluntad estatal que se
integra en dicho ordenamiento --por ello su presunción de legalidad y fuerza ejecutoria (art. 12, ley
19.549)-- la posibilidad de revisión judicial del mismo se complementa con un plazo breve de caducidad
que queda así integrado al sistema de impugnación judicial de los actos administrativos.

13. Que de ello se sigue que la actuación del Poder Judicial en situaciones donde se produjo la
caducidad de la acción procesal administrativa, violaría el principio de la división de poderes y, por
lógica consecuencia, se encontraría en colisión con el sistema que el legislador, interpretando la

5
Constitución Nacional, estructuró para el funcionamiento de las instituciones en ella forjadas. Es, la
señalada, precisamente, una de las características fundamentales que diferencian la caducidad de la
acción conteciosoadministrativa de la prescripción: el especial mandato de no intervención dirigido al
juez cuando ella se ha operado.

14. Que más allá del grado de acierto o error que pueda predicarse del sistema descripto, no puede
olvidarse que el mismo es el establecido por el legislador en una opción interpretativa de la Constitución
Nacional, cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada en estas actuaciones, y que, como tal, merece
una actitud deferente por parte del Poder Judicial (Fallos: 33:162; ver también: Bernard Schwartz:
"Administrative Law", Ed. Little, 2ª ed., parág. 8.3., pp. 439 y sigtes., Brown and Company, Boston,
1984). De todas formas, cabe señalar, nuestro sistema se asienta sobre la base de una amplia revisión
por parte del Poder Judicial de los actos emanados de la Administración Pública, aunque sometida a
ciertas condiciones de procedencia de la acción --habilitación de la competencia judicial por el
agotamiento de la instancia administrativa, integrada con el plazo de caducidad de la acción o recurso
de que se trate-- que pretenden asegurar que sea la misma administración --también positivamente
sometida al ordenamiento jurídico, como consecuencia del principio de legalidad administrativa-- quien
resuelva sus conflictos jurídicos, cumpliendo así con un aspecto necesario de su competencia
constitucional de administrar conforme con el mismo ordenamiento, y que el cuestionamiento judicial
de los actos administrativos no lleve --por la natural extensión de los plazos de prescripción-- a la
inseguridad de la efectiva ejecución de los cometidos administrativos.

15. Que esta finalidad lógica del sistema --asentado sobre la idea rectora del principio de la división de
poderes-- no se ve empañada por la circunstancia de la eventual duración de la posterior tramitación
judicial. Por el contrario, iniciada la acción impugatoria dentro del plazo legalmente previsto, la
administración --conocedora de la intervención judicial sobre el acto en cuestión-- decidirá
responsablemente si ejecuta o no el acto, para lo cual cuenta, además, con el instrumento suspensivo
que le acuerda el art. 12 de la ley 19.549, sin perjuicio de la suspensión judicial cautelar, en los casos
extremos en que ello resulte procedente. desde esta perspectiva, la solución no difiere de la establecida
para la acción de amparo de la ley 16.986, aun frente a supuestos de nulidad manifiesta del acto
cuestionado. Si, en cambio, la caducidad se ha operado, la administración conocerá en breve plazo de la
firmeza del acto en cuestión, quedando a su decisión discrecional la posibilidad de revocarlo (arts. 17 y
18, ley 19.549) o de consentir la habilitación de su revisión judicial, aún en aquellas condiciones de
relativa firmeza.

16. Que debe admitirse, en este sentido, que lo dicho --aunque de interpretación restrictiva-- constituye
una aplicación --en principio y hasta que su constitucionalidad no sea desafiada-- razonable de la idea
directriz de la división de poderes, que opera sincrónicamente con otra idea directriz de nuestro sistema
constitucional --que emerge de la garantía del debido proceso-- cual es el principio "pro actione" a que
conduce el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, que se deriva, necesariamente, del art. 18
de la Constitución Nacional, cuya regulación se integra, además, con las disposiciones del Pacto de San
José de Costa Rica, que al ser aprobada por la ley 23.054 y ratificado el 5 de setiembre de 1984, tiene el
carácter de ley suprema de la Nación de acuerdo con lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución
Nacional (confr. causa E.64.XXIII, "Ekmekdjian, Miguel Angel c. Sofovich, Gerardo y otros", consid. 15)

17. Que, en consecuencia, por el juego de dichas ideas directrices, esta prerrogativa de la
Administración Pública puede, de una parte, ser renunciada por ella --expresa o tácitamente (ver, en
este sentido, la doctrina de Fallos: 313:228 y causa C.160.XXIII "Construcciones Taddia S.A. c. Estado
nacional --Ministerio de Educación y Justicia-- s/ cobro", sentencia del 6 de octubre de 1992)-- y, de otra,
aplicarse sólo y estrictamente a aquellos casos en que la pretensión hecha valer en la acción o recurso
intentado se dirija principalmente a hacer cesar la "nueva situación jurídica" que emane del acto
administrativo o bien, que "precise de la declaración de invalidez del acto" --esto es, hacer caer su

6
presunción de legitimidad-- para posibilitar, así, la procedencia de la acción que dicha presunción
obstaculiza.

18. Que, sobre la base de lo dicho, resulta claro que el rechazo de la excepción de caducidad asume,
para la Administración Pública --en el caso, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires--, el carácter
de una resolución definitiva puesto que aparece gravamen suficiente, a la luz de la Constitución
Nacional, para tornar procedente el recurso extraordinario, ya que se encuentra en juego la aplicación
de una prerrogativa administrativa que, de resultar vigente para el caso, obstaculiza la habilitación de la
competencia judicial revisora de los actos administrativos.

18. Que en la presente cuestión es necesario establecer, para juzgar sobre la virtualidad del rechazo de
la excepción, si la habilitación de la acción procesal administrativa estaba sujeta a un plazo de caducidad
o sólo de prescripción --esto es, si era preciso seguir la vía impugnatoria o la vía resarcitoria--, o, de otra
forma, si --para el reconocimiento del derecho pretendido por el administrado-- era preciso juzgar
primero sobre la validez del acto administrativo.

19. Que, acotada en estos términos la cuestión, de las constancias de la causa resulta que el derecho
invocado por la actora no se encontraba supeditado, en cuanto a su existencia, por la decisión de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

20. Que, en dicha inteligencia, es en el complejo interrelacionado de actos que dan base estructural a la
existencia y ejecución del contrato administrativo donde es preciso buscar el origen del derecho
invocado. En otros términos, es en esa interrelación de actos administrativos, en la que cada uno es
consecuencia del precedente --sin perder, por ello, su individualidad, pero cuya existencia se justifica
"en" y "para" el contrato administrativo-- donde, en el caso, se sitúa la fuente del derecho de la actora, y
no en el acto impugnado, que está, como tal, fuera de la estructura esencial de actos ligados al contrato,
y su incidencia sobre ella es, al fin indicado, nula.

21. Que, como resultado de lo expuesto, desde el punto de vista procesal el derecho a accionar
judicialmente para obtener el reconocimiento del crédito que invoca la actora nació de la relación
instaurada entre las partes, que se plasmó en el contrato que celebraron, y no del acto administrativo
que rechazó su petición, en la medida en que éste en nada afecta a los términos de la relación jurídica
originalmente establecida entre los contratantes. En efecto, la negativa de pago expresada por la
municipalidad en el acto obrante a fojas 143 del expediente agregado por cuerda, sólo posee aquella
virtualidad --fijar la posición de la administración frente al requerimiento de pago efectuado-- sin que en
sí misma goce de aptitud para modificar la relación jurídica sustancial fijada por el acuerdo de
voluntades --contrato-- y la serie de actos administrativos que le otorgan a aquél su naturaleza
iusadministrativa. Esto es así en la medida en que el acto precitado no ejecuta ni tampoco interpreta el
contrato sino sólo exterioriza una circunstancia incidental y accesoria en la relación entre las partes, en
el caso, si el crédito pretendido por el particular ya fue saldado. Por el contrario, para dilucidar tal
cuestión será, en todo caso, el contrato y no la negativa de pago lo que deberá ser la guía principal para
la decisión que, en su momento, tome el juez de la causa.

22. Que, por lo tanto, no era necesaria, en el caso, la deducción de la acción dentro del plazo de
caducidad, sino del correspondiente a la prescripción de la acción ordinaria (Fallos: 307:2216, consid. 4°,
párr. 4°; causa C.86.XX. "OKS Hermanos y Cía. Soc. Anón., Com., Ind. y Financiera. c. Yacimientos
Mineros de Agua de Dionisio s/ ordinario", sentencia del 21 de octubre de 1986, y en la causa
S.164.XXIII. "Schneider de Guelperín, Lina c/Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" del 24 de
setiembre de 1991).

23. Que, si bien la decisión del a quo conduce en definitiva el reconocimiento de la posibilidad de juzgar
a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en lo que se vincula a la existencia del derecho invocado

7
por los actores, los fundamentos que han de observarse para el debido encuadre de la cuestión son los
aquí mencionados.

Por ello, se declara procedente la queja, se hace lugar al recurso extraordinario y, por los fundamentos
aquí desarrollados, se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la naturaleza de
la cuestión planteada. Agréguese la queja al principal. Déjase sin efecto la exigencia del depósito. --
Antonio Boggiano. -- Rodolfo C. Barra. -- Carlos S. Fayt. -- Ricardo Levene (h.). -- Augusto C. Belluscio (en
disidencia). -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Julio S. Nazareno. -- Mariano A. Cavagna Martínez.

Disidencia de los doctores Belluscio y Petracchi.

Considerando: Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina esta presentación directa, no se
dirige contra una sentencia definitiva o equiparable a tal (art. 14, ley 48).

Por ello, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito correspondiente, cuyo pago difiérese de
acuerdo con lo prescripto por la acordada N° 47/91. -- Augusto C. Belluscio. -- Enrique S. Petracchi.

2. “Barreto Alberto Damián y otra c/ Buenos Aires, Provincia de y otros/ daños y Perjuicios”,
Fallos, 329:759

Procurador Fiscal Subrogante de la Nación:

I. Alberto Damián Barreto y Mirta Liliana Galarza, quienes denuncian tener su domicilio en la Capital
Federal, promueven demanda, con fundamento en el art. 1112 del Código Civil, contra la Provincia de
Buenos Aires y contra Javier Francisco Talavera, con domicilio en ese Estado local, a fin de obtener una
indemnización por los daños y perjuicios sufridos a raíz de la muerte de su hija — Gisela Barreto— ,
quien fue asesinada por un oficial de la policía bonaerense.

Atribuyen responsabilidad a la Provincia en tanto la menor fue baleada por uno de sus dependientes, en
ejercicio de la función y con el arma reglamentaria provista por la repartición policial. Además, por ser el
Estado local quien lo entrenó técnica y psicológicamente para cumplir en forma adecuada esa actividad.

A fs. 70 vta., se corre vista, por la competencia, a este Ministerio Público.

II. Para que proceda la competencia originaria de la Corte, conferida por el art. 117 de la Constitución
Nacional y reglamentada por el art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58, en las causas civiles en que una
Provincia es parte, resulta necesario que el otro litigante tenga distinta vecindad respecto a dicho
Estado local (Fallos: 269:270; 272:17; 294:217; 310:1074; 313:548, entre muchos otros).

En el sub lite, según se desprende de los términos de la demanda y de las constancias agregadas al
expediente (v. fs. 1/2), los actores no cumplen con el recaudo señalado, extremo que en estos
supuestos resulta esencial (Fallos: 208:343; 270:404; 285:240; 302:238; 303:1228; 304:636; 311:1812;
312:1875; 313:1221; 322:1514; 323:3991, entre otros).

En efecto, si bien denuncian domiciliarse en la Capital Federal, esa afirmación no se corresponde con la
información que surge del poder general judicial que adjuntan (v. fs. 1/2), del que se desprende que
viven en Los Polvorines, Provincia de Buenos Aires, por lo que en autos se hallarían enfrentados una
provincia con sus propios vecinos.

En consecuencia, como el que invoca el fuero federal tiene la obligación de probar los extremos
necesarios para hacerlo surtir, toda vez que se trata de un fuero de excepción (Fallos: 135:431;
249:623), los actores deberían probar la distinta vecindad que invocan.

8
Al respecto, tiene dicho el Tribunal que la "vecindad" exigida por el art. 11 de la ley 48 a los efectos del
fuero, es la constituida por la residencia caracterizada como domicilio real o voluntario, conforme con
los arts. 89, 91 y siguientes del Código Civil, la cual depende de las circunstancias de hecho que permitan
comprobarla con los caracteres que la ley exige: residencia efectiva y ánimo de permanecer (Fallos:
242:329; 295:259; 317:1326), a lo que debe agregarse un período mínimo de dos años de residencia
continua, según el citado artículo.

En tales condiciones, hasta que no se aclare dicho domicilio real, dado que el art. 117 de la Constitución
Nacional establece de modo taxativo los casos en que la Corte ejercerá su competencia originaria y
exclusiva, la cual, por su raigambre, es insusceptible de extenderse a otros casos no previstos (Fallos:
312:1875; 313:936 y 1019; 317:1326; 323:2944 y 3273), opino que el proceso resulta ajeno a esta
instancia. — Abril 11 de 2005. — Ricardo O. Bausset.

Buenos Aires, marzo 21 de 2006.

Autos y Vistos; Considerando:

1°) Que a fs. 62/70 comparecen Alberto Damián Barreto y Mirta Liliana Galarza, denuncian domicilio real
común en el ámbito de la Capital Federal (fs. 73) y promueven demanda contra la Provincia de Buenos
Aires y contra un miembro de las fuerzas policiales de ese Estado, cabo Javier Francisco Talavera, con el
objeto de obtener una indemnización por los daños y perjuicios sufridos a raíz de la muerte de Gisela
Barreto, hija de los demandantes.

Atribuyen responsabilidad a la provincia en tanto la menor fue baleada por un suboficial dependiente de
la policía local en ejercicio de sus funciones — mientras perseguía a dos personas sorprendidas cuando
intentaban abrir la puerta de un vehículo estacionado en la vía pública— y mediante el uso del arma
reglamentaria provista por la repartición. Afirman que, además, la demandada cumplió en forma
defectuosa con la obligación de entrenar al suboficial, tanto técnica como psicológicamente, para
cumplir adecuadamente con sus funciones.

Fundan su pretensión en el art. 1112 del Código Civil.

2°) Que a fs. 71 el señor Procurador Fiscal subrogante dictamina que el proceso resulta ajeno a la
instancia originaria de esta Corte hasta tanto se aclaren las contradicciones existentes entre el domicilio
real denunciado por los actores a fs. 62 y el que surge de la fotocopia simple del poder general judicial
obrante a fs. 1/2.

Con ese objeto a fs. 80/81 se produjo la información sumaria ordenada a fs. 74.

3°) Que frente a asuntos de naturaleza substancialmente análoga al ventilado en el sub lite y, como
formulación general, a todos aquellos otros en que también se hubo promovido — con apoyo en
normas de derecho común— pretensiones indemnizatorias de los daños y perjuicios originados por la
presunta falta de servicio imputada a cualquiera de los órganos que integran los poderes de gobierno de
las provincias, esta Corte — al expandir el riguroso criterio doctrinal seguido desde la sentencia del 31
de julio de 1869 publicada en Fallos: 7:373— viene sosteniendo a partir del pronunciamiento dictado el
6 de octubre de 1992 en la causa "De Gandia, Beatriz Isabel" (Fallos: 315:2309 — LA LEY, 1996-D, 80— ),
la conclusión de que los procesos de la índole mencionada deben ser calificados como causa civil en los
términos del art. 24, inc. 1°, del decreto-ley 1285/58. Sobre la base de esta premisa, y acreditada la
distinta vecindad, o extranjería, del reclamante, el Tribunal ha declarado desde entonces su
competencia originaria para conocer de estos casos con arreglo al supuesto que — entre otros— prevé
el art. 117 de la Constitución Nacional, consistente en los casos en que litiga una provincia contra un
vecino domiciliado en otro estado local o un extranjero.

9
4°) Que los miembros del Tribunal que suscriben esta decisión consideran que debe abandonarse la
generalizada calificación del concepto de "causa civil" que se viene aplicando desde el citado precedente
de 1992.

En efecto, por un lado no está en discusión el reconocimiento del principio — sentado por el Tribunal
desde el tradicional precedente dictado en el caso "Miguel Barretta" de Fallos: 183:409— con arreglo al
cual es deseable y conveniente que los pronunciamientos de esta Corte sean debidamente considerados
y consecuentemente seguidos en los casos ulteriores, a fin de preservar la seguridad jurídica que resulta
de dar una guía clara para la conducta de los individuos (Fallos: 248:115). Mas con parejo énfasis cabe
igualmente aceptar que esa regla no es absoluta ni rígida con un grado tal que impida toda modificación
en la jurisprudencia establecida, pues los tribunales no son omniscientes y como cualquier otra
institución humana, también pueden aprovechar del ensayo y del error, de la experiencia y de la
reflexión. Por cierto que para que ello suceda, tal como fue señalado en los precedentes recordados,
tienen que existir "causas suficientemente graves, como para hacer ineludible tal cambio de criterio" o
es necesario que "medien razones de justicia al efecto", entre las cuales se encuentra el reconocimiento
del carácter erróneo de la decisión, la adecuada apreciación de las lecciones de la experiencia o si las
cambiantes circunstancias históricas han demostrado la conveniencia de abandonar el criterio
establecido (Fallos: 313:1333, disidencia del juez Petracchi, y sus citas).

5°) Que con tal comprensión, adquiere un valor decisivo la evidencia empírica que demuestra que el
criterio empleado a partir de 1992 para discernir la presencia de una "causa civil" ha tenido, como
consecuencia de su amplia formulación semántica, una significativa expansión en el ámbito de la
competencia originaria del Tribunal de procesos de esta naturaleza, caracterizados por una gran
diversidad de temas fácticos y jurídicos concernientes a la responsabilidad patrimonial de los estados de
provincia por la llamada falta de servicio, o regulados por el derecho común y el derecho público local,
con la consecuente afectación de los siempre limitados recursos humanos y materiales existentes que
en gran medida están siendo destinados al conocimiento y decisión de asuntos que, por su naturaleza y
más allá de su fuente, son ajenos a la trascendente e insustituible atribución institucional de este
Tribunal como intérprete final de la Constitucional Nacional y custodio último de las garantías superiores
reconocidas en dicha Ley Suprema.

La más evidente demostración de la naturaleza de esta clase de asuntos está dada, por un lado, por la
posibilidad que — desde 1863— prevé el ordenamiento normativo infraconstitucional de someter estas
causas a los jueces de provincia (art. 12, inc. 4°, ley 48), sin infringir el carácter exclusivo de la
jurisdicción originaria según lo decidido por esta Corte en la centenaria sentencia del 19 de marzo de
1901, dictada en el caso "Rodríguez del Busto, Antonio" (Fallos: 90:97); así como que, además, tampoco
se verifican óbices constitucionales para que las partes voluntariamente excluyan a controversias de
esta naturaleza de la competencia originaria del Tribunal a fin de someterlas al conocimiento y decisión
de órganos inferiores del Poder Judicial de la Nación, aun federales de la Ciudad de Buenos Aires (Fallos:
273:378). Y, por último, que por sustentarse la competencia que se pretende atribuir a esta Corte en la
condición de las personas — por ser partes un Estado provincial y un vecino de otro Estado, o un
extranjero, y suscitarse un asunto civil— también se ha aceptado el voluntario sometimiento, aun
tácito, a los tribunales inferiores de la Nación según los precedentes de Fallos: 315:2157 y 321:2170.

Frente a lo expresado en torno a la impostergable necesidad de preservar y fortalecer el rol institucional

correspondiente a esta Corte, se impone un nuevo y prudente examen del ámbito de aplicación de este
capítulo temático en especial de su competencia originaria que, con base en una razonable
interpretación que arraigue objetivamente en el texto normativo en juego y en la amplitud de opiniones
fundadas que permite (Fallos: 306:1672), se incline por la alternativa de mayor rigurosidad que, a la par
de dejar en el ámbito de la jurisdicción originaria del Tribunal un núcleo de asuntos nítidamente previsto
por la Ley Fundamental, permita atenderlo de modo compatible con el responsable ejercicio de otras

10
atribuciones que hacen de modo directo a las altas funciones jurisdiccionales subrayadas con
anterioridad, que de modo indelegable corresponden a este Tribunal en su condición de Supremo.

De ahí, pues, la imperiosa necesidad de revisar un criterio que, sostenido en una hermenéutica posible y
fundada, se muestra como gravemente inconveniente en su aplicación actual. No debe olvidarse que a
este Tribunal no incumbe emitir juicios históricos, ni declaraciones con pretensión de perennidad, sino
proveer justicia en los casos concretos que se someten a su conocimiento (doctrina de Fallos: 308:2268
y del voto de los jueces Maqueda y Zaffaroni "in re" I.349.XXXIX. "Itzcovich, Mabel c. ANSeS s/reajustes
varios", sentencia del 29 de marzo de 2005 — LA LEY, 2005-B, 646— ), alta finalidad que se encuentra
comprometida y cuyo apropiado logro impone la revisión que se postula.

6°) Que los poderes del Tribunal para preservar el rol preeminente e insustituible que le ha reconocido
la Constitución Nacional, naturalmente desplazan el principio funcional de la perdurabilidad de su
jurisprudencia.

En efecto, si en trance de juzgar la constitucionalidad de una ley sancionada por el Congreso de la

Nación que, en ejercicio de las atribuciones reconocidas por la Ley Suprema, regulaba la competencia
apelada del Tribunal en materia previsional (ley 24.463, art. 19), esta Corte la descalificó — a pesar de
que inicialmente no se había exhibido como ostensiblemente irrazonable y después de recordar que una
decisión de esa naturaleza es la más grave de sus competencias por ser la última ratio de su decisión—
sobre la base de que, entre otros motivos, alteraba el rol institucional como intérprete final de la
Constitución Nacional (caso "Itzcovich", antes citado), mayor justificación aún encuentra una
modificación de parte del Tribunal con respecto a los dinámicos criterios hermenéuticos de los textos
infraconstitucionales en juego, a la luz de los fines y principios superiores arraigados en la Constitución
Nacional y frente a la diversidad de conclusiones que razonablemente autoriza el texto normativo en
juego.

7°) Que el objeto de la jurisdicción originaria conferida por los arts. 116 y 117 de la Constitución
Nacional en asuntos, como el presente, de distinta vecindad — o extranjería— de la parte litigante con
una provincia no es otro — según lo ha expresado desde antiguo el Tribunal— que darles garantías a los
particulares para sus reclamaciones, proporcionándoles jueces al abrigo de toda influencia y parcialidad.
Pero ese alto y respetable interés institucional encuentra su preciso límite en el respeto al principio
constitucional que consagra la autonomía de los estados provinciales, de manera de no perturbar su
administración interna, porque si todos los actos de sus poderes pudieran ser objeto de una demanda
ante la Corte vendría a ser ella quien gobernase a las provincias desapareciendo los gobiernos locales
(Fallos: 14:425; 310:1074).

En estas condiciones se le reconoce el carácter de exclusiva y no susceptible de extenderse, tal como lo

ha establecido una constante jurisprudencia del Tribunal (Fallos: 270:78; 271:145; 280:176; 285:209;
302:63, entre otros), y sólo procede en razón de las personas cuando a la condición de vecino de otra
provincia — o de extranjero— se une el requisito de que el litigio asuma el carácter de "causa civil"
(doctrina de Fallos: 272:17; 294:217, entre otros).

8°) Que una calificación de esa naturaleza se ha atribuido a los casos en los que su decisión hace
sustancialmente aplicables disposiciones de derecho común, entendiendo como tal el que se relaciona
con el régimen de legislación contenido en la facultad del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional.

Por el contrario, quedan excluidos de tal concepto los supuestos en los que, a pesar de demandarse
restituciones, compensaciones o indemnizaciones de carácter civil, se requiere para su solución la
aplicación de normas de derecho público provincial o el examen o revisión, en sentido estricto, de actos
administrativos, legislativos o judiciales de las provincias en los que éstas procedieron dentro de las

11
facultades propias reconocidas por los arts. 121 y sgtes. de la Constitución Nacional (Fallos: 180:87;
187:436; 311:1597, entre otros).

9°) Que en el sub lite los actores persiguen — con apoyo en disposiciones contenidas en el Código Civil—
la reparación de los perjuicios derivados del accionar irregular de personal de la policía provincial en la
realización de tareas de prevención de delitos.

La pretensión procesal subsume el caso, entonces, en un supuesto de responsabilidad extracontractual

del Estado local por la presunta "falta de servicio" en que habría incurrido un órgano de la Provincia de
Buenos Aires derivada del cumplimiento irregular de las funciones estatales que le son propias (Fallos:
306:2030 y sus citas; 320:1999, dictamen de la señora Procuradora Fiscal a la que adhiere este Tribunal).

10) Que se trata, pues, de un daño que los actores atribuyen a la actuación del Estado provincial en el
ámbito del derecho público, como consecuencia del ejercicio imperativo del "poder de policía de
seguridad" entendido como una "potestad pública" propia del Estado, quien la ejerce cuando lo estima
conveniente para satisfacer exigencias de bien público o de interés general; materia cuya regulación
corresponde al campo del derecho administrativo y de resorte exclusivo, por ende, de los gobiernos
locales, de conformidad con lo dispuesto por el art. 121 y concordantes de la Constitución Nacional; y
que encuentra su fundamento en principios extraños a los propios del derecho privado (confr.
Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho, Administrativo", Abeledo Perrot, Buenos Aires, segunda
edición actualizada, T. IV, nros. 1527, 1601, 1625, 1648, 1686, 1687 y 1688; Fiorini, Bartolomé A.,
"Manual de Derecho Administrativo", La Ley S.A., Buenos Aires, 1968, Primera Parte, Capítulo IV, págs.
82, 83, Segunda Parte, Capítulo I, págs. 1103, 1112, 1113, 1131; Forsthoff, Ernst, "Tratado de Derecho
Administrativo", Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, págs. 427).

11) Que lo expuesto conduce necesariamente — a fin de resolver el caso— al estudio del régimen
jurídico administrativo local que sienta las bases del sistema provincial de seguridad pública y que
determina las funciones esenciales y obligaciones del personal que lo integra (leyes 12.154 y 12.155,
entre otras), interpretándolo en su espíritu y en los efectos que la soberanía provincial ha querido darle,
todo lo cual no es del resorte de la Corte Suprema (Fallos: 312:606; 319:1407; 322:617).

12) Que no obsta a tal conclusión la circunstancia de que para resolver el sub lite se invoquen
eventualmente disposiciones contenidas en el Código Civil, pues todos los principios jurídicos — entre
los que se encuentra el de la responsabilidad y el resarcimiento por daños ocasionados— aunque
contenidos en aquel cuerpo legal no son patrimonio exclusivo de ninguna disciplina jurídica y menos aún
del derecho privado, pues constituyen principios generales del derecho aplicables a cualquiera de ellas,
aunque interpretándolos teniendo en cuenta el origen y naturaleza de la relación jurídica de que se
trate (Fiorini, op. cit., primera parte, págs. 90 y sgtes.).

Tampoco obsta a lo expuesto la circunstancia de que, ante la ausencia de normas propias del derecho
público local se apliquen subsidiariamente disposiciones de derecho común, toda vez que ellas pasan a
integrarse en el plexo de principios de derecho administrativo en el que, prima facie, se encuadra el
presente caso (Fiorini, op. cit., primera parte, pág. 92 y sgtes.; Fallos: 187:436; 306:2030; 307:1942;
312:1297; 314:620; 315:1231).

13) Que en concordancia con los principios enunciados y en ejercicio de las competencias
constitucionales que le son propias la provincia demandada sancionó el Código Contencioso
Administrativo que establece, en lo que aquí interesa, la competencia de los tribunales contencioso
administrativos en el conocimiento y decisión de las pretensiones que se deduzcan en los casos
originados por la actuación u omisión, en el ejercicio de funciones administrativas, de los órganos de la
provincia. Agrega, asimismo, que "(l)a actividad de los órganos del Poder Ejecutivo...se presume
realizada en el ejercicio de funciones administrativas y regida por el derecho administrativo. Procederá

12
esta presunción aun cuando se aplicaren por analogía normas de derecho privado o principios generales
del derecho" (art. 1°, ley 12.008).

A título meramente ejemplificativo determina que la competencia contencioso-administrativa

comprende las controversias "que versen sobre la responsabilidad patrimonial, generada por la
actividad lícita o ilícita de la Provincia...regidas por el derecho público, aún cuando se invocaren o
aplicaren por analogía normas de derecho privado" (art. 2°, inc. 4); en tanto excluye de esa competencia
las "que se encuentren regidas por el derecho privado..." (art. 4°, inc. 1, texto según ley 13.101).

14) Que el desarrollo argumentativo expresado impone entender por "causa civil" — a los efectos de
determinar la competencia originaria de este Tribunal por razón de la distinta vecindad o de extranjería
— a aquellos litigios regidos exclusivamente por normas y principios de derecho privado, tanto en lo
que concierne a la relación jurídica de que se trata, como en el examen sobre la concurrencia de cada
uno de los presupuestos de la responsabilidad patrimonial ventilada y, en su caso, en la determinación y
valuación del daño resarcible.

De igual modo al que esta Corte declina su competencia originaria para conocer de aquellos asuntos,
cuando es parte una provincia, en que pese a estar en tela de juicio de modo predominante una
cuestión federal la decisión del caso también impone el tratamiento de puntos del derecho público
local, tampoco tomará intervención en esta sede cuando el examen de un caso que se califica como de
responsabilidad civil de un Estado provincial se atribuya a la falta de servicio o remita al examen de
materias no regladas por disposiciones dictadas por el Congreso de la Nación sino por las autoridades
locales de gobierno, en ejercicio de una atribución no delegada a la Nación.

Este concepto excluye, por lo tanto, todos aquellos casos en que, como el sub examine, quiera hacerse
responsable patrimonialmente a una provincia por los daños y perjuicios que crean sufrir los ciudadanos
de otro Estado local, o un extranjero, por la actuación o por la omisión de los órganos estatales en el
ejercicio de sus funciones administrativas, legislativas y jurisdiccionales.

15) Que la doctrina expuesta no hace más, en rigor, que proseguir con el desarrollo argumental
formulado por el Tribunal desde cuando menos el precedente registrado en Fallos: 7:373 del 31 de julio
de 1869. Allí se sostuvo que "la Constitución Federal de la República se adoptó para su gobierno como
Nación, no para el gobierno particular de las provincias, las cuales, según la declaración del artículo
ciento cinco [hoy ciento veintidós], tienen derecho a regirse por sus propias instituciones y elegir por sí
mismas sus gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir: que conservan su soberanía
absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el artículo ciento
cuatro [hoy ciento veintiuno]...que de este principio fundamental se deduce, que a ella corresponde
exclusivamente darse leyes y ordenanzas de impuestos locales, de policía, higiene, y en general, todas
las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitación que las enumeradas en el
artículo ciento ocho [hoy ciento veintiséis] de la misma Constitución". Este mandato constitucional veda
a esta Corte juzgar sobre el funcionamiento de las instituciones locales creadas en su consecuencia, so
pena de producirse una inadmisible intervención federal por el Poder Judicial de la Nación en el ámbito
del derecho público local no delegado (Fallos: 315:2309, considerando 3° de la minoría).

16) Que esta inhibición para entender en forma originaria en este proceso no frustra la intervención del
Tribunal a fin de conocer sobre las cuestiones federales que pudieran suscitarse en el proceso, mediante
la instancia revisora que — verificados los demás recaudos que condicionan su admisibilidad— regla
desde septiembre de 1863 el art. 14 de la ley 48, y de la cual no está excluida la cuestión concerniente a
la violación de garantías constitucionales por la ausencia de imparcialidad del órgano judicial
interviniente, como patentemente lo demuestra el emblemático precedente dictado por esta Corte,
recurso extraordinario mediante, en el caso "Penjerek" del 14 de noviembre de 1963 (Fallos: 257:132).

13
La interpretación que postula este pronunciamiento se exhibe en las actuales circunstancias como
valiosa en grado sumo, pues a la par que armoniza y concilia los legítimos intereses de los particulares a
ser juzgados con imparcialidad con el debido respeto a las autonomías provinciales, tiene esencialmente
en miras — sin prescindir de la competencia examinada— profundizar los instrumentos apropiados
para mejorar el funcionamiento de esta Corte, concentrando sus decisiones de modo preferente en el
responsable ejercicio de su jurisdicción constitucional más eminente y de mayor trascendencia
institucional.

Por ello, y oído el señor Procurador Fiscal, se resuelve: Declarar la incompetencia de esta Corte para
entender en forma originaria en este juicio. Notifíquese. Comuníquese al señor Procurador General y,
oportunamente, remítanse las actuaciones al Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Buenos
Aires a fin de que, conforme a lo resuelto, decida lo concerniente al tribunal que entenderá en la causa
por razón de la materia. — Enrique S. Petracchi. — Elena I. Highton de Nolasco. — Juan C. Maqueda.
— E. Raúl Zaffaroni. — Ricardo L. Lorenzetti. — Carmen M. Argibay.

3. “López de Reyes, María C. c. Instituto Nac. de Previsión Social”, Fallos: 244:548

Buenos Aires, setiembre 25 de 1959.

Considerando: Que como lo señala el dictamen precedente del procurador general el recurso
extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por aplicación de la
doctrina establecida en los autos "Michalak, N. s/ jubilación", sentencia del 25 de febrero del año en
curso (Fallos, t. 243, p. 78).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario
deducido a fs. 41 de los autos principales.

Y en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación. Que, como se decidió en el
precedente más arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 de la ley 14.236 (ADLA, XIII-A, 164)
no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la garantía de la
defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece "prima facie", como en el caso, que las
pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente que los certificados
médicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a fs. 15, 28, etc. del expte. núm.
406.401, dan cuenta de que a la señora de Reyes se le practicó en 1938 una nefrectomía derecha por
tuberculosis úlcero caseosa; que en 1955 padecía de una insuficiencia ovárica acentuada y un síndrome
de retención urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del riñón izquierdo, y que desde el
momento de la primera intervención, se ha encontrado bajo asistencia médica, debiendo guardar
reposo casi permanente. Y además, que tales pretensiones han sido desechadas con base en informes
médicos que no reúnen las formas de una peritación ni hacen posible el juicio autónomo de los órganos
jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada (cfr. autos "Caputo, T. N. s./
Jubilación", sentencia del 25 de febrero de 1959 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p. 655, fallo núm. 43.533-; Fallos,
t. 243, p. 62). Pues aun cuando por razones de especialización y de buen orden es admisible que la
incapacidad alegada como fundamento del derecho jubilatorio deba acreditarse por medio de
exámenes de facultativos del Instituto Nac. de Previsión Social, no lo es, en cambio, que la decisión final
del expediente se adopte sin una comprobación objetivamente satisfactoria de la mencionada
incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas de fs. 10, 12 y 18, elementos de juicio bastantes para
decidir el caso con fundamento serio y autónomo, elementos que han debido allegarse en el curso del
trámite administrativo, pues los informes mencionados se limitan a consignar que "según la historia
clínica levantada en junta médica" -que no figura agregada a la causa- la peticionante "no objetiviza

14
factor patológico alguno que implique invalidez", por lo que no se encuentra incapacitada para el
desempeño de sus tareas habituales.

Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basándose en el carácter

limitado de la apelación prevista por el art. 14 de la ley 14.236, no puede prosperar. Es cierto que, con
referencia a la actuación de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional,
esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia
judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rígida, insusceptible de ser adecuada a los
requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que él desarrolla
teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la
garantía constituida por la certeza de que aquellas decisiones quedarán sujetas a control judicial
suficiente; o sea que, en el supuesto de mención, no se conferirá a los funcionarios actuantes un poder
absolutamente discrecional e incontrolado, sustraído a toda especie de revisión judicial ulterior. Y es
claro que, así entendida, la exigencia "sub examine" tiene alcance variable según las peculiaridades de
cada situación jurídica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como la naturaleza
del derecho individual alegado, el carácter de los organismos a los que ha sido deferida la función
jurisdiccional, la complejidad técnica de las materias sobre las que versa dicha función, la índole y
magnitud de los intereses públicos comprometidos, el régimen y la organización administrativa
establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestión de esos intereses se vea frustrada es también
misión de los jueces, sometida por supuesto, a las previsiones constitucionales. De ahí que la
jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del tema en estudio haya sido elaborada "encarando la
creciente complejidad de las funciones de la administración" y con el fin de "hacer posible y eficaz la
aplicación de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos, t. 193,
p. 408 -Rev. LA LEY, t. 27, p. 869. fallo núm. 14.131-; t. 240, p. 235).

Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de
tenerse presente que:

a) La relación jurídica de la que nacen las facultades que él invoca se desenvuelve, exclusivamente, en la
órbita del derecho administrativo (Fallos, t. 179, p. 394 y otros).

b) Las atribuciones que el Instituto Nac. de Previsión ejerce cuando conoce por vía de apelación, en los
términos de los arfa. 3°, inc. e) y 13 de la ley 14.236, son complemento necesario, imprescindible, de la
función administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas nacionales de
previsión, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses económicos y sociales, esto es, la
administración y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio común y exclusivo de los
beneficiarios. Concurre, así, la circunstancia a que esta Corte atribuyó singular valor en un caso
sustancialmente parecido al de autos (Fallos, t. 187, p. 79 -Rev. LA LEY, t. 19, p. 647, fallo núm. 9913-).

c) Los órganos administrativos de que aquí se trata hállanse especialmente habilitados para la
averiguación y decisión sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios
especializados con que cuentan y del carácter esencialmente técnico de tales hechos.

Que, en mérito a estas razones y a las que le son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no
ofrece dificultad alguna la comprobación de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente está
satisfecha. Ello es así, ante todo, por cuanto la ley 14.236 asegura la intervención de jueces que actúan
como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o de la
doctrina" (art. 14). Y lo es también, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de norma
expresa, y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1° de esta sentencia, los jueces
intervinientes, poseen además, la potestad de revocar o anular la decisión administrativa sobre los
hechos controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan sólo en la voluntad

15
arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegación de la defensa en juicio. La mera
existencia de esta potestad, de indiscutible fundamento constitucional posee un valor ciertamente
decisivo.

Que tal es, por otra parte, la conclusión a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina
sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislación nacional (Fallos,
t. 187, p. 79). En efecto, refiriéndose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta causa
se debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no está obligada a disponer la
revisión judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el contrario, puede
resolver que esas decisiones tengan carácter definitivo e irrevisible («conclusive») para los jueces", salvo
que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas para suponer denegación
del debido proceso legal" (Corpus Juris Secundum, ed. 1958, vol. 16, p. 871 y sigts.).

Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina, esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costes c. Prado"
(Fallos, t. 187, p. 79), invocó el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad C° v.
Garrett" (238 U. S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupándose de un
supuesto de fijación de tarifas en que -según pretendía la actora- organismos administrativos habían
ejercido funciones de carácter judicial, sostuvo la siguiente opinión, expuesta por el juez Hughes: "Aun
cuando es esencial mantener estrictamente la distinción entre el Poder Judicial y las otras ramas del
gobierno, debe reconocerse que la determinación de los hechos "accertainment of facts" o la obtención
de conclusiones ("reaching of conclusiones") con motivo de la prueba efectuada en el transcurso de una
audiencia de las partes, puede considerarse como propias de los poderes ejecutivo o legislativo,
diferenciados del judicial" (véase además, las observaciones y juicios coincidentes de L. Mayera, "The
american legal system", ed. 1955, p. 439; A. y S. Tunc, "Le systeme constitutionel des Etats-Unis
d'Amérique", ed. 1954, t. 2, p. 481 y jurisprudencia que citan).

Por ello, se revoca la sentencia apelada y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16, 1ª parte, da la
ley 48 (Adla, 1852-1880, 364, con nota), se declara procedente la apelación deducida para ante la Cám.
Nac. de Apel. del Trabajo, la que deberá reasumir jurisdicción en la causa. Y, por intermedio de la sala
que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los términos de la presente
sentencia. - Alfredo Orgaz. - Benjamín Villegas Basavilbaso. - Julio Oyhanarte. - Según su voto: Luis M.
Boffi Boggero. - En disidencia: Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid.

Según su voto. - Considerando: Que en la causa se alegó la inconstitucionalidad del art. 14 de la ley
14.236, "al limitar éste el recurso únicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal,
denegándola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho".

Que el recurso es, por tanto, procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más
sustanciación.

Que, efectivamente, el artículo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del
Instituto serán apelables ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo dentro de los mismos términos a que se
refiere el artículo anterior".

"Que el recurso deberá ser fundado y sólo podrá interponerse aduciéndose inaplicabilidad de ley o
doctrina legal".

Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "división" o "separación" entre los poderes,
uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por sí o mediante resoluciones
emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones judiciales" (art. 95, Constitución
Nacional -Adla, 1852-1880, 68-); González, Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina", núm.
184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administración sobre la

16
justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-institucional
(Calamandrei, Piero, "Estudios sobre el proceso civil", Editorial Bibliográfica Argentina, 1945, ps. 343 y
sigts.).

Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la
función judicial (v. votos del suscripto en las causas Fallos, t. 242, p. 353 -v. Rev. LA LEY, t. 94, p. 165,
tallo núm. 43.321-; t. 243, p 280; causa "Nadur c. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que
procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas
signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los
jueces y no puedan ser revisadas por vía de acción o de recurso (Fallos, t. 240, p. 453 y los allí citados; t.
243, p. 276 -v. Rev. LA LEY, t. 95, p. 106, fallo núm. 43.633, con nota de Enrique R. Aftalión-, entre otros).

Que la revisión por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 de la
ley 14.236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicación de las normas jurídicas por el organismo
administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al menos en una
instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisión ha de penetrar el examen de los
hechos, aspecto esencial que no puede ventilaras solamente en la órbita administrativa sin que los
principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.

Que si, como aconteció en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administración lo qué
concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legítimo al respecto quedaría fuera del examen
judicial, sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violación de sus derechos
ante los órganos que la Constitución prevé a esos efectos. Y es fácil concluir que una indebida fijación de
los hechos no puede ser subsanada con una acertada selección de las normas jurídicas porque sería
equivocado el presupuesto de que entonces se habría partido en el acto de juzgar.

Que no obsta a lo expuesto la consideración acerca de las elevadas funciones previsionales con la
supervisión administrativa del Instituto Nac. de Previsión Social, ni el necesario amoldamiento a la
evolución de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitución es un
instrumento de gobierno que ha sido instituido para perdurar -1, Wheaton, 304- y que es, según
conocida sentencia norteamericana, más un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de
ajustarse a los principios fundamentales que están en la base de la organización constitucional, de modo
tal que todas las adaptaciones no lleguen más allá de los límites constitucionales establecidos, aun
cuando la jurisprudencia de otros países hubiese seguido líneas distintas. Mientras no se reforme el art.
95 de la Constitución, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su letra y a
su espíritu.

Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad,

falta de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habría hipótesis de
injusticia que no quedarían cubiertas por esa doctrina.

Que con la revisión judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la función de las Cajas
previsionales, del mismo modo como aconteció y acontece con otros regímenes análogos y de igual
manera que la doble instancia judicial permite a las cámaras revisar la sentencia de primer grado en los
"hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.

Que, precisamente, la causa registrada en Fallos, t. 187, p. 79 -que se cita- versaba sobre la ley 4548 de
la Prov. de Buenos Airea, cuyo art. 67 concedía apelación ante el juez en lo civil y comercial, de donde
surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.

Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas
impugnadas con el alcance referido.

17
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se declara
procedente la apelación deducida para ante la Cám. Nac. de Apel. del Trabajo, la que deberá reasumir
jurisdicción en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo
pronunciamiento ajustado a los términos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16, 1ª parte, de la
ley 48. - Luis M. Boffi Boggero.

Disidencia - Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayoría,
así como los relacionados con la función que le ha sido atribuida por ley al Instituto Nac. de Previsión
Social y con los medios técnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con solidez
la constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de inaplicabilidad
de la ley o de doctrina legal, instituido por el art. 14 de la ley 14.236.

Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art.
14 de la ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones administrativas
respecto de la legalidad del acto de aplicación del ordenamiento jurídico respectivo, así como en lo
concerniente a la observancia de las garantías constitucionales pertinentes, incluida la que por la vía
excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar hasta el
juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.

Que, a lo expuesto en aquel voto, sólo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la
previsión social mediante el sistema de carácter gremial, estructurado por la ley 14.236, que dé
participación paritaria a representantes de los beneficiarios, en la función jurisdiccional conferida, con el
propósito de garantizar una aplicación cabal del régimen previsional respectivo dentro de la privativa
esfera de actuación que le atribuye esa ley.

Que complementariamente la ley 14.370 (Adla, XIV-A, 171) en relación al punto debatido en autos,
establece en su art. 22 que "la apreciación de la invalidez se efectuará por los organismos y mediante los
procedimientos que establezca la autoridad de aplicación, que aseguren uniformidad en los criterios
estimativos y las garantías necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha sido en
aplicación de este dispositivo legal que la División de medicina social, dependiente del órgano central de
lo previsión, ha emitido, en el caso, con fecha 3 de setiembre de 1954, 4 de abril de 1955 y 18 de mayo
de 1956, sendos dictámenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clínica levantada en
junta médica y, posteriormente, de nuevos exámenes clínicos y especializados, se llega a la conclusión
de que la interesada "no objetiviza (objetivo, en términos médicos, es el síntoma perceptible), factor
patológico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el desempeño de sus
tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesión o habilidad comprobada" ni reúne, por
tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilación por invalidez prevista por el régimen
para el personal de la industria instituido por el decreto-ley 13.937/48 (Adla, VI, 456).

Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los
procedimientos administrativos, como violatorias de la garantía constitucional de la defensa; no
obstante, cabe señalar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propósito de
resguardar en debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una
impugnación de esa índole carece de sustento. En cuanto al trámite seguido en la especie se advierte
que se ajusta a aquellas disposiciones legales y que la autoridad de aplicación se ha atenido a la
apreciación de la invalidez efectuada por el organismo técnico creado al efecto. Este organismo ha
actuado, en tres oportunidades, conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes
dentro de la órbita administrativa y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de revisión
judicial mediante el recurso autorizado por el art. 14 de la ley 14.236, no se justifica la exigencia de que
los dictámenes médicos contengan expresión detallada de los hechos del caso de modo de hacer posible
su valoración por los tribunales de justicia.

18
Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carácter estrictamente excepcional,
a que se ha hecho mención, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede
considerarse que la resolución impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique
como acto jurisdiccional (Fallos, t. 242, ps. 516 y 179; t. 239, p. 269 y los allí citados; voto del suscripto
en Fallos, t. 242, p. 30, entre otros).

Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario
interpuesto. En efecto, la resolución recurrida, al desestimar la apelación en virtud de no hallarse
fundada en los términos del art. 14 de la ley 14.236, ha decidido una cuestión de orden procesal que
esta Corte considera irrevisible en instancia extraordinaria (Fallos, t. 239, p. 282).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede. - Aristóbulo
D. Aráoz de Lamadrid.

4. “Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José (Suc)” Fallos, 247:646

Opinión del Procurador General de la Nación

Hay en autos cuestión federal bastante como para proceder a su examen en la instancia de excepción.

A tal efecto, pues, correspondería hacer lugar a la presente queja. - Julio 15 de 1960. - Ramón, Lascano.

Considerando:

1° - Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A. de la Cámara Central Paritaria de Conciliación
y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, que
ordenaba a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el
que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja.

2° - Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la apelación
extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 (Adla, VIII, 85; X-A, 1
y XVIII-A, 65) infringen lo perpetuado por el art. 95 de la Constitución Nacional, toda vez que confieren
facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la
Nación, puesto que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro del ramo y,
por ende, del Presidente de la República"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art. 67, inc. 11 de
la Constitución Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdicción nacional en materia que es
privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c) sostiénese, también, que media agravio a !os
arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y que el fallo impugnado es arbitrario por haber omitido considerar
argumentos esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba acumulada en autos y de los
honorarios "fijados en abierta contradicción con el arancel".

3° - Que, en atención a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo establecido por el art., 14 de la

ley 48, el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario
interpuesto.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación.

4° - Que, en razón de su seriedad e importancia, el primero de los agravios citados, referido al carácter y
a las funciones de las cámaras paritarias previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen,
cualquiera sea la conclusión que corresponda adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta Corte

19
Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cámaras son órganos administrativos que
ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los allí citados [Rev. LA LEY, t. 82, p. 56,
fallo 38.642]).

5° - Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de facultades

jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen
fisonomía relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes. Esta típica modalidad del
derecho público actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia de especulaciones de orden
teórico. Tampoco expresa ni encubre una determinada concepción del Estado. Muy por el contrario,
constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los
hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron
imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil,
eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos,
fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536
[Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]), los que de otra manera sólo podrían ser tardía o
insuficientemente satisfechos (Landis. James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y
siguientes).

6° - Que así acontece, incluso, en países como Gran Bretaña y los Estados Unidos, cuya organización
política, a semejanza de la existente en la Argentina, confía el ejercicio de la función jurisdiccional a
magistrados específicamente encargados de desempeñarla, los que son, además, diferenciados e
independientes.

7° - Que en el primero de los países mencionados es dado comprobar la existencia de una verdadera
"plétora de tribunales administrativos" que conocen - entre otros asuntos - en cuestiones sobre tarifas e
impuestos, regulación de cargas ferroviarias, beneficios de seguridad social, pensiones de guerra,
indemnizaciones por pérdida de derechos reales derivada de actos administrativos, excepciones al
servicio militar, etc. (A. L. de Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).

8° - Que esta descripción, "mutatis mutandi", es también válida para los Estados Unidos, donde la
proliferación de organismos administrativos con potestades "cuasi judiciales" representa "uno de los
mas dramáticos desenvolvimientos legales de los últimos 50 años", según lo puso de relieve el juez
Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v. McGrath", al fundar la opinión de la mayoría del tribunal
(Suprema Corte de los Estados Unidos, 339 US 33, 36).

9° - Que también los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de disposiciones
equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. Así, esta Corte, en numerosos fallos, resolvió que
es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones
especiales - de índole administrativa - destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los
intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la
Administración (Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. La
Ley, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. La Ley, t. 99, p. 292, fallo 45.024]).

10. - Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades
vitales de la Argentina contemporánea y a delinear - en el aspecto que aquí interesa - el ámbito
razonable del art. 95 de la Constitución Nacional, se apoya, implícitamente, en la idea de que ésta, lejos
de significar un conjunto de dogmas rígidas, susceptibles de convertirse en obstáculos opuestos a las
transformaciones sociales, es una creación viva, impregnada de realidad argentina y capaz de regular
previsoramente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo (doctrina de
Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. La Ley, t. 6, p. 988, fallo 2643]).

20
11. - Que muchísimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepción antedicha,
proyectándola hacia las más diversas esferas del derecho argentino, tales como, verbigracia, las
siguientes: a) percepción y fiscalización de impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142 (Rev. LA LEY, t.
34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificación y aforo de mercaderías (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones
litigiosas referentes a accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p.
50 [Rev. La Ley, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19; p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y t. 29, p. 674,
fallo 14.937]); d) aplicación de la ley 11.317 (Adla, 1920-1940, 191) por el Departamento Nac. del
Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. La Ley, t. 12, p. 694, fallo 6036]) ; e). procedimientos de apremio
seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190, p. 63, t. 192, p. 308 [Rev. la Ley, t. 23, p. 232, fallo 11.768
y t. 26, p. 550, fallo 13.523]) ; f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunión (Fallos, t.
156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev. La Ley, t. 23, p. 283, fallo 11.790]) ; g) régimen de faltas municipales
(Fallos, t. 202; p. 524 [Rev. La Ley, t. 39, p. 914, fallo 19.549]) ; h) competencia del Tribunal Bancario de
la ley 12.637 (Adla, 1920-1940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401) ; i) facultades de la Comisión de Conciliación,
creada por el decreto-ley 32.347/44 (Adla, V, 4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. La Ley, t. 46, p. 685, fallo
22.542]); j) atribuciones de las cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsión Social (Fallos, t. 244, p.
548); k) potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); l) sanciones
administrativas aplicadas por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la Prefectura Gral. Marítima
(Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176,
p. 233); el Poder Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (Adla, 1920-1940, 112,
841 y 608) (Fallos, t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. La Ley, t. 40, p. 449, fallo
19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]) ; la Dirección Gral. de Ferrocarriles (Fallos,
t. 167, p. 145) ; el jefe de Policía de la Capital Federal o el de la Policía Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los
allí citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc. [Rev. La Ley, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96,
p. 27, fallo 43.952]) ; la Administración Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev, La Ley, t.
25, p. 346, fallo 12.933]) ; el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 7
Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. La Ley, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el Consejo Deontológico
de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etcétera.

12. - Que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual es válida la creación de órganos
administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento
incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los precedentes citados en el
considerando anterior, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales órganos se encuentra
sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir. Porque va
de suyo que regímenes del carácter del que en estos autos se impugna dejan de ser válidos cuando,
confrontados con las normas básicas del ordenamiento juridico, de las que no deben ser sino
consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o a
lo sumo adaptarlas respetando su esencia.

13. - Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que el
pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial
suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder absolutamente discrecional, sustraído a, toda
especie de revisión ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).

14. - Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legitimo tenerlo por
verdaderamente suficiente, no depende "de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser
más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la
medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y
circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la
naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la
complejidad de la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor

21
descentralización del tribunal administrativo, etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural,
obliga a examinar, en cada caso, los aspectos específicos que singularizan a la concreta materia litigiosa.

15. - Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades que distinguen el
presente juicio y lo condicionan. Trátase aquí, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite, de
la intervención jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos - Cámaras Paritarias de
Arrendamientos y Aparcerías Rurales - en una situación jurídica que supone litigio entre particulares
atinente a sus derechos subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3°, incs. d] y g]
de la ley 14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la gran
mayoría de los precedentes antes vistos no guardan con él relación sustancial alguna.

16. - Que, ello no obstante, también es exacto que la cuestión planteada dista de ser novedosa. La
verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de índole semejante en anteriores ocasiones que le
permitieron adelantar un expreso criterio de solución, según lo acreditan los fallos que versan sobre las
facultades de: a) el Departamento del Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que intervenía en cuestiones
relativas a accidentes del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (Adla, XIV-B, 1515) (Fallos, t. 186, p.
337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se refiere la ley 12.637
(Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio participación, como "tribunal
de 1° instancia", en asuntos concernientes a la ley 11.317, incorporada a los códigos civil y penal (Fallos,
t. 182, p. 157) ; d) la Comisión de Conciliación creada por el decreto- ley 32.347/44 (Fallos, t. 207, p.
346).

17. - Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema admitió la actuación de
cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular
énfasis, que la validez de los procedimientos hallábase supeditada al requisito de que las leyes
pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. Así, se asignó valor esencial a la circunstancia
de haberse previsto "oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo"
(Fallos, t. 187, p. 79), estimándose imprescindible el otorgamiento de "recurso o curso subsiguiente ante
los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia de que, a falta de él, el régimen
dejara de ser congruente "con los derechos y garantías constitucionales" (Fallos, t. 207, p. 346). Y en la
breve pero importante sentencia de Fallos, t. 199, p. 401, se encareció la necesidad de validar el recurso
ante la justicia federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario de la ley 12.637, por estimarse que
un criterio distinto privaría a las partes "de la 2a instancia que es la propiamente judicial y que obvia,
por ello, el carácter administrativo del tribunal de 1( instancia" (consid. 3°).

18. - Que la misma orientación puede observarse en la doctrina jurisprudencial de los Estados Unidos.
Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la materia han sido especialmente valoradas por
esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79), explica que, en su país, la atribución de facultades "cuasi
judiciales" a organismos administrativos se ha considerado válida, fundamentalmente, respecto de
"asuntos que atañen a derechos públicos". Y añade: "Sería indudablemente declarada inconstitucional
una ley que pretendiera poner en manos administrativas la decisión final de controversia entre
particulares", con posible exclusión de ciertos diferendos laborales ("The Constitution of the United
States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta aseveración, por otra parte, coincide con la que funda las
soluciones prevalecientes en la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI, p. 868, notas 77
a 79. Véase también: "Administrative Procedure Act", de 1946, y A. y S. Tunc, "Le systeme constitutional
des États-Unis d'Amérique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth Culp, "Administrative Law
Treatise", ed. 1958, t. IV).

19. - Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, además, en nada se diferencian de las
que surgen impuestas por la más elemental sensibilidad jurídico-política, de la que no es dado prescindir
cuando al análisis recae sobre las bases mismas de la organización del Estado democrático. De

22
conformidad con lo hasta aquí expuesto, pues, y a título de síntesis, cabe declarar que, en casos como el
de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a
interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad
de dictar resoluciones fínales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los
supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa,
privándose voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p, 351). La mera
facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface
las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.

20. - Que una interpretación contraria no tendría cabida dentro del derecho argentino, en mérito a dos
razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía de
que, mediando situaciones del carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho
a concurrir ante un órgano judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p. 87,
consid. 9º Rev. LA Ley, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no
recibe satisfacción, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso
a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente tacha, de inválidas,
existe agravio constitucional originado en privación de justicia. En efecto, ésta se configura toda vez que
un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18, queda sin juez a quien
reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con motivo de situaciones contradictorias como la
contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t, 178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382;
t. 237, p. 285, etc. [Rev. La Ley, t. 7, p. 823, fallo 3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y
t. 87, p, 661, fallo 40.986]), o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales
competentes para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien - como acontece en la especie - a
raíz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervención judicial (doctrina de
Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2°, t. 184, p. 162, consid. 3° [Rev. La Ley, t. 15, p. 460, fallo 7485] ; t. 205, p.
17, consid. 3°). Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitución no requiere
multiplicidad de instancias, según ha sido uniformemente resuelto, debe entenderse que sí impone una
instancia judicial al menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses como los que
aquí se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los
jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable por la vía del art. 14 de la ley 48.

21. - Que la segunda razón invocable es igualmente decisiva. Ningún objetivo político, económico o
social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mérito, alcanzaría a justificar la
transgresión acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo, el principio de la división de poderes
puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las necesidades de la vida contemporánea, en la medida en
que lo toleren la generalidad y la sabiduría de las normas constitucionales, prescriptas para regir
indefinidamente en el tiempo. Pero una cosa es la adecuación de él y otra la patente violación de su
esencia. En cuanto implica que incurre en esta última, el total desposeimiento de atribuciones que, en
perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser convalidado. Admitir su
legitimidad importaría tanto como autorizar la supresión o cuando menos la omisión del aludido
principio, sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente y, en
consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente
desamparo de las libertades humanas.

22. - Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cuáles son los términos estrictos
entre los que deberá optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya aplicación se agravia la demandada
son inconstitucionales, o se acepta que el Poder Legislativo - so color de proteger altos intereses
públicos - puede vulnerar derechos como el de defensa, y convertir en su opuesto a las instituciones que
los constituyentes decretaron y establecieron para la Nación Argentina. Ante semejante disyuntiva, la
elección no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la prosperidad general,
buscada a través de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar

23
los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. La verdad, ajustada a las normas
y a la conciencia jurídica del país, el otra. Podría expresársela diciendo que el desarrollo y el progreso no
son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de la Constitución, sino que, al contrario,
deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo
mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena
sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa
conciencia, tan censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres como los
que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.

23. - Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en su actual integración y
practicando un nuevo análisis del problema planteado, declara la invalidez de la organización vigente de
las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerias Rurales.

24. - Que ello hace innecesario considerar en esta causa los demás agravios formulados por el apelante,
en referencia al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional y a la garantía de la igualdad ante la ley, así
como a la arbitrariedad aducida.

En su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se deja sin
efecto lo actuado en la causa. Benjamin Villegas Basavilbaso.- Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid. - Julio
Oyhanarte. - Ricardo Colombres. - En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. - Pedro
Aberastury.

Disidencia de fundamentos

Considerando:

1° - Que en la causa se ha cuestionado el alcance de cláusulas de la Constitución Nacional relativas a la

garantía del juez natural, separación de los poderes, reserva contenida en el inc. 11 del art. 67 y en el
art. 100, igualdad ante la ley, y la inteligencia dada por el a quo a tales cláusulas para declarar la
constitucionalidad de las normas legales aplicables ha sido adversa a los derechos reclamados por el
recurrente y fundados en ellas. El recurso es, así, formalmente admisible.

2° - Que, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación, cabe adelantar que
asiste derecho al recurrente en cuanto a la garantía de los jueces naturales, separación de poderes y
reserva del art. 67, inc. 11, así como el 100 de la Constitución Nacional.

3° - Que el art. 95 de la Constitución Nacional, sin correspondencia en la de los Estados Unidos,

establece de modo categórico: "En ningún caso el Presidente de la Nación puede ejercer funciones
judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Razones
históricas y permanentes dan sentido a su letra y a su espíritu. En efecto, ya el art. 7° del reglamento del
10 de octubre de 1811 contenía una norma semejante y, mucho después, el art. 98 del proyecto de
Alberdi establecía en su parte final: "...En ningún caso el Presidente de la República puede ejercer
funciones judiciales, avocarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas". Esta
proyectada disposición fue tomada de la Constitución chilena de 1833, cuyo art. 108 (99) dispone en su
parte final: "...Ni el Congreso, ni el Presidente de la República pueden en ningún caso ejercer funciones
judiciales, o avocarse causas pendientes, o hacer revivir procesos fenecidos" (Obras de Jorge Hunneus,
Santiago de Chile, 1891, t. II, ps. 221 y sigts.). Asimismo cabe señalar que, en la evolución histórico-
institucional de la República, el Poder Ejecutivo asumió funciones típicamente judiciales en diferentes
momentos y sitios, sea en el periodo anterior a 1853, fuere, aun y al margen de normas

24
constitucionales, en el período ulterior a ese año, siendo de extremado interés público, entonces,
delimitar con claridad la órbita de sus funciones con arreglo a las normas que rigen.

4°- Que la Constitución Nacional, se ha dicho, es un conjunto normativo en que todos los artículos
deben ser razonablemente armonizados para responder así a la organización y equilibrio de los poderes
constitucionales previstos por los Constituyentes de 1853. El art. 95 en examen se vincula,
precisamente, y entre otras normas, con los arts. 18, que confiere derecho a exigir un proceso legal con
jueces naturales; 23, que limitando las facultades del Poder Ejecutivo durante el estado de sitio, le
prohíbe concreta y claramente el ejercicio de funciones judiciales; 29, que veda con energía las
"facultades extraordinarias", la "suma del poder público", las "sumisiones" o "supremacías". Y ha de
relacionarse, también, con los arts. 94 y otros del cap. I, sec. 3°, "Del Poder judicial", y con el cap. II,
referente a las atribuciones de este poder, como asimismo, con el art. 67, inc. 11 y con el 100, que
reservan para las provincias la aplicación del derecho común por los jueces que componen sus
respectivos poderes judiciales, sustentados éstos en los arts. 104 y 105 de la Constitución.

5° - Que el pensamiento profundo que esas normas traducen mantiene su vigor a través del tiempo.
Ellas se basan en la "separación" o "distribución" de los poderes, principio fundamental de nuestra
estructura política y organización jurídica (arts. 1° y afines de la Constitución Nacional). En ese sentido,
decía Montesquieu que no había libertad si el Poder Judicial no estaba separado de los otros dos
("L'esprit des Lois", 2aed., vol. I, libro II, cap. VI, p. 220). Es cierto que en numerosas oportunidades se ha
intentado atenuar los efectos de ese principio, cuando no apartarse de su contenido normativo,
trayendo a colación expresiones vinculadas con el interés nacional, la necesidad de conferir nuevo vigor
a normas añejas, el sentido evolutivo de la Constitución y otras doctrinas afines, tendencia ésta, que
caracterizó muy especialmente y con caracteres agudos la época en que se sancionaron las leyes 13.246
y 13.897, particularmente esta última. Pero, cabe decir que, aun en la hipótesis no demostrada de que
el interés nacional aconsejara la existencia de organismos paritarios en las condiciones y con las
facultades exclusivas establecidas por las leyes precitadas, una cosa es interpretar normativamente de
acuerdo al sentido de evolución, traduciendo las nuevas y cambiantes necesidades sociales, y una muy
otra el apartarse de las normas so color de adaptarlas a esas necesidades, desde que nada contraria más
los intereses nacionales que la propia transgresión constitucional. Si la norma fuese inconveniente, si el
precepto ya no respondiera a los imperativos de la evolución económica o social, ha de ser el Poder
Constituyente - y no otro - el órgano adecuado para traducir en nuevas normas las mejores soluciones.
El Poder Judicial, entre tanto, cuyo organismo supremo es esta Corte, ha de velar por la supremacía de
los principios constitucionales, lo que en este caso le lleva a decidir que el Poder Ejecutivo no puede
ejercer funciones que son propias de los jueces. Asimismo, esa función entraña afirmar que el Poder
Legislativo, que incluso está impedido de delegar la función típica de sancionar la ley, no puede - "a
fortiori" - disponer de las que pertenecen al Poder Judicial, transfiriéndolas al Poder Ejecutivo en
evidente transgresión constitucional. Por ello ha podido expresar este tribunal en Fallos, t. 12, p. 134:
"La Corte Suprema es el tribunal en último resorte para todos los asuntos contenciosos en que se le ha
dado jurisdicción... Sus decisiones son finales. Ningún tribunal las puede revocar. Representa, en la
esfera de sus atribuciones, la soberanía nacional, y es tan independiente en su ejercicio, como el
Congreso en su potestad de legislar, y como el Poder Ejecutivo en el desempeño de sus funciones".
Síguese de ello que a esta Corte incumbe decidir cuál es el alcance del art. 95 de la Constitución
Nacional - incluido intencionalmente en el cap. I, sec. 34, intitulada "Del Poder Judicial" -, del art. 18 y,
en todo caso, decir hasta qué limite podrá hacerse una interpretación amplia del art. 95 sin transgredir
su claro y categórico sentido.

6° - Que el art. 95 de la Constitución Nacional guarda una relación íntima con el ya citado 18, de modo
que se tornarían inconstitucionales las normas que no otorgasen al menos una instancia judicial para el
debate de los intereses jurídicos en pugna. Es precisamente por ello que uno de los suscriptos ha
expuesto en Fallos, t. 244, p. 548: "Que el sistema constitucional reposa en el principio de la división o

25
separación entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibición de que el Ejecutivo, por
si o mediante resoluciones emanadas de organismos que actúen en su órbita, realice "funciones
judiciales" (art. 95, Constitución Nacional; González, Joaquín V., "Manual de la Constitución Argentina",
núm. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la Administración sobre
la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolución histórico-institucional
(Calamandrei, Piero, Estudios sobre el Proceso Civil, Editorial Bibliográfica Argentina, 1946, ps. 343 y
siguientes).

7° - Que no obsta a lo anterior la circunstancia de que muchas veces queden convalidadas, de hecho, las
decisiones de la autoridad administrativa cuando las partes las aceptan sin acudir a la instancia judicial
correspondiente, porque, cuando se trata de derechos renunciables (art. 872, Cód. Civil), aun las
resoluciones adversas pueden consentirse y los propios particulares pueden incluso abstenerse de
accionar judicialmente en virtud de haber compuesto su diferendo mediante la convención liberatoria
transaccional o simplemente por haber abdicado del derecho antes referido.

8° - Que a mérito de lo expuesto en el consid. 6º, tanto en el orden nacional cuanto en el de esta ciudad
o en el de provincias, se han sancionado normas donde se halla claramente establecida la instancia de
revisión judicial para las cuestiones decididas originariamente por una autoridad administrativa. Así : ley
1893 - art. 80, inc. 3º y decreto-ley 15.374/56 (ratificado por ley 14.467), art. 4º; ley 14.394 - art. 50, ley
3975 - arts. 32 y 34; decreto-ley 6666/57 (ratificado por ley 14.467): arts. 24 al 28; ley 2372, Cód. de
Proced. Crim., art. 30; decreto-ley 8126/57 (ratificado por ley 14.467), arts. 1º, 2º y 3º; decreto-ley
19.697/56 (ratificado por ley 14.467) : arts. 10 al 18; ley 14.878: arts. 28 y 29; ley 11.570, art. 6º y ley
14.455, art. 37, etc. (Adla, 1881-1888, 200; XVI-A, 893; XVIII-A, 94; XIV-A,237, 1889-1919, 499; XVII-A,
560; 1881-1888, 441; XVII-A, 591; XVI-A, 1055; XIX-A, 1a, 129; 1920-1940, 231; XVIII-A; 79).

A estos ordenamientos de orden nacional se unen, como se dijo, los provinciales: entre muchos otros,
ley 5892 (art. 30) de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVIII-B, 1397) ; ley 4548 (art. 5º) de la Prov. de
Córdoba (Adla XVIII-B, 1518).

Es tendencia generalizada también en numerosos ordenamientos del extranjero la de asegurar la

separación de los poderes, aun en países donde antes no se había instituido un Tribunal Supremo de
Justicia con jerarquía de Poder de Estado (Italia, arts. 134 y afines de la Constitución).

9º - Que esto no acontece en el caso de los arts. 46 de la ley 13.246, y 1º y 2º de la ley 13.897, que dicen
textualmente: "Art. 46. - El Poder Ejecutivo organizará en el Ministerio de Agricultura de la Nación
Cámaras Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje obligatorio, y una Cámara Central, integradas
por representantes de los propietarios y de los arrendatarios y aparceros, que designará de las
propuestas en ternas presentadas por las entidades agrarias numéricamente más representativas de la
zona o de la República, según correspondiere".

"Las Cámaras regionales serán presididas por funcionarios especializados del Ministerio de Agricultura
con conocimiento particular de la zona en que deban actuar. La Cámara Central estará formada por
nueve miembros de los cuales tres serán funcionarios que reúnan análogas condiciones".

"Reglamentariamente se fijará la jurisdicción territorial de cada Cámara regional, la competencia de la

Cámara central, acordándole atribuciones para, uniformar la jurisprudencia interpretativa de las
Cámaras regionales y proponer al Poder Ejecutivo, para la mejor aplicación de la ley, la forma de
integración, causales de excusación, recusación y reemplazo de los miembros de las cámaras y el
procedimiento".

"El procedimiento se dividirá en dos fases: la fase conciliatoria previa, en la que, obligatoriamente se
procurará el avenimiento de las partes, y la fase contenciosa, regulada de suerte que permita la

26
audiencia de los interesados y la defensa y prueba con sujeción a los principios de contradicción,
publicidad y preferente oralidad, eventualidad y concentración, impulsión de oficio e inmediación,
gratuidad, sencillez y celeridad de los trámites".

A su vez, el art. 1º de la ley 13.897 (Bol. Oficial del 9/5/50) establece lo siguiente: "Las Cámaras
Regionales Paritarias de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, creadas por el art. 46 de la ley 13.246,
tendrán competencia exclusiva en la decisión de todas las cuestiones que se susciten entre
arrendadores y arrendatarios o aparceros, con motivo de los respectivos contratos de arrendamiento
y/o aparcerías y de las leyes que los rigen".

El art. 2º de la ley 13.897, estrechamente vinculado al anterior, dice: "Sustitúyese el art. 48 de la ley
13.246 por el siguiente: Las Cámaras regionales deberán dictar pronunciamiento dentro de los 90 días.
Sus decisiones serán apelables en relación dentro de los 15 de notificadas, para ante la Cámara Central,
quien deberá fallar, en definitiva, en el plazo de 60 días, y cuyas decisiones solamente serán susceptibles
del recurso extraordinario del art. 14 de la ley 48, y del de aclaratoria por error material u obscuridad
del fallo".

"Las decisiones de las cámaras regionales adoptadas por unanimidad sólo serán apelables ante la
Cámara central cuando las causales invocadas fuesen las de incompetencia y/o violación de la ley en la
forma o fondo del pronunciamiento recurrido".

"El recurso deberá quedar resuelto en el plazo de 60 días, decidiéndose, según corresponda: a) rechazar
el recurso; b) hacer lugar al mismo, anulando la decisión apelada".

"Los pronunciamientos de las cámaras regionales y de la cámara central harán cosa juzgada y serán
ejecutables por las autoridades judiciales, federales o provinciales, según corresponda y de acuerdo con
los procedimientos respectivos".

Estos artículos fueron sancionados ya bajo las normas de la Constitución de 1949 y respondiendo,
entonces, al movimiento que auspiciaba la mayor gravitación del Poder Ejecutivo sobre los otros
poderes que desempeñan con él el Gobierno nacional. Es por ello que resultan más claros en su doctrina
de privar al Poder Judicial de funciones que le son propias para entregarlas al Poder Ejecutivo, que las
habría de desempeñar, a su turno, por conducto de funcionarios designados a través del Ministerio de
Agricultura de la Nación, y ello a pesar de que el art. 90 de la Constitución de 1949 reprodujo el art. 95
de la Constitución de 1853. Ellos evidenciaron aún más el vicio de inconstitucionalidad desde que
reservan la decisión de las cuestiones entre arrendadores y arrendatarios a un organismo
administrativo, sin otra revision judicial que el recurso extraordinario, el cual posibilita sólo un aspecto
de esa revisión. Razonamiento análogo se ha de aplicar al art. 26 de la ley 14.451, que dice: "Todas las
cuestiones que se susciten por la aplicación de la presente ley, serán de competencia exclusiva de las
Cámaras de Arrendamientos y Aparcerías Rurales".

10. - Que las Cámaras Paritarias y la Cámara Central realizan, entonces, funciones de indiscutible
carácter judicial al dilucidar cuestiones entre particulares regidas por normas de derecho común (Fallos,
t. 243, p. 357, entre otros [Rev. La Ley, t. 95, p. 435, fallo 43.802]). Sus integrantes deciden, como si
fuesen jueces, en contiendas sustancialmente contractuales (Fallos, t. 234, p. 715 y otros), y sus
sentencias son recurribles para ante la Cámara Central, que es organismo administrativo contra cuyas
resoluciones sólo procede el recurso extraordinario. La intervención de los poderes judiciales prevista
por el art, 2º de la ley 13.897, sólo es autorizada para dar ejecución a las resoluciones de esos
organismos, a las que se atribuye valor de cosa juzgada. Y, en consecuencia, es dado concluir que
aquéllas no están sometidas a contralor judicial alguno para el orden común de los asuntos que tratan.

27
11. - Que los integrantes de esos organismos, además, son designados y removidos por el Poder
Ejecutivo, no ostentando así, las garantías de inamovilidad que aseguren su independencia, ni, por
tanto, el carácter de jueces naturales en el sentido constitucional. Carecen, por tanto, de esa
"independencia de los jueces... requeridas para defender la Constitución y todos los derechos
individuales" (Hamilton, "The Federalist", núm. 78). Tampoco poseen título habilitante en derecho para
ejercer una función jurídica como la que les asignan Ias normas impugnadas.

12. - Que aun cuando el art. 95 de la Constitución Nacional fuese interpretado con amplitud, como lo ha
sido, admitiendo la intervención de organismos administrativos en funciones propias de los jueces, el
art. 18 exige que siempre exista una instancia judicial donde, al revisarse lo resuelto por aquellos
organismos administrativos, siga rigiendo sustancialmente el cardinal principio de que la decisión final
corresponde al Poder Judicial de la Nación o de las provincias según el caso. Y las leyes sub examen, en
las disposiciones que nos ocupan, se apartan totalmente de esta inexcusable condición. Por ello son
inconstitucionales. Que esta disidencia - y cabe decirlo para precisar más su sentido - significa una
posición contraria a la sostenida en varios pronunciamientos de esta Corte, entre los cuales se
encuentran los registrados en Fallos, t. 235, p. 369 y t. 233, p. 83. En este último se consideran
"aplicables los argumentos expuestos" en fallos donde se sostuvo la constitucionalidad de las cámaras
paritarias.

13. - Que sentada la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que han creado y dado
organización a las Cámaras Paritarias, en cuanto implican transgresión de las precitadas normas de los
arts. 95 y 18, corresponde examinar el fundamento, íntimamente unido al primer agravio, de la
inconstitucionalidad por transgresión del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional.

14. - Que esta Corte ha decidido reiteradamente, a ese respecto, que la materia de los arrendamientos
rurales es propia del derecho común, como cualquier otra dentro de la figura jurídica de la locación de
cosas (Fallos, t. 243, p. 357; t. 240, p. 144; t. 238, p. 67; t. 233, p. 83 y muchos otros); La Constitución
podrá o no haber impuesto al Congreso nacional un criterio definido para la legislación común prevista
en el art. 67, inc. 11, y podrá o no haberla delimitado de un modo tan preciso como para impedir que
normas de derecho común contengan disposiciones procesales cuando las integran (Fallos, t. 137, p.
308; t. 138, p. 154 y otros); pero lo que sí impone es una concepción clara y concreta de la separación de
los poderes que constituyen el Gobierno nacional, y de las jurisdicciones entre la Nación y las provincias,
de lo que surge, sin lugar a duda ni excepciones, que a las provincias corresponde asegurar la
administración de justicia dentro de sus límites territoriales (art. 5º) y establecer sus respectivos
poderes judiciales (arts. 104 y 105), reservándoles la aplicación del derecho común art. 67, inc. 11). Toda
explicación teórica que conduzca a sustraer de los jueces provinciales la aplicación del derecho común,
no conseguiría sino transgredir estos principios. Así debe ser considerada la decisión en contrario
dictada en estos autos.

15. - Que el art. 67, inc. 11, y sus correlativos 100, 104 y afines - en efecto -, reconocen una profunda
raíz histórica en defensa de las autonomías provinciales. El primero de ellos debe su actual redacción a
los constituyentes de 1860, que tuvieron en mira la necesidad de impedir que las provincias carecieran
de jurisdicción civil, criminal, etc., una vez que los códigos respectivos - leyes de la Nación - hubiesen
sido sancionados. De ahí el agregado que confiere la facultad de aplicarlos "a los tribunales federales o
provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones" introducido
al art. 67, inc. 11, y de ahí la frase: "con la reserva hecha en el inc. 11 del art. 67", que correlativamente
se incorporó al art. 100 por la Comisión nacional "ad hoc". En la Convención de 1860 se expresó, con la
firma de Bartolomé Mitre, Dalmacio Vélez Sársfield, José Mármol, Antonio Cruz Obligado y Domingo
Faustino Sarmiento: "Por esto, la Comisión ha creído deber adicionar al inciso 11 del art. 64 (67),
explicando que los códigos que el Congreso dictare no alterarán las jurisdicciones dadas, y la aplicación
de las leyes que se contuviesen en los códigos nacionales, corresponderá a los tribunales provinciales o

28
federales, según que las cosas o las personas cayesen bajo sus respectivas jurisdicciones" ("Asambleas
Constituyentes Argentinas", t. IV, 1827-1862, Buenos Aires, 1937, p. 782).

16. - Que el art. 67. inc. 16, no puede fundar una decisión en contrario, sin similar en la Constitución
norteamericana proviene de Alberdi (artículo 67, inc. 3º de su proyecto), que lo tomó en alguna medida
a su vez, de la Constitución chilena. Ha de interpretarse cuidando que sus efectos sean compatibles con
los demás derechos constitucionales, sean de la Nación o de las provincias, o bien se trate de derechos
individuales. Cuidando esos límites, el Congreso ha podido dotar al país de leyes que fomentaron su
progreso de modo categórico. Pero el ámbito de legislación que puede sustentarse en este inc. 16 no
puede confundirse con la legislación común del inc. 11, respecto de la cual la jurisprudencia de esta
Corte es, como se vio, categórica.

17. - Que se ha sostenido, no obstante, que el Poder Legislativo sancionó las normas sobre cámaras
paritarias refiriéndolas a una materia que adquiere un alcance distinto del que señala el inc. 11 del art.
67 de la Constitución, desde que aunque haya modificado normas de derecho común, siempre se
trataría de regular el llamado "ámbito rural específico" (Fallos, t. 241, p. 207; t. 235, p. 19 y otros. [Rev.
La Ley, t. 93, p. 1, fallo 42.908 y t. 83, p. 190, fallo 39.110]). También se ha dicho que las leyes de
arrendamientos han sido dictadas en uso de las facultades de "policía" conferidas por el inc. 16 del art.
67 de la Constitución ante materia constitutiva del ya mencionado "ámbito rural específico". En ese
sentido, cabe recordar que eI carácter común de las normas no depende de que se encuentren en uno
de los códigos mencionados por el art. 67, inc. 11, desde que hay numerosas disposiciones que se hallan
fuera de ellos y revisten carácter común, así como otras numerosas que se encuentran dentro de esos
cuerpos legales y carecen de tal naturaleza. La expresión empleada para destacar la especificidad de
ciertos aspectos de la materia rural no entraña que se esté fuera del ámbito del derecho común tantas
veces declarado en los fallos de esta Corte. Aun el llamado "ámbito rural específico" de contornos no
muy precisos - es susceptible de regulación por el derecho común. Las normas impugnadas en esta
causa no constituyen, entonces, legislación especial, temporaria y de emergencia como las dictadas en
uso de la potestad contenida en el art. 67, inc. 16, para reprimir el agio (Fallos, t. 243, p. 276 [Rev. La
Ley; t. 95, p. 106, fallo 43.633]) o, por aplicación del art. 67, inc. 17, para conceder amnistías generales
(Fallos, t. 245, p. 455 [Rev. La Ley, t. 97, p. 54, fallo 44.310]). Además, admitiendo las circunstancias
excepcionales que habría promovido la sanción de las normas impugnadas, cabe decir que el carácter
referido no es por si sólo bastante para declarar que la materia por ellas regulada escapa a la órbita del
inc. 11 del art. 67 y penetra la del inc. 16 del mismo artículo. Así, esta Corte, que sostuvo el carácter
común de las leyes de arrendamientos rurales, según se dijo, ha declarado también en una constante
línea jurisprudencial, que revisten aquel mismo carácter las leyes de prórroga de las locaciones urbanas
(Fallos, t. 245, ps. 200 y 571 y otros [v. La Ley del 4/9/60, p. 2, fallo 45.111]), no obstante el evidente
carácter excepcional o de emergencia que les caracteriza. Además, la Corte ha declarado de
competencia judicial y ajena a la de las Cámaras Paritarias la solución de contiendas agrarias vinculadas
a planes de colonización (Fallos, t. 235, p. 56 y t. 237, p. 179 [Rev. La Ley, t. 84, p. 170, fallo 39.520 y t.
86, p. 510, fallo 40.549]) y de forestación (Fallos, t. 236, p. 318 y otros [Rev. La Ley, t. 89, p. 293, fallo
41.568]).

Por otra parte, el examen de las circunstancias para determinar si ellas son o no excepcionales ha de
hacerse con suma prudencia. Si cada vez que se invoque una circunstancia de ese tipo, o, aun, cada vez
que realmente exista, se estuviese fuera del art. 67, inc. 11, la reserva de jurisdicción que éste asegura
podría quedar eliminada en los hechos, tanto más cuanto que, en períodos de transformaciones
constantes, acaso muy pocas materias - si no ninguna - serian excluidas en la sanción de leyes fundadas
en hechos excepcionales. Además, la protección de los valiosos intereses agrarios no deja de ser eficaz a
través, de la interpretación y aplicación de sus leyes por la justicia que las provincias organizaran dentro
del molde constitucional. El desarrollo de las potencias del progreso aludidas en Fallos, t. 171, p. 348 se
halla garantizado plenamente con ese sistema y los casos extremos, que pueden acontecer también en

29
la esfera nacional, son susceptibles del contralor definitivo por esta Corte mediante la interposición
adecuada del recurso de arbitrariedad.

18. - Que muy poco se habría avanzado en el país si todo el celo de los constituyentes de 1860 pudiese
malograrse al poner en manos de una decisión legislativa, por elevada que fuese su finalidad, la suerte
de las autonomías provinciales y, con ello, el sistema federal de gobierno (arts. 1º, 104, 105 y afines). Es
por eso que esta Corte ha declarado que algunas leyes eran propias de la potestad reconocida al Poder
Legislativo por el art. 67, inciso 11, tal como se ha recordado en el párrafo anterior. Y cuando declaro
que algunas otras, aparentemente dictadas en uso de aquella potestad, lo habían sido en ejercicio de las
contenidas por otros incisos, lo hizo porque la materia del pronunciamiento evidentemente escapaba al
carácter común. Así, en el recordado precedente de Fallos, t. 245, p. 455, esta Corte declaró: "Que la ley
de amnistía, en efecto, de ningún modo puede ser considerada como disposición de derecho común,
accesoria de la que reprime los delitos amnistiados. Por el contrario, su naturaleza esencial evidencia
que ella es acto de gobierno", "esencialmente político y de soberanía" (J. V. González, "Obras
Completas", ed. 1935, t. III, núm. 458), esto es, acto cuyas consecuencias exceden la potestad ordinaria
de legislar en materia penal y presuponen el desempeño de la elevada función que Agustín de Vedia
define así: "Es el consejo supremo de la sabiduría y la experiencia humana, ante la convicción de la
esterilidad y la impotencia de la fuerza para apaciguar los espíritus, cicatrizar las heridas, adormecer los
odios" ("Constitución Argentina", p. 318). Y en el precedente, también citado, de Fallos, t. 243, p 276,
declaró: "Que la legislación en examen... es ajena al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional; es una
legislación especial, temporaria y de emergencia...". Y también: "Que, en atención a la finalidad de esta
legislación, es indudable que se trata de una legislación de policía federal que, por ello, extiende su
imperio a todo el territorio de la Nación".

19. - Que las conclusiones precedentes no importan juicio acerca de la forma como han actuado los
integrantes de organismos paritarios - si superando la falta de título de abogado con el conocimiento de
la materia rural, mediante celeridad de los trámites e independencia de los pronunciamientos; o, a la
inversa, con deficiencias técnicas, sujeción al Poder Ejecutivo o a los intereses particulares de que cada
integrante es copartícipe, así como lentitud en las tramitaciones; ni acerca de cuál es el sistema
conveniente, aunque para su implantación fuese necesaria la reforma constitucional.

Cabe recordar, sin embargo, "de lege ferenda", - para poner de resalto la prudencia extremada que
debe presidir toda idea de reformar las sabias previsiones constitucionales -, que el profesor
norteamericano Lewis Mayers ("The American Legal System", ed. Harper & Brothers, New York, 1955) -
con referencia a un país que, como el suyo, cuenta con organismos administrativos que ejercen
funciones al amparo de una Constitución en la cual no se contiene, según se anotó, una norma tan
categórica como el art. 95 de la Constitución Argentina - expresó los siguientes pensamientos:
"...Resumiendo, se piensa que un examen de las leyes confiadas a la ejecución administrativa antes que
a la judicial, revelará que solamente una minoría, tal vez una pequeña minoría, requiere conocimientos
más especializados que el de aquellas leyes cuya ejecución se confía a los tribunales; y que un examen
de las funciones de los órganos administrativos con jurisdicción para entender en los procedimientos de
ejecución revela que muchos no tienen tales funciones de regulación o de administración sobre la
materia de que tratan, como las que le daría un conocimiento especializado, si fuera necesario".

"Si uno limita su atención al área relativamente pequeña de procedimientos de ejecución en donde el
texto de la ley reglamentaria y la complejidad de la materia regulada exigen en verdad la presencia de
expertos, el problema subsiste acerca de si tal pericia puede únicamente ser poseída por quienes están
dedicados simultáneamente a la regulación y a la administración del problema. En cuanto concierne al
personal jurisdiccional subordinado, se acepta por todos ahora que no debieran dedicarse a actividades
reglamentarias o administrativas. Comúnmente, el director del órgano administrativo depende de sus
subordinados con funciones de asesoramiento. Si se requiere un conocimiento especializado, ¿no puede

30
acaso encontrarse igualmente tal especialización en un tribunal ajeno completamente a la
reglamentación y administración, cuyos miembros se eligen entre quienes tienen experiencia en el tema
y cuyos propios conocimientos se ven fortificados por el personal de investigación y por el cuerpo de
peritos-árbitros del tribunal? No es necesario recalcar que tal tribunal puede organizarse rápidamente
como parte del Poder Judicial antes que del administrativo, si se deseara tal cosa" (p. 446).

"Si al elegir entre el procedimiento de ejecución judicial y el administrativo, debiera preferirse a uno de
ellos sobre la base de un principio fundamental, no debiera permitirse que el factor secundario de la
rapidez afecte la elección. Cualquiera que sea el procedimiento elegido sobre un principio, debe
buscarse rapidez en su conducta. Pero a veces se argumenta en favor de la rapidez como si fuera de la
misma esencia" (p. 447).

"...La creencia de que el tribunal administrativo se vea libre de restricciones procesales, y ello asegure
de hecho automáticamente la rapidez, es en sí misma infundada. Un estudio hecho en el Congreso en
1951 sobre las actividades jurisdiccionales de la Comisión de comercio federal, se refería a sus
laboriosos y dilatados procesos de jurisdicción administrativa" y expresaba que "una persona que
presente una petición común a la Comisión no debe esperar que la decisión se dicte antes de varios
años, ello sobre la base de los antecedentes pasados. Los casos más graves han necesitado una década,
ocasionalmente. No debiera sorprender a quienes conocen las múltiples causas de demoras en los
procedimientos judiciales, no relacionados con las normas procesales o de prueba, que condiciones
similares se produzcan en la justicia administrativa".

"Tampoco puede afirmarse que la libertad para dejar de lado las excluyentes normas de prueba que se
consideran dominantes en el procedimiento judicial (así como la libertad para apartarse también del
molde interrogativo seguido en dicho procedimiento) asegure automáticamente que el tribunal
administrativo que dirige la audiencia llegue a luchar de entrada con los problemas fundamentales que
lo afrenta, deduciendo de ellos de manera expeditiva los hechos necesarios. De la misma manera que
un juez capaz, cumpliendo las normas procesales, puede impulsar el procedimiento de manera
expeditiva, un funcionario administrativo sin mayor capacidad o interés, puede, a pesar de la gran
libertad de que goza, dejar que el procedimiento en que conoce se estanque innecesariamente. De tal
manera, un autorizado análisis oficial sobre los órganos federales, realizado en 1949, informó que "las
audiencias de alguna de las comisiones han sido muy criticadas por indebidamente largas y dilatadas.
Las actuaciones tienden a estar recargadas de pruebas repetidas y acumuladas, de largas declaraciones
de los asesores y los testigos que son esencialmente argumentativos, y de inútiles repreguntas".

"De lo que antecede surge que la actual tendencia a confiar la ejecución de nuevas leyes a los órganos
administrativos antes que a judiciales requiere ser reconsiderada; y que aun en casos de procedimientos
administrativos de ejecución de larga data, como el tendiente a la revocación de permisos (federal,
estadual o local), el de fraudes por medio del correo, el de deportación, el de prácticas desleales del
trabajo y muchos otros, exigen un fundamental reexamen de la necesidad de tribunales aparte del
Poder Judicial organizado independientemente, al cual todavía se confían la gran mayoría de
procedimientos de ejecución" (ps. 447/448).

Cabe destacar que la Suprema Corte de los Estados Unidos de Norte América ha sostenido en reiterados
pronunciamientos el principio de la revisibilidad por los jueces, al menos en una instancia, de las
resoluciones administrativas (355 US 579; 358 US 184; 360 US 601 y otros).

También ha de puntualizarse que diversas medidas e iniciativas - cualquiera sea su éxito - persiguen el
propósito de adecuar el régimen "sub examine" al orden constitucional. El Poder Ejecutivo de la Nación
proyecta la reforma al régimen de arrendamientos y aparcerías rurales indicando los reparos sobre su
inconstitucionalidad (D. de ses., Cámara de Senadores de la Nación, año 1958, ps. 520 y sigts.). El

31
decreto-ley 868/57 de la Prov. de Buenos Aires (Adla, XVII-B, 1294) instituye el fuero rural de esa
provincia, habiéndose integrado la materia por el decreto-ley 21.209/57 (Adla, XVII-B, 1427) y su
decreto reglamentario, que lleva el num. 22.987/57. Y, actualmente, mediante el decreto-ley 3739/58
(Adla, XVIII-B, 1446) se pone en manos de los tribunales del trabajo de esa provincia la decisión de los
litigios agrarios, hasta tanto se constituya el fuero rural. Asimismo, es subrayable que en oportunidades
diversas se han expresado en el Poder Legislativo conceptos severos alegando la inconstitucionalidad de
las Cámaras Paritarias (D. de ses., Cámara de Diputados, año 1948, ps. 3445 y otras; año 1950, ps. 155; y
otras; año 1955, ps. 943 y otras; año 1958, ps. 2184 y otras). Y. cabe recordar, finalmente, que las
soluciones legislativas sancionadas al margen de la Constitución perturban cada vez más intensamente
en un otro aspecto, porque, el día en que se vuelve al cauce constitucional, los intereses formados al
amparo de esas soluciones deben ceder ante los superiores de la convivencia dentro de la Constitución,
con los consiguientes perjuicios materiales que han de sobrevenir a aquellos intereses

20. - Que los fundamentos precedentemente expuestos hacen innecesario en esta causa la mención de
otros afines.

21. - Que sobre los demás agravios, por tanto no cabe pronunciamiento porque él seria abstracto.

Por tanto, habiendo dictaminado el procurador general, se declara la inconstitucionalidad de los arts. 46
de la ley 13.246, 1° y 2° de la ley 13.897 y 26 de la ley 14.451 y, en consecuencia, se revoca la sentencia
apelada. - Luis M. Boffi Boggero. -Pedro Aberastury.

5. “Ángel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos “, Fallos: 327:1374

Texto Completo:

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Considerando: I. Contra la sentencia de fs. 108/134, de la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en

lo Contencioso Administrativo Federal, que -por mayoría- declaró la nulidad de la resolución 229/95 del
Ente Nacional Regulador de la Energía (ENRE, en adelante), que fue confirmada por la resolución 71/96,
de la Secretaría de Energía y Puertos del ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y, en
consecuencia, ordenó que el ENRE sustancie el reclamo formulado por Ángel Estrada S.A., tanto la
Secretaría de Energía y Puertos como el ente regulador dedujeron los recursos extraordinarios obrantes
a fs. 141/160 y 166/187, respectivamente, que fueron concedidos en lo atinente a la interpretación de
normas federales y denegados en cuanto cuestionan el fallo por arbitrariedad (fs. 205).

La Cámara entendió que, por aplicación del Marco Regulatorio Eléctrico y del contrato de concesión
celebrado entre el Estado Nacional y la empresa prestataria del servicio de distribución de energía
eléctrica, ésta debía responder por la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados como
consecuencia de la irregular prestación del servicio a su cargo.

Para así resolver, el primero de los jueces que conformó la postura mayoritaria del tribunal, consideró
que correspondía discernir si el ENRE tiene facultades para conocer en una pretensión de daños y
perjuicios o si su competencia se limita a aplicar las sanciones previstas, respetando los principios del
debido proceso de acuerdo a lo dispuesto en el art. 58 inc. o) de la ley 24.065. En tal sentido, sostuvo
que los usuarios tienen derecho a la protección de sus intereses económicos y a que se establezcan
procedimientos eficaces para la prevención y solución de conflictos (conf. art. 42 de la Constitución
Nacional) y que el deber atribuido a las "autoridades" de proveer a esta protección incluye a las
legislativas, administrativas y jurisdiccionales. Así, con sustento en el art. 72 de la ley 24.065, consideró
que el ente regulador es competente para resolver la controversia, porque su intervención es facultativa

32
para los usuarios y terceros interesados y el hecho que dio origen al reclamo tiene estricta relación con
su competencia.

En cuanto al fondo de la cuestión, señaló que el Poder Ejecutivo Nacional no pudo dispensar a las
distribuidoras de la obligación de reparar los daños y perjuicios que ocasionen en la prestación del
servicio, pues ello contradice el art. 42 de la Ley Fundamental y la limitación de la responsabilidad es un
privilegio, cuya concesión está atribuida al Congreso (art. 75 inc. 18) y el legislador no lo facultó a
suscribir contratos que contengan dichas cláusulas. Máxime cuando los destinatarios del servicio no son
"clientes", porque son cautivos, sino "usuarios" y la relación de éstos con el concesionario se rige por el
Derecho Administrativo y por los arts. 42 y 43 de la Constitución Nacional desde 1994.

Por otra parte, recordó que la ley 24.240 dispone que, en caso de duda se estará a favor del consumidor
e impide que los contratos de adhesión tengan cláusulas limitativas de responsabilidad (arts. 37 y 38) y,
por último, señaló que el art. 31 de la ley 24.447 dispuso que las multas aplicadas por los entes
reguladores ingresen al Tesoro Nacional, de donde surge que, aun cuando ello operaría sobre las
sanciones administrativas, da cuenta de la modificación del destino que se atribuyó a la percepción de
las multas impuestas, lo que por vía de hipótesis podría configurarse respecto de los numerales 5.1, 5.2
y 5.3. del Subanexo 4.

El otro magistrado que integró la mayoría también afirmó que el ENRE era competente para decidir la
controversia, que se relaciona con la prestación -o su falta- del suministro de energía eléctrica, pues la
expresión "toda controversia" contenida en el precitado art. 72 no permite limitarla a algunas y excluirla
de otras. Por tal razón, descartó la existencia de un vicio en la competencia del órgano que dictó el acto
recurrido.

Asimismo, entendió que, para determinar si la relación usuario-concesionario es legal, reglamentaria o

contractual, hay que diferenciar si el servicio es uti singuli o uti universi y, en el primer caso, si es
obligatorio o facultativo (como en el caso de la electricidad) y, por lo tanto, contractual, de derecho
privado principalmente (civil o comercial según las circunstancias), sin perjuicio de los principios y
normas de derecho público aplicables en razón de la calidad de servicio público de la actividad en
cuestión. Así surge de los arts. 9° y 10 de la ley 24.065, que -a su juicio- establecen el carácter
contractual de la relación usuario-distribuidora y del art. 44 de los contratos de concesión suscriptos
entre el Estado Nacional y las distribuidoras. Pero aun cuando se asigne carácter predominantemente
de Derecho Administrativo a la relación jurídica que se constituye entre la distribuidora y los usuarios,
ante la ausencia de preceptos de Derecho Público que contemplen específicamente la cuestión, serían
aplicables, de modo supletorio, las normas del Derecho común.

No puede necesariamente seguirse que el incumplimiento inexcusable de la prestadora la exima de

responsabilidad frente al usuario por los daños originados como consecuencia de esa inejecución. Es
cierto que si uno de los fines de los marcos regulatorios es la protección de los usuarios no puede
traspasarse esas normas y las cláusulas de los contratos para beneficiar al usuario en perjuicio de la
calidad técnica del servicio. La concesión es un acto de gobierno que tiene por fin organizar el servicio.
El acto estatal regulatorio es de carácter unilateral y los usuarios no están legitimados para discutir el
régimen reglamentario que constituye las condiciones de la oferta. Así no podrían pretender la
prestación de un mejor servicio que el que la distribuidora se ofreció a dar de conformidad a los niveles
de calidad establecidos en el Subanexo 4 del contrato de concesión. Sin embargo, entendió que en el
sub lite no se discute el alcance de las obligaciones de las distribuidoras para con sus usuarios, sino la
magnitud de su responsabilidad por los daños y perjuicios que pueden ocasionar como consecuencia del
incumplimiento de sus obligaciones.

33
También señaló que la protección de los derechos de los usuarios tiene rango constitucional y desde esa
perspectiva deben interpretarse las disposiciones de la ley 24.065, que, por otra parte, no limitan
aquella responsabilidad (conf. arts. 77 y 78), como tampoco lo hace el contrato de concesión (art. 24), a
cuyo respecto los usuarios son "terceros ajenos" y, por ello, desestimó la interpretación del ENRE
relativa a que esa cláusula se refiera a la responsabilidad extracontractual.

Consideró que el art. 3°, inc. e) del Reglamento de Suministro introduce un estándar jurídico y la
circunstancia de que las multas del numeral 5 del Subanexo 4 del contrato de concesión se abonen a los
usuarios y se determinen sobre la base del perjuicio que ocasionan -de donde derivaría su carácter
resarcitorio-, no significa que sean "cláusulas penales", pues ello se opone a la clara letra del numeral
5.2. de dicho Subanexo, ya que si tuvieran aquella característica, habría que concluir que, para la
primera etapa de la concesión, se estableció una total impunidad. En su concepto, el objetivo de estas
sanciones es orientar las inversiones, tal como expresamente lo determina el numeral 5.1. del Subanexo
4 y, en caso en caso de duda u oscuridad, se han de interpretar en favor de los usuarios, admitiendo sólo
excepcionalmente limitaciones a los derechos constitucionales, cuya renuncia, por otra parte, no cabe
presumir.

Así, con independencia de que el art. 31 de la ley 24.447 dispuso que las multas que apliquen los entes
ingresen al Tesoro Nacional, no puede obviarse que dichas penalidades tienden a reintegrar el valor de
la energía no recibida, pero sus montos no guardan ninguna relación con los eventuales daños y
perjuicios que puedan efectivamente haberse sufrido y, en tal sentido, la resolución 292/99 del ENRE
consideró que las sanciones se previeron en el contexto de las situaciones normales de producción de
contingencias, al fijar plazos máximos admisibles de interrupción del servicio durante la cual la
distribuidora no sería penada, pero admitió que, superando los perjuicios evidentes, las bonificaciones
por las multas impuestas, ello importaría permitir a la distribuidora incumplir sus obligaciones
esenciales, lo que repugna al criterio de equidad que debe existir en las relaciones entre los usuarios y la
distribuidora y la custodia de la seguridad pública. En esa oportunidad, el ENRE decidió fijar una
indemnización mínima y permitir a los usuarios reclamar las diferencias de los mayores perjuicios que
acreditaran.

El magistrado que votó en minoría, tuvo en cuenta que el contrato de concesión fija la responsabilidad
de la distribuidora por "todos los daños y perjuicios causados a terceros y/o bienes de propiedad de
éstos como consecuencia de la ejecución del contrato y el incumplimiento de las obligaciones asumidas"
(art. 24) y faculta al ente regulador, en caso de incumplimiento, a aplicar las sanciones previstas en el
Subanexo 4 (art. 36), el que también prevé que aquélla deberá abonar multas a los usuarios cuando
incumpla con disposiciones o parámetros relacionados con situaciones individuales y que dicho pago no
la releva de eventuales reclamos por daños y perjuicios (conf. num. 5.2., segundo y tercer párrafos). Por
su parte, el Reglamento de Suministro de Energía Eléctrica para los servicios prestados por Edenor S.A. y
Edesur S.A. (aprobado por resolución 168/92 de la Secretaría de Energía Eléctrica) dispone que las
distribuidoras deben reparar los daños a las instalaciones o artefactos de los usuarios causados por
deficiencias de la calidad técnica del suministro que le sean imputables (art. 3° inc. e).

Sin embargo, señaló que el ENRE posee facultades para discernir controversias del tipo de la planteada
en autos e imponer sanciones (arts. 56 inc. o y 78 de la ley 24.065), las que están circunscriptas a la
comprobación de la falta y a la determinación de su monto, conforme a las pautas técnicas establecidas
en los num. 2, 2.1, 2.2., 3, 3.1., 3.2., del Subanexo 4 del contrato de concesión, pero no puede reconocer
indemnizaciones por daños y perjuicios, sin que obste a esa conclusión la disposición del art. 72 de
aquella ley, en cuanto alude a "toda controversia". Máxime cuando la admisión de facultades
jurisdiccionales de los entes es de carácter restrictivo, tal como lo indicó la Corte en Fallos 321:776.

34
Por ello, entendió que sostener -tal como lo hace el ENRE- que, en caso de interrupciones, la
distribuidora debe pagar las multas previstas en el contrato de concesión "como única y total
reparación" constituye una afirmación dogmática en una materia que, por imperativo constitucional,
sólo corresponde resolver a los jueces, salvo concreta atribución de competencia en el ente regulador, a
la vez que constituye un vicio en la competencia y en el objeto del acto, que se trasladan a la resolución
de la Secretaría de Energía.

II.

II. 1. Los principales agravios de la Secretaría de Energía y Puertos pueden resumirse del siguiente modo:

a) El ente regulador tiene competencia para determinar el incumplimiento contractual y para imponer la
sanción cuyos parámetros están previamente definidos, pero no puede -tal como lo pretende el a quo-
expedirse sobre un tema de Derecho privado, cual es la facultad de juzgar sobre reclamos de daños y
perjuicios, porque la indemnización tiene naturaleza civil y no administrativa y, por lo tanto, esa
cuestión está reservada a los jueces.

b) La ley 24.065 faculta al Poder Ejecutivo Nacional, en su carácter de titular del servicio público de
distribución, a reglamentar el servicio (art. 1°) y la actuación del ENRE. Así, mediante el art. 56 inc. b),
determinó el régimen de penalidades que aquél debe aplicar, de acuerdo con los parámetros que le fije.
En tales circunstancias, el a quo se inmiscuyó en una esfera que no le es propia e intentó reglamentar un
servicio público en exceso de sus facultades, ya que tanto la determinación de las penalidades como el
alcance de las responsabilidades de los actores del Mercado Eléctrico Mayorista es propio de la
regulación del sistema que la ley puso en cabeza del Poder Ejecutivo Nacional, sobre la base de
delicados equilibrios se ven desestabilizados por la sentencia.

c) La concesionaria tiene una doble relación obligacional que surge de la misma disposición
reglamentaria que determina las tarifas y los niveles de calidad: una hacia el poder concedente de
cumplir con el contrato de concesión y otra para con los usuarios cuando celebra, con cada uno de ellos,
un contrato de suministro. Por ello, al determinarse los niveles de calidad del servicio al que aquélla se
compromete (num. 5.5 del Subanexo 4, en cuanto establece que las penalidades por incumplimiento
constituyen cláusulas penales) se justifica que el usuario sea el destinatario las multas, tal como, por
otra parte, lo ha sostenido la Procuración del Tesoro de la Nación cuando señaló que las multas tienen
naturaleza penal -que tienden a prevenir o reprimir la violación de normas legales- y no carácter
retributivo del posible daño causado. Ello permite inferir que tendrán carácter resarcitorio cuando -tal
como sucede en el sub lite- busquen reparar el daño causado con en el caso de autos, en concordancia
con lo dispuesto por el art. 652 del Código Civil. En definitiva, el Estado creó la actividad de distribución
como servicio público, la organizó y dispuso su prestación en las condiciones de sus posibilidades
técnicas y económicas, de modo tal de asegurar un nivel de calidad concordante con la valoración que
los usuarios otorgan a la energía no suministrada, pero si, por su actividad o deseos, aquéllos tienen la
necesidad de tener energía con mayor nivel de seguridad, entonces deben prever los medios
pertinentes para obtenerla.

II. 2. A su turno, el ENRE formula sus agravios en los siguientes términos:

a) La determinación de los montos indemnizables por los incumplimientos de los niveles de calidad
prefijados que producen daño, integra la organización del servicio público, que es un acto de gobierno
reservado al Poder Ejecutivo Nacional (arts. 3, 35 y 36 y 56 inc. b, de la ley 24.065). Esta "organización"
se ve perturbada por la sentencia que altera la relación "tarifa-calidad-penalidad", los tres pilares en los
que se asienta la estructura y viabilidad del servicio y si uno de estos elementos no se corresponde con
el otro el servicio fracasa y, por ello, durante el primer año de gestión se estableció que no habría
sanciones, ya que nadie podría prestar el servicio sin estas limitaciones a la responsabilidad. El monto de

35
las penalidades se relaciona íntimamente con la calidad del servicio, que se revisa cada cinco años,
según lo dispone el art. 42 de la ley 24.065 y determina, a su vez, el cuadro tarifario que no se aplica a
los contratos especiales acordados entre los usuarios y la distribuidora (conf art. 27 del contrato de
concesión). De esta manera, quien pretende otra calidad de servicio puede acordarlo con la
distribuidora y pactar libremente el precio, lo que asegura que los restantes usuarios no estén
subsidiando la mayor tarifa que requiere otro nivel de calidad superior. La estructura de responsabilidad
patrimonial de todo el sector eléctrico está regulada con penalidades prefijadas.

b) Existen claras normas reglamentarias limitativas de responsabilidad contenidas en el Subanexo 4 del

contrato de concesión, toda vez que no se puede asegurar la absoluta ausencia de fallas. En cuanto a la
interpretación del art. 24 del contrato de concesión y del numeral 5.2. (tercer párrafo) del Subanexo 4,
considera que no es razonable sostener que el concesionario debe afrontar los daños y perjuicios
ocasionados a los usuarios, pues de lo contrario carecería de razón fijar el complejo sistema de
determinación de penalidades e insiste en que tales previsiones se aplican a la responsabilidad
"extracontractual". c) Las penalidades del contrato de concesión son verdaderas cláusulas penales en los
términos del 652 del Código Civil y el hecho de que el numeral 5.1. disponga que aquéllas tienden a
orientar las inversiones, obliga a realizar una interpretación íntegra valiosa y razonable de la todas las
normas aplicables y a concluir que ellas son fijadas no sólo para disuadir el incumplimiento sino con
fines resarcitorios, razón por la cual revierten a los usuarios. Las sanciones administrativas tienen otra
finalidad, porque constituyen un reproche por la contravención a disposiciones legales o reglamentarias.

d) Sobre el art. 31 de la ley 24.447 señala que a este tipo de multas se refería el art. 66, inc. d), de la ley
24.065 y el Subanexo VI del contrato de concesión, que regula las 'Otras obligaciones de la
Distribuidora', sin relación directa con la prestación del servicio al usuario (contrato de suministro) y que
se refieren al cumplimiento de las directivas generales del servicio (normas técnicas y de seguridad por
trabajos en la vía pública, etc.). Llamativamente, el contrato de concesión contemplaba que aquéllas
debían destinarse a quien sufriese el daño o sobre costo por el accionar de la distribuidora, pero la ley
24.447 modificó dicha disposición y dispuso que los montos percibidos en concepto de multas ingresen
al Tesoro Nacional.

e) El ente invariablemente ha mantenido un criterio limitativo sobre la responsabilidad de las

distribuidoras, sin que obste a ello el dictado de la resolución 292/99 -que reconoció una indemnización
integral-, pues aquélla respondió a un hecho extraordinario.

f) El fallo recurrido involucra la aplicación de un sistema que se torna de imposible implementación

práctica o que resulta contrario al art. 42 de la Constitución Nacional, ya que provocaría la generación
de créditos masivos de escasa significación económica. La tarifación de esos créditos en forma de
cláusulas penales evita a los usuarios la acreditación de los daños, pues de otro modo serían multas
teóricas cuyo costo de gestión seguramente las superaría. En efecto, si todos los usuarios las reclamaran
no habría organización pública que pudiera sustanciarlas ni procesar individualmente los más de
4.000.000 de reclamos que se generarían cada semestre. Es por eso que el contrato fijó las penalidades
anticipándose al nuevo texto de la disposición constitucional.

III. Los recursos extraordinarios son formalmente admisibles, pues en autos se encuentra en discusión el
alcance que corresponde otorgar a las normas que conforman el Marco Regulatorio Eléctrico, al que V.E.
ha calificado de carácter federal (Fallos 323:2992, entre otros) y la decisión del a quo es contraria al
derecho que los apelantes fundan en ellas (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

IV. Así planteada la cuestión, entiendo que, en primer término, corresponde examinar el agravio relativo
a la supuesta incompetencia del ente regulador para resolver este tipo de controversias, pues de la
conclusión a la que se arribe sobre ello dependerá el análisis de las siguientes quejas.

36
En mi opinión, el art. 72, segundo párrafo, de la ley 24.065 le atribuye competencia al ENRE para
entender en pretensiones como la que se debate en el sub lite, si bien condicionado a que el usuario las
someta a su consideración. En efecto, en lo que aquí interesa, dicha disposición faculta al usuario a
plantear ante el ente regulador "toda controversia" que se suscite -entre otros- con las distribuidoras
"con motivo del suministro o del servicio público de transporte y distribución de electricidad". De este
modo, aquél podrá optar entre someter la controversia a decisión del ENRE en cuyo caso la resolución
que éste adopte podrá ser recurrida en sede judicial mediante los procedimientos previstos en la propia
ley 24.065 u ocurrir directamente al Poder Judicial mediante la interposición de una acción ordinaria, de
acuerdo con los criterios expuestos por la Corte en el leading case "Fernández Arias" (Fallos 247:646).

Esta inteligencia, por otra parte, se ajusta a los parámetros incorporados en el art. 42 de la Carta Magna
por el Constituyente reformador en 1994, sin que ello signifique el reconocimiento de facultades
jurisdiccionales a este ente regulador, ni conferirle el carácter de tribunal administrativo (conf. doctrina
de Fallos 321:776).

Despejada esta cuestión, estimo que la sentencia recurrida se ajusta a derecho y, en consecuencia, que
los agravios que se pretenden poner a consideración del Tribunal por medio de los recursos
extraordinarios deducidos deben ser desestimados.

Así lo considero, porque -contrariamente a lo sostenido por las recurrentes respecto de la prestación del
servicio de distribución de energía eléctrica- el Poder Ejecutivo Nacional carece de facultades para
actuar como "colegislador" y, en tal carácter, "dispensar" a las empresas distribuidoras de la obligación
de reparar en forma integral los perjuicios causados a los usuarios como consecuencia de la defectuosa
prestación del servicio a su cargo.

En cuanto al punto central de la controversia ventilada en el sub examine, comparto la apreciación de

uno de los magistrados que conformó la posición mayoritaria de la Cámara, cuando afirma que no se
discute el alcance de las obligaciones de las distribuidoras para con los usuarios, sino la magnitud de sus
responsabilidades por los daños y perjuicios que puedan ocasionar como consecuencia del
incumplimiento de sus obligaciones.

Desde esta perspectiva, con independencia del carácter reglamentario o contractual de la relación entre
usuarios y concesionarios, la responsabilidad de las distribuidoras por los perjuicios efectivamente
ocasionados a los usuarios surge del art. 24 del contrato de concesión, cuando dispone que "la
distribuidora será responsable por todos los daños y perjuicios causados a terceros y/o bienes de
propiedad de estos como consecuencia de la ejecución del contrato y/o el incumplimiento de las
obligaciones asumidas conforme al mismo y/o a la prestación del servicio público", en consonancia con
la previsión del num. 5.2, tercer párrafo, del Subanexo 4 del mismo contrato, en tanto señala que "...el
pago de las penalidades no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos por daños y perjuicios".
Como consecuencia de ellos, los usuarios tienen la posibilidad de reclamar por los daños y perjuicios que
no lleguen a ser reparados con las multas que se impongan a las distribuidoras -las que, según el mismo
Marco Regulatorio, son bonificadas en las facturas individuales-.

Al respecto, desde mi punto de vista, los usuarios están aprehendidos en la categoría de "terceros" a los
que se refiere la cláusula contractual recién mencionada, aun cuando resulten beneficiarios -si bien con
obligaciones- del contrato de concesión suscripto entre el Estado concedente y la distribuidora
concesionaria. Empero, si alguna duda cabe, ella se resuelve en sentido adverso al concesionario, por
aplicación de la doctrina del Tribunal que, desde antaño y por recepción de precedentes
jurisprudenciales norteamericanos, señala que, en materia de interpretación de concesiones, nada debe
tomarse como concedido sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia

37
igualmente clara. La afirmativa, necesita ser demostrada, el silencio es negación y la duda es fatal para
el derecho del concesionario (conf. doctrina de Fallos 149:218 y 323:337, por mencionar uno reciente).

En este mismo orden de ideas, debe tenerse en cuenta que el régimen de penalidades tiene por
finalidad medir la calidad del servicio, por lo que tales sanciones están destinadas a "orientar las
inversiones de la distribuidora hacia el beneficio de los usuarios, en el sentido de mejorar la calidad en la
prestación del servicio público de electricidad." (num. 5.1. del Subanexo 4 del contrato de concesión),
aun cuando aquél deba determinarse en función del "perjuicio económico" que ocasione al usuario la
prestación del servicio en condiciones no satisfactorias y las multas deben ser acreditadas en su factura
(conf. inc. b.1.4. de la reglamentación del art. 56 de la ley 24.065, aprobada por decreto 1398/92).

Por otra parte, cabe recordar que la protección de los intereses económicos de los usuarios tiene
resguardo constitucional y, ante la ausencia de norma con rango de ley que limite la reparación de los
daños causados por las distribuidoras a sus usuarios, no cabe restringir su alcance por vía reglamentaria
o contractual, reduciéndola al costo estimado del producto no suministrado.

V. Por lo expuesto, opino que corresponde confirmar la sentencia en todo cuanto fue materia de los
recursos extraordinarios deducidos. - Junio 11 de 2002. - Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, abril 5 de 2005.

Considerando: 1. Que la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal hizo lugar, por mayoría, al recurso directo (previsto en el art. 76 de la ley 24.065) interpuesto
por Angel Estrada y Cía. S.A. y, en consecuencia, dejó sin efecto la resolución 229 de 1995 dictada por el
Ente Nacional Regulador de la Electricidad (confr. fs. 403/418 del expediente administrativo agregado).

