Barometro 17

Chile en cuarentena
Causas y efectos de la crisis

política y social
Felipe Agüero
Mireya Dávila
Pamela Díaz-Romero
Jaime Ensignia
Oscar Espinoza
Hernán Frigolett
Elisabet Gerber
Luis Eduardo González
Flavia Liberona
Domingo Namuncura
Luis Navarro
Gabriel Ortiz
Eugenio Rivera
Alfredo Rodríguez
Paula Rodríguez
Marcia Scantlebury
Rafael Urriola
Augusto Varas
Ximena Verbal
Barómetro de
política y equidad
EDICIONES
Barómetro / Vol. 17
© Barómetro de Política y Equidad
barometro.sitiosur.cl
ISBN: 978-956-208-109-2
Gestión editorial: Ediciones SUR

Revisión de textos: Paulina Matta V.
www.sitiosur.cl
Fotografía portada: Proyección realizada por Delight Lab en el edificio Telefónica,

ubicado en plaza Italia, Santiago, 18 mayo 2020
Diseño y diagramación: Andoni Martija M.

Impresión: Grafikakolor
Impreso en Chile • Printed in Chile

Santiago, 2020
Índice
7 Presentación
Pamela Díaz-Romero, Alfredo Rodríguez, Augusto Varas
Política 13 Estado y salud. Crisis simultáneas y combinadas

Augusto Varas
33 La Constitución y la Derecha
Felipe Agüero
45 Los think tanks de la derecha en tiempos de crisis

Mireya Dávila
69 Análisis de las políticas públicas propuestas por

los poderes Ejecutivo y Legislativo para resolver
la corrupción en Carabineros de Chile
Ximena Verbal Ríos
87 Plebiscito 2020: Asuntos pendientes

en torno a seguridad y financiamiento de las
campañas
Gabriel Ortiz Miranda
Economía 107 La política económica social contra la

pandemia, los cambios en el rol del Estado y el
cuestionamiento del Sistema de Pensiones
Eugenio Rivera Urrutia
Empleo y 129 Aprendizajes de la pandemia en Salud:

protección pasar de un sistema para curar a un sistema
social para cuidar
Rafael Urriola U.
141 Relaciones laborales en el Chile del estallido
social del 18/O y el COVID-19
Jaime Ensignia
159 Del estancamiento económico a la recesión
socioeconómica
Hernán Frigolett
Educación 177 El sector educación bajo el estallido social y la

pandemia
Luis Navarro, Luis Eduardo González, Oscar Espinoza
Género 225 Género y pandemia: retrocesos y nuevos desafíos

Pamela Díaz-Romero
Medios de 239 Agenda de los medios, agenda ciudadana:

comunicación caminos que se bifurcan
Elisabet Gerber, Luis Breull
Ciudad 253 Ciudad y pandemia

Alfredo Rodríguez, Paula Rodríguez Matta
Medioambiente 275 Del estallido social, la naturaleza y el proceso

constituyente
Flavia Liberona
Políticas 289 La cultura: ¿gasto o inversión?

culturales Marcia Scantlebury
Pueblos 309 Pueblos indígenas de Chile:

originarios en camino hacia un plebiscito sin igual
Domingo Namuncura
Presentación
La pandemia del COVID-19 ha dejado al desnudo las grandes carencias socioe-

conómicas de una amplia mayoría de la población, así como las insuficiencias
del ordenamiento político para enfrentar la crisis en buen pie y dar solución
apropiada y a tiempo a las necesidades urgentes, especialmente de los secto-
res más precarizados.
Entre las rígidas y autoritarias normas constitucionales y la urgente de-
manda de protección de los derechos amenazados por la pandemia (salud,
educación, empleo, vivienda), las respuestas gubernamentales han priorizado
la ortodoxia financiera estatal. A ello se suma su inconsistencia, el aislamiento
de las autoridades respecto de la sociedad civil, su mal manejo de la informa-
ción, énfasis en el uso de las FF.AA. en el orden interno, protección al sector
empresarial y asistencia económica lenta y parcial a quienes más lo necesitan.
Aprovechando estas dramáticas circunstancias, partidos y personeros de
derecha trataron de alterar el curso institucional aprobado el 15 de noviembre
del año pasado en el “Acuerdo por la Paz Social y Nueva Constitución”. Las cam-
biantes posturas desde el “apruebo” al “rechazo” mostraron que nunca la dere-
cha quedó satisfecha con este Acuerdo y que ha buscado fórmulas diversas
para proteger la Constitución de Pinochet, sin la cual peligra todo lo consegui-
do. La pandemia proporcionó el espacio para reagruparse, pensar y formular
propuestas anti nueva Constitución.
Ante la gran protesta nacional iniciada el 18/O y la ausencia de una clara
postura gubernamental frente a la crisis, sus centros de pensamiento y ela-
boración política han intentado una renovación de su discursos o “relato”. Así,
moviéndose dentro del esquema general de políticas públicas que los ha ca-
racterizado, iniciaron un abierto debate sobre las perspectivas de la difícil pro-
yección política de su sector en este nuevo periodo.
El gobierno, producto de la pandemia, declaró el estado de excepción de
catástrofe en todo el país, situación en la cual las fuerzas policiales han tenido
un importante rol, llevando a un segundo plano los temas referidos a la refor-
ma de Carabineros. En este marco, las propuestas para enfrentar el problema
de la corrupción al interior de la institución, del cual ha habido evidencias en
meses pasados, se hacen centrales como parte del proceso de su reforma.
7
8 Barómetro de Política y Equidad
El costo social de la pandemia ha sido enorme. El mercado laboral se ha

visto reducido, con un severo efecto sobre la masa de ingresos del trabajo. El
desempleo formal y potencial, los impactos en los salarios, la absorción del
desempleo y la herencia de desempleo y pobreza para el próximo gobierno
son las principales dinámicas que afectan y afectarán a la fuerza de trabajo.
Especialmente aguda ha sido la crisis en este sector, el laboral, desprote-
gido y sin normas robustas que fortalezcan la organización sindical. Las refor-
mas que al respecto se han realizado desde 1990 a la fecha han sido de baja
intensidad. La izquierda tradicional y los nuevos partidos han quedado al debe
en estas materias. Por tales razones, en el período pospandemia, junto con
proteger a los sectores más vulnerables, será necesario revisar esta situación,
rearticular el movimento sindical y fortacerlo aprobando la negociación colec-
tiva por rama.
De igual forma, el estallido social y la pandemia agudizaron los proble-
mas sociales y económicos del modelo neoliberal, acrecentando la inequidad
en distintos niveles. Desde el Ejecutivo, la política económica social contra la
pandemia ha estado presionada por los cambios que ella generó en la econo-
mía global, lo que ha demandado nuevos roles del Estado, cuestionando su
rol subsidiario. De igual forma, ha evidenciado el colapso del sistema de pen-
siones y ha movilizado a los sectores medios en la crítica al modelo neoliberal.
Los problemas que tuvo el gobierno para enfrentar adecuadamente la
crisis sanitaria han mostrado la necesidad de una nueva gobernanza en el sec-
tor salud, lo que significaría transitar desde un sistema focalizado en curar la
enfermedad hacia uno centrado en la prevención. Esto significaría superar los
factores que trabaron un buen desempeño del sistema: fragmentación y seg-
mentación institucional; débil rol y función de la atención primera de salud;
bajo apoyo previo al sector público en la resolución de necesidades y proble-
mas, así como en la producción de información y análisis sectorial.
La crisis social y económica asociada a la pandemia ha tenido un efec-
to negativo en los avances conseguidos por las mujeres en los años recientes
gracias a la movilización y masificación de sus demandas. Este retroceso se
ha expresado en el mayor aumento del desempleo femenino, la sobrecarga
de cuidado y trabajo doméstico y el aumento de la violencia doméstica, esto
agravado por el aislamiento que impide la acción colectiva. En el marco del de-
bate constitucional paritario, superar las desigualdades exige garantizar el rol
del Estado y la institucionalidad pública en la corresponsabilidad social para el
cuidado, y avanzar en la valorización de los trabajos afectivo-familiares en las
cuentas públicas y las pensiones de las mujeres.
La cobertura informativa que se les ha otorgado a ciertos temas durante
la pandemia se ha caracterizado, entre otros aspectos, por el mecanismo co-
Presentación 9
nocido como “agenda por omisión”. Esta estrategia se explica por los intereses
directos que tienen las mayores corporaciones de medios de comunicación en
la propiedad de empresas vinculadas con inversiones en los mercados inmo-
biliario, financiero, retail, alimentos, agrícola y agroindustrial, entre otros. La
evolución reciente de la concentración de la propiedad de medios, incluida la
crisis por la que atraviesa el canal de televisión público, releva los temas más
significativos de la agenda ciudadana en los últimos meses. De esta forma, se
abre la pregunta sobre el poder de agenda de los principales medios y la con-
formación de corrientes de opinión en contextos críticos como los que vive
Chile desde octubre de 2019.
Un aspecto decisivo en la expansión de la pandemia fue el desconoci-
miento, por parte de las autoridades de gobierno, respecto de lo que ocurre
en la ciudad más allá del barrio alto y el centro de Santiago. La fragilidad de las
condiciones de vida de amplios sectores de la población, que les impiden per-
manecer en casa sin apoyo económico, social y de contención; lo precario de
sus viviendas o de sus empleos informales agudizan la situación. Las respues-
tas solidarias en los barrios (ollas comunes y resguardos sanitarios colectivos)
han mostrado una capacidad organizativa de la cual desconfía el orden indivi-
dual neoliberal. Esta distorsionada visión contrastó con la percepción que han
tenido alcaldes, dirigentes sociales y organizaciones con base territorial, tanto
en el caso de las protesta como de la epidemia. De igual forma, la desigual
inserción de las Tecnologías de Información y Comunicación en las vidas de los
habitantes evidenciada a raíz del COVID 19 ha colocado una tema de discusión
importante.
Algo similar ha ocurrido en materia medioambiental. Ante la inacción gu-
bernamental al respecto, es preciso debatir sobre la propiedad y gestión de los
recursos naturales, como el aire, el mar, las aguas continentales o la biodiversi-
dad. Igualmente, es necesario asegurar la justicia ambiental intergeneracional,
la plurinacionalidad y no discriminación, la participación ciudadana significati-
va e incidente, todos ellos temas asociados a la territorialidad.
El conflicto por los recursos naturales ha tenido su máxima expresión en
el Wallmapu, donde el pueblo mapuche reivindica sus títulos de propiedad
ancestrales. En el actual contexto de propuesta constitucional y proceso cons-
tituyente, los pueblos indígenas esperan estar representados proporcional-
mente, aspecto en el que incluyen al pueblo afrodescendiente. Plantean como
puntos centrales que ninguna región con población indígena deje de estar
representada; que se considere la paridad de género en la composición de los
escaños reservados; y que estos sean supranumerarios, sumándose a los de los
constituyentes que representarán espacios distritales.
En estos meses de cuarentena y confinamiento se ha visto el rol central
que tiene la cultura, la que, más que un gasto fiscal, ha mostrado ser una inver-
sión clave en estas circunstancias. Los recortes en los presupuestos destinados
al sector y la precariedad en que viven los artistas evidencian la necesidad de
reflexionar activa y propositivamente en torno al hecho de que la cultura, más
que un espacio elitario, es un masivo bien de primera necesidad. En estos días
de emergencia sanitaria y crisis política y económica, ha quedado una vez más
a la vista que la cultura no es considerada un bien de primera necesidad en
Chile, como lo es en otros países, que distribuyen importantes subsidios a sus
artistas y centros culturales.
En suma, con este conjunto de nuevos aportes contenidos en el decimo-
séptimo volumen del Barómetro de Política y Equidad esperamos continuar
contribuyendo a potenciar el espacio deliberativo basado en un intercambio
de ideas informado, apoyado en sólidos y sustantivos análisis, especialmente
ad portas del plebiscito que dará formalmente inicio al primer proceso consti-
tuyente, con plena participación ciudadana, en la historia de Chile.
Pamela Díaz-Romero
Alfredo Rodríguez
Augusto Varas
Editores
Política
Estado y salud. Crisis simultáneas
y combinadas
Augusto Varas1
El período que va desde la gran protesta nacional hasta la actualidad puede

verse como un solo proceso de continua y creciente crisis institucional. Así,
desde el punto de vista de la política y del poder, el “momento constitucional”
iniciado el 18/O continúa hasta el día de hoy.
Como causas de esta crisis se ha apuntado a las características del régi-
men de gobierno y debatido soluciones alternativas, como parlamentarismo,
semipresidencialismo, presidencialismo moderado, balances y contrapesos
presidencia-congreso, entre otras opciones. De igual forma, se ha ahondado
en las dificultades del rol presidencial para desempeñar simultáneamente sus
funciones como jefe de Estado, de gobierno y de coalición.
Un enfoque complementario, como el que aquí utilizamos, permite ana-
lizar como una de las causas más importantes de estas crisis, la común contra-
dicción de fondo en el centro de la institucionalización del poder estatal. Contra-
dicción que, de acuerdo a Roberto Gargarella,2 sería la expresión de una “doble
marca” de nuestro constitucionalismo, en el que “el núcleo básico de la organi-
zación de poderes” —esto es, “la sala de máquinas” de la Constitución— obsta-
culiza “la realización de los nuevos derechos sociales y multiculturales”. En ella
se superponen, según el autor, “modelos de democracia más bien opuestos”.
1 Doctor en Sociología, presidente de Fundación Equitas,

2 Roberto Gargarella, “La ‘sala de máquinas’ de las constituciones latinoamericanas”. Nueva Sociedad, 258
(julio-agosto, 2015). https://nuso.org/articulo/la-sala-de-maquinas-de-las-constituciones-latinoameri-
canas/
13
Esta tensión en nuestra sala de máquinas habría generado un Estado bifronte,

definido por su arquitectura autoritaria y privatista que ha incluido, contradic-
toriamente, “enclaves” o reformas democráticas destinadas al reconocimiento
derechos sociales universales.
Desde esta perspectiva caracterizaremos nuestro Estado bifronte, el ma-
nejo gubernamental de la crisis social y sanitaria en esta doble cara estatal, así
como la aprobación del retiro del 10% de los fondos previsionales de las AFP,
que terminó por transparentar definitivamente la profunda tensión institucio-
nal existente.
1 El Estado bifronte
La crisis institucional es de larga data. Ilegítima en su origen, la Constitución
ha sido legitimada de hecho durante treinta años de ejercicio democrático y,
según José Luis Cea, con 47 reformas ha llegado a ser “probablemente la Cons-
titución más reformada del mundo”.3
Estas reformas muestran las tensiones estructurales existentes al interior
de la institucionalidad estatal, creadas por la existencia de dos lógicas y valores
políticos contrapuestos: por una parte, la arquitectura constitucional autorita-
ria de la Constitución de 1980; y, por la otra, las reformas inspiradas en valores
democráticos introducidas desde 1989 a la fecha. Esto ha dado lugar a la con-
formación de un Estado bifronte: una estructura no democrática y un conjunto
de reformas de carácter democrático que no han logrado modificar su lógica y
arquitectura autoritaria.
La existencia de estas dos caras de nuestra institucionalidad estatal se
debe, de acuerdo a Renato Cristi y Pablo Ruiz-Tagle,4 a que las reformas de
2005 “mantienen los lineamientos constitucionales neoliberales y autoritarios”,
subordinando la función legislativa a la ejecutiva, manteniendo una “concep-
ción subjetiva de los derechos”, privilegiando el derecho de propiedad, a lo
que podemos agregar el Estado subsidiario. En suma, la actual Quinta Repúbli-
ca, en palabras de Ruiz Tagle,5 “se inspira solo parcialmente en principios repu-
blicanos. Subsiste en ella la lógica de una transición que todavía no concluye;
se mantienen formas de dominación que son antirrepublicanas y no está ase-
gurada la subordinación del poder militar al poder civil”.
El cambio constitucional ha sido lento y conflictivo, con orígenes tanto
constitucionales —el nuevo sistema electoral— como administrativos. En este
3 José Luis Cea (2019), “Es un fallo grave”, El Mercurio, 13 de octubre, 2019, C2.
4 Renato Cristi y Pablo Ruiz-Tagle, La República en Chile. Teoría y práctica del Constitucionalismo Republica-
no (Santiago: LOM Ediciones, 2006), 130–131.
5 Pablo Ruiz-Tagle, Cinco repúblicas y una tradición. Constitucionalismo chileno comparado (Santiago:
LOM Ediciones, 2016), 252–253.
POLÍTICA | Estado y salud. Crisis simultáneas y combinadas Augusto Varas 15
último caso se pueden mencionar los “programas sociales y sistemas de pro-

tección social [que] han sido implementados, en una etapa inicial, por la vía
administrativa”, los que luego han pasado al Legislativo, para terminar siendo
“reconocidos y garantizados por los tribunales chilenos y hechos valer ante or-
ganismos públicos y/o privados, con lo que se completará para estos casos un
proceso de creación o especificación de derechos universales”, lo que “puede
terminar o no con su reconocimiento expreso, o con la vinculación jurídica de
estos derechos al texto constitucional, o a un tratado internacional de dere-
chos humanos”.6
Las sucesivas reformas, la mayor parte con valores y orientaciones demo-
cráticos, han ido configurando la otra cara de esta institucionalidad, una con
rasgos republicanos democráticos pero que, hasta el momento, no han logra-
do erradicar los valores que están en la base de su arquitectura autoritaria.
Ejemplo de esto, como lo ha mostrado Carlos Ruiz,7 ha sido el reconocimiento
legal de derechos universales garantizados por el Estado, los que han termina-
do mercantilizados al remitirse su materialización al sector privado.
Esta bifrontalidad ha sido la más importante causa de la creciente crisis de
legitimidad de las instituciones políticas nacionales. En 2014, Francisco Zúñiga
señalaba que, en el nuevo ciclo político, “la Constitución defensiva, seguro o
parapeto de los herederos ideológicos del régimen autoritario, ya no se sopor-
ta a sí misma, y es innegable una creciente deslegitimación de las instituciones
(crisis de representatividad)”. Y llamaba a la formulación de una nueva Consti-
tución a través de un proceso que fuera “institucional, democrático y partici-
pativo”.8
Muestras de la profunda tensión político-institucional existente al interior
del Estado han sido, junto a varias otras, las diferencias doctrinarias sobre las
respectivas prerrogativas, públicamente debatidas, entre el Ejecutivo y el Con-
greso, así como entre la Tercera Sala Constitucional y Contencioso Administra-
tiva de la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional.
2 Crisis en la sala de máquinas

El 18/O mostró la insuficiencia de la Constitución como arreglo de poder y
marco institucional apto para resolver grandes conflictos políticos y sociales,
6 Cristi y Ruiz-Tagle, La República en Chile, 315–316.

7 Carlos Ruiz, “Crisis política en Chile: neoliberalismo, cambios sociales y democracia”. En La gran ruptura.
Institucionalidad política y actores sociales en el Chile del siglo XXI, coord. Manuel Antonio Garretón (San-
tiago: LOM Ediciones, 2016), 83–108.
8 Francisco Zúñiga Urbina, “Nueva Constitución para Chile. Las ‘bases’ y las nuevas ideas político-consti-
tucionales”. Revista de Derecho Público (Universidad de Chile, Santiago, Número Especial, marzo 2014).
https://doi.org/10.5354/0719-5249.2014.31673
razón por la cual el 15 de noviembre de 2019, nueve partidos, con la anuencia

de la Presidencia, acordaron la convocatoria a un plebiscito para una nueva
Constitución: el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución”. En este se reco-
noció la “grave crisis política y social del país [por lo que estos partidos] han
acordado una salida institucional cuyo objetivo es buscar la paz y justicia social
a través de un procedimiento inobjetablemente democrático”.
A pesar del Acuerdo, la protesta continuó, aunque más debilitada, durante
enero y febrero, y el gobierno se comenzó a preparar para enfrentar una nueva
escalada de movilizaciones a la vuelta de marzo. En esa línea, envió al Congre-
so proyectos de ley como el de Infraestructura Crítica (entrega a las FF.AA. la
protección de “infraestructura estratégica”), la creación del Sistema de Inteli-
gencia del Estado (introduce a las FF.AA. en el orden público), y el que limita la
cooperación del Estado con la Corte Penal Internacional (puede dificultar pro-
cesos por razones de “seguridad nacional”). Esta serie de proyectos fue com-
plementada con la dictación de las Reglas del Uso de la Fuerza (RUF), mediante
las cuales se eximía de responsabilidad penal a uniformados que respondieran
a amenazas con armas de fuego y otras letales (sin definirlas).
En el interregno estival, la crisis institucional continuó profundizándose y
crecientes voces provenientes desde la derecha comenzaron a cuestionar el
Acuerdo. Muchas cambiaron de posición desde su inicial “apruebo” al “rechazo”
del plebiscito acordado, argumentando vicios del consentimiento por la vio-
lencia que lo había originado, y comenzaron a escucharse críticas a la propia
ocurrencia de la consulta ciudadana.
La llegada de la pandemia al país llevó la contradicción institucional entre
derechos sociales y la organización del poder a altos niveles de tensión, situa-
ción agravada por la equivocada gestión gubernamental de la crisis.
2.1 La gestión de la pandemia profundizó la crisis
El 3 de marzo se identificó al primer contagiado por COVID-19 en el país, el día
11 la pandemia fue oficializada por la Organización Mundial de la Salud, y re-
cién el 18 de ese mes fue declarado el estado de catástrofe en el país. Las fallas
en el diseño e implementación de la política para contener la pandemia agra-
varon la situación. El The Economist (18 de julio, 2020) caracterizó la gestión
de la pandemia como “torpe en proteger a los chilenos de las consecuencias
económicas del COVID-19. [El gobierno] ha reaccionado con lentitud. Sus me-
didas, aunque dispuestas a gran escala, no han llegado a quienes las necesitan.
Su falta de reacción podría provocar un resultado que lo lleve en la dirección
opuesta”. En efecto, al 30 de julio Chile era el país —sin contar microestados—
con más contagios en el mundo (1.877 por 100.000 habitantes), y el octavo con
más muertes (49 por 100.000 habitantes).9

Efectivamente, hubo fallas centrales en el diseño de las acciones contra la
pandemia: tardanza en decretar cuarentena total e inicio de cuarentenas par-
ciales y sucesivas; información parcial y tardía; ausencia de campañas públicas
y de educación ciudadana; centralismo en la toma de decisiones; aumento len-
to y gradual de test PCR y falta de trazabilidad.
En el marco de la tensión entre las normas constitucionales y la necesaria
protección de los derechos amenazados por la pandemia (salud, educación,
empleo, vivienda), las respuestas gubernamentales se caracterizaron por prio-
rizar la ortodoxia financiera, aislamiento de la sociedad civil, mal manejo de
la información, énfasis en el uso de las FF.AA. en el orden interno, protección
al sector empresarial y asistencia económica lenta y parcial a los sectores más
necesitados.
Estado y Gobierno
La declaración del “Estado de Excepción de Catástrofe” (18 de marzo), quin-
ce días después de la primera alarma y una semana tras la alarma de la OMS,
permitió desplegar el rol central del Estado en la organización de los recursos
públicos y privados para la protección de la población. Ello tuvo su más clara
expresión en la instrucción del Ministerio de Salud (Minsal) el 31 de marzo, en
cuanto a integrar a los sectores público y privado en una sola red de atención
durante la emergencia.
No obstante, el gobierno dilató las principales medidas, como la cuaren-
tena y confinamiento. En vez de seguir la temprana demanda de alcaldes, del
Colegio Médico y de la CUT por cuarentena y cierre total en la Región Metro-
politana y otras ciudades, el Ejecutivo puso en vigor un esquema de aproxima-
ciones graduales y selectivas de control.10
La información a la ciudadanía fue pobre y tardía. Recién a mediados de
abril, cuando ya escaseaban los medios de protección antivirus, el Servicio Na-
cional del Consumidor (Sernac) instaló el sitio “Cotizador de Productos Básicos
por Coronavirus”, con información georreferenciada mostrando su disponibi-
lidad.11
9 https://www.nytimes.com/interactive/2020/world/coronavirus-maps.html#countries
10 Situación muy similar a la ocurrida en Francia, donde se observó “la falta de anticipación, falta de interés
en las experiencias extranjeras; negación o minimización; el Estado no quiere que los ciudadanos pro-
porcionen respuestas que no fueron provistas por las autoridades públicas; solución, única, universal,
que se aplica de manera idéntica en todo el territorio”. Christian Mouhanna, “Coronavirus, une banale
gestion sécuritaire de l’exception”, AOC [Analyse Opinion Critique], 7 de julio, 2020. https://aoc.media/
analyse/2020/07/07/coronavirus-une-banale-gestion-securitaire-de-lexception/
11 https://www.sernac.cl/portal/619/w3-article-58435.html
Estas insuficiencias fueron producto del centralismo en la toma de deci-

siones, criticado por varios alcaldes, y de la incapacidad —o inexistencia— de
un centro de crisis sólido y consistente capaz de manejar eficazmente la situa-
ción. En su papel de instancia superior coordinadora, el entonces ministro de
Salud, Jaime Mañalich, escuchó solo a sus más cercanos y formuló declaracio-
nes controvertidas, generando innecesarias polémicas con el Colegio Médico,
limitando la información, anunciado y defendiendo medidas que posterior-
mente tuvo que dejar en nada, como fue el caso del programado carné COVID.
Igualmente, de las confiadas palabras del Presidente (“Este plan se aprobó en
enero y se comenzó a implementar ese mismo mes con mucha decisión y fuer-
za”, 3 de marzo), se pasó a sincerar la situación de crisis (“Chile tampoco estaba
preparado (...). Tenemos que ser humildes en reconocerlo”, 17 de mayo). En la
misma línea, finalizando su gestión, Mañalich confesó que “todos los ejerci-
cios epidemiológicos, las fórmulas de proyección con las que yo me seduje en
enero, se han derrumbado como castillo de naipes (...). En ese contexto —hay
que decirlo con franqueza— navegamos en una suerte de oscuridad”. Dos días
después reconoció que “hay un nivel de pobreza y hacinamiento del cual yo
no tenía conciencia”.
La sobreconfianza inicial en los propios recursos motivó los contra-
dictorios mensajes de mantener una vida social con distancia versus “to-
mándose un café”, la afirmación no sustentada de un aplanamiento de la
curva, la vuelta a clases, la apertura/cierre de centros comerciales, la nueva
normalidad y el regreso seguro, cuando los datos mostraban un aumento
sostenido de los contagios. Estos errores impidieron el adecuado control
de la pandemia. El nuevo ministro, Enrique Paris, nombrado el 13 de junio,
inauguró un diferente estilo de gestión, el que coincidió con la gradual
baja de contagios.
Tales dificultades no solo fueron errores comunicacionales, sino que ex-
presaron serios problemas de coordinación, reflejando las tensiones políticas
internas en torno a los polos que orientarían las políticas públicas: por una
parte, quienes pusieron el énfasis en impedir un mayor deterioro de la econo-
mía y su relativa recuperación; y, por el otro, quienes priorizaron la salud de la
población y sus expectativas de vida. Actores e influencias opuestas en este
escenario fueron, por una parte, asociaciones empresariales como la Cámara
Chilena de la Construcción, la del Comercio, la Confederación del Comercio
Detallista y Turismo. Por la otra, los alcaldes, el Colegio Médico, la CUT, acadé-
micos, organizaciones sociales y expertos.
Igualmente cuestionable —entre marzo y junio— fue la falta de informa-
ción y poca confiabilidad de los datos, los que fueron puestos en línea, por
primera vez, el 30 de marzo. A partir de esa fecha, el país tuvo acceso a las
bases de algunos datos oficiales,12 así como a una base georreferenciada del
Ministerio de Bienes Nacionales con información agregada por comunas.13 A
inicios de abril se conoció el número de exámenes informados, y solo desde el
2 de mayo se incorporó la información desagregada por comunas.14
Fruto de la ausencia de información abierta de datos, el Instituto Milenio
Fundamentos de los Datos15 congeló su participación en la Mesa de Datos CO-
VID-19 convocada por el Ministerio de Ciencia, “al menos hasta que dicha ini-
ciativa cuente con la información requerida para que la ciencia pueda realizar
su labor”.16
Por su parte, Espacio Público criticó las cifras gubernamentales del 13 de
abril que sugerían una fuerte caída en el número de nuevos contagios en el
país y Región Metropolitana, y mostró que los datos oficiales entregados seña-
laban tendencias diferentes a las indicadas por la autoridad.17
El Colegio Médico insistió en la entrega de bases de datos anonimizadas al
grupo de expertos.18 En la medida en que las políticas para contener y eliminar
el contagio dependen en gran medida de los datos que se tenga al respecto,
la falta de confianza en la información proporcionada por el gobierno agudizó
las tensiones entre los diferentes actores, proyectando una imagen de des-
orden que en la sociedad produjo confusión, deslegitimación de las políticas
implementadas e indisciplina ciudadana.
En el período del alza de los contagios (13 de marzo a 13 de junio), los
altos coeficientes de correlación entre nuevos casos y exámenes informados
a nivel nacional (0,90) mostraban que a más exámenes informados más casos
aparecían, lo que señalaba la necesidad de ampliar significativamente los PCR.
De acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
12 https://www.gob.cl/coronavirus/cifrasoficiales/ Sitio para comparaciones mundiales: https://coronavi-

rus.jhu.edu/map.html
13 https://idechile.maps.arcgis.com/apps/opsdashboard/index.html#/6662268991094e439cee1a-
6f9f0e46ea
14 https://covid19entucomuna.cl/ Al respecto, véase Macarena Segovia, “La batalla por los microdatos del
coronavirus que el Minsal se niega a transparentar a la comunidad científica”, El Mostrador, 11 de mayo,
2020.
15 El Instituto Milenio Fundamentos de los Datos (IMFD) desarrolla un sistema que anonimiza de manera
automática los datos de pacientes COVID-19. IMFD, Noticias, 14 de abril, 2020. https://imfd.cl/imfd-de-
sarrolla-sistema-que-anonimiza-de-manera-automatica-datos-de-pacientes-covid-19/
16 Marcelo Arenas, Pablo Barceló, Claudio Gutiérrez, Juan Pablo Luna, Juan Reutter, Martín Ugarte y Eduar-
do Undurraga, “Datos abiertos para el combate del coronavirus”, Medium, 30 de abril, 2020. https://me-
dium.com/@m”arcelo.arenas/datos-abiertos-para-el-combate-del-coronavirus-1d634db20b3f
17 Camila Arroyo, Eduardo Engel, Diego Pardow y Pablo Simonetti, “Informe extraordinario. Análisis datos
publicados en Informe Epidemiológico el día 13 de abril”. 15 de abril, 2020. https://www.espaciopublico.
cl/wp-content/uploads/2020/04/EP-Informe_extraordinario_COVID_1504.pdf
18 http://www.colegiomedico.cl/wp-content/uploads/2020/05/7mo-informe-COVID-DPE-Colmed-11.05.20.pdf
(OCDE),19 para la cobertura de diagnóstico al 4 de mayo en Chile se habían rea-

lizado 10,4 exámenes por 1000 personas, siendo el promedio de los 37 países
de la OCDE de 27,4 por 1000, casi tres veces más que en el nuestro. De aquí la
demanda de parlamentarios para que se incrementaran los exámenes hasta
20.000 por día. El promedio de exámenes, que a fines de abril no alcanzaba los
5000 diarios, aumentó a más de 13.000 en mayo, estabilizándose en cerca de
los 16.000 en junio-julio.
Sociedad civil
Como indicamos anteriormente, el papel de la sociedad civil durante la pande-
mia contrastó con la gestión gubernamental.
El Colegio Médico y los colegios profesionales, las ONG como Espacio Pú-
blico y las universidades se movilizaron, contribuyendo con sus propias solu-
ciones. A mediados de marzo, la CUT solicitó al gobierno convocar al Conse-
jo Superior Laboral, que reúne a gobierno, empleadores y trabajadores, para
elaborar un Plan de Emergencia Nacional; y a fines del mismo mes, la CUT de
Valparaíso pidió el establecimiento de una Mesa Social COVID-19, con el fin de
“exigir la cuarentena de las familias, proponer al Gobierno Regional soluciones
para todas las realidades laborales que sustentan las familias de la provincia y
región”.20
Si bien el 11 de marzo el Ejecutivo creó el comité técnico asesor del Minsal
por el COVID-19, y veinte días después del primer contagiado convocó —sin la
presencia de los trabajadores— a la Mesa Social COVID-19,21 fuera de esta ins-
tancia de interacción con actores no gubernamentales el Ejecutivo no estable-
ció una gama más amplia de vínculos y retroalimentaciones con la sociedad
civil. La Ley N° 20.500 de participación ciudadana volvió a quedar muda. Tal
situación llevó a un amplio grupo de médicos y académicos de diversas disci-
plinas, teniendo en consideración las atribuciones presidenciales en estado de
catástrofe, a enviar una carta abierta al Presidente de la República, solicitando:
Declarar como estratégica a la industria productora de insumos médicos y a
quienes los abastecen de materias primas en Chile. Ofrecer un subsidio para
aquellas empresas nacionales que ya producen estos insumos, así como los
19 https://read.oecd-ilibrary.org/view/?ref=129_129658-l62d7lr66u&title=Testing-for-COVID-19-A-way-
to-lift-confinement-restrictions
20 https://diariolaquinta.cl/2020/03/25/cut-valparaiso-exige-mesa-social-covid-19-regional/
21 Liderada por el ministro del Interior e integrada por el ministro de Salud, el de Ciencias, representantes
de la Asociación de Municipalidades de Chile, la Asociación Chilena de Municipalidades, la Asociación
de Municipios Rurales, los rectores de la Universidad Católica y de Chile, una exministra de Salud, un
expresidente de Colegio Médico, el representante de la OMS/OPS en Chile, y la presidenta del Colegio
Médico. Esta última con una destacada participación, haciendo públicamente presente las deficiencias
observadas en la conducción gubernamental del proceso.
que quieran a la brevedad reconvertirse o iniciar este tipo de producción,

así como a las universidades y laboratorios que investigan en este terreno.
Todos ellos con sus debidas certificaciones. En especial para hacer o convertir
ventiladores mecánicos. Establecer precios justos en el mercado nacional para
estos insumos médicos. Exportar insumos médicos para ayudar a otros países
una vez que Chile haya asegurado la satisfacción de sus necesidades. Enviar
un proyecto de ley con suma urgencia al Congreso Nacional para contar a la
mayor brevedad con una legislación apropiada al respecto.22
La reticencia del gobierno a sumar fuerzas mediante la convocatoria a
diversas organizaciones sociales mostró el carácter elitista y tecnocrático
de su gestión, que restaba potencia al esfuerzo nacional para enfrentar la
crisis.
Actuando por defecto, la presidenta del Senado, Adriana Muñoz, informó
en su Twitter que “el Senado y la Cámara de Diputados inauguró a inicios de
mayo la Mesa Género COVID-19 con más de 30 organizaciones de la sociedad
civil, municipios y mundo académico para realizar un diagnóstico de la condi-
ción de la mujer en medio de la pandemia y definir estrategias para intervenir
fundamentalmente en los territorios e ir en protección de lo que está pasando
con las mujeres en materia de violencia intrafamiliar, salud mental, todos los
temas de salud sexual y reproductiva, el trabajo, las mujeres jefas de hogar,
y de esa manera ir construyendo políticas públicas y una legislación que nos
permita tener protección a las mujeres en situaciones de catástrofes como la
que estamos viviendo hoy día”.23
Otras reuniones del mismo tipo, tendientes a reconectar la política con
la sociedad civil, fueron desarrolladas por las dos cámaras del Congreso con
las pymes, municipalidades y centros de estudio, con el objetivo de impulsar
iniciativas para un mejor combate a la pandemia y ampliar las políticas econó-
micas y sociales de apoyo a la población. De esta manera, desempeñaron por
defecto el rol que debería haber tenido el Ejecutivo.
La evolución de la estrategia del gobierno mostró la equivocada política
de contención del virus. Si bien al inicio de la pandemia se enfocó en la adqui-
sición de respiradores e integró en un solo sistema las áreas pública y privada,
solo semanas después aceptó la necesidad de trazabilidad del contagio, para
lo que, finalmente, accedió a incorporar en la estrategia a la salud primaria, la
que por años no ha sido prioritaria en la asignación de recursos.
22 https://www.24horas.cl/coronavirus/piden-declarar-estrategica-a-la-industria-productora-de-insu-
mos-medicos-para-mejorar-abastecimiento-4078713
23 https://twitter.com/_adrianamunoz/status/1258906230963216385
Fuerzas Armadas
El Estado de Excepción de Catástrofe fortaleció la acusada tendencia del pre-
sidente Piñera —en sus dos administraciones— a involucrar a las FF.AA. en
labores de orden interno. Reiterando un lenguaje bélico, afirmó que “el coro-
navirus es un enemigo poderoso, cruel, implacable y que nos respeta a nadie”.
Fue seguido más tarde por su ministro de Salud, quien anunció el inicio de la
“Batalla de Santiago”, al poner en cuarentena a doce comunas de Santiago,
anticipando que “esta guerra va para largo y sus batallas van a ser muchas y
muy cansadoras”.
El uso de las FF.AA. en labores policiales durante el estado de catástrofe ha
replanteado el tema de su efectiva “polivalencia” aplicada a tareas no profesio-
nales, así como la justificación de su elevado presupuesto.
En materia de control del orden público, Radio Cooperativa informaba
que “durante esta última semana [primeros días de mayo] se ha evidenciado
un aumento en las denuncias de delitos violentos como robos de vehículos,
encerronas y asalto a farmacias, durante el horario de queda en la Región Me-
tropolitana. Las comunas que se han visto afectadas son La Florida, San Mi-
guel, La Cisterna y Santiago, que además se encuentra con cuarentena preven-
tiva”.24 Por su parte, alcaldes de Renca, Santiago y Valparaíso confirmaban tal
aumento de delitos.
A pesar del aumento de la dotación de vigilancia, la ciudadanía no respe-
tó adecuadamente el confinamiento.25 Frente a tal situación, y producto de la
declaración de cuarentena en 25 comunas del país, los entonces ministros del
Interior y Defensa informaron que se pondrían en acción 14.000 efectivos para
controlar el confinamiento en estas zonas: “Estamos con toda la carne en la
parrilla las fuerzas armadas y las policías, colaborando frente a este tremendo
desafío que consiste en enfrentar el coronavirus y obviamente mantener el
orden público y la seguridad ciudadana”.26
En el mes de julio, la situación continuó siendo crítica. El alcalde de La
Florida, Rodolfo Carter (ex UDI), denunció que “la política de seguridad públi-
ca es un fracaso rotundo. La clase media está cesante y es la más aterrorizada
por la delincuencia en la calle. En toque de queda con militares y carabineros
en las calles es increíble que hayan aumentado los robos, portonazos, golpes
24 https://www.cooperativa.cl/noticias/pais/policial/denuncian-incremento-de-delitos-violentos-duran-
te-toque-de-queda-en/2020-04-08/145620.html
25 https://www.emol.com/noticias/Nacional/2020/05/01/984828/Manalich-cuestiona-seguimiento-me-
didas-santiago.html
26 https://www.latercera.com/politica/noticia/interior-y-defensa-anuncian-que-mas-de-14-mil-efectivos-
de-las-ffaa-y-las-policias-se-sumaran-a-labores-de-patrullaje-durante-cuarentenas-en-la-rm/RSB5IO-
TESBD4JC47ALFJCDLLKY/
en las calles. Delincuentes están absolutamente desatados” (La Segunda, 8

de julio, 2020).
Llamó la atención que, a pesar de la alta concentración de efectivos mili-
tares en la Región Metropolitana (se dice que se han movilizado brigadas del
Ejército de Antofagasta y Calama), la delincuencia se haya incrementado preci-
samente en horas en que las fuerzas castrenses estarían vigilantes.
En este contexto, se trató de mejorar la vigilancia en diversas zonas coor-
dinando esfuerzos entre Interior, Defensa, la jefatura de defensa de la Región
Metropolitana, la Intendencia, Carabineros y la Policía de Investigaciones, ela-
borando y profundizando la estrategia para intensificar la fiscalización. A esta
mayor coordinación de la FF.AA. y de orden se sumó el decreto que ampliaba
las funciones fiscalizadoras de los inspectores municipales, decreto que tuvo
que ser retirado de la toma de razón dado que las facultades de la policía son
materia de ley.
La pandemia permitió a las FF.AA. agregar más argumentos a su perma-
nente esfuerzo por ir más allá de sus funciones profesionales, invadiendo áreas
de responsabilidad civil. Así, el Centro de Estudios Estratégicos de la Academia
de Guerra del Ejército consideró que “la inteligencia nacional en un contex-
to epidemiológico debe comprender cómo la epidemiología y las pandemias
afectan el comportamiento humano y cómo la administración de metadatos
de este comportamiento puede fortalecer la alerta temprana y reducir la ame-
naza”. Para ello recomendó “crear un Centro Global de Análisis de Inteligencia
Corona lo antes posible, que también puede ayudar a rastrear el potencial de
estados rebeldes y terroristas para causar pandemias”.27
Los casos antes consignados muestran que el énfasis de las autoridades
en el control del orden público en medio de la pandemia privilegió más el uso
de la fuerza que la prevención, educación y persuasión a través de efectivas y
masivas campañas comunicacionales y de educación ciudadana.
Iniciada la pandemia, a mediados de marzo, un grupo de economistas
debatió la posibilidad de utilizar los fondos provenientes de la ex Ley del
Cobre destinados a las FF.AA. en apoyo a la emergencia sanitaria (La Segun-
da, 17 de marzo, 2020). Para enfrentar la crisis, la Dirección de Presupuesto
elaboró un plan de recorte de recursos para los diferentes ministerios, siendo
el de Vivienda el mayor (USD 610 millones). A Defensa solo se le reducirían
USD 76,5 millones, un 10,5% menos que a Educación (USD 85,5 millones). Si
bien parlamentarios oficialistas reclamaron por los recortes a Vivienda, no se
escucharon voces de congresistas protestando por el caso de Defensa frente
a Educación.
27 http://www.ceeag.cl/la-inteligencia-nacional-y-la-pandemia-coronavirus/
Los recortes señalados replantearon el tema sobre el gasto militar en el

país y cuánto se podría obtener desde Defensa para la estabilización econó-
mica. Una primera aproximación proviene de la comparación regional entre el
gasto militar como proporción del PIB, donde se tiene que Chile (1,8%) gasta
más que Argentina (0,7%), Bolivia (1,4%) y Perú (1,2%); y más que el promedio
de Sudamérica (1,67%) y América Latina (1,3%).28 Sobre este punto, el Grupo
de Análisis sobre Defensa y FF.AA. (GADFA), en su declaración pública del 24
de julio, “Aporte de las Fuerzas Armadas a las Demandas Sociales”, estimó que,
a partir de 2021, desde Defensa se podrían reasignar recursos del orden de los
USD 1550 millones en cuatro años.
Junto con el debate sobre las FF.AA. que el país necesita, en especial res-
pecto de su “polivalencia” en roles civiles y mando en regímenes de excep-
ción, el presupuesto en Defensa resurgió como un tema central en el debate
ciudadano.
Empresarios
Las reacciones empresariales han sido diversas. Inicialmente, empresas como
Rosen (2500 trabajadores), que no se acogió a la suspensión temporal del con-
trato, mantuvo a los trabajadores con el 100% de las remuneraciones durante
marzo y abril. Desde sus hogares, estos siguieron trabajando en la fabricación
de mascarillas y elementos de protección, los que fueron donados a diferentes
instituciones. Por su parte, la empresa CasaIdeas mantuvo a sus trabajadores
y Grupo Patio suspendió temporalmente del cobro de los arriendos a sus lo-
catarios. Y la Confederación de la Producción y el Comercio generó un “Fondo
Privado de Emergencia para la Salud”, de más de USD 100 millones.
Sin embargo, las acciones que concentraron la atención pública fueron
las de los grandes grupos económicos, como Cencosud Shopping S.A., que
al tiempo que se acogió a la ley de protección del empleo, repartió más de
USD 110 millones, cifra correspondiente al 80,2% de las utilidades líquidas dis-
tribuibles del ejercicio 2019. De igual forma, Latam, acogiéndose a la misma
ley, repartió más de USD 57 millones. De acuerdo a Camilo Huneeus, “con este
dinero Cencosud pudo haber repartido 1.4 millones de pesos entre cada uno
de sus empleados. Latam hizo lo mismo, pudiendo haber repartido 1.1 millo-
nes de pesos entre cada uno de sus empleados”.29
Esta conducta empresarial fue duramente criticada incluso por el minis-
tro de Hacienda, Ignacio Briones: “No se entiende ocupar este instrumento
28 Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), “Military expenditure by country as percent-
age of gross domestic product, 1949-2019”, por Hao Sou, 4 de junio, 2020. https://public.flourish.studio/
visualisation/2702166/
29 https://twitter.com/camilohune/status/1256019969722273792
de emergencia y al mismo tiempo entregar utilidades sobre el mínimo legal

(30%), son señales contradictorias que a los chilenos y al Gobierno les cuesta
entender”. Briones cuestionó “que en esas circunstancias (...) usted reparta un
dividendo (80% de las utilidades) que es casi tres veces lo legal (30%), la ver-
dad que las dos cosas no conversan y me parece que eso es bastante eviden-
te”.30 Ante tal reacción, el presidente de la Confederación de la Producción y el
Comercio, Juan Sutil, declaró: “Yo no veo dónde está el pecado”.31
Producto de la generalizada condena a este tipo de prácticas, Cencosud
anunció que no se acogería a la Ley de Protección del Empleo y que pagaría los
sueldos de los trabajadores, reintegrando las sumas utilizadas a la Administra-
dora de Fondos de Cesantía. De esta forma, el consorcio Paulman confesaba de
hecho su mala práctica empresarial. Para evitar estas conductas, el Congreso
aprobó el proyecto de ley que prohíbe el reparto de utilidades de empresas
que se acojan a la ley de protección del empleo.
Otra muestra de este tipo de conducta fue la de Ripley, en la que ocho mil
de los doce mil trabajadores de la firma fueron estimulados con un bono de
150.000 pesos para que firmaran el “Pacto de Suspensión Laboral”; y como los
ingresos del seguro de desempleo no llegaban en fecha, la empresa ofreció —
solo a estos trabajadores— un préstamo en diez cuotas, sin interés, por pagar
a contar de enero de 2021. Quienes no firmaron el pacto, quedaron sujetos a
un probable despido y a reducciones salariales.32
A la conducta empresarial se le agregó la reiterada demanda desregula-
rizadora de las grandes empresas. Argumentando la necesidad de una rápida
reactivación, El Mercurio enfatizó la necesidad de “un acuerdo para suspender
todas aquellas trabas y demoras burocráticas que no cautelan un interés pú-
blico evidente, pero que retrasan innecesariamente proyectos productivos”.33
Igualmente, el expresidente del Banco Central Vittorio Corbo, en su columna
de El Mercurio, propuso políticas pro inversión, como la revisión del impuesto
corporativo y subsidios a la contratación.34
Medidas económicas
A pesar de la recomendación del Banco Mundial en cuanto a que los países de-
ben “proteger las fuentes estratégicas de empleo [y] deben tratar de recuperar
30 https://www.emol.com/noticias/Economia/2020/05/04/984999/Briones-critica-a-Cencosud-utilidades.
html
31 https://digital.elmercurio.com/2020/05/10/B/D73PO5IQ#zoom=page-width
32 https://www.eldesconcierto.cl/2020/05/07/ripley-ofrece-prestamos-a-sus-trabajadores-tras-acogerse-
a-ley-de-proteccion-del-empleo/
33 https://digital.elmercurio.com/2020/06/01/A/QG3Q751M#zoom=page-width
34 https://digital.elmercurio.com/2020/05/31/B/PK3Q3Q9P#zoom=page-width
su agenda de desarrollo, con el empleo y la transformación económica como

pilares fundamentales”,35 las medidas económicas del gobierno no fueron su-
ficientes para aliviar los efectos de la pandemia sobre las condiciones de vida
de los sectores más vulnerables y de la llamada “clase media”. Por tal razón, el
Foro de Desarrollo Justo y Sostenible criticó las medidas gubernamentales y
propuso nuevas políticas para atenuar la crisis del empleo y pobreza:
… el gasto público está aumentando menos que con ocasión de la crisis
subprime de 2009 (...). Los programas de emergencia que ha planteado el
gobierno, como porcentaje del PIB, son muy inferiores a los de la mayoría de
los países europeos, de USA y también de Perú (...). La deuda pública chilena
se encuentra en los niveles más bajos de la OCDE y de América Latina. Hay
espacio para que esta deuda crezca en varios puntos del PIB (...). Chile cuenta
con Fondos Soberanos por US$ 22.000 millones, que supera lo que disponen
el resto de los países de la región. Esto representa un 7,3% del PIB (...). Chile
tiene espacio razonable para elevar el gasto público en al menos 5 puntos del
PIB, sin grandes complicaciones macroeconómicas. Más aún, estos recursos
(cercanos a US$ 15 mil millones) permitirían que: la cuarentena sea más
efectiva, asegurando que millones de trabajadores formales e informales
se queden efectivamente en casa pues el Estado le aseguraría ingresos
para financiar su alimentación y gastos básico; muchas más Pymes puedan
protegerse de la quiebra.36
La lentitud, gradualidad y reticencia del gobierno por ampliar las medidas
económicas de alivio a los sectores sociales más vulnerables, radicaron en su
búsqueda de soluciones que no incrementaran la deuda pública ni perjudica-
ran la capacidad crediticia empresarial internacional. Al mismo tiempo, trató
de impedir el aumento de presiones, a futuro, por nuevos cambios tributarios
para pagar la deuda y financiar la recuperación.
3 Se profundizan las crisis

Durante el mes de mayo, la pandemia creció exponencialmente, quintuplicán-
dose el número de contagiados. En consecuencia, las medidas económicas y
sociales para enfrentar el nuevo nivel de crisis pusieron a la institucionalidad
política en máxima tensión.
3.1 La sanitaria
El sector laboral, depreciado, con bajos niveles salariales, débil organización
sindical y con sus hogares endeudados, ha visto cuán fundamental es la protec-
35 https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/33555/211570SP.pdf?sequence
=6&isAllowed=y
36 Véase “Foro de Desarrollo rebate a Gobierno y afirma que no se ha llegado al límite de recursos: ‘Es falso’”.
biobiochile.cl, 7 de mayo, 2020. Publicado por Nicolás Díaz y Matías Vega. https://bit.ly/3jYtdcZ
ción social (ingresos y pensiones adecuadas, educación, salud, vivienda digna).

