8 LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA

1. Introducción: Un marco
para describir el proceso de
las políticas públicas

32. Esta sección ofrece un marco simple pero imper- me usa el término con cierta flexibilidad: política
fecto para pensar sobre el proceso de las políticas puede referirse tanto a una idea (intenciones expre-
públicas. Tiene la intención de proporcionar al sadas en sentido amplio y, algunas veces, métodos
lector un foco analítico en relación a la información para alcanzarlas) como a un programa (objetivos y
de los ejemplos de países de la OCDE que será métodos más precisos de un diseño de política más
presentado en el Capítulo 2.5 elaborado). Las políticas se identifican y deciden
mayormente en la esfera política.
33. En resumen, el marco propone:
35. Las políticas pueden cubrir áreas “más grandes” o
■■ concebir las políticas como ideas y planes de “más pequeñas”, por ej., política educativa versus
acción, es decir, algo que ocurre antes de la política deportiva. Las políticas más acotadas pue-
implementación y es (al menos, conceptual- den estar incluidas en políticas más amplias, por ej.,
mente) diferente de la implementación; compra militar dentro de la política de defensa. Si
bien en general resulta difícil y (al menos, para los
■■ considerar a las políticas como insertadas propósitos actuales) no muy rentable hacer distin-
dentro de un proceso de política pública – un ciones entre diferentes tipos de políticas, el foco de
ciclo de actividades desde la planificación y interés de este informe será el proceso de las políti-
el diseño pasando por la decisión, hasta la cas públicas que incluye típicamente políticas “más
implementación y evaluación; amplias” que apuntan a metas gubernamentales de
mayor nivel, requieren un mayor gasto público y
■■ sostener que existen tres impulsores del proce- generan un mayor interés político. Existe una dife-
so de las políticas públicas: arreglos institucio- rencia importante entre las políticas que logran sus
nales, competencia (contestabilidad) entre fines a través de los servicios públicos (típicamente,
ideas y conocimiento técnico de políticas; y educación, salud, políticas de seguridad, etc.) y
que, por lo tanto, requieren recursos burocráticos
■■ brindar algunas sugerencias tentativas acer- sustanciales en dinero y personas, y aquellas que
ca de cómo podrían ser los buenos resultados logran sus fines a través de la regulación (sobre
del proceso de las políticas públicas. todo, macroeconómicas, fiscales y comerciales) o el
sistema tributario y que requieren menos recursos.6
34. ¿Qué son las políticas? Una política es un plan para Este informe cubre ambas.
alcanzar un objetivo de interés público. Este infor-
36. El proceso de las políticas públicas. Se trata de un
conjunto de rutinas mediante las cuales se identifi-
5 Este marco ha sido influido por Althaus, Bridgman y Davis (2007), que utilizan
un marco de tres frentes para debatir el proceso de las políticas públicas en
Australia: acuerdos políticos – cómo la distribución del poder afecta el lugar
de la formulación de políticas; responsabilidades funcionales en el gobierno, 6 Algunas políticas combinan estos diferentes modos: por ejemplo, una política
en particular entre políticos y funcionarios públicos; y el ciclo de las políticas de reducción de CO2 podría incluir un programa de inversiones ferroviarias y
públicas. también un impuesto al carbono y la reforma de los códigos de edificación.
Tabla 1. El ciclo de las políticas públicas

Fase Etapa *
Identificación de políticas:
Identificación de problemas También incluye el trabajo en alternativas de políticas,
← dentro y fuera del gobierno (ver Tabla 2).
Análisis de políticas
Instrumentos de políticas
1. Formulación Decisiones sobre políticas:
de políticas
Consulta y coordinación
Se trata del área principal donde se evalúan
Evaluación y Diseño ← las opciones de política y se planifican nuevas
políticas, el principal foco de este informe.
Decisión
Formulación de programas
Implementación de programas:
Ejecución ← Los resultados de las políticas también pueden monitorearse aquí.
2. Administración Monitoreo
de programas Evaluación de programas:
Evaluación ← Los resultados de las políticas también pueden evaluarse aquí.
Corrección de programas o políticas
* Basado en la Figura 13.1 de Althaus, Bridgman y Davis (2007).