En dicha resolución se había rechazado el reclamo de indemnización de los daños y perjuicios planteado
en sede administrativa contra Edesur S.A., con motivo de las interrupciones en el servicio de suministro
en niveles de tensión insuficientes para poner en funcionamiento diversas máquinas. Al dejar sin efecto
la resolución cuestionada, el tribunal de alzada dispuso que las actuaciones administrativas fueran
devueltas al ente regulador para que éste, en ejercicio de la jurisdicción que le confiere el art. 72,
segundo párrafo, de la ley 24.065, procediera a la determinación de la cuantía de la reparación
reclamada por la demandante en concepto de alquiler de equipo electrógeno y sueldos abonados al
personal.

Contra tal pronunciamiento, el Ente Regulador de la Energía Eléctrica y la Secretaría de Energía y

Puertos de la Nación (que había confirmado lo resuelto por el ente al resolver el recurso de alzada
previamente deducido por la empresa usuaria) interpusieron sendos recursos extraordinarios, que
fueron concedidos en lo atinente a la interpretación de normas federales y denegados en cuanto a la
arbitrariedad del fallo (fs. 205).

2. Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que, no obstante haber intervenido en el caso
en ejercicio de las facultades jurisdiccionales previstas en el art. 72 de la ley 24.065, el ente regulador
tenía igualmente interés suficiente para ser tenido como parte en el pleito pues, al mismo tiempo, la ley
citada le había encomendado la policía del servicio.

Con relación al fondo de la cuestión añadió que, contrariamente a lo que se sostiene en la resolución
administrativa impugnada, el art. 78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los concesionarios serán
sancionados con las penalidades previstas en los contratos de concesión) y el punto 5.2 del sub anexo 4
"Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones" del contrato de concesión (en cuanto prevé la
aplicación de multas por incumplimiento), no limitaban la responsabilidad de Edesur S.A. al pago de

38
dichas multas como "única y total reparación" debida al usuario. En tal sentido, destacó que el referido
punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesión celebrado con Edesur S.A. establece expresamente
que "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y
perjuicios", y desechó lo argumentado por el ente regulador con relación a que tales daños y perjuicios
serían, exclusivamente, los derivados de la responsabilidad extracontractual de la empresa prestadora
del servicio.

Por tales razones, estableció que el incumplimiento de la obligación de suministrar fluido eléctrico en las
condiciones previstas en el contrato determinaba la responsabilidad de Edesur S.A. no sólo por las
multas (ya aplicadas, por resolución 79 de 1994 del ente citado; confr. fs. 476 del expediente
administrativo agregado), sino por los daños y perjuicios ocasionados a los usuarios, excepto en el
supuesto de caso fortuito o fuerza mayor.

Como fundamento concurrente, en la sentencia cuestionada también se indicó que la alegada limitación
de la responsabilidad de la empresa distribuidora no resultaba oponible a la empresa usuaria, toda vez
que la ley 24.240, aplicable a los servicios públicos "domiciliados" (art. 25), prohíbe imponer a los
consumidores o usuarios las cláusulas limitativas de responsabilidad incorporadas en los contratos de
adhesión. Asimismo, se expresó que el art. 31 de la ley 24.447, al disponer que el importe de las multas
aplicadas por los entes reguladores en el cumplimiento de sus funciones de control serían consideradas
como recursos presupuestarios, había modificado el destino inicialmente previsto para aquellas, con la
consiguiente imposibilidad de que fueran percibidas por los usuarios del servicio.

Por último, la cámara sostuvo que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tenía plena competencia
para pronunciarse acerca de la procedencia y cuantía de los daños y perjuicios reclamados por la firma
usuaria en la instancia administrativa. En este sentido, señaló que el art. 72 de la ley 24.065 atribuye al
ente jurisdicción para entender en toda controversia derivada del suministro de energía eléctrica y, en
su párrafo segundo establece que los usuarios, facultativamente, podrán someter sus reclamos a la
jurisdicción del referido organismo (temperamento que había sido concretamente adoptado por Angel
Estrada y Cía. S.A. en el caso). En virtud de ello, dispuso que las actuaciones fuesen devueltas al
organismo de control, para que éste determinara la cuantía de los daños sufridos por la firma usuaria.

3. Que los recursos extraordinarios interpuestos a fs. 140/160 vta. y 166/187 resultan formalmente
admisibles, toda vez que en el caso se halla en tela de juicio la interpretación de los preceptos de la ley
24.065, de indudable carácter federal (Fallos 316:2906; 322:1781 y 323:3949, entre otros), el decreto
1398 de 1992, y el Reglamento de Suministro de Energía Eléctrica aprobado por resolución de la
Secretaría de Energía 168 de 1992; así como las cláusulas de la concesión del servicio público de
electricidad otorgada por la autoridad nacional con base en aquella ley; y la decisión final del pleito ha
sido adversa al sentido que los recurrentes le atribuyen a tales disposiciones (art. 14, inc. 3°, de la ley
48).

4. Que los agravios expuestos en los aludidos recursos federales conducen a examinar dos cuestiones: a)
la alegada limitación de la responsabilidad de la empresa distribuidora que resultaría del art. 78 de la ley
24.065 y del punto 5 y subsiguientes del sub anexo 4 del contrato de concesión celebrado con Edesur
S.A. O sea, determinar si la aplicación de las multas previstas en este último instrumento excluye la
posibilidad de que el usuario reclame adicionalmente los daños y perjuicios derivados del
incumplimiento del contrato de concesión por parte de la empresa distribuidora. Y b) la competencia
del organismo de control (en caso de que se admitiera la responsabilidad por daños y perjuicios) para
resolver, en sede administrativa, la procedencia del resarcimiento solicitado por la firma usuaria con
fundamento en el derecho de los contratos y las disposiciones legales y reglamentarias que determinan
las condiciones que debe reunir el suministro de energía eléctrica.

39
5. Que, respecto de la primera cuestión, el art. 78 de la ley 24.065 establece que "las violaciones o
incumplimientos de los contratos de concesión de servicios de transporte o distribución de electricidad
serán sancionados con las penalidades previstas en los respectivos contratos de concesión".

En el punto 5.5.1. del sub anexo 4 del contrato se establece que "el Ente aplicará sanciones y multas a la
distribuidora cuanto ésta entregue un producto con características distintas a las convenidas (nivel de
tensión y perturbaciones). Las mismas se calcularán en base al perjuicio ocasionado al usuario, de
acuerdo a lo descripto en el punto 2.2.1, y 2.2. del presente documento". Seguidamente, en el punto
5.5.2. prevé que "El Ente aplicará sanciones y multas a la Distribuidora cuando este preste un servicio
con características técnicas distintas a las convenidas (frecuencia de las interrupciones y duración de las
mismas)".

Por su parte, el punto 5.2 del sub anexo referido (al que, como se ha dicho, remite el punto 5.5.1.)
estipula: "Carácter de las sanciones: Las multas dispuestas, además de ajustarse al tipo y gravedad de la
falta, tendrán en cuenta los antecedentes generales de La distribuidora y, en particular, la reincidencia
en faltas similares a las penalizadas, con especial énfasis cuando ellas afecten a la misma zona o grupo
de usuarios.

La distribuidora deberá abonar multas a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones o
parámetros relacionados con situaciones individuales. Una vez comprobada la infracción, el ENTE
dispondrá que La distribuidora abone una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta, a los
antecedentes de La distribuidora y en particular a las reincidencias. Las multas individuales deberán
guardar relación con el monto de la facturación promedio mensual del usuario.

El pago de la penalidad no relevará a La distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios...".

6. Que el Ente Nacional Regulador de la Electricidad interpreta las mencionadas disposiciones legales y
contractuales en el sentido de que ellas limitan la responsabilidad de la empresa distribuidora a las
"penalidades previstas en los contratos de concesión", vale decir, a las multas previstas en el sub anexo
aludido.

Sostiene, sustancialmente, que dicha limitación se justifica por la misma razón técnica que se explican
las limitaciones de responsabilidad consagradas en otros ámbitos, tales como la del transportador
marítimo y aéreo, o en el derecho de seguros. Afirma que si además de las multas previstas en el
contrato, la concesionaria debiera responder frente a cada uno de los usuarios por los perjuicios
derivados de las posibles variaciones en el nivel de tensión o de las inevitables interrupciones en el
suministro de energía eléctrica, se quebraría el equilibrio económico de las empresas prestadoras, y la
previsión de tales costos redundaría, en definitiva, en un incremento sustancial de las tarifas.
Potencialmente, cada interrupción en el suministro de energía eléctrica podría dar lugar a una infinidad
de reclamos por los daños individualmente sufridos por los usuarios en su profesión, comercio o
industria.

Aduce que, por tal razón, las multas a que se refiere el punto 5 sub anexo 4 del contrato de concesión
tienen el carácter de cláusulas penales, cuyo efecto propio es el de limitar el importe de los daños
derivados del incumplimiento del contrato de concesión al monto fijado en ellas, de modo que el
usuario no puede reclamar más que ese importe (art. 655 del Código Civil).

Por tanto asevera que lo previsto en el punto 5.2, tercer párrafo, del sub anexo referido (en el sentido
de que "el pago de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y
perjuicios") tiene por único alcance excluir de la señalada limitación de responsabilidad a los supuestos
en que, con motivo de la prestación del servicio de distribución de energía eléctrica, la empresa

40
distribuidora causara un daño a personas distintas de los usuarios del servicio; vale decir, comprende
exclusivamente los supuestos de responsabilidad extracontractual.

En sentido análogo agrega que el decreto 1398 de 1992, al reglamentar el art. 56 inc. b. 1.4. de la ley
24.065, dispone que "el régimen de penalidades se establecerá en función del perjuicio económico que
ocasione al usuario la prestación del servicio en condiciones no satisfactorias. En consecuencia, la multa
por incumplimiento de las normas de calidad de servicio técnico satisfactorio, consistirá en la aplicación
de bonificaciones sobre las facturaciones a los usuarios que hayan sido afectados, las que se calcularán
en función del costo que representa, para cada grupo de usuarios, la energía no suministrada".

Finalmente destaca que el art. 3, inc. e, del Reglamento de Suministro de la Energía, oportunamente
aprobado por la Secretaría de Energía, dispone que "en caso de que se produzcan daños a las
instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario, provocadas por deficiencias en la calidad técnica
del suministro imputables a la distribuidora, y que no puedan ser evitados mediante la instalación en los
mismos de las protecciones de norma, la distribuidora deberá hacerse cargo de la reparación y/o
reposición correspondiente, salvo fuerza mayor. La reparación del daño causado, mencionada en el
párrafo precedente, no eximirá a la distribuidora de las sanciones regladas en el punto 5 del sub anexo
4, 'Normas de Calidad del Servicio y Sanciones'". Alega que sólo en dicho supuesto (daños a las
instalaciones o artefactos de propiedad del usuario) el usuario puede reclamar, además de las multas, el
resarcimiento de los daños y perjuicios producidos a las instalaciones o artefactos.

Afirma que la determinación de qué es lo debido al usuario y de las consecuencias de la falta de

cumplimiento de la prestación se hallan íntegramente reguladas por las normas legales, reglamentarias
y las disposiciones contractuales referidas que, para los supuestos de interrupciones y variaciones en los
niveles del suministro de corriente eléctrica, no prevén sino la aplicación de multas o bonificaciones
excepto en el caso, ya aludido, de los daños causados a las instalaciones o artefactos del usuario. Señala
que, mediante la resolución 79 de 1994, el Ente Regulador de la Energía Eléctrica ya había aplicado a
Edesur S.A. las multas previstas en el sub anexo 4 del contrato de concesión a raíz de las interrupciones
y variaciones en los niveles de tensión que originaron el reclamo de la empresa usuaria, (que totalizaron
122.613,12 pesos más 3.847.230 pesos, por incumplimiento de los niveles de calidad de producto
técnico -punto 5.5.1 del sub anexo 4- y de los niveles de calidad de servicio técnico -punto 5.5.2 del sub
anexo 4-, respectivamente, que acreditados a los usuarios de la zona, v. fs. 468 del expediente
administrativo agregado). Por tanto, sostiene que es improcedente la indemnización de los daños y
perjuicios adicionalmente ocasionados a la empresa usuaria (estimados en 163.770 pesos).

7. Que la inteligencia propuesta por el Ente Nacional Regulador de la Electricidad no se ajusta a la letra
ni al espíritu de la ley ni al contrato de concesión y sus disposiciones complementarias. Sobre el
particular es menester destacar que el mencionado art. 78 de la ley 24.065 (al disponer que las
violaciones o incumplimientos de los contratos...serán sancionados con las penalidades previstas en los
respectivos contratos de concesión) remite al texto del respectivo contrato.

El texto del punto 5.2 del sub anexo 4 del contrato de concesión impide considerar a las multas previstas
en dicho instrumento como límite de la responsabilidad de la empresa concesionaria por
incumplimiento del contrato de concesión, y tampoco permite considerarlas como "cláusulas penales",
es decir, determinaciones convencionales de los daños ocasionados a los usuarios.

En efecto, después de establecer que la distribuidora que entregue un producto o preste un servicio con
características "distintas a las convenidas" será pasible de las sanciones y multas previstas en el sub
anexo referido (puntos 5.5.1 y 5.5.2), el citado punto 5.2 especifica que "la distribuidora deberá abonar
multas a los usuarios en los casos de incumplimiento de disposiciones o parámetros relacionados con
situaciones individuales. Una vez comprobada la infracción, el Ente dispondrá que la distribuidora abone

41
una multa al usuario, conforme a la gravedad de la falta...", para inmediatamente añadir que "el pago
de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos por daños y perjuicios".

Los términos transcriptos indican con claridad que la penalidad de que se trata ha sido prevista para el
caso de incumplimiento del contrato de concesión en cuanto a las diferencias en la calidad del
suministro que fuera prefijada y, en consecuencia, lo expresado seguidamente respecto de la
responsabilidad por eventuales "reclamos por daños y perjuicios" se refiere al mismo supuesto de hecho
que, según el texto examinado, justifica la aplicación de penalidades; esto es, el caso de incumplimiento
del suministro de energía eléctrica según los parámetros establecidos en el contrato de concesión y sus
especificaciones complementarias.

8. Que, por lo mismo, tampoco resulta atendible lo argumentado en el sentido de que la frase "el pago
de la penalidad no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos de daños y perjuicios" contenida
en el tercer párrafo del sub anexo 4 se refiere, únicamente, a los supuestos de responsabilidad
extracontractual de la empresa concesionaria (esto es, a los daños ocasionados a terceros no usuarios
del servicio con motivo de la ejecución del contrato). Al margen de que, salvo texto expreso en
contrario, no es presumible que las partes hayan dedicado las cláusulas del contrato a regular los
efectos de relaciones jurídicas extrañas a las nacidas del acuerdo de voluntades, tales previsiones no
resultarían oponibles a terceros (Fallos 284:279); especialmente si se atiende al carácter de principio
general del derecho que cabe reconocer al axioma alterum non laedere (Fallos 182:5; 315:689 y
320:1999).

9. Que, por otra parte, no está de más recordar que los límites a la responsabilidad deben resultar de la
letra expresa de la ley, y dichos límites son válidos siempre y cuando el criterio de distinción establecido
por el Congreso para fundar la excepción al régimen general obedezca a fines propios de su
competencia y la potestad legislativa haya sido ejercida de modo conducente al objetivo perseguido
(confr. Fallos 250:410; 268:415). En el caso examinado, la alegada limitación de la responsabilidad
carece de base legal y, en tales condiciones, no tiene sentido especular acerca de cuál hubiera sido el
justificativo válidamente elegido por el Congreso de la Nación para exceptuar a las empresas
distribuidoras de energía eléctrica de las normas legales que, de manera uniforme, regulan los efectos
del incumplimiento de las obligaciones nacidas de los contratos respecto de la generalidad de las
personas jurídicas.

En otras palabras, en el caso se debate si la empresa concesionaria es responsable por los daños
ocasionados por interrupciones y variaciones en los niveles de tensión o si, de conformidad con lo
alegado en sede administrativa, el incumplimiento no le resulta imputable, porque obedeció a un
supuesto de caso fortuito o fuerza mayor. La cuestión se reduce a determinar si (teniendo
especialmente en cuenta la naturaleza y modalidades propias con que, según las normas aplicables y el
contrato respectivos, debió ser cumplido el suministro de energía) Edesur S.A. es responsable y, en ese
caso, si adeuda al usuario los daños e intereses correlativos. El asunto planteado se resuelve con arreglo
a los principios del derecho común, cuya vigencia no ha sido desplazada por ninguna otra norma
contenida en el estatuto legal específico que regula la prestación del servicio de electricidad. Ya se ha
expresado que el art. 78 de la ley 24.065 (en cuanto dispone que los incumplimientos de los contratos
de distribución de electricidad serán sancionados con las penalidades previstas en los contratos de
concesión) no sólo no excluye la vigencia de las normas generales que regulan la responsabilidad
contractual sino que, además, remite al texto del contrato que deja a salvo los eventuales reclamos por
daños y perjuicios derivados del incumplimiento de la provisión de energía en las condiciones debidas.
El Reglamento de Suministro, aprobado por resolución de la Secretaría de Energía 168 de 1992, se limita
a determinar una de las hipótesis de responsabilidad de la empresa distribuidora, esta es, el
resarcimiento de los daños producidos a las instalaciones y/o artefactos de propiedad del usuario
provocados por deficiencias de la calidad técnica del suministro imputables a dicha empresa.

42
Pero sus previsiones no son taxativas, pues no es admisible entender que las normas estatutarias que
regulan el servicio público de que se trata derogan las normas del derecho común, salvo que el
Congreso expresamente hubiera dispuesto lo contrario o cuando la subsistencia de las normas
preexistentes fuese tan repugnante al estatuto legal que lo privara de eficacia; esto es, que lo inutilizara
(confr. Nader vs. Allegheny Airlines, 426 U.S. 290 y su cita -204 U.S. 437-).

10. Que, de manera coincidente, el ente regulador argumenta que aceptar la responsabilidad de la
distribuidora más allá de las multas prefijadas en el contrato de concesión y sus anexos, significaría un
sobre costo que, inevitablemente, redundaría en un incremento en el precio del servicio prestado a los
usuarios. Sobre el particular cabe advertir que las bases para la fijación de las tarifas se hallan
establecidas por el art. 40 y subsiguientes de la ley 24.065. En cuanto interesa al caso, tales normas
establecen que las tarifas de los servicios suministrados por los distribuidores serán justas y razonables,
de manera que proveerán a quienes operen en forma económica y prudente la oportunidad de obtener
ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos razonables, las amortizaciones, y una tasa de
rentabilidad justa. Ninguna de tales disposiciones permite que las consecuencias de las eventuales faltas
de diligencia en que incurriesen las empresas concesionarias puedan ser tenidas en cuenta y cargadas al
precio del servicio respectivo, toda vez que la tarifa debe satisfacer exclusivamente los costos en que
aquellas hubieran prudentemente incurrido con el objeto de satisfacer la prestación debida a los
usuarios.

11. Que, respecto de la segunda cuestión planteada en el caso (confr. considerando 4°, b), relativa a
determinar si el Ente Nacional Regulador de la Electricidad tiene facultades para resolver el reclamo de
daños y perjuicios interpuesto por Angel Estrada y Cía. S.A. en los términos expuestos, la Secretaría de
Energía se agravia de lo resuelto en la sentencia apelada por considerar que la competencia atribuida
por la ley 24.065 al ente regulador se limita exclusivamente a la determinación de la existencia de un
incumplimiento contractual, y a la imposición de las sanciones establecidas en el contrato respectivo.
Sostiene que la determinación y condena al pago de los daños y perjuicios reclamados por el usuario
constituye materia ajena a la jurisdicción del ente y, al estar regida por el derecho privado, compete a
los jueces ordinarios (fs. 149/150 vta.).

12. Que para delimitar el alcance de las facultades a que se refiere el art. 72 de la ley 24.065 es preciso
computar la totalidad de sus preceptos, de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico
restante y, especialmente, con los principios y garantías de la Constitución Nacional (Fallos 312:111 y
1036, y sus citas). En consecuencia, la atribución de dirimir todas las controversias de contenido
patrimonial que se susciten entre particulares con motivo del suministro de energía eléctrica debe ser
entendida con el alcance derivado de la doctrina de Fallos 247:646 y, la más próxima de Fallos 321:776.
De conformidad con ellas, el otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración
desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y
109 de la Constitución Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la Constitución de Chile de 1833
(v. Jorge Tristán Bosch: "¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos Para Juzgar a La
Administración Pública?". Víctor Zavalía Editor, 1951; págs. 55 a 64, y 160) prohíbe en todos los casos al
Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y
cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre
particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo
económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que
la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones
estén sujetas a control judicial amplio y suficiente.

13. Que conviene recordar que la atribución de la jurisdicción primaria a organismos administrativos
(doctrina tomada de E.E.U.U.) se justifica cuando la resolución de la controversia presuponga la
familiaridad con hechos cuyo conocimiento haya sido confiado por la ley a cuerpos expertos, debido a

43
que su dilucidación depende de la experiencia técnica de dichos cuerpos; o bien porque están en juego
los particulares deberes regulatorios encomendados por el Congreso a una agencia de la administración;
o cuando se procure asegurar la uniformidad y consistencia en la interpretación de las regulaciones
políticas diseñadas por la agencia para una industria o mercado particular, en vez de librarla a los
criterios heterogéneos o aun contradictorios que podrían resultar de las decisiones de jueces de primera
instancia (confr. doctrina de los casos Texas & Pacific Railway v. Abilene Cotton Oil., 204 U.S. 426; Far
East Conference v. United States, 342 U.S. 570; Weinberger v. Bentex Pharmaceuticals, Inc., 412 U.S.
645).

Por el contrario, la Suprema Corte de los Estados Unidos entendió que el principio de la jurisdicción
primaria no rige cuando la cuestión controvertida es ajena al régimen propio de las agencias. Así, en el
caso Nader v. Allegheny Airlines, Inc. (426 U.S. 290, 306), dicha Corte estableció que no correspondía
someter a la jurisdicción primaria de la Civil Aeronautics Board (CAB) la determinación de si una línea
aérea había incurrido en un engaño fraudulento al no informar que podía "sobrevender" sus vuelos e
impedir el embarque de pasajeros con reservas confirmadas. En este sentido, la Corte argumentó que
no justificaba someter este tema a la jurisdicción primaria de la CAB, desde que para resolver el caso no
se necesitaba contar con la experiencia y especialización de dicha agencia. Agregó que "la aplicación de
los estándares que rigen una demanda por prácticas fraudulentas corresponde a la competencia
convencional de los tribunales ordinarios" y que "el criterio técnico de un cuerpo experto no parece ser
útil para la aplicación de estos estándares a los hechos del caso".

Es decir, la jurisdicción de las agencias se circunscribe a las materias que configuran "el corazón" de las
tareas que tuvo en miras el Congreso que las emplazó. Entre ellas están, por ejemplo, las decisiones
relativas a la razonabilidad de las tarifas (confr. casos "Texas & Pacific Railway" y "Far East Conference",
citados precedentemente y United States v. Western Pacific Railroad, 352 U.S. 59).

Según estos principios, en el caso de autos estarían sujetas a la jurisdicción primaria de los organismos
administrativos las controversias que se susciten entre los sujetos mencionados en la primera parte del
art. 72 de la ley 24.065, en la medida en que las relaciones entre ellos afectan el correcto
funcionamiento del servicio. Lo mismo cabe decir de los supuestos enunciados en el Reglamento de
Suministros aprobado por la resolución 168/1992 de la Secretaría de Energía y sus modificatorias
cuando, facultativamente, los usuarios optasen por la jurisdicción del ente regulador en los términos del
segundo párrafo del art. 72 ya citado. Es que la denominada "jurisdicción primaria" de las agencias
administrativas comprende los conflictos que originalmente corresponden a la competencia de los
jueces ordinarios, pero que en virtud de la existencia de un régimen propio, incluyen determinados
extremos comprendidos dentro de la competencia especial de un cuerpo administrativo (confr. "United
States v. Western Pacific Railroad", citado precedentemente), con la salvaguarda de que la palabra final
sobre la validez de las órdenes o regulaciones dictadas por aquél siempre compete a los jueces
ordinarios.

14. Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al
conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a
un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la
materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente
justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento
constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución
Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso
pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de
ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus
propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado en el art. 76 de la Constitución
Nacional, con salvedades expresas.

44
En consecuencia, dada la sustancial analogía existente entre las facultades atribuidas por el art. 72 de la
ley 24.065 al Ente Regulador de la Energía Eléctrica (para resolver "todas la controversias" que se
susciten con motivo del suministro de energía eléctrica) y las otorgadas por el art. 66 de la ley 24.076 al
Ente Nacional Regulador del Gas (para dirimir "todas las controversias" que se susciten con motivo de la
captación, tratamiento, transporte, almacenamiento, distribución y comercialización del gas), es
pertinente extender al caso la doctrina de Fallos 321:776. De conformidad con ella, la decisión del
conflicto relativo a la venta y adquisición de las instalaciones de distribución de gas, por importar una
determinación sobre el derecho de dominio sobre éstas, se halla excluida de la jurisdicción especial
atribuida al Ente Nacional Regulador del Gas (confr. considerando 7°). De la misma manera, la
determinación y condena al pago de los daños y perjuicios eventualmente derivados del incumplimiento
del contrato celebrado con el usuario debe considerarse fuera de la jurisdicción especial atribuida al
Ente Nacional Regulador de la Electricidad por el art. 72 de la ley 24.065.

15. Que, de manera general, la expresión "toda controversia" contenida en el artículo citado debe
entenderse como circunscripta a toda controversia válidamente sustraída por el Congreso a la
competencia de los jueces ordinarios. En particular, la administración de los remedios ordinarios, esto
es, el poder para dirimir el reclamo de daños y perjuicios planteado por el usuario con sustento en el
derecho común, resulta extraño a las atribuciones conferidas al ente regulador por el art. 72 de la ley
24.065. Ello es así porque tal poder no guarda relación con los motivos tenidos en mira por el legislador
al crear el ente en cuestión, al margen de que una eventual decisión condenatoria dictada por el ente
regulador sobre el punto carecería de autoridad de cosa juzgada y no sería susceptible de cumplimiento
forzoso conforme las reglas relativas a la ejecución de sentencias, pues la ley respectiva no le ha
otorgado estas cualidades a las decisiones del organismo. En suma, que su intervención resultaría
estéril, pues no podría satisfacer el reclamo de daños y perjuicios por medio de una decisión que,
conforme a la ley, tuviera un alcance equivalente al de una sentencia condenatoria.

16. Que a lo expuesto cabe agregar que la controversia planteada en el caso se reduce a determinar si la
empresa distribuidora es responsable o si, por el contrario, el incumplimiento de la obligación de
suministrar corriente eléctrica no le resulta imputable. Claro está que ello supone establecer la
existencia de las interrupciones y variaciones de niveles de tensión, así como las condiciones que, según
el contrato de concesión y las reglamentaciones dictadas por el ente, debía reunir el suministro en
cuestión, esto es, definir el contenido concreto de la prestación y el estándar de diligencia exigible a la
empresa distribuidora en la prestación del servicio (confr. el criterio seguido en Fallos 258:322). Tales
extremos, aunque involucren aspectos técnicos, son insuficientes para atribuir jurisdicción al ente
regulador, toda vez que nada obsta a que los jueces ordinarios le requieran toda la información
relevante para determinar la existencia de la mora y la imputabilidad del incumplimiento. Sobre el
particular cabe destacar que, en las actuaciones administrativas, Edesur S.A. alegó la existencia de caso
fortuito y fuerza mayor, derivados del anegamiento de una parte de la zona de emplazamiento del
conductor subterráneo de energía como consecuencia de una inundación (fs. 302 a 309 del expediente
administrativo agregado) y negó la existencia del perjuicio invocado por el usuario; de modo que el
conflicto debe resolverse por aplicación de los principios contenidos en la legislación común, sin
perjuicio de la aplicación de las disposiciones del contrato de concesión y las reglamentaciones
administrativas que especifican el contenido y las modalidades de la prestación debida al usuario.

Al respecto cabe advertir que el art. 2 de la ley 15.336 establecía que la electricidad es una cosa
susceptible de comercio por los medios y formas que autorizan las leyes comunes en cuanto no se
opongan a la presente. Por otra parte, los arts. 6°, 9° y 88 de la ley 24.065 hacen inequívoca referencia a
los "contratos de suministro" celebrados con los usuarios (confr., además, Fallos 315:1883). En tales
condiciones, es decir, frente al texto positivo de las normas citadas, carece de relevancia adentrarse en
la discusión teórica relativa a si la relación entre el usuario y el concesionario es o no de carácter

45
contractual (confr. Gastón Jèze: "Principios Generales del Derecho Administrativo", T. IV, Editorial
Depalma. Buenos Aires, 1950. T° IV, págs. 379 a 390, esp. nota 376).

Toda vez que la materia del reclamo está constituida por los daños individualmente experimentados en
el patrimonio del usuario como consecuencia del suministro insuficiente de energía eléctrica, resulta
claro que la disputa no puede resolverse por aplicación del régimen estatutario que conforma el marco
regulatorio del servicio público de electricidad, para cuya administración fue especialmente creado el
ente respectivo. Por ello (sin perjuicio del indudable valor probatorio que revisten las actuaciones
administrativas tramitadas ante el ente regulador) tiene razón la Secretaría de Energía en cuanto a que
el Ente Nacional Regulador de la Electricidad carece de competencia para dirimir el conflicto planteado
en autos con arreglo a los principios contenidos en la legislación común (confr. Nader v. Allegheny
Airlines, 426 U.S.290). No toda disputa imaginable debe ser sometida a la agencia de la administración
porque, de modo periférico, ésta tenga algo que ver con alguna de las partes.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: No hacer lugar a la presentación de
fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1°; y 91 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación; declarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la
sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con el alcance expresado en los
considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de la
Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por su recurso y distribuir por su orden las provocadas
por el recurso del Estado Nacional (Secretaría de Energía). - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio
(según su voto). - Carlos S. Fayt (en disidencia). - Antonio Boggiano. - Juan C. Maqueda. - E. Raúl
Zaffaroni (en disidencia parcial). - Elena I. Highton de Nolasco. - Ricardo L. Lorenzetti. - Carmen M.
Argibay (en disidencia parcial).

Voto del doctor Belluscio:

Considerando: 1. Que Angel Estrada S.A. solicitó al Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE)
que, con sustento en lo dispuesto en la cláusula 5.2, segundo párrafo, del sub anexo 4 del contrato de
concesión de la Empresa Distribuidora Sur S.A. (EDESUR), aprobado por la resolución 170/92 de la
Secretaría de Energía Eléctrica (normas de calidad del servicio público y sanciones), aquélla le resarciera
los perjuicios sufridos en concepto de alquiler de equipo electrógeno y sueldos abonados al personal
como consecuencia de la baja tensión y los cortes reiterados de suministro de energía eléctrica
ocurridos entre el 23 de noviembre de 1993 y el 7 de enero de 1994 en una planta industrial que posee
en la Provincia de Buenos Aires.

2. Que el organismo regulador dictó la resolución 229/95 en la que expresó -en lo que aquí interesa- que
para el caso de interrupciones del suministro de energía eléctrica, la distribuidora debía pagar las multas
previstas en el contrato de concesión como única y total reparación; en cambio, por las alteraciones en
los niveles de tensión, la responsabilidad comprendía el pago a los usuarios de las multas y la reparación
de los daños provocados como consecuencia directa e inmediata de dichas alteraciones.

Destacó que la sanción por incumplimiento respecto de la calidad del servicio entre el 1° de septiembre
de 1993 y el 28 de septiembre de 1994 había sido aplicada a EDESUR mediante la resolución ENRE
79/94, que estableció una multa cuyo importe debía ser acreditado sobre la facturación de los usuarios.
En consecuencia, rechazó el reclamo de la empresa.

3. Que la empresa impugnó ese acto mediante el recurso de alzada que fue resuelto por la Secretaría de
Energía y Puertos mediante la resolución 71/96, por la que confirmó la decisión del ente, con sustento
en los mismos fundamentos de esta última.

46
4. Que contra ambas decisiones Angel Estrada interpuso recurso directo en los términos del art. 76 de la
ley 24.065 ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, la que, por
su Sala I, decidió, por mayoría, declarar la nulidad de las resoluciones citadas y remitir las actuaciones al
ente a fin de que decidiera sobre el reclamo de daños y perjuicios formulado por Angel Estrada S.A.

Contra esa sentencia, ambos organismos estatales interpusieron recursos extraordinarios (fs. 141/160 y
166/ 187), que fueron concedidos en lo atinente a la interpretación de normas federales y denegados en
cuanto a la arbitrariedad del fallo (fs. 205).

5. Que en lo referente a la admisibilidad de los recursos extraordinarios, cabe remitirse a lo expresado

por el señor Procurador General en el dictamen que antecede, a cuyos fundamentos corresponde
remitirse por razones de brevedad.

Del mismo modo corresponde proceder respecto de los argumentos de la sentencia apelada -mayoría y
disidencia- y de los recursos extraordinarios interpuestos, que han sido adecuadamente reseñados en el
citado dictamen.

6. Que en la tarea de esclarecer el alcance de normas de naturaleza federal, el Tribunal no se encuentra

limitado por los argumentos de las partes ni por los aportados por la cámara, sino que le incumbe
efectuar una declaración del punto en disputa de acuerdo con la inteligencia que rectamente le otorgue
(Fallos 317:1770; 318:554 y 1986 y 319:1201, entre otros).

7. Que la cuestión propuesta se centra en dilucidar si el ENRE -en el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales que le atribuye el art. 72 de la ley 24.065, en cuyos términos el apelante realizó su
presentación inicial ante el organismo (fs. 7 del expte. adm.)- resulta competente para resolver respecto
de controversias de daños y perjuicios planteadas por los usuarios contra las distribuidoras del
suministro de energía eléctrica. La respuesta a este interrogante decidirá la suerte de los agravios
vertidos por las recurrentes.

8. Que corresponde señalar en primer lugar que en el orden jurídico administrativo la competencia
constituye un elemento esencial que confiere validez a la actuación de los órganos estatales, a tal punto
que aquélla no se configura como un límite externo a esa actuación sino, antes bien, como un
presupuesto de ella, en virtud de la vinculación positiva de la administración al ordenamiento jurídico,
que debe autorizar a sus organismos para actuar en forma expresa o razonablemente implícita (confr.
Fallos 254:56; 307:198).

9. Que asimismo esta Corte ha sostenido que la atribución de competencia jurisdiccional a los órganos y
entes administrativos debe ser interpretada con carácter estricto (Fallos 234:715), debido a la
excepcionalidad de la jurisdicción confiada a aquéllos para conocer en cuestiones que, en el orden
normal de las instituciones, corresponde decidir a los jueces (conf. arts. 75 inc. 12, 109, 116 y 117 de la
Constitución Nacional, Fallos 290:237).

10. Que si bien este Tribunal ha reconocido el ejercicio de facultades jurisdiccionales por órganos
administrativos (Fallos 247:646; 253:485; 301:1103), ello debe responder a razones como lograr una
mayor protección de los intereses públicos mediante el aprovechamiento del conocimiento y la
experiencia administrativa en la decisión judicial que finalmente se adopte, así como la uniformidad y la
coherencia en la regulación de la materia confiada al ente administrativo.

11. Que sentado lo expuesto cabe examinar cuál es la competencia atribuida al ENRE. En este sentido, el
art. 54 de la ley 24.065 le encomienda llevar a cabo todas las medidas necesarias para cumplir los
objetivos enunciados en el art. 2° de la ley.

47
A su vez, el art. 56 enumera las funciones y facultades del organismo mencionado y de alguna manera
resume sus atribuciones en el inc. s, señalando que "el ente tendrá las siguientes funciones y facultades:
... En general, realizar todo otro acto que sea necesario para una eficiente y económica aplicación de la
presente ley".

Por su parte, el art. 72 de la ley dispone que deberá someterse a la jurisdicción previa y obligatoria del
ente "toda controversia que se suscite entre generadores, transportistas, distribuidores, grandes
usuarios, con motivo del suministro o del servicio público de transporte y distribución de electricidad", y
que "es facultativo para los usuarios, así como para todo tipo de terceros interesados ... por iguales
motivos que los enunciados en este artículo el someterse" a esa jurisdicción.

Finalmente, los arts. 56 inc. o y 78 de la ley 24.065 y el sub anexo 4 del contrato de concesión atribuyen
competencia al ENRE para imponer las sanciones previstas en esa norma, en sus reglamentaciones y en
los contratos de concesión.

12. Que de las reseñadas disposiciones no resulta que el legislador haya querido atribuir al ente la
resolución de controversias sobre daños y perjuicios reclamados por los usuarios con motivo de la
prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica, pues el poder de policía atribuido al
ente para regular y controlar aquélla no sirve de fundamento para decidir litigios entre particulares que
deben resolverse, sustancialmente, por aplicación de normas de derecho común.

13. Que distinta es la situación que se plantea respecto de la competencia atribuida al ENRE para
imponer sanciones, pues ella está ceñida a la comprobación, determinación de la falta y fijación de su
monto, conforme a las pautas establecidas por vía reglamentaria y contractual. Es por ello que esas
cuestiones pueden ser resueltas incluso por quienes no sean abogados, como sucede en la mayor parte
de los casos de los miembros del directorio del ente regulador.

14. Que tampoco concurren aquí las razones que conducen a que un ente administrativo ejerza
funciones jurisdiccionales, pues no se advierte que sea preciso contar con una especial idoneidad en la
materia regulada para resolver controversias del tipo de las planteadas, ni que sea deseable y aun
posible acceder a uniformidad en las decisiones que se adopten las que, en razón del carácter de las
pretensiones resarcitorias y las distintas situaciones de hecho, son por naturaleza variables en cada
caso. En consecuencia, tampoco puede entenderse que de las normas surja en forma implícita esa
competencia, pues no juega en el caso el principio de la especialidad para definir aquélla, conforme al
cual los organismos públicos sólo pueden actuar para cumplir los fines asignados por el ordenamiento,
aun cuando la atribución no surja expresa de aquél.

15. Que en estos términos, habida cuenta de las reglas que rigen la competencia en el ámbito
administrativo y la finalidad de la atribución del ejercicio de funciones jurisdiccionales a organismos que
actúan en ese ámbito, de los preceptos de la ley 24.065 surge que la resolución de cuestiones sobre
daños y perjuicios sufridos por los usuarios respecto de las distribuidoras de energía eléctrica supera
manifiestamente la competencia atribuida al ente regulador por el ordenamiento jurídico.

16. Que a lo expuesto se agrega que la validez constitucional del ejercicio de funciones jurisdiccionales
por organismos administrativos se halla condicionada a diversos recaudos, entre ellos, la existencia de
garantías formales de independencia y neutralidad.

17. Que, en este sentido, son aplicables al ENRE las consideraciones vertidas respecto del Ente Nacional
Regulador del Gas en el precedente de Fallos 321:776, en cuanto a que el régimen de la ley 24.065
-conf. arts. 57, 58 y 59 de ese cuerpo legal sobre designación y remoción de directores del ente- no
alcanza para categorizarlo como tribunal administrativo y su competencia debe ser ejercida con las
limitaciones que surgen del art. 72 de la ley.

48
18. Que por lo expuesto el ENRE, al dictar la resolución 229/95, por la que rechazó la pretensión de pago
de daños y perjuicios formulada por Angel Estrada S.A., respetó el límite de las atribuciones que le
confiere el marco regulatorio y contractual de la energía eléctrica y, en este aspecto, su decisión es
jurídicamente irreprochable.

Por las consideraciones expuestas debe revocarse la sentencia apelada en cuanto atribuyó competencia
jurisdiccional al ente para entender en las cuestiones vinculadas con la reparación de daños y perjuicios
sufridos por los usuarios del servicio público de distribución de energía eléctrica.

19. Que en cambio, tal como señaló el juez de cámara que votó en disidencia (fs. 111), excedió el ámbito
de competencia del organismo regulador -vicio que se proyecta sobre la resolución de la Secretaría de
Energía y Puertos que confirmó la decisión de aquél- lo resuelto en cuanto a que en caso de
interrupciones del suministro la distribuidora debe pagar las multas previstas en el contrato de
concesión "como única y total reparación" (fs. 417 del expte. adm.).

20. Que la afirmación del ente es contraria además a lo dispuesto en el contrato de concesión, que
determina la responsabilidad de la distribuidora por "todos los daños y perjuicios causados a terceros
y/o bienes de propiedad de éstos como consecuencia de la ejecución del contrato y/o el incumplimiento
de las obligaciones asumidas" (art. 24), en cuyo caso el ente regulador podrá aplicar las sanciones
previstas en el sub anexo 4 (art. 36) y el tercer párrafo de la cláusula 5.2 de dicho sub anexo (normas de
calidad del servicio público y sanciones) según el cual el pago de las penalidades impuestas por el ente a
las distribuidoras en los casos de "incumplimiento de disposiciones o parámetros relacionados con
situaciones individuales" no relevará a la distribuidora de eventuales reclamos por daños y perjuicios,
normas que no establecen distinción alguna en punto al derecho de los usuarios a solicitar el pago de
daños y perjuicios en toda la extensión del daño que hayan sufrido, por lo que no es aceptable la
afirmación que efectuó el ENRE en cuanto a que esas normas sólo se referían a la responsabilidad
extracontractual de las distribuidoras (fs. 416/417 del expte. adm.).

21. Que en este sentido otro de los jueces del tribunal anterior, que integró la mayoría, afirmó
certeramente que las multas que el ente puede aplicar están destinadas a reintegrar el valor de la
energía no recibida en las condiciones pactadas (niveles de tensión, por ejemplo) o directamente la no
recibida (interrupciones, tanto en su frecuencia como en su duración) razón por la cual no guardan
relación alguna con el de los eventuales daños y perjuicios que puedan haberse padecido (fs. 133).

En consecuencia, en este aspecto debe confirmarse la decisión recurrida en cuanto consideró ilegítima
la decisión del ente que resolvió que el usuario que ha sufrido daños derivados de la prestación de los
servicios regulados y controlados por el ENRE no tenía más derechos para su reparación que los que
surgen del marco regulatorio de la energía eléctrica.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se resuelve: No hacer lugar a la presentación de
fs. 219/255 por no darse ninguno de los supuestos previstos en los arts. 90, inc. 1°; y 91 del Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación; declarar admisibles los recursos extraordinarios, confirmar la
sentencia en cuanto a la responsabilidad de la empresa distribuidora -con el alcance expresado en los
considerandos pertinentes-, y revocarla en tanto confiere competencia al Ente Nacional Regulador de la
Electricidad. Imponer a éste las costas generadas por su recurso y distribuir por su orden las provocadas
por el recurso del Estado Nacional (Secretaría de Energía). - Augusto C. Belluscio.

Disidencia parcial del doctor Zaffaroni:

Considerando: Que esta Corte comparte el dictamen del señor Procurador General de la Nación (fs.
214/218 vta.), a cuyos fundamentos y conclusiones cabe remitir en razón de brevedad.

49
Por ello, se declara formalmente admisibles los recursos extraordinarios y se confirma la sentencia
apelada. - E. Raúl Zaffaroni.

Disidencia parcial de la doctora Argibay:

Considerando: Que adhiero a lo expuesto en los considerandos 1° al 17 del voto del juez Belluscio, con
excepción de las citas efectuadas al final de los considerandos 8° y 9°.

18. Que, por lo tanto, el a quo debió confirmar la resolución del ENRE en cuanto rechazó el reclamo de
daños y perjuicios deducido por la firma Angel Estrada S.A., pero no por las razones dadas en su
decisorio, sino sobre la base de la incompetencia del organismo para expedirse sobre el punto.

Por las consideraciones expuestas, debe revocarse la sentencia recurrida en cuanto atribuyó
competencia jurisdiccional al organismo regulador para entender en las cuestiones vinculadas con la
reparación de los daños y perjuicios sufridos por los usuarios del servicio público de distribución de
energía.

19. Que en atención al modo en que se resuelve el punto relacionado con la competencia del ENRE, este
proceso no será el marco en el cual habrá que dirimirse la controversia acerca de la procedencia y
alcance del resarcimiento que eventualmente corresponda a la actora, por lo que deviene inoficioso un
pronunciamiento de esta Corte sobre el tema propuesto en el recurso extraordinario deducido por el
ENRE, pues en nada incidirá sobre la resolución de la presente causa.

Por ello, se declara inoficioso el recurso extraordinario interpuesto por el Ente Nacional Regulador de
Energía, parcialmente procedente el del Estado Nacional y se deja sin efecto la sentencia. Vuelvan los
autos al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con
arreglo al presente. Costas por su orden en atención a la complejidad de la cuestión debatida. - Carmen
M. Argibay.

Disidencia del doctor Fayt:

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la Sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal que declaró la nulidad de la resolución del Ente Nacional Regulador
de la Energía (ENRE) 229/95, confirmada por la resolución 71/96 de la Secretaría de Energía y Puertos
del ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y, en consecuencia, dispuso que el citado
Ente sustanciara el reclamo formulado por Angel Estrada S.A., tanto el ENRE como la mencionada
secretaría interpusieron recursos extraordinarios, concedidos con el alcance que resulta de la decisión
de fs. 205.

2. Que los remedios federales intentados son inadmisibles en tanto la decisión recurrida no reviste el
carácter de sentencia definitiva en los términos del art. 14 de la ley 48, ni es equiparable a tal, pues
existe la posibilidad de que la decisión posterior a dictarse una vez concluida la sustanciación que se
ordena en la sentencia recurrida, haga innecesaria la intervención de esta Corte (Fallos 324:817 y sus
citas).

3. Que, en efecto, y tal como lo ha decidido el Tribunal en casos análogos, la sentencia de una cámara
federal que -sin pronunciarse sobre el fondo de la cuestión- deja sin efecto el fallo del inferior y ordena
que se dé a la causa el curso que corresponda, no tiene el carácter de definitiva, por lo cual no procede
contra ella el recurso extraordinario (Fallos 95:133; 113:99; y en sentido análogo, doctrina de Fallos
311:130 y sus citas).

4. Que ello no es obstáculo para que las cuestiones federales eventualmente resueltas por ese
pronunciamiento no definitivo, sean oportunamente materia de conocimiento de la Corte, pues ellas

50
podrán ser presentadas en ocasión del recurso extraordinario que, en su caso, quepa deducir contra la
sentencia -supuesto de que sea adversa a los intereses de los recurrentes- que cierre la causa (Fallos
324:817).

Por ello, y oído el señor Procurador General, se declaran inadmisibles los recursos extraordinarios
interpuestos. - Carlos S. Fayt.

6. “Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los

Derechos Humanos”, Fallos: 315:1361

Texto Completo: Buenos Aires, junio 23 de 1992.

Considerando: 1° Que contra la sentencia de la sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía

Blanca de fs. 78/82 que --al revocar el pronunciamiento del juez de primera instancia de fs. 61/65-- hizo
lugar a la acción de amparo interpuesta por el Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de
la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos a fin de que se ordenara a LRA 13 Radio Nacional
Bahía Blanca reponer el espacio radial semanal utilizado por la actora, LRA 13 Radio Nacional Bahía
Blanca dedujo el recurso extraordinario de fs. 96/100 cuya denegación motiva la presente queja.

2° Que en ocasión de pronunciarse sobre la apelación deducida contra el pronunciamiento de fs. 61/65,
el a quo consideró acreditados en el sub examine los hechos denunciados por el Consejo de Presidencia
de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos al señalar que "se
encuentra probado en autos que la Delegación local de la Asamblea Permanente por los Derechos
Humanos tenía un programa radial titulado 'Por la vida y la libertad' que se emitía por LRA 13 Radio
Nacional Bahía Blanca los días sábados de 20,30 a 21, que fue levantado por decisión del director de la
emisora sin expresión de causa ni aviso previo; que sólo el día 7 de abril del corriente año los
encargados del programa tuvieron conocimiento de tal medida al concurrir a la emisora para emitirlo y
que el subsiguiente día 9 dicho funcionario les manifestó que había resuelto el levantamiento del
programa porque consideraba llegado el momento de pacificar y el contenido del mismo resultaba
irritativo para mucha gente (fs. 55 vta./56, declaración testimonial que corrobora la presunción
emergente del silencio de la demanda, arg. art. 356, inc. 1° Cód. Procesal).

En esas condiciones, la cámara justificó la procedencia de la vía procesal elegida por los actores al
considerar que mediante una vía de hecho administrativa se había vulnerado el derecho constitucional a
la libertad de expresión de las ideas sin censura previa (arts. 14 y 31, Constitución Nacional y 23 ley
23.054). Consideró, finalmente que la posterior invocación por parte de la dirección de la emisora de
"razones de programación" que no fueron explicitadas ni surgían de las constancias de la causa,
demuestra la existencia --en el caso de que el acto administrativo se hubiera perfeccionado-- de falsa
causa y desviación de poder, vicios estos que tornarían al acto nulo de nulidad absoluta (art. 17, ley
19.549) sin que obste para ello la circunstancia de que el espacio radial fuera concedido a título
precario, en forma gratuita y sin plazo.

3° Que contra esa decisión se agravia la recurrente por considerar --al tachar de arbitrario al
pronunciamiento impugnado-- que: 1) no se ha demostrado la arbitrariedad imputada al obrar
administrativo, circunstancia especialmente relevante por tratarse en el caso de la revocación de un
derecho acordado a título precario; 2) el carácter precario de ese derecho --reconocido por los propios
actores-- permitía su revocación en forma discrecional y sin necesidad de indemnización alguna por
simples razones de oportunidad, mérito o conveniencia; 3) la decisión del tribunal a quo lleva al
reconocimiento de un derecho mayor al otorgado originariamente, traduciéndose de ese modo en "una
suerte de super derecho", 4) el pronunciamiento recurrido encuentra sustento en afirmaciones con

51
asidero esencialmente dogmático, desconociendo la presunción de legitimidad de que gozan los actos
administrativos estatales (art. 12, ley 19.549), de lo que resultaría que corresponde a la administración
demostrar la inexistencia de desviación de poder; 5) el acto administrativo impugnado es perfectamente
válido en tanto no puede exigírsele un purismo técnico superior a aquel que revocó; 6) las razones de
oportunidad, mérito y conveniencia no resultan revisables judicialmente; 7) se omitió considerar el
problema de la falta de agotamiento de la instancia administrativa, aplicándose, por el contrario, la
presunción del art. 356, inc. 1° del Cód. Procesal al oficio a que hace referencia el art. 8° de la ley 16.986,
lo que demostraría la existencia de una violación al principio de igualdad procesal entre las partes.

4° Que si bien los agravios vertidos por la apelante remiten al examen de cuestiones de hecho y prueba
ajenas, en principio, a esta instancia extraordinaria, corresponde hacer excepción a esa regla con base
en la doctrina de la arbitrariedad cuando la decisión impugnada no constituye una derivación razonada
del derecho vigente con aplicación a las circunstancias de la causa. No resulta óbice para ello el hecho
de que aquélla haya recaído en un juicio de amparo toda vez que si bien los pronunciamientos relativos
a procesos de esta naturaleza no revisten, como regla, el carácter de sentencia definitiva exigido por el
art. 14 de la ley 48, cabe hacer excepción a ese principio cuando se demuestra que lo decidido causa un
agravio de imposible o muy dificultosa reparación ulterior (Fallos: 254:377; 310:824, consid. 8°, entre
otros).

5° Que, reconocida por ambas partes la naturaleza discrecional del acto impugnado, corresponde
examinar brevemente los límites que presenta en tales supuestos el obrar administrativo a fin de
evaluar posteriormente, si ellos se han visto efectivamente violados en el "sub examine".

6° Que se ha de recordar, en primer lugar, que mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico
regula la actividad administrativa en todos sus aspectos --reemplazando así el criterio del órgano estatal
al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la
constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la
solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática),
en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que
realice una estimación subjetiva que completara el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese
supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por
anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio
discrecional).

7° Que, superada en la actualidad la antigua identificación entre discrecionalidad y falta de norma

determinante o laguna legal --por considerarse que la libertad frente a la norma colisionaría con el
principio de legalidad-- se ha admitido hace ya largo tiempo que la estimación subjetiva o discrecional
por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de haber sido llamada
expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la administración con ese
carácter, presentándose así en toda ocasión como libertad de apropiación legal, jamás extralegal o
autónoma (confr. doctrina que emana del cap. IV, apart. 3°, párr. 6° de la exposición de motivos de la ley
reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa española del 27 de diciembre de 1956).

8° Que la aceptación de esta idea --fundada esencialmente en el principio de legalidad anteriormente

mencionado-- ha llevado, entre otras consecuencias, a que la tradicional distinción formulada por
prestigiosos autores como Vivien y Serrigny entre potestades regladas y discrecionales pierda en
importante medida su interés original ante el reconocimiento de la existencia de elementos reglados
aun en aquellos supuestos considerados tradicionalmente como actos no vinculados. A ello ha
contribuido significativamente la comprensión de que la esfera de discrecionalidad susceptibles de
perdurar en los entes administrativos no implica en absoluto que estos tengan un ámbito de actuación
desvinculado del orden jurídico o que aquélla no resulte fiscalizable. En otras palabras, que aun aquellos

52
actos en los que se admite un núcleo de libertad no puede desconocerse una periferia de derecho toda
vez que "la discrecionalidad otorgada a los entes administrativos no implica el conferirles el poder para
girar los pulgares para abajo o para arriba" (D. M. K. Realty Corp. v. Gabel, 242 N. Y. S. 2d. 517, 519 (Sup.
Ct. 1963), en tanto ello llevaría a consagrar --como bien se ha señalado-- "una verdadera patente de
corso en favor de los despachos administrativos" (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás
Ramón, "Curso de derecho administrativo", t. I, p. 433, 4ª ed., Ed. Civitas, 1984, Madrid.

9° Que, en ese sentido, se admitió --siguiendo las enseñanzas vertidas en Francia por Edouard de
Laferière ("Traité de la jurisdiction administrative et des recours contentieux", 2ème edition, Berger-
Levrauet et Cie., Paris, 1888/1896, vol. II, p. 424) y recogidas por el Consejo de Estado galo a partir de la
decisión emitida en el caso "Grazietti" el 31 de enero de 1902-- el abandono de la idea del acto
administrativo reglado o discrecional en bloque, el consecuente reconocimiento de la existencia de
elementos reglados en todo acto administrativo y la fiscalización de aquellos considerados
anteriormente como discrecionales mediante el examen de sus elementos reglados (confr. voto de
Belluscio en la causa L. 268. XXII "Leiva, Amelia Sesto de c. Poder Ejecutivo de la Provincia de
Catamarca" sentencia del 19 de setiembre de 1989).

10. Que, en esas condiciones y frente al reconocimiento de que no existen actos reglados ni
discrecionales cualitativamente diferenciales, sino únicamente actos en los que la discrecionalidad se
encuentra cuantitativamente más acentuada que la regulación y a la inversa (Tribunal Supremo español,
sentencia del 24 de octubre de 1962) al no poder hablarse hoy en día de dos categorías contradictorias y
absolutas como si se tratara de dos sectores autónomos y opuestos sino más bien de una cuestión de
grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente
discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de
la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la
finalidad del acto. La revisión judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en
un típico control de legitimidad --imperativo para los órganos judiciales en sistemas judicialistas como el
argentino--, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el
acto (Rivero, Jean "Droit administratif", p. 98, Ed. 12° ed., Ed. Dalloz, Paris 1987).

11. Que, admitiendo el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan potestades
discrecionales, tal como ocurre con aquel frente al que se persigue la protección judicial en el sub
examine, cabe examinar si --como señala el a quo-- se ha acreditado debidamente la existencia de los
vicios de causa y "desviación de poder" (defecto en la finalidad del acto administrativo) denunciados por
los actores.

12. Que un examen exhaustivo de las constancias de la causa no permite concluir que los extremos
mencionados hayan sido debidamente constatados en el "sub examine". Ello es así pues no se ha
acreditado en el expediente que el levantamiento del programa radial titulado "Por la vida y la libertad"
se haya debido a razones distintas a las de programación invocadas o que semejante medida haya
respondido a una finalidad --pública o privada-- diferente de la proclamada, vicios estos cuya presencia
resultaba imprescindible demostrar a fin de desvirtuar la presunción de legitimidad que reconoce al acto
impugnado el art. 12 de la ley de procedimiento administrativo federal.

13. Que, en este aspecto, resulta imprescindible recordar que la naturaleza eminentemente subjetiva
del vicio de desviación de poder exige un esfuerzo para su acreditación, admisible, sin embargo, aun por
vía de presunciones en tanto condicionamiento mayores se traducirían, dado la naturaleza del defecto
referido, en una verdadera "prueba diabólica", ausente en el "sub examine". Ello es así, pues la
gravedad del vicio invocado --cuya acreditación se ve dificultada en procedimientos tales como la acción
de amparo ante el limitado debate y prueba permitido en él-- impide considerarlo configurado

53
únicamente sobre la base de la declaración de un testigo ligado profesionalmente a la actora, como
ocurre en el caso del escribano González Rouco.

14. Que, a ese fin, también resulta manifiestamente inadmisible el razonamiento efectuado por el
tribunal a quo al haber otorgado a la ausencia de una negativa expresa a cada uno de los hechos por
parte de LRA 13 Radio Nacional Bahía Blanca el efecto a que hace referencia el art. 356, inc. 1° del Cód.
Procesal. Ello es así toda vez que la única obligación impuesta en ese aspecto al Estado por la ley 16.986
--cuya aplicación resulta indiscutida en el "sub examine"-- es la de emitir "un informe circunstanciado
acerca de los antecedentes y fundamentos de la medida impugnada" (art. 8° de la mencionada ley),
carga sustancialmente distinta --tanto en sus formas como en sus efectos-- de la contestación de
demanda a que alude en el libro II, t. II, cap. IV, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación.

15. Que, en esas condiciones, asiste razón a la recurrente en cuanto afirma que no se ha acreditado en
debida forma la arbitrariedad manifiesta exigida en el obrar administrativo por el art. 1° de la ley 16.986
para la procedencia de la acción de amparo. Máxime cuando su apreciación debe resultar
especialmente cuidadosa en supuesto en que --como en el presente-- el derecho cuya revocación se
cuestiona fue otorgado a título precario --sin contraprestación alguna ni duración convenida
previamente--, y como tal, resultaba susceptible de ser dejado sin efecto por razones de oportunidad,
mérito o conveniencia (art. 18, ley 19.549). Lo contrario llevaría a reconocer en los actores la existencia
de un derecho mayor del atribuido orginariamente, conclusión carente de respaldo en las normas
constitucionales y legales que regulan el obrar administrativo.

16. Que, por último y frente a la presunta violación del derecho constitucional a la libertad de expresión
de las ideas sin censura previa (arts. 14 y 31, Constitución Nacional y 13 ley 23.054) invocada por los
demandantes, cabe señalar que resulta imposible deducir de él la existencia de un derecho adquirido a
un espacio periodístico --cuyo costo debía, en el caso, solventar el Estado-- en tanto ello obligaría a
garantizar a todas aquellas personas o asociaciones con cometidos sociales, políticos, jurídicos o
religiosos un espacio equivalente al reclamado en el sub examine por el Consejo de Presidencia de la
Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, pretensión esta que
--por más loable que fuera la labor de la persona o entidad solicitante-- resultaría materialmente
imposible de satisfacer.

La garantía constitucional invocada --propia y esencial en sociedades democráticas como la argentina--

implica, por el contrario, la posibilidad con que cuentan todos los habitantes de la Nación de expresar
libremente sus ideas --cualesquiera que sean ellas-- sin restricciones irrazonables previas o posteriores y
en igualdad de condiciones con los restantes habitantes de la República. Y, en este aspecto, el tribunal
no observa que se haya producido en el "sub examine" lesión alguna a la garantía constitucional
señalada que merezca la protección judicial perseguida.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se revoca la sentencia apelada y se
rechaza la acción de amparo deducida (art. 16, 2° parte, ley 48). Con costas --Ricardo Levene (h.). --
Mariano A. Cavagna Martínez (en disidencia). -- Carlos S. Fayt (en disidencia). -- Augusto C. Belluscio. --
Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. -- Antonio Boggiano. --
Eduardo Moliné O'Connor.

Disidencia de los doctores Cavagna Martínez, Fayt y Petracchi.

Considerando: Que el recurso extraordinario es inadmisible (art. 280, Cód. Procesal).

Por ello, se desestima la queja. -- Mariano A. Cavagna Martínez. -- Carlos S. Fayt. -- Enrique S. Petracchi.

54
 7. “Industria Maderera Lanín S.R.L. c. Estado Nacional y/o Minist. Agric. y Ganad. y/o Dir.
Gral. Parques Nacionales”, Fallos: 298:223

Texto Completo: Dictamen del Procurador General de la Nación:

Suprema Corte:

-I-

Atentos los términos de la sentencia de fs. 636 y la manifestación formulada a fs. 678 y 678 vta. por la
parte demandada, pienso que es conveniente puntualizar las razones que a mi juicio determinan que el
recurso ordinario interpuesto es procedente toda vez que el valor disputado en último término en esta
causa supera el pertinente mínimo legal.

En el petitorio del escrito de demanda presentado el 23 de junio de 1971 (v. fs. 45 y 45 vta.) la actora
pidió en concepto de daño emergente la suma de $ 113.500 o la que en más surgiera de las constancias
de autos y la de $ 1.000.000 -o lo que en más resultare de acuerdo a la prueba de autos- por lucro
cesante, con el agregado de la desvalorización monetaria para ambos rubros calculada hasta el día del
efectivo pago, y solicitó, además, la indemnización por daño moral e intereses por los importes
reclamados.

En lo que hace a estos últimos, señalo que a fs. 23 in fine y 23 vta., puntos c) y d) los correspondientes al
daño emergente se piden a partir de las fechas de inversión de los fondos cuyo reintegro se demanda, y
los devengados por la indemnización por lucro cesante a partir del 19 de enero de 1961.

La acción progresó en I instancia por un importe de $ 110.000 (v. fs. 570 vta.), que fueron reducidos en
la alzada a $ 11.669,50 (v. fs. 631 vta.).

Es fundamental poner de resalto que si bien los importes por desvalorización monetaria e intereses
posteriores a la traba de la litis no deben computarse a fin de calcular la suma discutida a efectos de la
procedencia del recurso ordinario, sí deben tomarse en cuenta esos rubros como integrando la
demanda cuando corresponde a lapsos transcurridos antes de la interposición de la misma.

Habida cuenta de la circunstancia señalada y analizado el rubro lucro cesante con la desvalorización
correspondiente al mismo producido hasta el año 1971, es dable estimar que el importe pertinente
excede con largueza el mínimo legal.

Baste para comprobarlo sumar las ocho primeras cantidades de la tercera columna de fs. 474, lo que
daría $ 4.235.460,03.

Si a ello se agregan los intereses al 6% por el ciclo 1962-1971, más lo que corresponde por daño
emergente efectuando un cálculo similar, con sus intereses, no cabe duda a mi juicio de que el recurso
ordinario es procedente.

- II -

En cuanto al fondo del asunto, se agravia el apelante porque, sostiene, el a quo habría incurrido en
arbitrariedad al reconocer sólo el carácter de autorización para que la actora efectuara el estudio
dasocrático de una determinada zona a lo establecido en la Resolución N° 5509/59 del Servicio Nacional
de Parques Nacionales.

Este reparo es a mi juicio, injustificado, toda vez que la sentencia en recurso, al margen del desacierto
de que pudieran adolecer algunas de sus conclusiones, encuentra en razones de hecho y prueba y en las
normas legales que rigen el caso apoyo suficiente para que se descarte la antes aludida tacha.

55
Pienso, en efecto, que los magistrados intervinientes en ambas instancias han llevado a cabo un
adecuado análisis de la cuestión en debate y un correcto encuadramiento legal de la misma. Los
argumentos vertidos en los respectivos fallos, que en términos generales comparto, me eximen de
mayores consideraciones sobre el punto.

Encuentro, en cambio, atendible, la objeción relacionada con el rubro desvalorización monetaria al que
no hizo lugar el tribunal sobre la base de considerar, acogiendo lo manifestado por la demandada a fs.
615 y 616, que la suma a restituir a Industria Maderera Lanín en concepto de reintegro de gastos
efectuados en estudios dasocráticos era, atentos los términos del allanamiento de la primera, una
deuda dineraria.

Considero, en efecto, aplicable al presente caso el criterio que orientó la doctrina sentada por V.E. en el
fallo dictado el 23 de setiembre de este año in re "Fernández, Juana Vieytes de c/Buenos Aires, Provincia
de s/cobro ordinario de alquileres" (F. 467, L. XVII), según el cual también las deudas del aludido
carácter son susceptibles de actualización monetaria.

Creo oportuno, finalmente, señalar, que de entenderlo así V.E. dicha actualización deberá recaer,
siempre por aplicación de la recordada jurisprudencia, sólo sobre las sumas devengadas a partir de la
puesta en mora de la accionada.

Estimo, a mérito de lo expuesto, que corresponde confirmar, con la salvedad que resulta del presente
dictamen, el pronunciamiento de fs. 625/632. — Buenos Aires, diciembre 17 de 1976. —Elías P.
Guastavino.

Buenos Aires, junio 30 de 1977.

Vistos los autos: "Industria Maderera Lanín S.R.L. c/Est. Nac. y/o Minist. Agric. y Ganad. y/o Dir. Gral.
Parques Nacionales s/daños y perjuicios".

Considerando:

1°) Que la Sala 2ª en lo Civil y Comercial de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal y

Contenciosoadministrativo, en su pronunciamiento de fs. 625/632, confirmó en lo principal el fallo de
primera instancia que sólo admitió en forma parcial la demanda entablada para obtener la reparación
de los daños y perjuicios sufridos por la actitud ilegítima atribuida por la actora a la Dirección General de
Parques Nacionales, al impedirle explotar -según dijo- "la concesión acordada en la zona del Quillén por
Resolución N° 5509/59"; empero, redujo el monto de la condena a la cantidad a que efectivamente se
refiere el allanamiento de la demandada, por estimar improcedente el cómputo de la desvalorización
monetaria.

2°) Que contra esa decisión la accionante interpuso recurso ordinario de apelación a fs. 635 que,
concedido por el a quo a fs. 636, es procedente en razón de la persona demandada y de la cuantía
debatida en el pleito (art. 24, inc. 6°, apartado a, decreto-ley 1285/58, según texto ley 19.912), tal como
lo señala el Señor Procurador General, con criterio que esta Corte comparte y al que se remite en mérito
a la brevedad.

3°) Que se agravia la apelante por considerar que la sentencia revela exceso de formalismos en cuanto
al concepto de concesión y sus implicancias, afirmando asimismo que la decisión parte de la base
errónea de analizar los alcances de la Resolución 5509/59, cuando en realidad la responsabilidad de la
demandada surge aun con la interpretación del a quo, pues con o sin concesión acordada, resulta de la
circunstancia de haber obrado con malicia o negligencia, de conformidad con lo dispuesto por los arts.
1109, 1112 y 1113 del Código Civil; aparte de lo cual, estima que si se entendía que el otorgamiento de
la concesión estaba condicionado a que se dieran los requisitos de legitimidad y oportunidad, como se

56
sostiene en el fallo, debió determinarse si los mismos se cumplieron en el caso, pues la índole
resarcitoria de la demanda así lo imponía.

4°) Que a los efectos de analizar las objeciones de la apelante, importa señalar que la Resolución N°
5509/59 de la Dirección de Parques Nacionales, por la cual se acordó a la actora autorización para
realizar un estudio e inventario forestal de la superficie de 2.000 hectáreas, dentro del área de
aprovechamiento de la zona del Quillén, Parque Nacional Lanín, "en base al cual se determinará la
superficie a acordar en aprovechamiento forestal oportunamente" (véase fs. 31, expediente 3008/58,
agregado por cuerda), no constituyó el otorgamiento de una concesión, como lo sostiene aquélla, sino
tan sólo el cumplimiento de recaudos previos indispensables para acceder, posteriormente, al logro
efectivo de la concesión solicitada.

5°) Que ello es así, pues no ha mediado en el caso acuerdo explícito respecto de la cosa y de las
condiciones a que debía ajustarse el aprovechamiento forestal por parte del solicitante, faltando
también el acto administrativo encaminado a concretar el trámite (véase Resolución 6703/54, cuya
fotocopia obra a fs. 73 y siguientes), toda vez que, como ha dicho la Corte, nada debe tenerse por
concedido sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia igualmente clara (Fallos:
149:218).

6°) Que de lo expuesto no se sigue, empero, que quienes tuvieron a su cargo la Dirección de Parques
Nacionales hayan obrado de una manera regular en el caso, ya que debe estimarse que al proceder a
otorgar la autorización entendían que era viable acordar la concesión solicitada y asumían
implícitamente el compromiso de otorgarla, puesto que distinguían las zonas de reserva dentro de los
Parques Nacionales de las "Reservas" a que se refiere la ley y no determinadas en ese momento (art. 16,
inc. 1, ley 12.103, modificada por decreto-ley 654/58), admitiendo la viabilidad de concesiones o
permisos precarios de explotación en aquellas zonas (conf. declaración del ex Director General de
Parques Nacionales, Ing. Lucas Tortorelli, a fs. 311/312 y véase fs. 26 y 269, expediente 3008/58).

7°) Que la conclusión apuntada se hace más evidente aún si se tiene en cuenta que con posterioridad a
la sanción del decreto-ley 654/ 58, que habría creado el impedimento de otorgar concesiones o
permisos de cualquier naturaleza dentro de la zona de Parques Nacionales, se dictó un reglamento en el
que se estatuían las normas y obligaciones que regían los aprovechamientos anticipados y permisos de
explotación de madera viva en jurisdicción de los Parques Nacionales (Resolución N° 646/59, fs. 264 y fs.
259/263).

8°) Que si la prohibición legal de explotar bosques en el Parque Nacional Lanín, impuesta por el decreto-
ley 654/58, hubiese sido interpretada con criterio riguroso y uniforme en todos los casos, habría sido
razonable que la administración desestimase de plano la solicitud de obtener la concesión por parte de
la actora y otro tanto hubiese hecho con numerosos permisos de explotación acordados posteriormente
(conf. Resolución 1373/D/62, fs. 238 y fs. 266/68), toda vez que ello habría puesto de relieve un sentido
de igualdad de oportunidades para quienes se hallasen dentro de una razonable paridad de condiciones
(art. 16, Constitución Nacional).

9°) Que, sin embargo, no fue así el comportamiento de las autoridades de la demandada, cuyo proceder
comenzó por ser vacilante para otorgar la autorización pedida y luego se tornó francamente arbitrario,
como resulta de la circunstancia de haber creado obstáculos de diversa índole que impidieron a la
actora acceder al otorgamiento de la concesión, a pesar de que, se reitera, otros permisos y
autorizaciones fueron acordados (conf. declaraciones de Ruggero Venaruzzo a fs. 381/vta., Salvador
Asmar a fs. 388 y Gastón Lerín a fs. 398), y frustraron luego toda expectativa razonable de
aprovechamiento forestal por parte de la accionante, según resulta de los antecedentes que culminaron
en el dictado de los decretos del Poder Ejecutivo Nros. 4800/65 y 800/68 (véase resoluciones 918-D/60;

57
9-9-D/61; 854/64; 1554/64; 590/66 y 22/67), que no aparecen tampoco debidamente acatados por la
entidad estatal.

10) Que la circunstancia de que la administración obrase en ejercicio de facultades discrecionales, en

manera alguna puede aquí constituir un justificativo de su conducta arbitraria; puesto que es
precisamente la razonabilidad con que se ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los
actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada,
verificar el cumplimiento de dicha exigencia.

11) Que, en tales condiciones, sólo cabe concluir que al haber frustrado las expectativas de acceder a la
formación del convenio de explotación forestal, la administración ha incurrido en una conducta
discriminatoria y entorpecedora del ejercicio de los derechos de la accionante, excediendo la
razonabilidad propia de los actos administrativos, por lo que procede imputarle cumplimiento irregular
de sus funciones a quienes tuvieron a su cargo la decisión del asunto, circunstancia que obliga a la
demandada a reparar los daños causados con tal motivo, (conf. arts. 1112, 1113, 43 y concordantes del
Código Civil).

12) Que para determinar la cuantía del perjuicio sufrido por la actora, debe tenerse en cuenta que en la
especie no se trata del incumplimiento de una concesión ya acordada, sino solamente de la frustración
de una expectativa seria de acceder a esa concesión y obtener eventualmente ganancias; en
consecuencia, para evaluar el menoscabo patrimonial es necesario atenerse a lo dispuesto por el art.
165 in fine del Código Procesal, tomando en consideración como elementos indiciarios los peritajes
practicados en autos (fs. 343/352 y 436/464), como así también la precaria situación económica por la
que atravesaba la empresa accionante que, por su incidencia en el resultado de la explotación, habría de
ser un factor significativo.

Sobre tales bases, esta Corte estima equitativo fijar este renglón indemnizatorio en la suma de $
2.500.000, cantidad en la cual se ha computado la desvalorización monetaria a fin de que la reparación
sea integral, de conformidad con los principios que rigen la materia.

13) Que no resulta, en cambio, indemnizable el daño moral invocado, puesto que en el caso la actora es
una sociedad comercial y no parece aquí apropiado endilgarle un padecimiento de esa índole, bien que
su presidente, a título personal, haya podido sufrirlo con motivos más que justificados.

14) Que en cuanto a las erogaciones realizadas por la actora con motivo de la defensa de sus derechos
ante la administración (fs. 3, 5/9, 107/108, 112, 121, 126, 169, 292/295, expte. 3008/58; y fs. 1/2 expte.
647/67; fs. 51/55 y fs. 72/132, expte. 647/67, etc.), esta Corte estima equitativo admitir al reclamo,
habida cuenta que pueden considerarse dentro del concepto amplio de costas en la defensa de los
derechos (art. 77, Código Procesal), aparte de que la naturaleza de las cuestiones planteadas en la
esfera administrativa justifica la índole del gasto, que se halla así en relación causal adecuada con el
hecho determinante de la responsabilidad (arts. 903, 904 y concordantes del Código Civil). En
consecuencia, procede acoger el renglón de que se trata y corregirlo en función de la depreciación
monetaria, llevando por ende las sumas respectivas a la cantidad total de $ 250.000.

15) Que no cabe, en cambio, incluir entre los renglones de gastos para la defensa, a la retribución que
competa a los profesionales con motivo de la acción de amparo deducida, habida cuenta que, como
resulta de las conclusiones del juicio, no se trata de un gasto necesario y útil para el ejercicio correcto
del derecho en cuestión.

16) Que en cuanto a los gastos de realización de estudios dasocráticos a que se refiere el allanamiento
de la parte, cabe acoger los agravios de la actora e incrementar la suma admitida, conforme con lo
dictaminado por el Señor Procurador General, con criterio que esta Corte comparte y a cuyos

58
fundamentos se remite en mérito a la brevedad. Por ello, elévase la cuantía de las sumas respectivas a $
220.000 (art. 165, citado).

17) Que tratándose de la reparación de los daños emergentes de un hecho ilícito, debe admitirse la
condena al pago de los intereses que se solicitan (art. 1069, Código Civil), debiendo su curso liquidarse
desde la fecha en que se produjo cada perjuicio objeto de la reparación, de acuerdo con una tasa del 6%
anual, por tratarse de cantidades corregidas en función de la depreciación monetaria.

18) Que las costas causídicas en todas las instancias deben imponerse a la demandada, vencida en el
recurso y en el juicio, conforme con el principio general del art. 68 del Código Procesal, habida cuenta
que no se advierte mérito suficiente para apartarse del mismo, máxime cuando se trata de una
demanda por reparación de daños originados en una conducta reprochable de aquélla.

Por ello, y oído el Señor Procurador General, se revoca la sentencia en cuanto fue materia de agravios y
se eleva el monto de la condena a la suma de $ 2.970.000, con más sus intereses en la forma indicada y
las costas de todas las instancias a la demandada. —Horacio H. Heredia. —Adolfo R. Gabrielli. —
Abelardo F. Rossi. —Pedro J. Frías.

8. “Solá, Roberto y otros c. Poder Ejecutivo” Fallos: 320:2509

Buenos Aires, noviembre 25 de 1997.

Considerando: 1º) Que los actores promovieron demanda ordinaria contra el Estado Nacional
solicitando la declaración de nulidad del decreto 260/91 por el que se dispuso el cese de sus funciones
en los cargos de fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, la
reincorporación en los cargos mencionados, el cómputo a los efectos jubilatorios del período de
tramitación del juicio y una indemnización en concepto de daño moral.

2º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al

confirmar en lo principal lo decidido en la instancia anterior, declaró la nulidad del mencionado decreto
sobre la base -en lo sustancial- de la falta de causa del acto administrativo por el que se declaró la
cesantía de los actores. Asimismo, modificó el monto de la indemnización fijada en concepto de daño
moral. Contra tal pronunciamiento el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario que fue
concedido a fs. 329/330.

3º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento
por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de normas y principios constitucionales y
federales, así como también la validez de actos de autoridad nacional y la decisión definitiva del superior
tribunal de la causa es contraria al derecho que el apelante funda en ellos (art. 14, inc. 3º, de la ley 48).

4º) Que en cuanto al agravio consistente en el apartamiento de la cámara de la doctrina sentada por
esta Corte en la causa "Molinas" (Fallos: 314:1091) referente al requisito de juicio político para la
remoción de los fiscales adjuntos (art. 2º de la ley 21.383), cabe señalar que tal argumento fue vertido
por uno de los tres camaristas, sin que recibiese adhesión de los dos restantes miembros del tribunal,
por lo que no constituyó decisión mayoritaria. Sin perjuicio de ello este Tribunal reitera las
consideraciones que se efectuaron en el fallo citado -aplicables también a los fiscales adjuntos- en el
sentido de que los únicos magistrados y funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los
que enumera el art. 45 de la Constitución Nacional (actual 53) y que una ley de rango inferior no puede
crear más inmunidad que las que contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear otras
inmunidades no instituidas por los constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que
únicamente puede conferir la Ley Fundamental (considerando 6º del fallo citado).

59
5º) Que toda vez que -tal como se señaló en la mencionada causa "Molinas"- el presidente de la Nación
por definición constitucional, es el órgano encargado de valorar la "buena conducta" de las personas
enumeradas en el art. 2º de la ley 21.383, la segunda cuestión relevante consiste en determinar si el
acto por el que se dispuso la separación de los actores contó con una motivación adecuada a ese marco
o por el contrario, esa exigencia no fue satisfecha, apreciación para la cual es esencial atender a las
circunstancias comprobadas en esta causa.

6º) Que este Tribunal advierte que las circunstancias del sub examine difieren sustancialmente de
aquellas que fueron ponderadas en el mencionado precedente. En efecto, allí se tuvo especialmente en
cuenta que la medida adoptada, que concluyó con la remoción del entonces fiscal general, se fundó en
diversos hechos que comprometían la responsabilidad personal del funcionario en tanto había tomado
difusión pública la noticia de su procesamiento en una causa en la que se investigaban irregularidades
directamente relacionadas con el ejercicio de su función. También se ponderó que aquél había
impedido, sin excusarse como hubiera correspondido, la debida investigación administrativa en torno
del procesamiento del doctor Horacio Molinas, quien se desempeñaba en el organismo siendo hijo de su
titular. Cabe señalar que el decreto de remoción destacó la comunicación cursada por el Juzgado
Federal en lo Criminal y Correccional Nº 1 en la que se le hacía saber al Poder Ejecutivo el
procesamiento del doctor Ricardo Francisco Molinas, en orden al delito de supresión de instrumento
público e incumplimiento de promover denuncia, tipificados por los arts. 274, 294 y 298 del Código
Penal.

7º) Que ello motivó que el Tribunal considerase que el acto dictado por el Poder Ejecutivo no revestía la
arbitrariedad invocada, desde que se juzgó la conducta de aquel funcionario como incompatible con los
requerimientos del art. 2º de la ley 21.383, ya que aquélla debía ser adecuada a las graves
responsabilidades que pesaban sobre el fiscal general y en la medida de su inevitable incidencia en el
desempeño de la delicada labor de control que la ley le había confiado.

8º) Que en la presente causa, según surge de los antecedentes acompañados, ante la decisión de los
fiscales adjuntos de verificar la situación en que se hallaba el hijo del fiscal general, quien cumplía
funciones en la citada fiscalía y para ese entonces se encontraba sometido a un proceso por exacciones
ilegales, el titular del organismo solicitó la instrucción de un sumario administrativo y la suspensión de
los cuatro fiscales por el tiempo que durase su tramitación. En dicho sumario se concluyó -sobre la base
del informe producido por la Procuración del Tesoro de la Nación- que los hechos imputados a los
actores no constituían irregularidad alguna que pudiera dar lugar a la formulación de reproche
disciplinario. Sin embargo, el mismo día en que el ministro de Educación y Justicia eximió de
responsabilidad a los denunciados -mediante la resolución 185/91- el Poder Ejecutivo con el refrendo de
aquel funcionario, dispuso la cesantía de los fiscales adjuntos en atención a la "situación de conflicto"
producida en la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas con fundamento en las facultades
discrecionales que le confería el art. 86, incs. 1º y 10, de la Constitución Nacional (actuales arts. 99 incs.
1º y 7º, y 2º de la ley 21.383).

9º) Que si se tiene en cuenta que el art. 2º de la ley 21.383 supedita la remoción de los fiscales adjuntos
a la comprobación de su mala conducta, no puede válidamente sostenerse que las facultades
discrecionales del presidente para decretar cesantías lo eximan del cumplimiento de los recaudos que
para todo acto administrativo exige la ley 19.549, como así también del sello de razonabilidad que debe
acompañar a toda decisión de las autoridades públicas. Como se deduce de la recordada causa de
Fallos: 314:1091 ("Molinas"), tratándose de un acto administrativo -y no institucional como sostiene el
recurrente- dictado en ejercicio de las funciones y con las características antes señaladas, ello no obsta a
que se verifique si, dentro de las opciones posibles abiertas a la potestad discrecional del Poder
Ejecutivo, el ejercicio de tal potestad devino en el dictado de un acto viciado de arbitrariedad
(considerando 19).

60
10) Que este Tribunal ha reconocido que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente
discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los
elementos reglados de la decisión -entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la
forma, la causa y la finalidad del acto (Fallos: 315:1361)- y por otro, en el examen de su razonabilidad,
tal como se ha señalado ut supra.

11) Que, admitido el control de los elementos reglados en actos donde se ejercitan potestades
discrecionales, tal como ocurre con aquél frente al que se persigue la protección judicial en el caso, cabe
examinar si -como señala la cámara- se ha acreditado debidamente la existencia de los vicios
denunciados por los actores.

12) Que los fiscales adjuntos, de acuerdo con el art. 2º de la ley 21.383, permanecerían en sus funciones
mientras durase su buena conducta y por lo tanto sólo podían ser dejados cesantes por la objetiva
comprobación de haber incurrido en "mala conducta" en el de-sempeño de sus cargos. Tal conducta no
sólo no se probó sino que, por el contrario, como resultado del sumario administrativo que se les
instruyó, el ministro de Educación y Justicia se expidió en el sentido de que cabía eximir a los actores de
toda responsabilidad de los cargos que se les imputaban; y, por otra parte, en el sumario se ponderó
que la conducta de aquéllos había importado el cumplimiento de un deber, destacando "que el
cumplimiento de una obligación legal no podía constituir como ilícito acto alguno (arg. art. 1071 del
Código Civil)".

13) Que con posterioridad a ese acto se dictó el decreto de cesantía impugnado en el que -necesario es
remarcarlo- no se invocó hecho concreto alguno para atribuir "mala conducta" a los actores, como
tampoco imputaciones diferentes de las ponderadas en el sumario. Ello conduce a descalificarlo por
vicio grave en la causa (arts. 7º, inc. b, y 14, inc. b, de la ley 19.549), ya que aquel acto sólo se fundó en
una "situación de conflicto" como presunta causa de remoción que por sí misma no habría autorizado a
adoptar tal medida, salvo que se hubiera responsabilizado de ella a los actores por haber incu- rrido en
conductas sancionables. La situación de conflicto a la que aludió el acto cuestionado, a falta de otra
indicación, no pudo sino referirse a los hechos que dieron origen al sumario administrativo el cual, cabe
reiterarlo, concluyó en la inexistencia de irregularidad alguna que pudiera dar lugar a la formulación de
reproche disciplinario.

14) Que respecto del agravio fundado en la innecesariedad del sumario disciplinario para enjuiciar
administrativamente la conducta de los actores resulta irrelevante, pues lo cierto es que aquél se llevó a
cabo y culminó de la forma antes señalada. Por lo demás, aun de aceptarse la tesis del apelante, el
planteo resulta ineficaz para alterar, en el caso, la solución que se adopta, toda vez que la decisión
administrativa de cesantía -sea que se halle precedida o no de un sumario- no puede quedar exenta de
cumplir con los recaudos de legitimidad que, en el caso, han sido vulnerados.

15) Que, en suma, la circunstancia de que la administración obrase en ejercicio de facultades

discrecionales, en manera alguna pudo constituir un justificativo de su conducta arbitraria como
tampoco de la omisión de los recaudos que para el dictado de todo acto administrativo exige la ley
19.549. Es precisamente la legitimidad -constituida por la legalidad y la razonabilidad- con que se
ejercen tales facultades, el principio que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que
permite a los jueces, ante planteos concretos de parte interesada, verificar el cumplimiento de dichas
exigencias, sin que ello implique la violación del principio de división de los poderes que consagra la
Constitución Nacional (doctrina de Fallos: 307:639).

16) Que el agravio relativo a la condena que por daño moral admitió la cámara, remite a cuestiones de
hecho, prueba y derecho común, propias de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario,

61
máxime cuando la sentencia se apoya en fundamentos suficientes que descartan la tacha de
arbitrariedad invocada.

Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se confirma la sentencia. Con costas. Notifíquese y
devuélvase.- Julio S. Nazareno - Eduardo Moliné O'Connor - Augusto C. Belluscio (por su voto) - Enrique
S. Petracchi (por su voto) -Antonio Boggiano - Guillermo A. F. López - Gustavo A. Bossert (por su voto) -
Adolfo R. Vázquez.

Voto del doctor Belluscio.

Considerando: 1º) Que los actores dedujeron demanda contra el Estado Nacional peticionando que se
declare la nulidad del decreto 260 emitido por el Poder Ejecutivo el día 11 de febrero de 1991, la
reincorporación en sus cargos de fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas, el cómputo a los efectos jubilatorios del período de tramitación del juicio y una
indemnización en concepto de daño moral. La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró la
nulidad del decreto 260/91 sobre la base de la falta de causa del acto administrativo por el que se
dispuso la cesantía de los actores que gozaban de estabilidad en sus cargos, y la restricción de las
facultades discrecionales del presidente de la república. Asimismo modificó el monto de la
indemnización fijada en concepto de daño moral. Contra esta decisión el Estado Nacional dedujo
recurso extraordinario que fue concedido a fs. 329/330.

2º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento
por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de normas y principios constitucionales y
federales como lo son las leyes 21.383 y 22.140, así como también la validez de actos de autoridad
nacional dictados en su ejercicio; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al
derecho que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 3º de la ley 48).

3º) Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento de uno de los vocales del
tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa "Molinas" (Fallos: 314:1091), con
relación a la forma en que corresponde decretar el cese de los fiscales adjuntos. En este sentido, cabe
destacar que esta cuestión no ha sido motivo de impugnación previa, por lo que se encuentra firme y
fuera de discusión en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal que opinó en primer término con
respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes miembros de la sala (confr. fs. 268 vta.);
por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no corresponde su tratamiento.

4º) Que el art. 2º, tercer párrafo, de la ley 21.383 somete a los fiscales adjuntos al procedimiento de
remoción establecido para los jueces nacionales, que, en tanto no entre en funcionamiento el Consejo
de la Magistratura, es el del juicio político.

5º) Que aun cuando se considerase a esa disposición como inconstitucional por violatoria de las
atribuciones del presidente de la república como jefe de la administración, y, por tanto, suficiente para
remover a los fiscales adjuntos, la decisión administrativa no podría dejar de cumplir los requisitos que
para el acto administrativo exige la ley 19.549, en especial la causa (art. 7º, incs. b y c). Pues si dichos
funcionarios gozan de inamovilidad en tanto dure su buena conducta (art. 2º de la ley 21.383), sólo la
objetiva comprobación de su mala conducta, esto es, de su mal desempeño del cargo o de la comisión
de delitos, puede justificar su cesantía.

En el ámbito administrativo, la presunción de buen desempeño de las funciones sólo puede ser
desvirtuada mediante el correspondiente sumario que respete las reglas del debido proceso adjetivo.
Esa exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los meros agentes de la administración pública
(Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779; 304:538 y 1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y 1525,

62
entre muchos otros), y su observancia es tanto más imperiosa frente a la investidura de los fiscales
adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, pues no resulta razonable que
funcionarios encomendados de colaborar en la fiscalización de la actuación de la administración puedan
ser removidos sin causa, o sin la debida justificación de ella, por el jefe de la propia administración cuya
fiscalización la ley les encomienda. Ello les quitaría toda independencia de actuación y de criterio,
impidiendo el eficaz desempeño de su labor (confr. disidencia del juez Belluscio en Fallos: 314:1091,
considerando 6º).

Luego, el decreto que dispone la cesantía sin causa es ilegítimo por violar la estabilidad de los
funcionarios consagrada por ley, máxime cuando es coetáneo con la resolución del Ministerio de
Educación y Justicia 185/91 por la cual se dio fin al sumario instruido a efectos de investigar las
conductas de los actores, eximiéndolos de responsabilidad sobre la base del informe producido por la
Procuración del Tesoro que había estimado que correspondía declarar que los hechos investigados no
constituían irregularidad alguna que pudiese dar lugar a la formulación de reproche disciplinario.

6º) Que el restante agravio del Estado Nacional se centra en la indemnización que en concepto de daño
moral es admitida por el a quo. En tal sentido cabe recordar que este tema remite al examen de
cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias de los jueces de la causa y ajenas al recurso
extraordinario, máxime cuando la sentencia se apoya en fundamentos suficientes que no resultan
arbitrarios (Fallos: 307:1199, 1204, 1911; 308:1795, y muchos otros).

En razón de todo lo expuesto, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Notifíquese y

devuélvase.- Augusto C. Belluscio.

Voto del doctor Petracchi.

Considerando: 1º) Que los actores, en su condición de ex fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, promovieron demanda ordinaria contra el Estado Nacional en la que
pidieron -por un lado- la anulación del decreto 260 del Poder Ejecutivo Nacional que ordenó el cese de
sus funciones y -por el otro- su reincorporación en los cargos mencionados (fs. 1/36). Posteriormente,
ampliaron la demanda y solicitaron que la condena incluyera una suma por el daño moral sufrido (fs.
111/116).

2º) Que la señora juez de primera instancia hizo lugar a la demanda y condenó al Estado Nacional "a
reincorporar a los accionantes a sus cargos de Fiscales Adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, como consecuencia de decretar la nulidad de la Resolución 260/91" y a
pagarles la suma de $ 293.800, en concepto de daño moral (fs. 207 vta.).

3º) Que, apelado el fallo por la demandada, la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal lo confirmó "en cuanto declaró la nulidad del decreto impugnado,
incrementándose la indemnización establecida en reparación del daño moral inferido en la suma de
pesos cien mil ($ 100.000) a cada uno de los actores, confirmando el pronunciamiento en lo demás que
fue materia de recurso" (fs. 268 vta.).

El a quo sostuvo, para fundar su decisión:

a) que el fallo de primera instancia había establecido que el presidente de la república podía remover a
los actores sin sujeción al procedimiento del juicio político y que tal conclusión no había sido rebatida
por aquéllos;

b) que los demandantes -que no podían ser separados ad nutum por el presidente de la Nación- sólo
podían ser removidos previa instrucción de un sumario "que concluyera con una descalificación de la
conducta del agente que autorizara su apartamiento" (fs. 265 vta.).

63
c) que tal sumario existió, pero concluyó con una decisión del ministro de Educación y Justicia, según la
cual "los hechos investigados no constituirían irregularidad alguna que pueda dar lugar a la formulación
de reproche disciplinario" (fs. 265);

d) que, pese a ello, el mismo día de la decisión ministerial el presidente de la Nación suscribió el decreto
260/91 en el cual, en ejercicio de una invocada "potestad disciplinaria", dispuso el cese de los actores en
sus funciones de fiscales adjuntos (fs. 265 vta.);

e) que la única "causa" invocada en ese decreto es la "situación de conflicto que se ha suscitado en el
ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas, lo cual ha provocado el consiguiente
menoscabo en el desempeño funcional de dicho organismo"(fs. 266);

f) que nada en el decreto 260/91 siquiera sugiere que la mentada "situación de conflicto" hubiera sido
provocada por los fiscales adjuntos, a los que -por lo tanto- ninguna responsabilidad podía caberles con
relación a aquélla (fs. 266);

g) que, en consecuencia, el decreto 260/91 es ilegítimo, pues configuró una cesantía encubierta (fs. 266
vta.);

h) que "el accionar ilegítimo del Estado ha provocado daños en los demandantes que los han
perjudicado en sus sentimientos más particulares" y que correspondía fijar como indemnización la suma
de $ 100.000 a cada uno de aquéllos (fs. 266 vta. y 267 vta.).

4º) Que contra esa sentencia el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario, en el que se formulan
los siguientes agravios:

A) Uno de los camaristas que suscribe el fallo se aparta de la doctrina sentada por la Corte Suprema en
el caso "Molinas", Fallos: 314:1091 (fs. 289/292).

B) El decreto 260/91 no es un acto "administrativo" sino uno "institucional" (fs. 292/292 vta.).

C) El citado decreto tiene una "causa", que surge de su considerando 1º; aquélla sería el
"enfrentamiento de los actores con la máxima autoridad del organismo en el que revestían" (fiscal
general) y el "menoscabo del desempeño funcional" de la fiscalía (fs. 293/293 vta.).

D) El decreto 260/91 importó el ejercicio de facultades suficientes del presidente de la Nación para
remover discrecionalmente a los fiscales adjuntos, las que, por su naturaleza, deben quedar al margen
de la apreciación judicial (fs. 294/296).

E) La condena por daño moral es improcedente (fs. 298/299).

5º) Que el a quo concedió el recurso extraordinario con fundamento en que en el remedio federal se
halla en juego la interpretación de un acto de carácter federal -decreto 260/91- y de la ley 21.383,
también federal, y la sentencia ha sido adversa a las pretensiones que la recurrente funda en sus
disposiciones (conf. art. 14 de la ley 48).

6º) Que en cuanto al agravio reseñado en el considerando 4º sub A debe puntualizarse que las razones
que la apelante impugna fueron vertidas por uno de los tres camaristas en un considerando de la
sentencia (el 6º) que no recibió adhesión de los dos restantes miembros del tribunal (confr. fs. 268 vta.),
razón por la cual no integran la decisión. Esa circunstancia determina la improcedencia del agravio.

7º) Que los agravios reseñados en el considerando 4º sub B, sub C y sub D, encuentran respuesta en
varias consideraciones que efectué en mi disidencia en la causa "Molinas, Ricardo Francisco c/ Poder

64
Ejecutivo Nacional s/ amparo" (Fallos: 314:1091, 1122), que encuentro procedente reiterar, pues,
mutatis mutandis, son aplicables a este pleito.

8º) Que, en primer lugar, resulta claro que -vigente la norma que establece la permanencia en sus
funciones de los fiscales adjuntos "mientras dure su buena conducta" (art. 2º, párrafo tercero, de la ley
21.383)- las "causas" (de remoción) que dicho precepto menciona a continuación, no pueden ser sino el
desarrollo específico de las modalidades que puede asumir la "mala conducta" que es el reverso lógico
de aquélla. Sería, por ello, manifiestamente absurdo sostener que la garantía de permanencia en
funciones "mientras dure la buena conducta" pueda ser compatible con causales de cesantía que
dependan del arbitrio discrecional de quien la ordena.

En consecuencia, quienes, como los fiscales adjuntos, por la naturaleza de sus funciones sólo pueden ser
removidos en tanto y en cuanto se acredite que han incurrido en "mala conducta" -lógico corolario del
principio sentado en el art. 2º de la ley 21.383- sólo pueden cesar en su cargo a condición de que tal
prueba se haya producido, lo que excluye de raíz la posibilidad de que su separación reconozca otras
razones (confr. disidencia citada, considerando 12).

Ello asume relevancia en el caso de los fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas, que intervienen, por asignación del fiscal general, en investigaciones de conductas
administrativas de las que puede resultar la comisión de hechos ilícitos (conf. arts. 3º, inc. c, y 7º, de la
ley 21.383). La delicada índole de su competencia exige que queden a resguardo de todo
cuestionamiento que no responda al acreditado apartamiento de la buena conducta que debe presidir
el ejercicio de sus funciones (disidencia cit. y loc. cit.).

9º) Que, con especial referencia a las "facultades discrecionales" del presidente de la Nación -que, según
la recurrente, permitirían remover a los fiscales adjuntos sin necesidad de acreditar su "mala conducta"-
ellas importarían, de ser aceptadas en este ámbito, la total desnaturalización del sistema de control que
establece la ley 21.383.

En efecto, no cabe esperar que quien depende de la voluntad de otro para permanecer en su cargo
actúe en forma independiente respecto de este último (confr. fallo de la Suprema Corte estadounidense
in re: Wiener v. United States, 357 U.S. 349, 353, citado en la mencionada disidencia de Fallos:
314:1091, considerando 14).

La importante tarea que la ley 21.383 asigna a los fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas no resulta compatible con un emplazamiento lábil que, más que actuar
como incentivo para denunciar lo ilegítimo, se convertiría en el indeseable aliado de turbias
complacencias, alterando lo medular de la función que deben desplegar en el citado organismo (confr.
disidencia cit. y loc. cit.).

En suma, que la letra y el espíritu de la ley 21.383 supeditan la remoción de los fiscales adjuntos a la
acabada y concluyente prueba de que han incurrido en "mala conducta" en el desempeño de sus
funciones.

10) Que en el caso tal prueba de la "mala conducta" no se ha producido. En el decreto 260/91 ni siquiera
se invoca -directa o indirectamente- que aquélla exista. Se limita, en cambio, a hacer una alusión a la
"situación de conflicto" que afectaría a la fiscalía y al "menoscabo" en el "desempeño funcional de dicho
organismo".

Es más, el mismo día en que el decreto 260/91 fue suscripto, el ministro de Educación y Justicia de la
Nación había dictado la resolución 185/91 por la cual se dio fin al sumario instruido a efectos de
investigar las conductas de los actores. En ella se declaró la "exención de responsabilidad de los señores

65
fiscales adjuntos", sobre la base del informe producido por la Procuración del Tesoro de la Nación que
estimó "que corresponde declarar que los hechos investigados no constituirían irregularidad alguna que
pueda dar lugar a la formulación de reproche disciplinario".

De tal manera, además de que el Estado Nacional no imputó "mala conducta" a los actores (decreto
260/91), produjo actuaciones sumariales que excluyeron la posible existencia de aquélla (resolución
185/91).

Esto está expresamente reconocido en el recurso extraordinario, al consignar la apelante que "en el
referido decreto [el 260/91] no se formula ninguna consideración respecto de la conducta de los
señores Fiscales Adjuntos, disponiéndose simplemente su cese..." (fs. 298 vta.), lo que más adelante
reitera al sostener que en el decreto no se efectuó "calificación de conducta" (fs. 299).

En consecuencia, al no haberse invocado ni probado el hecho al que estaba condicionada la remoción

de los fiscales adjuntos (mala conducta), el decreto 260/91 -que igualmente la ordenó- es
insanablemente nulo e ilegítimo, como correctamente lo decidió el a quo.

11) Que el agravio reseñado en el considerando 4º sub E -relativo a la condena por daño moral- remite a
cuestiones de hecho, prueba y derecho común, que son propias de los jueces de la causa y ajenas al
recurso extraordinario, salvo hipótesis excepcionales de arbitrariedad, que -debe destacárselo- no se
advierten en el caso.

Por todo ello, se confirma la sentencia apelada, con costas de esta instancia a la apelante. Notifíquese y,
oportunamente, devuélvase.- Enrique S. Petracchi.

Voto del doctor Bossert.

Considerando: 1º) Que los actores dedujeron demanda contra el Estado Nacional peticionando que se
declare la nulidad del decreto 260 emitido por el Poder Ejecutivo el día 11 de febrero de 1991, la
reincorporación en sus cargos de fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas, el cómputo a los efectos jubilatorios del período de tramitación del juicio y una
indemnización en concepto de daño moral. La Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de la anterior instancia, declaró la
nulidad del decreto 260/91 sobre la base de la falta de causa del acto administrativo por el que se
dispuso la cesantía de los actores que gozaban de estabilidad en sus cargos, y la restricción de las
facultades discrecionales del presidente de la república. Asimismo modificó el monto de la
indemnización fijada en concepto de daño moral. Contra esta decisión el Estado Nacional dedujo
recurso extraordinario que fue concedido a fs. 329/330.

2º) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficiente para su tratamiento
por la vía intentada, pues se controvierte la interpretación de normas y principios constitucionales y
federales como lo son las leyes 21.383 y 22.140, así como también la validez de actos de autoridad
nacional dictados en su ejercicio; y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa es contraria al
derecho que el apelante funda en ellos (art. 14 inc. 3º de la ley 48).

3º) Que el primer agravio del Estado Nacional consiste en el apartamiento de uno de los vocales del
tribunal a quo, de la doctrina sentada por esta Corte en la causa "Molinas" (Fallos: 314:1091), con
relación a la forma en que corresponde decretar el cese de los fiscales adjuntos. En este sentido, cabe
destacar que esta cuestión no ha sido motivo de impugnación previa, por lo que se encuentra firme y
fuera de discusión en esta instancia. Por otra parte, el voto del vocal que opinó en primer término con
respecto a este tema no mereció la adhesión de los restantes miembros de la sala (confr. fs. 268 vta.);
por lo tanto, al no constituir decisión mayoritaria, no corresponde su tratamiento.

66
4º) Que el segundo agravio que plantea el recurrente consiste en impugnar la interpretación del a quo,
que consideró el decreto 260/91 como un acto administrativo para concluir en su falta de causa, critica
además el desconocimiento de las facultades discrecionales del presidente para remover a los fiscales
adjuntos, y se queja de que se haya considerado aplicable al caso la estabilidad del empleado público.

5º) Que como punto de partida, y de acuerdo con el precedente de Fallos: 314:1091, el decreto en
cuestión debe ser considerado como un acto administrativo y no de gobierno o institucional, dictado en
ejercicio de actividades no regladas pero no por ello ajeno a la evaluación de su causa (considerando 19
del voto de la mayoría), lo cual permite el examen judicial de su validez.

De conformidad con lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549, inciso b, la causa que dé origen al acto
administrativo debe ser cierta, efectiva, sincera y no implicar una forma disimulada o encubierta de
obviar la garantía de estabilidad, que, como se verá más adelante, alcanza a estos funcionarios.

Esta causa o razón justificante del acto hace que deba determinarse la entidad de las circunstancias de
hecho y de derecho que autorizaron su otorgamiento.

6º) Que para poder establecer si existieron motivaciones suficientes en el decreto 260/91, capaces de
constituir una causa eficiente, resulta indispensable atender a la situación de conflicto suscitada en el
ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas entre el fiscal general y los fiscales
adjuntos en relación al hijo del primero de los nombrados, quien se hallaba sometido a un proceso por
supuestas exacciones ilegales. El titular del organismo solicitó la formación de un sumario
administrativo, que concluyó con la decisión del ministro de Educación y Justicia, quien consideró que
los hechos imputados a los aquí actores no constituían irregularidad alguna que pudiera dar lugar a la
formulación de reproche disciplinario. El mismo día en que el ministro del ramo eximía de
responsabilidad a los denunciados-resolución 185 del 11 de febrero de 1991- el Poder Ejecutivo,
fundado en los mismos hechos, sin cumplir con el procedimiento previo (arts. 1º y 7º, inc. d, de la ley
19.549 y 18 de la Constitución Nacional), y haciendo uso de facultades disciplinarias, dispuso la cesantía
de aquéllos con fundamento en las supuestas facultades discrecionales que le conferiría el art. 86, incs.
1º y 10, de la Constitución Nacional (actuales 99 incs. 1º y 7º) y el art. 2º de la ley 21.383. Para así
decidir, sólo hizo referencia a que "reviste carácter de pública notoriedad la situación de conflicto que
se ha suscitado en el ámbito de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas".

7º) Que de lo expuesto se infiere que esta simple manifestación no llega a cubrir lo requerido por el art.
7º de la ley 19.549 inc. b, puesto que no configura una causa cierta, concreta y eficiente como para
calificar de reprochable la conducta de los actores (art. 2º de la ley 21.383).

En el decreto impugnado no se les formula a los fiscales reproche alguno en cuanto a que su conducta
hubiera sido la causante de la denominada "situación de conflicto" suscitada en la fiscalía. En
consecuencia, ninguna responsabilidad podía caberle a aquéllos como para justificar el ejercicio de
facultades disciplinarias del presidente de la república que concluyera con la cesantía de los agentes.

Por el contrario, entre las conclusiones del sumario y las del decreto 260/91 se advierte una conducta
contradictoria de la demandada, que vulnera la doctrina de los propios actos. Ello es así puesto que
nadie puede contrariar sus propios actos, ya que importaría restar trascendencia a conductas que son
jurídicamente relevantes y plenamente eficaces (doctrina de Fallos: 300:909; 307:1602; 308:72, 191;
310:2117, y muchos otros).

De manera que la decisión de cesantía resulta arbitraria.

8º) Que en tal sentido debe considerarse que el art. 2º de la ley 21.383 consagra el principio de
estabilidad (art. 14 bis de la Constitución Nacional), al establecer que los fiscales adjuntos permanecerán

67
"en sus funciones mientras dure su buena conducta..." y sólo la objetiva comprobación de su mala
conducta o mal desempeño en el cargo puede justificar su cesantía.

Como se ve, se está ante una estabilidad que se podría denominar agravada con relación a la del
empleado público dispuesta por la ley 22.140.

Más aún, la jerarquía de los funcionarios de que se trata y su rol de controlantes dentro del proceso
moralizador de la administración pública (conf. nota de elevación al Poder Ejecutivo acompañando el
proyecto de ley 21.383), hacen que no deba incluírselos dentro de las excepciones al principio de
estabilidad previstas en el art. 2º del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, que está destinado
exclusivamente a los funcionarios de confianza del presidente.

Sería inconcebible equiparar a un funcionario a quien la ley ha encomendado fiscalizar el actuar de la

administración, dotándolo de amplias facultades (art. 6º de la ley 21.383), con aquellos que
desempeñan sus funciones de colaboración inmediata con la gestión presidencial (art. 86, incs. 1º y 10,
actual 99, incs. 1º y 7º, de la Constitución Nacional).

Los fiscales adjuntos deben mantener su independencia del Poder Ejecutivo, pues tal como lo sostiene el
precedente "Cagliotti" ("Cagliotti Carlos s/ querella c/ Molinas Ricardo" sentencia del 1 de noviembre de
1988) "a pesar de los cambios estructurales que experimentó la Fiscalía Nacional de Investigaciones
Administrativas desde su nacimiento en 1962, ha permanecido incólume al propósito de su creación
expresado en los considerandos del decreto-ley 11.265 del 24 de octubre de aquel año. Dícese allí que la
investigación de los actos de los funcionarios públicos y la calificación de su conducta forma parte de la
función permanente del Estado de velar por el cumplimiento de las leyes y por la observancia de las
normas de moralidad que posibilitan la convivencia pacífica y digna". Esa tarea, dentro de nuestra
organización republicana, debe ser confiada a un órgano permanente que actúe con independencia del
Poder Ejecutivo y dotado de facultades que aseguren su eficacia (Fallos: 311:2195).

De lo contrario, la falta de independencia de quien debe fiscalizar el desempeño de los funcionarios no

sólo atenta contra el buen funcionamiento de las instituciones de la república, desprestigiando así al
ente de control, sino que daña, además, la fe de los ciudadanos en cuanto a la corrección y
transparencia que requiere el manejo de la cosa pública.

9º) Que, por lo demás, las invocadas facultades discrecionales del presidente para decretar las cesantías,
no lo eximen del cumplimiento de los recaudos del citado art. 7º, ni del control de legalidad y
arbitrariedad.

Tampoco del correspondiente sumario administrativo que respete las reglas del debido proceso
adjetivo. Esta exigencia ha sido mantenida por esta Corte para los meros agentes de la administración
pública (Fallos: 295:344 y 518; 303:542 y 779; 304:538 y 1891; 305:115 y 628; 306:2009; 307:207, 388 y
1525, entre otros) y su observancia es tanto más imperiosa frente a la investidura de estos agentes.

Por lo tanto la separación de los cargos de los actores configura una cesantía encubierta sin guardar las
formas legales.

10) Que en razón de lo expuesto, cabe concluir que los fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de
Investigaciones Administrativas, poseen estabilidad en sus cargos mientras dure su buena conducta tal
como lo dispone el art. 2º de la ley 21.383. Al no haberse probado lo contrario, se configura una
violación a esta limitación, que afecta la validez del acto cuestionado.

Es por ello que, ante la ilegitimidad del decreto 260/91, corresponde confirmar lo decidido por el a quo.

68
11) Que el restante agravio del Estado Nacional se centra en la indemnización que en concepto de daño
moral es admitida por el a quo. En tal sentido cabe recordar que este tema remite al examen de
cuestiones de hecho, prueba y derecho común, propias de los jueces de la causa y ajenas al recurso
extraordinario, máxime cuando la sentencia se apoya en fundamentos suficientes que no resultan
arbitrarios (Fallos: 307:1199, 1204, 1911; 308:1795, y muchos otros).

En razón de todo lo expuesto, se confirma el pronunciamiento apelado. Con costas. Notifíquese y

devuélvase.- Gustavo A. Bossert.

9. “Maruba S.C.A. c. Secretaría de la Marina Mercante.” Fallos, 321:1784

Buenos Aires, junio 30 de 1998.

Considerando: 1. Que la sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, al

confirmar la sentencia de primera instancia, admitió la demanda promovida por la firma Maruba S.C.A.
contra el Estado nacional (Ministerio de Obras y Servicios Públicos, Secretaría de la Marina Mercante), y
condenó a la demandada a pagar la suma de U$S 13.785.906,58 o su equivalente en pesos, de
conformidad con lo previsto en la ley 23.928, más un interés del 8% anual desde la notificación de la
demanda hasta el 31 de marzo de 1991, y a partir de allí, y hasta la cancelación del crédito, el interés
previsto en el art. 6° "in fine" de la ley 23.982.

Contra tal pronunciamiento, la demandada vencida interpuso recurso ordinario de apelación que le fue
concedido. La recurrente presentó el memorial a fs. 983/1003 y la actora contestó el traslado pertinente
a fs. 1009/1031.

2. Que el recurso mencionado resulta formalmente procedente, toda vez que fue deducido contra una
sentencia definitiva recaída en una causa en la que la Nación es parte y el valor cuestionado,
debidamente actualizado, supera el mínimo legal previsto en el art. 24, inc. 6°, apart. "a", del dec. ley
1285/58, con más la actualización dispuesta por la ley 21.708 y por la res. 1360/91 de esta Corte.

3. Que mediante la ley 22.385 --dictada de acuerdo con las disposiciones de la ley 22.177-- y su dec.
reglamentario 724/81, se dispuso la privatización de la Empresa Flota Fluvial del Estado y la venta de sus
bienes, condicionada de modo de mantener sin interrupción la prestación de los servicios que realizaba
la empresa, entre ellos el de remolque de maniobra en puertos de jurisdicción nacional, declarado
servicio público por la ley 21.892, cuyo art. 5° establece que para la determinación de las tarifas por la
explotación del servicio, se atenderá a una razonable rentabilidad del permisionario.

4. Que, en dicho marco normativo, se efectuaron las licitaciones públicas 3/P-81 y 4/P-81, en las que la
firma Maruba S.C.A. Empresa de Navegación Marítima resultó adjudicataria de las agrupaciones de
remolcadores de maniobra 3, 4, 5 y 8 correspondientes a los puertos de Campana, Diamante, Santa Fe,
Villa Constitución y Quequén.

En los pliegos de cláusulas particulares para ambas licitaciones se determinó que la venta de las
unidades se realizaba con la obligación a cargo del adquirente de destinarlas en forma ininterrumpida a
la prestación del servicio público de remolque maniobra con sujeción a la normativa reglamentaria por
el plazo mínimo de 10 años y en su puerto de destino (art. 4°).

5. Que la empresa inició la demanda de autos persiguiendo la indemnización de los perjuicios derivados
del incumplimiento contractual que imputó a la demandada.

69
Sostuvo que, durante la ejecución de los contratos, la ex Secretaría de Intereses marítimos y el
Ministerio de Obras y Servicios Públicos de la Nación modificaron las pautas tarifarias vigentes al
momento de perfeccionarse aquéllos, y que esas alteraciones sucesivas fueron deteriorando la ecuación
económico-financiera del contrato y diluyendo totalmente las expectativas de obtener una razonable
rentabilidad como contrapartida a la prestación del servicio.

Afirmó que, para ponderar la afectación a la aludida ecuación, debía considerarse no sólo la "razonable
rentabilidad" que la autoridad debía asegurar de conformidad con lo dispuesto en el art. 5° de la ley
21.892, sino también el precio abonado por la compra de los remolcadores, como asimismo la nota
remitida por su parte al Subsecretario de Intereses Marítimos, con fecha 12 de noviembre de 1981.

En dicha nota, la empresa manifestó que, a su juicio, el Estado había transferido los remolcadores
dentro de un cuadro económico-financiero cuyas condiciones él mismo fijó, y, por lo tanto, estaba
obligado a preservarlas para garantizar la obligatoriedad, continuidad y regularidad del servicio y para
preservar la ecuación económico-financiera de los adquirentes y permitirles de ese modo cumplir con
los compromisos de pago que contrajeron de acuerdo con las bases y condiciones de las licitaciones.

Entendió que la posterior actitud de la Administración, que no contestó la nota pero se presentó a
firmar los boletos de compraventa de las embarcaciones, denotó que la interpretación formulada en
aquélla era correcta y que el contrato importaba la garantía de la intangibilidad de la ecuación y su
principal elemento, el cuadro tarifario.

6. Que el a quo consideró acreditada la responsabilidad de la demandada con fundamento en que los
sucesivos cambios tarifarios --que, según señaló, carecieron, en algunos casos, de motivación concreta--
causaron perjuicios a la actora.

Sostuvo que en el "sub examine" se presentaba una situación obligacional compleja y que la ecuación
económico-financiera configuraba un concepto amplio que no podía valorarse únicamente mediante la
pauta establecida en el art. 5° de la ley 21.892, que sólo tuvo por mira reglamentar en forma genérica el
servicio; valoró, asimismo, la incidencia de la nota remitida por la contratista.

7. Que la demandada se agravia de que la cámara haya desconocido el derecho vigente, aplicable para
la determinación de las tarifas, en el caso, el citado art. 5° de la ley 21.892, que delimita por imperio
legal la ecuación económica-financiera del contrato. Asimismo, sostiene que el a quo desconoció el
significado del principio de garantía contenido en la "adecuada rentabilidad" y, por último, se agravia de
la valoración que la cámara realizó de la nota enviada por la actora y de su falta de respuesta.

8. Que cabe recordar que la empresa Maruba S.C.A. --de acuerdo con lo establecido en los pliegos--
adquirió los remolcadores correspondientes a las agrupaciones citadas con la obligación de prestar, en
régimen de concesión, el servicio público de remolque maniobra en los puertos mencionados.

9. Que, en todo régimen de prestación de servicios públicos por medio de concesionarios --como el que
vinculó a las partes-- las tarifas son fijadas, aprobadas o verificadas por el poder público conforme a lo
que disponen la ley o el contrato, atribución que tiene en mira consideraciones de interés público, tales
como asegurar la prestación del servicio en condiciones regulares y la protección del usuario.

10. Que, en efecto, en este marco y en atención a la finalidad perseguida, la responsabilidad del Estado
concedente y su autoridad no se detienen en el momento del otorgamiento de la concesión y, por ello,
resulta ilegítima la pretensión de que un régimen tarifario se mantenga inalterado a lo largo del tiempo
si las circunstancias imponen su modificación, ya que ello implicaría que la Administración renunciara
ilegítimamente a su prerrogativa de control de la evolución de las tarifas y, en su caso, de la necesidad
de su modificación, y, por otra parte, afectaría el principio de igualdad en la licitación, ya que los demás

70
oferentes, al momento de presentarse en aquélla, tuvieron en cuenta las pautas de posible modificación
tarifaria posterior, y sobre esas condiciones efectuaron sus propuestas.