Para amplios sectores sociales ha sido extraordinariamente difícil enfrentar la
emergencia sanitaria y económica producto del masivo desempleo e insegu-
ridad alimentaria. Al 26 de julio, la Superintendencia de Pensiones informaba
que 112.117 empresas habían presentado solicitud de reducción de jornada
y 782.695 trabajadores habían ingresado solicitudes al Fondo de Cesantía por
suspensión de contratos.37 Cabe destacar los crecientes esfuerzos solidarios en
materia de alimentación (ollas comunes), educación, y control del contagio y
medidas sanitarias en barrios de bajos ingresos y campamentos en el país.
Desde el punto de vista territorial, la pandemia se agudizó a medida que
avanzaba hacia los sectores residenciales más pobres. En el caso de los exá-
menes PCR en la Región Metropolitana, por ejemplo, Héctor Cossio destacaba
que “no están dirigidos homogéneamente a toda la población del país, siendo
distribuidos de mejor manera en las comunas de mayores ingresos. Esta situa-
ción produce un efecto de sobrerrepresentación de las comunas más ricas en
las estadísticas oficiales”.38 Este cuadro se comenzó a transparentar a medida
que el número de contagiados aumentaba significativamente en las comunas
del sur y poniente de Santiago.
A la subrepresentación de contagiados en los sectores más pobres se
sumó el hacinamiento en campamentos y cités, lo que evidenció “deficiencias
estructurales que se agudizan frente a la crisis sanitaria que atraviesa el país y
que pone nuevamente en primer plano la desigualdad por la falta de acceso a
la vivienda que afecta a miles de familias en el país”.39
Desde el inicio de la pandemia, el gobierno ha formulado cuatro paque-
tes de ayuda con montos crecientes. El primero (19 marzo) fue de USD 11.750
millones para las empresas y las familias, con recursos fiscales equivalentes a
4,7% del PIB. El segundo (8 abril), incluyó la ley de protección del empleo y
bono COVID-19, y se orientó a crear empleos para las personas y familias más
vulnerables (trabajadores informales sin contrato de trabajo ni seguro de des-
empleo). El tercero (17 mayo), con más de USD 17.000 millones, representó
cerca del 7% del PIB. A fines de mayo, el presidente Piñera mencionó cinco
áreas para llegar a un consenso: combate contra la pandemia; plan de pro-
tección social para las familias; plan para proteger empleos, sueldos, ingresos
y las empresas; reactivación de la economía, y un marco fiscal. En ese marco,
37 https://www.spensiones.cl/portal/institucional/594/articles-14023_recurso_1.pdf
38 Héctor Cossio, “Cruda desigualdad: número de infectados en comunas pobres se dispara, su tasa de
crecimiento se acelera y camas UCI llegan al límite”, El Mostrador, 8 de mayo, 2020. https://bit.ly/3gAcevz
39 Natalia Figueroa, “Sobreviviendo al coronavirus en un campamento: La vida de los contagiados
más abandonados de la pandemia”, eldesconcierto.cl, 25 de abril, 2020. https://www.eldesconcier-
to.cl/2020/04/25/hacinados-y-con-agua-limitada-la-cruda-realidad-de-los-contagiados-por-co-
vid-19-en-campamentos/
el gobierno activó el ingreso familiar de emergencia e inició la primera distri-

bución de cajas de alimentos, la que fue complementada con una segunda
distribución a mediados de julio. El 14 de junio, el ministro de Hacienda y re-
presentantes de la oposición acordaron un total de USD 12.000 millones para
enfrentar la crisis. Finalmente, tratando de parar la aprobación del retiro del
10% de los fondos de los afiliados de las AFP, el 14 de julio el Ejecutivo ofreció
un plan “fortalecido de protección” a la clase media.
Sin embargo, las medidas ofrecidas y su cobertura fueron consideradas
insuficientes para la magnitud del desempleo y la crisis en los hogares. Estas
políticas terminaban desactualizadas a medida que se prolongaba la epide-
mia, dada la mala gestión de la misma. En el contexto de este círculo vicioso
surgió la propuesta del retiro del 10% de fondos previsionales de las AFP, lo
que agravó la crisis institucional.
3.2 La institucional
El debate constitucional que debía iniciarse en 2021 se adelantó de hecho,
producto de la emergencia sanitaria, social y económica, frente a la cual la ins-
titucionalidad vigente no tuvo capacidad de responder adecuada y proporcio-
nalmente. Así, la necesidad de modificar la Constitución para reformar la ley
orgánica del Banco Central de manera que este pudiera comprar bonos del
Tesoro en el mercado secundario, se convirtió rápidamente en proyecto.
De igual forma, las insuficiencias en el manejo de la crisis sanitaria lleva-
ron a parlamentarios de oposición y gobierno a proponer medidas de ayuda
social y económica que eran declaradas inconstitucionales. Por tales razones
el Ejecutivo creó, sin consulta al Legislativo, un grupo extraparlamentario de
expertos para dar solución al tema de las admisibilidades, iniciativa que al-
teró las relaciones Ejecutivo-Congreso. En estas circunstancias, la senadora
Adriana Muñoz y los senadores Guido Girardi, Alfonso de Urresti y Pedro Ara-
ya presentaron un proyecto de ley para limitar las atribuciones del Presidente
de la República, argumentando que “el sistema político se caracteriza por una
tendencia a un presidencialismo exacerbado”,40 teniendo al Presidente como
colegislador, por lo que es necesario reducir “la intensidad de las atribuciones
del presidente en materia legislativa, preservar la debida separación de los po-
deres, fortalecer las atribuciones legislativas del Congreso Nacional y dotar a
la ciudadanía del espacio necesario para ejercer su derecho a someter ante el
poder legislativo iniciativas de su interés”.41
Según la propuesta de los senadores, la Constitución
40 https://www.biobiochile.cl/noticias/nacional/chile/2020/07/05/senadores-presentan-proyecto-ley-li-
mitar-atribuciones-del-presidente.shtml
41 http://www.senado.cl/appsenado/templates/tramitacion/index.php?boletin_ini=13634-07
no garantiza un adecuado sistema de “pesos y contrapesos” entre el Congreso

y Presidente [el que] goza de más de 5 atribuciones legislativas: tiene iniciativa
exclusiva para ciertas materias de ley (artículo 65 CPR); ostenta la potestad de
controlar la velocidad y las prioridades de la tramitación de los proyectos de
ley, a través del mecanismo de urgencias (artículo 74 CPR); puede formular
indicaciones a los proyectos de ley o incluso vetar aquellos proyectos que ya
han sido aprobados por el Congreso (artículo 73 CPR); aprueba y promulga
la ley aprobada por ambas cámaras (artículo 72 CPR); en materia de reforma
constitucional, hasta el año pasado era el único que podía convocar a un
plebiscito nacional en situaciones de normalidad (artículo 127 a 129 CPR)
[con lo cual puede] neutralizar cualquier proyecto de ley capaz de modificar
el modelo político y económico de la dictadura militar.
Para lograr un mejor balance de poderes, el proyecto propone limitar las
materias de ley que son de iniciativa exclusivas del Presidente de la República;
abrir la iniciativa parlamentaria a aquellas materias que hoy en día no pueden
ser llevadas al debate público por el Congreso y que muchas veces son esen-
ciales para el ejercicio de la democracia, tales como las de seguridad social,
régimen previsional, procedimientos de negociación colectiva; crear la iniciati-
va popular; habilitar al Congreso para resolver las controversias referidas a las
admisibilidades que se susciten durante la tramitación de un proyecto de ley;
y que la Cámara requerida sea la que califique la urgencia propuesta por el Pre-
sidente. A estas propuestas se les agregó la norma sobre estado de excepción
constitucional de catástrofe, habilitando al Presidente para establecer restric-
ciones o limitaciones a los prestadores de servicios básicos de los sectores más
vulnerables de la zona afectada y adoptar medidas orientadas a proteger el
empleo y el desarrollo de las actividades económicas.
Pero la propuesta que remeció las bases de la institucionalidad existente
fue el proyecto de la bancada regionalista verde —suscrito por diputados de
los partidos Comunista, Demócrata Cristiano, Socialista, Ecologista Verde y Por
la Democracia—, que permitía a los afiliados a las AFP recurrir al 10% de sus
fondos previsionales.
Ante la aprobación de este proyecto de reforma constitucional por la Cá-
mara, incluidos parlamentarios oficialistas, la intensidad de las reacciones con-
trarias al proyecto volvieron a evidenciar la tensión institucional existente. Los
detractores de esta iniciativa argumentaron que los beneficios sociales previ-
sionales no podían ser aprobados por el Congreso, ya que esta era iniciativa
exclusiva del Presidente. Jorge Correa definió el momento político como una
“crisis institucional de proporciones [que cuestionaba la] coherencia institucio-
nal, que está a la base de nuestro Estado de Derecho”.42 Y Andrés Allamand la
42 Jorge Correa, “El resquicio”, El Mercurio, 11 de julio, 2020. Reproducido en Nuevo Poder, 11 de julio 2020.
calificó como “un resquicio constitucional”, 43 haciendo referencia a los “resqui-

cios legales” usados por el gobierno de la Unidad Popular. Por su parte, un gru-
po de representantes de agrupaciones empresariales encabezados por Juan
Sutil, presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC),
consideraron la posibilidad de la aprobación del retiro del 10% de las cuentas
individuales de las AFP como:
una estocada (...) a un pilar de la institucionalidad de larga data, como es el que
consagra la iniciativa exclusiva en materias previsionales y de gasto por parte
del Presidente de la República (...) los nocivos efectos que el uso de resquicios
constitucionales para hacer política social pueden tener sobre el Estado de
Derecho (...) Ello no solo no ayudará a la ciudadanía a salir de esta crisis, sino
que además pone en riesgo la estabilidad democrática, social y económica
del país (...) Nuestra sociedad no se merece que este sea el comienzo del fin.44
Dramáticas fueron las cartas en El Mercurio (14 de julio, 2020) de Carlos
Bombal, quien estimó que “nos encaminamos hacia un precipicio abismal”.
También lo fueron las intervenciones de Carlos Larraín, según quien este era
un “golpe institucional” (14 de julio, 2020, La Tercera, Conversaciones), y la de
un grupo de abogados de la Universidad del Desarrollo, también en El Mercu-
rio, acusando de “fraude grave a la Constitución, que tendrá consecuencias”
(17 de julio, 2020). Todo ello culminó con afirmaciones que fueron puestas en
perspectiva por Raúl Letelier, quien aclaró que “la iniciativa presidencial es una
norma para hacer leyes, no para aprobar reformas constitucionales. Tanto es
así que la propia norma constitucional sobre iniciativa puede ser modificada
por un quorum de 3/5 (el mismo cumplido en esta reforma) y no requiere ser
promovida exclusivamente por el Presidente de la República”.45
Finalmente, con el voto a favor de cinco senadores (tres UDI, dos RN) y 35
diputados (19 RN, 11 UDI; 5 Independientes) de Chile Vamos, la reforma consti-
tucional que permite retirar el 10% de los fondos en las AFP fue aprobada con
un cómodo dos tercios en cada cámara y promulgada el viernes 24 de julio por
el Presidente. Con todo, producto de una falta de quórum en el Senado, el Eje-
cutivo pudo vetar la ley que impedía el corte de servicios básicos por no pago.
Confirmando cuán apremiantes eran las necesidades de amplios secto-
res sociales y la urgencia de disponer de recursos para enfrentar las crisis, el
primer día en que los afiliados pudieron solicitar el retiro de su 10%, más de
3,4 millones de solicitudes (un tercio de los afiliados) colapsaron el sistema. In-
mediatamente, los negativos pronósticos económicos que había despertado
http://www.nuevopoder.cl/el-resquicio/
43 https://kiosco.latercera.com/reader/12-07-2020-la-tercera?location=16
44 https://www.elmercurio.com/blogs/2020/07/13/80277/Aun-es-tiempo-de-rectificar-el-rumbo.aspx
45 https://www.elmercurio.com/blogs/2020/07/14/80297/Elusion-constitucional.aspx
esta medida se transformaron en positivas apreciaciones de su impacto sobre

el consumo, estimándose un beneficioso efecto de entre 3 a 4 puntos porcen-
tuales de disminución en la caída del PIB.
4 Conclusiones
Retomando nuestro enfoque inicial, el contundente y transversal apoyo a la
reforma constitucional significó una seria derrota presidencial, fracturó la coa-
lición de gobierno y condujo al quinto cambio de gabinete de la actual admi-
nistración. Esta reforma mostró de manera evidente la contradicción de fondo
existente en el centro de la institucionalización del poder estatal. El orden político
autoritario fue rebasado por la masiva demanda ciudadana, que no pudo ser
desconocida ni siquiera por los representantes de la derecha. El acuerdo del 15
de noviembre del año pasado y la promulgación de la reforma constitucional
del 24 de julio son dos hitos que subrayan que el “momento constitucional”
ha continuado, ya que la actual Constitución, además de no tener legitimidad
de origen, no es apta para darle gobernabilidad al país frente a las principa-
les crisis nacionales. Estas han vuelto a poner en evidencia los principales te-
mas que una nueva Constitución debería integrar en una “sala de máquinas”
efectivamente democrática y republicana. Temas como las atribuciones de
la Presidencia y del Congreso, la existencia y rol del Tribunal Constitucional,
la autonomía y expansión de roles de las Fuerzas Armadas, la autonomía del
Banco Central, el rol subsidiario del Estado, el sistema previsional, el rol de los
partidos, la negociación colectiva por rama, la participación ciudadana en los
asuntos públicos, entre otros, no han esperado el debate constitucional por
iniciarse el próximo año.
De igual forma, las crisis han relevado el protagónico papel del Congre-
so y de los partidos políticos, injustificadamente subvalorados. A pesar de las
grandes limitaciones constitucionales para ejercer adecuadamente su función
representativa y articuladora de intereses, ellos han sido capaces de poderosas
iniciativas para enfrentar la crisis sanitaria, social y política. De acuerdo con
Elisabet Gerber, pareciera que el gobierno ha terminado funcionando como
“oposición de la oposición”.
El rol de la oposición será cada vez más importante antes, durante y des-
pués del proceso constituyente. En el Congreso, sus partidos deberán coordi-
narse de mejor forma y lograr acuerdos aptos para generar una mayoría no
solo parlamentaria, sino también política y social frente al próximo plebiscito
y elecciones. De igual forma, deberá enfrentar la recuperación económica del
país, velar por que los sectores más vulnerables tengan el respaldo suficiente
para sobrevivir la crisis sin una enorme pérdida de ingresos y el riesgo de una
vuelta a la pobreza e indigencia, y que el peso de la recuperación no recaiga
en forma desproporcionada sobre sus hombros. Reflexionando sobre el futuro,

Carlos Peña señalaba que del “momento redistributivo” que el país había ob-
servado desde 1990, a causa de la pandemia se tendría que entrar a una “políti-
ca del escepticismo”, ya que “para tener algo bueno hay que aceptar la porción
mala”.46 El problema será cómo avanzar en aprobar el impuesto a las grandes
fortunas y evitar que, en la etapa de recuperación, la porción más mala la sigan
teniendo que cargar los asalariados y sectores más vulnerables.
El 25 de octubre, las grandes mayorías que se han expresado extra e insti-
tucionalmente, tendrán la posibilidad de legitimar, sin lugar a dudas, la conti-
nuación del actual proceso constituyente e iniciar la construcción de una nue-
va y real democracia.
46 https://digital.elmercurio.com/2020/05/06/A/573PO377#zoom=page-width
La Constitución y la Derecha
Felipe Agüero1
Carlos Cáceres cuenta que Pinochet, de quien fue su último ministro del Inte-
rior, le señalaba respecto de las reformas constitucionales que proponía para
facilitar la transición: “Mire, esta reforma no me gusta mucho, esta otra refor-
ma tampoco me gusta mucho y esta otra tampoco”. “Este no, este no, este no”,
agrega Cáceres que Pinochet le decía respecto a secciones de la reforma, con-
versadas con un grupo de políticos, algunos de la oposición.2 Finalmente pudo
avanzarse hacia las ya conocidas y limitadas reformas, asegurando a Pinochet
que un plebiscito de las reformas, esta vez con registro electoral establecido, le
daría a la Constitución de 1980 una legitimidad de la que carecía por la falta de
registros electorales en el plebiscito de entonces, y que se impediría así que en
las elecciones presidenciales la oposición hiciera campaña propugnando una
reforma profunda de la Constitución. Además, había que enmendar un error
existente en esta que hubiera permitido más tarde hacer reformas mediante
un mecanismo de mayoría simple.3
Este proceso, en que solo podía reformarse lo que el dictador permitía, dio
pie a que, de un modo para mi inexplicable, se designara la transición chilena
como una transición pactada. Y que, además, mediante la fuerza expansiva
que puede darse a los vocablos, lo supuestamente pactado iba más allá de las
reformas constitucionales para abarcar difusamente una serie más amplia de
tópicos que eran referidos como “los pactos de la transición”, cuyo contenido
exacto era desconocido. Por ejemplo, una parte de la elite política más tarde
1 Doctor en Ciencia Política, Duke University. Sociólogo y licenciado en Sociología, Pontificia Universidad
Católica de Chile. Profesor titular del Instituto de Asuntos Públicos (INAP), Universidad de Chile.
2 Entrevista a Carlos Cáceres, a 30 años del Plebiscito de 1989, en la sección Reportajes de El Mercurio, 28
julio 2019, D9.
3 Ibíd.
33
reaccionó airada a la detención de Pinochet en Londres porque, decían, rom-

pía con los pactos de la transición.
Pienso que la designación de esta transición como transición pactada era
beneficiosa y funcional para quienes dejaban el poder, pues hacia adelante
podían legitimar su rechazo a nuevas reformas recurriendo al carácter pactado
de la transición. Y era también beneficiosa para quienes llegaban al gobier-
no, pues oscurecía el aspecto incómodo de una transición impuesta por los
términos de la Constitución de 1980. Subía el estatus de las reformas del 89
haciéndolas casi equivalentes a todo lo constitucional impuesto y heredado.
Aspiraba a poner a Chile en el estatus más prestigioso de las transiciones pac-
tadas, como la española. Señalé la falta de sustento de esta forzada transmu-
tación precisamente cuando se aludió a los pactos de transición luego de la
detención de Pinochet:
Se ha comentado que las reacciones que en el país provocó la detención del general
Pinochet estarían cuestionando la transición pactada que se vivió en Chile, así como
sus consensos. (...)
¿En qué sentido, o hasta qué punto, fue la nuestra una transición pactada? ¿Hasta qué
punto fue una transición por consenso? El uso actual del término transición pactada
proviene de la transición española de mediados de la década del 70. ¿Se parece
la nuestra a la transición española? En esta última se habló de pactos y consensos
por razones bien concretas. Una vez desaparecido Franco y bajo el gobierno de la
monarquía, el Primer Ministro Adolfo Suárez forjó un consenso al interior de las cortes
franquistas para lograr su disolución y la aprobación de la ley para la reforma política,
que permitió elecciones libres de un Parlamento que se constituyó en asamblea
constituyente. (...) Pero el significado más pleno de pacto y de consenso provino
de la elaboración de una nueva Constitución Política por una comisión compuesta
por miembros de un Parlamento libremente elegido y en la que participaron desde
comunistas hasta franquistas. De allí salió la actual Constitución de la democracia
española, aprobada por el Parlamento en pleno y luego refrendada masivamente en
plebiscito. (…)
Nuestra transición fue muy diferente. La oposición al gobierno militar debió aceptar,
por razones de realismo político, la Constitución hecha aprobar por el régimen en
1980.4
Luego fue fácil pasar de la denominación de transición pactada a la de

transición exitosa y, todavía más allá, a la de transición ejemplar. Se confundía
así haber hecho bien la transición que se pudo hacer, con haber hecho una
transición ejemplar. ¿Cómo podría haber sido ejemplar una transición a la de-
mocracia en que el dictador del régimen saliente se colocaba a sí mismo, y por
ocho años, como el jefe del ejército en el régimen entrante?
Los términos de transición pactada y de transición ejemplar eran esgri-
4 Felipe Agüero, “¿Transición pactada?”, El Mercurio, 20 noviembre 1998, A2.

POLÍTICA | La Constitución y la Derecha, Felipe Agüero 35
midos en los inicios más bien por los dirigentes de la nueva democracia. En
el lado opuesto, el de los defensores del legado de Pinochet, que votaron por
su continuidad y que debieron sufrir una transición más o menos sorpresiva,
hecha posible por los errores de cálculo de los artículos transitorios y por la au-
daz estrategia opositora, se evitaba mucha referencia a términos que raspaban
heridas sensibles; en cambio, se prefería enfatizar la continuidad institucional
y del modelo económico. Pero más tarde también abrazarían esos términos de
transición pactada y de transición ejemplar, pues les permitían frenar intentos
de erosionar el legado congelado entonces.
El punto de toda esta referencia a la transición y a los términos que se
le asociaron es realzar la importancia que ha tenido la Constitución, tanto en
términos sustantivos, de su propio contenido, como en su capacidad de dotar
de un cierto significado y carácter a la transición, así como a los procesos que
siguieron, con sus efectos restrictivos y limitantes. Desde entonces, la Consti-
tución ha circunvolado el globo de nuestro proceso político en democracia,
no solo como todas las constituciones, que presiden los regímenes y marcos
institucionales de cada caso, sino específicamente bajando cerca de la super-
ficie para someterse al debate político sobre su reforma, para luego remontar
vuelo y ascender a las alturas, tan alto que, en la perenne versión lavinista de
entonces, siempre estaba, y se la dejaba, “fuera de las preocupaciones de la
gente”. Tomó quince años desde el reinicio de la democracia para que pudie-
ran eliminarse sus artículos más autoritarios y más claramente identificados
como los amarres de la dictadura.
Las reformas del 2005, que agregaron la firma del presidente Lagos a la
Constitución, dieron nuevo impulso al relato de que ahora sí que tenemos
pacto y consenso, a partir de ahora la Constitución ya no se toca. Y ello aun
si quedaran pendientes la cuestión del sistema electoral y varias otras funda-
mentales, que cabrían dentro de lo que R. Gargarella llamaría luego “la sala de
máquinas” de la Constitución.5 Desde entonces, el descenso a una órbita más
terrenal de la Constitución en la que enfrentaba llamados a su reforma profun-
da y eventualmente a una nueva Constitución, incluso mediante mecanismos
que pudieran incluir algo así como una asamblea constituyente, era drástica-
mente rechazado.
Diversos argumentos se emplearon: uno era que las constituciones solo
se rehacen cuando ha ocurrido un fenómeno histórico de proporciones, como
una revolución o una guerra; es decir, algo que ha alterado profundamente las
bases del poder. Pero no en momentos de sosiego y normalidad, por lo que era
evidentemente inoportuno que a comienzos de la segunda década del nuevo
5 Roberto Gargarella, “La ‘sala de máquinas’ de las constituciones latinoamericanas. Nueva Sociedad
(NUSO), No. 258, julio-agosto 2015.
siglo se planteara tal posibilidad. Por ejemplo, el constitucionalista José Luis

Cea, cuando se planteaba la posibilidad de una nueva Constitución durante el
gobierno de M. Bachelet, señalaba:
Por lo demás, generalmente los procesos que llevan a una nueva Constitución
son revolucionarios o contrarrevolucionarios. Están marcados por un
ambiente de facto, no por un análisis calmado en una sociedad en reposo,
estudiando y llegando a acuerdos o consensos.6
Pero, delatando gran inconsistencia, junto al hecho de que no existían
esas condiciones, tampoco estaban las del consenso necesario:
Que este país no tiene consensos básicos elementales para conversar
maduramente. Pensar que de aquí a ocho, diez meses más podamos estar
dialogando entre ciudadanos que no nos conocemos, que probablemente
tenemos disimilitudes enormes en edades, en procesos de socialización, en
cosmovisiones, es también prácticamente inconcebible.7
Ni en revolución ni en sosiego sería posible, entonces, concebir un escena-
rio de nueva Constitución. Es decir, nunca.
En cierto sentido, Camilo Escalona había esgrimido un argumento similar:
“Yo no quisiera que el tema de la Asamblea Constituyente fuera una especie
de droga que nos haga olvidar los problemas políticos, que son los decisivos.
O sea, que nos pongamos a fumar opio en un escenario ficticio, inexistente, de
una crisis institucional que no existe, de una Asamblea Constituyente que no
se va a constituir nunca...”. 8
Otro argumento empleado reiteradamente, aun si claramente estéril, ha
sido el de que una nueva Constitución no es la panacea. Lucía Santa Cruz ex-
presó recientemente este planteamiento, similar a todos los demás basados
en este punto:
Un aspecto preocupante de la situación actual es que un lado y otro sugieren
que los problemas de educación, pensiones, salud, salarios y otros se van
a resolver milagrosamente por la vía constitucional. Esto ha generado
esperanzas y expectativas engañosas que solo serán frustradas cualquiera
sea el resultado.9
6 “Profesor José Luis Cea: ‘Es imposible una Constitución que sea expresión perfecta de todos los sec-
tores’”, entrevista en El Mercurio, reproducida en nota de la Facultad de Derecho UC (s/f ). https://bit.
ly/3bCR51V
7 Ibíd.
8 En su caso, la base del argumento es que no había mayoría, y que era necesaria, primero, para reformar
el sistema binominal. En “Camilo Escalona (PS) y la Asamblea Constituyente: ‘No nos pongamos a fumar
opio’”, Tarapaca OnLine, 1 septiembre 2012. https://bit.ly/3i3kyEH
9 Lucía Santa Cruz, “La Constitución, ¿una panacea?”, El Mercurio, 28 agosto 2020, A3.
La verdad es que cuesta encontrar la fuente a la que va dirigida esta crítica,

alguien que efectivamente haya señalado que la Constitución va a resolver
directamente los problemas en esas áreas. Pero el argumento se ha esgrimido
una y otra vez.10
Michelle Bachelet inició su segundo gobierno poniendo como uno de
los tres pilares de su programa echar a andar un proceso encaminado hacia
una nueva Constitución. Este incluyó diálogos ciudadanos y uno especial para
pueblos indígenas, que concluyeron con propuestas que luego el gobierno
transformó en un proyecto que, casi al finalizar su mandato, envió al Congreso
para que este viera los mecanismos de discusión y aprobación de una nueva
Carta fundamental. Este proceso marchó por caminos contradictorios: se tra-
taba de uno impulsado desde arriba, que produjo propuestas fruto de esas
deliberaciones ciudadanas, pero que luego fueron transformadas en proyec-
to en un proceso poco transparente en La Moneda, que en muchos aspectos
no reflejaba las principales conclusiones de esa deliberación. Y se presentó al
Congreso, sin publicidad ni alardes, a días de terminar su mandato. Con todo,
por primera vez desde la transición se había puesto la posibilidad concreta de
una nueva Constitución en la agenda oficial y quedó registrada en los engra-
najes institucionales.
Pero, para que no quedara duda alguna, el nuevo (segundo) gobierno de
Sebastián Piñera, solo unos pocos días después, antes de una semana de ha-
berse instalado anunció, mediante un discurso del ministro del Interior Andrés
Chadwick ante los empresarios en Icare (Instituto Chileno de Administración
Racional de Empresas), provocando una cerrada ovación: “Hay ciertas cosas
que queremos que no avancen. No queremos que avance el proyecto de una
nueva Constitución que presentó la presidenta Bachelet al terminar su perio-
do”.11 Y, fundamentando, agregó que no se puede:
tener una Constitución que pueda ser reformada y modificable fuera del
ejercicio nacional, fuera de la representación popular y que pueda hacerse
según cualquier mayoría y en cualquier momento; eso es atentar contra
el lineamiento fundamental de la estabilidad… [Chile] ha avanzado en los
tiempos que ha tenido estabilidad y certeza y la Constitución es el elemento
fundamental para dar estabilidad y certeza.12
10 Otro argumento, que no vale la pena subir al texto pero que hay que mencionar, ha sido el de “Chilezue-
la”: una asamblea constituyente o convención constitucional conduce inevitablemente a transformar a
Chile en Venezuela.
11 “Bachelet implementó la ruta a una nueva Constitución 4 años antes que el estallido social”, La Década, 7
diciembre 2019. https://www.cnnchile.com/ladecada-noticias/proceso-constituyente-michelle-bache-
let_20191207/.
12 El Mercurio, 16 marzo 2018, C2.
Nuevamente la cuestión de la Constitución se alejaría de la órbita de nues-

tro escenario terrestre para tomar altura, lejos de “las preocupaciones de la
gente”. Pero no se alejaría del todo. Su sombra cruzaría cada vez que la “sala de
máquinas” hiciera ruido con las propuestas de reforma en materias sociales y
económicas, que iban acumulándose cada vez con más peso.
La negativa tajante del gobierno por vía de Chadwick en Icare revelaba la
constante de fondo que cubría a toda la derecha, pese a las aperturas ocasio-
nales y vacilantes de algunos de sus sectores, desde fines de la dictadura: el
apego a la Constitución y los privilegios que le brindaba, la relación posesiva
con ella, de la que solo podía entregar pedazos sin alterar el fondo.13
El gran estallido de solo un año después, el 18 de octubre 2019, que co-
menzó con los torniquetes de las estaciones del metro, fue ampliando y re-
cogiendo quejas y demandas, hasta avanzar muy luego hacia los torniquetes
constitucionales, ahora de manera frontal. Se demandaba una nueva Constitu-
ción. A comienzos de noviembre se planteaba desde la oposición la inevitabi-
lidad de dar curso a esta demanda, y el gobierno y sectores de derecha empe-
zaron a dar muestras de apertura a esta posibilidad, en medio de una enorme
debilidad del gobierno y del presidente. Fue en este contexto que el gobierno
llamó a conversaciones, que terminaron con el acuerdo del 15 de noviembre
en que se señalaba el derrotero, mediante plebiscito, para avanzar hacia una
decisión sobre los mecanismos de debate de una nueva Constitución.
El temor a perderlo todo, la sorpresa frente a la magnitud del enojo de la
gente, obligaron a la derecha a aceptar las demandas de una nueva Consti-
tución o, al menos, de poner esa decisión en plebiscito. Y luego de firmados
los acuerdos, en negociaciones apresuradas, vinieron los arrepentimientos de
algunos y algunas, la nostalgia anticipada de la Constitución que les ha acom-
pañado y confortado por tanto tiempo, y emergió con fuerza el drama y la
pasión de esa relación posesiva. No es solo “la gran rendición” que consternó al
columnista de El Mercurio Gonzalo Rojas, sino, por ejemplo, la desazón de Alla-
mand por entregar “lo que no hay que entregar”, “darle a la oposición lo que ha
querido hace 15 años, la posibilidad a través de un plebiscito de obtener una
asamblea constituyente”.14 Como queriendo decir, finalmente se les ha dado
algo que siempre fue nuestro.
La historiadora Lucía Santa Cruz se preguntaba en febrero de este año
cómo sería recordado en la historia este momento de crisis derivada, no del
estallido social, sino de lo que prefiere llamar “la insurrección” de octubre.
13 Es interesante en este respecto el breve relato que hace Ignacio Walker, “Historia de un desencuentro: la
derecha y el debate constitucional” en La Tercera, 13 enero 2020. https://bit.ly/32X5ySq
14 El Mercurio, 15 marzo 2020, D9.
Responde su pregunta destacando, en primer lugar, la violencia organizada y

coordinada como rasgo principal. Pero, agrega:
Para mí, sin embargo, el evento más importante, más radical y sustantivo
de la crisis, aunque indebidamente ha pasado desapercibido, ocurrió el 12
de noviembre, el día más violento hasta hoy, cuando estuvimos al borde
del abismo, hasta que el Presidente Piñera optó por intentar una salida
pacífica, por medio de un acuerdo político. Esa mañana, todos los partidos de
oposición, desde el Comunista a la Democracia Cristiana, habían firmado una
declaración pública a favor de una Asamblea Constituyente, afirmando que “la
ciudadanía movilizada”, la calle (no los electores que conforman la ciudadanía
tradicional), había “corrido el cerco de lo posible” y que requeríamos una
nueva Constitución “emanada” de esa misma “ciudadanía movilizada” para
“establecer un nuevo modelo político, económico y social” y que “el proceso
constituyente ya estaba establecido por la vía de los hechos”… Y de aquella
declaración, lapidaria para la democracia, porque significa una transformación
sustancial de las estructuras de poder y el abandono, por parte del Congreso,
de su responsabilidad a manos de los manifestantes en la calle, ha nacido el
actual proceso constituyente.15
La noche del 12 de noviembre en algún momento deberá ser objeto de
mayor estudio, luego de tanta referencia a que se estuvo al borde del abismo
y qué cerca se estuvo de que el presidente debiera salir a toda prisa de Palacio
en helicóptero. Quienes han hecho estas referencias deberán explicar en qué
consistía ese abismo, y qué faltó para la salida en helicóptero. ¿Quién lo hubie-
ra proporcionado? ¿Los militares estuvieron cerca de sacar al presidente? Lo
que ocurría en verdad era un gobierno muy debilitado, llegando a niveles sin
precedentes de desaprobación, pero que no reaccionaba ni mostraba lideraz-
go. Ese era “el abismo”, y cuando tomó la iniciativa de llamar a los suyos a un
acuerdo, pues salió del abismo, se posibilitó el acuerdo del día 15. Santa Cruz,
en cambio, ve el acuerdo como resultado de la insurrección y de esa declara-
ción “lapidaria para la democracia”. Es claro que el ánimo que empezó a crecer
en esos círculos no era favorable al acuerdo y sus derroteros. Y en sectores de
la derecha comenzaría a desplegarse la actitud de querer salir de “la camisa de
fuerza” del acuerdo del día 15 de noviembre.
En marzo, ya pasado el mes de verano en que toda actividad disminuye,
la exministra Cubillos proponía la posibilidad de que fuera el Congreso el que
tomara la propuesta constitucional que dejara la presidenta Bachelet y que,
junto a la Constitución actual, se trabajara en una nueva propuesta, sin tener
que perder tiempo en plebiscito de entrada y en una eventual convención
15 Lucía Santa Cruz, “12 de noviembre de 2019”, El Mercurio, 14 febrero 2020, A3.
constituyente.16 Y, ya de frente, unos días más tarde, el columnista de El Mercu-

rio Sergio Muñoz reforzó el punto de saltarse el acuerdo:
¿Qué impide que el Congreso y el Gobierno propicien un acuerdo sustantivo
respecto de los cambios constitucionales, que conduzca a una propuesta
de nuevo texto que, una vez superada la crisis sanitaria, fuera sometida a
plebiscito? Nada lo impide. El problema es que nadie quiere aparecer como
culpable del naufragio del diseño de noviembre pasado, que en los hechos se
ha convertido en una camisa de fuerza.17
Cualquier posibilidad de que volvieran las movilizaciones en marzo fue
inhibida por las señales de contagio del COVID-19, especialmente en la segun-
da mitad, en que comenzaron oficialmente las restricciones al movimiento de
personas. En abril el gobierno había retomado la iniciativa, el presidente recu-
peraba puntos en las encuestas frente a ese otro “enemigo poderoso e impla-
cable”, y en la derecha emergía una nueva confianza de que la protesta social
había quedado atrás y que solo quedaba la amenaza del virus, que el ministro
Mañalich sabría combatir. El exministro Chadwick lo presenta con claridad en
una nota de La Tercera:
Se congeló la violencia. No cien por ciento. ¿Cuánto rato —ojalá sea mucho—
no se habla de las “primeras filas”? Se despejó la Plaza Italia y los grados de
violencia disminuyeron”. Eso, dijo “ ha marcado un ambiente político distinto”.
Vinculó dicha afirmación con cifras de encuestas (solo citó a Cadem) para
hacer ver que Piñera estaba recuperando niveles de aprobación y que ese
mismo repunte estaba beneficiando a Carabineros.18
El columnista Sergio Muñoz vuelve a la carga, reiterativamente, insistiendo
en fórmulas ajenas al acuerdo pactado, pero esta vez se vale de la pandemia
para rescatar el viejo argumento de que a la gente le preocupan otras cosas.
El Congreso y el Ejecutivo podrían llegar a un acuerdo este año respecto del
contenido de los cambios constitucionales. Sería el camino más corto, permitiría
ahorrar recursos y evitaría que Chile tuviera dos parlamentos durante un año.
Sin embargo, es evidente que ponerse a elaborar en este momento un proyecto
de nueva Constitución va a contrapelo de las urgencias nacionales. Pues bien,
¡ese es exactamente el problema! Son otras las urgencias…19
También el exministro José Ramón Valente intervino en el debate con una
extraña columna, diciendo:
16 El Mercurio, 15 de marzo 2020, D7.

17 Sergio Muñoz Rivera, “La hora de la Unidad Nacional”, El Mercurio, 20 marzo 2020, A2.
18 Eugenia Fernández y Sebastián Minay, “Plantea necesidad de ‘un plan B’ para el plebiscito: La reaparición
de Andrés Chadwick”, La Tercera, 24 abril 2020. https://bit.ly/35fNuG5
19 Sergio Muñoz, “¿Es viable el proceso constitucional?”, El Mercurio, 18 abril 2020, A2.
¿Qué haremos los chilenos cuando termine la emergencia del coronavirus?

¿Desangrarnos en discusiones bizantinas sobre si el desempleo y las quiebras
de empresas son culpa del gobierno, de los empresarios, de los políticos o de
la Divina Providencia? ¿Quedarnos pegados por más dos años, discutiendo
las bases de nuestra convivencia en sociedad, como si fuéramos una nación
en formación? ¿Nos vamos a quedar jugando Chiflota por los próximos 70
años, como nuestros vecinos argentinos, o trabajaremos todos juntos para
poner un hombre en la Luna, como lo hicieron los norteamericanos?20
Valente agregaba así una nueva a la lista de condiciones que justificarían
una discusión constituyente: ser una nación en formación. Se suma a las con-
diciones, manifiestamente contradictorias, de José Luis Cea: venir saliendo de
una revolución o guerra, o estar en situación de sosiego que permita una dis-
cusión madura. O la de Pablo Rodríguez Grez: no estar frente a un “incendio
político y social”: “Promover una nueva Carta Fundamental para apagar un ‘in-
cendio político y social’ —necesariamente circunstancial— es, por lo menos,
un extravío que incrementará la cuantía de los daños ya producidos”.21
En este contexto, valiéndose también del argumento de las dificultades
provocadas por la pandemia, el exministro Andrés Chadwick planteó la idea de
un Plan B que permitiera afrontar el proceso constituyente sin plebiscito, como
quedó registrado en una nota de La Tercera:
Chadwick planteó esto “para efectos de que si las disposiciones sanitarias
dicen, fundadamente, que no se puede hacer, ya esté preparada una
alternativa que nos permita ir a un proceso constituyente y a un cambio
constitucional de esta otra forma, por este otro camino más ajustado y
adecuado a las razones sanitarias y a la situación que va a estar viviendo
el país”. “Pero” —y aquí entró al fondo— “me preocupa que es como un
tema tabú”, porque “todos saben que esta probabilidad existe, pero como
que nadie se atreve a hablar del tema, porque se puede pensar que uno
no quiere, y no. Si lo que uno quiere es que ante la eventualidad cierta
que sea imposible (hacer un plebiscito) que exista un Plan B conversado
con anticipación. No a última hora, no hasta las 3 de la mañana, no como
una improvisación que después hay que cambiar de norma porque se
equivocaron —porque a las 3 de la mañana uno se equivoca—, sino que
bien elaborado.22 [Destacados en negritas en el original]
20 José Ramón Valente, “Chiflota”, El Mercurio, 16 abril 2020, A2. Reproducido en http://www.nuevopoder.
cl/chiflota/
21 Pablo Rodríguez Grez, “Difícil pronóstico”, El Mercurio, 12 diciembre 2020, A2.
22 La Tercera, 24 de abril 2020. Por esas mismas fechas la Sofofa anunciaba un ciclo de conversaciones
bajo el lema “ni apruebo ni rechazo, conversemos”. Para el 8 de mayo se convocaba al Foro “El Desafío
de Fortalecer la Institucionalidad: ni rechazo ni apruebo, conversemos”, que incluía a Ernesto Silva, Juan
Ignacio Eyzaguirre y Javiera Parada. https://bit.ly/3gXb8cw
Todos estos esfuerzos ya habían llevado a Agustín Squella a advertir:

“¿Cuántos querrían que uno de los efectos secundarios del Covid 19 fuera pro-
ducir amnesia respecto del proceso constitucional en marcha?”23 Los esfuerzos
de amnesia o de redireccionar el proceso fueron acompañados de reportajes
periodísticos que sugerían que la ciudadanía no daba muestras de un apoyo
sólido a la continuación del proceso. El Mercurio titulaba así un reportaje: “En-
cuesta: Empate entre los que quieren seguir proceso constitucional previsto y
quienes consideran otras opciones”.24
Continuando estos esfuerzos, el abogado Gastón Gómez afirmaba que
“Bajo estado de excepción no es viable hacer la campaña por el plebiscito…
No me la imagino con la gente encerrada en sus casas y pidiendo permiso a la
Comisaría Virtual”.25 Y el incontenible columnista Sergio Muñoz continuaba,
buscando nuevas fórmulas, dando forma al Plan B señalado por Chadwick.
Apuntaba que el acuerdo del 15 de noviembre contiene defectos de origen,
entre ellos la posibilidad de generar dos Congresos simultáneos, afirmaba:
Chile no necesita dos Parlamentos. Basta con uno. Elijamos senadores y
diputados el próximo año, y que ellos, en diálogo con el futuro presidente, se
hagan cargo del debate constitucional y definan una metodología de reforma
que comprometa a la mayoría del país y fortalezca el régimen democrático. Es
la opción del sentido común en medio de tantas calamidades.26
Los sectores de derecha reflejados en el relato hecho aquí revelan una do-
lorosa resistencia al cambio constitucional, especialmente si este es por la vía de
asamblea constituyente, o convención constitucional, como se le ha llamado aquí.
Pueden tolerar debates reducidos a la esfera del Congreso y del Ejecutivo, pero
abrirlo más allá es angustiante. Es el temor a la incertidumbre —¿adónde irían a
parar “las certezas”?—, a imaginarse un escenario en que la plebe y sus pulsiones
las destruyen todas. Es el dolor anticipado a verse separados de la Constitución
que idearon para sí y que los ha acompañado, envuelto y acogido por cuarenta
años. Es la tristeza y melancolía de ver roto el mito que contribuyeron a crear, y
que terminaron creyendo, de un consenso de fondo que cruzaba por encima de
las disputas políticas, y que finalmente radicaba en la Constitución. El espejo se
ha roto dejando ver con nitidez la imposición de un orden mitologizado como “el
consenso” y “el pacto”. Es la incapacidad de ver que una nueva Constitución es la
oportunidad de que el pueblo, del que ellos y ellas son parte, agencie su nuevo
gran pacto político libre de la ilegitimidad que la del 80 siempre acarreará.
23 Agustín Squella, “Agua al molino propio”, El Mercurio, 17 abril 2020, A3.

24 El Mercurio, 21 de junio 2020, D11.
25 La Tercera, 27 de junio 2020, p. 14.
26 Sergio Muñoz, “Ante la incertidumbre constitucional”, El Mercurio, 24 junio 2020, A2.
Los variados y a veces contradictorios argumentos en contra de su susti-

tución, aun después del acuerdo del 15 de noviembre, manifiestan una cierta
desesperación. Los intentos de rebajar y trivializar el valor y sentido de una
nueva Constitución mediante el argumento —también contradictorio— de
que a la gente le preocupan otras cosas o el de “la panacea”, nada dicen sobre
cuánto de efectiva panacea ha sido la actual Constitución para ellos.
Revelan también no haber entendido el sentido y carácter de las mani-
festaciones que irrumpieron el 18 de octubre del año pasado. Es cierto, queda
aún mucho por investigar, reflexionar y debatir sobre su sentido y carácter,
pero reducirlas a una insurrección militarizada es negarse a una disposición
a aprender. Y, más grave, abriga la promesa de un enojo y una rebeldía per-
manente hacia el resultado del proceso constitucional en marcha, negándole
desde ya toda legitimidad, al atribuirle un origen antidemocrático, “de la calle”.
Finalmente, la facilidad y soltura con que se pretende reemplazar lo acor-
dado, después de todo lo que ha ocurrido, con tratativas dentro de las institu-
ciones existentes y fuera de la consulta popular, revela la incapacidad también
de entender los cruciales elementos simbólicos. Jorge Edwards, escribiendo
desde su departamento céntrico invadido por olor a quemado y por las ema-
naciones de los vapores de las bombas lacrimógenas, lo puso así:
La cojera de base de la Constitución anterior, la de 1980, consistió en haberse
gestado durante el pinochetismo, sin registros electorales y un mínimo de
rigor institucional. El hecho de que esa Constitución fuera muchas veces
reformada en el periodo presidencial prosocialista de Ricardo Lagos no bastó
para liberarla de ese vicio de origen. Los disturbios de estos días no son ajenos
a ese vicio original (para no llamarlo “pecado original”).
La redención institucional en política no es fácil y eso lo sabemos hace
bastante rato. Estuve en Madrid durante las ceremonias por la muerte
del expresidente Adolfo Suárez y ahora siento que eran ceremonias de
redentorismo, fenómeno que en esta parte del mundo no hemos conocido.
El gas lacrimógeno y los incendios recientes son consecuencia de pecados
políticos originales no correctamente redimidos. Y las transiciones, por muy
eficientes que sean, tienen la obligación de llegar a un nivel moral digno de
verdaderas redenciones.27
El plebiscito de octubre tiene la palabra para cerrar el ciclo de la transición
y sus redenciones.
Santiago, 4 de septiembre 2020
27 Jorge Edwards, “Preguntas de Felipe González y de todos nosotros”, El Mercurio, 29 febrero, A2.
Los think tanks de la derecha
en tiempos de crisis
Mireya Dávila1
El estallido social de octubre del año pasado y la posterior crisis sanitaria han
tensionado al sistema político chileno. La intensidad de la crisis ha obligado a
los diferentes sectores políticos a posicionarse respecto a la protesta, la violen-
cia, la conducción del gobierno, las iniciativas del Congreso y, posteriormen-
te, los efectos de la pandemia. Esto ha sido especialmente complejo para la
derecha agrupada en ChileVamos, pues, como coalición de gobierno, deben
enfrentar la demanda ciudadana, responder a quienes representan y, al mismo
tiempo, apoyar o tomar distancia de las decisiones de un gobierno con muy
poco apoyo, especialmente en su propio sector.2 Los think tanks de la derecha
han reaccionado coincidiendo en aquel aspecto esencial de la derecha, que
es el orden y la crítica a la izquierda por avalar la violencia. Los matices se han
centrado en las causas del estallido social, y en la relevancia que tienen la po-
lítica y la economía en la crisis. En cuanto a la pandemia, las diferencias se han
centrado en el mayor o menor apoyo al gobierno, especialmente en materia
de las políticas de ayuda económica y social.
Los think tanks se han convertido en actores en la discusión de los asuntos
públicos no solo en Chile, sino en las democracias contemporáneas en general
(Gárate, 2008), influyendo en las decisiones de políticas públicas a través de di-
ferentes vías (Moreno, 2015; Stone, 2006). En Chile existe un conjunto de centros
de estudios de derecha que, con diferentes recursos, nivel técnico y productos,
difieren en su función (asesoría partidaria, producción para-académica), forma
1 Doctora en Ciencia Política. Profesora asistente en el Instituto de Asuntos Públicos, Universidad de Chile.
En este trabajo colaboró recopilando información Andrés Contreras, a quien agradezco.
2 Según la encuesta de Criteria de junio, el 48% de las personas encuestadas que se consideraba de dere-
cha apoyaba al gobierno. Este porcentaje es menor al 60% declarado en mayo.
45
de incidir en su propio sector y en la opinión pública (publicaciones propias y

columnas de opinión en la prensa), y fortaleza organizacional (tipo de organiza-
ción y recursos). Desde su posición, han formulado críticas y propuestas respec-
to a diversos temas de políticas públicas; y últimamente, desde la crisis del año
pasado, frente a la coyuntura del plebiscito de octubre, el proceso de cambio
constitucional y la crisis económica y social como consecuencia de la emergen-
cia sanitaria.3Su rol político ha crecido en la medida en que, producto de las crisis
anteriores, la administración de Sebastián Piñera no ha podido reencontrarse
con su propuesta programática original, por lo que el “relato” del gobierno se ha
convertido en espacio de confrontación ideológica al interior de su coalición. Las
pequeñas y grandes diferencias de opinión y análisis entre estas organizaciones
muestran el largo camino que aún deben recorrer para alcanzar un diagnóstico
y una estrategia de salida compartida.4
1 Los think tanks de la derecha en Chile

Los primeros centros de estudios independientes fueron creados en dictadura,
principalmente vinculados a la oposición.5 En 1980 se creó el Centro de Estu-
dios Públicos (CEP), primer think tank de derecha, y actualmente existen once
de tales instituciones. Al igual que en otros países, estos centros varían en tér-
minos de estructura organizacional, recursos, tipos de vínculos con partidos y
formatos o productos de incidencia.6 Cubren todo el espectro político de la de-
recha política partidaria, incluida la extrema, con Acción Republicana e Ideas
Republicanas, centros vinculados al Partido creado por José Antonio Kast.
Como señalamos, el primero fue el CEP, fundado en 1980 por empresarios
y sectores de la derecha. La segunda oleada se produjo durante la transición
a la democracia, con la creación del Instituto Libertad y Desarrollo (LyD) y el
Instituto Libertad (IL), ambos en 1990; y el año siguiente, la Fundación Jaime
Guzmán (FJG). Los dos primeros vinculados a los partidos de derecha nacidos
en dictadura, la Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacio-
nal (RN), respectivamente. El tercero fue creado después del asesinato de Jai-
me Guzmán, en 1991. La tercera oleada de think tanks de derecha comenzó
3 Los argumentos y opiniones de los think tanks y sus miembros se obtuvieron de dos fuentes: páginas
webs de cada organización y columnas de opinión. Véase detalles en Referencias.
4 Esta falta de relato ha sido destacada incluso por miembros de su sector, como Daniel Mansuy (IES).
5 Después del golpe militar, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso), fundada en 1957,
continuó funcionando, pero en 1974 trasladó su secretaría general fuera de Chile y en 1978 el Estado
chileno se retiró del acuerdo intergubernamental, perdiendo la personalidad jurídica. La Corporación
de Estudios para Latinoamérica (Cieplan), ex Centro de Estudios de Planificación Nacional (Ceplan) de
la P. Universidad Católica de Chile, fue creado en 1976; y el Centro de Estudios del Desarrollo (CED) en
1980, entre otros.
6 No consideramos en este análisis a la Fundación Paz Ciudadana, ya que es una organización dedicada a
políticas específicas en materia de seguridad pública.
POLÍTICA | Los think tanks de la derecha en tiempos de crisis, Mireya Dávila 47
quince años después, con la creación, el año 2006, del Instituto de Estudios
de la Sociedad (IES). La segunda década del siglo XXI trajo otro conjunto de
centros de estudios en el sector: IdeaPaís (2010), Instituto Horizontal (2011),
Instituto Res Pública (2011), Fundación para el Progreso (FPP) (2012) y Fun-
dación Avanza Chile (2014).7 Ideas Republicanas fue creado en 2019, mismo
año en que se formalizó el partido que dirige José Antonio Kast.8 Los think
tanks creados en las últimas décadas tienen naturaleza diferente: mientras el
IES, IdeaPaís y Res Pública tienen un carácter más académico, independiente
de partidos políticos, Horizontal e Ideas Republicanas están vinculados más
directamente con ellos, el primero con Evópoli y el segundo con el Partido
Republicano de José Antonio Kast. La FPP tiene una lógica de vinculación
más directa con sectores empresariales, como la familia Ibáñez, y un carácter
menos académico que IdeaPaís y Res Pública. Finalmente, AvanzaChile fue
una organización creada al alero del actual presidente Piñera, con el objetivo
de reunir a excolaboradores y posteriormente organizar su segunda campa-
ña presidencial.
Desde el punto de vista de sus declaraciones de principios, objetivos, mi-
sión y visión, siete de los once thinks tanks9 señalados aspiran a contribuir a
una sociedad libre, principio esencial para la derecha chilena. El IES mencio-
na el servicio a la sociedad sobre la base, entre otros, de la subsidiariedad. El
Instituto Horizontal, del cual el ministro de Hacienda Ignacio Briones es past
president, añade la creencia en una sociedad de oportunidades y la necesi-
dad de fomentar la responsabilidad individual. Tanto la FJG como IdeaPaís
mencionan tener inspiración cristiana, la primera, y socialcristiana, la segun-
da. Otros agregan la palabra ‘solidaridad’ y varios ‘democracia’. Ninguno la
palabra ‘igualdad’.
Desde el punto de vista de la organización, si bien hay variación en cuanto
su tamaño, todos poseen consejo directivo o directorio, dirección ejecutiva e
investigadores.10 Además, tanto las y los investigadores como las y los miem-
bros de directorio expresan su opinión sobre la coyuntura a través de la pren-
sa. Parte de quienes integran el directorio o el equipo de estos centros tienen
una posición de incidencia en los medios de comunicación escritos; es el caso
de Lucía Santa Cruz, Luis Larraín y Natalia González de LyD, y Daniel Mansuy
del IES, entre otros.
7 Esta fundación fue creada para cobijar al equipo de trabajo del entonces expresidente Piñera y preparar
la segunda campaña presidencial. Desde 2018 no tiene funcionamiento.
8 Cabe señalar que en el directorio de la FGJ sigue apareciendo José Antonio Kast.
9 El análisis considera solo 10 think tanks, pues el Instituto Res Pública tiene su página web en manten-
ción. Solo se analizará en este documento la opinión de sus miembros aparecida en la prensa.
10 La FPP es la única que tiene también presencia regional, en Concepción y Valparaíso.
En los directorios o consejos directivos se observa los grupos o actores

que concurren con recursos y trayectorias a darle su carácter específico a cada
think tank. Las redes se componen de empresarios, universidades (mayoritaria-
mente la Universidad del Desarrollo, UDD; la Universidad Adolfo Ibáñez, UAI; la
Universidad de los Andes y la P. Universidad Católica de Chile, PUC), conocidos
estudios jurídicos y miembros tanto de ambos gobiernos como de la dictadura
(LyD y FJG).11 Algunas empresas tienen representación en más de un directorio,
como Inversiones Pathfinder.12 El centro de estudios Ideas Republicanas está
integrado por varios miembros que antes se desempeñaron en la FJG y exdi-
putados UDI, como Rojo Edwards. El directorio del Instituto Libertad está in-
tegrado mayoritariamente por militantes de RN, como el actual intendente de
Santiago, Felipe Guevara, y el excanciller Teodoro Ribera. Lo mismo sucede con
Horizontal, en el cual el directorio está integrado por una militante de ese par-
tido y por el ministro Briones (Evópoli). Varios de los miembros de directorios
pertenecen a Icare (Instituto Chileno de Administración Racional de Empresas)
y a la Sofofa (Sociedad de Fomento Fabril). Los grandes grupos empresariales
como Luskic, Angelini, Von Appen, Matte, Yarur y Solari tienen presencia en va-
rios de los directorios de los think tanks. El CEP es uno de los think tanks con un
directorio más numeroso y con amplia presencia empresarial, como Angelini,
Said y Matte.
Desde el punto de vista del financiamiento, en general, este es opaco: “en
Chile poseen el status de instituciones privadas sin fines de lucro por lo que no
están obligadas a hacer públicos sus balances y por lo tanto se dispone única-
mente de la información que entregan voluntariamente” (Gárate, 2008, p. 8).
De la poca información pública al respecto, se sabe que LyD recibe aportes de
unas 500 personas naturales y cerca de 200 empresas. El presidente del direc-
torio, Luis Larraín, señaló que no existe un vínculo especial con la UDI, si bien
asesora a parlamentarios de ChileVamos. Sin embargo, en un informe de la Bi-
blioteca del Congreso se vincula a la FJG y LyD con la UDI y al Instituto Libertad
con RN, respectivamente (BCN, 2019). Por su parte, Axel Kaiser, a cargo de la
FPP, señala que este centro de estudios es financiado por más de 50 donantes,
entre los que se encuentra Nicolás Ibáñez.
Finalmente, en el Global Index establecido por la organización To Go Think
Tanks, los únicos think tanks chilenos que aparecen son de derecha: CEP en el
11 Integran el directorio de LyD: Carlos Cáceres y Hernán Büchi, ambos ministros de Hacienda de Pinochet;
Hernán Felipe Errázuriz, que fue canciller y presidente del Banco Central, entre otros cargos; Pablo Inhen
y Jorge Selume fueron directores de Presupuestos; y Sebastián Bernstein presidió la Comisión Nacional
de Energía (CNE). En la FJG participan Jovino Novoa, que fue ministro de Pinochet. Además, participa el
núcleo original de la UDI, como el actual ministro de Justicia, Hernán Larraín y el exministro del Interior,
Andrés Chadwick.
12 El dueño de Pathfinder es Juan Obach, presidente del directorio del CEP. www.litoralpress.cl, 18/12/2018.
puesto 109 y LyD en el 111. En el ranking por países Chile ocupa el puesto nú-
mero 22, junto a Colombia e Irán.13
2 Los think tanks en tiempos de crisis: el estallido del 18 de octubre