Figura 1. El ciclo de las políticas públicas

Evaluación
Decisión sobre Formulación Implementación Evaluación de
y Diseño
políticas de programas de programas programas
de políticas

Fuente: Autores

can, deciden, implementan y evalúan las políticas. (Figura 1). En este informe, usamos “proceso de las
Para una presentación clara (y para establecer políticas públicas” y “ciclo de las políticas públicas”
algún orden conceptual en un mundo desorgani- indistintamente. Es claro que la especialización y
zado) este informe comienza planteando un “tipo la diferenciación de roles son críticos para proteger
ideal” específico de proceso de las políticas públicas la transparencia y la rendición de cuentas, particu-
(ver Tabla 1). Por supuesto, la realidad es un poco larmente durante la segunda fase del ciclo de las
más complicada: este tipo ideal no se observará en políticas públicas.
ninguno de los países de la OCDE, pero es una
aspiración, de una forma u otra, en estos países. En 37. El proceso de las políticas públicas es un concepto
una primera fase de la formulación ideal de políti- amplio, no estricto en contenido, secuencia o tiem-
cas, las políticas se identifican (dentro y fuera del pos. Esto se contrapone con un ciclo presupuestario
gobierno) y el gobierno entonces acuerda, a través altamente definido, en el cual la idea de un proceso
de rutinas intergubernamentales, qué políticas de las políticas públicas es en sí mismo y se basa par-
diseñar, adoptar e implementar. En una segunda cialmente en un subconjunto específico del proceso
fase, de administración de programas, el sector pú- de las políticas públicas. También es un concepto
blico ejecuta estas políticas a través de programas, idealizado. En el mundo real, tal como describen
y luego evalúa si los programas cumplieron sus los politólogos, la formulación de políticas guber-
objetivos. La evaluación traduce el proceso lineal namental no es, o no es solamente, un conjunto
en un ciclo ya que informa el diseño de nuevas lineal de rutinas técnicas, sino un proceso conside-
políticas o corrige la implementación de políticas rablemente más desordenado sujeto a numerosas