11. Que las atribuciones de la Administración Pública en materia de tarifas no se ejercen en forma
discrecional, sino sujetas a la demostración objetiva del fundamento de las modificaciones que se
efectúen, circunstancia que la cámara entiende que no se ha cumplido debidamente en el caso.

12. Que, al momento de celebrarse los contratos de autos, las tarifas vigentes estaban establecidas por
la res. de la Secretaría de Estado de Intereses Marítimos 136/81 y, a contrario de lo sostenido por el a
quo, las posteriores resoluciones de la S.E.I.M. 705/83, y del Ministerio de Obras y Servicios Públicos
474/84, 1072/84, 9/85, 162/86 y 300/87, dictadas en esa materia durante la ejecución del contrato, se
hallan suficientemente motivadas en orden a justificar las modificaciones tarifarias por ellas
establecidas.

13. Que, en efecto, en ellas se hace referencia a la necesidad de dotar al servicio de una economicidad y
flexibilidad acorde con las necesidades de la actividad portuaria; a la ponderación de la distinta
evolución observada entre el tipo de cambio y los índices de precios internos, que rigen para los
ingresos y costos respectivamente; a la necesidad de satisfacer tanto los intereses de las empresas
prestatarias como los de los usuarios, a la variación de los componentes del costo de operación del
servicio; y al objetivo de mantener la relación costos e ingresos de los permisionarios.

14. Que, sin embargo, aún cuando las tarifas no constituyen un precio único e inmutable para regir
durante todo el tiempo de la concesión, el concesionario tiene derecho a reclamar la indemnización
correspondiente en el caso de que los nuevos precios alteren la ecuación económico-financiera de la
concesión.

En el caso, para la determinación de las tarifas, la autoridad de aplicación estaba obligada a asegurar
que el concesionario obtuviera una "razonable rentabilidad" por la explotación del servicio (confr. art.
5°, ley 21.892), pauta que atenuaba sensiblemente el riesgo empresario, y que la actora aceptó al
realizar sus ofertas, momento en el que expresó que conocía y prestaba conformidad a la totalidad de
los documentos y condiciones que integraban los pliegos de las licitaciones (fs. 127/131 lic. 3/P-81 y
202/205, lic. 4/P-81) y, en consecuencia, al régimen normativo al que se sometía.

15. Que, en tales condiciones, para ser resarcida, la actora debió acreditar el perjuicio que dice haber
sufrido, exigencia con la que no cumplió, ya que del informe pericial contable surge que, si bien las
resoluciones que modificaron las pautas tarifarias originarias produjeron "un cierto menoscabo" de la
rentabilidad empresaria (fs. 689, resp. al punto b cuest. parte actora), los ingresos obtenidos por la
empresa por la explotación de las concesiones de los servicios de remolque maniobra por el período
comprendido entre noviembre de 1981 y noviembre de 1991, es decir, por el tiempo original en el que
se extendía la concesión, habrían sido razonables (confr. respuestas a puntos d y e cuest. actora, fs. 701
vta./702); y, asimismo, que no se detectaron elementos concretos según los cuales la actora haya tenido
quebrantos en la explotación de las concesiones portuarias sino que, por el contrario, hubo utilidad en
el acumulado (respuesta al punto b del cuest. parte actora, fs. 694).

16. Que, en atención a tales conclusiones, carece de fundamentación la sentencia de la cámara

mediante la que se hizo lugar a la demanda por la totalidad de las diferencias que el perito contador
calculó entre los servicios efectivamente facturados con sus respectivos valores y la facturación que
hubiera resultado de haberse mantenido el régimen tarifario vigente al momento de la celebración de
los contratos (informe pericial, respuesta al punto c, cuest. de la demandada, fs. 708/744 y contestación
a las impugnaciones de la demandada, fs. 772), ya que --como se ha señalado-- la actora no tenía
derecho a ellas sino al aseguramiento de una rentabilidad razonable, en los términos del art. 5° de la ley
21.892.

71
17. Que carece también de fundamentos la decisión de la cámara en cuanto expresó que, en el caso,
debía entenderse que la ecuación económico-financiera constituía un concepto más amplio que el de
razonable rentabilidad, dado que se configuraba una relación obligacional compleja.

18. Que, en tal sentido, cabe recordar que la actora sostuvo que el contrato implicaba una compraventa
de embarcaciones al Estado para la prestación del servicio público, y que por ello debía ponderarse el
mantenimiento de la aludida ecuación teniendo en cuenta no sólo la "razonable rentabilidad" a que
alude el art. 5° de la ley 21.892, sino también el precio abonado por los remolcadores.

19. Que esa argumentación carece de entidad, en primer lugar porque, en el caso, no se pactó
procedimiento alguno que relacionara la compra de los artefactos navales con el funcionamiento
económico de la actividad a que iban a ser destinados. Por otra parte, la alegación de la actora acerca de
que abonó por los buques un precio superior al valor de tasación de los remolcadores en su conjunto
--con lo que, cabe señalar, obtuvo una mejor posición para resultar adjudicataria en las licitaciones-- no
puede hacer perder de vista que la tarifa razonable cuya percepción se garantizó se calculaba sobre la
base de una normal y racional prestación del servicio que, por ende, no cubría el riesgo que la actora
--que contaba con suficiente especialización en la materia-- voluntaria y conscientemente asumió al
abonar el precio de los barcos.

20. Que, por último, no corresponde asignar el alcance otorgado por el a quo a la nota remitida a la
comitente por la empresa Maruba S.C.A., ya que, mediante ella, no podrían haberse variado
legítimamente los aspectos contractuales de la relación y menos aún su contenido reglamentario, en el
que se encuadraba --en el caso de autos-- el poder de fijar y modificar las tarifas.

21. Que no obsta a ello que la comitente no haya respondido la nota enviada por la empresa ya que,
como esta Corte ha sostenido, el silencio de la administración no vale como consentimiento tácito de los
órganos estatales ya que se trata de una conducta inapta para ser considerada como una manifestación
positiva de voluntad, pues salvo disposición expresa del orden normativo, el silencio debe ser
interpretado en sentido negativo (arts. 913, 918, 919, 1145, 1146 del Cód. Civil y 10 ley 19.549). Nada
debe tomarse como concedido sino cuando es dado en términos inequívocos o por una implicancia
igualmente clara. La afirmación necesita ser demostrada, el silencio es negación y la duda es fatal para
el derecho del concesionario (Fallos: 308:618, consid. 8° y su cita --La Ley, 1986-D, 397--).

Por ello, se declara procedente el recurso ordinario y se revoca la sentencia apelada, con costas en
todas las instancias (art. 68, Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación).-- Julio S. Nazareno.-- Eduardo
Moliné O'Connor.-- Carlos S. Fayt.-- Augusto C. Belluscio.-- Antonio Boggiano.-- Guillermo A. F. López.--
Gustavo A. Bossert.-- Adolfo R. Vázquez.

10. Scarpa, Raquel Adriana Teresa c. Estado Nacional - Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos s/ Amparo ley 16.986

Dictamen de la Procuradora Fiscal:

-I-

A fs. 544/555, la Cámara Federal de Rosario (sala A) confirmó la sentencia de grado por la cual se
declaró la invalidez de la disposición 183 del 27 de abril de 2015 dictada por el Subdirector Nacional de
la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios
por la que se decidió el cese —por razones de servicio— de la señora Raquel Adriana Teresa Scarpa
como interventora del Registro Seccional de la Propiedad Automotor de Rosario N° 6 (21.039) de la

72
Provincia de Santa Fe, al entender que dicho acto era arbitrario dada la ausencia de objetivas y
razonadas motivaciones que lo justificaran.

La cámara afirmó tanto el carácter transitorio de la designación de la actora como la facultad

discrecional de la autoridad de aplicación para prorrogar esa designación o elegir a otra persona para el
cargo hasta el nombramiento del Encargado de Registro. Sin embargo, fundó la nulidad del acto de cese
en la falta de los requisitos esenciales del acto administrativo —causa y motivación— por lo que
entendió que sólo se pudo revocar la designación como interventora de Scarpa y nombrar a un nuevo
interventor, expresadas las razones que justificaren el cese, sin que la expresión “razones de servicio”
sea un motivo suficiente.

-II-

Disconforme, el Estado Nacional-Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación interpuso el

recurso extraordinario de fs. 557/567 vta., contestado por la actora a fs. 569/574 vta., que fue
concedido con base en la existencia de cuestión federal a fs. 580/581 vta.

Sostiene como agravios, los siguientes: a) el acto objeto de reproche constituye el ejercicio de
facultades de la autoridad de aplicación; b) las normas no prevén el reemplazo de un interventor por
otro y equiparan a los interventores con los encargados titulares, con excepción del cese en el cargo por
tratarse de designaciones transitorias; c) la actora conocía la precariedad e inestabilidad de su función y
se sometió voluntariamente a dicho régimen; d) existe una injerencia judicial al sustituir a la autoridad
administrativa en valoraciones propias de ésta; e) la designación de los interventores lo es a título
precario en los términos del art. 18 de la ley 19.549, por lo que no resulta necesario expresar los
motivos y la causa del acto de cese.

-III-

A mi modo de ver, las objeciones del recurrente suscitan cuestión federal, pues se controvierte la
validez de un acto de autoridad nacional (disposición 183 del 27 de abril de 2015 dictada por el
Subdirector Nacional de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y
de Créditos Prendarios) y la aplicación e interpretación de una norma de esa índole (ley 19.549) y la
decisión de la alzada ha sido contraria al derecho en que aquél se fundó (art. 14, inc. I° y 3°, de la ley 48)
(doctrina de Fallos: 321:169 y 322:2220, entre muchos).

Es preciso resaltar que, encontrándose en discusión el alcance que cabe asignar a una norma de
derecho federal, la Corte no se encuentra limitada en su decisión por los argumentos de las partes o de
la cámara, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado (Fallos: 311:2553;
314:529; 316:27; 321:861, entre muchos otros).

-IV-

Ante todo, cabe recalcar que no está en discusión la transitoriedad ni la precariedad del cargo de
interventor en un registro de propiedad automotor ni las facultades discrecionales que posee la
autoridad de aplicación para designar y, eventualmente, remover a un interventor; ello así, el thema
decidendum queda circunscripto a establecer si el acto de cese aquí impugnado debía cumplir con el
requisito de motivación del art. 7° de la ley 19.549.

A tal fin, es necesario recordar que por el artículo 1° de la disposición 183/15, la autoridad
administrativa dispuso el cese de la señora Raquel Adriana Teresa Scarpa como interventora del registro
seccional de la propiedad del automotor de Rosario N° 6 (21.039), de la provincia de Santa Fe; para ello,
se limitó a invocar, en los considerandos, su remoción por “razones de servicio”.

73
Tengo para mí que no puede sostenerse válidamente que el ejercicio de facultades discrecionales, por
parte de un órgano administrativo, para remover a una persona del cargo para el cual había sido
designada, aun con carácter transitorio o precario, lo exima de verificar los recaudos que para todo acto
administrativo exige el art. 7° de la ley 19.549.

Ha reconocido V.E. que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o
de pura administración encuentra su ámbito de actuación, por un lado, en los elementos reglados de la
decisión —competencia, forma, causa, finalidad y motivación— y, por el otro, el examen de su
razonabilidad (Fallos: 315:1361, entre varios).

En consecuencia, admitido el control de los elementos reglados de un acto discrecional, es dable reparar
que en el sub lite, la disposición de cese no invocó ningún hecho concreto como causa de la remoción,
antes bien sólo se fundó en “razones de servicio”, que, de por sí, no constituye un fundamento
suficiente para la revocación de la designación.

Tal omisión torna ilegítimo el acto, sin que quepa dispensar la ausencia de las razones que lo justifiquen
por el hecho de haberse ejercido facultades discrecionales, las que, por el contrario, imponen una
observancia mayor de la debida motivación (conf. doctrina Fallos: 324:1860; 331:735 y V.342.XLVIII
“Villar, Lisandro N. c. COMFER s/ contencioso administrativo”, fallo del 16 de junio de 2015).

-V-

Por lo expuesto, opino que el recurso extraordinario es formalmente admisible y que corresponde
confirmar la sentencia motivo del mismo. Buenos Aires, 26 de mayo de 2017. — Laura M. Monti.

Buenos Aires, agosto 22 de 2019.

Considerando:

Que los agravios del apelante encuentran adecuada respuesta en los fundamentos y conclusiones del
dictamen de la señora Procuradora Fiscal, que este Tribunal comparte y hace suyos por razones de
brevedad.

Por ello y de conformidad con lo dictaminado, se declara admisible el recurso extraordinario y se

confirma la sentencia apelada. Notifíquese y, oportunamente, remítase. — Carlos F. Rosenkrantz (en
disidencia). — Elena I. Highton de Nolasco (por su voto). — Juan C. Maqueda. — Horacio Rosatti.

Voto de la doctora Highton de Nolasco

Considerando:

Que los agravios del apelante encuentran adecuada respuesta en los fundamentos y conclusiones del
dictamen de la señora Procuradora Fiscal —con exclusión del último párrafo del apartado IV—, que este
Tribunal comparte y hace suyos por razones de brevedad.

Por ello y de conformidad con lo dictaminado, se declara admisible el recurso extraordinario y se

confirma la sentencia apelada. Notifíquese y, oportunamente, remítase. — Elena I. Highton de Nolasco.

Disidencia del doctor Rosenkrantz

Considerando: 1°) La Sala A de la Cámara Federal de Rosario confirmó la sentencia de la anterior

instancia que hizo lugar a la acción de amparo planteada y, en consecuencia, declaró la invalidez de la
disposición 183/2015 de la Dirección Nacional de los Registros de la Propiedad Automotor y Créditos
Prendarios —DNRPA— que había cesado a Raquel Adriana Scarpa en el cargo de interventora del

74
Registro Seccional de la Propiedad Automotor N° 6 de la mencionada ciudad y designado a su
reemplazante.

Para así decidir, luego de desestimar las objeciones formales planteadas por el Estado Nacional respecto
de la vía procesal utilizada, el tribunal a quo sostuvo que, si bien la actora no tenía estabilidad en el
cargo y que la DNRPA había actuado en ejercicio de facultades discrecionales, el acto impugnado se
encontraba viciado en los elementos causa y motivación (artículo 7°, incisos b y e, de la ley 19.549). En
este sentido, señaló que no se habían expresado las razones concretas que justificaban el cese y que la
sola invocación de “razones de servicios” resultaba insuficiente a tales efectos.

2°) El Estado Nacional planteó recurso extraordinario, que fue concedido por la cámara.

En dicha presentación, la demandada sostiene básicamente que la actora había aceptado el carácter
precario de la designación como interventora, con lo cual no era necesario expresar los motivos y la
causa del cese. Agregó que la sentencia recurrida implica una injerencia judicial al sustituir a la
autoridad administrativa en valoraciones que le son propias.

3°) En el caso existe una cuestión federal que justifica examen de los agravios planteados por el Estado
Nacional teniendo en cuenta que se encuentra controvertida la validez de una decisión de autoridad
nacional (disposición 183/2015), como así también la interpretación de una norma federal (ley 19.549) y
la decisión de la alzada ha sido contraria al derecho que el recurrente fundó en tales actos estatales
(artículo 14, incisos 1 y 3, de la ley 48).

4°) Mediante disposición 368/2012 de la DNRPA la actora fue nombrada interventora del Registro
Seccional de la Propiedad Automotor N° 6 de la ciudad de Rosario “hasta tanto así lo disponga la
Dirección Nacional”, en virtud del fallecimiento del encargado titular. Sin embargo, la disposición
183/2015 la cesó en ese cargo por entender que existían “razones de servicio que hacían conveniente
designar a un nuevo interventor” y designó a su reemplazante dejando asentado que cumplía con los
requisitos de idoneidad previstos en el ordenamiento jurídico.

En ambos actos el órgano invocó las facultades emergentes de los decretos 335/1988 y 644/1989,
reglamentarios del Régimen Jurídico del Automotor aprobado por el decreto-ley 6582/1958, y del Anexo
II del decreto 1755/2008. Tales normas otorgan competencia a la DNRPA para intervenir los registros
seccionales y designar a sus interventores cuando resulte necesario para asegurar la continuidad del
servicio.

5°) La decisión de la presente controversia requiere determinar si el acto administrativo que cesó a la
actora en el cargo de Interventora de Registro Seccional cumple con el requisito de motivación previsto
en el artículo 7°, inciso e, de la ley 19.549. El parecer de la cámara es que las razones expresadas en la
disposición 183/2015 resultaban insuficientes a tales efectos. Si bien es cierto que el tribunal también
hizo alusión a un vicio en la causa (artículo 7°, inciso b, de la ley citada), el fundamento de la declaración
de invalidez estuvo dado por la ausencia de una justificación idónea en la decisión cuestionada en autos.

Tal como lo ha puntualizado la señora Procuradora Fiscal en su dictamen, en esta instancia no se discute
que la actora carecía de estabilidad en el cargo de interventora por lo cual su designación resultaba
transitoria y precaria. Esta circunstancia fue aceptada por la interesada y además tiene sustento en la
normativa que reglamenta la intervención de los Registros Seccionales de la Propiedad Automotor.
Tampoco se discute la procedencia de la revisión judicial del ejercicio de facultades discrecionales por
parte de un órgano administrativo.

6°) El artículo 18 de la ley 19.549 faculta a la administración a revocar el acto regular que, como en el
caso, válida y expresamente otorgó un derecho a título precario. En ese supuesto, el ejercicio de la

75
potestad revocatoria no requiere ser fundada en alguna causal de ilegitimidad. El órgano puede
extinguir el derecho precario por razones de oportunidad, mérito o conveniencia (ver en este sentido
Fallos: 315:1361).

Una consecuencia inevitable de tal doctrina es que, en principio, el control judicial del acto que dejó sin
efecto un derecho otorgado a título precario debe ceñirse estrictamente a sus requisitos formales. En lo
que respecta a la motivación, que es una de las formas esenciales previstas en la ley, si el acto
revocatorio expresó algún fundamento para sustentar la decisión adoptada, los jueces no pueden
revisar si ese fundamento resulta suficiente o insuficiente pues ello implicaría darles la potestad de
sustituir al órgano administrativo en la ponderación de las razones de oportunidad, mérito o
conveniencia que la Constitución atribuyó a otro poder del Estado.

Lo anterior es enteramente consistente con la jurisprudencia de esta Corte que ha sostenido en diversas
ocasiones que el examen de la motivación de un acto administrativo no puede desvincularse de la
amplitud de facultades ejercidas por la administración para remover a sus agentes que desempeñan
cargos no comprendidos en el régimen de estabilidad estatutaria (conf. Fallos: 318:896 y sus citas).

7°) La aplicación de los principios señalados en el punto precedente determina que la sentencia
recurrida debe ser revocada.

En efecto, tal como se ha expresado en el considerando 4° de la presente, al dictar la disposición

183/2015 la DNRPA fundó la remoción de la actora y su reemplazo por otra persona en “razones de
servicio que hacían conveniente designar a un nuevo interventor”, en el cumplimiento de los recaudos
de idoneidad del reemplazante previstos en la reglamentación y en las normas que la facultaban a
designar a los interventores de los registros seccionales. Esto implica que el acto cuestionado se
encontraba motivado pues expresó las razones sobre las que la administración tomó la decisión y los
antecedentes de hecho y de derecho que le otorgaban sustento (artículo 7°, inciso e, de la ley 19.549).

En el caso no existió un vicio grave en la motivación, lo cual descarta la existencia de una nulidad
absoluta en los términos del artículo 14, inciso b, de la ley 19.549. El carácter precario del derecho
extinguido impide realizar un juicio sobre la suficiencia de las razones esgrimidas por la administración
para motivar la decisión cuestionada.

8°) Por otro lado, a falta de una norma que disponga lo contrario y tratándose en el caso de la
revocación de un acto precario que no fue decidida por razones de ilegitimidad —en cuyo caso debería
haberse motivado con independencia de las razones dadas en el acto revocado—, el principio de
paralelismo de las formas impide exigir mayor motivación en el acto de remoción de la actora que la que
se expresó en el acto de designación.

Esta conclusión es una fiel aplicación del precedente de Fallos: 315:1361, citado por la señora
Procuradora Fiscal, en el cual se discutía la validez de la revocación por parte de la autoridad
administrativa de un permiso precario. La Corte señaló allí que la arbitrariedad manifiesta en el obrar
administrativo exigida como recaudo de procedencia de la acción de amparo requiere una apreciación
cuidadosa en casos en los que el derecho cuya revocación se cuestiona fue otorgado a título precario y,
como tal, resultaba susceptible de ser dejado sin efecto por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia, pues de lo contrario se reconocería la existencia de un derecho mayor del atribuido
originariamente, conclusión que no tiene respaldo en las normas constitucionales y legales que regulan
obrar administrativo (ver considerando 15).

9°) Finalmente, cabe señalar que resulta inaplicable al caso la jurisprudencia de esta Corte en materia de
cancelación de nombramientos de agentes estatales durante el período de prueba invocada (ver Fallos:

76
331:735, criterio reiterado en la causa CSJ 342/2012 [48-V]/CS1 “Villar, Lisandro N. c. COMFER s/
contencioso administrativo”, resuelta el 16 de junio de 2015).

En esos precedentes, existía una norma legal que limitaba la discrecionalidad administrativa pues la
adquisición de estabilidad en el cargo, al cual los actores habían accedido por concurso, estaba
supeditada a que se acreditaran condiciones de idoneidad, por lo que la revocación exigía que se
invoquen fundamentos que justificaran la decisión. Como la administración no dio fundamento alguno
para cancelar las designaciones, la Corte consideró que se encontraba viciado el elemento motivación lo
cual tornaba ilegítimos los actos cuestionados por los actores.

Por el contrario, tal como se ha expresado anteriormente, en este caso la disposición administrativa
impugnada contiene fundamentos que la sustentan, lo que impide afirmar que nos encontramos en
presencia de un acto de autoridad pública dictado con arbitrariedad manifiesta.

En virtud de lo expuesto, se declara procedente el recurso extraordinario, se revoca la sentencia apelada

y se rechaza la acción de amparo planteada (artículo 16 de la ley 48), con costas de todas las instancias
por su orden teniendo en cuenta que la actora pudo creerse con derecho a litigar (artículos 68, segunda
parte, y 279, del Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación). Notifíquese y, oportunamente, remítase. — Carlos
F. Rosenkrantz .

11. Arenzón, Gabriel D. c. Gobierno nacional, Ministerio de Educación -Dirección Nacional de

Sanidad Escolar

Buenos Aires, mayo 15 de 1984.

Considerando: 1º - Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo

Federal confirmó la sentencia de la instancia anterior que ordenó al Ministerio de Educación de la
Nación la matriculación del actor en el Instituto Nacional Superior de Profesorado doctor Joaquín V.
González, en la especialidad de Matemática y Astronomía, pese a no contar aquél con la estatura
mínima -1,60 m.- exigida por la res. 957/81 del Ministerio antes mencionado, sin perjuicio del
cumplimiento de las restantes exigencias reglamentarias previstas. Para así resolver consideró el a quo
que no era razonable excluir al accionante de los cursos de capacitación docente por la causal
cuestionada y que, si bien es admisible, en principio, una determinada exigencia psicofísica para acceder
a esa carrera y cursarla, recaudos de tal índole no deben traducirse en pautas inflexibles, debiéndose
alcanzar dicha finalidad por medio de un juicio concreto y ponderado acerca de todos los factores
personales de los postulantes.

2º - Que contra dicho fallo la representación estatal interpuso recurso extraordinario que es
procedente, toda vez que se cuestiona la interpretación de normas federales y la sentencia definitiva del
superior tribunal de la causa es contraria al derecho que la apelante funda en aquéllas (art. 14, inc. 3º,
ley 48).

3º - Que se agravia la demandada en razón de considerar inadecuada la vía elegida, ante la existencia de
remedios administrativos idóneos y, por necesitar el tema mayores posibilidades de debate y prueba,
dado que la norma impugnada, fruto de largos y concienzudos estudios realizados por organismos
técnicos, fue dictada con la finalidad de evitar una excesiva discrecionalidad en el manejo de dicho
tópico, por lo que se juzgó imprescindible fijar un tope mínimo sobre la base de lo que constituye la talla
normal promedio. Afirma, también, que la sentencia atacada importa la indebida injerencia en un
campo propio del poder administrador, implicando además una tácita declaración de
inconstitucionalidad, vedada por el inc. d) del art. 2º de la ley 16.986.

77
4º - Que esta Corte tiene declarado que siempre que aparezca de manera clara y manifiesta la
ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como
el daño grave e irreparable que causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos
administrativos o judiciales, corresponderá que los jueces restablezcan de inmediato el derecho
restringido por la vía rápida del amparo (Fallos: t. 241, p. 291; t. 280, p. 228 -Rev. LA LEY, t. 92, p. 632,
con nota de Segundo V. Linares Quintana; t. 147, p. 738, fallo 29.270-S-). También ha dicho que el art.
2º, inc. d), de la ley 16.986 no debe ser entendido de manera absoluta, porque ello equivaldría a
destruir la esencia misma de la institución que ha sido inspirada con el propósito definido de
salvaguardar los derechos sustanciales de la persona, cuando no existe otro remedio eficaz al efecto
(Fallos, t. 267, p. 215 -Rev. LA LEY, t. 126, p. 293-).

5º - Que el tribunal comparte el criterio del a quo y considera que la vía elegida por la actora para
asegurar su derecho es la que mejor se aviene con las circunstancias del caso. Esto es así por cuanto la
ley 16.986 concede la acción de amparo contra el acto u omisión de autoridad pública, que en forma
actual e inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, esos
derechos; y es obvio que la decisión cuestionada participa de ese carácter, pues la negativa de extender
el certificado de aptitud psicofísica, fundamentada únicamente en la estatura del actor -1,48 m.- no
guarda razonable relación con el objetivo de estudiar el profesorado de matemática y astronomía e
importa una limitación arbitraria a los derechos de enseñar y aprender, contemplados en el art. 14 de la
ley fundamental, que excede la facultad reglamentaria de la administración.

6º - Que la circunstancia de que la recurrente obrase en ejercicio de facultades discrecionales en

manera alguna puede constituir un justificativo a su conducta arbitraria, pues es precisamente la
razonabilidad con que se ejercen tales facultades el principio que otorga validez a los actos de los
órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteos concretos de la parte interesada, verificar
el cumplimiento de dicho presupuesto (Fallos, t. 298, p. 223 -Rev. LA LEY, t. 1978-C, p. 676, sec. J.
Agrup., caso 3243- y sentencia del 27 de setiembre de 1983 "in re"; "Almirón, Gregoria c. Ministerio de
Educación de la Nación s/ acción de amparo").

7º - Que, por lo demás, la recurrente no puso de manifiesto a lo largo del proceso los estudios y
fundamentos técnicos que invoca en apoyo de su postura y que justificarían la necesidad de una mayor
amplitud de debate y prueba. Por el contrario, las razones aportadas por ella, además de demostrar que
no cabe exigir un marco procesal más amplio, se tornan insustanciales, lo que refirma, en el caso, la
manifiesta arbitrariedad de la norma atacada.

Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el Procurador General, se confirma la sentencia de fs.
79/81 en lo que pudo ser materia de recurso extraordinario. Costas a la demandada.- Genaro R. Garrió. -
José S. Caballero. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio (según su voto).- Enrique S. Petracchi (según su
voto).

Voto de los doctores Belluscio y Petracchi.

Considerando: 1º - Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contenciosoadministrativo

Federal confirmó la sentencia del juez de primer grado, que hizo lugar a la acción de amparo instaurada
por Gabriel D. Arenzón, sobre la base de considerar inconstitucional la res. 957/81 del Ministerio de
Cultura y Educación, en cuanto prescribe un mínimo de estatura a los aspirantes a ingresar al Instituto
Superior del Profesorado Joaquín V. González. Contra dicho pronunciamiento se dedujo el recurso
extraordinario concedido a fs. 96.

2º - Que ya en el dictamen que precedió al pronunciamiento registrado en Fallos: t. 264, p. 37 (Rev. LA

LEY, t. 122, p. 339), el Procurador General Ramón Lazcano expresó opinión en el sentido de que el caso,
entonces en examen, autorizaba una excepción a la jurisprudencia de Fallos: t. 249, p. 221 (Rev. LA LEY,

78
t. 103, p. 315) que estableció la improcedencia de la vía del amparo para discutir la constitucionalidad
de normas legales o reglamentarias, opinión que fue compartida por los jueces Luis María Boffi Boggero
y Carlos Juan Zavala Rodríguez, que votaron en minoría.

3º - Que años más tarde, dictada la ley 16.986, una nueva composición de la Corte Suprema recogió el
criterio recordado (Fallos, t. 267, p. 215 -Rev. LA LEY, t. 126, p. 293-), y sostuvo que el inc. d) del art. 2º
de dicha ley no podía impedir la declaración de invalidez de una norma que resultase palmariamente
opuesta a preceptos constitucionales.

4º - Que esta Corte en su actual integración coincide con esa inteligencia, entiende que es la única que
permite la compatibilidad de la propia ley 16.986 con la Carta Fundamental, y la estima estrictamente
aplicable al caso.

5º - Que, en efecto, la resolución 957/81 del Ministerio de Educación con arreglo a la cual se exige una
estatura mínima de 1,60 m. a los varones que deseen ingresar al Instituto Nacional Superior del
Profesorado doctor Joaquín V. González para seguir estudios de Matemática y Astronomía, comporta
una reglamentación manifiestamente irrazonable de los derechos de enseñar y aprender (si es que no
excediese la potestad acordada al Poder Ejecutivo por él art. 86, inc. 2º; Constitución Nacional, aspecto
sobre el que no media agravio), afecta la dignidad de las personas que inicuamente discrimina, y, por lo
mismo, conculca las garantías consagradas en los arts. 14, 16, 19 y 28 de la Constitución Nacional.

6º - Que, por cierto, lo expuesto no importa descartar de plano una regulación que restrinja la admisión
en establecimientos oficiales de enseñanza por razones distintas a las de naturaleza puramente técnica.
Empero, la limitación que tales normas impongan deberá ser equitativa y razonable, esto es,
comprensiva de situaciones claramente incompatibles con el ejercicio normal de la actividad de que se
trata.

7º - Que, sobre este particular, la Administración apelante se circunscribió a remitirse, repetidamente, a

los "largos y concienzudos estudios realizados por organismos técnicos docentes de este Ministerio" los
cuales "concluyeron que una talla muy por debajo de la media normal para el sexo de que se trata,
constituye un serio obstáculo para el buen desempeño docente, cualquiera sean las restantes
condiciones personales e intelectuales que reúna el interesado".

8º - Que, según puede advertirse, prescinde la apelante de indicar cuáles son esos estudios, en qué
consisten, y en qué se funda, lo que bastaría para considerar que su agravio configura una mera
aseveración dogmática.

9º - Que, sin embargo, la importancia del asunto en examen justifica que este tribunal intente llenar el
vacío que deja la formulación de dicho agravio con los asertos que la defensa de la Administración
articula en una causa similar: "Moreno, Juan J. s/ recurso de amparo c. Autoridades de la Escuela
Nacional Normal Superior del Profesorado Mercedes Tomasa San Martín de Balcarce", que se tiene a la
vista.

10. - Que en estos autos dice aquélla: "El docente debe ser física, moral e intelectualmente apto para la
enseñanza. Las dos últimas condiciones (moral e intelectual) eximen de todo comentario. Pero la
primera de ellas no es menos importante sobre todo si se tiene que actuar frente a alumnos inmaduros,
sin discernimiento lógico, como son los pre-primarios y primarios. La presencia del maestro debe
imponerse naturalmente a los educandos. Ninguna persona con defectos físicos (la bajísima estatura
entre ellos) podría ejercer pleno ascendiente sobre el sujeto de la educación... El alumno suele ser
hiriente, sarcástico, y más que nunca la figura del maestro, de la maestra, debe estar 'bien plantada'
frente a ellos, se debe recurrir a todos los resortes humanos para no perder autoridad. El maestro no
debe ser jamás un disminuido, un apocado, para neutralizar con su fuerza física, moral e intelectual, las

79
pullas y chanzas de los alumnos. Porque somos humanos, y porque humanos son también los niños, es
que en esta profesión, tal vez más que en ninguna otra, la prestancia física es imprescindible para no
interferir el complejo proceso de enseñanza y aprendizaje".

11. - Que los párrafos transcriptos importan la aceptación de un conjunto de principios no cuestionados
pero cuestionables, y dejan al descubierto, desenmascarados, los equívocos radicales de la defensa, la
tonta trama de sus racionalizaciones y sus oscuras vetas místicas. Al respecto, y sin dejar de advertir la
frivolidad de los prejuicios que se vinculan con las excelencias atribuidas a la estatura, y que sus
términos importan desconocer el origen de la burla y su importancia en la integración social del niño y
del adolescente, así como descartan infundadamente otras posibilidades no menos despiadadas de
aquélla, al referirla exclusivamente a algunos aspectos, siempre físicos, del docente, cabe poner de
relieve que lo peor del discurso de que se trata es la agraviante indiferencia con que en él se deja fuera
de toda consideración los más nobles méritos de los menos talludos, fijando una restricción genérica
susceptible de convertir a cada situación personal en un argumento vivo en contra de la posibilidad
misma de tal generalización (por ejemplo, la estatura del actor es de 1,48 m.). Como si fuera posible,
rebajan las calidades humanas a la mensurabilidad física, establecen acríticamente una entrañable e
incomprensible relación entre alzada y eficacia en el desempeño de la tarea docente, y empequeñecen
la figura de los maestros al no advertir que si éstos han de tener una vida fecunda les es forzoso ser,
antes que altos, inteligentes y aptos en las técnicas de comunicación.

12. - Que es cierto que los docentes del "pre-primario" y "primario" trabajan sobre una circunstancia
humana particularmente sensible, y que sus personalidades (no sus meras apariencias) se convierten en
modelos de identificación de los niños y los estampan significativamente en su futuro comportamiento
social.

13. - Que también es verdad que el Estado tiene en la educación un interés vital. Por lo mismo, cabe
preguntarse si no sería más compatible con la estructura democrática de aquél, antes que el requisito
del metro y sesenta, la exigencia de un juramento de lealtad a la Constitución Nacional que incluya el
expreso compromiso de repudiar desde la cátedra la promoción por parte de cualquier persona, simple
ciudadano o funcionario de los poderes constituidos, de toda idea o acto que conduzcan al
desconocimiento de sus principios y garantías fundamentales. Al cabo, nadie es más alto que la
Constitución.

14. - Que es inadmisible la afirmación de la apelante relativa a la incompetencia de los magistrados para
juzgar en la especie, que los lleva a "...incursionar en un campo que no les es propio ni conocido".

15. - Que no es necesaria una inteligencia muy trabajada del asunto para comprender los principios de
la ética elitista, perfeccionista y autoritaria, que sirven de sustento ideológico a la regla impugnada de la
res. 957/81. Irónicamente, el instituto de enseñanza al que aspira ingresar el actor como alumno para
poder ejercer la docencia en el futuro lleva el nombre de uno de nuestros constitucionalistas más
sobresalientes, no exclusivamente por el largo de sus huesos. Respecto del tema decía: "Limitación
práctica al derecho (de enseñar), es la de exigir prueba de idoneidad o suficiencia para ejercer en la
República la enseñanza o la medicina (Fallos: t. 3, p. 315) y demás profesiones científicas,... impedir que
un espíritu hostil a las instituciones fundamentales venga a corromper a la juventud" ("Obras
Completas", vol. III, ps. 148/9).

16. - Que en lo concerniente a esta última reflexión, no resulta dudosa la hostilidad de la norma general
en examen respecto de nuestras instituciones fundamentales, y si fueran educadores quienes proponen
mantenerla, valdría hacer una paráfrasis de expresiones de Alberdi y declarar que la Argentina será
educada cuando se vea libre de ciertos educadores. Sobre todo si se tiene en cuenta que las amenazas
más graves a la naturaleza emocional de nuestra población media son, evidente y precisamente, las

80
tentaciones del elitismo y del autoritarismo y su fatal correlato: la anarquía. Por lo mismo, no necesitan
agitadores, ni normas jurídicas que las recojan.

17. - Que tampoco puede esta Corte prescindir del hecho de que el obstáculo ha sido establecido por
autoridades de facto, lo cual exige una revisión judicial honda y puntual, presidida por el principio de
que "...en los países libres la educación pública es una parte de la soberanía cuyo ejercicio no se delega
ni se saca de las manos del pueblo..." (Juan Bautista Alberdi, "Obras completas", Bs. As., "La Tribuna
Nacional", 1887, t. 7, p. 367).

18. - Que, en suma, hay que decirlo de una buena vez de manera enfática y vigorosa, este extravagante
privilegio de los que miden más de 1,60 m. es incompatible con la necesidad de cimentar una sociedad
democrática e inteligente, infiere una lesión enorme a los derechos del actor ya mencionados, y mancha
al ordenamiento argentino con valores éticos sustancialmente anacrónicos. Baste señalar al respecto,
que el mantenimiento de su eficacia importaría una suerte de inhabilitación especial perpetua para que
el demandante accediera a los beneficios que la Constitución le acuerda sin reserva alguna que permita
apoyar discriminaciones semejantes a las que fija la res. 957/81.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por el Procurador General, se confirma la sentencia
apelada. Con costas.- Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi.

12. “Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal S.A. c. Provincia de Salta”, Fallos: 269:243

Texto Completo: Opinión del Procurador General de la Nación

El Poder Ejecutivo de la provincia de Salta, mediante el decreto 2833/64, dejó sin efecto la resolución 60
de la Dirección de Rentas que había tenido por acogida al régimen de exención de impuestos de la ley
3643 a la sociedad anónima Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal.

Por el mismo acto el Poder Ejecutivo dispuso que se iniciaran los trámites pertinentes para el cobro de la
deuda fiscal.

La sociedad mencionada promovió por tal razón demanda contenciosoadministrativa tendiente a

obtener la declaración de nulidad del decreto 2833/64.

La Corte de Justicia provincial desestimó la acción, fundándose en que la Dirección de Rentas carecía de
competencia para decidir sobre el acogimiento al régimen de franquicias tributarias, y también en que la
demandante no había cumplido con la obligación del pago previo de la deuda como lo prescribe el Cód.
de Proced. en lo Contenciosoadministrativo (art. 28).

En estas condiciones, pienso que el recurso extraordinario concedido a fs. 146 es improcedente. Ello así,
toda vez que la decisión recurrida posee fundamentos de derecho público local bastantes para
sustentarla e insusceptibles de revisión en esta instancia (conf. causa C. 71, XV, "Corporación Cementera
Argentina c. Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba", sentencia del 2 de setiembre próximo
pasado).

Cabe agregar que contra la interpretación de tales normas hecha por el tribunal de la causa la apelante
no articuló tacha de arbitrariedad, la cual sólo ha sido alegada en cuanto la recurrente entendió
-erróneamente, por lo demás- que la sentencia declaraba la invalidez constitucional de la ley 3643.

Corresponde señalar igualmente que la impugnación del art. 28 del Cód. de Proced. en lo
Contenciosoadministrativo de Salta no aparece formulada en términos suficientemente claros con

81
referencia a la pretendida inconstitucionalidad de la aludida norma. En todo caso, la cuestión resultaría
tardíamente introducida, ya que lo ha sido en el escrito donde se dedujo el recurso extraordinario, en
tanto que en el alegato la recurrente se redujo a cuestionar la inteligencia y aplicabilidad al caso de
dicha norma local.

Por lo demás, la forma limitada con que fue concedido el recurso extraordinario, sin que haya mediado
por ello presentación en queja, es otra y decisiva razón para excluir tal cuestión de la consideración de
V. E. (Fallos, t. 250, p. 68 -Rev. La Ley, t. 104, p. 111-).

Las circunstancias expuestas privan la relación directa con lo decidido en la causa a las garantías
constitucionales invocadas por la recurrente.

Por ello, opino, en conclusión, que corresponde declarar improcedente el recurso extraordinario
deducido a fs. 132. - Octubre 18 de 1966. - Eduardo H. Marquardt.

Buenos Aires, noviembre 8 de 1967.

Considerando: 1° - Que el recurso extraordinario interpuesto a fs. 132/145 se basó, entre otras razones,
en la violación del principio de la separación de los poderes del Estado, sin que la Corte de Justicia de
Salta formulara ninguna clase de limitación con respecto a dicho fundamento al conceder el
mencionado recurso a fs. 146. A lo que corresponde agregar que, en todo caso, el Superior Tribunal de
la causa carece de facultades para limitar la jurisdicción extraordinaria de esta Corte cuando hace lugar
a la apelación y está en juego una cuestión de naturaleza constitucional.

2° - Que con fundamento en los datos acompañados y en atención al informe favorable del
Departamento de Fiscalización, la Dirección Gral. de Rentas de Salta dictó el 24 de enero de 1962 la
resolución 60, mediante la cual se tenía por acogida a la exención de impuestos establecida en el art. 1°
de la ley 3643 (modificatoria de la ley 3540) a la firma Ingenio y refinería San Martín del Tabacal, S. A.
invocando a tal efecto el hecho de que a fs. 16/225 del expte. 5924/I/61 el Ministerio de Economía
provincial consideró que era facultad propia de esa Dirección resolver "sobre las solicitudes de exención,
motivadas por las normas vigentes con fines de fomento industrial".

3° - Que el día 10 de abril de 1964 -dos años más tarde- el Vicegobernador de la provincia de Salta, en
ejercicio del poder Ejecutivo decidió dejar sin efecto la resolución 60 dictada por la Dirección Gral. de
Rentas y, consecuentemente, no hacer lugar a la exención impositiva gestionada por la firma Ingenio y
Refinería San Martín del Tabacal, S. A. Decisión ésta que se fundamentó exclusivamente en la
inconstitucionalidad -desde el punto de vista local- del art. 294 del Cód. Fiscal de la Provincia, de las
leyes 3540, 3643 y del decreto-ley 243/63.

4° - Que es cierto que no compete a esta Corte resolver cuestiones de orden local, pero no es menos
exacto que se ha alegado, en el recurso extraordinario deducido en esta causa, la violación del principio
de la separación de los poderes del Estado y de la norma fundamental en cuya virtud las provincias
deben adecuar sus respectivas Constituciones a los "principios, declaraciones y garantías de la
Constitución Nacional".

5° - Que corresponde, en consecuencia, analizar si el Poder Ejecutivo de la provincia de Salta ha podido

declarar, por sí y ante sí, sin intervención del Poder Judicial -como lo ha hecho en el decreto impugnado
del 10 de abril de 1964- la inconstitucionalidad de las leyes locales en que se fundamentó la exención
impositiva acordada al recurrente por la resolución de la Dirección de Rentas de fecha 24 de enero de
1962.

6° - Que en este sentido es claro que, cualesquiera sean las facultades que corresponde reconocer al
Poder administrador para dejar sin efecto actos contrarios a las leyes, no cabe -sin embargo- admitir que

82
sea de su resorte el declarar la inconstitucionalidad de éstas. Ello así, porque aceptar semejante tesis
importaría desconocer que el Poder Judicial es, en última instancia, el único habilitado para juzgar la
validez de las normas dictadas por el órgano legislativo y, admitir, en consecuencia, la posibilidad de que
el poder pueda residir y concentrarse en una sola sede.

7° - Que la anomalía apuntada es tan patente en este caso, que el mismo Fiscal de Gobierno de la
provincia de Salta no pudo menos que reconocerlo en su contestación a la demanda, cuando dijo
textualmente a fs. 55 del principal: "Que el procedimiento seguido por mi mandante, es el que
corresponde según los principios fundamentales del derecho administrativo". Desde luego no puede
ignorar que sí la nulidad por inconstitucionalidad de la ley ha sido el fundamento de la revocatoria de la
resolución 60, no bastaría invocarla, sino "que es necesario someter el acto a un juicio o procedimiento
en la jurisdicción respectiva, a fin de que se declare la nulidad" (Bielsa, p. 117). Que esto es lo que
"vengo a peticionar a V. E.". Posición que ratificó de modo expreso en el punto d) de su petitorio al
solicitar "se declare la nulidad por inconstitucionalidad de la ley 3643 y art. 294 del Cód. Fiscal".

8° - Que, sin embargo, pasando por alto aspecto de tanta importancia e inclusive apartándose de los
términos de la litis, el a quo no se pronunció sobre el punto, como así tampoco sobre la
constitucionalidad de las leyes provinciales en las que fundó su pretensión el recurrente y que el Poder
Ejecutivo declaró inválidas, limitándose, en cambio, a resolver el caso esencialmente sobre la base de
que la sola resolución de la Dirección Gral. de Rentas de la provincia de Salta resultaba insuficiente -por
ausencia de una ratificación del Poder Ejecutivo provincial- para otorgar en forma definitiva la exención
invocada por el Ingenio y Refinería San Martín del Tabacal, S.A.

9° - Que es evidente, por tanto, que el tribunal apelado, al rechazar sin más la demanda, admitió
-aunque sin decirlo, la improcedente declaración de inconstitucionalidad que fundamentó el aludido
decreto del 10 de abril de 1964, convalidando de ese modo la apuntada violación al principio
fundamental de la separación de poderes y al de la debida adecuación de las normas provinciales a las
que establece la Constitución Nacional (arts. 5° y 95). La Corte de justicia de salta no pudo, pues,
prescindir del examen de la cuestión, ya que con esa omisión consolidaba la indebida asunción de
funciones judiciales en que incurriera la rama ejecutiva del gobierno provincial.

10. - Que por lo expuesto, sin que ello implique entrar a resolver cuestiones de derecho público local
-ajenas por su esencia a la instancia de excepción- corresponde dejar sin efecto lo resuelto a fin de que
la causa sea fallada nuevamente conforme a derecho; es decir, respetando el principio constitucional
-tan imperativo para las provincias como para la Nación (art. 5°)- conforme con el cual la facultad de
declarar inconstitucionales las leyes, y de anular actos en su consecuencia, es potestad exclusiva de los
tribunales de justicia.

11. - Que, por último, no constituye impedimento para la apertura del presente recurso la circunstancia
de que el contribuyente no haya cumplido con la regla "solve et repete", porque el perjuicio derivado
del pago puede resultar irreparable atento la magnitud de los intereses en juego (Fallos, t. 182, p. 293
-Rev. La Ley, t. 14, p. 120-; t. 185, p. 74, entre otros).

Por ello, habiendo dictaminado el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y
se deja sin efecto el fallo de fs. 111-123. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que dicte nueva
sentencia. Costas de esta instancia por su orden. - Eduardo A. Ortiz Basualdo. - Roberto E. Chute. -
Marco A. Risolía. - Luis C. Cabral. - José G. Bidau.

13. “Lanera Austral S.A. (TF 13912-A) c. DGA”, Fallos: 332:1186

83
Texto Completo: Dictamen de la Procuradora Fiscal de la Nación:

I. A fs. 164/165 vta., la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal resolvió -por mayoría- confirmar la sentencia del Tribunal Fiscal de la Nación (ver fs. 110/114) y,
en consecuencia, revocó la resolución 15/00 del Director de la Aduana de Puerto Madryn y ordenó la
devolución de la diferencia reclamada por Lanera Austral S.A. en concepto de reintegro por
exportaciones por puertos patagónicos, fijado por la ley 23.018, debido a que le había sido liquidado el
6% y no el 7%, tal como estaba dispuesto por la ley citada, a raíz de la modificación introducida por su
similar 24.490.

Para así resolver, adujo, en síntesis, que la Aduana pretende alzarse contra una decisión legislativa y
pretende del Poder Judicial que dirima un conflicto entre poderes, en evidente alteración del armónico
juego instituido por la Carta Magna. En efecto, indicó que la ley 24.490 fue vetada por el Poder Ejecutivo
Nacional, fundado en que los reembolsos establecidos en la ley 23.018 -que la primera prorrogaba- se
hallan alcanzados por la prohibición de subsidios contenida en el tratado internacional aprobado por la
ley 24.425.

Consideró que dicho conflicto entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo culminó, de manera natural, con
la insistencia legislativa y la sanción de la ley en los términos del art. 83 de la Constitución Nacional.
Recordó que el senador Mac Karthy razonó que no había tal incompatibilidad, puesto que dicho acuerdo
prevé la posibilidad de extender las subvenciones por un plazo mayor para el caso de países en
desarrollo.

II. Disconforme con lo decidido, la AFIP-DGA presentó el recurso extraordinario que luce a fs. 172/180.

Señala que se halla en juego la interpretación de normas federales, que en autos hay un indudable
conflicto normativo, y que se ha violado el principio de jerarquía normativa, puesto que se ha dado
preeminencia a lo dispuesto por la ley 24.490, sin reparar en que ésta se opone a lo establecido por un
Acuerdo Internacional, que en virtud del art. 31 de la Constitución Nacional tiene una jerarquía superior
a las leyes.

III. A mi modo de ver, el remedio federal es formalmente procedente, dado que se ha cuestionado la
inteligencia de normas federales y la decisión recaída en la sentencia definitiva del tribunal superior de
la causa ha sido contraria al derecho que la apelante fundó en aquélla (art. 14, inc. 32, de la ley 48).

IV. Ha dicho el Tribunal que "el legislador no tiene atribución para modificar un tratado por una ley y si
bien podría dictar una ley que prescribiese disposiciones contrarias a un tratado o que hiciese imposible
su cumplimiento, ese acto del órgano legislativo comportaría una transgresión al principio de la
jerarquía de las normas (art. 31 de la Constitución Nacional) y sería un acto constitucionalmente
inválido" (Fallos: 317:1282, cons. 102).

A la luz de este aserto, estimo que resulta prístino que el único argumento que el Fisco Nacional esgrime
en su libelo de recurso estriba en sostener la inconstitucionalidad de la ley 24.490 frente al tratado
internacional aprobado por la ley 24.425. Y ello es así, a pesar de los reiterados intentos argumentativos
de dicha parte por sostener que, en puridad, no está acusando inconstitucionalidad alguna (ver en
especial fs. 41 vta. y 175) sino otra especie de conflicto normativo, sobre el que omite toda calificación.

Así las cosas, tengo para mí que deviene de aplicación a la especie la firme y clara jurisprudencia que
postula que no corresponde que el Tribunal entre a examinar el planteamiento de inconstitucionalidad
realizado por un ente estatal -la AFIP en el caso- debido a que no puede reconocérsele el derecho a
oponerse a la manifestación conjunta de voluntad de los poderes legislativo y ejecutivo al sancionar y

84
promulgar, respectivamente, la norma legal cuya constitucionalidad, en definitiva, impugna (Fallos:
311:1237; 312:2075; 319:3040 -disidencia parcial del Dr. Petracchi-; 322:227 y 298; 325:2893).

Dadas estas circunstancias, considero que resulta patente que ha de rechazarse el presente recurso
federal.

V. En virtud de lo expresado, opino que corresponde confirmar la sentencia apelada en todo cuanto fue
materia de recurso extraordinario. Febrero 8 de 2008. —Laura M. Monti.

Buenos Aires, mayo 27 de 2009.

Considerando:

1°) Que los antecedentes de la causa se encuentran adecuadamente reseñados en los puntos I y II del
dictamen de la señora Procuradora Fiscal, a los que corresponde remitirse por motivos de brevedad.

2°) Que el recurso extraordinario resulta admisible en tanto se encuentra en discusión la inteligencia y
validez de normas de carácter federal (art. 14, inc. 3°, de la ley 48).

3°) Que los agravios de la Dirección General de Aduanas radican, en lo sustancial, en impugnar la validez
constitucional de la ley 24.490 por considerar que lo dispuesto en ella es opuesto al tratado
internacional aprobado por la ley 24.425 y que su aplicación importaría una transgresión al principio de
jerarquía de las normas establecido por el art. 31 de la Constitución Nacional. Por tal motivo aduce que
la actora carece de derecho a percibir el uno por ciento adicional de reembolsos que le correspondería
de acuerdo con lo establecido en la ley cuya validez cuestiona.

4°) Que tal agravio resulta inatendible pues el Tribunal ha sostenido reiteradamente que los organismos
estatales no están legitimados para plantear la inconstitucionalidad de las leyes dictadas por el
Congreso (conf. doctrina de Fallos: 311:1237 —y sus citas—; 312:2075; 319:3040 —disidencia parcial del
juez Petracchi— y 322:227).

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente
procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y
devuélvase. —Ricardo Luis Lorenzetti. —Elena I. Highton de Nolasco. —Carlos S. Fayt. —Enrique
Santiago Petracchi. —Juan Carlos Maqueda. —E. Raúl Zaffaroni. —Carmen M. Argibay.

14. “A. M. Delfino y Cía”, Fallos: 148:430

Texto Completo: Buenos Aires, junio 20 de 1927.

Considerando acerca de la procedencia del recurso extraordinario:

1°) Que de la disposición contenida en el art. 3°, inc. 6°, de la ley 3445, combinada con las del tít. II, L. IV
del código de procedimiento criminales, se infiere claramente que la resolución dictada por el juez
federal conociendo de una multa impuesta al recurrente por la prefectura general de puertos, es la
sentencia definitiva requerida por el art. 14 de la ley 48 para la procedencia del recurso extraordinario.

2°) Que, por otra parte, se ha sostenido ante el juez federal que el art. 117 del dec. de fecha 31 de julio
de 1908, es inconstitucional por hallarse en pugna con los arts. 18 y 67, inc. 11, 12 y 28, de la
constitución, y la resolución recaída ha sido en el sentido de reconocer validez a la disposición
reglamentaria objetada, circunstancia esta última que unida a la anterior, coloca el caso a los efectos del
recurso extraordinario dentro de lo dispuesto por los incs. 1° y 3° del art. 14 de la ley 48.

85
En su mérito, se declara bien concedido el recurso. Considerando en cuanto al fondo de la cuestión:

3°) Que la prefectura general de puertos impuso a los agentes del ... alemán "Bayen" una multa de $ 50,
por haber violado el art. 43 del reglamento del puerto de la capital de fecha 31 de julio de 1908, en
consonancia con lo establecido por el art. 117.

4°) Que el art. 43 del susodicho reglamento se halla concebido en los términos siguientes: "Es prohibido
a los buques arrojar al agua o a tierra en el interior del puerto objeto alguno, sea cual fuere su especie,
peso, dimensiones o calidad", y el 117 castiga con una multa de $ 50 la infracción a la prohibición
contenida en el primero.

5°) Que el apelante ha sostenido que los arts. 43 y 117 del decreto aludido son inconstitucionales y
constituyen una delegación de facultades legislativas, porque el poder ejecutivo carece de atribuciones
para crear sanciones penales de un presunto poder de policía que la contribución ha puesto
exclusivamente en manos del poder legislativo, y que el primero no ha podido atribuirse sin violar el art.
18 de la misma y los incs. 11, 12 y 28 del art. 67 y 2° del art. 86 de la carta fundamental.

6°) Que la ley 3445 sancionada el 20 de octubre de 1896, ha puesto la policía de los mares, ríos, canales
y puertos sometidos a la jurisdicción nacional a cargo exclusivo de la prefectura general de puertos y de
las subprefecturas y ayudantías que se creen, estableciendo en el art. 3° que, mientras no sea
sancionado el código de policía fluvial y marítima, serán atribuciones y deberes de aquéllas vigilar el
cumplimiento de las disposiciones de las autoridades sanitarias; cuidar de la limpieza de los puertos
donde no existan dichas autoridades; remover los obstáculos accidentales que entorpezcan la
navegación y juzgar las faltas o contravenciones a las ordenanzas policiales cuando la pena no exceda de
un mes de arresto o de cien pesos de multa, debiendo proceder de acuerdo con lo dispuesto en el tít. II,
L. IV del código de procedimientos criminales, resolución que será apelable para ante el juez de sección
inmediato (inc. 6°, art. 3°).

7°) Que, ciertamente, el congreso no puede delegar en el poder ejecutivo o en otro departamento de la
administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente
conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido como esencial para el mantenimiento e
integridad del sistema de gobierno adoptado por la constitución y proclamado enfáticamente por ésta
en el art. 29 (Willoughby, p. 1317; Cooley, C. L., 7° edición, p. 163).

8°) Que, ello no obstante, ni la ley 3445, en la parte objetada, ni los arts. 43 y 117 del reglamento, son
incompatibles con el mencionado principio. Desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando
una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad
o persona descargándolo sobre ella. No puede decirse que en el caso de autos el congreso, por medio
de la ley 3445, haya puesto en manos del poder ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos
que la carta fundamental le atribuye en los incs. 11 y 12 del art. 67. Existe una distinción fundamental
entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al poder ejecutivo o a un
cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla.
Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aún en aquellos países en que, como los Estados
Unidos de América, el poder reglamentario del poder ejecutivo se halla fuera de la letra de la
constitución. No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la línea que separa los importantes
asuntos que deben ser regulados por la legislatura misma de aquellos de menor interés acerca de los
cuales una provisión general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo
tal general provisión para encontrar los detalles. La diferencia entre los departamentos es ciertamente
la que la legislatura hace la ley, el ejecutivo la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la
ley puede cometer algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso de este poder es
materia de delicada investigación (10, Wheaton, 1, 43).

86
9°) Que la doctrina contenida en estas palabras del gran juez americano es particularmente exacta
dentro de los principios consagrados sobre la materia por la constitución argentina. Esta, en efecto,
confiere el poder de reglamentación, tanto al congreso como al poder ejecutivo. Al primero se lo
atribuye de dos modos distintos: a) en relación a objetos ciertos y determinados, reglamentar un Banco
Nacional (inc. 5°, art. 67), reglamentar el comercio marítimo (inc. 12, art. 67), establecer reglamentos
para las presas (inc. 22), formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de los ejércitos (inc. 23), o
se lo concede de un modo general e indeterminado "para hacer todos los reglamentos que sean
convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes" (inc. 28, art. 67). A su turno, el inc. 2°
del art. 86 autoriza al poder ejecutivo para expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios
para la ejecución de las leyes de la nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias.

10) Que esta facultad o poder de reglamentación conferido al poder ejecutivo por el inc. 2° del art. 86
de la constitución en presencia de una ley y la reconocida al poder legislativo en el art. 67, son de
idéntica naturaleza en el sentido de que ambos pueden comprender y se refieren a disposiciones de un
orden semejante o igual, aunque el contenido o la extensión no reconozcan limitación alguna cuando el
poder se ejercita por el congreso.

11) Que si el poder de reglamentación, sea lo que ejercite el poder ejecutivo o el poder legislativo,
designa una determinada facultad específica comprensiva de todas aquellas modalidades de interés
secundario o de detalle indispensable para la mejor ejecución de la voluntad legislativa, y si tal poder
pertenece tanto al congreso como al poder ejecutivo por disposición expresa de la carta fundamental,
es evidente que es una mera circunstancia de hecho, lo que define en cada caso concreto la extensión
del poder reglamentario del poder ejecutivo, ya que es incontestable que cuando el congreso ha
agotado la reglamentación en mira de la más perfecta ejecución de la ley, el poder ejecutivo no tendrá
materia o substancia sobre la cual hacer efectiva la que al mismo título le corresponde. El raciocinio es
también verdadero cuando, como en el caso "sub judice", el poder legislativo lejos de apurar la
reglamentación se ha limitado a señalar de un modo general la voluntad legislativa.

12) Que las observaciones precedentes autorizan a formular la conclusión de que cuando el poder
ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de
ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad
propia consagrada por el art. 86, inc. 2°, de la constitución, y cuya mayor o menor extensión queda
determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el poder legislativo. Habría una especie de
autorización legal implícita dejada a la discreción del poder ejecutivo sin más limitación que la de no
alterar el contenido de la sanción legislativa con excepciones reglamentarias, pues, como es obvio, el
poder ejecutivo no podría ir más allá de donde llega la intención de aquélla, ni crear la ley, ni
modificarla.

13) Que la corte suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho más restringidos que
los nuestros, pues aquella constitución no atribuye expresamente al poder ejecutivo facultades
reglamentarias, ha podido decir con todo acierto: "negar al congreso el derecho de delegar el poder
para determinar algún hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería
parar la máquina del gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades
públicas" (204, U.S., p. 364).

14) Que atento los términos en que se encuentra concebido el art. 3 de la ley 3445, no es posible
desconocer que el congreso ha legislado la materia relativa al buen mantenimiento de las condiciones
sanitarias del puerto de la capital, a su limpieza y cuidado y al orden de la navegación.

87
15) Que para cumplir la voluntad legislativa en esa ley sólo de un modo general, el poder ejecutivo se
hallaba constitucionalmente facultado para dictar ordenanzas y reglamentos especificando y definiendo
las circunstancias particulares o los hechos o conjunto de hechos, mediante los cuales se hacían
efectivos los poderes de policía conferidos y cuyo detalle aquélla no había reglado, normas y
reglamentos tan obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la
propia ley, siempre que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el inc. 2° del art.
86.

16) Que el hecho previsto y prohibido por el art. 43 del reglamento del poder ejecutivo, de fecha 31 de
julio de 1908, reviste el carácter de una contravención de policía comprendido dentro de los fines
generales de la ley 3445 y del precepto particular del inc. 7° del art. 3° de la misma. Constituye por su
contenido el ejercicio legítimo de la facultad de reglamentar atribuida al poder ejecutivo por el art. 86,
inc. 2°, de la constitución.

17) Que la cuestión de saber si el poder ejecutivo tiene facultades para crear por medio de su poder
reglamentario sanciones punitivas constituidas por el arresto o la multa, no existe en la hipótesis, desde
que la propia ley 3445 en su art. 3°, inc. 6°, ha atribuido expresamente a aquél el derecho de aplicar
multas dentro del máximum que la misma señala y la impuesta en el caso al recurrente,
manifiestamente se halla dentro de lo autorizado por aquélla.

18) Que la garantía consagrada por el art. 18 de la constitución en cuanto por ella se exige para la
validez de una sanción de carácter penal la existencia de una ley anterior que prevea y castigue el caso
traído a la decisión judicial, ha sido observada en el caso. Demostrado como queda, en efecto, la
legalidad de los arts. 43 y 117 del reglamento dictado por el poder ejecutivo el 31 de julio de 1908 en
consecuencia de la ley 3445, es evidente que la prohibición y la pena contenida en ellos era tan
obligatoria para los habitantes como la ley misma, siendo además de observar que la infracción fue
cometida después de encontrarse en vigor el susodicho reglamento.

En mérito de estas consideraciones, se confirma la sentencia pronunciada por el juez federal en la parte
que ha podido ser materia del recurso.- Bermejo.- Repetto.- Laurentena.

15. “Mouviel, Raúl O. y otros”, Fallos: 237:636

Opinión del Procurador General de la Nación:

Raúl O. Mouviel y otros han sido condenados en estos autos a sufrir penas de arresto por infracción a
los edictos policiales sobre "desórdenes" (art. 1°, inc. c]) y "escándalo" (art. 1°, inc. a]), agraviándose la
defensa del fallo respectivo por considerarlo violatorio de los arts. 29, 68, incs. 11, 26 y 27, 83, inc. 3°, y
90 de la Constitución nacional.

El tema no es novedoso, ni incierta la jurisprudencia existente al respecto. La validez de los edictos

emanados del jefe de Policía ha sido reconocida invariablemente a partir del caso de Fallos, t. 155, p.
178 (v. también t. 169, p. 209; t. 175, p. 311; t. 191, p. 388; t. 192, p. 81; t. 193, p. 244; t. 199, p. 395; t.
208, p. 253).

Sin embargo, tan autorizadas han sido las objeciones levantadas contra este criterio (Jiménez de Asúa,
"Tratado de derecho penal", t. 2, p. 325; Núñez, Ricardo C., "La ley, única fuente del derecho penal
argentino"), tal es el grado de amplitud que ha llegado a cobrar en la actualidad el conjunto de las
normas así dictadas, y tan fresco permanece todavía en la memoria el recuerdo de las funestas
consecuencias que para el ejercicio legítimo de la libertad tuvo su aplicación en los últimos años, que
considero necesario examinar nuevamente la cuestión con la amplitud que su importancia exige.

88
El sistema constitucional argentino se afirma en el principio de la división de poderes. De acuerdo con
este principio, el Poder Legislativo dicta las leyes; el Poder Ejecutivo las ejecuta y hace cumplir; el Poder
Judicial las interpreta y aplica cuando se suscitan controversias.

Nuestra Carta fundamental, a diferencia de la de los Estados Unidos de América, que no contempló el
punto en forma expresa, previó la necesidad de que la rama ejecutiva colaborara con el Congreso para
la mejor ejecución de las leyes, estableciendo en su art. 83, inc. 2°, que el Presidente de la Nación
"expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación,
cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias... ". No es, pues, por delegación
legislativa sino en uso de una atribución que le pertenece de modo exclusivo que el Poder Ejecutivo
reglamenta, en este país, las leyes dictadas por el Congreso.

Sin embargo, la existencia de esta atribución reglamentaria no debe inducir a la errónea creencia de que
en algún modo el Poder Ejecutivo tiene facultades concurrentes con las que son propias del Poder
Legislativo. Ya estableció V. E., en el t. 1, p. 32 de su colección de Fallos, que "siendo un principio
fundamental de nuestro sistema político la división del gobierno en tres grandes departamentos, el
Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, independientes y soberanos en su esfera, se sigue forzosamente
que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas; pues el uso concurrente o común de
ellas haría necesariamente desaparecer la línea de separación entre los tres altos poderes políticos, y
destruiría la base de nuestra forma de gobierno".

Es preciso, por lo tanto, ser muy cautos en la apreciación de los límites de la facultad reglamentaria
conferida por el art. 83, inc. 2°, y sobre todo no olvidar jamás que su correcto ejercicio presupone el
contenido de una ley necesariamente preexistente. Reglamentar es tornar explícita una norma que ya
existe y a la que el Poder Legislativo le ha dado una substancia y contornos definidos; y ello, sólo en la
medida que sea necesario para su ejecución, cuidando siempre de no alterar su espíritu con excepciones
reglamentarias.

"Para establecer las cosas en un terreno firme que impida al Poder Ejecutivo arrogarse atribuciones
legislativas al tiempo de dictar decretos -dice Huneuus, comentando un precepto similar al nuestro-,
sólo se necesita vigilancia activa de parte del Congreso y de parte de los tribunales, cada uno en su
esfera de acción... Ejecutar las leyes no es dictarlas" ("Obras", t. 2, p. 48, 2ª ed., Santiago de Chile, 1891).
Efectivamente, el poder reglamentario se da para hacer posible la ejecución de la ley, por donde resulta
evidente que todo intento de reglamentar lo que no ha sido materia de ley constituye una pura y simple
usurpación de atribuciones legislativas, y no ejercicio legítimo de la facultad conferida en el art. 83, inc.
2° de la Constitución.

Es preciso agregar también que lo que no puede hacer el Poder Ejecutivo por sí sólo, tampoco lo puede
aunque cuente para ello con una autorización legal, porque de acuerdo con el art. 41 de la Constitución
el Congreso está investido del poder legislativo y no puede delegarlo sin violar la prohibición del art. 20.
"Ciertamente -dijo V. E. en Fallos, t. 148, p. 430- el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o
en otro departamento de la Administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido
expresa o implícitamente conferidos. Es ese un principio uniformemente admitido como esencial para el
mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado
enfáticamente por ésta en el art. 29 (actual art. 20) (Willoughby, p. 1317; Cooley, C. L., 7ª ed., p. 163)".

La diferencia entre una indebida delegación de atribuciones legislativas y una simple remisión al poder
reglamentario del Presidente de la República para reglar pormenores y cuestiones de detalle, se
estableció con toda claridad en el recién citado caso de Fallos, t. 148, p. 430, al expresarse: "Existe una
distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al
Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la

89
ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en
que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario se halla fuera de la letra de la
Constitución".

Precisamente, el recuerdo de dos fallos célebres en los anales de la jurisprudencia de la Corte Suprema
de los Estados Unidos, creo que contribuirá a precisar cuál es el límite de validez del ejercicio del poder
reglamentario acordado a la rama ejecutiva.El primero es el caso "Panamá Refining C° v. Ryan", fallado
el 7 de enero de 1935 (293 U. S. 388, v. traducción en JA, t. 49, sec. jur. extr., p. 6), en el que se declaró
inconstitucional la sección 9ª, párr. c) del tít. I de la ley de reconstrucción de la industria nacional
("Nira"), de junio 16 de 1933, que autorizaba al Presidente de los Estados a prohibir el transporte
interestadual y con el extranjero del petróleo producido o retirado de depósito en exceso de la cantidad
permitida por la legislación de los Estados particulares y establecía, al propio tiempo, que toda violación
a una orden del Presidente en tal sentido sería castigada con una multa no mayor de 1000 dólares o con
prisión que no excediera de seis meses, o con ambas conjuntamente.

El "chief justice" Hughes expuso la opinión de la mayoría del tribunal y merecen destacarse, entre otros,
los siguientes párrafos de su exposición: "La sección 9ª, c) no establece si, o en qué circunstancias, o
bajo qué condiciones, el Presidente deba prohibir el transporte de la cantidad de petróleo y sus
derivados producida excediendo la permitida por el Estado. No establece criterio alguno que gobierne el
rumbo del Presidente. No exige fundamento alguno por parte del Presidente como condición de su
acción. El Congreso, en la sección 9ª, c), no proclama, pues, política alguna acerca del transporte de la
producción excedente. En cuanto a esta acción se refiere, confiere al Presidente una autoridad ilimitada
para determinar la política y para hacer efectiva o no la prohibición, como lo crea conveniente. Y la
desobediencia a sus órdenes es calificada de delito castigado con multa y prisión... ". "El Congreso dejó
el asunto al Presidente, sin normas ni reglas, para que lo manejara a su placer. El esfuerzo de
proporcionar un criterio mediante una ingeniosa y diligente interpretación permite aún tal amplitud
autorizada de acción que equivale en esencia a conferir al Presidente las funciones de una Legislatura,
más bien que las de un funcionario ejecutivo o administrativo que lleva a cabo una política legislativa
declarada. Nada hallamos en la sección 1ª que limite o controle la autoridad conferida por la sección 9ª,
c)... ". "En todos los casos en que la cuestión ha sido planteada, la Corte ha reconocido que existen
límites de delegación que no pueden constitucionalmente ser excedidos. Creemos que la sección 9ª, c),
va más allá de dichos límites. En lo que se refiere al transporte de la producción de petróleo excedente
del permiso del Estado, el Congreso no ha hecho declaración de política alguna, no ha establecido
norma alguna, no ha sentado regla alguna. No existe ningún requisito, definición de circunstancias o
condiciones conforme con lo que al transporte debe prohibirse o permitirse".

El segundo de los fallos a que he hecho alusión recayó en el llamado "caso de las aves de corral"
(Schechter Poultry Corp. c. United States", 295 U. S. 495; v. traducción en J. A., t. 50, sec. jur, extr., p. 37)
y siguió de cerca al anterior, como que fue dictado el 27 de mayo de 1935. También se trataba de una
de las leyes integrantes del plan de la "Nira", la cual autorizaba al Presidente a aprobar "códigos de
competencia leal" para las diversas ramas de la producción, a solicitud de una o más asociaciones o
grupos representantes de una industria o comercio.

La sentencia que declaró inconstitucional la disposición respectiva fue dictada por unanimidad, pero con
la disidencia parcial de fundamentos del "justice" Cardozo, a los que adhirió el "justice" Stone. El "chief
justice" Hughes expresó también en este caso la opinión de la Corte, resumiendo el punto relativo a la
delegación de las facultades legislativas en los siguientes términos: "La sección 3ª de la ley de
reconstrucción no tiene precedentes. No proporciona norma alguna respecto de ningún comercio,
industria o actividad. No contempla la imposición de reglas de conducta para ser aplicadas a situaciones
de hecho dadas, determinadas mediante los procedimientos administrativos adecuados. En lugar de
prescribir reglas de conducta, autoriza la redacción de códigos que las establezcan. Para tal empresa

90
legislativa, la sección 3ª no sienta normas, fuera de la expresión de los propósitos generales de
rehabilitación, corrección y expansión señalados en la sección 1ª. En vista del alcance de esa amplia
declaración y de la naturaleza de las pocas restricciones que se le imponen, el arbitrio del Presidente
para aprobar o proscribir códigos y sancionar así leyes para el gobierno del comercio e industria en todo
el país, carece virtualmente de toda traba. Creemos que la autoridad para dictar códigos así conferida
importa una delegación inconstitucional de facultades legislativas".

El "justice" Cardozo, que había votado en disidencia en el caso "Panamá Refining C° c. Ryan", por
considerar que no mediaba allí una delegación indefinida que permitiera al Presidente "vagar a voluntad
entre todas las materias posibles del transporte interestadual, tomando y eligiendo a su placer", fue
categórico al exponer su opinión en este segundo asunto: "El poder delegado para legislar que ha
encontrado expresión en este código -dijo- no ha sido canalizado entre taludes que le impidan su
desborde. Es ilimitado e impreciso, si se me permite repetir mis propias palabras de una sentencia
anterior ("Panamá Refining C° v. Ryan", 293 U. S. 388, etc.) ... ".

Podrá ser objeto de duda actualmente, hasta qué punto se aceptan en todo su rigor las consecuencias
que derivan de la doctrina establecida en estas decisiones, pero me parece indudable que los principios
en que ella se asienta deben considerarse inconmovibles en materia penal, y constituyen, por lo tanto,
una guía segura para orientarse en la cuestión de autos.

¿Qué otra cosa, en efecto, que una verdadera autorización para dictar un código de faltas implica la
facultad reconocida al jefe de Policía, primero, por la jurisprudencia sentada a partir de Fallos, t. 155, p.
178 y, posteriormente, mediante la sanción del art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal (dec.
33.265/44, ratificado por la ley 13.030)?

Confieso que no alcanzo a comprender cómo, precisamente a través de la clara doctrina establecida en
Fallos, t. 148, p. 430, ha podido llegarse a declarar la validez de los edictos policiales en t. 155, p. 178.
Prescindo de que el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., invocado entonces como fuente de la facultad de
emitir estos edictos, no es más que una norma atributiva de competencia; y prescindo también de que
el jefe de Policía no es el titular del poder reglamentario acordado por la Constitución al Poder Ejecutivo.
Pero, no encuentro explicación para la afirmación, contenida en el cons. 7°, de "que cuando el Poder
Ejecutivo es llamado a ejercer sus poderes reglamentarios en materia de policía de seguridad a mérito
de una ley que lo ha autorizado para ello, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones
legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2° de la Constitución y
cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el
Poder Legislativo".

Y bien: si ello es así, preciso será reconocer que el Congreso podría autorizar al Poder Ejecutivo, no digo
ya al jefe de Policía, a dictar también un Cód. Penal, sin otra cortapisa que la fijación del máximo de las
penas aplicables; y que, en tal caso, dada la existencia de una autorización legal, el Presidente no
usurparía atribuciones legislativas sino que procedería en ejercicio del poder reglamentario.

Evidentemente no se ha reparado en que la facultad genérica de reglamentar las leyes acordada por el
art. 83, inc. 2°, exige algo más que una simple autorización legislativa para que su ejercicio resulte
válido; que es necesaria la existencia de leyes dictadas por el Congreso lo suficientemente definidas y
precisas, como para que ese ejercicio no se traduzca -empleando la expresión del "justice" Cardozo- en
un "vagar a voluntad entre todas las materias posibles" de lo que constituye el objeto de la autorización.

En el caso que se examina, ese objeto es la policía de seguridad, como lo señaló V. E. en Fallos, t. 155, p.
178, y tal cual resulta ahora del texto expreso del art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal, que
entre las facultades de la misma, o mejor dicho de su jefe, prevé la de "emitir y aplicar edictos, dentro

91
de la competencia asignada por el Cód. de Proced. Crim. (ley 2372), para reprimir actos no previstos por
las leyes, en materia de policía de seguridad; y dictar las reglas de procedimiento para su aplicación".

¿Puede darse algo más indefinido que esta vaga referencia a la policía de seguridad? La medida de sus
posibilidades la da, en todo caso, el número actual de edictos: veinticuatro, es decir, exactamente el
doble de los títulos que integran el libro II del Cód. Penal, dedicado a la consideración de los delitos en
particular.

Parecería que en una correcta interpretación constitucional la facultad de dictar el Cód. de Faltas
debiera considerarse exclusiva de la rama legislativa y, sin embargo, la Capital Federal cuenta en la
actualidad con un auténtico código contravencional dictado por la sola voluntad del jefe de Policía. Lo
que no hubiera podido hacer el Presidente de la República, ni por supuesto los ministros del Poder
Ejecutivo, a quienes la Constitución prohíbe tomar resoluciones que no conciernan al régimen
económico y administrativo de sus respectivos departamentos, lo ha venido haciendo en cambio un
funcionario administrativo que, además, reúne los poderes de ejecutar y juzgar en los mismos casos que
legisla.

He dicho que la Capital Federal cuenta en la actualidad con un verdadero Cód. de Faltas como producto
de la actividad legislativa que en forma discrecional le ha sido reconocida al jefe de Policía, y no he
exagerado por cierto al afirmarlo así.

El conjunto de los edictos contenidos en el R. R. P. F. 6 de la Policía Federal constituye, en efecto, un

cuerpo legal orgánico que hasta cuenta con una parte general y otra dedicada al procedimiento.

La "parte general" consta de ochenta y cinco artículos y de los diversos capítulos que la componen cabe
mencionar, a título de ejemplo, los que corresponden a imputabilidad, tentativa, complicidad y
encubrimiento, diversas clases de penas, reincidencia, condena condicional, ejercicio y extinción de las
acciones, resultando interesante destacar que, de acuerdo con el art. 10, en las contravenciones se
aplican, además de las penas de multa y arresto, previstas en el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., las de
amonestación e inhabilitación.

En cuanto a los veinticuatro edictos a que antes hice referencia versan sobre los más variados tópicos, e
integran lo que con propiedad podría llamarse "parte especial" de este verdadero código de faltas.
Largo sería enumerarlos, por lo que baste señalar que en ellos se legisla toda suerte de materias, desde
la referente a asilados políticos hasta la relativa seguridad económica y reuniones deportivas, pasando
por turismo, juegos de naipes y seguridad públicas, en un total de ciento cuarenta y ocho artículos.

Sea, pues, por su metodología, o por la variedad y extensión de los temas contemplados, pienso que no
es una hipérbole la afirmación de que el R. R. P. F. 6 configura un código. Hiperbólica sí me resulta, en
cambio, la pretensión de que todo ese amplio cuerpo de disposiciones es consecuencia legítima del
poder reglamentario ejercido en torno a las escuetas e imprecisas disposiciones del art. 27 del Cód. de
Proced. Crim. o del art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal.

Puede aquí repetirse, una vez más, con el "justice" Cardozo, que "el poder delegado para legislar que ha
encontrado expresión en este código, no ha sido canalizado entre taludes que le impidan su desborde",
y aún agregar con las mismas palabras empleadas por este gran jurista en el ya citado caso "Schechter
Poultry Corp. v. United States", que "esto importa una delegación desenfrenada".

Pero, no solamente desde el punto de vista del juego correcto del principio de la división de poderes son
objetables los edictos policiales.

Está de por medio el significado que tiene en nuestra Constitución la garantía de que nadie puede ser
penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso. En este sentido, y refiriéndose

92
precisamente a una pena de $ 100 de multa impuesta por una contravención policial, ha dicho V. E. con
palabras señeras que nunca serán recordadas lo bastante y que resultan totalmente contradictorias con
el criterio seguido en Fallos, t. 155, p. 178, que "la configuración de un delito por leve que sea, así como
su represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las
facultades ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no
prohíbe (art. 19, Constitución). De ahí nace la necesidad de que haya una ley que mande o prohíba una
cosa, para que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u omitido obrar en determinado
sentido. Y es necesario que haya, al mismo tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para
que esa persona deba ser condenada por tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y
correlativos en el orden penal, imponen la necesidad de que sea el Poder Legislativo quien establezca
las condiciones en que una falta se produce y la sanción que le corresponde, ya que el Poder Ejecutivo
solamente puede reglamentar la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar su
sentido (art. 86, inc. 2°). Así, en el caso del t. 178, p. 355, con motivo de una sanción penal creada por el
Poder Ejecutivo nacional de orden pecuniario, esta Corte dijo: 'Toda nuestra organización política y civil
reposa en la ley. Los derechos y obligaciones de los habitantes así como las penas de cualquier clase que
sean, sólo existen en virtud de sanciones legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder
Judicial aplicarlas si falta la ley que las establezca' (Fallos, t. 191, p. 245)".

No se diga, pues, que la circunstancia de no haberse ultrapasado en los edictos el límite de las sanciones
mencionadas en el art. 27 del Cód. de Proced., basta para validarlos, porque tan inconstitucional resulta
la delegación del poder para fijar penas como la del de definir acciones a los efectos de imponer esas
penas. El precepto penal es inescindible y se integra con ambos elementos, uno y otro del exclusivo
resorte del Poder Legislativo, como lo ha destacado V. E. en el fallo que acabo de citar.

Por otra parte, la garantía del art. 29 asegura que "ningún habitante de la Nación puede ser condenado
sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso", y en el texto constitucional el término
"ley" no puede tener más que un sentido: el de ley formal, o sea, de acto emanado de la rama del
gobierno que está investida del Poder Legislativo (art. 41), en el modo establecido por los arts. 69 y
sigtes. para la "formación y sanción de las leyes". Por ello, no creo posible sostener que una disposición
emanada de una simple autoridad administrativa o de un poder que no detenta la atribución de legislar,
sea la "ley" que la Constitución ha exigido en algunos casos especiales como condición necesaria para
autorizar, en homenaje al interés general, el menoscabo de algún derecho fundamental de los
individuos.

Cuando el art. 38 de la Constitución dice que la expropiación por causa de utilidad pública o interés
general debe ser calificada por "ley" y previamente indemnizada, me parece evidente que se ha referido
a una ley del Congreso y no sé que se haya sostenido o resuelto lo contrario (Gonzalez, J. V., "Manual de
la Constitución argentina", p. 127, 9ª ed.; Montes de Oca, "Lecciones de derecho constitucional", t. 1, p.
389, año 1917; de Vedia, A. "Constitución argentina", p. 88, año 1907).

¿Habrá de concluirse entonces que la Constitución ha protegido con mayor vigor la propiedad que la
libertad y que si es necesaria una "ley" para privar a una persona del goce de sus bienes no lo es en
cambio para encarcelarla; que a este último efecto basta con una disposición dictada por el jefe de
Policía? No ha sido este, en todo caso, el criterio que informó lo resuelto en Fallos, t. 136, p. 200, donde
sentó los siguientes principios: "Que es una de las más precisas garantías consagradas por la
Constitución la de que ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley
anterior al hecho del proceso. Que en el presente caso ha sido violada dicha garantía desde que se han
aplicado penas fundadas en simples decretos del Poder Ejecutivo provincial, que no tienen fuerza de ley
dentro de nuestro régimen constitucional. Que no cabe admitir que la Legislatura de Mendoza haya
podido confiar o delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de establecer sanciones penales por vía de

93
reglamentación de las leyes dictadas por aquélla, dado lo que al respecto dispone el art. 19 de la
Constitución".

Desde otro punto de vista sería erróneo pretender que son aplicables al problema que vengo tratando
los principios que justifican la validez de las que en doctrina se denominan leyes penales en blanco. En
esta categoría encuadran algunas disposiciones como la del art. 6°, primera parte de la ley 12.830 o la
de los arts. 205 y 206 del Cód. Penal, en los que las conductas punibles sólo resultan genéricamente
determinadas, remitiéndose la ley para su especificación a la instancia legislativa o bien a la
administrativa.

Por supuesto, no existe problema cuando la ley penal en blanco se remite a otra ley. Pero, cuando la
remisión es a la instancia administrativa conviene distinguir dos situaciones: una, en la que la conducta
punible está descripta en la ley penal, pero la figura debe ser integrada con un elemento de hecho cuya
especificación se defiere al Poder administrador, como ocurre en el caso de la infracción a la ley de
precios máximos (art. 2°, inc. c], ley 12.830); y otra, en la cual la conducta punible no se especifica sino
por referencia a normas dictadas por el Poder Ejecutivo.

La primera de estas formas de legislar no puede, en principio, dar lugar a objeciones de carácter
constitucional. Pero, importa dejar bien sentado respecto de la segunda, que ella sólo es admisible si el
Poder Ejecutivo ha dictado las normas a que la ley se remite en ejercicio legítimo de la atribución
reglamentaria que le confiere el art. 83, inc. 2° de la Constitución, porque en tal caso dicha norma es
como si fuera la misma ley reglamentada, puesto que la integra.

De otro modo, no se respetaría la garantía del art. 29 de la Constitución ya que, en definitiva, aunque
por vía indirecta, resultaría que la descripción de la conducta punible no estaría hecha en la "ley" sino en
una disposición autónoma del Poder Ejecutivo.

Superfluo es observar a esta altura del dictamen que, ni el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., tal como ha
sido interpretado en Fallos, t. 155, p. 178, ni el art. 7°, inc. a) del Estatuto de la Policía Federal satisfacen
las exigencias apuntadas.

No se argumente, por último, que la materia legislada en los edictos policiales es de menor cuantía,
porque el monto de las sanciones resulta pequeño. Aparte de que ello no bastaría para despojarles de
su auténtico carácter de disposiciones penales, es un hecho comprobado, del cual conservamos
desgraciadamente muy recientes recuerdos, que cuando se quiere subvertir el régimen republicano y
democrático, cuando se pretende coartar el libre ejercicio de los más elementales derechos
individuales, las simples contravenciones resultan ser uno de los principales instrumentos de que se
valen los gobiernos dictatoriales para sofocar la libertad. Sirva esta reflexión para reafirmar que, dentro
del marco constitucional, sólo la prudencia del legislador, nunca la voluntad de un funcionario ejecutivo,
puede asumir la delicada y trascendente función de describir acciones a los fines de imponer penas. La
jurisprudencia sentada, entre otros, en Fallos, t. 210, p. 554; t. 215, ps. 159 y 257; t. 217, p. 689, me
obliga a abordar la cuestión de si el cumplimiento de la pena convierte en abstracto el caso,
determinando la improcedencia del recurso extraordinario.

Disiento en forma absoluta con este criterio. La condena es un acto jurídico que sobrevive a la ejecución
de la pena acarreando una serie de consecuencias que impiden sostener con fundamento que no haya
interés en la decisión. Basta señalar los efectos que ella tiene en materia de reincidencia y condena de
ejecución condicional aun en el actual régimen de edictos (arts. 54 y 58, disposiciones generales del R. R.
P. F. 6), para comprender que existe un real interés jurídico en el fallo aunque la pena esté cumplida.

Los excesos a que puede llevar la tesis contraria los patentiza el caso de Fallos, t. 231, p. 35 en el que se
llegó hasta negar la procedencia de un recurso extraordinario tendiente a establecer el alcance de una

94
ley de amnistía so pretexto de que el cumplimiento de la pena tornaba irrelevante para el beneficiario la
declaración de que la ley era aplicable a su situación. En otras palabras, el hecho de haber cumplido la
pena se consideró obstáculo para que se alcanzara el fin primordial de la ley, que no era otro que el de
desincriminar la conducta que motivó la condena.

En el mismo orden de ideas no debe olvidarse tampoco el sonado caso "Grondona Sáenz Valiente y
otras", resuelto por la Corte Suprema el 8 de octubre de 1948, que no he podido encontrar en la
colección de Fallos. Las apelantes pretendían la revisión de la sentencia de un juez de faltas de la
Municip. de la Capital, que se decía dictada con violación de la garantía de la defensa en juicio. Pero,
habiendo enviado el inferior una comunicación en la que informaba haber sido puestas en libertad las
interesadas por haber cumplido la condena impuesta, fue decidido que en tales condiciones carecía de
objeto y resultaba abstracto todo pronunciamiento sobre las cuestiones planteadas en el recurso
extraordinario, invocándose al efecto como fundamento lo resuelto en fallos, t. 197, p. 321 y los allí
citados.

Pues bien, basta leer este fallo y los que en él se citan (Fallos, t. 5, p. 316; t. 155, p. 248; t. 193, p. 260)
para percibir que se refirieron a una situación totalmente diversa, como que en ellos no se trataba de
condenas definitivas sino de recursos de hábeas corpus carentes de todo objeto por haber sido el
detenido puesto en libertad o hallarse fuera de la jurisdicción argentina la persona de cuyo amparo se
trataba.

En cuanto al primero de los casos que cité al comienzo, o sea, el de Fallos, t. 210, p. 554, se apoya en el
de t. 209, p. 337 y el sumario de éste remite a su vez al t. 203, p. 312. Pero, también aquí la situación
resulta distinta de la que se plantea en caso de condena, puesto que V. E. se limitó a declarar
improcedente el recurso extraordinario interpuesto contra una resolución de la Dir. Gral. de
Espectáculos Públicos que dispuso clausurar durante dos días un cinematógrafo por haberse cumplido
efectivamente la medida y no tener, en consecuencia, objeto su revocatoria. Como se observa, se ha ido
extendiendo en forma que estimo indebida la aplicación de un principio que si resulta razonable en los
casos de medidas que no acarrean, por su naturaleza, modificaciones en el estado jurídico de las
personas, aparece como notoriamente injusto cuando se trata de decisiones judiciales que declaran a
alguien responsable de una infracción penal, resultando contrario incluso a la garantía de la defensa en
juicio.

Que subsiste un interés jurídico digno de protección aunque la pena se haya cumplido lo demuestra la
disposición del art. 552 del Cód. de Proced. Crim., cuyo espíritu es evidentemente opuesto al que inspira
la jurisprudencia a que me he referido: "El recurso de revisión -dice este texto- podrá promoverse por el
condenado o por su cónyuge, descendientes, ascendientes o hermanos y por el ministerio fiscal. La
muerte del condenado no impide que se deduzca para rehabilitar su memoria o procurar el castigo del
verdadero culpable".

Por lo expuesto, opino que los edictos policiales sobre "desórdenes" y "escándalo", sobre cuya base se
han dictado las condenas de autos son violatorios de la garantía establecida en el art. 29 de la
Constitución nacional y del principio de la separación de poderes en que se funda el régimen
republicano de gobierno. Correspondería, en consecuencia, revocar la sentencia apelada en cuanto
pudo ser materia de recurso extraordinario. - Abril 25 de 1956. - Sebastián Soler.

Buenos Aires, mayo 17 de 1957.

Considerando: Que consta en autos que el jefe de Policía de la Capital, por resolución del 12 de
noviembre de 1955, impuso a los acusados "la pena única e individual de treinta días de arresto no
redimibles por multa, por 'desórdenes' (art. 1°, inc. c]) y 'escándalo' (art. 1°, inc. a]) y aplicación del núm.
36 del R. R. P. F. 6 y circunstancia agravante establecida en el art. 3° del edicto señalado en primer

95
término -faltas de distinta naturaleza (núm. 13, reglamento citado) -"; resolución que fue
posteriormente confirmada en lo principal por sentencia del juez en lo penal correccional.

Que contra esta sentencia el defensor de los imputados interpuso recurso extraordinario para ante esta
Corte, sosteniendo que "el régimen de faltas vigente y las sentencias de 1ª y 2ª instancias son violatorias
de los arts. 1°, 29, 68, incs. 11, 26 y 27, 83, inc. 3° y 90" de la reforma de 1949 (arts. 1°, 18, 67, incs. 11,
27 y 28, 86, inc. 3° y 95, Constitución vigente), dado que la concentración de las facultades judicial,
ejecutiva y legislativa en materia de faltas por parte del jefe de Policía, violaría el principio de la división
de los poderes establecido por la Constitución. Que esta Corte, en decisiones anteriores, ha declarado la
constitucionalidad de los edictos policiales con el fundamento de que "no hay delegación de funciones
legislativas al conferir al Poder administrador o a ciertas reparticiones, la facultad de fijar específicas
normas de policía, crear infracciones y fijar las sanciones correspondientes, dentro de límites
establecidos por la misma ley, sino en ejercicio de la facultad reglamentaria que preceptúa el inc. 2° del
art. 86 de la Constitución nacional conformada, es claro, al espíritu y letra de la ley reglamentada" y de
que el edicto policial no vulnera la garantía establecida por el art. 18 de la Constitución, que requiere
para la validez de una sanción penal la existencia de una ley anterior, pues constituye una simple
consecuencia de la autorización legislativa contenida en el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., y es tan
obligatorio, por consiguiente, como la ley misma (Fallos, t. 155, ps. 178 y 185; t. 156, p. 323; t. 169, p.
209; t. 175, p. 311; t. 191, ps. 388 y 497; t. 192, p. 181; t. 193, p. 244; t. 199, p. 395; t. 206, p. 293; t. 208,
p. 253, entre otros).

Que, sin embargo, esta Corte ha establecido también en causas que versaban sobre materias análogas,
que "es una de las más preciosas garantías consagradas por la Constitución la de que ningún habitante
de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso" (Fallos, t.
136, p. 200); que "toda nuestra organización política y civil reposa en la ley. Los derechos y obligaciones
de los habitantes así como las penas de cualquier clase que sean, sólo existen en virtud de sanciones
legislativas y el Poder Ejecutivo no puede crearlas ni el Poder Judicial aplicarlas si falta la ley que las
establezca" (Fallos, t. 178, p. 355); y que "la configuración de un delito, por leve que sea, así como su
represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las facultades
ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohíbe (art.
19, Constitución). De ahí nace la necesidad de que haya una ley que mande o prohiba una cosa, para
que una persona pueda incurrir en falta por haber obrado u omitido obrar en determinado sentido. Y es
necesario que haya, al mismo tiempo, una sanción legal que reprima la contravención para que esa
persona deba ser condenada por tal hecho (art. 18). Estos dos principios fundamentales y correlativos
en el orden penal, imponen la necesidad de que sea el Poder Legislativo quien establezca las
condiciones en que una falta se produce y la sanción que le corresponde, ya que el Poder Ejecutivo
solamente puede reglamentar la ley, proveyendo a su ejecución, pero cuidando siempre de no alterar su
sentido (art. 86, inc. 2°)" (Fallos, t. 191, p. 245).

Que la necesidad de que el régimen de faltas tenga carácter legislativo y emane, por consiguiente, del
Congreso como legislatura local para la Capital y territorios nacionales, y de las legislaturas provinciales
para sus respectivas jurisdicciones, fue asimismo reconocida y destacada en los antecedentes del Cód.
Penal en vigor (Rodolfo Moreno [h.], "El Cód. Penal y sus antecedentes", t. 1, núms. 93 y sigtes.).

En el caso: Que conforme con esta doctrina, la "ley anterior" de la garantía constitucional citada y del
principio "nullum crimen, nulla poena sine lege", exige indisolublemente la doble precisión por la ley de
los hechos punibles y de las penas a aplicar, sin perjuicio de que el legislador deje a los órganos
ejecutivos la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas y
de los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo (Fallos, t. 148, p. 430). En el sistema
representativo republicano de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1°) y que se apoya
fundamentalmente en el principio de la división de los poderes, el legislador no puede simplemente

96
delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la
libre elección de las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia
indelegables. Tampoco al Poder Ejecutivo le es lícito, so pretexto de las facultades reglamentarias que le
concede el art. 86, inc. 2° de la Constitución, sustituirse al legislador y por supuesta vía reglamentaria
dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía constitucional del art. 18.

Que el art. 27 del Cód. de Proced. Crim., en cuanto dice: "El juzgamiento de las faltas o contravenciones
a las ordenanzas municipales o de policía, corresponde, respectivamente, a cada una de estas
administraciones, cuando la pena no exceda de un mes de arresto o $ 100 de multa", sólo ha concedido
a esas administraciones la facultad de juzgar las faltas o contravenciones, como surge de su propio
texto, y no la de configurarlas o definirlas, facultad esta última de estricto carácter legislativo, como ya
se ha dicho, ajena a los órganos de aplicación o de juzgamiento.

Que, en consecuencia, es también claramente contrario a la garantía constitucional antes aludida y al

sistema de gobierno establecido por la Constitución, el precepto del art. 7°, inc. a) del dec. 33.265/44,
ratificado por la ley 13.830, que faculta a la Policía Federal, con exclusión del territorio de las provincias,
para "emitir y aplicar edictos, dentro de la competencia asignada por el Cód. de Proced. Crim. (ley
2372), para reprimir actos no previstos por las leyes, en materia de policía de seguridad; y dictar las
reglas de procedimiento para su aplicación", desde que tal facultad de emitir edictos para reprimir actos
no previstos por las leyes va mucho más allá de la facultad simplemente "reglamentaria" que
corresponde al Poder Ejecutivo o a las reparticiones administrativas, en su caso, e importa la de legislar
en materia exclusivamente reservada al Congreso (art. 67, inc. 11).

Que es innegable la necesidad de mantener estrictamente la vigencia del principio "nullum crimen, nulla
pna sine lege", contenido en la garantía consagrada por el art. 18 de la Constitución, no sólo porque se
trata de un principio constitucional -y esta única consideración bastaría para aquel efecto- sino,
también, porque es notorio que las modernas formas de autoritarismo o despotismo utilizan los edictos
policiales como uno de los instrumentos más eficaces para la opresión de los ciudadanos y la restricción
de las libertades públicas.

Que en atención a los fundamentos precedentes, carece de interés examinar los demás agravios
invocados por los apelantes.

Por ello, y las consideraciones concordantes del meditado dictamen del procurador general, se revoca la
sentencia apelada en cuanto ha sido materia del recurso. - Alfredo Orgaz. - Manuel J. Argañarás. -
Enrique V. Galli. - Carlos Herrera. - Benjamín Villegas Basavilbaso.

16. Peralta, Luis A. y otro c. Estado nacional (Min. de Ec. -Bco Central-) “, Fallos: 313:1513

Opinión del Procurador General de la Nación.

I. Los actores suscribieron un plazo fijo a 7 días en el Banco Comercial de Finanzas S. A., con vencimiento
el 3/1/90. A esta fecha, el Poder Ejecutivo nacional dictó el dec. 36/90, por el que se limitó la devolución
de los depósitos a la suma de AA 1.000.000, abonándose el excedente en Bonos Externos 1989, medida
que se complementó, por parte del Banco Central de la República Argentina, con la comunicación "A"
1603.

A raíz del dictado de tales normativas iniciaron la presente acción de amparo, en los términos de la ley
16.986, recabando la declaración de inconstitucionalidad del referido decreto y sus normas
consecuentes, y pidiendo, por tanto, el pago íntegro del capital que se les adeuda, con más los intereses
respectivos y las costas del pleito.

97
Expresaron que la normativa implementada "se constituye en un acto de autoridad pública, que en
forma actual e inminente lesiona con arbitrariedad e ilegalidad manifiesta derechos y garantías explícita
e implícitamente reconocidos por la Constitución Nacional.

Tras reseñar en su apoyo citas de discursos de altos funcionarios del área económica, que pondrían en
evidencia las motivaciones ilegítimas de las normas que atacan, señalaron que por éstas, lisa y
llanamente, se confiscan fondos de su propiedad sin fundamento legal, viciando el principio de
supremacía de las leyes al arrasar con los preceptos civiles y comerciales aplicables al caso y
conculcando los arts. 14, 17 y 18 de la Constitución Nacional "ya que sin las disponibilidades de dinero
--dijeron-- no podremos responder a las obligaciones contraídas con anterioridad".

II. A fs. 113/114 el magistrado de primera instancia rechazó la acción. Entendió que el problema que se
suscita excede el marco limitado de la acción excepcional de que se trata y que no se advierte la
imposibilidad cierta de recurrirse a las vías ordinarias para obtener la tutela de los derechos que se dice
conculcados. Asimismo, sostuvo que el tema en cuestión requiere de un mayor debate, impropio del
restringido marco del amparo. También estimó que, al no ser demandada en autos la entidad bancaria
que participa de la relación jurídica sustancial en la que se sustenta el derecho subjetivo afectado, la
decisión del juzgador sólo configuraría una declaración abstracta, extremo vedado a los jueces.

Apelada esta decisión, dictó sentencia la sala contenciosoadministrativa III de la Capital Federal (La Ley,
1990-D, 131), a fs. 128/133, la cual, por voto mayoritario, revocó el pronunciamiento del juez de primer
grado, declaró la inconstitucionalidad del dec. 36/90, e hizo lugar a la demanda.

En lo sustancial, el a quo partió de la base de que el varias veces mentado decreto, que configura uno de
los llamados de "necesidad y urgencia", requiere para su permanencia la ratificación del Congreso, pues
constituye una materia que tanto el art. 4° como el art. 67, incs. 2°, 3°, 6°, 11 y 28 de la Constitución
Nacional, reservan a ese Poder, el cual, a la fecha de dictarse el fallo, no ha suscripto dicha ratificación.
Destacó que los actores no procuran atacar un acto contractual, sino un típico acto de autoridad
pública, que ha venido a generar la limitación a sus derechos. Consideró que en el caso el derecho de
propiedad de los accionantes era merecedor del amparo, pues se trata de la disponibilidad de pequeños
ahorros de quienes no se pretende posean poderío económico. No obsta a la procedencia de la acción
--añadió el tribunal--, el hecho de plantearse la inconstitucionalidad de un decreto, dado que su
invalidez es palmaria. Esto último resulta de que al someter a los actores al empréstito forzoso que
prevé el mecanismo normativo atacado se menoscaba el principio de igualdad frente a las cargas
públicas, que requiere considerar la condición y magnitud de la riqueza de las personas que han de
soportarlas. Máxime cuando el plazo del empréstito es superior al que el Estado sujetó a otros
acreedores. Y cuando de no accederse al amparo se les causaría un daño grave e irreparable remitiendo
el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios.

III. Contra dicha sentencia interpusieron recursos extraordinarios el Banco Central --el que fue
denegado-- y la Procuración del Tesoro de la Nación.

Tras señalar el cumplimiento de los diversos requisitos de la apelación federal y reseñar los
antecedentes de la causa y el contenido de la decisión en recurso, expresa el Procurador del Tesoro, en
síntesis, los siguientes agravios:

a) El sentenciador no ha logrado demostrar que se encuentran cumplidas las exigencias indispensables

para la procedencia de la acción de amparo, en especial en lo atinente a la inexistencia de otras vías, así
como en lo que respecta a las garantías constitucionales violentadas, pues no se ha ponderado que
éstas están sujetas a las reglamentaciones de su ejercicio.

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b) El a quo no ha considerado, asimismo, como debía, que el Poder Ejecutivo nacional actuó en el caso
en el marco de validez que le posibilita dictar medidas de este tipo dadas las circunstancias de necesidad
y urgencia que las inspiraron y que dieran lugar a las leyes de "emergencia económica" 23.696 y 23.697,
las que ponen en evidencia que el legislador ha reconocido la gravísima situación por la que el país
atraviesa. Por lo demás, en el "sub lite" se han configurado todos los presupuestos que la propia
doctrina de la Procuración del Tesoro ha sentado sobre el particular para consagrar la validez de esta
clase de reglamentaciones.

c) El fallo del tribunal no ha logrado demostrar la efectiva existencia de una manifiesta ilegalidad y
arbitrariedad del decreto que se cuestiona, el cual, en lo fundamental, está basado en las graves
condiciones de la crisis, exteriorizada incluso en el cometido de actos vandálicos que pusieron en peligro
la paz social. Al respecto, señala que escapa a la competencia del Poder Judicial el cuestionamiento
sobre la idoneidad de medidas de esta naturaleza, que puedan adoptar otros poderes de gobierno del
Estado para obtener los fines formalmente propuestos con su dictado. Indica que en varios precedentes
la Corte Suprema ha reconocido la validez de ciertas restricciones a las garantías individuales, en
salvaguarda de la seguridad general.

IV. Creo de importancia advertir, por lo pronto, que en las argumentaciones del escrito de interposición
de la presente demanda, se ha partido, a fin de presentar el problema en debate, de enfatizar un
principio francamente ya insostenible en la doctrina jurídica, cual es que la limitación, por actos de
gobierno de la naturaleza del que se presenta en el "sub lite", del derecho de propiedad de las partes,
irroga de por sí una violación de las garantías constitucionales y configura una ilegítima confiscación.

Como bien lo apunta en su recurso extraordinario el Procurador del Tesoro y, por mi parte, tuve
oportunidad de recordarlo en dictámenes recientes, la Corte, en el marco específico de los regímenes de
emergencia económica, consagró numerosas veces, en especial en Fallos: 243:449, 467, (La Ley, 96-18),
la plena legitimidad constitucional de la suspensión o limitación temporaria de derechos fundamentales,
en particular, el de propiedad (Cf. dictámenes de esta Procuración General, en las causas "Laugle,
Daniel", "Amui Azize, Jorge C.", del 20 y 27/6/90, entre otros).

Por tanto, estimo que, ante todo, procede señalar que los accionantes, como ocurriera en esos
precedentes a los que aludo, han incurrido en una manifiesta falta de debida fundamentación, en el
contenido sustancial de su demanda, al no hacerse cargo, en ningún momento, de tales reiterados y
sólidos argumentos de V.E., tarea que era menester para motivar de la actividad jurisdiccional un nuevo
análisis del tema en cuestión y en la que no cabe a los jueces suplir a las partes; carencia que de su lado
se agudiza como defecto ritual cuando lo que se procura es, como en el caso, obtener la declaración de
inconstitucionalidad de normas generales, extremo que, según el tribunal tiene muy dicho, constituye la
"ultima ratio" del orden jurídico.

V. Señalado lo anterior, de por sí fulminante, a mi juicio, para el progreso de la acción que se intenta,
valga poner de resalto que, en virtud de esos principios jurisprudenciales elaborados durante décadas
por V.E. --los que a fin de evitar reiteraciones estériles doy por reproducidos-, a través de los que se
legitima la limitación del derecho de propiedad cuando median aquellas mencionadas circunstancias de
emergencia social, el exclusivo camino indefectible para cuestionar con algún éxito preceptos de tal
índole sería el que llevase, o bien a controvertir en sí misma la concepción del estado de emergencia,
negándolo, o al menos restándole la entidad que se pregona, o bien a discutir la razonabilidad del grado
de vinculación entre dicho estado de crisis y las medidas que en concreto se tomaron para paliarlo,
afectando a quien acciona.

99
Empero, reiterando el mismo caso de falencia, tampoco es dable percibir en la demanda incoada
intento alguno de mínima crítica al respecto. Lo cual vuelve a redoblar la falta de debida
fundamentación, insalvable, como quedó dicho, por los jueces, en su presentación.

VI. Los defectos apuntados, según lo estimo, se tornan aun más patentes al tratarse de una acción de
amparo que, como es tan sabido, --y así lo apunta el voto en disidencia-- constituye sólo una vía
excepcional, especialísima, que cabe exclusivamente utilizar cuando las acciones comunes previstas en
la estructura procesal no son realmente eficaces para la salvaguarda de los derechos cuya conculcación
se invoca. Este carácter de excepción conlleva la necesidad ineludible de acreditar fehacientemente
aquella referida ineficacia de los procesos ordinarios, obligación que implica, justamente, desarrollar
suficientes argumentos que sean aptos para convencer al juzgador acerca de la necesidad de que se
justifique abrir ese camino rigurosamente excepcional, en desmedro de la natural apertura de los
derroteros procesales comunes, que son sólo los que el legislador, por principio, habilita para la defensa
de los derechos.

Pues bien, el cumplimiento de esta otra básica obligación procesal, también en este principal aspecto,
vuelve a brillar por su ausencia.

VII. No obstante todas esas defecciones, el a quo, por voto mayoritario, hizo lugar a esta demanda,
revocando la sentencia del juez de primer grado que se expidió sobre la improcedencia del amparo, en
consonancia con el mentado voto en disidencia.

En primer lugar, no comparto el razonamiento del juzgador por el que sostiene la invalidez de la norma
del Poder Ejecutivo nacional, que en autos se cuestiona, dado que al tiempo de dictar la sentencia no
estaba ratificada por el Congreso Nacional.

Al respecto, estimo que razones fundamentales de prudencia, así como el respeto ineludible del
principio de la seguridad jurídica, obligan a ponderar como válido un criterio de interpretación opuesto.
Si el Poder Ejecutivo nacional está habilitado a dictar los llamados "reglamentos de necesidad y
urgencia" --circunstancia aceptada por la doctrina mayoritaria y que no se discute en el "sub judice"--
con la sola sujeción de enviarlo para su ratificación al Congreso, cumplido este trámite y remitido para
su consideración a dicho Poder Legislativo, aquellas necesidades esenciales de prudencia y seguridad
jurídica a que me refiero imponen entender que dicha norma mantiene su primigenia y aceptada validez
hasta que el Congreso no la derogue de manera expresa y no que, como a mi juicio equivocadamente lo
consagra el sentenciador, cuadre inferir su invalidez y así decretarla, por parte del Poder Judicial, en el
lapso en que el órgano legislativo mantiene a consideración el asunto. En rigor, es a este último a quien
le compete el poder constitucional de legislar y mientras de modo expreso no les quite legitimidad a las
reglamentaciones que en supuestos de urgencia pudo válidamente decretar el Ejecutivo, debe
razonablemente interpretarse que está extendiendo y convalidando su vigencia, tal como, salvando las
obvias y notorias diferencias, pero rescatando para lo que nos atañe sus, aunque remotas, sutiles
semejanzas, V.E. interpretó la persistencia de la validez de los decretos leyes de los poderes de facto, en
los precedentes "Gamberale de Mansur", sentencia del 6/4/89 y en el allí citado "Budano".

VIII. Teniendo en cuenta la consideración anterior, esto es, que el reglamento de necesidad y urgencia
mantiene, desde el punto de vista de su legitimidad, plena validez, importa atraer al enfoque correcto
del problema que nos ocupa una consecuencia de importancia decisiva: al tratarse de una normativa
general, en principio legítima, no es dable su cuestionamiento constitucional por la vía del amparo.

En efecto, si bien es cierto que, como lo sostiene el a quo, la inteligencia del art. 2°, inc. d) de la ley
16.986 no puede llevar al extremo de desconocer la viabilidad del amparo cuando se está frente a un
supuesto de inconstitucionalidad manifiesta, palmaria, precisamente de lo que se trata en autos es que
no se advierte esa palmaria o evidente ofensa constitucional por parte del decreto de referencia. Por el

100
contrario, demostrar la verdad de tal reproche, obligaría tanto a una mayor amplitud de debate cuanto
a una compleja realización de medidas probatorias que, de su lado, también obstarían a la procedencia
de este remedio excepcional, como bien lo postula el apelante y lo sostuvo con acierto, en su voto
disidente, el tercer miembro del tribunal a quo.

Porque en este sentido, al quedar desestimada, por las razones que expuse, la supuesta
inconstitucionalidad evidente derivada por el juzgador de la falta de ratificación por parte del Congreso
Nacional, resta por analizar sólo si el referido vicio manifiesto pudiera consistir en la violación de la
garantía de la igualdad frente a las cargas públicas, como asimismo lo entendió el a quo.

Sin embargo, estimo que también aquí el juzgador se ha equivocado al efectuar dicha conclusión, ya que
no aparece, en rigor, lesionada dicha garantía, desde que, partiendo de los fundamentos dados por el
Poder Ejecutivo nacional, la razón de ser de convertir en sujetos de las limitaciones a sus derechos de
propiedad a los ahorristas a plazo fijo como es el caso de los actores, tiene su fundamental motivo en
razones de naturaleza económico financiera características y específicas de dicho sector, no extensibles,
a los fines perseguidos, a otro tipo de ciudadanos. Pues no se trata, como pareciera comprenderlo el
tribunal recurrido, de la obtención discriminatoria de fondos para hacer frente a algún aspecto de la
crisis general, en cuyo caso podría tener asidero la objeción del a quo, al no justificarse que tales fondos
emergieran de estos ahorristas y no también de otros de parecidas o mayores capacidades de ahorro. Lo
que en realidad acontece, es que lo buscado con la medida en cuestión es impedir los propios efectos
negativos que este particular circuito financiero, según los conceptos técnicos, por principio ahora
irrevisables tenidos en consideración por el Poder Ejecutivo, infringen en el agravamiento de la crisis o
emergencia que con estas y otras medidas se procura desbaratar.

En consecuencia, se podrá o no cuestionar la razonabilidad de la medida, mas no pretender invalidarla

sobre la base de la igualdad.

IX. Por tanto, no siendo palmaria la supuesta inconstitucionalidad que se denuncia, el precepto del art.
2°, inc. d) de la ley 16.986, mantiene su plena consecuencia, eso es, veda la posibilidad de que el amparo
pueda ser admitido como camino idóneo para cuestionar la constitucionalidad de una normativa
general como la que en autos se discute.

De allí que considero que V.E. debe hacer lugar a este recurso extraordinario y revocar la decisión del a
quo, ya que de lo contrario se desnaturalizaría la excepcional razón de ser de la acción de amparo,
violentando los propios y claros preceptos de la ley que la reglamenta.

Máxime cuando, por último, el sentenciador tuvo por cumplimentado otro de los requisitos que se
exigen para su viabilidad sin que haya constancias en el "sub judice" que permitan efectivamente
tenerlo por cumplido.

No advierto, en efecto, que le asista razón al juzgador cuando sostiene que nos hallamos en la causa
ante un daño irreparable por otras vías. En tal sentido, en sí misma, no veo que la lesión patrimonial
causada a los actores sea diferente en su reparabilidad a la de todos los accionantes que por las vías
ordinarias procuran, bajo la protección de las normas rituales comunes a todos los justiciables, el
resguardo de sus derechos afectados o el recupero de sus bienes en disputa. En ninguna instancia del
juicio se invocó, por parte de los interesados, alguna situación particular que, en todo caso, acreditara la
posibilidad de un eventual perjuicio irreparable si la justicia no se expidiera en breve término, sobre
todo si se tiene en cuenta que, al ser el Estado nacional el oponente, su solvencia, por principio, asegura
la indemnización cierta de los hipotéticos perjuicios.

X. A fin de acompañar los principios y razonamientos que expuse precedentemente mediante la

jurisprudencia de V.E., debo recordar que V.E. ha dicho:

101
1) Que la aplicación del aforismo "iuria curia novit", destinado a reconocer a los jueces la potestad de
suplir el derecho erróneamente invocado por las partes, no los autoriza a introducir de oficio una
cuestión no planteada. Decidir así una causa importa violación de los arts. 17 y 18 de la Constitución
Nacional (Fallos: 270:22 --La Ley, 131-1068, fallo 17.494-S--) Expresó, de igual modo, al respecto, que no
cabe aplicar el principio "iura curia novit" excediendo al ámbito que le es propio y lesionando garantías
constitucionales, pues la calificación de las relaciones jurídicas que compete a los jueces, no se extiende
a la admisión de defensas no esgrimidas ni autoriza a apartarse de lo que tácitamente resulte de los
términos de la litis (Fallos: 300:1015).

2) Que una escueta y genérica impugnación de inconstitucionalidad no basta para que la Corte Suprema
ejerza la atribución que reiteradamente ha calificado como la más delicada de las funciones que pueden
encomendarse a un tribunal de justicia (Fallos: 301:904), ni puede analizar la alegada
inconstitucionalidad si no se realizó el esfuerzo de demostración que exige la inteligencia de la Ley
Fundamental (Fallos: 302:355).

3) Que la procedencia de la demanda de amparo se halla supeditada a la inexistencia de vías legales

aptas para la tutela del derecho que se dice vulnerado (Fallos 270:176 --La Ley, 131-528--; 300:1231).
Por ser de trámite sumarísimo, no procede en el supuesto de cuestiones opinables, que requieren
debate y prueba (Fallos 271: 165; 273:84; 281:394, 229, 185 --La Ley, 134-1106, fallo 20.497-S; 134-382;
146-45--).

Ni es, en principio, la vía apta para obtener la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos y
ordenanzas (Fallos 274:79 --La Ley, 135-858--).

Reviste carácter excepcional y sólo procede en situaciones de imprescindible necesidad de ejercerla

(Fallos 280:394; 301:1061).

4) Que no incumbe a los jueces, en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros
poderes del Estado en las funciones que le son propias (Fallos 270:168). Porque la misión más delicada
de la justicia nacional es la de poder mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las
funciones que incumben a los otros poderes o jurisdicciones (Fallos: 272:231 --La Ley, 135-900--).

5) Que la garantía constitucional de la igualdad no puede considerarse vulnerada si la norma legal no fija
distinciones irrazonables o inspiradas con fines de ilegítima persecución o indebido privilegio de
personas o grupos de personas. Tal principio no impide que se contemple en forma distinta situaciones
que se consideran diferentes (Fallos: 273:228 -- La Ley, 134-339--), aunque su fundamento sea opinable
(Fallos: 301:1185; 302:192, 457).