Frente a la crisis, los think tanks de este sector se pronunciaron profusamente
en sus páginas web y a través de la prensa. Los principales temas que concen-
traron la atención fueron el orden, la violencia, las causas del estallido, el efecto
en la economía y el rediseño institucional que significó el acuerdo de noviem-
bre, así como la reacción del gobierno y la propia derecha ante esta crisis.
2.1 Democracia, violencia y orden
Los think tanks del sector reaccionaron criticando la violencia y la responsabi-
lidad de la izquierda en ella y la incapacidad del gobierno para restablecer el
orden y el Estado de Derecho. Plantearon la necesidad de que la democracia
procesara las demandas sociales.
El valor de la política: Para el CEP, la centralidad del análisis está en la políti-
ca. La crisis era, además de social, política, por lo que su solución tenía que
venir de ese ámbito. En octubre, Leonidas Montes, director ejecutivo del CEP,
reflexionaba en relación con que el progreso es más que el PIB per cápita y que
el problema era de empatía con los problemas sociales: “El progreso, bien lo
sabemos, es más complejo que el PIB per cápita. En cierto sentido nos queda-
mos solo con el Adam Smith de la Riqueza de las Naciones, y todavía no hemos
visto la importancia de su Teoría de los Sentimientos Morales”, aludiendo a la ne-
cesidad de incorporar más elementos en el análisis que solo los económicos.
Para Montes, también la crisis era de autoridad, siendo necesario proteger la
democracia. Silvia Eyzaguirre complementó el diagnóstico de la relevancia de
la política señalando que el estallido social evidenció la falta de amistad cívica.
Distinguió la quema del metro y los saqueos de la insatisfacción expresada en
marchas pacíficas y cacerolazos. Planteó la necesidad de un diálogo nacional
que diera cauce institucional a las demandas, pues son las instituciones demo-
cráticas las que tienen legitimidad y facultad para satisfacerlas. Coincidió con
lo anterior Lucas Sierra, quien planteó —además de coincidir en mejorar la
institucionalidad democrática— la necesidad de rediseñar el sistema político
para avanzar hacia uno semipresidencial. Por su parte, Isabel Aninat, miembro
de la Mesa Técnica que discutió la propuesta de reforma constitucional, señaló
13 Para 2019, esta organización contabilizó un total de 8248 think tanks a nivel mundial. La región con ma-
yor número es Europa con 2219, seguido de América del Norte con 2058, Asia con 1829, América Central
y Sur con 1023; y finalmente África Subsahariana con 612, y Oriente Medio y África del Norte con 507.
Véase J. G. McGann, “2019 Global Go To Think Tank Index Report” (2020), TTCSP Global Go To Think Tank
Index Reports. 17. https://repository.upenn.edu/think_tanks/17
que los partidos eran los que debían condensar las demandas y transformarlas
en discusión pública. Por el contrario, Ideas Republicanas criticó que los par-
tidos respondieran a los problemas con demagogia y populismo, dañando la
democracia al criticar la consulta municipal realizada por los alcaldes a fines
del año pasado, pues —en su opinión— los plebiscitos dañan la democracia
representativa y se les asocia con gobiernos autoritarios.
Sistema político: Otro aspecto destacado por varios autores fue la autonomía
de la protesta social respecto de organizaciones de intermediación política. El
CEP caracterizó la protesta como una sin partidos ni organización. Para Leóni-
das Montes, “son demandas individuales, esparcidas en multitudes” que expo-
nen a los ciudadanos a un síndrome anárquico. Añadió que se debía asegurar
el Estado de Derecho, la vida de las personas y la propiedad pública y privada.
Silvia Eyzaguirre añadió que este tipo de movilizaciones sin liderazgo ni agen-
da era similar a lo que sucedía en otros países. En Chile, la rabia y frustración
de los jóvenes era por la incapacidad de progresar. La encuesta CEP (diciembre
de 2019) demostró una crítica al Estado y a las instituciones, no al gobierno.
Desde el IES, Pablo Ortúzar coincidió en que la principal característica de la
protesta era el desorden, que no había petitorio, orgánica ni líderes. Coincidió
con Montes en que no se podía hablar de una masa, sino de individuos. Acción
Republicana responsabilizó a la “izquierda ideológica” de pretender interpre-
tar esta protesta social sin ideología ni organización ofreciendo una Asamblea
Constituyente. Para este think tank, los problemas no se solucionarán suman-
do más derechos sociales a la Constitución, como según él lo planteaba la iz-
quierda. Estas asambleas, para AR, no respetaban el ritmo de la democracia.
Para Claudio Alvarado (IES), la ambigüedad de la oposición con respecto a la
violencia también era una variable que socavaba las bases de la legitimidad
policial.
Vale la pena mencionar también que el último libro del exinvestigador del
IES y actual profesor de la UDP, Hugo Herrera (2019), sobre el estallido social
planteó que desde la perspectiva de la teoría política ya se sabía que el pueblo
no era una sola cosa, un objeto determinable, sino más bien un “acontecimien-
to”, en el sentido de que es mucho más dinámico e inatrapable que un objeto,
con límites difusos.
Respecto a los problemas propios del sistema político, LyD criticó el rol
del Congreso como iniciador de proyectos que constitucionalmente eran
prerrogativa del Ejecutivo. Bettina Horst añadió, al comentar la acusación
constitucional y posterior destitución del ministro del Interior, Andrés Chad-
wick, que esta era una derrota para la política, pues la acusación solo se ha-
bía ocupado para dañar al adversario. El ministro de Hacienda de Pinochet,
Hernán Büchi, sostuvo que si Chadwick era responsable de algo, fue de no
haber tenido el apoyo político necesario para que las fuerzas de orden ac-
tuaran eficazmente. Claudio Alvarado (IES) sostuvo que el Congreso tiene
tensiones propias, que el reformismo llegó tarde frente al ímpetu revolucio-
nario y la elite horadó su legitimidad con casos de corrupción, por lo que son
necesarias reformas eficaces, pero también simbólicas, como la reducción de
la dieta parlamentaria.
La izquierda y la violencia: LyD enfatizó el tema del orden y responsabilizó, al
igual que AR, a la izquierda. Planteó que si se estableciera un pacto para salir de
la crisis, este debía incluir límites a la protesta social y la legitimidad de las formas
para ejercerla. Natalia González (LyD) coincidió en que sin orden público no se
podía avanzar y que Chile estaba preso de la violencia. Al igual que AR, criticó a la
izquierda, al Frente Amplio, por su validación de la violencia para conseguir obje-
tivos. Coincidió con esto Lucía Santa Cruz, consejera de LyD, quien sostuvo que
la violencia era inaceptable y que la izquierda radical legitimaba la desobedien-
cia civil. En una carta publicada el 15 de noviembre de 2019 y suscrita por Santa
Cruz, Luis Larraín y otros 20 firmantes,14 se declaró la preocupación por que gru-
pos anarquistas coordinados se “habían prácticamente tomado Chile“. Critica-
ron al Estado por su incapacidad para mantener la seguridad interna. Añadieron
que los casos aislados de violaciones a los derechos humanos aumentaban el
conflicto. Afirmaron que “sin seguridad interna no hay democracia”. Luis Larraín,
exdirector ejecutivo de LyD, criticó el que los estudiantes fueran intocables y los
calificó de extremistas de la política. Fue más allá y responsabilizó a todo el siste-
ma político por la violencia y la ausencia de poder.
Para Lucía Santa Cruz (LyD), los derechos y libertades individuales no pue-
den someterse a las demandas de la colectividad, ni menos se justifica la vio-
lencia “para alcanzar el paraíso en la tierra”. Añadió que lo que se buscaba era
destruir el capitalismo, la propiedad privada y la democracia representativa, y
que era necesario establecer consensos mínimos y tener disposición a buscar
acuerdos. En el IES, Mansuy postuló que, en el caso de Chile, la protesta fue
dando un giro a la violencia y esto hizo que se perdiera la responsabilidad per-
sonal en la masa. Sostuvo que la izquierda justificaba las protestas, porque mi-
raba con nostalgia esa forma de expresión: “Es una idea semirreligiosa de que
un día el pueblo se alzará contra todas las injusticias”. Similar relación entre la
violencia e izquierda fue señalada por Fundación para el Progreso. Al respecto,
Jorge Gómez afirmó que una parte de la izquierda estaba por subvertir todo el
orden y hacer imperar el poder popular sin límites.
14 Alejandro Barros, Raphael Bergoeing, Andrea Butelmann, Carlos Castro, Beatriz Corbo, Rafael del Cam-
po, Francisca Dussaillant, Javier Etcheberry, Pablo González, María Paz Hermosilla, Ignacio Irarrázaval,
Sebastián Izquierdo, Ramiro Mendoza, Leonidas Montes, Claudio Mundi, Rafael Pastor, Claudio Pizarro,
Roy Rogers, Alfie Ulloa, Salvador Valdés y Mario Waissbluth.
Para LyD el derecho a protesta tiene límites, pues es ilegítimo protestar si

se destruye el país y se afecta la economía. En este sentido se mostraron a favor
de la ley antisaqueos. Estimaron que la legislación contenía herramientas para
ejercer la autoridad, aunque esto podía llevar el riesgo de violar los derechos
humanos. Validaron la aplicación del Estado de Catástrofe, necesario para pro-
teger la paz social. En la FPP, Trevia sostuvo que la democracia estaba en jaque,
situación con la que concordó Juan Lagos, quien añadió que la democracia
estaba limitada por la violencia y que la muerte de la democracia comenzaba
por la tolerancia de las autoridades a la violencia. La pérdida del monopolio de
la fuerza era un síntoma del quiebre de la democracia. Claudio Alvarado (IES)
argumentó que la relación entre el poder civil y las instituciones se deterioró
progresivamente a niveles insostenibles y que había un problema con la legiti-
midad en la acción de Carabineros. Precisó que la ambigüedad de la oposición
con respecto a la violencia también era una variable que socavaba las bases de
la legitimidad policial, añadiendo que acabar con la violencia era una condi-
ción de posibilidad para reponer el orden público.
Crítica al gobierno y a la derecha política: Como se observa en los argumentos
planteados por los think tanks, hay una crítica al gobierno por la conducción
de la crisis debido a su incapacidad para restablecer el orden. A juicio de La-
rraín (LyD), el gobierno había cedido mucho a la izquierda, alejándose de su
ideario, y que se estaba en un momento de debilidad democrática pues se
legitimaba la violencia como herramienta de acción política. Natalia González
argumentó que el gobierno no había logrado detener el desorden público, lo
cual se agravaba porque el Congreso tampoco apoyaba al Ejecutivo en materia
de orden. Incluso, Hernán Felipe Errázuriz, exministro de Pinochet y miembro
del directorio de LyD, agregó que con el estallido social se habían fortalecido
los narcos, pues habían aumentado su control del territorio en las poblaciones.
Era urgente combatir el poder de los narcos.
No solo el gobierno tenía responsabilidad. Acción Republicana enfatizó
que, si bien el estallido de octubre fue llamado por la izquierda ideológica,
también fue avalado por parte de la derecha. Para AR, la paz social se acabó
porque el presidente Piñera no había ocupado el uso legítimo del monopolio
de la fuerza. Este think tank enfatizó que, por culpa de la incapacidad del go-
bierno de garantizar orden y seguridad, muchos chilenos habían perdido sus
empleos tras el caos sembrado por los violentistas.
LyD señaló que si bien valoraba el acuerdo de la clase política de noviem-
bre, lo que preocupaba era la persistencia de la violencia. Para LyD, el orden
público seguía siendo el talón de Aquiles del gobierno: “El Estado aún no es
capaz de restablecer el orden público ni el Estado de Derecho, esencial para
el normal desenvolvimiento de los actores en democracia”. La violencia con-
dicionaba el crecimiento económico: “Evidentemente, ni la política fiscal ni la

política monetaria expansiva serán suficientes para retomar una trayectoria de
crecimiento tendencial hasta que la violencia cese y la confianza retorne a con-
sumidores e inversionistas”.
Como vemos, los think tanks de la derecha responsabilizaron a la izquierda
por el desorden y la violencia. La restitución del orden era condición necesaria
para salir de la crisis, lo que el gobierno no había logrado.
2.2 Las causas del estallido
Junto con la reacción ante la protesta social y violencia, estos think tanks re-
flexionaron sobre las causas del estallido formulando diferentes interpretacio-
nes centradas en la incapacidad política de la elite, la desigualdad, la incapaci-
dad estatal y causas económicas.
La desigualdad: Para José Joaquín Brunner, miembro del directorio del CEP, el
malestar se explicó principalmente por la desigualdad. A diferencia de Leoni-
das Montes, para quien la solución era política, Brunner planteó la necesidad
de lograr un pacto social que supliera el fracaso del pacto democrático. Eyza-
guirre (CEP) sostuvo que no era cierto que Chile fuera desigual en términos
absolutos; sí lo era en comparación con los países desarrollados, pero no res-
pecto a América Latina. Como es usual en la derecha, planteó que la focaliza-
ción hacia los más pobres debía funcionar mejor y dejar de someterse a los
grupos de presión. Brunner agregó que “la calle” aspiraba a un mejor Estado
de bienestar, “un programa socialdemócrata en la medida de lo posible”. No es
anomia ni leviatán dictatorial, sino una normalidad que permita el cambio y la
adaptación.
Desde el Instituto Libertad, Díaz y Zechetto afirmaron que el estallido te-
nía causas profundas radicadas en la desigualdad, abuso e indiferencia de la
clase dirigente hacia las grandes mayorías. Para estos autores, la distribución
del ingreso es vergonzosa y esta era la crisis más importante desde el retorno
a la democracia.
Si bien no es un think tank, vale la pena destacar el primer libro del se-
llo editorial Ediciones Democracia y Libertad —El octubre chileno. Reflexiones
sobre democracia y libertad (2020)—, liderado por Valentina Verbal, Benjamín
Ugalde y Felipe Schwember y que presenta la reflexión de diferentes académi-
cos sobre el estallido social. En su capítulo, Verbal planteó la incapacidad de la
derecha para entender que el problema no era la pobreza, sino la desigualdad.
Esto se añadiría a otros dos problemas que hacen incapaz a la derecha para
levantar un relato que le permita ganar elecciones y la próxima generación:
su desconocimiento de la historia y del sentido profundo de la libertad eco-
nómica. En la presentación de este primer libro se señaló que la crisis del año
pasado mostró una escalada de violencia que era necesario abordar desde una
reflexión de la derecha liberal. En el artículo de la propia Verbal se pregunta
por qué la derecha criticó la forma, pero no el fondo de la protesta, de alguna
forma legitimándola. Criticó que algunos intelectuales de derecha, como Man-
suy y Herrera, se plegaran a la Concertación en un diagnóstico crítico y morali-
zador del modelo a partir de la movilización estudiantil de 2011.
La crisis de la modernidad: Para Pablo Valderrama, de IdeaPaís, la desigualdad
social se vincula con la brecha entre quienes tienen inseguridades y los líde-
res políticos. La solución a la crisis es que la política vuelva a su rol mediador
de las tensiones de la modernidad, para lo cual el gobierno debería presentar
reformas simbólicas y medidas sociales efectivas orientadas a mejorar la legiti-
midad del sistema político. Valderrama afirmó que el común de los ciudadanos
no buscaba quitar a los más ricos sus bienes materiales, sino deslegitimar las
diferencias sociales que se producían como consecuencia de la desigualdad.
También fue crítico del gobierno por su demora en ofrecer una hoja de ruta: “El
problema es que hoy ya parece evidente que la política está pagando caro el
precio de la demora”. Juan Lindh también destacó la necesidad de establecer
acuerdos y Andrés Berg señaló que “el malestar social estaba marcado por una
sensación de abandono e inseguridad que, a primera vista, tenía, además de
una dimensión política, una económica”.
Aldo Mascareño (CEP) complementó el argumento de la modernidad mencio-
nado por IdeaPaís agregando que “una de las causas del estallido es que la
rapidez de la modernización no ha permitido que esta llegue de igual mane-
ra a todos. Las causas del estallido son múltiples: salud, educación, endeuda-
miento, abusos, colusiones. Esto ha minado de a poco ese pacto social que
se establecía, donde tenía que haber una regulación del orden social”. Añade
que era preciso hacer un ajuste institucional —un nuevo pacto— del modelo
liberal, si no se quiere que este sea cuestionado. En la FPP, el exministro Mau-
ricio Rojas sostuvo que no era el modelo lo que había fracasado, sino que la
“centroderecha miope”, incapaz de liderar transformaciones que el actual mo-
delo exitoso hacía necesarias. Para Rojas había un vacío de representación de
las elites, pues en la medida en que el bienestar aumentaba, las sociedades se
movían de valores materialistas a valores posmaterialistas referidos a la buena
vida y la autorrealización personal.
La incapacidad de la política y la necesidad de acuerdos: También se argumen-
tó un déficit político para resolver los problemas y, por ende, la necesidad de
establecer acuerdos (p.e. Brunner). Jaime Lindh señaló: “Estas semanas han re-
velado algo, según mi parecer, tanto o más inquietante: la vulnerabilidad de
nuestro sistema político para llegar a acuerdos”. Añadió al respecto: “Cuidar la
capacidad de nuestro sistema para llegar a consensos debiese ser una máxima
que todos debemos respaldar. Después de todo, sin equilibrios políticos, no

hay avance económico ni social que sea duradero”.
Similar posición respecto al tema simbólico fue planteada por LyD, al sos-
tener que “no es temerario afirmar que un equivocado rol de la tecnocracia y
un déficit en la construcción de símbolos que acompañen a las diferentes ta-
reas, proyectos y anuncios, contribuyeron a encender la mecha del 18-O.” Para
LyD, la tecnocracia no tiene la práctica política para establecer símbolos y un
lenguaje que requiere la política.
La FPP profundizó en el tema de la desconexión de la elite política como
una causa relevante para entender el estallido. La crisis es grave, pero no es ni
del Estado ni del régimen político. Señala al respecto:
… lo que al parecer se cuestiona es la noción de abuso y privilegio respecto a
diversos ámbitos de la vida social, política y económica de los chilenos. Hasta
ahora, las reclamaciones han apuntado esencialmente a la clase política, lo que
no implica que no exista una crítica abierta a las élites en general. (…) a este
contexto debemos sumar los niveles de desafección política y desconfianza
generalizada, que parecen acrecentar el descontento ciudadano. En ese
sentido, esto parece ser una explosión inorgánica, producto de una diversidad
de demandas desarticuladas, relacionadas con distintos aspectos de la vida
de las personas (acceso a salud, pensiones, ingresos, oportunidades) en las
cuales hay una lectura común: existen inequidades. (FPP, “Chile: ¿viaje de ida
o vuelta? Crónica de una crisis institucional”, oct. 2019)
Esteban Montoya (FPP) argumentó que la elite política y empresarial pos-
tergó las legítimas demandas de una ciudadanía abandonada. Jorge Gómez
sostuvo que había una crisis de intermediación política. Más del 70% no se
identifica con la derecha ni con la izquierda. Esto abre el espacio para que lle-
gue un líder populista.
Ataque al Estado: Sebastián Izquierdo, director ejecutivo de Horizontal, plan-
teó cómo conciliar las necesidades de la ciudadanía con el adecuado uso de
los recursos públicos. Destacó que el estallido social se debe al malestar por
la desigualdad en el acceso a las oportunidades y la escasa legitimidad de las
instituciones estatales. El Estado aparece como ineficiente para repartir equita-
tivamente la provisión de los bienes públicos a nivel local. Esta incapacidad li-
mita el crecimiento económico y la movilidad social. Coincidió en la necesidad
de un acuerdo nacional transversal que implique diversas acciones concretas,
reflejadas en el presupuesto nacional. Se debe mejorar el uso de los recursos
sin aumentar impuestos ni los niveles de deuda pública. Se debe afrontar la
modernización del Estado, ya que hay una crisis de confianza en las institucio-
nes fundamentales de la democracia, que da cuenta de un malestar generali-
zado, lo que es producto “de la falta de respuestas a distintos requerimientos
esenciales, que tienen directa relación con la posibilidad de acceder a una me-
jor calidad de vida”.
En el Instituto Libertad, Díaz y Zechetto plantearon un argumento similar
a Horizontal, al responsabilizar a la mala reputación de las instituciones del
Estado, que no solo no cumplen con lo que espera de ellas la ciudadanía, sino
que también muestran acciones poco honestas e incluso corruptas. Se debe
reformar el Estado con el objetivo de que funcione orientado a resultados, sea
transparente, participativo y efectivamente descentralizado. Se debe contar
con un Estado en red, con funcionarios de calidad. María Paz Arzola (LyD) sos-
tuvo que junto al gasto público que contribuye a reducir la desigualdad, fal-
ta un mayor aporte de legisladores y funcionarios públicos más orientados a
mejorar su trabajo. Arzola añadió que, junto con aumentar el gasto público,
se debía mejorar su calidad para hacerlo más eficaz en reducir la desigualdad.
En defensa del modelo de mercado: Para la FJG, la explicación a la crisis políti-
ca y social en Chile era económica y se centró en que “todos los aspectos en
los que la ciudadanía ha manifestado reparo, son aquellos espacios donde el
mercado no opera correctamente al no tener competencia que perfeccione el
servicio y baje los precios: electricidad, agua, transporte, autopistas y otros”.
En ese sentido —señala—, el cambio pasa por incentivar la competencia en el
mercado más que desbaratarlo. Sostiene, al igual que otros think tanks como
LyD, que se requiere “un Estado más eficiente y robusto –no más grande— que
haga posible estos avances”.15 Para LyD, al igual que la FJG, las causas del esta-
llido eran económicas. El problema no era la desigualdad, la cual sí ha dismi-
nuido desde el 2000, sino el insuficiente crecimiento económico de los últimos
cinco años.
LyD sostuvo que a Chile le ha ido bien con el modelo. Para Natalia Gonzá-
lez, la tesis del pesimismo y el descontento con el modelo no se relaciona con
la evidencia. Más aún, esta visión desprecia el avance en materia de aumento
del ingreso. Criticó a aquellos sectores políticos con discursos maximalistas de
cambio del modelo cuando eso no es lo que quiere la ciudadanía. Hernán Bü-
chi argumentó que no es cierto que Chile no haya mejorado, pues la evidencia
sugiere que sí ha disminuido la diferencia con los países desarrollados. Si bien
el progreso ha llegado a las mayorías, se necesita mayor gasto.
Frente a la agenda social propuesta por el gobierno, LyD señaló que “no
hay duda que la correcta focalización del gasto público es una de las vías por
las cuales el Estado puede aportar a la reducción de la desigualdad”. LyD men-
cionó su preocupación por el gasto fiscal, la incertidumbre con respecto al es-
15 FJG, Mirada Política, n° 1935 (octubre 2019), p. 7. https://www.fjguzman.cl/wp-content/uploads/2019/10/

MP_1935_crisis.pdf
cenario macroeconómico y por el aumento de la deuda pública. Añadió que el

efecto del estallido en la actividad económica pudo ser peor de no ser por los
sectores de la construcción e industria manufacturera.
Una mirada más de mediano plazo, pero vinculada a la necesidad de más
mercado, fue la planteada por Axel Kaiser (FPP) al responsabilizar a las reformas
tributarias, laboral y educacional de Bachelet por la situación del país, que el
gobierno actual no había sido capaz de revertir. Hernán Büchi (LyD) coincidió
con responsabilizar al gobierno de Bachelet por el estancamiento de la eco-
nomía, lo que afectaba las expectativas de la gente. Luis Larraín (LyD) señaló
que Chile había crecido exponencialmente en los últimos 30 años, por lo que
la frase “no son 30 pesos, son 30 años” no era correcta. Los culpables eran más
bien los últimos cinco años, pues el gobierno anterior no creció como debía.
Como se observa, los think tanks de derecha ofrecen diversas explicacio-
nes, no todas coincidentes, sobre las causas del estallido: desigualdad; incapa-
cidad de la conducción política de la elite; incapacidad del Estado, y las tensio-
nes propias de la modernidad.
2.3 Cambio constitucional
El cambio constitucional producto del Acuerdo por la Paz del 15 de noviembre
fue visto como una claudicación de la derecha ante la violencia, la mantención
de la incertidumbre y su efecto en la economía.
El acuerdo constitucional como derrota de la derecha: Divergiendo de otros en
su sector, Daniel Mansuy (IES) planteó que se tenía que aceptar que la Cons-
titución de 1980 tenía un pecado de origen y que, si bien el pacto de la tran-
sición dio estabilidad en tiempos complejos, a largo plazo sus consecuencias
han sido negativas, pues la izquierda ha perdido el sentido de la responsabi-
lidad y la derecha la vocación política. Añadió que “el FA debe dejar el liris-
mo adolescente”. Coincide con Verbal (2020) en que la derecha debe asumir
una vocación de mayoría que hace tiempo no tiene. En una dura crítica a su
sector, Mansuy opinó que el oficialismo se estaba inclinando por el rechazo,
pues cuando parte de este sector suscribió al acuerdo del 15 de noviembre,
lo hizo por miedo. Pensaron que o era el cambio constitucional o el sistema
se desplomaba. Para Mansuy, la violencia estuvo en el origen de este proceso
político. Ante la pregunta respecto de si la derecha atravesaba la peor crisis
de los últimos años, agregó: “Yo creo que la entrega de la Constitución —en
noviembre pasado— fue más fuerte para la derecha que todo esto que está
pasando ahora. Sin ninguna duda, ahí había algo simbólico muy fuerte. Yo leo
esta crisis como una continuidad de aquello”. Para Mansuy, esta crisis ha repre-
sentado una derrota cultural de la derecha. Añadió una crítica al gobierno por
la falta de proyecto:
Cuando digo que el gobierno no estaba preparado, me refiero a que en una
parte de la derecha predominó la idea de que Bachelet 2 era un mal sueño y
que bastaba con que el país volviera a crecer. Esa es la deficiencia grave que
existe: se excluyó de antemano que en Chile pudiera haber tensiones sociales
y políticas profundas. Y eso es lo que quedó al descampado cuando estalló la
crisis. (The Clinic, 15/07/2020)
Lo innecesario de una nueva Constitución: Para Hernán Büchi (LyD), si un
cambio en esta regla fundamental no soluciona los problemas, sí lo hace
la creación de más y mejores bienes y servicios que sean accesibles. Betti-
na Horst coincidió en que una Constitución no era la solución a todos los
problemas, y el hecho de que se demandara mejor salud, como decían las
encuestas, era para capturar el Estado. Luis Larraín planteó que la incerti-
dumbre creada por el proceso constituyente también dañaba la economía,
pues no solo serían dos años de incertidumbre, sino que también implica-
ría mucho mayor gasto. Coincidieron con el argumento de la incertidum-
bre Díaz y Zechetto, del Instituto Libertad. Desde el CEP, Rodrigo Vergara
planteó que durante dos años el debate constitucional también generaría
volatilidad en los mercados.
Procedimiento y tipo de Constitución: Desde la FPP, Esteban Montoya plan-
teó que como las constituciones limitan el poder, en vez de garantizar algo
“máximo” se debía proponer una Constitución mínima. Además, como men-
cionamos anteriormente, se criticó la posibilidad de que fuera una asamblea
constituyente el órgano de diseño de la nueva Constitución. LyD coincidió en
que los cambios constitucionales debían darse en las instituciones y no en las
asambleas. Además, el cambio de la Constitución no resolvía muchas de las ur-
gencias sociales, además de debilitar la institucionalidad al quitarle relevancia
al Congreso.
En cuanto al establecimiento de cuotas para el futuro proceso constitu-
yente, Larraín (LyD) argumentó que dicho mecanismo desvirtuaba la demo-
cracia representativa, ya que se establecía el corporativismo al permitir la re-
presentación de grupos específicos. LyD, al igual que la UDI, se opuso a la pa-
ridad, a cuotas indígenas e independientes: “Estos proyectos —salvando en lo
referente a las listas de independientes—, vulneran los pilares que sustentan la
democracia. La democracia es un sistema cuya premisa principal es la igualdad
de todas las personas”. Similar posición tuvo Acción Republicana, pues rechaza
que el sexo y la raza sean fuente de perjuicio o beneficios. Las cuotas son un
ejemplo de discriminación arbitraria, aunque la izquierda ideológica diga que
es una “discriminación positiva”.
Respecto a una nueva Constitución, LyD señaló que una hoja en blanco no
solucionaba los problemas; por el contrario,
podríamos afectar la institucionalidad al desmantelar un andamiaje sólido y

congruente entre sus principios, valores, derechos y deberes que ha traído
progreso y estabilidad y que, aún hoy con las deficiencias, puede aportar
desde la legalidad a la solución de las justas demandas sociales. (FJG, Ideas &
Propuestas, n° 286, 18/12/2019)
Se criticó la idea de establecer derechos constitucionalmente, como lo
han hecho otros países de la región. LyD explicó que los casos como Bolivia,
Colombia y Venezuela demostraban que estos cambios constitucionales no
habían cumplido las expectativas, provocando mayor inestabilidad y crisis.
Añadió:
…un cambio de modelo de desarrollo económico y social que puede llevar
a nuestro país a sistemas probadamente ineficientes, entregándole al Estado
-hoy interdicto- un protagonismo que atenta contra la libertad creadora
de todos sus ciudadanos. Por ello, entregar en blanco las instituciones que
hoy contiene nuestra Constitución, como el Banco Central o el Tribunal
Constitucional, arriesgan la estabilidad económica y política que tanto
progreso han traído al país. (FJM, Ideas & Propuestas, n° 289, 29/01/2020)
LyD agregó que el reemplazo del Estado subsidiario por uno que garan-
tizara derechos era inviable, por el endeudamiento que implicaba: “Los dere-
chos sociales dependen de la situación financiera de los estados”. Idéntico ar-
gumento fue planteado por la FPP. Juan Lagos argumentó que las demandas
sociales no se solucionaban cambiando la Constitución y que tales demandas
dependían de las condiciones económicas del Estado y de una práctica polí-
tica eficiente. Que una Constitución estableciera los derechos sociales no los
hacía más plausibles. José Luis Trevia agregó que la Constitución debía regular
el poder político, que debía ser minimalista, y que era la llamada a zanjar las
disputas sociales.
Acción Republicana rechazó una nueva Constitución. Su director, el ex-
diputado Rojo Edwards, lanzó en marzo de este año una campaña contra el
Apruebo. El argumento es que un cambio constitucional implica volver al sub-
desarrollo. Para este centro, lo que la gente quiere no es una nueva Constitu-
ción, sino que vuelva el Estado de derecho. Los argumentos para el Recha-
zo son: los méritos de la actual, pues da libertades y limita eficientemente el
poder del Estado y es mejor económicamente; se necesitan reformas no re-
fundaciones; la Constitución no satisface las demandas sociales; es mejor una
Constitución desarrollada durante treinta años a una hecha a la rápida en doce
meses; y, finalmente, el origen ilegítimo del acuerdo constitucional, porque
fue hecho en un contexto de violencia.
Es posible evidenciar que, ante el desorden y la violencia, los think tanks
de la derecha exigieron que el gobierno impusiera el Estado de derecho. Perci-
bieron una amenaza a la democracia. Las causas del estallido son económicas
para unos, políticas para otros. La incapacidad del Estado también se advirtió
como una de las causas. La defensa del modelo también se manifestó en la
necesidad de profundizar la economía de mercado.
3 Los thinks tanks y la crisis sanitaria

A diferencia del estallido social, en que las posiciones de los centros de estu-
dios se refirieron a temas vinculados a la democracia, a las causas del estallido,
al modelo de desarrollo, en el caso de la pandemia los think tanks se centraron
en el apoyo al gobierno y su evaluación de las medidas económicas imple-
mentadas por este. La crítica a la izquierda se fundamentó en la demanda de
este sector político por aumentar el gasto público para ir en apoyo de los sec-
tores perjudicados por la crisis económica derivada de la sanitaria.
3.1 El comienzo de la pandemia
En general, los think tanks de la derecha tendieron a apoyar el manejo de la
crisis sanitaria por parte del gobierno, si bien plantearon orientaciones para su
mejoramiento, especialmente en materia de prevención y trazabilidad.
Las políticas del gobierno: El CEP argumentó la necesidad de mejorar algunas
políticas en materia de control de la pandemia. Por ejemplo, en abril sostuvo
que era necesaria la adecuada vigilancia y detección de casos, para así poder
lograr la mayor cantidad de trazabilidad posible. Al igual que el Colegio Mé-
dico y la comunidad científica, planteó la necesidad de mejorar la mala infor-
mación sobre los datos. También adhirió a la recomendación de expertos en
cuanto a implementar cuarentenas cortas, mejorar información a la población
y dar contención a los equipos de salud.
En marzo, LyD señaló que la tasa de contagio en Chile había sido menor
que en otros países debido a que las medidas anticipadas por el gobierno ha-
bían contribuido a aplanar la curva. Estimaron que la declaración del Estado de
Excepción Constitucional de Catástrofe era necesaria, siempre que se resguar-
daran los derechos de las personas y que solo se restringieran los derechos de
reunión, locomoción y propiedad. Por su parte, Lucía Santa Cruz (LyD) valoró
que la conducción de la crisis sanitaria estuviera en manos de expertos en sa-
lud pública y que no se centrara en populistas. En cuanto a la libertad indivi-
dual, era clave que sus restricciones fueran las mínimas posibles y que solo se
justificaban por la necesidad de cooperación. Respecto a lo mismo, la FJG co-
mentó que esperaba que las restricciones no produjeran mayores problemas
que aquellos que se buscaba solucionar.
Por su parte, Horizontal planteó un enfoque técnico en la materia, al es-
tablecer un Comité Asesor COVID-19. En minuta del 26 de marzo, los doctores
Said, Terán y Álamos apoyaron las medidas del gobierno, que a su juicio iban
en la dirección correcta, ya que el incremento de contagios se había detenido.
Francisca Dussaillant señaló que, si bien se estaba actuando bien en materia
de medidas para controlar la pandemia, era necesario que el gobierno desa-
rrollara una política agresiva de prevención. Agregó la necesidad de realizar
testeos masivos y gratuitos, y las consiguientes medidas de cuarentena para
las personas contagiadas y sus contactos.
En marzo, la FJG señaló que las encuestas daban cuenta de que, a pesar de
todo, el gobierno había logrado manejar bien la crisis sanitaria, aunque todavía
había problemas en el manejo comunicacional y en otras políticas. Por ejem-
plo, se debía considerar la realidad laboral de los chilenos y, tal vez, avanzar ha-
cia la flexibilidad laboral en el sector privado. Dos meses después, la Fundación
señalaba que el nivel de contagios era más alto que en otros países, pero que
el número de testeos era superior y el número de fallecidos muy bajo:
Con todo, el trabajo realizado hasta ahora por el gobierno en su conjunto,
y particularmente por el ministro de Salud Jaime Mañalich, dan cuenta (de
acuerdo a las diferentes cifras que permiten evaluar el estado de la crisis)
de que el gobierno se preparó con tiempo para recibir la pandemia, y
también de que la estrategia seguida hasta hoy ha sido efectiva. Es necesario
reconocer los aciertos pues, no debemos olvidar que las presiones y críticas
recibidas desde el inicio de la epidemia por parte de la oposición y algunas
organizaciones cooptadas por la izquierda no se midieron en aspereza, como
tampoco en descriterio. (FJG, Ideas & Propuestas, n° 296, 06/05/2020)
El manejo político del gobierno: En mayo, Daniel Mansuy (IES) señaló que, a
diferencia del proceso constituyente, en que el gobierno había perdido toda
capacidad de protagonismo, en el caso de la pandemia había podido retomar
algo del control perdido cuando decidió postergar el plebiscito para octubre.
Criticando una vez más a la izquierda, Mansuy señalaba que el gobierno debía
considerar los objetivos de la centroizquierda si pretendía:
horadar progresivamente el equilibrio institucional establecido en la Carta
Magna (que todos se comprometieron a respetar en el acuerdo del 15 de
noviembre), con el fin de tener una mejor posición negociadora de cara a la
eventual nueva Constitución (…) no hay líderes, no hay ideas, no hay ninguna
articulación política digna de ese nombre, pero sí hay una voluntad férrea que
busca debilitar la institución presidencial —de allí los reclamos de Ricardo Lagos,
que algo entiende de esto—. Es la vieja fronda de los partidos que aspira a una
maniobra extraordinariamente hábil: utilizar en su favor toda la rabia acumulada
contra la clase política. Nadie sabe para quién trabaja. (El Mercurio, 03/05/2020)
Recuperación económica: Se planteó la necesidad de resguardar el equilibrio
fiscal. El CEP propuso que lo clave era el desarrollo de políticas macroeconó-
micas financieras para las personas —créditos y subsidios a bajos ingresos— y

a las empresas que quebraran. Desestimó el argumento de que la ayuda fiscal
era insuficiente, pues había que considerar el nivel de endeudamiento fiscal. Si
no se hacía, el problema podía ser peor que la crisis causada por la pandemia.
Este argumento fue similar al usado respecto a las políticas del gobierno frente
al estallido social.
Ante el paquete de medidas económicas anunciadas por el gobierno en
marzo, LyD planteó que ellas aumentaban el déficit fiscal, por lo que era ur-
gente reasignar gasto considerando que los ahorros y capacidad de endeuda-
miento del Fisco estaban al límite. Para este think tank, el shock producido por
la pandemia era transitorio. Ahora, esto, sumado a la violencia del estallido y
shocks externos, haría que el crecimiento de 2020 fuera casi nulo. Debido al
efecto de la pandemia en el trabajo, apenas se diera una mejoría en los datos
sería necesario definir una política para la apertura gradual, y así recuperar el
empleo.
En abril, el director ejecutivo de Horizontal, Sebastián Izquierdo, plan-
teó que la contracción económica global y nacional afectaría a las pequeñas
y medianas empresas, que no tenían el respaldo financiero necesario, y que,
eventualmente, podría pasar lo mismo con las grandes empresas, quedando el
Estado como único capaz de proveer el financiamiento necesario. Este rescate
tendría, además, consecuencias sociales graves. Como ya lo han mencionado
otros miembros de estos think tanks, se destacó la importancia de focalizar
bien las políticas de ayuda. Se agregó que era necesario ir en ayuda de los
trabajadores informales.
Ante la sugerencia de fijar precios en productos muy demandados, dada
la pandemia, LyD señaló que la evidencia sostenía que, independientemen-
te del motivo, esta medida generaría desabastecimiento y precios más altos
incluso en el mercado negro. Añadía que “el rol del Estado debe centrarse en
generar las condiciones para que haya disponibilidad de los bienes y servi-
cios en el mercado, apoyando a aquellos sectores que por sus propios medios
eventualmente no pueden acceder por el aumento de precios”. En cuanto a la
propuesta de suspender los pagos en educación superior, LyD se opuso, con-
siderando que los aranceles son la principal fuente de financiamiento de las
instituciones respectivas.
LyD criticó algunas mociones propuestas para paliar efectos negativos de
la pandemia. La FJG criticó la iniciativa parlamentaria que buscaba evitar la
suspensión de servicios básicos, pues, a su juicio, faltaba análisis técnico. Para
la FJG, por entendible que sea el rol de una oposición, la crisis debe apelar a la
unidad y evitar personalismos políticos.
3.2 La explosión de la pandemia

A partir del recrudecimiento de la pandemia, los think tanks de derecha apo-
yaron la política del gobierno en materia económica, se preocuparon por el
excesivo gasto fiscal y criticaron el retiro del 10% de las AFP.
Buenas políticas del gobierno en materia económica: LyD señaló que el proble-
ma no era de acceso a los planes del gobierno, sino la insuficiente cobertura de
beneficios según ingresos previos a la pandemia:
el 64,5% de los hogares de clase media-baja posee contrato de trabajo
y/o boleta, por lo que pueden acogerse a los beneficios de protección del
empleo. El 35,2% restante depende de ingresos exclusivamente informales
por lo que califica para el Ingreso Familiar de Emergencia. Asimismo,
un porcentaje mayoritario de la clase media-media puede acceder a los
beneficios para ingresos formales (77,2%) y el resto al Ingreso Familiar
de Emergencia. En tanto, quienes sí es probable se encuentren más
descubiertos es la porción minoritaria de hogares de ingresos medio-altos y
altos que se encontraban en informalidad…la propuesta de crédito blando
presentada por el Gobierno constituye una buena manera de complementar
los beneficios ya existentes y ayudar todavía más a la clase media. (Temas
Públicos, n° 1455-1, 10/07/ 2020)
Respecto al plan económico del gobierno, FJG planteó que:
estamos en presencia de un plan económico de emergencia que se diferencia
de otros planes por la dimensión de sus montos, los que lo dejan muy bien
posicionado si es que se le compara con otras experiencias pasadas, con
otros países de la región en la actual pandemia o incluso con otros países del
mundo. (FJG, Mirada Política, n° 2018, mayo 2020)
Para la FJG, el balance de este plan era positivo, porque mira a la sociedad
en conjunto al proveer protección al trabajador, a su familia y al empleador; es
el Estado al servicio de la persona y no al revés —se expresa en cantidad de re-
cursos y endeudamiento público—; es un diseño armónico, pues va en ayuda
de diversos requerimientos, como los de trabajadores informales, trabajadores
independientes y pymes; se aplica a partir de principios de focalización, flexibi-
lidad y personalidad; y es responsable fiscalmente.
La FJG también apoyó las otras propuestas del gobierno en la materia:
El Gobierno ha generado una serie de mecanismos de protección social a
propósito de la emergencia sanitaria, económica y social del COVID-19. El
Ingreso Familiar de Emergencia se constituye en un mecanismo fundamental
de protección social ante la caída de los ingresos que han sufrido los
trabajadores. Este beneficio, junto a la ley de protección del empleo y
el beneficio a independientes a honorarios crea una verdadera red de
protección para paliar —en lo que es posible para el Estado— las negativas
consecuencias económicas de la pandemia. (FJG, Mirada Política, n° 2025,
24/06/2020)
Respaldo al ministro Mañalich: En coordinación con exministros y militantes
de partidos de gobierno, miembros de los think tanks del sector firmaron una
carta en apoyo al ministro de Salud, Jaime Mañalich, cuya salida se convirtió en
la única posibilidad para descomprimir la crítica a la conducción del gobierno
en materia de la crisis sanitaria. La carta fue firmada por personas vinculadas
a LyD (como los exministros Chadwick y Cubillos) y la FPP (como el exministro
Gerardo Varela).
Política de coalición, el retiro del 10% de las AFP y el cambio constitucional: Los
think tanks de derecha se opusieron al retiro del 10% de las AFP como medi-
da de apoyo por la pandemia. LyD estimó que afectaría las pensiones futuras,
que el costo fiscal sextuplicaría los recursos destinados a hogares de menores
ingresos a través del Programa Ingreso Familiar de Emergencia. Como alterna-
tiva postuló el uso del Fondo de Cesantía, pues este cuenta con alrededor de
14.000 millones de dólares. Además, el proyecto de ley que amplía los benefi-
cios de este seguro debía discutirse con rapidez en el Congreso.
Lucía Santa Cruz vinculó esta ley con la viabilidad de la propia coalición.
Para la consejera de LyD, este podía ser el comienzo de la estatización de las
pensiones y de la economía chilena. Planteó que lo sucedido en el Congreso
le había hecho entrar en un periodo de reflexión respecto al cambio consti-
tucional. En una columna escrita por Sebastián Izquierdo (IdeaPaís) y Marcela
Cubillos (LyD), publicada en diferentes medios, miembros de la Red de Centros
de Estudios defendieron la propuesta del gobierno para la clase media y ca-
lificaron el retiro del 10% como mala idea: “Es necesario que el debate sobre
la protección social en contextos de crisis sea llevado a cabo a partir de los
instrumentos diseñados para ello. En ese sentido, más que promover el retiro
de los ahorros previsionales, es necesario perfeccionar las medidas propuestas
por el Gobierno”.
La FJG y los presos de Punta Peuco: Esta Fundación apoyó la decisión del go-
bierno de incluir a los condenados por violaciones a los DDHH en el indulto ge-
neral del gobierno destinado a conmutar penas bajas por arresto domiciliario
en casos de personas de riesgo de COVID-19, pues si bien dichos condenados
estaban excluidos de ser indultados dada la culpa por la que habían sido casti-
gados, sí podían recibir el beneficio por ser mayores de 75 años.
Rechazo al impuesto a los “súper ricos”: Recientemente la FJG también se opu-
so a este impuesto, planteado por la oposición como forma de generar mayo-
res recursos para el apoyo en respuesta a la crisis sanitaria y económica.
En suma, las opiniones de los think tanks de derecha van en apoyo a las
medidas del gobierno, pero resguardando los recursos del fisco y de las AFP
—mejorando la focalización—-, así como los de los sectores más ricos del país.
4 Conclusiones
Los think tanks de la derecha reaccionaron frente al estallido social, sus causas,
consecuencias y acciones del gobierno. Lo mismo sucedió con la crisis sanita-
ria. La posición unánime fue la reafirmación de la importancia del orden, del
Estado de derecho como condición necesaria para salir de la crisis. También
la mirada individual a los problemas públicos y a la visión negativa de la elite
política.
Es posible observar diferentes posiciones de los think tanks respecto de las
principales cuatro causas del estallido: la desigualdad, especialmente la polí-
tica; tensiones de la modernización; capacidad estatal; e incapacidad del go-
bierno para profundizar el modelo y retrotraer las malas políticas del gobierno
de Bachelet.
Coinciden en una fuerte crítica a la izquierda, apoyada en distintas razo-
nes: que dicho segmento político auspicia, o al menos no condena la violencia;
propone como solución el asambleísmo constituyente y otras prácticas popu-
listas; quiere establecer una Constitución plagada de derechos que no condu-
cen al resultado esperado; y usa el Congreso como plataforma para plantear
políticas inadecuadas que no respetan la preponderancia del Ejecutivo.
Igualmente, defienden el modelo de desarrollo en términos de crecimien-
to económico y modernización. La gente no quiere, según estos centros, aca-
bar con el capitalismo, sino mejorar su funcionamiento.
Critican el cambio constitucional, no solo porque es costoso y profundiza
la crisis económica por la incertidumbre, sino también porque no es cierto que
una nueva Constitución solucione los problemas existentes.
En materia de la crisis sanitaria, los centros de estudios apoyan o al menos
no critican el desempeño del gobierno. Sí les preocupan las políticas en mate-
ria económica para enfrentar la pandemia, en especial el excesivo gasto fiscal
y endeudamiento del Estado. También se responsabiliza a la izquierda de la
continua demanda por mayores recursos.
Finalmente, desde el punto de vista de la relación de los think tanks con
la derecha política y el gobierno, es posible apreciar, en cuanto al estallido so-
cial, una crítica a la incapacidad del gobierno de mantener el orden público y
defender el modelo. El resto de la crítica a la conducción política se centra en
general en la incapacidad de la elite política para procesar las demandas ciu-
dadanas. En cuanto al cambio constitucional, plantean que este fue realizado
en una situación de miedo, y que la derecha fue débil al aceptarlo. Se inclinan

por la mantención del orden constitucional vigente, cuyo cambio no sería ne-
cesario.
Este conjunto de convergencias y divergencias analíticas y programáticas
no permiten pensar que, a través de estas dos crisis, la sanitaria y la económi-
ca, los think tanks de la derecha y sus audiencias hayan logrado construir un
discurso sólido. El proceso constituyente les ofrecerá una nueva oportunidad.
Referencias
Fuentes primarias: Revisadas entre el 16 de octubre de 2019 y 30 de julio de 2020.
Páginas web: Las páginas consultadas para elaborar este ensayo fueron:
• Avanza Chile: www.avanzachile.cl
• Centro de Estudios Públicos: www.cepchile.cl
• Fundación Jaime Guzmán: fjguzman.cl
• Fundación para el Progreso: www.fppchile.cl
• IdeaPaís: www.ideapais.cl
• Ideas Republicanas: ideasrepublicanas.cl
• Instituto Estudios de la Sociedad: www.ieschile.cl
• Instituto Libertad: www.institutolibertad.cl
• Instituto Libertad y Desarrollo: www.lyd.org
• Horizontal: www.horizontalchile.cl
• Res Pública: www.respublica.cl
Prensa: Se buscó miembros investigadores y miembros del directorio de los think tanks
analizados. La prensa consultada incluyó: Diario Financiero, El Libero, El Mercurio, La
Segunda, La Tercera, Publimetro, Revista Capital, Teletrece, The Clinic, 24 Horas.
Fuentes secundarias:
Fundación Jaime Guzmán. La insurrección chilena. Desde la mirada de la Fundación Jaime Guzmán.
Santiago: Editorial JGE, 2020. https://bit.ly/3cUAx5y
Gárate, M. “Think Tanks y Centros de Estudio. Los nuevos mecanismos de influencia política en
el Chile post-autoritario”. En: Maite de Cea, Paola Díaz y Géraldine Kerneur (eds.), Chile:
¿De país modelado a país modelo? Una mirada sobre la política, lo social y la economía (pp.
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Herrera, H. Octubre en Chile. Acontecimiento y comprensión política: hacia un republicanismo
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Análisis de las políticas públicas
propuestas por los poderes Ejecutivo y
Legislativo para resolver la corrupción
en Carabineros de Chile
Ximena Verbal Ríos1
Los actos de corrupción por parte de funcionarios públicos deterioran la con-

fianza de la ciudadanía en sus instituciones, restándole legitimidad a su actuar,
lo que podría dificultar la gobernabilidad y estabilidad democrática del país.
Pero cuando esos actos involucran a la institución pública encargada del or-
den y la seguridad, como es Carabineros de Chile, las consecuencias pueden
ser particularmente graves, ya que en gran medida representan la autoridad
del Estado para hacer cumplir la ley. Dicho de otro modo, si quienes deben ve-
lar por el cumplimiento de las normas no las respetan, su autoridad frente a la
ciudadanía se desploma, junto a la del Sistema de Justicia y la Administración
del Estado que representan.
Carabineros de Chile destacaba por sus altos niveles generales de aproba-
ción y confianza de parte de la población (Dammert, 2016; Tudela & Montero,
2016); eso hasta el año 2017, cuando comenzó a salir a la luz una sucesión de
casos de corrupción, delitos y obstrucción a la justicia cometidos por sus fun-
1 Médico Psiquiatra, alumna del Magíster en Criminología y Gestión de la Seguridad Ciudadana de la

Universidad de Chile (correo [email protected]).
69
cionarios y altos mandos.2 Desde entonces, se ha observado una caída sosteni-

da en la confianza ciudadana hacia esta institución (Gráfico 1), desde un 54%
en 2016, a 17% en 2019 (Encuestas Centro de Estudios Públicos [CEP], 2016–
2020), así como en su evaluación de desempeño, de 4,8% en 2016 a 4,1% en
2019 (Fundación Paz Ciudadana [FPC], 2020). Y coincidiendo con este marcado
descenso, se ha observado un aumento progresivo en la violencia con que se
expresa el malestar ciudadano en las calles, que alcanzó su punto más alto en
el estallido social de octubre de 2019 (Consejo Para la Transparencia [CPLT],
2020). Por último, a los actos de corrupción mencionados antes, se suman las
recientes acusaciones de asesinatos, lesiones, abusos de poder y violaciones a
los derechos humanos en el contexto de la actuación de Carabineros para con-
trolar dicho movimiento social (Humans Rights Watch [HRW], 2019; Instituto
Nacional de Derechos Humanos [INDH], 2019).
Gráfico 1 | Porcentajes de mucha y bastante confianza en Carabineros, varios meses,

2008-2019
Fuente: Elaboración propia a partir de datos publicados por CEP (2016–2020).
2 Estos casos son, entre otros: el multimillonario caso de malversación de caudales públicos (Pizarro &
Sepúlveda, 2017), conocido en marzo de 2017; la manipulación de pruebas contra comuneros mapuche
(conocida como Operación Huracán), en septiembre de 2017 (Sepúlveda & González, 2018); las irregu-
laridades de la Dirección de Bienestar de Carabineros, conocidas en junio de 2018 (El Mostrador, 2018);
el asesinato de Camilo Catrillanca (Sepúlveda, 2018), conocido en noviembre de 2018; y el sistemático
robo de dinero desde los fondos reservados institucionales, conocido en marzo de 2019 (ElMostrador,
2019).
POLÍTICA | Análisis de las políticas públicas propuestas por los poderes…, Ximena Verbal Ríos. 71
Lo arriba expuesto evidencia la gravedad del problema en Carabineros

de Chile, y la urgencia de diseñar e implementar una política pública que lo
resuelva. Al respecto, se han presentado tres propuestas: i) el proyecto de ley
que moderniza la gestión institucional y fortalece la probidad y la transparen-
cia en la Fuerzas de Orden y Seguridad Pública3; ii) la Propuesta de Reforma a
Carabineros de Chile, presentada por la Comisión de Seguridad del Senado
(Comisión para la Reforma de Carabineros, 2020); y iii) la Propuesta del Consejo
Asesor para la Reforma de Carabineros de Chile, solicitada por el Ministerio del
Interior (Consejo de Reforma de Carabineros, 2020).
En el presente artículo, se analiza si dichas propuestas abordan los me-
canismos de control de la corrupción que se recomiendan para las institucio-
nes policiales en un contexto democrático. Para ello, se comienza definiendo
“corrupción policial” y sus principales manifestaciones. También se identifican
los mecanismos de control de la corrupción policial que existen en Chile y los
recomendados por organismos internacionales e investigadores independien-
tes que han abordado el tema, para luego verificar su aplicación efectiva en
Carabineros. Con estos antecedentes, es posible establecer qué mecanismos
de control haría falta implementar en la institución para controlar la corrup-
ción, y constatar si las propuestas seleccionadas para el análisis los abordan.
Dicho desarrollo se expone a continuación.
1 Definición de corrupción policial

Según Transparency International (en adelante, TI), corrupción es el “uso
indebido, para beneficio propio, de facultades delegadas” (TI, s.f ).4 Sin em-
bargo, toda la literatura revisada coincide en que esta definición no abarca
del todo el fenómeno de la corrupción policial, ya que esta también puede
ocurrir para el beneficio de otros policías (como cuando se encubren faltas
de compañeros) o para el de toda la institución (como cuando se falsea una
petición presupuestaria) (Miller, 2003; Newburn, 1999; Osse, 2008; TI, 2013;
Williams, 2002). Para resolver el problema, en el presente artículo se han
empleado los elementos centrales de las definiciones encontradas en di-
chos textos, y se ha elaborado una que se ajuste al objetivo de este trabajo,
a saber: “se entiende por ‘corrupción’ toda conducta prohibida por las leyes
y los reglamentos policiales, sea esta delictual o no, que se realiza abusan-
do de la autoridad y/o de las facultades inherentes al cargo ocupado en la
institución”.
3 Boletín N° 12.250-25 (Fecha de Ingreso: martes 20 de noviembre, 2018). Proyecto de ley, iniciado en
mensaje de S.E. el Presidente de la República, que moderniza la gestión institucional y fortalece la pro-
bidad y la transparencia en la Fuerzas de Orden y Seguridad Pública
4 Fuente: Transparency International en línea, https://www.transparency.org/en/what-is-corruption
En cuanto a las formas de corrupción policial descritas en la literatura revi-

sada, ellas abarcan las siguientes conductas:
• Atentar contra los derechos de personas detenidas;
• Recibir alguna forma de ganancia material del ejercicio de sus funciones,
sin violar la ley per se (como recibir bebidas, comidas o se rvicios gratis);
• Recibir bienes, servicios o dinero para recomendar negocios a particulares;
• Usar el poder con que se cuenta para obtener dinero o favores sexuales;
• Robar durante las redadas, o a los detenidos, a víctimas o a los cuerpos de
personas muertas;
• Aceptar sobornos por no realizar un arresto, presentar una queja o confis-
car bienes;
• Cometer fraudes y/o malversaciones de fondos públicos destinados a la
institución policial;
• Filtrar información secreta a personas interesadas fuera de la policía;
• Conspirar con delincuentes en la comisión de delitos u ofrecerles protec-
ción para que sus actividades ilegales (prostitución, drogas, pornografía)
continúen operando;
• Usar la posición que se ostenta dentro de la policía para socavar procedi-
mientos contra delincuentes o contra sus compañeros, alterar pruebas o
incriminar a personas inocentes;
• Cometer delitos usando la posición propia en la policía (tráfico de drogas,
robos, homicidios, etc.);
• Emplear los recursos institucionales para beneficiar a ciertos grupos de
poder (político o económico), por sobre la ciudadanía.
2 Mecanismos recomendados para el control de la corrupción policial

Para identificar los mecanismos de control de la corrupción policial, se han re-
visado los siguientes documentos:
1) Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción;5
2) Normativa y Práctica de los Derechos Humanos para la Policía (Office of
the High Commisioner for Human Rights [OHCHR], 2003);
3) Integridad y responsabilidad de la policía (United Nations Office on
Drugs and Crime [UNODC], 2010);
4) Handbook on Police Accountability, Oversight and Integrity (UNODC, 2011);
5 Decreto 375 del Ministerio de Relaciones Exteriores, del 23 de noviembre de 2006, que promulga la
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción.
5) Arrestando la corrupción policial (TI, 2013);

6) Ley Nº 20.285 sobre acceso a la información pública;6
7) Ley Nº 20.880 sobre probidad en la función pública y prevención de los
conflictos de intereses;7
8) Código Penal8 y las modificaciones al mismo por la Ley Nº 21.121 para
la prevención, detección y persecución de la corrupción;9

9) Understanding and Preventing Police Corruption: Lessons from the
literature (Newburn, 1999);
10) Core Factors of Police Corruption Across the World (Williams, 2002);
11) Police Corruption in England and Wales: An assessment of current
evidence (Miller, 2003);
12) Entender la labor policial. Recursos para activistas de derechos humanos
(Osse, 2008); y
13) Police Integrity Lost: A Study of Law Enforcement Officers Arrested
(Stinson, Liederbach, Lab & Brewer, 2018).
Los hallazgos sobre medidas de control de la corrupción policial presentes
en los citados documentos se resumen en las Tablas 1 y 2. En ellas, cada docu-
mento es identificado con el número que ocupa en la lista precedente.
6 Ley Nº 20.285 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (promulgada el 11/08/2008) sobre
acceso a la información pública.
7 Ley Nº 20.880 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (promulgada el 24/12/2015) sobre
probidad en la función pública y prevención de conflictos de intereses.
8 Código Penal (promulgado el 12/11/1874).
9 Ley Nº 21.121 (promulgada el 12/11/2018) que modifica el Código Penal y otras normas legales para la
prevención, detección y persecución de la corrupción.
Tabla 1. Mecanismos de control de la corrupción policial asociados a la selección y

formación del personal, control institucional interno y control institucional
externo, destacados en los documentos revisados
Mecanismos mencionados en cada documento

Mecanismos contemplados
para el control de la
corrupción (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13)
Altos estándares para la

selección de los nuevos X X X X X
candidatos
Malla curricular que
X X X X
transmita valores
Capacitación periódica
en actuación con base en
valores, respeto de DDHH y X X X X X X X X
FORMACIÓN Y PROMOCIÓN
riesgos reales de cometer

actos de corrupción
Sistema de ascensos/
asignación de cargos por X X X
méritos y equidad
Códigos de ética y de
X X X X X
conducta
Promoción de una cultura
laboral de transparencia y X X X X
evaluación
Promoción del orgullo
X
institucional

corrupción (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13)
Sistema de evaluación,
supervisión y
X X X X X
retroalimentación
periódica
Sistema interno de
monitoreo de las X X X X
operaciones policiales
Sistema de registro y
seguimiento de quejas
y denuncias de la X X X X X X X
ciudadanía por faltas
policiales
Medidas que alienten
la cooperación en X X X X X
MECANISMOS DE CONTROL INTERNO
investigaciones internas
Sistema interno seguro de
denuncia de funcionarios X X X X X X X X
corruptos
Sistemas tecnológicos
y mecanismos de
X X
investigación especiales
contra la corrupción
Sistema de controles
sorpresa de los locales de X X X
detención
Sistema de declaración de
X X X
bienes personales
Diagnóstico de factores
de riesgo locales de X X
corrupción en la policía
Control de acceso a
sistemas de resguardo de X X X
información secreta
Equipamiento adecuado
para realizar las funciones X X X
policiales
Eliminación de
procedimientos que X
fomentan la corrupción

corrupción (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13)
Sistemas de supervisión
periódica desde los tres X X X
poderes del Estado
Mecanismos de control y
participación ciudadana
X X X X X X X
y de los medios de
MECANISMOS DE CONTROL EXTERNO
comunicación
Sistema externo
independiente de
registro y seguimiento
X X X X X X X
de quejas y denuncias de
la ciudadanía por faltas
policiales
Sistema de registro de
personal y contrataciones X X X X
transparente
Sistema de gestión
económica y rendición de X X X X X X
cuentas transparente
Sistema de información a
X X X X X
la ciudadanía transparente
Sistema externo de
monitoreo de las X X X X
operaciones policiales
Fuente: Elaboración propia, con información extraída de los documentos seleccionados.