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LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA
 influencias exógenas.7 En primer lugar, este proceso ción) para referirnos a una actividad analítica ex-
cuenta con información proveniente de todas las ante dentro de la fase de formulación de políticas y
direcciones, incluyendo grupos de interés privados. evaluación para referirnos a una actividad ex-post en
En segundo lugar, la naturaleza y complejidad de los la fase de administración de programas.
temas difieren ampliamente y las metodologías para
identificar y diseñar políticas son amplias, y oscilan 39. El análisis de políticas es el análisis sistemático (o
entre un análisis técnico, la imitación de políticas evaluación o escrutinio) de políticas alternativas
adoptadas en otro lugar y premisas basadas en la para brindar información a los funcionarios pú-
ideología. En tercer lugar, es difícil definir la línea blicos (principalmente políticos, pero también a
divisoria precisa entre políticas e implementación. la gerencia pública) con el fin de ayudarlos a crear
En cuarto lugar, muchos gobiernos han adoptado mejores políticas y opciones de programas. Las
poco en el sentido de rutinas formales de ciclos políticas públicas requieren un escrutinio público
de políticas, salvo la diferenciación tradicional de por tres motivos. En primer lugar, dada la frecuente
roles entre el ejecutivo, la legislatura y la auditoría influencia de intereses privados en el gobierno, las
externa o unidades de control, o el requerimiento propuestas de políticas no son siempre de interés pú-
de revisión y aprobación presidencial de aquellas blico y deben estar sujetas a evaluación. El análisis de
políticas que deben ser presentadas ante la legisla- políticas puede ayudar a desafiar los intereses pri-
tura. Los programas y la evaluación de programas vados. En segundo lugar, el sector público aumentó
no siempre contribuyen con las decisiones sobre sustancialmente en tamaño y complejidad. Por lo
políticas. Por lo tanto, la noción de un ciclo racional tanto, las políticas requieren un análisis en base a esta
de políticas públicas es mucho más discutida. No complejidad. En tercer lugar, siempre existen alter-
obstante, el ciclo de las políticas públicas existe, nativas y los políticos y el público deben informarse
independientemente de lo desordenado que sea, y acerca de cuáles alternativas han sido consideradas.
los países con un buen gobierno aspiran a hacerlo En la mayoría de los casos, el análisis de políticas
lo más eficiente posible según sus circunstancias se realiza en la primera parte del proceso de las
particulares. Este objetivo de larga data usualmente políticas públicas, tanto cuando las políticas están
se intensifica a medida que los gobiernos avanzan siendo identificadas y diseñadas como cuando es
hacia una gestión basada en resultados. el momento de tomar decisiones sobre las mismas.
Las políticas también pueden ser evaluadas cuando
38. Las dos grandes fases de este proceso idealizado de se extraen lecciones (a través de las actividades de
política pública son la formulación de las políticas M&E) durante o después de la implementación de
y la administración de programas. Esta distinción las mismas. Estas evaluaciones pueden entonces
entre políticas y programas es fundamental. Un pro- afectar a las políticas futuras.
grama es un conjunto detallado de metas y arreglos
para implementar una política. Los programas se 40. Impulsores del proceso de las políticas públicas: ins-
implementan mayormente en la esfera administra- tituciones. Para expresarlo en términos sencillos, el
tiva del gobierno. Sin lugar a dudas, las políticas se proceso de las políticas públicas es una expresión
funden en programas, pero la distinción importante de una evidente progresión lineal: la decisión si-
para los propósitos de este trabajo es que la formu- gue a la idea y al diseño, la implementación sigue
lación de políticas es ex-ante y la implementación a la decisión; el aprendizaje de lecciones (algunas
de programas es ex-post.8 De igual modo, usamos veces) sigue a la implementación. En un nivel más
los términos análisis de políticas (ver a continua- complejo, el proceso de las políticas públicas es una
construcción institucional que involucra organi-
zaciones y procedimientos de toma de decisiones
7 Existe cuantiosa bibliografía de ciencias políticas sobre formulación de formales (gabinete, presupuesto, etc.), una división
políticas.Consultar, por ejemplo, Allison y Zelikow (1999); y Fischer, Miller y
Sidney (2007). El aspecto principal de esta bibliografía es comprender quién
formal de trabajo (por ejemplo, los políticos lide-
influye en la formulación de políticas y cómo. Existen numerosas pruebas de ran la identificación de políticas, los funcionarios
que la formulación de políticas no está dominada por el conocimiento técnico
neutral. Las opiniones en la bibliografía sobre cómo realmente funciona la
públicos su implementación) y un conjunto de
formulación de políticas enfatizan las redes de políticas (comunidades que instituciones que ayudan a determinar el compor-
analizan y defienden políticas), los procesos políticos y el discurso político.
Las diferentes perspectivas de cómo la formulación de políticas podría fun-
tamiento de los actores en el proceso. Se observará
cionar mejor resaltan el pluralismo (mayor consulta, compartir información, que existen similitudes y diferencias institucionales
participación, consenso, “amplia revisión de pares” de los ciudadanos) o la
defensa competitiva (concursos políticos), degradando así (no eliminando) el
entre los países de la OCDE. Estas diferencias son
conocimiento técnico. el resultado de distintos arreglos políticos y trayec-
8 Otra formulación, no la que se ha adoptado en este informe, es ver los pro-
gramas como unidades más pequeñas (y los proyectos como unidades incluso
torias de evolución histórica.
menores) insertadas en unidades más grandes que son las políticas (y, del
mismo modo, proyectos insertados en programas), por ejemplo: una política
de salud pública, un programa nacional de inmunización infantil, un proyecto
41. Impulsores del proceso de las políticas públicas:
de inmunización de distritos escolares. contestabilidad. La contestabilidad es una carac-

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LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA
Tabla 2. Fuentes institucionales alternativas de asesoría y conocimiento técnico de políticas para el gobierno