XI. En síntesis, toda vez que la demanda incoada carece de debida fundamentación, que tal carencia es
más grave al pretenderse plantear la inconstitucionalidad de una norma general; que no se demostró,
asimismo, que el amparo sea la única vía idónea para la defensa de los derechos que se dice
conculcados; que, por el contrario, los requisitos básicos para la viabilidad de esta acción excepcional no
se encuentran cumplidos, ya que no se está ante una inconstitucionalidad palmaria, sino que, decidir
sobre ésta, implicaría agotar un mayor debate y prueba y, de otro lado, no se invocó un daño grave e
irreparable, sino el perjuicio común a la generalidad de los procesos ordinarios; que el "decreto de
necesidad y urgencia" no ha sido a la fecha descalificado de modo expreso, como es menester, por el
Congreso Nacional; y que no se advierte que haya sido vulnerada la garantía de la igualdad como por
error se apuntase, opino que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario deducido en estos
autos, revocar la sentencia apelada y rechazar la acción de amparo deducida por los accionantes, sin
que ello implique, es obvio, que estos se vean impedidos de replantear la cuestión por las vías rituales
pertinentes y a través de razones y argumentos que pudieren resultar eficaces para dicho cometido. --
Septiembre 13 de 1990. -- Oscar E. Roger.

102
Buenos Aires, diciembre 27 de 1990.

Considerando: 1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado nacional y el Banco
Central de la República Argentina y peticionaron la declaración de inconstitucionalidad del decreto
36/90 y de las disposiciones que lo reglamentan, así como el pago del capital y los intereses convenidos
con una entidad bancaria. El tribunal a quo declaró la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en
parte, al reclamo patrimonial formulado. La condena alcanzó sólo al Estado nacional; contra ella se
interpusieron los recursos extraordinarios de fs. 140 y 146 y la Cámara concedió el que había sido
promovido por el único condenado.

2) Que el recurso es formalmente admisible, en tanto encuadra de manera indudable en las previsiones
del art. 14 de la ley 48.

3) La extensión y variedad de las cuestiones cuyo tratamiento impone este caso, hace conveniente que
el tribunal anticipe las principales conclusiones, a los efectos del ordenamiento de las razones que son
su fundamento.

De este modo, 1) que no es dable soslayar genéricamente el control de constitucionalidad en la acción

de amparo; 2) que el análisis de la división de poderes, y las circunstancias que rodean a este caso,
conducen a admitir la validez del dictado del decreto por el Presidente de la República; 3) que reiterada
jurisprudencia de esta Corte, y doctrina aprovechable del derecho comparado, permiten admitir las
normas de emergencia; 4) que en el caso deben primar por una parte, el aseguramiento de la unión
nacional, y por la otra las normas que garantizan el derecho de propiedad en los términos de los arts.
14, 17 y especialmente 29 de la Constitución Nacional; y finalmente 5) que la norma es razonable en
tanto guarda proporción con sus fines, adecuada a las peculiaridades de la materia económica y el
derecho que la rige, y no afecta el principio de igualada ante la ley.

4) Que la recurrente niega la posibilidad de efectuar el control de constitucionalidad en los procesos de

amparo. En apoyo de su tesitura invoca, el art. 2°, inc. d), de la ley 16.986 que establece su
inadmisibilidad cuando "la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese una mayor
amplitud de debate o de prueba 'o la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u
ordenanzas'".

5) Que la limitación contenida en la mencionada disposición se funda en la necesidad de impedir que

este noble remedio excepcional pueda engendrar la falsa creencia de que cualquier cuestión litigiosa
tiene solución por esta vía; o peor aun, que mediante ella es dable obtener precipitadas declaraciones
de inconstitucionalidad (Fallos: 267:215 --La Ley, 126-293-). Pero el carácter no absoluto de ese principio
llevó al tribunal a señalar en el precedente citado que cuando las disposiciones de una ley, decreto u
ordenanza resultan claramente violatorias de alguno de los derechos fundamentales, la existencia de
reglamentación no puede constituir obstáculo para que se restablezca de inmediato a la persona en el
goce de la garantía constitucional vulnerada, porque de otro modo bastaría que la autoridad recurriera
al procedimiento de preceder su acto u omisión arbitrarios de una norma previa --por más
inconstitucional que ésta fuese-- para frustrar la posibilidad de obtener en sede judicial una oportuna
restitución del ejercicio del derecho esencial conculcado. Por ese motivo y porque precisamente la ley
16.986 se ha propuesto normar este procedimiento excepcional para asegurar eficazmente el ejercicio
de las garantías individuales contra la arbitrariedad y la ilegalidad manifiestas, su art. 2°, inc. d) debe ser
interpretado como un medio razonable concebido para evitar que la acción de amparo sea utilizada
caprichosamente con el propósito de obstaculizar la efectiva vigencia de las leyes y reglamentos
dictados en virtud de lo que la Constitución dispone; pero no como un medio tendiente a impedir que se
cumplan los fines perseguidos por la misma ley cuando el acto de autoridad arbitrario se fundamente en

103
normas que resultan palmariamente contrarias al espíritu y a la letra de la ley de las leyes (consids. 6° y
7° del pronunciamiento antes citado).

6) Que, ello es así, pues es de toda evidencia que el amparo, instituido pretorianamente por aplicación
directa de cláusulas constitucionales, y cuya finalidad es la de asegurar la efectiva vigencia de la
Constitución misma, no puede recibir un límite legal que impida su finalidad esencial cuando ésta
requiere que se alcance la cima de la función judicial, como es el control de la constitucionalidad de
normas infraconstitucionales.

7) Que ese principio, que se corresponde con los fines propios de este tribunal, no admite una
conclusión que haga prevalecer meras disposiciones de naturaleza procesal --y por tanto de carácter
únicamente instrumental-- por sobre nada menos que la Constitución Nacional. En tal sentido, cabe
recordar las enseñanzas de Orgaz cuando al tratar precisamente el "recurso" de amparo afirmaba --en
términos cuya aplicación excede por cierto a tal instituto-- que la supremacía de la Constitución no se ha
de considerar subordinada a las leyes ordinarias... Estas leyes y las construcciones técnicas edificadas
sobre ellas, tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su
aplicación no menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la ley suprema. Todas las
construcciones técnicas, todas las doctrinas generales no impuestas por la Constitución, valen en la
Corte sólo 'en principio'. Todo en la Corte es 'en principio', salvo la Constitución misma, que ella sí, y
sólo ella, vale absolutamente" (Alfredo Orgaz, "El recurso de amparo", ps. 37/38, Ed. Depalma, Buenos
Aires, 1961).

Es que es función indeclinable de los jueces el resolver las causas sometidas a su conocimiento,
teniendo como norte el asegurar la efectiva vigencia de la Constitución Nacional, sin que puedan
desligarse de este esencial deber, so color de limitaciones de índole procesal. Esto es especialmente así,
si se tiene en cuenta que las normas de ese carácter deben enderezarse a lograr tal efectiva vigencia y
no a turbarla.

8) Que, en definitiva, cabe reiterar una vez más aquello que la Corte ya señaló en Fallos : 33:162 y
reiterados procedentes posteriores, en el sentido de que "es elemental en nuestra organización
constitucional la atribución que tienen y el deber en que se hallan los tribunales de justicia, de examinar
las leyes en los casos concretos que se traen a su decisión, comparándolos con el texto de la
Constitución para averiguar si guardan o no conformidad con ésta y abstenerse de aplicarlas, si las
encuentran en oposición a ella; constituyendo esa atribución moderadora uno de los fines supremos y
fundamentales del poder judicial nacional y una de las mayores garantías con que se ha entendido
asegurar los derechos consignados en la Constitución contra los abusos posibles...de los poderes
públicos".

9) Que, por lo demás, a fin de aventar equívocos que se sustentarían en una superada concepción del
alcance de la jurisdicción federal, resulta propicio recordar la evidente relación que existió en la génesis
de la norma hoy contenida en el art. 2°, inc. c), de la ley 16.986 entre la limitación que prevé, los
términos en que fue concebida por esta Corte con anterioridad a la vigencia de la ley citada --indudable
antecedente del artículo aludido-- y la cuestión de la posibilidad de la procedencia de admitir las
acciones meramente declarativas de inconstitucionalidad, tema en la actualidad claramente diferente
del que aquí se trata, pero de algún modo entremezclado en su consideración en otras épocas.

Según resulta de la atenta lectura del precedente de Fallos: 249:221 (La Ley, 103-315), al que remiten
las decisiones posteriores que se pronuncian sobre aquella limitación (Fallos: 249:449, 569 --La Ley, 106-
415; 105-796--; 252:167; 256:386 --La Ley, 112-560--, entre otros), un fundamento sustancial para
desestimar los amparos cuando ello requería un pronunciamiento de inconstitucionalidad de una norma
de carácter general consistía en la inexistencia en el orden nacional de acciones declarativas de

104
inconstitucionalidad, conclusión que por esa época era sostenida por el tribunal (Fallos 245:553;
256:104 --La Ley, 103-296; 112-558-- entre otros).

Pero ese óbice --reunidos, desde luego, los requisitos que esta Corte exige-- ha sido superado a partir
del precedente de Fallos: 307:1379 (La Ley, 1986-C, 117), cuya doctrina fue posteriormente reiterada en
otras causas (Fallos 308:1489 --La Ley, 1987-A, 496--; N. 120.XX. "Newland, Leonardo c. Provincia de
Santiago del Estero del 29/3/88; C.612.XXII. "Conarpesa Continental Armadores de Pesca S.A. c.
Provincia del Chubut, del 22/6/89 --La Ley, 1989-E, 48-- entre otros). Es más, en fecha relativamente
cercana se admitió sin cortapisa alguna que bajo la forma del amparo se pudiesen articular acciones
directas de inconstitucionalidad (confr. I. 173.XX "Incidente promovido por la querella
s/inconstitucionalidad del decreto 2125 del Poder Ejecutivo nacional", del 19/11/87 --La Ley, 1988-B,
402--).

Ello evidentemente resta solidez a la postura limitativa antes señalada, al colocarla en su adecuada
dimensión, dejando de lado aseveraciones absolutas, e impide que los pronunciamientos que se
basaban principal o concurrentemente en tal fundamento puedan servir de antecedente para resolver
esta cuestión.

10) Que, por otra parte, la lectura de los distintos pronunciamientos de este tribunal en los que se
descartó la procedencia de los planteos de inconstitucionalidad en los juicios de amparo, permite
advertir que, no obstante señalarse tal principio, el estudio del punto no fue objeto ajeno a su
consideración.

Así, si bien en Fallos: 249:221 (La Ley, 103-315) se rechazó la procedencia del amparo por aplicación de
tal criterio, se formularon consideraciones en orden a la constitucionalidad de la norma atacada
(consids. 7° y 8°). Idéntico temperamento se observa en los precedentes de Fallos: 252:167 (consids. 3° y
4°); 257:57 (consids. 3° y 4° --La Ley, 112-686--); 259:191 (consids. 6° y 7° --La Ley, 115-717--); 263:222
(consid. 4°), entre otros. En Fallos: 304:1020 (La Ley, 1983-A, 217) directamente se declaró la
inconstitucionalidad de un decreto mientras que en el de Fallos: 306:400 (La Ley, 1984-C, 183),
finalmente, se arribó a idéntica solución respecto de una resolución ministerial.

11) Que a esta altura del desarrollo argumental expuesto, se llega a un punto de capital importancia que
reclama una clara respuesta; se trata, ni más ni menos, que de indagar acerca de la validez o invalidez
constitucional de la limitación contenida en el art. 2°, inc. d) de la ley 16.986. Para ello, debe tenerse
especialmente en cuenta que el control de constitucionalidad de las leyes que compete a los jueces, y
especialmente a la Corte Suprema, en los casos concretos sometidos a su conocimiento en causa
judicial, no se limita a la función en cierta manera negativa de descalificar una norma por lesionar
principios de la Ley Fundamental, sino que se extiende positivamente a la tarea de interpretar las leyes
con fecundo y auténtico sentido constitucional, en tanto la letra o el espíritu de aquéllas lo permita
(Fallos: 308:647, consid. 8°, y sus citas --La Ley, 1987-A, 160--), esto es, cuidando que concuerde con los
principios, derechos y garantías consagrados por la Constitución Nacional (Fallos: 253:344 --La Ley, 111-
268--; 261:36, entre muchos otros).

12) Que no obsta a ello la solo aparente rigidez de los términos de la ley. El mentado art. 2°, inc. d) de la
ley 16.986 no puede ser entendido en forma absoluta, porque ello equivaldría a destruir la esencia
misma de la institución que ha sido inspirada en el propósito definido de salvaguardar los derechos
sustanciales de la persona reconocidos por la Constitución, cuando no existe otro remedio eficaz al
efecto (Fallos: 267:215; 306:400 --La Ley, 126-293; 1984-C, 183--). Este principio, que ya había sido
sostenido, por el tribunal con anterioridad a la sanción de la ley citada (Fallos: 249:449 y 569 --La Ley,
106-415; 105-796--; 252:167; 253:15 --La Ley, 108-434--, entre otros) fue aplicado por otra parte a las

105
normas legales y reglamentarias de alcance general, categorías entre las que no cabe formular
distinciones a este fin (Fallos: 252:167).

13) Que, sentado ello, cabe afirmar que el art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en
tanto se admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del proceso de amparo, cuando en el
momento de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no "clara,
palmaria o manifiestamente" violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a
proteger (confr. doctr. de Fallos: 267:215; 306;400; y , más recientemente Comp. 236.XXII "Castro,
Ramón A. c. Provincia de Salta s/ acción de amparo", del 25/10/88; y C. 1062.XXII "Cardozo Galeano,
Víctor A. c. Estado nacional --Ministerio del Interior--", del 13/2/90. Impedir este análisis en el amparo
es contraria las disposiciones legales que lo fundan al establecerlo como remedio para asegurar la
efectiva vigencia de los derechos constitucionales, explícitos o implícitos, así como la función esencial de
esta Corte de preservar la supremacía constitucional (arts. 31 y 100, Ley Fundamental). La
interpretación armónica de estas normas no permite dar al art. 2°, inc. d) de la ley 16.986 otra
inteligencia que la antes señalada.

14) Que ésta es la doctrina que rige el caso y no la que el recurrente reclama. Tal conclusión, por otra
parte, no es más que la explicitación teórica de la práctica que viene observando en su seno el propio
tribunal cuando actúa en calidad de juez ordinario de instancia única en los pleitos que suscitan su
competencia originaria. Así luego se señalarse --para lo cual debió rectificarse también una prolongada
jurisprudencia-- que la acción de amparo, de manera general, es procedente en los litigios que caen
dentro de la competencia originaria del tribunal porque de otro modo quedarían sin protección los
derechos de las partes contemplados por las leyes que establecieron aquélla (confr. causa: S.291.XX
"Provincia de Santiago del Estero c. Estado nacional y/o Y.P.F. s/ acción de amparo", sentencia del
20/8/85, publicada en Fallos: 307:1379 --La Ley, 1986-C, 117--), en diversas ocasiones resolvió que
juicios que habían sido iniciados como amparo se sustanciaran por una vía procesal que permitiese una
mayor discusión del asunto (confr. a título meramente ejemplicativo L. 125.XXI "Lavalle, Cayetano A. y
Gutiérrez de Lavalle, Juana s/ recurso de amparo", del 20/4/87; comp. núm. 28.XXII "Cugliari, Francisco
E. c. Provincia de Salta s/ amparo" del 19/5/88; comp. núm. 36.XXII "Castro, Ramón A. c. Provincia de
Salta s/ acción de amparo" del 25/10/88; comp. núm. 27.XXIII "Comodoro Rivadavia T.V. S.C.C. s/ acción
de amparo", del 20/2/90). Empero la Corte dejó sentado que "bien podría suceder... que ese mayor
debate fuese innecesario en atención a las circunstancias del caso, situación en la que el tribunal
conocería derechamente... en el juicio de amparo (confr. W.1.XXII "Wilensky, Pedro c. Provincia de Salta
s/ acción de amparo", sentencia del 12/4/88 --La Ley, 1988-E, 61--. Y es bien sabido que este tribunal a
partir del precedente de Fallos: 1:485 admite como supuesto por excelencia de su competencia
originaria al pleito en el que alguna provincia es parte y se articula en él una inconstitucionalidad.

15) Que trasladando la doctrina desarrollada al caso de autos, parece evidente que le punto relativo a la
competencia del Poder Ejecutivo para dictar los denominados decretos de necesidad y urgencia, puede
resolverse sin mayor sustanciación que la producida en esta causa y, por tratarse de una cuestión de
derecho, no requiere de la producción de prueba alguna. Tampoco la necesitan las demás cuestiones
suscitadas en la presente causa.

En efecto, no requieren mayor sustanciación ni prueba cuestiones vinculadas con hechos notorios y
reguladas por el derecho constitucional cuyo intérprete final --por imperativo de los convencionales de
Santa Fe-- es esta Corte Suprema. Ignorar esto y dilatar la decisión de los temas sustanciales so color de
inexistentes --o sino inválidas-- restricciones procesales, es hacer bien poco por el bien de la República
que reclama por un rápido esclarecimiento de la justicia de sus instituciones fundamentales.

16) Que, justificada la procedencia del examen de constitucionalidad en esta causa, el dec. 36/90
pertenece a la categoría de normas que ha recibido por parte de la doctrina la denominación de

106
reglamentos de necesidad y urgencia, como ya lo señala la sentencia apelada (consid. 2°) y se desprende
de su contenido y de lo que dice la fundamentación que la precede (punto 9°).

Con ese alcance también se pronuncia el propio Poder Ejecutivo al dirigirse al Congreso Nacional (dec.
158/90).

17) Que el estudio de facultades como las aquí ejercidas por parte del Poder Ejecutivo, guarda estrecha
relación con el principio de la llamada "división de poderes, que se vincula con el proceso de
constitucionalismo de los Estados y el desarrollo de la forma representativa de gobierno. Es una
categoría histórica; fue un instrumento de lucha política contra el absolutismo y de consolidación de un
tipo histórico de forma política.

Se presenta como un sistema de restricciones a la actividad del poder para garantía de la libertad
individual. Por él se reparten las atribuciones de la autoridad y se regula su acción en función de la
preservación de la libertad, atribuyendo a los distintos órganos facultades determinadas, necesarias
para la efectividad de las funciones que les asigna, y se asegura una relación de equilibrio, fijando
órbitas de actividad y límites de autonomía, que al margen de su separación externa, no dejan de estar
vinculadas por su natural interrelación funcional. Es un procedimiento de ordenación del poder de la
autoridad; que busca el equilibrio y armonía de las fuerzas mediante una serie de frenos y contrapesos,
sin que por ello deje de existir entre ellas una necesaria coordinación.

En rigor, se trata de una teoría sobre la actividad del poder en el Estado, que atribuye a los órganos
ejecutivos, legislativos y judiciales el nombre de poderes y formula una división funcional del poder
político con miras a garantir la libertad individual.

18) Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias y establece medios de control y
fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno y no concentrar en cada
uno un ámbito cerrado de potestades, librado a su plena discreción. Así el Poder Ejecutivo no puede
alterar el espíritu de las leyes dictadas por el Congreso, pero sí ejerce facultades reglamentarias sobre
ellas, participa junto a los miembros de aquél de la facultad de presentar proyectos de ley y puede vetar
los que el Congreso apruebe. Los jueces deben aplicar las leyes que el legislador establece, pero es
función esencial suya el control de su constitucionalidad en orden al respeto de los derechos contenidos
en la Constitución Nacional y la jerarquía y extensión de los diversos campos normativos que ella
establece (así la supremacía contemplada en el art. 31, la unidad del derecho común del art. 67, inc. 11,
etc.). A una y otra de las Cámaras del Congreso están confiadas, por otra parte, las diferentes etapas del
juicio político, por el cual controla a los titulares de los otros poderes y a los ministros del Poder
Ejecutivo. Las facultades administrativas del Poder Ejecutivo no escapan al control legislativo de la
cuenta de inversión.

Estos ejemplos, extraídos de disposiciones expresas fácilmente identificables de la Constitución

Nacional, permiten afirmar, aparte de debates doctrinarios y del análisis de circunstancias históricas,
que tal "división" no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado,
de modo que cada uno de sus departamentos actúe aisladamente, en detrimento de la unidad nacional,
a la que interesa no sólo la integración de las provincias y la Nación, sino también el armonioso
desenvolvimiento de los poderes nacionales. Los que han sido medios para asegurar la vigencia del
sistema republicano, no puede convertirse, por una interpretación que extreme sus consecuencias, en
un instrumento que haga por una parte, inviable a aquel sistema, al conducir a la fragmentación aludida
del Estado, y por otra conduzca a una concentración, que no por centrarse en tres polos y no uno,
dejaría de tener los caracteres que el constituyente argentino quiso evitar, asimilando para ello
doctrinas ya elaboradas y probadas por otros pueblos.

107
19) Que la inteligencia que en consecuencia corresponde asignar al citado principio, permite concluir en
que --sujeto a las condiciones que más adelante se expondrán-- no necesariamente el dictado por parte
del Poder Ejecutivo de normas como el dec. 36/90 determina su invalidez constitucional por la sola
razón de su origen.

20) Que esta Corte Suprema ha dicho que "el valor mayor de la Constitución no está en los textos
escritos que adoptó y que antes de ella habían adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron
en el país durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra práctica, realista, que significó
encontrar la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su
interpretación auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva,
"impregnada de realidad argentina", a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide
envejecer con el cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento
de la ordenación política y moral de la Nación (Fallos: 178:9 --La Ley, 9-989--).

También ha establecido que "la realidad viviente de cada época perfecciona el espíritu permanente de
las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya
realidad no puede oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de tiempo
en que la sociedad actuaba de manera distinta "o no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos".
La propia Constitución Argentina, que por algo se ha conceptuado como un instrumento político
provisto de extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras,
no escapa a esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no implica destruir las bases
del orden interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el plano superior
que abarca su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico
gobierno ha sido instituida.

Con sabia prudencia, ha sostenido el tribunal --en el recordado y bien atinente caso "Kot" (La Ley, 92-
632) "que las leyes no pueden ser interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas
condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por naturaleza, tiene una visión de futuro,
está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción: 'las leyes disponen para lo futuro',
dice el art. 3° del Cód. Civil, con un significado trascendente que no se agota, por cierto, en la
consecuencia particular que el precepto extrae a continuación. Con mayor fundamento, la Constitución,
que es la ley de las Leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad
necesaria de poder gobernar todas las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a
las que existían en tiempos de su sanción. Este avance de los principios constitucionales, que es de
natural desarrollo y no de contradicción, es la obra genuina de los intérpretes, en particular de los
jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue
dictada la Constitución" (Fallos: 241:291 --La Ley, 92-632--).

Por último, con relación al tema, en el caso "Nación Argentina c. Provincia de Buenos Aires", fallado el
30/9/63, la Corte Suprema decidió que no corresponde una inteligencia de la Constitución que
comporte "una exégesis estática, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sanción de la ley. Y
esa exégesis no es adecuada, particularmente en el ámbito de la interpretación constitucional y de las
leyes de su inmediata reglamentación. Pues nadie ignora, después de Marshall, que se trata de normas
destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de acompañar en la
discreta y razonable interpretación de la intención de sus creadores. Las consecuencias contrarias
genéricas más evidentes de este tipo de interpretación jurídica importarían la paralización de la acción
gubernativa y del progreso de la República, comprometiendo la satisfacción de las necesidades más
ineludibles, incluso la defensa de la Nación..." (Fallos: 256:588 --La Ley, 116-183--).

21) Que, de resultas de todo lo expuesto, puede concluirse que la Constitución por la previsión de sus
autores, fue elaborada para ser guía del progreso nacional. La Constitución debe ser interpretada de

108
manera de no hacer impotente e inoperante y sí preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la
Nación. Bien entendido que, cuando los principios rectores en que aquélla se expresó sean
desconocidos, los jueces sabrán hallar, más que obstáculos, muros infranqueables a la desmesura de los
poderes que pretendan ejercerse.

22) Que, en tal contexto, no puede dejar de ponderarse la multiplicidad de funciones y ámbitos en que
el Estado actualmente desarrolla su actividad, impensable en la época de los constituyentes. Por otra
parte ha sido interés de ella asegurar la viabilidad de la subsistencia del Estado, bajo la forma
republicana de gobierno que establece, al organizarla, en cumplimiento de "pactos preexistentes".

La Constitución Nacional provee reglas concretas para organizar el Estado y asegurar los derechos
individuales y sociales en situaciones imaginables para sus autores, pero sólo podemos recurrir a sus
principios rectores más profundos, frente a aquellas que no pudieron imaginar.

Así, debemos atender a que ella concede al Presidente de la República de modo directo, diversos
poderes en determinadas circunstancias, que regula y normalmente requieren de la intervención del
Poder Legislativo, como conceder grados superiores del Ejército y la Armada en el campo de batalla art.
86, inc. 16; en otras sólo requiere la conformidad de una de las Cámaras del Congreso, como ocurre
para declarar el estado de sitio en casos de ataque exterior (art. 86, inc. 19).

En materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada
participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc.2°), consustanciada
con la forma republicana de "gobierno", pero normas como la del inc. 10 del art. 67 no pudieron ser
interpretadas por esta Corte sin una adecuación al cambio operado en los tiempos, por lo que,
interpretando de modo integral y armónico las distintas cláusulas constitucionales, así como
reconociendo su diversa jerarquía, frente a fenómenos como la depreciación monetaria, debió admitir
que su admisión no dependía del Congreso, rectificando su anterior doctrina en la materia.

23) Que, esta Corte ha admitido en fecha reciente de forma implícita la validez constitucional de esta
categoría de disposiciones. Así, al resolver la causa P.467.XX "Porcelli, Luis A. c. Banco de la Nación
Argentina s/ cobro de pesos", pronunciamiento del 20/4/89, declaró carente de interés actual el
cuestionamiento constitucional del dec. 1096/85, en atención a su origen, por haber mediado expresa
ratificación legislativa (art. 55, ley 23.410). Tal solución resultaría incompatible con la afirmación de una
deficiencia insalvable en razón de aquel origen. En esa causa, se citó en sustento de tal solución la
doctrina de los precedentes de Fallos: 11:405 y 23:257.

24) Que, en tales condiciones, puede reconocerse la validez constitucional de una norma como la
contenida en el dec. 36/90, dictada por el Poder Ejecutivo. Esto, bien entendido, condicionado por dos
razones fundamentales: 1) que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes
constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica
involucrados; y 2) porque --y esto es de público y notorio-- ha mediado una situación de grave riesgo
social, frente a la cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas en aquel
decreto, cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados.

25) Que el Congreso no ha tomado decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el dec.
36/90, cuyo art. 9° da "cuenta" de su sanción al legislador; antes bien en el texto de la ley 23.871, su art.
16 se refiere a "la conversión obligatoria de activos financieros dispuesta por el Poder Ejecutivo", y
significativamente considera la fecha del 28/12/89, la misma que se tiene relevantemente en cuenta en
los arts. 1°, 2° y 3° del dec. 36/90. también esa ley, en su art. 18 "ratificó en todas sus partes el dec.
173/90", que había derogado la ley 23.667.

109
Esto implica que el Congreso Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficientes de
la situación planteada en autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder
Ejecutivo, ni repudio de conductas análogas por parte de aquél, que por el contrario ratifica.

La consolidación de la deuda pública interna, por otra parte, era finalidad que el Congreso había
expresado como lo demuestra el art. 38 de la ley 23.697.

26) Que respecto de la eficacia a la que se hizo mención en la segunda salvedad arriba apuntada, es
necesario formular ciertas especificaciones derivadas de las circunstancias en que se desenvuelven los
fenómenos económicos en la República.

Las violentas fluctuaciones económicas asentadas, antes que las reales afecciones de la riqueza del país,
en cuestiones de índole financiera y monetaria no fueron desconocidas en el siglo XIX ni anteriormente,
pero sí los remedios de política económica que la ciencia que estudia este sector de la realidad social fue
elaborando, recogiendo penosas experiencias nacionales y extranjeras. Tal, por ejemplo, la valoración
de decisiones no preanunciadas, para gobernar problemas de devaluación y todos aquellos en que la
pública deliberación previa de los pormenores técnicos malograría toda efectividad de las medidas
políticas.

La transparencia de las decisiones públicas, ínsita en la forma republicana de "gobierno" puede así
confrontarse con la necesidad de preservación de la vida misma de la Nación y el Estado. Esto no implica
subordinar el fin a los medios, preferencia axiológica que es conocida fuente de los peores males que
puede padecer la sociedad, pero sí adaptar los tiempos de esa transparencia, pues de otro modo todo
remedio en la materia podría resultar ineficaz.

Este cambio de circunstancias había motivado ya con anterioridad disposiciones en materias

semejantes, como es el caso del dec. 1096/85. Parece evidente que tanto en este último caso como en
el que aquí nos ocupa, la eficacia de la medida adoptada --cuya conveniencia y acierto es, como se verá,
extraña a la valoración judicial--, depende en forma fundamental de la celeridad con que se adopte y
ponga vigencia y, en este aspecto, la prudencia y el recto juicio del poder administrador no deben ser
subestimados en el juzgamiento en esos motivos o razones, que se relacionan con hechos que, como los
económicos, afectan gravemente la existencia misma del Estado y se vinculan con el bien común
(Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho administrativo", t. I, p. 290 y sigts., Buenos Aires, 1949).

27) Que a más de que las propias decisiones públicas en materia económica se conviertan en nuevos
factores que inciden decisivamente en esa actividad, tal incidencia hace además enormes los efectos de
cualquier trascendido o suposición sobre cuál será la actitud futura del gobierno. La actividad económica
siempre ha dado gran importancia para su guía a la información; de ésta, así como de las previsiones
que puedan inferirse a través de los datos obtenidos, depende la posibilidad de hacer operaciones
rentablemente positivas. Especialmente en épocas de crisis --y de ello tenemos lamentablemente
amplia experiencia propia que agregar a la universalmente reconocida-- se otorga a toda información,
sea ésta real o un mero rumor, una trascendencia desmedida, tan patológica como lo es la situación
misma en que se produce.

Tal situación enfermiza tiene un efecto también enfermizo en lo que regularmente no debe ser sino un
elemento en que funden sus previsiones los particulares, como es la información, en este caso
anticipada, de los actos públicos. Se produce así un cuadro donde la necesidad de un remedio es tan
fuerte, como inoperante se haría él si fueran sus pormenores conocidos por los particulares, que usarían
de inmediato tales noticias para perseguir su propio provecho individual, coartando toda posibilidad de
solución en el campo de los intereses de la sociedad toda.

110
28) Que, en tal sentido, esta Corte había reconocido ya hace tiempo la existencia de problemas que
--como el que es materia de la disposición cuestionada-- demandan una particular celeridad a fin de no
frustrar su solución frente a procesos comúnmente rápidos y difícilmente controlables, cuyo remedio
requiere el conocimiento de datos o factores acerca de los cuales es natural que la autoridad
administrativa posea una más completa información, obtenida merced a su contacto cotidiano e
inmediato con la realidad económica y social del país (Fallos: 246:345 --La Ley, 102-714--).

29) Que inmersos en la realidad no sólo argentina, sino universal, debe reconocerse que por la índole de
los problemas y el tipo de solución que cabe para ellos, difícilmente pueden ser tratados y resueltos con
eficacia y rapidez por cuerpos pluripersonales.

La confrontación de intereses que dilatan --y normalmente con razón dentro del sistema-- la toma de
decisiones, las presiones sectoriales que gravitan sobre ellas, lo que es también normal, en tanto en su
seno están representados los estados provinciales y el pueblo --que no es una entidad homogénea sino
que los individuos y grupos en él integrados están animados por intereses muchas veces divergentes--
coadyuvan a que el Presidente, cuyas funciones le impone el concreto aseguramiento de la paz y el
orden social, seriamente amenazados en el caso, deba adoptar la decisión de elegir las medidas que
indispensablemente aquella realidad reclama con urgencia impostergable.

Esto no extrae, sin embargo, como ya se dijo, la decisión de fondo de manos del Congreso Nacional, que
podrá alterar o coincidir con lo resuelto; pero en tanto no lo haga, o conocida la decisión no manifiesta
en sus actos más que tal conocimiento y no su repudio --confr. consids. 30 y 31-- no cabe en la situación
actual del asunto coartar la actuación del Presidente en cumplimiento de su deber inmediato.

De alguna manera ha sido el propio Congreso Nacional quien ha convalidado actuaciones semejantes
del Poder Ejecutivo. No sólo disposiciones como el dec. 1096/86 pueden citarse en tal sentido, sino que
en oportunidad de debatirse en la Cámara de Senadores de la Nación la ley 23.697, el miembro
informante de la mayoría, Senador Romero, en relación al que sería art. 38 de aquella norma y que se
refiere a la deuda pública interna decía que "El Poder Ejecutivo había establecido originalmente un
mecanismo de reprogramación de la deuda pública interna, pero debido a los tiempos legislativos, y a la
necesidad que tenía el Poder Ejecutivo de que no se produzcan los vencimientos, para contar con un
texto legal, dictó el decreto 377 al que nosotros proponemos conferirle fuerza de ley" (Diario de
Sesiones de la Cámara de Senadores, año 1989, p. 1483).

30) Que, por otra parte, a través de la legislación que regula el funcionamiento del Banco Central de la
República Argentina, el Congreso de la Nación ha concluido por delegar en este ente, subordinado al
Poder Ejecutivo (confr. arts. 3°, inc. b y 4°, ley 20.539) buena parte de las funciones que la Constitución
Nacional le confió en el art. 67, inc. 10. De este modo, esta "entidad autárquica de la Nación" (art. 1°)
está facultada con carácter exclusivo para la "emisión de billetes y monedas" (art. 17, inc. a, y 20), los
que "tendrán curso legal en todo el territorio de la República Argentina por el importe expresado en
ellos" (art. 21). Esta facultad es de ejercicio especialmente libre si se tiene en cuenta que toda
vinculación de la moneda fiduciaria nacional con una reserva de oro o divisas, como la que prevé el art.
24, se mantiene "transitoriamente en suspenso" (art. 53), transitoriedad que los hechos han revelado
como notoriamente prolongada, más allá de los límites de lo provisorio, de donde cabe entender que el
legislador, por su forma de actuar, ha concluido por conferirle estabilidad. Tal decisión, en definitiva, se
compadece con lo que es tendencia generalizada de la política monetaria en la mayoría de los Estados
desde el abandono, de hecho y de derecho, del denominado "patrón oro", en sus diversas variantes.

Coherentemente se ha abandonado la obligación --ficta en la casi totalidad de la historia de la moneda

argentina-- que establecían legislaciones anteriores en la materia de convertir billetes por oro o divisas,

111
aunque previendo ellas mismas la suspensión de su vigencia (confr. arts. 41 y 58, ley 12. 155, 29 y 58,
dec.-ley 8503/46, 23 y 53, ley 13.571, 24 y 47 del dec.-ley 13. 126/57).

31) Que tal actitud del Poder Legislativo configura una muestra de su decisión de confiar a un organismo
dependiente del Poder Ejecutivo el establecimiento de políticas en una materia de alta complejidad
técnica y que requiere, según lo muestra la experiencia nacional y extranjera, de decisiones rápidas,
cambiantes y variadas, ajustadas a circunstancias originadas en la realidad económica, dentro y fuera de
las fronteras del país, y muchas veces ajenos a los designios de los gobiernos, que no pueden someterlas
en modo alguno a su completa voluntad.

Ello no puede dejar de evaluarse en el momento de juzgar la adopción por parte del Poder Ejecutivo de
medidas en temas que, en lo esencial son de naturaleza monetaria, aunque afecten de algún modo
--como no deja de hacerlo toda política monetaria-- el cumplimiento de obligaciones. El Poder Ejecutivo,
al actuar como lo ha hecho en el caso, sólo ha continuado, en última instancia, cumpliendo con la misión
de proveer al país de una regulación monetaria que el Congreso le ha confiado de larga data, delegación
que no parece desprovista de racionalidad, si se atiende a las peculiaridades señaladas de la materia, las
que se han agudizado desde aproximadamente el primer cuarto de nuestro siglo.

32) Que, superados los reproches constitucionales vinculados con el origen de la norma, cabe ahora
continuar --siempre en el marco del examen de su constitucionalidad-- confrontándola con aquellos de
los superiores principios de nuestra Ley Fundamental que interesan a su contenido.

Esta tarea impondrá atender a la necesidad de asegurar la unión nacional y el bienestar general.
También se deberá desentrañar, en lo que al caso concierne, el sentido de los arts. 14, 16, 17 y 29 de la
Constitución Nacional, y de los poderes de emergencia que en ella se integran.

33) Que es de importancia capital la preservación de la "unión nacional", entendida en el caso en el

marco de la promoción del "bienestar general" en los niveles de lo posible, de modo que ni aquella
unión ni este bienestar se tornen en ilusorios por exigencias inadecuadas, ni sean abandonados
pasivamente por los poderes llamados a preservarlos. Es de recordar, también, en relación al caso que
es función del Presidente la "administración general del país", término este, "administrar" que por su
raíz etimológica y su contenido semántico muestra la vinculación entre deberes y poderes que es de la
esencia de la función de ese magistrado; no sólo dispone de los últimos, sino que no puede en ocasiones
omitir su uso, soslayando el cumplimiento de los primeros. Es la suya, en el cumplimiento del plan del
constituyente, quizás la responsabilidad de proveer de la manera más inmediata, a la continuidad de la
vida del Estado.

Por otra parte, es de esencial importancia en el caso evitar que "las fortunas de los argentinos queden a
merced de gobiernos o persona alguna". Esto se impondrá no sólo al Congreso y las Legislaturas, sino
que es máxima que guía a todo Poder del Estado. Su completo acatamiento se impone no sólo frente a
"gobiernos", sino también frente a "persona alguna", vocablos que indican a la multitud de actores de la
vida nacional, en lo especial para este caso, de la económica, y que hará insoslayable la consideración de
la génesis perversa de la deuda interna, que el decreto en cuestión enfrenta.

34) Que en relación a la unión nacional, es de señalar que los representantes del pueblo de la Nación,
cuando se reunieron en Congreso General Constituyente, no lo hicieron de un modo espontáneo y ni se
propusieron la fundación "ex nihilo" de un cuerpo político. Actuaron por voluntad y elección de las
provincias que la componían y lo hicieron en cumplimiento de pactos preexistentes.

Los pactos que suscribieron alientan el deseo de concretar la unidad nacional, que sólo se logró tras el
proceso de organización constitucional, consolidado entre 1853 y 1860.

112
35) Que la constitución de la unión nacional implica también la de asegurar su continuidad y
supervivencia. Este es un principio que proporcionará una guía segura y perdurable. Cuando los sucesos
que conmuevan a la vida de la sociedad amenacen llevarla a la anomia y la inviabilidad de la vida política
organizada, como puede ser hoy el resultado del descalabro económico generalizado, del mismo modo
que ayer lo fue la discordia entre las provincias, allí deben actuar los Poderes del Estado para evitar que
se malogren aquellos esfuerzos, dilatados y penosos, retrotrayendo al país a estadios superados de
fragmentación, desorden, falta de un imperio extendido del derecho.

La tarea permanente de "constituir la unión nacional" tiene por problema central hoy asegurar la
supervivencia de la sociedad argentina. La sanción del decreto en cuestión debe verse como un capítulo
actual de esa tarea, diferente a la propuesta en el pasado, como diferentes son sus protagonistas. Pero
en todas las épocas, la finalidad de esa tarea es en sustancia igual.

Son las exigencias de la vida política de un país, la razón de ser de las constituciones. La vida real del
país, su situación económica, política y social son la fuente eficaz del texto; la existencia o no de
antinomias entre el texto y la vida real, daría lugar a que el país --en definitiva-- desenvuelva su
existencia dentro o fuera de la Constitución. Las constituciones son fuentes de derecho. Las realidades
políticas son hechos. Cuando las primeras no interpretan a las segundas, éstas fracasan, cuando las
reflejan, triunfan. Las más bellas creaciones, las más justas aspiraciones, las más perfectas instituciones
no suplen la naturaleza de las cosas.

36) Que sentados cuáles son los principios guías, se debe tratar ahora cuál es la extensión de las
facultades de los poderes públicos, frente a situaciones de emergencia. Empero, cabe aclarar que los
aspectos de esta causa vinculados con el Gobierno, administración de la hacienda y patrimonio públicos,
y las políticas respectivos, son materia propia de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Desde luego
compete al tribunal, en punto a los actos dictados en esas materias decidir, en casos judiciales, acerca
de su legalidad, especialmente en cuanto concierne a su confrontación con la Constitución Nacional.
Pero no de su acierto, oportunidad o conveniencia. Tan correcto es afirmar que en la esfera que le es
exclusiva, la competencia del Poder Judicial debe ser ejercida con la profundidad y energía que mejor
respondan a los mandatos de la Constitución y de las leyes, y particularmente de la confianza que el
pueblo depositó en este Poder, como que una de sus misiones más delicadas es saber mantenerse en la
esfera de sus funciones, no invadiendo las atribuidas a los otros departamentos de Gobierno.

37) Que, sentado ello, la cuestión gira alrededor de las facultades de los poderes Ejecutivo y Legislativo
ante situaciones de emergencia.

Como principio, el legislador está facultado para hacer todas las leyes y reglamentos que sean
convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. En
correspondencia con los fines enunciados en el Preámbulo de la Constitución, aquél cuenta con las
facultades constitucionales necesarias para satisfacer los requerimientos de la sociedad, poner fin a los
estados de emergencia y conjurar cuanto ponga en peligro la subsistencia del Estado. Cuando una
situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los
intereses generales, se puede "sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos
patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de
derechos adquiridos". No se trata de reconocer grados de omnipotencia al legislador ni de excluirlo del
control de constitucionalidad, sino de no privar al Estado de las medidas de gobierno que conceptualice
útiles para llevar un alivio a la comunidad.

En esencia, se trata de hacer posible el ejercicio de las facultades indispensables para armonizar los
derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, "de manera de impedir que los
derechos amparados por esas garantías, además de correr el riesgo de convertirse en ilusorios por un

113
proceso de desarticulación de la economía estatal", puedan alcanzar un grado de perturbación social
acumulada, con capacidad suficiente para dañar a la comunidad nacional (Fallos: 172:31).

38) Que corresponde a los poderes del Estado proveer todo lo conducente a la prosperidad del país y al
bienestar de sus habitantes, lo que significa atender a la conservación del sistema político y del orden
económico, sin los cuales no podría subsistir la organización jurídica sobre la que reposan los derechos y
garantías individuales. Para que éstas tengan concreta realidad, es esencial la subsistencia del Estado,
de su estructura jurídica y su ordenamiento económico y político. Su existencia hace posible el disfrute
de los derechos de la libertad y del patrimonio que asegura la Constitución. "Cuando por razones de
necesidad, sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales
legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales
beneficios o restringe el uso que puede hacerse de esa propiedad, no hay violación del art. 17 de la
Constitución Nacional, sino una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación
de crisis. En el sistema constitucional argentino, no hay derechos absolutos y todos están subordinados
a las leyes que reglamentan su ejercicio".

39) Que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones
de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, fijando plazos, concediendo esperas,
como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su
gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos:
136:161).

40) Que Horacio R. Larreta, en su dictamen del 6/9/34, en el recurso extraordinario deducido por Oscar
A. Avico contra Saúl C. de la Pesa sobre consignación de intereses, enumeró los cuatro requisitos que
debe llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada, y que ya habían sido
mencionados por el Chief Justice Hughes, en el caso "Home Building v. Blaisdell": "Es necesario para
ello: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses
vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima, la de proteger los intereses
generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando
un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo
indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria. El juez Hughes,
presidente del tribunal, apoyó su voto en estos fundamentos: "Si el Estado tiene poder para suspender
temporalmente la aplicación de los contratos en presencia de desastres debidos a causas físicas, como
terremotos, etc., no puede darse por inexistente ese poder cuando una urgente necesidad pública que
requiere el alivio es producida por causas de otra índole, como las económicas. No sólo se invocan en
los contratos las leyes existentes a fin de fijar las obligaciones entre las partes, sino que se introducen en
ellos también las reservas de atributos esenciales del poder soberano, como postulados del orden legal.
El criterio de proteger a los contratos contra su invalidación presupone el mantenimiento de un
gobierno en virtud del cual son valederas las obligaciones contractuales. Dicho gobierno debe retener la
autoridad adecuada para asegurar la paz y el buen orden de la sociedad. Este principio de armonizar las
prohibiciones constitucionales con la necesaria conservación del poder por parte del Estado ha sido
reconocido progresivamente en las decisiones de esta Corte. Aunque se evite una sanción que pudiera
permitir al Estado adoptar como política el repudio de las deudas o la destrucción de los contratos, o la
negación de los medios para llevarlos a la práctica, no se deduce de ello que no hayan de producirse
situaciones en las que la restricción temporal de esos medios no cuadre con el espíritu y el propósito del
artículo constitucional. Recordando la advertencia de Marshall, agregaba el juez Hughes, que no hay que
olvidar que la Constitución fue sancionada con el propósito de que rigiera en épocas venideras por lo
que su interpretación debe adaptarse a las crisis que sufren las relaciones humanas".

41) Que el juez Hughes en el fallo al que nos referimos, resumiendo las decisiones de la Corte Suprema
americana dijo: "es manifiesto, de la revista que hacemos de nuestras decisiones que ha habido una

114
creciente valorización de las necesidades públicas y de la necesidad de encontrar fundamento a una
avenencia razonable entre los derechos individuales y el bienestar público. La limitación del dominio
público, la presión del constante aumento de la población, la interdependencia de las actividades de
nuestro pueblo, y la complejidad de nuestros intereses económicos, han conducido inevitablemente
hacia una creciente utilización de la organización social, con el objeto de proteger las bases mismas de la
actividad individual. Donde, en tiempos pasados, se pensaba que sólo los negocios (o asuntos) de los
individuos o de las clases sociales estaban comprometidos y que los del Estado apenas estaban
remotamente rozados, posteriormente se ha encontrado que estaban directamente afectados los
intereses fundamentales del Estado; y que la cuestión ya no es más solamente la de un contratante
contra otro, sino del uso de los medios razonables para salvaguardar la estructura económica sobre la
cual reposa el bienestar de todos. No es admisible la réplica de que esta necesidad pública no fue
comprendida (o sospechada) un siglo ha, ni insistir en que aquello que significó el precepto
constitucional según el criterio de entonces, deba significar hoy según el criterio actual ('vision of our
time'). Si se declarara que la Constitución significa hoy, lo que significó en el momento de su adopción,
ello importaría decir que las grandes cláusulas de la Constitución deben confinarse a la interpretación
que sus autores les habían dado, en las circunstancias y con las perspectivas de su tiempo, y ello
expresaría su propia refutación. Para prevenirse contra tal concepto estrecho, fue que el presidente de
la Corte, Mr. Marshall expresó la memorable lección: 'No debemos olvidar jamás que es una
constitución lo que estamos interpretando (Mc. Culloch v. Maryland, 4 Wheat 316, 407) una
Constitución destinada a resistir épocas futuras, y consiguientemente a ser adaptable a las variadas
crisis de los asuntos humanos'. Cuando consideramos las palabras de la Constitución, dijo la Corte, en
'Misouri v. Holland', 252 U. S. 416, 433, debemos darnos cuenta (o hacernos cargo: 'realize') que ellas
dieron vida a un ser cuyo desarrollo no pudo ser previsto completamente por sus creadores mejor
dotados ... El caso que examinamos debe ser considerado a la luz de nuestra experiencia...".

"El principio de esta evolución es, como lo hemos visto, que la reserva de un uso razonable del poder del
Estado está contenida en todos los contratos, y no hay una mayor razón para rechazar la aplicación de
este principio tanto a las hipotecas de Minnesota cuanto a los arrendamientos de Nueva York".

"Aplicando el criterio establecido por nuestras decisiones, concluimos que: 1) existía en Minnesota una
emergencia que dio una ocasión adecuada para el ejercicio del poder reservado del Estado a fin de
proteger los intereses vitales de la comunidad; 2) la ley fue dirigida a un fin legítimo, es decir, no fue
para mera ventaja particular de los individuos sino para la protección de un interés fundamental de la
sociedad; 3) en vista de la naturaleza de los contratos en cuestión --hipotecas de incuestionable validez--
el alivio, proporcionado y justificado por la emergencia, a fin de no contravenir la cláusula
constitucional, sólo podía ser apropiado a esa emergencia bajo condiciones razonable; 4) las condiciones
sobre las cuales es prorrogado el plazo de redención no parece ser irrazonable...".

42) Que tanto en nuestro derecho como en el de los Estados Unidos de América, las leyes dictadas en
situaciones de emergencia, no se consideraron a extramuros de la Constitución Federal por
desconocimiento del derecho de propiedad, cuando se limitaron a no suspender indefinidamente la
ejecución de los derechos del acreedor, ni dificultaron el cumplimiento de las obligaciones con plazos
excesivamente largos. Es que no está en juego el dominio eminente del Estado, sino los límites del
poder de policía con vistas a todas las grandes necesidades públicas. Y ese límite, del cual nunca podrá
pasar, es el de la propiedad privada no susceptible de ser tomada sin declaración de utilidad pública y
previamente indemnizada. De ahí que la validez constitucional de estas leyes se sustenta en que no
afectan el contenido mismo de la relación jurídica, ni ninguna de las partes constitutivas de la
obligación. "En situaciones de emergencia o con motivo de ponerles fin, se ha reconocido la
constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente los efectos de los contratos libremente
convenidos por las partes, siempre que no se altere su substancia, a fin de proteger el interés público en
presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole'". Sólo se

115
ha exigido que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías individuales o las restricciones
que la Constitución contiene en salvaguardia de las instituciones libres.

43) Que así como el derecho adquirido se caracteriza por su incorporación en grado de identidad con la
propiedad, trátese de derechos reales o personales, de bienes materiales o inmateriales; el concepto de
emergencia abarca un hecho cuyo ámbito temporal difiere según circunstancias modales de épocas y
sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico-social, con su
carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, origina un
estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esa situación, sus raíces profundas y
elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la
subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones,
autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la
Constitución. Pero esa sola circunstancia no es bastante para que las normas repugnen al texto
constitucional, pues todos los derechos están limitados por las leyes reglamentarias que, sin
desnaturalizarlo, dictare el legislador. "Su restricción debe ser razonable, limitada en el tiempo, un
remedio y no una mutación en la substancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y
está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia, a
diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales" (Fallos: 243:467).

44) Que esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden temporalmente
tanto los efectos de los contratos como los efectos de las sentencias firmes, siempre que no se altere la
substancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de
desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76 --La Ley,
87-113-). En estos casos, el Gobierno "está facultado para sancionar las leyes que considere
conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las
restricciones que contiene la Constitución". "No debe darse a las limitaciones constitucionales una
extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado" (Fallos: 171:79) toda vez que
"acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios" (Fallos: 238:76 --La Ley, 87-113--).
La distinción entre la substancia de un acto jurídico y sus efectos contribuye a la transparencia de la
doctrina de la legislación de emergencia, admitiendo la constitucionalidad de la que restringe
temporalmente el momento de ejecución del contrato o la sentencia, "manteniendo incólume y en su
integridad la sustancia de los mismos, así como la de los derechos y obligaciones que crean o declaren".
Que "en tiempos de graves trastornos económico-sociales, el mayor peligro que se cierne sobre la
seguridad jurídica no es el comparativamente pequeño que deriva de una transitoria postergación de las
más estrictas formas legales, sino el que sobrevendría si se los mantuviera con absoluta rigidez, por
cuanto ellos, que han sido fecundos para épocas de normalidad y sosiego, suelen adolecer de política
eficiente frente a la crisis. En un estado de emergencia, cuya prolongación representa, en sí misma, el
mayor atentado contra la seguridad jurídica" (Fallos: 243:479, 481, consids. 14 y 19).

45) Que el ejercicio del poder público sobre personas y bienes tiende en nuestro país, a la protección no
sólo de la seguridad, la moralidad y la salubridad, sino que se extiende al ámbito económico y social en
procura del bienestar general. En esta orientación es incuestionable la influencia de la doctrina y
jurisprudencia norteamericanas. Pero su punto de partida es inconmovible. Ningún derecho reconocido
por la Constitución tiene carácter absoluto. La limitación de los derechos individuales es una necesidad
derivada de la convivencia social. Se trata en realidad de la regulación legislativa de los derechos
establecidos en la Constitución, su uso y disposición en armonía con los intereses de la sociedad
(Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Derecho administrativo", t. V, págs. 73 y sigts., Buenos Aires, 1954;
Fallos: 172:21).

46) Que el tribunal ha sostenido --tras recordar que la Constitución Nacional no reconoce derechos
absolutos-- que en momentos de perturbación social y económica y en otras situaciones semejantes de

116
emergencia y ante la urgencia en atender a la solución de los problemas que crean, es posible el
ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y
normalidad (Fallos: 200:450). Surge del mismo fallo el carácter transitorio de la regulación excepcional
impuesta a los derechos individuales o sociales. Esta "emergencia", término que indica una ocurrencia
que nace, sale y tiene principio en otra cosa (conf. Real Academia Española, Diccionario, vocablos
"emergencia" y "emergente") se asocia así a "urgencia", al tiempo que se opone a "sosiego" y
"normalidad".

Por otra parte, se exigió ya en Fallos: 173:65 que la situación de emergencia debía ser definida por el
Congreso, circunstancia que en la especie aparece cumplida mediante las leyes 23.696 y 23.697.

A partir de estos requisitos, concluyó por consolidarse en la doctrina un condicionamiento de la

posibilidad de la legislación de emergencia donde tales requisitos ocupaban un lugar central, unidos a
otros, como la transitoriedad y la indiscutible exigencia de razonabilidad y la presencia de un interés
público (conf. voto concurrente en Fallos: 243:467, consid. 7°).

Pareció a veces que la emergencia sólo cabía ante lo imprevisto, lo urgente, y que se ligaba a lo
transitorio. Esa vinculación entre estas palabras no es sin embargo plenamente adecuada.

Ya el voto del presidente del tribunal, doctor Alfredo Orgaz, en Fallos: 243:449 (La Ley, 96- 18),
observaba que la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las
circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o de meses.
Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las
causas que la han originado.

Estas consideraciones, elaboradas a los efectos de evaluar la duración de medidas tomadas ante
emergencias, pueden trasladarse a la consideración de los antecedentes de la situación misma. Así, el
prolongado lapso de gestación de la deuda interna argentina no obsta a que su solución sólo pueda
pasar por medidas calificables como de emergencia.

47) Que el derecho de "emergencia" no nace fuera de la Constitución, sino dentro de ella; se distingue
por el acento puesto, según las circunstancias lo permitan y aconsejen en el interés de individuos o
grupos de individuos, o en el interés de la sociedad toda. Arribar a la unión nacional no fue tarea fácil,
como no lo fue establecer la Constitución (Fallos: 191:388 --La Ley, 24-870--). Junto a derechos cuyo
goce la Constitución establece para todos los habitantes, ella agrega que tal goce se hará conforme a las
leyes que reglamenten su ejercicio (art. 14) sin desnaturalizar a aquéllas (art. 28), y se refiere a la unión
nacional, a la forma de gobierno y a la organización de los poderes, y se proyecta para nuestra
posteridad, es decir, que erige una organización nacional cuya vitalidad es tan esencial como aquellos
derechos particulares, como que en ella descansa la efectiva seguridad de éstos. Es por esto que el
bienestar que tiene en miras es el bienestar general, entendido como marco y no como negación del
particular.

Hay pues en la Constitución Nacional contenidos derechos y proyectos de alcance diferente. La cuestión
es, para los jueces, determinar la legitimidad de la extensión que se les haya concedido en cada caso. El
problema, pues, no se circunscribe al análisis del ejercicio del poder de policía, sino que reside en un
juicio axiológico en el que están involucrados principios constitucionales diversos y que debe resolverse
atendiendo a las circunstancias de la causa.

48) Que en lo que al caso interesa, se cumple con el requisito relacionado con el carácter "de
emergencia" de la legislación en cuestión. Se tratan las impugnadas de normas destinadas a poner fin a
la grave situación de orden económico que afectó al sistema financiero argentino. En tal sentido no

117
puede dejar de señalarse el perverso mecanismo que, formado por múltiples impulsos, generó la
desmesurada y creciente deuda interna argentina, que el decreto en cuestión buscó remediar.

Este mecanismo, es de público y notorio, a través de un proceso que se alimentaba a sí mismo,

mantenía a la sociedad entera en el estancamiento o el empeoramiento económico, de un modo para el
que no se avisoraba una salida espontánea. Era evidente la necesidad de alguna acción de gobierno al
respecto; es más, la obligación de la autoridad pública de buscar la provisión de algún remedio. No es
función de un tribunal de justicia pronunciarse por cuál debió ser tal remedio; sólo constatar su
necesidad y razonabilidad. La primera está suficientemente fundada, la segunda surge de la
circunstancia de que los medios arbitrados no parecen desmedidos en relación a la finalidad que
persiguen. Tampoco son, en su sustancia, novedosos.

49) Que no es novedosa la necesidad en que se ha visto el Poder Ejecutivo de adoptar medidas que por
su contenido incursionan en materias análogas a las tratadas en el dec. 36/90. El decreto del 29 de mayo
de 1876, Registro Nacional 10.553, autorizó al Directorio del Banco Nacional a suspender la conversión
de billetes en razón "al estado tumultuoso en que se verifica la conversión" "debiendo darse cuenta
inmediata al Honorable Congreso de esta resolución, que se adopta, sólo por la gravedad de las
circunstancias...".

El del 6 de junio de 1876, Registro Nacional 10.559, declaró de curso legal monedas metálicas
extranjeras teniendo en cuenta "la situación anormal que se ha producido en el orden económico del
país a consecuencia de las operaciones de cambios", con la consecuencia de "producir una funesta
perturbación para los intereses públicos".

50) Que los objetivos perseguidos por el dec. 36/90 fueron --como se señala en el recurso interpuesto
por el Banco Central-- "a) cortar abruptamente el proceso inflacionario que desgarra a la sociedad; b)
inducir la baja primero y luego la estabilización del precio del dólar y de todos los bienes de la economía;
c) recuperar el valor adquisitivo de la moneda nacional, y d) que las entidades financieras honren sus
obligaciones en australes a plazo fijo mediante la entrega de Bonex 1989".

51) Que, en suma, el dec. 36/90 y las comunicaciones del Banco Central con él vinculadas fueron
dictados en el contexto de una crítica situación generada por acontecimientos extraordinarios que en su
momento dieron lugar a las leyes 23.696 y 23.697. Sustancialmente, aquel decreto ordenó que las
imposiciones que excediesen de determinada cantidad fuesen abonadas con los títulos de la deuda
pública denominados "bonos externos, serie 1989".

52) Que, al acudir a ese medio de pago se produjo una fuerte reprogramación de vencimientos, mas no
necesariamente una "quita" como podría suponerse en un primer como no menos superficial análisis de
la cuestión. Ello es así, pues aun admitiendo que la paridad de mercado del medio de pago elegido fuese
inferior a la nominal, de tal circunstancia no se sigue necesariamente que, en valores reales y frente al
proceso verdaderamente descontrolado de inflación que se había desatado, aquella "quita" haya
efectivamente ocurrido.

53) Que, en tal sentido, esta Corte ya tuvo oportunidad de señalar, a propósito del "desagio" establecido
por el dec. 1096/85 --otro aparente supuesto de quita--, que el progreso de reclamos como el de que se
trata requiere la demostración el gravamen concretamente sufrido. Esto es, que el valor adquisitivo de
las sumas convertidas a la fecha en que se efectuó el pago resultaba inferior al que correspondería a la
suma a la que tenía originariamente derecho la actora de haberse mantenido el proceso inflacionario en
valores similares a los imperantes en la época del nacimiento del crédito (confr. doct. de las causas:
L.376/XX "Provincia de La Pampa c. Albono S. A., Esteban s/ consignación", del 28/6/88, y M.549.XXII
"Milano, Miguel A. c. Banco Central s/cobro de australes", del 24/8/89, entre varios otros).

118
54) Que esto no significa que, en relación a los que aducen haber sido afectados por el decreto en
cuestión, no se deberá tener en cuenta sus derechos personales, pero que debe aceptarse que su
determinación se haya efectuado por los poderes públicos atendiendo al rol que cumplían en el
mecanismo existente en la economía argentina, y que aparecía de público y notorio como negativo y
perjudicial para la sociedad toda, en la que se incluyen los propios actores. Esta Corte exige como
requisito común del recurso judicial el "gravamen"; es obvio que en el caso éste no puede encararse
sino en dos dimensiones temporales diversas: la inmediata, donde cobraron los actores tipos y
cantidades de valores diferentes a las previstas, lo que en esa duración pudo afectar sus intereses; y en
una dimensión mayor, donde pesan el potencial beneficio de la sociedad y de todos y cada uno de sus
miembros, que en el caso individual de cada actor debería sopesarse. No deja de surgir, en términos
realistas y simples la pregunta: ¿Qué beneficio hubieran obtenido a la postre los actores, llevándose sus
australes hacia la vorágine del proceso inflacionario? ¿En qué situación estarían hoy? ¿En qué situación
concluirían por estar cuando efectivicen sus créditos?. Estas preguntas pueden mover a diversas
respuestas, pero es claro que no surge una que indique claramente la dimensión de la afección de los
intereses de las partes y cuál sería su situación de haber mantenido el Poder Ejecutivo la conducta
pasiva de permitir "hic et nunc" los pagos como en definitiva se pretende.

55) Que, por otra parte, si se quisiera ver una mengua en los créditos presuntamente afectados, ésta no
sería sino uno de los típicos efectos derivados de cualquier devaluación o medida similar. Ellas no son
novedosas en la legislación argentina y comparada, ni tampoco tribunal alguno ha encontrado
genéricamente en ellos fuente de responsabilidad estatal. Y si bien las devaluaciones o actos
equivalentes no provocan regularmente menoscabo en las sumas nominales, de lo que se trata es de no
perder de vista la esencia de las cosas. Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo que
la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se reduce su cantidad nominal, que si ésta se
mantiene pero con motivo de la intervención gubernamental aumenta el precio de los restantes bienes
y cosas del mercado, sin los cuales el dinero carece de sentido. La real afectación del valor, en estos
supuestos, de la moneda es lo que interesa y no puede perderse de vista sin riesgo de incurrir en
conclusiones equivocadas.

56) Que, en definitiva, de las medidas adoptadas por el gobierno no resulta menoscabo de la propiedad
protegida por el art. 17 de la Constitución Nacional. Porque, como se expuso al examinar genéricamente
los distintos problemas que plantea la "emergencia", no hay violación del art. 17 citado cuando por
razones de necesidad se sanciona una norma que no prive a los particulares de los beneficios
patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la
percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad. Antes bien, hay
una limitación impuesta por la necesidad de atenuar o superar una situación de crisis que,
paradojalmente, también está destinada a proteger los derechos presuntamente afectados que corrían
el riesgo de convertirse en ilusorios por un proceso de desarticulación del sistema económico y
financiero.

57) Que, podría, empero, objetarse la medida con sustento en la violación de la garantía de la igualdad
contemplada en el art. 16 de la Constitución Nacional. Se aduciría que en la devaluación toda la
sociedad resulta afectada, mientras que con medidas como la del dec. 36/90 sólo resulta perjudicado un
sector de ella. Este planteo hace necesario recordar que, como en todo tiempo fue interpretada por el
tribunal, la garantía de la igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se
hallan en una razonable igualdad de circunstancias (Fallos: 7:118; 95:327; 117:22; 123:106; 126:280;
127:167; 132:198; 137:105; 138:313; 143:379; 149:417; 151:359; 182:355; 199:268; 270:374; 286:97
--La Ley, 35-407; 131-110; 151-353--; 300:1084; 306:1560; entre otros), por lo que tal garantía no impide
que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes (Fallos: 182:399;
236:168; 238:60; 251:21, 53 --La Ley, 13-753; 86-400; 90-120; 108-724; 107, 356--; 263:545; 264:185;
282:230; 286:187; 288:275; 289:197; 290:245, 356 --La Ley, 123-317; 149, 544, fallo 29.741-S; 152-207;

119
155-169; 1975-A, 772, fallo 32.085-S; 1975-A, 337--; 292:160; 294:119; 295:585; 301:1185; 306:1560; y
otros), en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor,
privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución (Fallos: 181:203 --La Ley, 11-
436-- 182:355; 199:268; 238:60; 246:70, 350 --La Ley, 35-407, 90-120--; 103:318; 247:414; 249:596;
254:204; 263:545; 264:185; 286:166, 187; 288:224, 275: 325; 289: 197 --La Ley, 123-317-152-207; 156,
351; 155-169; 156, 851, fallo 31.879-S; 1975-A, 772, fallo 32.085-S--; 294:119, 343, 295:138, 455, 563,
585 --La Ley, 1977-A, 229; 1976-D, 262--; 298:256; 299:146, 181; 300:1049, 1087 --La Ley, 1978-C, 168;
1979-B, 275--; 301:1185; 302:192, 457 --La Ley, 1980-C, 506--; 306:1560).

58) Que, en el caso, no se ha vulnerado el principio de igualdad ante la ley, tema decisivo para resolver
la cuestión. Ello es así, en tanto es claro que la situación de autos es análoga como pudo comprobarse
en sus efectos a una devaluación. Tal medida de gobierno, en las ocasiones en que fue dispuesta, según
concorde parecer de la ciencia económica, ha afectado siempre y en cada caso, no sólo los bienes de la
generalidad de los individuos que componen el cuerpo social, sino que también ha trasladado sus
consecuencias de modo positivo o negativo, sobre los intereses de diferentes sectores de la sociedad;
así, por lo común, los intereses de importadores y exportadores, productores primarios e industriales,
rentistas y asalariados, etc., se ven favorecidos los unos en medida similar a la que se ven perjudicados
otros.

Estos perjuicios que afectan a ciertos sectores, son correlato casi inevitable de muchas medidas de
gobierno. El sector en principio perjudicado en este caso --en principio, pues, es como se señaló, incierta
la realidad y entidad final del perjuicio aducido-- no aparece como irrazonablemente elegido por dos
órdenes de razones: el uno de índole técnica, pues era por el manejo de determinado tipo de depósitos
bancarios por donde debía pasar ineludiblemente el remedio arbitrado. La otra, de índole patrimonial,
pues la imposición de tales depósitos y a partir de la cantidad propuesta, es señal en la generalidad de
los casos de una correlativa capacidad económica, que aventa la medida de una inequitativa elección de
aquéllos sobre quienes la medida percutiría. En definitiva, no se advierte una distinción formulada con
criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, o de ilegítima persecución.

59) Que de lo expuesto surge la validez de los poderes puestos en juego por el legislador y la
razonabilidad del modo como los ha ejercido. El mérito, oportunidad o conveniencia de su decisión no
es tema que incumba decidir al Poder Judicial. No escapa empero a esta Corte la lamentable situación
en que puedan hallarse muchos de los afectados. Sin embargo, si alguna solución tiene el problema,
parecería que debe buscarse en el porvenir y no pretender extraerla del pasado a través de la exigencia
a todo evento de derechos otrora reconocidos. Esto hace que se suponga formular algunas reflexiones
sobre la materia.

Es obvio que afectan a la sociedad argentina características que bien se han calificado como patológicas,
como es el deterioro, continuado por décadas, de la economía argentina --hecho de público y notorio--
unido a un desconocimiento empecinado por la sociedad en admitirlo, pretendiendo conservar sistema
otrora factibles, aun al extremo de romper con los lazos mínimos de solidaridad para mantener la
indispensable cohesión de la comunidad. Es evidente que nadie puede pagar con recursos de los que no
dispone; es también evidente que del deterioro antes señalado no cabe detraerse, aduciendo derechos
individuales, nobles principios en sí mismos, pero no menos nobles que los que interesan a la
subsistencia de las instituciones sociales que son precisamente las únicas que puedan asegurar
eficazmente la vigencia de aquéllos. Es una actitud de enfermiza contradicción social la que pretende
que dichas instituciones sociales cumplan con la prestación de beneficios con los que no puedan
cumplir, o previstos en épocas distintas, al costo de verse confrontadas con la imposibilidad de su
subsistencia.

120
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la sentencia apelada y se
rechaza la demanda. Costas por su orden en todas las instancias, atento a que el actor pudo
considerarse con derecho a litigar. -- Ricardo Levene (h.). -- Mariano A. Cavagna Martínez. -- Carlos S.
Fayt. -- Augusto C. Belluscio (en disidencia de fundamentos). -- Rodolfo C. Barra. -- Julio S. Nazareno. --
Julio Oyhanarte (en disidencia de fundamentos y según su voto). -- Eduardo Moliné O'Connor.

Voto del doctor Oyhanarte:

1) Que los actores dedujeron demanda de amparo contra el Estado nacional y el Banco Central de la
República Argentina y peticionaron la declaración de inconstitucionalidad del dec. 36/90 y de las
disposiciones que lo reglamentan, así como el pago del capital y los intereses convenidos con una
entidad bancaria. El tribunal a quo declaró la referida inconstitucionalidad e hizo lugar, en parte, al
reclamo patrimonial formulado. La condena alcanzó sólo al Estado nacional; contra ella se interpusieron
los recursos extraordinarios de fs. 140 y 146 y la Cámara concedió el que había sido promovido por el
único condenado.

2) Que la procedencia formal del recurso es indudable, toda vez que el juicio versa sobre la alegada
violación de garantías constitucionales y sobre la inteligencia y validez de normas federales.

3) Que uno de los aspectos sustanciales de la causa es que la demanda reclama la tutela de derechos
estrictamente personales, desprovistos de toda vinculación con la estructura y el funcionamiento de las
instituciones públicas.

4) Que, entre otros agravios, la recurrente aduce que la declaración de inconstitucionalidad de que aquí
se trata no ha podido buscarse ni obtenerse por la vía ultrasumaria del amparo, argumento éste que
debe ser examinado en primer término, ya que, si se lo acogiera, correspondería desechar "in limine" la
demanda sin entrar a considerar ninguna de las alegaciones que contiene (art. 3°, ley 16.986).

5) Que el dec. 36/90 pertenece a la categoría de los llamados reglamentos de necesidad, como lo señala
la sentencia apelada (consid. II, letra "b") y se desprende de lo que aquél dice en su consid. 9° y de su
remisión al Congreso (dec. 158/90). Trátase, pues, de un acto equiparable a ley. El reglamento de
necesidad --escribe Villegas Basavilbaso-- "es sustancialmente un acto legislativo y formalmente un acto
administrativo" ("Derecho administrativo", t. I, p. 285, ed. 1949). A mérito de ello, para facilitar el
estudio del problema, en lo que sigue se dará por cierto que ese decreto es, en rigor, una ley. En asuntos
como el que aquí se juzga la sustancia ha de prevalecer sobre la forma.

6) Que, según lo dicho, el punto inicial y decisivo sobre el que corresponde pronunciarse es el que atañe
a la debida inteligencia del art. 2°, inc. d) de la mencionada ley y a la posibilidad jurídica de reclamar en
juicio de amparo declaraciones de inconstitucionalidad como la que aquí se pretende. El a quo da
respuesta afirmativa a esta cuestión, con apoyo en la jurisprudencia del caso "Outón" (Fallos: 267:215
--La Ley, 126-293--), donde se resolvió que la disposición prohibitiva del art. 2°, inc. d) no es absoluta, de
forma que la acción de amparo puede ser utilizada contra leyes, decretos y ordenanzas siempre que la
inconstitucionalidad del acto impugnado sea "clara" y "palmaria" (véase consid. II, letra "e", del fallo
recurrido).

7) Que, con motivo de ello, es importante hacer, ante todo, un rápido análisis de la jurisprudencia
relativa al tema, cuya evolución muestra diversas alternativas acerca de las cuales no existe suficiente
claridad, lo que crea el riesgo de que se caiga en conclusiones erróneas.

En un primer momento, comprendido entre diciembre de 1957 y la vigencia de la ley 16.986, de octubre
de 1966, el régimen del amparo quedó sometido exclusivamente a los pronunciamientos de la Corte
Suprema, que, en lo que aquí interesa, establecieron que, "en principio", no es vía apta para el

121
juzgamiento de la constitucionalidad de leyes (Fallos: 249:449, 569; 252:167; 253:15, entre muchos
otros) o actos normativos de alcance general (Fallos: 263:222); y ello en razón de que su naturaleza
ultrasumaria, "no permite debate suficiente de los derechos cuestionados" (Fallos: 249:221 y 449;
259:191 y otros). Interesa destacar que en el transcurso de este dilatado período de nueve años, el
tribunal nunca hizo valer la reserva ("en principio") que de su lenguaje resultaba.

Durante la etapa siguiente, iniciada en marzo de 1966, se dictó, con el alcance antes visto, la sentencia
del caso "Outón" y más tarde, coincidentemente, las de Fallos: 269:393 (con enérgica disidencia del
doctor Chute --La Ley, 130-557--) y Fallos: 270-268 y 289 (La Ley, 130-458; 130-452). Hubo cuatro
decisiones, entonces, en el sentido preindicado, de las cuales dos recayeron sobre decretos
reglamentarios y dos sobre decretos de alcance particular; y luego sobrevino un hecho especialmente
significativo que ha sido subrayado en Fallos: 289:177, consid. 12 (La Ley, 156-499): cuando apenas tenía
poco más de un año de vigencia, aquella doctrina fue abandonada por los mismos jueces que la habían
creado.

Tal abandono, como se sabe, se prolongó durante toda la tercera etapa, comenzada el 8/6/73. A través
de sentencias como las de Fallos: 289:177; 291:560 y 591; 292:12 (La Ley, 156-499; 1975-C, 137; 1975-D,
400, fallo 32.855-S; 1975-C, 157), los integrantes del tribunal hicieron del aludido precepto una
interpretación ceñida a su texto y negaron que el amparo pudiera emplearse para el control de
constitucionalidad de las leyes. No es admisible, dijeron, "desvirtuar la prohibición en base a una
interpretación que la deja de lado" (Fallos: 289:177, consid. 12).

De allí en adelante el tribunal aceptó y reprodujo la definición de que el amparo no autoriza, "en
principio", el aludido control de constitucionalidad (Fallos: 300:200 y 1263; 306:1253 La Ley, 1979-B,
515; 1985-B, 210--; 307:141, 155 y 2271 y E.D., 129-349); y sólo en una oportunidad declaró la invalidez
constitucional de un decreto, que revestía naturaleza de acto administrativo de alcance particular
(Fallos: 304:1020 --La Ley, 1983-A, 217--). Por su parte, la sentencia de Fallos: 306:400 (La Ley, 1984-C,
183) recayó sobre una resolución ministerial y la de Fallos: 308:115 sobre un amparo sujeto a normas
provinciales. En este espacio de tiempo, desde julio de 1976, nada hay que pueda sustentar la apertura
del control judicial dispuesta por la Cámara, máxime si se toma en consideración la real naturaleza del
dec. 36/90 explicada en el consid. 5°.

8) Que este sucinto resumen de antecedentes lleva a una conclusión inequívoca. La doctrina que el a
quo hace suya no se aplicó nunca a una ley; fue abandonada por sus autores y severamente restringida
por uno de ellos en Fallos: 269:393; y si en etapas posteriores se la mencionó fue sólo como definición
genérica, como noción conceptual y no como fundamento de una decisión judicial concreta referente a
leyes. Antes de esto, la jurisprudencia desarrollada hasta la sanción de la ley 16.986 usó la expresión "en
principio" --es cierto-- pero lo hizo, como en muchísimos otros supuestos, por razones de cautela y de
elemental prudencia, para precaverse, indeterminadamente, ante la eventualidad de circunstancias
futuras imprevisibles. De la larga evolución descripta se infiere, en consecuencia, que la doctrina del
caso "Outón" muestra una marcada debilidad que la disminuye y aun la desdibuja, y que, por tanto, le
quita la nitidez y el vigor que deben poseer los precedentes de esta Corte por tener genuina autoridad
institucional (Fallos: 183:409 y los que en esta sentencia se inspiran). Si de alguna jurisprudencia puede
hablarse en esta materia ella es, cabe repetirlo, la que surge del hecho revelador de que en los 33 años
transcurridos desde la generación del amparo nunca éste haya sido aceptado como remedio procesal
legítimo para la negación de la constitucionalidad de leyes.

9) Que, dado que la ley 16.986 traduce en normas, casi al pie de la letra, los puntos esenciales de la
jurisprudencia que la antecedió, no es concebible que el legislador haya ignorado que los precedentes
que tuvo en vista usaban la expresión "en principio" con relación al problema en análisis, de forma que
si no la incorporó al texto del art. 2°, inc. "d" fue, con toda evidencia, porque quiso eliminarla. Hubo, por

122
consiguiente, una "exclusión" deliberada que los jueces no pueden desconocer ni mucho menos
convertir en su opuesto, es decir, en una "inclusión" librada a su propio discrecionalismo.

10) Que la creencia de que la doctrina del caso "Outón" sólo autoriza con carácter excepcional el
apartamiento del art. 2°, inc. "d" es inexacta. La ley 16.986 impone como requisito general, para todos
los juicios de amparo, el de que la violación sea "manifiesta", es decir, "palmaria". En virtud de ello,
exigir que esta última condición se cumpla no es introducir una excepción sino mantener la regla. El
criterio de Fallos: 267:215, por ello, significa decidir que el reclamo de la declaración de
inconstitucionalidad de leyes procede "siempre" que el amparo sea viable de acuerdo con el art. 1°. Lo
que equivale a prescindir de la ley en toda hipótesis, o sea a derogarla en los hechos.

11) Que, por lo demás, si las cosas se miran desde otro ángulo, es elemental la reflexión de que el art.
2°, inc. "d" "in fine" no es el resultado del mero afán restrictivo del legislador. Entre otros objetivos, él
responde a la previsión que figura en la primera frase del mismo inciso. En el amparo, como en toda
contienda judicial imaginable, ha de asegurarse suficiente "amplitud de debate y prueba"; ante todo,
para que los jueces cuenten con el debido esclarecimiento que es inherente a una buena administración
de justicia; y además, para garantizar a los litigantes la mayor plenitud razonable de su derecho de
defensa. La Constitución reconoce derechos a las personas, claro, y también, naturalmente, al Estado y
sus órganos, con la obvia salvedad de que los de estos últimos tienen la misma jerarquía que los de los
primeros. Así sucede, vgr., con el derecho de defensa. No cabe pensar que quienes instituyeron el
régimen del amparo se hayan propuesto que funcione con desconocimiento ni aun con debilitamiento
de la garantía del art. 18 de que goza, también, la autoridad demandada. Así lo declaró el tribunal en
sentencias como las de Fallos: 264:59 (La Ley, 122-224) y 265:265; y es en razón de ello que la primera
frase del art. 2°, inc. "d" dispone que si la controversia, por sus particularidades, exige debate y prueba
mayores que los que la ley 16.986 contempla, el amparo queda de lado y se hace preciso acudir a otra
vía procesal apta, preservadora de lo que a veces se llama "debido proceso" (Fallos: 295:281 --La Ley,
1977-A, 479-). Esta exigencia acompaña la acción de amparo desde su nacimiento.

12) Quizás el carácter absoluto que en el texto legal tiene la prohibición del amparo como medio para el
control judicial de la constitucionalidad de las leyes provenga de que el legislador tuvo la convicción de
que el ámbito procesal que ofrece --"sumarísimo", como condición de eficacia-- es inadecuado e
insuficiente con relación a un debate de semejante magnitud. Esa hipotética apreciación podría haber
nacido en la circunstancia de que en el juicio de amparo no hay traslado de la demanda ni contestación
de ella y la "autoridad" sólo esté facultada para presentar un "informe" sobre "antecedentes y
fundamentos" de la "medida", dentro del plazo que el juez discrecionalmente fije (que en el "sub lite"
fue de cinco días); y únicamente puede ofrecer una prueba que no exceda de la que sea posible producir
en una sola audiencia; a lo que se suma el hecho de que --como sucedió en la causa-- no se le corra
traslado de la expresión de agravios del actor, si éste apela. Tal vez este conjunto de restricciones, y
otras parecidas, hayan conducido a la prohibición del art. 2°, inc. "d" "in fine", que, en la letra del
precepto, tiene un carácter cerrado, riguroso, del que los jueces no pueden desligarse, sin que les sea
permitido valorar su acierto o error.

13) Que para comprender la hondura del problema y sus proyecciones es útil recordar que una
jurisprudencia antiquísima tiene establecido que la declaración de inconstitucionalidad de una ley es un
acto de "suma gravedad" en que debe verse "la 'última ratio' del orden jurídico" (Fallos: 300:241 y 1087;
301:1062; 302:457 --La Ley, 1979-B, 275; 1980-B, 529; 1980-C, 506-- y otros) y va de suyo que esta
insuperable relevancia del asunto hace que el debate que a él corresponde deba tener dimensiones que
superen ampliamente a las que son propias de lo ultrasumario. Así lo dijo enérgicamente el tribunal en
el caso "Schmidt, Eugenio" (Fallos: 25:347, consid. 3°): el juzgamiento de la constitucionalidad de una ley
es, siempre "una cuestión de lato conocimiento" que "por su trascendencia no puede discutirse y
resolverse... bajo trámites sumarios y premiosos". Esta frase fue escrita el 19 de junio de 1883.

123
14) Que una valiosa línea jurisprudencial de esta corte es la que admite el otorgamiento de facultades
jurisdiccionales a organismos administrativos, bajo la condición de que sus resoluciones queden sujetas
a posterior "control judicial suficiente" (Fallos: 297:456; 298:714; 301:1103 --La Ley, 1977-C, 278; 1978-
A, 252; 1978-B, 79--, entre otros muchos). Esta expresión, sin duda, tiene amplio significado y en mérito
a ello, en cierto sentido, es correcto sostener que para que el juicio de amparo sea viable y lícito es
preciso que, con seguridad, posibilite el "control judicial suficiente" del asunto debatido. A este
respecto, conviene no olvidar, entonces, que en Fallos: 244:548 (La Ley, 96-98) se dijo que la intensidad
del "control judicial" para que éste sea de veras "suficiente" depende de factores como "la complejidad
técnica de la materia litigiosa", "la índole y la magnitud de los intereses públicos comprometidos" y "el
régimen de la organización administrativa" de que se trate. Esta directiva es esclarecedora, por cierto.
Seguramente, el supuesto en que el control judicial --para no caer en insuficiencia-- demanda condigna
amplitud, es el atinente a esta "última ratio" del ordenamiento institucional en que se juega la validez o
invalidez de una ley.

15) Que lo dicho se ve acentuado, todavía, cuando las disposiciones tachadas de inconstitucionales
ponen en movimiento el poder de policía de emergencia. La presencia de éste acrecienta la gravedad y
la complejidad de las cosas. Sobre el punto, conserva gran valor la disidencia del doctor Chute en el caso
de Fallos: 269:393; allí este magistrado sostuvo que la solución del caso "Outón" se justificó sólo por "las
singulares características de la materia juzgada" y afirmó también: que el amparo no puede funcionar
"como un medio idóneo para el control judicial de medidas atinentes al ejercicio del poder de policía y,
menos aun, cuando las normas de carácter general que se discuten en su consecuencia respondan al
claro propósito de conjurar una grave situación de emergencia, económica en el caso" (consid. 5°); y ello
por cuanto no es aceptable que el control judicial pueda ejercerse "sin el debido debate y la
oportunidad de una adecuada de fensa que el juicio de amparo no permite" (consid. 6°). Es la misma
idea que antes se expuso en este fallo. Tiene que ser rechazada, sin más, la pretensión de que el amparo
pueda lícitamente apoyarse en la negación o el menoscabo del derecho a defender sus actos que la
autoridad pública posee.

16) Que la patente insuficiencia del juicio de amparo para el control judicial que se reclama en la
presente causa puede ser fácilmente comprobada si se emplea el método comparativo con otras
situaciones que esta Corte ha juzgado. En el caso "Fernández Moores" (Fallos: 269:181) los mismos
jueces del caso "Outón" resolvieron que si un médico municipal fue declarado cesante y luego
reincorporado, "el pago de los sueldos correspondientes al período de inactividad" es "materia ajena a
la vía excepcional del amparo, por requerir mayor debate". Correlativamente, los mismos jueces, en
Fallos: 274:471 (La Ley, 138-932, fallo 23.596-S), entendieron que el juicio de amparo no es apto para
discutir acerca de "un permiso para la venta ambulante de café en el Parque Tres de Febrero, pues las
cuestiones suscitadas requieren un debate más amplio que el que posibilita la vía elegida". Los
precedentes susceptibles de comparación --con parecido alcance-- son muchos, claro está. Sin perjuicio
de ello, lo que importa, como conclusión, es que no parece razonable que el debate que se consideró
"insuficiente" para discutir en juicio las cuestiones antedichas (salarios caídos de un médico municipal y
venta ambulante de café en un parque público) sea tenido por "suficiente" para el juzgamiento de la
validez o invalidez constitucional del acto --equivalente a ley-- que el Poder Ejecutivo ha puesto en vigor
como instrumento esencial de la política económica del Gobierno y de la policía de emergencia que el
Congreso dice haber emplazado contra la crisis.

Por ello, y habiendo dictaminado el Procurador General, se hace lugar al recurso extraordinario y se deja
sin efecto la sentencia apelada, desestimándose la demanda deducida. Con costas por su orden, en
atención a que por la naturaleza de las cuestiones debatidas, los actores pudieron creerse con razón
suficiente para litigar. -- Julio Oyhanarte.

Disidencia del doctor Belluscio:

124
1) Que contra el pronunciamiento de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contenciosoadministrativo Federal de la Capital de fs. 128/133 que --al revocar la sentencia del juez de
primera instancia de fs. 113/114-- hizo lugar a la acción de amparo deducida por Luis A. Peralta y Sara T.
Forcelledo con el fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad del dec. 36/90 y de sus normas
reglamentarias y ordenó al Estado nacional la devolución del dinero depositado por los actores en el
Banco Comercial Finanzas S. A. "más los intereses pactados en el certificado originario y los que a la
misma tasa se devenguen hasta la restitución del capital", el Banco Central de la República Argentina y
el Estado nacional dedujeron los recursos extraordinarios de fs. 138/165 y 166/179, respectivamente. El
tribunal a quo concedió a fs. 191 solamente este último al considerar que la condena dictada en el "sub
examine" no alcanzaba a la entidad bancaria oficial.

2) Que los agravios propuestos ante esta Corte suscitan cuestión federal suficientes para su tratamiento
por la vía intentada, pues se halla en tela de juicio la validez de normas de naturaleza federal --el dec.
36/90 y sus disposiciones reglamentarias-- y la decisión recaída en la causa ha sido adversa a las
pretensiones que el recurrente fundó en ellas.

3) Que, según conocida jurisprudencia de este tribunal, resulta indispensable para la admisión del
remedio excepcional y sumarísimo del amparo que quien solicita la protección judicial acredite, en
debida forma, la inoperancia de las vías procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado
(Fallos: 274:13, consid. 3° --La Ley, 137-385--; 283:335; 300:1231, entre otros).

4) Que, en este sentido, la Corte precisó --al admitir el amparo judicial desde el pronunciamiento de
Fallos: 239:459 (La Ley, 89-532)-- ese carácter excepcional de la acción y exigió, como uno de los
requisitos inexcusables para su viabilidad, la inexistencia de otras vías legales idóneas para la protección
del derecho lesionado, o que la remisión a ellas produzca un gravamen serio insusceptible de reparación
ulterior (doctrina de Fallos: 263:371, consid. 6°; 270: 176; 274:13; 293:580; 294:452 --La Ley, 131-528;
137-385; 1976-D, 650, fallo 33-836-S; 1976-C, 292--; 295:132; 301:801; 303:419 y 2056, entre otros).

5) Que las circunstancias apuntadas en el considerando anterior no aparecen probadas en el "sub

examine" toda vez que los actores han omitido demostrar que su pretensión --de carácter estrictamente
patrimonial-- no pueda hallar tutela adecuada en los procedimientos ordinarios ni que se encuentren
impedidos de obtener, mediante ellos, la reparación de los perjuicios que eventualmente podrían
causarles las disposiciones impugnadas (Fallos: 280:238 --La Ley, 145-90--).

6) Que, en esas condiciones, y frente al carácter excepcional de la vía de amparo --que obliga a admitirla
únicamente en aquellas situaciones que revelen la imprescindible necesidad de ejercerla para la
salvaguarda de derechos fundamentales (Fallos: 280:238 --La Ley, 145-90--; 303:422 y 306:1253 --La Ley,
1985-B, 210--) en tanto ella no altera las instituciones vigentes (Fallos: 295:35; 303:419 y 422) ni faculta
a los jueces para sustituir los trámites pertinentes por otros que consideren más convenientes y
expeditivos (Fallos: 300:688)-- el pronunciamiento apelado debe ser revocado, sin que ello implique
emitir juicio alguno respecto a la legitimidad o ilegitimidad de las normas impugnadas en el "sub
examine".

Por ello, oído el Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto, se
revoca la sentencia apelada y se rechaza la acción de amparo intentada. Costas por su orden en todas
las instancias, en atención a que por la naturaleza de las cuestiones debatidas, los actores pudieron
creerse con razón suficiente para litigar. -- Augusto C. Belluscio.

17. “Cocchia, Jorge D. c. Estado nacional y otro”, Fallos: 316: 2624

125
Buenos Aires, diciembre 2 de 1993.

Considerando: 1) Que el secretario general del Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos

promovió acción de amparo contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la
Nación, a fin de que se decretara la inconstitucionalidad de los arts. 34 a 37 del dec. 817/92. Entendió
en su demanda que con arbitrariedad manifiesta el Poder Ejecutivo cercenó las garantías establecidas
en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que aseguran al trabajador condiciones dignas y equitativas
de labor, organización sindical libre y democrática; y a los gremios, la concertación de convenios
colectivos de trabajo. En su opinión, tales derechos pueden ser reglamentados legalmente, pero su
"limitación o vulneración" resulta inconstitucional; en concreto impugnó la derogación del convenio
colectivo 44/89 y el marco legal del trabajo portuario, la convocatoria a nuevas negociaciones en los
términos establecidos por el art. 36, y la intervención del Estado fuera de los límites de razonabilidad
determinados por el art. 28 de la Constitución Nacional y la jurisprudencia de esta Corte respecto del
horario de trabajo, la dotación mínima, la contratación de personal especializado mediante la
habilitación --que a su ver contribuye con la actividad del Estado como auxiliar a la de Aduana--.
Argumentó que frente a la emergencia económica que dio origen a las medidas sancionadas por los
otros poderes, corresponde al Poder Judicial el control de la razonabilidad de tales actos.

En especial, entendió que mediante el decreto cuestionado, se había omitido tener en cuenta que la ley
23.696 además de su art. 10, en los arts. 41/45 había establecido también la protección de los derechos
del trabajador.

2) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo hizo lugar al amparo y, al confirmar la
sentencia de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec.
817/92. Entendió que las disposiciones del decreto no guardaban relación alguna con la reforma del
Estado ni la situación de emergencia y que, por lo tanto, el Poder Ejecutivo nacional había excedido sus
facultades constitucionales. Sostuvo también que un convenio colectivo no podía ser modificado por
una decisión administrativa. Contra ese fallo el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dedujo recurso
extraordinario que fue concedido.

3) Que en la apelación de fs. 115/128 la recurrente sostiene --además de los argumentos concernientes
a defender-- la validez de la norma cuestionada que el a quo ha considerado, en suma, que el decreto es
inconstitucional por subvertir el orden jurídico sin citar ningún texto legal o criterios jurisprudenciales o
doctrinarios aplicables al caso, de modo tal que su decisión carece del fundamento necesario y exigible a
los pronunciamientos judiciales. Después de encuadrar la controversia en el ámbito de la legislación de
emergencia sancionada por el Congreso de la Nación, objeta la admisibilidad de la acción de amparo ya
que la actora persigue la declaración de inconstitucionalidad de una norma, y, en todo caso, señala que
hubiese correspondido un amplio debate y la demostración de las tachas formuladas. Ello sin perjuicio
de hacer hincapié en la ausencia de facultades del Poder Judicial para pronunciarse sobre el mérito o
conveniencia de las decisiones políticas de los otros poderes, la endeblez de la demanda y los alcances
de las garantías establecidas por los Constitución Nacional.

4) Que en el caso existe cuestión federal que habilita la instancia extraordinaria del tribunal, toda vez
que encuadra de manera indudable en las previsiones del art. 14 de la ley 48. Por lo demás, la sustancia
del planteo conduce, en definitiva, a determinar el alcance de la garantía consagrada en el art. 14 bis de
la Constitución Nacional y, en tales condiciones, la Corte Suprema no se encuentra limitada en su
decisión por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria
sobre el punto controvertido (Fallos: 308:647, consid. 5° y sus citas, causa: E.64.XXIII "Ekmekdjian,
Miguel", fallo del 7 de julio de 1992 --La Ley, 1992-C, 543-- entre otros).

126
5) Que conviene señalar desde ya que, tanto la cuestión atinente al control de constitucionalidad en la
acción de amparo como a la admisión de las normas de emergencia, no constituyen temas novedosos
para este tribunal en su actual integración. En relación con ambos aspectos, corresponde remitir por
razón de brevedad al contenido de la sentencia dictada el 27 de diciembre de 1990 en la causa:
P.137.XXIII "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado nacional (Ministerio de Economía B. C. R. A.) s/
amparo", y sus citas --La Ley, 1991-C, 158--.

6) Que, sin embargo, admitida la procedencia del examen de constitucionalidad por la vía elegida, la
extensión y variedad de los argumentos cuyo tratamiento impone el caso --de trascendencia
indudable--, hace conveniente reiterar ciertas pautas fijadas por la jurisprudencia de esta Corte y, en
especial, examinar en concreto la norma impugnada comparándola con el texto de la Constitución, en
tanto se ha alegado y controvertido el derecho de los gremios a celebrar convenios colectivos de
trabajo.

7) Que el dec. 817/92 ha sido sancionado por el Poder Ejecutivo nacional con invocación expresa de las
leyes 23.696 y 23.697 y del dec. 2284/91, sin que el amparista cuestionara la validez constitucional de
estas normas. En los considerandos del dec. 817/92 se señala, también, que el Poder Legislativo puso en
marcha un proceso de transformaciones económicas, para cuyo cumplimiento facultó al Poder Ejecutivo
nacional a adoptar decisiones tendientes a materializar las pautas allí fijadas, entre otras, las que surgen
del Tratado de Asunción respecto de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre
los países signatarios. Dentro de este sistema de integración regional se enmarca un proceso de
desregulación, especialmente del transporte marítimo y fluvial y de la actividad portuaria, que requiere
la descentralización de su administración mediante la transferencia a las provincias, municipios o al
sector privado por vía de concesiones.

El propósito que se enuncia en las consideraciones que preceden a las disposiciones del decreto
--respecto del sistema de relaciones laborales vinculado con la actividad portuaria-- consiste en la
adaptación de los regímenes existentes a las modificaciones apuntadas sin que ello --se expresa--
suponga desproteger al trabajador.

8) Que, sentado ello, cabe reiterar lo expresado desde antiguo por esta Corte respecto de aquellas
situaciones de grave crisis o de necesidad pública, que obligan al Congreso a la adopción de medidas
tendientes a salvaguardar los intereses generales: el órgano legislativo puede, sin violar ni suprimir las
garantías que protegen los derechos patrimoniales, sancionar la legislación indispensable para
armonizar los derechos y garantías individuales con las conveniencias generales, de manera de impedir
que los derechos amparados por esas garantías corran el riesgo de convertirse en ilusorios por un
proceso de desarticulación de la economía estatal, el que, además y frente a la grave situación de
perturbación social que genera, se manifiesta con capacidad suficiente para dañar a la comunidad
nacional toda.

Sin embargo, aun en situaciones de esa naturaleza y frente a la invocación de derechos subjetivos o
agravios concretos dignos de la tutela judicial, corresponde a los jueces controlar si los instrumentos
jurídicos implementados por los otros poderes del Estado no son contradictorios con la normativa
constitucional. Desde antaño la jurisprudencia constante de esta Corte ha fijado las pautas a que ha de
ceñirse la interpretación en circunstancias que --como la que se presenta en el sub examine-- implican
una respuesta a la emergencia, en especial, cuando ella es enfrentada no sólo con instrumentos
coyunturales sino mediante la implementación de un sistema que pretende generar una profunda
transformación en la relación del Estado con la sociedad, relación cuya distorsión es indicada como una
de las causas principales de la crisis que ha provocado esa misma situación de emergencia.

127
9) Que nuestra Constitución establece un reparto de competencias a la vez que medios para su control y
fiscalización, por los que se busca afianzar el sistema republicano de gobierno; atribuye a los distintos
órganos facultades determinadas, necesarias para la efectividad de las funciones que se les asigna, y se
asegura una relación de equilibrio, fijando órbitas de actividad y límites de autonomía que al margen de
su separación externa, no dejan de estar vinculadas por su natural interrelación funcional. Ahora bien,
tal "división" no debe interpretarse en términos que equivalgan al desmembramiento del Estado, en
detrimento de un armonioso desenvolvimiento de los poderes nacionales.

Esta interpretación, por el contrario, debe evolucionar en función de la dinámica de los tiempos
históricos, signados a menudo por fases o episodios críticos, que demandan remedios excepcionales,
carácter que no resulta necesariamente incompatible con el marco normativo general y perdurable
previsto por nuestros constituyentes. Fue el mismo Marshall quien sentó las bases de esta
hermenéutica, afirmando que "una constitución que contuviera un cuidadoso detalle de todas las
subdivisiones que todos los poderes admiten, y de todos los medios por los cuales ellos podrían ser
ejercidos, demandaría la prolijidad de un código legal, y apenas podría ser comprendida por la mente
humana... Su naturaleza, por ello, requiere que sólo sus grandes principios queden establecidos, sus
importantes objetivos designados, y que los ingredientes menores que integran tales objetivos puedan
ser deducidos del contenido de esos mismos principios y finalidades... Considerando esta cuestión, no
debemos olvidar que es una constitución de lo que estamos hablando... Esta provisión está contenida en
una constitución concebida para durar para las épocas por venir, y por eso mismo, debe adaptarse a las
diferentes crisis propias de los asuntos humanos" ("Mc Culloch v. Maryland", 17 US 316, 1819).

Siguiendo este orden de ideas esta Corte ha expresado que "el mayor valor no está en los textos escritos
que adoptó y que antes de ella habían adoptado los ensayos constitucionales que se sucedieron en el
país durante cuarenta años, sin lograr realidad, sino en la obra práctica, realista, que significó encontrar
la fórmula que armonizaba intereses, tradiciones, pasiones contradictorias y belicosas. Su interpretación
auténtica no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación viva, impregnada de
realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y generalidad que le impide envejecer en el
cambio de ideas, crecimiento o redistribución de intereses, siga siendo el instrumento de la ordenación
política y moral de la Nación" (Fallos: 178:9).

También ha establecido que la realidad viviente de cada época perfecciona el espíritu permanente de
las instituciones de cada país o descubre nuevos aspectos no contemplados con anterioridad, a cuya
realidad no puede oponérsele, en un plano de abstracción, el concepto medio de un período de tiempo
en que la sociedad actuaba de manera distinta o no se enfrentaba a peligros de efectos catastróficos. La
propia Constitución Argentina, por algo se ha conceptuado como un instrumento político provisto de
extrema flexibilidad para adaptarse a todos los tiempos y a todas las circunstancias futuras, no escapa a
esta regla de ineludible hermenéutica constitucional, regla que no implica destruir las bases del orden
interno preestablecido, sino por el contrario, defender la Constitución en el plano superior que abarca
su perdurabilidad y la propia perdurabilidad del Estado argentino para cuyo pacífico gobierno ha sido
instituido (confr. causa: P.137.XXIII "Peralta, Luis Arcenio y otro c. Estado nacional (Ministerio de
Economía B. C. R. A.) s/ amparo" del 27 de diciembre de 1990).

10) Que frente a situaciones como las traídas a juzgamiento en el sub examine en la que se confronta la
constitucionalidad de un acto emanado de los otros poderes del Estado, debe tenerse presente que
--como principio-- la interpretación de la norma y su aplicación al caso, debe ser favorable a su validez,
privilegiando la solución que mejor respete la respuesta dada a la emergencia por el legislador, siempre
que tal interpretación o aplicación no resulte manifiestamente contradictoria con la Constitución. Ello es
así, ya que cabe tener presente que, en principio, el legislador, --de quien no es dable presumir la
imprevisión o inconsecuencia-- reservó para sí el control y resguardo del interés público comprometido
en la instrumentación de determinadas políticas de emergencia, y no incumbe a los jueces en el

128
ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las funciones que les
son propias. Si así lo hicieran, la Corte desplazaría a los poderes políticos y se convertiría en una
"superlegislatura", como alguna vez se dijo en la Corte Suprema de Estados Unidos (voto concurrente en
el caso "Dennis vs. US", 341, US 494) (confr. causa: M.114.XXIII, "Montalvo, Ernesto Alfredo",
considerando 9°), del 11 de diciembre de 1990).

La Corte, de este modo, debe evitar convertirse en un órgano decisor de esas políticas circunstanciales,
lo que la llevaría, muchas veces, a actuar como un obstáculo en perjuicio de las resoluciones tomadas
por los órganos con responsabilidad electoral, afectando tanto la recta marcha del proceso democrático,
como a la misma seguridad jurídica, por la existencia de distintas fuentes --sucesivas y contradictorias--
de establecimiento de las reglas jurídicas destinadas a ordenar el libre desarrollo de la vida en sociedad.
Por lo demás, una actitud de la Corte Suprema contradictoria con su papel institucional --según lo ha
definido el constituyente-- no sólo afectaría a la seguridad jurídica y desvirtuaría las políticas decididas
por el pueblo a través de sus representantes, sino que generaría una caótica situación política,
económica y social, multiplicando los efectos perniciosos de la emergencia que, precisamente, las
decisiones legislativas o reglamentarias así invalidadas estaban destinadas a superar.

Esto ya lo advertía Cooley, para quien el deber de la Corte de controlar la validez de los actos emanados
de los otros poderes era extremadamente delicado, pues al declarar que una ley es nula, "tiene
forzosamente que dejar sin efecto la decisión del departamento legislativo, hecha en el curso del
desempeño de sus deberes peculiares, y en las que debe suponerse que ha obrado según su mejor
criterio", de ahí que deba acometerse con cautela, evitando expresar una opinión adversa a su validez,
"a no ser que sea absolutamente necesario" (confr. "Principios generales de Derecho Constitucional en
los Estados Unidos de América", ps. 142/144, versión castellana, Ed. Jacobo Peuser, 1898). En tiempos
más recientes, también William Rehnquist ratificaba esta línea interpretativa, afirmando que "si la Corte
Suprema decide erróneamente que una ley sancionada por el Congreso es constitucional, comete un
error, pero el resultado del mismo es dejar a la Nación con una ley debidamente sancionada por los
miembros de la Cámara de Representantes y del Senado elegidos popularmente y promulgada por el
presidente popularmente elegido. Pero si la Corte Suprema decide erróneamente que una ley
sancionada por el Congreso es inconstitucional, comete un error de considerable mayor consecuencia;
ha derribado una ley debidamente sancionada por las ramas del gobierno elegidas por el pueblo, no
debido a ningún principio asentado en la Constitución, sino debido al criterio individual de una
determinada política sostenida por la mayoría de los nueve jueces en ese momento (confr. "The
Supreme Court, how it was, how it is", p. 318, 1987).

Tal índole de argumentos son el basamento y justificación de una reiterada jurisprudencia del tribunal,
que siempre consideró que la declaración de inconstitucionalidad constituía --por importar un acto de
suma gravedad institucional-- una de las delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un
tribunal de justicia, la última ratio del orden jurídico, a la que sólo cabe acudir cuando no existe otro
modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución, sino es a costa de
remover el obstáculo que representan normas de inferior jerarquía (causa: R. 191.XXIII "Rallín, Hugo
Félix y otros s/ contrabando y violación de los deberes de funcionario público", del 7 de mayo de 1991;
B. 175.XXIII "Bruno Hnos. S. C. y otro c. Administración Nacional de Aduanas s/ recurso de apelación" del
12 de mayo de 1992; I.78.XXIV, "Iachemet, María Luisa c. Armada Argentina s/ pensión", del 29 de abril
de 1993; Fallos: 311:394; 312:122, 435 y 2315; 288:325 --La Ley, 156-851--; 290:83 --La Ley, 1975-A,
101--; 292:190 --La Ley, 1976-A, 148--; 294:383 --La Ley, 1976-C, 326--; 295:455 --La Ley, 1977-A, 229--;
300:241 y 1087; 302:457, 484 y 1149; 301:904, 962 y 1062; entre muchos otros).

Cabe, en consecuencia, examinar bajo estas pautas los derechos invocados por las partes con sustento
constitucional, en el marco de las decisiones políticas instrumentadas; dejando en claro que estas
últimas, en cuanto tales, resultan ajenas al control del Poder Judicial.

129
11) Que si se examinan las leyes que sancionó el Congreso sobre la reforma del Estado --23.696, 23.697
y 23.928-- no existen dudas acerca de la filosofía que inspiró a las políticas después implementadas por
el mismo legislador o, en su caso, por el Ejecutivo, tendientes a proteger y estimular el marco de
libertad indispensable para el funcionamiento de una economía de mercado en la cual el Estado asume
un papel exclusivamente subsidiario.

En este sentido, la ley 23.696 --en especial-- expresa un verdadero sistema destinado a enfrentar la
emergencia a través de un proceso de transformación del Estado y su Administración Pública, donde se
destaca, como elemento singular, la política de privatizaciones decidida y desarrollada por el legislador.
La ley citada se presenta así como un estatuto para las privatizaciones --con el fin de reubicar al Estado
en el lugar que le reserva su competencia subsidiaria-- estableciendo, para llevar a cabo tal política de
privatizaciones, el procedimiento decisorio y el control de su ejecución (arts. 8° a 14 y 19 y 20), donde se
destaca la íntima colaboración y responsabilidad compartida entre las ramas ejecutiva y legislativa del
gobierno; los medios o instrumentos jurídicos a utilizar para facilitar la privatización (arts. 10 y 15); las
modalidades o tipos de privatización a utilizar (arts. 11 y 17); los procedimientos de selección del
contratista (arts. 16 y 18); los mecanismos de participación accionaria de sectores de la comunidad
singularizados por el legislador (cap. III, "del programa de propiedad participada") sin omitir la
protección del trabajador de la empresa "sujeta a privatización" (cap. IV). Este sistema fue luego
desarrollado y aplicado por el mismo legislador a específicos sectores económicos: energía eléctrica, por
la ley 24.065; gas natural, por la ley 24.076; puertos, por la ley 24.093; hidrocarburos, por la ley 24.145.

Al contrario de lo sostenido en la sentencia apelada, se advierte que en la estructura central del sistema
se destaca la común participación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Ninguna empresa o actividad
puede ser privatizada si no media la previa declaración de "sujeta a privatización" por ley del Congreso,
es decir por decisión de los representantes del pueblo (arts. 8° y 9°, ley 23.696) pero una vez establecida
esta calificación legal, le corresponde al Ejecutivo su implementación concreta, con una amplia
atribución de competencias, entre las que se destacan las previstas en los arts. 10 y 61 de esa misma
ley.

Del conjunto de esas normas, en lo que se relaciona con el caso traído a conocimiento de esta Corte,
cabe resaltar el art. 10 de la ley 23.696. Lo afirmado en la sentencia apelada se desvanece, a poco que
se advierta que se sientan allí los alcances de las medidas a adoptarse, que podrán comprender incluso
a una "actividad determinada", facultándose al Poder Ejecutivo nacional a adoptar decisiones tendientes
a materializar aquellas pautas mediante la exclusión de cláusulas --aun cuando derivaran de normas
legales-- que obstarán a ello. También cabe tener presente --y en esto es acertada la posición de la
actora formulada en la demanda-- el capítulo IV de la ley 23.696 dedicado a la protección del trabajador,
ya que impone al Poder Ejecutivo evitar efectos negativos sobre el empleo y la pérdida de puestos de
trabajo, en el marco de una función productiva estable y eficiente.

12) Que las políticas legislativas mencionadas en el comienzo del consid. 9° --a cuyo eficaz cumplimiento
el Poder Ejecutivo se halla obligado por mandato legal-- no encuentran su única razón de ser --aunque
quizá sí su ocasión circunstancial-- en la situación de emergencia que tuvo su dramático estallido en los
meses de mayo y junio de 1989.

En efecto, es también voluntad del legislador insertar a la Argentina en un régimen de integración

regional, en una decisión que acompaña la realidad política, económica y social de nuestros tiempos.
Culminando un proceso de toma común de conciencia entre las naciones de la región, nuestro país
celebró el Tratado de Asunción, en el mes de marzo de 1991, estableciendo el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), ratificado por el Congreso mediante la ley 23.981. De esta forma, con el objetivo final de
acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social, los estados partes establecieron, entre
otros propósitos, la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países y la

130
coordinación de políticas macroeconómicas con expresa inclusión de las aduaneras, de transportes y
comunicaciones.

Es esta también una clara definición de política legislativa, que el ordenamiento jurídico interno no
puede contradecir, dificultar u omitir en su implementación práctica (doctrina en la causa:
"Ekmekdjian", ya citada, en especial consids. 18 y 19) y a cuya luz igualmente deben valorarse tanto el
decreto cuya constitucionalidad aquí se desafía, como la situación normativa y práctica que aquél viene
a corregir.

13) Que a la vez, con fecha 3 de junio de 1992, el Poder Legislativo sancionó la ley 24.093, que en su
Título III reglamentó la administración y operatoria portuaria y facultó al Poder Ejecutivo Nacional a
ceder el dominio y/o la administración de los puertos a las provincias, o su transferencia a la actividad
privada mediante el régimen que allí se determina. Respecto de las funciones y atribuciones de la
autoridad de aplicación, dispuso --entre otras y señalando que la enunciación no puede considerarse
taxativa-- las de promover y hacer efectiva la modernización, eficacia y economicidad de cada uno de los
puertos, y estimular y facilitar la inversión privada en la explotación y administración de los mismos (ley
24.093, art. 22, en especial incs. d y e).

En síntesis, se presenta ante el juzgador un sistema jurídico integrado por las normas citadas --en
especial, el Tratado de Asunción y las leyes 23.696 y 24.093-- que definen una clara política legislativa,
cuya conformidad con la Constitución no fue cuestionada, y sobre la cual no hay argumentaciones --ni
de la actora, ni en la sentencia apelada-- que demuestren que el dec. 817 --globalmente considerado--
fue dictado en contradicción, o en exceso, o con desproporción o inadecuación de medios, sin perjuicio
del análisis detallado que más adelante se efectuará. El decreto 817/92 no es más que uno de los
instrumentos cuya implementación el legislador confió en el Poder Ejecutivo para llevar a cabo la
política de reforma del Estado por aquél decidida --prueba de ello es su puesta en conocimiento de la
Comisión Bicameral creada por el art. 14 de la ley 23.696 (art. 41, dec. 817/92) lo que implica también
su suficiente control legislativo-- y ratificada en la práctica por la ley de regulación y privatización de
puertos (N° 24.093) sancionada a posteriori del decreto en cuestión sin que el legislador, con la
asistencia de su propia Comisión Bicameral de Control de las Privatizaciones, lo dejara sin efecto. Por el
contrario, el legislador de la ley 24.093 estableció expresamente la norma derogatoria contenida en el
art. 24 de aquélla, con expresa referencia a las leyes y decretos que identifica --entre los que no incluyó
el dec. 817/92-- y con la fórmula general relativa a la derogación de "toda otra norma legal o
reglamentaria en cuanto se oponga a la presente". Precisamente el mismo Poder Ejecutivo, en el
decreto de promulgación 1029/92 --acto que se integra necesariamente a la ley promulgada-- hizo
expresa referencia del dec. 817/92 (ver consid. 2°) aclarando que fue sancionado de conformidad con
las atribuciones conferidas por la ley 23.696, a la vez que consideró que las únicas normas de la ley
24.093 que contradecían al dec. 817/92 y a la ley 23.696 eran las que fueron observadas en los arts. 1° y
2° del referido dec. 1029/92, las que no guardan relación con la cuestión aquí discutida. Obviamente, la
observación fue comunicada al Congreso, quien tiene así una nueva oportunidad de valorar el decreto
en cuestión. Hasta el presente, nada ha dicho el Congreso al respecto.

Se advierte así la íntima conformidad existente entre el "bloque de legalidad" que da vigencia a la
"Reforma del Estado" y el dec. 817/92 que la instrumenta en el aspecto parcial que le corresponde, en
estricto cumplimiento del cometido que el constituyente le asignó al Poder Ejecutivo en el art. 86, inc.
2°, de la Constitución Nacional.

En el ya citado caso "Peralta", con referencia a un decreto "de necesidad y urgencia" --es decir, de
ejercicio de competencias del Poder Legislativo sin ley que lo autorizara-- esta Corte reconoció la validez
constitucional de aquella norma de excepción con argumentos que, con mucha mayor fuerza aún,
pueden aplicarse al presente caso. Así, en el consid. 25 señala que "...el Congreso no ha tomado

131
decisiones que manifiesten su rechazo a lo establecido en el dec. 36/90" para luego citar las leyes que, o
hacían referencia a aquél, o eran coincidentes con su "política". Y agregó: "Esto implica que el Congreso
Nacional ha tenido un conocimiento de modo y por un lapso suficiente de la situación planteada en
autos, sin que haya mediado por su parte rechazo de lo dispuesto por el Poder Ejecutivo, ni repudio de
conductas análogas por parte de aquél, que por el contrario ratifica". En el consid. 24 se hizo una
afirmación todavía más contundente. Allí se sostuvo la validez constitucional del dec. 36/90, por darse
en ese caso, entre otras, la siguiente condición: "...que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio
de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política
económica involucrados...". En el caso del dec. 817/92 no sólo el Congreso se abstuvo de adoptar
"decisiones diferentes", sino que el mencionado reglamento es consecuencia de decisiones previas del
legislador y de absolutamente claras "decisiones coincidentes" posteriores. No podría la Corte
aproximarse de otra manera al dec. 817/92 sin contradecir lo que poco tiempo atrás sostuvo ante un
decreto que carecía de tan terminantes bases legislativas.

14) Que resulta preciso, a fin de tratar íntegramente todas las cuestiones conducentes a la solución del
litigio --siempre dentro del marco cognoscitivo que le corresponde a esta Corte y aun frente a planteos
de las partes no suficientemente claros o terminantes-- analizar la naturaleza del decreto cuya
constitucionalidad se cuestiona. De esta manera se podrá decidir acerca de la competencia o no del
Poder Ejecutivo en cuanto a su sanción, es decir, si el dec. 817/92 se encuentra afectado en su
constitucionalidad por razón de su origen orgánico.

En nuestro sistema constitucional no parece estrictamente apropiado recibir, sin matices, las
clasificaciones que los ordenamientos europeos han hecho con relación a los reglamentos emanados del
gobierno u órgano ejecutivo, según corresponda a cada organización constitucional concreta. Se trata
de sistemas constitucionales diferentes del que nos rige, con modalidades distintivas importantes en
cuanto a la relación entre poderes y, por tanto, en cuanto a sus competencias respectivas. Es en razón
de sus caracteres propios, precisamente, que en nuestro sistema no puede considerarse la existencia de
"reglamentos delegados" o de "delegación legislativa" en sentido estricto, entendiendo por tal al acto
del órgano legislativo por el cual se transfiere --aun con distintos condicionamientos-- en beneficio del
"ejecutivo", determinada competencia atribuida por la Constitución al primero de tales órganos
constitucionales (conf. Fallos: 148:430).