Tabla 2. Mecanismos de control de la corrupción policial asociados a las leyes,

reglamentos y protocolos de actuación policial, destacados en los documentos
revisados
MECANISMOS MENCIONADOS EN LOS DOCUMENTOS

MECANISMOS CONTEMPLADOS PARA EL
CONTROL DE LA CORRUPCIÓN (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10) (11) (12) (13)
Normas que establezcan medidas

disciplinarias claras ante actos de X X X X X X
corrupción
Normas que otorgan inmunidad a
funcionarios subalternos por negarse a X X
acatar órdenes ilegales de los superiores
Normas que responsabilizan a los
oficiales si han sabido de abusos, o
X X
debieran saberlo, y no han adoptado las
medidas pertinentes
Protocolos de actuación en condiciones
normales y estados de excepción
X X X
(para entrevistas, uso de la fuerza,
detenciones, etc.)
REGULACIONES Y PROTOCOLOS DE ACTUACIÓN POLICIAL
Protocolos de rastreo del uso de armas

X X
y municiones
Protocolos de registro y cadena
de seguridad para las pruebas e
X X
incautaciones desde el momento en
que son recolectadas
Legislación que penaliza el cohecho,
soborno, fraude, malversación de
caudales públicos, apropiación X X X
indebida, tráfico de influencias, abuso
de funciones, etc.
Legislación que penaliza extorsión,
violaciones a DDHH, torturas y tratos X X X
crueles, inhumanos y degradantes
Legislación que penaliza el
encubrimiento, obstrucción a la justicia, X X
participación y tentativas
Procedimientos para el embargo
X X
preventivo, incautación y decomiso*
Procedimientos de protección
a testigos, peritos, víctimas y X X X
denunciantes
Procedimientos para indemnizar o
eliminar las consecuencias de actos de X
corrupción**
Mecanismos que permiten salvar el
X
secreto bancario***
* Regulado por el Código Penal y el Decreto 12 del 25/06/2010 que aprueba reglamento de
enajenaciones y subastas de inmuebles decomisados o con orden de enajenación temprana
efectuados por la Dirección General del Crédito Prendario y establece reglas generales asociadas
a las subastas ordenadas judicialmente.
** Regulado por el Art.4 del DFL 1-19653 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia
(promulgado el 13/12/2000) que fija el texto refundido, etc. de la Ley Nº 18.575, Orgánica
Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
*** Regulados por la Ley Nº 21.000 del Ministerio de Hacienda, promulgada el 10/02/2016, que
crea la Comisión para el Mercado Financiero. Sobre el mismo mecanismo, también existe un
proyecto de ley (Boletín 12508-03) ingresado a la Cámara de Diputados el 03/04/2019, que
modifica la Ley General de Bancos para establecer una excepción al secreto y reserva bancaria,
respecto de algunas autoridades que indica.
Fuente: Elaboración propia, con la información extraída de los documentos seleccionados.
3 Mecanismos de control de la corrupción que aplican y no aplican a

Carabineros
Para identificar los mecanismos de control de la corrupción que aplican y no
aplican a la institución, se examinó la Ley Orgánica Constitucional de Carabi-
neros10 y otras leyes, decretos, reglamentos, manuales y órdenes generales pu-
blicadas en el sitio web institucional11 al 10 de julio de 2020. Debe mencionar-
se que solo en los últimos meses han sido publicados numerosos reglamentos
nuevos, que modifican o crean procedimientos institucionales para el control
de algunas formas de corrupción. A pesar de haberse implementado reciente-
mente, también han sido considerados entre los que contribuyen al control de
la corrupción en Carabineros.
Los mecanismos de control citados en las Tablas 1 y 2 que no existen en la
institución, y otros que no pueden implementarse por ley, se resumen a con-
tinuación:
3.1 Mecanismos asociados a los procesos de selección, formación y
promoción
No se encontró información sobre criterios más estrictos de selección y forma-
ción de los futuros funcionarios, ni planes de capacitación periódica basados en
valores, respeto de los derechos humanos o riesgos reales de cometer actos
de corrupción.
10 Ley N° 18.961 Orgánica Constitucional de Carabineros, del Ministerio de Defensa Nacional, promulgada
el 27/02/1990.
11 Documentos recuperados desde los enlaces http://www.carabineros.cl/transparencia/normativa_a7c.
html y http://www.carabineros.cl/transparencia/normativa_a7g.html#og
En cuanto a un sistema de contratación/asignación de cargos por méri-

tos y equidad, la información disponible revela que el desempeño profesional
de los funcionarios es evaluado anualmente por un órgano institucional; se
exceptúan de esta norma los oficiales generales, para los que cuenta la úl-
tima calificación antes de alcanzar ese rango. Para el ascenso de rango, los
generales ascienden por antigüedad (no por mérito) y el resto, por mérito y
antigüedad; pero el general director (en adelante, GD) puede dispensar del
cumplimiento de uno o más de los requisitos establecidos y disponer ascen-
sos extraordinarios.
Acerca de los procesos de selección por méritos, solo se cuenta con un ma-
nual de procedimientos de selección por méritos para tramitación de comi-
siones de servicio (Orden General Nº 2776).12 Sobre los demás cargos, no se
encontró nada que mencione la consideración a los méritos y aptitudes en los
procesos de selección.
En cuanto a la promoción de una cultura laboral de transparencia y evalua-
ción, es un proceso que ha comenzado recientemente: el 26 de noviembre de
2019 se publicó en el Diario Oficial una norma general que modifica el Regla-
mento de documentación Nº 22 de Carabineros, y ordena publicar las Órdenes
Generales del GD, y actualizar la página web institucional de acuerdo con lo
dispuesto en la ley Nº 20.285, a partir de fines de enero de 2020. A pesar de
ello, mucha de la información institucional se mantiene en secreto (como la
dotación y distribución del personal, los mecanismos de evaluación, los crite-
rios de distribución de recursos, etc.).
3.2 Mecanismos de control interno
No se encontró información sobre sistemas internos de evaluación, supervisión
y retroalimentación periódica, de técnicas especiales de investigación interna
de la corrupción, de control sorpresa de los locales de detención, de declara-
ción de bienes personales (excepto el alto mando institucional), ni de contro-
les de acceso a información secreta. Tampoco se encontró información sobre
medidas que alienten la cooperación de los funcionarios con investigaciones
internas, o para la eliminación de procedimientos que fomentan la corrupción.
El 20 de mayo de 2020 se publicó el Manual de procedimientos de preven-
ción de lavado de activos, financiamiento del terrorismo y delitos funcionarios,
que establece medios para realizar denuncias y unidades funcionales a car-
go de investigarlas (Departamento de Asuntos Internos y Sección de Análi-
sis Financiero y Reportes), pero no mencionan procedimientos de protección a
12 La Orden General Nº 2776 ya no está publicada en la página institucional, cuyos contenidos cambian
frecuentemente.
denunciantes, testigos o peritos. Y el 19 de junio de 2020 se publicó la Orden

General 2773 que aprueba la Cartilla de instrucciones para la identificación de
riesgos y controles de los procesos de gestión de riesgos de Carabineros de Chile,
aunque no se encontró información disponible sobre diagnósticos de riesgos
efectivamente realizados.
3.3 Mecanismos de control externo
No existen sistemas de supervisión o monitoreo de las operaciones policiales
que sean externos a la institución. El INDH y la Fiscalía registran y realizan se-
guimiento a denuncias de violaciones de los derechos en personas detenidas,
pero no de las faltas policiales.
Por otra parte, Carabineros no está obligado a informar acerca de su planta
de funcionarios o su distribución. En cuanto al control externo de la gestión
financiera, están obligados a informar cada seis meses al Ministerio del Inte-
rior y Derechos Humanos, aunque de manera general (no en detalle). Tampoco
están obligados a comprar o contratar servicios mediante Convenio Marco. Los
criterios en virtud de los cuales la suscripción de convenios marcos no es obli-
gatoria debiera estar reglamentada por los Ministerios de Hacienda y Defensa,
pero no se encontró dicho reglamento. Solo cuentan con sistemas internos de
evaluación de la gestión económica, para los que han publicado recientemen-
te algunos manuales (Orden General 2775 del 24/06/2020 y Orden General
2772 del 19/06/2020).
No se encontró información acerca de mecanismos que permitan la par-
ticipación ciudadana en asuntos institucionales (sí al revés), ni la fiscalización
por los medios de comunicación. En cuanto a la publicación de reglamentos,
órdenes generales, resoluciones y protocolos de actuación, como se mencionó
antes, es algo que se está implementando recién desde fines de enero de 2020.
3.4 Mecanismos establecidos en las leyes, reglamentos y protocolos de
actuación policial
No se encontró información sobre protocolos de rastreo de armas y municio-
nes, de registro y cadena de seguridad para las pruebas e incautaciones, o de
protección a testigos, peritos, víctimas y denunciantes. Por otro lado, la insti-
tución no cuenta con normas que otorguen inmunidad a los funcionarios por
negarse a acatar órdenes ilegales de los superiores (al contrario, las normas
vigentes lo desalientan), y el Reglamento de Disciplina no deja clara la respon-
sabilidad de los oficiales que han sabido de abusos y no han adoptado las me-
didas pertinentes; lo que sí queda claro es que denunciar a un oficial es una
conducta que se castiga.
Todos estos mecanismos de control de la corrupción, que no existen en la
institución, y que no pueden implementarse por ley, serán chequeados en las

tres propuestas consideradas para el análisis en el presente trabajo.
4 Análisis de las propuestas para resolver la corrupción en

Carabineros de Chile
El análisis de las tres propuestas incluye una descripción de sus características
generales y si contienen o no los mecanismos de control de la corrupción que
faltarían en Carabineros de Chile. Los resultados se resumen en las Tablas 3 y 4.
Tabla 3. Descripción de las propuestas contempladas en el estudio para el control de la

corrupción en Carabineros de Chile
DESCRIPCIÓN DE LAS PROPUESTAS EVALUADAS

PROPUESTAS PROYECTO DE LEY (2018) COMISIÓN DEL SENADO (2020) CONSEJO DEL MININT (2020)
Los casos de malversación de Problemas de orden público y
Violaciones a DDHH en estallido
Mecanismo gatillante fondos y el asesinato de Camilo violaciones a DDHH durante el
social
Catrillanca estallido social
Ministerio del Interior, Fundación
6 universidades, Fundación Paz
Partidos políticos, Congreso y Paz Ciudadana, 1 universidad y
Actores Ciudadana, Congreso, Instituto
Ministerio Público el Instituto Nacional de Derechos
Libertad, Fundación Chile 21
Humanos
1 expresidente de la Corte Supre-
Menciona miembros de la acade- 1 alcalde, 1 exministro y 2 exsub- ma, 2 exministros, 2 exsubsecre-
Actores individuales
mia y la sociedad civil secretarios tarios, 1 coronel (R) Carabineros, 1
alcalde, 2 expertas en DDHH
a) Falta de regulación para uso de
la fuerza, rendición de cuentas y
Problemas de dirección, politi- límites operativos.
zación, corrupción, “opacidad”,
b) Falta de sistemas de informa-
ausencia de mecanismos de
Definición del problema Falta de transparencia ción y de protocolos preventivos.
control y monitoreo de su trabajo,
lo que facilita la comisión de c) Autonomía respecto del poder
ilícitos y violaciones DDHH civil, falta de transparencia y de
mecanismos externos de evalua-
ción, control y dirección.
Regulatoria, de reforma total o
Regulatoria, de rediseño incre-
Tipo de propuesta Regulatoria, de reforma total de rediseño incremental (ofrece
mental
ambas opciones)
Fuente: Elaboración propia, a partir de la información contenida en las propuestas

seleccionadas para el análisis.
Tabla 4. Evaluación de las propuestas contempladas en el estudio y si incluyen los meca-
nismos de control de la corrupción que no se aplican a Carabineros
PROPUESTAS EVALUADAS
MECANISMOS DE CONTROL DE LA CORRUPCIÓN
EVALUADOS EN LAS PROPUESTAS* PROYECTO DE LEY COMISIÓN DEL SENA- CONSEJO DEL MININT
(2018) DO (2020) (2020)
Elevar estándares en los procesos de selección No Sí Sí
Capacitación con base en valores, respeto a DDHH y
No Sí Sí
riesgos de corrupción
Sistema de ascensos/asignación de cargos por méritos
No Sí Sí
y equidad
Promoción de una cultura de transparencia y evaluación Sí Sí Sí
Sistemas internos de evaluación, supervisión y retroa-
Sí Sí Sí
limentación
Técnicas especiales de investigación interna de la
No Sí No
corrupción
Controles sorpresa en los centros de detención No No No
Declaración de bienes personales Sí Sí No
Controles de acceso a sistemas de registro de informa-
No No No
ción secreta
Aliento a la cooperación en investigaciones de corrupción No No No
Eliminación de procedimientos que fomentan la co-
No No No
rrupción
Realización de diagnósticos sobre riesgos reales de
No Sí No
corrupción
Sistemas de supervisión desde los tres poderes del
Sí Sí Sí
Estado
Sistemas externos para el monitoreo de operaciones
No Sí Sí
policiales
Transparencia acerca de la información sobre funcio-
No Sí Sí
narios
Instancias de control externo sobre la gestión financiera Sí Sí Sí
Participación ciudadana en el control y las decisiones No Sí Sí
Fiscalización por medios de comunicación No No No
Sistema de rastreo de armas y municiones No No No
Registro y cadena de seguridad para las pruebas e
No No No
incautaciones
Sistema de protección a testigos, peritos, denunciantes,
No No No
etc.
Normas que otorgan inmunidad por no acatar órdenes
No Sí** No
ilegales
Normas que responsabilizan a los oficiales que no
No Sí** No
sancionan faltas
* Solo considera los mecanismos de control que no han sido implementados en Carabineros
de Chile o de los cuales no se ha publicado información al 10/07/2020.
** Aunque no menciona específicamente estas normas, sí propone reformar el Reglamento
Disciplinario de Carabineros, que es el que las establece.
Fuente: Elaboración propia, a partir de la información contenida en las propuestas
seleccionadas para el análisis.
En ambas tablas se aprecia que las tres propuestas contempladas en el

estudio abordan mecanismos de control de la corrupción que, al momento
de realizar este trabajo, aún no se han implementado en Carabineros de Chile,
siendo la presentada por la Comisión de Seguridad del Senado la que aborda
el mayor número de ellos (15 de los 23 mecanismos aún ausentes). Le siguen
la propuesta presentada por el Consejo Asesor para la Reforma de Carabineros
solicitada por el Ministerio del Interior (con 10 de los 23 mecanismos aún au-
sentes) y el Proyecto de Ley que moderniza la gestión institucional y fortalece
la probidad y la transparencia en la Fuerzas de Orden y Seguridad Pública (con
5 de los 23 mecanismos aún ausentes).
Por último, se constata que ocho de los mecanismos de control sugeridos
por la literatura revisada no son abordados por ninguna de las propuestas ana-
lizadas. Estos son: los controles sorpresa en los centros de detención, los con-
troles de acceso a los sistemas de registro de información secreta, las medidas
que alienten la cooperación de los funcionarios policiales en investigaciones
de corrupción interna, la eliminación de los procedimientos actualmente en
uso que fomentan la corrupción, la implementación de sistemas de fiscaliza-
ción externa por parte de los medios de comunicación, los protocolos de ras-
treo para el uso de armas y municiones, los protocolos de registro y cadena de
seguridad para las pruebas e incautaciones y los protocolos de protección a
testigos, peritos y denunciantes que participen en la investigación de casos de
corrupción policial.
5 Conclusiones
En el presente trabajo se ha expuesto el problema de la corrupción en Carabi-
neros de Chile y tres propuestas de políticas públicas que han sido presenta-
das en el último tiempo para resolverlo: i) el Proyecto de Ley que Moderniza la
gestión institucional y fortalece la probidad y la transparencia en las Fuerzas
de Orden y Seguridad Pública, ii) la Propuesta de Reforma a Carabineros soli-
citada por la Comisión de Seguridad del Senado y iii) la Propuesta del Consejo
Asesor para la Reforma de Carabineros solicitada por el Ministerio del Inte-
rior. Se han identificado los mecanismos reconocidos en Chile y el extranje-
ro para controlar la corrupción en instituciones policiales y se ha investigado
si dichos mecanismos aplican a Carabineros de Chile, identificando aquellos
que, estando ausentes, haría falta implementar en la institución para mejo-

rar el control interno y externo de la corrupción. Por último, se ha evaluado
si las propuestas seleccionadas para el análisis los abordan. Se concluye que,
de las tres propuestas evaluadas, la solicitada por la Comisión de Seguridad
del Senado es la que aborda el mayor número de las medidas que aún no han
sido implementadas en Carabineros de Chile para el control de la corrupción.
También se constata que varias de las medidas de control recomendadas no
fueron abordadas por las propuestas, dejando desatendidas algunas áreas del
quehacer policial susceptibles de presentar actos de corrupción (como los pro-
cedimientos de detención, de uso de las armas y municiones, y de resguardo
para pruebas e incautaciones, entre otros). Por ello, se sugiere incluirlas entre
los mecanismos de control ya considerados por las propuestas evaluadas, al
momento de elaborar futuras políticas públicas dirigidas a resolver los proble-
mas de corrupción en Carabineros.
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Plebiscito 2020: Asuntos
pendientes
en torno a seguridad y
financiamiento de las campañas
Gabriel Ortiz Miranda1
En este artículo se presentan diversos temas y preocupaciones que han sur-

gido en torno a aspectos regulatorios para el plebiscito que se llevará a cabo
el 25 de octubre de 2020, así como en las otras instancias del proceso consti-
tuyente y, en general, las diversas elecciones que se llevarán a cabo en 2020,
2021 y 2022. En la primera sección se detallan algunos antecedentes del pro-
ceso de negociación y reforma constitucional que fijó el calendario electoral,
así como de la regulación de las campañas de los plebiscitos denominados “de
entrada” y “de salida”, y del acuerdo y reforma que determinó la postergación
del plebiscito debido a la pandemia de COVID-19. En la segunda sección se
exponen algunas de las propuestas de la sociedad civil, así como del Gobierno
y del Servicio Electoral de Chile (Servel), en torno a la regulación de las cam-
pañas en el plebiscito, junto con un análisis de las medidas establecidas. En la
tercera sección se realiza un ejercicio similar para las medidas enfocadas en
asegurar condiciones de seguridad sanitaria durante el proceso eleccionario.
En la cuarta se presenta un análisis en torno al rol de la sociedad civil, con
especial énfasis en el rol de fiscalización e incidencia que puede cumplir en el
proceso. Finalmente, se presentan conclusiones.
1 Cientista político, Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigador de la Fundación Espacio Pú-
blico.
87
1 Antecedentes
1.1 Acuerdo de noviembre y reforma constitucional

El 15 de noviembre de 2019, a casi un mes del inicio del estallido social de octu-
bre, se firmó el “Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución” por parte de parla-
mentarios y presidentes de múltiples partidos políticos (Biblioteca del Congreso
Nacional de Chile, BCN, 2019). Este acuerdo estableció un itinerario para el cam-
bio de la Constitución de 1980 por una nueva Carta Magna, a condición de la
realización de un plebiscito de entrada, donde se les preguntaría a los ciudada-
nos si efectivamente deseaban redactar una nueva Constitución y bajo qué me-
canismo, seguido de una elección de las personas encargadas de la redacción2 y,
tras este proceso, un último referéndum ratificatorio de este texto. Después de la
firma de este acuerdo, se conformó una mesa técnica encargada de traducir este
acuerdo a un proyecto de reforma constitucional.3 Dicha reforma se despachó
del Congreso el 19 de diciembre de 2019 y el 24 de diciembre de 2019 se publicó
en el Diario Oficial la Ley Nº 21.200 - “Modifica el Capítulo XV de la Constitución
Política de la República” (2019), la cual facultó al Presidente de la República para
convocar a un plebiscito nacional en la fecha señalada. Posteriormente se han
tramitado reformas para establecer la paridad de género en los órganos redacto-
res, así como facilitar la participación de ciudadanos independientes en las con-
venciones; y otra reforma, ocurrida en el contexto de la pandemia del COVID19,
para retrasar el plebiscito hasta el 25 de octubre de 2020 (Ley Nº 21.221, 2020a).4
1.2 Regulación de campañas
La regulación de la campaña electoral para el plebiscito quedó establecida en
el texto de la ley que habilitó el calendario constitucional. La reforma consti-
tucional determinó que se aplicarán las disposiciones pertinentes de diversos
cuerpos legales, tales como el Decreto con Fuerza de Ley Nº 2, (2017a), que fija
el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.700, Orgánica
Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios, en su párrafo VI del
Título I, “De la propaganda y publicidad”. También aplican las normas estable-
cidas en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 4 (2017b), que fija el texto refundido,
coordinado y sistematizado de la Ley Nº 18.603, Orgánica Constitucional de
Partidos Políticos, en sus títulos referidos a la definición de los partidos po-
2 Ya sea mediante la modalidad de Convención Constitucional, donde todos los integrantes serían elegi-
dos por la ciudadanía, o mediante la Convención Mixta Constitucional, donde la mitad serían elegidos y
la otra mitad serían miembros del Congreso Nacional.
3 Página de la Mesa Técnica Constituyente. En https://www.bcn.cl/procesoconstituyente/detalle_crono-
grama?id=f_cronograma-1
4 De igual manera, todavía existen proyectos en tramitación en torno a escaños reservados para pueblos
indígenas y proyectos para facilitar el voto de las personas diagnosticadas con COVID-19.
POLÍTICA | Plebiscito 2020: Asuntos pendientes…, Gabriel Ortiz M. 89
líticos, su financiamiento, acceso a información y transparencia, y sanciones

por incumplimiento a la ley. De igual forma, se considera lo dispuesto en el
Decreto con Fuerza de Ley Nº 5, (2017c), que fija el texto refundido, coordinado
y sistematizado de la Ley Nº 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de
Inscripciones Electorales y Servicio Electoral. Finalmente, el artículo 130 de la
reforma constitucional establece la franja televisiva electoral.
Un análisis de estas normas, realizado por la Fundación Espacio Público
(2020a), permitió apreciar que si bien la redacción de la reforma constitucional
explicitaba que para la campaña aplicarían diversas regulaciones ya existentes
para campañas electorales, se asumió que las campañas serían realizadas por
los partidos políticos, sin establecer consideraciones en caso de que actores
privados u organizaciones de la sociedad civil desearan hacer campaña por
alguna de las opciones. En estos casos, no se imputarían gastos electorales
ni serían sujetos a la fiscalización del Servel. Cabe destacar también que las
disposiciones referidas a plebiscitos se refieren a la situación de los artículos
128 y 129 de la Constitución, en caso de que el presidente vetara una refor-
ma constitucional promovida por el Congreso. En estos se establecía que la
campaña sería liderada por el Ejecutivo y partidos que apoyaran su posición,
por un lado; y por los partidos y parlamentarios independientes que tuvieran
la posición contraria, por el otro. De esta forma, se configuraba un periodo
de campaña que no establecía ningún tipo de regulación para los comandos
ciudadanos que desearan promover una de las opciones y donde incluso la
falta de regulación permitía que recibieran financiamiento del extranjero o de
personas jurídicas.
1.3 Postergación del plebiscito
Tras la declaración de pandemia por parte de la Organización Mundial de la Sa-
lud (OMS) y la declaración de Estado de Emergencia constitucional, se empezó
a discutir sobre la conveniencia de realizar el plebiscito en la fecha acordada.
Si bien inicialmente hubo escepticismo respecto de la idea de que el plebiscito
constitucional planificado para el 26 de abril de 2020 pudiera verse impactado
por el virus (El Mostrador, 5 de marzo de 2020), durante marzo el gobierno y
partidos políticos se movilizaron rápidamente para posponer el referéndum,
estableciendo una nueva fecha para el 25 de octubre del mismo año (La Ter-
cera, 26 de marzo de 2020). En esta fecha se iban a realizar las elecciones mu-
nicipales y de gobernadores regionales y eventuales constituyentes, pero esa
elección fue también pospuesta hasta el 11 de abril de 2021, estableciéndose
un apretado calendario electoral para 2020-2021, en el que se realizarán siete
elecciones cada dos a cuatro meses (El Mercurio, 20 de marzo de 2020).5
5 Estas corresponden al Plebiscito Constitucional (25 de octubre de 2020); primarias municipales y regio-
2 Regulación de campañas
2.1 Propuestas de la sociedad civil

En enero de 2020, la Fundación Espacio Público presentó un documento con
propuestas concretas (2020a) para subsanar los vacíos que se describieron en
la sección 1.b. Estas se dividieron en propuestas relativas a regulación de pro-
paganda electoral realizada por personas o asociaciones que no son partidos
políticos, gasto electoral, financiamiento privado y transparencia, sanciones,
control del gasto y fiscalización.
Respecto a regulación de propaganda electoral realizada por personas o
asociaciones que no son partidos políticos, se propuso que ellas puedan rea-
lizar campaña o propaganda electoral en torno a las opciones del plebiscito,
inscribiéndose para esto ante el Servel y aplicándoseles normas de plazos,
transparencia, financiamiento y rendición de cuentas de candidaturas.
Sobre financiamiento privado y transparencia, se propuso que se aplica-
ran normas que establecen inicialmente qué se entiende por financiamiento
privado, quiénes pueden efectuar aportes privados y quiénes no, además de
límites de aportes y su transparencia. Asimismo, el documento señala: “En el
caso en particular, proponemos que se establezca el límite para donaciones
privadas de 500 UF (como para el caso de candidatos/as presidenciales), con
prohibición del aporte de personas jurídicas y que exista transparencia total
con publicidad semanal por parte del Servicio Electoral de estos aportes, salvo
por aportes pequeños —bajo 40 UF, como en el caso de las elecciones presi-
denciales—”.
2.2 Propuestas parlamentarias y del Servel
En mayo, Mario Desbordes, entonces presidente del partido Renovación Na-
cional, presentó un proyecto de ley6 para resolver el vacío existente en materia
de financiamiento y gasto electoral para los plebiscitos de entrada y salida del
proceso constituyente (La Tercera, 20 de abril de 2020).
El proyecto ingresado regulaba los fondos a los que pueden recurrir todos
los partidos políticos, parlamentarios independientes, comandos, organiza-
ciones de la sociedad civil e independientes, equiparándolos con los montos
nales (29 de noviembre de 2020); elecciones municipales, regionales y de eventuales convencionales

constitucionales (11 de abril de 2021); eventuales segundas vueltas de elecciones regionales (9 de mayo
de 2021); primarias presidenciales y parlamentarias (4 de julio de 2021); elecciones presidenciales y
parlamentarias (21 de noviembre de 2021); segunda vuelta presidencial (19 de diciembre de 2021); y,
finalmente, el eventual plebiscito de ratificación de la nueva Constitución (en 2022).
6 Cámara de Diputadas y Diputados, Boletín N° 13.447-07 (15 abril 2020): Proyecto de Ley: Modifica la Car-
ta Fundamental, para regular la propaganda electoral relacionada con el procedimiento para elaborar
una nueva Constitución Política de la República, a que se refiere su capítulo XV. https://bit.ly/3hgDgY9
establecidos para una segunda vuelta presidencial y obligaba a su rendición,

la que sería fiscalizable por parte del Servel.
El proyecto tuvo escaso avance hasta julio de 2020, momento en que el
Servel llamó a regular este tema y el gobierno afirmó que enviaría una indi-
cación para hacerse parte del mismo, la que iría en la línea de establecer un
tope de aportes y gastos y limitar los aportes de empresas y extranjeros, mien-
tras que el Servicio Electoral planteó que habilitaría un registro oficial en el
que se inscribieran todos los actores que participarían del financiamiento de
propaganda electoral para el referéndum, desde los partidos políticos, orga-
nizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro, movimientos y agrupaciones
ciudadanas (CNN Chile, 27 de julio de 2020).
En el caso de los movimientos y agrupaciones ciudadanas, el organismo
propuso que deben acreditar, a lo menos, una integración de 500 electores
con derecho a sufragio, mientras que también establece un límite a los aportes
de las personas naturales y al gasto electoral, y que se fije un mínimo para cada
una de las opciones que serán plebiscitadas. Este contenido finalmente fue in-
corporado a otro proyecto, presentado por los senadores Elizalde y De Urresti,
en agosto del mismo año, el cual finalmente se convirtió en ley.7
2.3 Resultado
La ley que regula el financiamiento de las campañas para el plebiscito fue apro-
bada el 26 de agosto, el mismo día del comienzo del período legal de campaña
(Ley N° 21.261, 2020b). La legislación establece un límite a los aportes indivi-
duales en favor de los partidos políticos, en un máximo de 500 UF (aproxima-
damente 14 millones de pesos). Por otra parte, establece que el mismo límite
máximo de 500 UF se considerará para las donaciones a organizaciones de
la sociedad civil, mientras que para los parlamentarios independientes dicho
límite será de 60 UF.
En cuanto al gasto electoral, para el conjunto de los comandos o partidos
políticos, se calculará para cada una de las opciones plebiscitadas mediante la
multiplicación de 0,005 UF por el número de electores habilitados. Esto corres-
ponde a una cifra cercana a los $2100 millones.
El límite individual de cada uno de los partidos se determina de acuerdo
con su votación en la última elección de diputados.8 La reforma también per-
7 Cámara de Diputadas y Diputados, Boletín N° 13.689-07 (4 agosto 2020): Proyecto de Ley: Proyecto de
reforma constitucional que regula el financiamiento y la propaganda de las campañas para el plebiscito
constituyente. https://bit.ly/2FlQO7I
8 Ley N° 21.261, regla especial 3: “El límite individual para cada colectividad se determinará aplicando
la proporción de votación obtenida en la última elección de diputados incluidos los independientes
asociados. Los partidos políticos que no hubieren participado en ella tendrán el mismo límite que le
mitirá a los partidos inscribirse en una o más opciones plebiscitadas. Dicha

opción se calcula sobre la base del límite de sus diputados/as que adhieran
a una u otra opción. Para las organizaciones de la sociedad civil, el límite del
gasto electoral será de cerca de $127 millones para cada opción plebiscitada.9
La ley prohíbe cualquier aporte de campañas provenientes de personas
naturales o jurídicas extranjeras, con la excepción de los aportes de extranje-
ros habilitados para ejercer el derecho a sufragio en Chile. También se prohíbe
que los aportes de campañas provengan de empresas.
En cuanto a las sanciones, se establece que quienes superen los límites
fijados de aportes o gasto y quienes incumplan la prohibición de recibir apor-
tes de empresas o desde el extranjero, serán sancionados con multas; no se
contemplan sanciones penales, como sí ocurre para infracciones en otras cam-
pañas electorales.
En cuanto a la publicidad de los aportes, se determinó que estos serán de
público conocimiento, por lo que los recipientes de aportes dentro del perío-
do de campaña electoral deberán informarlo al Servel dentro de los tres días
siguientes a la fecha de su recepción.
2.4 Análisis
Pese a las advertencias iniciales y el periodo de tiempo entre la aprobación de
la reforma constitucional inicial y la realización del plebiscito, las normas men-
cionadas no pudieron ser legisladas durante el primer periodo de campaña
(antes de la postergación del referéndum por la pandemia) ni hasta que el se-
gundo periodo de campaña ya se había iniciado. Sin embargo, su aprobación
final fue de gran importancia, debido a que se estableció un marco regulatorio
mínimo para las campañas en torno a las distintas opciones.
En primer lugar, se estableció un límite de gasto por cada opción, que
se equipara al de las elecciones presidenciales. Sin embargo, se configura un
escenario donde los incentivos para cumplir esta ley son bajos, dado que las
sanciones establecidas son menos drásticas que para los mismos delitos en
campañas de cargos de elección popular, y no incluyen sanciones penales.
Otra diferencia es que en las candidaturas existe una cuenta única banca-
ria a través de la cual deben hacerse todos los aportes y gastos relacionados
con campañas electorales del candidato o candidata, y a la que Servel tiene
corresponda al partido que hubiere obtenido la menor cantidad de sufragios. Si dos o más partidos
deciden formar un comando, para el cálculo del límite del gasto señalado, se considerará la suma de los
sufragios obtenidos por los partidos participantes”. http://bcn.cl/2kftb
9 Ley N° 21.261, regla especial 3: “En el caso de las organizaciones de la sociedad civil, el límite del
gasto electoral, por cada opción plebiscitada, será el que resulte de multiplicar 0,0003 unidades
de fomento por el número de electores habilitados a la fecha de convocatoria a plebiscito”.
la facultad legal de acceder, facilitando la fiscalización de los gastos y egresos

de cada candidatura. Sin embargo, para el plebiscito no se dejó establecida la
existencia de una cuenta única, por lo cual la fiscalización de las normas esta-
blecidas es mucho más difícil.
Finalmente, dado que la aprobación y publicación de la ley en el Diario
Oficial ocurrió después del comienzo del periodo de campaña, pueden existir
gastos y egresos durante esta brecha de tiempo que las campañas no tendrán
obligación de declarar. Sin embargo, de existir estos movimientos, podrían de
todas maneras ser sujetos de investigaciones de medios periodísticos u orga-
nizaciones de la sociedad civil.
3 Medidas para un plebiscito seguro
3.1 Propuestas de la sociedad civil

En junio de 2020, Espacio Público, en conjunto con la iniciativa Ahora Nos Toca
Participar, presentó una serie de propuestas en torno al plebiscito de octubre,
en vista a los efectos de la pandemia del COVID-19 y tomando en considera-
ción las preocupaciones en torno a la seguridad sanitaria del mismo, así como
la participación y rigurosidad procedimental del proceso (2020b). En este sen-
tido, las propuestas se dividieron entre propuestas para campañas, disponibi-
lidad y adaptación de locales para el día de votación, posibles reformas en las
modalidades de voto (tales como voto por correo postal o anticipado), me-
didas para combatir la desinformación y medidas para garantizar un proceso
inclusivo.
Otros centros u organizaciones (por ejemplo, Chile 21, Red de Politólogas),
así como el mismo Servel, han realizado propuestas, las cuales se han agru-
pado principalmente en medidas como voto postal, votación en varios días,
medidas higiénicas, ampliación de locales de votación, extensión de horarios,
transporte gratuito, regulación de campañas virtuales y financiamiento priva-
do, franja radial gratuita, votar en un día mayores de 60 años, o votar por orden
alfabético. Estas medidas y las organizaciones que las presentan son recopila-
das en la siguiente tabla:
Tabla 1. Resumen de propuestas para plebiscito
Propuesta Organización
Voto por correo postal Espacio Público, Ahora Nos Toca Participar
Votación en varios días Red de Politólogas, Servel, Espacio Público, Ahora Nos Toca
Participar, Chile 21
Medidas higiénicas (mascarillas, Red de Politólogas, Servel, Espacio Público, Ahora Nos Toca
jabón, distancia física, toma de Participar, Chile 21
temperatura)
Ampliación de locales de votación Red de Politólogas, Servel, Espacio Público, Ahora Nos Toca
Participar, Chile 21
Extensión de horarios Servel, Chile 21
Transporte gratuito Chile 21
Votación en un día mayores de 60 Chile 21
Votación por orden alfabético Chile 21
Fuente: Elaboración propia.
Además, en agosto, diversas agrupaciones y sociedades médicas, en con-

junto con organizaciones de la sociedad civil,10 presentaron una propuesta
unificada en la que incluyeron diversas medidas, como votación a distancia
para personas aisladas, segregación clara en locales de votación y mayor nú-
mero de establecimientos y mesas para el proceso (Siches et al., 2020).
Entre las principales propuestas se encuentra dividir a la población en cua-
tro grupos epidemiológicos, y definir diversas medidas específicas para cada
uno de ellos. El primero y segundo incluyen a las personas aisladas, hospita-
lizadas o en residencia sanitaria, tanto para contagiados, casos sospechosos
y probables, como para sus contactos estrechos en cuarentena. El tercero in-
cluye población en zonas en cuarentena; y el último, a quienes están desde
el paso 2 en adelante del plan Paso a Paso elaborado por el gobierno para
enfrentar la pandemia, etapa en que disminuye el grado de confinamiento.
Para la población sana, sin cuarentena, se propuso instalar más locales y
más mesas de votación, dividiéndolas, por ejemplo, en Mesa 1-A y Mesa 1-B;
establecer franjas horarias por criterios preestablecidos, como edad, apellido o
RUT; definir un acceso y voto prioritario para adultos mayores, crónicos y mu-
jeres embarazadas o personas con niños; definir el aforo de cada lugar de vo-
10 Estas organizaciones corresponden al Colegio Médico, la Sociedad Chilena de Infectología, la Funda-

ción Chile 21, el Laboratorio Constitucional UDP, Fundación Ciudadanía Inteligente, Ahora Nos Toca
Participar, la Asociación Chilena de Ciencia Política y Red de Politólogas, Fundación Espacio Público y
Fundación Derechos Digitales.
tación; demarcar lugares para la distancia física; reducir el número de apode-

rados y definir criterios para vocales de mesa que excluya a grupos de riesgo.
Para el grupo de personas sanas en comunas en cuarentena, se propuso
mantener la medida, pero permitiendo a la ciudadanía trasladarse desde su
domicilio al lugar de votación. En tanto, para los contagiados y sus contactos
estrechos en aislamiento o cuarentena, el documento consideró las opciones
de voto anticipado por correo postal, el voto domiciliario y el voto delegado,
tomando en consideración que para la eventual utilización de los tres se re-
queriría de un cambio legal.
3.2 Medidas legislativas
En julio de 2020 se presentó un proyecto de ley que entrega nuevas facultades
al Servel para realizar adaptaciones al proceso electoral que le permitan to-
mar medidas de seguridad frente a la pandemia. La iniciativa tuvo un respaldo
transversal luego de que el gobierno, Chile Vamos y la oposición acordaran in-
gresar modificaciones a una moción impulsada por la centroizquierda, la que
promovía la ampliación de las facultades del Servel (La Tercera, 13 de agosto
de 2020).
El proyecto de ley establece que se permite al organismo electoral dictar
los protocolos y las medidas sanitarias para el correcto desarrollo de la jornada
de votación con “a lo menos 45 días de anticipación” y con el acuerdo “adop-
tado por 4/5 de sus miembros”. Además, la iniciativa fija que el Servel podrá,
entre otras cosas, definir la cantidad máxima de personas que podrán estar en
un local de votación; la extensión del horario electoral; las características de
las cámaras secretas; y, además, la determinación de horarios protegidos para
ciudadanos de mayor riesgo y su exclusión para ser vocales de mesa.
3.3 Medidas de las autoridades sanitarias
El Ministerio de Salud (Minsal) aprobó en agosto el “Protocolo Sanitario Plebis-
cito Más Seguro”, que fue elaborado por el Servel, y cuyo texto, sin embargo,
no ha sido difundido. También se ha expresado interés en la conformación de
una mesa de trabajo permanente, que incluiría al Colegio Médico, la Sociedad
Chilena de Infectología, la Organización Panamericana de la Salud y la Cruz
Roja, entre otras instituciones (CNN Chile, 3 de agosto de 2020). Este documen-
to todavía no es difundido públicamente.
3.4 Resultado
El 19 de agosto se aprobó la reforma que otorga facultades especiales al Servel
en torno al plebiscito de octubre, con el contenido descrito en los puntos an-
teriores (Ley N° 21.257, 2020d). El mismo día se conformó una Mesa Ampliada
convocada por el Servicio Electoral, la cual corresponde a una instancia con-

sultiva sobre las propuestas y dudas existentes (El Mostrador, 19 de agosto de
2020).
De igual forma, se espera que el Protocolo Sanitario elaborado por el Ser-
vel y el Minsal contemple gran parte de las medidas mencionadas, tales como
la ampliación de locales y horarios, delimitación de espacios, material de pro-
tección personal, entre otros. Sin embargo, al momento de la escritura de este
artículo, dicho documento todavía no es de difusión pública.
Uno de los temas pendientes de la reforma fue lo que ocurría con las perso-
nas contagiadas o en cuarentena preventiva durante el día de la elección. Algunas
opciones planteadas, como la votación en horarios especiales, fueron descartadas,
mientras que opciones propuestas por los diversos actores, como el voto postal,
fueron rechazadas, por el poco espacio de tiempo para su implementación.
3.5 Análisis
Como se explica en las secciones anteriores, las medidas contempladas con
miras al plebiscito se enmarcan en una reforma que flexibilizó las facultades
del Servel para adecuar las normas que rigen el proceso según las considera-
ciones sanitarias pertinentes. En esta sección se provee un análisis de la efica-
cia de estas medidas y otros aspectos relevantes.
Efectividad de las medidas implementadas
Si bien el protocolo elaborado por el Servel y Minsal no es de difusión pública
—hasta el momento de la redacción de este artículo— se presume que las me-
didas contempladas en él corresponden a aspectos tales como separación y
delimitación de espacios en los locales; aumento de los locales; ampliación del
horario de votación; equipamiento de protección tanto para votantes como
para vocales; y la confirmación de un recorrido al interior de los locales.
Estas medidas se enmarcan en el tipo de acciones que han sido adoptadas
en locales comerciales y de servicios a lo largo de todo el país. Sin embargo,
su efectividad puede verse fortalecida por diversos aspectos, como, por ejem-
plo, el proceso de adaptación de toda la sociedad chilena a las precauciones
por posibles contagios, o la existencia de facilitadores que aseguren el cumpli-
miento de las normas. Uno de los elementos más importantes para asegurar la
efectividad de las medidas propuestas es que sean ampliamente difundidas y
conocidas por la sociedad chilena durante los meses previos a la votación, de
manera que pueda familiarizarse con sus contenidos y que dejen poco espacio
para dudas durante el plebiscito del 25 de octubre. De cumplirse esta condi-
ción previa, pueden servir como un antecedente positivo para la confianza de
los votantes respecto a la seguridad sanitaria del plebiscito.
Evidencia de contagios
Relacionado a esto último, y de acuerdo con datos levantados de las experien-
cias electorales realizadas durante la pandemia de COVID-19, estas muestran
una baja evidencia de la existencia de eventos de difuminación masiva del co-
ronavirus. Si bien se debe tomar precaución en el sentido de no tomar estos
resultados preliminares como evidencia categórica de la falta de contagios por
los procesos eleccionarios, así como tampoco se los puede correlacionar con
un solo set de medidas de seguridad sanitaria, la existencia de esta evidencia
puede reforzar elementos comunicacionales que son transmitidos a los votan-
tes como una manera de fomentar la participación.
Algunos de los estudios se recopilan en la siguiente tabla (Espacio Público,
2020c).
Tabla 2. Revisión de literatura
Referencia Resultado principal

Cassan, G., Sangnier, M. Estudio sobre primera vuelta en elecciones municipales de Francia.
(2020). Concluye que sí hay aumento de contagios producto de las elecciones.
Estima exceso de 4000 hospitalizaciones producto de las elecciones
(15% de las hospitalizaciones totales), aunque resultados adversos no
deberían repetirse en segunda vuelta.
Berry, A. C., et al. (2020). Estudio sobre primaria presidencial en Wisconsin. Concluyen que no
hay un aumento en el número de contagios producto de las elecciones,
destacando el rol del voto postal y medidas sanitarias.
Zeitoun, J. D., et. al. (2020). Estudio sobre primera vuelta en elecciones municipales de Francia.
Concluye que la intensidad de la epidemia carece de influencia sobre la
participación electoral, mientras que el nivel de participación tampoco
afectaría la propagación de la epidemia.
Leung, K., et al. (2020). Estudio sobre primaria presidencial en Wisconsin. Concluye que no hay
un aumento en el número de contagios producto de las elecciones.
Duchemin, L., et al. (2020). Estudio sobre primera vuelta en elecciones municipales de Francia.
Concluye que las elecciones carecieron de impacto en mortalidad, aun-
que adelantar la cuarentena en una semana habría significado entre un
18% y un 85% de menos muertes.
Paradis, H. et al. (2020) Estudio sobre primaria presidencial en Wisconsin. Concluye que las me-
didas sanitarias fueron efectivas, sin observarse aumento en contagios,
hospitalización o muertes.
Fuente: Fundación Espacio Público (2020c).

Voto de personas contagiadas

Un elemento importante de la discusión es lo que sucederá durante el día de la
elección con el voto de las personas con un test positivo o en cuarentena por
contacto estrecho con personas contagiadas. Este ha sido un factor contencio-
so, en cuanto no se ha podido dar una respuesta que logre conjugar el derecho
a voto de estas personas con la protección de la salud del resto de los votantes.
En este sentido, se han planteado medidas como la votación por correo, vota-
ción anticipada, urnas móviles, o el establecimiento de horarios especiales. Sin
embargo, estas propuestas han sido descartadas, al menos para esta elección,
por las autoridades correspondientes del Servel y del gobierno, ya sea por su
efectividad, factibilidad técnica, o bien por ser materia de reformas constitu-
cionales cuya tramitación no está asegurada.
Ante esto, es posible que las personas contagiadas no puedan ejercer su
derecho a voto, debido a que la falta de generación de alternativas pueda re-
sultar en que vean su desplazamiento limitado por las disposiciones sanitarias
que rigen su circulación y establecen penas de multa e incluso cárcel por su in-
cumplimiento. Si bien estas disposiciones podrían verse como una afectación
del derecho constitucional al voto, los tiempos establecidos podrían generar
un espacio de incertidumbre a la espera de fallos judiciales que resuelvan, de-
finitivamente, este tema. Por otro lado, la falta de claridad en las medidas pue-
de generar otro elemento de preocupación para los votantes, quienes, al no
saber si existirá efectivamente una diferenciación de espacios, pueden optar
por la precaución y no asistir a votar, afectando la participación.
Temporalidad
Un elemento de la discusión que ha provocado alarmas ha sido la tardanza en
la difusión de información y protocolos oficiales respecto a los elementos de
seguridad sanitaria del plebiscito. De esta forma, tanto la legislación como la
conformación de mesas asesoras y la publicación del protocolo oficial ha ocu-
rrido durante el mes de agosto, ad portas del inicio del periodo de propaganda
electoral y a menos de tres meses de realización del plebiscito. De estas forma,
se ha producido un espacio de incertidumbre respecto a temas importantes
en la materia. De igual forma, esta situación provoca a su vez un retraso en
la comunicación efectiva de las medidas consideradas para el plebiscito. Es
necesario ponerle atención a este punto, de manera que las medidas puedan
ser conocidas e interiorizadas por la población y así se promueva una partici-
pación informada en él. También es relevante considerar esta situación para
enfrentarla de manera anticipada de cara a las elecciones de abril de 2021.
En este sentido, son relevantes los datos de la encuesta Ipsos-Espacio Pú-
blico de agosto de 2020, donde se identificó una alta disposición a ejercer el
voto (78%), aunque con la preocupación de los encuestados en cuanto a con-

tagiarse en los locales de votación, y donde respecto de las medidas de seguri-
dad que deben tomarse para el plebiscito, la sanitización y el establecimiento
de locales de votación para personas en grupos de riesgos son las medidas
que generan mayor confianza para evitar contagios (40%, 31% y 28%, respecti-
vamente). Finalmente, respecto de las opciones para personas con COVID-19 o
en cuarentena preventiva, la medida con mayor adhesión fue la de un sistema
de voto remoto (44%), mientras que solo 15% considera que estas personas no
deberían ejercer su derecho a voto.
Comunicación
De manera relacionada con lo anterior, es importante que una vez que sean
resueltos los asuntos pendientes respecto al protocolo sanitario y el voto de
las personas con COVID-19, se realice una contundente campaña destinada a
dar a conocer estas medidas y su impacto esperado en el objetivo de reducir
contagios y entregar seguridad a la población votante. En este ejercicio debe
ponerse particular énfasis en las personas de mayor edad y las que se encuen-
tren en grupos de riesgo.
En este contexto, puede ser importante que las instituciones involucradas
(vale decir, el Servicio Electoral y el Gobierno), realicen una campaña comuni-
cacional potente enfocada de manera particular en estas medidas, y con una
segmentación especializada que apunte a alcanzar específicamente a los gru-
pos mencionados. Dicha campaña, realizada de manera oportuna, reiterada y
con claridad en los contenidos, puede reforzar el efecto de estas medidas en la
participación electoral en el día del plebiscito.
Esta comunicación también es relevante para combatir y contrarrestar
cualquier tipo de desinformación o confusión sobre el contenido de las me-
didas, o bien sobre su efecto en el resultado electoral, cuya integridad debe
ser defendida por todos los actores institucionales, políticos y sociales. Esto es
particularmente relevante, en el entendido de que dicha desinformación pue-
de ocurrir aun sin antecedentes serios de la existencia de dichos problemas.
4 Rol de la sociedad civil

En el proceso de identificación y búsqueda de maneras de enfrentar ambos
problemas, tanto el del financiamiento como el de las medidas sanitarias en
torno al plebiscito, se ha hecho patente el rol e importancia de la sociedad
civil en el diagnóstico de las dificultades que presentan y en el desarrollo de
políticas públicas para solucionarlas. En el caso del financiamiento de las cam-
pañas, la Fundación Espacio Público fue una de las primeras en identificar las
deficiencias mencionadas y apenas unos días después de publicada la ley emi-
tió una propuesta para subsanarlas. De igual forma, la Fundación, en conjunto

con otros actores, promovió la tramitación de los proyectos de ley menciona-
dos y colaboró con su opinión y resolviendo dudas al respecto durante todo el
proceso. Esto se suma al trabajo realizado por diversos actores de la sociedad
civil durante la tramitación de las reformas a los partidos políticos y al sistema
de financiamiento de campañas durante los años 2015 y 2016.
Se espera, al respecto, que las organizaciones puedan mantener su rol de
apoyo no solo durante la elaboración de los proyectos de ley, sino también
durante el periodo de campaña mismo, entregando análisis de los datos dis-
ponibles, advirtiendo de situaciones irregulares, de ocurrir estas, y en general
desarrollando una actitud fiscalizadora para mantener una campaña limpia,
especialmente en aquellas áreas donde el Servel no posee facultades.
En el caso de las medidas para un plebiscito seguro, también se aprecia un
rol destacado de diversas organizaciones de la sociedad civil, que además com-
plementó en esta ocasión el trabajo de los gremios de salud y otras organizacio-
nes ligadas al ámbito sanitario. En este caso, diversos actores impulsaron pro-
puestas y medidas desde mayo y junio de 2020, y que cubren hasta el periodo
más cercano a la realización del plebiscito, a través de la participación en la mesa
de la sociedad civil establecida por el Servel. Primero de manera separada y des-
pués de manera conjunta, las organizaciones de la sociedad civil han mostrado
un considerable interés por este tema, en el entendido de que su solución es de
vital importancia para una realización exitosa del plebiscito. De igual forma, se
espera que esta actitud de colaboración se mantenga durante la conformación
final del protocolo sanitario, en la comunicación activa de las medidas estableci-
das en él, y durante el funcionamiento continuado de la mesa. Este último punto
cobra una importante relevancia, debido a que se ha expresado que se espera
establecer una solución definitiva para el voto de las personas contagiadas con
COVID-19 antes de la realización de las elecciones de abril de 2021.
5 Conclusiones
Desde la firma del acuerdo del 15 de noviembre de 2019, el plebiscito inicial o
“de entrada” del proceso constituyente —primero programado para el 26 de
abril y después para el 25 de noviembre— ha sido reconocido como uno de
los hitos y elecciones más importantes que vivirá el país desde el plebiscito del
5 de octubre de 1988. Debido a la importancia del proceso constituyente, que
podría cambiar elementos sustanciales del orden político y social —lo cual fue
visto a su vez como un mecanismo de salida del conflicto que estuvo viviendo
el país desde el 18 de octubre de 2019—, los poderes Ejecutivo y Legislativo
han realizado un proceso continuo de legislación y planificación para la reali-
zación del plebiscito.
Sin embargo, han existido importantes dificultades en torno a este hito,

tanto derivadas del proceso mismo y la premura con que se legisló, como tam-
bién de la situación de alerta sanitaria, producto de la pandemia del coronavi-
rus. Como se menciona en este artículo, dichos problemas se han enmarcado
principalmente dentro de la situación de desregulación de las campañas por
las diferentes opciones plebiscitadas, la cual contrasta negativamente con las
condiciones de regulación y fiscalización que existen en las campañas regula-
res. Por otro lado, la pandemia hizo presente la necesidad de realizar adecua-
ciones y modificaciones particulares al sistema de votación, dirigidas a dismi-
nuir el riesgo de contagio.
Durante el mes de agosto de 2020 se realizaron importantes avances en
estas temáticas. Por un lado, se aprobaron reglas que establecieron un marco
regulatorio mínimo por parte del Servel a los límites de ingresos y gastos de
la campaña del plebiscito. De esta forma, se igualó el límite de gastos al de las
elecciones presidenciales, se establecieron límites de aportes y se otorgaron
facultades investigativas y sancionatorias al Servel. Sin embargo, existen defi-
ciencias derivadas de la falta de fiscalización de las campañas de los comandos
independientes y del alcance de las sanciones.
En cuanto a las normas sanitarias, durante el mismo mes se aprobó una re-
forma que estableció facultades especiales al Servel para poder dictar normas
y protocolos que adaptaran el proceso electoral a las circunstancias actuales,
con medidas que limitarían el riesgo de propagación del virus. Estas medidas
pueden considerar, entre otras, acciones como aumentar el número de locales
y el horario de votación, modificar la ubicación de las mesas y dar material
de protección a los vocales, entre otras. Sin embargo, existe un alto grado de
incertidumbre en dos materias: la primera, sobre si las medidas establecidas
serán suficientes para promover un alto porcentaje de participación en el ple-
biscito; y la segunda, relacionada a la posibilidad de que se pueda establecer
una modalidad para que las personas diagnosticadas con COVID-19 durante
las semanas anteriores puedan emitir su voto.
Considerando ambos temas, la sociedad civil y sus acciones han tenido
un rol destacado en la manera en que se identifican y enfrentan los problemas
señalados, prendiendo las alarmas sobre la falta de facultades por parte de los
organismos oficiales, o bien sobre la existencia de dificultades que podrían
no ser enfrentadas correctamente por las normas vigentes. De igual forma, las
organizaciones han participado en la elaboración de propuestas y en la discu-
sión legislativa sobre la manera en que se pueden subsanar las dificultades se-
ñaladas, aportando con ideas y soluciones a los problemas que se identifican
en estas instancias. Asimismo, se destaca la conformación de la Mesa Amplia-
da por parte del Servel, la cual corresponde a una instancia inédita donde las
organizaciones de la sociedad civil han podido colaborar y aportar al proceso

eleccionario. Además, se espera que esta instancia continúe funcionando de
cara a las elecciones que se realizarán en el país en el resto de 2020, 2021 y
2022.
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Siches, I., Delpiano, L., Bertoglia, M., Ovando, A., Maira, M., Garrido, C., Fuentes, C., Jaraquemada,
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para-promover-la-participaci%C3%B3n-en-procesos-eleccionarios-en-contexto-de-
Pandemia.pdf.
Economía
La política económica social
contra la pandemia,
los cambios en el rol del Estado y el
cuestionamiento del Sistema de Pensiones
Eugenio Rivera1
La pandemia y las medidas de contención han generado la peor crisis econó-

mica global en tiempos de paz, desde la de 1929. Si bien hay países y regiones
del mundo que han logrado controlarla, ello no está ocurriendo en América
ni en África. Al mismo tiempo, aparecen señales de rebrote en algunos países
en que la pandemia aparecía controlada. Todo esto augura que la economía
mundial —y la chilena— tendrán este año el peor desempeño en décadas. A la
espera de la vacuna, esta evolución no permite descartar que la recuperación
requiera más tiempo. En Chile, los errores de la política sanitaria del gobierno
han prolongado la crisis, y la mezquina política de sustitución de ingresos de
las familias y de salvataje de las pymes ha hecho recaer los más graves costos
de la pandemia en los sectores pobres y medios. La desesperación de la pobla-
ción y la convicción de que, sea que se retire o no el 10% de los fondos de pen-
siones, las jubilaciones serán malas mientras perduren las AFP como columna
vertebral del sistema de pensiones, llevó a una amplia coalición a aprobar la
reforma previsional que lo permitía. Esto abre la posibilidad de que el proceso
constituyente permita una transformación significativa de ese sistema. Al mis-
mo tiempo, la pandemia abrirá el paso a una nueva normalidad.
1 Consultor independiente, colabora con la Fundación Chile 21 y el Barómetro de Política y Equidad, y es

miembro de la coordinación del Foro por un Desarrollo Justo y Sostenible. Columnista habitual de El
Mostrador y La Tercera y La Mirada semanal. Twitter: @EugenioRivera.
107
1 Perspectivas de una crisis global

Se dice que la epidemia viajó desde China por la ruta de la seda, pero más rá-
pido y por aire. Su impacto sanitario está siendo desastroso. Al 24 de agosto, el
número de contagios a nivel global alcanzaba una cifra de 24 millones y el nú-
mero de fallecimientos superaba los 800 mil. El centro de la crisis había pasado
desde China a Europa y desde ahí a los Estados Unidos y América Latina. Hacia
fines de agosto, en estas dos últimas regiones la expansión de la pandemia no
estaba controlada y en algunos países europeos mostraba rebrotes significa-
tivos. Al mismo tiempo, África, que había estado relativamente poco afectada
por el coronavirus, presentaba un millón de contagios.
Respecto de las medidas de contención que se han intentado, la ac-
tualización de las cifras del World Economic Outlook correspondientes a
junio de 2020 dejan en evidencia que la actividad económica mundial ex-
perimentará graves caídas en el presente año. En efecto, como se observa
en la Tabla 1, el producto mundial caerá un 4,9%; las economías avanzadas,
8%; Estados Unidos, 8%; la Euro Área, 10,2%; Japón, 5,8%; y Gran Bretaña,
10,2%. La situación de los mercados emergentes y las economías en desa-
rrollo aparece menos grave, pues caen un 3%. No obstante, ese promedio
esconde grandes diferencias. Mientras China muestra un crecimiento de un
1%, el producto de India cae 4,5%; el de Rusia, 6%; y el de América Latina y
el Caribe, 9,4%. Brasil y México muestran caídas de 9,1% y 10,5%, respecti-
vamente. Aún mayor es la caída que experimenta el volumen de comercio
mundial, que alcanza un 11,9%. Más golpeado aparece el comercio entre
economías avanzadas, que cae en 13,4%.
El impacto de la crisis en el empleo ha sido gigantesco. Según la Or-
ganización Internacional del Trabajo, en el segundo trimestre de 2020,
las horas de trabajo global cayeron en un 14% (equivalente a una pérdi-
da de 400 millones de jornada de trabajo completas), en comparación
con el cuarto trimestre de 2019. Desagregado por regiones, las pérdidas
de horas de trabajo entre los periodos indicados son 12,1% en África;
18,3% en las Américas; en Asia y el Pacífico, 13,5%; y en Europa y Asia
Central, un 13,9%. La crisis está afectando de forma desproporcionada
a las mujeres a través de cuatro vías: a) los sectores económicos más
afectados por la crisis —esto es, hoteles y servicios de alimentación,
comercio mayorista y minorista, bienes raíces, actividades comerciales y
administrativas y manufacturas— son de fuerte empleabilidad femeni-
na; b) las trabajadoras en servicios domésticos han sido especialmente
afectadas por las medidas de contención; c) las mujeres representan el
70% de los trabajadores en el sector social y de salud, y en tal condición
han estado en el combate directo a las pandemias; c) la desigual distri-
ECONOMÍA | La política económica social contra la pandemia, los…, Eugenio Rivera U. 109
bución de la mayor demanda de cuidado afecta desproporcionadamen-

te a las mujeres. 2
Tabla 1. La economía mundial (junio 2020) (en porcentajes)