Gobierno Intermediario Sociedad Civil

Organizaciones centrales de revisión y Comisiones gubernamentales
asesoría de políticas dentro del ejecutivo especiales temporarias
Agencias de respaldo legislativo Organismos de asesoría Think-tanks académico
Asesoría de políticas Personal de comisiones legislativas independiente permanentes Think-tanks de defensoría
central a la misión Think-tanks de investigación
Agencias de auditoría
gubernamental independientes contratadas y ministeriales
Bancos centrales Think-tanks de partidos políticos
NGOs orientadas a investigación
Tesoro y Ministerios de Economía y oficinas de investigación
Think-tanks corporativas
Grupos de interés
Firmas consultoras para el gobierno
Asesoría de políticas Centros de investigación universitarios
Agencias de estadísticas gubernamentales Agencias internacionales de préstamo
periférica a la misión ONG orientadas a la acción y al servicio
Organizaciones supranacionales
Asociaciones profesionales
Empleados personales de legisladores

Fuente: Weaver and Stares (2001), página 9.

terística institucional adicional del proceso de las técnico sobre políticas, es necesario poder percibir
políticas públicas. Se genera una competencia entre cómo sería una “buena” formulación de políticas.
ideas cuando fuentes alternativas de asesoramien- Los siguientes criterios podrían sentar la base para
to de políticas e ideas, ya sea dentro o fuera del un análisis.9 Las buenas políticas son aquellas:
gobierno, han conseguido, o pueden conseguir, la
atención del gobierno en el proceso de las políticas i. consensuadas entre las partes interesadas
públicas. El proceso de las políticas públicas puede clave;
continuar fuera del gobierno (por ejemplo, a través
del trabajo de think-tanks independientes) o en ii. sólidas desde el punto de vista económico,
una zona gris entre el gobierno y el mundo no es decir, que responden a una necesidad
gubernamental, en comisiones, consejos de asesoría pública de forma eficiente en relación a los
o institutos de investigación pública, por nombrar costos;
algunos (ver Tabla 2). En los países de la OCDE,
los canales de formulación de políticas se han mul- iii. políticamente implementables, es decir,
tiplicado, agudizando así la competencia de ideas. que pueden manejar los posibles puntos de
veto en el congreso o parlamento;
42. Impulsores del proceso de las políticas públicas:
conocimiento técnico. Este estudio se concentra iv. técnicamente implementables, es decir,
principalmente en instituciones y, en segundo sin capacidad demasiado ambiciosa en de-
lugar, en la contestabilidad. Se pudo recoger rela- partamentos sectoriales, etc. El diseño de
tivamente poca información sobre conocimiento políticas debe consultarse con las agencias
técnico. El conocimiento técnico es fundamental ejecutoras e incluir pautas amplias sobre
pero, según la información con la que se cuenta, cómo estas agencias deberían contribuir
no parecen existir diferencias entre los países. Se con los indicadores de desempeño de nivel
trata de un área importante donde existe una nece- superior o de otro modo alinear sus propias
sidad urgente de trabajar más. El cuadro 1 sugiere acciones con las prioridades del gobierno;
que el conocimiento técnico sobre políticas puede
considerarse en términos de resultados, métodos, v. con capacidad de respuesta técnica, es decir,
aportes y contexto institucional. cuando se implementen responderán a la
inquietud política/técnica que llevó a su
43. Resultados del proceso de las políticas públicas. Para preparación;
poder juzgar los resultados de arreglos institucio-
nales específicos, atributos de contestabilidad y la
disponibilidad y organización del conocimiento 9 Basados libremente en el estudio del BID (Stein et al., 2005).

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LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA
 Cuadro 1. Conocimiento técnico de políticas: Los problemas

¿Cómo son los atributos de un buen análisis y asesoría de políticas?

¿Tienen el buen análisis y asesoría de políticas atributos específicos? A modo de ejemplo, a comienzos de la década de
1990, el gobierno australiano le dio importancia a los siguientes atributos de análisis: precisión, amplitud, opor-
tunidad, capacidad de respuesta, claridad, practicidad, idoneidad, imparcialidad, efectividad en relación a costos y
consulta. El gobierno también previó procesos que: presentaran una gama completa e integral de opciones realistas;
brindaran opciones para respaldar las prioridades de políticas claramente expresadas por el Gobierno; indicaran los
pros y contras de cada opción; garantizaran que los ministros reciban una perspectiva de la totalidad del gobierno;
y lograran un equilibrio adecuado entre concisión y detalles integrales.