Por el contrario, en nuestro sistema --amén de los reglamentos "autónomos", cuya fuente puede
encontrarse en el art. 86, inc. 1° de la Constitución, y de los reglamentos de emergencia, originados en
el presupuesto constitucional de la subsistencia misma del sistema (ver la ya citada causa: "Peralta")-- el
inc. 2° de la misma norma establece, como competencia del Ejecutivo, la de expedir "las instrucciones y
reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su
espíritu con excepciones reglamentarias". Se encuentran así, claramente identificados los
tradicionalmente denominados "reglamentos de ejecución", es decir aquellos que se sancionan para
poner en práctica las leyes cuando éstas requieren de alguna determinada actividad del Poder Ejecutivo
para su vigencia efectiva. Es así que la mayoría de la legislación no precisa, para su efectiva vigencia en
la realidad, de decretos ejecutivos --pensemos en la casi totalidad del articulado del Código Civil, por
ejemplo-- lo que sí ocurre cuando, para la aplicación práctica de la ley, resulta necesaria la actividad de
cualquiera de las dependencias de la Administración Pública. En este caso, inevitablemente el Poder
Ejecutivo deberá disponer cómo se llevará a cabo tal actividad, siempre cuidando de no contradecir la
ley así reglamentada. Se trata, en definitiva, de normas de procedimiento para la adecuada aplicación
de la ley por parte de la Administración Pública: son reglamentos de ejecución adjetivos. Distinto es el
supuesto de lo que es posible denominar "delegación impropia" --por oposición a la antes indicada
delegación en sentido estricto, donde existe una verdadera transferencia de competencia o dejación de
competencia-- la que ocurre cuando el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de aspectos
relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de oportunidad temporal o de conveniencia de

132
contenido que realizará el poder administrador. No existe aquí transferencia alguna de competencia. El
legislador define la materia que quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es
la voluntad soberana del pueblo, en un régimen en sí mismo completo y terminado, pero cuya
aplicación concreta --normalmente en aspectos parciales-- relativa a tiempo y materia, o a otras
circunstancias, queda reservada a la decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso es, junto con el
Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nación Argentina. El Poder Legislativo, muy por el contrario de
transferirla, ejerce su competencia, y dispone que el Ejecutivo aplique, concrete o "ejecute" la ley, según
el "standard" inteligible que el mismo legislador estableció, es decir, la clara política legislativa, la lógica
explícita o implícita, pero siempre discernible, que actúa como un mandato de imperativo cumplimiento
por parte del Ejecutivo. Estos reglamentos también se encuentran previstos en el art. 86, inc. 2° de la
Constitución --una norma que, no puede dejar de ser advertido, no se encuentra en su similar
norteamericana, lo que refuerza aún más la constitucionalidad, en nuestro sistema, de este tipo de
decretos-- por lo que, en realidad, son también decretos de ejecución de la ley, aunque con un
contenido diverso que los analizados bajo ese nombre en primer término. Se trata de reglamentos de
ejecución sustantivos ya que no tienen como finalidad establecer el procedimiento según el cual la
Administración aplicará la ley --aunque también pueden hacerlo-- sino regular, por mandato del
legislador, la concreta aplicación de la ley en la sustancia misma del objeto o finalidad por ella definidos.
Esta segunda especie de reglamentos de ejecución --que sólo impropiamente pueden denominarse
"delegados"-- también por supuesto, encuentra el límite del citado art. 86, inc. 2° "in fine" no pueden
alterar el espíritu de la ley, es decir, la política legislativa que surge del texto aprobado por el Congreso.
Pero ello no sólo con relación a la norma reglamentada, sino con respecto a todo el bloque de legalidad
que conforma, con dicha ley, un sistema, un "programa de gobierno aprobado por el Congreso".

Esta competencia del Ejecutivo no es autónoma, ni de ejecución adjetiva de la ley, que puede ser de
necesaria implementación aunque el legislador no la hubiese previsto. Por el contrario precisa de la
expresa decisión del Congreso, el que quiere --y ésta es una decisión que puede tener diversos
fundamentos, entre ellos, seguramente los más numerosos, estrictamente políticos-- que cierto aspecto
de la cuestión tratada en la ley sea regulado por el Poder Ejecutivo. Al actuar de esta forma, el Congreso
no viola la Constitución, ya que el constituyente le confirió tal competencia en el art. 67, inc. 28, que es
una traducción casi literal del art. I, # 8, [18], de la Constitución Norteamericana. Esta última aclaración
no es ociosa, ya que la Corte Suprema de aquel país interpretó que bajo dicha norma cualquier
competencia del Congreso, otorgada por la Constitución, "implica un poder (de delegar) autoridad que
sea suficiente para cumplir con sus propósitos" ("Lichter v. United States", 334 US 742, 778 (1948), ver
comentario en Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, ps. 362 y sigtes., 2ª edición, donde cita
casos de "delegación" en materias que exceden, en mucho, el desarrollo de detalles" sobre cuestiones
ya contempladas por la ley del caso, cuya constitucionalidad fue admitida por aquel tribunal).

Precisamente, esta Corte Suprema, en la citada causa: "Delfino" (Fallos: 148:430) sostuvo que "existe
una distinción fundamental entre la delegación de poder para hacer una ley y la de conferir cierta
autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles
necesarios para la ejecución de aquélla". Más adelante expresa que "cuando el Poder Ejecutivo es
llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que a menester de ellos, lo hace
no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia
consagrada por el art. 86, inc. 2° de la Constitución, y cuya mayor o menor extensión queda
determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo". Tiempo después, en
el caso "Carmelo Prattico", el tribunal tuvo oportunidad de reiterar esta postura, al sostener que, en
tales supuestos, el órgano ejecutivo "no recibe una delegación proscripta por los principios
constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad reglamentaria que
le es propia (art. 86, inc. 2°), cuya mayor o menor extensión depende del uso que de la misma potestad
haya hecho el Poder Legislativo", (Fallos: 247:345 --La Ley, 102-627--, y sus citas). Es fácil advertir que el

133
alcance de los "pormenores y detalles" --que en definitiva no son sino la "lista circunstanciada" de un
asunto global (ver definición del término "detalle" en el Diccionario de la Real Academia Española,
Madrid, 1984)-- que deberán ser regulados por el Ejecutivo, quedan sujetos a la decisión discrecional del
legislador, ejercida en "la mayor o menor extensión" del mandato que dirige al Ejecutivo, según las
circunstancias del caso. Esto es así ya que, como lo señaló la Corte en el recordado caso "Carmelo
Prattico", "tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y
variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que
tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones
que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya
sido claramente establecida". La razón de este arbitrio --ya vimos que autorizado por el art. 67, inc. 28
de la Constitución Nacional, en tanto que, según lo expresó el Procurador General C. Tejedor en "Lino de
la Torre" (Fallos: 19:231) "no hay rama de poderes concedidos en la Constitución, que no envuelva otros
no expresados, y que sin embargo son vitales para su ejercicio, sin que haya por eso gran peligro de
abuso..."-- fue aclarada por la Corte muy recientemente al hacer suyos los argumentos del Procurador
de la Nación en el caso "Dirección Nacional de Recaudación Previsional c. Moure Hnos. y Cía.", (Fallos:
307:1643 --La Ley, 1986-A, 567--): "La permanente expansión del ámbito de actividad del Estado social
(hoy deberíamos decir "los esfuerzos para la reducción de tal ámbito") impone que la extensión del área
legislativa adquiera singulares proporciones, determinando ello la exigencia de la controlada y limitada
delegación de facultades, sin perjuicio de la división de poderes, ya que el Congreso no pierde la
titularidad de su poder..." (paréntesis agregado), reiterando argumentos ya vertidos en "Banco
Argentino de Comercio c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" (Fallos: 286:325) y que, más
tarde, fueron recogidos en "Compañía Azucarera y Alcoholera Soler S. A. c. Nación Argentina
--Ministerio de Economía--" (Fallos: 311:1617) y en "Hamilton, Dalton c. U. B. A." (H. 29.XXIII, voto de los
jueces Cavagna Martínez y Barra, consid. 6°).

Este y no otro, es el sentido de, por ejemplo, los arts. 10 y 61 de la ley 23.696, de especial importancia
para el caso de autos. Allí el legislador no delegó competencia alguna. Por el contrario, la ejerció con
energía, decidiendo la "exclusión de todos los privilegios... aun cuando derivaren de normas legales,
cuyo mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o
desregulación del respectivo servicio" (art. 10) y la eliminación, entre otras formas de actuación, de
órganos y entes (art. 61) --se entiende que obstaculicen el cumplimiento de las políticas de la ley--
dejando, en todos los supuestos, la "lista circunstanciada" de los privilegios y entes a eliminar, es decir
que el Ejecutivo determine la aplicación concreta, al caso concreto y particularizado, de la estricta
decisión legislativa y de su política, definida también en el programa de gobierno establecido en aquélla
y otras leyes. Como ya se dijo, no parece que el decreto 817/92 --globalmente considerado-- contradiga
tal programa de gobierno, o lo desnaturalice con excepciones reglamentarias, o sea desproporcionado o
irrazonable con respecto a tal finalidad. Nada de esto ha argumentado, ni demostrado, la actora, ni
surge como razonamiento lógico de la sentencia apelada.

El decreto en cuestión es, entonces, una norma reglamentaria, que ejecuta la ley en las materias
queridas por el Congreso y que encuentra su fundamento constitucional en el juego armónico de los
arts. 67, inc. 28 --competencia del Congreso para atribuir competencias al Ejecutivo-- y 86, inc. 2° de la
Constitución Nacional: competencia del Ejecutivo para llevar a cabo la competencia que le fue atribuida
por el Congreso.

15) Que no le corresponde a esta Corte formular una teoría general acerca de la extensión de la
negociación colectiva, pues ésa es tarea propia del derecho común y de los jueces encargados de
adoptar decisiones en las causas que, sobre el tema, se someten a su conocimiento. Como resultado de
la actividad que llevan a cabo los representantes de los trabajadores y de los empleadores en el sector
privado, se inserta en un medio sometido a constantes cambios que constituyen el reflejo, a su vez, de
los que experimenta cada sociedad. Para la demostración de este simple aserto, es suficiente mencionar

134
que a lo largo de la historia y en los diferentes países no ha tenido, ni aun tiene, una reglamentación
legal uniforme: la regulación de la relación entre las autonomías individuales y colectivas es uno de los
puntos más arduos que debe resolver el derecho del trabajo.

Existen sin embargo ciertas pautas que constituyen la base sobre las cuales se asienta la actividad de
esos grupos sociales, destinadas a otorgar certeza respecto del margen en que pueden desenvolverse.
Tanto las exigencias económicas, técnicas y productivas como los derechos o intereses individuales
deben encontrar un adecuado balance en la conformación colectiva de las condiciones de trabajo. Y ese
balance sólo puede concebirse en un marco de respeto de las libertades recíprocas de los negociadores
y sus representados. Esa es la finalidad, sin duda, que persigue la cláusula constitucional plasmada en el
artículo 14 bis al asegurar a los gremios la concertación de convenios colectivos de trabajo.

Como presupuesto de esa negociación colectiva ha de señalarse también, por un lado, el principio de la
libertad sindical --reconocido ya antes de la reforma constitucional de 1957 por diversos tratados y
declaraciones internacionales-- y por el otro, la libertad de ejercer toda industria y comercio lícitos.
Ambos, a su vez, presuponen el pleno ejercicio de las libertades civiles que el mismo texto
constitucional reconoce a los habitantes del país. En el particular tema bajo examen, corresponde al
Estado asumir la función de árbitro y garante del ya mentado equilibrio, sin abdicar por ello de su
función primordial de garantizar también el interés general. Sería impensable la convivencia ordenada
en una sociedad desprovista de la regulación de ciertos intereses que la comunidad ha situado en el
nivel de estándares indispensables para su propia elevación material y cultural.

16) Que esa función del Estado es la que ha sido controvertida en el caso. En efecto, no se ha traído a
conocimiento de esta Corte un conflicto entre las autonomías individuales y colectivas, sino el que se
presenta entre la instrumentación de determinadas políticas estatales y el equilibrio de los intereses
afectados. En eso se centra, precisamente, el restante punto que debe dilucidar este tribunal.

Para ello no puede prescindir --como reiteradamente ha sostenido-- de las consecuencias sociales de su
decisión (Fallos: 178:9; 211:162; 240:223 entre muchos otros) ni de la realidad que la precede. Es esta
realidad la que rige como principio de interpretación de la Constitución Nacional, pues sus normas están
destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional; tienen una capacidad abarcadora
suficientemente amplia para permitir los cambios de manera de posibilitar las modificaciones
estructurales que en un momento histórico determinado se muestren, en definitiva, destinados a la
superación de la crisis. Como expresó el juez Cardozo, vivimos en un mundo de cambio. Si un cuerpo
legal fuera de existencia adecuada para la civilización de hoy, podría no responder a las demandas de la
civilización de mañana. Los actos y situaciones a ser regulados tienen movimiento por sí mismos; habrá
cambios, lo queramos o no ("Paradoxes of Legal Science", en Selected Writings of Benjamin Nathan
Cardozo, Margaret E. Hall, reprint 1979).

17) Que respecto del delicado tema de las relaciones del trabajo, es necesario puntualizar que existe un
reconocimiento expreso a nivel sindical, empresario, gubernamental y académico de la situación de
crisis económica y social imperante en el mundo entero en las últimas décadas. Ha sido precisamente la
Organización Internacional del Trabajo --entre otros organismos internacionales-- la que ha dedicado
muchos de sus esfuerzos a señalar esta cuestión, así como a la necesidad de encontrar soluciones
eficaces para contrarrestarla. Para ello se ha dirigido a los empleadores, los gremios y los gobiernos
urgiéndolos a encarar mediante la concertación reformas estructurales que permitan superar males
como el desempleo o los bajos salarios, en lo que la Memoria del Director General de la 79 Reunión de
la Conferencia Internacional del Trabajo de 1992 denominó tripartismo, que reserva para el Estado un
rol importantísimo, aunque subsidiario, como garante de las reglas de la democracia.

135
La negociación y el acuerdo constituyen así para el organismo internacional las reglas a tener en cuenta
en la instrumentación de los cambios estructurales. Sin embargo, admite también dentro del marco de
la negociación colectiva y del respeto de la libertad sindical (Convenios 87 y 98), aunque con carácter
excepcional, la intervención del Estado: "Sólo por motivos económicos y sociales de peso e interés
general podría justificarse una intervención de las autoridades públicas a efectos de modificar el
contenido de los convenios colectivos libremente concertados" (Memoria del Director General ya
citada, p. 63).

18) Que esa situación excepcional es la que se ha señalado en los consids. 8° a 10 de esta sentencia.
Caben, sin embargo, algunas reflexiones más. Este tribunal, en sus distintas integraciones, ha admitido
la posibilidad de que la ley modifique circunstancial y excepcionalmente el contenido de los contratos
siempre que no se altere la "sustancia" de los derechos en ellos intercambiados (L.24.XXII "Laugle,
Daniel Carlos c. Salta, Provincia de", fallo del 6 de octubre 1992). En la materia vinculada al derecho
colectivo del trabajo, es suficiente remitir a los precedentes R. 151.XXII "Rickert, Hugo Néstor y otros c.
Ferrocarriles Argentinos s/ cobro de pesos", sentencia del 4 de diciembre de 1990 --La Ley, 1991-C,
346-- y S. 101.XXII "Soengas, Héctor Ricardo y otros c. Ferrocarriles Argentinos", sentencia del 7 de
agosto de 1990, donde se desarrolla con amplitud la doctrina de la habilitación constitucional del Estado
para intervenir en la ejecución de convenciones colectivas vigentes y homologadas.

En este orden de ideas, no se encuentra en duda que en el sistema constitucional argentino el convenio
colectivo debe sujetarse a la reglamentación impuesta por el legislador, como tampoco lo está que
ambas fuentes regulatorias no son inmutables, ya que no podrían permanecer inertes ante la realidad
social. Esas modificaciones obviamente incidirán en mayor o menor medida en las relaciones o
situaciones preexistentes. "La cuestión no es si la acción legislativa afecta a los contratos, directa o
indirectamente, sino si la legislación está dirigida a un fin legítimo y si las medidas adoptadas son
razonables y apropiadas para esa finalidad" (Fallos: 172:21).

19) Que si se compara el régimen establecido por la derogada ley 22.080, entre otras dejadas sin efecto,
y el instrumentado por la ley 24.093 y el decreto que la precedió (817/92), se advierte que en ese
sistema cada elemento tiene valor en sí mísmo y en su modo de relacionarse con los restantes, de
manera que ninguno de ellos puede actuar funcionalmente si no existen los otros con los que se
corresponde. Ello conduce a sostener --sin perjuicio de que la misma ley así lo indique-- que las
relaciones laborales de dicho sistema no son ajenas a la directiva emanada del Poder Legislativo,
máxime si se advierte que la modificación instrumentada tiene dimensión integral y que, en definitiva, el
reconocimiento de su importancia implica también una de las formas de la revalorización del trabajo y,
con ello, de la búsqueda de la capacitación, profesionalidad y desarrollo personal en quienes lo
desempeñan. En tal sentido, como quedó dicho, no se aprecia que la modificación persiga respecto del
sindicato actor fines ilegítimos o manifiestamente arbitrarios --por el contrario, responde a un
claramente identificable interés sustancial del legislador (el "compelling interest" de la jurisprudencia
constitucional norteamericana) expresado en la reforma del Estado, la revalorización del mercado, la
privatización y la desregulación, ello aplicado a la nueva política portuaria-- de tal modo que en este
aspecto no encuentra justificación la tacha constitucional.

20) Que, a fin de examinar la razonabilidad de la medida en cuanto fue motivo de impugnación
--presupuesto reiteradamente expuesto en la doctrina de esta Corte pero ignorado por el a quo--
corresponde dilucidar cuáles han sido los condicionamientos impuestos a la organización sindical para la
discusión del nuevo convenio colectivo (que reemplazará al celebrado en enero de 1989 para regir hasta
el 31 de enero de 1992) a la que fue convocado por el Ministerio de Trabajo, tacha que --según se
desprende de lo manifestado al demandar-- constituye el punto principal del reclamo.

136
En la enunciación contenida en el art. 35 del decreto cuestionado, encuentra esta Corte que dicha
norma sólo impone la suspensión --"transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos convenios"
dice textualmente el párrafo inicial del art. 35-- de ciertas modalidades de la contratación, sin afectar su
sustancia, por lo cual --y no cuestionada la proporcionalidad de la medida-- se encuentra alcanzada por
la ya citada doctrina de esta Corte relativa a la constitucionalidad de las normas de excepción destinadas
a enfrentar situaciones de grave emergencia.

Respecto de la restricción impuesta en términos generales a la vigencia y concertación de cláusulas que

establezcan condiciones distorsivas de la productividad o que atenten contra la mejor eficiencia y
productividad laboral (párr. 1°, art. citado y su inc. 11), no se expresa en concreto en la demanda --y no
podría ser de otro modo dado el carácter de la actora-- en qué sentido tales condicionamientos podrían
afectar alguna garantía de naturaleza constitucional.

Idéntica conclusión impone en el caso lo establecido por los incs. b, d, e, f, g, h, i, j, y l. En efecto, se

establecen allí limitaciones respecto del pago de contribuciones y subsidios para fines sociales no
establecidos en leyes vigentes, de cláusulas que limiten o condicionen las incorporaciones del personal a
requisitos ajenos a la idoneidad, competencia o capacidad de los trabajadores, regímenes de estabilidad
propia (ajenos a la actividad de que se trata), pago de salarios en lapso inferior a la quincena, que
impongan la contratación de personal nacional o de delegados o la prioridad a determinada clase de
trabajador o de personal especializado cuando no fuera necesario. La defensa de tales cláusulas
--generales, por lo demás-- ni siquiera ha sido esbozada en el escrito inicial ni durante las restantes
etapas procesales.

En cuanto al horario de trabajo, tampoco el lacónico comentario efectuado a fs. 9 alcanza para sustentar
el agravio constitucional: en efecto, si la jornada fue establecida en el convenio colectivo en turnos de
seis horas --además de la ausencia de toda demostración acerca de que por aplicación de dicha norma
se hubiese dispuesto su aumento-- cabe ponderar que como consecuencia del reenvío que, en la parte
pertinente, el decreto cuestionado efectúa a las normas de la ley de contrato de trabajo, dicha jornada
subsistiría en virtud de lo dispuesto por el art. 198 --modificado por la ley 24.013-- de la ley de contrato
de trabajo.

Las razones aducidas respecto de la suspensión de cláusulas que establezcan la obligatoriedad de

obtener la habilitación concedida por las autoridades administrativas para poder trabajar o la existencia
de dotaciones mínimas, tampoco revisten la seriedad indispensable para sustentar el pedido de una
decisión que constituye la más grave --última ratio-- de las funciones judiciales. Por lo demás, implican
desconocer que compete al Estado, en especial a la Administración, el control de la importación y
exportación de bienes de acuerdo con las reglamentaciones vigentes, punto en el cual no existe relación
alguna con la garantía constitucional invocada.

En cuanto al inciso a del art. 35, relacionado con el ajuste automático de salarios o viáticos, ninguna
consideración se ha efectuado en la causa que permita dejar de lado las disposiciones de la ley 23.928,
cuya constitucionalidad tampoco ha sido cuestionada.

El examen que precede no conduce sino a la conclusión de que, respecto de todos y cada uno de los
aspectos que se señalan, la sentencia motivo de apelación debe ser revocada.

21) Que distinto es el supuesto del art. 36 "in fine" del dec. 817 --"El Ministerio de Trabajo...procederá...
a convocar a las comisiones negociadoras de los convenios colectivos...para adecuarlas (las nuevas
convenciones) a las disposiciones vigentes a partir del dictado de este decreto"-- en su correlación con
el inc. k del art. 35 y su confrontación con el derecho que al sindicato actor le garantiza el art. 14 bis de
la Constitución Nacional.

137
Como se estableció en los considerandos anteriores y la doctrina de esta Corte allí citada, corresponde
indagar si la medida que se cuestiona reconoce una razonable proporción de medio a fin en la situación
bajo análisis, en tanto imponga, en la negociación de los nuevos convenios, una sujeción a las
disposiciones del inciso en cuestión, es decir, una prohibición al apartamiento de las condiciones
mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo, en lo referido a remuneraciones, vacaciones,
descansos, despido y sueldo anual complementario y en la legislación general en materia de accidentes
de trabajo.

En el contexto antes mencionado acerca de los alcances de la garantía constitucional, ha quedado en

claro que el Estado, por medio de sus autoridades legítimamente elegidas, tiene la facultad y el deber de
determinar la política económica y social y que cabe reconocer a aquéllas una razonable amplitud de
criterio en aras del bienestar general y en concordancia con los lineamientos generales que la inspiran
(doctrina de Fallos: 306:1311, 1964, entre otros). En tal sentido ha podido establecer limitaciones
respecto del contenido de la negociación colectiva si ellas se fundan en la certeza de que ciertas
estipulaciones influirían sobre aquellas decisiones, dificultando o haciendo imposible el logro de las
metas fijadas por las políticas establecidas; máxime cuando, como en el caso, la exigencia de una
respuesta rápida frente a la crisis impuso la necesidad de adaptar la administración y operatoria
portuaria a las disposiciones del conjunto de leyes reiteradamente mencionadas.

Pero no advierte esta Corte que ese último supuesto se presente en el caso respecto de esas
condiciones de trabajo. En efecto, carece de razonabilidad la imposición al sindicato aquí actor --aunque
se trate de una disposición de carácter general-- la concurrencia a la negociación con el sector
empresario en condiciones tales que le impidan cumplir con su objeto fundamental, cual es la defensa
de los intereses de sus representados, en el punto aquí en examen.

En esas condiciones nada podría negociar. Cabría preguntar qué características deberían reunir, por
ejemplo, cláusulas de pago de remuneraciones basadas en la productividad --que obviamente se
apartarían de los mínimos establecidos en la ley de contrato de trabajo-- o las de plazo flexible de
vacaciones o descansos o sueldo anual complementario, o más aún, las destinadas a la prevención de
los accidentes de trabajo, para contraponerse a los objetivos fijados en la modificación del sistema de
actividad portuaria. Cuanto menos, no existe demostración de que ello haya ocurrido o pueda ocurrir.

Pero aun si se razonara sobre la base de esa suposición, no podría pasar desapercibido para esta Corte
que según el régimen de derecho común argentino, el Estado se ha reservado la facultad de homologar
o no homologar el convenio colectivo resultado de la negociación. Así como en los considerandos
anteriores se ha estimado que era razonable frente a la emergencia una mayor intervención previa del
Estado en razón de que la crisis no hubiese tolerado la inacción durante el lapso --sujeto en forma
exclusiva a la voluntad de las partes-- del proceso de negociación, se aprecia que no se han invocado
razones que impidan a la autoridad de aplicación no homologar --con sustento en las disposiciones del
dec. 199/88 y sus normas modificatorias-- cláusulas como las mencionadas. Además, a esta altura del
desarrollo universal del derecho del trabajo, nadie pondría en duda --como tampoco lo ha hecho el
legislador argentino-- que la negociación de las materias descriptas en el inc. k bajo examen son, no sólo
habituales; sino la base sobre la que se asienta la amplitud que se reconoce actualmente al objeto de la
negociación colectiva.

Es en ese aspecto de la norma en examen --nada desdeñable, por cierto-- que se advierte la ausencia de
proporción entre medio y fin y, por ende, no sólo la contradicción con el art. 42 de la ley 23.696, sino la
violación de lo preceptuado por el art. 28 de la Constitución Nacional, pues mediante esa limitación se
suprime el derecho a negociar razonablemente condiciones de trabajo sin que se encuentre presente un
sustancial interés del Estado en intervenir --en la forma establecida en el decreto 817/92-- en la materia
analizada.

138
Corresponde, en consecuencia, declarar que el art. 36 del dec. 817/92 en cuanto limita al sindicato actor
a celebrar nuevos convenios colectivos de trabajo sin apartarse de las condiciones mínimas fijadas en la
ley de contrato de trabajo en lo referido a remuneraciones, vacaciones descansos, despido y sueldo
anual complementario y en lo referido a la legislación general en materia de accidentes del trabajo (art.
35, inc. k), es contrario a la cláusula contenida en el art. 14 bis de la Norma Fundamental que garantiza a
los gremios concertar convenios colectivos de trabajo, violatorio del art. 42 de la ley 23.696, y por lo
tanto, inconstitucional.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario concedido, se revoca parcialmente la sentencia
de acuerdo a lo expuesto en el consid. 18 y se la confirma conforme a lo expresado en el consid. 20 de
este fallo, en cuanto se declara que el art. 36, en su correlación con el art. 35, inc. k, del dec. 817/92, es
--con los límites allí señalados-- inconstitucional. Costas en el orden causado (art. 71, Cód. Procesal).
--Rodolfo C. Barra. -- Antonio Boggiano (según su voto). -- Carlos S. Fayt (en disidencia). -- Mariano A.
Cavagna Martínez. -- Enrique S. Petracchi (en disidencia). -- Julio S. Nazareno. -- Augusto C. Belluscio (en
disidencia). -- Eduardo Moliné O'Connor.

Voto del doctor Boggiano.

Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo

resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato
de Encargados Apuntadores Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B. O.
28/5/92). Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que
fue concedido a fs. 150.

2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de inconstitucionalidad en el exceso en que habría

incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al derogar --mediante la norma cuestionada-- todos los convenios
colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y marítima, sin respetar las
competencias propias del Congreso de la Nación y en violación a contenidos esenciales del sistema legal
de las relaciones laborales y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún
acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial ajena al procedimiento
constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92,
en razón de condicionar la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las futuras
negociaciones colectivas.

3) Que en autos se ha suscitado una cuestión federal típica que determina la admisibilidad del recurso,
pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma federal y la decisión del
superior tribunal de la causa ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Cabe recordar el
criterio según el cual cuando se encuentra en discusión el alcance de normas federales --arts. 86, incs. 1°
y 2°, 14 bis, 31 de la Constitución Nacional; dec. 817/92; art. 10 de la ley 23.696-- esta Corte no se
encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una
declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 y sus citas, entre otros).

4) Que corresponde determinar, en primer término, si el Poder Ejecutivo se hallaba habilitado por el art.
10 de la ley 23.696 para dictar las normas cuya inconstitucionalidad fue declarada en esta causa.

5) Que dicho precepto forma parte del capítulo II de la ley, denominado "De las privatizaciones y
participación del capital privado", en el cual se sienta como principio que para proceder a la
privatización total o parcial de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya
propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional, es necesario que el Poder Ejecutivo
exprese su voluntad en tal sentido --declarándolas por decreto "sujetas a privatización"--, y que el

139
Congreso apruebe por ley esa decisión (arts. 8° y 9°). No obstante ello, el propio legislador declara
sujetos a privatización a diversos entes que enumera en los listados anexos.

En la primera parte del citado art. 10 se expresa que tal declaración puede referirse a cualquier forma
de privatización y alcanzar inclusive a un bien o actividad determinados. Y a continuación se establece:
"Con el mismo régimen que el indicado en el artículo anterior, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional
podrá disponer, cuando fuere necesario, la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas
y/o prohibiciones discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste
a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo
servicio".

6) Que la técnica legislativa empleada en la ley 23.696, cuya oportunidad, mérito o conveniencia no
compete a esta Corte juzgar, significó una elección, condicionada por la urgencia que caracterízó su
trámite y por la necesidad de remediar con rapidez la aguda crisis económica, de no especificar qué
normas consagraban privilegios u otras cláusulas cuya remoción era necesaria para preparar
adecuadamente la privatización de cada uno de los servicios y entidades mencionados en el anexo de la
ley, y de aquellos que en el futuro fueran declarados por el Congreso sujetos a privatización. Se difirió la
precisión referida al órgano Ejecutivo (confr. art. 10 citado).

7) Que en tales condiciones, resulta decisivo conocer cuáles fueron los "objetivos de la privatización"
previstos por el legislador, y en qué medida se vinculan con la actividad desarrollada por la
Administración General de Puertos, que es uno de los entes mencionados en el Anexo I de la ley. De ese
modo podrá establecerse si la alteración del régimen del trabajo portuario dispuesta en el dec. 817/92,
se ajusta o excede los términos de la habilitación legal.

8) Que para ello es menester acudir al estudio del respectivo debate parlamentario. El proyecto de la
ley, elaborado por el Poder Ejecutivo, fue inicialmente examinado por el Senado de la Nación en la
reunión 10°, de los días 26 y 27 de julio de 1989. El miembro informante del dictamen en mayoría
comenzó su discurso aludiendo a la situación que había motivado la iniciativa de aquel poder: la crisis
generalizada y profunda de la actividad económica del país. Señaló que tal situación no necesitaba
demostración alguna por ser evidente el proceso de inflación o deterioro monetario de gran magnitud,
conocido como "hiperinflación", que colocaba a la Nación al borde del "estallido social" (Diario de
Sesiones de la Cámara de Senadores de la Nación, ps. 1310 y 1311).

Conceptos similares expresaron después varios integrantes de ambas cámaras. Sostuvieron que era
grave el estado de postración en que se hallaba el país; que se trataba de una de las más profundas
crisis de su historia, que implicaba la quiebra de nuestra economía, con cuadros de "creciente
marginalidad" caracterizados por la "violencia empujada por la miseria", con un sistema de precios
absolutamente destruido ante la ausencia de una moneda nacional como medida de valor, más
desabastecimiento de productos y servicios esenciales (Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores,
ps. 1344, 1348, 1360, 1367, 1384, 1390 y 1391; y de la Cámara de Diputados, ps. 1865, 1875, 1889,
1890, 2119, 2126, 2130, 2189, 2196 y 2198, entre otras, correspondientes éstas a las sesiones 14, 15 y
16 del 8 al 11 de agosto de 1989).

9) Que, asimismo, fue mayoritaria la opinión que consideraba que la Administración Pública del Estado
había contribuido a generar la crítica situación descripta. Son elocuentes las referencias a la "exagerada
dimensión de las estructuras estatales", especialmente de sus empresas públicas que constituirían una
"pesada carga" sobre la sociedad, pues "gastan mucho más de lo que recaudan... realimentando en gran
medida el proceso inflacionario". La idea del Estado "gigante", "sobredimensionado", "monumental" o
"hipertrofiado", culpable de una estructura productiva "empequeñecida y atrasada" con sectores
injustamente privilegiados o monopólicos, aparece en todo el curso del debate. Se advierte, además,

140
una generalizada preocupación por el déficit presupuestario que tal situación generaba, y por su
incidencia negativa sobre cualquier proceso de crecimiento racional de la producción (Diario de Sesiones
del Senado de la Nación, ps. 1310, 1317, 1338, 1339, 1343, 1344, 1348 a 1350, 1358, 1393, 1397 y 1398;
y de la Cámara de Diputados, ps. 1854, 1873, 1886, 1893, 2112, 2119, 2120, 2123 y 2147 entre otras).

10) Que como consecuencia de ello se sostuvo la necesidad de "encarar una enérgica política de
privatizaciones de aquellas actividades asumidas por el Estado, que los particulares pueden llevar a cabo
con mayor eficiencia y economía de medios financieros" (Diario de Sesiones del Senado, p. 1316). Se
consideró que ello permitiría la incorporación de nueva tecnología y mayor inversión, lo que incidiría
favorablemente en la prestación de los servicios de interés general (Diario de Sesiones del Senado, ps.
1344, 1350, 1351, 1361, 1369, 1385, 1386 y 1388; y de la Cámara de Diputados, p. 1855).

11) Que de lo expuesto se desprende que fue intención de la mayoría de los legisladores adoptar
soluciones tendientes a reducir o eliminar el desequilibrio de las cuentas públicas --lo que permitiría
superar la crisis económica que se vivía--, y a obtener al mismo tiempo un mayor beneficio para el
usuario de aquellos servicios. Con relación a este último aspecto, se señaló que "lo fundamental es que
exista una eficaz prestación de los servicios... que nuestros compatriotas reciban servicios de mayor
calidad y menor precio" (Diario de Sesiones del Senado, p. 1385). La ineficacia o deficiente prestación
surge evidente --se dijo también--, en sectores tales como el sistema de puertos, destacándose que ello
"acarrea directos perjuicios, sufrimientos y penalidades a los que deberían constituir la prioridad en la
atención de dichos servicios: los usuarios" (ídem, p. 1350).

12) Que en ese contexto, cabe concluir que mediante el programa de privatizaciones y reordenamiento
de ciertas estructuras administrativas se procuró obtener un mejor rendimiento económico de los
bienes y actividades vinculados con los servicios de interés general. Ello traduce la voluntad de atenuar
el desequilibrio presupuestario en cada caso y permitir el desarrollo de aquéllos en condiciones
aceptables desde el punto de vista del usuario. Para alcanzar esos objetivos no sólo se ha previsto la
reorganización de determinados entes --concesiones o privatizaciones totales o parciales, y aun
liquidaciones, confr. arts. 8° y 11 de la ley-- sino también la posibilidad de excluir aquellas disposiciones
normativas que, por constituir privilegios, cláusulas monopólicas o prohibiciones discriminatorias,
obstaculicen el programa legal (art. 10).

13) Que el Poder Ejecutivo, al dictar el decreto 817/92, consideró que la actividad desarrollada en los
puertos constituye "un factor decisivo en la formación de los costos y precios de la economía que tienen
consecuencia directa tanto para el comercio interior como para mejorar las condiciones para un pleno
desarrollo del comercio exterior". Entendió que tal actividad no se cumple en condiciones óptimas, pues
sobre ella recae un excesivo reglamentarismo --traducido en intervenciones, inscripciones, privilegios,
etc.--, que conspira contra el funcionamiento competitivo y fluido de los puertos, lo cual se ve agravado
por la existencia de un régimen laboral que genera "gravosos sobrecostos a la economía del país" (confr.
consid. 11, 14, 36 y 40 del decreto).

Por tales razones, y en lo que concierne al régimen del trabajo portuario, dejó sin efecto todas las
normas que establezcan "condiciones laborales distorsivas de la productividad o que impidan o
dificulten el normal ejercicio de dirección y administración empresaria, conforme lo dispuesto por los
arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo" (art. 35).

14) Que las medidas dispuestas en el decreto con relación al régimen laboral se ajustan a lo dispuesto
en la última parte del art. 10 de la ley, que autoriza al Poder Ejecutivo a seleccionar y excluir las normas
contrarias a los "objetivos de la privatización". Si uno de esos objetivos es --como quedó expuesto--,
lograr que los servicios públicos se desenvuelvan en condiciones aceptables desde el punto de vista del
usuario, no es razonable interpretar que la autorización conferida se limite estrictamente a las normas

141
que regulan la actuación de los entes a privatizar, dejando afuera de esa potestad la posibilidad de
excluir reglamentaciones ajenas a tales entes pero estrechamente vinculadas con el servicio que se
desea mejorar.

15) Que la inclusión de las actividades de la Administración General de Puertos en el programa de

reforma administrativa demuestra el interés del legislador por modificar el marco institucional de los
puertos en función de las necesidades del usuario. En ese contexto, la potestad prevista en el citado art.
10 comprende a todas las reglamentaciones concernientes al uso de las instalaciones y a los servicios de
manipulación de la carga. El régimen del trabajo portuario integra evidentemente ese marco
institucional por lo que bien pudo el Poder Ejecutivo examinar sus diferentes aspectos y excluir las
disposiciones que estimó inadecuadas. No obsta a dicha conclusión el hecho de que las normas dejadas
sin efecto por el dec. 817/92 reglasen, en general, relaciones entre particulares, ya que ellas se
desenvuelven en los ámbitos sujetos a privatización y se hallan inescindiblemente vinculadas a ellos.

16) Que, por lo demás, la estrecha relación entre el funcionamiento de los puertos y el régimen laboral
vigente en ellos ha sido especialmente examinada por la División de Transporte y Comunicaciones de la
Comisión Europea Para América Latina y El Caribe. En un reciente estudio ha dicho que la "manipulación
de los barcos y de su carga en los puertos debe ser eficaz, pero ello no resulta suficiente. Debido a la
universalización del comercio, los puertos deben formar parte de sistemas intermodales de distribución
que sean eficaces en función de los costos y que contribuyan a la competitividad de las mercancías en
los mercados mundiales. Esto significa que los puertos deben contar con fuerzas laborales productivas a
las que se les paguen sueldos competitivos, equipo e instalaciones modernos para la manipulación de la
carga, acceso adecuado para los medios de transporte, sistemas electrónicos de información y
documentación simplificada para el comercio y el transporte" ("La reestructuración de empresas
públicas: el caso de los puertos de América Latina y el Caribe", Cuadernos de la CEPAL N° 68, 1992, publ.
de las Naciones Unidas, p. 23).

Se consideró conveniente que los sectores público y privado de los países de la región examinen
minuciosamente las disposiciones de "los acuerdos laborales existentes, en materias como el empleo de
trabajadores registrados, tamaño mínimo de las cuadrillas y horas mínimas de trabajo, así como las
restricciones al rendimiento, la rotación laboral y muchas otras", con el fin de "reestructurar
adecuadamente las operaciones portuarias y permitir así que sean comercialmente viables y estén en
mejores condiciones de satisfacer las necesidades de los usuarios" (obra citada, p. 34). Se subrayó,
además, la necesidad de evitar regímenes y acuerdos laborales que impidan el uso de equipos o técnicas
más productivos para la manipulación de la carga o que exijan el empleo de un determinado número de
trabajadores sin considerar su utilidad en cada caso (ps. 97 y 102). Y recomendó a los encargados de
formular las políticas respectivas el tratamiento conjunto de dos aspectos fundamentales del marco
institucional de los puertos: la gestión administrativa y el sector laboral (ps. 41 y 42); señalándose con
relación a los trabajadores, que debía garantizarse "un ambiente laboral en el que la seguridad en el
empleo y las remuneraciones dependan de los servicios prestados de modo que hagan un esfuerzo serio
por aumentar la productividad, innovar, usar tecnología moderna y controlar los costos" (p. 129).

17) Que definido así el alcance de la potestad establecida en el citado art. 10, corresponde examinar si
en el caso ella fue ejercida respecto de normas que constituyan privilegios, situaciones monopólicas o
prohibiciones discriminatorias. Si bien el legislador no ha precisado el sentido exacto de tales conceptos,
puede establecerse con relación a los denominados "privilegios", que aluden a toda situación jurídica
que coloque a los que gozan de ella en una posición más favorable que la prevista en el marco
normativo común de la actividad. Si dichas situaciones o posiciones de privilegio resultan susceptibles
de afectar alguno de los objetivos del programa de privatizaciones, se abre entonces la posibilidad
delegada en el Ejecutivo de excluir las normas que las sustenten.

142
En el sub lite, el Poder Ejecutivo ajustó su cometido a tal directriz, toda vez que comparó la
reglamentación laboral vigente en el ámbito portuario con la ley de contrato de trabajo, y excluyó
aquellas normas que al superar en ciertos aspectos los lineamientos básicos de la ley común,
conspiraban contra el objetivo de mejorar el servicio de puertos.

18) Que respondida afirmativamente la primera cuestión relativa a si el dictado del decreto 817/92 por
el Poder Ejecutivo constituyó el ejercicio de facultades otorgadas a aquél por el legislador, corresponde
abordar la segunda, referente a la validez constitucional de dicho otorgamiento.

19) Que cabe afirmar, ante todo, que la segunda cuestión referida no constituye una cuestión política no
justiciable, en la medida en que existen principios y reglas en la Constitución y en la jurisprudencia de
esta Corte lo suficientemente claros como para determinar su validez desde la perspectiva jurídica
propia de un órgano jurisdiccional. No obstante, la enorme conmoción institucional que supondría la
declaración de inconstitucionalidad del mecanismo elegido por el Congreso para llevar a cabo el plan de
privatizaciones sólo se vería razonablemente justificada si mediara una sustancial afectación, manifiesta
o demostrada, de derechos personales de raigambre constitucional o una violación indudable del
reparto de competencias dispuesto en la Carta Magna para organizar las instituciones que integran el
gobierno de la Nación.

20) Que es necesario, entonces, examinar el art. 10 de la ley 23.696 a la luz de la jurisprudencia del
tribunal sobre la materia, ya que no existe en la Constitución una prohibición expresa de la delegación
legislativa que permita colegir su repudio por parte del constituyente --que tampoco surge de los
debates suscitados en las asambleas--, sin perjuicio de los límites dispuestos en el art. 29.

21) Que en el recordado precedente "Delfino", del 20 de junio de 1927 (Fallos: 148:430), esta Corte
decidió que la delegación de facultades legislativas al Poder Ejecutivo se hallaba proscripta por la
Constitución, y admitió, en cambio, la validez constitucional del otorgamiento de cierta autoridad a
aquél a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de la ley. Este criterio fue
reiterado en Fallos: 155:178; 191:248 y 211:1706, entre otros.

22) Que, sin embargo, el tribunal sostuvo a partir del precedente "Prattico c. Basso", del 20 de mayo de
1960 (Fallos: 246:345 --La Ley, 102-714--), un criterio más amplio. Se reconoció en ese caso la validez del
art. 1°, inc. g, de la ley 12.983, que estableció que: "Con el objeto de reprimir la especulación, el agio y
los precios abusivos, facúltase al Poder Ejecutivo a:... g) fijar las remuneraciones". Parece claro que
dicha facultad, con independencia de que se afirme o se niegue su filiación delegada, no hubiera
aprobado el requisito originario de la jurisprudencia, al cual se hizo alusión, ya que fijar remuneraciones
supone mucho más que reglar pormenores y detalles. No obstante, se entendió que no mediaban
óbices constitucionales porque "tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan
peculiares, distintos y variables que el legislador no le sea posible prever anticipadamente la
manifestación concreta que tendrán los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el
reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo,
siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida" (del consid. 8°).

23) Que otro tanto se afirmó en el caso "Laboratorio Anodia", del 13 de febrero de 1968 (Fallos: 270:42
--La Ley, 129-768--), en el cual se declaró válido el art. 14 del dec.-ley 5168/58 --ratificado por la ley
14.467-- que dispuso que: "No obstante las disposiciones del art. 1°, cuando medien razones de política
monetaria y cambiaria, el Poder Ejecutivo Nacional directamente y sin intervención previa de la
Comisión de Aranceles, podrá: a) Establecer recargos transitorios a la importación y exportación de
ciertos productos o grupos de productos; b) Establecer retenciones de exportación en forma transitoria
hasta el 25 % del valor de los productos exportables". La Corte reiteró la doctrina del caso "Prattico" y,
aunque también hizo una incidental referencia a la doctrina de "Delfino", concluyó que los lineamientos

143
de la política legislativa sobre el punto aparecían suficientemente determinados en el texto y en los
considerandos de la norma (consid. 9°, Fallos cit.). Es decir, que la "ratio decidendi" del pronunciamiento
fue el "standard" acuñado en el último --en orden cronológico-- de los precedentes mencionados.

24) Que a los fundamentos de los fallos citados cabe agregar, en concordancia con lo expuesto en Fallos:
286:325 (1973), consid. 5°, que existe una moderna y fuerte corriente doctrinaria que admite, dentro de
ciertos límites de razonabilidad, la delegación de facultades legislativas como una exigencia de buen
gobierno en el Estado moderno. "La delegación de facultades legislativas de la asamblea en el gobierno
se ha convertido en una manifestación universal de la época tecnológica", sostiene Loewenstein, sin
distinguir entre sistemas parlamentarios y presidencialistas; antes bien, señala el carácter universal de la
tendencia (confr. la traducción española de su obra, Teoría de la Constitución, Ariel, ps. 273 y 274). La
pendular oscilación del ámbito de actuación estatal requiere que la extensión del área legislativa
adquiera singulares proporciones, lo cual determina la exigencia de la controlada y limitada delegación
de facultades, sin afectación sustancial del principio de la división de poderes y de lo dispuesto en el art.
29 de la Constitución Nacional, ya que el Congreso no pierde la titularidad de su competencia.

25) Que similar criterio se sostuvo más recientemente en Fallos: 307:1643 (1985); y en Fallos: 311:1617
y 2339 (1988) se agregó, por remisión al dictamen del Procurador General de la Nación que la
delegación supone "una apertura que el Congreso hace en favor del reglamento de áreas inicialmente
reservadas a la ley, extendiendo la potestad reglamentaria más allá de su ámbito ordinario, pero con
carácter ocasional, teniendo en miras una regulación concreta, habilitando al Ejecutivo caso por caso,
sin quebrar por ello el principio constitucional de subordinación del reglamento a la ley".

26) Que, más allá de la denominación que este tribunal haya empleado para referirse a la actuación
coordinada entre los órganos legislativo y ejecutivo, se advierte una evolución en su jurisprudencia
tendiente a favorecer la validez de aquélla. Ello concuerda con la pauta sostenida por quien fuera
presidente de la Corte Suprema de los Estados Unidos, William Howard Taft, en un célebre caso del año
1928: "En la determinación de lo que puede hacerse buscando la ayuda de otra rama, la extensión y el
carácter de dicha ayuda deben estar fijados de acuerdo con el sentido común y las necesidades
inherentes a la coordinación gubernativa" (confr. "Hampton Jr. & Co. v. United States", 276 US 394). En
términos parecidos, aunque de singular dureza, se expresó un autor norteamericano: sostener que el
Congreso no puede decidir qué agentes ejecutivos implementen una política legislativa "es reemplazar
la prudencia del estadista constitucional por la pedantería" (Hart, James, Limits of legislative delegation,
"The Annals of the American Academy of Political and Social Science", mayo de 1942, p. 92).

27) Que la tendencia referida se ve reforzada por la relevante circunstancia de que sólo en dos de las
numerosas oportunidades en las que el tribunal se expidió sobre el tema, lo hizo en contra de la validez
de la delegación. Ello ocurrió, en primer término, en el pronunciamiento de Fallos: 237:636 --La Ley, 88-
254-- en el que, a diferencia de lo que ocurre en este caso, se hallaba en juego la garantía del art. 18 de
la Constitución, por lo que resultaba de aplicación la doctrina de Fallos: 191:248, según la cual la
configuración de un delito por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del
Poder Legislativo y escapa a la órbita de las facultades ejecutivas. Después, lo volvió a hacer en la
sentencia registrada en Fallos: 280:25, en la que los jueces Chute y Argúas votaron en disidencia.

28) Que en la actualidad no parece posible la implementación de una política económica gubernamental
sin una estrecha colaboración entre las ramas legislativa y ejecutiva, aun en sistemas de corte
presidencialista como el establecido por la Constitución Nacional. Jaffe afirma --con referencia
inmediata al sistema constitucional de su país, que guarda una sustancial analogía con el nuestro-- que:
"Debemos reconocer que la legislación y la administración constituyen procesos complementarios más
bien que procesos opuestos, y que la delegación representa el término y método formales para su
mutua cooperación" (confr. su ensayo, An essay on delegation of legislative power, "Columbia Law

144
Review", abril de 1947, vol. XLVII, núm. 3, p. 360). La colaboración referida encontraría una injustificada
e inconveniente limitación si sólo se permitiera al Congreso encomendar al Ejecutivo la reglamentación
de detalles y pormenores, en los términos de Fallos: 148:430. Por el contrario, la aceptación de una
delegación amplia dota de una eficacia mayor al aparato gubernamental en su conjunto, con beneficio
para toda la sociedad y sin que a causa de ello se vean necesariamente menoscabados los derechos de
los habitantes de la Nación.

29) Que debe decidirse, entonces, si el artículo 10 de la ley 23.696 establece lineamientos políticos
suficientemente claros a la luz de la jurisprudencia reseñada y de las consideraciones desarrolladas. No
pueden dejar de tenerse en cuenta, al hacerlo, las particularidades que rodearon la sanción de la norma
referidas repetidas veces a lo largo de este pronunciamiento. Ellas tornan especialmente conducente la
apreciación realizada por la Corte norteamericana en 280 US 420: el standard debe estar dotado de la
razonabilidad prácticamente exigible de acuerdo con las circunstancias en medio de las cuales se
sancionó.

30) Que la potestad derogatoria que la norma otorga al Poder Ejecutivo se halla limitada desde varios
ángulos. Por una parte, sólo puede ejercerse cuando fuere necesaria la exclusión de normas, que
establezcan privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias cuyo
mantenimiento obste a los objetivos de la privatización o que impida la desmonopolización o
desregulación del respectivo servicio. Además, ello supone la existencia de una previa declaración
congresional de que dicho servicio se halla sujeto a privatización (confr. art. 9°, ley 23.696). Como
consecuencia de ello, la autorización que a continuación establece el mencionado art. 10 se halla
condicionada por la existencia de una ley del Congreso que debe existir "en todos los casos" (confr. art.
9° cit.), por lo que indirecta pero eficazmente se cumple con la exigencia ya mencionada de que la
habilitación al Ejecutivo tenga lugar caso por caso y con miras a una regulación concreta (confr. Fallos:
311:1617 y 2339). Por último, la potestad analizada se inserta en el marco de un programa de gobierno
aprobado por el Congreso mediante la sanción de un conjunto de leyes (23.696; 23.697; 23.928; 23.981;
23.982; a las que se suman las referentes a cada servicio privatizado, vgr: 24.065; 24.076 y 24.145) que
buscan estabilizar la economía nacional y eliminar factores de distorsión que correspondan a esquemas
considerados superados. Ese paquete legislativo, a la vez que supone una toma de decisión del
Congreso como actor principal de la política ensayada, que determina las grandes líneas a ser
observadas, también limita y orienta, aunque de un modo más general, las posibilidades de actuación
del Ejecutivo previstas en el art. 10.

31) Que, en tales condiciones, existe en el art. 10 de la ley 23.696 una clara política legislativa que, por
un lado, guía la actuación del Poder Ejecutivo y, por otro, permite al Poder Judicial el control de aquélla
para determinar si se mantiene dentro de los carriles dispuestos por el legislador. Ello no ocurriría, por
ejemplo, si se pretendiera emplear la habilitación para derogar normas legales fuera del marco del
proceso de reforma del Estado y privatizaciones o para dejar sin efecto normas manifiestamente ajenas
a los objetivos de la privatización o desregulación de un servicio.

32) Que fue el Congreso, y no el Poder Ejecutivo, quien decidió derogar cláusulas que consagrasen
privilegios y difirió a este último, como ejecutor inteligente, y no mecánico, de la política congresional, la
determinación de las situaciones alcanzadas por dicho concepto y la potestad de efectivizar aquella
derogación. Por tanto, aun cuando el órgano administrador pueda, en virtud de la delegación
examinada, dejar sin efecto privilegios que derivaren de normas de rango legal, ello no significa que
ejercite funciones legislativas, ya que siempre debe actuar subordinado a la política decidida por el
legislador. La discreción para la elección de los objetivos políticos, característica esencial de la función
de legislar (confr. Tribe, American Constitutional Law, p. 363, Mineola, New York, 1988), se halla
ausente en la actuación del Ejecutivo permitida por el mencionado art. 10.

145
33) Que, por otra parte, el Congreso no renunció a la competencia legislativa sobre la materia que fue
objeto de delegación, por lo que podría en todo momento cambiar la directriz política referida en el
considerando anterior --lo cual, por lo visto, excede las posibilidades del Ejecutivo-- y dejar a su vez sin
efecto las disposiciones que éste eventualmente hubiera adoptado. Ello deja a salvo el reparto de
competencias dispuesto por la Constitución que, de lo contrario, se vería modificado por mecanismos
ajenos a los que ella misma prevé (confr. Bielsa, "Derecho Constitucional", ps. 480 y 481, 3ª ed.).

34) Que todo ello es coherente con la afirmación de la Corte Suprema norteamericana recogida en el
propio caso "Delfino"; "Negar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o
estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería parar la máquina del gobierno y
producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades públicas" (204 US 364). La alusión a
estas necesidades se adecua particularmente al caso que se juzga en esta ocasión, pues la norma
examinada fue sancionada, como ya se destacó, en el marco de una notable y notoria situación de
anormalidad económica, con la finalidad de erradicar las causas de su insatisfacción. Acontecimientos
extraordinarios, ha dicho esta Corte, demandan remedios también extraordinarios (Fallos: 238:76). Y es
indispensable que así sea, por cuanto si estos últimos no se adoptaran no sólo habría interés público
insatisfecho sino que además existiría una comunidad grave y hondamente perturbada, lo que podría
comportar uno de los más graves peligros a que está expuesto el Estado democrático: el de su fracaso
como custodio de la paz social y del bienestar colectivo (Fallos: 243:467, "Angel Russo", voto de los
jueces Aráoz de Lamadrid y Oyhanarte, consid. 4°).

35) Que también la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos, que sirvió de fuente
inspiradora al tantas veces citado precedente del año 1927, y que constituye una herramienta adecuada
para el análisis del tema, dado que aquel país comparte con el nuestro una forma de gobierno
precidencialista, ha admitido la delegación legislativa en supuestos que exceden la pauta de "llenar los
pormenores y detalles", pero respetan la del "standard inteligible", que se corresponde con la exigencia
requerida por esta Corte a partir del caso "Prattico" (ver, por ejemplo, 276 US 394 --1928--; 307 US 533
--1939--; 312 US 126 --1941--; 329 US 90 --1946--; 426 US 548 --1976--; 488 US 361 --1989--, entre
muchos otros. En ninguno de los precedentes mencionados contemporáneos a la segunda guerra
mundial la convalidación de la delegación legislativa fue consecuencia de una morigeración de las
exigencias constitucionales en razón del conflicto bélico).

36) Que, en efecto, autorizada doctrina de aquel país, tanto antigua, como contemporánea, reconoce en
la jurisprudencia de su máximo tribunal una vertiente diversa de la pauta de "llenar los detalles de la
ley" (confr. "Wayman v. Southard", 10, Wheaton, 1 --1825--, que fue el fallo citado en "Delfino" para
considerar inválida la delegación de facultades legislativas, y los fallos que lo siguieron). Así, la aplicada
en "The Brig Aurora", 7, Cranch, 382 --1813--, y numerosos pronunciamientos posteriores, entre los que
se hallan los mencionados en el considerando precedente. Corwin, por ejemplo, sostiene que: "Un
problema enteramente diferente surge cuando, en lugar de encomendar a otro departamento del
gobierno la aplicación de una ley general a casos particulares, o su complementación por medio de una
regulación detallada, el Congreso ordena que una ley previamente sancionada sea restablecida,
suspendida o modificada, o que una nueva norma sea puesta en funcionamiento, si un oficial ejecutivo o
administrativo comprueba el acaecimiento de ciertos hechos. Dado que la función delegada en esos
casos no es la de "llenar los detalles" de una ley, su justificación debe buscarse en algún lugar distinto de
Wayman v. Southard" (confr. Corwin, "The Constitution of the United States of America. Analysis and
interpretation", p. 79, Washington, 1953; ibídem, Tribe, op. cit., p. 362). Afirma también que: "la Corte
Suprema norteamericana ha enfocado con un criterio generoso la determinación de lo que debe
entenderse por política legislativa o standard" (op. cit., p. 75). Y ello, a pesar de que en los Estados
Unidos las facultades reglamentarias del Poder Ejecutivo no se hallan en la letra de la Constitución, que
no cuenta con una norma semejante a nuestro art. 86, inc. 2° (Fallos: 148:430).

146
37) Que, en definitiva, la protección de los derechos individuales eventualmente afectados por la
actuación del delegado se halla adecuadamente garantizada por el control judicial de la aplicación de la
política a la luz de la declaración del legislador (confr. "American Power & Light Co. v. Securities &
Exchange Commission" 329 US 90). El escrutinio judicial de la razonabilidad de la actuación del Poder
Ejecutivo en el marco de la autorización congresional salvaguarda a aquéllos de un modo más eficaz que
la proscripción lisa y llana, por razones de principios, de toda delegación amplia de facultades. "Los
tribunales atienden a que los reglamentos no sobrepasen los límites establecidos por la ley ("ultra
vires") y que el ciudadano quede protegido frente a la arbitrariedad de las autoridades administrativas,
teniendo debidamente en cuenta la necesaria esfera de discrecionalidad de la administración para
salvaguardar su capacidad de adaptación" (Loewenstein, op. cit., p. 275).

38) Que es menester, entonces, como corolario lógico de lo hasta aquí afirmado, examinar la
razonabilidad de los preceptos impugnados del dec. 817/92, para determinar si alguno de ellos exhibe la
manifiesta arbitrariedad que les atribuye el demandante.

39) Que el art. 35 del decreto establece que: "Transitoriamente y hasta tanto se formalicen los nuevos
convenios a los que se refiere el artículo siguiente, dejarán de tener efectos aquellas cláusulas
convencionales, actas, acuerdos, o todo acto normativo que establezcan condiciones laborales
distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de dirección y
administración empresaria, conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo,
tales como:..."; a continuación se enumeran, en trece incisos, ejemplos de disposiciones alcanzadas por
la suspensión dispuesta. A su vez, el párr. 2° del art. 37 concreta aún más la cuestión, deja sin efecto la
ley 21.429 --Régimen Nacional del Trabajo Portuario-- y suspende la vigencia de numerosos convenios
colectivos de trabajo incluidos en el anexo III del decreto, entre los cuales se encuentra el que rige la
actividad del actor.

40) Que, por otro lado, el art. 36 del decreto dispone que: "El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
procederá dentro de los diez (10) días de la entrada en vigencia del presente, a convocar a las
comisiones negociadoras de los convenios colectivos de trabajo que regirán las relaciones laborales del
personal comprendido en la presente normativa para adecuarlas a las disposiciones vigentes a partir del
dictado de este decreto".

41) Que de la conjunción de las normas aludidas resulta una intervención estatal en el ámbito de las
relaciones laborales entre grupos de empresarios y trabajadores, con una doble finalidad. Por una parte,
se suspende la vigencia de normas que, a criterio del órgano ejecutor de la política legislativa
desreguladora, obstaculizan la eficaz y productiva prestación del servicio portuario. No compete a esta
Corte sustituir dicho criterio por otro, sino verificar que él no sea manifiestamente inapropiado para la
finalidad propuesta de desregular ni aniquile derechos tutelados por la Constitución Nacional.

42) Que esta Corte ha admitido reiteradas veces la posibilidad de que el Estado, en ejercicio del poder
de policía de emergencia, interfiera en las relaciones mencionadas en el considerando anterior (confr. la
doctrina de las causas "Romano" --Fallos: 301:608; 1979--, "Nordenstohl" --Fallos: 307:326; 1985-- y
"Soengas" --Fallos: 313:664; 1990--, coincidente en este aspecto, a cuyos fundamentos cabe remitirse
en honor a la brevedad). Y no se observa, ni ha sido probado en esta causa, que el modo en que dicha
interferencia tuvo lugar mediante el dictado del dec. 817/92 sea desproporcionado en el marco de la
política legislativa indicada. Máxime si se considera la segunda finalidad de la intervención estatal
aludida, expresada en el art. 36 que, al convocar a las comisiones respectivas para que negocien nuevos
convenios, preserva los derechos amparados por el art. 14 bis de la Constitución, a la vez que asegura la
limitación temporal de aquélla.

147
43) Que el actor no demostró en su demanda la arbitrariedad de la suspensión del convenio 44/89, que
es el que interesa a los efectos de esta causa, de entre los mencionados en el anexo II del decreto. Dado
que dicha suspensión, permitida como se vio por el art. 10 de la ley 23.696, no ofrece por sí misma
reparos constitucionales, en las condiciones sentadas en Fallos: 301:608 y los que lo siguieron, la
inexistencia de una ilegalidad manifiesta o probada torna injustificada la tacha de inconstitucionalidad
respecto de ella.

44) Que se advierte en general en las impugnaciones referidas una discrepancia con la política
desreguladora en el ámbito portuario cuyo planteo y solución son ajenos a los estrados judiciales, en la
medida en que importa un cuestionamiento de aquélla sobre la base de su inconveniencia o su falta de
eficacia, y no con apoyo en argumentaciones de índole jurídica, relativas a la real afectación de
derechos, principios o reglas constitucionales. Cabe recordar, en este contexto, que no incumbe a los
jueces en el ejercicio regular de sus atribuciones, sustituirse a los otros poderes del Estado en las
funciones que les son propias, sobre todo porque una de las misiones más delicadas del Poder Judicial
es la de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las facultades que les
corresponden a las restantes reparticiones estatales (Fallos: 155:248; 270:169 --La Ley, 130-217--;
272:231; 310:112 y 310:2709, entre muchos otros).

45) Que, sin embargo, resulta atendible la pretensión del actor referente a la inconstitucionalidad del
artículo 36 del dec. 817/92, en cuanto remite al inc. k del art. 35 de dicha norma, por lo que respecto de
este punto corresponde confirmar lo decidido por la Cámara.

46) Que el inc. k del art. 35 dispone la pérdida de vigencia de cláusulas que signifiquen un apartamiento
de las condiciones mínimas fijadas en la ley de contrato de trabajo en lo referente a remuneraciones,
vacaciones, duración de la jornada de trabajo, descansos, despido y sueldo anual complementario, y en
lo referente a la legislación general en materia de accidentes de trabajo. Y, dado que el art. 36 ordena
que las comisiones negociadoras adecuen los nuevos convenios a "las disposiciones vigentes a partir del
dictado de este decreto", éstas incluirían al mencionado inc. k del art. 35.

47) Que, en tales condiciones, la cámara apreció acertadamente las consecuencias que conlleva dicha
remisión normativa. Ella implica un cercenamiento sustancial del derecho constitucional de los gremios
a concertar convenios colectivos de trabajo en los términos del art. 14 bis de la Constitución Nacional en
la medida en que su capacidad de negociación se vería suprimida en temas de evidente y significativa
trascendencia para los intereses que ellos representan. Es inadmisible la exigencia de que toda
regulación convencional de las relaciones laborales que se desenvuelven en el seno de la actividad
desregulada deba exclusivamente limitarse a reproducir las disposiciones legales, ya que en virtud de
ella perdería todo sentido el derecho aludido, que no se compadece con una restricción hacia el futuro
de un alcance tan amplio.

48) Que dicha conclusión se ve reforzada por la existencia en nuestro sistema político de una potestad
homologatoria en cabeza de la autoridad pública, que permitiría subsanar ex-post facto los eventuales
abusos que, a criterio de aquélla, afecten de un modo concreto y comprobado el bien común.

49) Que, por el contrario, las limitaciones que suponen los restantes incisos del art. 35 para las futuras
convenciones a las que convoca el 36 son consecuencia de una valoración pormenorizada del Poder
Ejecutivo, cuya conveniencia no cabe a esta Corte revisar, sin que se observe respecto de ellas el
avasallamiento referido en los considerandos precedentes, dada la limitación de su alcance.

Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada con los alcances
dispuestos en la presente (art. 16, parte 2ª, ley 48).

Costas por su orden (art. 71, Código Procesal). -- Antonio Boggiano.

148
Disidencia de los doctores Fayt y Belluscio.

Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo

resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato
de Encargados Apuntadores, Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B.O.
28/5/92). Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que
fue concedido a fs. 150.

2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de inconstitucionalidad en el exceso en que habría

incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al derogar --mediante la norma cuestionada-- todos los convenios
colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y marítima, sin respetar las
competencias propias del Congreso de la Nación y en violación a contenidos esenciales del sistema legal
de las relaciones laborales y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún
acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial ajena al procedimiento
constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92,
en razón de condicionar la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las futuras
negociaciones colectivas.

3) Que en autos se ha suscitado una cuestión federal típica que determina la admisibilidad del recurso,
pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma federal y la decisión del
superior tribunal de la causa ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1°, ley 48). Cabe recordar el
criterio según el cual cuando se encuentra en discusión el alcance de normas federales --arts. 86, inc. 1°,
y 2°, 14 bis, 31, de la Constitución Nacional; dec. 817/92; art. 10, ley 23.696-- esta Corte no se encuentra
limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria
sobre el punto disputado (Fallos: 308:647 y sus citas --LA LEY, 1987-A, 160--, entre otros).

4) Que el conflicto exige un pronunciamiento sobre la naturaleza de la competencia que el órgano

ejecutivo ha ejercido mediante el dictado del decreto impugnado y sobre el marco jurídico que
constituiría la fuente de su legitimidad constitucional.

Al respecto, el dec. 817/92 invoca las leyes 23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y el decreto 2284/91. En el
último considerando se afirma: "... el presente se dicta en uso de las facultades que surgen de los incs.
1° y 2° del art. 86 de la Constitución Nacional y art. 10 de la ley 23.696".

Los fundamentos expresan que el Poder Legislativo ha puesto en marcha un profundo proceso de
transformación del Estado y de la sociedad, para lo cual ha autorizado al Poder Ejecutivo a instrumentar
las medidas que se requieran para afianzar la apertura económica y el proceso de integración al que el
país se halla obligado a partir de la suscripción del Tratado de Asunción. Según los considerandos que se
examinan, en este esquema legal deben insertarse los medios que instrumente el Poder Ejecutivo a fin
de concretar todo aquello que contribuya al retiro de la actividad estatal de los procesos económicos.

Por ser especialmente atinentes al capítulo V del decreto --"regímenes laborales", cuya
constitucionalidad defiende el recurrente--, se transcriben los siguientes argumentos: "Que atento la
privatización de los servicios portuarios debe incluirse a tal actividad dentro de las previsiones del art.
10 de la Reglamentación de la ley 23.696 aprobada por dec. 1105/89 y por lo tanto excluida toda norma
legal o reglamentaria que establezca privilegios, prohibiciones o monopolios que no sean expresamente
ratificados por el presente decreto o por normas reglamentarias anteriores"; "Que dentro del concepto
de regulación también se debe comprender a aquellas que tuvieron objeto en reglamentaciones de
relaciones laborales, otorgando a determinado sector privilegios que van más allá de las previsiones del
régimen general vigente o generando gravosos sobrecostos a la economía del país"; "Que suspender
disposiciones convencionales, legales o emanadas de actas acuerdo que regían la actividad laboral del

149
personal vinculado a los servicios portuarios o de la navegación no supone la desprotección del
trabajador sino la adaptación de los regímenes respectivos a las transformaciones de las actividades
navieras y portuarias".

Por su parte, en su presentación de fs. 115/128, el Estado nacional, además de afirmar que el dec.
817/92 no es de "necesidad y urgencia" sino un reglamento delegado, sostiene que las leyes 23.696,
23.697 y otras posteriores que continuaron el proceso de desregulación --entre ellas la denominada ley
de puertos que ratifica, complementa y profundiza la transformación portuaria--, dieron sustento
jurídico suficiente a la desregulación y que --agrega-- ante ese programa de gobierno deben ceder las
normas de todo tipo.

En síntesis, invocando la situación de emergencia económica y la profunda transformación en la relación

del Estado con la sociedad, el Poder Ejecutivo Nacional ha dictado normas generales que regulan las
relaciones laborales del personal correspondiente a determinado sector, las que derogan normas
legales vigentes. Ello significa que ha asumido competencias que la Constitución Nacional atribuye al
Congreso de la Nación (art. 67, inc. 11).

5) Que aun cuando la invocación conjunta de los incs. 1° y 2° del art. 86 de la Constitución Nacional
pueda generar dudas sobre la naturaleza del reglamento "sub examine", es manifiesto que el
demandado no ha entendido ejercitar una competencia extraordinaria en circunstancias excepcionales
de necesidad y urgencia, en su carácter de "jefe supremo de la Nación y cabeza de la administración
general del país", sino que ha entendido que su actuación se hallaba comprendida en la delegación que
el Congreso le habría explícitamente conferido en el art. 10 de la ley 23.696 y en otras normas legales
atinentes al programa económico de gobierno.

6) Que, en lo que respecta a la existencia misma de tal directiva, el art. 10 de la ley 23.696 aparece
notoriamente insuficiente como norma habilitante para que el Poder Ejecutivo suspenda la vigencia de
convenios colectivos de trabajo y deje sin efecto "todo acto normativo" que establezca "condiciones
laborales distorsivas de la productividad o que impidan o dificulten el normal ejercicio de decisión o
administración empresaria, conforme lo dispuesto por los arts. 64 y 65 de la ley de contrato de trabajo
817/92", tales como las que menciona el art. 35 del decreto impugnado, disposición aplicable a todas las
"actividades portuarias, conexas y afines".

En primer lugar, porque el citado art. 10 se limita al objeto definido por el legislador en el capítulo II de
la ley 23.696 (empresa, establecimiento, bien o actividad declarada por ley sujeta a privatización), que
remite al anexo de la ley en lo concerniente a la "Administración General de Puertos, descentralización y
provincialización", lo cual tiene un alcance mucho más limitado que el que resulta del ámbito personal y
material de aplicación de las normas declaradas inconstitucionales por el tribunal a quo (confr. art. 34,
dec. 817/92).

En segundo lugar, en razón de que la pretensión del Estado nacional entraña una suerte de delegación
legislativa de una indeterminación y vastedad como nunca lo ha admitido este tribunal (ver cita de
precedentes en el consid 13).

7) Que el fundamento de tal negativa reposa en la esencia del sistema constitucional argentino, en el
cual --como en su fuente, el constitucionalismo norteamericano-- tanto la ruptura del equilibrio entre
los poderes constituidos como la confusión entre el poder constituyente y los poderes constituidos,
comportan la muerte del sistema y la no vigencia del estado de derecho.

En efecto, en los regímenes de ejecutivo de origen presidencialista --que recibe su legitimación del
pueblo soberano--, las delegaciones legislativas que favorecen la concentración del poder provocan
--aun cuando estén inspiradas en razones de emergencia y de interés general-- la ruptura del

150
presupuesto de base. Si la emergencia no obtiene otra respuesta que una delegación de la facultad de
hacer la ley en cabeza del órgano ejecutivo es evidente que ha muerto el estado constitucional de
derecho.

Por el contrario, la delegación legislativa y la ampliación de competencias en una estructura de gobierno

de ejecutivo de origen parlamentario no representa riesgos para las libertades individuales. Ello es así
porque la continuidad del ejecutivo --al que se le delega la capacidad de legislar-- depende del propio
parlamento, que mediante el voto de confianza o el voto de censura ejerce un control continuado sobre
el ejercicio de las facultades conferidas, sin peligro de que el poder --o el exceso de poder-- tienda a
devenir tiránico.

8) Que la conclusión precendente halla sustento en los regímenes vigentes.

Por ejemplo, según el art. 76 de la constitución italiana del 1° de enero de 1948, el ejercicio de la
función legislativa no puede ser delegado en el Gobierno sino con determinados principios y criterios
directivos, y solamente por tiempo limitado y para objetos definidos.

En el mismo sentido, la nueva constitución española de 1978 admite la delegación legislativa por parte
de las Cortes Generales en el Gobierno pero con una restricción altamente significativa. En efecto, lo
relativo al "desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas" no puede ser materia
de delegación y sólo puede ser regulado por leyes orgánicas, para cuya aprobación, modificación o
derogación se exige una mayoría absoluta en el congreso (art. 81). En las materias en las que se admite
la delegación legislativa, la constitución obliga a delimitar con precisión su objeto y su alcance: "... la
delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno en forma expresa en materia concreta y con
fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno
mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo
implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas
del propio Gobierno" (art. 82.3).

En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder Ejecutivo de recibir por delegación del
Parlamento o incluso de detraer para sí, en ciertas condiciones excepcionales que él mismo define, una
porción de la competencia confiada al Congreso, reside en el principio que está en la base del régimen
parlamentarista y que sustenta la organización de todo el sistema, a saber, la responsabilidad del
gobierno ante la asamblea, la cual puede constitucionalmente obligarlo a dimitir si le niega su confianza
o adopta una moción de censura (art. 94, Constitución italiana de 1948; art. 114, Constitución española
de 1978).

9) Que la experiencia constitucional francesa corrobora la argumentación que se está desarrollando.

Uno de los primeros dogmas revolucionarios fue el de la indelegabilidad de los poderes públicos desde
el momento en que "le titulaire d'aucun de ces pouvoirs n'en a la disposition, mais seulement l'exercise"
(Esmein, "De la délégation du pouvoir législatif", Revue politique et parlementaire, 1894, p. 200). Sin
embargo, en el siglo XIX la doctrina distinguió entre los poderes reglamentarios generales que el jefe del
Estado recibe de la Constitución, de los reglamentos para la ejecución de las leyes en virtud de una
cláusula contenida en éstas. En este último supuesto la doctrina reconoció verdaderas delegaciones
legislativas. Se trataba de "une délégation spéciale qui lui est faite par une loi determinée, en vue de
completer cette loi, d'éclaircir ses dispositions, de développer les principes qu'elle a posé, de décider
comment elle devra étre executée..." (Laferrière, Traité de la jurisdiction administrative et du recours
contencieux, t. II, p. 10, Paris, 1896).

No obstante la falta de unanimidad sobre los fundamentos teóricos de la delegación, desde las primeras
décadas de este siglo quedó firmemente establecido en el derecho francés que, aunque el contenido del

151
reglamento de la administración pública sea la prolongación de la ley (Duguit, "Traité de Droit
Constitutionnel", t. IV, p. 748, 3éme éd., Paris, 1924), su rango es indiscutiblemente subordinado a ésta
y su carácter plenamente justiciable.

La potestad reglamentaria se expandió de hecho en tiempos de la primera guerra mundial y

fundamentalmente durante el ministerio Poincaré. El Consejo de Estado no tuvo inconveniente en
reconocer validez constitucional a una serie de decretos-leyes dictados por razones de seguridad fuera
del marco de la legalidad normal. No se instrumentaron como delegaciones de legislar directamente
conferidas al gobierno por las cámaras, sino simplemente como una extensión del propio poder
reglamentario a un campo que el legislador le abría mediante leyes periódicas de autorización. Estas
normas operaban una "deslegalización" de las materias en ellas contenidas pero, ni aun con esta
técnica, se aceptó calificar a los decretos-leyes como el resultado de una delegación "stricto sensu", lo
que significó negarles el valor de ley formal salvo en la hipótesis de ratificación posterior por el
Parlamento.

Ello se explica pues no había riesgos de que la III República perdiera su esencia por exceso en la
"puissance exécutive", habida cuenta de que el jefe de Estado era elegido por las dos cámaras reunidas
en Congreso, el gobierno era responsable ante la asamblea y caía en caso de aprobación de una moción
de censura. Este principio de responsabilidad política frente al Parlamento permitía contrarrestar toda
tendencia al totalitarismo.

10) Que ni aun con el fortalecimiento del jefe de Estado francés en la Constitución gaullista de 1958, se
llegó a legitimar abiertamente la técnica delegativa. Incluso entonces se mantuvo el principio teórico de
la indelegabilidad propia de los poderes. El art. 38 de la Constitución de la V República faculta al
Parlamento a autorizar al gobierno para adoptar durante un plazo determinado medidas que son
normalmente del dominio de la ley, que se denominan ordenanzas. En una decisión del Consejo de
Estado considerada de importancia capital, esa alta jurisdicción anuló por exceso de poder una
ordenanza del 1 de junio de 1962, dictada en aplicación de una directiva dada en el art. 2° de la ley del
13 de abril de 1962 (ley votada por el pueblo por vía de referéndum), que autorizaba al Presidente de la
República a tomar por vía de ordenanzas o de decreto "todas las medidas legislativas o reglamentarias
relativas a la aplicación de las declaraciones gubernamentales del 19 de marzo de 1962" (los Acuerdos
de Evian, que pusieron fin a la guerra con Argelia). El Consejo de Estado dijo que de los términos del
texto legal resultaba que el objeto de la norma no había sido habilitar al presidente a ejercer el Poder
Legislativo por sí mismo, sino solamente autorizarlo a usar excepcionalmente de su poder
reglamentario, dentro del marco y de los límites que le fueron precisados ("Sieurs Canal", 19 de octubre
de 1962, Recueil des décisions du Conseil d'Etat, année 1962, p. 552).

En decisiones del Consejo Constitucional más recientes (1987), se ha mantenido el criterio de que la
"ordenanza" tiene un rango inferior a la ley, habida cuenta de que el legislador puede modificarla
incluso antes de que el período de habilitación en favor del órgano ejecutivo haya expirado (Favoreu,
"Les grandes décisions du Conseil Constitutionnel", p. 723, 6éme, èd., Sirey, Paris, 1991).

Este marco jurídico expresa la necesidad del constitucionalismo francés de lograr un nuevo equilibrio
ante el fortalecimiento de la figura presidencial, elegida por sufragio popular a partir de 1962. La
Asamblea conserva el control político del gobierno, dada su facultad de obligarlo a dimitir mediante la
adopción de una moción de censura o la desaprobación de su programa general (arts. 49 y 50,
Constitución de la V República).

11) Que, en síntesis, la pretensión de transponer en el marco de juridicidad en el que se esfuerza por
vivir la República Argentina, soluciones al estado de emergencia --o, incluso sin requerir la configuración
de tal extremo, soluciones tendientes a cumplir un programa determinado de gobierno-- mediante

152
prácticas en vigor en sistemas políticos que se sustentan en fundamentos diferentes a los que han
inspirado nuestras instituciones, conlleva la ruptura del marco constitucional de equilibrio entre la
independencia y la complementación de los órganos que ejercen el poder público. Ello sólo conduce al
descrédito de nuestra Constitución, cuyos principios son obviados por quienes precisamente reciben de
ella la fuente de su legitimidad, lo cual sume a la Nación en una crisis aún más profunda.

12) Que el régimen presidencialista de los Estados Unidos de Norteamérica justifica el desagrado con
que el derecho constitucional de aquel país ve al reconocimiento de una delegación legislativa "strictu
sensu". Sin embargo, la Corte Suprema norteamericana elaboró una serie de principios para equilibrar el
respeto a la separación constitucional de poderes y la necesidad de enfrentar sin dilación situaciones de
urgencia mediante medidas de índole legislativa. El principio es que el Congreso no puede delegar la
función de legislar, pero sí puede transferir ciertos poderes para "llenar los detalles" (fill up the details),
para lo cual debe establecer un "patrón inteligible" (inteligible standard, llamado también discernible
standard).

Ciertamente, en tiempos de la segunda guerra mundial se morigeraron las exigencias. Así, en "Yakus v.
United States" (321 US 414; 1944), el patrón contenido en la Emergency Price Control Act de 1942 era
sumamente vago. En época más reciente y también en materia de regulación de precios, aquel alto
tribunal admitió la validez de una delegación de poderes contenida en una ley sin "standards" (caso
"Amalgamated Meat Cutters v. Connally" (337 F. Supp. 737; 1971). Cabe destacar que la tendencia se
muestra más favorable a admitir la delegación cuando se trata de materias técnicas; cuando están
involucrados derechos individuales, la garantía del debido proceso exige que la restricción tenga su
origen en una ley en sentido formal y material.

13) Que siguiendo el principio formal elaborado por la Suprema Corte norteamericana, este tribunal ha
distinguido desde antiguo entre la delegación de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad
al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para
su ejecución, sosteniendo que lo primero no puede hacerse, pero lo segundo es admitido "aun en
aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario se halla fuera de la
letra de la Constitución" (Fallos: 148:430; 246:345; 286:325; 298:609; 270:42; 280:25; 304:1898;
307:539; 310:418 y 2193; 311:2339; 312:1098; causa M. 455. XXIII. "Massalín Particulares S. A. c.
resolución N° 37/90 de la Subsecretaría de Finanzas Públicas de la Nación s/acción de amparo", del 16
de abril de 1991).

Es así como, sin alterar el principio de la división de poderes, este tribunal admitió una suerte de
impropia delegación legislativa a fin de afrontar situaciones cambiantes con una eficacia propia del
órgano ejecutivo, mediante una controlada y limitada apertura que el Congreso hace en favor del
reglamento, en áreas inicialmente reservadas a la ley, extendiendo la potestad reglamentaria más allá
de su ámbito ordinario, pero con carácter ocasional, teniendo en miras una regulación concreta,
habilitando al ejecutivo caso por caso, sin quebrar por ello el principio constitucional de subordinación
del reglamento a la ley (Fallos: 311:2339, con remisión al dictamen del Procurador General).

En Fallos: 304:1898, este tribunal sostuvo que no le es lícito al Poder Ejecutivo, "so pretexto de las
facultades reglamentarias que le concede el art. 86, inc. 2°, de la Constitución, sustituir al legislador y
por supuesta vía reglamentaria dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía constitucional del
art. 18".

En la causa P.573.XXII "Propulsora Siderúrgica S. A. I. C. s/recurso de apelación -ANA", del 1 de

setiembre de 1992, se dijo que el reconocimiento legal de atribuciones libradas al arbitrio razonable del
órgano ejecutivo es a condición de que la política legislativa haya sido claramente establecida (voto de
los jueces Levene, Cavagna Martínez, Fayt, Belluscio y Petracchi). En fecha aún más reciente, "in re":

153
C.339.XXIII "Casier, Miguel A. c. Corporación del Mercado Central de Buenos Aires s/nulidad de acto
administrativo", esta Corte declaró inválido el art. 15 del estatuto del personal dictado por el directorio
de la entidad pública interestadual demandada, por apartamiento de la política legislativa fijada en el
caso y consecuente alteración del orden de competencias previsto en la Constitución (sentencia del 23
de junio de 1992, voto de mayoría).

14) Que sobre la base de los principios constitucionales expuestos y que resultan aplicables al "sub lite",
cabe concluir que las leyes 23.696, 23.697, 23.928, 23.981 y 24.093, aun cuando establezcan una política
gubernamental de privatizaciones y desregulaciones, no pueden ser invocadas como normas que
brinden un "patrón inteligible" (discernible standard) que habilite al Poder Ejecutivo bajo el subterfugio
de las facultades contempladas en el art. 86, incs. 1° y 2°, de la Constitución Nacional, a derogar leyes
laborales, a suspender o derogar convenciones colectivas de trabajo o a limitar derechos y garantías
personales consagrados en la Ley Fundamental, en un evidente exceso, respecto de las materias,
esencialmente técnicas, que han constituido normalmente el objeto de las limitadas delegaciones
consentidas por este tribunal.

La privatización o habilitación para la concesión total o parcial de los servicios portuarios y navieros no
comporta en modo alguno la entrega en blanco por parte del Congreso de la competencia legislativa
para restringir derechos que gozan de amparo legal e incluso constitucional. Toda duda conduce a la
indelegabilidad. Se trata del criterio opuesto al expresado en los fundamentos del dec. 817/92. En
efecto, al afirmar que "dicha delegación de facultades no debe ser entendida en sentido restrictivo y por
lo tanto es aplicable a las regulaciones que se eliminen dentro de un proceso de privatización y más allá
de los mismos ... que atañe a cualquier actividad en la que un comportamiento suponga la existencia de
monopolios o de regulaciones y que en definitiva importen mecanismos que atenten contra la libertad y
fluidez de los mercados", el órgano ejecutivo enfrenta claramente la doctrina de esta Corte citada en el
consid. 13, en lo que el justice Cardozo ha considerado "un vagar a voluntad entre todas las materias
posibles de lo que constituye el objeto de la autorización" ("Panamá Refining Co. c. Ryan", 293 US 388,
citado por Sebastián Soler en Fallos: 237:636 esp. 645), lo cual significa un Poder Ejecutivo que dicta la
ley, es decir, entraña un ejercicio inconstitucional de competencias.

15) Que la misión más delicada de la justicia es la de saberse mantener dentro del ámbito de su
jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes, pero sin renunciar a la
jerarquía que la Constitución Nacional --como su modelo norteamericano-- reserva al acto de juzgar
como acción propia del Poder Judicial, a cuya cabeza se halla este tribunal, con capacidad de control
constitucional, como custodio de los valores básicos del sistema político jurídico. Tan celosa debe
mostrarse esta Corte en el uso de sus facultades, cuanto en el respeto que la Ley Fundamental asigna a
los otros poderes.

El mantenimiento de ese delicado equilibrio es la más grande contribución que el Poder Judicial debe
prestar a la seguridad jurídica y al bienestar general a fin de evitar que la concentración o la confusión
de competencias entre el Poder Ejecutivo de tipo presidencial y el Poder Legislativo --que se sustenta
como el anterior en el sufragio popular-- conduzca a un abuso o desborde de poder que, bajo la
aparente intención de una mayor eficacia en el logro del bienestar general rompa con el ordenamiento
jurídico vigente, con prescindencia de la Constitución y de la democracia.

16) Que por los fundamentos expuestos cabe concluir que las normas contenidas en el capítulo V,
"Regímenes laborales" (arts. 34, 35, 36 y 37), del dec. 817/92 impugnados en esta causa, traducen un
exceso en el ejercicio de las facultades legítimas del Poder Ejecutivo Nacional, lo que conlleva su
invalidez constitucional.

Por ello, se confirma la sentencia de fs. 110/112 vta. Con costas. -- Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio.

154
Disidencia del doctor Petracchi

Considerando: 1) Que la sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, al confirmar lo

resuelto en la instancia anterior, hizo lugar al amparo promovido por el secretario general del Sindicato
de Encargados Apuntadores Marítimos contra el Estado nacional y el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social de la Nación declaró la inconstitucionalidad de los arts. 34, 35, 36 y 37 del dec. 817/92 (B. O.
28/5/92). Contra ese pronunciamiento la demandada interpuso el recurso extraordinario federal, que
fue concedido a fs. 150.

2) Que el tribunal a quo fundamentó la declaración de inconstitucionalidad en el exceso en que habría

incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al derogar --mediante la norma cuestionada-- todos los convenios
colectivos y normas legales vigentes relacionados con la actividad portuaria y marítima, sin respetar las
competencias propias del Congreso de la Nación y en violación a contenidos esenciales del sistema legal
de las relaciones laborales y de los principios de libertad sindical. Señaló que no se configuraba ningún
acontecimiento urgente e inevitable que justificase una reglamentación especial ajena al procedimiento
constitucional de sanción de las leyes y descalificó particularmente el inc. k) del art. 35 del dec. 817/92,
en razón de condicionar la voluntad de los concertadores y privar de contenido y finalidad a las futuras
negociaciones colectivas.

3) Que la apelante en su recurso extraordinario expresa los siguientes agravios:

a) El dec. 817 --que no es un decreto de necesidad y urgencia sino que traduce el ejercicio de facultades
constitucionales propias-- ha sido dictado dentro del marco previsto en el art. 10 de la ley 23.696 y en el
programa de gobierno que surge de las leyes 23.697, 23.928, 23.982 y 23.990.

b) Sostiene que "las normas de todo tipo deben ceder ante ese programa de gobierno".

c) No es posible llevar a cabo "la privatización de las terminales portuarias y la transformación general
de los puertos si no se renegociaban todos los convenios colectivos vinculados con el sector". Este
proceso de privatización habría sido complementado por la sanción posterior de la ley de puertos
24.093.

d) La desregulación prevista en la última parte del art. 10 de la ley 23.696 puede llevarse a cabo aun en
ausencia de todo proceso de privatización.

e) No es posible en el proceso de amparo declarar la inconstitucionalidad de normas jurídicas generales.

4) Que los agravios reseñados son idóneos para habilitar la instancia extraordinaria pues en ellos se ha
puesto en tela de juicio la validez constitucional de una norma federal y la decisión del superior tribunal
de la causa ha sido contraria a aquélla (art. 14, inc. 1° de la ley 48).

5) Que en primer lugar cabe recordar que según conocida jurisprudencia del tribunal la declaracion de
inconstitucionalidad de normas generales --en un proceso como el "sub lite"-- es admisible cuando la
invalidez de éstas reviste carácter manifiesto (confr. Fallos: 313:101, consid. 8° y su cita, entre otros).
Procede --entonces-- realizar tal examen en el caso.

6) Que la ley 23.696 (Reforma del Estado) en su capítulo II regula lo relativo a "las privatizaciones y
participación del capital privado", dentro del cual se hallan las normas relevantes para resolver el "sub
examine". Así, el art. 8° de la citada ley, establece que "Para proceder a la privatización total o parcial o
a la liquidación de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad
pertenezca total o parcialmente al Estado nacional ..., es requisito previo que hayan sido declaradas
'sujeta a privatización' de acuerdo a las previsiones de esta ley ...".

155
Por su parte, el art. 9 de la ley 23.696 dice lo siguiente: "La declaración de 'sujeta a privatización' será
hecha por el Poder Ejecutivo Nacional debiendo, en todos los casos, ser aprobada por ley del Congreso.
Asígnase trámite parlamentario de preferencia a los proyectos de esta naturaleza. Sin perjuicio del
régimen establecido precedentemente, por esta ley se declaran 'sujeta a privatización' a los entes que
se enumeran en los listados anexos".

Por último, el art. 10 de la ley 23.696 dispone que "El acto que declare 'sujeta a privatización' puede
referirse a cualesquiera de las formas de privatización, sea total o parcial, pudiendo comprender tanto a
una empresa como a un establecimiento, bien o actividad determinada. Con el mismo régimen que el
indicado en el artículo anterior, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer cuando fuere
necesario, la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas monopólicas y/o prohibiciones
discriminatorias aun cuando derivaren de normas legales, cuyo mantenimiento obste a los objetivos de
la privatización o que impida la desmonopolización o desregulación del respectivo servicio".

En este último artículo --además, art. 86, incs. 1° y 2°, Constitución Nacional-- se sustenta el dec. 817/92
impugnado en autos (confr. último párrafo del considerando del mencionado decreto).

7) Que, de la transcripción efectuada, surge manifiesta la inconsistencia de lo alegado por el Estado en

torno de que la última parte del art. 10 transcripto, posibilitaría la derogación de "regulaciones" de
servicios aun fuera de un determinado proceso de privatización.

Ello es así, por cuanto el texto y la ubicación del precepto se refieren inequívocamente a "empresas",
"establecimientos", "bienes" o "actividades", pero siempre "sujetos a privatización".

Asimismo, la ley 23.696 toda, atiende, con una claridad que es incontrastable, al estado de emergencia
de la "Administración pública nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, empresas
del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria,
sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, obras sociales del sector público, bancos
y entidades financieras oficiales, nacionales y/o municipales y todo otro ente en el que el Estado
nacional o sus entes descentralizados tengan participación total o mayoritaria de capital o en la
formación de las decisiones societarias..." (art. 1°).

Repásese íntegramente el articulado de ese cuerpo legal y no se encontrará pasaje alguno dirigido a
intervenir en actividades que no estuviesen asignadas a los sujetos públicos mencionados. El capítulo I
de la ley, atañe a la "emergencia administrativa"; el II, a "las privatizaciones y participación del capital
privado"; el III, al "programa de propiedad participada" de los entes a privatizar; el V, a las
"contrataciones de emergencia" de los sujetos públicos ya mencionados; el VI, a las "contrataciones
vigentes" del sector público; el VII, a la "situación de emergencia en las obligaciones exigibles" a dichos
sujetos; el VIII, a "las concesiones"; el IX, al "plan de emergencia del empleo". Ni siquiera en el último
capítulo (X): "disposiciones generales", se encuentra excepción alguna a lo que constituye la materia de
la ley, esto es, como ha dado en llamarse, la "reforma del Estado", y no la reforma de lo ya atribuido a la
autonomía colectiva o individual.

Obsérvese, que el único y breve texto en que hace hincapié la demandada, no habla de "servicio"
--mucho menos de "servicios"-- sino del "respectivo" servicio, por lo que, si esa voz expresa lo que
"atañe o se contrae a persona o cosa determinada", no puede menos que considerarse que apunta a la
"cosa" que previamente se ha determinado, esto es: la sujeta a privatización.

Todavía más. Si algún sentido fundado quisiera dársele a la invocada última parte del art. 10 cit., fuera
del ámbito de las privatizaciones, no podría ser otro que el de destrabar los impedimentos a la
"desmonopolización o desregulación... del servicio" que prestase alguno de los recordados órganos o
entes públicos.

156
8) Que de lo expuesto pueden extraerse las siguientes conclusiones:

a) Las privatizaciones a las que se refiere el capítulo II de la ley, sólo pueden referirse --aunque parezca
obvio señalarlo-- a lo que previamente era público. No puede privatizarse lo que es privado.

b) El objeto de la privatización está constituido por: "empresas, sociedades, establecimientos o

haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado nacional" (art. 8°), o
bien los "entes que se enumeran en los listados anexos" (art. 9°).

c) Las expresiones "actividad determinada" o "respectivo servicio" utilizadas en el art. 10 se hallan

necesariamente referidas a la empresa o ente público sujeto a privatización que los presta. No cabe, por
lo tanto, extenderlas a los supuestos en que dichas actividades o servicios son realizados por personas
privadas.

9) Que lo señalado encuentra, además, sólido respaldo en los términos del debate parlamentario que
precedió a la sanción de la ley. En efecto, el senador Menem, informante por la mayoría en el Senado de
la Nación, expresó que el proyecto "...se refiere ni más ni menos que a la introducción de profundos
cambios en la estructura y en el funcionamiento del Estado" (Diario de Sesiones de la Cámara de
Senadores de la Nación, 26 y 27 de julio de 1989, p. 1309). Se pretende "...atacar en forma frontal las
deficiencias estructurales que tiene el Estado nacional en su conjunto, especialmente en cuanto se
refiere a las empresas públicas" (Diario cit., p. 1310). Y también: "Uno de los aspectos fundamentales de
la reforma del Estado, consiste ... en encarar una enérgica política de privatizaciones de aquellas
actividades asumidas por el Estado que los particulares pueden llevar a cabo con mayor eficiencia y
economía de medios financieros" (Diario cit., p. 1316).

Por otra parte, resulta sumamente esclarecedora la propuesta efectuada por la senadora Gurdulich de
Correa --que fuera aceptada por la cámara-- de agregar en el art. 2° del proyecto, a continuación de la
frase "de otras entidades del sector público nacional", el siguiente párrafo: "de carácter productivo,
comercial, industrial o de servicios públicos" (Diario cit., ps. 1408/1409). Ello indica claramente que el
concepto de "servicios públicos" aludido en la ley se refiere a aquellos que son prestados por entes que
pertenecen --total o parcialmente-- al Estado nacional.

10) Que, por lo tanto, mal podía el Poder Ejecutivo Nacional tomar intervención en un convenio
colectivo de trabajo del que fueron parte el "Sindicato de Encargados Apuntadores Marítimos" y el
"Centro Coordinador de Actividades Portuarias". Ello por cuanto las facultades otorgadas por el art. 10
de la ley 23.696 al Poder Ejecutivo Nacional ("disponer la exclusión de todos los privilegios y/o cláusulas
monopólicas y/o prohibiciones discriminatorias") sólo pueden ser ejercidas por aquél dentro de un
proceso de privatización. Es por entero evidente que la realización de la labor de "controlar la carga y/o
descarga de buques" (confr. Convención Colectiva de Trabajo N° 44/89) no se encontraba, en
oportunidad del dictado del decreto 817 cit., "sujeta a privatización" alguna, ni tampoco podía estarlo,
por la sencilla razón de que ya estaba en manos privadas con anterioridad a ese momento.

11) Que, por fin, aunque se admitiera --a título de mera hipótesis que por lo dicho "supra" se descarta
totalmente-- que la "actividad" de que se trata fuera de las "sujetas a privatización", la pretensión del
apelante no tendría fundamento alguno. En efecto, en el capítulo IV de la ley 23.696, después de
preverse que el "diseño de cada proyecto de privatización [deberá] evitar efectos negativos sobre el
empleo" (art. 41), se determina que durante el proceso de privatización según las disposiciones de esa
ley, "el trabajador seguirá amparado por todas las instituciones legales, convencionales y
administrativas del derecho del trabajo" (art. 42, comillas agregadas).

Por ende, si a la ausencia de una prescripción legislativa habilitante, como se ha demostrado en el

considerando precedente, se agrega la presencia de otra de orientación contraria, resulta evidente la

157
clara violación en que incurre el dec. 817 de los límites impuestos por el Congreso al sancionar la ley
23.696.

12) Que, por otro lado, causa sorpresa que tanto en la motivación del dec. 817 cuanto en el recurso
extraordinario, se pretenda dar validez a aquél con base en la ley 23.697, toda vez que la facultad allí
otorgada al Poder Ejecutivo de revisar los "regímenes de empleo", concierne, exclusiva y notoriamente,
a los vigentes en la "administración pública nacional centralizada o descentralizada, entidades
autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal
mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, bancos oficiales, obras
sociales y organismos o entes previsionales del sector público y/o todo otro ente estatal cualquiera
fuese su naturaleza..." (art. 44; ver, asimismo: arts. 42, 43 y 46). Resulta claro que esta ley, no avala, ni
por asomo, la revisión de un "régimen" totalmente ajeno al indicado ámbito de aplicación, como lo es el
del convenio colectivo 44/89.

13) Que ningún auxilio provee a la validez del dec. 817 cit., el dictado de la ley de puertos 24.093,
invocada en el recurso extraordinario, puesto que esta última norma legal es posterior al dec. 817 y, por
lo tanto, nunca pudo ser su sustento.

14) Que síguese de todo esto que --si como lo afirma la demandada y surge de las motivaciones del dec.
817-- éste no es de necesidad y urgencia, sino un reglamento dictado en ejercicio de las facultades del
art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional, su invalidez se vuelve patente por contradecir los
lineamientos legislativos (sentencia del tribunal "in re": C.339.XXIII "Casier, Miguel A. c. Corporación del
Mercado Central de Buenos Aires s/nulidad de acto administrativo", del 23 de junio de 1992, consid. 8°).

En efecto, el examen que se acaba de realizar de las leyes en las cuales el Poder Ejecutivo pretende
fundar sus facultades reglamentarias, indica claramente que bajo ningún concepto es posible aceptar
que el Congreso haya querido incluir en las leyes 23.696 y 23.697 la desmonopolización o desregulación
de los servicios prestados por empresas privadas.

Un elemental principio del sistema republicano de gobierno prohíbe aceptar que el Poder Ejecutivo esté
facultado --por la mera invocación del art. 86, inc. 2° de la Constitución Nacional-- a efectuar "per se"
una reglamentación de derechos constitucionales, como ocurre en el caso con el derecho reconocido en
el art. 14 bis de la Ley Fundamental, cuando el Congreso no ha querido regular legislativamente la
materia.

Aun en la hipótesis de que se creyera que la intención del Congreso no ha sido totalmente diáfana sobre
el punto, también correspondería concluir que el Congreso no ha abordado lo concerniente a los
servicios prestados por empresas privadas.

Esto es así pues toda nuestra organización política y civil reposa en la ley y en que los derechos y
obligaciones de los habitantes sólo existen en virtud de sanciones legislativas, no pudiendo el Poder
Ejecutivo crearlas, ni el Poder Judicial aplicarlas, si falta la ley que los establezca (Fallos: 191:248).

15) Que lo hasta aquí desarrollado indica claramente que el contenido de la ley 23.696 no autoriza al
Poder Ejecutivo a inmiscuirse en los convenios colectivos de trabajo celebrados con empleadores
privados.

En tal orden de ideas, no puede soslayarse que el progreso de las defensas del Estado en este caso,
importaría hacer tabla rasa del principio de separación de poderes o división de funciones resguardado
por esta Corte desde los inicios de la organización nacional (confr. Fallos: 1:32). Aunque parezca
innecesario precisarlo, el problema central que subyace en este litigio interesa sustancialmente a la

158
preservación y deslinde de las facultades que poseen los Poderes Legislativo y Ejecutivo, esto es: a la
esencia misma del régimen representativo republicano.

16) Que no es aceptable la afirmación del representante del Estado nacional, cuando, al defender en
estos autos el dec. 817, sostuvo que "surge claro que las normas de todo tipo deben ceder ante ese
'programa de gobierno'".

En efecto, tal afirmación tiene la virtud de dejar al desnudo la propuesta central de la demandada; pero,
también, el defecto que entraña. Si la República está organizada como un estado de derecho, en el que
gobierno y gobernador se encuentran sometidos a la ley, y no al mero voluntarismo de uno u otros, el
aserto transcripto es insostenible, pues presupone la negación, entre otros principios de la Constitución
Nacional, del relativo a su supremacía y a la estructura jerárquica de las normas jurídicas dictadas en su
consecuencia (art. 31). Ninguna norma cede ante "programas de gobierno", sino ante otras normas, y,
en primer lugar, ante la Constitución, la cual --a su vez-- no cede ante nada ni nadie.

Luego, así como la vida y actuación de los habitantes e instituciones, en cuanto se vinculen a sus
derechos y garantías se encuentra regida por la Constitución y las leyes que en su consecuencia se
dicten --y no por dichos "programas"-- la actividad del Poder Judicial, custodio de aquéllos en los casos
que le sean planteados, tampoco ha de regirse con arreglo a los citados programas, sino de conformidad
con la Ley Fundamental.

Es menester comprender el precio de estos principios, pues los jueces no están llamados por la Ley
Fundamental a acompañar o secundar las políticas escogidas por los poderes a quienes les están
confiadas éstas. Tampoco, por cierto, están aquéllos convocados a oponerse a tales decisiones.

La función judicial es muy otra. Se trata, en suma de resolver las contiendas traídas a su conocimiento
de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y, en su caso, contrastar la validez de éste, no por su
adecuación a "programa" alguno, sino por su conformidad con la Constitución Nacional y las leyes que
en su consecuencia se dictaren.

Los "programas de gobierno" no son normas jurídicas; pero las normas jurídicas pueden, sí, entrañar
dichos "programas".

La diferencia entre uno y otro enunciado es, por lo que se lleva expuesto, trascendental.

Las decisiones de los jueces, y buena parte del destino de los argentinos, están regulados por leyes. Del
estudio de éstas, podrán inferirse "programas", "políticas" o "planes", de los que no pueden
desinteresarse los magistrados. Pero esto último es así, no por lo que un superficial entendimiento de
dichos términos pueda originar. Tal desinterés es inadmisible porque lo sería de la ley misma. Es de la
ley de donde surge el "programa", y no de éste de donde se infiere la existencia de aquélla.

Los altos fines de saneamiento social, incluso vinculados al loable empeño de combatir lo que se
considerase males de una comunidad, no autorizan el quebrantamiento de principios orgánicos de la
república y menos si la transgresión emana de los poderes del Estado y cuando se arbitren en nombre
del bien público, panaceas elaboradas al margen de las instituciones (Fallos: 137:37).

Es todo ello, en definitiva y sencillamente expresado, el gobierno "de las leyes" y no "de los hombres".

17) Que por los fundamentos expuestos cabe concluir que las normas contenidas en el capítulo V,
"Regímenes Laborales" (arts. 34, 35, 36 y 37) del dec. 817/92, impugnadas en esta causa, traducen un
palmario exceso en el ejercicio de las facultades propias del Poder Ejecutivo Nacional, con violación de
los arts. 14 bis, 31 y 86, inc. 2°, de la Constitución Nacional.

159
Por ello, se confirma la sentencia de fs. 110/112 vta. Con costas. -- Enrique S. Petracchi.

18. “Video Club Dreams c. Instituto Nacional de Cinematografía”, Fallos: 318:1154

Texto Completo: Buenos Aires, junio 6 de 1995.

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso

Administrativo Federal (I. 1993-A, 866) que confirmó la de primera instancia que había hecho lugar a la
acción de amparo, declarando la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anulado la
intimación al actor realizada en aplicación de esas normas, la Procuración del Tesoro de la Nación
interpuso recurso extraordinario que fue concedido.

2. Que para arribar a ese resultado el a quo desestimó los planteos referentes a la extemporaneidad del
plazo previsto para la interposición de la demanda, a la vez que rechazó los relativos a la invocada falta
de legitimación de la parte actora y la existencia de otras vías procesales aptas para el ejercicio de los
derechos invocados. En cuanto al fondo de la cuestión sostuvo que los decs. 2736/91 y 949/92 crean
impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la alícuota
correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atañe a las facultades de inspección y verificación,
tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nacional de Cinematografía en juez
administrativo con facultades de control y fiscalización.

Sobre dicha base señaló que la solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio
de legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposición de tributos, imposibles
de obviarse mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia.

3. Que contra lo así resuelto, la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario de
fs. 68/99, con sustento en la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tópicos: a) la
cuestión atinente al cómputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la vía elegida, a la
luz de otros remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a
los actos propios de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo
demandado y depositar los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalidó con
tales conductas la legalidad de las normas que ahora ataca; d) la legitimación del peticionario. Afirma
que la actora nunca esgrimió como agravio la imposición de una presunta carga pública, tal como lo
menciona el fallo en recurso, ya que sólo fundó su reclamo en la afectación de sus derechos de trabajar
y ejercer industria lícita; e) los derechos federales que dicen afectados. Sobre este último, expresa que
la posibilidad de adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aquél no recae
sobre su patrimonio, ya que su traslación despeja todo reproche con sustento en los derechos
invocados y que tampoco existe afectación del derecho de trabajar y ejercer industria lícita, alegación
que, por otra parte, hubiera exigido probar, cuando menos, el efecto de reducción de las locaciones que
resultaría del traslado impuesto a los precios.

Desde otra perspectiva, sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos cuestionados, la
cámara ha efectuado una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales,
prescindiendo de una concepción dinámica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta"
(Fallos: 313:1513 --La Ley, 1991-C, 158--). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de
impuestos la Constitución dispuso para su creación la competencia exclusiva del Congreso Nacional ello
no obsta, dentro de la dinámica que predica, a la aplicación de los "reglamentos de urgencia"; en los
cuales se prescinde precisamente por su naturaleza, del proceso de la formación de las leyes en el
sentido constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son válidos si se cumplen los requisitos que la
Corte ha establecido en el aludido caso a saber: a) la existencia de una situación de emergencia que

160
imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por
finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y
d) que su duración sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan
la situación de emergencia.

Sin perjuicio de ello, alega, que, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R. 210. XXIV
"Rossi Cibils, Miguel A. y otros s/ acción de amparo", del 8 de setiembre de 1992, correspondía tener en
consideración que el Poder Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habérsele dado cuenta del
decreto del Poder Ejecutivo... El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la
decisión del poder político". Añade, en el mismo orden de ideas, que corresponde conceptualizar a "la
sanción de leyes posteriores que implican la ratificación del reglamento de necesidad y urgencia, por lo
que la llamada aquiescencia silenciosa no consistiría exclusivamente en el silencio, sino en actos
positivos posteriores que conduzcan a la conclusión de la ratificación".

En función de ello, y respecto de los decs. 2736/91 y 949/92 señala que el Congreso Nacional aprobó la
ley 24.191 de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo
art. 47 se detallan en las planillas anexas al capítulo III los importes determinados en los arts. 1° y 2° de
la ley citada, contemplándose en el art. 3° los gastos de financiamiento de los organismos
descentralizados. Dentro de los organismos de tal carácter figura el Instituto Nacional de Cinematografía
(art. 1°, ley 17.741), "en cuyo presupuesto de gastos y recursos se contempló expresamente la
incidencia de la recaudación derivada del impuesto del art. 24, inc. a) de la ley 17.741, y su aplicación
conforme los decs. 2736/91 y 949/92". Ese cálculo de recursos constituye un expreso acto normativo del
Poder Legislativo convalidatorio del tributo.

4. Que con relación a los agravios reseñados en el primer párrafo del considerando precedente, el
recurso resulta improcedente.

En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 días, que establece el art. 2, inc. e), de la ley
16.986, debe recordarse que se trata de una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley
federal, no autoriza --en principio-- la intervención de esta Corte por la vía excepcional utilizada (Fallos:
310:2937; 312:1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del señalado principio
--a efectos de considerar el inicio del plazo de 15 días citado-- pues el a quo pudo razonablemente
entender que "el acto [de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado"
(arts. 1° y 2°, inc. e), con la intimación efectuada por la demandada mediante el acta. de fs. 2 y no --en
cambio-- con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimación tuvo sustento.

Las circunstancias fácticas del sub examine difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este
tribunal al dictar sentencia en Fallos: 307:1054 (La Ley, 1986-A, 239) y fundan suficientemente el
razonamiento del a quo, más allá de su acierto o error.

5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vías procesales aptas que harían
improcedente el amparo, cabe señalar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino
que depende --en cada caso-- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es
obvio, es propia del tribunal de grado.

Desde esta óptica, los argumentos de orden fáctico y procesal que el apelante formula no tienen
entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad
que constituye la primera y principal misión de esta Corte.

6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisión de aplicar la doctrina de los propios actos en que
habría incurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con

161
nitidez que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias
ejercidas por el Poder Ejecutivo.

Así, ni la inscripción por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4° del dec. 2736/91
--instrumentado por la res. 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografía--, ni el único pago del
impuesto que parece haber efectuado aquélla, en las condiciones que expone a fs. 55, traducen una
clara voluntad de someterse a las normas impugnadas en el sub lite. Por el contrario, dichos actos
revelan --más bien-- la intención de no quedar marginada del circuito de comercialización de videos.

En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte
en arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la
de seleccionar los agravios que tratará pudiendo omitir la consideración de aquellos que repute
inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimación de la actora, que el apelante
sustenta en la circunstancia de que aquélla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede
prosperar. En efecto, el sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club
como agente de percepción y, por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento
acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por sí solo, evidencia el interés jurídico de la actora en hacer
caer el régimen cuestionado.

8. Que ello sentado y entrando en el examen de la tacha de inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y
949/92, es dable advertir que la propia recurrente ha precisado que aquéllos pertenecen a la categoría
de normas denominadas de "necesidad y urgencia".

9. Que en tales condiciones, corresponde que esta Corte estudie tanto la procedencia del ejercicio
presidencial de facultades legislativas en materia impositiva --sujetas a la existencia de una situación de
emergencia-- como asimismo, si en la especie se hallan presentes las circunstancias de hecho que
justifican la adopción de decretos de necesidad y urgencia. Examen, este último, en el que, no existen
óbices para que esta Corte valore la calificación de excepcionalidad y urgencia --método, por otra parte,
reconocido por esta Corte en el precedente "Peralta", ya citado--; lo que no implica un juicio de valor
acerca del mérito, oportunidad o conveniencia de la medida, sino que deviene imprescindible para
admitir o rechazar el ejercicio de la función legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Es que el estudio de
facultades como las aquí ejercidas por parte de aquel poder, guarda estrecha relación con el principio de
la llamada "división de poderes", que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los estados y el
desarrollo de la forma representativa de gobierno.

10. Que el art. 1 del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, establece que: "El impuesto
establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicará además: a) A la venta o locación de todo
tipo de videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género; b)
A la exhibición de todo tipo de películas cualquiera fuera su género, a través de los canales de televisión
abierta o por cable y en los video-bares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por
cualquier medio". A su vez, el art. 24 de la ley 17.741 determina que "El Fondo de Fomento
Cinematográfico, cuya administración estará a cargo del Instituto Nacional de Cinematografía, se
integrará: a) por un impuesto equivalente al 10 % del precio básico de toda localidad o boleto entregado
gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, y cualquiera
sea el ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán este impuesto al
precio básico de cada localidad. La aplicación, percepción y fiscalización de este impuesto estará a cargo
del Instituto Nacional de Cinematografía, el que establecerá la forma y el plazo en que los responsables
deberán ingresarlo, así como las normas de liquidación y multas por omisión o defraudación".

162
11. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha
extendido el hecho imponible creado por una ley a otro hecho imponible que es distinto y nuevo, aun
cuando guarda relación con el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematográfica, bien
que de modo diverso.

12. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional línea de jurisprudencia esta Corte resolvió
--frente a un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. "Eves Argentina S.A. s/ recurso
de apelación-- IVA", sentencia del 14 de octubre de 1993 --La Ley, 1993-E, 427--) que era ajustada a
derecho la sentencia apelada que había declarado inconstitucional el decreto allí impugnado, en cuanto
éste importaba extender un impuesto a un supuesto distinto del contemplado por el legislador.
Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica, aun por vía reglamentaria, de los
supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el principio constitucional de
legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una
disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente
creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4°, 17,
44 y 67 --texto 1853-1860-- de la Constitución Nacional (consids. 9° y 10, con cita de Fallos: 312:912 --y
sus referencias-- y 248:482 --La Ley, 105-279--; en la misma línea se ubican los pronunciamientos de
Fallos: 303:245 y 305:134 --La Ley, 1984-A, 350--, entre muchos otros relativos al principio de legalidad
en materia tributaria).

13. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no es
compatible con nuestro régimen constitucional el dec. 2736/91, con las modificaciones introducidas por
el dec. 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del previsto por ley 17.741, sin que la
circunstancia de su recíproca vinculación o parecido permita obviar los alcances del referido principio de
legalidad. Ello acarrea también la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el
cual se intimó a la actora a ingresar el tributo.

14. Que no obsta a la conclusión precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados "de
necesidad y urgencia". En efecto, aun cuando en el caso "Peralta" esta Corte reconoció la validez de una
norma de ese tipo, ponderando la imposibilidad del Congreso para remediar una situación de grave
riesgo social, ya en esa oportunidad se señaló que "en materia económica, las inquietudes de los
constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la
imposición de contribuciones (art. 67, inc. 2°), "consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'
(consid. 22). Se adelantó de tal modo una conclusión que se deriva directamente del principio de
legalidad en materia impositiva, cual es la limitación constitucional infranqueable que supone esa
materia para los decretos referidos, aun cuando se reconozca su validez respecto de otras materias y en
las especialísimas circunstancias que precedieron el dictado del dec. 36/90.

Esa conclusión, por otra parte, resulta ahora corroborada por la Constitución Nacional, toda vez que si
bien su art. 99 expresamente contempla entre las atribuciones del Poder Ejecutivo la de dictar decretos
de necesidad y urgencia, prohíbe el ejercicio de tal facultad extraordinaria --entre otras-- en materia
tributaria (inc. 3°).

15. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir que los motivos que impulsaron el dictado de los decs.
2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situación de grave riesgo social que hiciera
necesario el dictado de medidas súbitas como las que aquí se tratan. Es más, no se ha puesto en
evidencia que las medidas impugnadas obedezcan a factores que comprometan el desarrollo económico
del Estado. Sus argumentos, antes bien, reposan en la actividad de fomento de la cinematografía y la
necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV "Video Cable Comunicación S.A. c. Instituto
Nacional de Cinematografía s/ varios", fallo del 27 de abril de 1993), sobre cuya conveniencia o
inconveniencia no corresponde a esta Corte juzgar.

163
Más allá de señalar que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisión política que
entraña la creación de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional
de división funcional del poder, debe advertirse que el objetivo perseguido por las normas aquí
cuestionadas, marca una diferencia sustancial con la situación ponderada en el citado caso "Peralta".
Baste con recordar que allí se hizo alusión al "descalabro económico generalizado", el aseguramiento de
la continuidad y supervivencia de la unión nacional (consids. 33 a 35), para advertir que soluciones
adoptadas frente a tales extremos no pueden ser sin más trasladadas a otros de características por
cierto diversas, en los que no se encuentren en juego valores semejantes. No se trata de desconocer
facultades legislativas respecto de la materia sobre la que versan las normas impugnadas, ni siquiera de
orden excepcional mas el tribunal no advierte en ello situación alguna de riesgo social frente a la cual
fuera menester adoptar medidas súbitas, cuya eficacia no sea concebible por medios distintos de los
arbitrados (causa "Peralta", consid. 25).

16. Que, en tales condiciones, la ulterior remisión de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en
el art. 6 del 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de que sea
ese órgano, y no otro, quien decida qué impuestos se crearán y quiénes deberán pagarlos. Tampoco lo
satisfacería, por similares razones, la alegada consideración que el Congreso habría realizado de la
incidencia del impuesto creado por los decretos en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto
Nacional de Cinematografía al aprobar el presupuesto para el año 1993. En efecto, no puede
razonablemente atribuirse a dicho cálculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley
presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que una verdadera ratificación
congresional hubiera podido tener respecto de la validez de esas normas.

17. Que, por tanto, la intimación impugnada por la actora reúne los recaudos que de conformidad con el
art. 1° de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la acción de amparo, en la medida en que se sustenta
en normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de dictar la sentencia.

Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4° a
7°; se lo declara formalmente procedente en los tópicos tratados en los consids. 8° y sigtes. y se
confirma la sentencia de fs. 58/63. Con Costas. -- Eduardo Moliné O'Connor (en disidencia parcial). --
Carlos S. Fayt. -- Augusto C. Belluscio (según su voto). -- Guillermo A. F. López. -- Antonio Boggiano
(según su voto). -- Enrique S. Petracchi (según su voto). -- Gustavo A. Bossert (según su voto).

Voto de los doctores Petracchi y Bossert:

Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, al confirmar la decisión de la instancia anterior que había hecho lugar a la acción de amparo,
declaró la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anuló la intimación efectuada al actor en
aplicación de esas normas. Contra ese pronunciamiento la Procuración del Tesoro de la Nación
interpuso recurso extraordinario, que fue concedido.