Variación anual Proyecciones
2018 2019 2020 2021
Producto mundial 3,6 2,9 –4,9 5,4
Economías avanzadas 2,2 1,7 –8,0 4,8
EE UU 2,9 2,3 –8,0 4,5
Euro Área 1,9 1,3 –10,2 6,0
Alemania 1,5 0,6 –7,8 5,4
Francia 1,8 1,5 –12,5 7,3
Italia 0,8 0,3 –12,8 6,3
España 2,4 2,0 –12,8 6,3
Japón 0,3 0,7 –5,8 2,4
Gran Bretaña 1,3 1,4 –10,2 6,3
Canadá 2,0 1,7 –8,4 4,9
Mercados emergentes y econo-
4,5 3,7 –3,0 5,9
mías en desarrollo
China 6,7 6,1 1,0 8,2
India 6,1 4,2 –4,5 6,0
Rusia 2,5 1,3 –6,6 4,1
América Latina y El Caribe 1,1 0,1 –9,4 3,7
Brasil 1,3 1,1 –9,1 3,6
México 2,2 –0,3 –10,5 3,3
Volumen de comercio mundial 3,8 0,9 –11,9 8,0
Economías avanzadas 3,4 1,5 –13,4 7,2
Mercados emergentes y 4,5 0,1 –9,4 9,4
economías en desarrollo
Fuente: International Monetary Fund (FMI), World Economic Outlook (April 2020).
https://www.imf.org/external/datamapper/datasets/WEO
Para el año 2021, el Fondo Monetario Internacional prevé un fuerte rebote

en la actividad económica global. En efecto, como se observa en la misma Ta-
bla 1, el producto mundial crecería un 5,4% en 2021. Nuevamente este prome-
dio oculta importantes diferencias. Estados Unidos crecería un 4,5% mientras
que la Euro Área alcanzaría un 6%. Japón crecería apenas en un 2,4%, eviden-
2 International Labour Organisation (ILO), ILO Monitor, “COVID-19 and the world of work” (Fifth edition.
Updated estimates and analysis), 30 junio 2020. https://bit.ly/3llxjfJ
ciando que los problemas del estancamiento congénito de la economía de ese

país se mantienen. Los mercados emergentes y las economías en desarrollo
crecerán en promedio en 5,9%; entre dichas economías destacan China, con
un crecimiento de 8,2%, y la India, con un 6%. El crecimiento esperado para
América Latina y el Caribe es de solo 3,7%.
Los pronósticos dados a conocer el 24 de junio por el Fondo Monetario
Internacional (FMI) parecían en ese momento realistas; no obstante, dos meses
después, en que aumentaron las noticias respecto a la prolongación de la pan-
demia, es razonable no descartar nuevas malas noticias en materia económica.
En el último mes y medio, el número de contagios ha aumentado significati-
vamente en los Estados Unidos. En este contexto, el presidente de la Reserva
Federal de Minneapolis ha señalado que para reducir la tasa de contagio hasta
1 persona cada 100 mil, es necesario establecer cuarentenas obligatorias para
todo el mundo, excepto los trabajadores realmente esenciales, que —según
Economic Policy Institute— representarían un 39% del total.3 Esto implicaría
una caída aún mayor del producto de ese país. Es poco probable que desde la
Casa Blanca se tome una decisión de esta naturaleza, en condiciones en que
el presidente Trump está más bien forzando la vuelta a clases y la reapertura
de la economía. Sin embargo, en este escenario, si el presidente de la Reser-
va Federal de Minnealpolis tiene razón, la crisis económica se proyectará con
fuerza hacia 2021, poniendo así un gran signo de interrogación respecto de los
pronósticos del FMI.4
Para este fin, los 25 Estados signatarios se comprometen a mantener su
nivel de déficit público como máximo en el 0,5% de su PIB, en términos es-
tructurales, lo que se conoce como “regla de oro”, que deberá incorporarse a
las legislaciones nacionales, preferiblemente en la Constitución, de cada país.
2 El regreso del Estado

A raíz de las crisis financieras de 2008 y 2009, muchos países aprobaron cam-
bios constitucionales para exigir que los ingresos se ajusten a los gastos. Varios
3 Michael T. Osterholm y Neel Kashkari, “Here’s How to Crush the Virus Until Vaccines Arrive”, The New York
Times, 7 agosto 2020. https://nyti.ms/2Eq0j5w
4 En su informe de abril, el Fondo Monetario Internacional esperaba una fuerte caída del PIB en el 2020,
que sería seguida de una rápida y fuerte recuperación en 2021. Condición para ello era que la disrupción
se concentrara en el segundo trimestre del presente año y se iniciara la recuperación a partir del segun-
do semestre, se aliviara el estrés financiero y el precio del petróleo se estabilizara en torno a USD 45 el
barril. Sin embargo, no se descartaban otros tres escenarios posibles (el primero, que la pandemia se ex-
tienda por todo el año 2020; el segundo, basado en que haya un rebrote en el año 2021; y el tercero, que
ocurren los dos eventos indicados). De extenderse la crisis sanitaria al segundo semestre, el PIB mundial
caería un 6% el presente año. Con una segunda ola de infecciones, la producción global en 2021 caería
5%. Con ambas desgracias, la producción mundial caería un 8% en 2021. En este último escenario, el PIB
mundial todavía caería en 2024 en un 4%.
Estados miembros de la Unión Europea adoptaron el Tratado de Estabilidad,

Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (el “Pacto
Fiscal de la UE”), que introdujo la llamada “Regla de Oro” —compromiso de
mantener el nivel de déficit público como máximo en el 0,5% del PIB—, y que
también sugirió explícitamente (por primera vez) que los Estados miembros
deben incorporar la regla del presupuesto equilibrado en sus constituciones
nacionales. Estas políticas estaban siendo abandonadas desde hace algún
tiempo. Con la pandemia, este proceso se ha acelerado. En su edición del 23
de julio, The Economist señalaba que el COVID19 había llevado a una lucha
desesperada por poner en marcha políticas que pocos meses antes resultaban
inimaginables o heréticas. Como en los años setenta, cuando el keynesianismo
dio paso al monetarismo austero de Milton Friedman, y en los noventa, cuando
se les dio independencia a los bancos centrales, la pandemia está señalando
una nueva era. The Economist agrega que esta nueva época tiene cuatro carac-
terísticas definitorias. La primera es la asombrosa escala del endeudamiento
de los gobiernos actuales y el potencial aparentemente ilimitado para obtener
aún más fondos. La segunda característica es el “zumbido de las imprentas”:
en Estados Unidos, Gran Bretaña, la zona euro y los bancos centrales de Japón,
durante 2020 se han creado nuevas reservas de dinero por valor de unos 3,7
billones de dólares. Gran parte de estos fondos se ha utilizado para comprar
deuda pública, lo que significa que los bancos centrales están financiando tá-
citamente el estímulo. El resultado es que las tasas de interés a largo plazo
se mantienen bajas incluso cuando la emisión de deuda pública aumenta. El
creciente papel del Estado como “asignador de capital en jefe” es el tercer as-
pecto de la nueva era. Para acabar con una crisis crediticia, la Reserva Federal
de Estados Unidos, actuando con el Tesoro, ha entrado en los mercados finan-
cieros, comprando los bonos de AT & T, Apple e incluso Coca-Cola, y prestando
directamente a todos, desde los distribuidores de bonos hasta los hospitales
sin fines de lucro. La cuarta característica es la más importante: baja inflación,
pese al fuerte aumento de la masa monetaria.5
3 La situación económica nacional y las perspectivas para 2021

Como quedó en evidencia desde muy temprano, la pandemia y las medidas
de contención aplicadas tendrían un impacto negativo muy fuerte en la eco-
nomía nacional. Como se observa en la Tabla 2, la economía había sufrido un
fuerte impacto como efecto del estallido social del 18/O. La crisis social dejaba
en evidencia los resultados una política económica que se había propuesto
revertir los avances en la progresividad del sistema tributario y que, hacien-
5 Leaders, “Governments must beware the lure of free money”, The Economist, 23 julio 2020. https://econ.
st/2Qnqjka
do caso omiso de la falta de legitimidad del sistema de pensiones, impulsaba

una reforma que introducía pocos cambios. El gobierno pretendía ignorar el
rechazo ciudadano a políticas que fortalecían la concentración del ingreso y
la desigualdad, factores que atentan contra la cohesión y la paz social, con-
diciones ineludibles para el funcionamiento de la economía. Luego de que el
Indicador Mensual de Actividad Económica (Imacec) presentara un crecimien-
to semestral en 2019 respecto del mismo período del año 2018 de solo 1,6%,
en el tercer trimestre parecía que todo mejoraría. De hecho, las cifras de julio a
septiembre mostraron un crecimiento promedio de 3,4% respecto del mismo
período de 2018. No obstante, la ciudadanía quiso otra cosa; fuertes moviliza-
ciones pusieron un alto a la actividad económica, generando en los meses de
octubre y noviembre caídas del Imacec de 3,3% y 3,1%, respectivamente. En
diciembre el Imacec alcanzaba un 0,8%, terminando el año con un crecimiento
del PIB apenas superior al 1%.
Los meses de enero y febrero mostraron cifras mejores que las esperadas.
En efecto, en enero el Imacec creció en 1,3% y en febrero se elevó a niveles
similares al tercer trimestre de 2019, alcanzando una cifra de 3,3%. La irrup-
ción de la pandemia terminó drásticamente con las expectativas optimistas, al
obligar a establecer medidas de confinamiento y restricciones en diversas acti-
vidades. De hecho, el impacto mundial de la pandemia hizo colapsar los vuelos
comerciales, el turismo y la actividad hotelera, entre otras, todo lo cual tuvo un
fuerte impacto en la actividad económica chilena. Al irrumpir el COVID19 en
Chile y al establecerse medidas de contención, colapsaron, además, la cons-
trucción, los diferentes modos de transportes, las actividades turística, hotele-
ra, gastronómica, comercial en general, y los servicios. Pese a que la pandemia
golpeó solo la mitad del mes de marzo, el Imacec experimentó una caída de
3,1%, lo que constituía un claro anuncio de que la economía experimentaría
una fuerte caída en los meses siguientes.
Fue así como, según se observa en la Tabla 2, en los meses de abril, mayo
y junio el Imacec cayó en 14,1%, 15,3% y 12,4%, respectivamente. De esta for-
ma, la caída de este indicador en el segundo trimestre alcanza un 14%, con lo
que la caída en el primer semestre alcanzaba un 6,7%. Los pronósticos para el
mes de julio aparecían aún más pesimistas. En efecto, la encuesta del Banco
Central mostró que se esperaba una caída de 16,1% para julio. Las mismas ex-
pectativas (influidas por el mejor desempeño efectivo de junio) mejoraron en
lo relativo al mes de agosto (12%).
Tabla 2. Indicador Mensual de Actividad Económica (Imacec). Volumen a precios del año
anterior encadenado, series empalmadas (promedio 2013 = 100)
Periodo 1. Imacec 2. Imacec minero 3. Imacec no minero

enero 2019 1,78 -3,99 2,39
febrero 2019 1,08 -8,73 2,13
marzo 2019 1,45 -5,17 2,15
abril 2019 1,88 -0,45 2,10
mayo.2019 2,14 -4,17 2,84
junio 2019 1,37 -2,20 1,76
julio 2019 3,07 -2,58 3,74
agosto 2019 3,82 5,74 3,62
septiembre .2019 3,28 0,15 3,64
octubre 2019 -3,36 2,28 -3,93
noviembre 2019 -3,98 -7,98 -3,55
diciembre 2019 0,77 -0,01 0,86
enero 2020 1,29 2,63 1,15
febrero 2020 3,33 11,39 2,56
marzo 2020 -3,08 1,96 -3,57
abril 2020 -14,10 -0,14 -15,46
mayo 2020 -15,32 1,22 -17,03
junio 2020 -12,44 2,18 -13,96
Promedio enero-junio -6,72 3,21 -7,72
julio 2020 -16,10 -17,50 --
agosto 2020 -12,00 -13,00 --
Nota: Cifras de julio y agosto 2020 corresponden a las expectativas recogidas por el BC.
Fuente: Banco Central, Encuestas de expectativas económicas del Banco Central. https://www.
bcentral.cl/web/banco-central/areas/encuestas-economicas
Entre los factores positivos para la reactivación cabe anotar una política
monetaria expansiva, el fuerte shock de demanda que representa el retiro de
fondos, la recuperación del precio del cobre en los mercados internacionales
y el bajo nivel relativo de endeudamiento del gobierno. En este contexto, se
esperaba que el PIB cayera en el presente año entre 7% y 8%. La inyección de
USD 13 mil millones provenientes del retiro del 10% de los fondos de pen-
siones, pese a los malos augurios de muchos economistas, tuvo como efecto
no anticipado el mejorar los pronósticos para el 2020 respecto del PIB . En la
actualidad, existe bastante consenso respecto de que este indicador debería
caer entre 5% y 6%. Sobre el retiro de fondos de pensiones, volveremos en la
sección quinta del presente artículo.
4 La política económico-social del gobierno

El Banco Central (BC) cometió un grave error con el Informe de Política Mo-
netaria (IPOM), al anunciar que, según sus proyecciones centrales, el PIB en el
año 2020 caería entre 1,5% y 2,5%. Sin embargo, desde mediados de marzo
tomó una serie de medidas tendientes a proveer de liquidez en dólares y en
pesos, facilitar el crédito con la Facilidad de Financiamiento Condicional al In-
cremento de Colocaciones (FCIC) el 16 de marzo de 2020 y con la FCIC2 del 16
de junio. Con igual objetivo implementó programas de compras de activos (en
las mismas fechas indicadas).
La medida principal fue, sin duda, promover la reforma constitucional
originada en mociones de los senadores Montes, Elizalde y Allende, por una
parte, y por el senador Pizarro, por la otra, y presentadas el 8 de abril del pre-
sente año. Luego de discusiones en la Comisión de Hacienda, el Ejecutivo de-
cidió presentar el 18 de junio el proyecto de reforma constitucional correspon-
diente, el cual modificaba el artículo 109 de la Constitución, con el objeto de
comprar y vender títulos emitidos por el Fisco, sujeto a las siguientes restric-
ciones: que se trate de circunstancias excepcionales y transitorias calificadas,
justificadas por el resguardo del normal funcionamiento de los pagos internos
y externos; y que tales adquisiciones se efectúen en el mercado secundario
abierto. Del mismo modo, se modificó el artículo 27 de la Ley Orgánica del
Banco Central, con el objeto de facultarlo a comprar y vender instrumentos de
deuda emitidos por el Fisco, bajo supuestos similares a los contemplados en la
reforma constitucional indicada.
Se trata de un cambio sustantivo. Hasta fines de los años setenta, el BC po-
día conceder créditos al sector público sujeto a condiciones menores, en parti-
cular que no superara límites en relación con el patrimonio de la institución o
del presupuesto. La dictadura, ya en 1979 mediante el DL N° 3001, modificó la
ley orgánica (DL Nº 1078 de 1975), señalando que
En ningún caso el Banco Central podrá adquirir para sí pagarés descontables
de la Tesorería General de la República u otros documentos de crédito
emitidos directamente por el Fisco, como tampoco entregar créditos directos
a las entidades y empresas de los sectores público y privado, excepto a las
instituciones financieras, sean públicas o privadas.
La Constitución del 80 introdujo una norma más estricta, que impedía al
BC adquirir cualquier documento del Fisco.6
El cambio introducido por la reforma constitucional indicada se ajusta a
6 Al respecto, véase Mario Marcel (Presidente, Banco Central de Chile), Reforma Constitucional que auto-
riza al BCCh para adquirir en mercado secundario bonos emitidos por el Fisco (Boletines Nos. 13.399-05,
13.400-05 y 13.592-05, refundidos), 3 agosto 2020. https://bit.ly/2EDkKfa
las prácticas existentes en los países desarrollados. En efecto, el artículo 21.1,

del Estatuto del Banco Central Europeo señala que, según lo dispuesto en el
artículo 123 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
queda prohibida la autorización y la concesión de otro tipo de créditos por
parte del BCE o de los bancos centrales nacionales en favor de instituciones,
órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades
regionales o locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho
público o empresas públicas de los Estados miembros; queda igualmente
prohibida la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda por
el BCE o los bancos centrales nacionales.
Disposiciones similares presenta la Reserva Federal de Estados Unidos. Se
trata, en definitiva, de una modificación de la legislación que acerca la situación
de Chile a las disposiciones existentes en los países desarrollados. No obstante,
cabe señalar que la norma —como veíamos más arriba— está aumentando su
utilización desde la crisis, y en el caso de Chile constituye una reversión de las
medidas más extremas de la dictadura. En tal sentido, no cabe descartar que
la medida sea seguida en el futuro por otras modificaciones, en particular si se
tiene en cuenta el proceso constituyente que se abrirá en los próximos meses.
En lo que se refiere a la política fiscal, el gobierno mostró desde un inicio
grandes reticencias a acudir en auxilio de la población. Sobre la base del mal
diagnóstico del BC y el diagnóstico autocomplaciente de las autoridades de
Salud, el ministro Briones apostó a que la crisis económica tendría una forma
de “V”; esto es una rápida caída y una igualmente rápida recuperación.
Sobre la base de este diagnóstico, el gobierno propuso el Bono COVID-19
que entrega $ 50 mil por miembro de la familia, el cual beneficiaría a 1,5 millo-
nes de hogares por un valor total de USD 167 millones (Tabla 3). Al bajo monto
se agregó la lentitud en la entrega del beneficio (se habría empezado a distri-
buir en la segunda quincena del mes de abril) y la exigencia de requisitos que
excluyeron a múltiples personas. Desde un principio, el Foro por un Desarrollo
Justo y Sostenido y otros personeros llamaron la atención sobre la insuficiencia
del subsidio. Después de muchas presiones, el gobierno accedió a entregar un
nuevo subsidio, denominado Ingreso Familiar de Emergencia (IFE). Después
de muchas negociaciones y tiras y afloja, el gobierno accedió a llevar el monto
del auxilio a $ 65 mil por miembro del grupo familiar. El IFE se empezó a dis-
tribuir hacia finales de mayo. Mientras se discutía la medida en el Congreso y
arreciaban las noticias respecto de que numerosas familias estaban sufriendo
hambre y reaparecían las “ollas comunes” de las peores épocas de la dictadura,
el gobierno decidió distribuir 2,5 millones de cajas de alimentos, con un costo
de $ 31 mil. La medida representaba un alivio a la grave situación de las fami-
lias, pero aparecieron diversas informaciones que apuntaba al uso político del
beneficio. Por otra parte, las cajas fueron compradas a grandes empresas del
retail. Habría sido muy positivo para los pequeños negocios de barrio que, en
lugar de las cajas, se hubiese distribuido el dinero correspondiente vía cuentas
bancarias vinculadas al Rol Único Tributario (RUT), el cual podría haber sido
gastado en los negocios pequeños, la mayoría de los cuales estaban experi-
mentado graves problemas por la caída de la demanda.
Tabla 3. Programas de emergencia COVID-19 dirigido a personas y hogares
Nombre Beneficiarios/Monto Cobertura/Monto programa

Bono COVID-19 (Pago se Recibir Subsidio Familiar (SUF), 1,5 millones de hogares/USD 167
inicia el 17/04/2020) sin ingresos formales. $ 50 mil por millones, financiada con fondos
integrante de la familia. presupuestarios.
Ingreso Familiar de Hogares vulnerables, que han Postularon 2,2 millones de hogares.
Emergencia (IFE) 1.0 (Se sufrido reducción de ingresos, Muchas familias fueron rechazadas.
inicia pago el 29/05/2020 inscritos en Registro Social de USD 264 millones, financiado con
hasta primeros días de Hogares (RSH). $ 65 mil por reasignación presupuestaria
julio) integrante de la familia por 3
meses, decreciente.
Ingreso Familiar de Hogares vulnerables que hayan Postularon 3,4 millones de hogares;
Emergencia (IFE) 2.0: (Se sufrido reducción de ingresos. Se un gran número de rechazos. Las
inicia pago el 21/06/2020 complementa hasta un monto apelaciones se estimaron en 1,5
y termina 10 de julio) de $ 100 mil por persona hogar millones. El costo del programa se
(con un mínimo de $ 25 mil. Por 4 estimó en USD 425 millones.
meses)
Cajas de Alimentos (última Criterios de distribución descono- 2,5 millones de caja en primera
semana de junio) cidos. Costo de la caja se estima en entrega. Estaba contemplada una
$ 31 mil. segunda entrega, con un costo
global de USD 200 millones.
Trabajadores Trabajadores que boletean, Se estima que postularon 167 mil
independientes (última que hayan visto reducido sus trabajadores y el proyecto de ley
semana de junio) ingresos en más de un 30%. Tope consideraba una cobertura de 1,2
préstamos $ 650 mil mensuales millones. El costo alcanzaría USD 300
por 3 meses. Ingresos bajo $ 500 millones.
mil tienen derecho a un bono de
$ 500 mil y un subsidio de $ 100
mil. Pagaderos en 4 años con un
año de gracia.
Protección del empleo Trabajadores a los que se 667 mil solicitudes a primera semana
(30/04/2020 primer pago) les suspende el empleo sin de julio. Se financia con cargo al
finalización de contrato. Fondo de Cesantía del trabajador.
Resultado promedio: primer Los empresarios tienen un año para
pago $ 467 mil; segundo pago pagar las imposiciones. En caso de
$ 325 mil y tercer pago, $ 287 mil. que se agoten los recursos solidarios
Empleador paga imposiciones en las encuestas, se puede recurrir al
100% de salud y proporcional al fondo solidario estatal de USD 2000
ingreso, contribución a fondo de millones.
pensiones.
Fuente: Lysette Henríquez, Presentación Comisión de Constitución del Senado (20/07/2020).

Con ligeras modificaciones.
Paralelamente a todo este difícil proceso de negociaciones, empezaron

a conocerse las dramáticas informaciones respecto del fuerte aumento del
desempleo, cuya tasa a nivel nacional pasó de 7,8% en el trimestre móvil di-
ciembre-febrero, a 11,2% en mayo. Al mismo tiempo, la población ocupada
pasó de nueve millones ochocientas mil personas en febrero a ocho millones
cuatrocientas mil en mayo, lo cual, sumado, llevaba a una tasa combinada de
desocupación y fuerza de trabajo potencial de 28%.7 En este contexto, en lo re-
ferido al mercado formal del trabajo se aprobó la ley de protección del empleo,
que permitía suspender el empleo sin finalización del contrato. Con cargo a la
cuenta individual del seguro de desempleo estaba previsto pagar $ 467 mil en
el primer mes; $ 325 mil en el segundo mes y $ 287 mil en el tercer mes. Para el
caso de que los recursos indicados resultaran insuficientes, el gobierno puso
a disposición recursos por USD 2000 millones, lo que fue denominado Fondo
Solidario.8
El principal instrumento de apoyo a las empresas fue el programa crediti-
cio bancario sustentado con garantía estatal, Fondo de Garantía para Peque-
ños Empresarios (Fogape). El desarrollo del programa estuvo sujeto a diversas
críticas, entre las cuales destacaban que el deducible excluía a muchas empre-
sas, que su distribución favorecía a las medianas y grandes empresas y que los
bancos utilizaron el mecanismo solo con sus clientes.
En la Tabla 4 aparece el número de préstamos solicitados y los préstamos
cursados. Llama la atención, en primer lugar, que de las 332 mil micro y peque-
ñas empresas que quisieron incorporarse al programa al 14 de agosto, solo
habían accedido 194 mil (59% de las solicitantes); en el caso de las medianas
accedió el 65% de las empresas; el 67% de las grandes empresas (I) y el 55%
de las empresas grandes (II). Se concluye, en consecuencia, que el 41% de las
empresas (esto es, 151 mil empresas) no habían accedido al beneficio. Respec-
to de la distribución de los recursos, el 88,7% de las empresas recibió el 31,2%
del monto total de créditos asignados, mientras que el 68,8% de los recursos
crediticios fueron asignados al 11,3% de ellas.
7 Para un análisis detallado del mercado laboral, remitimos al trabajo de Hernán Frigolett en este volu-
men.
8 La prolongación de la crisis está planteando el problema de que un creciente número de trabajadores
adscritos al seguro de desempleo no podrán seguir cobrando este beneficio, pues la vigencia de la ley
termina el 6 de octubre. Se hace necesario, en consecuencia, una reforma legal que permita a más de
700 mil trabajadores beneficiarios seguir recibiendo los recursos.
Tabla 4. Créditos del Fondo de Garantía para Pequeños Empresarios (Fogape): solicitado
y cursado según tamaño de empresas
Total de solicitudes Solicitudes cursadas (D)

Tamaño % %
Número % Monto Número % Monto
Micro y 332.017 89,8 158.091.058 34,4 194.273 88,7 87.280.162 31,2
pequeñas
empresas
Medianas 26.785 7,2 115.684.466 25,2 17.393 7,9 72.756.376 26,0
empresas
Empresas 9.935 2,7 145.184.831 31,6 6.694 3,1 95.927.118 34,3
grandes I
Empresas 1.166 0,3 40.872.814 8,9 635 0,3 23.836.647 8,5
grandes II
Total 369.903 100 459.833.170 100 218.995 100 279.800.303 100
Millones de
16.614 10.110
USD
Fuente: Comisión para el Mercado Financiero (CMF), Créditos Fogape COVID-19 ( https://bit.ly/3hBhwHv).
Esta era solo una parte del problema. Según Juan Pablo Swett, de la multi-
gremial de emprendedores, eran cientos de miles las pequeñas y microempre-
sas informales que estaban excluidas de los programas de apoyo a la empre-
sa.9 Estos grupos, en su gran mayoría, estaban además excluidos del IFE.
En este contexto, un sector de la oposición parlamentaria acordó con el go-
bierno establecer una mesa técnica tendiente a buscar acuerdos para enfrentar
la crisis y la reactivación. Intervinieron en la mesa 16 economistas, 10 de gobier-
no, 6 de la mesa técnica que había convocado el Colegio Médico, y el coordina-
dor del Foro por un Desarrollo Justo y Sostenible que, sin embargo, no firmó el
acuerdo, por considerarlo insuficiente para enfrentar la crisis. El 14 de junio, los
partidos —Democratacristiano, Socialista y Por la Democracia— concurrieron a
la iniciativa. Tres eran los ejes fundamentales: a) un marco fiscal por 24 meses; b)
protección a los ingresos de las familias; y c) un plan de reactivación económica
y del empleo. Respecto de lo primero, se acordó crear el Fondo COVID con re-
cursos de hasta USD 12 mil millones, que financiaría mayores gastos corrientes
(transferencias directas a las familias, apoyo a trabajadores y empresas, apoyo
a la salud), inversión pública adicional y nuevos impulsos prorreactivación y re-
conversión, incluyendo apoyos tributarios transitorios.
Principal resultado del acuerdo fue la entrega de un segundo IFE, que
transfería un subsidio por tres meses y que podía extenderse a un cuarto mes
9 Revista Capital, «Juan Pablo Swett: “Al decir que solo son 400 mil las empresas que ‘importan’ para entre-
garle créditos a fogape, se está dejando fuera a muchas”», 19 junio 2020. https://www.capital.cl/juan-pa-
blo-swett-creditos-fogape/
por un monto de $ 100 mil. El subsidio buscaba llegar a más de 3 millones

de familias, se redujeron los requisitos para acceder a él y se buscó acelerar
su entrega.
Por otra parte, el 24 de junio el gobierno presentó el proyecto de ley que
establece medidas tributarias que forman parte del “Plan” para la reactivación.
El proyecto contemplaba las siguientes medidas: a) rebaja a la mitad del Im-
puesto de Primera Categoría del régimen Pro-Pyme para los años 2020–2022;
b) devolución de crédito fiscal IVA acumulado para pymes; c) ampliación de la
depreciación instantánea de 100% hasta 31 de diciembre de 2022; d) subsidio
fiscal al pago del 1% hasta el año 2021, que deben pagar los grandes proyectos
de inversión como contribución regional.
El proyecto generó una amplia discusión, en particular porque, pese a que
se afirmaba que tenía una orientación propyme, incluía medidas orientadas
más bien a favorecer a la gran empresa. En efecto, más allá de la reducción del
impuesto de primera categoría para las pymes (cuestión que no aparece muy
efectiva, si se toma en cuenta que es difícil que estas empresas tengan muchas
utilidades en el presente y próximo año), las medidas no están dirigidas a este
sector. Como la legislación tributaria ya preveía la depreciación instantánea
para las pymes, la nueva disposición beneficia solo a las grandes empresas.
Más aún la referida a la aplicación de la depreciación instantánea a los activos
intangibles, pues ello beneficia a las grandes empresas intensivas en capital
que desarrollan algún tipo de investigación tecnológica. Resultaba, además,
altamente dudoso que estas medidas tuvieran un impacto real en promover
la reactivación, pues en general son inversiones de largo plazo, que se realiza-
rían sea que se aprobara o no la iniciativa. Más discutible resultaba todavía la
idea de subsidiar el 1% que deben pagar los grandes proyectos de inversión.
La gran mayoría de los proyectos beneficiarios son impulsados por empresas
mineras o eléctricas, las que no se han visto afectadas por la crisis generada
por la pandemia. Desde el punto de vista del uso alternativo de los recursos
y teniendo en cuenta la grave situación financiera que afecta a los gobiernos
regionales y municipales, lo lógico sería destinar estos recursos a programas
de empleo público impulsados de manera descentralizada.
La comisión mixta de Presupuestos del Congreso Nacional acordó dismi-
nuir transitoriamente el impuesto de primera categoría para las pymes a 10%
durante el período 2020–2022. Junto con ello, se especificaron las condiciones
para la depreciación acelerada de activos intangibles, encargándose al Servi-
cio de Impuestos Internos revisar y fiscalizar estas operaciones; se introdujeron
condiciones para subsidiar el pago del 1% regional y algunos beneficios res-
pecto del IVA para las pymes; y se establecieron requisitos para que las grandes
empresas se acogieran a la depreciación instantánea (similares a las indicadas
para el Fondo COVID19), entre otros cambios. Importante fue la autorización

para entregar un bono por una vez y por $ 350 mil a microempresarios y con-
ductores de transporte remunerado. Finalmente, se determinó que dentro de
un plazo máximo de veinte días se constituiría el Consejo Nacional Consultivo
de la Empresa de Menor Tamaño.
Un gran número de organizaciones de la pyme —entre las que se cuentan
Ipees, Unapyme, Asexma, Asof, Conagro, Cámaras de Turismo y de Comercio
de diferentes ciudades y regiones, entre otras—, señalaron en una declara-
ción que los acuerdos alcanzados en la comisión mixta no las representaban
ni apuntaban al tema de fondo. Dudan de que el proyecto consensuado por la
comisión logre aportar elementos significativos a la reactivación general y aún
menos a la sobrevivencia y reactivación de las pymes, pues —como reiteraron
en sus presentaciones— lo que estas necesitan es liquidez, cuarentena tribu-
taria y subsidios directos. Llaman la atención respecto de que el 84% de los
recursos del Fondo COVID va a favor de las grandes empresas, a las cuales, ade-
más, no se les exige demostrar que han sido afectadas por la crisis. Cuestionan
el subsidio a los grandes proyectos de inversión para pagar el 1% regional, por
no servir a la reactivación, señalando al respecto que podría tener un mucho
mejor uso por parte de las pymes.
El viernes 17 de julio, esto es, más de un mes después de alcanzado el
acuerdo, el gobierno presentó el proyecto de ley que crea el Fondo de Emer-
gencia Transitorio COVID–19, que contemplaba la creación de un fondo por
USD 12 mil millones, y determinaba la forma de operación (asignación de
recursos a las partidas presupuestarias de los ministerios y servicios públi-
cos). Conforme a lo dispuesto en el memorándum de acuerdo indicado más
arriba, se señalaba que se realizarían informes de ejecución para su efectivo
control por parte de la Comisión Mixta de Presupuesto del Congreso. Incluía
la autorización de un nuevo endeudamiento por USD 8000 millones. Al con-
trario del espíritu del memorándum de entendimiento, el proyecto de ley
le otorgaba al ministro de Hacienda un poder absoluto para definir en qué
se gastarían los recursos y el tiempo en que se aplicarían. En tal sentido, no
parecía posible aprobar el proyecto sin conocer el plan específico que orien-
taría la utilización de los fondos. En tal sentido, Andrés Palma, del Foro por un
Desarrollo Justo y Sostenible, señalaba que el plan no podía incluir cualquier
inversión, sino que esta debía ser con énfasis verde y mitigación del cambio
climático, de rápida ejecución y con clara identificación de su cobertura re-
gional. No podía ir en ayuda de cualquier empresa, sino que debía asegurar
el financiamiento de la pyme, introduciendo mejoras en los instrumentos
existentes e integrando, además, el apoyo técnico. Debía buscar, además,
nuevos vehículos legales que permitieran ir en auxilio de cientos de miles de
empresas que no estaban recibiendo ayuda alguna. Particular preocupación

planteaba la falta de recursos de los gobiernos regionales y municipales, cla-
ves en el esfuerzo de reactivación.10
Atendiendo estas observaciones, la Cámara de Diputados introdujo, en Pri-
mer Trámite Constitucional, varias modificaciones al proyecto, entre las cuales
destacan la obligación de que los decretos de modificación presupuestario no
estén exentos de la obligación de toma de Razón por parte de la Contraloría
(se le da un plazo de siete días para su tramitación); la obligación de que todos
los decretos y resoluciones para la implementación del plan se comuniquen a
la Comisión Mixta de Presupuesto, y de informar, por los medios electrónicos
disponibles, del avance desagregado del uso de los recursos. Estas indicaciones
apuntaban a resolver los problemas de falta de información y transparencia que
ha caracterizado la ejecución de los programas de ayuda. Se introdujo, además,
un artículo 8 nuevo, que prohíbe la transferencia de recursos o el apoyo finan-
ciero del Fondo indicado en el artículo 1, a empresas controladas por sociedades
con domicilio principal o que tengan filiales en paraísos fiscales, de acuerdo con
lo contemplado en el artículo 41 H de la Ley sobre Impuesto a la Renta. Del mis-
mo modo, se agregó el artículo 9, que determina un tope para la distribución
de dividendos de las empresas estratégicas que reciban estos recursos y obliga
a reducir la remuneración de los directores al 50% de lo recibido en los últimos
meses. Finalmente, se prohíbe asignar estos recursos a empresas condenadas
por violaciones a las leyes de competencia. En la actualidad, el proyecto se en-
cuentra en el Segundo Trámite Constitucional en el Senado, habiéndose retirado
la suma urgencia.
En su Cuenta Pública del 31 de julio, el presidente Piñera anunció un plan
de reactivación que incluía las siguientes medidas.
• Un programa de subsidios al empleo, que podría beneficiar hasta 1 millón
de personas, con un costo estimado en USD 2000 millones.
• Un plan de inversiones públicas en infraestructura física, social y digital
“con prioridad en campos” como ciudad y vivienda (que permitiría 47
mil soluciones habitacionales y 100 mil subsidios de arriendo), carrete-
ras y caminos, puertos y aeropuertos, agua potable, riego y embalses,
hospitales y consultorios, establecimientos educacionales, transporte
público, parques y centros deportivos y culturales, redes digitales a ni-
vel nacional e internacional e inversiones regionales y comunales de
mejoramiento urbano y de barrios. Este “plan de inversiones” se desa-
rrollará en el período 2020–2022 con un costo total para el período de
10 Andrés Palma Irarrázaval, “Una mirada con lupa al Fondo COVID”, El Mostrador, Noticias/Columnas, 31
julio 2020. https://www.elmostrador.cl/destacado/2020/07/31/una-mirada-con-lupa-al-fondo-covid/
USD 34 mil millones, de los cuales USD 4500 millones corresponden a

inversión adicional.
• Apoyo a las pymes a través de los programas Fondo de Garantía para Pe-
queños Empresarios (Fogape), Chile Crece Contigo (Crece) y Reactívate.
• Incentivos tributarios a la inversión privada y agilización de 130 pro-
yecto de inversión privada, que involucrarían USD 21 mil millones.
Como siempre, el “plan” incluye un programa especial de simplificación
de trámites.
Difícilmente podía sostenerse que los anuncios constituían un plan de
reactivación, pues no especificaban objetivos, no diferenciaban las distintas
etapas que debe transitar el plan, plazos, obras ni los criterios aplicables para
seleccionar los proyectos. Era un mero listado de lo que hace normalmente
el Estado. Respecto al Programa Subsidio al Empleo, existen estudios que de-
muestran que los planes que contempla no son eficaces, pues constituyen un
subsidio para la contratación de trabajadores que igual habrían sido contrata-
dos, orientado, principalmente, a las grandes empresas.
De mucha gravedad era, además, que ni en el discurso ni en los anuncios
posteriores que especificaban las inversiones que se realizarían (sin que se dis-
tinguiera entre los proyectos que se adicionarían y aquellos previstos antes de
la crisis) se abordara la difícil situación económica de los gobiernos regionales
y municipales, derivada de la postergación del pago de varios tributos. La pro-
visión de estos recursos sí podría redundar en programas locales de empleo
de alta efectividad.
5 Retiro de fondos de pensiones y política

El debate en torno a la política económica social ha incluido consideraciones
de corto plazo respecto de la conveniencia o no de las distintas medidas, de su
impacto en el largo plazo, pero también apreciaciones respecto de los proble-
mas estructurales que están incidiendo en la gravedad de la crisis. Sin embar-
go, fue la reforma constitucional que autorizó el retiro del 10% de los fondos
de pensiones, la política que mejor mostró la articulación entre las discusiones
en torno a la pandemia y las medidas de contención, y la discusión que viene
respecto del cambio del sistema de pensiones.
El debate se inició con la presentación el 20 de abril, por parte de la dipu-
tada Alejandra Sepúlveda y los diputados René Alinco, Jaime Mulet, y Estaban
Velásquez, de una moción que proponía:
Las personas que sean propietarias de fondos previsionales regulados por
un régimen de capitalización individual, cuyo financiamiento provenga de
cotizaciones obligatorias, y que no se hayan pensionado, tendrán derecho a
retirar, por única vez, desde 5 ingresos mínimos mensuales hasta un máximo
de 150 U.F., de su cuenta de capitalización individual, mientras exista el
estado de catástrofe por calamidad pública decretada por la autoridad como
consecuencia de existir una pandemia en el país.11
La iniciativa generó una amplia discusión y fue seguida por otras. Su prin-
cipal fundamento era que las políticas gubernamentales de sustitución de
ingresos habían sido insuficientes; más aún, inexistentes respecto de los sec-
tores medios, que se debatían en una grave situación de penuria. La reacción
de la derecha, de la asociación de AFP y de varios economistas de la antigua
Concertación, fue declarar la reforma como populista, entre otros epítetos. La
iniciativa representaba un profundo cuestionamiento de lo que aparecía como
inamovible: el destino exclusivo de los fondos de pensiones para financiar la
vida en la vejez. La posibilidad que Perú había abierto de que los ahorrantes
pudieran, bajo ciertas condiciones, retirar parte de los recursos había recibido
todo tipo de cuestionamientos por los “especialistas”.
Entre los argumentos entregados para oponerse a la reforma destacaban
que siempre existiría alguna calamidad que justificara el retiro de fondos.12 En
esta materia subyacen dos temas de fondo: a) la idea contravino, sin duda,
la naturaleza obligatoria y de fin único que debe caracterizar el ahorro para
la vejez; b) las personas tienden a preferir el consumo presente en perjuicio
del ahorro para la tercera edad, por lo cual debe ser obligatorio. No obstante,
el debate estuvo condicionado por la alta deslegitimidad del sistema, por el
hecho evidente de que el bajo nivel de ahorro de millones de personas hacía
ridículo el argumento de que el retiro “haría bajar las pensiones” y que la obli-
gatoriedad del ahorro previsional no se condice con un sistema económico
que absolutiza el derecho de propiedad.
La grave situación de la población llevó a que, finalmente, se aprobara la
reforma constitucional, pese a la férrea oposición del gobierno. El voto favora-
ble de veintiséis diputados y cinco senadores de la Unión Demócrata Indepen-
diente (UDI) y Renovación Nacional (RN) permitieron aprobarla.13 El texto final
de la reforma fue el siguiente:
11 Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), “Proyecto de Reforma Constitucional”, Historia de la Ley
Nº 21.248. https://www.bcn.cl/historiadelaley/historia-de-la-ley/vista-expandida/7771/
12 Véase Televisión del Senado (TVS), Comisión de Trabajo y Previsión Social, Materia 1: “Análisis y efectos
de posibles retiros de fondos de AFP en el contexto de la pandemia por COVID-19” [Video]. https://bit.
ly/3hyOmZp
13 Diez diputados de la UDI anunciaron su disposición a aprobar la reforma señalando: “Somos parte de
la coalición de gobierno, pero estamos abiertos al diálogo y a romper paradigmas”, agregando que “no
defenderemos porque sí un sistema previsional que tiene más de 40 años y fue creado en otro tiempo
y con otra lógica. Primero está la gente que representamos y luego la economía”.
Excepcionalmente, y para mitigar los efectos sociales derivados del estado

de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado a
causa del COVID-19, autorízase a los afiliados del sistema privado de pensiones
regido por el decreto ley N° 3.500, de 1980, de forma voluntaria y por única
vez, a retirar hasta el 10 por ciento de los fondos acumulados en su cuenta
de capitalización individual de cotizaciones obligatorias, estableciéndose
como monto máximo de retiro el equivalente a 150 unidades de fomento y
un mínimo de 35 unidades de fomento. En el evento de que el 10 por ciento
de los fondos acumulados sea inferior a 35 unidades de fomento, el afiliado
podrá retirar hasta dicho monto. En el caso de que los fondos acumulados
en su cuenta de capitalización individual sean inferiores a 35 unidades de
fomento, el afiliado podrá retirar la totalidad de los fondos acumulados en
dicha cuenta.14
Este desenlace tuvo como efecto fuertes recriminaciones entre los prin-
cipales personeros de la derecha y el gobierno, un cambio de gabinete y pro-
bablemente la principal derrota del presidente de la República desde el 15 de
noviembre de 2019.
Aunque viene desde hace un tiempo, el estallido social del 18/O y la pan-
demia han tenido un efecto altamente disruptivo en el escenario político y en
lo que se consideraban las convicciones políticas básicas de los dos bloques
políticos tradicionales de los últimos treinta años.
En la coalición de gobierno, primero fue la “derecha social” del senador
Manuel José Ossandón (RN) la que fue poniendo en cuestión las tradicio-
nes del economicismo friedmaniano que desde la dictadura dominaron el
“pensamiento” de la derecha. Luego vino la irrupción del diputado Mario
Desbordes (también RN), con posiciones distintas de las oficiales tanto res-
pecto de aprobar la nueva Constitución como la demanda de cambios en la
política social. Incluso en la UDI han aparecido señales de distanciamiento
respecto a la herencia doctrinaria del pinochetismo. También en la antigua
Concertación se generaron graves problemas: se desarrolló un claro deba-
te entre numerosos técnicos del sector y los parlamentarios, marcando un
antes y un depués.
Lo que ha dejado en evidencia el debate en torno al retiro de fondos
es que la discusión respecto de los pilares del modelo económico que el
reformismo concertacionista logró postergar durante décadas se ha gene-
ralizado, poniendo en cuestión las convicciones fundamentales de los dos
bloques hegemónicos e iniciando un proceso de reordenamiento cuyo fin
14 Ley 21248: Reforma constitucional que permite el retiro excepcional de los fondos acumulados de ca-
pitalización individual en las condiciones que indica, Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 30 julio
2020. En Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), http://bcn.cl/2f8ms
es dificil de adivinar. Parece claro que el proceso constituyente abre posibili-

dades inéditas de transformación; no obstante, no está claro qué grupos es-
tarán a la cabeza de la defensa de la Constitución actual y quiénes liderarán
la construcción de la nueva Constitución, si se considera los derroteros de la
discusión en torno a la política social.
6 Conclusiones
En un contexto en que el fin de la pandemia todavía es incierto, no es posible
proyectar con precisión el comportamiento futuro de la economía interna-
cional. La economía chilena, por su parte, experimentará un fuerte deterioro
en el presente año 2020. Ello ha tenido un gran impacto en el empleo y el
desempleo y generado una caída sustantativa de los ingresos de los hogares.
Importantes sectores productivos han sido profundamente afectados por la
interacción entre un shock de oferta y de demanda. La mezquina política de
sustitución de ingresos del gobierno y la falta de un diálogo real con la opo-
sición y las pymes han acentuado las dificultades que afectan la economía.
La exclusión de los sectores medios de la ayuda gubernamental generó una
amplia coalición a favor de la reforma constitucional que permitía un retiro del
10% de los fondos de pensiones. Esta reforma no solo produjo una seria crisis
en la coalición gubernamental, una importante brecha entre los técnicos que
habían desempeñado un papel relevante en los diversos gobiernos de la Con-
certación y la Nueva Mayoría con sus partido, sino que, además, representó un
fuerte golpe al sistema privado de pensiones, pilar crucial del modelo econó-
mico, que hasta entonces permanecía blindado frente cualquier modificación
significativa. Con el proceso constituyente ad portas, aparece por primera vez
la posibilidad real de terminar con el sistema de AFP como columna vertebral
del sistema de pensiones.
Empleo y
protección social
Aprendizajes de la pandemia
en Salud:
pasar de un sistema para curar a un
sistema para cuidar
Rafael Urriola U.1
A partir de los principales elementos de la gestión de la pandemia en Chile,

se examinan los aspectos estructurales más significativos que actuaron como
trabas a un buen desempeño del sistema de salud. Si bien en los resultados
concurrieron aspectos relacionados con el estilo de la gestión por parte de las
autoridades, hay elementos estructurales/sistémicos que son los que, princi-
palmente, se relevan en este artículo, relacionados con la necesidad de fortale-
cer la seguridad social; eliminar la fragmentación y segmentación del sistema;
estructurar el sistema de salud en función de la Atención Primaria de Salud
(APS); potenciar al sector público en la resolución, producción de información
y análisis sectorial; y mejorar las soluciones locales y comunitarias a los proble-
mas globales.
1 Antecedentes
Entre marzo y agosto de 2020 se han sucedido acontecimientos sin duda in-
éditos para el país tanto en términos sanitarios como en sus impactos sociales.
1 Este artículo es una recopilación resumida de diversas presentaciones —siempre on line— realizadas
por el autor en estos meses de pandemia. El autor se desempeña en el Departamento de Economía de
la Salud del Ministerio de Salud y pertenece a otras asociaciones. Ninguna de las opiniones vertidas en
este artículo compromete a esas instituciones.
129
La mayor parte de los análisis apuntan a que, a menudo, las autoridades secto-
riales y políticas equivocaron el diagnóstico, dando instructivos a la población
que solieron resultar extemporáneos, poco claros y segmentados, sin que se
supieran las razones, por ejemplo, que determinaron que algunas comunas
entraran en cuarentena y otras no, y ello sin mediar criterios epidemiológicos.
Los resultados de la gestión fueron evidentes. A mitad de camino, el Presiden-
te decidió cambiar al conductor de la estrategia oficial. El ministro de Salud,
Jaime Mañalich, luego de numerosas expresiones en que insistía en tener todo
controlado, empezó por decir que no imaginaba lo fuerte de la pandemia, para
luego reconocer que tampoco tenía noción de la pobreza de los ciudadanos y
cómo esto hacía imposible los criterios de aislamiento epidemiológico. Final-
mente, pareció reconocerse que se llevaban “dos contabilidades” en cuanto a
los muertos en el país: la una para Chile y, la otra, para la Organización Mundial
de la Salud (OMS). Todo esto condujo a la renuncia del titular de Salud.
Empero, lo que motiva este texto es enunciar de manera sucinta los as-
pectos estructurales/sistémicos que, según demostró la pandemia, están tra-
bando la eficiencia en los sistemas de salud. Cabe notar que los temas que se
presentan a continuación se encuentran frecuentemente señalados en la lite-
ratura especializada como los ejes de las reformas que es necesario emprender
en diversos países de América Latina y el Caribe (ALC). Pese a ello, al parecer no
se les ha otorgado oportunamente la importancia necesaria. Estos son:
a) Gobernanza. Remite a los aspectos institucionales —el ejercicio del poder
y la autoridad— en salud pública, la capacidad de actuar en los territorios
y la administración del sistema.
b) Vigilancia y prevención. Se trata de la prevención, articulación y preocupa-
ción por las maneras en que se propagan y desarrollan las enfermedades
transmisibles; sistemas de cuidados y seguimiento para las enfermedades
no transmisibles y, en especial, para los adultos mayores. De manera ma-
crosistémica, se trata también de evaluar el sistema nacional de investiga-
ción y desarrollo no empresarial y los vínculos o intercambios de informa-
ción con los centros de investigación a nivel mundial.
c) Dificultades (incapacidades) de los sistemas de salud para tomar oportu-
namente medidas preventivas básicas. Esta dificultad incluye al paradigma
biomédico y hospitalo-céntrico imperante en el sistema sanitario chileno.
d) Ambigüedad en la relación entre las decisiones económicas y las sanitarias.
e) Debilidad de los sistemas de seguridad social como sistema universal en
salud (funcionamiento de servicios esenciales, cobertura universal, frag-
mentación y segmentación de los sistemas).
EMPLEO Y PROTECCIÓN SOCIAL | Aprendizajes de la pandemia en Salud: pasar… Rafael Urriola U. 131
2 El marco institucional
Antes de examinar los aspectos específicos de la crisis que provocó la pande-
mia, cabe contextualizar institucionalmente al sistema en Chile.
El Informe sobre la Salud en el Mundo, de 2010,2 ya señalaba que entre
20% y 40% de los recursos utilizados en la salud se malgastan y que, en todos
los países, existen oportunidades para conseguir más con los mismos recursos.
Para ello, se destacaba que habría que priorizar y mejorar de modo racional
los procesos de compra, distribución y uso de tecnologías sanitarias y medi-
camentos; apostar decididamente por la estrategia de atención primaria a la
salud; mejorar la eficiencia hospitalaria; sacar el máximo partido a las com-
petencias humanas y tecnológicas de los servicios; eliminar el despilfarro y la
corrupción; minimizar el derroche en prestaciones innecesarias, los errores y
las pérdidas.
Estos lineamientos, que generan amplio consenso entre analistas y direc-
tivos, pareciera que no han sido acogidos con la prontitud y eficiencia nece-
sarias. En efecto, otros estudios más recientes de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económicos (OCDE)3 insisten en que, solo por estos
despilfarros, se sigue malgastando un 20% de los recursos —en promedio—
en los países OCDE.
Las fuentes del desperdicio incluyen procedimientos clínicos y admi-
nistrativos innecesarios,4 así como fraude, abuso y corrupción, es decir, ac-
ciones que desvían intencionalmente los fondos que deberían usarse para
lograr los objetivos de los sistemas de salud. El desperdicio administrativo
se refiere a actividades que podrían eliminarse o llevarse a cabo con menos
recursos y/o a un costo menor. A nivel de los proveedores de servicios de
salud, se puede mencionar, en particular, el desperdicio de recursos huma-
nos vinculados a una gestión organizacional subóptima y al ausentismo
del personal (OCDE, 2017). El Panorama de la Salud regional que la OCDE
para América Latina y el Caribe publicó en junio de 2020 deja constancia de
que estos problemas continúan siendo centrales en el desempeño de los
sistemas nacionales de salud.
2 Organización Mundial de la Salud, Informe sobre la salud en el mundo. La financiación de los sistemas
de salud: el camino hacia la cobertura universal (Ginebra: OMS, 2010). https://apps.who.int/iris/han-
dle/10665/44373
3 OECD, Tackling Wasteful Spending on Health (Paris: OECD Publishing, 2017). http://dx.doi.
org/10.1787/9789264266414-en; y OCDE/Grupo Banco Mundial, Panorama de la Salud: Latinoamérica y
el Caribe 2020 (París: OECD Publishing, 2020). https://doi.org/10.1787/740f9640-es
4 En otro trabajo se tradujo, para simplificar, Governance related waste = Procedimientos administrativos
innecesarios. Véase Rafael Urriola, “Gastos evitables en el sistema de salud: holguras a inspeccionar”,
Boletín de Economía y salud 12, no. 2 (2018). [Departamento de Economía de la Salud, Desal / Ministerio
de Salud, Minsal].
La gobernanza es entendida como las funciones que cumple la autoridad

sanitaria (stewardship). La gobernanza en el sector de la salud se refiere a una
amplia gama de funciones relacionadas con la dirección y la elaboración de
normas llevadas a cabo por los gobiernos o por los tomadores de decisiones.
Es el marco político-institucional que implica equilibrar las influencias y de-
mandas de los diferentes actores. Esto incluye5:
• mantener la dirección estratégica del desarrollo y la implementación de
políticas;
• detectar y corregir tendencias indeseables y distorsiones;
• articular el caso para la salud en el desarrollo nacional;
• regular el comportamiento de una amplia gama de actores, desde finan-
cistas de atención médica hasta proveedores de atención médica;
• establecer mecanismos transparentes y efectivos de rendición de cuentas.
La gobernanza es la esencia de la manera en que se implementan las po-
líticas sanitarias. Significa colaborar con otros sectores, incluido el sector pri-
vado y la sociedad civil, para promover y mantener la salud de la población
de manera participativa e inclusiva. Las propuestas que se presentan en las
conclusiones de este documento apuntan a cambios en los paradigmas de
gobernanza que han primado, y que se podrían definir como un sistema que
busca prepararse para curar enfermedades, hospitalocéntrico, con criterios de
eficiencia más bien economicistas y basado en evaluaciones sobre el hacer an-
tes que en aquellas que priorizan el impacto sobre el bienestar de la población.
Desde el inicio de la pandemia COVID-19 (diciembre de 2019) hasta el cie-
rre de esta edición (julio 2020), se han producido centenas —si no miles— de
documentos que examinan la situación y, poco a poco, se ha llegado a ciertos
consensos en cuanto a las tareas que —aplicadas oportunamente— pueden
reducir los impactos de una pandemia como la actual. Estas situaciones que se
detectaron en la gestión tienen directa relación con la estructura y la organiza-
ción del sistema, es decir, la gobernanza.
3 Principales carencias detectadas en Chile a partir de la pandemia
3.1 Debilidades de la protección social-seguridad social en Chile