El enfoque de los economistas sería contemplar otros atributos. ¿Existe un problema de bien público por resolver?
¿Es la regulación o la producción pública la respuesta más adecuada? ¿La solución propuesta es efectiva en relación
a los costos? En todo caso, los problemas de políticas no son homogéneos: pueden ser grandes o pequeños, casos de
emergencia o no; responderán a diferentes problemas de interés público. Sin lugar a dudas, un estándar de análisis
de políticas único no será suficiente.

¿Qué métodos de análisis de políticas funcionan mejor? En el nivel más general existe una serie de pasos deseables en el
análisis de políticas, desde la identificación del problema hasta la presentación de pros y contras de cada alternativa.
Ésta es una posible lista de estos pasos: identificación del problema a tratar; identificación de formas alternativas de
tratar el problema; estimación del entorno futuro dentro del cual será utilizada la política o programa; estimación
de los costos financieros futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los costos de inversión como operativos);
estimación de los resultados futuros de cada alternativa (incluyendo tanto los efectos planeados como los posibles
efectos no planeados) y los correspondientes indicadores de monitoreo; estimación de la viabilidad de formas
alternativas para la implementación de cada alternativa (tales como potenciales barreras políticas o tecnológicas);
presentación de ventajas y desventajas entre las alternativas para funcionarios públicos.

También existen diferentes herramientas e instrumentos. Algunos ejemplos de herramientas que pueden ser útiles
son: extrapolación de datos históricos recientes, incluyendo análisis estadístico de tendencias temporales; modelado de
simulaciones; establecimiento de conjuntos estándar de elementos de costos financieros; uso de encuestas para brindar
información acerca del comportamiento probable del ciudadano; uso del juicio de expertos; uso de pruebas piloto de al
menos elementos de las políticas o programas que están siendo considerados. Algunos ejemplos de instrumentos son:
análisis de costo-beneficio, análisis de efectividad en relación a los costos, y el Marco Lógico. Existen diferentes formas
de manejar la incertidumbre y el riesgo. Como los problemas de políticas no son homogéneos, la sofisticación (y cantidad
de datos) del análisis variará según el ciclo temporal para resolver el problema y la magnitud del problema.

¿Cuáles son los recursos requeridos? El análisis de políticas requiere recursos que deben pagarse. Estos recursos incluyen
habilidades (por ejemplo, evaluación, estadísticas, preparación y disciplinas sociales, económicas, administrativas,
de ingeniería, legales y de comunicación). Además, la calidad (precisión y oportunidad) y disponibilidad de la
información alimentan directamente la precisión y amplitud de la asesoría de políticas; por lo tanto, la calidad del
monitoreo de programas y, en sentido más amplio, los servicios estadísticos son fundamentales.

¿Cuáles son las condiciones institucionales (dentro del proceso de las políticas públicas) que mejor respaldan un análisis
efectivo de políticas? Esto podría depender de varios factores:

-¿Cómo se identifican los problemas de políticas? Por ejemplo, los problemas podrían ingresar por el plan nacional de desa-
rrollo del país, el gabinete o el proceso presupuestario o podrían simplemente ser el producto de la emergencia de una crisis.

-¿Qué limitaciones podrían imponer los atributos específicos del proceso de las políticas públicas sobre la demanda
de análisis de políticas? Dependería, por ejemplo, de la calidad de los tomadores de decisión de políticas o incentivos
políticos (incentivos para el clientelismo, por ejemplo) y de los requerimientos de transparencia y rendición de cuentas.

-¿Cuáles son los formatos organizativos adecuados para el análisis de políticas? Existen numerosas posibilidades:
unidades o departamentos especializados dentro de los ministerios, estudios ad-hoc, financiamiento de investigación
externa, centros de recursos centrales para ayudar a los ministerios, revisiones a nivel del gabinete o presidencial.