2. Que el tribunal a quo estimó en primer lugar que el plazo del art. 2, inc. e, de la ley 16.986, no era
obstáculo para la procedencia de la acción, puesto que la intimación de fs. 2 constituía el acto de
autoridad --dictado en aplicación de las normas impugnadas-- que afectaba concretamente los derechos
del actor. Asimismo, y en atención a que el litigio no versaba sobre la repetición de un impuesto
consideró insustancial el agravio relativo a la falta de legitimación del actor, quien resultaba
directamente obligado a satisfacer una carga pública, aun cuando pudiese trasladar la repercusión
económica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cámara descartó también la objeción
atinente a la existencia de otras vías idóneas para dilucidar la controversia, pues entendió que la
manifiesta inconstitucionalidad de la atribución ejercida por la administración determinaba que la
cuestión pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de producción de

164
pruebas y que, en este caso dilatar la decisión sobre los graves temas sustanciales involucrados
contrariaba la finalidad de la acción de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto
al fondo, el a quo juzgó que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicación
de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo
había detraído para sí una atribución que la Constitución Nacional reservaba de modo exclusivo al
Congreso de la Nación, circunstancia que no admitía excepción ni siquiera cuando se invocasen razones
de necesidad y urgencia.

3. Que la Procuración del Tesoro de la Nación reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de
arbitrariedad de sentencia y por cuestión federal típica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez
constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92 (art. 14, inc. 1°, ley 48). Desde la primera de las
perspectivas anunciadas el apelante cuestionó: a) el modo de computar el plazo previsto en el art. 2, inc.
e de la ley 16.986; b) la idoneidad de la vía procesal elegida; c) la omisión de cuestiones conducentes
que le fueron oportunamente propuestas al a quo, como lo son, los propios actos de la actora que
configurarían un sometimiento voluntario al régimen impugnado; d) la legitimación de la demandante
para promover el amparo que dedujo.

En lo referente al segundo orden de agravios, el recurrente justifica el dictado de los decretos citados
por las razones de necesidad y urgencia que se señalan en los considerandos de esas normas. Agrega
que una interpretación dinámica de los principios constitucionales permite colegir que es válida la
competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, máxime cuando, como en el caso se cumplirán los
requisitos fijados por este tribunal en el precedente "Peralta" (Fallos: 313:1513), sobre el particular
señala que, con relación a los decretos impugnados, se dio cuenta de ellos al Congreso de la Nación
quien --por otra parte-- los habría convalidado con el dictado de la ley 24.191 de Presupuesto Nacional.

4. Que con relación a los agravios reseñados en el primer párrafo del considerando precedente, el
recurso resulta improcedente.

En efecto, en cuanto al punto de partida del plazo de 15 días, que establece el art. 2 inc. e), de la ley
16.986, debe recordarse que se trata de una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley
federal, no autoriza --en principio-- la intervención de esta Corte por la vía excepcional utilizada (Fallos:
310:2937; 312:1332, entre muchos otros). En el caso, no corresponde apartarse del señalado principio
--a efectos de considerar el inicio del plazo de 15 días citado-- pues el a quo pudo razonablemente
entender que "el acto [de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione...] fue ejecutado"
(arts. 1° y 2°; inc. e) con la intimación efectuada por la demandada mediante el acta de fs. 2 y no --en
cambio-- con el mero dictado de las normas generales en las cuales la intimación tuvo sustento.

Las circunstancias fácticas del "sub examine" difieren totalmente de las tenidas en cuenta por este
tribunal al dictar sentencia en Fallos: 307:1054 y fundan suficientemente el razonamiento del a quo,
más allá de su acierto o error.

5. Que, asimismo, en cuanto a la alegada existencia de otras vías procesales aptas que harían
improcedente el amparo, cabe señalar que la mencionada existencia no es postulable en abstracto sino
que depende --en cada caso-- de la situación concreta de cada demandante, cuya evaluación, como es
obvio, es propia del tribunal de grado.

Desde esta óptica, los argumentos de orden fáctico y procesal que el apelante formula, no tienen
entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad
que constituye la primera y principal misión de esta Corte.

6. Que, por otra parte, en cuanto a la invocada omisión de aplicar la doctrina de los propios actos en que
habría incurrido el a quo, corresponde indicar que de las constancias de la causa no se desprende con

165
nitidez que la actora haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias
ejercidas por el Poder Ejecutivo.

Así, ni la inscripción por parte de la actora en el registro que ordena crear el art. 4° del dec. 2736/91
--instrumentado por la res. 38/92 del Instituto Nacional de Cinematografía--, ni el único pago del
impuesto que parece haber efectuado aquélla, en las condiciones que expone a fs. 55, traducen una
clara voluntad de someterse a las normas impugnadas en el "sub lite". Por el contrario, dichos actos
revelan --más bien-- la intención de no quedar marginada del circuito de comercialización de videos.

En tales condiciones, el hecho de que el a quo no haya abordado expresamente el punto, no convierte
en arbitrario el pronunciamiento, puesto que entre las facultades del tribunal de grado se encuentra la
de seleccionar los agravios que tratará pudiendo omitir la consideración de aquellos que repute
inconducentes.

7. Que, por fin, en lo concerniente a la alegada falta de legitimación de la actora, que el apelante
sustenta en la circunstancia de que aquélla no es la obligada al pago, tampoco el agravio puede
prosperar. En efecto, el sistema previsto en los decretos impugnados, emplaza al titular del video club
como agente de percepción y, por ende, lo somete a una serie de obligaciones cuyo incumplimiento
acarrea sanciones legales. Lo expuesto, por sí solo, evidencia el interés jurídico de la actora en hacer
caer el régimen cuestionado.

8. Que en lo referente al tema de fondo propuesto ante el tribunal, es decir, la validez constitucional de
los decs. del Poder Ejecutivo 2736/91 y 949/92, mediante los cuales se extiende el impuesto creado por
el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741, a la venta o locación de videogramas, el recurso es procedente.
Efectivamente, ha sido cuestionada la compatibilidad de las citadas normas federales con la
Constitución Nacional y la decisión del a quo fue contraria a la validez de aquéllas (art. 14, inc. 1°, ley
48).

9. Que mediante el dictado de la ley 17.741 de fomento de la actividad cinematográfica nacional, se

estableció --en lo que interesa-- un "...impuesto equivalente al 10 % del precio básico de toda localidad
o boleto entregado gratuita u onerosamente para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el
país, y cualquiera sea el ámbito donde se efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán
este impuesto al precio básico de cada localidad..." (art. 24, inc. a).

Por su parte, el dec. 2736/91 dispuso en su art. 1°: "El impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de
la ley 17.741, se aplicará además: a) A la venta o locación de todo videograma grabado, destinado a su
exhibición pública o privada, cualquiera fuere su género. Los editores, distribuidores y video clubes que
efectúen tales operaciones, adicionarán en concepto de dicho tributo un 10 % al precio básico de cada
venta o locación...".

Por último, el dec. 949/92, en su art. 3° sustituyó el art. 1° antes transcripto, por el siguiente: "...El
impuesto establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicará además, a) A la venta o
locación de todo tipo de videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera
fuera su género...".

10. Que esta Corte, con referencia a las facultades tributarias que surgen de nuestra Constitución
Nacional, ha expresado en un precedente paradigmático:

"Que los principios y preceptos constitucionales --de la Nación y de la Provincia-- son categóricos en
cuanto prohíben a otro poder que el legislativo el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas
y así el art. 17 de la Carta Fundamental de la República dice que: 'Sólo el Congreso Nacional impone las
contribuciones que se expresan en el art. 4°; y el art. 67 en sus incs. 1° y 2° ratifica esa norma...".

166
"Que dichos preceptos cuya antigua filiación se encuentra en los Estatutos Ingleses de 'Tallagro non
Concedendo', año 34 del Reinado de Eduardo I-1306 (art. 1°) de 'Derechos concedidos por Carlos 1'-,
año 1628; y 'Bill de Derechos' de Guillermo y María, año 1688, art. 4°; asimismo pueden referirse a las
Costumbres, Pragmáticas y Códigos Españoles de los Siglos XIV y XV (confr. Martínez Marina, 'Teoría de
las Cortes', t. II, Caps. XXX, XXXI, XXXII y XXXIII). En Estados Unidos y entre nosotros se considera de la
esencia del gobierno representativo la exclusiva facultad legislativa para levantar impuestos y fijar los
gastos del Estado".

"Que esta Corte Suprema, en su constante jurisprudencia, precisó en forma inconfundible ese concepto
de la letra y el espíritu de las instituciones argentinas y en el fallo del t. 155, p. 290 resumió esa
jurisprudencia diciendo: 'Que entre los principios generales que predominan en el régimen
representativo republicano de gobierno, ninguno existe más esencial a su naturaleza y objeto, que la
facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la
existencia del Estado. Nada exterioriza más la posesión de la plena soberanía que el ejercicio de aquella
facultad ya que la libre disposición de lo propio, tanto en lo particular como en lo público, es el rasgo
más saliente de la libertad civil'. Todas las constituciones se ajustan a este régimen entregando a los
Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo, pues, como lo enseña Cooley: 'en todo Estado
soberano el Poder Legislativo es el depositario de la mayor suma de poder y es, a la vez, el
representante más inmediato de la soberanía'" (Fallos: 182:411 --La Ley, 13-102--).

11. Que en el mismo orden de ideas, el tribunal resolvió que "de acuerdo a bien sentados principios de
derecho público, ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal
encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el
único poder del Estado investido de tales atribuciones --arts. 4, 17, 44 y 67, Constitución Nacional--"
(Fallos: 248:482).

También esta Corte ha dicho, con relación al principio de reserva de la ley tributaria, que éste es de
rango constitucional y propio del estado de derecho y que únicamente admite que una norma jurídica
con la naturaleza de ley formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la
posterior causa de la obligación tributaria. No puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de
política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica
interna", debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas
y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para
garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos: 294:152, consid. 18 --La
Ley, 1976-B, 176--).

Por fin, en fecha reciente, el tribunal ha reconocido una vez más el origen constitucional del principio de
reserva o legalidad que rige en el ámbito tributario al reiterar, con cita expresa, la doctrina de Fallos:
248:482 ya transcripta (sentencia del 14 de octubre de 1993, dictada en los autos E.35.XXIV "Eves
Argentina S.A. s/ recurso de apelación-IVA", consids. 9°, 10 y 11).

12. Que a la luz de la jurisprudencia reseñada y las ideas rectoras que la informan, resulta palmaria la
inconstitucionalidad de los decretos del Poder Ejecutivo Nacional impugnados en el "sub lite", por
cuanto la creación de todo tributo requiere que él emane del Poder Legislativo.

A ello no obsta el hecho de que en los considerandos del dec. 2736/91 se invoquen razones de
"necesidad y urgencia". Aun cuando se admitiera que la Constitución Nacional en su redacción anterior
a la reforma de 1994 otorgó implícitamente legitimidad a reglamentos de tal naturaleza, lo cierto es que
ni en tal hipótesis los decretos de necesidad y urgencia serían idóneos para crear tributos, ante el modo
categórico con que ha sido plasmado en la Carta Magna el principio de legalidad tributaria, cuyos rasgos
surgen de la jurisprudencia citada.

167
La señalada reserva de facultades al Poder Legislativo en materia tributaria fue ratificada en la reciente
reforma de la Constitución Nacional, ya que si bien se incorporó al nuevo texto del art. 99 la potestad
del Poder Ejecutivo para emitir "decretos de necesidad y urgencia", se estableció la prohibición del
ejercicio de tal facultad extraordinaria cuando se trate de normas que regulen materia tributaria.

13. Que no empece a lo antedicho la sanción de la ley de presupuesto 24.191, invocada por el apelante,
puesto que de ella no surge ni expresa ni implícitamente la voluntad del legislador de imponer un
tributo como el aquí cuestionado.

Por ello, se declara improcedente el recurso extraordinario en los aspectos tratados en los consids. 4° a
7°; se lo declara formalmente procedente en los tópicos tratados en los consids. 8° y sigtes. y se
confirma la sentencia de fs. 58/63. Con costas. -- Enrique S. Petracchi. -- Gustavo A. Bossert.

Voto del doctor Belluscio:

Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, al confirmar lo resuelto en la instancia anterior, admitió la acción de amparo interpuesta contra
el Instituto Nacional de Cinematografía, declaró la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y
estableció la nulidad de la intimación efectuada por esa entidad en aplicación de las normas
consideradas de manifiesta ilegalidad. Contra ese pronunciamiento, la Procuración del Tesoro de la
Nación dedujo el recurso extraordinario federal, que fue concedido por el auto de fs. 142.

2. Que el tribunal a quo estimó en primer lugar que el plazo del art. 2, inc. e), de la ley 16.986, no era
obstáculo para la procedencia de la acción, puesto que la intimación de fs. 2, constituía el acto de
autoridad --dictado en aplicación de las normas impugnadas-- que afectaba concretamente los derechos
del actor. Asimismo, y en atención a que el litigio no versaba sobre la repetición de un impuesto,
consideró insustancial el agravio relativo a la falta de legitimación del actor, quien resultaba
directamente obligado a satisfacer una carga pública, aun cuando pudiese trasladar la repercusión
económica del impuesto al locatario o adquirente del video. La cámara descartó también la objeción
atinente a la existencia de otras vías idóneas para dilucidar la controversia, pues entendió que la
manifiesta inconstitucionalidad de la atribución ejercida por la administración determinaba que la
cuestión pudiese decidirse como de puro derecho, sin necesidad de mayor debate ni de producción de
pruebas y que en este caso, dilatar la decisión sobre los graves temas sustanciales involucrados
contrariaba la finalidad de la acción de amparo y desvirtuaba su eficacia. En segundo lugar, y en cuanto
al fondo, el a quo juzgó que el acto de autoridad nacional estaba viciado de nulidad pues era aplicación
de normas que vulneraban de manera absoluta el principio de legalidad tributaria. El Poder Ejecutivo
había detraído para sí una atribución que la Constitución Nacional reservaba de modo exclusivo al
Congreso de la Nación, circunstancia que no admitía excepción ni siquiera cuando se invocasen razones
de necesidad y urgencia.

3. Que la Procuración del Tesoro de la Nación reclama la apertura del recurso extraordinario por vicio de
arbitrariedad de sentencia y por cuestión federal típica, por cuanto la sentencia ha declarado la invalidez
constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92 (art. 14, inc. 1°, ley 48). Concretamente, y en lo
concerniente a la procedencia de la vía elegida, el apelante aduce que la cámara ha prescindido de la ley
y que ha omitido cuestiones conducentes que le fueron oportunamente propuestas, como los propios
actos del contribuyente que, a su juicio, configurarían una conducta de sometimiento al régimen que
obstaría al progreso de la pretensión. En cuanto a la inconstitucionalidad de los decretos, el recurrente
justifica su dictado por las razones de necesidad y urgencia que se señala en los considerandos de las
normas. Agrega que una interpretación dinámica de los principios constitucionales permite colegir la
validez de la competencia ejercida por el Poder Ejecutivo, máxime cuando, como en el caso, se cumplen

168
los requisitos fijados por este tribunal en el precedente "Peralta" (Fallos: 313:1513) y se ha "dado
cuenta" al Congreso de la Nación órgano que con su silencio y con el dictado de la ley 24.191 ha
convalidado definitivamente la imposición del tributo cuestionado.

4. Que el orden en que el recurrente propone sus agravios no responde a la lógica de la argumentación
que corresponde desarrollar, habida cuenta de que el obvio carácter iuspublicista de la institución y su
valor instrumental, es decir, el de instrumento ágil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de
los derechos constitucionales, obliga a centrar el examen en la conducta estatal que en "forma actual o
inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" derechos que
la Constitución Nacional consagra en favor del actor. Precisamente, las cuestiones de orden procesal
que el apelante reitera como fundamento del vicio de arbitrariedad, son construcciones técnicas que el
legislador ha previsto para preservar los derechos esenciales que gozan de reconocimiento
constitucional y no pueden ser interpretados de modo de desvirtuar los fines de la Ley Suprema. En este
orden de ideas, esta Corte ha subrayado con especial énfasis que "es preciso evitar que el juego de los
procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantías constitucionales" (Fallos;
239:459; 241:291; 307:2174 consid. 10 --La Ley, 89-532; 92-632; 1986-A, 3--).

Por lo demás, corresponde señalar que de las constancias del expediente no se desprende que el
contribuyente haya efectuado actos de acatamiento voluntario a las facultades tributarias ejercidas por
el órgano ejecutivo que puedan ser entendidos como una tácita renuncia al cuestionamiento ulterior de
la norma. Con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, se ha señalado que ni el inc. d), "in
fine", ni el inc. e) del art. 2 de la ley 16.986, pueden constituir una valla infranqueable a la tarea judicial
de estudiar la concordancia del acto impugnado con la Constitución Nacional. Máxime si se considera
que con la acción incoada no se enjuicia un acto único del pasado sino una ilegalidad continuada, sin
solución de continuidad, originada tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de
promover la acción y también en el tiempo siguiente (dictamen del Procurador General subrogante
compartido por este tribunal en Fallos: 307:2174). Ese criterio resulta confirmado por los nuevos textos
constitucionales, que autorizan expresamente a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de las
normas fundantes del acto o la omisión lesiva (art. 43, párr. 1°, in fine).

En suma: mediante la acción de amparo el actor se resiste al pago de un impuesto creado por los decs.
2736/91 y 949/92, normas que fijan la base imponible, la alícuota correspondiente y erigen al Instituto
Nacional de Cinematografía como "juez administrativo" y autoridad de fiscalización y control. Los
argumentos de orden procesal que el recurrente reitera en el capítulo V de su presentación no tienen
entidad suficiente para refutar los fundamentos del a quo ni para dilatar el control de constitucionalidad
que constituye la primera y principal misión de este tribunal. Si bien este amparo se halla regido por la
ley 16.986, cabe destacar que la reforma constitucional --en la norma antes citada-- ratifica la
importancia primordial que el orden jurídico otorga a los instrumentos idóneos para restablecer el goce
pleno de los derechos y garantías reconocidos por la Constitución, los tratados y las leyes.

5. Que los considerandos del dec. 2736/91 expresan: "Que la crisis terminal del cine nacional amenaza
con la desaparición inminente de un medio interno y de un representante externo de nuestra cultura
nacional, a cuyo florecimiento contribuyen los países desarrollados del mundo, realidad angustiosa ésta
que ya no puede esperar el tiempo que demandaría la sanción de una ley por el Honorable Congreso de
la Nación que le pusiera remedio..." "Que lo expuesto califica como urgente la situación descripta,
requiriendo inexcusablemente la adopción en forma inmediata de las soluciones de fondo tendientes a
impedir los graves perjuicios que acarrearían una mayor demora en su implementación".

Por su parte, el memorial del recurrente expresa claramente que estamos en presencia de reglamentos
de necesidad y urgencia, cuya invalidez ha sido declarada por el a quo en razón de haber incurrido en

169
una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales, que prescinde de la
concepción dinámica adoptada recientemente por este tribunal en la causa "Peralta".

6. Que los decretos en cuestión fueron dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994
que incorporó la facultad excepcional y limitada del Presidente de la Nación de dictar decretos por
razones de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, párr. 3°), por lo que el control de su constitucionalidad
debe hacerse según las normas fundamentales vigentes al tiempo de la aplicación de las disposiciones
impugnadas por manifiesta ilegalidad.

7. Que nuestro sistema constitucional tiene su fuente originaria en la Constitución de los Estados Unidos
de Norteamérica --es decir, una constitución rígida que adopta el principio del constitucionalismo liberal
clásico de la división de poderes-- y reposa en la independencia de un Poder Legislativo, un Poder
Ejecutivo presidencial y un Poder Judicial que ejerce el control de constitucionalidad.

Por el contrario, los sistemas de gobierno de origen parlamentario establecen un lazo racional de
equilibrio entre la asamblea --que genera el gobierno desde su seno y puede desplazarlo en caso de
pérdida de confianza-- y el gobierno, que puede asumir en forma más o menos limitada y excepcional
una porción de la competencia propia del parlamento.

8. Que no puede ignorarse esta dependencia en ocasión del estudio de la regulación que los decretos de
necesidad y urgencia han recibido en los textos constitucionales europeos.

Por ejemplo, el art. 77 de la Constitución italiana del 1 de enero de 1948 establece: "No podrá el
Gobierno, sin delegación de las Cámaras, dictar decretos que tengan fuerza de ley ordinaria. Cuando en
casos extraordinarios de necesidad y urgencia el Gobierno adopte, bajo su responsabilidad, medidas
provisorias con fuerza de ley, deberá presentarlas el mismo día para su conversión a las Cámaras que,
incluso si se hallan disueltas, serán debidamente convocadas y se reunirán con tal objeto dentro de los
cinco días siguientes. Los decretos perderán eficacia desde el principio si no fueren convertidos en ley
dentro de los sesenta días de su publicación...".

También el art. 86 de la Constitución española del 31 de octubre de 1978 dice: "1. En caso de
extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones
básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el título primero,
al régimen de las comunidades autónomas, ni al derecho electoral general. 2. Los decretos-leyes
deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad del Congreso de los Diputados,
convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación.
El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o
derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario...".

En ambos casos el contrapeso de esta posibilidad del Poder Ejecutivo de detraer para sí --en ciertas
condiciones excepcionales que él mismo define-- una porción de la competencia confiada al parlamento,
reside en el principio básico del régimen parlamentarista, a saber, la responsabilidad del gobierno ante
la asamblea, que puede constitucionalmente obligarlo a dimitir. Ello es así incluso en el supuesto de la
monarquía parlamentaria española, en donde la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a
responsabilidad (art. 56, inc. 3°); el principio no pierde vigencia pues los decretos que emite el Rey son
acordados en Consejo de Ministros y es el gobierno, que debe refrendar sus actos (art. 64), el que
responde políticamente ante las Cortes, goza de la facultad del art. 86 y puede ser destituido en caso de
que el Congreso le niegue su confianza (art. 114, Constitución española).

170
9. Que las prerrogativas excepcionales otorgadas al presidente por el art. 16 de la Constitución francesa
de la V República (J.O. del 5 de octubre de 1958 y reforma introducida al art. 6° en 1962), no desvirtúan
sino que corroboran las conclusiones precedentes.

Establece el art. 16: "Cuando las instituciones de la República, la independencia de la Nación, la

integridad de su territorio o el cumplimiento de sus compromisos internacionales estén amenazados de
una manera grave e inmediata, y el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales
esté interrumpido, el presidente de la República tomará las medidas exigidas por tales circunstancias,
previa consulta oficial con el Primer Ministro, los presidentes de las asambleas y el Consejo
Constitucional. Informará de ello a la Nación por medio de un mensaje. Estas medidas deberán estar
inspiradas en la voluntad de asegurar a los poderes públicos constitucionales, con la menor dilación, los
medios de cumplir su misión. El Consejo Constitucional será consultado a este respecto. El Parlamento
se reunirá de pleno derecho. La Asamblea Nacional no podrá ser disuelta durante el ejercicio de poderes
excepcionales".

A partir de 1962 el Presidente de la República es legitimado por el sufragio universal al igual que la
asamblea y ello ha fortalecido su papel en el ejercicio del poder público. Es independiente por su origen
del gobierno, con el que, sin embargo, ejerce en común el poder de legislar por vía de decretos de
necesidad y urgencia o delegados (arts. 16 y 38, Constitución). Sólo el gobierno es responsable ante la
Asamblea Nacional y se mantiene con su voto de confianza (arts. 49 y 50). Por su parte, únicamente el
presidente tiene, con ciertos límites, la facultad de disolver la Asamblea Nacional (art. 12).

En este nuevo equilibrio en donde el parlamento parece haber perdido fuerza frente a la figura
presidencial, la reglamentación de las atribuciones excepcionales del jefe del ejecutivo mediante un
texto explícito de entidad constitucional representa una limitación y no una extensión respecto de lo
que fue la práctica constitucional francesa bajo la vigencia de la ley del 25 de febrero de 1875, en épocas
en que --por la responsabilidad del jefe del estado ante las dos cámaras, en cuyo seno era elegido--, no
había necesidad de someter el decreto al control parlamentario en un plazo determinado ni existía una
delimitación previa en cuanto a la materia (Gouet Ivon, "La question constitutionnelle des prétendus
décretslois", Dalloz, París, 1932).

10. Que la Constitución de los Estados Unidos, por el contrario no prevé que el presidente se atribuya la
función de emitir decretos legislativos.

Sin embargo, la actuación del Poder Ejecutivo como órgano preeminente se vio favorecida por la crisis
de 1929 y por la emergencia de la segunda guerra mundial. Sobre la cuestión en debate, el pensamiento
de la Corte Suprema norteamericana es que a falta de una delegación expresa, la aptitud del Poder
Ejecutivo para ejercer por sí facultades legislativas es limitada. Incluso durante la guerra de Corea, la
Corte descalificó constitucionalmente una medida presidencial que detraía para sí una zona de
competencia del Congreso. Al considerar si la decisión unilateral del presidente Truman (executive
orden 10340, 17 Fed Reg. 3139. Corwin Edward, "La Constitución de los Estados Unidos y su significado
actual", Ed. Fraterna S.A., 1987, p. 260, nota 34) de incautar las fábricas de acero para evitar una huelga
nacional e incrementar la producción invadía la esfera del legislativo, la Corte Suprema explicó que los
poderes del presidente se limitaban a los razonablemente implícitos en la Constitución o en las leyes del
Congreso. Al no encontrar ninguna autorización dentro de la Constitución o en las leyes para tal acción,
la Corte falló que el presidente había excedido sus facultades y había invadido el ámbito de la legislatura
("Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer", 343 U.S. 579-1952).

El fundamento del juez Black, que expresó la opinión de la Corte --contó con el respaldo de otros cuatro
miembros-- fue simple y evidente: la Constitución ha dado el Poder Legislativo al Congreso y ha dado al
Ejecutivo otros poderes, que no incluyen precisamente el de legislar; en atención a que la intervención

171
de las plantas siderúrgicas constituía el ejercicio de una facultad comprendida en las funciones propias
del Congreso, la medida excedía la autoridad del presidente y era constitucionalmente nula (a menos
que el Congreso hubiese delegado tal facultad, hipótesis que no se configuraba en el caso) (Rehnquist,
William H., "The Supreme Court, how it was, how it is", William Morrow and Co. Inc. New York, 1987,
capítulos 2 y 3, especialmente p. 93).

11. Que los ejemplos precedentes apoyan la afirmación de que el espíritu y la letra del texto
constitucional argentino vigente con anterioridad a la reforma de 1994 --inspirado en el modelo
norteamericano--, no admitía la validez del dictado por el presidente de la Nación de decretos-leyes que
invadieran áreas de competencia legislativa. Como se fundará más adelante, tampoco el texto del art.
99 de la Constitución Nacional reformada da legitimidad a los decs. 2736/91 y 949/92.

12. Que en el "sub lite" no se trata de atribuciones ejercidas por el Poder Ejecutivo en un supuesto de
silencio de la Constitución, sino precisamente en una materia en la que el poder constituyente se ha
expresado claramente en el sentido de atribuir una exclusiva y excluyente competencia al Poder
Legislativo. "Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art. 4°" (art. 17,
Constitución Nacional) "A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes
sobre contribuciones..." (art. 44, texto vigente con anterioridad a la reforma; art. 52, Ley Fundamental).

Afirmaba Juan Bautista Alberdi: "El poder de crear, de manejar y de invertir el Tesoro público, es el
resumen de todos los poderes, la función más ardua de la soberanía nacional. En la formación del tesoro
público puede ser saqueado el país, desconocida la propiedad privada y hollada la seguridad personal;
en la elección y cantidad de los gastos puede ser dilapidada la riqueza pública embrutecido, oprimido,
degradado el país" (Obras completas, ed. 1886, t. IV, "Sistema económico y rentístico de la
Confederación Argentina según su Constitución de 1853", parte tercera, capítulo V, p. 434).

Si bien el poder impositivo hace a la soberanía de una Nación, son conceptos que se encuentran en
distintos planos pues la soberanía se ejerce en el poder constituyente y el poder impositivo es uno de
los tantos poderes constituidos que se hallan subordinados a la Constitución. Y la Ley Suprema de la
Nación consagra el principio de legalidad fiscal, esto es que la creación de los tributos --impuestos,
contribuciones especiales o tasas-- es una atribución exclusiva del Poder Legislativo --Congreso
Nacional, legislatura provincial o por vía de delegación, cuerpo deliberativo municipal--; por lo que el
poder administrador no puede recaudar ninguna contribución que no haya sido creada por acto
legislativo formal.

Destaca Joaquín V. González que el "más importante de los caracteres de este poder de imposición es el
ser exclusivo del Poder Legislativo, como representante más inmediato de la soberanía del pueblo"
("Manual de la Constitución Argentina", Buenos Aires, 1897, N° 429, p. 463). Incumbe al Poder Judicial,
al juzgar los casos que se le planteen, apreciar si los tributos satisfacen el requisito de legalidad y, en
caso contrario, declarar su inconstitucionalidad por falta de causa jurídica.

13. Que en modo alguno la doctrina nacional que es citada en los considerandos del decreto 2736/91
avala el ejercicio de las atribuciones que aquí se controvierten.

Las ideas de Joaquín V. González sobre el principio de legalidad tributaria que se citan en el
considerando precendente son de una claridad irrefutable y, por lo demás, en cuanto a los reglamentos
generales que invaden la esfera legislativa, el pensamiento del insigne jurista se completa con lo
siguiente: "... entonces, la ulterior aprobación de sus decretos por el Congreso da a estos el carácter y
fuerza de leyes" ("Manual de la Constitución Argentina", p. 583, Buenos Aires, 1897).

Por su parte Rafael Bielsa (Derecho Constitucional, 2da. ed., 1954) expresa que el llamado decreto-ley
sólo puede justificarse por la necesidad súbita de proveer a una función de inmediata ejecución; si no

172
hay necesidad o urgencia y el Poder Ejecutivo considera útil establecer una norma, él debe limitarse a
presentar un proyecto de ley o a solicitar autorización legislativa, la que solamente puede darse en
forma de ley. Si hubiera tal circunstancia de necesidad o urgencia, el decreto debe disponer
expresamente la sumisión al Congreso para su aprobación. Si falta esa disposición, incluida en su texto,
el decreto es nulo por incompetencia del Poder Ejecutivo ya que esa extralimitación lo hace
inconstitucional (ps. 534/535).

14. Que resulta significativo que en los casos de Fallos: 11:405 y 23:257 (también citados en los
considerandos del dec. 2736/91), los actos de naturaleza legislativa del órgano ejecutivo habían sido, al
tiempo de juzgamiento, convalidados por el Congreso de la Nación.

Los ejemplos que registra la historia de nuestra organización constitucional sobre casos en los que el
Poder Ejecutivo dispuso sobre materias propias del Congreso, revelan que aquél sometió las normas
dictadas por razones de urgencia a la ratificación del órgano constitucionalmente competente. Así, el
decreto del 8 de junio de 1854, de creación de las mensajerías nacionales, fue ratificado por ley 52 del 2
de octubre de 1855; el decreto del 15 de enero de 1856 fue ratificado por ley 63 del 16 de junio de
1856; el decreto del 12 de abril de 1857 dio lugar a la ley 109 del 29 de junio de 1857; el decreto del 25
de enero de 1858 sobre derechos de importación para el aguardiente de caña, dio lugar a la ley 188 del
15 de setiembre de 1858; los decretos del 5, 7 y 9 de marzo de 1891 dictados por el presidente Carlos
Pellegrini fueron convalidados por ley 2782; el decreto del 22 de marzo de 1915 mencionado por Rafael
Bielsa en la obra citada en el considerando precedente (ps. 534 y 537) fue ratificado por ley 9665. Por su
parte, el decreto del 31 de mayo de 1861, que afectaba gravemente el derecho de propiedad --dispuso
que en las Aduanas de la República no se recibirían en pago de derechos los libramientos, bonos, billetes
de tesorería ni ningún documento del gobierno de los que antes se utilizaban a tales efectos-- causó tal
clamor en la opinión pública y en el Congreso --ver reseña en Silva, "El Poder Legislativo de la Nación
Argentina", t. V, 1943, p. 876-- que el Poder Ejecutivo lo dejó sin efecto y lo sustituyó por otro del 2 de
junio de 1861, que decía en su art. 1°: "Represéntese al soberano Congreso Legislativo Federal, el estado
de escasez de fondos del tesoro nacional, y el estado y circunstancias que rodean al Poder Ejecutivo,
para que se digne arbitrar los recursos necesarios" (ver reseña en el capítulo V del dictamen del
Procurador General en la causa publicada en Fallos: 312:555).

En el caso publicado en Fallos: 2:88, esta Corte desestimó la apertura de un recurso extraordinario en el
cual se cuestionaba la falta de aplicación por el a quo de un decreto-ley del presidente Mitre del 19 de
noviembre de 1862. Dijo en esa oportunidad este tribunal: "... este decreto ... no ha recibido la sanción
del Congreso, y no puede por consiguiente ser considerado ley de la Nación, respecto de aquellas
disposiciones que no se contienen en los Tratados que en él se recuerdan, como implícitamente se
reconoce en su artículo final, en el cual se manda someterlo oportunamente a la consideración del
Congreso para lo que hubiere lugar" (consid. 2°).

Los casos que han sido citados --que no involucraron el principio de legalidad tributaria-- no pueden
servir de justificación histórica de una práctica ilegítima, toda vez que se evitó el control de
constitucionalidad a través de una rápida ratificación por el Congreso mediante la sanción de una ley en
sentido formal y material.

En este orden de ideas, es irrelevante la sanción de la ley de presupuesto 24.191, que invoca el
recurrente, pues --sin que sea necesario entrar en otras consideraciones-- de ella no surge la voluntad
del Congreso de imponer un tributo como el que se cuestiona en autos, lo cual obsta a toda
argumentación.

15. Que cabe concluir que la Constitución Nacional, en su redacción anterior a la reforma de 1994, no
legitimó el dictado de decretos que, invocando razones de necesidad y urgencia, detrayeran

173
competencias propias del Congreso. Menos aún puede admitirse tal facultad en el caso "sub examine"
en que el Poder Ejecutivo ha pretendido hacer uso de supuestas atribuciones para crear tributos, en
abierta violación al principio de legalidad tributaria, celosamente protegido en la jurisprudencia del
tribunal (Fallos: 182:411; 248:482; 294:152).

16. Que las conclusiones anteriormente expuestas han venido a ser confirmadas por la reforma
constitucional de 1994, ya que el nuevo art. 99, inc. 3, párr. 2°, establece en términos categóricos que
"el Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir
disposiciones de carácter legislativo".

Cierto es que los párrafos siguientes regulan el dictado de decretos de necesidad y urgencia, mas con
tres requisitos: 1°) que circunstancias excepcionales hagan imposible seguir los trámites ordinarios
previstos en la Constitución para la sanción de las leyes; 2°) que no se trate de normas que regulen
materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos; 3°) que se siga un
procedimiento especial en el dictado del decreto y en su sometimiento a la consideración del Congreso.
Por tanto, aun en esos supuestos de extrema excepcionalidad al principio de no ejercicio de atribuciones
legislativas por el Poder Ejecutivo, se ha mantenido el de legalidad tributaria vulnerado en los decretos
puestos en cuestión. De ahí que dichos decretos habrían sido constitucionalmente inválidos aun en el
caso de haber sido dictados después de la vigencia de la reforma.

17. Que, finalmente, la voluntad legislativa que se ha plasmado en la creación del impuesto
contemplado en el art. 24, inc. b, de la ley de fomento de la cinematografía nacional --redacción dada
según el art. 11, ley 24.377, publicada el 19 de octubre de 1994--, no tiene incidencia alguna en las
conclusiones a que se ha arribado atinentes a la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92. En
efecto, por una parte, la ley no podría crear retroactivamente un tributo sin afectar el art. 17 de la
Constitución; por otro, los nuevos textos constitucionales han definido que la nulidad de las
disposiciones de carácter legislativo dictadas por el Poder Ejecutivo es "absoluta e insanable" (art. 99,
inc. 3, párr. 2ª de la Carta Magna).

18. Que las consideraciones precedentes son fundamento suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y la ilegalidad manifiesta de los actos que el instituto
demandado ha concretado respecto del actor con sustento en las normas viciadas.

Por ello, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario sólo en cuanto a la cuestión federal
típica involucrada y se confirma el fallo de fs. 58/63. Con costas. -- Augusto C. Belluscio.

Voto del doctor Boggiano:

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo

Contencioso Administrativo Federal que confirmó la de primera instancia que había hecho lugar a la
acción de amparo, declarando la inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92 y anulando la
intimación al actor por haber sido realizada en aplicación de esas normas, la Procuración del Tesoro de
la Nación interpuso recurso extraordinario, que fue concedido.

2. Que la apelante formula un conjunto de agravios relativos a la procedencia formal de la acción de

amparo. Respecto de ellos, y sin perjuicio del análisis de cada uno que se hará seguidamente, el recurso
extraordinario es improcedente, pues remiten a la consideración de cuestiones de hecho y prueba y
derecho procesal, ajenas por su naturaleza al marco de esta instancia, sin que se advierta la
arbitrariedad alegada. Por otra parte, en cuanto al fondo se agravia de la inconstitucionalidad declarada
por la cámara y sostiene que no existe en autos la ilegalidad manifiesta requerida como requisito de
fondo para la procedencia del amparo por el art. 1° de la ley 16.986. Respecto de esta queja el recurso
procede, pues existe cuestión federal en los términos del art. 14 inc. 1° de la ley 48, ya que ha sido

174
cuestionada la validez de normas de carácter federal --los decs. 2736/91 y 949/92-- y la decisión fue
contraria a aquélla.

3. Que, en consecuencia, los agravios referentes a la interpretación del art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 no
pueden prosperar de conformidad con la jurisprudencia según la cual las cuestiones de orden procesal,
aun regidas por leyes federales, no autorizan la intervención de esta Corte por la vía del recurso
extraordinario, sin que en el caso corresponda hacer excepción a tal principio pues la cuestión fue
resuelta por la cámara sobre la base de una inteligencia posible de aquel precepto. No obstante, los
contenidos del debate y de las opiniones volcadas en este acuerdo tornan aconsejable elucidar los
fundamentos de esta conclusión.

4. Que el tribunal cuya sentencia fue objeto de apelación ante esta Corte, resolvió al respecto que: "el
plazo para interponer el amparo debe computarse desde la intimación al actor, puesto que, en esa
oportunidad, se concretó el real perjuicio que ahora se pretende evitar" (confr. el consid. III). El inc. e)
del art. 2° de la ley de amparo establece que la acción no será admisible cuando: "la demanda no
hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue
ejecutado o debió producirse".

5. Que esta Corte sostuvo que el resguardo del derecho de defensa exige que el plazo se cuente a partir
del momento en que el interesado pudo objetivamente conocer la ley impugnada, que no es otro que el
de su publicación (Fallos: 307:1054). De acuerdo con dicho criterio, pareciera "prima facie" que el
amparo no podría prosperar, puesto que, como destaca el voto disidente del fallo apelado, cuando la
demanda fue interpuesta ya habían transcurrido varios meses desde la publicación de los decretos
cuestionados. Más aún, el demandante no sólo había podido objetivamente conocerlos, sino que
además lo había hecho efectivamente, pues se inscribió en el registro creado en cumplimiento de sus
disposiciones, con una antelación también superior a los 15 días respecto de la presentación de la
demanda. Todo ello conduciría, a criterio del apelante, a la descalificación de la sentencia apelada por
arbitrariedad.

6. Que, sin embargo, la cámara ha realizado una interpretación posible de la norma en cuestión que,
además, no necesariamente se contradice con lo resuelto por esta Corte en Fallos: 307:1054. Ello es así,
pues el amparo fue reconocido contra todo acto que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja,
altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos tutelados por la Constitución, los
tratados y las leyes (art. 43, Constitución Nacional y 1°, ley 16.986). La cámara pudo, por lo tanto,
entender válidamente que lo que en forma actual lesionó los derechos del actor fue el acto del Instituto
Nacional de Cinematografía por el cual se lo intimó a regularizar su situación, bajo apercibimiento de
aplicación de las penalidades previstas en la legislación vigente, y que a ese acto se refiere también el
inc. e) del art. 2° de la ley, cuando ordena que el plazo de 15 días se cuente "a partir de la fecha en que
el acto fue ejecutado o debió producirse" (confr. también lo decidido por la sala IV de la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal en la causa V.94.XXVI "Video Club
Sabbas c. Instituto Nacional de Cinematografía", considerando IV del voto de la mayoría. Lo cual no
enerva de por sí la consiguiente impugnación de los decs. 2736/91 y 949/92, en la medida en que la
intimación constituye un acto de aplicación de ellos.

7. Que es razonable afirmar, entonces, que en la economía de la ley de amparo existe una distinción
entre acto y norma en la cual se sustenta el acto. Sin perjuicio de lo actualmente dispuesto por el art. 43
de la Constitución, el inc. d) del art. 2° de la ley de amparo es claro en este sentido cuando declara que
la acción no será admisible si la determinación de la eventual invalidez del acto requiriese la declaración
de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. Y la diferenciación referida ha sido también
tenida en cuenta en la sanción de la reforma constitucional pues, según el citado art. 43, "En el caso, el
juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva".

175
En relación al "sub lite", una cosa es el acto de intimación al video club, y otra los decretos en virtud de
los cuales aquél se llevó a cabo.

8. Que cabe concluir, por todo ello, que no es arbitraria la sentencia apelada en cuanto interpretó que el
inc. e) del art. 2° se refiere al acto de intimación y que a partir de su acaecimiento debe contarse el plazo
en él establecido.

9. Que lo expuesto no supone excluir la posibilidad de interpretar que, en la medida en que la vigencia
de los decs. 2736/91 y 949/92 habría constituido ya de por sí un acto --de alcance general-- que
lesionaba en forma aunque no actual, sí inminente (confr. Fallos: 313:344, consid. 13), los derechos del
actor, éste podría haber interpuesto su demanda con antelación al acto de intimación, en cuyo caso el
plazo de 15 días debería haberse contado desde la publicación de las normas, con arreglo a lo resuelto
en Fallos: 307:1054. Esta inteligencia del inc. e) del art. 2° es, por otra parte, la que mejor resguarda el
derecho constitucional de defensa en juicio para cuyo más efectivo servicio se reglamentó por ley la
garantía reconocida por esta Corte a partir del célebre caso Siri y actualmente tutelada por la
Constitución formal (art. 43).

10. Que, por las razones manifestadas, el modo en que se resuelve este punto no importa contradicción
con lo decidido en Fallos: 307:1054; sobre todo si se tienen en cuenta las particularidades en las que se
inscribió ese pronunciamiento. Se trataba de la impugnación, por la vía del amparo, de la ley 23.115 que
determinó que a partir de su promulgación quedarían anuladas de pleno derecho todas las
denominadas confirmaciones de profesores universitarios y los beneficios de la estabilidad en el cargo
obtenido por aplicación de una ley del gobierno de facto. El tribunal consideró arbitraria la sentencia de
cámara que había computado el término del art. 2°, inc. e) desde la promulgación de la norma y sostuvo
que el derecho de defensa del interesado "exige que el plazo se cuente a partir del momento en que
aquél pudo objetivamente conocer la ley 23.115, que no es otro que el de su publicación" (consid. 4° "in
fine"). En tales condiciones, el criterio que ahora se pretende esgrimir para rechazar la acción de
amparo, fue sostenido con la finalidad contraria, en un caso en el que sólo se impugnaba un acto de
alcance general de efectos aparentemente automáticos. Todo ello entraña relevantes diferencias que
impiden la mecánica aplicación al presente de la regla sobre cuya base se resolvió el caso registrado en
Fallos: 307:1054.

11. Que cabe examinar otros agravios del recurrente dirigidos a cuestionar la procedencia de la acción
de amparo que impedirían, a su criterio, el tratamiento de la cuestión de fondo. Respecto de los
referentes a la existencia de otras vías y a la legitimación de la demandante en orden a lo dispuesto por
el art. 5° de la ley 16.986 no refutan todos y cada uno de los argumentos del fallo apelado, por lo que el
recurso extraordinario es improcedente respecto de ellos.

12. Que el agravio relativo al sometimiento voluntario de la actora al régimen de los decretos que
pretende impugnar, en razón de haberse inscripto en el registro instituido por uno de éstos y de haber
ingresado una cuota del gravamen, tampoco puede prosperar, pues la determinación de la
voluntariedad de dicho sometimiento remite, en el "sub lite", a circunstancias fácticas cuya ponderación
excede el marco de esta instancia, de conformidad con la jurisprudencia según la cual las cuestiones de
hecho y prueba son, en principio, ajenas al recurso extraordinario.

13. Que la referida distinción entre acto y norma en que se sustenta remite a una limitación que podría
ser gravitante para el caso. Tiene dicho esta Corte que "si el acto u omisión se sustentan en una norma
general --ley, decreto, ordenanza, etc.-- no exhiben, como regla, arbitrariedad o ilegalidad notorias"
(Fallos: 306:1253 --La Ley, 1985-B, 210--, p. 1263). Y, en consonancia con ello, el art. 2°, inc. d de la ley
16.986 establece que el amparo es inadmisible cuando la determinación de la eventual invalidez del
acto requiriese la declaración de inconstitucionalidad de leyes, decretos u ordenanzas. No obstante, el

176
tribunal ha resuelto hacer excepción a esa regla y declara la inconstitucionalidad de ese tipo de normas
en casos en que ellas suponían una palmaria violación de derechos o garantías constitucionales (Fallos:
267:215 y 306:400 --La Ley, 126-293; 1984-C, 183-- voto de la mayoría y voto concurrente de los jueces
Belluscio y Petracchi). Y, en otras oportunidades, analizó la constitucionalidad de normas generales en
procesos de amparo, concluyendo que las que sustentaban el acto impugnado no entrañaban una
patente violación de garantías constitucionales (Fallos: 306:1253 y 307:747, entre otros). Así en el caso
"Peralta" se afirmó que "el art. 2°, inc. d de la ley 16.986 halla su quicio constitucional en tanto se
admita el debate de inconstitucionalidad en el ámbito del proceso de amparo, cuando en el momento
de dictar sentencia se pudiese establecer si las disposiciones impugnadas resultan o no clara, palmaria o
manifiestamente violatorias de las garantías constitucionales que este remedio tiende a proteger" (del
consid. 13). Esta consolidada jurisprudencia fue acogida por la reciente reforma de la Constitución
Nacional (confr. el art. 43 citado).

En tales condiciones, nada impide el análisis de la validez de los decretos en los cuales se sustenta el
acto impugnado ni su eventual declaración de inconstitucionalidad. En efecto, el tribunal cuenta
actualmente con los elementos de juicio necesarios y suficientes para llevar a cabo dicho cometido, sin
que se observen razones para dilatar la resolución de un problema que excede el marco de un planteo
patrimonial del actor, pues afecta esencialmente los derechos de todos los habitantes de la Nación dado
que involucra la preservación de las instituciones fundamentales de la República.

14. Que corresponde abordar, entonces, el agravio de fondo planteado por el recurrente, relativo a la
validez constitucional de los decs. 2736/91 y 949/92. Sobre este tema, la cámara afirmó que la materia
tributaria está reservada al Congreso en forma exclusiva, por lo cual no es posible justificar que el Poder
Ejecutivo se arrogue facultades legislativas como lo hizo mediante el dictado de los decretos
impugnados. Agregó que el respeto del principio constitucional de reserva de la ley tributaria no admite
excepción ni siquiera dentro de un criterio amplio sobre la validez de los reglamentos de urgencia.

15. Que el Subprocurador del Tesoro de la Nación sostiene en el recurso extraordinario que la cámara
realizó una interpretación estática de la Constitución ya que, si bien considera cierto que ésta reserva al
Congreso la creación de los tributos, no existirían razones para exceptuar esta materia de la doctrina
general sobre los reglamentos de urgencia. De acuerdo con ella, y con los alcances que, a criterio del
apelante, le asignó este tribunal en el caso "Peralta", los decretos impugnados serían válidos, ya que la
necesidad y urgencia invocadas permitirían omitir los procedimientos que la Constitución prevé para
circunstancias normales. Agrega que, en razón de que el Poder Ejecutivo dio cuenta de lo actuado al
Congreso, la validez de los decretos se halla asegurada a tenor de lo resuelto por esta Corte en la causa
R.210.XXIV "Rossi Cibils, Miguel A. y otros s/ acción de amparo", sentencia del 8 de setiembre de 1992.
Más aun, afirma, el Congreso no se limitó a una aquiescencia silenciosa sino que, mediante actos suyos
posteriores, ratificó la validez de las normas. Argumenta que ello ocurrió mediante la sanción de la ley
24.191, de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993, que contempló la incidencia
del tributo creado por los decretos de marras en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto Nacional
de Cinematografía.

16. Que el apelante considera que el dictado de los decs. 2736/91 y 949/92 se realizó respetando los
requisitos de validez impuestos por la doctrina y la jurisprudencia a los reglamentos de urgencia. En este
sentido, entiende que los decretos apuntan a salvaguardar la vigencia de los importantes valores
culturales que subyacen a la actividad cinematográfica ya que, de lo contrario, ocurrirían "gravísimas
consecuencias, peores aún que las calamidades naturales o económicas, pues estas dos últimas pueden
ser superadas y revertidas mientras que la pérdida cultural es irreversible". Afirma que el "interés vital
para la comunidad y el Estado" que entraña la subsistencia de la cinematografía nacional "se
encontraba, al momento del dictado de los decretos cuestionados, en serio riesgo de extinción". Explica
que ello era consecuencia de que dicha actividad se financiaba mediante el impuesto creado por la ley

177
17.741 (art. 24 inc. a), aplicable sólo respecto de salas de cine; y dado que éstas habrían sido
desplazadas por otros medios tecnológicos de difusión, la recaudación del tributo cayó notablemente.
Entonces, continúa, para paliar dicha situación de emergencia el Poder Ejecutivo no tuvo más remedio
que dictar los decs. 2736/91 y 949/92, y extender el hecho imponible de aquel tributo a otras
actividades audiovisuales que conformarían un todo inescindible con la cinematográfica propiamente
dicha. Destaca que las vías legislativas normales no eran aptas para erradicar la crisis aludida, que
requería soluciones urgentes. Por otra parte, señala que el exiguo porcentaje de la alícuota prevista en
los decretos asegura la razonabilidad de la restricción patrimonial que ellos significan. Además, explica,
que: 'el impuesto se adiciona al precio, resultando pagado en definitiva por el que alquila el videograma,
no surgiendo daño para quien lo arrienda como locador ... No es irrazonable por otra parte que la
difusión del cine nacional sea financiada por espectadores de películas, pues de tal manera se obtiene
una financiación genuina que no requiere de fondos del Tesoro Nacional ...". Por último, en lo referente,
al límite temporal de vigencia de las normas afirma que: "la duración de los decretos en
cuestionamiento está obviamente limitada hasta la desaparición de las causas que los originaron, esto
es, hasta la extinción de la situación de crisis terminal que afecta a la cinematografía ... extinción que no
puede preverse de antemano en cuanto a su época de producción". Por ello considera cumplido,
respecto de los decretos impugnados, el recaudo de duración limitada.

17. Que la actora, al contestar el recurso extraordinario, hace suyas las argumentaciones de la cámara y
agrega que no existe en el caso de los decretos impugnados la emergencia alegada y que, en realidad, se
estaría encubriendo la conveniencia bajo el manto de la urgencia. Expresa que el propio Poder Ejecutivo
reconoció en los considerandos del dec. 2736/91 que gestionó sin éxito un proyecto de ley sobre la
materia, y entiende que, ante el fracaso de la gestión, ha optado por un camino alternativo que viola la
división de poderes prevista en la Constitución. Añade que, si bien no discute la trascendencia cultural
del cine nacional, los intereses protegidos por los decretos del Poder Ejecutivo no son generales, sino
individuales: los de los productores, directores y distribuidores de películas nacionales. Considera, en
relación al invocado precedente "Rossi Cibils", que él no guarda relación con el caso de autos, pues se
refiere a una cuestión de contenido estrictamente político, mientras que la aquí tratada es de carácter
tributario.

18. Que la demandante sostiene también que, contrariamente a lo argüido por la Procuración del
Tesoro de la Nación, el Congreso no ha ratificado en modo alguno los decretos cuestionados. Afirma que
la ley 24.191 ni siquiera alude a aquellas normas al referirse al presupuesto del Instituto Nacional de
Cinematografía. Argumenta que de todas maneras jamás podría considerarse al cálculo de los recursos
de este ente como un acto normativo de ratificación de normas del Poder Ejecutivo. Cita en su apoyo el
art. 20 de la ley 24.156, de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, que establece, en lo pertinente, que: "Las disposiciones generales constituyen las normas
complementarias a la presente ley que regirán para cada ejercicio financiero. Contendrán normas que
se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto del
que forman parte. En consecuencia, no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no
podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos".

19. Que el art. 1° del dec. 2736/91, modificado por el dec. 949/92, establece que: "El impuesto
establecido por el inc. a) del art. 24 de la ley 17.741 se aplicará además: a) A la venta o locación de todo
tipo de videograma grabado destinado a su exhibición pública o privada, cualquiera fuera su género; b)
A la exhibición de todo tipo de películas, cualquiera fuera su género, a través de los canales de televisión
abierta o por cable y en los video-bares y/o en todo otro local en los que la misma se realice por
cualquier medio".

A su vez, el art. 24 de la ley 17.741 determina que: "El Fondo de Fomento Cinematográfico, cuya
administración estará a cargo del Instituto Nacional de Cinematografía, se integrará: a) Por un impuesto

178
equivalente al 10 % del precio básico de toda localidad o boleto entregado gratuita u onerosamente
para presenciar espectáculos cinematográficos en todo el país, y cualquiera sea el ámbito donde se
efectúen. Los empresarios o entidades exhibidoras adicionarán este impuesto al precio básico de cada
localidad. La aplicación, percepción y fiscalización de este impuesto estará a cargo del Instituto Nacional
de Cinematografía, el que establecerá la forma y el plazo en que los responsables deberán ingresarlo, así
como las normas de liquidación y multas por omisión o defraudación".

20. Que de las normas transcriptas surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto, ha
extendido el hecho imponible creado por una ley a otra situación fáctica que es distinta y nueva, aun
cuando guarda relación con el primero, pues ambos se vinculan con la actividad cinematográfica, bien
que de modo diverso. Los considerandos del dec. 2736/91 expresan que: "La crisis terminal del cine
nacional amenaza con la desaparición inminente de un medio interno y de un representante externo de
nuestra cultura nacional, a cuyo florecimiento contribuyen los países desarrollados del mundo, realidad
angustiosa ésta que ya no puede esperar el tiempo que demandaría la sanción de una ley por el
Honorable Congreso de la Nación que le pusiera remedio ... lo expuesto califica como urgente la
situación descripta, requiriendo inexcusablemente la adopción, en forma inmediata, de las soluciones
de fondo tendientes a impedir los graves perjuicios que acarrearía una mayor demora en su
implementación". Además, al recurrir la sentencia apelada, el Subprocurador del Tesoro de la Nación
invocó la decisión de este tribunal en la causa "Peralta".

21. Que, sin embargo, no concurrieron al momento del dictado de los decretos impugnados --que tuvo
lugar con anterioridad a la reciente reforma de la Constitución Nacional-- las excepcionales
circunstancias que la mayoría de esta Corte tuvo en mira al decidir ese caso, como, por ejemplo, el
descalabro económico generalizado y el aseguramiento de la continuidad y supervivencia de la unión
nacional (consid. 35). Por el contrario, la situación actual de la cinematografía nacional no constituye
una situación de grave riesgo social, que el Congreso no pueda remediar por los cauces ordinarios que la
Constitución prevé. Y la mera conveniencia de que por un mecanismo más eficaz se consigna un objetivo
de gobierno en modo alguno justifica la franca violación de la separación de poderes que supone la
asunción por parte de uno de ellos de competencias que sin lugar a dudas le pertenecen a otro (confr. la
diferencia con la situación resuelta en el caso C.802.XXIV "Cocchia, Jorge Daniel c. Estado nacional y otro
s/ acción de amparo", sentencia del 2 de diciembre de 1993 --La Ley, 1994-B, 643--).

22. Que, por otra parte, en la misma sentencia "Peralta" el tribunal aclaró que: "en materia económica,
las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas como la obligada participación del Poder
Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inc. 2°), consustanciada con la forma republicana
de 'gobierno'" (consid. 22). Dicha conclusión deriva directamente del principio de legalidad en materia
impositiva. Ausentes, entonces, la necesidad y la urgencia invocadas por el Poder Ejecutivo, cabe
analizar la validez de los decretos impugnados a la luz de la jurisprudencia de esta Corte referente a
dicho principio.

23. Que, en fecha reciente, confirmando una tradicional línea de su jurisprudencia, esta Corte resolvió
un caso que guarda cierta similitud con el presente (E.35.XXIV. "Eves Argentina S.A. s/ recurso de
apelación IVA", sentencia del 14 de octubre de 1993). Se juzgaron allí los alcances del dec. 499/74,
respecto de la ley 20.631 --t.o. 1977--. Esta, en su art. 3°, inc. d), estableció que las locaciones y
prestaciones de ciertos servicios indicados en una planilla anexa se encontraban alcanzadas por el
impuesto al valor agregado y en el 4° precisó que eran sujetos pasivos del impuesto los locadores de
cosas, obras o servicios, cuando la locación estuviera gravada. El art. 7° del dec. 499/74, por su parte,
pretendió aclarar que los sujetos pasivos aludidos por la ley abarcaban tanto a quienes prestasen
directamente los servicios gravados por aquélla cuanto a los que actuasen como intermediarios,
siempre que lo hicieran a nombre propio. El tribunal entendió que esta norma constituía un avance
sobre las previsiones de la ley entonces vigente. Fundó dicha conclusión en que, cuando el legislador

179
consideró pertinente gravar la actividad de intermediación, lo señaló expresamente (confr. los incs. b y
c, art. 4°, ley 20.631, t.o. 1977), y que recién con el dictado de la ley 23.871 los servicios de
intermediación quedaron alcanzados por el impuesto al valor agregado (art. 3°, inc. e, punto 20, apart.
h). Decidió, consecuentemente, que la inconstitucionalidad del decreto había sido bien declarada por la
cámara. Consideró, a mayor abundamiento, que cualquier extensión analógica, aun por vía
reglamentaria, de los supuestos taxativamente previstos en la ley se exhibía en pugna con el principio
constitucional de legalidad del tributo y que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la
preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales,
esto es válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones, de
conformidad con los arts. 4°, 17, 44 y 67 de la Constitución Nacional (de los consids. 9° y 10, con cita de
Fallos: 312:912 --y sus referencias-- y 248:482; en la misma línea se ubican los pronunciamientos de
Fallos: 155:290; 180:384 --La Ley, 10-819--; 183:19; 294:152 --La Ley, 1976-B, 176--; 303:245; 305:134
--La Ley, 1984-A, 350-- y M.130.XXIII "Multicambio S.A. s/ recurso de apelación", sentencia del 1 de junio
de 1993 --La Ley, 1993-D, 447--, entre muchos otros).

24. Que con arreglo a lo resuelto en la mencionada causa "Eves" y a los fallos que la antecedieron, no es
compatible con nuestro régimen constitucional el dec. 2736/91, con las modificaciones introducidas por
el 949/92, en cuanto crea un hecho imponible distinto del instituido por la ley 17.741, sin que la
circunstancia de su recíproca vinculación o parecido permita obviar los alcances del principio de
legalidad. Ello acarrea también la consiguiente invalidez del acto impugnado en esta causa, mediante el
cual se intimó a la actora a ingresar el tributo.

25. Que, en tales condiciones, la ulterior remisión de los decretos impugnados al Congreso, dispuesta en
el art. 6° del dec. 2736/91 y en el 32 del 949/92, no satisface el claro requerimiento constitucional de
que sea ese órgano, y no otro, quien decida qué impuestos se crearán y quiénes deberán pagarlos.
Tampoco lo satisfaría, por similares razones, la alegada consideración que el Congreso habría realizado
de la incidencia del impuesto creado por los decretos en el cálculo de los recursos y gastos del Instituto
Nacional de Cinematografía al aprobar el presupuesto para el año 1993. En efecto, no puede
razonablemente atribuirse a dicho cálculo un sentido convalidatorio, ajeno a las finalidades de una ley
presupuestaria, lo cual no importa abrir juicio sobre los efectos que hubiera podido tener respecto de la
validez de esas normas su ratificación por parte del Congreso. Esta inteligencia es, por otra parte, la que
mejor se compadece con la ratio del art. 20 de la ley 24.156, de Administración Financiera --aplicable al
ejercicio 1993 en razón de lo dispuesto en su art. 133-- que establece que las disposiciones generales de
la ley de presupuesto "no podrán reformar y derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir
tributos u otros ingresos".

26. Que la manera en que se resuelve esta causa no importa juzgar sobre la conveniencia o
inconveniencia de financiar el cine nacional mediante un tributo de las características del que pretendió
crear el Poder Ejecutivo ya que, como repetidas veces se ha sostenido, no compete a los jueces valorar
la oportunidad, el mérito o el acierto de las decisiones de los otros poderes. Supone, sí, una
reafirmación de que es en todo caso al Congreso a quien le compete la eventual decisión política que
entraña la creación de un impuesto con aquella finalidad, con arreglo a nuestro sistema constitucional
de división funcional del poder. Decisión que, cabe señalarlo, fue tomada por ese órgano durante la
tramitación de este pleito, mediante la sanción de la ley 24.377.

27. Que, en tales condiciones, la intimación impugnada por la actora reúne los recaudos que de
conformidad con el art. 1° de la ley 16.986 habilitan la procedencia de la acción de amparo, en la
medida en que se sustenta en normas cuya inconstitucionalidad aparece manifiesta al momento de
dictar la sentencia.

180
Por ello, se hace lugar al recurso extraordinario con el alcance consignado y se confirma la sentencia
apelada. Con costas. -- Antonio Boggiano.

Disidencia parcial del doctor Moliné O'Connor:

Considerando: 1. Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal confirmó, por mayoría, la sentencia de primera instancia que al admitir la acción de amparo
interpuesta contra el Instituto Nacional de Cinematografía, declaró la inconstitucionalidad de los decs.
2736/91 y 949/92, por los que se dispuso una contribución con destino al Instituto Nacional de
Cinematografía.

2. Que para arribar a ese resultado desestimó los planteos referentes a la extemporaneidad del plazo
previsto para la interposición de la demanda, a la vez que rechazó los relativos a la invocada falta de
legitimación y la existencia de otras vías. En cuanto al fondo de la cuestión sostuvo que los decs.
2736/91 y 949/92 crean impuestos, determinan los sujetos obligados al pago, fijan la base imponible y la
alícuota correspondiente, modifican la ley 17.741 en lo que atañe a las facultades de inspección y
verificación, tipifican infracciones y sanciones, erigiendo de tal modo al Instituto Nacional de
Cinematografía en juez administrativo con facultades de control y fiscalización.

Sobre dicha base señaló que la solución de la controversia pasa por la pertinente aplicación del principio
de legalidad tributaria y la reserva constitucional de ley formal para la imposición de tributos, imposibles
de obviarse mediante los mecanismos de decretos de necesidad y urgencia.

3. Que contra lo así resuelto la Procuración del Tesoro de la Nación dedujo el recurso extraordinario de
fs. 68/99, afirmando sobre la tacha de arbitrariedad en el tratamiento de los siguientes tópicos: a) la
cuestión atinente al cómputo del plazo para interponer el amparo; b) la idoneidad de la vía elegida, a la
luz de otros remedios aptos para la tutela de los derechos que se dicen comprometidos; c) lo relativo a
los actos propios de la actora. Expresa que la accionante, al inscribirse en los registros del organismo
demandado y depositar los importes de impuestos percibidos en el mes de abril de 1992, convalidó, con
tales conductas, la legalidad de las normas que ahora ataca; d) el aspecto de la legitimación. Afirma que
la actora accionó por estimar conculcados sus derechos de trabajar y ejercer industria lícita y que nunca
consideró como agravio la imposición de una presunta carga pública, tal como lo menciona el fallo en
recurso; e) los derechos federales que dicen afectados. Manifiesta al respecto que la posibilidad de
adicionar el impuesto al precio que percibe el actor pone de relieve que aquél no recae sobre su
patrimonio, y que su traslación despeja todo reproche con sustento en los derechos invocados. Expresa
que resulta irrelevante que el actor actúe como responsable de deuda ajena, "pues la responsabilidad
devendrá en exigible una vez que el mismo perciba los montos de los obligados al pago, los locatarios o
adquirentes". Agrega que tampoco existe afectación del derecho de trabajar y ejercer industria lícita y
que dicha alegación "exigía probar, cuando menos, el efecto de reducción de locaciones que resultara
del traslado del impuesto a los precios".

Desde otra perspectiva sostiene que al declarar la inconstitucionalidad de los decretos en materia, la
cámara ha efectuado una interpretación estrictamente estática de las disposiciones constitucionales,
prescindiendo de una concepción dinámica, a la luz de lo sentado por la Corte en el caso "Peralta"
(Fallos: 313:1513). Expresa que aun cuando es cierto que en materia de impuestos la Constitución
dispuso la competencia exclusiva del Congreso Nacional en lo atinente a la creación de ellos, ello no
obsta, dentro de la dinámica que predica, a la aplicación de los "reglamentos de urgencia"; en los cuales
se prescinde, precisamente por el hecho de la urgencia, de la formación de las leyes en el sentido
constitucional puro. Tales reglamentos, destaca, son válidos si se cumplen los requisitos que la Corte ha
establecido en el aludido caso "Peralta"; a saber: a) la existencia de una situación de emergencia que

181
imponga al Estado el deber de amparar intereses vitales de la comunidad; b) que la ley tenga por
finalidad proteger intereses generales y no individuales; c) que concurra el requisito de razonabilidad y
d) que su duración sea limitada al tiempo indispensable para que desaparezcan las causas que originan
la situación de emergencia.

Sin perjuicio de ello sostiene, con sustento en el fallo dictado por esta Corte en la causa R.210.XXIV
"Rossi Cibils, Miguel Angel y otros s/acción de amparo", del 8 de setiembre de 1992, que correspondía
tener en consideración que el Poder Legislativo no era ajeno a la medida "en virtud de habérsele dado
cuenta del decreto del Poder Ejecutivo...

El silencio del Congreso importaba una actitud convalidatoria de la decisión del poder político". Añade
que, en el mismo orden de ideas corresponde conceptualizar a "la sanción de leyes posteriores que
implican la ratificación del reglamento de necesidad y urgencia, por lo que la llamada aquiescencia
silenciosa no constituiría exclusivamente en el silencio, sino en actos positivos posteriores que
conduzcan a la conclusión de la ratificación".

En función de ello, y respecto de los decs. 2736/91 y 949/92 señala que el Congreso Nacional aprobó la
ley 24.191, de presupuesto nacional, correspondiente al ejercicio del año 1993 (B.O. 30/12/92), en cuyo
art. 47 se detallan en las planillas anexas al capítulo III los importes determinados en los arts. 1° y 2° de
la ley citada, contemplándose en el art. 3° los gastos de financiamiento de los organismos
descentralizados. Puntualiza que, dentro de los organismos de tal carácter figura el Instituto Nacional de
Cinematografía (art. 1°, ley 17.741), "en cuyo presupuesto de gastos y recursos se contempló
expresamente la incidencia de la recaudación derivada del impuesto del art. 24 inc. a) de la ley 17.741 y
su aplicación conforme los decs. 2736/91 y 949/92. Dicho cálculo de recursos del organismo
mencionado, constituye un expreso acto normativo del Poder Legislativo convalidatorio del tributo, y de
la importancia que reviste la ley de presupuesto".

4. Que una de las cuestiones a dilucidar consiste en determinar si en el caso se encuentran reunidos los
extremos que posibiliten acceder a la vía del remedio excepcional del amparo establecido en la ley
16.986; examen éste que, por su naturaleza y carácter hermenéutico, constituye cuestión federal
suficiente a los efectos del recurso extraordinario --independientemente de la configurada por
encontrarse controvertida en la causa la interpretación de normas federales como lo son las contenidas
en los decs. 2736/91 y 949/92--, sin que obste a ello la índole procesal de algunos de los preceptos en
juego, desde que la controversia suscitada excede el mero interés de las partes involucradas e interesa a
la comunidad íntegramente considerada, por los valores comprometidos (Fallos: 257:132).

5. Que en función de dicho cometido cuadra significar que aun cuando en el art. 2°, inc. e) de la ley
16.986 se contempla la inadmisibilidad del amparo en aquellos supuestos en que la demanda no
hubiese sido presentada dentro de los quince días hábiles a partir de la fecha en que el acto fue
ejecutado o debió producirse y que en el fallo recurrido se advierten divergencias acerca del punto de
partida del referido cómputo, en tanto la mayoría consideró que el plazo de impugnación comienza a
correr desde que se dictó el acto de aplicación (en el caso la intimación al responsable) y la minoría
desde el momento en que se publicó la norma cuestionada, lo cierto es que, en el caso, la debida
conclusión no pasa por la prevalencia de meras disposiciones de naturaleza procesal respecto de nada
menos que la Constitución Nacional..

En tal sentido esta Corte tiene sentado, que "la supremacía de la Constitución no se ha de considerar
subordinada a las leyes ordinarias ... Estas leyes y las construcciones técnicas edificadas sobre ellas,
tienen solamente un valor relativo, esto es, presuponen las reservas necesarias para que su aplicación
no menoscabe o ponga en peligro los fines esenciales de la Ley Suprema. Todas las construcciones
técnicas, todas las doctrinas generales no impuestas por la Constitución, valen en la Corte sólo 'en

182
principio', salvo la Constitución misma, que ella sí, y sólo ella, vale absolutamente" ("Peralta", consid. 7°
y su cita).

En armonía con tales principios, esta Corte subrayó con especial énfasis, que es preciso evitar que el
juego de los procedimientos ordinarios torne ilusoria la efectividad de las garantías constitucionales
(Fallos: 239:459; 241:291 y 307:2174).

Por lo demás, cabe advertir que el escollo que importa el art. 2° inc. e), de la ley 16.986, en cuanto
impone la necesidad de presentar la demanda de amparo dentro de los quince días hábiles a partir de la
fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse, no es insalvable en la medida en que con la
acción incoada se enjuicia una ilegalidad continuada, sin solución de continuidad, originada, es verdad,
tiempo antes de recurrir a la justicia, pero mantenida al momento de accionar y también en el tiempo
siguiente. No es un hecho único, ya pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica
ni un hecho consentido tácitamente, ni de aquellos que en virtud de su índole deben plantearse en
acciones ordinarias (confr. dictamen del Procurador General subrogante en Fallos: 307:2174).

6. Que procede, a esta altura, el tratamiento del reparo formulado por la recurrente acerca del
comportamiento seguido por la accionante con relación al cumplimiento de obligaciones impuestas en
la norma que ahora se ataca. En rigor de verdad, el planteo así formulado se exhibe como formando
parte de la doctrina de los actos propios y tiende a significar el acatamiento, sin reserva alguna, de la
norma impugnada y sus actos de aplicación.

Sin embargo, la regla del sometimiento a la norma, plasmada jurisprudencialmente en los antecedentes
de Fallos: 297:40 (La Ley, 1977-C, 232); 299:373; 300:51; 302:1264, entre otros, requiere que medie un
cumplimiento voluntario; de modo tal que pueda entenderse como una renuncia al cuestionamiento
ulterior de la norma (conf. voto en disidencia del juez Moliné O'Connor en Fallos: 314:1175, consid. 10).

7. Que en el "sub examine" no se advierten las mentadas características de voluntariedad, acatamiento

y renuncia tácita de impugnación, desde que la posibilidad de no inscribirse en los registros creados por
la res. 52/92 del Instituto Nacional de Cinematografía, dictado a raíz del decreto de marras, no implica
consentir el ingreso de la gabela allí prevista. Por el contrario, la falta de dicha inscripción expondría al
actor a una insostenible posición en el mercado, desde que, en virtud de lo dispuesto en el art. 5° del
dec. 949/92 se encuentran exentas las operaciones de venta o locación de videogramas, cuando las
mismas sean efectuadas "entre personas inscriptas en los registros del Instituto Nacional de
Cinematografía como editor, distribuidor de videogramas grabados o titular de videoclubes"; por lo que
debería afrontar la adquisición del material en condiciones desventajosas de competitividad.

Que a igual conclusión cabe arribar en lo referente al supuesto sometimiento voluntario al régimen, en
virtud de haberse ingresado una cuota del impuesto. Ello así, en razón de que si bien la actora reconoce
haber depositado la cuota de mayo de 1992, en tanto que el ente accionado expresa que el único
ingreso tuvo lugar en abril de ese mismo año, "sin formular reserva ni protesta alguna ante dichas
circunstancias", lo cierto es que, dentro de ese marco contradictorio, no se encuentra acabadamente
demostrado cuándo ni cómo tuvo lugar el ingreso de la única cuota, de modo tal que resulta
insostenible la afirmación de que se depositó el tributo sin reserva o protesta alguna.

8. Que en lo concerniente a la existencia de otras vías aptas para la tutela de los derechos reclamados,
cuadra señalar que el impedimento resultante --que reposa en las previsiones del inc. a) del art. 2° de la
ley de amparo-- se presenta con características netamente procesales, lo que permite su remoción con
sustento en las consideraciones expuestas en el consid. 5° ut supra; fundamentalmente, en lo que atañe
a la prevalencia de los preceptos constitucionales por sobre el derecho adjetivo contenido en normas
ordinarias.

183
9. Que tampoco puede prosperar el argumento relativo a una supuesta falta de legitimación, sustentado
en que la actora cuenta con la posibilidad de adicionar el tributo al precio que percibe; habida cuenta
que el interés legítimo que abona su reclamo emana de la carga que le viene impuesta personalmente,
cuyo incumplimiento le acarrearía una serie de consecuencias que afectan y restringen su esfera jurídica
individual y que la tornan sujeto pasivo de graves sanciones.

10. Que descartadas las objeciones precedentemente examinadas, respecto de la tacha de

inconstitucionalidad de los decs. 2736/91 y 949/92, cabe advertir que la propia recurrente ha precisado
que aquéllos pertenecen a la categoría de normas denominadas de "necesidad y urgencia".

11. Que en tales condiciones no existen óbices para que esta Corte valore la calificación de
excepcionalidad y urgencia --método, por otra parte, reconocido por esta Corte en el precedente
"Peralta"; lo que no implica un juicio de valor acerca del mérito, oportunidad o conveniencia de la
medida, sino que deviene imprescindible para admitir o rechazar la circunstancia habilitante del
ejercicio de la función legislativa por parte del Poder Ejecutivo. Es que el "estudio de facultades como las
aquí ejercidas por parte del Poder Ejecutivo, guarda estrecha relación con el principio de la llamada
'división de poderes', que se vincula con el proceso de constitucionalismo de los Estados y el desarrollo
de la forma representativa de gobierno. Es una categoría histórica: fue un instrumento de lucha política
contra el absolutismo y de consolidación de un tipo histórico de forma política" (fallo citado, consid. 17).

12. Que con arreglo a lo expuesto cuadra advertir, con prioridad a toda consideración, que esta Corte
tiene reconocido que, "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en
temas como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67,
inc. 2°), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'" (fallo citado, consid. 22, párr. final).

Además, el art. 17 de la Constitución Nacional consagra la exclusividad expresa del Congreso de la

Nación en lo atinente al ejercicio de facultades legislativas para imponer las contribuciones aludidas en
el art. 4° de la Carta Magna. Dichas limitaciones constitucionales, cabe consignarlo, se exhiben como
corolario de un largo proceso histórico de consolidación del sistema republicano y traducen el principio
de legalidad, que impide admitir la exigibilidad de un tributo en supuestos que no estén contemplados
en la ley, como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte: "El cobro de un impuesto sin ley que lo
autorice es una exacción, o un despojo que viola el derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la
Constitución Nacional" (Fallos: 180:384; 183:19, entre muchos).

Más recientemente se precisó que el "principio de reserva de la ley tributaria, de rango constitucional y
propio del estado de derecho, únicamente admite que una norma jurídica con la naturaleza de ley
formal tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior causa de la obligación
tributaria, por más que se motive la resolución adoptada en genéricas 'pautas de políticas fijadas por las
autoridades económicas' y la existencia de 'un estado de calamidad económica interna', debido a que
dicho sistema supone un Estado cuyas potestades son limitadas y se hallan sujetas en ese deslinde de
competencias fijadas en la Constitución, predispuesto para garantizar una estabilidad calculable entre
gobernantes y gobernados" (Fallos: 294:152).

13. Que sin perjuicio de lo expuesto cabe advertir, a mayor abundamiento, que los motivos que
impulsaron el dictado de los decs. 2736/91 y 949/92 no se exhiben como respuesta a una situación de
grave riesgo social que hiciera necesario el dictado de medidas súbitas como las examinadas en
"Peralta" (Fallos: 313:1513). Es más, no se ha puesto en evidencia que las medidas impugnadas
obedezcan a los graves trastornos económico sociales tenidos en consideración al resolver en el
precedente aludido. Sus argumentos, antes bien reposan en la actividad de fomento de la
cinematografía y la necesidad de proveer de recursos con ese fin (V.145.XXIV "Video Cable
Comunicación S.A. c. Instituto Nacional de Cinematografía s/ varios", sentencia del 27 de abril de 1993).

184
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma el pronunciamiento apelado; con
costas. -- Eduardo Moliné O'Connor.

19. “Selcro S.A. c. Jefatura de Gabinete de Ministros” Fallos: 326:4351

Dictamen del Procurador General de la Nación:

I. A fs. 139/142, la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal, al confirmar lo decidido en la instancia anterior, hizo lugar a la acción de amparo entablada por
Selcro S.A. y, por ende, declaró la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237
-en cuanto delegó en el Poder Ejecutivo Nacional la facultad de establecer los valores para determinar
las tasas a percibir por la Inspección General de Justicia- y del art. 4 de la decisión administrativa n°
55/00 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que modificó las escalas fijadas a tal fin por el decreto
67/96, ratificado por el aludido art. 59.

II. Disconforme, la demandada interpuso el recurso extraordinario obrante a fs. 150/158, que fue
concedido por el a quo a fs. 163, al entender que se encuentra discutida la constitucionalidad de normas
federales.

III. A mi modo de ver, el primer agravio de la apelante, enderezado a cuestionar la procedencia formal
de la vía escogida por la actora resulta inadmisible, ya que los motivos de orden fáctico y procesal
esgrimidos por aquélla no tienen entidad suficiente para desvirtuar los fundamentos dados por el a quo
ni para dilatar el control de constitucionalidad, que constituye la primera y principal misión del tribunal
(confr. arg. Fallos 318:1154; 323:2256, entre otros). Máxime, cuando la cuestión a decidir no requiere
de mayor debate y la demandada ha podido ejercer debidamente su derecho de defensa -sin que haya
sido necesario producir prueba alguna ni discutir sobre los hechos-, por lo que su remisión a un
procedimiento ordinario -como lo pretende la accionada- sería sólo un ritualismo inútil.

IV. En cambio, la restante queja que formula el Estado Nacional sí torna formalmente admisible el
remedio intentado, pues remite a la interpretación que cabe otorgar a normas de carácter federal, cuya
constitucionalidad se ha puesto en tela de juicio (art. 59 de la ley 25.237; decs. 360/95 y 67/96, y
disposición administrativa N° 55/00 de la Jefatura de Gabinete de Ministros) y la sentencia definitiva del
superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho que fundó en ella (art. 14 incs. 1° y 3°, ley 48).

Por otra parte, hay que tener presente que, en la tarea de establecer el correcto sentido de normas de
tal naturaleza, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni del
recurrente, sino que le incumbe realizar "una declaratoria sobre el punto" (art. 16, ley 48), según la
inteligencia que ella rectamente les otorgue (arg. Fallos 307:1457; 320:1915, entre otros).

V. El Poder Ejecutivo Nacional estableció, mediante el dec. 360/95, las tasas que debía percibir la
Inspección General de Justicia por los servicios prestados en el ejercicio de las funciones y facultades
atribuidas en la ley 22.315 y su decreto reglamentario 1493/82, es decir, por la inscripción de sus actos
constitutivos; de poderes, actos o documentos; por otras prestaciones, etc. (arts. 2°, 3° y 7°), a la vez
que determinó las sanciones que acarrea la falta de pago (arts. 10 y 12).

Posteriormente, el decreto 67/96 introdujo modificaciones al régimen anterior, al fijar otras tasas por
los servicios señalados, al tiempo que dispuso una tarifa para el pago de la tasa anual, determinada en
relación a la suma del capital social de sus estatutos y de la cuenta ajuste del capital resultante de sus
estados contables (art. 4°).

185
A su turno, la ley 25.237, de presupuesto para el año 2000, ratificó en su art. 59 los decretos indicados.
Al respecto, es preciso formular algunas precisiones, amén de señalar la confusa e innecesaria
referencia efectuada por el legislador en cuanto a que quedaban a salvo los derechos surgidos de
pronunciamientos judiciales firmes.

Cabe destacar, en lo atinente al primero de esos decretos, que la citada ley sólo ratificó sus arts. 8°, 9° y
12, referidos a una tasa en particular, es decir, a la establecida en el art. 6, ap. IV de la ley 11.672,
complementaria permanente de presupuesto (t.o. en 1994) y vinculada al contralor de ciertas
actividades -de capitalización, de acumulación de fondos y formación de capitales, de créditos
recíprocos y de ahorro para fines determinados y de todas aquellas que impliquen el requerimiento
público de dinero con la promesa de futuras contraprestaciones, etc.-, supuestos donde la Inspección
General de Justicia tiene injerencia en todo el ámbito nacional. Lo relativo a esta tasa no ha sido objeto
de discusión en el sub examine, por lo cual resulta inoficioso otro análisis sobre el particular.

Por otra parte, ratificó la vigencia del dec. 67/96, pero sólo "hasta la fecha de promulgación de la
presente ley" (art. 59, primer párrafo). Y lo hizo así, en la inteligencia de que las tasas allí establecidas
serían reemplazadas, "a partir de la vigencia de la presente ley" (art. 59, segundo párrafo) por las que
determinase la Jefatura de Gabinete de Ministros, mediante la facultad delegada en tal organismo para
"fijar los valores o en su caso escalas a aplicar para determinar el importe de dichas tasas, como así
también a determinar los procedimientos para su pago y las sanciones a aplicar en caso de su
incumplimiento.".

Finalmente, a través de la disposición administrativa N° 55/00, la citada dependencia del Poder

Ejecutivo determinó los servicios por los cuales se debe abonar una tasa, como así también sus montos y
las consecuencias sancionatorias de su falta de pago en tiempo y forma. Esta disposición luego fue
modificada por la N° 46/01.

VI. A mi modo de ver, está fuera de toda controversia que el tributo aquí discutido es una tasa, en tanto
establece de modo coactivo -no voluntario- una contraprestación pecuniaria por un servicio brindado y
su presupuesto de hecho consiste en una situación que determina, o se relaciona, necesariamente, con
el desenvolvimiento de una cierta actividad de un ente público relativa, en forma individualizada, a la
persona obligada a su pago -sujeto pasivo contribuyente-.

Como ha señalado calificada doctrina, la tasa es una "categoría tributaria también derivada del poder de
imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual se diferencia únicamente por
el presupuesto de hecho adoptado por 'la ley', que en este caso consiste en el desarrollo de una
actividad estatal que atañe al obligado." (Giuliani Fonrouge, Carlos María, "Derecho Financiero",
Depalma, Buenos Aires, 1990, p. 319 -comillas simples agregadas-) y que, por ello, desde el momento en
que el Estado organiza el servicio y lo pone a disposición del particular, éste no puede rehusar el pago
aún cuando no haga uso de aquél, o no tenga interés en el mismo, ya que el servicio tiene en mira el
interés general (confr. Fallos 251:50 y 222; 312:1575).

En forma paralela, se ha afirmado con razón que "El primer principio fundamental del Derecho
Tributario Constitucional, lo que podríamos llamar la 'partida de nacimiento' del Derecho Tributario, es
el principio de legalidad, principio análogo al que rige en el Derecho Penal -si bien sus fundamentos son
tal vez distintos- llamado también principio de reserva de ley." (Jarach, Dino, "Curso de Derecho
Tributario", Ediciones Cima, Buenos Aires, 1980, p. 75).

Nuestra Carta Magna prescribe en forma reiterada esa regla fundamental, tanto en el art. 4°, puesto
que los recursos del Tesoro Nacional se conformarán con "... las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso General", como cuando refuerza este contenido
en el art. 17, al estatuir que "...Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el

186
artículo 4°" y, también, cuando prescribe en el art. 52 que corresponde a la Cámara de Diputados la
iniciativa de las leyes sobre contribuciones.

V.E. ha expresado, en el precedente de Fallos: 321:366, "in re" "Luisa Spak de Kupchik y otro v. Banco
Central de la República Argentina y otro", que "la jurisprudencia de esta Corte ha establecido
categóricamente que los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo
el establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas (Fallos 155:290; 248:482; 303:245; 312:912,
entre otros), y, concordantemente con ello, ha afirmado reiteradamente que ninguna carga tributaria
puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y
recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales
atribuciones (causa 'Eves Argentina S.A.', Fallos 316:2329 considerando 10 y su cita, entre otros)"
(énfasis añadido). Es más, el Poder Ejecutivo nacional tiene vedado establecer tributos aún por la vía
extraordinaria de los decretos de necesidad y urgencia, toda vez que el art. 99, inc. 3° de la Ley
Fundamental le prohíbe, en forma terminante, emitir este tipo de disposiciones cuando se trate -entre
otras- de la materia tributaria. El Tribunal aplicó lo prescripto por esta norma en los conocidos
precedentes de Fallos 318:1154 y 319:3400 ("Video Club Dreams" y "La Bellaca SAACIF",
respectivamente).

En lo que atañe al principio de legalidad vinculado con las tasas, se ha pronunciado recientemente el
Tribunal, en consonancia con lo dictaminado por este Ministerio Público, en la causa "Berkley
Internacional A.R.T. S.A." (Fallos 323:3770), donde reiteró las líneas fundamentales de la jurisprudencia
reseñada.

VII. Creo que la aplicación de esa doctrina al sub judice y a las normas aludidas supra acápite V lleva a
concluir, sin lugar a dudas, que el tributo pretendido es inconstitucional.

Por una parte, en lo que hace al decreto 67/96, es patente que, en tanto emana de un Poder del Estado
incompetente para establecer tributos, en palmaria violación al principio de legalidad en la materia,
resulta contrario a la Ley Fundamental, sin que sea válido exigir el pago de una tasa con apoyo en él.

La pretendida ratificación ex tunc realizada en el primer párrafo del art. 59 de la ley 25.237, por otra
parte, resulta inhábil para su objetivo pues, como lo ha dicho la Corte en la ya citada causa de Fallos
321:366, la posterior ratificación de un decreto mediante una ley del Congreso es inhábil para justificar
la aplicación retroactiva de un tributo. Fue categórico y terminante el Tribunal en el caso citado
(considerando 14) cuando afirmó que "bajo el imperio de nuestra Ley Fundamental (?) es inaceptable
que un poder de imposición cuyo ejercicio se halla a extramuros de ésta en los términos señalados,
pueda ser concebido como un instrumento eficaz para sortear los óbices constitucionales de otra norma
(?) intrínsecamente írrita. Merecen riguroso rechazo, pues, las argumentaciones sustentadas en la
conexión entre dos ordenamientos como los examinados, por las que se pretende asignar efectos
convalidantes -con carácter retroactivo- a la ratificación de uno de ellos por el posterior, y se arriba a la
absurda conclusión de que integrándose el uno con el otro, la constitucionalidad de ambos textos queda
salvaguardada.".

Y, por otro lado, la delegación realizada en la Jefatura de Gabinete de Ministros resulta asimismo
inadmisible bajo el prisma constitucional ya que, como lo afirmó acertadamente el a quo, en el art. 59
de la ley 25.237 -ni en ley alguna- se ha establecido la alícuota aplicable, lo cual es, por sí, suficiente para
invalidar el gravamen, atento a la falta de uno de los elementos esenciales de la obligación tributaria
(conf. Fallos 323:2256, "in re" "Famyl S.A. c. Nación Argentina"). En virtud de ello es que resulta
inadmisible el argumento de la recurrente en cuanto a que "no parecía lógico que se recorriera todo el
iter legislativo cada vez que fuera necesario ajustar el monto de la tasa", ya que, más allá de lo que
pueda opinarse desde el punto de vista de la lógica, la conducta del Poder Ejecutivo resulta

187
inconstitucional a todas luces (ver fs. 157) al infringir el principio formal de reserva de ley en materia
tributaria.

Al respecto, es pacífica la doctrina de los autores en cuanto a que la garantía constitucional de reserva
legal en cuestión de contribuciones rige plenamente y que "decir que no debe existir tributo sin ley,
significa que sólo la ley puede establecer la obligación tributaria y los elementos de la relación
tributaria." (cf. Dino Jarach, op. cit., p. 80), y que "es la ley la que debe definir los hechos imponibles en
su acepción objetiva y también en la esfera subjetiva, o sea, cuáles son los sujetos pasivos de la
obligación que va a nacer. Debe ser la ley la que debe establecer el objeto y la cantidad de la prestación,
es decir, el criterio con que debe valuarse la materia imponible para aplicar luego el impuesto en un
monto determinado y es también la ley la que debe definir ese monto." (op. cit., p. 80), precisando
respecto de la forma de cuantificar la obligación tributaria, que la ley debe contener "en tercer término,
la base de medición, llamada también base imponible, esto es, la adopción de parámetros que sirvan
para valorar cuantitativamente los hechos cuya verificación origina la obligación; en cuarto término, la
delimitación en el espacio y en el tiempo de esos hechos; en quinto término, la cantidad expresada en
una suma finita o bien en un porcentaje o alícuota aplicable a la base imponible, que representa o arroja
como resultado el quantum de la obligación tributaria." (op. cit., p. 136/137).

Como he dicho, si bien con lo expresado es suficiente para dar por tierra con el tributo discutido, debe
observarse que se desprende de lo expuesto en el acápite V -y contrariamente a lo pretendido por la
demandada a fs. 156 vta.- que, como la ratificación legislativa del decreto 67/96 sólo lo fue hasta el
momento de entrada en vigencia de la ley 25.237 -con la pretensión de otorgarle efectos sólo hacia
atrás pero no hacia delante-, al quedar éste sin vigor a partir de tal momento, tampoco existe definición
legal vigente sobre ninguno de los otros elementos esenciales de la obligación tributaria, en violación
también al mentado principio de reserva de ley tributaria, siendo una inadmisible delegación total del
Congreso en el Poder Ejecutivo que, por lo demás, no encuentra cabida alguna en los parámetros del
art. 76 de la Carta Magna.

VIII. En virtud de lo expuesto, opino que debe confirmarse la sentencia apelada, en cuanto fue materia
de recurso extraordinario. - Mayo 14 de 2002. - Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, octubre 21 de 2003.

Considerando: 1. Que la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo

Federal confirmó la sentencia de la anterior instancia que hizo lugar a la acción de amparo y, en
consecuencia declaró la inconstitucionalidad del segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237, en cuanto
delega la facultad de fijar los valores o, en su caso, las escalas aplicables para determinar el importe de
las tasas a percibir por la Inspección General de Justicia, y la nulidad del art. 4? de la decisión
administrativa 55/00 de la Jefatura de Gabinete de Ministros, en cuanto modifica las escalas previstas
en el art. 4° del dec. 67/96.

2. Que para decidir en el sentido indicado -tras rechazar las objeciones de la demandada respecto de la
procedencia formal del amparo- el a quo se fundó en el principio de reserva de la ley, que impera en la
materia sobre la que tratan las normas impugnadas, y en que no puede admitirse, en virtud de lo
prescripto por el art. 76 de la Constitución Nacional, una delegación legislativa como la efectuada por el
segundo párrafo del art. 59 de la ley 25.237 puesto que, al carecer de límites precisos, tal autorización
importa una "deslegalización tributaria o penal" (fs. 141 vta.), en evidente contradicción con principios
enfáticamente reconocidos por el texto constitucional.

3. Que contra tal sentencia, el Estado nacional interpuso el recurso extraordinario que fue concedido
por el a quo en lo relativo a la controversia sobre la validez constitucional de normas federales, y
rechazado en cuanto a los agravios referentes a la procedencia de la vía del amparo (confr. fs. 163/163

188
vta.). Con el alcance con el que ha sido concedido, el recurso resulta formalmente admisible de acuerdo
con lo establecido por los incs. 1° y 3° del art. 14 de la ley 48.

4. Que los decs. 360/95, 67/96, la decisión administrativa 55/00 y la ley 25.237 utilizan la expresión tasa
al referirse a las prestaciones impuestas a favor de la Inspección General de Justicia, con relación a
servicios prestados por dicho organismo. Tal denominación ha sido correctamente empleada por tales
normas, pues ella se ajusta plenamente a la naturaleza de dichas cargas, como resulta de la
caracterización del concepto de tasa efectuada por la Corte al decidir, mediante remisión al dictamen
del señor Procurador General, la causa "Berkley" (Fallos 323:3770). Basta recordar aquí que en ese
precedente, con cita de Giuliani Fonrouge, el Tribunal expresó que la tasa es una "categoría tributaria
también derivada del poder de imperio del Estado, con estructura jurídica análoga al impuesto y del cual
se diferencia únicamente por el presupuesto de hecho adoptado por la ley, que en este caso consiste en
el desarrollo de una actividad estatal que atañe al obligado".

5. Que asimismo, en el mencionado precedente el Tribunal dejó claramente establecido que respecto de
esa clase de tributos rige el principio -de raigambre constitucional- de reserva de la ley o legalidad. En
tal sentido, la jurisprudencia de esta Corte resulta categórica en cuanto a que "los principios y preceptos
constitucionales prohíben a otro Poder que el legislativo el establecimiento de impuestos,
contribuciones y tasas" (Fallos: 321:366 y sus citas), y concordemente con ello ha afirmado que ninguna
carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los
preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado
investido de tales atribuciones (Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400 y sus citas, entre otros).

6. Que de la reiterada doctrina precedentemente reseñada surge con nitidez que ni un decreto del
Poder Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga
tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (conf. sobre
esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400, en especial, su considerando 9).

7. Que, en esta misma línea de razonamiento, al tratarse de una facultad exclusiva y excluyente del
Congreso, resulta inválida la delegación legislativa efectuada por el segundo párrafo del art. 59 de la ley
25.237, en tanto autoriza a la Jefatura de Gabinete de Ministros a fijar valores o escalas para determinar
el importe de las tasas sin fijar al respecto límite o pauta alguna ni una clara política legislativa para el
ejercicio de tal atribución (confr. doctrina de Fallos 148:430; 270:42; 310:2193, entre otros).

8. Que, por lo demás, no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho
tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76),
autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general, se declara formalmente

procedente el recurso extraordinario en los términos precisados -en considerando 3°- y se confirma la
sentencia apelada. Con costas. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Antonio
Boggiano. - Adolfo R. Vázquez. - Juan C. Maqueda.

20. “Colegio Público de Abogados de Capital Federal c. Estado Nacional - Poder Ejecutivo
Nacional”, Fallos: 331:2406

DICTÁMENES DE LA PROCURACIÓN GENERAL

Suprema Corte:

189
A mi modo de ver, resulta innecesario que me pronuncie en esta queja, toda vez que los agravios que se
pretenden someter a consideración de V.E. ya fueron tenidos en cuenta en mi dictamen de la fecha,
emitido en los autos principales. Buenos Aires, 15 de junio de 2006. Laura M. Monti.

Suprema Corte:

-I-

A fs. 248/249, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala V)

confirmó el pronunciamiento de la instancia anterior, que había hecho lugar a la acción de amparo que
promovió el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (en adelante, C.P.A.C.F.) y, en
consecuencia, declaró la invalidez de los arts. 3º y 5º del decreto 1204/01.

Para así decidir, los magistrados le reconocieron legitimación al C.P.A.C.F., toda vez que, en su concepto,
entre las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187, se encuentra la de tutelar la
inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes, razón por la cual también está investido a
esos efectos de legitimación procesal para iniciar la acción pública.

Sobre el fondo del asunto, recordaron que la delegación legislativa se encuentra, como principio,
prohibida por el art. 76 de la Constitución Nacional y que ella sólo se admite en materias determinadas
de administración y emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la
delegación que el Congreso de la Nación establezca.

Puntualizaron que, aun cuando la ley 25.414, en ejercicio del marco excepcional de tal delegación, debió
fijar límites precisos para impedir excesos del Poder Ejecutivo Nacional al momento de ejercer las
facultades delegadas por el Congreso, lo cierto es que lo autorizó a "derogar total o parcialmente
aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento de organismos
... o entidades públicas no estatales", con el único objeto de dar eficiencia a la administración (art. 1º,
ap. I, inc. f, de la ley).

Con tal propósito -dijeron- el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1204/01, que dispuso, en lo pertinente,
que los abogados que ejerzan la representación, patrocinio letrado y/o defensa del Estado Nacional
estarían exentos del pago de bonos de derecho fijo (art. 3º) y, además que, para ejercer la profesión no
resultaba necesaria otra matrícula que la del Registro de Abogados del Estado, creado por su art. 4º
(confr. art. 5º).

Desestimaron los planteos del demandado contra el fallo de primera instancia que había declarado la
inconstitucionalidad del art. 5º, toda vez que dicha parte se limitó a invocar de manera abstracta su
legalidad, sin esgrimir argumentos acerca de su contenido y sin intentar siquiera explicar los motivos
que le permitían colegir la ineficiencia de la Administración ante la circunstancia de que los letrados
pertenecientes al Cuerpo de Abogados del Estado estén matriculados en el C.P.A.C.F.

Advirtieron que, de la redacción del citado artículo, surge de forma manifiesta la extralimitación del
Poder Ejecutivo, al permitirles a esos letrados ejercer "...sin que resulte necesaria ninguna otra
matriculación profesional", porque de ese modo se comprometen los fines públicos que el Estado le
había confiado a la actora, por medio de la ley 23.187.

Manifestaron que la delegación sub examine podría haber tenido validez siempre que la política
legislativa se hubiera establecido claramente y que la interpretación de ese instituto -agregaron-
siempre debe hacerse con carácter restrictivo. En ese orden de ideas, les resultaba indudable que la ley
25.414, por la imprecisión de su enunciado, no había autorizado al Poder Ejecutivo a modificar la ley
23.187 como lo hizo al emitir el decreto 1204/01.

190
Sin embargo, descartaron los argumentos contra la declaración de inconstitucionalidad del art. 4º del
referido decreto, en cuanto crea el Registro de Abogados del Estado, por entender que las funciones
específicas del C.P.A.C.F. de ninguna manera se encontrarían vulneradas ni excluidas.

Por otra parte, dijeron que, si bien el art. 3º del decreto 1204/01-que exime a los abogados que ejerzan
funciones para el Estado del pago de bonos de derecho fijo que prevé la ley 23.187- había considerado
la situación de emergencia económica declarada por la ley 25.344 -cuyos efectos no desconocen, por los
hechos acaecidos en el país al momento del emitirse tal decreto- lo dispuesto en aquel artículo
desvirtúa el principio de legalidad (arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional), pues vulnera el texto
expreso del art. 51, inc. d, de la ley 23.187.

- II -

Disconforme, el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 256/285, que fue concedido por
involucrar la inteligencia de normas federales y denegado por las causales de arbitrariedad y gravedad
institucional (confr. fs. 322).

Sostiene, en lo que aquí interesa, que el C.P.A.C.F. carece de legitimación activa, toda vez que sólo se
encuentra legalmente facultado para tutelar los intereses de los abogados de la matrícula en el ejercicio
privado de la profesión, pero no los que atañen a los abogados del Estado, quienes están sometidos al
control, a las directivas y a la disciplina específica del Procurador del Tesoro de la Nación.

En ese orden de ideas, expresa que el Colegio posee una legitimación limitada y acotada a los fines de la
normas fundantes y toda otra interpretación desnaturaliza la competencia para actuar de la actora,
quien pretende instituirse en defensora de sujetos a quienes no representa, lo que implica una suerte
de acción popular inviable en nuestro sistema constitucional.

Niega que el Poder Ejecutivo se haya extralimitado de la delegación legislativa, toda vez que el a quo
confundió la delegación del ejercicio de la función administrativa con la transferencia de su titularidad.
Ello es así, indicó, porque el C.P.A.C.F. es una persona pública no estatal que cumple fines públicos que
le fueron delegados y transferidos por el Estado, sin que pueda inferirse que hubo por parte de este
último, a través de la ley 23.187, una transferencia definitiva a favor de aquél de la titularidad de la
competencia, sino que, antes bien, existió una delegación del ejercicio de la función administrativa para
la ordenación, el control de la matrícula y la disciplina de la respectiva profesión -aunque siempre con
referencia a los abogados en el ejercicio libre- que proyectó sus efectos sobre los letrados integrantes
del Cuerpo de Abogados del Estado.

Expresa que la representación del Estado en juicio no es equiparable al ejercicio de la profesión, porque
según la doctrina de la Corte en el caso "Punte" (Fallos: 320:521), el Procurador y el Subprocurador del
Tesoro de la Nación tienen incompatibilidad para ejercerla libremente en la Capital Federal como
representantes del Estado, aunque sí pueden actuar en las causas que sean inherentes a su cargo o
empleo. En consecuencia, al representarse o patrocinarse al Estado Nacional no se ejerce la profesión
en sentido liberal, ya que se actúa como integrante del Cuerpo de Abogados del Estado.

Puntualiza que las normas que rigen la abogacía pública conforman un sistema especial y diferenciado
del ejercicio liberal de la profesión, tal como se desprende de la ley 12.954, sancionada en 1947, de
creación del Cuerpo de Abogados del Estado, el cual tiene entre otras funciones, la de representarlo
ante las autoridades judiciales, lo que también surge de la ley 24.946 (arts. 66 y sgtes.) que sustituyó a la
ley 17.516, de la ley 25.344 y su decreto reglamentario 1116/00. Por otra parte, aclara, las disposiciones
del Código de Etica del C.P.A.C.F. demuestran que no está contemplada la situación del abogado del
Estado sino, de manera clara e indiscutible, la del letrado que ejerce libremente la profesión de
abogado.

191
Manifiesta que de los términos del fallo surge que el a quo ha hecho prevalecer las normas que regulan
el ejercicio libre de la profesión traspolando -sin consideración del ejercicio, ni de las competencias
estatales, ni de las normas vigentes- los alcances de la ley 23.187 al ámbito de la abogacía pública, cuyas
disposiciones de carácter general no son íntegramente aplicables a los letrados del Estado que se
encuentran comprendidos en el régimen específico de la ley 12.954 y de su decreto reglamentario.

En efecto, argumenta, se ha perdido de vista que los abogados del Estado que ejercen las funciones de
asesoramiento, representación y patrocinio de él desempeñan una función pública, tienen status de
agentes públicos, mantienen con el Estado una relación de empleo público y sus actividades están
reguladas por el derecho público. Existen caracteres que los diferencian, como la situación jurídica
estatutaria, de naturaleza especial y diferencial, sometida al control estatal, vinculada con una relación
de jerarquía y subordinación y sujeta exclusivamente a un régimen disciplinario de derecho público,
todo lo cual hace que la representación del Estado se efectúe sin necesidad de matriculación (ley
10.996), la que en determinados supuestos se encuentra vedada (leyes 23.187 y 22.192).

Asevera que la legalidad del decreto 1204/01 fue debidamente fundamentada, porque el ejercicio de las
facultades que integran la zona de reserva de la administración no puede ser controlado por el Poder
Judicial en cuanto hace a su organización, en particular, ello se puso en evidencia al invalidarse su art.
5º.

Advierte contradicción en los fundamentos del fallo, al reconocer validez al art. 4º que crea el Registro
de Abogados del Estado porque somete a sus letrados a una doble vinculación tanto con el Estado
Nacional como con el Colegio, lo cual afecta el funcionamiento operativo del primero y sus entidades
descentralizadas, que poseen sobre sus empleados facultades disciplinarias y jerárquicas, circunstancia
que, además, constituye un típico aspecto de carácter administrativo alcanzado por el art. 76 de la
Constitución Nacional.

Defiende la legalidad del art. 3º del decreto 1204/01, en razón de haber sido dictado en virtud de la
delegación legislativa instrumentada a través del art. 1º, ap. I, inc. f) y ap. II, inc. e) de la ley 25.414, que
habilitó al Poder Ejecutivo Nacional a derogar o modificar normas de rango legislativo de orden nacional
cuando afecten el funcionamiento de organismos o entes descentralizados o perjudiquen la
competitividad de la economía, sin que dicha ley le merezca reparo constitucional alguno como expresa
la actora.

Afirma que todos los requisitos previstos en el art. 76 de la Constitución Nacional se encuentran
cumplidos en el sub lite, pues la delegación tuvo plazo cierto (confr. art. 1º, primer párrafo de la ley
25.414) y fueron establecidas las bases de la delegación (confr. art. 2º ibídem), sin exceder su límite ya
que, por su intermedio, el Poder Ejecutivo adoptó medidas tendientes a reducir la incidencia que tienen
sobre las finanzas del sector público nacional las leyes de colegiación obligatoria del orden nacional o
provincial que subordinan la actuación de los profesionales que representan o patrocinan al Estado, al
pago de bonos, derechos fijos u otros gravámenes.

Alega que, por ese motivo, la sentencia apelada produce un grave perjuicio económico a la comunidad,
circunstancia que el mismo decreto 1204/01 pretendió evitar mediante la adopción de medidas
coherentes con la emergencia administrativa establecida en la ley 25.344. Estima que ello es así porque,
en el marco de contención de gastos que impuso la emergencia declarada por dicha ley, el pago de
bonos, de derechos fijos o de cualquier otro gravamen similar al previsto en la legislación de la Nación o
de la provincias que obligue a los abogados a un pago por su representación, patrocinio letrado o
defensa del Estado Nacional y de los demás organismos mencionados en el art. 6º constituye una
erogación de importancia que afecta el erario público, máxime si se tiene en cuenta el régimen de
equilibrio fiscal impuesto por la ley 25.453.

192
- III -

A mi modo de ver, la apelación extraordinaria deducida es formalmente admisible, toda vez que en el
sub lite se han puesto en tela de juicio un acto de autoridad nacional (decreto 1204/01) y la decisión
definitiva del tribunal superior de la causa ha sido contraria a su validez, así como la inteligencia de
normas federales (leyes 23.187 y 25.414) y la sentencia impugnada ha sido adversa a las pretensiones
que el recurrente fundó en ellas (art. 14, incs. 1º y 3º de la ley 48).

Por lo demás, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar
referidos a la cuestión federal indicada, quedan comprendidos en ella y, por ende, serán tratados en
forma conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre otros).

- IV -

Sin perjuicio de ello, desde el momento en que el primer agravio del recurrente está enderezado a
cuestionar la legitimación de la entidad actora, un orden jurídicamente lógico impone examinar dicha
circunstancia en forma previa pues, de carecer de tal requisito común, se estaría ante la inexistencia de
un "caso", "causa" o "controversia", en los términos del art. 116 de la Ley Fundamental, que tornaría
imposible la intervención de la Justicia. En ese orden, entiendo que cabe desestimar los argumentos del
demandado en cuanto sostiene que el C.P.A.C.F. sólo está facultado para tutelar el universo de
abogados que ejercen libremente la profesión, no así el de aquellos que pertenecen al ámbito del
Estado.

Pienso que ello es así pues, como lo sostuvo el Ministerio Público en los casos de Fallos: 308:987 y
324:448, el C.P.A.C.F. es "una persona de derecho público, desde que no se la concibe como una
asociación de derecho común, a la cual se es libre de asociarse o de no asociarse, para la defensa de
intereses sectoriales, sino como el órgano que en el ámbito de la delegación transestructural de las
funciones estaduales es revestido de naturaleza pública para llevar adelante el cumplimiento de un
cometido público que se le encomienda, cual es el de controlar el ejercicio de la profesión con arreglo a
las pautas preestablecidas en resguardo de los intereses, no de los abogados individual y
sectorialmente, sino de la comunidad que necesita del concurso de éstos para garantir el afianzamiento
de la justicia, de la que los abogados son auxiliares, motivo principal por el que dicho órgano ha de
gobernar la matrícula" (énfasis agregado).

La ley 23.187, en su art. 1º, dispone que "el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal se
regirá por las prescripciones de la presente ley" y "la protección de la libertad y dignidad de la profesión
de abogado forma parte de las finalidades de esta ley y ninguna de sus disposiciones podrán entenderse
en un sentido que las menoscabe o restrinja". El art. 2º, a su vez, establece que para ejercer la profesión
en la Capital Federal se deberán reunir los siguientes requisitos: "...a) poseer título habilitante expedido
por autoridad competente; b) hallarse inscripto en la matrícula que llevará el Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal que por esta ley se crea..." y el art. 18 declara obligatoria la
matriculación prevista "no pudiendo ejercerse la profesión en caso de no estar efectuada la
matriculación dispuesta".

Asimismo, encomienda expresamente al C.P.A.C.F. el gobierno de la matrícula y el ejercicio del poder

disciplinario sobre los matriculados (art. 20, incs. a y b), al igual que la vigilancia y el control de la
abogacía para que no sea ejercida por personas que carezcan de título habilitante o que no se
encuentren matriculados (art. 21).

A la luz de las normas transcriptas, es claro que la ley no efectúa distinción alguna, como hace el
apelante, entre los abogados que ejercen libremente la profesión y los que pertenecen al Estado, sino
que comprende al universo de profesionales que litigan en jurisdicción de la Capital Federal. Sabido es

193
que la primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador y la
primera fuente para determinar esa voluntad es la letra de la ley; no cabe pues a los jueces sustituir al
legislador sino aplicar la norma tal como éste la concibió (Fallos: 316:2695, entre muchos). Cuando la
letra de la ley no exige esfuerzo de interpretación debe ser aplicada directamente, con prescindencia de
consideraciones que exceden las circunstancias del caso expresamente contemplado en la norma
(Fallos: 311:1042).

Por lo demás, no se me escapa que la decisión a la que finalmente se arribe en el sub lite podría afectar
los fines públicos delegados por dicha ley al C.P.A.C.F., ya sea en lo atinente al control del ejercicio de la
profesión en la Capital Federal, como a la matriculación obligatoria de todos los que ejercen en dicha
jurisdicción, por lo que su actuación en el pleito se enmarca en el inc. j) de la ley 23.187, que le impone
como deber la defensa de "...la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes estando
investido a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública".

Sobre el tema, considero oportuno recordar, una vez más, lo expresado por el Tribunal en el precedente
antes citado de Fallos: 308:987 (reproducido en el dictamen del señor Procurador General en la causa
publicada en Fallos: 324:448), en torno a las funciones atribuidas legalmente al C.P.A.C.F., entre las que
está la de controlar el ejercicio profesional y el resguardo de dicho ejercicio, como también "la defensa
de sus miembros, la cual (...) es también una función pública, destinada a la protección del libre
desarrollo de la actividad de los abogados como representantes de los justiciables y como órganos
auxiliares de la justicia (conf. art. 5º, párrafo primero, y argumento del art. 7º, inc. e, parte primera del
cuerpo legal referido -es decir, la ley 23.187-)" (considerando 9º).

También se señaló, en el aludido precedente, que no hay vínculo asociativo entre los matriculados, sino
que la posición del abogado es la de sujeción a la autoridad pública ejercida por el Colegio y a las
obligaciones que la ley le impone (considerando 10) y "Que, en definitiva, el Colegio no es una
asociación (art. 14 de la Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de
cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen
al Estado y que éste, por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que
crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital
Federal, como auxiliares de la administración de justicia" (considerando 11).

Por otra parte, tampoco puede desconocerse que el Colegio acciona en defensa de un derecho propio
-y, por lo tanto, cuenta con legitimación suficiente para actuar en este juicio-, cuando impugna el
decreto 1204/01 porque -a su entender-, en contra de lo que dispone la ley 23.187, excluye de su
control a una categoría de abogados que integran su matrícula (los que ejercen labores en el Estado), al
tiempo que lo priva de los fondos que éstos deben abonar por su actuación en todo proceso judicial, en
concepto de derecho fijo, que contribuyen a formar el patrimonio de la entidad (conf. art. 51, inc. d, de
la ley recién citada).

-V-

Despejada la cuestión anterior, en cuanto al fondo del asunto, resta analizar la constitucionalidad del
decreto 1204/01 y de la ley 25.414.

Adelanto, por las razones que expondré seguidamente, que no cabe atender a los argumentos del
apelante para defender la constitucionalidad del art. 3º del decreto 1204/01 fundados en la delegación
legislativa instrumentada a través del art. 1º, ap. I, inc. f) y ap. II, inc. e) de la ley 25.414.

Al respecto, es preciso destacar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas de carácter

federal, la Corte no está limitada por las posiciones de los jueces intervinientes ni de las partes, sino que

194
le incumbe realizar una declaración sobre el punto disputado, según la interpretación que rectamente le
otorgue (Fallos: 323:3160 y 3229).

El art. 3º del decreto 1204/01, cuando exime a los abogados que ejerzan la representación, el patrocinio
letrado o la defensa del Estado Nacional y demás organismos estatales del pago de bonos, de derechos
fijos y de cualquier otro gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, tiene una obvia incidencia en la percepción de los recursos del C.P.A.C.F.
previstos en el art. 51 de la ley nacional 23.187, conformados, entre otros, por los importes
provenientes de derecho fijo "...que se abonará al iniciarse o contestarse cualquier acción judicial ante
los jueces o tribunales con intervención de abogados" (confr. inc. d).

Procede destacar que los bonos y derechos fijos no admiten una consideración escindida respecto de las
instituciones tributarias, antes bien, un correcto enfoque del tema conduce a sostener que aquéllos
participan de la naturaleza de éstas. Dicho criterio se desprende de los argumentos que la Corte
desarrolló en Fallos: 310:418, al sostener la constitucionalidad de las contribuciones a las que los
miembros del Colegio queden obligados, vgr. las cuotas de inscripción y anual previstas en el artículo 51,
inciso a, de la ley citada, indispensables para la subsistencia del ente y el cumplimiento de sus fines.
Dijo, además, que el evidente beneficio público consistente en el control de una actividad profesional de
innegable trascendencia social puede exigir un proporcional sacrificio del interés privado, sin que ello
importe violación alguna a la garantía consagrada en el art. 17 de la Constitución Nacional (conf. cons.
3º).

Asimismo, el Tribunal puntualizó que "en función de lo expresado, idénticas consideraciones cabe
aplicar con referencia al 'derecho fijo' que deberá abonarse al iniciar o contestar cualquier acción
judicial con intervención letrada (artículo 51, inciso d); bien entendido que la determinación cuantitativa
de esa contribución por la asamblea del Colegio 'en una proporción del importe de la tasa de justicia
que se tribute en juicios por un monto indeterminado' no constituye una indebida delegación de
facultades legislativas por el Congreso de la Nación sino tan sólo el reconocimiento legal de una
atribución a un ente público..." (cons. 4º del mismo precedente).

Al respecto, es necesario tener presente que "conjuntamente con su especial propósito de allegar
fondos al tesoro público, los tributos constituyen un valioso instrumento de regulación de la economía,
complemento necesario del principio, con raigambre constitucional, que prevé atender al bien general
(art. 67, inc. 2º, de la Constitución Nacional -texto 1853/1860-) al que conduce la finalidad de impulsar
el desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas" (Fallos: 298:341 y 302:508).

La ley 23.187 define un presupuesto de hecho que, al verificarse en la realidad del caso concreto, da
origen a la obligación de ingresar en el C.P.A.C.F. una suma de dinero, en las condiciones que establece
el texto legal. Tal obligación tiene por fuente un acto unilateral del Estado -justificado por el poder
tributario que la Constitución Nacional le otorga al Congreso- y su cumplimiento se impone
coactivamente a los particulares, cuya voluntad carece, a esos efectos, de toda eficacia. Cabe añadir, en
tal sentido, que la Corte ha dicho que no existe acuerdo alguno de voluntades entre el Estado y los
individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario implicado en sus
relaciones; los impuestos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino que su imposición y su
fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos: 218:596, entre
otros).

Es menester señalar que la obligación que se impone al afiliado del C.P.A.C.F. cuya situación queda
comprendida en los términos de la ley 23.187 no difiere -en cuanto a la génesis de la relación,
estructura, marco normativo que la regula- de aquella resultante de cualquier otra ley tributaria. La
particularidad de que el sujeto de aplicación y fiscalización sea el Colegio Público de Abogados no altera

195
tal conclusión, toda vez que, como se dijo en el acápite anterior, "el Colegio no es una asociación (art. 14
de la Constitución Nacional) que se integra con la adhesión libre y espontánea de cada componente,
sino una entidad destinada a cumplir fines públicos que originariamente pertenecen al Estado, y que
éste por delegación, circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea para el
gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los abogados de la Capital Federal, como
auxiliares de la administración de justicia" (Fallos: 308:987, considerando 11).