Los cuatro pilares de la seguridad social son la cobertura en los siguientes ám-
bitos: salud (incluyendo compensaciones o pagos por licencias médicas a tra-
bajadores), cesantía, pensiones y, actualmente, pagos por cuidados de largo
plazo para adultos mayores en situaciones de dependencia.
5 https://www.who.int/healthsystems/topics/stewardship/en/
El sistema de cobertura formal de salud del país es prácticamente uni-

versal (solo un 3% no tiene cobertura, lo cual incluso puede ser una situación
friccional, que obedecería a cambios en los empleos). En 2017, Fonasa cubrió
el 80% de la población; las isapres, el 12%; y la diferencia se distribuye entre
FF. AA., otros seguros y sin seguro.6
El problema esencial en casos de pandemias que impliquen confinamien-
to y cierre de actividades es que personas y familias completas se pueden ver
privadas de ingresos y no tener ningún acceso a algún sistema de protección
social en esa materia. Los países con alto nivel de protección social y formali-
dad en las relaciones laborales usaron este sistema para mantener los ingresos,
a diferencia de las engorrosas propuestas que surgieron en Chile y que, de
todos modos, dejan sin acceso a un gran sector informal.
La última encuesta Casen, de 2017, establece que 8,6% de la población
está en situación de pobreza y, por tanto, sus ingresos le hacen imposible re-
currir a ahorros en caso de cuarentena absoluta; que el 23% de los trabajado-
res en Chile son cuentapropistas y que el 50% de entre ellos (alrededor de un
millón de personas) pertenecen a los cinco primeros deciles de ingreso, por lo
que suelen no cotizar a la seguridad social. De otra parte, la pobreza multidi-
mensional —que incluye factores como educación, salud, trabajo, seguridad
social y vivienda, entre otros— presentó un estancamiento respecto de 2015,
según afirmó el ministro A. Moreno en su presentación de los resultados de
la Casen 2017. Este ítem (la pobreza multidimensional) afecta al 20,7 % de la
población (3.530.889 personas).
De todo lo anterior se desprende que no menos de dos millones de traba-
jadores (de un total de nueve millones en el país) carecen de cobertura social
y, en general, están mal cubiertos por los sistemas de protección social. Estos
últimos sistemas, en su dimensión municipal, se concentran en los más pobres
de los pobres, lo que es obviamente racional por la escasez de recursos de que
se dispone a nivel local. No obstante, ello resulta insuficiente, porque otros mi-
llones de ciudadanos de las llamadas clases medias han quedado sin atención,
por una supuesta posibilidad de que podrían solventar con sus “ahorros” las
situaciones de crisis.
La aprobación del retiro de hasta un 10% de los fondos de pensiones
muestra que del total de personas que tienen fondos en AFP (10.950.692), exis-
ten cerca de 800.000 que podrán retirar menos de 100.000 pesos, siendo eso el
total de lo que tienen en el sistema. Además, otras 2.170.000 personas podrán
retirar la totalidad de sus fondos que, en todo caso, no superan el millón de
6 Ministerio de Desarrollo Social y Familia, Observatorio Social, Encuesta Casen 2017: Previsión social. Sín-
tesis de resultados. https://bit.ly/2EP7WSJ
pesos.7 Decir que el retiro de fondos deja a estas personas sin seguridad social
es una falacia, porque en el marco actual esos cotizantes de AFP tendrían pen-
siones insignificantes.
En estas circunstancias, las decisiones de la autoridad sanitaria para hacer
respetar el confinamiento se han visto enfrentadas a las necesidades de sobre-
vivencia de la población. Las grandes ferias y mercados populares (La Vega,
Lo Valledor o Franklin en Santiago) son lugares en que los precios de los pro-
ductos son significativamente inferiores a lo que se encuentra en cadenas de
retails. Centenas de miles de hogares viven de lo que logra cada día el o los per-
ceptores de ingresos de ese hogar. Una “hibernación” como la que recomendó
un grupo —que seguramente no sabe de estas realidades— los condenaría a
no comer. Estos sectores poblacionales intentan una estrategia elemental de
sobrevivencia: al menos, comprar lo mínimo al precio más bajo posible.
Pero los problemas también afectan a las clases medias. Trabajadores de la
gastronomía, de la hotelería o del turismo quedan sin ingresos. Si bien algunos
pueden acceder a pagos por cesantía, sus ingresos dependen en muchos ca-
sos de las propinas; y en otros, son externalizados con respecto a las empresas,
como es el caso de guías turísticos, proveedores de insumos, etc. Sin embargo,
esta reducción de ingresos ahora se generalizó a directivos medios de empre-
sas. A muchos de entre ellos, por ejemplo, se les “informó” que se les pagaría la
mitad del salario. Esto desnudó el hecho de que la desprotección alcanza en
esta coyuntura a mucho más que los más pobres.
El informe del Instituto Nacional de Estadísticas del 30 de junio de 2020
sobre desempleo informa que, solo hasta mayo, el 25% de la población está
afectada en cuanto a empleo por la pandemia. El desempleo llega a 16%, en
circunstancias de que las cifras históricas prepandemia no superaban el 8%.
Este desempleo está subestimado, considerando que hay gente que no buscó
trabajo porque le estaba prohibido desplazarse, y entonces, solo por razones
técnicas, queda fuera de los desempleados.
La indefensión económica de las capas medias tiene un efecto “dominó”
sobre la dinámica económica global mucho más devastador que si solo gol-
peara a los más pobres, como se ha demostrado en todos los eventos de los úl-
timos tiempos. En efecto, las clases medias están endeudadas, especialmente
en el pago de dividendos, que es el único ahorro patrimonial de cerca del 90%
de la población. Esto impacta al sistema financiero y —de no mediar medidas
paliativas eficaces— empobrece a amplios grupos de la población, como se
demostró en España en la crisis de 2009.
7 Primera Piedra 892, Análisis Semanal (20 de julio, 2020), “Infografia: ¿Cuánto podrá retirar Ud. según lo
que tiene en su cuenta AFP? Fuente: CIEDESS” (p. 20). http://revistaprimerapiedra.cl/PDF/2020/07/pp-
892_20-07-2020.pdf
3.2 Deficiencias del sistema público de salud (fragmentación y segmentación

vs. sistema único de salud)
De la pandemia se concluye que es necesario fortalecer el sistema sanitario
público y dotarlo de mayor financiamiento, lo cual se acepta incluso en países
con alta participación financiera del sector público. Por ejemplo, el ministro
de la Sanidad de España, Salvador Illa, afirmaba: “Tenemos que ser capaces
de aprovechar este momento para impulsar una transformación del Sistema
Nacional de Salud (SNS) hacia un modelo más robusto, flexible y resiliente”.8
De hecho, la pandemia puso en el tapete de los debates la efectividad de los
sistemas que estaban basando sus decisiones estratégicas en criterios econo-
micistas, reduciendo las capacidades para afrontar situaciones críticas.
En este contexto, se han planteado nuevas prioridades estratégicas. “En
primer lugar”, aseveró Illa, “tenemos que garantizar la disponibilidad de los
productos sanitarios críticos esenciales. Esta disponibilidad requiere desarro-
llar reservas estratégicas de material esencial en todos los niveles administrati-
vos, con productos como mascarillas, guantes, ventiladores o medicamentos,
entre otros”. Pero para ello “es necesario, garantizar la disponibilidad de mate-
rial fundamental a lo largo del tiempo, reforzar la producción nacional de pro-
ductos y fármacos esenciales, para que nuestro país cuente con capacidades
propias y no dependa de importaciones”. Esto ha estado siendo desarrollado
por la mayor parte de los países de la Unión Europea y ha llevado a que diver-
sos especialistas sostengan la necesidad de recuperar el carácter nacional de
las estrategias de enfrentamiento de situaciones pandémicas.9 En España, el
Grupo Mondragón, incitado por el gobierno, creó líneas de producción de 60
millones de mascarillas en seis meses. En Alemania y en Inglaterra hay casos
similares.
Otro aspecto ineludible es permitir —en el marco de la APS— el funcio-
namiento de las farmacias comunales sin restricciones legales. Es sabido que
los medicamentos pueden ser comprados en los dispendios comunales por
precios hasta diez veces menores que en las cadenas de farmacias, y que eso
sería un enorme alivio para la población.
También quedó al desnudo la falta de capacidad estratégica de los servi-
cios de salud para ayudar activamente a enfrentar la pandemia. La población
tiene la sensación de que los hospitales son edificios en que se reciben enfer-
mos, donde a veces se les atiende y, otras, se les reenvía a la casa sin más. Los
8 Véase María Fernández Arconada, “Sanidad plantea la creación del Centro Estatal de Salud Pública para
reordenar el sistema”, Acta sanitaria (18 de junio, 2020). https://www.actasanitaria.com/sanidad-cen-
tro-estatal-salud-publica/
9 Por ejemplo, Elena Achar, 31 de marzo de 2020. https://www.eleconomista.com.mx/opinion/Co-
vid-19-problema-global-soluciones-locales-20200331-0020.html
Servicios de Salud y los hospitales no salen de los muros, pero si los pacien-
tes salen, es necesario realizar su seguimiento y el de sus necesidades. Según
señalaba El Mostrador, el 20 de junio aún estaban pendientes los protocolos
para la trazabilidad. El 16 de julio, El Mercurio destacaba el difícil avance de la
trazabilidad del virus en la Atención Primaria: “Aunque en abril el Ministerio de
Salud anunció que existiría un mayor protagonismo de la trazabilidad y tes-
teo de COVID-19 en la Atención Primaria de Salud (APS), la estrategia no está
teniendo el alcance esperado, según el primer reporte realizado por la U. de
Chile y el Colegio Médico de Chile” (p. 5). De acuerdo con el informe, solo un
19% de los centros analizados ha recibido los fondos comprometidos para la
estrategia de seguimiento.
Asimismo, los Servicios de Salud de Chile nunca aparecieron como direc-
ciones regionales o territoriales de salud, pese a que tal es su función definida
estatutariamente. Menos aún se consultó a las instituciones propias de la so-
ciedad civil (el enfrentamiento del Ministerio de Salud con el Colegio Médico,
por ejemplo, duró al menos hasta la salida del ministro Mañalich) o de las co-
munidades de adultos mayores, que bien sabían de la situación de este grupo
de extrema vulnerabilidad.
3.3 Escasa integración de los sistemas de información
Otra prioridad estratégica que se desprende de los análisis es optimizar y refor-
zar los sistemas y esquemas de información para potenciar la vigilancia epide-
miológica. En otras circunstancias, el sistema creó instancias a nivel local para
realizar seguimiento de las personas contagiadas, de su entorno, y mejorar la
trazabilidad del contagio. Esto implica modernizar la integración automática
de la información al interior del sistema, es decir, una historia clínica electróni-
ca eficiente. En Chile, en aras de la privacidad, se ha postergado esta decisión.
En efecto, al existir un sistema dual, el subsistema privado con fines de lucro
podría usar esta información para discriminar el acceso. Curiosamente, en las
propuestas de ley que reforman las isapres o Fonasa se deja constancia de
fuertes multas para los funcionarios que hagan mal uso de esta información,
pero no está contemplado “castigos” para las empresas que hagan idéntico
mal uso de ella.
Otro aspecto que quedó al descubierto por sus precariedades se relaciona
con el hecho de que la vigilancia epidemiológica también necesita dimensionar
y planificar la dotación de los equipos profesionales en todos los niveles admi-
nistrativos. En algunos hospitales del país, o secciones de los hospitales, el nivel
de ausentismo superó el 30% y —con los contagios y necesidades de preven-
ción— se tornó insostenible la atención, lo cual colapsó diversos establecimien-
tos y la población optó por no acudir para atender sus enfermedades crónicas
habituales. En poco tiempo más se podrá evaluar esta situación, porque los indi-
cadores anteriores y actuales darán cuenta de lo que se “sacrificó” esencialmente
por falta de planificación sistémica. En efecto, entre marzo y junio de 2019 se
practicaron cerca de 105.000 intervenciones quirúrgicas. Este año, a igual fecha
y con el contexto de pandemia, se han hecho 36.756 operaciones.10
Otro lineamiento central que emergió con claridad en la pandemia es la
capacidad de respuesta oportuna a las necesidades de la población en estas
situaciones críticas. Hay varios aspectos que se observaron retardados. El Pre-
sidente de la República dijo en febrero a TVN que Chile estaba mucho mejor
preparado que Italia para enfrentar la pandemia (debe recordarse que en ese
momento Italia tenía un alza enorme de los contagios). No obstante, poste-
riormente se mostró que no había evidencias previas (enero) de acciones en
este sentido (a poco andar faltaron los test para detectar el virus, ventiladores,
camas, personal, laboratorios, etc.; es decir, los indicadores que hubiesen podi-
do respaldar la frase de una buena preparación para enfrentar el flagelo, eran
claramente deficitarios).
Un segundo aspecto que retarda o anula la efectividad de las medidas sa-
nitarias es que no exista información, conexión y colaboración entre los niveles
del sistema de atención sanitaria (primaria, secundaria y terciaria). Tal como se
articuló la gestión de la pandemia en Chile, la autoridad tuvo distanciamien-
tos evidentes con la APS que, como se sabe, depende esencialmente de los
municipios. Durante marzo, los alcaldes pedían que se les informara de los
contagiados para hacer trazabilidad (la autoridad ministerial, el Dr. Mañalich,
no consideró útil tal vínculo, y se vio obligado después a confesar que no se
imaginaba cuánta pobreza había en Chile). Es obvio que los funcionarios de
los establecimientos de atención primaria conocen mejor que nadie esta rea-
lidad y podrían haber prevenido al ministro con anticipación respecto de dos
temas centrales: dónde están los más pobres, hacinados y vulnerables frente a
la pandemia; y dónde están las personas que necesitarían más que una caja de
alimentos para aceptar y enfrentar el confinamiento.
Por otra parte, usar las macrotecnologías globales de información en los
niveles locales es un ejercicio que se aplicó en todo el mundo, incluido Chile,
aunque en una escala menor. En España, una de las fortalezas mostradas por
el SNS durante la crisis sanitaria ha sido la adaptación acelerada de la atención
primaria a la atención telefónica y no presencial de los pacientes, y al segui-
miento domiciliario de los casos leves o moderados. Esto “ha conseguido que
la gran mayoría de los pacientes diagnosticados se recupere en su domicilio”,
insistió el ministro de Sanidad.
10 Las Últimas Noticias, 9 de julio, 2020, p. 5.

3.4 Tardía y descoordinada reacción entre lo local y lo nacional

La dimensión global de la pandemia es un aspecto que deberá tomarse muy
en cuenta para enfrentar el futuro. No obstante, las soluciones son locales, es
decir, deben ser asumidas por el sistema local de salud con una población a
cargo. La estrategia en este caso es potenciar los vínculos entre los niveles de
atención sanitaria y su flexibilidad.
De otra parte, la experiencia actual muestra que es imprescindible for-
talecer las instancias regionales de información y colaboración, como la po-
sibilidad de crear empresas regionales (interpaíses) para producir insumos
sanitarios. Los gobiernos de América Latina debiesen reflexionar acerca de la
posibilidad de crear, por ejemplo, una empresa transpública de producción de
medicamentos esenciales.
En lo local también hay estrategias diferentes. Es el caso del rol de la al-
caldía de Valparaíso, “que entiende la salud desde una perspectiva colectiva o
comunitaria, territorial y no hospitalo-céntrica. Que sociopolíticamente consi-
dera a los gobiernos locales, sus territorios y comunidades como actores estra-
tégicos y que socioculturalmente entiende la diversidad de actores e identida-
des barriales características de Valparaíso”.11
4 Conclusiones
La principal conclusión que se desprende de la pandemia es que parece nece-
sario y urgente transformar radicalmente la gobernanza en el sistema de salud
chileno. La atención primaria, coincidiendo con lo que indica el ministro Illa
de España, ha puesto de manifiesto durante la crisis su lugar natural y funda-
mental como eje que ordena el sistema y como el único nivel asistencial que
tiene la capacidad de percibir y abordar todos los determinantes de salud que
afectan a las personas. Este enfoque integrador y preventivo es la esencia de
la Atención Primaria y Comunitaria, que es necesario potenciar. Pero, también
debe hacerse modernizando su forma de cuidar a los pacientes con innova-
ción tecnológica y organizativa, con roles profesionales que fortalezcan los
equipos de salud y que incluyen diversas profesiones y especialidades.
Un sistema único de salud tanto al interior del sistema público —elimi-
nando las diferencias de gestión en los distintos niveles— y reordenando la
gestión desde el primer nivel de atención hasta el nivel de mayor sofisticación
técnica, parece ser necesario y evidente luego de la pandemia. Esto implica, al
mismo tiempo, eliminar la fragmentación del sistema de salud.
11 Alejandro Escobar Lobos, “La gestión sanitaria local en tiempos de pandemia: la experiencia de la Al-
caldía Ciudadana de Valparaíso”, Boletín IDEGYS, no. 1 (julio 2020). http://idegys.cl/Documentos/Bole-
tin1_IDEGYS.pdf
También el control de los recursos por parte de la autoridad sanitaria en

casos extremos es importante. Los países que cuentan con un Sistema Único
Sanitario con complementación de atención privada pudieron salir de la pan-
demia mejor y más rápido.
Reflexionar acerca de las tareas que pueden ser compartidas con los mé-
dicos por otros profesionales de la salud, como está sucediendo en todo el
mundo, es ya necesario en Chile. Esto implica redefinir el rol de matronas, fo-
noaudiólogos, enfermeros, optometristas, etc. Así mismo, potenciar el uso de
la telemedicina será una tarea imprescindible pospandemia. Esto se justifica
tan solo observando cómo se están resolviendo muchas patologías y proble-
mas de salud en diversos países desarrollados. Por ejemplo, la proporción de
enfermeros a médicos en Chile (1,1) es completamente diferente al promedio
de la OCDE (2,7).12
“Ricos en datos, pero pobres en información”. La lógica neoliberal de pro-
ducción de datos por parte del sector público se ha hecho notar también en
la pandemia. El Ministerio de Salud ha producido datos con respecto a con-
tagios y muertes por el COVID-19 —con serias polémicas, como se ha visto
en la opinión pública, ya que las diferencias entre una y otra fuente pública
parecían muy significativas—, pero no tiene una instancia analítica que le per-
mita confrontar las opiniones que han provenido de instituciones privadas o
académicas. El sector público debe producir análisis y dedicar recursos a la in-
vestigación de manera autónoma para evaluar la relación entre lo que se está
haciendo y lo que se proyecta como necesidades de la población.
Chile ha mejorado en cuanto a la transparencia en la administración de
datos, incluido el sector salud, pero hay grandes retrasos y numerosos aspec-
tos que permanecen en nubes grises, lo que dificulta que circule la informa-
ción. Los sistemas informáticos de respaldo, procesamiento y organización de
la información son verdaderos “elefantes blancos” en cuanto a succión de re-
cursos en el sector.
En suma, es urgente pasar de un sistema de salud para curar, a un sistema de
salud para cuidar. Este es el lineamiento estratégico central que podría presidir
las acciones futuras inmediatas del sistema.
12 OECD/The World Bank, Panorama de la Salud, p. 120.

Relaciones laborales en el Chile
del estallido social del 18/O y el
COVID-19
Jaime Ensignia1
Introducción: un marco digno de considerar

Es de sentido común señalar que, desde principios de este año 2020, vivimos
una época compleja, inédita, insospechada, y que deja a nuestras naciones y
sociedades casi sin aliento, y sin la suficiente capacidad de responder adecua-
damente a este inusitado virus que se instaló planetariamente, causante del
COVID-19.
Lo que era normal, rutinario, doméstico, a partir de fines de enero del pre-
sente año dejó de serlo. Las alarmantes cifras de contagios, de fallecidos y de
recuperados de esta pandemia cambian constantemente a nivel mundial y na-
cional. Se observan países que logran combatir el virus con éxito, otros con re-
lativo acierto, mientras muchos, sobre todo en nuestro continente, sucumben
debido a fallidas políticas públicas sanitarias.
Este es el escenario global, regional y nacional —a lo menos a grosso
modo— de cualquier reflexión, análisis y debate que podamos iniciar en un
tema como es el de las relaciones laborales en tiempos de estallido social y de
los efectos de la pandemia del coronavirus en Chile.
1 Sociólogo, doctor en Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad Libre de Berlín. Fue director so-
ciopolítico de la Fundación Friedrich Ebert en Chile (1994–2014). Director del Área Internacional de la
Fundación Chile 21 (2014– ). Colaborador del Barómetro de Política y Equidad. Miembro fundador de la
Fundación Foro Permanente de Política Exterior de Chile.
141
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en su

reciente quinto Informe Especial “Enfrentar los efectos cada vez mayores del
COVID-19 para una reactivación con igualdad: nuevas proyecciones” (julio 15,
2020),2 entrega un panorama desolador en relación con la caída del PIB nacio-
nal en Chile y respecto de las tasas de desocupación e índices de pobreza y de
pobreza extrema en la región. Señala al respecto: “Sobre la base de estimacio-
nes de los procesos en curso, la CEPAL proyecta, para el conjunto de la región,
una caída promedio del PIB del 9,1% en 2020, con disminuciones del 9,4% en
América del Sur, el 8,4% en Centroamérica y México, y el 7,9% en el Caribe, sin
incluir Guyana, cuyo fuerte crecimiento lleva el total subregional a una caída
del 5,4%” (p. 9). Según ese mismo informe, Chile tendrá un crecimiento nega-
tivo de -7,9% para este año.
Según el mismo informe, el panorama es aún más crítico en cuanto a las
proyecciones de la desocupación:
Dado que los indicadores de empleo en los primeros cuatro meses del año ya
muestran un deterioro de las condiciones laborales y tomado en cuenta las
nuevas proyecciones del PIB, se espera que la tasa de desocupación regional
se ubique alrededor de 13,5% al cierre de 2020” y prosigue “Con la nueva
estimación, el número de desocupados llegaría a 44,1 millones de personas,
lo que representa un aumento cercano a los 18 millones con respecto al nivel
de 2019 (26,1 millones de desocupados. (p. 10)
Mucho más desgarradora es la situación de la pobreza y pobreza extrema
en la categoría cepaliana. Aquí el documento remite a la siguiente constatación:
La CEPAL proyecta que el número de personas en situación de pobreza se
incrementará en 45,4 millones en 2020, con lo que el total de personas en
situación de pobreza pasaría de 185,5 millones en 2019 a 230,9 millones en
2020, cifra que representa el 37,3% de la población latinoamericana. Dentro
de este grupo, el número de personas en situación de pobreza extrema se
incrementaría en 28,5 millones, pasando de 67,7 millones de personas en
2019 a 96,2 millones de personas en 2020, cifra que equivale al 15,5% del
total de la población. (p. 11)
Según la CEPAL, los pronósticos en lo referente a la pobreza extrema para
el caso chileno serían de un 3,4% para este año (en 2019 era de un 1,4%), y de
un 15,5% de pobreza para el 2020, habiendo tenido un 9,8% en 2019. En el
caso nacional, todas estas cifras pueden variar sustantivamente de aquí a fin
de año, y el país podría verse enfrentado a una situación más preocupante en
cuanto a tales índices, sobre todo por las cifras exponenciales de aumento de
la desocupación.
2 En https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45782/1/S2000471_es.pdf
EMPLEO Y PROTECCIÓN SOCIAL | Del estancamiento económico a la recesión…, Jaime Ensignia 143
Se debe mencionar en esta introducción que, previo al desencadena-

miento de la pandemia de COVID19, Chile, al igual que otros países de la
región, estaba subsumido en un escenario de convulsiones y estallidos so-
ciales. Estas reacciones de la sociedad civil en el caso chileno eran y siguen
estando arraigadas en un fuerte cuestionamiento al modelo de desarrollo, a
las desigualdades e inequidades sociales que se vienen arrastrando desde
el retorno a la democracia. La consigna con la cual se tipificó este estallido
social —“No son 30 pesos, son 30 años”— lo explicita todo. En el volumen
16 del Barómetro de política y equidad analizamos más exhaustivamente este
estallido del 18-O.3 Lo concreto, eso sí, es que todas las reivindicaciones so-
ciales, políticas y laborales exigidas por la sociedad civil desde el mes de oc-
tubre pasado siguen siendo válidas y se han agravado en este período de
pandemia y de pospandemia.
1 El pasado nos recuerda el presente y nos alerta hacia el futuro

En una esclarecedora lámina que frecuentemente edita la prestigiosa Funda-
ción SOL recordando los 45 años del golpe militar del 11 de septiembre de
1973, hace mención a los once pilares que sostienen el modelo neoliberal im-
puesto en dictadura y que se fortalecieron con los gobiernos democráticos
elegidos desde 1989. Estos estos pilares son: 1) Plan Laboral (1979); 2) Sistema
Tributario (1974–1984); 3) Sistema de Salud (1981); 4) Desnacionalización del
cobre (1981); 5) Fomento forestal (1974); 6) Sistema de AFP (1981); 7) Privati-
zación y abandono de la Educación Pública (1974); 8) Sistema bancario (1975–
1986); 9) Subcontratación (1979); 10) Privatización del agua (1981); y 11) el pi-
lar central: la Constitución Política (1980).4
No se analizará el conjunto de estos pilares, sino más bien aquellos que
son atingentes a nuestro artículo, sea de manera directa o bien indirecta. El
pilar del Código Laboral de José Piñera del año 1979 transformó radicalmente
las relaciones laborales en favor de los sectores empresariales, fortaleciéndo-
los y debilitando de manera alevosa el poder de negociación del sindicalismo
nacional, atomizando sus estructuras y vaciándolo de contenido político. La
abogada laboralista María Ester Feres, analizando el último proyecto de Mo-
dernización de las Relaciones Laborales del gobierno de M. Bachelet II (2014–
2018), constata: “El Plan Laboral forma parte de los ejes estratégicos del mo-
3 Jaime Ensignia, “Relaciones laborales en tiempos de crisis: la jornada laboral de las 40 horas”, en Baróme-
tro de política y equidad, vol.16: La demanda ciudadana por una nueva democracia Chile y el 18/O (San-
tiago: Fundación Equitas / Ediciones SUR, 2019, pp. 117-118), http://barometro.sitiosur.cl/barometros/
la-demanda-ciudadana-por-una-nueva-democracia-chile-y-el-18-o
4 Fundación Sol, “La violencia estructural y cotidiana a 42 años del golpe: Los 11 pilares dictatoriales que
sostienen el modelo económico-social. Los 11 pilares dictatoriales aún vigentes, que sostienen el mo-
delo chileno” (11 de septiembre, 2015). https://bit.ly/2XQbWJA,
delo neoliberal impuesto por la dictadura cívico-militar. El gran empresariado,

consciente de su importancia en el modelo de acumulación vigente, ha con-
centrado su poder de presión, bloqueando su cambio desde los años 90 a la fe-
cha”.5 En el mismo artículo, Feres Nazarala critica a la clase política y económica
de los gobiernos de la Concertación y de la Nueva Mayoría: “En lo político, con
la cooptación ideológica del neoliberalismo, especialmente de sectores tecno-
cráticos de la propias coalición gobernante [se refiere al gobierno de Bachelet
II], se desarticuló —durante años y con éxito— la constitución de actores so-
ciales populares, y con su apoyo decidido se consolidó al gran empresariado
como único actor socio-político a nivel nacional” (p. 9).
Hubo transformaciones de las relaciones laborales en estos más de treinta
años, eso nadie puede dudarlo. Sin embargo, en opinión mayoritaria de es-
pecialistas, de abogados, de sociólogos, cientistas políticos laborales y de di-
rigentes sindicales, estas transformaciones han sido de baja intensidad y, en
algunos casos, cosméticas. No hubo ningún proyecto de reforma laboral que
tuviese como objetivo central derogar el Código Laboral de la dictadura. En
este escenario
Chile exhibe (…) un paisaje anclado en el pasado, agobiado por sujeciones
institucionales que impiden, en buena parte, asumir el debate actual del
futuro del sindicato y del propio trabajo, generando una brecha entre la
realidad sofocada por una organización político-jurídica que la retiene bajo
las formas más arcaicas y un presente desafiante de evolución vertiginosa
(globalización, digitalización, transformación de formas de trabajo,
adecuación y caducidad de instituciones, descrédito de la democracia, entre
otras) que plantea interrogantes urgentes respecto de la organización de los
trabajadores, el propio trabajo y su futuro.6
La deuda de la democracia y de los actores gubernamentales, de parla-
mentarios, partidos políticos y gremios empresariales con el mundo del traba-
jo, es inmensa. Como sociedad se está al debe en lo que concierne a la vida de
trabajadores y trabajadoras y de sus familias, puesto que:
• no se desmontó el Código Laboral dictatorial;
• no se desmontó la Ley N° 3500 que privatizó la seguridad social y el
sistema de reparto existente hasta 1981. Las Administradores de Fondo
de Pensiones (AFP) pasaron a ser el corazón de una supuesta seguridad
social;
5 María Ester Feres Nazarala, “Reforma laboral: Un proyecto inocuo”, en Le Monde diplomatique (2015,
mayo), p. 9. Edición impresa.
6 Álvaro Flores M., “Relaciones laborales, cuatro décadas bajo la ortodoxia neoliberal II”, www.elmostra-
dor.cl, 5 de septiembre, 2019. https://bit.ly/3fL6nCf
• no se ha logrado fortalecer el sistema público de salud, donde las institu-

ciones de salud previsional (isapres) digitan los destinos de la salud de la
población;
• persiste la deuda con la Educación Pública y de Calidad, más allá de avan-
ces en esta materia.
2 La política laboral del gobierno de Piñera II:

entre el estallido social y la pandemia
En números anteriores del Barómetro de política y equidad hemos analizados
los dos primeros años de la política laboral del actual gobierno. Señalamos que
hubo una agenda laboral por parte del Ejecutivo que, en términos generales,
era una propuesta fracasada, sobre todo en la implementación del proyecto
de ley denominado Modernización Laboral para la Conciliación, Familia e In-
clusión. Más evidente fue la derrota política y social del gobierno en lo refe-
rente al proyecto de ley sobre la jornada de las 40 horas.7 La administración
del gobierno de Piñera y las autoridades del Ministerio de Trabajo y Previsión
Social no tuvieron la fuerza política y social suficiente, como tampoco la fuerza
de las ideas, para hegemonizar el debate a su favor. Menos aún lograron rever-
tir esta situación en el escenario que se abrió con el estallido social a partir del
18 de octubre 2020.
Por otro lado, la sociedad civil y las organizaciones gremiales (la Agrupa-
ción Nacional de Empleados Fiscales, anef), sindicatos nacionales como la Fe-
deración de Sindicatos del Cobre (FTC), el Colegio de Profesores, la Federación
Nacional de Trabajadores del Petróleo y afines de Chile (fenatrapech), el Movi-
miento No+AFP y la Central Unitaria de trabajadores (CUT) han logrado conju-
gar intereses y actúan unidos para levantar sus peticiones frente a un gobierno
que no responde a sus demandas ni los convoca, que más bien los excluye
del debate político laboral. Esta situación se ha hecho más aguda a partir de
la pandemia de enfermedad por el coronavirus: el actor social y sindical ha
quedado totalmente al margen de las políticas económico-sociales y sanitarias
que el gobierno de Piñera lleva a cabo desde marzo al presente.
2.1 Ley N° 21.220: Trabajo a Distancia y su implementación
Esta ley fue promulgada el 24 de marzo pasado por el presidente de la Repú-
blica luego de pasar el tercer trámite legislativo. Conocida también como Ley
del Teletrabajo, ingresó al debate parlamentario en agosto de 2018. En opinión
de la ministra de Trabajo y Previsión Social, María José Zaldívar, esta normativa
vino a satisfacer una necesidad de las nuevas formas del trabajo y a dar una
7 Ensignia, “Relaciones laborales en tiempos de crisis”, pp. 119–120.

respuesta a la crisis sanitaria que se iniciaba en el país. Agradeciendo la labor

parlamentaria, constataba: “Mientras más trabajadores puedan servir cum-
pliendo con sus labores desde sus domicilios, menos expuestos estaremos los
chilenos al Coronavirus; entonces no solo apoyaron una ley que permitirá ge-
nerar más empleo, sino también una norma que permitirá al país superar de
manera más eficiente y rápida la crisis sanitaria que vivimos”.8
La ley fue aprobada y puesta en marcha en pleno período de la pandemia.
No ha habido un debate más riguroso que el desplegado en torno a ella, ni un
tema más estudiado en las organizaciones y gremios sindicales que las impli-
cancias de una normativa que traslada el trabajo que originalmente se hacía
en oficinas o en las empresas, a los domicilios particulares de los trabajadores
y trabajadoras. Se estima que cerca de un 25% de la fuerza laboral estaría en
la actualidad en esta modalidad de trabajo a distancia. Se han levantado vo-
ces y opiniones críticas de abogados laboralistas y representantes sindicales
y gremiales en torno a la gestación de esta ley, considerando que su imple-
mentación habría estado un tanto forzada por las circunstancias del momento
que vive el país. Señalan que no hay una efectiva fiscalización de lo que está
significando el trabajo en casa, incluidos aspectos como horarios de trabajo,
el derecho a desconexión, implementos que debe proporcionar el empleador,
condiciones de trabajo seguras en el hogar y logística apropiada. Incluso se
señala que, pese a lo explicitado por la misma ley en cuanto a resguardos mí-
nimos laborales, tales normativas no se están cumpliendo y muchos emplea-
dores estarían imponiendo exigencias laborales adicionales a sus empleados
y empleadas, más allá de lo convenido y pactado. Para el representante de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el Cono Sur, Fabio Bertranou,
el potencial de la modalidad remota es limitado, puesto que no todas las acti-
vidades, servicios y tareas pueden aplicarla. Constata al respecto que “para que
el teletrabajo sea productivo y beneficioso para los trabajadores no solo re-
quiere ser regulado, sino que también necesita cambios en el comportamien-
to y las prácticas de las empresas y los trabajadores”.9 Esta ley, en estricto rigor,
deberá ser analizada y estudiada una vez que cierta “normalidad” sanitaria y
laboral se haga realidad.
2.2 Ley N° 21.227: Protección al Empleo
Promulgada el 31 de marzo 2020, esta ley faculta el acceso a prestaciones del
Seguro de Desempleo de la Ley N° 19.728, en circunstancias excepcionales.
8 Gob.cl, “Congreso despacha nueva ley que regula el Trabajo a Distancia”, 23 de marzo, 2020. https://
www.gob.cl/noticias/congreso-despacha-nueva-ley-que-regula-el-trabajo-distancia/
9 “Seis claves de cómo será el trabajo poscuarentena”, El Mercurio 120 años, domingo 31 de mayo, 2020, p.
16. https://bit.ly/2PFXkYH
Sus objetivos, según las autoridades de gobierno, es proteger los ingresos y

fuentes de empleos de más de 4,7 millones de trabajadoras y trabajadores
afectados por la emergencia de la pandemia del coronavirus. Con tal objetivo,
contempla la suspensión de la relación laboral cuando exista una declaración
de la autoridad que implique la paralización de actividades, o cuando el em-
pleador y trabajador lo acuerden, posibilitando también pactar una reducción
de jornada laboral. En caso de suspensión de la relación laboral, trabajadores y
trabajadoras podrán acceder al seguro de cesantía, que cubre el primer mes un
70% del salario; el segundo mes, el 55% y el tercer mes, el 45%.10
La oposición política al gobierno, partidos políticos como el Socialista,
Comunista, Democracia Cristiana y Partido por la Democracia, más sectores
del Frente Amplio y el movimiento sindical, criticaron desde su inicio la pues-
ta en marcha de esta ley. El argumento central es que hacía recaer los costos
laborales de la pandemia en los ahorros previsionales de los trabajadores.
Nuevamente quien pagaba los costos era el mundo del trabajo, mientras
el sector empresarial asumiría tan solo los pagos previsionales de sus em-
pleados. La ley les permite a trabajadores de la pequeña y mediana empresa
acogerse a los “beneficios” de esta iniciativa legal, con el fin de preservar sus
empleos. Sin embargo, empresas grandes y poderosas han hecho mal uso
de esta ley, enviando a sus trabajadores a acogerse a ella. En definitiva, esta
normativa, denominada “protección al empleo”, poco y nada hace para pro-
tegerlo y mantenerlo.11. Al respecto, según una encuesta del Banco Central,
cerca de la mitad de empresas acogidas a esta ley —que a fines de mayo,
principios de junio, eran más de 100.000, cifra que de seguro seguirá subien-
do— no podrá reintegrarlos.12
2.3 La “exitosa” red de protección social del gobierno
El principal asesor del presidente Piñera, jefe de asesores del segundo piso de
La Moneda, el economista y militante histórico de la Unión Demócrata Inde-
pendiente (UDI), Cristián Larroulet, a través de su cuenta de Tweet, el 5 de julio
de 2020 enviaba el siguiente comunicado: “Red de Protección Social de Chile
la más protectora de América Latina”, a lo que añadía una “Tabla de Beneficios
y estimaciones de hogar y personas beneficiarias”.
¿Qué nos muestra esta tabla de beneficios?:
10 Ministerio del Trabajo y Previsión Social, “Congreso aprueba proyecto de Protección al Empleo que be-
neficiará a más de 4,7 millones de trabajadores”, 31 de marzo, 2020. https://bit.ly/31H2F7t
11 Gonzalo Martner, “Una ley insuficiente frente a un horizonte oscuro”, www.elmostrador.cl, 6 de abril de
2020.
12 Carlos Alonso, “Mercado laboral en crisis: empleo cae 20% y personas sin trabajo superan los 3 millones”,
www.pulso.cl, 1 de agosto, 2020, p. 4.
1) Ley de Protección al Empleo: 4,7 millones de beneficiados a un costo de USD

2000 millones, inyectados al Fondo Solidario.
2) Bono CODIV-19: $50.000 para 1,5 millones de familias, a un costo de USD 167
millones.
3) Ingreso Familiar de Emergencia (IFE-I): para una familia de cuatro personas,
un ingreso de entre $130 mil y $260 mil; beneficia a 2 millones de hogares,
con un costo de USD 830 millones.
4) Distribución de 2,5 millones de cajas de alimentos: beneficia a 2,5 millones
de hogares, con un costo de USD 100 millones.
5) Inyección Fondo de Municipalidades: beneficia a todas las comunas del país,
con un costo de USD 100 millones.
6) Ingreso mínimo garantizado: con un monto de $59.200, beneficia a unos 670
mil trabajadores, con un costo de USD 223 millones.
7) Beneficio trabajadores independientes: alcanza a 1,2 millones de
trabajadores, con un costo de USD 300 millones.13
En esta tabla no está contemplado el IFE-II, que es parte importante del
llamado “Marco de Entendimiento” entre el gobierno y parte de la oposición,
según el cual el Ministerio de Hacienda aprueba un monto de USD 12.000 mi-
llones con el objetivo de enfrentar la crisis actual y sostener la futura reactiva-
ción económica en un período de 24 meses. El IFE-II aumenta el apoyo a un
monto de $100.000 por persona. Pero este aumento, que es valorado por la
oposición, aún está por debajo de la línea de la pobreza, cuyo valor actual es
de $170.688. Según la Fundación SOL, el IFE-II tendrá una cobertura equivalen-
te a solo el 34% de los hogares chilenos.
Ahora bien, más allá de lo real de las medidas asumidas por el gobierno —
que, entre otros aspectos, fueron desplegadas gota a gota e insuficientemen-
te, y siempre con la advertencia del ministro de Hacienda en relación a que no
era posible gastar más—, lo que el tweet de Larroulet devela es cómo las auto-
ridades de gobierno han creído, creen y seguirán creyendo que, en materia de
políticas sociales, lo están haciendo extraordinariamente bien.
Si hubiese que hacer una síntesis de esta sección del artículo, se podría
afirmar lo siguiente: en la relación del gobierno con el mundo del trabajo, tan-
to en el período del estallido social como en el de la pandemia del COVID-19,
se observa un comportamiento gubernamental con fuerte sesgo antiderechos
laborales. Esto ha quedado de manifiesto en numerosos decretos emanados
de la Dirección del Trabajo (DT), cuyo objetivo último, al igual que en las dos
leyes revisadas —sobre trabajo a distancia y protección del empleo—, es flexi-
bilizar al máximo el contrato laboral. Y esto con las consecuencias consabidas:
13 Cristián Larroulet, twitter.com/clarroulet?lang=es 5 de julio 2020. Reproducido en https://twitter.com/

iansalgadov/status/1279965234309083136
situar al trabajador en una posición de desventaja ante el empleador, aislarlo

de sus organizaciones sindicales y gremiales, precarizar sustantivamente las
condiciones de trabajo y minimizar los pisos laborales alcanzados en las nego-
ciaciones colectivas. Paralelamente, el proyecto del Ejecutivo ha sido fortalecer
aún más el poder empresarial. El desnivel entre empresariado y sindicatos se
ha ampliado exponencialmente en favor del primero.
Los sindicatos y las organizaciones gremiales han visto limitado su rol en
la defensa y representación de los intereses de la fuerza laboral. Un caso ejem-
plificador al respecto es la reciente medida del gobierno materializada en el
plan “Paso a Paso Laboral”, dado a conocer el 3 de agosto por los ministerios de
Trabajo y Previsión Social y el de Salud, seguida por la instalación de una mesa
de trabajo en que participaban únicamente el ministro de Economía y los di-
rigentes empresariales de la Confederación de la Producción y del Comercio
(CPC). Los sindicatos nacionales y la CUT quedaban lisa y llanamente exclui-
dos. Este plan ha sido severamente criticado por las organizaciones sindicales,
puesto que nuevamente no se está privilegiando la salud de los trabajadores y
trabajadoras, y atendiendo más bien los intereses de la economía. Por primera
vez en todo este tiempo —el viernes 7 de agosto—, la dirigencia máxima de
la CUT encabezada por su presidenta, Bárbara Figueroa, logró reunirse con el
entonces titular de Hacienda, Ignacio Briones, para dialogar sobre la negocia-
ción del salario mínimo (el monto actual es $320.000) entre el gobierno y la
central sindical. Los dirigentes sindicales aprovecharon la ocasión para expo-
nerle al ministro lo grave del desempleo en el país y sus repercusiones para los
trabajadores y sus familias, y el malestar social que se estaba engendrando en
la ciudadanía.
3 Movimiento social y sindical: consecuencias político-sociales para el

período actual y pospandemia
Resulta paradójico que, en este escenario de pandemia, el trabajo, los denosta-
dos trabajo y trabajador, vuelven a ser valorados: levanten la cuarentena para
que “vuelvan a trabajar”, se convierte en el anhelo empresarial. Debemos cui-
dar la salud laboral, los puestos de trabajo y la productividad, señalan los dife-
rentes gobiernos, incluso el gobierno de Chile, pese a que, en el caso nacional,
las autoridades gubernamentales no son capaces de abrirse a lo que interna-
cionalmente se ha denominado el Ingreso Básico Universal (IBU) como una
medida protectora de la fuerza laboral. Tanto la ONU y la CEPAL como la OIT y
otras organizaciones internacionales, recomiendan a los gobiernos atenuar los
efectos económicos de la pandemia fijando un IBU que cubra las necesidades
vitales de las personas asalariadas y sus familias.
3.1 Rearticulación del movimiento social y sindical

Las grandes manifestaciones sociales y estudiantiles que en la segunda dé-
cada de este siglo xxi han convocado en Chile al conjunto de la ciudadanía,
han sido:
• En 2011, las de universitarios y secundarios que pusieron en jaque las po-
líticas educacionales mercantilizadas de los gobiernos de la Concertación
y el primer gobierno de Piñera. Ese mismo año se realizaron masivas ma-
nifestaciones convocadas por organizaciones ambientalistas en contra del
proyecto hidroeléctrico en Aysén.
• Bajo el gobierno de Bachelet II, se manifestaron miles de personas en con-
tra de las AFP. Liderado por el dirigente sindical de los bancarios, Luis Me-
sina, se originó el exitoso movimiento No + AFP.
• En 2016, el inicio de las masivas manifestaciones convocadas por las orga-
nizaciones feministas y de mujeres bajo el lema “Ni una menos”.
El broche de oro de estas secuelas de manifestaciones de la sociedad
civil en la segunda década del siglo son las que se iniciaron el 18-O pasado
por el alza de las tarifas del sistema de transporte público en 30 pesos en
la ciudad de Santiago. Esa medida originó un descontento generalizado en
la población de la capital y se extendió a todas las regiones del país. Ya no
fue el rechazo al alza de los 30 pesos, sino que se inició una oposición social
y política masiva al modelo socioeconómico neoliberal, a la desigualdad, a
los bajos salarios, a las pensiones indignas, a las deudas de los estudiantes
universitarios, a la corrupción económica y política, entre otras reivindica-
ciones imperantes en el Chile de estas últimas cuatro décadas. Un momento
cúlmine de este estallido social fue la marcha convocada el viernes 25 de
octubre en Santiago y otras ciudades del país, que en la capital reunió a más
un millón y medio de manifestantes, y a nivel nacional alcanzó cerca de los
dos millones de personas en las calles.
El sujeto sindical y social, desde el punto de vista de su organicidad e in-
cidencia en el debate político social, ha estado muy debilitado en estas tres
últimas décadas. Ha debido actuar y moverse en un terreno político hostil en
cuanto a sus luchas sociales y reivindicativas. Pero, desde el 18-O, algo ha co-
menzado a cambiar en cuanto a la incidencia de los movimientos sociales, sin-
dicales y gremiales en la política nacional. En este escenario de efervescencia
social se crearon la Mesa Social y el Bloque Sindical, donde sindicatos nacio-
nales, la anef, el Colegio de Profesores, la Federación de Trabajadores del Cobre
y la CUT, y muchos otros, participan desde sus inicios, convocando además a
las movilizaciones masivas que tan solo se han interrumpido con la pandemia
sanitaria del COVID-19.
El sindicalismo nacional, expresado en sus cuatro centrales sindicales —la

Central Unitaria de Trabajadores; la Unión Nacional de Trabajadores; la Central
Autónoma de Trabajadores; la Central de Trabajadores de Chile, dirigida por el
controvertido mítico dirigente sindical, el expresidente de la CUT, Arturo Mar-
tínez—, arrastra severas debilidades organizacionales. En un reciente estudio
de la Fundación SOL se analiza esta debilidad: “…tenemos que en Chile hay un
total de 11.099 organizaciones sindicales, de las cuales el 56,1% corresponde a
Sindicatos de tipo empresa. Esta categoría agrupa en total 6.226 organizacio-
nes sindicales”. 14 En un desglose de esta cifra, se señala que un 22,2% agrupa
a 2.459 sindicatos independientes; un 11,7%, a 1.298 sindicatos interempre-
sa; un 7,8% a 870 sindicatos de establecimiento; y un 2,2%, a 246 sindicatos
transitorios. El mismo estudio indica que 1.144.553 trabajadores y trabajadoras
forman parte de un sindicato activo (p. 24).
La dispersión, la atomización de las organizaciones del mundo laboral,
da cuenta de una cierta “pulverización sindical”. Sin embargo, pese a sus difi-
cultades estructurales, el sindicalismo nacional ha logrado convertirse en un
actor sociopolítico relativamente “relevante” desde el estallido social hasta el
presente, sobre todo por la presencia y acción de la CUT, y especialmente por
su presidenta y su secretario general. Es innecesario reseñar en profundidad
todas las iniciativas en que la CUT ha estado involucrada para dialogar con el
gobierno y manifestar sus peticiones y puntos de vista sobre la realidad po-
lítica y social del país. Ya el 25 de octubre de 2019, la central sindical elevaba
un petitorio llamado Pliego Laboral; en noviembre de ese mismo año, junto a
la Mesa Social, destacaba sus apreciaciones sobre el Acuerdo de Paz y Nueva
Constitución al que había llegado parte de la oposición con el gobierno. La
Declaración de Unidad Social de Rechazo al Acuerdo de Paz y Nueva Consti-
tución expresaba, entre otras cosas, el malestar de la CUT por no haber sido
consultada por los partidos políticos que firmaban ese acuerdo. Tal como lo
reseña un especialista en temas laborales, “sindicatos en tiempos de crisis: re-
viven pero son ignorados por la autoridad”, y habría que decir que también lo
son por parte de la oposición al gobierno.15 El 28 de noviembre, el que en ese
momento era ministro del Interior, Gonzalo Blumel, recibía a la Mesa Social,
pero posteriormente no hubo por parte del Ejecutivo respuestas a los planteos
de esa instancia. Una de las últimas iniciativas por parte de la CUT fue la “Pro-
puesta de los y las trabajadoras frente a la crisis COVID-19”, presentada el lunes
14 Valentina Doniez Sciolla y Recaredo Gálvez Carrasco, “Reformas en tiempos de crisis. Análisis crítico de
la agenda laboral del gobierno”, Documento de trabajo 2020 (Santiago: Fundación SOL, junio 2020), p.
24. http://www.fundacionsol.cl/estudios/reformas-en-tiempos-de-crisis-2020/
15 Pablo Pérez Ahumada, “Sindicatos en tiempos de crisis: reviven pero son ignorados por la autoridad”,
CIPER, 01 de mayo, 2020. https://ciperchile.cl/2020/05/01/sindicatos-en-tiempos-de-crisis-reviven-pe-
ro-son-ignorados-por-la-autoridad/
1 de junio de 2020 en la sesión del Consejo Superior Laboral, consejo tripartito,

en reunión exigida por la central sindical.
En todo este tiempo, la CUT ha desempeñado un rol proactivo frente a la
dramática situación en que se encuentran el país y la fuerza laboral. Una re-
ciente encuesta del Barómetro del Trabajo de junio de este año, entrega infor-
maciones relevantes para comprender el estado actual en que se desenvuelve
el sindicalismo. A la pregunta acerca de la confianza que se tiene en las institu-
ciones y elites, un 40% destaca a los sindicatos… aunque es cierto que la CUT
tiene un 20%, al igual que la Sofofa. A la pregunta respecto de si los sindicatos
hoy, en tiempos de pandemia, son más, menos o igual de indispensables para
defender los derechos de los trabajadores que antes de la pandemia, un 29%
los señala como más indispensables y un 38% igual de indispensables.16 En sín-
tesis, ha habido por parte de la sociedad civil un significativo reconocimiento
a la acción del movimiento sindical y sus organizaciones.
3.2 Mujer y trabajo bajo la pandemia
Si hay un sector en el mercado laboral a nivel nacional que padece críticamen-
te las consecuencias de la pandemia, es el estamento laboral femenino:
Las mujeres están sintiendo con particular fuerza el impacto de la pandemia.
Se están perdiendo más empleos, pero al mismo tiempo están asumiendo
más tareas no remuneradas en el hogar ante la inexistencia de la habitual red
de apoyo para el cuidado de los hijos: abuelos, salas cunas o colegios. Este
deterioro de la calidad de vida de las mujeres ya es una realidad, y el temor es
que este escenario se profundice.17
Será evidente que, al término de esta pandemia, se elevarán exponen-
cialmente los índices de cesantía femenina y declinará de manera importan-
te la inserción femenina en la fuerza de trabajo. En América Latina, según
diversos estudios, la inserción laboral de la mujer está entre 60% y 65%. En
Chile la cifra se sitúa en un 42,6%, con una tasa de desocupación para el pre-
sente trimestre (mayo, abril, junio 2020) de un 11,7%. Un factor importante
de destacar es el relacionado con los sectores de la economía en que se en-
cuentra preferentemente el trabajo femenino, y sus condiciones laborales
y salariales; al respecto, un aspecto relevante es la brecha de sueldos entre
hombres y mujeres, que es en promedio un -27% para el trabajo femenino:
“La mayoría de las mujeres trabajan en el sector terciario de la economía,
vastamente precarizado y compuesto principalmente por comercio y servi-
16 Estudio “La Pandemia en el gran Santiago en cuarentena”, Barómetro del Trabajo (Santiago: Fundación
Instituto Estudios Laborales (FIEL)-CUT / MORI Chile, junio 2020). https://bit.ly/2XQQnsf
17 Patricio Poblete y Dayana Sánchez, “Covid borra 10 años de avance de inserción laboral femenina y
amenaza con ir por más”, La Tercera | Pulso, 5 de junio, 2020. https://t.co/Gb5uqAhE1L?amp=1
cios. Este es el sector que más se ha visto afectado por la crisis y en donde se
espera una lentísima recuperación”.18
3.3 Índices exponenciales del desempleo
Estamos frente a una bomba de tiempo en lo que significan las cifras actuales
de desempleo, señalan algunos expertos en materia laboral: “Esta es la mayor
crisis laboral en décadas, superando incluso a la de 1982–1983, donde hubo
disminuciones de 10% anual del empleo”.19 La situación del desempleo es críti-
ca para el gobierno y la sociedad chilena. Las personas que carecen de trabajo
oscilan en los 3 millones, con tendencia a subir en los próximos meses, sobre
todo cuando se esté en condiciones de alzar la cuarentena en las ciudades más
importantes del país.
La Encuesta Nacional del Empleo dada a conocer por el Instituto Nacio-
nal de Estadísticas (INE) para el trimestre abril, mayo y junio de este año nos
entrega preocupantes cifras: una tasa de desocupación oficial del orden de
un 12,2%. Es la cifra más alta desde que hay registros comparables: el desem-
pleo según sexo, para los hombres es de un 12,6% y para las mujeres, de un
11,7%. La estimación del total de ocupados descendió en un 20%; los “ocu-
pados ausentes” representan el 18,1%, cifra que se traduce en 801.800 perso-
nas, las acogidas a la ley de Protección del Empleo. La población fuera de la
fuerza de trabajo se expandió en un 31,6%. La contracción de los ocupados
fue influida por el comercio (-24,0%), la construcción (-30,6%), y alojamiento
y servicio de comidas (-48,5%). En tanto que, por categoría ocupacional, los
principales retrocesos se observaron en los trabajadores por cuenta propia
(-34,7%) y los asalariados formales (-10,0%).20 El economista Gonzalo Martner
realiza un interesante análisis de este Boletín del INE sobre el empleo trimes-
tral, donde constata que “se han perdido 1,8 millones de puestos de trabajo
y la tasa de desempleo efectiva alcanzó a un 30%; la caída porcentual del
empleo fue mayor en las mujeres (-23,5%) que de los hombres (-17,3%); los
desocupados que buscan trabajo sumaron 996,91 mil personas; la suma de
los denominados ‘desempleados efectivos’ alcanza la cifra de 3,02 millones
en este segundo trimestre del año”. Finalmente señala: “si se volviera a crear
empleo al ritmo del mejor año reciente (2017), se necesitaría 9 años para
recuperar los puestos de trabajo perdidos”.21
18 Mabel Araya, “Crisis del trabajo: pandemia y participación laboral femenina”, www.elmostrador.cl, 11
de junio, 2020. https://www.elmostrador.cl/braga/2020/06/11/crisis-del-trabajo-pandemia-y-participa-
cion-laboral-femenina/
19 Carlos Alonso, “Mercado laboral en crisis: empleo cae 20% y personas sin trabajo superan los 3 millones”,
La Tercera | Pulso, 31 de julio, 2020. https://bit.ly/3fOThnm
20 INE “Boletín Estadístico: Empleo Trimestral”, www.ine.cl, Edición Nro. 261/31 de julio de 2020,
21 Gonzalo Martner, “Se han perdido 1,8 millones de puestos de trabajo y la tasa de desempleo efectiva
En la cuenta pública del presidente Piñera (31 de agosto) frente al Congre-

so se anuncia un plan de reactivación económica con énfasis en la inversión y
la creación de 1,4 millones de empleos, comprometiéndose un monto adicio-
nal de USD 4500 millones para la inversión pública y USD 2000 millones para
iniciativas privadas y subsidios de empleos.22
Una apretada síntesis de estas alarmantes cifras del desempleo laboral
lleva a predecir que se está frente a una situación de extrema incertidumbre
social, que afecta a miles de familias chilenas en relación a la exclusión del mer-
cado de trabajo. Esto puede convertirse en un peligroso polvorín social en el
Chile pos 18-O y pospandemia. Tal como lo constata una destacada periodista
de la plaza, “Chile es una pradera de pasto seco. 3 millones de personas están
sin trabajo. Para hacerle frente, el Pdte anunció un plan económico que para el
líder de los empresarios sólo se logrará con paz social. Pero la paz social no se
escribe en piedra, se construye con gestos concretos”. 23
3.4 Relaciones laborales en la nueva Constitución: una breve reseña
En la actual Constitución, los temas laborales y de negociación colectiva se

abordan en los números 16° y 19° del artículo 19, que declaran la libertad
de trabajo, establecen la voluntariedad de la sindicalización, plantean que
el derecho a la negociación colectiva es del trabajador con la empresa, y
prohíbe las huelgas de empleados estatales y municipales, así como para el
caso de empresas que atienden servicios de utilidad pública.24
En ese párrafo está consagrado lo más esencial del tema del trabajo de la
Constitución de 1980. El 26 de abril de 2020 estaban convocadas las eleccio-
nes para un plebiscito donde se dirimiría si la ciudadanía deseaba una Nueva
Constitución o estaba satisfecha con la actual. Por razones sanitarias que se
desprendían de la aguda crisis del COVID-19, esa fecha fue postergada para el
25 de octubre próximo.
De triunfar la alternativa que aprueba la redacción de una Nueva Constitu-
ción, la próxima etapa es la elección de los constituyentes, hombres y mujeres,
alcanzó un 30%”, www.cronicadigital.cl, 31 de julio, 2020 [https://bit.ly/3kGYilV]. Datos más actualizados

en: Gonzalo Martner, “La grave crisis del empleo y sus salidas”, La Tercera | Opinión-Voces, 7 de agosto,
2020 [https://bit.ly/3fU9Uyk].
22 Carlos Alonso, “Plan de reactivación pone foco en inversión y busca impulsar 1,4 millones de
empleos”, La Tercera, 1 de agosto, 2020, pp. 4-5. https://www.pressreader.com/chile/la-terce-
ra/20200801/281612422737288
23 Mirna Schindler (1 de agosto, 2020), https://twitter.com/mirnaschindler/status/1289716428904505344.
El plan al que hace mención Schindler fue señalado por el Presidente en su cuenta pública del 31 de
julio 2020, y por el líder de los empresarios Juan Sutil, el nuevo presidente de la Cámara Chilena de la
Producción y el Comercio (CPC).
24 Ramón Rivera, “Debate Constitucional en la economía. Trabajo, negociación colectiva, huelga, sindica-
tos”, El Mercurio, domingo 12 de abril, 2020, p. B9. https://bit.ly/3gOSMez
que se realizará el 11 de abril de 2021 en conjunto con la elección de alcaldes,

concejales y gobernadores. A partir de la elección de los constituyentes, se
inicia el debate sobre los ejes centrales de esta Nueva Constitución que, por
primera vez en la historia republicana de Chile, será elaborada democrática-
mente. En los contenidos de esta nueva Carta Magna, el mundo del trabajo,
las organizaciones sindicales y gremiales, las organizaciones empresariales, los
centros de pensamiento, fundaciones políticas, partidos políticos, parlamen-
tarios y parlamentarias, abogados laboralistas, entre otros muchos, tendrán
mucho que aportar para relevar el tema del trabajo como un derecho consti-
tucional que debe ser respetado y defendido.
El Foro Laboralista por una Nueva Constitución, agrupación de abogados
laboralistas, de sociólogos y académicos expertos en temas laborales, expresa
en una declaración interna que, entre otros tópicos necesarios de debatir en
materia de una Nueva Constitución, están el asegurar un verdadero diálogo
social entre las partes, sindicatos y gremios de la administración pública con
organizaciones empresariales y el Estado; el reconocimiento de las organiza-
ciones de trabajadores y trabajadoras, públicas y privadas, legitimadas para
negociar colectivamente; la consagración de la negociación colectiva por
rama o actividad; el garantizar el derecho fundamental a la huelga y respetar
los convenios fundamentales de la OIT; garantizar la participación de los tra-
bajadores y trabajadoras en su propia empresa; reconocer el derecho a una
vejez digna, garantizando un régimen previsional basado en la solidaridad y la
equidad intergeneracional como principios rectores de la Seguridad Social; y,
finalmente, el reconocimiento de la dignidad y el valor del trabajo.25
4 Síntesis y perspectivas
Estamos frente a una de las peores crisis de la humanidad, a una crisis sistémi-
ca y con la peor contracción económica de los últimos cien años.26 En el caso
nacional, desde marzo a la fecha el COVID19 ha golpeado fuertemente en la
economía real (empresas, industrias, sector forestal, exportador agrario, servi-
cios, retail, etcétera), lo cual afecta directa y duramente al mercado laboral, al
mercado informal, a las familias de los asalariados y al conjunto de la sociedad
chilena. Esta situación es muy diferente de lo que se experimentó bajo la crisis
subprime, que fue más bien una crisis financiera originada en los Estados Uni-
dos en 2007, con sus consabidas repercusiones en el sistema financiero inter-
nacional y nacional.
25 Foro de Laboralistas por una Nueva Constitución, Manifiesto “Por una Nueva Constitución que ponga al
Centro el Valor del Trabajo”, manifiesto interno, abril 2020.
26 Alicia Bárcena, “Desafíos de América Latina y el Caribe en la post-pandemia”, exposición en la Conferen-
cia del Foro Permanente de Política Exterior de Chile, 5 de agosto, 2020. https://foropoliticaexterior.cl
Frente a la actual crisis sanitaria, los planes del gobierno y la mencionada
Red de Protección Social han sido insuficientes. En la mayoría de los casos,
las medidas propuestas han llegado tarde y con un sinnúmero de condicio-
nantes burocráticas. Las ayudas han sido focalizadas especialmente en los
sectores vulnerables, y no universalizadas a la gran mayoría de la población
que padece bajo esta pandemia. En este contexto, las autoridades no han
estado al nivel de un gobierno y un Estado que debería cuidar principalmen-
te la salud de sus ciudadanos por sobre la marcha de la economía. Esto no
significa dejar de lado el crecimiento económico, pero hay momentos en que
la salud prevalece sobre el otro. Parte importante de los costos de esta crisis
lo han debido asumir los propios trabajadores y trabajadoras —véase tan
solo la Ley de Protección del Empleo—, cuyos ingresos salen de los fondos
del seguro de cesantía.
El Chile pospandemia será un país más pobre, más desigual, con altas ta-
sas de desempleo, con mayor pobreza, y extrema pobreza; con hambre, heri-
do en su dignidad y con una sociedad desencantada con sus autoridades. Las
demandas que se originaron con el estallido social del 18-O no fueron de nin-
guna manera solucionadas por la mezquina Agenda Social del gobierno. Los
sindicatos nacionales, las asociaciones gremiales del Estado, la CUT, levantaron
estas demandas sociales y laborales en el período prepandemia y posterior-
mente en plena crisis sanitaria, y el gobierno hizo caso omiso de ellas.
En este sentido, no sería sorpresivo que, una vez levantadas las cuarente-
nas en las ciudades más importantes del país, tengamos rebrotes del estallido
social —y no solo de la epidemia— en un 2.0. Precisamente la Encuesta de Cri-
teria, entre el 27 y el 31 de julio, señala que frente a la posibilidad de un nuevo
estallido, un 64% de los encuestados cree que las protestas volverán con más
fuerza y serán más fuertes que las posteriores al 18-O.27
La revaloración de lo público y del rol de un Estado más protector y efi-
ciente estará, se quiera o no, más presente que en cualquier otro momento. El
debate respecto del Estado que queremos y necesitamos para enfrentar los re-
tos futuros será ineludible. La pandemia nos enseñó que el Estado subsidiario
y el mercado no son capaces de dar respuesta a la envergadura de los desafíos
presentes y futuros, y que han fracasado. El país clama por mayor cohesión so-
cial, más equidad, más igualdad, y más y mejor democracia, todo lo cual pone
seriamente en cuestión el modelo económico neoliberal.
La pandemia ha puesto de relieve el valor del trabajo, se ha recuperado y
revalorado lo público, y —con todas sus insuficiencias— el rol del Estado. Se
27 Carlos Said, “¿Un nuevo estallido? 64% cree que las protestas volverán con más fuerza que antes”, La
Tercera, 7 de agosto, 2020, p. 30. https://bit.ly/33PE5Eo
hace imprescindible un nuevo pacto social. Para el mundo social, laboral y po-
lítico, el itinerario para una nueva Constitución, el plebiscito del 25 de octubre
y luego la elección de las personas para el cargo de constituyentes el 11 de
abril del próximo año, dibuja el camino más apropiado para ir acercándose a
un Nuevo Pacto Social.
Chile, un país tan inserto en la economía mundial, tendrá que tomar nota
de los cambios a nivel tanto internacional como nacional que se están presen-
tando y debe intentar adaptarse a los nuevos escenarios, si no quiere quedar al
margen de estas tendencias globales y, lo más crítico, padecer de una perma-
nente incertidumbre política, social y económica.
Del estancamiento económico a
la recesión socioeconómica
Hernán Frigolett1
El Banco Central ha presentado las cifras macroeconómicas que dan cuenta

del desempeño de la economía en el segundo trimestre 2020 y ha revisado
las estimaciones previamente presentadas para el primer cuarto del año: son
datos que ratifican la existencia de una economía completamente estancada
en los meses que siguieron al estallido social del 18-O. Este fue el remezón
que faltaba para una conducción económica plagada de desaciertos, de un
programa de gobierno sin plan de implementación que no fuera la decons-
trucción de los avances tributarios, de derechos sociales y de mayor igualdad
instalados durante la administración de la presidenta Michelle Bachelet. El
programa de gobierno se centró en una conducción bajo el prisma ideológi-
co de mantener al Estado bajo control y confirmar los enclaves de servicios
de uso público altamente lucrativos para el capital privado rentista, sin con-
trapeso de la feble institucionalidad reguladora provista de una muy bien
lubricada puerta giratoria.
Ya el cierre de 2019 mostraba el desgaste de un modelo económico inca-
paz de resolver los problemas de la sociedad chilena, y el surgimiento de un
proceso de reforma profunda impulsado por el movimiento social, con miras
a un plebiscito que determine la caducidad de la Constitución de la dictadura
1 Economista Universidad de Chile, M.Sc. in Economics, University of London. Académico Universidad

de Santiago; investigador del Centro de Estudios para el Desarrollo Regional de la Universidad de Los
Lagos. Consultor y asesor en economía.
159
y, mediante un inédito proceso constituyente, abra la posibilidad de que la

democracia cuente con una nueva Constitución política para Chile.
El inicio del año 2020 fue traumático para la humanidad, con un anuncio
amenazador en materia de salud pública: un virus de rápida propagación y ele-
vada letalidad estaba expandiéndose alrededor del mundo. Desde China mi-
gró a todos los confines planetarios, lo que llevó a la Organización Mundial de
la Salud (OMS) a decretar una pandemia que, sin herramientas de laboratorio
para neutralizar el virus, dio paso a la declaración de cuarentenas en Europa. El
efecto consiguiente fue la paralización de actividades económicas muy inten-
sivas en trabajo, en un intento de reducir el contacto social para mitigar la velo-
cidad de transmisión y evitar el colapso de los sistemas de salud. Italia, España,
Reino Unido, Francia y Alemania se vieron duramente afectados, producto de
una subestimación inicial de la capacidad de daño del virus, situación que dio
paso a planes más severos de paralización de actividades y confinamiento de
las personas.
En el mes de marzo, el virus hacía su llegada a Chile de la mano de los
vacacionistas provenientes de lugares con contagios en rápido ascenso en Eu-
ropa, Asia y Estados Unidos. Las autoridades sanitarias pusieron en práctica
un modelo de control blando, con cuarentenas parciales, un mensaje de au-
tocuidado y la realización de testeos rápidos, para intentar aislar y confinar los
vectores de contagio. Ya a fines de marzo, servicios que se basan en atender a
público que se aglomera en centros comerciales, restaurantes y hoteles fueron
conminados a cerrar cortinas a lo largo del país. Luego, el fracaso de la estra-
tegia inicial llevó a la aplicación de una emblemática cuarentena de la Región
Metropolitana y de la mayor parte de las capitales regionales, decantando la
crisis sanitaria en la crisis económica más profunda desde la depresión de los
años 1982–1984.
El gobierno aplicó tibias medidas iniciales, comprometiendo un bono de
bajo monto con una cobertura extremadamente focalizada para compensar
las caídas de ingreso de los hogares de más bajas rentas, especulando con in-
dicadores de contagio y de relativa holgura del sistema de salud para hacer
frente a la pandemia. Se iniciaba, así, el calvario de la ineficacia de implementa-
ción de las medidas anunciadas, debido a un diseño de cláusulas de exclusión
de dificultosa redacción y tramitación en el Congreso. En la segunda quincena
de abril, la crisis fue total y se precipitaron medidas más radicales, con el con-
siguiente impacto en el mercado laboral, sin que aún llegaran los primeros
recursos fiscales comprometidos a los hogares que veían sus capacidades de
generación de ingresos cada vez más bloqueadas.
EMPLEO Y PROTECCIÓN SOCIAL | Del estancamiento económico a la recesión…, Hernán Frigolett 161
1 El proceso de deconstrucción del mercado laboral