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LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA
 vi. sustentables, es decir, que no impliquen países de América Latina tienen fuertes sistemas
costos exponenciales y ajustables a la luz de Presidenciales y que estos difieren notablemente de
la experiencia; y los sistemas Parlamentarios; pero no se concentra
en las diferencias en el proceso de formulación
vii. estables, es decir, que no puedan ser aban- de políticas cuando un país tiene un gobierno de
donadas fácilmente. coalición frente a otro con una mayoría partidaria
en un sistema Parlamentario. En cuarto lugar, y
44. Dentro del alcance de este informe, se supone a pesar del cada vez más importante contexto de
(aunque, sin intención de demostrar) que los pro- descentralización, este informe se limita al proceso
cesos de políticas de los países de la OCDE que de formulación de políticas en gobiernos centrales.
se han evaluado tienden, por lo general, a tener Por último, el informe no explora las variaciones
resultados razonables. Esto claramente no ocurre políticas e institucionales entre los países de Amé-
en todos los aspectos particulares, pero se presume rica Latina. Claramente, existe una asimetría visible
en este informe que estos países de la OCDE, in- cuando se trata de desarrollo institucional, capaci-
dependientemente de que sus procesos de política dades técnicas o acuerdos políticos en los países
pública y algunos de los resultados sean imper- de América Latina. Sin embargo, este informe no
fectos, han producido, en general, resultados en trata sobre la formulación de políticas en América
términos de crecimiento, equidad, sustentabilidad Latina. Más bien, se concentra en extraer ideas,
y capacidad de respuesta a los ciudadanos que otros especialmente ideas comunes, de los países de la
países desearían emular. OCDE que resulten pertinentes para los desafíos
enfrentados por los gobiernos de América Latina
45. Temas fuera del alcance de este informe. Existen al- comprometidos con el fortalecimiento de la calidad
gunos aspectos importantes del proceso de formu- de las políticas públicas.
lación de políticas públicas que fueron excluidos de
este informe. En primer lugar, el análisis de cómo se 46. Este capítulo introductorio analizó las definiciones
sancionan las políticas, es decir el ciclo legislativo, y conceptos relacionados con el proceso de las po-
es obviamente pertinente pero es un tema especia- líticas públicas y describió el alcance del informe.
lizado subordinado al foco principal de este trabajo. El Capítulo 2 examina características y desafíos
El informe hace referencia al poder legislativo, pero comunes de los procesos de las políticas públicas
lo hace cuando analiza los actores que pueden par- en seis países de la OCDE, incluyendo países
ticipar en el desarrollo o formulación de políticas en federales, tales como Canadá y Estados Unidos, y
contraposición a su aprobación. En segundo lugar, países unitarios. El Reino Unido, Nueva Zelanda
el informe hace referencia al rol del poder judicial, y Canadá tienen formas de gobierno que siguen
por ejemplo, cómo las amplias leyes de políticas son el modelo de “Westminster” y estuvieron entre los
interpretadas por los tribunales, lo que puede tam- primeros reformadores dentro de la escuela de la
bién tener efectos significativos en la cohesión de “Nueva Gerencia Pública” (New Public Mana-
las políticas y acciones del gobierno. Esto último se gement). Estados Unidos es de particular interés
ilustra, por ejemplo, mediante el creciente rol de los debido a la forma en que el sistema presidencial
tribunales, sobre todo los tribunales constituciona- de gobierno afecta las opciones en el proceso de las
les o la máxima autoridad judicial en la definición políticas públicas. Francia y España son países con
de los derechos sociales que están protegidos por sistemas basados en el Derecho Continental donde
algunas constituciones de América Latina. En ter- la formulación de políticas está más limitada por
cer lugar, el informe hace referencia pero no analiza el imperativo legal. Las experiencias de estos seis
exhaustivamente los aspectos relacionados con la países se analizan en más detalle en los Anexos 2
influencia de la estructura política de los países de la a 7. El Capítulo 3 toma el contexto de la OCDE
OCDE o de América Latina en la formulación de como base para ofrecer una serie de posibles alter-
políticas. A modo de ejemplo, cuando se proponen nativas que los países de América Latina podrían
ideas para mejorar la formulación de políticas, el considerar como medio para fortalecer su ciclo de
informe considera el hecho de que la mayoría de los las políticas públicas.

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LA FORMULACIÓN DE POLÍTICAS EN LA OCDE: IDEAS PARA AMÉRICA LATINA