Sentado lo anterior, a mi modo de ver, la adecuada solución de la controversia pasa por la pertinente
aplicación del principio de reserva constitucional de ley formal en materia de tributos.

La Corte ha dicho con relación al principio de reserva de la ley tributaria, que éste es de rango
constitucional y propio del Estado de Derecho y que únicamente admite que una norma jurídica con la
naturaleza de "ley formal" tipifique el hecho que se considera imponible y que constituirá la posterior
causa de la obligación tributaria. Ese principio no puede ser soslayado aunque se invoquen "pautas de
política fijadas por las autoridades económicas" y la existencia "de un estado de calamidad económica
interna", debido a que nuestro sistema constitucional supone un Estado cuyas potestades son limitadas
y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para
garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos: 294:152, considerando 18,
citado en Fallos: 318:1154, voto de los jueces Enrique S. Petracchi y Gustavo A. Bossert).

Del art. 3º del decreto 1204/01 surge con claridad que el Poder Ejecutivo, mediante un decreto
delegado, ha declarado a determinados sujetos exentos de un tributo creado por ley. Es reiterada
doctrina de V.E. que ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición
legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es válidamente creada por el
único poder del Estado investido de tales atribuciones, de conformidad con los arts. 4º, 17, 44 y 67
-texto 1853/1860- de la Constitución Nacional (Fallos: 248:482; 303:245; 305:134; 312:912; 316:2329,
entre muchos otros relativos al principio de legalidad tributaria).

Paralelamente a ello, ha sostenido que, del mismo modo que el principio de legalidad que rige en la
materia impide que se exija un tributo en supuestos que no estén contemplados por la ley, también
veda la posibilidad de crear exenciones en situaciones que tienen cabida en ella con arreglo a los
términos del respectivo precepto (confr. arg. Fallos: 316:1115).

No obsta a la conclusión precedente el hecho de que el decreto sea de los llamados "delegados", como
tampoco el contexto de emergencia en el que se dictó, pues en el caso "Peralta" (Fallos: 313:1513) la
Corte, aun cuando ponderó la imposibilidad del Congreso para remediar una situación de grave riesgo
social, señaló que "en materia económica, las inquietudes de los constituyentes se asentaron en temas
como la obligada participación del Poder Legislativo en la imposición de contribuciones (art. 67, inciso 2
-texto 1853-1860-), consustanciada con la forma republicana de 'gobierno'" (considerando 22). Se
adelantó de tal modo una conclusión que se deriva directamente del principio de legalidad en materia
impositiva, cual es la limitación constitucional infranqueable que supone esa materia para los decretos
referidos (Fallos: 318:1154).

El desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los artículos 1º y 28 de la

Constitución Nacional, sino que, por el contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la
expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean
posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la
Ley Fundamental, a cuyas normas y espíritu resultan tan censurables la negación del bienestar de los
hombres como pretender edificarlo sobre el desprecio o el quebrantamiento de las instituciones (Fallos:
314:595).

196
De la reiterada doctrina del Tribunal sobre este tópico surge con nitidez que ni un decreto del Poder
Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga
tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (confr. sobre
esto último la doctrina de Fallos: 319:3400, en especial, su considerando 9º, citado en Fallos: 326:4251,
considerando 6º).

Desde esta perspectiva, no resultan atendibles los argumentos del Estado Nacional para defender la
constitucionalidad del decreto 1204/01, fundado en la delegación legislativa efectuada por el art. 1º de
la ley 25.414, toda vez que, si bien el apartado I, inc. f), del este artículo habilitaba al Poder Ejecutivo a
derogar total o parcialmente las normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el
funcionamiento operativo de los organismos o entes allí enumerados, lo dispuesto en el art. 3º del
decreto previamente citado colisiona con la limitación constitucional infranqueable que supone la
materia tributaria para los decretos del Poder Ejecutivo.

Esta conclusión es válida, por otra parte, para el intento de fundar el decreto en el ap. II, inc. e), del
mismo artículo de la mencionada ley, pues, precisamente, allí se exceptúa de la delegación legislativa
"expresa e integralmente toda derogación, modificación y suspensión ... en materia ... tributaria".

En esta misma línea de razonamiento, si aún se pretendiera sustentar la constitucionalidad del art. 3º
del decreto 1204/01 en la delegación legislativa efectuada en el art. 1º, ap. II, inc. a), de la ley 25.414,
toda vez que en los considerandos del decreto aludido el Poder Ejecutivo fundó su competencia en las
facultades otorgadas por aquella ley, sin especificar a cuál de sus disposiciones se refería, al tratarse,
como se dijo, de una facultad exclusiva y excluyente del Congreso, tal delegación resulta inválida. Como
bien expresó V.E., no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho
tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76),
autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo (Fallos: 326:4251, considerando 8º).

En tales condiciones, resulta enteramente aplicable la doctrina del Tribunal -sentada en el lejano
precedente "Delfino" (Fallos: 148:430)- según la cual el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo
o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones que le han sido expresa o
implícitamente conferidos, bien entendido que existe una distinción fundamental entre la delegación de
poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo,
a fin de reglar los pormenores o detalles necesarios para la ejecución de aquélla. En términos
elocuentes, V.E. indicó que lo primero no puede hacerse, mientras que lo segundo es admitido aun en
países que carecían de regulación constitucional de poder reglamentario.

Por lo demás, la vigencia de este criterio, incluso para el instituto del art. 76 de la Constitución Nacional
incorporado por la reforma de 1994, en materia tributaria, se confirma por su utilización en Fallos:
326:4251, antes citado, precedente en el que V.E. enfáticamente sostuvo que los aspectos sustanciales
del derecho tributario no tienen cabida en las materias susceptibles de delegación por el precepto
constitucional mencionado.

Al mismo resultado se llega cuando se advierte que ya en el debate parlamentario del proyecto que
luego se convirtió en la ley 25.414, los legisladores expresaron sus reparos sobre la validez
constitucional de que el Congreso pudiera ceder sus atribuciones específicas en materia tributaria. Es
ilustrativa, en tal sentido, la intervención del diputado Lix Klett que, refiriéndose al inc. a), del ap. II, del
art. 1º, en cuanto faculta al Poder Ejecutivo a eliminar exenciones, dijo: "...Esto es de dudosa
constitucionalidad a la luz de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 99 de la Constitución Nacional, que
prohíbe al Poder Ejecutivo dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria. Hago esta
aclaración porque si analizamos esta cuestión por la inversa, la supresión de una exención vendría a

197
equivaler para un sujeto [a] la creación de un tributo o de una situación fáctica que antes no sufría.
Entonces, como esto no podría hacerse a través de un decreto de necesidad y urgencia tampoco podría
realizarse, so color de la emergencia, por vía de la delegación legislativa, pues la materia tributaria es de
las vedadas al Poder Ejecutivo por aquel texto que, por lo demás, debe interpretarse en correlación con
el artículo 29 de la Constitución Nacional". Luego continuó: "Los diputados no deben olvidar que la
materia tributaria integra no solamente la zona de reserva de la ley sino también la de esta Cámara
como órgano exclusivo de origen, y que su delegación sólo podría concebirse en abierta violación del
art. 29 de la Constitución Nacional, pues el origen del Parlamento como órgano representativo del
pueblo está vinculado a la historia de la creación de nuevos tributos. En cuanto a la derogación de
normas referidas a impuestos, tasas y contribuciones que se proyecta implique la eliminación de
exenciones o supresión de excepciones a los hechos imponibles, caben iguales reflexiones a las del
inciso anterior" (conf. Antecedentes Parlamentarios, Ed. La Ley, Año VIII, junio de 2001, pp. 1243/1244,
parágrafo 76).

En igual sentido se pronunciaron, entre otros, los diputados Flores, De Sanctis, Díaz Bancalari y Zapata
Mercader, cuyas observaciones fueron respondidas por el diputado Baglini, que se desempeñó como
miembro informante del proyecto en discusión (v. ídem, pp. 1389/1390, parágrafos 573, 574 y 575; pp.
1395/1396, parágrafos 598 y 599; pp. 1396/1397, parágrafos 604 y 605; pp. 1400/1401, parágrafo 623 y
pp. 1403/1404, parágrafos 636, 637 y 638, respectivamente).

No empece a la declaración de inconstitucionalidad que aquí se propicia el hecho de que la ley 25.414
haya sido derogada mediante su similar 25.556 y que, por ende, no se encuentre hoy en vigor. Entiendo
que en casos como el de autos -tal como lo señaló el Ministerio Público en el dictamen del 28 de mayo
de 2000, en la causa "Guida", publicada en Fallos: 323:1566- no puede aplicarse la jurisprudencia que se
desprende de Fallos: 311:2338, 2385; 312:451, 1706; 318:2438, entre otros (en cuanto a que resulta
inoficioso pronunciarse sobre la validez constitucional de una norma derogada), ya que ello no significa
que en el caso no exista interés concreto en expedirse sobre los efectos jurídicos que produjo la norma
en cuestión durante el tiempo en que estuvo vigente.

Así lo pienso, porque tanto el actor como el demandado poseen suficiente interés jurídico para obtener
un pronunciamiento judicial sobre los efectos que produjo la ley 25.414 en cuanto delegó las facultades
que aquí se cuestionan para emitir el decreto 1204/01, en la medida en que la derogación de dicha ley
no alcanza para satisfacer la pretensión esgrimida por aquéllos (confr. dictamen citado, acápite V y
doctrina de Fallos: 316:3200). En cuanto al decreto 1204/01 -cuyos arts. 3º y 5º fueron declarados
inconstitucionales por el a quo-, sigue vigente aunque la ley de delegación que se invoca como su
fundamento haya sido derogada, de conformidad con lo que disponía el art. 6º de la misma ley: "al
término del plazo establecido en el artículo 1º, se operará de pleno derecho la caducidad de la
delegación de facultades dispuesta en la presente ley sin perjuicio de la validez y continuidad de la
vigencia de las normas que haya dictado el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las atribuciones que
se le delegan".

Opino, por las razones expuestas, que debería declararse la inconstitucionalidad del art. 3º del decreto
1204/01, en cuanto exime a los abogados del Estado del pago del derecho o bono fijo, al igual que la
delegación legislativa efectuada por el art. 1º, ap. II, inc. a) de la ley 25.414, en cuanto faculta al Poder
Ejecutivo a "crear exenciones".

- VI -

Ahora bien, se impone examinar la constitucionalidad del art. 5º del decreto 1204/01 -en cuanto
autoriza a los profesionales inscriptos en el Registro de Abogados del Estado, creado por el art. 4º, a
ejercer la defensa, representación y patrocinio del Estado Nacional "...sin que sea necesaria ninguna

198
otra matriculación"- a la luz de la delegación legislativa efectuada por el Congreso mediante la ley
25.414.

Según el art. 1º, ap. I, inc. f), de esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional "Con el objeto exclusivo de dar
eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango
legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la
administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades públicas no estatales,
adecuando sus misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de
intereses legítimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados".

Ya se señaló que, mediante la ley 23.187, el Congreso de la Nación sancionó el régimen general del
ejercicio de la profesión de abogado y dispuso la creación del Colegio Público de Abogados de la Capital
Federal, persona jurídica de derecho público que controla el ejercicio de la profesión y tiene a su cargo
el gobierno de la matrícula respectiva en el ámbito geográfico de la Capital Federal. El art. 18 dispuso el
carácter obligatorio de la inscripción, aun cuando el profesional ejerza esporádicamente en la
jurisdicción. El Colegio tiene, asimismo, a su cargo, promover y organizar la defensa jurídica de las
personas que carezcan de recursos económicos, contribuir al mejoramiento de la justicia, dictar las
normas de ética que deben regir la actividad y aplicar las sanciones que correspondan.

El Tribunal, en oportunidad de expedirse sobre la obligación de inscribirse en la matrícula que lleva el

C.P.A.C.F., afirmó la razonabilidad de la reglamentación del ejercicio de la abogacía por parte del
legislador en nombre del constitucional poder de policía del Estado y consideró, además, que sólo por
error "...puede entenderse como fundamento de actos que anulen o desnaturalicen el cumplimiento de
un cometido público, cual es el de controlar el ejercicio de la profesión de abogado por un órgano que
registra la matrícula" (Fallos: 323:1374).

En ese precedente, asimismo, exaltó "Este control, que se distingue claramente de la imposición de
requisitos de carácter sustantivo, es indispensable para un sano orden social y conviene que sea ejercido
por la entidad social que constituyen los miembros de la profesión, que es el sistema que ofrece
mayores garantías individuales y sociales y que, a la vez, limita la injerencia estatal inmediata y
directa(disidencia de los jueces Sagarna y Casares en Fallos: 203:100)" (confr. considerando 8º) (énfasis
agregados).

No cabe duda de que la ley 23.187, cuyo carácter general es inequívoco, al establecer la necesaria
matriculación, ha conferido al C.P.A.C.F. el ejercicio del poder de policía de control y disciplinario sobre
los profesionales que lo integran. Desde esta perspectiva, estimo que el decreto 1204/01, en cuanto
autoriza el ejercicio de la profesión a abogados no matriculados -aun cuando lo hagan en representación
del Estado- es inconstitucional, porque sustrae del control de aquel ente a una parte de los que
deberían estar sujetos a su fiscalización, lo que se hallaba expresamente vedado por el art. 1, ap. I, inc.
f), de la ley delegante.

En efecto, la Corte ha expresado que la delegación legislativa debe ser interpretada restrictivamente
conforme al precepto constitucional (art. 76 de la Constitución Nacional), anterior y superior a la
normativa bajo examen (Fallos: 326:2150). Es ésa, por lo demás y como no podría ser de otro modo, la
directiva plasmada por el legislador en las bases de la delegación que, en lo que a este punto se refiere,
limitó las facultades que confiere el precepto legal para derogar total o parcialmente normas de rango
legislativo que afecten el funcionamiento operativo de los entes ahí enumerados y facultó, a tal fin, al
órgano ejecutivo para que adecuara sus misiones y funciones, e incluso en este ámbito, todavía con
excepciones, tal como surge de sus propios términos y de las directrices del art. 2º de la ley 25.414.

199
De este modo, el poder administrador, mediante el decreto 1204/01, no podía válidamente extender la
facultad de derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o
regulen el funcionamiento operativo de entidades públicas no estatales, a aquellas que regulan el
"control" sobre la matrícula, transgrediendo la expresa limitación impuesta por la ley delegante que le
impedía emitir normas que involucraran contenidos de tal carácter.

Lo expuesto, en cuanto a que el legislador nunca pretendió extender el ejercicio de las facultades
delegadas a los colegios profesionales como es el actor en esta causa, se corrobora con la atenta lectura
del tratamiento que tuvo en el Congreso Nacional el proyecto que envió el Poder Ejecutivo y que, luego
de sucesivos cambios -que, entre otros, incluyeron su desdoblamiento- se convirtió en la ley 25.414.

Si bien en diversas oportunidades se ha reconocido la utilidad de recurrir a los antecedentes

parlamentarios para conocer el sentido y alcance de las normas, considero que en el sub lite ello
adquiere relevante importancia, pues sirve para despejar las dudas que pudieran existir acerca de
cuanto se lleva dicho.

Cuando se discutía el texto en particular de la futura ley 25.414 en la Cámara de Diputados, ante las
objeciones que plantearon distintos diputados, el miembro informante leyó la propuesta de la Comisión
sobre el inciso g), del apartado I del art. 1º [se refería al proyecto remitido por el Poder Ejecutivo
Nacional, que por supresión del originario inc. f, corresponde al que aquí se examina], cuyo texto
finalmente fue aprobado y forma parte de la ley. Para aclarar su posición, dijo el diputado Baglini: "En
primer término, se agrega la palabra 'operativo' entre las expresiones 'regulen el funcionamiento' y 'de
organismos o entes'. Al hacerse referencia a normas de funcionamiento operativo se alude a normas de
funcionamiento interno, es decir, se impide la eliminación de la norma que crea el organismo. En
segundo lugar, se incorpora la expresión 'adecuando sus misiones y funciones' con el objeto de
especificar a qué efectos se pueden modificar las normas de funcionamiento operativo. En tercer
término, se incorpora la frase 'con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados', que exceptúa a este instituto de la posibilidad de reforma de las normas de rango
legislativo de funcionamiento operativo que aquí se delegan" (v. Antecedentes parlamentarios, cit., pp.
1379/1380, parágrafos 533 y 534).

Estas exposiciones motivaron la aquiescencia de otros diputados tanto con la redacción y los límites que
fijaban como en cuanto a la exclusión de los colegios profesionales del ámbito de las facultades
delegadas, tal como lo refleja la intervención del diputado Allende Iriarte, que señaló: "Con referencia al
inciso g) [actual inc. f] quiero manifestar -ayer me adelanté al hacer uso de la palabra- que con la
aclaración que hizo el miembro informante respecto de la disposición del art. 125 de la Constitución
Nacional quedan alejados los temores que podemos tener los profesionales en cuanto a los colegios que
nos agrupan. Es decir que con las inclusiones que se han hecho puedo adelantar mi voto afirmativo a
este inciso" (ídem, p. 1381, parágrafo 542, énfasis agregado).

Como se puede apreciar, la intención de los diputados fue conferir facultades al órgano ejecutivo para
que reestructure los organismos que actúan en el ámbito de la Administración, readecuando sus
misiones y funciones y con límites, pero sin habilitarlo a inmiscuirse en el funcionamiento de los colegios
profesionales.

Lo misma finalidad cabe predicar respecto de la Cámara de Senadores, que actuó como cámara revisora
del proyecto con media sanción de Diputados, pues los senadores así se encargaron de manifestarlo,
incluso con acalorados debates en torno a la importancia de dejar asentada la intención de legislador
como uno de los parámetros a tener en cuenta en la interpretación del texto legal. Finalmente primó la
posición de aquellos senadores que desde las distintas bancadas sostenían la utilidad de tales
declaraciones. En términos altamente ilustrativos, ante la desconfianza de algún legislador acerca de las

200
ventajas de proceder de este modo -pues, en su opinión, los jueces habitualmente no le prestan
atención-, el senador Moreau señaló: "Obviamente, el senador Alasino, en ejercicio de su profesión
efectivamente conoce mucho más que yo cuáles son las razones a las que apelan los jueces cuando
tienen que fundamentar sus sentencias. Pero en este caso se trata de una delegación de facultades que
tiene cierta imprecisión, por la propia naturaleza de una delegación de facultades. Además, porque no
hay una exposición de motivos suficientemente detallada que haya acompañado al proyecto de ley.
Entre otras cosas, porque el proyecto originario tenía definiciones de carácter muy general. Por lo tanto,
me parece que los jueces van a hacer una excepción y que es muy importante la voluntad del legislador,
precisamente, porque estamos delegando facultades. Así que me parece, que es muy útil que se hagan
-y que se subrayen- precisiones de este tipo; no creo que confundan a los jueces, quienes realmente
podrían estar mucho más confundidos si no hiciéramos este tipo de precisiones -reitero-, por la falta de
una exposición de motivos y porque estamos delegando funciones que, en algunos casos, tienen un
carácter muy general". Incluso el senador Del Piero agregó un argumento adicional, que ya había sido
expresado por el senador Molinari Romero pero que de todas formas quería remarcar, según dijo: "Aquí
va a haber un control del uso de estas facultades, que va a ser ejercido por una comisión bicameral. En
ese sentido, creo que todas las precisiones que hagamos van a servir para que los colegas que integren
esa comisión también tengan una base a los efectos de analizar paso a paso el cumplimiento y el
ejercicio de estas funciones delegadas" (v. ibídem, p. 1579, parágrafos 1251 y 1252, respectivamente).

Zanjado este tema, en lo que respecta a la intención del legislador respecto de los colegios
profesionales, vale la pena transcribir las expresiones del senador Eduardo Menem, que en el punto
fueron compartidas por varios otros legisladores. Dijo aquél: "Quiero hacer una observación, que podrá
servir o no como interpretación, pero tengo que formularla. El inciso f) del apartado I del artículo 1º dice
que, con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente
aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de
organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades
públicas no estatales, adecuando sus misiones o funciones... etcétera. Quiero decir que las entidades
públicas no estatales realmente no tendrían que estar incluidas en este inciso, porque dice 'Con el
objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración...' y las entidades públicas no estatales no forman
parte de la administración. Respecto de estas entidades, si bien se discute en el derecho administrativo,
la verdad es que el Código Civil sólo distingue entes públicos y privados. Esta vendría a ser una
subcategoría de los entes públicos, pero no son estatales, no forman parte de la estructura estatal.
Quiero advertir que, si se quisieran dictar normas respecto de estas entidades públicas no estatales,
podrían ser insanablemente nulas. Hago esta referencia, aunque sé que por razones prácticas no vamos
a hacer modificaciones; ya lo pidió el miembro informante y creo que este proyecto de ley tiene que ser
aprobado hoy. Pero quiero dejar a salvo esta interpretación a los fines de que, el día de mañana, cuando
se quiera hacer una interpretación auténtica se tenga en cuenta esta opinión. Dentro de estas entidades
públicas no estatales están las obras sociales, los colegios profesionales, las fundaciones y sobre eso el
Estado nacional no puede dictar este tipo de normas. Por eso creo que no podría aplicarse este criterio
de que, para dar mayor eficiencia a la administración, se puedan dictar o derogar normas respecto de
estos entes públicos no estatales. Quería dar esta opinión a los fines de la interpretación pertinente"
(Ibídem, p. 1574, parágrafo 1230).

Como se indicó, esta postura contó con la adhesión expresa de otros integrantes de la Cámara de
Senadores, tal el caso del senador Moreau que puntualmente se refirió a los colegios profesionales en
estos términos: "En primer lugar quiero plegarme al fundamento expresado por el senador Menem.
Seguramente quien redactó esta norma, cuando habló de entidades públicas no estatales y las vinculó a
la administración, se estaba refiriendo específicamente al PAMI. Y como se estaban refiriendo a esta
institución es que tratamos precisamente de excluirla, porque las otras entidades públicas no estatales
que acaba de enumerar el señor senador, efectivamente, no pueden estar sujetas a modificación de

201
rango legislativo con el objeto de darle mayor eficiencia a la administración ya que no forman parte de
ella. No forman parte de la administración los colegios profesionales, a los que -sabemos ya, desde hace
mucho tiempo- pertinazmente se pretende modificar en su estructura, ni las obras sociales, ni las
fundaciones. Por eso me parece más que pertinente la expresión del senador Menem. Y que quede en el
fundamento que la voluntad del legislador de ninguna manera se orienta a modificar el funcionamiento
de esas entidades. En lo que se refiere también a este artículo quiero -y ya lo hice en el debate en
general-, especificar que es muy clara la norma cuando dice que se podrán derogar total o parcialmente
normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo; de ninguna
manera, las normas de creación de estos entes públicos que aquí se mencionan y enumeran. Repito, de
ninguna manera, las normas de creación" (Ibídem, pp. 1574/1575, parágrafo 1231).

La misma intención manifestaron los senadores Branda, Sala, Del Piero, Villarroel -aun cuando lo hizo en
forma parcial-, Alasino, Carbonell y Molinari Romero -que se desempeñó en esa sesión como miembro
informante- (v. ídem, pp. 1575/1576 y 1578/1579, parágrafos 1232, 1233, 1234, 1235, 1237, 1238,
1239, 1240).

Aun consciente de haberme extendido en las transcripciones, entiendo que ello se justifica por varios
motivos. En primer lugar, porque echan luz en torno de la intención que tuvieron los legisladores
cuando fijaron las bases de la delegación, circunstancia que no se puede desdeñar al momento de
interpretar las normas dictadas al amparo de aquella delegación, no tan sólo porque ello sería
contravenir los límites establecidos para ejercer esas facultades, sino también porque sería tanto como
desatender la voluntad que aquéllos expresamente quisieron que se tuviera en cuenta y así lo hicieron
constar en los debates parlamentarios. En segundo término, porque constituyen un elemento valioso
para que los operadores jurídicos puedan delimitar con certeza los contornos de las potestades
delegadas y, por último, porque ayudan a despejar todas las dudas que pudieran existir en cuanto a que
el órgano ejecutivo, al dictar la disposición bajo examen del decreto 1204/01, desorbitó los límites
fijados por el Poder Legislativo.

- VII -

En resumen, pienso que se ajusta a derecho la sentencia apelada en cuanto declara la

inconstitucionalidad de los arts. 3º y 5º del decreto 1204/01, pues en el primero de aquellos supuestos
el legislador se excedió al delegar en el Poder Ejecutivo atribuciones en materia tributaria, mientras que
en lo que concierne al segundo precepto, este último ejerció facultades que no le fueron conferidas por
el Congreso Nacional, violando, de tal manera, las bases de la delegación.

Lo expuesto, claro está, no significa abrir juicio sobre la finalidad perseguida por el órgano ejecutivo al
dictar el decreto antes mencionado, en orden a mejorar la defensa judicial del Estado y el accionar de
los letrados que lo representan en juicio, pues una evaluación sobre el mérito o la conveniencia de tales
medidas, así como sus loables fines, excede largamente las funciones encomendadas a los magistrados
judiciales y fiscales. Se trata, simplemente, de examinar la validez de las medidas adoptadas a la luz de
las pautas constitucionales en vigor, tarea que es propia de los jueces, como también es sabido.

- VIII -

Por todo lo expresado, opino que corresponde declarar admisible el recurso extraordinario y confirmar
el pronunciamiento de fs. 248/249 por los fundamentos que se exponen en el presente dictamen.
Buenos Aires, 15 de junio de 2006. Laura M. Monti.

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 4 de noviembre de 2008.

202
Vistos los autos: "Colegio Público de Abogados de Capital Federal c/ EN - PEN - ley 25.414 - dto. 1204/01
s/ amparo".

Considerando:

1º) Que el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional -parte demandada en la presente
causa- se dirige contra la resolución dictada por la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal. El fallo confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto había
hecho lugar a la acción de amparo promovida por el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y
declarado que quienes ejercen la abogacía en favor del Estado Nacional en la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires están obligados a cumplir con la ley 23.187 que ordena la instalación y funciones del
referido Colegio. Para llegar a esa conclusión, el fallo consideró que eran inválidos los artículos 3º y 5º
del decreto 1204/01 en la medida que pretenden relevar a los abogados del Estado de la obligación de
inscribirse en la matrícula que la ley 23.187 pone a cargo del Colegio y de pagar el derecho fijo
establecido por su artículo 51.

2º) Que el recurso de apelación federal debe ser examinado por esta Corte, puesto que, tal como lo ha
señalado la señora Procuradora Fiscal en el apartado III de su dictamen, en esta causa se ha puesto en
tela de juicio un acto emitido por el Presidente de la República, vale decir, una autoridad federal, y el
pronunciamiento apelado ha sido contrario a su validez (artículo 14, inciso 1º de la ley 48).

3º) Que el primer agravio del recurrente enderezado a cuestionar la legitimación de la entidad actora
debe ser rechazado en base a los argumentos expuestos en el último párrafo del apartado IV del
dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitirse por razones de brevedad.

4º) Que en cuanto al fondo del asunto, con carácter preliminar, debe puntualizarse que el argumento
central de la decisión judicial radicó en que el Presidente no se encontraba habilitado por el Congreso
para dictar disposiciones de carácter legislativo contrarias a la ley nacional 23.187. Rechazó la
pretensión de que tal autorización pudiese hallarse en el artículo 1º.f de la ley 25.414 -de delegación de
atribuciones legislativas y emergencia pública-, puesto que no se ha demostrado en qué afecta la
eficiencia de la administración que los profesionales pertenecientes al cuerpo de abogados del Estado
cumplan con la obligación legal de matricularse en el distrito, como lo exige la ley 23.187. Por otro lado,
consideró el tribunal que la exención a los abogados del Estado de pagar el derecho fijo por su actuación
judicial no es transitoria, como deben serlo las medidas de emergencia, sino que es definitiva y, por
ende, irrazonable.

Ante esta Corte, la parte demandada ha solicitado la revocación del fallo y defendido la validez del
decreto 1204/01, apoyándose en dos líneas diferentes de argumentación. Por un lado, sostuvo que la
ley 23.187 se refiere solamente a la abogacía privada, mientras que el decreto 1204/01 reglamenta el
ejercicio de la abogacía pública, es decir, la que ejercen los abogados del Estado. Esta materia está
comprendida, entonces, en la "zona de reserva de la administración", vale decir, es competencia
exclusiva del Poder Ejecutivo. La segunda argumentación sostiene que el decreto 1204/01 es válido pues
el Presidente lo dictó en uso de las atribuciones legislativas que le había delegado el Congreso en el
artículo 1º de la ley 25.414.

5º) Que, como puede apreciarse, se trata de argumentos encontrados en cuanto al carácter propio o
delegado de la competencia ejercida por el Presidente al dictar el decreto 1204/01, inconsistencia que
adquiere especial relevancia al tomarse en cuenta que el ejercicio de uno y otro tipo de atribución está
sujeto por la Constitución Nacional a diferentes condiciones de validez.

6º) Que el examen de los puntos federales propuestos, de acuerdo al desarrollo que sigue, concluirá en
la confirmación del fallo dictado por la cámara de apelaciones. Primero, porque es incorrecto afirmar

203
que el Presidente, al dictar el decreto 1204/01, haya hecho uso de una competencia exclusiva; por el
contrario, el régimen de los abogados del Estado -separada o conjuntamente con los demás abogados-
es una materia que ha sido regulada por leyes del Congreso cuya validez no es materia de controversia.
Segundo, porque los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 no encuentran convalidación en la delegación
de facultades legislativas contenida en el artículo 1º, inciso I, apartado "f" de la ley 25.414.

7º) Que hay poderosas razones que refutan la tesis sostenida por la parte recurrente de que los artículos
3º y 5º del decreto 1204/01 se refieren a una materia cuya regulación es una facultad propia y exclusiva
del Presidente de la Nación.

La primera de tales razones radica en que el ejercicio de la abogacía -sea a favor del Estado, sea de
particulares- ha sido materia reglada por el Congreso desde los orígenes mismos de la organización
nacional. Debe recordarse en tal sentido que, si bien el Presidente Urquiza estableció algunas
condiciones para el ejercicio de la abogacía a falta de una ley nacional, lo hizo "con calidad de dar
cuenta al Congreso Federal" (decreto del 15 de septiembre de 1854), órgano que dictó la ley número 23
aprobando expresamente el acto presidencial.

De ahí en más, merecen citarse: la ley 43, cuyos artículos 5º y 6º se refieren, respectivamente, a los
abogados que serán admitidos por los tribunales federales y a los procuradores fiscales que puede
designar el Poder Ejecutivo; la ley 3367, sobre la representación del Fisco Nacional; la ley 10.996 sobre
el ejercicio de la procuración en la Capital y ante la justicia federal; la ley 12.954 de creación del cuerpo
de abogados del Estado y los decretos-leyes de facto 17.516 sobre la representación judicial del Estado;
19.649 de creación del Foro de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires y 22.192 que reemplazó a la
anterior y fijó un nuevo régimen para el ejercicio de la abogacía y la procuración.

Por otra parte, las leyes que han establecido un marco para el desempeño de los abogados del Estado
no han sido cuestionadas por invadir una esfera reservada al Ejecutivo, sino que, por el contrario, la ley
sancionada por el Congreso bajo el número 12.954 fue invocada por la demandada en su favor. En
realidad, tampoco se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la ley 23.187, incluso en
aquellos pasajes de los escritos presentados por la demandada que reconocen su aplicación a los
abogados del Estado (fojas 156/157 y 280).

Por último, la ley 23.187 no hace en su texto la distinción pretendida por la recurrente entre abogacía
privada y pública, a lo cual debe sumarse que desde su sanción, en 1985, los abogados del Estado
cumplieron con las obligaciones tanto de matricularse como de pagar el derecho fijo. Ambas
circunstancias configuran una clara indicación de que, para usar las palabras de la misma parte
demandada, "las normas referidas a la colegiación obligatoria en el ámbito de la Capital Federal, y al
ejercicio del poder de policía profesional por parte de la entidad accionante (Ley Nº 23.187)
proyectaban sus efectos sobre los abogados integrantes del Cuerpo..." (fojas 280, cit.).

8º) Que la cuestión a tratar por esta Corte queda circunscripta entonces a la de si el decreto 1204/01
puede ser justificado como el ejercicio válido de las atribuciones legislativas delegadas al Presidente por
el Congreso a través del artículo 1º.f de la ley 25.4142.

9º) Que con un lenguaje firme y explícito la Constitución Nacional prohíbe al Presidente de la República,
como regla general, emitir "disposiciones de carácter legislativo", sea a iniciativa propia (artículo 99.3,
segundo párrafo), sea por virtud de la delegación que, en su favor, haga el Congreso (artículo 76,
primera parte). Ambas cláusulas establecen también, luego de formular el principio, las condiciones o
límites bajo los cuales ha de operar el caso excepcional en que el Presidente se encuentra habilitado
para dictar decretos legislativos que, según sea, se denominan "decretos de necesidad y urgencia" o
"decretos que ejercen facultades delegadas" (artículo 100, incisos 13 y 12, respectivamente).

204
En lo que se refiere a los decretos dictados en uso de facultades delegadas (o "decretos delegados"), el
artículo 76 de la Constitución Nacional establece tres requisitos básicos: 1) que se limiten a "materias
determinadas de administración o emergencia pública"; 2) que se dicten dentro del plazo fijado para su
ejercicio y 3) que se mantengan "dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca". El
artículo 100, inciso 12 añade un cuarto requisito, a saber, 4) que los decretos así dictados sean
refrendados por el jefe de gabinete de ministros y sometidos al control de la Comisión Bicameral
Permanente del Congreso de la Nación.

La letra del texto constitucional (artículos 99.3 y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la
Convención Constituyente de 1994 de, por una parte, mantener el principio general contrario al
ejercicio de facultades legislativas por el Presidente como una práctica normal y, por la otra, de
introducir mayores precisiones sobre las condiciones excepcionales en que ello sí puede tener lugar. La
definición de la regla general y de los casos excepcionales en el mismo texto constitucional, así como el
procedimiento que finalmente se adoptó para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el
correlato de dos objetivos básicos que rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del
presidencialismo y la mayor eficacia en el funcionamiento del gobierno federal. De todo ello se
desprende que dicho procedimiento debe ser puesto en práctica por los tres poderes del Estado, cada
uno en el papel que le toca, con el cuidado de no introducir, por vía de deformaciones interpretativas,
inconsistencias o desequilibrios entre las diversas finalidades buscadas con la reforma de la estructura
del gobierno federal.

En tal sentido, es oportuno recordar cuáles fueron las directrices que gobernaron el trabajo de la
Convención Constituyente que en 1994 introdujo en la Constitución Nacional las cláusulas relacionadas
con la delegación legislativa, tal como ellas fueron expuestas por uno de los convencionales que tuvo a
su cargo la presentación y explicación del proyecto:

"Los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden, al igual que la habilitación de los temas
que están incluidos en el artículo 3º de la ley declarativa, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los
grandes objetivos de la presente reforma.

"La primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación y perfeccionamiento del sistema
democrático. [...]"

"La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos
clásicos del Poder del Estado -el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial-; y a ella responden, a su vez, la
atenuación del régimen presidencialista, el fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia
del Poder Judicial."

"Una tercera, emparentada con la anterior, es conseguir mayor eficiencia en el funcionamiento de las
instituciones del Estado, característica común a las reformas perseguidas respecto de los tres poderes
clásicos." (Obra de la Convención Constituyente, Tomo V, página 4883, exposición del convencional
Alberto García Lema).

Más adelante y, refiriéndose al régimen constitucional de la delegación legislativa, el mismo

convencional remarcó que la delegación constituía "una excepción al principio general sentado en la
primera parte del nuevo inciso 23 del artículo 86 [actual artículo 99, inciso 3º]" que no es otro que la ya
señalada prohibición al Presidente de dictar disposiciones de carácter legislativo (op. cit., pág. 4887).

Ahora bien, ante la variedad de modelos que ofrecía el derecho constitucional comparado en materia de
delegación legislativa, los redactores del nuevo artículo 76 de la Constitución Nacional se dejaron guiar
por el que ofrece el derecho constitucional estadounidense. Al explicar el contexto del cual se habían

205
extraído las ideas centrales del proyecto que se ponía a consideración de la Convención, el citado
convencional García Lema expresó:

"Los principios y los límites de la delegación legislativa quedan ajustados a lo que son las prácticas de los
Estados Unidos. El Congreso debe definir la materia de la delegación y suministrar un patrón o criterio
claro para guiar al organismo administrativo al cual se transfieren facultades" (op. cit., pág. 4887).

10) Que, si bien la constitución estadounidense no contiene una cláusula como la de nuestro artículo 76,
la Suprema Corte federal de ese país ha fijado, a lo largo de su historia jurisprudencial, el modo
constitucionalmente aceptable en que debe tratarse la práctica de la delegación legislativa. Un factor
central de la validez de la actividad llevada a cabo en ejercicio de facultades delegadas es, tal como lo
advirtiera el discurso del convencional García Lema, la formulación por el Congreso de un patrón o
directriz inteligible y clara a la cual debe sujetarse el Presidente. En un fallo de 1996 el referido tribunal
ha hecho una síntesis de la doctrina que viene sosteniendo y desarrollando -al menos desde 1936-:

"El principio fundamental de la doctrina de delegación es que la función legislativa pertenece al

Congreso... y no puede ser transferida a otra rama del gobierno u organismo. Este principio no significa,
sin embargo, que solamente el Congreso puede dictar reglas de seguimiento obligatorio ('prospective
force'). Imponer al Congreso la carga de diseñar toda norma federal, implicaría distraerlo de temas más
acuciantes y malograr el designio de los constituyentes de un Gobierno Nacional efectivo".

Y, más adelante:

"Esta Corte ha establecido desde antiguo que el Congreso debe tener permitido delegar en otros al
menos alguna autoridad que éstos puedan ejercer por sí mismos. La auténtica distinción... es entre la
delegación del poder para hacer la ley, que necesariamente involucra discrecionalidad en cuanto a cómo
ella debe ser, y conferir autoridad o discrecionalidad en cuanto a su ejecución, para ser ejercida bajo la
ley y en función de ella. Lo primero no puede hacerse, lo último no merece ninguna objeción válida"
(Loving v. United States, 517 U.S. 748, 758 [1996]).

Sin embargo, aclaró que "no es suficiente decir que el Congreso manifestó su voluntad de delegar una
cierta atribución (authority)", pues, "como regla general, debe también establecer por acto legislativo
un principio inteligible al cual la persona o cuerpo autorizado tiene que conformarse. La regla del
principio inteligible busca hacer cumplir la idea de que el Congreso no puede delegar el poder de hacer
leyes y, por ende, puede delegar no más que el poder de decidir los programas y medidas que pongan
en práctica sus leyes" (517 U.S. 748, 771).

11) Que la exigencia del derecho constitucional norteamericano de que las leyes delegatorias contengan
un principio claro e inteligible al cual debe ajustarse la autoridad delegada tiene su correlato en dos
conceptos contenidos en el artículo 76 de la Constitución Nacional: el carácter determinado de las
materias de administración y la exigencia de que la actividad delegada se mueva "dentro de las bases
que el Congreso establezca" [énfasis añadido].

Pero, el riesgo que de todos modos enfrentan las constituciones al admitir la delegación legislativa es
que ésta se lleve a cabo de manera extremadamente amplia e imprecisa. Los caminos que se abren a los
tribunales que deben resolver impugnaciones fundadas en el uso excesivo de facultades delegadas de
manera indeterminada son en general dos: o bien anular la ley delegatoria por no fijar un lineamiento
inteligible, o bien interpretar muy restrictivamente la eficacia de la delegación y, por lo tanto, limitar las
posibilidades de que el acto en cuestión pueda encontrar apoyo en la delegación excesivamente vaga.
Este último es el que predominantemente ha seguido la Corte Suprema de los Estados Unidos (ver Tribe,
Lawrence, Constitutional Law, 3º edición, New York, 2000, pp. 988/989). Por ejemplo, en un caso del
año 2001, dicho tribunal convalidó un artículo de la ley de aire limpio (Clean Air Act) que delegó en la

206
agencia respectiva (Environmental Protection Agency) una competencia sumamente amplia para fijar
estándares tolerables de polución, pero, al mismo tiempo, los jueces rechazaron que, a partir de esa
generalidad, el ente regulador pudiera inferir una autorización para tomar en cuenta los costos de
implementación de tales estándares (Whitman v. American Trucking Associations, 531 U.S. 457).

12) Que, a partir del sentido que se buscó asignar al texto constitucional argentino y de las
características del modelo seguido, se desprende que: 1º) la delegación sin bases está prohibida y 2º)
cuando las bases estén formuladas en un lenguaje demasiado genérico e indeterminado, la actividad
delegada será convalidada por los tribunales si el interesado supera la carga de demostrar que la
disposición dictada por el Presidente es una concreción de la específica política legislativa que tuvo en
miras el Congreso al aprobar la cláusula delegatoria de que se trate.

Esta conclusión resulta insoslayable apenas se advierte que la delegación sin bases está prohibida
precisamente porque bloquea la posibilidad de controlar la conexión entre la delegación del Congreso y
la actividad desplegada por la autoridad administrativa.

Así, por ser amplia e imprecisa, la delegación no confiere atribuciones más extensas, sino, al revés, a
mayor imprecisión, menor alcance tendrá la competencia legislativa que podrá el Ejecutivo ejercer
válidamente.

En otros términos, el principio constitucional contrario al dictado de disposiciones legislativas por el

Presidente tiene, en el plano de las controversias judiciales, una consecuencia insoslayable: quien
invoque tales disposiciones en su favor deberá al mismo tiempo justificar su validez, o sea, demostrar
que se hallan dentro de alguno de los supuestos excepcionales en que el Ejecutivo está
constitucionalmente habilitado. En materia de delegaciones legislativas, dicha carga se habrá cumplido
si los decretos, además de llenar los diversos requisitos constitucionales ya referidos, son consistentes
con las bases fijadas por el Congreso (conforme artículos 76 y 100, inciso 12 de la Constitución
Nacional). Por consiguiente, la defensa del decreto legislativo tendrá mayores probabilidades de éxito
cuanto más claras sean las directrices de la ley delegatoria y menores, cuando ellas consistan sólo en
pautas indeterminadas.

13) Que la parte demandada ha actuado con una lógica diametralmente contraria a la que, según el
análisis hecho más arriba, subyace a las reglas constitucionales sobre la delegación legislativa: en primer
lugar, se apoyó en una lectura sumamente amplia e indeterminada de la ley 25.414 que, si es tomada
estrictamente, habilitaría al Presidente para derogar prácticamente cualquier ley vigente y, en segundo
término, en lugar de ofrecer una demostración de que, pese a ello, las disposiciones dictadas por el
Ejecutivo formaban parte de la política que efectivamente adoptó el Congreso en el artículo 1.f. de la ley
25.414, se limitó a solicitar una aplicación mecánica del texto legal, en la versión vaga e inexpresiva por
ella misma propuesta.

En efecto, a fin de demostrar que el Presidente se mantuvo dentro de las bases de la delegación, la
parte demandada se limitó a argumentar que el decreto 1204/01 permitiría una reducción del gasto
público y que, de esta manera, se cumplía con el fin -fijado por el artículo 1, inciso "f" de la ley 25.414-
de aumentar la eficiencia de la administración. Pero, puesto que es difícil concebir una ley que no incida,
directa o indirectamente, en la cuantía del gasto público, aceptar el argumento precedente implicaría
admitir que en el citado artículo 1.f., el Congreso habilitó al Presidente para derogar cualquier norma
legal con miras a lograr una reducción del gasto. Una interpretación como ésta introduce tal
indeterminación en la ley 25.414, que deja a la delegación legislativa prácticamente sin bases en función
de las cuales discernir qué tipo de ley puede ser derogada por el Presidente, o sea, delinear un subgrupo
dentro del conjunto de las leyes vigentes sobre el que recaerá la atribución delegada.

207
Sin embargo, tal interpretación no es la que mejor cuadra con el texto completo del artículo 1.f. de la ley
25.414. Un examen más atento muestra que la mencionada ley autorizó al Presidente para derogar
leyes específicas, en materias determinadas de su ámbito de administración, que afectasen o regulasen
el funcionamiento operativo de organismos o entes descentralizados, palabras que admiten una lectura
mucho más plausible si se las entiende como refiriéndose a leyes cuya derogación, por su especificidad,
no altera o modifica de manera grave otros fines o políticas legislativas que las dirigidas explícitamente y
puntualmente al funcionamiento de la administración pública.

Esta interpretación, más ajustada al texto, al tiempo que da fundamento a la validez de la cláusula
delegatoria, pone de manifiesto que el decreto 1204/01, en cuanto ha sido materia de cuestionamiento,
está fuera de la habilitación que el Congreso otorgó al Presidente.

14) Que los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01 encuentran, en efecto, serias dificultades para
amoldarse a la delegación legislativa de la ley 25.414, tal como ha sido entendida anteriormente.

Primero, porque ninguno de ellos dispone la derogación de una norma específica, sino la aprobación,
para los abogados del Estado, de todo un régimen alternativo e incompatible con el establecido en la ley
23.187 que se encuentra vigente. Lo mismo no habría podido plasmarse mediante una mera derogación
parcial de la ley 23.187 precisamente porque esta última se trata de una norma que no afecta, ni regula
de manera específica a la administración o sus entes descentralizados, sino que lo hace respecto de
quienes ejercen la abogacía en general; es decir, la imposibilidad de mantenerse dentro del permiso
legislativo para derogar revela, en este caso, la falta de especificidad de las disposiciones contenidas en
la ley 23.187 y alcanzadas en su eficacia por el decreto 1204/01.

Segundo, porque ambos artículos relevan a los referidos abogados del cumplimiento de sendos deberes
hacia el colegio -aporte y matriculación- que son propios y sólo afectan a la administración pública de
manera indirecta, como consecuencia de resoluciones tomadas por esta misma invocando razones de
conveniencia.

El deber que tienen los abogados de contribuir económicamente al sostenimiento del colegio
profesional -cuya constitucionalidad no está en discusión en este caso- es una obligación propia del
abogado para con el Colegio Público. Ello es así con independencia de que, en el caso de los abogados
del Estado, para evitarles un deterioro de su ingreso, la misma administración haya decidido soportar el
costo derivado de su cumplimiento. En esta medida, el decreto 1204/01 viene a modificar la ley 23.187
en un aspecto que no afecta directamente a la administración ni se refiere específicamente a ella.

15) Que esta conclusión no se ve refutada por las razones en que se fundó el dictamen Nº 126, del 3 de
noviembre de 1987 de la Procuración del Tesoro de la Nación, citado por la recurrente en su favor. En
efecto, allí el Procurador consideró dos puntos: primero, si los abogados del Estado deben pagar el bono
establecido por la ley 23.187 en su artículo 51, inciso d) y, segundo, quién debe soportar el costo. Sobre
la primera cuestión, el dictamen se limita a señalar que "la situación de los abogados del Estado no
aparece contemplada dentro de las excepciones que prevé el referido inciso del artículo 51". En el otro
punto, el Procurador entendió que el gobierno debía compensar al abogado por el pago del bono, pues
lo contrario supondría "una erogación a cargo del agente directamente derivada del cumplimiento de
sus funciones que le irrogaría... una disminución inadmisible de su remuneración". Luego, el Procurador
agregó consideraciones en cuanto a la diferente situación en que se ven los abogados del Estado que
litigan en la Ciudad de Buenos Aires, respecto de quienes lo hacen en otras jurisdicciones. Por estas
razones, concluyó que no correspondía al profesional afrontar personalmente el costo del bono en la
medida que por sus tareas percibiese solamente un sueldo.

Como puede apreciarse, el dictamen hace una correcta y muy precisa distinción entre la sujeción de los
abogados del Estado a la obligación prevista en el artículo 51 de la ley 23.187, por un lado, y la

208
financiación de su cumplimiento, por el otro. La utilización de razones de equidad y de conveniencia
descarta que la Procuración del Tesoro, en el dictamen 126, haya entendido que estaba ante una deuda
del gobierno con el Colegio Público de Abogados, sino, en todo caso, de otra de carácter salarial para
con sus propios abogados.

Si la obligación legal de aporte que tienen los abogados no involucra a la administración sino en virtud
de sus propias decisiones sobre la forma y cantidad con que remunera a sus abogados, menos aún tiene
parte en lo que respecta al deber de inscribirse en la matrícula establecido por el artículo 2.b de la ley
23.187, a punto tal, que ningún efecto sobre la eficiencia de algún organismo público se ha conseguido
siquiera identificar por parte de la demandada. Por otro lado, el pago de la cuota correspondiente a
cada abogado matriculado tampoco se traduce en una mayor eficiencia estatal, pues se trata también
de una obligación propia del abogado y no de la administración.

16) Que la conclusión final a la que corresponde arribar es que la cámara de apelaciones ha fallado con
acierto al concluir que el decreto 1204/01 constituye una disposición de carácter legislativo dictada por
el Presidente de la Nación fuera de las bases de la delegación de facultades contenida en el artículo 1º,
apartado I, inciso "f" de la ley 25.414 y, por consiguiente, violatorio de la prohibición establecida en el
artículo 99, inciso 3º, segundo párrafo de la Constitución Nacional.

17) Que en atención a lo expresado en los considerandos precedentes, corresponde desestimar la

presentación directa C.767.XL.

Por ello, habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se resuelve: I) Declarar bien concedido el
recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar la sentencia apelada. Con costas.
II) Desestimar el recurso de hecho C.767.XL. Intímase al Estado Nacional para que, en el ejercicio
financiero que corresponda haga efectivo el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil
y Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la
acordada 47/91. Agréguese copia certificada de este pronunciamiento en el recurso de hecho C.767.XL.
III) Notifíquese, tómese nota por Mesa de Entradas de la intimación cursada en el punto II, devuélvanse
los autos principales y, oportunamente, archívese la queja.

RICARDO LUIS LORENZETTI - ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO (EN DISIDENCIA) - CARLOS S. FAYT -
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JUAN CARLOS MAQUEDA - E. RAÚL ZAFFARONI - CARMEN M.
ARGIBAY.

DISIDENCIA DE LA SEÑORA VICEPRESIDENTA DOCTORA DOÑA ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO

Considerando:

1º) Que la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al

confirmar el pronunciamiento de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo promovida por el
Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (en adelante C.P.A.C.F.) y, en consecuencia, declaró la
inconstitucionalidad de los artículos 3º y 5º del decreto 1204/01.

2º) Que, para así decidir, el tribunal a quo estableció que: (a) el C.P.A.C.F. tiene legitimación para
demandar, pues dentro de "las funciones que le han sido conferidas mediante la ley 23.187 se
encuentra la de tutelar la inviolabilidad del ejercicio profesional en todos sus órdenes estando investido
a esos efectos de legitimación procesal para ejercitar la acción pública..." (fs. 248 vta.); (b) "de la
redacción del citado artículo [5º del decreto 1204/01] se advierte que la extralimitación de la delegación
legislativa por parte del Poder Ejecutivo Nacional resulta manifiesta cuando expresa 'sin que resulte
necesaria ninguna otra matriculación profesional', comprometiéndose, así, los fines públicos que el

209
Estado, a través de la ley 23.187, confió al Colegio actor" (fs. 249); (c) "no puede extraerse (...) que la ley
25.414 autorice al Poder Ejecutivo a modificar la ley 23.187 en la forma pretendida al sancionar el
Decreto 1204/01" (fs. 249).

Con respecto al artículo 3º cuestionado -por el que se exime a los abogados del Estado del pago de
bonos, derechos fijos o de cualquier otro tipo de gravamen-, luego de caracterizar a la disposición como
de necesidad y urgencia, la cámara manifestó que lo allí dispuesto "desvirtúa el principio de legalidad
(arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional) pues vulnera el texto expreso del art. 51 inc. d) de la ley
23.187..." (fs. 249/249 vta.). Al respecto, agregó que "dicho articulado no establece un plazo
determinado para la exención de dicha obligación a los abogados que cumplen funciones en el Estado,
por lo que su tiempo indeterminado resulta irrazonable" (fs. 249 vta.).

3º) Que, contra dicho pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario a fs.
256/285 vta. que fue concedido en cuanto se encuentra en discusión la interpretación de normas de
carácter federal (considerando III) y rechazado respecto a las causales de arbitrariedad y gravedad
institucional (considerandos I y II), lo que motivó la deducción de la queja C.767.XL que corre sin
acumular.

4º) Que el recurso extraordinario deducido resulta formalmente admisible, toda vez que en el sub lite se
ha puesto en juego la validez de un acto de autoridad nacional (decreto 1204/01) y la decisión definitiva
del tribunal superior de la causa ha sido contraria a su validez, así como la inteligencia de la ley 23.187 y
la sentencia impugnada ha sido adversa a las pretensiones que el recurrente fundó en ellas (artículo 14,
incisos 1º y 3º de la ley 48).

Por lo demás, los agravios deducidos con apoyo en la doctrina de la arbitrariedad de sentencias, al estar
referidos a la cuestión federal indicada, quedan comprendidos en ella y, por ende, serán tratados de
manera conjunta (doctrina de Fallos: 323:1625, entre otros).

5º) Que, en primer término, se debe estudiar el agravio del recurrente dirigido a cuestionar la
legitimación de la entidad actora desde que, de prosperar, se estaría ante la inexistencia de un caso o
controversia en los términos del artículo 116 de la Ley Fundamental. En este aspecto el tema en
discusión encuentra adecuada respuesta en el acápite IV del dictamen de la señora Procuradora Fiscal a
cuyos términos cabe remitir por motivos de brevedad.

6º) Que, en cuanto al tema de fondo controvertido en estos autos, corresponde que este Tribunal
decida si el Presidente de la Nación al dictar el decreto 1204/01 ha excedido o no sus facultades
constitucionales. Ello exige calificar la norma en juego para luego efectuar el control de
constitucionalidad procedimental y sustantivo. Este último aspecto requiere, a su vez, examinar la
naturaleza de la relación que une al Estado con sus abogados y el ámbito de aplicación de la ley 23.187.

7º) Que para el dictado del decreto 1204/01, el Poder Ejecutivo Nacional invoca los incisos 1º y 3º del
artículo 99 y el artículo 76 de la Constitución Nacional. Estas disposiciones regulan supuestos diferentes:
los reglamentos autónomos, los decretos de necesidad y urgencia y los reglamentos delegados. En el
primer supuesto, se trata del ejercicio de facultades propias del Poder Ejecutivo, mientras que los otros
dos institutos involucran el ejercicio de facultades legislativas por parte de dicho poder.

En el sub lite, se cuestionan concretamente los artículos 3º y 5º del decreto mencionado por los que se
obliga a los abogados del Estado Nacional a inscribirse en el Registro de Abogados que se crea en el
ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación y se los exime del pago de bonos, derechos fijos y
cualquier otro gravamen que establezcan las leyes. Así, en dichas disposiciones se establece
expresamente lo siguiente:

210
Artículo 3º: "Los abogados que ejerzan las funciones previstas en la ley 12.954 y en los artículos 66 de la
ley 24.946 y 7º de la ley 25.344 estarán exentos del pago de bonos, derechos fijos, y de cualquier otro
gravamen similar previsto en la legislación nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, que imponga a aquéllas un pago por su presentación en las actuaciones judiciales en las que
intervenga en representación, patrocinio letrado o defensa del Estado Nacional o de los demás
organismos mencionados por el artículo 6º de la ley 25.344".

Artículo 5º: "La representación, patrocinio y defensa judicial del Estado Nacional y de los demás
organismos o entes mencionados en el artículo 6º de la ley 25.344 en cualquier fuero, instancia o
jurisdicción, sólo podrá ser ejercida por aquellos profesionales inscriptos en ese registro [el Registro de
Abogados del Estado creado en el ámbito de la Procuración del Tesoro de la Nación, según el artículo
4º], sin que resulte necesaria otra matriculación profesional".

8º) Que, a diferencia de lo que ocurre con la abogacía privada (que se ejerce a través de distintos
contratos previstos en el Código Civil -mandato, locación de servicios o locación de obra- o bajo relación
de dependencia con una empresa no estatal conforme a las pautas de la Ley de Contrato de Trabajo), la
relación entre el Estado y sus abogados se rige por normas de derecho público: el abogado del Estado
ejerce una función pública prestando un servicio relativo a su profesión como agente público (no a su
profesión de abogado o procurador).

Este Tribunal estableció que "en supuestos (...) en los que una repartición del Estado Nacional designa a
uno de sus agentes para que lo represente en un proceso judicial, éste no ejerce su actividad en función
de un contrato de derecho privado, como los de mandato o locación de servicios, sino en virtud de la
relación de empleo público que lo une con el organismo administrativo..." (Fallos: 306:1283). Son
normas administrativas y no civiles las que rigen la relación de empleo.

Es por ello que todos los aspectos que hacen a la organización del Cuerpo de Abogados del Estado
pertenecen a la zona de reserva de la Administración en tanto se trata de una materia inherente y
consustancial a las funciones que tiene adjudicadas el Poder Ejecutivo como "jefe supremo de la Nación,
jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país" (conf. artículo 99 inciso 1º
de la Constitución Nacional). En este marco, el Presidente dictó los artículos 3º y 5º del decreto
1204/01. Se trata entonces de disposiciones de carácter autónomo y no delegadas y de necesidad y
urgencia como se sostiene en la sentencia apelada.

9º) Que una vez calificadas jurídicamente las normas impugnadas, y tal como se expresó en el
considerando 6º, corresponde ahora que este Tribunal efectúe su control procedimental y sustantivo.
Con relación a este tema, conviene recordar que "la misión más delicada de la justicia de la Nación es la
de saberse mantener dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben
a los otros poderes o jurisdicciones, toda vez que es el judicial el llamado por la ley para sostener la
observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder menoscabando las
facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público"
(Fallos: 155:248, entre muchos otros).

10) Que para efectuar el control procedimental resulta necesario examinar si se han cumplido los
recaudos previstos para este tipo de reglamentos. En tanto el inciso 1º del artículo 99 de la Constitución
Nacional no establece recaudos específicos, cabe concluir que en este aspecto la norma resulta
conforme a la Constitución Nacional.

11) Que, con relación al control sustantivo, cabe señalar que las medidas cuestionadas también resultan
constitucionalmente válidas. En efecto, tal como se expresó precedentemente, todo lo referente a la
organización del Cuerpo de Abogados de Estado pertenece a la zona de reserva de la Administración. Se
trata del ejercicio de facultades discrecionales del Poder Ejecutivo, las que no resultan -en principio-

211
justiciables, salvo que mediaren razones de grave y grosera irrazonabilidad, lo que no acontece en el
caso de autos.

Al respecto, no asiste razón al colegio actor cuando expresa que al dictar las disposiciones cuestionadas,
el Poder Ejecutivo modificó la ley 23.187, en tanto esta normativa no fue dictada específicamente para
regular a los abogados del Estado. Por el contrario, a través de esta ley el Estado Nacional creó el
C.P.A.C.F. como una persona pública no estatal y le confió -por vía de delegación- el ejercicio de una
función administrativa: la regulación de la profesión de los abogados que ejercen la profesión de
manera privada. El C.P.A.C.F. no actúa por derecho propio, sino que ejerce una potestad cuya titularidad
corresponde al Estado Nacional (conf. Huber, Administración autónoma de la economía, ENAP, Madrid,
pág. 66 y ss. y González Navarro, "Transferencia del Ejercicio de Competencias Administrativas", en
Documentación Administrativa, Nº 135, pág. 35 y ss).

Este Tribunal ha manifestado que "...el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal funciona con
el carácter, derechos y obligaciones de las personas de derecho público, cumpliendo un cometido
administrativo para el que lo habilita su ley de creación, actuar que se rige por esa norma y
supletoriamente por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo, 19.549 (art. 17 de la ley
23.187)...". Agregó que partiendo del marco legal de desenvolvimiento de dicha entidad "...el Colegio
Público de Abogados no es una asociación (artículo 14 de la Constitución Nacional) que se integra con la
adhesión libre y espontánea de cada componente, sino una entidad destinada a cumplir fines públicos
que originariamente pertenecen al Estado y, que éste por delegación circunstanciada normativamente,
transfiere a la institución que crea para el gobierno de la matrícula y el régimen disciplinario de todos los
abogados de la Capital Federal, como auxiliares de la administración de justicia (v. sentencia del 26 de
junio de 1986, F.446.XX "Ferrari, Alejandro Melitón c/ Estado Nacional (P.E.N.) s/ amparo",
(considerando décimo primero) (...) éste [el Colegio Público de Abogados] ejerce facultades que prima
facie pueden ser encuadradas en el marco de las relaciones de derecho público, máxime teniendo en
cuenta los objetivos de carácter público que cumple dicha entidad" (Fallos: 315:1830).

En igual sentido, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que: "El Colegio
Público de Abogados de la Capital Federal (...) reúne los requisitos y características de una típica entidad
de derecho público que por su naturaleza jurídica y las atribuciones que la ley le otorga, ejerce
funciones delegadas del poder público para el control de la legalidad del ejercicio profesional de los
abogados de la Capital Federal de la República Argentina. En otros términos: se trata de un poder de
policía que forma parte de la organización política del Estado y del orden público, compatible con el
Estado de Derecho y con la organización de una sociedad democrática (...) Se trata, pues, de la actividad
propia de un ente público con carácter, derechos y obligaciones de las personas jurídicas de derecho
público que actúa en nombre y representación del Estado" (Informe sobre los casos Nº 9777 y 9718, del
30 de marzo de 1988).

12) Que si bien es cierto que mientras no se organizó un registro de abogados del Estado éstos
cumplieron con las disposiciones de la ley 23.187, no existe óbice para que esta circunstancia cambie
desde el momento en que el Estado decide crear su propio registro, tal como oportunamente se previó
en la ley 12.954 al requerir la confección de un cuadro general de abogados del Estado (conf. artículo 33
del decreto 34.952/47). Mal pudo el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el decreto 1204/01 modificar una
ley que no contemplaba expresamente el aspecto regulado por dicho decreto por pertenecer a la zona
de reserva de la Administración.

13) Que, descartada la arbitrariedad o ilegitimidad, sólo queda aquello que hace a la oportunidad,
mérito o conveniencia de la medida, cuya revisión no es posible por parte del Poder Judicial sin una
paralela e irremediable afectación al principio de división de poderes del Estado, sobre el que se funda

212
la organización institucional de la Nación, toda vez que ello importaría tanto como acceder a una
indebida intromisión en esferas reservadas al poder administrador.

14) Que, por las razones expuestas, se hace lugar al recurso extraordinario interpuesto por el Estado
Nacional con el alcance establecido precedentemente y se declara que los artículos 3º y 5º del decreto
1204/01 son constitucionalmente válidos.

Por ello, oída la señora Procuradora Fiscal, se declara procedente el recurso extraordinario de fs.
256/285 vta. y el recurso de hecho interpuesto por el Estado Nacional y se revoca la sentencia apelada
con el alcance indicado. Con costas (artículo 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Exímese a la recurrente de efectuar el depósito previsto en el artículo 286 del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, cuyo pago se encuentra diferido de conformidad con lo prescripto en la
acordada 47/91. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, remítase.

ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO.

21. “Consumidores Argentinos c. EN - PEN - Dto.558/02-SS - ley 20.091”, Fallos: 330:663

Dictamen de la Procuración General de la Nación:

Suprema Corte:

— I—

A fs. 205/208, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala II)
confirmó la sentencia de primera instancia por la que se declaró la inconstitucionalidad del decreto
558/02, en cuanto modificó diversas disposiciones de la ley 20.091.

Para resolver de ese modo, tras admitir la vía del amparo para examinar las cuestiones propuestas. el a
quo señaló que para que el Poder Ejecutivo Nacional pueda ejercer las facultades que le otorga el art.
99, inc. 3°) de la Constitución Nacional, es necesario que concurran alguna de estas dos circunstancias:
que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto en la Ley Fundamental o que la
situación que requiere una solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada en
forma inmediata, en un plazo incompatible con el que demanda el procedimiento legislativo. También
indicó que la falta de tratamiento por parte del Congreso de la legislación de emergencia no importa su
convalidación constitucional, ni obsta a que el Poder Judicial verifique si los actos de los otros poderes
se cumplieron dentro de sus respectivas esferas de actuación. Por último, recordó que el art. 76 del
texto constitucional prohíbe la delegación legislativa, salvo en materias determinadas de administración
o de emergencia pública, con plazo para su ejercicio y dentro de las bases que debe establecer el
legislador.

A partir de estos criterios, puso de manifiesto que, si bien en los considerandos del decreto impugnado
se destacó que había sido dictado con motivo de la emergencia pública declarada por la ley 25.561, de
los términos del art. 1° de esa ley no surge que la delegación que ahí se efectúa en favor del Poder
Ejecutivo Nacional incluya al régimen de las entidades aseguradoras cuyas disposiciones fueron
modificadas por el decreto 558/02.

Tampoco estaban dadas las condiciones que la Constitución Nacional exige para el dictado de decretos
de necesidad y urgencia porque las circunstancias excepcionales que aquélla menciona en el art. 99. inc.
3°). se vinculan con la imposibilidad de seguir el trámite ordinario para la sanción de las leyes, de
manera tal que no puede darse un requisito sin el otro. Y el dictado del decreto 558/02 no reunió esas

213
condiciones, porque el Congreso de la Nación se encontraba en sesiones cuando aquél se dictó y porque
las modificaciones que por su intermedio se producen en la ley 20.091, lejos de ser coyunturales.
revisten el carácter de normas de regulación permanentes que modifican las leyes sancionadas por el
Poder Legislativo. En este sentido, los arts. 1° y 2° del citado decreto traducen un apartamiento de los
derechos y garantías reconocidos por los arts. 14, 17. 18 y 42 de la Constitución Nacional.

— II —

Contra esa decisión el Estado Nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 211/225, que fue
concedido (fs. 233).

Sostiene que la sentencia de la cámara extracta determinados aspectos del decreto cuestionado pero no
efectúa un análisis sistemático del régimen que aquél consagra y que por ello, dogmáticamente el a quo
concluye que las modificaciones introducidas por el Poder Ejecutivo Nacional a la ley 20.091 vulneran
disposiciones constitucionales. Aquél tampoco tuvo en cuenta que el decreto 558/02 se dictó en el
contexto de emergencia pública declarado por la ley 25.561, ni que las modificaciones legales
básicamente acogen modalidades adecuadas para conjurar situaciones de irregularidad y la efectividad
de los derechos de los asegurados. Este proceder continúa— se traduce en la desnaturalización de los
instrumentos que consagra el mencionado decreto.

Insiste en que el acto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con fundamento en la disposición del
art. 99, inc. 3°) de la Constitución Nacional, esto es, frente a circunstancias excepcionales que hicieron
imposible seguir los trámites previstos para la sanción de las leyes y al amparo también del estado de
emergencia legalmente declarado, que modificó sustancialmente el escenario económico nacional y,
por lo tanto, al mercado de seguros.

Por último, justifica la razonabilidad de las medidas adoptadas por el decreto 558/02, en cuanto habilita
a las compañías aseguradoras a hacer uso del crédito bancario, ante situaciones transitorias de iliquidez.
Al levantar la prohibición que en tal sentido estaba contemplada en el art. 29, inc. g), de la ley 20.091, y
en cuanto reemplaza el texto del art. 31 de esa ley para incorporar los principios del art. 35 bis de la Ley
de Entidades Financieras y, así, dotar de herramientas idóneas al organismo de control de la actividad
aseguradora para tratar a las entidades con problemas operativos, patrimoniales o financieros, con el fin
de salvaguardar adecuadamente los intereses de los asegurados.

— III —

El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que la decisión del superior tribunal de la
causa, al declarar la inconstitucionalidad del decreto 558/02, en cuanto modifica la ley 20.091, ha sido
contraria a los derechos que el apelante funda en normas de naturaleza federal (art. 14, inc. 3°, de la ley
48. Fallos: 320:1426; 327:831).

— IV —

Por medio del decreto 558/02, el Poder Ejecutivo Nacional introdujo varias modificaciones a las
disposiciones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al art. 29 de esa ley, por el cual
se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las aseguradoras de la prohibición
del inc. g), de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez transitoria (art. 1°); sustituyó los
textos de los arts. 31 y 86, inc. a), de aquella ley (arts. 2° y 3° del decreto 558/02) y, por último,
incorporó un último párrafo al art. 33 de la misma ley.

Para justificar la medida adoptada, el órgano emisor sostuvo en los considerandos del decreto 558/02
que la ley 25.561 modificó sustancialmente el escenario económico del país, que incluye al mercado del
seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la producción, de las personas y de la

214
seguridad social y que las medidas derivadas de aquella ley afectaron significativamente a la operatoria
de las entidades aseguradoras, por lo que resultaba perentorio e impostergable dictar normas para
permitir a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como organismo de control de la actividad
manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento del mercado, en resguardo de los
intereses de los asegurados.

En ese sentido, se lee en los considerandos del decreto que teniendo en cuenta el impacto de las
últimas medidas económicas dictadas, se consideró procedente habilitar a las compañías para que
puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez y que se las autorice bajo determinadas
condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los asegurados al mismo tiempo que se
reforzaron las facultades y atribuciones del organismo de control para su eficaz y oportuna intervención
en los procesos de reestructuración de entidades de seguros.

También se sostuvo que “ la crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa
el país, en la que se desenvuelve el mercado asegurador, configura una circunstancia excepcional que
hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de
las leyes, resultando de toda urgencia v necesidad el dictado del presente decreto” y, por ello, se fundó
su dictado en las atribuciones conferidas por el art. 99, inc. 3°). del texto constitucional.

Toda vez que, como se puede apreciar, el Poder Ejecutivo Nacional fundó su competencia para dictar el
decreto 558/02 en las facultades que excepcionalmente le confiere la Constitución para dictar decretos
de necesidad y urgencia, corresponde indagar acerca de su validez de origen y luego sólo en el caso de
que se verifique que se dieron las condiciones para hacer uso de aquella atribución, corresponderá
examinar la razonabilidad de las modificaciones legales que aquél introduce en la ley 20.091.

— V—

Respecto de la facultad del Poder Ejecutivo de dictar este tipo de decretos, fundado en razones de
necesidad y urgencia. ya se pronunció la Corte en el conocido precedente de Fallos: 313:1513 (—
Peralta— ) anterior incluso a la reforma constitucional de 1994, que incorporó regulación expresa sobre
el tema en la Ley Fundamental.

En lo que ahora interesa, el Constituyente reformador prohibió enfáticamente al Poder Ejecutivo que
emita disposiciones de carácter legislativo (“ en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable” ), a fin de resguardar el principio de división de poderes. Solamente cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios para la sanción de las leyes, y no se trate
de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, aquél
podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, siguiendo el procedimiento que establece el
art. 99, inc. 3°), de la Constitución Nacional.

Se trata, entonces, de una facultad excepcional del Poder Ejecutivo para incursionar en materias
reservadas al legislador, que únicamente puede ejercerla cuando concurran las circunstancias que prevé
el texto constitucional (Fallos: 322:1726, entre otros) y las disposiciones que se dicten de ese modo
deben tener, por finalidad proteger los intereses generales de la sociedad y no de determinados
individuos (Fallos: 323:1934). También cabe recordar que corresponde al Poder Judicial el control de
constitucionalidad de las condiciones bajo las cuales se admite aquella facultad excepcional. Así, es
atribución judicial evaluar el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos de necesidad y
urgencia y, en tal sentido, la Corte ha dicho que corresponde descartar criterios de mera conveniencia
ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir
discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos
materiales por medio de un decreto (Fallos: 322:1726, cons. 9°, segundo párrafo). Ello, sin perjuicio,

215
claro está, de la intervención del cuerpo legislativo que prevé tanto la Constitución Nacional como la ley
26.122.

Sobre la base de tales pautas y fundamentalmente por aplicación de la doctrina de Fallos: 323:1934,
antes citado, en el que, cabe recordar, se descalificó un decreto de necesidad y urgencia que — al igual
que en el sub lite— afectaba a la actividad aseguradora, considero que la sentencia apelada se ajusta a
derecho. En efecto, la declaración genérica de emergencia efectuada por el legislador por la ley 25.561
no alcanza a legitimar el dictado del decreto 558/02, toda vez que no se advierte de qué forma la crisis
de las compañías aseguradoras afecta a los intereses generales de la sociedad o al interés público que
los decretos de necesidad y urgencia deben proteger. O. en términos empleados por el Tribunal en el
caso recién mencionado “ no se aprecia impedimento alguno para conjurar esta situación a través de los
resortes y recursos usuales de que dispone el Estado frente a crisis económicas de exclusivo carácter
sectorial, sin llegar a un remedio sólo autorizado para situaciones que ponen en peligro la subsistencia
misma de la organización social” (Fallos: 323:1934, cons. 9°).

En tales condiciones, el decreto impugnado en autos no cumple los requisitos exigidos para que pueda
sostenerse la validez de su dictado, ya que se aparta de la constante doctrina de la Corte en la materia,
antes y luego de la reforma constitucional de 1994, por lo que corresponde declarar su
inconstitucionalidad, sin que resulte necesario examinar las otras cuestiones propuestas en el recurso
extraordinario,

— VI -

Por lo expuesto, corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario de fs. 221/225 y
confirmar la sentencia apelada.

Buenos Aires, 21 de mayo de 2008. — Laura M. Monti.

Buenos Aires, 19 de mayo de 2010

Vistos los autos: “ Consumidores Argentinos c/ EN - PEN - Dto. 558/02-SS - ley 20.091 s/ amparo ley
16.986” .

Considerando:

1) Que “ Consumidores Argentinos, Asociación para la Defensa, Educación e Información del

Consumidor” , promovió acción de amparo, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de
la ley 16. 986, contra el Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de que se declare la inconstitucionalidad
del decreto de necesidad y urgencia 558/02, en cuanto modifica en forma sustancial la ley 20.091 de
entidades de seguros y su control; y “ lesiona, restringe, altera y amenaza con arbitrariedad e
ilegitimidad manifiesta los derechos y garantías contemplados en la Constitución Nacional” , en
concreto los previstos en sus arts. 17, 18, 42, 75, inciso 12, y 109. Puso de resalto, por un lado, que el
art. 1 del decreto 558/02 incorporó, a continuación del último párrafo del art. 29 de la ley 20.091, la
posibilidad de que las aseguradoras, ante una situación de iliquidez transitoria, realicen y constituyan
deuda subordinada a los privilegios generales y especiales derivados de los contratos de seguro; y por
otro lado, que el art. 2º del decreto impugnado sustituyó el art. 31 de la ley por la disposición que
establece cesiones de cartera sin la exigencia de la publicidad, la exclusión de activos de la aseguradora,
la imposibilidad de iniciar actos de ejecución forzada sobre los activos excluidos y de trabarse medidas
cautelares sobre dichos activos. En el plano sustancial, tales modificaciones, según su criterio, provocan,
concretamente, las siguientes alteraciones: (i) privan de ejercer el derecho de oposición fundada en un
caso de transferencia de cartera y, en consecuencia, atentan contra el art. 42 de la Constitución
Nacional, (ii) permiten la exclusión de activos de la aseguradora sin dar ninguna noticia a los asegurados,

216
en violación al derecho de propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional), (iii) restringen el ejercicio del
derecho a ejecutar al deudor en sus activos por deudas impagas con afectación del derecho de
propiedad (art. 17 de la Constitución Nacional), (iv) limitan la traba de medidas cautelares sobre los
bienes del deudor e imponen a los jueces la obligación de ordenar el levantamiento de las medidas
trabadas sobre los bienes excluidos por voluntad de las empresas aseguradoras, en violación a los
derechos de propiedad y de igualdad, al debido proceso y al principio de división de poderes (arts. 17,
18 y 109 de la Constitución Nacional), (v) eliminan la autorización judicial para solicitar la anulación de
actos ineficaces y permitir la exclusión de los activos aun cuando exista un estado de insolvencia,
atentando contra los derechos de propiedad y de igualdad, del debido proceso y del principio de división
de poderes (arts. 17, 18 y 109 de la Constitución Nacional), (vi) limitan el derecho de los acreedores de
la aseguradora respecto de los bienes excluidos de su patrimonio, lo cual es violatorio de los derechos
de propiedad, de igualdad y de la garantía del debido proceso. Respecto de la índole de la disposición
normativa utilizada por el Poder Ejecutivo Nacional para introducir las modificaciones controvertidas,
sostuvo que no se hallaban configurados los recaudos que habilitan el ejercicio de la potestad para
dictar decretos de necesidad y urgencia. Más que urgencia — dijo— , hubo “ lisa y llanamente la
intención del Poder Ejecutivo Nacional de brindar un "salvataje" al sector empresario del seguro más
comprometido en su situación patrimonial” (fs. 6 vta.).

2º) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al

confirmar la sentencia del juez de primera instancia, hizo lugar a la demanda.

En su decisión sostuvo que no basta que la situación sea de emergencia, sino que debe haber una
circunstancia excepcional en grado tal de hacer imposible el trámite legislativo, y que en el caso, si bien
se había dado lo primero, no se cumplía con lo segundo, toda vez que el Congreso Nacional se
encontraba en sesiones. Asimismo, señaló que el decreto contiene normas de regulación permanente,
modificatorias de leyes del Congreso Nacional, las que traducen un apartamiento de los derechos
reconocidos por los arts. 14, 17, 18 y 42 de la Constitución Nacional.

3º) Que contra esa decisión, el demandado dedujo recurso extraordinario (fs. 211/225, replicado a fs.
228/ 229), que fue concedido (fs. 233). Los agravios han sido adecuadamente reseñados en el punto II
del dictamen de la señora Procuradora Fiscal, al que cabe remitir para evitar repeticiones innecesarias.

4º) Que el remedio federal es admisible, toda vez que se halla en tela de juicio el alcance, la
interpretación y la validez constitucional de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional — de inequívoca
naturaleza federal— , a la luz del art. 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental (art. 14, incisos 1 y 3º, de la
ley 48).

5º) Que en cuanto a la constitucionalidad de este tipo de decretos resulta de suma trascendencia fijar
los requisitos que se deben cumplir a los efectos de considerarlos válidamente emitidos.

A tal fin es necesario recordar los propósitos que guiaron a los convencionales constituyentes de 1994 al
resolver incorporar a la Constitución Nacional en forma expresa la facultad que se analiza.

El dato relevante para la decisión fue la sistemática extralimitación del ejercicio de tal facultad por parte
de los titulares del Poder Ejecutivo. Si bien es cierto que la Constitución formal no receptaba norma
alguna en tal sentido, la realidad institucional mostraba aquella tendencia y su consecuencia natural,
que no era otra que el debilitamiento del sistema republicano democrático. Por tal razón, y con la
convicción de que el ejercicio legítimo del poder y la plena vigencia de las instituciones requieren la
optimización del accionar político mediante la incorporación de reglas de estructura y funcionamiento
que garanticen la transparencia, la celeridad y la eficacia, los convencionales constituyentes
consideraron conveniente reglar en forma explícita aquella facultad, sustentando tal decisión en la
necesidad de introducir parámetros de interpretación restrictiva y que se adecuen a las normas, valores

217
y principios del sistema constitucional argentino (Debate Parlamentario de la ley 24.309 de Declaración
de la necesidad de la reforma — Diario de Sesiones, Cámara de Diputados de la Nación— diciembre 21
y 22 de 1993 — págs. 4093/4110— ).

En tal sentido, la reforma constitucional enunció entre sus objetivos el de “ atenuar el presidencialismo”
, al mismo tiempo que consignó la necesidad de “ modernizar y fortalecer el Congreso” y “ fortalecer los
mecanismos de control” , todo ello directamente relacionado con el fin de “ perfeccionar el equilibrio de
poderes” . La metodología a la que se acudió fue la de incorporar ciertas facultades excepcionales de los
poderes constituidos, con el fundamento de que aquéllo significaba la institucionalización de los
mecanismos de control a los que se los sometía.

En el debate constituyente, el convencional García Lema, en oportunidad de referirse a aspectos de la

reforma constitucional, manifestó que “ los contenidos del Núcleo de Coincidencias Básicas responden,
al igual que la habilitación de los temas que están incluidos en el artículo 3 de la ley declarativa, a ciertas
finalidades, a ciertas ideas-fuerza, que constituyen los grandes objetivos de la presente reforma. La
primera es sin duda la necesidad de obtener una consolidación

y perfeccionamiento del sistema democrático ( ) La segunda gran idea-fuerza es generar un nuevo

equilibrio en el funcionamiento de los tres órganos clásicos del poder del Estado — el Ejecutivo, el
Legislativo y el Judicial— ; y a ella responden, a su vez, la atenuación del régimen presidencialista, el
fortalecimiento del rol del Congreso, la mayor independencia del Poder Judicial” (Diario de Sesiones de
la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe-Paraná, 1994, Secretaría Parlamentaria, Tomo II, págs.
2210/2211).

En línea con los conceptos de que da cuenta el párrafo anterior, el convencional Paixao señaló que “ ( )
dos realidades de nuestra historia institucional justifican por sí solas — y en forma suficiente— la
reforma de la Constitución Nacional ( ) Se trata de dos realidades que encarnan dos formas distintas de
concentración del poder en nuestra Constitución histórica y en la vida institucional de esa Constitución
( ) Una de ellas está vinculada con la concentración de poder en el Poder Ejecutivo nacional ( )” . Por
ello, continuó diciendo, el conjunto de reformas “ ( ) significa asumir como hecho que la actual etapa
histórica de la Argentina no es la etapa del hiper presidencialismo al servicio de la organización nacional,
sino la de una descentralización del poder que posibilite un avance armónico y por consenso de la
mayor cantidad posible de integrantes de la sociedad política” (“ Diario de Sesiones” , op. cit., t. II, pp.
2211/2212).

Por su parte, el convencional Alfonsín sostuvo que la intención del constituyente fue la de “ ( ) atenuar
el presidencialismo y desconcentrar las facultades del Presidente” ; y que al sancionar estas reformas
buscó “ ( ) evitar la degradación de la democracia y de las instituciones que ponía en peligro nuestra
República ( )” . Agregó, refiriéndose a la concentración de poder en el Ejecutivo, que “ ( ) Dicha
concentración de poder distorsiona la representatividad y el sistema de separación de poderes, y
debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por parte de los otros poderes
del Estado” (Convención Nacional Constituyente, 1994, Ministerio de Justicia de la Nación, Tomo V,
págs. 5155/5156).

6º) Que la interpretación de la Constitución Nacional, en cuanto regula los decretos de necesidad y
urgencia, debe ajustarse a los principios del estado constitucional.

Ello es así porque los constituyentes decidieron sujetarse a unos principios fundamentales para convivir
en sociedad, pensados para que sean perdurables e inmunes a las tentaciones de cambiarlos frente a las
previsibles mudanzas de opinión. Este común sentir se edifica sobre algunas bases que deben ser
aceptables para quienes están distanciados por una controversia particular, que lo serán en los

218
conflictos subsiguientes cuando cambien sus posiciones de poderío o debilidad y que serán aplicadas
por las generaciones futuras porque se habrán transformado en una práctica constitucional consolidada.

7º) Que el principio que organiza el funcionamiento del estatuto del poder es la división de funciones y
el control recíproco, esquema que no ha sido modificado por la reforma constitucional de 1994. Así, el
Congreso Nacional tiene la función legislativa, el Poder Ejecutivo dispone del reglamento y el Poder
Judicial dicta sentencias, con la eminente atribución de ejercer el control de constitucionalidad de las
normas jurídicas. Desde esta perspectiva, no puede sostenerse, en modo alguno, que el Poder Ejecutivo
puede sustituir libremente la actividad del Congreso o que no se halla sujeto al control judicial.

8) Que todo lo aquí expuesto no permite albergar dudas en cuanto a que la Convención reformadora de
1994 pretendió atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso y la mayor
independencia del Poder Judicial (confr. en igual sentido “ Verrocchi” , Fallos: 322:1726, y sus citas). De
manera que es ese el espíritu que deberá guiar a los tribunales de justicia tanto al determinar los
alcances que corresponde asignar a las previsiones del art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional,
como al revisar su efectivo cumplimiento por parte del Poder Ejecutivo Nacional en ocasión de dictar un
decreto de necesidad y urgencia.

9) Que, en este orden de ideas, es menester señalar que en el referido art. 99, inciso 3º, se establece
que el Poder Ejecutivo sólo podrá emitir disposiciones de carácter legislativo “ cuando circunstancias
excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la
sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
régimen de los partidos políticos” . Estos decretos “ serán decididos en acuerdo general de ministros
que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros” .

A continuación, en el último párrafo, la norma constitucional regula exigencias formales para la

comunicación del decreto que se hubiera emitido a una Comisión Bicameral Permanente del Congreso,
y para su tratamiento en ambas cámaras.

Allí se establece que “ el Jefe de Gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días
someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá
respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su
despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de
inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del
Congreso” .

En el mismo sentido el art. 100, inciso 13, dispone que corresponde al Jefe de Gabinete “ Refrendar
conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia ( ) “ ; y establece que
aquel funcionario “ () someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a
consideración de la Comisión Bicameral Permanente” .

10) Que el texto transcripto es elocuente y las palabras escogidas en su redacción no dejan lugar a
dudas de que la admisión del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo se hace
bajo condiciones de rigurosa excepcionalidad y con sujeción a exigencias formales, que constituyen una
limitación y no una ampliación de la práctica seguida en el país (“ Verrocchi” ). Así, para el ejercicio
válido de esta facultad de excepción, el constituyente exige — además de la debida consideración por
parte del Poder Legislativo— que la norma no regule materia penal, tributaria, electoral o del régimen
de los partidos políticos, y que exista un estado de necesidad y urgencia.

219
11) Que en lo que respecta a la existencia de un estado de necesidad y urgencia, es atribución de este
Tribunal evaluar, en este caso concreto, el presupuesto fáctico que justificaría la adopción de decretos
que reúnan tan excepcionales presupuestos.

Si esta Corte, en ejercicio de esa facultad de control ante el dictado por el Congreso de leyes de
emergencia, ha verificado desde el precedente de Fallos: 136:161 (“ Ercolano” ) la concurrencia de una
genuina situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la
comunidad — esto es, corroborar que la declaración del legislador encuentre “ debido sustento en la
realidad” — (Fallos: 172:21 — ” Avico” — ; 243:449 — ” Nadur” — ; 313:1638 — ” Videla Cuello” ;
330:855 — ” Rinaldi” — , entre muchos otros) con mayor razón debe ejercer idéntica evaluación
respecto de las circunstancias de excepción cuando ellas son invocadas unilateralmente por el
Presidente de la Nación para ejercer facultades legisferantes que por regla constitucional no le
pertenecen (arts. 44 y 99, inciso 3º, párrafo 2º, de la Constitución Nacional).

En este aspecto, no puede dejar de advertirse que el constituyente de 1994 explicitó en el art. 99, inc.
3º, del texto constitucional estándares judicialmente verificables respecto de las situaciones que deben
concurrir para habilitar el dictado de disposiciones legislativas por parte del Presidente de la Nación. El
Poder Judicial deberá entonces evaluar si las circunstancias invocadas son excepcionales, o si aparecen
como manifiestamente inexistentes o irrazonables; en estos casos, la facultad ejercida carecerá del
sustento fáctico constitucional que lo legitima.

12) Que, por lo demás, corresponde aclarar que la previsión en el texto constitucional de pautas
susceptibles de ser determinadas y precisadas en cada caso concreto autoriza al Poder Judicial a
verificar la compatibilidad entre los decretos dictados por el Poder Ejecutivo y la Constitución Nacional,
sin que ello signifique efectuar una valoración que reemplace a aquella que corresponde al órgano que
es el competente en la materia o invada facultades propias de otras autoridades de la Nación.

En ese sentido, ha afirmado esta Corte desde siempre que es un principio fundamental de nuestro
sistema político la división del gobierno en tres altos poderes políticos independientes y soberanos en su
esfera, pero siempre respetando las atribuciones de cada uno de ellos (“ Criminal c/ Ríos, Ramón y otro”
; Fallos: 1:32); específicamente referido a las atribuciones del Poder Judicial, el senador Zapata,
miembro informante en el Senado de la Nación del proyecto de ley de organización de la justicia federal,
antecedente de la ley 27, sostenía en 1857 que el poder de los jueces federales “ emana del derecho
que tienen de fundar sus fallos en la Constitución con preferencia a las leyes o, en otros términos, de no
aplicar las leyes que les parezcan inconstitucionales, y de juzgar también la constitucionalidad de los
actos gubernativos () Este inmenso poder público que a primera vista y en tesis general podría parecer
muy alarmante y peligroso, no lo es en realidad desde que se tenga en cuenta que los jueces federales
se han de mover siempre dentro de la órbita en que está encerrado todo Poder Judicial” (Cámara de
Diputados de la Nación, El Poder Legislativo de la Nación Argentina por Carlos Alberto Silva, Tomo VI,
pág. 97).

13) Que una vez admitida la atribución de este Tribunal de evaluar el presupuesto fáctico que justificaría
la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales características, cabe descartar de plano, como
inequívoca premisa, los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo que, por ser siempre ajenos
a circunstancias extremas de necesidad, no justifican nunca la decisión de su titular de imponer un
derecho excepcional a la Nación en circunstancias que no lo son. El texto de la Constitución Nacional no
habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos
contenidos materiales por medio de un decreto.

En el precedente “ Verrocchi” , esta Corte resolvió que para que el Presidente de la Nación pueda
ejercer legítimamente las excepcionales facultades legislativas que, en principio, le son ajenas, es

220
necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1) que sea imposible dictar la ley
mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir, que las cámaras del Congreso no
puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, como ocurriría en el caso de
acciones bélicas o desastres naturales que impidiesen su reunión o el traslado de los legisladores a la
Capital Federal; o 2) que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba
ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las
leyes (considerando 9)

14) Que este caso se refiere a un decreto dictado con anterioridad a la creación de la Comisión
Bicameral Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3º, de la Ley Fundamental que, por la
materia que aborda — de naturaleza comercial— no trata de una de las prohibidas por el texto
constitucional.

Que a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia,
mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo — como ya se indicó— introdujo diversas
modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último párrafo al artículo 29
de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir a las
aseguradoras de la prohibición del inciso "g" de ese mismo precepto legal ante situaciones de iliquidez
transitoria (art. 1) ; sustituyó los textos de los arts. 31 y 86, inciso "a", de la ley (arts. 2 y 3); e incorporó
un último párrafo al art. 33 de aquélla (art. 4º).

En la motivación del decreto, el Poder Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 había modificado
sustancialmente el “ ( ) escenario económico del país, que incluye al mercado del seguro, de gran
implicancia en las economías individuales, de la producción, de las personas y de la seguridad social”
(considerando 1º); y que las medidas derivadas de la referida ley habían afectado “ ( ) significativamente
a la operatoria que desarrollan las entidades aseguradoras” ; de modo que re sultaba “ ( ) perentorio e
impostergable” dictar normas que permitieran a la Superintendencia de Seguros de la Nación, como
organismo de control de la actividad, “ ( ) manejar distintas alternativas de regularización y saneamiento
del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados” (considerando 2º). Al mismo tiempo,
tras tener en cuenta “ ( ) el impacto de las últimas medidas económicas dictadas” , consideró “ ( )
procedente habilitar a las compañías para que puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez” y
autorizarlas “ bajo determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los
asegurados” (considerando 3º). Asimismo, señaló que resultaba necesario reforzar las facultades y
atribuciones del mencionado organismo de control para “ ( ) posibilitar su eficaz y oportuna
intervención en los procesos de reestructuración de entidades de seguros” (considerando 4º).

Empero, en cuanto aquí más interesa, el Poder Ejecutivo destacó que “ ( ) la crítica situación de
emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país, en la que se desenvuelve el mercado
asegurador, configura una circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios
previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y
necesidad el dictado del presente decreto” (considerando 5º) , a cuyo fin invocó “ ( ) las atribuciones
conferidas por el art. 99, inciso 3” , del texto constitucional (considerando 7º).

TRANSITORIEDAD? Por lo demás, cabe señalar que las modificaciones introducidas por el Poder
Ejecutivo a la ley 20.091 no traducen una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta
situación excepcional en el sector, sino que, por el contrario, revisten el carácter de normas
permanentes modificatorias de leyes del Congreso Nacional.

En estas condiciones, cabe concluir en la invalidez del decreto cuestionado en el sub lite, por cuanto no
han existido las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional describe con
rigor de vocabulario (conf. “ Verrocchi” , considerando 10).

221
Por ello, y lo concordemente dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el
recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase. — Ricardo Luis Lorenzetti. — Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). — Carlos S. Fayt.
— Enrique Santiago Petracchi (según su voto). — Juan Carlos Maqueda (según su voto). — E. Raúl
Zaffaroni. — Carmen M. Argibay (según su voto).

Voto de la señora vicepresidenta doctora doña Elena I. Highton de Nolasco:

Considerando:

Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 13 del voto que encabeza este
pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos.

14) Que en este caso el decreto cuestionado — de naturaleza comercial— no aborda una de las
materias expresamente prohibidas por el texto constitucional.

Por otra parte, la norma cuestionada fue dictada con anterioridad a la creación de la Comisión Bicameral
Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3º, de la Constitución Nacional. Esta circunstancia,
habilita a este Tribunal — ante la inexistencia del debido control legislativo exigido por la Ley
Fundamental— , a evaluar el presupuesto fáctico — la configuración de un estado de necesidad y
urgencia— que justificaría la adopción de decretos que reúnan tan excepcionales presupuestos.

15) Que, en el marco de este análisis y a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un
estado de necesidad y urgencia, mediante el decreto 558/02 el Poder Ejecutivo — como ya se indicó—
introdujo diversas modificaciones a las previsiones de la ley 20.091. En concreto, incorporó un último
párrafo al art. 29 de esa ley, por el cual se faculta a la Superintendencia de Seguros de la Nación a eximir
a las aseguradoras de la prohibición del inciso g de ese mismo precepto legal ante situaciones de
iliquidez transitoria (art. 1); sustituyó los textos de los arts. 31 y 86 inciso a, de la ley (arts. 2 y 3); e
incorporó un último párrafo al artículo 33 de aquélla (art. 4). En la motivación del decreto, el Poder
Ejecutivo sostuvo que la ley 25.561 había modificado sustancialmente el “ ( ) escenario económico del
país” , que incluye al mercado del seguro, de gran implicancia en las economías individuales, de la
producción, de las personas y de la seguridad social” ; y que las medidas derivadas de la referida ley
habían afectado “ ( ) significativamente” a la operatoria de las entidades aseguradoras de modo que
resultaba “ perentorio e impostergable” dictar normas que permitieran a la Superintendencia de
Seguros de la Nación, como organismo de control de la actividad, “ ( ) manejar distintas alternativas de
regularización y saneamiento del mercado, en resguardo de los intereses de los asegurados” . Al mismo
tiempo, tras tener en cuenta “ ( ) el impacto de las últimas medidas económicas dictadas” consideró “
( ) procedente habilitar a las compañías a que puedan recurrir al crédito en situaciones de iliquidez” ; y
autorizarlas “ ( ) bajo determinadas condiciones a recurrir al crédito subordinado a los privilegios de los
asegurados” . Asimismo, señaló que resultaba necesario reforzar las facultades y atribuciones del
mencionado organismo de control para “ ( ) posibilitar su eficacia y oportuna intervención en los
procesos de reestructuración de entidades de seguros” .

16) Que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos políticos, sociales y
económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la historia contemporánea de nuestro
país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados
pronunciamientos (Fallos: 328:690 “ Galli” ; 330:855 “ Rinaldi” ; y 330:5345 “ Longobardi” , entre otros).

Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional en el curso del proceso no aportan
ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de que el complejo contexto económico
general en el que fue dictado el precepto impugnado haya afectado al sector asegurador de forma tal
que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses generales de la sociedad, un reordenamiento y

222
regularización que no pudiera ser implementado por los cauces ordinarios que la Constitución prevé.
Máxime si se repara en que el decreto examinado contiene disposiciones de regulación permanente
sobre la actividad mencionada — materia propia del poder de policía que ejerce el legislador— cuya
aplicación excedería a la situación de emergencia en la que se pretende justificar su dictado.

En este contexto, no es posible concluir en que en el caso se tornaba necesaria la adopción de medidas
inmediatas, pues no se ha demostrado el riesgo existente en el sector, que no sólo afectase a las
entidades aseguradoras sino que, en atención al interés general que la actividad involucra, pudiera
repercutir en el universo de los asegurados y en el resto de la sociedad.

Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine — tal como lo postuló el decreto
impugnado en sus considerandos— la existencia de las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso 3, de
la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (conf. doctrina de la causa “ Verrocchi” antes
citada, considerando 10), circunstancia que pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto
impugnado.

Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el
recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase. — Elena I. Highton de Nolasco.

Voto del señor ministro doctor don Juan Carlos Maqueda:

Considerando:

Que el infrascripto concuerda con los considerandos

1a 13 del voto que encabeza este pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos.

14) Que en este caso el decreto cuestionado fue dictado con anterioridad a la creación de la Comisión
Bicameral

Permanente a la que hace referencia el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, sin que existan
constancias o manifestaciones del recurrente, durante el curso del proceso, de que ese acto haya sido
ratificado por el Poder Legislativo.

En nuestro sistema constitucional el Congreso Nacional es el único órgano titular de la función

legislativa. Por lo tanto, no cabe sino concluir en que los actos emanados del Poder Ejecutivo Nacional
en ejercicio de las facultades conferidas en la disposición aludida sólo pueden identificarse con una ley a
partir de su ratificación por aquél, pues es desde ese momento, y no antes, que existe la voluntad
legislativa plasmada en una norma (arg. Fallos: 331:1927 “ Caligiuri” , disidencia del juez Maqueda).

En consecuencia, la ausencia en el sub examine de una intervención legislativa que permita inferir la
voluntad del Congreso Nacional de ratificar o derogar el decreto 558/ 02, resulta suficiente para
determinar su invalidez constitucional. Ello es así, pues no se encuentra cumplida una de las condiciones
que resultan exigibles para admitir la legalidad del ejercicio de la excepcional atribución concedida al
Poder Ejecutivo, para el caso de decretos dictados con anterioridad a la creación de la Comisión
Bicameral Permanente regulados en el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional (Fallos: 331:1927,
cit.).

15) Que, sin perjuicio de ello, cabe advertir que el decreto aquí examinado tampoco supera un test de
validez constitucional fundado en el examen de la concurrencia de razones de necesidad y urgencia. Al
respecto, creo oportuno reiterar que fue intención de los convencionales constituyentes al sancionar la
reforma constitucional fijar rigurosos límites al Poder Ejecutivo en materia de decretos de necesidad y

223
urgencia, con el objeto de establecer frenos formales al voluntarismo presidencial imperante en la
materia con anterioridad al año 1994.

En este sentido, resulta oportuno citar nuevamente la opinión del miembro informante por la mayoría,
convencional García Lema, que con el objeto de justificar la decisión adoptada en la materia, sostuvo
que “ ( ) Correspondió entonces discernir si era conveniente que los decretos de necesidad y urgencia se
mantuviesen como una práctica paraconstitucional, reconocida por sectores importantes de la doctrina
y de la jurisprudencia o si debían ser reglamentados en la propia Constitución. Se optó por esta segunda
solución porque parece lógico que aun las cuestiones que ofrecen dificultades para su tratamiento
constitucional, sean previstas en la ley fundamental pese a los conflictos que se generen” .

Agregó dicho convencional que “ ( ) La ventaja principal de reglamentar los decretos de necesidad y
urgencia en la Constitución es que permite delinearlos sujetos a determinados procedimientos que
importarán profundas modificaciones respecto de las prácticas anteriores. Así la necesidad de que el
presidente de la Nación deba dictarlos en acuerdo general de ministros; que el jefe de gabinete además
de suscribir ese decreto deba exponerlo personalmente ante la Comisión Bicameral de control que se
creará en esta materia; que luego la comisión tenga un tiempo también abreviado de diez días para
expedirse y que la cuestión sea sometida a los plenarios de las Cámaras para que decidan expresamente
sobre ella parecen mecanismos que innovan profundamente sobre las mencionadas prácticas anteriores
“ (“ Diario de Sesiones” , op. cit., Tomo II págs. 2217/2218). A su vez, el convencional Ortiz Pellegrini al
analizar el texto propuesto para la reglamentación de los decretos de necesidad y urgencia, manifestó
que “ ( ) En la etapa procedimental podemos distinguir dos subetapas: la ejecutiva y la legislativa ( ). En
esta etapa legislativa el diseño constitucional nos coloca en el marco del Poder Legislativo que [con
remisión expresa al artículo 82 de la Constitución Nacional] tiene obligación de expresarse. En todos los
casos ha sido prohibida la sanción ficta o tácita. La primera es el silencio y, la otra, la expresión por otros
medios. Esto reviste una enorme trascendencia para el derecho constitucional argentino. No podrá
haber más decretos con el silencio del Congreso, que deberá hablar, decir y expresarse, según la
Constitución, con lo cual derogamos para siempre la triste doctrina sentada en el caso Peralta, que le
dio valor positivo al silencio como expresión del Congreso. No hay más silencio del Congreso que pueda
interpretarse como consentimiento al Poder Ejecutivo El caso Peralta ha fenecido, ha muerto. Y, en este
sentido, no dudo de que prestamos un enorme servicio a la Argentina y al funcionamiento democrático
de mi país. De modo que existe una etapa ejecutiva, en donde se decide el dictado del decreto de
necesidad y urgencia y tiene ejecutoriedad. Existe una etapa legislativa porque el Congreso debe,
necesariamente, aprobarlo o revocarlo. Si falta la segunda etapa que quede claro que el decreto será
nulo de nulidad absoluta. Concluyo diciendo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación podrá ejercer
el control jurisdiccional en los requisitos sustantivos que mencioné recién; en el procedimiento, valga la
tautología, de la etapa procedimental para ver si se han cumplido todos los requisitos. Si falta alguno, la
pena será la nulidad” (“ Diario de Sesiones” , op. cit., Tomo II págs. 2451/2453).

16) Que es por ello evidente que el texto del art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional ha establecido,
como principio general, que el Presidente tiene prohibido dictar normas de sustancia legislativa. En
consecuencia, la regla que gobierna todo lo relacionado con los decretos de necesidad y urgencia es que
están prohibidos “ bajo pena de nulidad absoluta e insanable” . Dicho principio sólo podrá ceder, según
el propio texto constitucional, frente a una circunstancia excepcional que hiciere “ imposible seguir los
trámites ordinarios previstos por la Constitución para la sanción de las leyes” .

En este punto, no es ocioso reiterar que el texto constitucional no habilita a concluir en que la necesidad
y urgencia a la que hace referencia el inciso 3 del art. 99 sea la necesidad y urgencia del Poder Ejecutivo
en imponer su agenda, habitualmente de origen político circunstancial, sustituyendo al Congreso de la
Nación en el ejercicio de la actividad legislativa que le es propia.

224
Aún así, la realidad de la praxis constitucional muestra que el Poder Ejecutivo no se siente condicionado
por la norma suprema, ni por principios tales como la división de poderes, la forma republicana de
gobierno, la distribución de competencias y los controles inter órganos, entre otros (Fallos: 331:1927
cit.).

17) Que debe reiterarse que es al Poder Judicial a quien incumbe en cada caso concreto puesto a su
consideración ponderar si existe verdaderamente un estado de necesidad y urgencia que habilite el
ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias atribuidas al Presidente de la Nación. Esta
responsabilidad implica ejercer una facultad fiscalizadora de modo claro y rotundo respecto de la
preexistencia de la situación invocada por el Poder Ejecutivo, cuya resistencia a reconocer tal atribución
ha sido históricamente rechazada por la más calificada doctrina.

Así, la competencia para controlar jurídicamente las circunstancias que motivan este tipo de decreto ya
había sido sostenida por Hans Kelsen, quien aseguraba que “ el control de su constitucionalidad es
bastante importante pues toda violación de la Constitución significa, a este respecto, una alteración a la
línea que divide a las esferas del gobierno y del Parlamento, tan importante políticamente. Mientras
más estrictas son las condiciones en que la Constitución los autoriza, más grande es el peligro de una
aplicación inconstitucional de estas disposiciones, y tanto más necesario un control jurisdiccional de su
regularidad. La experiencia enseña, en efecto, que donde quiera en que la Constitución autoriza tales
reglamentos, su constitucionalidad es siempre, con o sin razón, apasionadamente discutida” (La
garantía jurisdiccional de la Constitución, págs. 61/62, Edición de la Universidad Nacional Autónoma de
México, 2001).

En el mismo sentido autorizada doctrina constitucional argentina ha afirmado la posibilidad de efectuar

una valoración judicial respecto de las razones de necesidad y urgencia que alega el Poder Ejecutivo al
dictar un decreto invocando las facultades del art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional. Germán
Bidart Campos ha señalado que las excepciones contempladas en el artículo citado “ han de recibir una
interpretación sumamente estricta para no desvirtuar el principio general prohibitivo. Ello nos da pie, a
la vez, para afianzar la necesidad de que los controles políticos y el control judicial de constitucionalidad
no se inhiban sino que, al contrario, se ejerzan en plenitud e intensamente, a efecto de que las
excepciones no se utilicen para burlar las prohibiciones” (Tratado Elemental de Derecho Constitucional
Argentino, Tomo II-B, pág. 213). Agrega que la justicia debe diagnosticar con objetividad y buena fe
cuando se producen las circunstancias excepcionales que tornan imposible seguir el trámite ordinario de
sanción de las leyes (Manual de la Constitución reformada, Tomo III, pág. 254). También Miguel Ángel
Ekmekdjian, en su Tratado de Derecho Constitucional, Tomo V, pág. 97, advierte que la retracción del
control del Poder Judicial respecto de los decretos de necesidad y urgencia habilita al Poder Ejecutivo a
dictar por decreto el Código Civil, el Código de Comercio o las leyes laborales ante la probable pasividad
del Congreso. Alberto Spota, por su parte, afirma que reconocer la atribución que la Constitución otorga
a los tribunales federales para juzgar la validez de los decretos de necesidad y urgencia es una expresión
del principio de supremacía constitucional (“ La Corte Suprema de Justicia de la Nación como parte del
poder político del Estado” , La Ley, 1990-B, 979).

18) Que, a los efectos de evaluar en el sub examine la existencia de un estado de necesidad y urgencia,
procede recordar que el decreto 558/02 fue dictado en el contexto de acontecimientos políticos,
sociales y económicos que dieron lugar a una de las crisis más agudas en la historia contemporánea de
nuestro país, hecho público y notorio cuya gravedad fue reconocida por el Tribunal en reiterados
pronunciamientos (Fallos: 328:690 “ Galli” ; 330:855 “ Rinaldi” y 330:5345 “ Longobardi” , entre otros)
(LA LEY, 2005-B, 719; 2007-B, 415). Sin embargo, las presentaciones efectuadas por el Estado Nacional
en el curso del proceso no aportan ningún elemento que permita al Tribunal llegar a la convicción de
que el complejo contexto económico general en el que fue dictado el precepto impugnado haya
afectado al sector asegurador de forma tal que exigiera, a los efectos de salvaguardar los intereses

225
generales de la sociedad, un reordenamiento y regularización que no pudiera ser implementado por los
cauces ordinarios que la Constitución prevé. Máxime si se repara en que el decreto examinado contiene
disposiciones de regulación permanente sobre la actividad mencionada — materia propia del poder de
policía que ejerce el legislador— cuya aplicación excedería a la situación de emergencia en la que se
pretende justificar su dictado.

En este contexto, no es posible concluir en que en el caso fuera necesaria la adopción de medidas
inmediatas pues más allá de la situación particular de cada empresa aseguradora, no se advierte cuál
era el riesgo existente en el sector que pudiera comprometer el interés general y repercutiera en el
universo de los asegurados y el resto de la sociedad.

Por tales razones, no cabe tener por configurada en el sub examine — tal como lo postuló el decreto
impugnado— la existencia de las circunstancias fácticas que el art. 99, inciso

3, de la Constitución Nacional describe con rigor de vocabulario (Fallos: 322:1726 cit.).

19) Que todo lo hasta aquí expuesto pone de manifiesto la invalidez constitucional del decreto 558/02
en tanto no constituye — por ausencia de ratificación del Congreso— un acto complejo en el que
concurran la voluntad del Poder Ejecutivo con la del Poder Legislativo (confr. Fallos: 331:1927 cit.),
circunstancia a la que cabe agregar la ausencia de la situación excepcional de necesidad y urgencia que
prescribió el constituyente de 1994.

Por ello, y concordemente con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el
recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase. — Juan Carlos Maqueda.

Voto de la señora ministra doctora doña Carmen M. Argibay:

Considerando:

Que la infrascripta concuerda con los considerandos 1 a 10 del voto que encabeza este
pronunciamiento, que se dan íntegramente por reproducidos.

11) Como ya lo he expresado al expedirme en el precedente “ Massa” (Fallos: 329:5913) (LA LEY, 2007-
A, 316), el art. 99, inciso 3º, segundo párrafo, de la Constitución Nacional, establece la siguiente
prohibición general: “ El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e
insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo” . El Presidente, por ser el funcionario que
desempeña el Poder Ejecutivo (art. 87 Constitución Nacional) está especialmente alcanzado por esta
prohibición.

Por lo tanto, cualquier disposición de carácter legislativo emitida por el Poder Ejecutivo debe reputarse
prima facie inconstitucional, presunción ésta que sólo puede ser abatida por quien demuestre que se
han reunido las condiciones para aplicar la única excepción admitida en la Constitución a la prohibición
general antes sentada, a saber, la descripta en los párrafos tercero y cuarto del art. 99, inciso 3º, de la
Constitución Nacional, ya transcriptos en el considerando 9º del presente fallo.

12) De acuerdo con los propios términos del decreto 558/2002, resulta inequívoco que se trata de una
disposición de carácter legislativo, lo cual por otro lado es patente si se tiene en cuenta que introdujo
modificaciones permanentes a las reglas establecidas por la ley nº 20.091, denominada “ Ley de
Entidades de Seguros y su Control” .

226
Ahora bien, en el presente caso y luego del dictado del decreto impugnado no tuvo lugar nada similar al
procedimiento legislativo previsto en el tercer párrafo del art. 99.3 de la Constitución Nacional y, por lo
tanto, no hubo pronunciamiento oportuno por parte de las Cámaras del Congreso.

Respecto a esto último, no se me escapa que por la época del decreto 558/02, el Congreso no había
dictado ninguna disposición organizando el funcionamiento de la Comisión Bicameral mencionada en el
art. 99.3 de la Constitución, situación que se mantuvo hasta que en el año 2006 entró en vigencia la ley
26.122. Tengo también presente la opinión según la cual esta demora del Congreso habría habilitado al
Presidente para dictar decretos de necesidad y urgencia sin seguir el procedimiento constitucional, pues
lo contrario implicaría acordar a uno de los poderes (el legislativo) la posibilidad de bloquear
indefinidamente el ejercicio de una atribución que es propia de otro poder (el ejecutivo) (Fallos:
320:2851 “ Rodríguez” , considerando 13 y Fallos: 322:1726, “ Verrocchi” , disidencia de los jueces
Nazareno, Moliné O" Connor y López, especialmente considerandos 8º y 9º).

Dada la aceptación que ha ganado este argumento, diré brevemente por qué creo que no es plausible.

13) Ante la ausencia de la ley reglamentaria mencionada en el art. 99.3 de la Constitución, dos
estándares distintos pueden adoptarse como base para juzgar sobre la validez de las disposiciones
legislativas dictadas por el Presidente conocidas como “ decretos de necesidad y urgencia” , a saber, o
bien uno que parte de la presunción de constitucionalidad o, por el contrario, otro que presume su
inconstitucionalidad. El primero se apoya en el supuesto cumplimiento de la norma excepcional
permisiva (art. 99.3, párrafos tercero y cuarto), mientras que el segundo se apoya en el
desconocimiento del principio general prohibitivo (art. 99.3, párrafo segundo). Ambas posiciones tienen
sus implicancias: la primera, que el Congreso, mediante una demora indefinida en dictar la ley
reglamentaria, tendría la posibilidad de transformar la excepción en regla y, de ese modo, acordar al
Presidente una amplitud de atribuciones que la Constitución quiso negarle; la segunda, que, mediante
esa misma demora, el Congreso logre la cancelación o restricción máxima de las atribuciones
excepcionales acordadas al Presidente.

Como puede apreciarse, no hay opciones libres de implicancias y es en ese contexto que me inclino por
tomar como punto de partida el sistema constitucional tal como fue creado: si el ejercicio de la función
legislativa por el Presidente está condicionado al cumplimiento del procedimiento previsto en el art.
99.3, tercer y cuarto párrafo de la Constitución, y no se ha probado en el caso que dicha condición se
haya cumplido, entonces las disposiciones legislativas dictadas por el Presidente no consiguen superar la
pena establecida por la misma Constitución, esto es, su nulidad absoluta e insanable.

Esta es la decisión que entiendo más acorde con los propósitos que inspiraron la acción de la
Convención Nacional Constituyente de 1994. Por otra parte, una demora legislativa no era del todo
imprevisible para el constituyente, si se tiene en cuenta que no fijó plazo alguno para la sanción de la ley
reglamentaria — como sí lo hizo en otros temas— y la sometió a una mayoría calificada que es,
obviamente, más difícil de alcanzar. No puede decirse lo mismo de la interpretación con la cual discrepo,
que desemboca en una continuidad sin mayores cambios del estado de cosas reinante hasta 1994, como
si nunca hubiese habido una Convención Constituyente que sancionó normas constitucionales con el fin
de atenuar el presidencialismo; atenuación que sólo puede ser entendida en relación con la situación
anterior.

En consecuencia, no habiéndose cumplido con el mecanismo constitucional propio de la excepción, el

decreto 558/02 debe reputarse dictado en transgresión al principio general establecido en el art. 99,
inciso 3º, segundo párrafo, de la Constitución Nacional.

14) Por todo lo expuesto, corresponde declarar que el decreto 558/02 es absoluta e insanablemente
nulo en los términos del art. 99.3, segundo párrafo, de la Constitución Nacional.

227
Por ello, y habiendo dictaminado la señora Procuradora Fiscal, se declara admisible el recurso
extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con Costas. Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase. — Carmen M. Argibay.

Voto del señor ministro doctor don Enrique Santiago Petracchi:

Considerando:

1) Que la Sala II de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal

confirmó la sentencia de primera instancia que había declarado que el decreto “ de necesidad y
urgencia” 558/02 estaba viciado de nulidad absoluta e insanable (conf. fs. 137/139 vta. y 205/ 208 vta.).

Contra esa sentencia la parte demandada interpuso recurso extraordinario (fs. 211/225 vta.), que fue
bien concedido por el a quo con fundamento en el art. 14, inciso 1, de la ley 48 (fs. 233).

2) Que resulta indiscutible que el P.E.N. dictó el decreto 558/02 como decreto de necesidad y urgencia
(art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional). En los considerandos del decreto se menciona que “ la
crítica situación de emergencia económica y financiera por la que atraviesa el país [...] configura una
circunstancia excepcional que hace imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución
Nacional, para la sanción de las leyes, resultando de toda urgencia y necesidad el dictado del presente
decreto” . Después se indica “ (q)ue el presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por
artículo 99, inciso 3, de la Constitución Nacional” .

3) Que, a la luz de lo expresado en el voto del juez Petracchi en la causa “ Verrocchi” (Fallos: 322:1726,
1738) (LA LEY, 1999-E, 593), que se da aquí por reproducido, corresponde concluir en la invalidez del
decreto de necesidad y urgencia 558/02. En efecto, como se sostuvo en aquel voto, la vía establecida en
el art. 99, inciso 3 de la Constitución Nacional, exigía que el Congreso sancionara la “ ley especial” que
hiciera operativo el articulado, sin que correspondiese discutir las bondades del criterio elegido, pues el
Tribunal sólo debía atender a su significado y a sus consecuencias. Hasta que no fue sancionada la ley
que reclamaba el art. 99, inciso 3, de la Constitución Nacional, no podía cumplirse con la “ subetapa”
legislativa prevista por aquélla y ello determinaba la imposibilidad de recurrir a esos remedios de
excepción que son los decretos de necesidad y urgencia.

Como se sabe, sólo en el año 2006 fue sancionada la ley especial que la Constitución exigía — que lleva
el n 26.122— razón por la cual el decreto de necesidad y urgencia 558/02 es insanablemente nulo.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora Fiscal, se declara formalmente
procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas. Notifíquese y,
oportunamente, devuélvase. — Enrique Santiago Petracchi.

22. “Camaronera Patagónica S.A. c. Ministerio de Economía y otros s/ amparo”, Fallos:

337:388

Dictamen del Procurador General de la Nación.