La crisis económica se manifiesta desde dos perspectivas que predominan con
matices contradictorios: una fuerte restricción de oferta que recae en activi-
dades intensivas en trabajo, como la construcción y actividades orientadas a
proveer servicios a los hogares, por un lado; y por otro, la crisis económica
mundial, que afecta el intercambio comercial y la demanda por productos de
exportación, en especial los no vinculados a la explotación minera. De esta
forma, la tormenta perfecta se conjuga de manera tal que, junto al cierre for-
zoso de establecimientos, se inician cuarentenas que afectan particularmente
al comercio informal: queda sin poder comprador y con restricciones de ofer-
ta, porque los puntos de venta son controlados por la autoridad, que impide
su funcionamiento. Se complementa así el inmovilismo de trabajo por cuenta
propia con el de asalariados.
El diseño de la protección de empleo se hace cargo de los trabajadores
con contrato, al permitirles acceder al subsidio de cesantía aunque no hayan
sido despedidos, creando la figura de suspensión temporal de relación laboral,
pero manteniendo activo el contrato. Sin embargo, la protección produce una
baja muy significativa del ingreso mensual, porque se mantiene el mecanismo
de subsidio decreciente y, a partir del segundo mes, dicho aporte baja al 55%
de la renta. Para el trabajo informal y por cuenta propia no hay mecanismo de
protección del empleo, y se optó —con tardanza— por un subsidio directo de-
nominado Ingreso Familiar de Emergencia, cuyo diseño obedeció a un modelo
de focalización extrema que dejó a muchos hogares sin acceso, pese a cumplir
con los requisitos estipulados.
Así, mientras las autoridades de salud comenzaron, sobre la marcha del
fracaso inicial, a aplicar un modelo más restrictivo para contener la ola de con-
tagios que, por un par de semanas, tuvieron al sistema hospitalario al borde
del colapso, no hubo un acompañamiento con un programa de soporte de
ingresos familiares. En la práctica, por las presiones ejercidas por las bancadas
opositoras se fueron sucediendo sobre la marcha mejoras orientadas a atenuar
los impactos del proceso de deconstrucción del mercado laboral, que se inicia-
ba con gran intensidad. Ahora no solo estaba operando el shock de oferta, sino
que la merma de ingresos presionaba la demanda interna con una caída muy
significativa del consumo de los hogares.
Las deficiencias del diseño de política pública para proveer de sustenta-
ción de ingresos a las familias se transfirieron a los mercados, ya que incluso
las ventas de supermercados comenzaron a presentar bajas importantes. Al no
haber público suficiente en las calles para constituir un poder de compra, los
trabajadores empezaron a desmovilizarse y el consumo a declinar, irradiando
el efecto recesivo de la oferta ahora como restricción de la demanda.
Otro de los componentes de la demanda interna que se afectó de manera

importante fue la inversión, con dos procesos recesivos que generaron una
depresión de la cadena de proveedores de la construcción y de las importa-
ciones de maquinaria y equipo. En efecto, las obras de edificación entraron
en fase de paralización y los trabajadores quedaron adscritos al programa de
protección de empleo, práctica habitual en las transiciones de un proyecto a
otro. Además, se generó una interrupción de pedidos de materiales y rápida-
mente la restricción de ventas se transfirió a la cadena de proveedores, con el
consiguiente efecto multiplicador inverso que destruye empleos. En cuanto a
la maquinaria y equipo, las empresas revaluaron sus proyectos y, dada la con-
tracción financiera y presión de caja, decidieron su postergación, con la consi-
guiente cancelación de órdenes de compra y efecto sobre los importadores y
la logística de transporte y montaje.
El proceso de deconstrucción del mercado laboral se manifestó en una
compleja desarticulación de la oferta de trabajo que generó una brusca caída
de la ocupación, cuya contrapartida no ha sido un aumento del desempleo,
sino una desmovilización de trabajadores que salen de la fuerza de trabajo. La
inmovilización de las personas por la cuarentena ha generado un proceso de
desaliento, porque no hay condiciones para estar activamente buscando em-
pleo o intentando un emprendimiento comercial o de servicios.
Los indicadores de desempleo tradicionales no reflejan lo que realmen-
te ocurre y muestran el efecto parcial de cesantía como complemento de la
destrucción de empleo, pero omiten la deconstrucción temporal del mercado
laboral. Especial atención merece también la inactividad forzada a la que se
ven enfrentadas mujeres trabajadoras, tanto dependientes como por cuenta
propia.
Tabla 1. Dinámica de la deconstrucción del mercado laboral (miles de personas)
Población Fuera de la Inactivo

Fuerza de Desocupa-
Mes en edad de fuerza de potencial Ocupados
trabajo dos
trabajar trabajo activo
Ene 332,12 82,51 471,19 249,61 155,74 93,87
Feb 331,23 158,74 694,97 172,48 63,31 109,17
Mar 330,28 876,68 997,52 -546,40 -680,09 133,69
Abr 329,44 1.559,65 1.255,87 -1.230,22 -1.474,75 244,54
May 328,42 1.809,59 1.323,95 -1.481,16 -1.780,22 299,06
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE), 2020.2
2 En todas las tablas, cifras del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) sobre empleo en Boletín Estadístico:
Empleo trimestral. Trimestre móvil (enero-marzo 2020). Edición n° 258 / 30 de abril de 2020 [https://bit.
La dinámica del mercado laboral viene mostrando problemas de índole

estructural desde el segundo semestre de 2018, con una marcada disminución
de la capacidad de creación de empleos, acentuada por una política económi-
ca que ha tenido numerosos desaciertos en materia de crecimiento y de esta-
bilidad laboral. Tal proceso se acentuó luego del 18-O y se refleja de manera
evidente en la incapacidad del mercado laboral de absorber el incremento de
la población en edad de trabajar, como se evidencia en los meses de enero y
febrero previos a la crisis.
Con la crisis sanitaria ya declarada, en el mes de marzo la población en
edad de trabajar se incrementó en 330 mil personas, las cuales no pudieron ser
absorbidas por el mercado laboral; a ellas se agregaron 546 mil expulsadas del
mercado laboral, totalizándose el aumento de 876 mil personas que incremen-
tarían la población fuera de la fuerza de trabajo. Sin embargo, las personas que
manifestaban estar disponibles a activarse en el mercado laboral se incremen-
taron en casi 1 millón de personas en el mes de marzo.
En los meses de abril y mayo, el denominado proceso de deconstrucción
del mercado laboral se profundizó y quedó marcado por la fuerte caída de la
ocupación. Así, en el último trimestre móvil abril-junio publicado por el Ins-
tituto Nacional de Estadísticas (INE), que da cuenta de la estimación estadís-
tica del mes de mayo, aparece una destrucción de empleo de 1 millón 780
mil personas. De ellas, tan solo 300 mil se mantuvieron en el mercado como
desocupadas, en su mayoría cesantes, y 1 millón 481 mil personas salieron del
mercado laboral; y de estas, 1 millón 323 mil manifestaban estar dispuestas a
reinsertarse en cuanto hubiera un incremento en la probabilidad de emplear-
se, como cuenta propia o asalariado.
2 Mujeres y jóvenes, los grandes afectados estructuralmente

Las estadísticas desglosadas por sexo muestran una salida masiva de las muje-
res del mercado laboral, desde puestos asalariados como también por cuenta
propia, pasando mayoritariamente a quedar fuera de la fuerza de trabajo, pero
potencialmente activables. Con las restricciones imperantes, con colegios ce-
rrados y adultos mayores confinados y debiendo ser atendidos por familiares
en sus necesidades básicas, han sido las mujeres las que han debido asumir
tales cuidados.
ly/3lo9C6D]; y en Encuesta Nacional de Empleo. Principales resultados trimestre abril-junio de 2020 (31 de
julio 2020) [https://bit.ly/2EqaUxs].
Tabla 2. Repliegue del empleo de mujeres (miles de personas)
Población Fuera de la Inactiva

Fuerza de Desocupa-
Mes en edad de fuerza de potencial Ocupadas
trabajo das
trabajar trabajo activa
Ene 165,82 16,87 312,10 148,95 110,82 38,13
Feb 165,51 69,24 445,19 96,26 29,36 66,90
Mar 165,24 477,77 567,99 -312,53 -350,29 37,76
Abr 164,92 858,33 643,01 -693,41 -749,14 55,73
May 164,64 992,63 653,93 -827,99 -894,44 66,45
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE), 2020.
En el caso de las mujeres, la problemática de la desmovilización es percibi-

da como más permanente, porque la caída de la ocupación, junto al aumento
moderado de la desocupación, denotan una inactivación más integral, con-
siderando que todas salen del mercado, pero solo dos tercios de ellas tienen
una expectativa de reinserción más temprana. Es altamente probable que la
salida del mercado laboral sea causada por hijos en edad escolar que deben
quedarse en casa, y adultos mayores confinados que requieren de cuidados
de familiares.
Los jóvenes, en tanto, han quedado fuera del mercado del trabajo, ya que
la dinámica de fuerza de trabajo secundaria es la que aplica en condiciones de
crisis, con las consiguientes restricciones sobre la contratación, en especial en
puestos de trabajo de jornadas parciales. Las restricciones que han afectado al
comercio han generado fuertes impactos en la empleabilidad de los jóvenes,
que realizan turnos de fin de semana en los malls y supermercados, y ante el
cierre de tales establecimientos por la pandemia, esos puestos de trabajo han
desaparecido.
Tabla 3. Variación del empleo por tramos de edad (miles de personas)
Tramo de edad
Mes
Menor 30 30 a 59 60 a 69 70 a 79 80 a 89
Ene 36.074 85.179 33.239 -1.346 2.817
Feb 30.929 55.786 -8.750 -15.899 698
Mar -171.290 -351.149 -104.076 -44.651 -9.234
Abr -427.198 -771.847 -195.977 -67.403 -12.164
May -512.633 -930.717 -241.216 -77.239 -17.700

La disminución de la ocupación según tramos de edad se concentra en el

tramo de 30 a 59 años, que es donde está la mayor parte de la población ocu-
pada. A mayo 2020, la caída de la ocupación representa 16% de los ocupados
estimados al mismo mes de 2019.
En el tramo de ocupados de menores de 30 años, la caída de la ocupación
se estima al mes de mayo en torno a 513 mil personas, que representan algo
más del 28% de los ocupados que se contabilizaban en mayo de 2019.
En el segmento del primer tramo de tercera edad, de 60 a 69 años, tam-
bién se observa una fuerte disminución de la ocupación, la cual alcanza a 241
mil personas, que representan 27% de las casi 900 mil ocupadas en mayo 2019.
En los tramos siguientes de mayores de 70 años, la caída en la ocupación re-
presenta más de 40% de los ocupados.
Tabla 4. Variación empleo femenino por tramo de edad (miles de personas)
Tramo de edad
Mes
Menor 30 30 a 59 60 a 69 70 a 79 80 a 89
Ene 27.905 55.194 24.505 2.132 829
Feb 22.944 19.799 -5.428 -8.234 -2
Mar -94.372 -182.590 -48.900 -21.152 -3.402
Abr -220.777 -406.212 -89.057 -27.049 -5.649
May -262.790 -481.509 -110.454 -31.223 -7.984
En cuanto a la situación del empleo femenino por tramo de edad, en el de

menores de 30 años la caída de la ocupación representa casi 32% de la ocupa-
ción de mayo de 2019, y en el tramo de 30 a 59 años llega a 19%, configuran-
do un proceso de destrucción de empleo más significativo que los resultados
globales observados. En los tramos de tercera edad también se dan tasas de
destrucción de empleo sostenidamente mayores que las globales, reflejando
así una retirada muy intensa de las mujeres desde el mercado laboral para
atender servicios del hogar.
3 La declinación de la ocupación y la postergación de la desocupación

La observación de la ocupación puede hacerse desde diversas perspectivas,
como la de categorías de ocupación, que se centra en si el empleo es de ca-
racterísticas dependientes con condiciones contractuales permanentes o de
plazo definido, o bien si se trata de un empleo por cuenta propia o de un em-
prendimiento. Otra aproximación interesante es la que vincula la calificación
del trabajador y el puesto de trabajo desempeñado, ya sea que este se realice

de forma dependiente o autónoma.
La destrucción de empleo ha sido sistemática de manera muy transversal
y ha afectado indistintamente a los trabajadores asalariados y a los que se des-
empeñan por cuenta propia. La caída de la ocupación ha venido acentuándo-
se luego de aplicaciones de medidas sanitarias que restringen la movilidad de
las personas y mantienen el “cierre de cortina” de numerosas actividades que
proveen de servicios a los hogares.
Según puede leerse en la Tabla 5, la progresión de la caída de la ocupación
ha sido intensa desde el mes de marzo, sin llegar aún a su punto más álgido,
que debiera ser en el mes de junio; es decir, en el trimestre móvil que consi-
dera el período de la muestra de los meses de mayo-julio. Es necesario realizar
un alcance metodológico para comprender que cada mes no dispone de una
muestra suficientemente representativa para dar cuenta de lo que ha ocurrido
en el mes específico, sino que se configura una muestra que queda repartida
en tres meses, y por eso el mes de junio corresponde al trimestre móvil que
deja al mes en el centro del intervalo de estimación.
Tabla 5. Distribución de la caída de la ocupación por categoría (miles de personas)
Ocupación Servicio do-

Mes Empleadores Cuenta propia Asalariados
total méstico
Ene 155,74 -22,90 6,70 210,00 -24,72
Feb 63,31 -15,19 -65,28 179,70 -23,39
Mar -680,09 -79,84 -337,38 -161,41 -66,64
Abr -1.474,75 -100,74 -550,47 -649,53 -133,11
May -1.780,22 -127,08 -647,24 -808,23 -155,99
La caída del empleo se ha distribuido de manera bastante transversal,

pero sin duda ha sido de mayor intensidad en la categoría de empleadores,
que refleja a un grupo importante de unidades productivas de menor tamaño
para las cuales el “cierre de cortina” ya es definitivo, y representa una disminu-
ción de 35% con respecto al año anterior. Otro grupo fuertemente afectado ha
sido el de servicio doméstico, que afecta a mujeres asalariadas y que ha visto
reducirse en casi 50% el nivel de ocupación del año 2019.
La mayor incidencia en la caída de la ocupación total se encuentra en la
destrucción de empleos asalariados, mayoritariamente privados, y en los tra-
bajadores por cuenta propia, dando cuenta ambas categorías de una disminu-
ción de la ocupación de 1 millón 455 mil personas.
Las incidencias con respecto al nivel de ocupación del año anterior se pre-
sentan en la Tabla 6.
Tabla 6. Incidencia por categoría de la caída en la ocupación (miles de personas)
Ocupación Servicio
Año Empleadores Cuenta propia Asalariados
total doméstico
2019 8.922,61 367,35 1.867,48 6.261,07 326,67
Var -1.780,22 -127,08 -647,24 -808,23 -155,99
2020 7.142,39 240,28 1.220,24 5.452,84 170,68
Incidencia -20,0% -34,6% -34,7% -12,9% -47,8%
La categoría de asalariados es la que muestra la menor incidencia, pero se

debe tener en cuenta que es en este segmento que se ha centrado el progra-
ma de protección del empleo, el cual mantiene a numerosos trabajadores en
una condición contractual excepcional, que se ha denominado ‘relación labo-
ral suspendida’, y que para fines estadísticos sigue considerándoles como par-
te de la ocupación asalariada. Este fenómeno es eminentemente transitorio y
se extenderá hasta que el programa de protección llegue a su fin, generando
para muchos trabajadores un quiebre de la relación contractual. Quedarán
entonces como desempleados, incorporándose a la categoría de trabajadores
cesantes.
Tabla 7. Variación de los ocupados ausentes (miles de personas)
Sueldo o
Mes Presentes Ausentes Pronto retorno
ganancia
Ene 210,26 -54,53 -29,67 -3,84
Feb -16,77 80,08 -31,76 30,60
Mar -1.044,91 364,82 -13,26 284,49
Abr -2.164,03 689,28 152,25 509,44
May -2.582,02 801,80 216,91 586,07
Los trabajadores ausentes son casi 1 millón 300 mil personas en un perío-
do estacional de bajo uso de vacaciones, o de ausentismo por razones de salud
durante la estación invernal. Si consideramos el incremento de trabajadores
ausentes como pertenecientes al grupo de asalariados, la incidencia latente de
caída de la ocupación asciende a casi 26% y la destrucción de empleos podría
llegar a afectar a 1 millón 610 mil personas.
Sin embargo, la dinámica de la ocupación no se ha reflejado en toda su

magnitud en el registro de desocupación, que es el complemento esperado
de la disminución de la ocupación en tiempos normales frente a fluctuaciones
cíclicas de la actividad económica. En materia de desocupación, la cesantía
es la que ha mostrado el mayor incremento, mientras que los que se incorpo-
ran al mercado han decrecido producto del desaliento imperante para lograr
encontrar un empleo, que lleva a suspender todo tipo de búsqueda frente a
la percepción de nula posibilidad de tener éxito. Una buena parte de los des-
empleados quedan a la espera de mejoras en las condiciones, o bien realizan
una transición basada en ingresos transitorios que les provean algún tipo de
beneficio, que seguramente aporta mayores recursos que un empleo precario
informal o de cuenta propia.
Tabla 8. Evolución de la Desocupación (miles de personas)
Fuerza de
Año Ocupados Desocupados Cesantes Incorporados
trabajo
2019 9.620,46 8.922,61 697,85 608,64 89,21
Var -1.481,16 -1.780,22 299,06 329,25 -30,20
2020 8.139,29 7.142,39 996,91 937,90 59,01
Incidencia -15,4% -20,0% 42,9% 54,1% -33,9%
El recuento de la deconstrucción del mercado laboral queda plasmado

en las incidencias que se observan en la Tabla 8. La ocupación ha caído 20%,
dejando a 1 millón 780 mil personas sin trabajo, y la desocupación consigna
a prácticamente 1 millón de personas que intentan encontrar empleo. La ce-
santía, en tanto, se ha incrementado en un 54%, incorporando a 329 mil per-
sonas más que las estimadas en 2019, para totalizar 938 mil personas a mayo
de 2020. La reducción de la fuerza de trabajo, que supera el 15%, junto a la
disminución a niveles mínimos de los que intentan incorporarse al mercado
laboral, son el corolario de la deconstrucción del mercado laboral.
4 La improvisación de la política pública como causa de la depresión

económica
El Banco Central de Chile publicó las cuentas nacionales del segundo trimes-
tre de 2020, graficando la crisis de oferta desencadenada por la aplicación de
aquellas medidas sanitarias que generaron un cierre obligado de actividades
productivas. La transferencia de tales decisiones de política al espacio produc-
tivo no fue acompañada de un programa económico de sustentación de em-
pleos y de ingresos, y la creación del desempleo inherente al “cierre de cortina”

no se hizo esperar, porque las medidas fueron tardías, incompletas e insufi-
cientes.
Tabla 9. Caída productiva e impacto en el empleo
Rama de actividad Caída actividad tasa Efecto empleo Caída empleo

var 12 m (%) tasa var 12 m (%) miles personas
Industrias manufactureras -10,6 -14,8 -129,16
Construcción -20,4 -30,6 -232,14
Comercio al por mayor y por menor -20,6 -24,0 -419,87
Transporte y almacenamiento -34,4 -20,2 -113,26
Servicios de alojamiento y de comida -52,8 -48,5 -214,42
Servicios personales -27,9 -14,1 -208,12
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE), 2020; Banco Central de Chile, Cuentas
Nacionales de Chile. Evolución de la actividad económica segundo trimestre de 2020 [https://bit.
ly/3b2yrjD].
Las actividades más intensas en el uso del factor trabajo aparecen como
las más afectadas en términos de impactos en el empleo, con la salvedad de
servicios personales, porque allí se compilan la educación y la salud, que han
contenido la caída de la ocupación, en especial en los prestadores públicos o
financiados por el Estado.
Las restricciones de oferta han afectado duramente a actividades como la
construcción, servicios de alojamiento y restaurantes y al comercio, por los im-
pedimentos de abrir y atender público, o por ser declarados como no esenciales.
Todas estas actividades son desarrolladas por empresas de menor tamaño, del
segmento de micro y pequeñas empresas, que son intensivas en mano de obra
pero que no han sido el foco de la política pública en los apoyos para mantener
el empleo y fortalecer su capital de trabajo, ya que muchas de ellas no son em-
presas bancarizadas, o se encuentran con algún grado de morosidad.
La deficiente política de sustentación de los ingresos —con un sistema de
protección de empleo que ha dejado a la mayor parte de los trabajadores con
cobertura de 50% de sus ingresos, y a trabajadores informales o cuenta propia
sin acceso o en listas de espera por problemas del registro social de hogares y
otras restricciones— al final del día ha dejado una elevada cantidad de hoga-
res excluidos de los beneficios pecuniarios. Esta miopía del gobierno en la im-
plementación de las políticas públicas ha generado un impacto derivado de la
contracción del empleo y del ingreso, que se vincula con la demanda interna,
especialmente con el consumo de los hogares.
La estimación del Banco Central es de una disminución de 22,4% en el
consumo final de los hogares, que se combina con una caída de la inversión
por las restricciones de oferta principalmente, pero que luego tendrá un efecto
de segunda vuelta en las cadenas de proveedores y las actividades de logísti-
ca. Así se refleja en la caída de las industrias manufactureras y de transporte y
almacenamiento, ya que el consumo no solo se ha visto afectado en bienes y
servicios más suntuarios, sino también en la canasta básica.
La disminución drástica de las importaciones, que supera el 21%, derivada
principalmente de la caída del consumo final, ha generado un impacto severo
en la recaudación del IVA, con el consiguiente efecto sobre servicios portua-
rios, transporte de carga y almacenamiento, es decir, toda la logística vincula-
da. Así, la depresión de la demanda interna ocasionada por un mal diseño del
soporte de política económica para soslayar el impacto directo en el consumo
es la que ha creado el efecto multiplicador de gasto hacia actividades de la
cadena de valor del abastecimiento de los mercados regionales.
5 La lectura de los indicadores estructurales

La compilación de las encuestas de empleo ha mostrado cambios profun-
dos en las principales categorías, los mismos que reflejan la situación de la
población en edad de trabajar en su inserción en el mercado laboral. Frente
a esta realidad, los indicadores estructurales también se han visto afectados
de manera cruda, reflejando la magnitud de la crisis económica, la cual, si se
observan las variaciones de los indicadores estructurales del mercado laboral,
puede ser tildada de depresión de la economía.
Tabla 10. Tasa de participación y de ocupación
Población en Fuerza de Tasa de Tasa de

Año Ocupados
edad de trabajar trabajo participación ocupación
2019 15.350,99 9.620,46 8.922,61 62,7% 58,1%
Var 328,42 -1.481,16 -1.780,22

2020 15.679,42 8.139,29 7.142,39 51,9% 45,6%
La tasa de participación refleja la inserción en el mercado laboral de las

personas que cuentan con la edad legal para trabajar. En el contexto de las
economías de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), la cifra chilena es una de las más bajas, y se ha reducido, además, des-
de 63% en 2019 a 52% en mayo de 2020.
La tasa de ocupación permite apreciar la capacidad de la economía para

absorber a las personas que, teniendo la edad para trabajar, logran ocuparse
en el mercado laboral. En nuestro caso, la tasa se desplomó desde 58,1% en
2019 a tan solo 45,6% en 2020.
En el caso de las mujeres, la contracción ha sido de mayor intensidad que
la observada en el mercado laboral global. En su caso, la tasa de participación
se ha desplomado desde 53% a 41%.
Tabla 11. Tasa de participación y ocupación femenina
Población en Fuerza de Tasa de Tasa de

Año Ocupados
edad de trabajar trabajo participación ocupación
2019 7.839,21 4.123,53 3.802,83 52,6% 48,5%
Var 164,64 -827,99 -894,44

2020 8.003,85 3.295,53 2.908,39 41,2% 36,3%
La tasa de ocupación femenina ha caído bruscamente desde 48,5% en

mayo de 2019 a una exigua cifra de 36,3% en 2020. Recuperar los niveles de
empleabilidad será un proceso prolongado, porque seguramente irá a la zaga
de la mejoría de las tasas de ocupación de hombres, que también se han dete-
riorado fuertemente.
Tabla 12. Tasa de desocupación
Inactivo Tasa de des-

Fuerza de Desocupa- Tasa de des-
Año Ocupados potencial ocupación
trabajo dos ocupación
activo ajustada
2019 9.620,46 8.922,61 697,85 696,73 7,3%
Var -1.481,16 -1.780,22 299,06 1.323,95

2020 8.139,29 7.142,39 996,91 2.020,68 12,2% 28,5%
Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas (INE), 2020,
La tasa de desocupación se ha elevado desde 7,3% en 2019 a 12,2% en

mayo de 2020, una variación significativa, pero que no da cuenta del real de-
terioro que ha sufrido el mercado laboral. Un ajuste que se puede aplicar es
incrementar la estimación de los desocupados con el aumento excesivo que se
ha evidenciado en la estimación de los inactivos potencialmente activos, que
llegan a 1 millón 324 mil personas que se han restado del mercado laboral a
la espera de la flexibilización de las medidas sanitarias que les permitan acti-
varse y salir en la búsqueda de empleo. La fotografía actual muestra que uno
de cada tres hogares se encuentra afectado por una situación de desempleo
o de empleo muy precario, y amparado por un débil programa de protección
del empleo.
No obstante lo anterior, una proporción considerable de este grupo de
inactivos pasará directamente a impulsar una mejoría de la tasa de ocupación,
porque no aparecerán como desempleados en las encuestas, sino que serán
parte de una reinserción con elevado subempleo y generando ingresos pre-
carios, probablemente por debajo de las transferencias directas del Ingreso
Familiar de Emergencia. Este grupo de inactivos prestos a reincorporarse está
conformado por trabajadores cuenta propia y por asalariados mayormente
empleados de manera informal, que serán los que queden por más tiempo sin
poder reinsertarse y mantendrán la búsqueda de empleo, afectando la tasa de
desocupación al alza.
Otro grupo de alto riesgo es el de los ocupados ausentes, que son
mayoritariamente trabajadores asalariados formales que están cubiertos
por el programa de protección del empleo, cuyos ingresos son financia-
dos por el seguro de desempleo. Los sondeos de expectativas empre-
sariales han mostrado que un número importante de pymes no podrá
recontratar a todos los que están con relación laboral suspendida, que
quedarán incorporados al grupo de los cesantes y se verán reflejados en
la tasa de desocupación. Sin duda que los niveles de angustia de este gru-
po de trabajadores han ido subiendo a medida que se acercan las fechas
de vencimiento del programa de protección de empleo, porque pueden
verse afectados por partida doble: serán despedidos sin que se les pague
indemnización, porque la empresa no cuenta con los recursos financieros
para hacerlo, ya que se trata de pymes cuya liquidez y solvencia están
en zona crítica; y, además, han gastado los fondos de sus cuentas indi-
viduales, quedando sin cobertura del seguro de cesantía si no se ajusta
la legislación para que se les pague inmediatamente con cargo al Fondo
Solidario del Seguro de Cesantía.
Las actividades que se han visto obligadas al “cierre de cortina” se en-
frentarán a un período bastante largo hasta recuperar sus anteriores nive-
les de atención y de ventas, además de dificultárseles la recontratación de
personal, porque los menores aforos en comercios, restaurantes y hoteles
harán que se opere con altas tasas de capacidad ociosa y se requerirá de
una menor contratación de trabajo para abastecer la restringida demanda.
Las pymes de las actividades turísticas pasarán durante todo el año próximo
con una actividad por debajo de lo normal, ya que el turismo interno estará
debilitado por la restricción de ingresos, y el turismo internacional solo se

recuperará una vez que se disponga de una vacuna que haga más seguro el
desplazamiento internacional de personas.
Así, es altamente probable que, durante todo el año 2021, la tasa de des-
ocupación se mantenga elevada, sobre los dos dígitos, y complementada con
una tasa de ocupación que solo hacia fines del año próximo podría aproxi-
marse al 55%, pero con un subempleo bastante mayor que el observado en
condiciones de mayor estabilidad del mercado laboral previo al estallido social
del 18-O.
6 Síntesis de la deconstrucción del mercado laboral

La desmovilización de trabajadores del mercado laboral ha sido brutal al cierre
del primer semestre del año. Son tres los fenómenos que están interactuando
para explicar los más de 3 millones 600 mil trabajadores que se encuentran en
situación de alejamiento de un puesto de trabajo o de un emprendimiento
individual.
• Los cesantes llegan casi a un millón de personas, en su mayoría empleados
de empresas de menor tamaño que han colapsado debido a la caída de las
ventas por la obligación de “cierre de cortina”, y que están en proceso de
búsqueda de empleo o haciendo el intento de emprender, porque la co-
bertura tradicional del seguro de cesantía está asociada a una rápida caída
de la tasa de reemplazo a partir del segundo mes.
• Ante las restricciones impuestas por las autoridades, los cuenta propia y
asalariados informales se han visto impedidos de reinsertarse y han opta-
do por esperar que se recomponga la vida cotidiana. El grupo de inactivos
con alto potencial de activarse se ha incrementado de forma significativa
en más de 1 millón 323 mil personas.
• Los ocupados ausentes estimados en la encuesta nacional de empleo se
aproximan a 1 millón 300 mil personas, cifra que considera a personas am-
paradas por el programa de protección de empleo, con licencia médica
o afectada por cuarentena, o haciendo uso obligado de vacaciones por
parte de sus empleadores.
La tasa de desocupación da cuenta solo de menos de la tercera parte de
los trabajadores que han sido desmovilizados del mercado laboral, muchos de
los cuales están muy expuestos a transitar hacia una situación de desempleo
al cierre del año o al inicio del próximo.
El denominado Fondo de Emergencia Transitorio COVID-19, por 12.000
millones de dólares, acordado por el Ejecutivo y el Congreso, ya ha destinado
una buena parte de sus recursos a la reactivación de medianas y grandes em-
presas, y en menor medida para la pyme y la sustentación de ingreso de las

familias.
Así, es altamente probable que la tasa de desocupación se incremente de
manera preocupante en el último trimestre del año, y tras ese desempleo haya
condiciones de ingreso muy deterioradas, con el consiguiente reflejo en el au-
mento de los índices de pobreza y de pobreza extrema altamente correlacio-
nados con el mayor desempleo y su persistencia por mayor número de meses.
Educación
El sector educación bajo el
estallido social y la pandemia
Luis Navarro1
Luis Eduardo González2
Óscar Espinoza3
Desde la primavera de 2019, Chile vive momentos excepcionales. La revuelta

de octubre de 2019 provocó la eclosión de problemas sociales y políticos de
lenta incubación que, sin embargo, eran de sobra conocidos y recurrentemen-
te denunciados por técnicos y políticos de sensibilidad diversa. Frente a ellos, a
regañadientes y mirando por la ventana las protestas sociales, la clase dirigen-
te convino en un itinerario de solución que culminaba en abril de 2020 con un
plebiscito para decidir la elaboración de una nueva Constitución Política. Con
este horizonte, entre octubre de 2019 y marzo de 2020, el país vivió en ascuas,
tomando posiciones y precauciones. La actividad social y económica se desple-
gó primero con timidez y luego con progresiva confianza, hasta que la COVID-19
alteró el rutero. Ahí, desde que se (re)conoció el primer contagio y hasta me-
diados de mayo, el gobierno destilaba un extraño optimismo, que luego debió
archivar para admitir que la emergencia sanitaria era de una magnitud impen-
sada por ellos y que, consecuentemente, el diagnóstico se había quedado corto
1 Profesor, Magíster en Educación mención Administración Educacional y Doctor en Ciencias de la Educa-

ción. Investigador del Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE).
2 Ingeniero Civil y Magíster en Educación, P. Universidad Católica de Chile. Master of Education, Ed.D. in
Educational Planning, Harvard University. Investigador senior del Programa Interdisciplinario de Inves-
tigaciones en Educación (PIIE).
3 Licenciado en Historia y Magíster en Ciencia Política, Universidad de Chile. Ed.D. in Policy, Planning and
Evaluation in Education, University of Pittsburgh. Investigador de la Facultad de Educación y Humani-
dades de la Universidad de Tarapacá.
177
y también las estimaciones epidemiológicas y la estrategia de solución. En efec-

to, según pasaban las semanas, la crisis del sistema de salud no solo escaló en
contagios y muertes; además se acompañó de crisis de alimentos, de actividad
económica, empleo, seguridad social, transporte, vivienda y educación. El cierre
forzado de entidades públicas, empresas, comercio, instituciones de educación
superior y escuelas paralizó toda actividad, desnudando la fragilidad nacional
para encarar una crisis sistémica y, al mismo tiempo, puso de relieve las grietas y
debilidades del modelo institucional nacional instalado en dictadura y vigente
con correcciones: en breve, un país todavía con importantes grados de desigual-
dad, fragmentación e injusticia social y económica.
La relación entre educación y sociedad es bidireccional: la educación
puede ayudar a construir un país más desarrollado, inclusivo y cohesionado,
pero para ello requiere que antes se garantice una plataforma de bienestar,
oportunidades, recursos y disposiciones personales que en estos diez meses
ha sido puesta en duda. Con ocasión del estallido social y con la aparición de
la pandemia se han agudizado las desigualdades en el sistema educacional
chileno. Dicho más claro, el agudo deterioro de las condiciones sociales mí-
nimas necesarias para que los procesos educativos se desarrollen, está afec-
tando seriamente la probabilidad de que las instituciones educativas cumplan
su promesa con la sociedad. El país, como buena parte del mundo, vive una
auténtica emergencia educativa, cuyos efectos son visibles en el día a día y en
las consecuencias futuras asociadas a la interrupción prolongada de las activi-
dades pedagógicas y al desmoronamiento de la débil estructura de oportuni-
dades y activos que contenía o retenía a niños y jóvenes en escuelas, liceos e
instituciones de educación superior. En efecto, con las instituciones cerradas
o solo funcionando virtualmente en el caso de las universidades y colegios, el
aprovechamiento de las oportunidades y el desarrollo de capacidades de dis-
tinto orden (cognitivas, sociales, actitudinales) quedan entregados a la suerte
de cada uno y, sobre todo, a las condiciones y recursos que proveen el hogar y
las redes familiares. Todo ello ha contribuido a una mayor profundización de la
desigualdad y la injusticia socioeducativas.
Dada la dinámica y novedad de la pandemia COVID-19, sobra decir que
todo lo que se escriba tiene una vigencia fugaz. Sin embargo, no cabe afirmar
lo mismo respecto de la crisis y descontento con la matriz sociopolítica que
llevó al movimiento de octubre y su correlato en educación. Hay ecos o reso-
nancias de los rasgos y tensiones estructurales que exacerban los efectos del
cierre de escuelas, liceos e instituciones de educación superior. En efecto, la
crisis social activada en octubre pasado reavivó las discusiones estructurales
del sistema educativo, incluyendo la difícil convivencia de narrativas y regu-
laciones de dos almas: de un lado, el cuasi mercado, el aseguramiento de la
EDUCACIÓN | El sector educación bajo el estallido…, Luis Navarro, Luis E. González, Oscar Espinoza 179
calidad y la accountability como racionalidades de políticas y gestión; del otro,

la perspectiva de la educación como derecho; el currículo y la experiencia edu-
cacional pertinentes; la participación y la convivencia democrática.
A su turno, la pandemia, en muy poco tiempo, desveló la realidad social
de escuelas, liceos e instituciones de educación superior que reciben estudian-
tes de escasos recursos, poniendo en evidencia la precariedad de la infraes-
tructura y recursos tecnológicos en establecimientos, hogares y territorios; la
debilidad de capacidades docentes para la enseñanza en entornos virtuales
de aprendizaje y la inconsistencia de todos los supuestos de gestión de la en-
señanza y de organizaciones educativas con las exigencias sanitarias acordes
a las condiciones actuales.
Por otro lado, se aprecia que la gestión del Ministerio de Educación (Mi-
neduc) y la experiencia cotidiana de la realidad socioeducativa no han dialo-
gado con facilidad. Para el Mineduc, la prioridad ha sido la continuidad de la
implementación curricular, la preservación de los procesos que concretan la
normativa y las políticas a las que adhiere ideológicamente (basta recordar la
insistencia ministerial para aplicar las pruebas Simce (Sistema de Mejoramien-
to de la Calidad de la Educación), tanto en noviembre pasado como durante
este año) y ahora último la restauración de las clases presenciales como un
factor crítico para el restablecimiento de la actividad económica del país. Para
las instituciones educativas y los docentes, por su parte, el foco ha estado en
mantener el vínculo con los estudiantes y sus familias, mitigando los costos
financieros, afectivos e instruccionales de la interrupción en los procesos for-
mativos. Las escuelas, por ejemplo, se han convertido en lugares de recaudo y
reparto de ayuda, mientras que las maestras y funcionarios se han transforma-
do en trabajadores sociales y terapeutas. En esta misma línea, las universida-
des han comprometido apoyos de distinta índole a la población, en especial
en las áreas de la salud e ingeniería.
Por lo anterior, el análisis y comprensión de la realidad educativa nacional
en tiempo de crisis social y pandemia recomienda distinguir dos conjuntos
de variables: a) los factores inerciales o de trayectoria del sistema educativo;
y b) los factores de gestión y proyección del sistema educativo en pandemia
como acontecimiento disruptivo de gran magnitud. Del mismo modo que es
simplista atribuir la totalidad de los problemas actuales del sistema educati-
vo a los factores inerciales (estructurales e históricos), también lo es negar su
influencia afirmando que ningún país ni gobierno estaba preparado para una
pandemia de este calibre y que por eso lo que ha pasado ha sido inevitable. En
ese contexto, el presente capítulo tiene el propósito de indagar en torno a los
efectos del estallido social y la pandemia, junto con visualizar futuras tensio-
nes para el sector educación.
El capítulo se ha estructurado en cuatro secciones. Tras esta introducción,

la primera parte da cuenta de lo ocurrido en el sistema escolar. La segunda se
refiere a la educación superior y la tercera corresponde a la sección de cierre.
1 El sistema escolar
1.1 La magnitud y evolución de la crisis en el sistema escolar

Para poner en perspectiva la magnitud del problema educativo nacional, re-
sulta ilustrativo considerar los siguientes datos referidos al sistema escolar:4
• Desde el 21 de octubre, en 2019 hubo 35 días sin clases (lo que equivale
al 18% del total anual). En el año en curso, han transcurrido 120 días sin
clases (desde el 16 de marzo, lo que hasta julio de 2020 representa 60% del
año escolar5).
• La totalidad de escuelas y liceos (15.919 establecimientos) no tienen un
funcionamiento regular, lo que implica que hay 249.865 profesores traba-
jando desde sus casas y 178.758 asistentes de la educación en la misma
situación.
• En definitiva, hay 3.623.883 estudiantes afectados por la suspensión de
clases en el sistema escolar.
• Hay 1.538.382 niños que no reciben ración de la Junta Nacional de Auxilio
Escolar y Becas (Junaeb) en sus escuelas, lo que significa que más de 350
millones de raciones escolares no se han repartido normalmente desde el
18 de octubre (Junaeb, 2020). Desde la suspensión de clases este año, sin
embargo, se han distribuido 8 millones canastas individuales Junaeb en
compensación (equivalentes a 240 millones de raciones) al 7 de julio
• Según datos oficiales (Ministerio de Salud, 2020a), al 6 de agosto, la po-
blación entre 5 y 19 años que ha sido afectada por la COVID-19 equivale
al 6,6% del total de contagios oficialmente registrados. Las estadísticas re-
gistran el contagio de 6024 niños de 5 a 9 años (1,5% del total), 7147 de 10
a 14 años (1,8%), 12.942 de 15 a 19 años (3,3% del total). Entre jóvenes de
20 a 24 años, por su parte, hay 31.378 contagios (8,8% del total nacional).
En resumen, el 15,6% de los contagios notificados en el país (57.941 niños
o jóvenes) corresponden a individuos en edad escolar o que pueden estar
cursando educación superior.
Entre octubre de 2019 y agosto de 2020, el sector Educación ha vivido en-
tre lo que puede graficarse como el descarrilamiento del modelo neoliberal y
4 Basado en datos disponibles en Ministerio de Educación (s/f a); en la Junta Nacional de Auxilio Escolar y
Becas (Junaeb, 2020); y en publicaciones del Mineduc descargables de en su portal.
5 Se asume un año escolar de 200 días lectivos.
la suspensión obligada de las actividades por la emergencia sanitaria. Durante

el último trimestre de 2019, el foco estuvo en lograr un cierre lectivo cercano a
lo planificado, mientras que el primer semestre ha transcurrido entre anuncios
de medidas paliativas de la interrupción educativa, señales fallidas de reaper-
tura de establecimientos6 y renovación de las clases presenciales como contri-
bución sectorial a la reactivación económica del país.
La figura siguiente muestra una serie de hitos que permiten apreciar la
deriva de la crisis desde octubre de 2019. La alteración del pasado año lectivo,
sin embargo, puede entenderse como un efecto esperado de la movilización
social y crisis política subyacente. En particular, dada la estacionalidad de las
movilizaciones estudiantiles y docentes, el sistema educativo había podido
predecir e internalizar el costo de la interrupción de clases y del funcionamien-
to regular de escuelas, liceos e instituciones de educación superior luego del
18 de octubre.
18 oct. 2019 21 oct. 2019 29 oct. 2019 3 mar. 2020 15 mar. 2020
• Estallido social • Suspención de • MINEDUC informa • Inicio del año • Suspensión
que clases no se escolar de clases por
clases
recuperaran COVID-19
22 mar. 2020 27 abr. 2020 15 may. 2020 18 may. 2020 28 may. 2020
• Portal “Aprendo • TV Educa • Cuarentena en RM • Difusión de pro- • ACE inicia
en casa” puesta de prioriza- materiales remotos
ción curricular para EGE
17 jun. 2020 24 jun. 2020 14 jul. 2020 25 jul. 2020 7 ago. 2020
• Suprimido SIMCE • Red de tutores con • Anuncio: “autorizan • Preparación de retor- • Se autorizan clases
estudiantes en prác- pausas pedagógicas” no. Clases presencia- presenciales en
tica de Pedagogía (vacaciones de invierno) les (voluntarias) comunas Fase 4
Figura 1. Hitos 2019-2020 de la crisis en educación. Fuente: Elaboración propia a partir de

Mineduc y diversos medios de prensa.
El inicio de la emergencia sanitaria internacional, y luego pandemia, mos-

tró una gestión gubernamental en Educación enfocada primero en generar
condiciones supletorias de la enseñanza presencial en el sistema escolar, tales
como la difusión de un portal de materiales didácticos (denominado “Aprendo
6 Al comienzo de la pandemia, el Mineduc proyectaba una suspensión nacional de clases escolares por
un mes y anunció el reinicio para el 27 de abril. Para reducir el efecto de la suspensión, decretó un
adelantamiento de las vacaciones de invierno. Pero la crisis sanitaria se agudizó y la suspensión debió
extenderse por varios meses. La situación actual es de reinicio de clases en algunas comunas aisladas
geográficamente (como Isla de Pascua y Juan Fernández) y de preparación de posibles reinicios en co-
munas que satisfagan criterios de seguridad sanitaria y control epidemiológico, según el plan “Paso a
paso” del Ministerio de Salud (Ministerio de Salud 2020b).
en línea” (Ministerio de Educación, Unidad de Currículo y Evaluación, s/f ), una

plataforma de e-learning (Google Suite) y un canal de televisión “TV Educa”
(Ministerio de Educación, s/f b). Más tarde, advirtiendo el Mineduc que la du-
ración de la pandemia sería mayor que la esperada y que las condiciones y
recursos para la educación virtual eran extremadamente disparejas en el país,
se publicó una propuesta de priorización curricular,7 a saber, una relectura del
currículo de educación parvularia y escolar nacional que indica qué objetivos
y aprendizajes resultan imprescindibles de lograr para futuros aprendizajes
en niveles formativos superiores. Esta edición del currículo prescrito implicó
el reconocimiento formal de la imposibilidad de implementar la totalidad del
currículo mandatado por ley, facultando a los establecimientos a ajustar su
operación asumiendo la reducción de los tiempos lectivos presenciales reales
y la complejidad de una educación remota.8
Otras medidas del Mineduc apuntaron a los equipos directivos de es-
cuelas y liceos y a las universidades formadoras de profesores. En concreto, la
Agencia de Calidad de la Educación implementó un dispositivo de mentorías
por videollamadas para equipos directivos y una evaluación de lectura y ma-
temática y del estado socioemocional de los estudiantes cuyos establecimien-
tos hayan retornado a clases presenciales. En el ámbito de la formación inicial
docente, el Mineduc generó la “Red de tutores para Chile” (Ministerio de Edu-
cación, 2020e) con estudiantes de pedagogía en fase de práctica profesional
en alianza con universidades. Esta red permite que estos estudiantes puedan
realizar su práctica de manera virtual y, al mismo tiempo, apoyar a los docentes
de establecimientos escolares en el aprendizaje no presencial.
1.2 El sistema de educación escolar en tiempos de crisis social
y pandemia en Chile
1.2.1 Aspectos referenciales

Es todavía temprano para estimar los efectos de la pandemia en la educación
general en Chile; es también difícil, porque se entrecruzan factores de gesta-
ción previa a la pandemia que remiten a la crisis sociopolítica y que también
ahora se manifiestan. Esta sola consideración aconseja prudencia pues, en pri-
7 La priorización determina los aprendizajes mínimos (nivel de priorización 1) y luego los que son integra-
dores y significativos para nuevos aprendizajes (nivel de priorización 2) (Véase Ministerio de Educación,
Unidad de Currículo y Evaluación, s/f ).
8 Siempre advirtiendo que la condición sine qua non es la seguridad sanitaria de estudiantes y docen-
tes, las orientaciones del Mineduc autorizan también a decidir qué asignaturas se impartirán según
la extensión de la jornada escolar semanal: si el establecimiento puede impartir menos de 15 horas
semanales, podrá implementar hasta tres asignaturas del respectivo plan de estudios; si las horas sema-
nales son 31 o más, se podrá impartir cinco o más asignaturas, según lo establecido por la Unidad de
Currículum y Evaluación del Mineduc
mer lugar, habría que establecer cuál era el estado de la educación en Chile
antes de la pandemia, asunto no fácil, porque el país estaba inmerso en una
crisis gatillada por aquello que se ha denominado el estallido social que, por
supuesto, también tuvo un significativo impacto en los procesos regulares en
educación. A manera de síntesis, se puede decir que desde octubre pasado la
reflexión era la pregunta por el mundo constituido en educación, qué educa-
ción se estaba desmontando y qué educación se debía instituir. En el medio,
aunque menos debatida, estaba la pregunta sobre cómo se destituye esa vieja
educación y cómo se estructuraría e instalaría dentro de una nueva Constitu-
ción, si así el país lo decide en octubre próximo.
Estando todavía vigente, este debate se vio forzadamente interrumpido
por la emergencia sanitaria y sus efectos sociales y económicos, imponiendo
otra agenda de discusión. Sin embargo, al menos temporalmente se podría
establecer hitos de la discusión: a) los debates educativos previos a la declara-
ción de los primeros contagios en Chile y sus consecuencias en la suspensión
de actividades de las escuelas y universidades, y b) los problemas, críticas y
debates que se han desplegado como consecuencia de las decisiones minis-
teriales en el contexto de la pandemia. Si resulta ineludible, también se podría
establecer las interacciones y traslapes entre a) y b); vale decir, los rasgos y fa-
llos del sistema educativo que fueron puestos en evidencia por el movimiento
de octubre pasado y que en tiempos de pandemia se muestran con mayor
crudeza (por ejemplo, la desigualdad educativa asociada a la segregación es-
pacial y la crisis de financiamiento en todos los niveles educativos).
Respecto del debate pos octubre y previo a la pandemia, hay que insistir
en que las protestas y movilizaciones sociales de 2019 no asignaron un relie-
ve especial a la agenda educativa, al menos de manera específica (Navarro,
2020).9 Dicho de otra manera, con esas movilizaciones no se replanteó el de-
bate educativo de las últimas décadas, manteniéndose vigente la polaridad
de diagnóstico y estrategia entre partidarios del modelo de cuasi mercado y
sus detractores. Las políticas y regulaciones contradictorias que resultaron de
la convivencia entre las definiciones estructurales heredadas de la dictadura
cívico-militar y las correcciones ortopédicas del modelo, operadas sobre todo
por los gobiernos de Michelle Bachelet, siguen allí: la influencia de la lógica de
subsidiariedad, competencia y libre elección como criterios decisionales para
la asignación de oportunidades, apoyos y recursos son un rasgo central en el
sistema escolar chileno. Al mismo tiempo, la educación pública y la acción es-
9 Para decirlo de manera gráfica, la gente de a pie no reclamó nuevas transformaciones en educación
general; sin embargo, algunos académicos y grupos de interés reflotaron sus demandas, arguyendo su
conexión causal con el fondo del malestar social. Por ejemplo, en la ocasión, el colectivo “Alto al SIMCE”
y el Colegio de Profesores repusieron su exigencia de terminar con las evaluaciones estandarizadas en
el sistema escolar (Véase Falabella, 2019).
tatal se mantienen concentradas en los sectores más vulnerables, sin eviden-

ciar capacidades para alterar la trayectoria del sistema en general, probable-
mente porque hay una capa cultural del cambio educativo que ha sido apenas
rasguñada por las políticas públicas.
Por consiguiente, después del estallido de octubre, el sistema continuó su
marcha: implementación progresiva de nuevos procesos de admisión escolar
en todo el país, instalación gradual del sistema de educación pública basado
en la reorganización de territorios escolares, aumento progresivo de la cober-
tura de educación parvularia, apoyo diferenciado a escuelas con resultados in-
satisfactorios crónicos en evaluaciones estandarizadas, estrategia de combate
al abandono y la deserción escolar (Mineduc, 2020d).
Durante la pandemia, la gestión educativa se ha caracterizado por la res-
puesta a la emergencia desde el punto de vista de la política y del sistema. Esta
distinción resulta necesaria, porque buena parte de los problemas que se han
conocido sugieren la distancia que existe entre la comprensión del problema
declarada por los actores ministeriales y la magnitud del problema que evi-
dencian o manifiestan los docentes y familias de las escuelas, los alcaldes y
autoridades locales, a través de medios de prensa. Lo llamativo de esta distin-
ción es que manifiesta la tensión estructural entre el sistema y el mundo de la
vida y, de paso, las tensiones entre la representación de la realidad que tienen
quienes diseñan y gestionan políticas en abstracto y la representación de quie-
nes deben operar en la realidad concreta que las políticas pretenden encauzar.
Visto desde los intereses del sistema, el Ministerio ha actuado con relativa
rapidez. Primero el foco estuvo en habilitar una alternativa para el funciona-
miento habitual del sistema en su dimensión instruccional, a saber, el paso
de la enseñanza presencial a una modalidad online. Con tal fin se proveyó de
recursos digitales para impartir asignaturas de manera remota y luego se es-
tablecieron adecuaciones curriculares (en rigor, son recortes). El segundo foco
fue mitigar los efectos de la interrupción forzada imputando este receso al
tiempo de vacaciones invernales (y apenas corría el mes de marzo). Así, a poco
andar, esta agenda transparentó que la preocupación ministerial era la imple-
mentación curricular10 y la preservación del tiempo lectivo. Sin embargo, otras
variables de efectividad de los procesos de enseñanza y aprendizaje no fueron
contempladas.
En efecto, el mundo de la vida —aquel de la experiencia, de lo emergente,
de los encuentros en lo cotidiano y del sentido común— fue subestimado. Las
condiciones objetivas y subjetivas para la docencia y el aprendizaje desde las
10 Consistentemente, semanas más tarde (mayo), el Mineduc anunciaba la realización del Simce, una prue-
ba sin consecuencias, se dijo (Ministerio de Educación, 2020f ). El peso de la realidad llevó más tarde a la
suspensión definitiva (en junio).
casas de docentes y estudiantes no eran conocidas y, prontamente, se reveló

que estaban lejos de los supuestos. En el plano material u objetivo, el hacina-
miento en muchos hogares, los problemas de acceso a internet, la baja dispo-
nibilidad de computadores y de suscripciones de paquetes de datos de nave-
gación hacían casi inviable la implementación de la enseñanza virtual (Cea et
al., 2020; Márquez y Belmar, 2020). De igual manera, se tornaba complejo el
seguimiento y apoyo del progreso en los aprendizajes de los estudiantes. La
experiencia de enseñar como una forma de teletrabajo pasó rápidamente a
ser conocida como “triple trabajo”; la vivencia de aprender se acompañó de cá-
maras apagadas y de incertidumbre tanto para docentes y estudiantes. Y en el
plano subjetivo, los mínimos de autonomía, la motivación y la mentalidad de
crecimiento que requiere la modalidad online para aprender no están garanti-
zados. En ese escenario tampoco es posible saber si los adultos del hogar están
en condiciones de apoyar en el proceso y, por último, los docentes también
han vivido las consecuencias emocionales del confinamiento.
1.2.2 Situación del sistema escolar durante la pandemia
El problema de la política educativa: agenda ministerial, imaginarios de escuela y

nuevos problemas
Entre octubre pasado y hoy (agosto de 2020), la conducción del Mineduc cam-
bió. Al terminar febrero, Marcela Cubillos dejó el Ministerio para irse al Instituto
Libertad y Desarrollo, lugar donde se elaboran documentos para el partido
de derecha Unión Demócrata Independiente (UDI). En su reemplazo asumió
el entonces subsecretario, Raúl Figueroa, abogado antes vinculado al centro
Acción Educar, de tendencia liberal. La dirección del Mineduc durante la pan-
demia ha estado entonces a su cargo.
El análisis de esta conducción puede hacerse desde tres focos: a) la go-
bernanza de la crisis, b) la orientación y el sustento de las decisiones, c) la
consideración del contexto sociocultural y educativo como encuadre de lo
anterior.
La noción de gobernanza es entendida acá como la articulación entre el
relato que da sentido, legitimidad y coherencia a la acción de gobierno y el
entramado de estructura, estrategias y decisiones de gestión que traducen u
operacionalizan dicho relato. Hay, por tanto, una dimensión políticocomunica-
cional y una dimensión propiamente ejecutiva. En este sentido, puede afirmar-
se categóricamente que el Mineduc no ha logrado construir un relato sobre
la crisis educativa y más bien ha estado enfocado en gestionar reactivamente
la emergencia, intentando soluciones a los problemas que se derivaron de la
interrupción del año lectivo y del cierre de escuelas y, especialmente ahora,
procurando el pronto retorno de las clases presenciales. Sin embargo, aunque

se argumenten razones educativas (como el carácter insustituible de la escue-
la en la formación y la urgencia del retorno para restablecer el vínculo entre
estudiantes y profesores para prevenir el abandono), la lectura desde otros
actores sociales (autoridades locales, dirigentes del gremio docente y del Co-
legio Médico) es que lo importante es generar condiciones para la reactivación
económica, pues todavía se está en un escenario donde no es posible garan-
tizar cero contagios. De esta manera, queda de manifiesto que la autoridad
no logra instalar la percepción sobre sus reales propósitos. El problema es de
credibilidad en la comunicación y legitimidad de la agenda ministerial (véase,
por ejemplo, Andrews, 2020; Ramírez, 2020).
La construcción discursiva de la autoridad ministerial apela a razones sis-
témicas, descuidando el significado expresivo de la escuela para las familias y
comunidades locales. Pero hay diversas preguntas que no pueden ser respon-
didas ni gestionadas solo desde el punto de vista técnico instrumental: ¿qué
pasa con la escuela, con los estudiantes, las familias y los docentes cuando se
interrumpen las clases?, ¿qué va a pasar con los amigos y colegas?, ¿dónde
está la escuela cuando la docencia no es presencial?, ¿quién cuida a los hijos
ahora que las clases son online?, ¿quién responde las preguntas de los niños
cuando surgen dudas? El relato acá no puede poner el foco en la implementa-
ción curricular y la evaluación de los aprendizajes; debe reconocer y empatizar
con la subjetividad de los actores y mostrar que el Estado está de su lado, que
en tiempos de pandemia es más importante el bienestar socioemocional de la
comunidad escolar que la planificación del retorno a clases y el cierre adminis-
trativo del primer semestre.
En contraste, el relato ministerial se enfoca en las funciones sociales de
la escuela (es el cuidado de los niños y jóvenes en sus escuelas y liceos lo que
habilita a los adultos para volver al trabajo) y en los impactos en la adquisición
de las competencias para el siglo xxi que tendrá el cierre de estos meses. Cla-
ramente nadie desea esto, pero también es claro que suena abstracto para las
familias confinadas y las escuelas cerradas.11
11 La distancia oficial con la realidad cotidiana de la educación se refleja vívidamente en un foco de polí-
tica que ha tomado cierto relieve: el riesgo efectivo de exclusión educativa que acompaña el cierre de
escuelas y liceos. El Mineduc es consciente del impacto que puede tener la emergencia sanitaria en
términos de abandono escolar: la estimación es que dejarían de asistir a sus establecimientos más de
81 mil estudiantes, lo que, sumados a los 183 mil que la habían hecho, lleva a estimar que 264 mil estu-
diantes podrían no continuar sus estudios. La estrategia ministerial ha sido sensibilizar sobre este grave
problema y conformar un equipo consultivo que elaborará propuestas de acción para contrarrestar el
abandono (Ministerio de Educación, 2020g).
La institución escolar: ¿hay escuela cuando está cerrada y vacía?