Suprema Corte:

—I—

228
A fs. 180/184, la Cámara Federal de Apelaciones de Mar de Plata, al revocar lo decidido por la instancia
anterior (fs. 150/152 vta.), resolvió hacer lugar a la acción de amparo instaurada por Camaronera
Patagónica S.A. y declaró la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a la actora de las resoluciones 11/02 y
150/02 del —entonces— Ministerio de Economía.

Adujo que el art. 76 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa, de manera general,
admitiéndola en supuestos tasados, esto es en materia de emergencia pública y de administración. A su
vez, el inc. 3º de su art. 99 veda terminantemente al Poder Ejecutivo emitir disposiciones de carácter
legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, aunque también reconoce excepciones al permitir
el dictado de decretos de necesidad y urgencia cuando se den determinadas condiciones, excluyendo de
ellas la materia tributaria.

Expresó, al hilo de estos razonamientos, que la interpretación en esta materia ha de ser estricta, para
preservar la división de competencias entre los poderes del Estado.

Sostuvo que, en la especie, la resolución 11/02 posee indudable naturaleza impositiva y por ende su
dictado controvierte el principio de legalidad en materia tributaria.

Por otra parte, como cuestión de carácter formal, indicó que en todo caso la delegación —en la
hipótesis de que estuviese permitida— ha de ejercerse por el Poder Ejecutivo mediante decretos, y no
por un ministro mediante resoluciones. Es así que, además, esta subdelegación resulta inadmisible tras
la reforma constitucional de 1994, puesto que el art. 100, inc. 12, de la Carta Magna prevé a los
primeros como norma específica para tal supuesto.

De igual modo, examinó la cuestión desde la perspectiva de la delegación impropia, a la luz de la

doctrina de V.E., para indagar si el mentado reglamento se ajusta al marco regulatorio delimitado por el
Congreso, para concluir nuevamente en que resulta violatorio de elementales consideraciones del
principio de reserva de ley, sin que el interés público invocado por la Aduana en el establecimiento de
las retenciones sea motivo suficiente para salvar su inconstitucionalidad.

— II —

La AFIP presentó el recurso extraordinario glosado a fs. 187/194.

Señaló, en primer término, que la ley 25.561 se ajusta a los preceptos del art. 76 de la Ley Fundamental
y que, por ende, da suficiente cobertura al reglamento atacado, puesto que declaró la emergencia
pública en materia social, económica, administrativa y cambiaria, en un marco de fuerte deterioro de los
ingresos fiscales y de una enorme necesidad de asistir a los sectores más desprotegidos de la población.
Se trata, adujo, de un caso de delegación impropia, ajustado por demás a los límites de una pacífica y
antigua jurisprudencia de la Corte.

Por otra parte, el art. 755 del Código Aduanero faculta al Poder Ejecutivo a gravar con derechos de
exportación las mercaderías, para el cumplimiento de ciertos fines que él contempla, sean recaudatorios
o de otro tipo. En tales circunstancias, indicó que el acto atacado por la actora no luce como
manifiestamente ilegítimo, circunstancia que obsta a la vía intentada. De forma similar, añadió que no
se ha acreditado la inexistencia de otras vías que resulten más aptas, y que para la resolución del pleito
es preciso un ámbito de mayor debate y prueba.

Puntualizó luego que no hay norma que prohíba al Poder Ejecutivo, a su turno, delegar sus funciones —
sean originarias o no— en los departamentos de Estado que lo integran, ya que son de aplicación a su
respecto los postulados del art. 19 de la Constitución Nacional, en tanto puede realizar todo aquello que
no le está expresamente prohibido.

229
— III —

A mi modo de ver, la apelación extraordinaria es formalmente admisible, toda vez que en el sub lite el
superior tribunal de la causa ha declarado la invalidez constitucional de las resoluciones 11/02 y 150/02,
del Ministerio de Economía, que poseen naturaleza federal (art. 14, inc. 3º de la ley 48).

— IV —

Tal como quedó expuesto, y dentro de un orden lógico, el primer agravio de la demanda finca en
sostener la improcedencia de la vía escogida por la actora, y sobre la cual el a quo estimó que resultaba
apta.

Con respecto a la procedencia formal del amparo, como camino para articular la defensa de derechos
cuya lesión se arguye, cabe recordar que la Corte ha declarado, reiteradamente, que tal acción
constituye un remedio de excepción y es inadmisible cuando no media arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, así como cuando la determinación de la eventual invalidez del acto requiere amplitud de
debate y de prueba. Dichos extremos, cuya demostración es decisiva para su procedencia, V.E. los ha
calificado de imprescindibles (doctrina de Fallos: 319:2955 —con sus citas—; 321:1252 y 323:1825,
entre otros).

Por eso, la existencia de una vía legal adecuada para la protección de los derechos que se dicen
lesionados excluye, en principio, la admisibilidad del amparo, pues este medio no altera el juego de las
instituciones vigentes (Fallos: 303:419 y 422), regla que ha sustentado la Corte cuando las circunstancias
comprobadas en la causa evidencian que no aparece nítida una lesión cierta o ineludible causada con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, o el asunto versa sobre una materia opinable que exige una mayor
amplitud de debate o de prueba para la determinación de la eventual invalidez del acto (doctrina de
Fallos: 303:422).

En este mismo orden de ideas, el Tribunal ha señalado, al delimitar la acción prevista en la ley 16.986,
que si bien ella no es excluyente de las cuestiones que requieren trámites probatorios, descarta a
aquellas que son complejas o de difícil acreditación y que, por lo tanto, exigen un aporte mayor de
elementos de juicio que no pueden producirse en el breve trámite previsto en la reglamentación legal
(Fallos: 307:178).

La doctrina sobre el alcance y el carácter de esta vía excepcional no ha sido alterada por la reforma
constitucional de 1994, al incluirla en el art. 43, pues cuando éste dispone que “toda persona puede
interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro remedio judicial más
idóneo”, mantiene el criterio de excluir dicha vía en los casos que por sus circunstancias requieran
mayor debate y prueba y, por tanto, sin que se configure la “arbitrariedad o ilegalidad manifiesta” en la
afectación de los derechos y garantías constitucionales, requisitos cuya demostración, como se dijo, es
imprescindible para la procedencia de esa acción (Fallos: 306:788; 319:2955; 323:1825 y G.1400, L.XL
“Gianola, Raúl Alberto y otros c. Estado Nacional y otros”, del 15 de mayo de 2007, con remisión al
dictamen de este Ministerio Público, entre otros).

Por otra parte, desde antiguo la Corte ha sostenido que la declaración de inconstitucionalidad de un
precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a
un tribunal de justicia y configura un acto de suma gravedad que debe ser considerado como ultima
ratio del orden jurídico (Fallos: 324:920, entre muchos otros); por lo que no cabe formularla sino cuando
un acabado examen del precepto conduce a la convicción cierta de que su aplicación conculca el
derecho o la garantía constitucional invocados (Fallos: 321:441), principio que debe aplicarse con
criterio estricto cuando la inconstitucionalidad se plantea por la vía excepcional de la acción de amparo

230
y la arbitrariedad e ilegalidad invocada requiere de actividad probatoria significativa, precisamente por
no ser manifiesta.

Pues bien, sobre la base de tales pautas interpretativas, estimo que es importante no olvidar que la
presente acción fue instaurada con el objeto de impugnar de manera conjunta ambas resoluciones del
Ministerio de Economía, tanto la 11/02 como la 150/02. Ello surge claramente del planteamiento
realizado por la actora, donde precisa que la impugnación de ambas resoluciones debe operarse en
forma conjunta v simultánea, puesto que “la sola suspensión en la aplicación de la resolución 11/02
como se pide, ocasionaría indirectamente a mi mandante un grave y trágico perjuicio económico si no
se complementa con la no aplicación de la resolución 150/02” (ver fs. 21 vta. y 22).

En resumen, la actora plantea su imposibilidad de pagar las sumas exigidas en concepto de derechos de
exportación regulados por la resolución 11/02, cuya constitucionalidad impugna (conducta que. sin
embargo, dice haber realizado hasta marzo de 2003; ver sus afirmaciones a fs. 16 vta.), debido
únicamente a que el Fisco no cumple con la obligación de devolverle una serie de reembolsos y
reintegros a la exportación, en virtud de lo ordenado por el otro reglamento cuestionado.

Por su parte, la resolución 150/02, en prieta síntesis, establece que la AFIP sólo dará curso a los pedidos
de pago de los estímulos a la exportación en el caso de que los exportadores solicitantes “hayan dado
cumplimiento a la totalidad de las obligaciones fiscales derivadas de tributos nacionales, incluidas las de
los Recursos de la Seguridad Social y de planes de facilidades de pago, cuya recaudación se encuentre a
cargo de ese Organismo” (art. 1º).

Resulta indudable que esta resolución continúa con la política adoptada mediante su similar 325/96, en
cuanto en ella se tuvo en cuenta la lucha contra la evasión tributaria, y se consideró muy especialmente
que en muchos casos los exportadores cuyas operaciones estaban beneficiadas con estímulos a la
exportación, a la vez, resultaban deudores por IVA y otros tributos, cuyo pago demoraban o
directamente omitían, a pesar de instar el pago de los mentados beneficios, y percibirlos. Así, basándose
en elementales consideraciones de justicia y equidad, se condiciona la percepción de los beneficios al
hecho de tener en claro la situación tributaria del requirente.

Así las cosas, tengo para mí que este reglamento no padece una ilegitimidad o arbitrariedad
“manifiestas”, toda vez que, en principio, establece como requisito para el pago de acreencias de los
particulares que éstos estén al día con el cumplimiento de sus obligaciones fiscales respectivas. No
parece irrazonable, y máxime dentro del marco cognoscitivo que implica la vía propuesta por la actora,
que el Estado proteja el erario público impidiendo el pago de sumas por él debida a quienes, a su vez,
resultan deudores que aún no han cancelado sus obligaciones tributarias.

Si bien tal aspecto podría hipotéticamente llegar a ser controvertido en algún caso, no parece ser ésta la
hipótesis planteada por la amparista. En efecto, ella únicamente tacha de inconstitucional la resolución
150/02, arguyendo que le ha sido aplicada exclusivamente —según sus dichos— al no haber dado
cumplimiento a los pagos devengados en virtud de la otra resolución y, consecuentemente, se la ha
suspendido también en el registro de exportadores.

Así las cosas, estimo que ello no basta para derribar la presunción de legitimidad de que goza el
reglamento de mentas, puesto que la actora no demostró, como estimo que le era debido, que está al
día con el pago de todas las demás obligaciones para con el sistema tributario nacional cuya
recaudación corresponde a la AFIP.

En efecto, según observo la presente causa aparece huérfana de toda constancia al respecto y, más aún
—y ello parece fundamental— la demandante no ha aportado copia alguna como prueba documental
(ni la denunció en poder de la contraria; arg. arts. 333, 388 y cc. del Cód. Procesal Civ. y Com. de la

231
Nación) del acto concreto que estableció la aplicación de la resolución impugnada y a raíz del cual fue
suspendida en el registro de exportadores, como lo denuncia a fs. 19 vta.

En tales condiciones —y sin que esto signifique adelantar una opinión sobre el fondo del asunto, que
por lo que llevo dicho no puede ser analizado en esta causa—, considero que asiste razón a la
recurrente cuando afirma que la vía utilizada por los actores para cuestionar la resolución 150/02 es
improcedente, porque —como quedó dicho— no se ha demostrado que aquélla adolezca de
arbitrariedad e ilegalidad manifiesta. Es decir que, en principio, dicho acto no se presenta como
manifiestamente ilegítimo o totalmente desprovisto de sustento normativo, al menos con el grado que
requiere la acción de amparo para admitir su cuestionamiento por esta vía.

Y tal conclusión, por la forma en que la actora ha dejado planteada su pretensión, ha de repercutir
inevitablemente en la consideración aquí de la resolución 11/02, toda vez que esa parte pretende la
declaración conjunta de inconstitucionalidad, desinteresándose de un resultado que parcialmente
nulificara ésta pero dejase subsistente la anterior. En tales condiciones, entiendo que deviene inoficioso
entrar a conocer sobre la inconstitucionalidad pretendida a su respecto.

—V—

Por lo expuesto, considero que corresponde revocar la sentencia apelada y desestimar el amparo, sin
que resulte necesario examinar los restantes agravios de la apelante, ya que ello deviene inoficioso
frente a la solución que se propone ni por ende, entrar a valorar la validez constitucional de la
resolución 11/02.

Buenos Aires, 01 de abril de 2008.— Esteban Righi.

Camaronera Patagónica S.A. c. Ministerio de Economía y otros s/ amparo.

Buenos Aires, quince de abril de 2014.

Vistos los autos: “Camaronera Patagónica S.A. c. Ministerio de Economía y otros s/ amparo”.

Considerando:

1º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, al revocar la sentencia de primera instancia,
resolvió hacer lugar a la acción de amparo instaurada por Camaronera Patagónica S.A. y, en
consecuencia, declaró la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a la actora de las resoluciones 11/02 y
150/02 del —entonces— Ministerio de Economía e Infraestructura.

Para así decidir, adujo que el art. 76 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa, de
manera general, admitiéndola en supuestos puntuales, esto es, en materia de emergencia pública y de
administración. A su vez, señaló que el art. 99, inc. 3º, veda terminantemente al Poder Ejecutivo emitir
disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, aunque también
reconoce excepciones al permitir el dictado de decretos de necesidad y urgencia cuando se den
determinadas condiciones, excluyendo de ellas la materia tributaria.

Expresó que, para preservar la división de competencias entre los poderes del Estado, la interpretación
en esta materia ha de ser estricta.

Sostuvo que, en la especie, la resolución 11/02 posee indudable naturaleza impositiva y por ende su
dictado controvierte el principio de legalidad en materia tributaria.

232
Por otra parte, como cuestión de carácter formal, señaló que en todo caso la delegación —en la
hipótesis de que estuviese permitida— ha de ejercerse por el Poder Ejecutivo mediante decretos, y no
por un ministro mediante resoluciones. Asimismo, agregó que esta subdelegación resulta inadmisible
tras la reforma constitucional de 1994, puesto que el art. 100, inc. 12, de la Carta Magna prevé a los
primeros como norma específica para tal supuesto.

De igual modo, examinó la cuestión desde la perspectiva de la delegación impropia a efectos de indagar
si el mentado reglamento se ajusta al marco regulatorio delimitado por el Congreso, para concluir
nuevamente en que resulta violatorio de elementales consideraciones del principio de reserva de ley,
sin que el interés público invocado por la Aduana en el establecimiento de las retenciones sea motivo
suficiente para salvar su inconstitucionalidad.

2º) Que contra esa decisión la AFIP presentó el recurso extraordinario glosado a fs. 187/194, que fue
concedido por el a quo.

Señaló en primer término, que la ley 25.561 se ajusta a los preceptos del art. 76 de la Ley Fundamental y
que, por ende, da suficiente cobertura al reglamento atacado, puesto que declaró la emergencia pública
en materia social, económica, administrativa y cambiaría, dictada en un marco de fuerte deterioro de
los ingresos fiscales y de una enorme necesidad de asistir a los sectores más desprotegidos de la
población. Se trata, adujo, de un caso de delegación impropia, ajustado por demás a los límites de una
pacífica y antigua jurisprudencia de la Corte.

Por otra parte, destacó que el art. 755 del Código Aduanero faculta al Poder Ejecutivo a gravar con
derechos de exportación las mercaderías, para el cumplimiento de ciertos fines que él contempla, sean
recaudatorios o de otro tipo. En tales circunstancias, indicó que el acto atacado por la actora no luce
como manifiestamente ilegítimo, circunstancia que obsta a la vía intentada. De forma similar, añadió
que no se ha acreditado la inexistencia de otras vías que resulten más aptas, y que para la resolución del
pleito es preciso un ámbito de mayor debate y prueba.

Puntualizó luego que no hay norma que prohíba al Poder Ejecutivo, a su turno, delegar sus funciones —
sean originarias o no— en los departamentos de Estado que lo integran, ya que son de aplicación a su
respecto los postulados del art. 19 de la Constitución Nacional en tanto puede realizar todo aquello que
no le está expresamente prohibido.

3º) Que, por razones de orden lógico, corresponde examinar en primer término el agravio de la
demandada vinculado con la improcedencia de la vía escogida para debatir la cuestión planteada.

Es indudable que dicho agravio remite al estudio de cuestiones de orden procesal, las cuales quedan
fuera de la órbita del recurso extraordinario, aun cuando estén regidas por normas federales sin que, en
la presente causa, se dé alguno de los supuestos en que cabe hacer excepción a este principio.

En efecto, los argumentos de orden fáctico y procesal esgrimidos por la apelante no tienen entidad
suficiente para refutar los fundamentos dados por el a quo, ni para dilatar el control de
constitucionalidad que constituye la primera y principal misión de este Tribunal (conf. Fallos: 318:1154;
323:2256; 326:4251), máxime cuando el amparo resulta admisible si su empleo no ha reducido las
posibilidades de defensa de la demandada en cuanto a la extensión de la discusión y de la prueba
(Fallos: 320:1339).

En tales condiciones, y dado que la apelante no ha señalado, ni mucho menos demostrado, la existencia
de pruebas de que se haya querido valer y que por las características sumarias del amparo se ha visto
frustrada de producir en apoyo del derecho que invoca, la remisión a un procedimiento ordinario —
como lo pretende esa parte— solo constituiría un ritualismo inútil.

233
4º) Que sin perjuicio de lo señalado y en lo atinente a los restantes agravios de la demandada, el recurso
extraordinario resulta formalmente admisible ya que se encuentra controvertido el alcance de normas
de naturaleza federal —leyes 22.415 y 25.561, y resolución 11/02 del Ministerio de Economía—, y la
decisión del tribunal superior de la causa ha sido contraria al derecho que la apelante fundó en ellas
(art. 14, inc. 3º, de la ley 48).

Asimismo, cabe recordar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales, esta
Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe
realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 307:1457 y 315:1492, entre muchos otros).

5º) Que con fundamento, entre otras normas, en lo previsto por las leyes 22.415 (Código Aduanero) y
25.561 (de emergencia pública y reforma del régimen cambiario), la resolución 11/02 del —entonces—
Ministerio de Economía fijó ciertos “derechos a la exportación” para consumo, a determinadas
mercaderías, identificadas éstas según la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM).

En sus considerandos se hizo mención al contexto económico reinante al momento de su dictado (4 de

marzo de 2002), caracterizado por un pronunciado deterioro de los ingresos fiscales y una creciente
demanda de asistencia por parte de los sectores de población menos favorecidos del país.

Asimismo, se indicó que se trataba de una medida transitoria, que tomaba en cuenta el efecto de las
modificaciones cambiarias acaecidas, a fin de no descuidar su impacto sobre los precios internos, en
especial sobre aquéllos vinculados con los productos de la canasta familiar.

De esta forma, la citada resolución dispuso un derecho de exportación del 5% para todas las
mercaderías comprendidas en la referida nomenclatura, que se elevaba al 10% para aquellas
expresamente mencionadas en seis planillas anexas (arts. 2º y 1º, respectivamente). Asimismo,
estableció que este derecho se adicionaba a los que ya estuvieran vigentes, sea con carácter
permanente o transitorio (art. 4º).

6º) Que a efectos de una adecuada solución de la controversia resulta imprescindible remarcar la
indudable naturaleza tributaria de este derecho de exportación.

En efecto, se trata de un tributo cuya definición puede comprenderse en el art. 724 del Código
Aduanero, en tanto grava el hecho de la exportación misma de la mercadería, para consumo,
involucrando una carga pecuniaria coactiva para el sujeto pasivo que realice la acción gravada prevista
por la norma, con destino a las arcas públicas.

La citada norma define un presupuesto de hecho que al verificarse en la realidad del caso concreto da
origen a la obligación de ingresar al erario público una suma de dinero, en las condiciones que establece
el texto legal. Tal obligación tiene por fuente un acto unilateral del Estado —justificado por el poder
tributario que la Constitución Nacional le otorga al Congreso—, y su cumplimiento se impone
coactivamente a los particulares, cuya voluntad carece, a esos efectos, de toda eficacia (Fallos: 318:676).

Sobre este último aspecto, el Tribunal ha sostenido que no existe acuerdo alguno de voluntades entre el
Estado y los individuos sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario implicado
en sus relaciones, puesto que los tributos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino que su
imposición y su fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos:
152:268; 218:596; 318:676, entre otros).

Por lo demás, corresponde recordar que la naturaleza tributaria de los derechos de exportación fue
reconocida desde hace mucho tiempo y quedó expuesta con total nitidez durante los debates de la
Convención Nacional Constituyente ad hoc de 1860 (cfr. De Vedia y Mitre, Mariano, El Régimen
tributario de la Argentina, Imprenta de la Universidad, Buenos Aires, 1925, p. 311 y ss.).

234
7º) Que cabe destacar que en el Código Aduanero se recogió la posibilidad de que este tipo de
gravámenes sea establecido no solo con finalidad recaudatoria, es decir, para nutrir el erario público,
sino también con el objetó de cumplir: con los demás fines estatales, de manera directa, como útil
herramienta de política económica, social o monetaria (arg. art. 755, inc. 2º y sus apartados).

Esta caracterización del tributo como instrumento que no es pura o exclusivamente recaudatorio ha
sido compartida por la jurisprudencia de esta Corte, cuando ha sostenido, desde antiguo, que el poder
tributario —y con particular relevancia respecto de las gabelas sobre el comercio exterior— “tiende,
ante todo, a proveer de recursos al Tesoro Público, pero constituye además, un valioso instrumento de
regulación económica (...). Tal es la que esta Corte ha llamado ‘función de fomento y asistencia social’
del impuesto (...), que a veces linda con el poder de policía y sirve a la política económica del Estado, en
la medida en que responde a las exigencias del bien común, cuya satisfacción ha sido prevista por la Ley
Fundamental como uno de los objetos del poder impositivo (art. 67, inc. 2º). En este aspecto, las
manifestaciones actuales de ese poder convergen hacia la finalidad primera, y ciertamente extra fiscal,
de impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas económicas” (Fallos: 243:98; doctrina reiterada en
los precedentes de Fallos: 289: 443; 314:1293 y 316:42, entre otros).

Las razones que se invocaron para dictar la resolución 11/02 se inscriben dentro de tal caracterización
pues en los considerandos que precedieron a dicha norma se aludió al fuerte deterioro de los ingresos
fiscales, pero también se señaló que dicha medida se justificaba en la necesidad de atenuar el efecto de
las modificaciones cambiarias sobre los precios internos, especialmente, en lo referente a los productos
esenciales de la canasta familiar.

No obstante ello, corresponde reiterar que el “derecho” establecido por la resolución mencionada es
por su naturaleza un tributo —específicamente, un impuesto—, más allá de los fines que con él se hayan
querido lograr.

8º) Que la presente controversia hace necesario examinar la compatibilidad de las normas citadas con
las que la Constitución Nacional ha fijado para el establecimiento de gravámenes.

Nuestra Ley Fundamental prescribe, de manera reiterada y como regla primordial, tanto en el art. 4º
como en los arts. 17 y 52, que solo el Congreso impone las contribuciones referidas en el primero de
ellos. Asimismo, este Tribunal ha expresado categóricamente que “los principios y preceptos
constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el establecimiento de impuestos,
contribuciones y tasas” (Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312:912, entre otros) y, en forma
concordante, ha afirmado en reiteradas oportunidades que ninguna carga tributaria puede ser exigible
sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos
constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales
atribuciones (arg. Fallos: 316:2329; 318: 1154; 319:3400; 321:366 y 263; 323:240, entre muchos otros).

Esta consolidada doctrina fue sostenida, sin grietas, aun en casos donde se cuestionó el establecimiento
de un tributo, o su modificación o ampliación, mediante un decreto de necesidad y urgencia al afirmase
que la materia tributaria supone una limitación constitucional infranqueable para el Poder Ejecutivo, un
valladar que no cede ni aún mediante decretos de la naturaleza señalada (Fallos: 318:1154; 319:3400 y
323:3770, entre otros). Tesitura que el constituyente de 1994 mantuvo, sin hesitaciones, al redactar el
actual inc. 3º del art. 99 de nuestra Ley Fundamental.

La razón de ser de dicha limitación se funda en que la atribución de crear los tributos es la más esencial
a la naturaleza del régimen representativo y republicano de gobierno (Fallos: 182:411). Como ha dicho
este Tribunal, “al tratar la creación, el manejo y la inversión del tesoro público, el constituyente confió al
órgano más íntimo del país —según las palabras de Alberdi— la potestad de crear los recursos y votar
los gastos públicos, en tanto que le confirió al Poder Ejecutivo la de recaudar y emplear aquellos

235
recursos en los gastos designados”, agregando, también en conceptos del ilustre jurista citado que “ese
modo de distribuir el poder rentístico fue tomado de Inglaterra y adoptado por Estados Unidos de
América a fin de evitar que en la formación del tesoro sea ‘saqueado el país, desconocida la propiedad
privada y hollada la seguridad personal’ e impedir, además, que en la elección y cantidad de los gastos
se dilapide la riqueza pública” (Fallos: 321:2683).

En la fecha más reciente, esta Corte ha señalado que “el principio de legalidad o de reserva de la ley no
es sólo una expresión jurídico formal de la tributación, sino que constituye una garantía substancial en
este campo, en la medida en que su esencia viene dada por la representatividad de los contribuyentes.
En tal sentido, este principio de raigambre constitucional abarca tanto a la creación de impuestos, tasas
o contribuciones especiales como a las modificaciones de los elementos esenciales que componen el
tributo, es decir, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y las exenciones (Fallos: 329:
1554).

9º) Que debe enfatizarse, de manera correlativa, que ese valladar inconmovible que supone el principio
de reserva, de ley en materia tributaria tampoco cede en caso de que se actúe mediante el mecanismo
de la delegación legislativa previsto por el art. 76 de la Constitución.

En efecto, este Tribunal también ha sido contundente al sostener sobre tal punto que “no puedan caber
dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida en las materias
respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo determinadas
condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo” (Fallos: 326:4251).

Aun cuando se soslayase lo sostenido en dicho precedente, tampoco resultaría admisible el argumento
que subyace en la defensa realizada por el ente fiscal, qué consiste en sostener que la ley de emergencia
25.561 —y sus sucesivas prórrogas—, ha otorgado una delegación suficiente al Poder Ejecutivo para
que, en el marco de la dolorosa situación de emergencia nacional por la que atravesó el país, tomara
una serie de medidas tendientes a terminar con esa situación, entre las cuales estaba la habilitación
para que estableciese el tributo aquí cuestionado.

En efecto, ni la ley 22.415 ni mucho menos la 25.561 establecen, siquiera con mínimos recaudos, los
elementos esenciales del tributo de que se trata.

Por una parte, la ley 25.561 solo contiene en su art. 5º, tercer párrafo, in fine, una previsión de creación
de un derecho a la exportación de hidrocarburos, supuesto ajeno al de la especie cuya
constitucionalidad no es objeto aquí de discusión. Pero, con la salvedad mencionada, no hay otra
disposición en su articulado que permita establecer, con claridad y sin duda alguna, las pautas de la clara
política legislativa a las cuales debe atenerse el Presidente. Es más, de su lectura no puede siquiera
intuirse que el Poder Legislativo haya delegado en el Ejecutivo la posibilidad de crear este tipo de
gravámenes, más allá de la admisibilidad constitucional de tal mecanismo, que como se señaló
anteriormente debe ser enérgicamente rechazada.

En segundo término, corresponde detenerse en el Capítulo Sexto del Título II, de la Sección IX, del
Código Aduanero, titulado “Tributos regidos por la legislación aduanera”, que prevé la existencia de
derechos de exportación y regula aspectos atinentes a tal tipo de gravámenes, los arts. 733 y ss.
establecen que el derecho de exportación puede ser ad valorem (es decir, de base imponible variable en
función del valor de la mercadería) o bien específico (una cantidad determinada, fija o variable en
función de la cantidad de mercadería que se exporte), pero para el caso en concreto aquí discutido,
como puede observarse, no es el legislador quien ha determinado, de manera cierta e indudable, cuál es
la forma de cuantificar la prestación, sino que ha de recurrirse necesariamente, a lo dispuesto por la
resolución 11/02 mencionada.

236
En efecto, el Congreso Nacional no ha previsto cuál es la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el
establecimiento de unos baremos máximos y mínimos para su fijación. Al guardar silencio el citado
cuerpo legal respecto de la alícuota máxima que puede establecerse en materia de derechos de
exportación, coloca a la resolución impugnada a extramuros de las normas y principios constitucionales
antes reseñados.

10) Que por la trascendencia de la materia debatida corresponde efectuar algunas consideraciones
adicionales a efectos de precisar los alcances de la doctrina expuesta.

No puede soslayarse que los derechos aduaneros están íntimamente ligados a las continuas
fluctuaciones que presenta el comercio internacional y, por dicha razón, en esta materia es
indispensable contar con herramientas que permitan adecuar, en forma ágil, los instrumentos estatales
de política económica a efectos de que, entre otros objetivos, puedan protegerse la producción local, los
precios en el mercado interno o las condiciones de competitividad de nuestros bienes en el exterior.
Como consecuencia de la mayor integración económica y del creciente comercio mundial, es
imprescindible que el Estado pueda realizar, de manera oportuna, los ajustes que estime necesarios
para conjurar los efectos que pueden tener en nuestro país las crisis financieras internacionales o bien
para evitar que decisiones económicas adoptadas en otras naciones puedan repercutir negativamente
en el ámbito interno.

Por ello, en el ámbito de los derechos aduaneros, cobra relevancia la doctrina según la cual “tratándose
de materias que presentan contornos o aspectos tan peculiares, distintos y variables que al legislador no
le sea posible prever anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede
juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio
razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida”
(Fallos: 246:345 y 328:940).

En el contexto detallado, resulta admisible que el Congreso atribuya al Poder Ejecutivo ciertas
facultades circunscriptas, exclusivamente, al aspecto cuantitativo de la obligación tributaria, es decir,
autoriza elevar o disminuir las alícuotas aplicables, siempre y cuando, para el ejercicio de dicha
atribución, se fijen pautas y límites precisos mediante una clara política legislativa.

Cabe recordar que la interpretación de la Constitución Nacional debe hacerse de manera que sus
limitaciones no lleguen a trabar el eficaz ejercicio de los poderes atribuidos al Estado a efecto del
cumplimiento de sus fines del modo más beneficioso para la comunidad (Fallos: 311:1617; 315:952;
327: 4376, entre otros).

En efecto, una inteligencia dinámica del texto constitucional, superadora de una concepción pétrea de
sus directivas, conlleva la posibilidad de encontrar en él los remedios adecuados para cada una de las
circunstancias que está llamado a regir. En ese sentido ha observado también el Tribunal que la
Constitución, que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene
la virtualidad necesaria de poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales
diferentes a las que, existían en tiempo de su sanción. Este avance de los principios constitucionales,
que es de natural desarrollo y no de contradicción, es la obra genuina de los intérpretes, en particular
de los jueces, quienes deben consagrar la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que
fue dictada la Constitución (Fallos: 332: 111).

Sin embargo, tal como se expuso en el considerando anterior, la resolución cuestionada no se ajusta a
los parámetros señalados, pues el aspecto cuantitativo del derecho de exportación queda aquí
completamente librado al arbitrio del Poder Ejecutivo.

237
11) Que todas las razones expuestas conducen indefectiblemente a declarar la invalidez de la resolución
11/02 del —entonces— Ministerio de Economía e Infraestructura.

Sin perjuicio de ello, es necesario traer a colación lo dispuesto en otras normas a fin de establecer con
qué alcances debe declararse la mencionada invalidez.

En materia de delegación legislativa, los constituyentes de 1994, además de incorporar a nuestra Carta
Magna el texto del actual art. 76, agregaron la cláusula transitoria octava, según la cual: “La legislación
delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de
la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por
una nueva ley”.

En el marco de dicha disposición constitucional, el Congreso Nacional dictó las leyes 25.148, 25.645,
25.918, 26.135 y 26.519, normas que tienen incidencia en la solución de esta controversia. Cabe
destacar que —con excepción de la ley 26.519— las restantes leyes contienen una estructura similar ya
que, por una parte, ratifican la totalidad de la delegación legislativa, por los plazos y en las condiciones
que allí se establecen (art. 1º) y, en lo que al caso interesa, aprueban la totalidad de la legislación
delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994
(art. 3º).

En ese sentido, las leyes 25.918 y 26.135 fueron explícitas al aprobar la totalidad de la legislación
delegada dictada entre determinados períodos, desde el 24 de agosto de 2002 hasta el 24 de agosto de
2004, y desde esa fecha hasta el 24 de agosto de 2006, respectivamente. La mencionada aprobación
abarcó las normas dictadas entre las fechas en que concluía la ratificación de la delegación legislativa y
la entrada en vigencia de cada una de esas dos leyes.

Por su parte, si bien las leyes 25.148 y 25.645 no establecieron concretamente cuál era el período que
comprendía dicha aprobación, no se requieren mayores esfuerzos interpretativos para dilucidar ese
punto.

Resulta nítido que la ley 25.148, al aprobar la “totalidad de la legislación delegada” (cfr. art. 3º), hizo
referencia a las normas dictadas desde la sanción de la reforma constitucional y hasta la vigencia de
dicha ley.

En consecuencia, no puede sino colegirse que la ley 25.645 al disponer en su art. 3º: “Apruébase la
totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la
reforma constitucional de 1994”, hace alusión a las normas dictadas hasta la fecha de su entrada en
vigencia, hecho que aconteció el 24 de agosto de 2002.

Cabe recordar que en la tarea de interpretar la ley debe tenerse en cuenta el contexto general y los
fines que la informan y que, con ese objeto, la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento
de sus términos que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no
deben ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente,
para evitar la frustración de los objetivos de la norma (Fallos: 329:2876, entre muchos otros). Asimismo,
no es ocioso recordar que la interpretación debe evitar asignar a las leyes un sentido que ponga en
pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras correspondiendo adoptar como verdadero
el criterio que las concilie y obtenga la integral armonización de sus preceptos (Fallos: 315:2668;
316:1927, entre muchos).

Es evidente que los términos empleados por el legislador al sancionar la ley 25.645 constituyen una
clara manifestación de su decisión política de ratificar la legislación delegada dictada hasta el 24 de
agosto de 2002 (confr. Fallos: 331:1927, voto del juez Maqueda).

238
Esos términos representan, sin dejar lugar a duda, la voluntad expresa del Congreso Nacional en la
materia y solo pueden ser interpretados en el sentido de que quiso conferir rango de ley al contenido de
todas las normas delegadas dictadas con anterioridad a su entrada en vigencia.

Si bien la decisión de ratificar en forma general un amplio y variado número de normas que abarcan
diversas materias puede ser objetable desde el ángulo de la técnica legislativa, ello no resulta suficiente
para privar de validez a la ley 25.645 y a aquellas que, con el mismo objetivo, la precedieron o
sucedieron.

La circunstancia de que no se haya identificado en forma particular a cada una de las normas aprobadas
no invalida a la ratificación, en tanto el universo de preceptos que el Congreso Nacional pretendió
convalidar resulta determinable.

Por otra parte, una interpretación en sentido contrario al propuesto llevaría a sostener que la totalidad
de la legislación delegada dictada con sustento en la legislación delegante preexistente a la reforma de
la Constitución Nacional de 1994 ha perdido su vigencia, vaciándose de contenido a las disposiciones del
art. 3º de las leyes 25.148, 25.645, 25.918 y 26.135.

Tal exégesis resulta inadmisible pues no solo presume que el legislador sanciona cláusulas inútiles,
pensadas para no tener efecto (arg. de Fallos: 311:460) sino que además contraría la clara intención del
Congreso Nacional de privilegiar la seguridad jurídica, evitar vacíos legislativos y sanear, hacia el futuro,
cualquier nulidad de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo u organismos de administración al
amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994.

En tales condiciones, corresponde señalar que la ley 25.645 carece de eficacia para convalidar
retroactivamente una norma que adolece de nulidad absoluta e insanable —como la resolución 11/02
del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura—, pero no existe razón alguna para privarla de
efectos en relación con los hechos acaecidos después de su entrada en vigencia (arg. de. Fallos: 321:347,
considerando 10).

Por ello, cabe aclarar que la invalidez de la mencionada resolución 11/02 se circunscribe al período
comprendido entre el 5 de marzo de 2002 (fecha en que entró en vigor) hasta el 24 de agosto de 2002,
momento a partir del cual rige la ley 25.645, disposición que le otorga a su contenido rango legal.

12) Que por su parte, la resolución 150/02 del entonces Ministerio de Economía dispuso que la
Administración Federal de Ingresos Públicos solo dará curso a los pedidos de estímulos a la exportación
correspondientes a aquellos exportadores que hayan dado cumplimiento a la totalidad de las
obligaciones fiscales derivadas de tributos nacionales, incluidas las de los Recursos de la Seguridad
Social y de planes de facilidades de pago (art. 1º).

En virtud de lo expuesto en los considerandos que anteceden, la-invalidez de la resolución 11/02 —

durante el período señalado— determina que dicha norma resulta inaplicable a la actora respecto de los
alcances de la mencionada resolución 150/02, sin perjuicio, claro está, del cumplimiento total de las
obligaciones fiscales derivadas de los restantes tributos nacionales.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se declara formalmente admisible el recurso
extraordinario deducido por la demandada y se confirma la sentencia apelada, en los términos y con los
alcances que surgen de la presente decisión.

Con costas (art. 68 del Cód. Procesal Civ. y Com. de la Nación). Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase.

239
Ricardo Luis Lorenzetti. — Carlos S. Fayt. — E. Raúl Zaffaroni. — Juan Carlos Maqueda. — Carmen M.
Argibay. — Enrique S. Petracchi.

VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON E. RAÚL ZAFFARONI

Considerando:

1º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de la ciudad de Mar del Plata, al revocar lo decidido por la
instancia anterior (fs. 150/152 vta.), resolvió hacer lugar a la acción de amparo instaurada por
Camaronera Patagónica S.A. y declaró la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a la actora de las
resoluciones 11/02 y 150/02 del —entonces— Ministerio de Economía e Infraestructura (conf. sentencia
de fs. 180/184).

Para así decidir adujo que el art. 76 de la Constitución Nacional prohibía la delegación legislativa, de
manera general, admitiéndola en supuestos tasados, esto es en materia de emergencia pública y de
administración. A su vez, señaló que el inc. 3º del art. 99 de la Constitución Nacional veda
terminantemente al Poder Ejecutivo emitir disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad
absoluta e insanable, aunque también reconoce excepciones al permitir el dictado de decretos de
necesidad y urgencia cuando se den determinadas condiciones, excluyendo de ellas la materia
tributaria.

Expresó, al hilo de estos razonamientos, que la interpretación en esta materia debía ser estricta, para
preservar la división de competencias entre los poderes del Estado.

Sostuvo que, en la especie, la resolución 11/02 poseía indudable naturaleza impositiva y por ende su
dictado controvertía el principio de legalidad en materia tributaria.

Por otra parte, como cuestión de carácter formal, indicó que en todo caso la delegación —en la
hipótesis de que estuviese permitida— debía de ejercerse por el Poder Ejecutivo mediante decretos, y
no por un ministro mediante resoluciones. Asimismo, agregó que esta subdelegación resulta inadmisible
tras la reforma constitucional de 1994, puesto que el art. 100, inc. 12, de la Carta Magna prevé a los
primeros como norma específica para tal supuesto.

De igual modo, examinó la cuestión desde la perspectiva de la delegación impropia para indagar si el
mentado reglamento se ajustaba al marco regulatorio delimitado por el Congreso, para concluir
nuevamente en que resultaba violatorio de elementales consideraciones del principio de reserva de, ley,
sin que el interés público invocado por la Aduana en el establecimiento de las retenciones sea motivo
suficiente para salvar su inconstitucionalidad.

2º) Que contra esta decisión, la AFIP presentó el recurso extraordinario agregado a fs. 187/194, que fue
concedido por el a quo en los términos que surgen del auto obrante a fs. 207/208 y su aclaratoria de fs.
212/212 vta.

3º) Que en sus agravios, la representante de la Administración Federal de Ingresos Públicos señaló, en
primer término, que la ley 25.561 se ajusta a los preceptos del art. 76 de la Ley Fundamental y que, por
ende, da suficiente cobertura al reglamento atacado, puesto que declaró la emergencia pública en
materia social, económica, administrativa y cambiaria, en un marco de fuerte deterioro de los ingresos
fiscales y de una enorme necesidad de asistir a los sectores más desprotegidos de la población. Se trata,
adujo, de un caso de delegación impropia, ajustado por demás a los límites de una pacífica y antigua
jurisprudencia de la Corte.

Por otra parte, destacó que el art. 755 del Código Aduanero faculta al Poder Ejecutivo a gravar con
derechos de exportación las mercaderías, para el cumplimiento de ciertos fines que él contempla, sean

240
recaudatorios o de otro tipo. En tales circunstancias, indicó que el acto atacado por la actora no luce
como manifiestamente ilegítimo, circunstancia que obsta a la vía intentada. De forma similar, añadió
que no se ha acreditado la inexistencia de otras vías que resulten más aptas, y que para la resolución del
pleito es preciso un ámbito de mayor debate y prueba.

A continuación, puntualizó que no hay norma que prohíba al Poder Ejecutivo, a su turno, delegar sus
funciones —sean originarias o no— en los departamentos de Estado que lo integran, ya que son de
aplicación a su respecto los postulados del art. 19 de la Constitución Nacional, en tanto puede realizar
todo aquello que no le está expresamente prohibido.

4º) Que no es materia de controversia que la actora —que es una empresa que se dedica a la captura,
procesamiento y exportación de pescados (conf. fs. 7 y 14)— poseía, a la fecha de interposición de la
demanda, una deuda con el Fisco Nacional en concepto de derechos de exportación implementados por
la resolución 11/02 de U$S. 66.284,22 por el período comprendido entre los meses de marzo de 2003 y
julio de 2003 (conf. certificación contable de fs. 1/2) y ciertos créditos a su favor en concepto de
“reembolso a las exportaciones”, “reintegros de IVA” y “factor de convergencia” que totalizan la suma
de U$S 179.131,41 y $ 428.132,01 (conf. certificación contable de fs. 3/4).

5º) Que, por razones de orden lógico, corresponde examinar en primer término el agravio del Fisco
Nacional que cuestiona la improcedencia de la vía intentada para articular la presente acción.

En esa inteligencia, si bien es cierto que estos cuestionamientos remiten al estudio de temas relativos al
derecho procesal, lo cierto es que, en el caso, carecen de entidad suficiente para refutar los
fundamentos dados por la cámara, y para dilatar el control de constitucionalidad que constituye la
primera y principal misión de este Tribunal (conf. Fallos: 318: 1154; 323:2256, entre otros), máxime
cuando el amparo resulta admisible si su empleo no ha reducido las posibilidades de defensa del
organismo recaudador en cuanto a la extensión de la discusión y de la prueba (doctrina de Fallos:
320:1339).

En orden a ello, y dado que el Fisco Nacional no señaló la existencia de las pruebas que pudo hacer valer
y que por las características sumarias de este proceso se vio frustrado de producir en apoyo del derecho
que invoca, la remisión a un proceso ordinario solo constituiría un ritualismo inútil.

6º) Que, no obstante lo señalado, el recurso extraordinario resulta formalmente admisible, en razón de
que, se encuentra controvertido el alcance de normas de naturaleza federal —leyes 22.415 y 25.561, y
resolución 11/02 del Ministerio de Economía— y la decisión del tribunal superior de la causa ha sido
contraria al derecho que la apelante fundó en ellas (art. 14, inc. 3º de la ley 48).

Que en ese contexto, cabe recordar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas de carácter
federal, esta Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o de la cámara, sino que le
incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 307:1457 y 315:1492, entre muchos
otros).

7º) Que habiendo desechado el agravio referente a la improcedencia de la vía intentada, y en forma
previa a ingresar en el estudio del vinculado a la inconstitucionalidad de la resolución 11/2002, cabe
recordar que dicha declaración “constituye la más delicada de las funciones susceptibles de
encomendarse a un tribunal de justicia, ya que configura un acto de suma gravedad o ultima ratio del
orden jurídico, por lo que no debe recurrirse a ella sino cuando una estricta necesidad lo requiera y no
exista la posibilidad de una solución adecuada del juicio a la que cabe acudir en primer lugar” (conf.
causa C.2705.XLI “Consejo Profesional de Ingeniería Agronómica c. Marini, Carlos Alberto s/ ejecución”,
sentencia del 13 de mayo de 2008, y Fallos: 328:1416, entre muchos otros). En ese orden de ideas, se
debe analizar el perjuicio concreto que la resolución 11/02 le causa a la actora, y discernir, en su caso, si

241
sus términos afectan los derechos invocados por Camaronera Patagónica S.A. (expresados en su
demanda de fs. 14/26), pues “nuestro sistema de control de constitucionalidad impide que se dicten
sentencias cuyo efecto sea privar de valor erga omnes a las normas impugnadas” (Fallos: 314:1186,
disidencia de los jueces Levene (h) y Barra), por lo que, lo que aquí se decida, resultará solamente
aplicable a este caso particular.

8º) Que, previo a toda consideración, es preciso resaltar que la resolución aquí cuestionada —resolución
11/02— fue dictada con fundamento en el Código Aduanero y en la ley 25.561 (de emergencia pública y
reforma del régimen cambiario) y que mediante ella se fijaron ciertos “derechos de exportación” para
consumo respecto de determinadas mercaderías identificadas según la Nomenclatura Común del
Mercosur.

En los considerandos de la aludida resolución, se hizo referencia al contexto económico reinante al

momento de su dictado (4 de marzo de 2002) y se indicó que se trataba de una medida transitoria, que
tomaba en cuenta el efecto de las modificaciones cambiarias que se habían suscitado a fin de no
descuidar su impacto sobre los precios internos, en especial sobre aquéllos vinculados con los productos
de la canasta familiar.

Así, la mencionada norma estableció un derecho de exportación del 5% para todas las mercaderías
comprendidas en la aludida nomenclatura (art. 2º), que se incrementaba a un 10% para aquellas
expresamente mencionadas en seis planillas anexas (art. 1º), adicionando este derecho de exportación a
los que ya estuviesen vigentes (art. 4º de la resolución 11/02).

9º) Que a fin de obtener una adecuada solución de la controversia, corresponde delimitar, en primer
lugar, el ámbito jurídico donde se ubican los derechos de exportación implementados por la
cuestionada resolución, para después examinar su naturaleza jurídica y, por último, pronunciarse sobre
la constitucionalidad de la norma impugnada.

10) Que siguiendo el orden metodológico descripto en el considerando precedente, cabe recordar que
nuestro país desde antaño consideró a los derechos de exportación como un recurso tributario de
singular importancia para la conformación del Tesoro Nacional ya que “el poder impositivo tiende, ante
todo, a proveer de recursos al tesoro público, pero constituye, además, un valioso instrumento de
regulación económica que a veces linda con el poder de policía y sirve a la política económica del
Estado, en la medida que corresponde a las exigencias del bien general, cuya satisfacción ha sido
prevista en la Constitución como uno de los objetos del poder impositivo” (Fallos: 289:443). En efecto,
los tributos “constituyen un valioso instrumento de regulación de la economía, complemento necesario
del principio, con raigambre constitucional, que prevé atender al bien general (art. 67, inc. 2º, de la
Constitución Nacional) al que conduce la finalidad de impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas
económicas” (Fallos: 310:2443).

11) Que los recursos tributarios son aquellos que el Estado obtiene mediante el ejercicio de su poder de
imperio, mediante leyes que crean obligaciones a cargo de sujetos en la forma y cuantía que dichas
normas establezcan. La característica común de los recursos tributarios es su obligatoriedad por imperio
de la ley, siendo ésta fuente de las obligaciones tributarias dentro del marco de las facultades y de los
límites que establezca la Constitución.

12) Que los recursos públicos que conforman el Tesoro Nacional fueron establecidos en el art. 4º de la
Constitución Histórica de 1853, en donde comenzó el diseño fiscal de nuestra Carta Magna. En él se
plasmó que: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional
formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de
propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de

242
crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad
nacional”.

En este punto, cabe señalar que los derechos de exportación aplicados a los productos comercializados
por la actora (pescados y crustáceos) representan —desde el año 2002 al 2012 inclusive— en promedio
menos del 3% (1) del total percibido por dicho recurso tributario en cada uno de los años —de acuerdo
a la incidencia de los valores que se consignan respecto del total derivado de las operaciones de
exportación—(2), razón por la cual lo que aquí se resuelva respecto de la resolución 11/02, en definitiva,
no debería repercutir significativamente macroeconómicamente en el país.

13) Que habiendo delimitado que los derechos de exportación forman parte de los recursos públicos del
Estado, corresponde —a esta altura del análisis— examinar su naturaleza jurídica. En orden a ello, se
estima conveniente realizar un estudio comparativo del instituto en cuestión, pues esta Corte ha
señalado que es admisible que se recurra a la sabiduría que atesora el derecho comparado; pero, como
enfatizó en esa oportunidad, este recurso a la sabiduría jurídica no implica la aplicación analógica ni
supletoria de normas, sino que aquél se integra a través de la razón, el conocimiento y demás factores
(doctrina de Fallos: 310:2478, disidencia del juez Fayt).

14) Que en esa línea de pensamiento, cabe traer a colación, en primer lugar, al Glosario de Términos de
la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) en donde se señala que los
derechos de exportación “consisten en impuestos generales o especiales sobre mercancías o servicios
cuyo pago es exigible cuando las mercaderías abandonan el territorio económico o cuando los servicios
son provistos a no residentes”.

Por su parte, la Convención de Kyoto —Texto Revisado, en su Anexo General, Capítulo II, Definiciones—,
se refiere a los derechos de aduana definiéndolos juntamente con los impuestos como aquellos que son
cobrados en conexión con la importación o exportación de mercancías.

Asimismo, la última edición del Diccionario de la Real Academia Española define al término “derecho”
en su vigésima acepción como la “cantidad que se paga, con arreglo a arancel, por la introducción de
una mercancía o por otro hecho consignado por la ley”.

15) Que, por otra parte, en diversos países del Latinoamérica se cataloga a los derechos de exportación
como impuestos, resultando ser ésta, prima facie, una tendencia global de la región. En efecto, en
primer lugar y debido a la enorme importancia jurídico-económica que reviste para nuestro país,
conviene transcribir las disposiciones del art. 23 del Código Tributario Nacional Brasileño (ley 5172 del
25 de octubre de 1966) en donde se establece que “O imposto, de competencia da Unido, sobre a
exportagáo, para o estrangeiro, de produtos nacionais ou nacionalizados tem como fato gerador a saída
destes do territorio nacional” (3) (“El impuesto, de competencia del Estado Nacional, sobre la
exportación, para el exterior, de productos nacionales o nacionalizados tiene como hecho imponible la
salida de éstos del territorio nacional”).

En esta misma corriente de pensamiento, la República del Paraguay legisla en el art. 249 de su Código
Aduanero (ley 2422) que “se entiende por tributo aduanero el monto de los gravámenes establecidos
con motivo de la entrada y salida de mercaderías del territorio aduanero y comprende los impuestos, las
tasas, sus accesorios, las sanciones pecuniarias y los demás gravámenes de carácter fiscal, monetario,
cambiario o de cualquier otra naturaleza” (4).

Por su parte, la Ley General de Aduanas de Perú (Decreto legislativo 1053) señala en su capítulo de
“Definiciones”, que los “Derechos arancelarios o de aduana” son “Impuestos establecidos en el Arancel
de Aduanas a las mercancías que entren al territorio aduanero” (5).

243
En la misma línea, la Ley General de Aduanas de Bolivia (6) (ley 1990 con modificaciones ley 2492)
señala en el artículo 8º que “los hechos generadores de la obligación tributaria aduanera son: a) La
importación de mercancías extranjeras para el consumo u otros regímenes sujetos al pago de tributos
aduaneros bajo la presente Ley y b) La exportación de mercancías en los casos expresamente
establecidos por Ley. El hecho generador de la obligación tributaria se perfecciona en el momento que
se produce la aceptación por la Aduana de la Declaración de Mercancías”.

Siguiendo esa tendencia legislativa, también se enrola la legislación mexicana, al establecer en el

artículo primero de su Ley Aduanera (publicada el 15 de diciembre de 1995 en el Diario Oficial de la
Federación) (7) que “Esta Ley, las de los Impuestos Generales de Importación y Exportación y las demás
leyes y ordenamientos aplicables, regulan la entrada al territorio nacional y la salida del mismo de
mercancías y de los medios en que se transportan o conducen, el despacho aduanero y los hechos o
actos que deriven de éste o de dicha entrada o salida de mercancías”.

Asimismo, en el art. 53 de la Ley General de Aduanas (ley Nº 7557) de la República de Costa Rica (8) se
expresa que “La obligación aduanera está constituida por el conjunto de obligaciones tributarias y no
tributarias que surgen entre el Estado y los particulares, como consecuencia del ingreso o la salida de
mercancías del territorio aduanero. La obligación tributaria aduanera es el vínculo jurídico que surge
entre el Estado y el sujeto pasivo por la realización del hecho generador previsto en la ley y está
constituida por los derechos e impuestos exigibles en la importación o exportación de mercancías. Salvo
si se dispone lo contrario, se entenderá que lo regulado en esta Ley respecto del cumplimiento de la
obligación tributaria aduanera, será aplicable a sus intereses, multas y recargos de cualquier naturaleza.
Las obligaciones no tributarias comprenden las restricciones y regulaciones no arancelarias cuyo
cumplimiento sea legalmente exigible” (reformado por art. 1º de la ley 8373 del 18 de agosto de 2003).

16) Que nuestro país no ha sido la excepción a esta tendencia legislativa, pese a que nuestro Código
Aduanero no establece estos recursos públicos con la claridad con la cual los regula la legislación
extranjera referida en el 'considerando anterior. En efecto, se registran antecedentes de la
implementación de los derechos de exportación con anterioridad a la sanción del actual Código
Aduanero (ley 22.415). En este sentido, el decreto ley 5168/58 autorizó al Poder Ejecutivo a establecer
recargos transitorios a la importación y exportación de productos y “retenciones” temporales a la
exportación de hasta un 25% del valor exportable. Posteriormente, el decreto 11.917/58, al modificar el
mecanismo de regulación económica vigente, creó en relación a las exportaciones un sistema de
retención de cambio que actuó como un gravamen, sin integrar propiamente el régimen de los
impuestos aduaneros, el cual consistía en la apropiación por parte del Estado de una porción de las
divisas obtenidas por la venta de mercaderías al exterior, el cual subsistió hasta su derogación por la ley
17.198.

Más tarde, en el año 1981, se sancionó el actual Código Aduanero, que refiere en la sección IX a los
“Tributos regidos por la legislación aduanera” incluyendo aquí a los derechos de importación y
exportación, tasas redistributivas de servicios y otros gravámenes de aplicación eventual.

17) Que el Código Aduanero regula los elementos estructurales de este tributo, pues los arts. 9º, 724 y
725 definen al hecho imponible y su aspecto material y temporal al señalar que el derecho de
exportación grava la exportación para consumo, es decir, la extracción de cualquier mercadería del
territorio aduanero por tiempo indeterminado. Por su parte, el aspecto subjetivo está regulado en los
arts. 91, 777, 779, 781 y siguientes. Finalmente, en lo que se refiere al aspecto espacial, no hay dudas de
que el hecho imponible se configura con la salida de la mercadería del territorio aduanero.

En conclusión, los componentes expuestos se corresponden con la estructura de un tributo, más

precisamente con la de un impuesto. Esta precisión solo tiene valor descriptivo ya que lo determinante,

244
a los efectos de ubicar al mecanismo fiscal dentro del ordenamiento jurídico, para así derivar de él las
prerrogativas y límites del Estado, así como las obligaciones y derechos de los contribuyentes, es su
naturaleza jurídica (Fallos: 212:393; 318:676). En efecto, los derechos de exportación se deben pagar en
virtud de una ley que así lo establece, naciendo el hecho imponible cuando se produce la salida de la
mercadería del territorio aduanero por tiempo indeterminado. En esa inteligencia, cabe recordar que
esta Corte ha sostenido que no existe acuerdo alguno de voluntades entre el Estado y los individuos
sujetos a su jurisdicción con respecto al ejercicio del poder tributario implicado en sus relaciones,
puesto que los tributos no son obligaciones que emerjan de los contratos sino que su imposición y su
fuerza compulsiva para el cobro son actos de gobierno y de potestad pública (Fallos: 152:268; 218:596;
318:676, entre otros).

18) Que en línea con lo anterior, esta Corte consideró a las cargas establecidas en el Código Aduanero o
asuntos vinculado a él, como “tributos” y cuestiones referidas a “materias impositivas” o que involucren
un “tratamiento tributario” (conf. Fallos: 321:1792 y 324:187, entre otros).

19) Que bajo las premisas referidas en los considerandos precedentes, corresponde concluir, sin
hesitación, en que los derechos de exportación establecidos en la resolución 11/02 revisten los
caracteres de un tributo en los términos de los arts. 4º y 17 de nuestra Constitución Nacional, toda vez
que se trata de una suma de dinero que obligatoriamente han de sufragar algunos sujetos pasivos —
determinados por la norma—, en función de ciertas consideraciones de capacidad para contribuir, y que
se halla destinada a la cobertura de gastos públicos. Dicho en otros términos, la norma define un
presupuesto de hecho que, al verificarse en la realidad del caso concreto, compele a ingresar al erario
público una cantidad de dinero, en las condiciones establecidas por ella, siendo que tal obligación tiene
por fuente un acto unilateral del Estado y que su cumplimiento se impone coactivamente a los
particulares afectados, cuya voluntad carece, a esos efectos, de toda eficacia (arg. Fallos: 318:676,
considerando 8º).

20) Que en esa inteligencia, y esclarecido que los recursos tributarios están conformados —entre otros
— por los derechos de exportación y éstos revisten evidente naturaleza tributaria, corresponde realizar
el control de constitucionalidad de la resolución 11/02 que —en el caso particular— estableció un
derecho de exportación para la actividad pesquera que realiza la actora. Ello así, porque el principio de
legalidad tributaria comprende al género, y por ello es aplicable a todas sus especies.

21) Que en este orden de ideas, cabe adelantar que la norma impugnada tiene un defecto de origen y
resulta írrita del principio de reserva legal, al contradecir los arts. 4º, 17, 52, 75, incs. 1º y 2º y 99, inc. 3º
de la Carta Magna (conf. autos C.524.XLIII. “Cladd Industria Textil S.A. y otro c. E.N. SAGPYA — resol.
91/03 s/ amparo ley 16.986”, sentencia del 4 de agosto de 2009).

En esa inteligencia, cabe recordar que nuestra Constitución Nacional establece, de manera reiterada y
como regla fundamental, tanto en el art. 4º como en los arts. 17 y 52, que solo el Congreso impone las
contribuciones referidas en el primero de ellos. En tal sentido, esta Corte ha señalado reiteradamente
que “los principios y preceptos constitucionales prohíben a otro Poder que el Legislativo el
establecimiento de impuestos, contribuciones y tasas” (Fallos: 155:290; 248:482; 303:245; 312: 912,
entre otros) y, concordemente con ello, ha afirmado reiteradamente que ninguna carga tributaria puede
ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos
constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales
atribuciones (arg. Fallos: 316:2329; 318:1154; 319:3400; 321:366; 323:3770, entre muchos otros).

22) Que así, cabe recordar que, en materia impositiva, nuestra Constitución Nacional ha delimitado las
atribuciones exclusivas y excluyentes al Congreso de la Nación, al establecer el principio “nullum
tributum sine lege”, “no taxation without representation”, “no hay tributo sin ley previa” —

245
contemplado en el art. 17 de la Constitución— que prohíbe al Ejecutivo toda posibilidad de crear
impuestos, tasas o contribuciones, como a la modificación de los elementos esenciales que lo
componen: hecho imponible, alícuota, base de cálculo, sujetos alcanzados y exentos.

En este sentido, cabe recordar que la ley, que es producto de la voluntad general, es la única fuente de
las obligaciones tributarias, pues la competencia del Congreso es exclusiva en la materia, no puede ser
ejercida por ninguno de los otros dos Poderes, ni siquiera en situaciones de emergencia.

En orden a ello, cabe puntualizar que esta Corte ha reconocido que la facultad atribuida a los
representantes del pueblo para crear los tributos necesarios para la existencia del Estado, es la más
esencial a la naturaleza y objeto del régimen representativo republicano de gobierno; y que el cobro de
un impuesto sin ley que lo autorice, es un despojo que viola el derecho de propiedad (Fallos: 214:269;
206:21; 251:7).

23) Que por otra parte, debe enfatizarse que la prohibición que establece el principio de legalidad
tributaria rige también para en el caso que se actúe mediante el mecanismo de la delegación legislativa
previsto en el art. 76 de la Constitución Nacional, pues “ni un decreto del Poder Ejecutivo ni una
decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga tributaria ni definir o
modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo” (Fallos: 319:3400; 326:4251), ya
que “no caben dudas en” cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no tienen cabida
en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como excepción y bajo
determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo” (Fallos: 326:4251,
considerando 8º).

24) Sobre este punto —la delegación legislativa— resulta interesante realizar un somero estudio de la
cuestión en el derecho comparado. En este sentido, art. 7º del Código Tributario de Brasil establece que
la competencia tributaria es indelegable, salvo las funciones de recaudación y fiscalización, a
contraposición de la Constitución italiana que sí lo permite. En efecto, la Carta Magna de ese país
establece en sus arts. 76 y 77 que “No se podrá delegar al Gobierno el ejercicio de la función legislativa
si no especificando los principios y criterios directivos y únicamente por plazo limitado y para asuntos
determinados” y que “No podrá el Gobierno, sin delegación de las Cámaras, dictar decretos que tengan
fuerza de ley ordinaria. Cuando en casos extraordinarios de necesidad y urgencia, el Gobierno adopte,
bajo su responsabilidad, medidas provisionales con fuerza de ley, deberá presentarlas el día mismo para
su conversión a las Cámaras, las cuales, incluso hallándose disueltas, serán debidamente convocadas y
se reunirán dentro de los cinco días siguientes” (9).

Por último, y a modo de ejemplo, en México, la delegación de facultades en el Presidente era una
tradición, no obstante lo cual, los actuales arts. 29 y 131 de la Constitución de ese país, establecen que
ello solo puede realizarse en casos de graves perturbaciones sociales. Así el art. 29, en lo que al caso
interesa, señala que “los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión, serán
revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que deberá
pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez”. Por su parte, el art. 131
resalta que “Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o
que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir,
por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de
efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni
dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del art. 117. El
Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las
cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras;
así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos,
artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país,

246
la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El
propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada año, someterá a su aprobación el
uso que hubiese hecho de la facultad concedida” (10).

25) Que en lo relativo a la materia analizada en el considerando anterior, nuestro país posee una vasta
jurisprudencia al respecto. En efecto, con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, existieron
numerosos precedentes que abordaron el tema. Cronológicamente, el primero de los pronunciamientos
relevantes fue el caso “Delfino” (Fallos: 148:430) en donde la Corte señaló que “hay delegación de
facultades cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese
poder a otra autoridad o persona, descargándolo sobre ella”, puntualizando —en base a la doctrina
norteamericana— que “el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de
la administración ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido conferidos”. Allí también se
destacó que “existe una distinción fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la de
conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores
y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido
aun en aquellos países en que, como en los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del
Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución” (Fallos: 148:430).

Por último, en el referido precedente, se concluyó en el considerando 12 en que “cuando el Poder

Ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de
ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino que lo hace a título de una
facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2º, de la Constitución, y cuya mayor o menor extensión
queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo” (Fallos:
148:430).

Esta doctrina se mantuvo incólume en los precedentes “Mouviel” donde sucintamente se dijo que “(e)n
el sistema representativo republicano de gobierno adoptado por la Constitución (art. 1º) y que se apoya
fundamentalmente en el principio de la división de los poderes, el legislador no puede delegar en el
Poder Ejecutivo o en reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección
de las penas pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia indelegables.
Tampoco al Poder Ejecutivo le es lícito, so pretexto de las facultades reglamentarias que le concede el
art. 86, inc. 2º de la Constitución Nacional, sustituirse al legislador y por supuesta vía reglamentaria
dictar, en rigor, la ley previa que requiere la garantía constitucional del art. 18 de la Constitución”
(Fallos: 237:636), criterio que fue reiterado en numerosos precedentes (Fallos: 246:345; 280:25;
307:1643 y 316: 2624).

Por su parte, en materia tributaria y aduanera, su complejidad técnica, la naturaleza variable y la

necesidad de rápidas respuestas que requiere el comercio internacional, hizo aconsejable que tales
cuestiones no queden sometidas a las dilaciones propias del trámite parlamentario. En ese contexto, el
Tribunal analizó las particularidades de cada ley que se sometió a su conocimiento a fin de determinar si
existía una “política claramente establecida” que habilitase la delegación legislativa (conf. en tal sentido
los precedentes “Pedro Inchauspe” —Fallos: 199:483—; “Laboratorios Anodia” —Fallos: 270:42—;
“Conevial” —Fallos: 310:2193— entre otros).

A esta altura de los argumentos desarrollados, cabe concluir en que “la validez del reconocimiento legal
de atribuciones libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, está condicionada a que la política
legislativa haya sido claramente establecida, pues el órgano ejecutivo no recibe una delegación (en
sentido estricto proscripta por los principios constitucionales) sino que, al contrario, es habilitado para
el ejercicio de la potestad reglamentaria que le es propia (art. 86, inc. 2º de la Constitución Nacional)
cuya mayor o menor extensión depende del uso que de la misma potestad haya hecho el Poder
Legislativo” (Fallos: 315:2530).

247
26) Que la reforma constitucional de 1994 reafirmó su intención de limitar el uso de las facultades
legislativas del Poder Ejecutivo estableciéndolo en el art. 76, en la cláusula transitoria octava y en el
artículo 99 inc. 3º de la Constitución Nacional. En efecto, esta Corte ha señalado —incluso en materia
impositiva— que “El legislador puede conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo
administrativo a fin de regular pormenores de la obligación tributaria, siempre que la política legislativa
haya sido claramente establecida” (Fallos: 317:1282), pues “Los aspectos sustanciales del derecho
tributario no tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76)
autoriza, como excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder
Ejecutivo” (Fallos: 326:4251).

En este mismo sentido, el Tribunal recordó que “en materias que presentan contornos o aspectos tan
peculiares, distintos y variables que al legislador no le sea posible prever anticipadamente la
manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede juzgarse inválido, en principio, el
reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo,
siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida” (Fallos: 328:940).

27) Que reseñada la jurisprudencia del Tribunal en torno al mecanismo de la delegación legislativa, cabe
concluir en que el Poder Ejecutivo no puede establecer los elementos estructurales del tributo, pues
esta es un área en la que el Congreso debe adoptar decisiones precisas y completas, fijando una “clara
política legislativa” a fin de que el Poder Ejecutivo reglamente los pormenores de la ley en cuestión.

28) Que en esa línea de pensamiento, corresponde rechazar el argumento qué plantea el organismo
recaudador, que consiste en sostener que con la mera invocación de la ley de emergencia económica
25.561, de la ley 22.415 —Código Aduanero— y de la ley de Ministerios, norma esta última en la que
fundó la subdelegación, se ha otorgado una delegación suficiente al Poder Ejecutivo Nacional para que,
en el marco de la emergencia económica que sufrió el país, tomara una serie de medidas tendientes a
terminar con esa situación, entre las cuales estaba la implementación de los derechos de exportación
establecidos en la resolución 11/02.

En efecto, ni la ley 22.415 ni la ley 25.561 establecen siquiera con mínimos recaudos los elementos
esenciales de la gabela analizada.

En esa inteligencia, se advierte que la ley 25.561 solo contiene en su art. 5º, tercer párrafo in fine, una
previsión de creación de un derecho a la exportación de hidrocarburos, supuesto ajeno al caso de autos
y cuya constitucionalidad no es objeto de debate. En ese orden de ideas, tampoco se observa que
existan las pautas de una clara política legislativa a las cuales debe atenerse el Presidente, sin tampoco
poder divisar siquiera la intención de que el Poder Legislativo haya querido delegar en el Ejecutivo la
posibilidad de establecer estos derechos de exportación.

Por otra parte, en lo atinente a la ley 22.415, cabe recordar que el art. 755 del referido cuerpo legal
establece que: “En las condiciones previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables, el Poder
Ejecutivo podrá: a) gravar con derecho de exportación la exportación para consumo de mercadería que
no estuviere gravada con este tributo; b) desgravar del derecho de exportación la exportación para
consumo de mercadería gravada con este tributo; y c) modificar el derecho de exportación establecido”.
Por otra parte, en el apartado segundo de ese artículo se señala que “Salvo lo que dispusieren leyes
especiales, las facultades otorgadas en el apartado 1 únicamente podrán ejercerse con el objeto de
cumplir alguna de las siguientes finalidades: a) asegurar el máximo posible de valor agregado en el país
con el fin de obtener un adecuado ingreso para el trabajo nacional; b) ejecutar la política monetaria,
cambiaría o de comercio exterior; c) promover, proteger o conservar las actividades nacionales
productivas de bienes o servicios, así como dichos bienes y servicios, los recursos naturales o las
especies animales o vegetales; d) estabilizar los precios internos a niveles convenientes o mantener un

248
volumen de ofertas adecuado a las necesidades de abastecimiento del mercado interno; e) atender las
necesidades de las finanzas públicas”.

De la transcripción precedente se colige que la autorización prevista en el art. 755 del referido cuerpo
legal para gravar con derechos de exportación, desgravar, o alterar las prerrogativas establecidas —ya
sea con finalidades fiscales o extra fiscales— ha sido otorgada únicamente bajo las condiciones previstas
en el código y en las leyes que fueren aplicables.

A ello cabe agregar que de la Exposición de Motivos del Código Aduanero, surge que el artículo en
cuestión prevé: “un régimen de base, que habrá de funcionar como supletorio de las disposiciones de
coyuntura que al respecto se establecieren”, circunstancia ésta que no aconteció en el sub lite, toda vez
que no se dio cumplimiento a los recaudos previstos por el art. 76 de la Constitución Nacional, esto es,
el sujeto en el que debió recaer la delegación —Poder Ejecutivo—, y la necesidad de que la delegación
legislativa contenga un plazo fijado para su ejercicio (art. 76 de la Constitución Nacional).

29) Que en virtud de las consideraciones precedentes, resulta claro que del análisis del texto de la
resolución 11/02 surge que —a los fines de cuantificar la base imponible del tributo— es necesario
recurrir indefectiblemente a su articulado, toda vez que, es aquella quien establece un derecho del 5% a
la exportación para consumo de las mercaderías comprendidas en la Nomenclatura Común del
Mercosur (N.C.M.) y un derecho del 10% a la exportación para consumo de las mercaderías que integren
las 6 planillas anexas (arts. 1º y 2º) y no el Congreso de la Nación, a través del dictado de una ley como
lo exige nuestra Constitución Nacional y toda la jurisprudencia de esta Corte reseñada
precedentemente.

30) Que en tales condiciones, cabe concluir en que el Congreso de la Nación —órgano encargado de
establecer los tributos— no ha previsto cuál es la alícuota aplicable, ni siquiera mediante el
establecimiento de parámetros mínimos y máximos para la fijación de los derechos de exportación. En
consecuencia, el silencio del referido cuerpo legislativo respecto de la alícuota mínima y máxima que
puede establecerse en materia de derechos de exportación aplicable a los productos comercializados
por la actora, sella la suerte respecto de la constitucionalidad y validez de la resolución impugnada en
tanto dejó librado al arbitrio del Poder Ejecutivo Nacional uno de los aspectos estructurales del tributo.

31) Que no obstante la aptitud dirimente de las consideraciones expuestas precedentemente para
decidir la controversia en el sentido que se propicia, cabe aclarar que lo que aquí se resuelve no implica
juicio de valor alguno respecto de las facultades establecidas en el art. 755 del Código Aduanero, inciso
segundo, en tanto no se invocó ni demostró en el caso, con el rigor y la concreción que exigiría el sub
examine, las implicancias que respecto de política económica se habrían suscitado para dictar una
medida como la aquí cuestionada, máxime teniendo en cuenta lo señalado en el considerando 12 —in
fine—.

32) Que resta analizar las consecuencias que pudiera llegar a tener la cláusula transitoria octava para la
decisión de la presente causa frente al dictado de sucesivas leyes que “ratificaron” o “aprobaron”
normas delegadas con anterioridad a la reforma constitucional de 1994.

En esa inteligencia, corresponde recordar que en materia de delegación legislativa, los constituyentes de
1994, además de incorporar a nuestra Carta Magna el texto del actual art. 76, agregaron la cláusula
transitoria octava, según la cual: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo
establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto
aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”.

En el marco de dicha disposición constitucional, el Congreso Nacional dictó las leyes 25.148, 25.645,
25.918, 26.135 y 26.519, normas que tienen incidencia en la solución de esta controversia. Cabe

249
destacar que —con excepción de la ley 26.519— las restantes leyes contienen una estructura similar ya
que, por una parte, ratifican la totalidad de la delegación legislativa, por los plazos y en las condiciones
que allí se establecen (art. 1º) y, en lo que al caso interesa, aprueban la totalidad de la legislación
delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994
(art. 3º).

En ese sentido, las leyes 25.918 y 26.135 fueron explícitas al aprobar la totalidad de la legislación
delegada dictada entre determinados períodos, desde el 24 de agosto de 2002 hasta el 24 de agosto de
2004, y desde esa fecha hasta el 24 de agosto de 2006, respectivamente. La mencionada aprobación
abarcó las normas dictadas entre las fechas en que concluía la ratificación de la delegación legislativa y
la entrada en vigencia de cada una de esas dos leyes.

Por su parte, si bien las leyes 25.148 y 25.645 no establecieron concretamente cuál era el período que
comprendía dicha aprobación, no se requieren mayores esfuerzos interpretativos para dilucidar ese
punto.

Resulta nítido que la ley 25.148, al aprobar la “totalidad de la legislación delegada” (cfr. art. 3º), hizo
referencia a las normas dictadas desde la sanción de la reforma constitucional y hasta la vigencia de
dicha ley.

En consecuencia, no puede sino colegirse que la ley 25.645 al disponer en su art. 3º: “Apruébase la
totalidad de la legislación delegada dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la
reforma constitucional de 1994”, hace alusión a las normas dictadas hasta la fecha de su entrada de
vigencia, hecho que aconteció el 24 de agosto de 2002.

Cabe recordar que en la tarea de interpretar la ley debe tenerse en cuenta el contexto general y los
fines que la informan y que, con ese objeto, la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento
de sus términos que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no
deben ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente,
para evitar la frustración de los objetivos de la norma (Fallos: 329:2876, entre muchos otros). Asimismo,
no es ocioso recordar que la interpretación debe evitar asignar a las leyes un sentido que ponga en
pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras correspondiendo adoptar como verdadero
el criterio que las concilie y obtenga la integral armonización de sus preceptos (Fallos: 315:2668;
316:1927, entre muchos).

Es evidente que los términos empleados por el legislador al sancionar la ley 25.645 constituyen una
clara manifestación de su decisión política de ratificar la legislación delegada dictada hasta el 24 de
agosto de 2002 (confr. Fallos: 331:1927, voto del juez Maqueda).

Esos términos representan, sin dejar lugar a duda, la voluntad expresa del Congreso Nacional en la
materia y solo pueden ser interpretados en el sentido de que quiso conferir rango de ley al contenido de
todas las normas delegadas dictadas con anterioridad a su entrada en vigencia.

Si bien la decisión de ratificar en forma general un amplio y variado número de normas que abarcan
diversas materias puede ser objetable desde el ángulo de la técnica legislativa, ello no resulta suficiente
para privar de validez a la ley 25.645 y a aquellas que, con el mismo objetivo, la precedieron o
sucedieron.

La circunstancia de que no se haya identificado en forma particular a cada una de las normas aprobadas
no invalida a la ratificación, en tanto el universo de preceptos que el Congreso Nacional pretendió
convalidar resulta determinable.

250
Por otra parte, una interpretación en sentido contrario al propuesto llevaría a sostener que la totalidad
de la legislación delegada dictada con sustento en la legislación delegante preexistente a la reforma de
la Constitución Nacional de 1994 ha perdido su vigencia, vaciándose de contenido a las disposiciones del
art. 3º de las leyes 25.148, 25.645, 25.918 y 26.135.

Tal exégesis resulta inadmisible pues no solo presume que el legislador sanciona cláusulas inútiles,
pensadas para no tener efecto (arg. de Fallos: 311:460) sino que además contraría la clara intención del
Congreso Nacional de privilegiar la seguridad jurídica, evitar vacíos legislativos y sanear, hacia el futuro,
cualquier nulidad de las normas dictadas por el Poder Ejecutivo u organismos de administración al
amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de 1994.

En tales condiciones, corresponde señalar que la ley 25.645 carece de eficacia para convalidar
retroactivamente una norma que adolece de nulidad absoluta e insanable —como la resolución 11/02
del entonces Ministerio de Economía e Infraestructura—, pero no existe razón alguna para privarla de
efectos en relación con los hechos acaecidos después de su entrada en vigencia (arg. de Fallos: 321:347,
considerando 10).

Por ello, cabe aclarar que la invalidez de la mencionada resolución 11/02 se circunscribe al período
comprendido entre el 5 de marzo de 2002 (fecha en que entró en vigor) hasta el 24 de agosto de 2002,
momento a partir del cual rige la ley 25.645, disposición que le otorga a su contenido rango legal.

33) Que por su parte, la resolución 150/02 del entonces Ministerio de Economía dispuso que la
Administración Federal de Ingresos Públicos solo dará curso a los pedidos de estímulos a la exportación
correspondientes a aquellos exportadores que hayan dado cumplimiento a la totalidad de las
obligaciones fiscales derivadas de tributos nacionales, incluidas las de los Recursos de la Seguridad
Social y de planes de facilidades de pago (art. 1º).

En virtud de lo expuesto en los considerandos que anteceden, la invalidez de la resolución 11/02 —

durante el período señalado— determina que dicha norma resulta inaplicable a la actora respecto de los
alcances de la mencionada resolución 150/02, sin perjuicio, claro está, del cumplimiento total de las
obligaciones fiscales derivadas de los restantes tributos nacionales.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se declara formalmente admisible el recurso
extraordinario deducido por la demandada y se confirma la sentencia apelada, en los términos y con los
alcances que surgen de la presente decisión.

Con costas (art. 68 del Cód. Procesal Civ. y Com. de la Nación). Notifíquese y, oportunamente,
devuélvase.— E. Raúl Zaffaroni.

DISIDENCIA DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DOÑA
CARMEN M. ARGIBAY

Considerando:

1º) Que la Cámara Federal de Apelaciones de Mar del Plata, al revocar la sentencia de primera instancia,
resolvió hacer lugar a la acción de amparo instaurada por Camaronera Patagónica S.A. y, en
consecuencia, declaró la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a la actora de las resoluciones 11/02 y
150/02 del —entonces— Ministerio de Economía e Infraestructura.

Para así decidir, adujo que el art. 76 de la Constitución Nacional prohíbe la delegación legislativa, de
manera general, admitiéndola en supuestos puntuales, esto es, en materia de emergencia pública y de
administración. A su vez, señaló que el art. 99, inc. 3º, veda terminantemente al Poder Ejecutivo emitir
disposiciones de carácter legislativo, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, aunque también

251
reconoce excepciones al permitir el dictado de decretos de necesidad y urgencia cuando se den
determinadas condiciones, excluyendo de ellas la materia tributaria.

Expresó que, para preservar la división de competencias entre los poderes del Estado, la interpretación
en esta materia ha de ser estricta.

Sostuvo que, en la especie, la resolución 11/02 posee indudable naturaleza impositiva y por ende su
dictado controvierte el principio de legalidad en materia tributaria.

Por otra parte, como cuestión de carácter formal, señaló que en todo caso la delegación —en la
hipótesis de que estuviese permitida— ha de ejercerse por el Poder Ejecutivo mediante decretos, y no
por un ministro mediante resoluciones. Asimismo, agregó que esta subdelegación resulta inadmisible
tras la reforma constitucional de 1994, puesto que el art. 100, inc. 12, de la Carta Magna prevé a los
primeros como norma específica para tal supuesto.

De igual modo, examinó la cuestión desde la perspectiva de la delegación impropia a efectos de indagar
si el mentado reglamento se ajusta al marco regulatorio delimitado por el Congreso, para concluir
nuevamente en que resulta violatorio de elementales consideraciones del principio de reserva de ley,
sin que el interés público invocado por la Aduana en el establecimiento de las retenciones sea motivo
suficiente para salvar su inconstitucionalidad.

2º) Que contra esa decisión la AFIP presentó el recurso extraordinario glosado a fs. 187/194, que fue
concedido por el a quo.

Señaló, en primer término, que la ley 25.561 se ajusta a los preceptos del art. 76 de la Ley Fundamental
y que, por ende, da suficiente cobertura al reglamento atacado, puesto que declaró la emergencia
pública en materia social, económica, administrativa y cambiaría, dictada en un marco de fuerte
deterioro de los ingresos fiscales y de una enorme necesidad de asistir a los sectores más desprotegidos
de la población. Se trata, adujo, de un caso de delegación impropia, ajustado por demás a los límites de
una pacífica y antigua jurisprudencia de la Corte.

Por otra parte, destacó que el art. 755 del Código Aduanero faculta al Poder Ejecutivo a gravar con
derechos de exportación las mercaderías, para el cumplimiento de ciertos fines que él contempla, sean
recaudatorios o de otro tipo. En tales circunstancias, indicó que el acto atacado por la actora no luce
como manifiestamente ilegítimo, circunstancia que obsta a la vía intentada. De forma similar, añadió
que no se ha acreditado la inexistencia de otras vías que resulten más aptas, y que para la resolución del
pleito es preciso un ámbito de mayor debate y prueba.

Puntualizó luego que no hay norma que prohíba al Poder Ejecutivo, a su turno, delegar sus funciones —
sean originarias o no— en los departamentos de Estado que lo integran, ya que son de aplicación a su
respecto los postulados del art. 19 de la Constitución Nacional en tanto puede realizar todo aquello que
no le está expresamente prohibido.

3º) Que, por razones de orden lógico, corresponde examinar en primer término el agravio de la
demandada vinculado con la improcedencia de la vía escogida para debatir la cuestión planteada.

Es indudable que dicho agravio remite al estudio de cuestiones de orden procesal, las cuales quedan
fuera de la órbita del recurso extraordinario, aun cuando estén regidas por normas federales sin que, en
la presente causa, se dé alguno de los supuestos en que cabe hacer excepción a este principio.

En efecto, los argumentos de orden fáctico y procesal esgrimidos por la apelante no tienen entidad
suficiente para refutar los fundamentos dados por el a quo, ni para dilatar el control de
constitucionalidad que constituye la primera y principal misión de este Tribunal (conf. Fallos: 318:1154;

252
323:2256; 326:4251), máxime cuando el amparo resulta admisible si su empleo no ha reducido las
posibilidades de defensa de la demandada en cuanto a la extensión de la discusión y de la prueba
(Fallos: 320:1339).

En tales condiciones, y dado que la apelante no ha señalado, ni mucho menos demostrado, la existencia
de pruebas de que se haya querido valer y que por las características sumarias del amparo se ha visto
frustrada de producir en apoyo del derecho que invoca, la remisión a un procedimiento ordinario —
como lo pretende esa parte— solo constituiría un ritualismo inútil.

4º) Que sin perjuicio de lo señalado y en lo atinente a los restantes agravios de la demandada, el recurso
extraordinario resulta formalmente admisible ya que se encuentra controvertido el alcance de normas
de naturaleza federal —leyes 22.415 y 25.561, y resolución 11/02 del Ministerio de Economía—, y la
decisión del tribunal superior de la causa ha sido contraria al derecho que la apelante fundó en ellas
(art. 14, inc. 3º, de la ley 48).

Asimismo, cabe recordar que, en la tarea de esclarecer la inteligencia de las normas federales, esta
Corte no se encuentra limitada por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe
realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 307:1457 y 315:1492, entre muchos otros).

5º) Que con fundamento, entre otras normas, en lo previsto por las leyes 22.415 (Código Aduanero) y
25.561 (de emergencia pública y reforma del régimen cambiario), la resolución 11/02 del —entonces—
Ministerio de Economía fijó ciertos “derechos a la exportación” para consumo, a determinadas
mercaderías, identificadas éstas según la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM).

En sus considerandos se hizo mención al contexto económico reinante al momento de su dictado (4 de

marzo de 2002), caracterizado por un pronunciado deterioro de los ingresos fiscales y una creciente
demanda de asistencia por parte de los sectores de población menos favorecidos del país.

Asimismo, se indicó que se trataba de una medida transitoria; que tomaba en cuenta el efecto de las
modificaciones cambiarias acaecidas, a fin de no descuidar su impacto sobre los precios internos, en
especial sobre aquéllos vinculados con los productos de la canasta familiar.

De esta forma, la citada resolución dispuso un derecho de exportación del 5% para todas las
mercaderías comprendidas en la referida nomenclatura, que se elevaba al 10% para aquellas
expresamente mencionadas en seis planillas anexas (arts. 2º y 1º, respectivamente). Asimismo,
estableció que este derecho se adicionaba a los que ya estuvieran vigentes, sea con carácter
permanente o transitorio (art. 4º).

6º) Que, según el diseño de nuestra Constitución Nacional, los derechos de exportación constituyeron
desde antaño un recurso tributario de singular importancia en la conformación del Tesoro Nacional.

Dicha naturaleza tributaria surge con toda nitidez del debate sostenido por los constituyentes en
ocasión de examinar el art. 4º y el primitivo art. 64, inciso 1, de la Constitución Nacional, en especial, al
ser reformados en los años 1860 y 1866. En efecto, en la discusión mantenida por los convencionales
reunidos en el año 1860 con el objeto de posibilitar que la provincia de Buenos Aires se integrara a la
Confederación Argentina, fueron examinadas las facultades de los estados provinciales y de la Nación
para establecer aquellos derechos, se recordaron las razones históricas por las que la Constitución de los
Estados Unidos prohibió la imposición de toda clase de contribución o de derechos aduaneros sobre los
artículos exportados por cualquiera de sus estados, y tras conceptualizar a los derechos de exportación
como impuestos, se concordó que el Congreso, de la Nación los pudiera establecer “...hasta 1866, en
cuya fecha cesarán como impuesto nacional, no pudiendo serlo [como impuesto] provincial”. Sin
embargo, llegado el año 1866, y frente a la necesidad de recursos para afrontar la guerra con la

253
República de Paraguay, en la Convención Constituyente de ese año se suprimió aquella limitación
temporal, y la facultad del Congreso de la Nación de fijar los derechos de exportación y de importación
fue mantenida en la Constitución Nacional hasta la actualidad (ver “Convención Nacional de 1898,
Antecedentes: Congreso Constituyente de 1853 y Convenciones Reformadoras de 1860 y 1866”,
Compañía Sud-Americana de Billetes de Banco, Buenos Aires, año 1898, en especial, las intervenciones
de los convencionales Vélez Sarsfield —páginas 970 a 972—; Sarmiento —páginas 981 y 982— y Elizalde
—páginas 985 a 987— y las exposiciones de otros oradores registradas en las páginas 695; 699; 709;
712; 717; 730/731 y 736).

Así también resulta de lo expresado por Juan Bautista Alberdi, en alusión a la clásica distinción de
contribuciones directas e indirectas adoptada por la Constitución Nacional, en el siguiente sentido: “O
se pide directamente al contribuyente una parte de su renta, o bien se le exige una suma sobre ciertos
consumos que hace con su renta, sin inquirir su nombre ni mencionar su persona. Lo primero es la
contribución directa, lo otro es llamado contribución indirecta. La Constitución Argentina admite estos
dos métodos de exigir el pago de la contribución...”. “Las dos contribuciones que menciona por su
nombre el art. 4º de la Constitución, las aduanas y los correos, son precisamente contribuciones
indirectas; de las demás contribuciones sólo habla en términos genéricos. De las contribuciones
indirectas hace una fuente ORDINARIA de rentas, como resulta' de las siguientes facultades dadas al
Congreso por el art. 64; correspóndele, según él: Legislar sobre las aduanas exteriores, y establecer los
derechos de importación y exportación que han de satisfacerse en ellas...”. Agregaba: “La contribución
indirecta es la más abundante en producto fiscal, como lo demuestra el de las aduanas,
comparativamente superior al de todas las demás contribuciones juntas” (ver Juan Bautista Alberdi,
Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina, según su Constitución de 1853, en
Organización de la Confederación Argentina, Buenos Aires, 1913, tomo II, págs. 329 a 330 —el resaltado
no pertenece al texto—).

7º) Que, con anterioridad a la regulación contenida actualmente en el Código Aduanero (ley 22.415,
arts. 724 y siguientes), ha sido frecuente en nuestro país acudir a la utilización de esta clase de derechos
bajo el rótulo de retenciones.

Son un ejemplo de ello, las previsiones contenidas en el decreto-ley 5168/58, en el decreto 11.917/58, o
en la ley 16.690, que establecieron —con distintas peculiaridades— “recargos” y “retenciones”. Esta
terminología —aunque fue abandonada en el año 1967 por la ley 17.198— logró imponerse en el
lenguaje coloquial, y por esta razón, la ley 17.255 aclaró que los conceptos de “derecho de exportación”
y de “retenciones” utilizados por las normas a las que alude debían considerarse equivalentes.

Según resulta —con mayor claridad aun— de la Nota al Poder Ejecutivo que acompañó el proyecto de la
ley 17.352, nada podría argüirse, más que una cuestión de términos, que permitiese distinguir a los
derechos de exportación de las llamadas “retenciones”.

En efecto, allí se expresó que las anteriores denominaciones —recargos y retenciones— obedecieron a
razones puramente pragmáticas, pero no se ajustaban a los vocablos utilizados por los arts. 4º y 67,
inciso 1º, de la Constitución Nacional, razón por la que correspondía reemplazar la denominación
incorrecta, y completar “...en materia terminológica, la labor que comenzó con la ley 17.198...que
estableció los 'derechos' de exportación y dejó sin efecto las 'retenciones' existentes” (ver “Anales de.
Legislación Argentina”, tomo XXVII-B, página 1564).

8º) Que además de la innegable naturaleza tributaria de esta clase de derechos que son regulados bajo
el rótulo de “Tributos regidos por la Legislación Aduanera” por las propias normas del Código Aduanero
(Sección IX), la doctrina en forma mayoritaria acepta que pertenecen a la categoría del impuesto (ver
Dino Jarach, “Finanzas Públicas y Derecho Tributario”, tercera edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires

254
1999, páginas 795/799; Sortheix, Juan J. A., “La estructura del hecho gravado por los derechos de
importación”, Derecho Aduanero, Tomo V, págs. 289 a 301, en especial págs. 294 y 295; Joaquín V.
González, “Manual de la Constitución Argentina”, página 427, Editorial Estrada, Buenos Aires, 1983).
Como ha sido señalado por aquélla, cualquiera sea la denominación adoptada por las diferentes
legislaciones (“derechos de aduana”; “tributos aduaneros” o “impuestos aduaneros”), dichos derechos
son gravámenes de vieja data cuyo pago era condición indispensable para obtener del servicio aduanero
la autorización o el derecho de librar la mercadería al mercado interno, al exterior, o bien, afectarla a
otro tratamiento aduanero.

9º) Que, en materia tributaria, la Constitución Nacional ha sido categórica al conferir atribuciones
exclusivas y excluyentes al Congreso de la Nación. En efecto, plasmó en su texto el histórico principio
“no taxation without representation” que veda toda posibilidad de establecer un tributo sin el
consentimiento previo de los ciudadanos representados en el Parlamento.

Así lo ha hecho al prever que: “Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el art.
4º” (art. 17); que “A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones...” (art. 52) y que, según reza, el art. 75, “Corresponde al Congreso:

1.- Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y de exportación, los cuales,
así como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.

2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan”.

10) Que según se ha afirmado con razón “El primer principio fundamental del Derecho Tributario
Constitucional, lo que podríamos llamar la 'partida de nacimiento' del Derecho Tributario, es el principio
de legalidad...llamado también principio de reserva de ley” (JARACH, Dino, “Curso de Derecho
Tributario”, Ediciones Cima, Buenos Aires, 1980, pág. 75).

El Tribunal reiteradamente ha recordado la fuerza y el arraigo histórico de aquel principio. En efecto, ha

dicho: “Que esta Corte, en su constante jurisprudencia, precisó en forma inconfundible ese concepto de
la letra y el espíritu de las instituciones argentinas y en el fallo del T. 155, pág. 290 resumió esa
jurisprudencia diciendo: 'Que entre los principios generales que predominan en el régimen
representativo republicano de gobierno, ninguno existe más esencial a su naturaleza y objeto, que la
facultad atribuida a los representantes del pueblo para crear las contribuciones necesarias para la
existencia del Estado. Nada exterioriza más la posesión de la plena soberanía que el ejercicio de aquella
facultad ya que la libre disposición de lo propio, tanto en lo particular como en lo público, es el rasgo
más saliente de la libertad civil'. Todas las constituciones se ajustan a este régimen entregando a los
Congresos o Legislaturas este privilegio exclusivo, pues, como lo enseña Cooley: 'en todo Estado
soberano el Poder Legislativo es el depositario de la mayor suma de poder y es, a la vez, el
representante más inmediato de la soberanía’” (Fallos: 182:411).

En el mismo orden de ideas, mantuvo que “de acuerdo a bien sentados principios de derecho público,
ninguna carga tributaria puede ser exigible sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada
dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del
Estado investido de tales atribuciones —arts. 4, 17, 44 y 67 de la Constitución Nacional—” (Fallos:
248:482). Asimismo, estableció que el principio de reserva de la ley tributaria, es de rango
constitucional, propio del estado de derecho y no puede ser soslayado aunque se invoquen “pautas de
política fijadas por las autoridades económicas” y la existencia “de un estado de calamidad económica
interna”, debido a que nuestro sistema constitucional supone un estado cuyas potestades son limitadas
y se hallan sujetas al deslinde de competencias fijado por la Ley Fundamental, predispuesto para

255
garantizar una estabilidad calculable entre gobernantes y gobernados (Fallos: 294:152, considerando
18).

Una vasta lista de precedentes del Tribunal da cuenta del mantenimiento de este criterio. Valgan como
simple muestra de ello lo expresado al fallar los casos: “Eves Argentina S.A.” (Fallos: 316:2329); “Video
Club Dreams” (Fallos: 318:1154); “Kupchik” (Fallos: 321:366); “Berkley International ART S.A.” (Fallos:
323:3770), destacándose con claridad que para que el principio de legalidad sea satisfecho es necesario
que la norma contenga todos los elementos esenciales para crear de manera cierta la obligación
tributaria (Fallos: 310:2193).

En particular, al fallar el caso “La Bellaca” (Fallos: 319:3400), el Tribunal resaltó que la exclusiva
competencia que la Constitución Nacional le asigna al Congreso en materia tributaria no se ciñe
únicamente a la imposibilidad de establecer nuevos tributos. Tal interpretación “llevaría a la absurda
consecuencia de suponer que una vez establecido un gravamen por el Congreso de la Nación, los
elementos sustanciales de aquél definidos por la ley podrían ser alterados a su arbitrio por otro de los
poderes del gobierno, con lo que se desvirtuaría la raíz histórica de la mencionada garantía
constitucional y se la vaciaría de buena parte de su contenido útil, ya que el 'despojo' o 'exacción'
violatorios del derecho de propiedad que —en palabras de la Corte— representa el cobro de un
impuesto sin ley que lo autorice (Fallos: 180:384; 183:19, entre otros) se verificaría —de modo análogo
— tanto en uno como en otro supuesto, en la medida en que la pretensión del Fisco carezca de sustento
legal”.

Más recientemente, al fallar el caso “Selcro” (Fallos: 326:4251) se expresó que “...un decreto del Poder
Ejecutivo ni una decisión del Jefe de Gabinete de Ministros pueden crear válidamente una carga
tributaria ni definir o modificar, sin sustento legal, los elementos esenciales de un tributo (conf. sobre
esto último la doctrina del citado precedente de Fallos: 319:3400, en especial, su considerando 9º)”, y
que “...no pueden caber dudas en cuanto a que los aspectos sustanciales del derecho tributario no
tienen cabida en las materias respecto de las cuales la Constitución Nacional (art. 76), autoriza, como
excepción y bajo determinadas condiciones, la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo” (ver
considerando 8º del caso citado).

Por otra parte, una constante jurisprudencia del Tribunal invalidó la posibilidad de acudir al dictado de
decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria (ver Fallos: 318: 1154 y 319:3400, entre muchos
otros), y señaló que la ratificación de un decreto mediante una ley del Congreso es inhábil para justificar
la aplicación retroactiva de un tributo (ver Fallos: 321:366, considerando 14).

11) Que, puesto que en el caso el apelante alega que la facultad del Ministerio de Economía e
Infraestructura para establecer derechos de exportación mediante la resolución 11/2002, se funda en la
delegación que en los términos del art. 76 de la Constitución Nacional, autorizarían —entre otras
normas— la ley 22.415 (Código Aduanero) y la ley 25.561 (Ley de emergencia pública y de reforma del
régimen cambiario), conviene efectuar las precisiones que siguen.

12) Que, con anterioridad a la reforma llevada a cabo por la Convención Nacional Constituyente en el
año 1994, el Tribunal —con fundamento en una tradicional jurisprudencia de la Corte de los Estados
Unidos— aceptó la posibilidad de que se le confiera cierta autoridad al poder administrador a fin de
reglar los “pormenores y detalles” para poner en ejecución una ley, y exigió para su validez la existencia
de una clara política legislativa a la que debía ajustarse la autoridad delegada. En efecto, a partir del
caso “Delfino” —Fallos: 148:430— esta Corte acuñó la conocida expresión que sería reiterada en
numerosos precedentes en el sentido de que existe una distinción fundamental entre la delegación para
hacer la ley (delegación propia) y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo
administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla

256
(delegación impropia). Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en
que, como en los Estados Unidos, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de
la Constitución.

Es pertinente destacar que si bien el Tribunal abría el camino de la llamada delegación impropia
acudiendo a la cita de precedentes de aquel país, lo hacía con fundamento en el poder de
reglamentación que nuestra Constitución Nacional confiere en una norma que no tiene semejanza con
el texto constitucional de los Estados Unidos, esto es, el art. 86, inc. 2º, de la Constitución Nacional (art.
99, inc. 2º, en el texto actual). El control del ejercicio de dicha delegación se convertiría en una cuestión
que sería juzgada en cada caso, como lo ponen de relieve los fallos “Mouviel” —Fallos: 237:636—;
“Prattico c. Basso” —Fallos: 246:345—; “Luis Domínguez” —Fallos: 280:25— con los que continuó
aquella línea jurisprudencial, y en la que —más recientemente y entre otros— se ha fundado el dictado
del fallo “Cocchia” —Fallos: 316:2624, disidencia del juez Petracchi—.

Aquel criterio originariamente ajeno al ámbito tributario fue admitido también en ciertos casos relativos
a derechos aduaneros en atención a la complejidad técnica, la naturaleza variable y la necesidad de
rápidas respuestas que impone el desenvolvimiento del comercio internacional, que demuestra la
inconveniencia de que tales cuestiones queden sometidas a las dilaciones propias del trámite
parlamentario. Sin embargo, no debería de ello extraerse una conclusión única pues la jurisprudencia
del Tribunal se ha ceñido a las particularidades que cada ley presentaba para examinar en forma
pormenorizada si, en efecto, existía una política legislativa “claramente establecida” en la que pudiera
ser sustentada la delegación, según resulta de los precedentes “Laboratorios Anodia” —Fallos: 270:42—
y “Conevial” —Fallos: 310:2193—, entre otros.

No es ocioso recordar que la morigeración del principio de legalidad en materia aduanera ha sido
plasmada en muchas legislaciones del mundo, aunque no lo ha sido así en el texto de nuestra
Constitución Nacional.

13) Que de lo que se lleva expresado hasta aquí resulta útil retener al menos dos conclusiones: a) que
los precedentes de la Corte en los que se ha aceptado en diversas materias que el poder administrador
regle los pormenores o detalles que permitan poner en ejecución la ley, han tenido sustento en el
antiguo art. 86, inciso 2º, de la Constitución Nacional —actual 99, inciso 2º—, y esta habilitación para el
poder administrador se ha mantenido inalterada en el texto constitucional; b) que ha sido constante la
exigencia del Tribunal en el sentido de que los elementos esenciales de toda clase de carga tributaria —
entre las que corresponde incluir a las aduaneras— deben ser fijados mediante una ley en sentido
formal, esto es, por el único poder del Estado habilitado para ello por la Constitución Nacional.

14) Que la reforma constitucional producida en el año 1994 ha sido categórica en su afán de restringir la
usual práctica del ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder. Ejecutivo y así lo plasmó de
modo expreso y contundente en su texto (art. 76; cláusula transitoria Octava, y art. 99, inciso 3º, de la
Constitución Nacional).

En efecto, como lo ha expresado recientemente el Tribunal, “La letra del texto constitucional (artículos
99.3 y 76) refleja sin ambigüedades la decisión que tomó la Convención Constituyente de 1994 de, por
una parte, mantener el principio general contrario al ejercicio de facultades legislativas por el Presidente
como una práctica normal y, por la otra, de introducir mayores precisiones sobre las condiciones
excepcionales en que ello sí puede tener lugar. La definición de la regla general y de los casos
excepcionales en el mismo texto constitucional, así como el procedimiento que finalmente se adoptó
para asegurar el adecuado funcionamiento de ambos, es el correlato de dos objetivos básicos que
rigieron la deliberación constituyente: la atenuación del presidencialismo y la mayor eficacia en el
funcionamiento del gobierno federal. De todo ello se desprende que dicho procedimiento debe ser

257
puesto en práctica por los tres poderes del Estado, cada uno en el papel que le toca, con el cuidado de
no introducir, por vía de deformaciones interpretativas, inconsistencias o desequilibrios entre las
diversas finalidades buscadas con la reforma de la estructura del gobierno federal” (ver C.2701.XL.
“Colegio Público de Abogados de la Capital Federal c. Estado Nacional —PEN— s/ amparo ley 16.986”,
del 4 de noviembre de 2008, considerando 90).

Si bien en el caso antes citado, no se abordó la problemática específica de los derechos de exportación
ni si éstos quedaban comprendidos dentro de las dos únicas materias mencionadas por el art. 76 de la
Constitución Nacional —”materias determinadas de administración o de emergencia pública”—, sí se
establecieron los parámetros generales a los que debía sujetarse toda delegación legislativa, conforme a
las prácticas seguidas en los Estados Unidos. En apretada síntesis, allí se arribó a las siguientes
conclusiones: a) de los dos caminos posibles que tienen a su alcance los tribunales, esto es, anular la ley
delegante por no fijar un lineamiento inteligible, o bien, interpretar muy restrictivamente la eficacia de
la delegación, y por lo tanto, limitar las posibilidades de que el acto en cuestión pueda encontrar apoyo
en la delegación excesivamente vaga, la Corte Suprema de los Estados Unidos se inclinó
“predominantemente” por el segundo; b) la delegación legislativa sin base alguna está prohibida, y la
que contiene bases vagas o indeterminadas solo puede ser convalidada por los jueces si el interesado
supera el obstáculo de demostrar que la disposición dictada por el Presidente estuvo efectivamente
basada en una política adoptada por el Congreso; c) a mayor imprecisión en la ley, menor alcance
tendrá la competencia que podrá ejercer el Ejecutivo válidamente. La carga que se pone en cabeza de
quien invoca una facultad en su favor, exigirá la demostración, en especial, de que el decreto es
consistente con las bases fijadas por el Congreso (ver, en especial, considerandos 9º a 12, del fallo
citado).

15) Que la particularidad que presenta la materia aquí examinada exige una precisión más, pues según
resulta del debate mantenido en el seno de la convención de 1994, en relación a los supuestos en los
que rige el principio de legalidad, hubo una expresa manifestación en sentido adverso al ejercicio de
facultades delegadas.

El convencional Quiroga Lavié, tras afirmar que la Constitución prohíbe la delegación legislativa y “...sólo
la permite en asuntos administrativos y en cuestiones de emergencia, sobre bases legislativas
establecidas por el Congreso y por tiempo determinado”, señaló que el Poder Ejecutivo a través de la
reglamentación de las leyes en verdad legislaba fundado en “...una defectuosa práctica interpretativa de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación...” que concluiría “...a la luz de nuevo texto constitucional...”.
A ello acotó: “Desde el punto de vista doctrinario —no por cuestiones arbitrarias sino, insisto, por la
razón sustancial de lo que significa una facultad privativa o exclusiva— no pueden ser materia de
delegación en ningún caso las leyes penales, porque tienen reserva legal en la propia Constitución.
Tampoco pueden serlo, por la misma o equivalente razón, las cuestiones impositivas...”. Concluyó: “...a
partir de ahora, y sobre todo en el futuro inmediato, el trabajo del Congreso será enorme porque todo
lo que delegaba y que el Ejecutivo regulaba por medio de reglamentaciones en exceso de sus
atribuciones pasará a ser potestad exclusiva del Poder Legislativo” (Obra de la Convención Nacional
Constituyente 1994, Tomo V, páginas 5016 a 5018; el resaltado no pertenece al texto). En este mismo
sentido, respecto de aquellas materias en las que rige el principio de legalidad, se ha expedido Alberto
M. García Lema en la obra conjunta: La Reforma de la Constitución explicada por miembros de la
Comisión de Redacción, págs. 402 y sgtes., Rubinzal-Culzoni Editores, Santa Fe, 1994.

El convencional Quiroga Lavié también manifestó que la Constitución Nacional prevé “...la caducidad de
las delegaciones legislativas del pasado, estableciendo un término de cinco años al efecto”, y que el
Congreso no podrá ratificar lo que se vincule con “materias prohibidas”. “No podrá interpretarse que
habrá ratificaciones para establecer inconstitucionalidades porque ello significaría que en el futuro
coexistirían dos regímenes, uno prohibido por la nueva Constitución y otro ratificatorio del pasado

258
cuando se hayan delegado potestades que actualmente esté prohibido delegar” (Obra de la Convención
Constituyente 1994, ant. cit., página 5018).

Por su parte los convencionales Maqueda y Alasino pusieron de relieve la intención restrictiva de la
cláusula constitucional. El primero al expresar: “Hoy no existe ningún tipo de límite para que el Congreso
de la Nación delegue facultades sobre el Presidente de la Nación. Desde ahora en adelante también va a
haber límite de materia y de procedimiento...”. El segundo, al concluir que las atribuciones del
Presidente de la Nación “...hoy están siendo recortadas”.

Finalmente, el convencional Alfonsín, hizo alusión al criterio que debe guiar la interpretación de la
reforma constitucional, en el, siguiente sentido: “...cada vez que exista una duda acerca del alcance que
haya que otorgar a las cláusulas que estamos sancionando, la duda debe ser resuelta interpretando de
la manera más restrictiva posible las facultades presidenciales. En especial, debe interpretarse de forma
restringida y con el más cuidadoso escrutinio las facultades del Poder Ejecutivo de dictar decretos de
necesidad y urgencia, el ejercicio de las facultades de legislación delegada y la facultad para promulgar
parcialmente las leyes”, puesto que la intención de estas reformas ha sido “...fortalecer al Poder
Legislativo para establecer un nuevo equilibrio de poderes” (cit. ant., páginas 5147; 5148; y 5155 a
5158).

16) Que a la luz de lo que se lleva expuesto, aunque se pretendiese invocar la existencia de un “estándar
inteligible” fijado por el legislador —en términos de la jurisprudencia americana—, o bien el ejercicio de
facultades derivadas de una “delegación impropia” —art. 99, inciso 2º, de la Constitución Nacional—
sería inaceptable en esta materia que la atribución de fijar derechos de exportación derivase de una
norma que en forma laxa o vaga estableciera una política legislativa, puesto que es el legislador el que,
en forma ineludible, debe definir con toda claridad los elementos esenciales que integran la obligación
tributaria, esto es, el hecho imponible, la alícuota, los sujetos alcanzados y, en su caso, las exenciones
(Fallos: 329:1554).

Nada impediría, en cambio, en atención a la variabilidad de la realidad propia de esta clase de

operaciones, que se dejase librado al Poder Ejecutivo la posibilidad de adaptar el quantum de los
derechos de exportación mediante el aumento o reducción de la alícuota pero siempre dentro de una
escala predeterminada por la ley, lo que se adecuaría al concepto de pormenores y detalles en los
términos de la jurisprudencia referida y de nuestra Constitución Nacional.

17) Que, en consecuencia, la resolución 11/02 del Ministerio de Economía e Infraestructura, que ha
establecido derechos de exportación del 10% y del 5% sobre las mercaderías que indica comprendidas
en la Nomenclatura Común del Mercosur, con la mera invocación de la ley de emergencia 25.561, de la
ley 22.415 —Código Aduanero— y de la ley de Ministerios —norma ésta en la que se pretendería fundar
la “subdelegación”—, en modo alguno cumple con los estándares constitucionales.

En efecto, en cuanto a la primera de las leyes citadas, ni siquiera sus normas aluden a la pretendida
atribución del Poder Ejecutivo Nacional para establecer aquellos derechos.

Por el contrario, cuando la ley de emergencia 25.561 ha querido otorgar al Poder Ejecutivo Nacional
alguna atribución referente a la fijación de derechos de exportación, así lo hizo en forma expresa y con
relación a un objeto de imposición determinado, esto es, los hidrocarburos (art. 6 de la ley 25.561), sin
que quepa aquí pronunciamiento alguno acerca de la validez de dicha delegación por ser un supuesto
ajeno al examinado en autos.

En relación a la mención del Código Aduanero (ley 22.415) que en aquella resolución se hace, cabe
señalar que el propio legislador parece haber advertido la imposibilidad de otorgar una suerte de

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autorización “en blanco” al Poder Ejecutivo para la fijación de derechos de exportación, sino que habría
aspectos que necesariamente deben ser integrados en cada caso particular por la labor del Congreso.

En efecto, la autorización prevista en el art. 755 de aquel ordenamiento para gravar con derechos de
exportación, desgravar, o modificar los derechos establecidos —con el objeto de cumplir algunas de las
amplias finalidades fiscales y extrafiscales que la norma señala—, ha sido conferida, según reza el texto
del artículo, “[e]n las condiciones previstas en este código y en las leyes que fueren aplicables”, a lo que
se suma, que según resulta de la Exposición de Motivos de aquella ley, el artículo prevé “...un régimen
de base, que habrá de funcionar como supletorio de las disposiciones de coyuntura que al respecto se
establecieren”. En un sentido similar, se ha pronunciado el legislador en el art. 757 del Código
Aduanero, al facultar al Poder Ejecutivo a acordar exenciones en materia de derechos de exportación,
en estos términos: “El sistema seguido pretende cumplir funciones supletorias respecto de lo que
dispongan. las leyes especiales que pudieran dictarse coyunturalmente” (ver Anales de Legislación
Argentina, tomo XLI-A, página 1431).

18) Que lo expuesto exime al Tribunal del examen del cumplimiento de los restantes recaudos previstos
por el art. 76 de la Constitución Nacional, es decir, el sujeto en el que debió recaer la delegación —
Poder Ejecutivo—, y la necesidad de que la delegación legislativa contenga un plazo fijado para su
ejercicio (arts. 76 y 100, inciso 12, de la Constitución Nacional).

19) Que, por último, a la luz de lo dispuesto en la Constitución Nacional en la cláusula transitoria Octava,
y frente al dictado de sucesivas leyes mediante las que el Congreso con relación a las normas delegantes
anteriores a la reforma constitucional de 1994 y a las normas delegadas dictadas a su amparo, ha
establecido la “ratificación” y la “aprobación” de unas y otras, corresponde examinar si ello puede tener
alguna incidencia en la solución de esta causa.

La cláusula transitoria citada estableció: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo
establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto
aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”.

Las leyes 25.148; 25.645; 25.918; 26.135 y 26.519, con una defectuosa técnica legislativa, han
establecido, por una parte, una ratificación en el Poder Ejecutivo —por sucesivos plazos— para el
ejercicio de facultades delegadas con sustento en la legislación que sobre “materias determinadas de
administración o de situaciones de emergencia pública” haya sido dictada con anterioridad a la reforma
constitucional de 1994 (art. 1º de cada una de las leyes citadas).

Asimismo, desde el dictado de la primera de las leyes citadas —agosto de 1999— hasta el dictado de la
ley 26.135 —agosto de 2006—, sucesivamente, se dispuso: “Apruébase la totalidad de la legislación
delegada, dictada al amparo de la legislación delegante preexistente a la reforma constitucional de
1994” (art. 3º de las leyes mencionadas).

20) Que, al respecto, dos cosas deben ser señaladas. La primera, es que ninguna de las normas citadas
podría ser invocada como una ratificación o aprobación retroactiva de la resolución 11/02, puesto que
—según lo que se lleva expresado— dicha resolución es inválida desde sus orígenes, y si alguna
ratificación cupiese ésta solo podría tener efectos hacia el futuro (ver doctrina de Fallos: 321:366;
323:1566; 325:1418 y 2059).

La segunda, es que debe existir una voluntad legislativa clara y explícita que pueda ser entendida —más
allá de las imperfecciones técnicas de su instrumentación— como un aval de los contenidos de la norma
que se ratifica (ver Fallos: 321:347; 325:2394, en especial, voto del juez Petracchi), y ello, nítidamente,
no ha ocurrido en el caso de la resolución 11/02.

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En efecto, frente a un universo heterogéneo de normas que ni siquiera son identificadas en forma
alguna, la mención del legislador en el sentido de aprobar “la totalidad de la legislación delegada
dictada...”, aparece poco propicia para derivar de ella que se ha querido avalar el contenido de la
resolución 11/02, máxime cuando se trata de una materia ajena a las mencionadas en el art. 76 de la
Constitución Nacional, y la propia ley 26.519 puso en evidencia que, pese a haber transcurrido más de
diez años desde el vencimiento del plazo de cinco años que el convencional le concedió al Congreso
para expedirse, éste ni siquiera ha logrado establecer cuáles son las leyes que delegan facultades; cuáles
de ellas se encuentran vigentes, modificadas, derogadas o son de objeto cumplido, ni si las materias se
corresponden con lo regulado por el art. 76 de la Constitución Nacional, razón por la que se ha decidido
crear en el seno del Poder Legislativo una comisión bicameral especial con el fin de “revisar, estudiar,
compilar y analizar...la totalidad de la legislación delegante preexistente ” (art. 3º de la ley 26.519).

La situación descripta no ha variado desde entonces, pues si bien los miembros de aquella comisión
bicameral —sin arribar a conclusiones y recomendaciones unánimes— culminaron la tarea
encomendada con la elaboración de un Informe Final, el 30 de junio de 2010, el Congreso, pese al
tiempo transcurrido, aún no se ha expedido al respecto (cf. Comisión Bicameral Especial para el
Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional —ley 26.519—, Informe
Final,. 30/6/2010, publicado en el sitio web de la Cámara de Diputados de la Nación).

21) Que, finalmente, aun cuando se hayan invocado las razones a las que alude la resolución 11/02 para
su dictado, es pertinente recordar las palabras de Sebastián Soler en su conocido dictamen de Fallos:
247:121.

Allí se expresó: “Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fáciles para un
mal ocasional, recurre a las facultades de que no está investido, crea, aunque conjure aquel mal, un
peligro que entraña mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención: el de
identificar atribuciones legítimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad
se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con
referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de necesidades generales de primera
magnitud, se transforma, con mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del
poder. Ocurre después algo peor. Los mismos gobernados se familiarizan con el ejercicio, por parte del
gobierno, de atribuciones discrecionales para resolver problemas. Y entonces, consciente o
subconscientemente, pero siempre como si el derecho escrito vigente hubiera sido sustituido o
derogado por un nuevo derecho consuetudinario, cada sector de la comunidad exige, si está en juego su
propio interés y es preciso para contemplarlo, que la autoridad recurra a cualquier exceso o desvío de
poder. A cualquiera, no importa en qué medida, basta que sea idóneo para que la pretensión reclamada
sea inmediata y favorablemente acogida; y así como su concesión no comprometa el patrimonio estatal
será más fácil y cómodo para el gobierno acordar a lo pedido que negarlo”.

22) Que lo precedentemente expuesto conduce a declarar la inconstitucionalidad de la resolución

11/2002 y, por lo tanto, ello determina la inaplicabilidad a la actora —en tanto se fundara en aquélla—
de lo dispuesto por la resolución 150/02, sin perjuicio, claro está, del cumplimiento de las obligaciones
fiscales derivadas de los restantes tributos nacionales.

Por ello, oído el señor Procurador General de la Nación, se declara formalmente admisible el recurso
extraordinario y se confirma la sentencia apelada, con el alcance que surge de la presente. Con costas.
Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.— Carmen M. Argibay. — Enrique S. Petracchi.

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