Hay de fondo un problema epistémico en la comprensión de la crisis educati-
va: el Ministerio y la comunidad escolar conciben la escuela de modo distinto.
Cuando las escuelas cerraron y la estrategia oficial fue la implantación de una
educación remota, el Mineduc reveló que su imaginario educativo podía ser
condensado en la implementación del currículo oficial (o sea, la escuela es el
currículo). Más tarde comprendió que esta expectativa era desmesurada y pro-
puso una síntesis curricular susceptible de ser implementada online y, recien-
temente, consciente de que el retorno a la presencialidad no será como antes,
asumió que este año habrá asignaturas que no podrán ser enseñadas.
Todo lo hecho tiene implicancias y explicita los supuestos de la acción. El
diagnóstico y la estrategia ministerial también. Por tanto, una pregunta —si
no la central— es qué ha estado en juego en el sistema escolar: ¿hubo escuela
pública en estos meses? Si la escuela pública es un lugar de cercanía con el
diferente, sin la proximidad del otro no es posible imaginar los dilemas y so-
luciones de la inclusión y la convivencia ¿A quiénes se lidera cuando no hay
encuentro?, ¿sobre quiénes influye un directivo en estos momentos de no es-
cuela?, ¿qué “aula segura” es posible sin el anclaje de los otros en un mismo
espacio y momento?, ¿en qué pie queda el proyecto formativo de los colegios
de carisma fuerte?, ¿cómo se financia un modelo de escuela donde la cercanía
está condicionada?, ¿con referencia a qué territorio educativo se planifica un
Servicio Local?
Dicho lo anterior, se puede postular la hipótesis según la cual están en
disputa dos concepciones de la educación y de la escuela (en el caso de la
educación general). La primera es la que han manifestado las autoridades
al centralizar la discusión en la implementación curricular, luego en el Sim-
ce frustrado y ahora último en la priorización de asignaturas como una for-
ma para viabilizar la reapertura de las escuelas. La segunda concepción es
aquella graficada por los actores escolares, vale decir, familias y docentes,
quienes reclaman más bien el riesgo implícito en un modelo de educación
a distancia que no permite la interacción y la cercanía entre los actores,
empobreciendo la experiencia educativa o más bien recortándola a la mera
instrucción de contenidos establecidos por el currículo formal. En las cir-
cunstancias actuales, esta modalidad tiene el riesgo de agudización de la
brecha de aprendizajes, pues con la instrucción online de emergencia se
obtura la influencia de la escuela y se potencia el peso del capital educativo
del hogar. En definitiva, las ventajas de origen se reproducen y se refuerzan
con la escuela cerrada y vacía.
La docencia y la implementación curricular

En relación con los profesores, el currículo y la evaluación, habría que identi-
ficar al menos tres constataciones de la escuela en pandemia: la primera es la
extraordinaria disposición docente para asumir un cambio abrupto y radical
de su práctica, su lugar de trabajo y los recursos para enseñar. En cuestión de
días o semanas, cada docente revisó su planificación didáctica y la adecuó a
una modalidad online impartida desde su domicilio, con cargo a su presupues-
to y su plan de datos y desde su computador o celular. El borde entre oficina y
hogar se disolvió, el tiempo laboral (aquel dividido en horas de aula y horas de
colaboración) se fusionó con el tiempo familiar.
La segunda constatación es una derivada: hay una brecha de formación
docente para implementar el currículo de manera remota o recurriendo a tec-
nologías de la información (TIC). Ha quedado claro que los profesores no se
encuentran capacitados para esta demanda, lo que pone en abierto entredi-
cho el impacto que han tenido las políticas educativas de incorporación de las
TIC en la escuela en los últimos treinta años. La promesa de democratización
de las TIC en educación se ha cumplido apenas en términos formales (acercan-
do conectividad y equipos a las escuelas hoy cerradas), porque las habilidades
y condiciones necesarias para el aprovechamiento pedagógico de este recurso
no están disponibles en buena parte de la familias y docentes. De paso, queda
al descubierto que la conectividad, la calidad y velocidad de la banda ancha
disponibles para las escuelas son incompatibles con cualquier aspiración seria
de desarrollo de la educación online.12
La tercera constatación es que el currículo escolar está sobredimensiona-
do y que se puede flexibilizar. La llamada “priorización curricular” aprobada por
el CNED (Consejo Nacional de Educación, 2020) es una muestra de ello: se pue-
de jerarquizar objetivos y aprendizajes sin arriesgar la trayectoria y progresión
de aprendizajes sustantivos. En otras palabras, se puede simplificar el currículo
y favorecer su contextualización en cada escuela, en la medida en que dicho
ejercicio cautele la progresión dentro del ciclo escolar, el carácter integrador y
significatividad de los aprendizajes que serán imprescindibles para el ciclo si-
guiente. El Mineduc mostró que, superando la compartimentalización de asig-
naturas, el currículo es susceptible de ser concebido ya no como cobertura de
contenidos, sino como un itinerario de experiencias formativas conducentes
al desarrollo de competencias clave, habilidades sociales y actitudes y valores
para la vida más consistentes con la sociedad imaginada para el siglo en mar-
cha (creatividad, pensamiento crítico, comunicación y disposición al cambio,
12 En un tácito reconocimiento de esta problemática, el gobierno anunció en mayo un plan decenal de

mejora de la conexión con internet de alta velocidad para 10 mil escuelas del país (Ministerio de Educa-
ción, 2020h).
tolerancia al fracaso y la frustración, entre otras) (Organización para la Coope-

ración y el Desarrollo Económicos: OECD, 2018; OECD s/f ).
El problema de la reapertura de escuelas y el retorno a clases
Hay que decirlo claro: en el corto plazo no hay un escenario educativo pos-
pandemia; hay un escenario de endemia13 con distintos grados de gestión (o
sea, seguimiento y control de algunas variables sanitarias, manejo de riesgos
de contagio en espacios escolares y atenuación de criterios y estándares de
gestión educativa). Por tanto, no hay retorno seguro (si por ello se entiende el
regreso a las condiciones previas al primer contagio), sino opciones de reacti-
vación educativa de riesgo sociosanitario controlado en ambientes donde los
contagios por COVID-19 pueden darse. Es el escenario de la educación con la
presencia activa del coronavirus.
Dada lo anterior, la idea de la escuela como antes se archiva hasta que las
soluciones farmacéuticas sean efectivas y posibiliten las interacciones sociales
de antes. Pero esa escuela como antes es la necesaria para el restablecimiento
de las actividades de las ciudades, sobre todo las productivas, las de servicios
y las de consumo. Es el modo de vida que acostumbra la mayoría de la gente.
De allí entonces que el debate sea cómo volver a esa realidad sin que en ello
se vaya la vida de niños, jóvenes, docentes, ni de otros miembros de la comu-
nidad educativa.
A partir de la evaluación preliminar de la experiencia reciente, los escena-
rios de total reemplazo de la escuela presencial fundados en la digitalización y
virtualización de la enseñanza tendrán que esperar o ser ensayados en entor-
nos acotados. La conclusión parece ser que los modelos híbridos o de mixtura
variable de presencialidad y virtualización son la opción más conveniente, en
tanto reconocen las posibilidades y limitaciones materiales y simbólicas de la
educación online y, a la vez, revaloran las ventajas de la escuela presencial, mi-
tigando los riesgos de contagio.
Los organismos internacionales han publicado informes sobre la expe-
riencia en otros países donde la pandemia comenzó antes y que, una vez con-
trolados los contagios y reforzado el sistema sanitario, se plantearon cómo
volver a abrir las escuelas y retomar las clases presenciales. Acá se consideran
especialmente los informes de Reimers y Schleicher desde la OCDE (2020), de
Bos, Minoja y Dalalson (2010) desde el BID), un trabajo basado en una consulta
nacional a actores del sector educativo español (Trujillo-Sáez et al., 2020) y un
informe breve preparado por el Instituto de Estudios Avanzados en Educación
13 Esto es, un escenario de permanencia de una enfermedad en el tiempo, con una carga e incidencia de
casos más o menos constantes, en vez de una sucesión de brotes tras brotes (Futuro 360, 2020).
(IE) sobre experiencias de reapertura de escuelas en varios países (Kuzmanic y

Valenzuela, 2020).
En rigor, la OCDE (2020) propone 25 lineamientos para la gestión del sis-
tema educativo durante la pandemia, lo que finalmente hace que enfaticen
medidas de mitigación del impacto actual y futuro de la interrupción del pro-
ceso escolar y sugieran criterios y acciones para la implementación de formas
alternativas de continuidad de los procesos lectivos. Algunas de las medidas
refieren a la indispensable coordinación entre autoridades de educación y
de salud, la priorización de objetivos de aprendizaje, el aseguramiento de la
continuidad de operaciones de las escuelas, la preocupación constante por
el bienestar emocional, el fomento de comunidades de aprendizaje entre es-
tudiantes y entre docentes, la curadoría de los tiempos de trabajo escolar, la
provisión de recursos para aprender y enseñar, la promoción y creación de
alianzas entre establecimientos escolares y de educación superior, el refuerzo
de servicios de alimentación, la flexibilización de regulaciones para el acceso
y uso de recursos financieros y la modificación de los regímenes de trabajo
docente y de otros funcionarios para viabilizar y agilizar la respuesta educativa
durante la emergencia sanitaria.
El documento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2020),14 en
cambio, se concentra en medidas sanitarias para un retorno a clases de mane-
ra saludable: a) asegurar el distanciamiento físico,15 b) mantener las escuelas
limpias y desinfectadas; c) asegurar que los niños y docentes lleguen a la es-
cuela y se mantengan sanos; y d) asegurar el acceso a lavamanos.
14 El BID, fiel a su perspectiva, ha abordado el efecto del cierre de las escuelas en términos de capital
humano, que es la manera en que entiende los aprendizajes escolares. En una publicación breve de los
economistas Busso y Camacho (2020), la conclusión es directa: cuando no hay escuela, hay pérdidas
de aprendizaje. La estimación sugerida por el BID es indirecta: se refiere al summer effect, esto es, el
desaprendizaje de conocimientos entre años lectivos por el receso veraniego (“en promedio, en todos
los estudios y todos los grados, los niños de estratos socioeconómicos bajos pierden alrededor de 0,05
desviaciones estándar durante el verano, o los equivalentes a 3 meses de aprendizaje”) y al perjuicio
como consecuencia de huelgas docentes prolongadas (“las huelgas largas afectan negativamente las
notas de los estudiantes en matemáticas, lectura y escritura. Estos efectos tienen impactos a largo plazo
en los estudiantes con resultados como menos años de escolaridad, grados de la escuela secundaria
con edades más avanzadas, y una mayor probabilidad de estar desempleados o no estudiar, en compa-
ración con sus compañeros que no experimentaron una huelga de maestros”).
15 El documento del BID adopta el concepto de “distanciamiento social”, frase inexacta, pues lo que se
busca es que haya una distancia física de al menos un metro entre individuos. “Distancia social” es se-
gregación.
Tabla 1. Criterios y medidas de gestión de la reapertura de escuelas

Criterios Medidas de gestión
Distanciamiento físico Reapertura gradual o escalonada de centros educativos,
según criterios geográficos y/o nivel educativo.
Horarios de llegada y salida también escalonados.
Aumento del espacio entre pupitres y lugares de
aprendizaje.
Supresión de actividades lectivas grupales (clases, salidas,
etc.)
Supresión de reuniones de estudiantes en áreas comunes
en tiempos de recreo o libre disposición (baños, patios,
kioscos, biblioteca, etc.).
Reducción del número de estudiantes que usan al mismo
tiempo el transporte escolar.
Restringir espacios y regular vías de circulación para
evitar la congestión.
Reorganización del horario de distribución de
alimentación en la escuela.
Concientización de la comunidad escolar sobre la
importancia del distanciamiento físico.
Escuelas limpias y desinfectadas Desinfección profunda de las escuelas antes del reinicio
de clases.
Sanitización frecuente y sistemática de espacios,
superficies, mobiliarios e implementos durante la jornada
escolar.
Provisión de kits de limpieza y desinfección a todos los
integrantes de la comunidad educativa.
Capacitación en uso de kits de limpieza y desinfección.
Ventilación periódica de salas y otros recintos de la
escuela.
Aumento del personal encargado de limpieza y
desinfección.
Definición de protocolo de acción en caso de detección
de contagio de COVID-19.
Llegada de niños y docentes a las escuelas y Indicación de no asistencia a clases en casos de
permanencia sana enfermedad o sospecha de COVID-19.
Lavado frecuente de manos y fomento del uso de
mascarillas.
Adopción de políticas de asistencia flexible a la escuela
en caso de enfermedad.
Política de comunicación permanente con familias en
caso de enfermedad.
Acceso a lavamanos Revisión, reparación y (re)habilitación de baños y
lavamanos.
Aseguramiento de la facilidad de acceso y uso de
lavamanos y servicios higiénicos.
Fuente: Elaboración propia a partir de Bos et al. (2020).

Otro trabajo (Trujillo-Sáez et al., 2020) sugiere una síntesis de medidas

para la reapertura de escuelas,16 agrupadas en cuatro dimensiones o ámbitos.
La dimensión sociopolítica hace referencia al ámbito de acción ministerial y
enfatiza la importancia de la coordinación y el liderazgo de una estrategia na-
cional, el aumento de las inversiones y recursos en las escuelas, la definición de
protocolos de acción, el fortalecimiento de los apoyos profesionales en cada
unidad educativa, la capacitación intensiva a docentes y personal de las escue-
las en materias sanitarias y de prevención de contagios, la articulación del sec-
tor educación con autoridades, servicios locales y ONG, el apoyo a las familias
en sus propias comunidades que garantice el cumplimiento de umbrales de
bienestar en sus hogares.
Figura 2. Síntesis de propuestas de actuación para el reinicio del año lectivo.

Fuente: Trujillo-Sáez et al. (2020).
16 Aunque desde una perspectiva más amplia, también se puede consultar Unesco (2020). El documento
hace referencia a la preparación para la reapertura, la forma de retomar la continuidad de los procesos
de aprendizaje y la resiliencia sistémica como lecciones para anticiparse, responder y mitigar los efectos
de situaciones de esta magnitud en el futuro.
Las dimensiones organizativas, infraestructura y personal y pedagógica

aluden al campo escolar propiamente tal. Las llamadas “actuaciones operativas
y sociales” refieren a la gestión institucional de la docencia y los espacios edu-
cativos, así como a los ajustes en la organización del tiempo escolar. También
incluye la preocupación por la relación con las familias y bienestar psicosocial
de los estudiantes. La dimensión infraestructura y personal insiste en las inver-
siones inmediatas en contrataciones de funcionarios, equipamiento tecnoló-
gico para estudiantes y docentes y en la adecuación de espacios educativos
para garantizar la seguridad sanitaria. La dimensión pedagógica se concentra
en las actuaciones docentes, las que divide en aquellas referidas al diseño de
experiencias de aprendizaje (el docente como “agencia”), ajustes curriculares y
refuerzo educativo; y en aquellas relacionadas con el estado emocional y físico
de los estudiantes como consecuencia del cierre prolongado de la escuela en
estos meses de pandemia.
Por último, el informe de Kuzmanic y Valenzuela (2020) parte afirmando que
reabrir las escuelas es un asunto de equidad (aunque sería mejor decir justicia
social), porque el cierre de escuelas afecta más a los más pobres y vulnerables
(la desigualdad enquistada en el reparto de oportunidades y activos materiales
y simbólicos se ve acentuada cuando la escuela está cerrada). El segundo argu-
mento es de protección social, porque la escuela es un espacio de contención
afectiva y seguridad física y psicosocial. El tercer argumento es que la reapertura
de escuelas viabiliza la reinserción laboral de padres y apoderados.
El reporte continúa señalando que las experiencias de otros países sugie-
ren tres pilares de la reapertura: a) es indispensable que haya condiciones de
seguridad sanitaria; b) es igualmente clave la comunicación y acuerdo con las
comunidades escolares involucradas; y c) la modalidad de mayor pertinencia
y potencial es aquella que combina recursos y estrategias pedagógicas vir-
tuales y presenciales. A la hora de implementar la reapertura, se ha operado
distinguiendo territorios, grupos o cursos; se ha pesquisado la articulación de
la reapertura escolar con el restablecimiento de la actividad económica; y se
juzga posible aplicar protocolos sanitarios, considerando las capacidades de
docentes y estudiantes y atendiendo la infraestructura comprometida. Un ele-
mento adicional significativo es la importancia de implementar estrategias de
reparación de aprendizajes, esto es, acciones remediales o de reforzamiento
de aprendizajes clave para estudiantes vulnerables o de riesgo socioeducativo.
1.3 Tensiones, desafíos y propuestas para el sistema escolar
La expectativa es que el sistema escolar esté en condiciones de reiniciar ac-
tividades presenciales conforme se controlan los contagios en los distintos
territorios del país. Esta es la primera de las dificultades: el manejo de la emer-
gencia sanitaria es disparejo; algunas comunas y ciudades están en fases avan-

zadas de control, disminuyendo los contagios, otras todavía experimentan la
agresividad del virus y otras están siendo afectadas por brotes y rebrotes. La
situación es además inestable y dificulta cualquier decisión a escala nacional e
incluso regional. No es posible —por ahora— planificar la reapertura de esta-
blecimientos sin atender las particularidades locales o territoriales.
El problema esencial parece ser delimitar qué es un territorio sanitaria-
mente seguro17 que, por lo mismo, dé garantías para reactivar las actividades
educativas, laborales y de cualquier naturaleza. Pero no basta esta delimita-
ción. Una variable crítica asociada es la movilidad de la población entre comu-
nas, sea por trabajo, por consumo o educación. En la Región Metropolitana,
por ejemplo, “los datos de 2019 muestran (…) que, a lo menos, 394.745 niños,
niñas y jóvenes van a un establecimiento educacional fuera de su comuna de
residencia” (Rodríguez, 2020), usando el transporte público o escolar para ir
y volver. Evidentemente, en el trayecto “deben compartir con otras personas
pertenecientes a otras comunas de la capital en lugares reducidos donde el
distanciamiento se hace difícil de practicar [Asimismo,] la evidencia de los des-
plazamientos indica que en los establecimientos educacionales fundamental-
mente de enseñanza media, se mezclarán estudiantes provenientes de comu-
nas con distinto nivel de contagio lo que impediría mantener controlado el
avance del virus en determinadas comunas” (Rodríguez, 2020).
En el ámbito propiamente escolar, el desplazamiento de estudiantes es
una consecuencia lateral de la política de subvención a la demanda que, para
estos efectos, se traduce en “elegir con los pies”. Cada familia puede decidir
dónde matricular a su estudiante, aunque ello signifique traslados de varios
kilómetros del lugar de residencia. Como la oferta educativa se ordena geográ-
ficamente según volumen de la demanda y capacidad de pago de las familias,
la accesibilidad del establecimiento se convierte en una variable de decisión
familiar. En efecto, un estudio de Flores y Carrasco (2016) concluye que no
todos los hogares tienen iguales oportunidades de elección de un estableci-
miento, pues la oferta disponible por costo o cercanía no se distribuye homo-
géneamente en términos de calidad. Si bien en el nivel de educación básica la
cercanía es uno de los criterios de decisión, en educación media las familias
están dispuestas a alejarse del hogar, si ello abre mejores oportunidades de
formación para los hijos. Por tanto, el desajuste espacial de las oportunidades
educativas es un rasgo estructural del sistema escolar que propicia la segrega-
17 Habría al menos tres tipos de territorio: a) las zonas geográficamente aisladas (como en los territorios
insulares, zonas de altura, pueblos en valles y algunas localidades de las regiones de Aysén y Magalla-
nes); b) las ciudades o comunas con bordes geográficos claros (como Copiapó); y c) las ciudades con-
formadas por comunas imbricadas (por ejemplo, La Serena y Coquimbo; el troncal conformado desde
Valparaíso a las ciudades del interior; la zona Pencopolitana y la Región Metropolitana).
ción educativa. Se concluye de acá que, al tener una oferta de calidad hetero-
géneamente repartida en los barrios y territorios, el sistema educativo aporta
un factor de riesgo sanitario en la actual coyuntura.
Los territorios que pueden reiniciar actividades, en general, son también
aquellos que tienen ventajas educativas (descontando las zonas aisladas geo-
gráficamente). Las posibilidades de reapertura de establecimientos, entonces,
podrían favorecer a quienes residen en mejores barrios y perjudicar a quienes
viven en sectores de pobreza y marginalidad. Es otro riesgo asociado a la se-
gregación, pero esta vez a la segregación espacial, sobre todo en las grandes
ciudades.
Suponiendo, por otro lado, que se encuentre una solución práctica al
problema del traslado de estudiantes y docentes entre comunas o zonas con
distinto grado de contagio, resta resolver el problema dentro de los estable-
cimientos. Los criterios de distancia social dentro del aula significarán un reto
mayor, sobre todo en escuelas y liceos privados subvencionados, pues los in-
centivos financieros para estos establecimientos son de volumen: mientras
más estudiantes, más ingresos. Esto ahora muestra ser un obstáculo para una
solución a la crisis: según datos OECD (Mineduc, 2019), el tamaño promedio de
los cursos en establecimientos privados subvencionados es de 31 estudiantes
por sala, un 34% superior a la recomendación del BID de 19 alumnos y 1 pro-
fesor por aula para cumplir con el criterio de distancia sanitaria segura (Bos et
al., 2020).
En síntesis, todavía no están dadas las condiciones para la reapertura ple-
na de las escuelas. Aunque no es la escuela, para evitar la profundización de la
brecha de aprendizajes y el rezago educativo, la estrategia debe seguir siendo
una experiencia enriquecida de educación no presencial, basada en la priori-
zación curricular y reforzada con recursos tecnológicos para estudiantes y do-
centes en sus hogares, tutores académicos online, y a través de Redes Sociales
(RRSS) que identifiquen necesidades educativas, promuevan rutinas y multi-
pliquen buenas prácticas de aprendizaje remoto, becas de paquetes de datos
para asegurar la conectividad y una plataforma de planes instruccionales de
aula para todos los niveles. Esto implica necesariamente un proceso de centra-
lización de la implementación curricular que ponga a disposición de las escue-
las y liceos todos los recursos y apoyos que potencien el aprovechamiento de
las oportunidades de aprendizaje. Significa, además, que los docentes deberán
ser capacitados de inmediato y que los equipos de gestión deberán constituir
comunidades profesionales y redes territoriales de coordinación, seguimiento
y apoyo mutuo. Mientras dure la incerteza, el currículo, la convivencia escolar
y las relaciones con las familias deben sostenerse de manera no presencial y
actuar como una copia activa de seguridad (o backup) de la escuela presencial.
A la vez, es indispensable trabajar en la habilitación de la escuela presen-

cial, no por razones de implementación curricular, sino por el desarrollo so-
cioemocional de niños y jóvenes. Dado lo dicho en los párrafos anteriores, la
reapertura de escuelas tiene necesariamente que contemplar un esquema de
tiempos lectivos presenciales y trabajo a distancia que impliquen reducir al
menos en un tercio la cantidad de estudiantes por curso. La estrategia de una
escuela de emergencia construida desde la versión no presencial (backup) es
también la base de la modalidad híbrida (especialmente en enseñanza me-
dia),18 para lo cual se requerirá modificar la jornada y la extensión de la semana
escolar para disponer de horarios diferidos de inicio y conclusión de jornada
por cursos o niveles educativos. Sobre la base del currículo priorizado, se de-
bería también programar unidades de aprendizaje desplegables y evaluables
en no más de dos semanas, criterio que permitiría atenuar el impacto de una
nueva suspensión de la asistencia a clases por rebrotes de contagio. A la vez,
el diseño instruccional deberá contemplar un flujo instruccional con asisten-
cia en aula y sin ella, de manera que —frente a una nueva interrupción—- la
unidad didáctica sea susceptible de implementación y evaluación con apoyo
tutorial remoto. Un diseño como este, a la vez, muy probablemente supondrá
reforzar el plantel docente para ofrecer apoyo pedagógico a los estudiantes.
Cuando la escuela esté en funcionamiento, la acción docente debería cen-
trarse en la consulta y el refuerzo, el apoyo y la contención. El centro debe ser
la convivencia, los afectos y el bienestar emocional, no la enseñanza en aula.
Talleres, juegos, actividades de arte, deportes y recreación deben tener lugar
cada vez que sea posible, dando preferencia a quienes asisten a la escuela bá-
sica, sobre la base de grupos estables de estudiantes. El foco debe ser restaurar
la confianza y revitalizar la convivencia. En este esquema, la escuela debe ex-
pandirse cada vez que sea posible a lugares abiertos con potencial educativo
(parques, multicanchas, gimnasios y todo recinto público amplio y ventilado).
2 El sistema de educación superior bajo el estallido social

y la pandemia
2.1 Aspectos referenciales

En términos estructurales, la educación superior en Chile ha pasado en las últi-
mas décadas por tres periodos caracterizados por proyectos políticos diferen-
tes, amparados en concepciones disímiles acerca del rol del Estado y con dis-
tintas orientaciones para el sector educativo expresadas en los programas de
gobierno. Estas son el proyecto socialista de Salvador Allende (1970–1973); el
18 Asumiendo mayores grados de autonomía y mayor apropiación de recursos virtuales en este grupo
etario.
proyecto neoliberal privatizante de la dictadura de Pinochet (1973–1990), que,

con algunas modificaciones cosméticas, se mantuvo durante los gobiernos de
la Concertación de Partidos por la Democracia; y el proyecto que intenta recu-
perar un rol un poco más protagónico del Estado, impulsado por el segundo
gobierno de Michelle Bachelet (2014–2018). El estallido social iniciado el 18 de
octubre de 2019 encuentra, por tanto, a la educación superior en un proceso
de transición aparente, que se expresa en la implementación de la nueva Ley
de Educación Superior promulgada el año 2018. Se desconoce aún el impacto
real que tendrá dicha ley y las acciones que han ido adoptándose en función
de ella, tales como la creación de la Subsecretaría de Educación Superior, la
Superintendencia de Educación Superior y la Comisión Nacional de Acredita-
ción. No obstante, no es esperable que bajo el gobierno de Sebastián Piñera
(2018–2022) se regule con firmeza el sistema terciario, porque ello atentaría
contra su ideario y aquel de los grupos dominantes más conservadores, inclu-
yendo, por cierto, al empresariado.
Los distintos proyectos educativos vinculados al desarrollo social se sus-
tentan en diferentes enfoques relacionados con los fines que se le asignan a
la educación y que pueden clasificarse en dos modelos pedagógicos. Uno de
ellos se centra en los efectos, es decir, en los resultados esperados. El segundo
prioriza los procesos educativos. Cualquiera de estos dos modelos puede estar
focalizado ya sea en un cambio individual o en un cambio colectivo o social.
Desde esta perspectiva, durante la dictadura militar el proyecto educativo
correspondía más bien a un modelo pedagógico que enfatizaba los resultados
y que estaba centrado en el cambio individual. La función de la educación era
contribuir a la adaptación de cada persona al modelo de sociedad neoliberal.
De acuerdo con este criterio, la educación tenía una función social seleccio-
nadora y discriminativa. La educación superior se entendía como una activi-
dad cuyo sentido fundamental solo era proveer los recursos humanos para
las demandas del sector productivo. El aprendizaje, en este caso, se apoyaba
comúnmente en la psicología neoconductista, por su identificación con la pla-
nificación cultural y el control del comportamiento humano.
Durante el gobierno de Allende e incipientemente durante el segundo
gobierno de Bachelet, la educación daba más relevancia a los procesos y al
cambio social. La función de la educación en este modelo era crear las con-
diciones para un cambio social. La educación superior, además de formar re-
cursos humanos especializados, pretendía contribuir a crear cultura, producir
conciencia colectiva, generar potencialidad de diálogo. Se pretendía que las
personas pudieran desarrollar sus capacidades para explorar alternativas, para
ser críticas frente a la realidad y para compartir sus conocimientos y experien-
cias con otros. La docencia se abría a la posibilidad del aprendizaje por descu-
brimiento, a la investigación acción y a la investigación protagónica. También

había una fuerte influencia de la teoría de la apropiación cultural.
El estallido social y la pandemia se dan justo en un periodo de transición
que, en parte, fue truncado por la elección de Piñera, lo cual ha hecho más
compleja la situación y ha develado más claramente las diferencias y contra-
dicciones entre uno y otro modelo.
La docencia universitaria, por otra parte, también ha tenido una evolución
importante en las últimas décadas, transitando por tres estadios. En el primero,
la formación estaba centrada en contenidos. Los profesores, que tenían más
acceso a la literatura, eran transmisores de los conocimientos a estudiantes
pasivos que los memorizaban. Un segundo estadio surgió en los años setenta
con los objetivos operacionales, que anexaban a los contenidos los compor-
tamientos asociadas a su utilización. A mediados de los años noventa, debido
a la presión del sector productivo europeo, comenzó a complementarse este
enfoque con la incorporación de “competencias” asociadas a un aprendizaje
basado en la ejercitación del desempeño laboral. Dicho desempeño se puede
estandarizar por medio de un marco de cualificaciones que permite reconocer
las capacidades adquiridas y facilitar el intercambio trasnacional de profesio-
nales. En este estadio, los estudiantes pasaron a ser más protagonistas de su
aprendizaje y los profesores asumieron un rol de guías y evaluadores. En los
años recientes ha surgido un tercer estadio, asociado al concepto de forma-
ción integral, que adiciona a la formación técnica un relevamiento de las com-
petencias blandas y un componente ético. En este esquema los estudiantes
son protagonistas del aprendizaje, pero con discernimiento valórico que le da
sentido. Los profesores siguen siendo guías y evaluadores, pero además son
un ejemplo para seguir. Sin lugar a duda, la crisis actual ha mostrado la nece-
sidad de transitar a este tercer estadio y superar aquella formación supeditada
exclusivamente a las demandas del sector productivo.
2.2 La crisis social y sanitaria devela la realidad de la educación superior y
las debilidades para enfrentarla
Tanto el estallido social como la pandemia han dejado en evidencia que en el
caso de la educación superior (ES) confluyen tres eventos que revelan la de-
bilidad del modelo neoliberal para enfrentar una situación compleja y multi-
facética: a) las dificultades para enfrentar los efectos y estragos de la pande-
mia y el estallido social, con las consiguientes implicancias para el Estado y
la gobernabilidad-sustentabilidad de las instituciones del nivel terciario; b) la
indefensión en que se encuentran los estudiantes de sectores más vulnerables
para cursar estudios de manera remota por los altos costos que ello supone, lo
que pone en riesgo su continuidad en el sistema; c) la pérdida de matrícula en
las instituciones de educación superior (IES) está generando serios problemas

de operación, lo que ha derivado tanto en el despido de personal académico
y administrativo como en la rebaja de remuneraciones, todo lo cual está ge-
nerando inestabilidad, incertidumbre y malestar en el sector. El gobierno, en
general, ha tenido una posición pasiva frente a la educación de nivel terciario.
A lo anterior se suman las dificultades para implementar la Ley 21.091 de
Educación Superior promulgada en mayo del año 2018 (LES, 2018). En dicha
ley se releva la función del Estado y se establece la gratuidad para los sectores
más vulnerables, aun cuando tal condición comenzó a implementarse a contar
del año 2016 vía glosa presupuestaria. Esta ley, cuya tramitación duró más de
dos años, develó las tensiones existentes en el país entre las distintas posi-
ciones ideológicas frente a la educación y al rol que le correspondía al Estado
frente a ella. En los párrafos siguientes se analiza la situación de la educación
superior durante la crisis en tres niveles: sistema, institucionalidad y funciones
académicas de docencia, investigación y vinculación con el medio.
2.2.1 Situación a nivel de sistema de educación superior
La LES 2018 ha implicado un cambio en el sistema de Educación Superior,
otorgándole una mayor participación al Estado en su función reguladora y fis-
calizadora y generando un nuevo escenario en los ámbitos administrativo y
de financiamiento, situación que comenzó a visualizarse poco tiempo antes
de producirse la crisis. En efecto, se produjo una modificación en la estructu-
ra organizacional del Ministerio de Educación (Mineduc) tras la creación de
la Subsecretaría y la Superintendencia de Educación Superior, que le otorgó
mayores atribuciones al Estado para la supervisión y regulación del sistema
de ES. Ello implicó que, en el año 2019, se aplicaran nuevos requerimientos
para las instituciones, tales como la obligatoriedad de informar quiénes son
los controladores y la entrega semestral de los estados financieros. Además, se
solicitó información sobre sus partes relacionadas e informar sobre todas las
operaciones que implicaran una transferencia de recursos, servicios u obliga-
ciones, incluyendo las operaciones realizadas por los directivos, sus cónyuges,
convivientes civiles y parientes hasta segundo grado (Said, 2020a).
La nueva ley del año 2018 ha permitido, por una parte, consolidar legal-
mente la instauración del régimen de gratuidad para el caso de las entidades
que se han suscrito a este beneficio. Ello ha representado un verdadero balón
de oxígeno para las IES, dado que les ha permitido sostener parcialmente su
actividad docente en forma virtual en un periodo prolongado (desde marzo a
la fecha). Por otra parte, la ley en comento le ha permitido al Estado mantener
cierta regulación (muy incipiente todavía, de cualquier manera) a través de la
Superintendencia de Educación Superior. Además, si bien es cierto los proce-
sos de acreditación se suspendieron temporalmente tras el inicio del estallido

social, actualmente se han vuelto a implementar, aunque de manera virtual
debido a la pandemia.
La supervisión más estricta que ha realizado el Estado al amparo de la
nueva ley no ha sido óbice para realizar lo que se ha denominado “transfe-
rencias de controlador” de las universidades. Es así como la Universidad San
Sebastián pasó a ser controladora de la Universidad Gabriela Mistral, que es-
taba en manos de la Sociedad Apostólica Sodalicio de Vida Cristiana y que
presentaba pérdidas por casi tres mil millones de pesos (El Mostrador, 2020a).
Asimismo, a fines del año 2019, el dueño de la Universidad Bolivariana y del
Instituto Profesional Valle Central pasó a ser el único controlador de la Uni-
versidad de Aconcagua, con lo cual incrementó su matrícula en 5 mil nuevos
estudiantes y amplió su cobertura a 17 sedes a lo largo del país (Vega y Pérez,
2020). Estas situaciones dejan entrever lo débil que es el régimen regulatorio
y el rol que desempeñan las instituciones responsables de velar por el buen y
correcto funcionamiento de las IES. Resulta inconcebible que un sostenedor
de instituciones privadas que no se encuentran acreditadas ante la Comisión
Nacional de Acreditación (CNA) compre la cartera de estudiantes de otra uni-
versidad igualmente no acreditada. Cabe preguntarse qué hace al respecto la
CNA. Por qué no interviene en esta situación de suyo irregular y que impide
ciertamente la consolidación del sistema, al ampararse en prácticas mercanti-
listas totalmente reñidas con la transparencia y el logro de un sistema y oferta
de calidad. Lo anterior va en absoluto desmedro de jóvenes vulnerables y de
escasos recursos que depositan sus confianzas en una institucionalidad que
no les garantiza acceder a una oferta educativa de calidad, perpetuando así las
inequidades del sistema terciario.
La crisis social y sanitaria ha demostrado que la regulación y el funciona-
miento del sistema de educación superior, basado en la lógica del libre merca-
do, resultan insostenible en las condiciones actuales. En efecto, quienes en los
años ochenta argumentaban que la participación del Estado debía restringirse
al mínimo, porque la ley de la oferta y la demanda les permitiría sobrevivir solo
a aquellas instituciones que por su calidad atrajeran suficientes estudiantes
para autofinanciarse, en la actualidad están solicitando mayores aportes del
Estado para ser viables.
De hecho, en el actual escenario, es poco factible que en el corto y media-
no plazo se sostengan instituciones de educación superior autosustentadas,
fuertemente competitivas entre ellas y financiándose principalmente por la
vía de los aportes de sus estudiantes. Se ha evidenciado la necesidad de una
mayor regulación hacia el sector privado y del apoyo financiero del Estado a
sus instituciones (estatales y públicas tradicionales). En este sentido, resulta
preocupante que algunas instituciones privadas estén solicitando adscribirse

a la gratuidad para solventar la crisis financiera que ha generado el estallido
social y la pandemia.19 En esta misma línea, la Corporación de Universidades
Privadas (CUP) le ha solicitado al Mineduc apoyo económico para enfrenar la
crisis y asumir los costos adicionales que le ha implicado la docencia no pre-
sencial, la deserción y el incremento de la morosidad en el pago de los arance-
les. Igualmente, dicha corporación solicitó una línea especial del Fondo de Ga-
rantía para Pequeños Empresarios, acortar los plazos para el abono del Crédito
con Aval del Estado (CAE) y anticipar el abono de las becas. Bajo el escenario
descrito, el Estado de Chile debiera procurar el apoyo a sus instituciones y no
seguir subsidiando al sector privado. Se requiere con urgencia, como primera
prioridad, atender a las necesidades más inmediatas de las instituciones esta-
tales.
Otro de los episodios que muestra la tensión entre las lógicas que se dan
al interior del sistema de educación superior quedó en evidencia en una so-
licitud al Mineduc que realizaron las universidades del Consejo de Rectores
de las Universidades Chilenas (cruch) para aumentar del 30% al 50% el uso de
los excedentes del Fondo de Crédito Solidario a fin de paliar el impacto de
la crisis. Lo anterior se da en el marco de una propuesta ministerial conocida
recientemente, que busca entregar parte de dichos recursos asignados a las
universidades del cruch (no gastados) al sector privado. El gobierno, que tien-
de a favorecer al sector privado, condicionó la aceptación del requerimiento
del cruch a que se estableciera un fondo común que beneficiara también a las
entidades privadas que no forman parte de esta entidad y que no reciben esos
fondos. Dicha respuesta fue rechazada, en particular por los rectores de las
universidades estatales, por considerarla inapropiada y atentatoria contra sus
intereses (Consorcio de Universidades Estatales de Chile, 2020).
Un cambio importante a nivel de sistema que se ha dado en forma parale-
la al tema financiero y regulatorio dice relación con la modificación de los pro-
cesos de selección y admisión. En efecto, la Prueba de Selección Universitaria
(PSU), estructurada con base en los contenidos de los programas de enseñan-
za media, ha sido duramente cuestionada por los estudiantes secundarios, de-
bido a que evalúa esencialmente contenidos y, en menor medida, habilidades,
favoreciendo a los estudiantes que cursan estudios en los colegios particulares
19 Las universidades Mayor y Bernardo O’Higgins, el instituto profesional Escuela de Contadores, los cen-
tros de formación técnica Santo Tomás y Lota Arauco, con una matrícula total de 64.807 estudiantes,
solicitaron en fecha reciente al Mineduc incorporarse al régimen de gratuidad. Curioso resulta constatar
que el rector de la U. Mayor, que se opuso fervorosamente a la nueva Ley de 2018 que estableció la
gratuidad, señaló hace algunas semanas que ante el complejo escenario económico que se vive en la
actualidad era necesario “reinventarse”, en alusión a la solicitud hecha por su Universidad al Mineduc
para ser incorporada al régimen de gratuidad (Covarrubias, 2019).
pagados. Esa situación de inequidad generó a fines del año pasado una ola
de protestas estudiantiles, que perturbaron la aplicación de la PSU. Dada esta
situación, y, considerando que la nueva Ley de Educación Superior entregaba
la administración de un sistema de selección nacional unificado al Mineduc, a
partir de este año se comenzará a aplicar la Prueba de Transición (PT) basada
en habilidades, lo cual generaría mayor equidad. Además, varias universidades
han decidido dar mayor ponderación a las calificaciones de la educación se-
cundaria y al ranquin de los postulantes en sus respectivos cursos (enseñanza
media).
2.2.2 Situación a nivel de las instituciones de educación superior
En términos institucionales, el estallido social y la pandemia han obligado a las
entidades de educación superior a realizar ajustes importantes en los planes
estratégicos y en el trabajo programado para los próximos años, lo cual retar-
dará su desarrollo y, en algunos casos críticos, afectará su sustentabilidad. La
crisis ha generado dos problemas cruciales que están concatenados entre sí:
el financiamiento institucional y la reducción del número de estudiantes por
abandono o congelamiento de los estudios.
Financiamiento institucional
El régimen de autofinanciamiento de las universidades establecido en 1981
se ha modificado parcialmente, debido a la incorporación creciente de ayu-
das estudiantiles y de la implementación de la gratuidad (Espinoza y Gonzá-
lez, 2016). La distribución actual de los aportes estatales destinados a ayu-
das estudiantiles es de 53,4% en becas y créditos, y un 46,6% destinado a la
gratuidad para los estudiantes pertenecientes a los seis deciles de menores
ingresos que asisten a las entidades que tienen este beneficio (Brunner y
Labraña, 2018).
En el contexto actual, las IES se han visto gravemente afectadas en materia
financiera por tres factores: a) la reducción de ingresos por aranceles atribui-
bles a la crisis y que se explica por un incremento de la morosidad en los pagos;
b) una proporción significativa de estudiantes que han optado por congelar
o abandonar los estudios definitivamente; c) la adquisición de equipamiento
computacional (notebooks y chips) para los estudiantes de menores recursos; y
d) por la prolongación de los semestres y de los períodos académicos debido
a las paralizaciones impulsadas por los estudiantes. Esta caída en los ingresos
ha tenido también un efecto dominó en la contratación de académicos y en la
reducción de personal (docente y administrativo). Tal situación, obviamente,
afecta la convivencia e incrementa los niveles de estrés tanto a nivel de acadé-
micos como de estudiantes.
Atendiendo a la disminución de los ingresos, las universidades del cruch

elaboraron un informe con antecedentes que da cuenta del costo que ha im-
plicado la crisis en términos de inversión para un funcionamiento online y de
los menores ingresos registrados (estimados en 170 millones de dólares) de-
rivados, entre otros, por la disminución de los aranceles. Además, el cruch soli-
citó derogar el Artículo 108 de la LES 2018,20 argumentando que su aplicación
compromete el patrimonio de las universidades (Radio Cooperativa, 2020). En
la misma línea, un grupo de trabajo conjunto del cruch y de la Confederación
de Estudiantes de Chile (Confech) le planteó al Mineduc, entre otros aspectos,
que el Estado garantizara que ningún estudiante quedara fuera por factores
económicos y que no se considerara el año 2020 para efectos de la pérdida de
la gratuidad (Veloso y Pérez, 2020).
Por otra parte, en consideración de las dificultades de los estudiantes para
cancelar sus estudios, un grupo de diputados propuso un proyecto para sus-
pender el pago de aranceles durante la pandemia, lo cual motivó la oposición
de todos los rectores del cruch, de las entidades privadas y del gobierno. In-
cluso se llegó a plantear que solo un tercio de las IES podría ser viable si se
suspendiera el pago de aranceles (González y Herrera, 2020). Finalmente, el
proyecto fue rechazado en el Congreso. No obstante, la oposición presentó
otra opción en la perspectiva de flexibilizar el pago de aranceles. Se planteó
en el proyecto que todas las instituciones tuvieran planes de apoyo para sus
estudiantes, y que no se aplicaran sanciones por el incumplimiento del pago
de aranceles y de los derechos básicos de matrícula (El Mostrador, 2020b). Ade-
más, se propuso extender el plazo para postular a los beneficios (incluyendo
el CAE) y reabrir el registro del Formulario Único de Acreditación Socioeco-
nómica (FUAS). Frente a estas opciones, el gobierno ha mostrado una buena
disposición (González y Tapia, 2020).
A su turno, algunos rectores de universidades privadas han propuesto
establecer un crédito blando para los estudiantes que no pueden costear la
diferencia entre el arancel de referencia y el arancel cobrado por las IES. Este
crédito sería financiado por el Estado a través de la banca y funcionaría de ma-
nera similar al CAE, pero sin interés (El Mostrador, 2020c). De igual manera, al-
gunos rectores de instituciones privadas han planteado establecer un crédito
con garantía estatal que se pague en cuatro años después del egreso, con una
tasa de interés de 0%. Dicho crédito estaría destinado a financiar el copago
por la diferencia entre el arancel de referencia establecido por el Mineduc y el
20 Si el estudiante con el beneficio de la gratuidad tarda menos de un año extra en completar sus estudios,
la universidad puede cobrarle solo el 50% del arancel regulado por el Mineduc y, por ende, absorber la
diferencia. Si se atrasa más de un año puede cobrar la totalidad del costo de dicho año (Artículo 108, Ley
21091, de 2018, sobre Educación Superior).
valor de los aranceles reales que han fijado las universidades no adscritas a la
gratuidad. Por su parte, el gobierno, como parte del plan de ayuda a la clase
media, propuso incluir como un mecanismo de apoyo a los universitarios un
crédito blando al 2% de interés y con garantía estatal, similar al CAE, para evi-
tar la deserción del segundo semestre (Von Baer, Gallardo y Ossandón, 2020).
Es decir, en lugar de aliviar el nivel de endeudamiento de muchas familias, el
gobierno y el sector privado se amparan en el modelo de los créditos como
potenciales salvavidas para financiar los estudios, ignorando los problemas
y angustias que deben enfrentar a diario los deudores y acreedores de CAE,
Corfo y otros créditos bancarios afines. Estas propuestas, ciertamente, en caso
de implementarse no contribuirán en nada a mejorar el panorama existente y
solo agudizarán la crisis.
El CAE ha sido un tema que ha suscitado mucho debate durante la crisis,
debido a su relevancia en términos de montos, de personas beneficiadas y por
el impacto que ha significado la deuda para jóvenes de menores ingresos y
para sus familias. Se estima que, en el año 2020, el número total de beneficia-
dos alcanzará al millón de personas (González, 2020a). Si bien la tendencia ha
sido a disminuir el número de beneficiados debido al incremento de la gra-
tuidad, este año fue necesario aumentar el número de cupos. Actualmente, la
morosidad en el pago del CAE por parte de los deudores se estima en un 45%,
que corresponde a 248.699 personas, de las cuales más del 75% no terminó su
carrera. Cabe destacar que las comunas donde residen los deudores CAE con
mayor morosidad coinciden con aquellas que presentan mayores carencias en
materia de vivienda, salud, educación, trabajo, movilidad y redes (Kremerman,
Páez y Sáez, 2017). En diversos círculos se han planteado propuestas para con-
donar o sustituir el CAE. Se estima que su condonación (demanda sentida y
apoyada por el movimiento social y algunos sectores de la oposición), para los
deudores actuales ascendería a 1900 millones de dólares, según Acción Educar
(González, 2020 b).
Si bien se reconoce que el Crédito con Aval del Estado ha permitido cursar
estudios superiores a un número significativo de estudiantes, el propio expre-
sidente Ricardo Lagos ha reconocido que en su diseño no se supo proyectar
ni aquilatar el tremendo endeudamiento que ha generado este instrumento
financiero entre alumnos y titulados de la educación universitaria (Muñoz,
2020).
Por su parte, el Ejecutivo presentó al Congreso un proyecto para crear un
nuevo Sistema de Financiamiento Solidario (SFS), que reemplazará al Crédito
con Aval del Estado (CAE) y al Fondo de Crédito Solidario. La propuesta plantea
que, si es del caso, los empleadores serán responsables de cancelar las cuotas
mediante la retención de parte del sueldo de los deudores en los primeros
diez días de cada mes. El crédito tendrá un interés de 2%, con cuotas que no
deberán exceder el 10% de la renta de los endeudados, y un plazo máximo de
180 cuotas. Tras el pago de dichas cuotas, el excedente quedará extinto y sería
suspendido en caso de que los deudores no contaran con ingresos o su sueldo
fuera menor al mínimo (El Mostrador, 2018). La gestión de este sistema estaría
a cargo de una sociedad anónima del Estado (“la Administradora”), y los ac-
tuales deudores del CAE pasarían a constituir parte de este nuevo sistema. Se
ha planteado que no se consideraría la intervención de la banca privada que,
en la actualidad, además de resguardarse con el respaldo del Estado, recibe
ingresos adicionales por la venta de las carteras deudoras.
Abandono de los estudios
La reducción de las postulaciones y el abandono de los estudios, ya sea por no
matricularse en el año 2020 o por la suspensión de las carreras, atribuibles a la
pandemia, es otro de los problemas que se ha agudizado con la crisis. Las cifras
oficiales que han entregado algunas instituciones muestran su magnitud. Por
ejemplo, la Universidad de Tarapacá ha perdido 1024 estudiantes; la Universi-
dad Católica del Maule, 450; y en la Universidad de Playa Ancha, solo en el mes
de mayo del 2020 se retiraron 150 alumnos (González, 2020d). La disminución
de la matrícula se ha venido produciendo desde hace un par de años, pero
aumentó en el año 2020 con ocasión de la llegada de la pandemia a Chile. De
hecho, en las 41 universidades que reciben postulantes a través del Sistema
Único de Admisión (SUA), quedaron 19.933 vacantes sin llenar el presente año
(Said, 2020b). Esta reducción se explica por el estallido social, por la pandemia
y también por las manifestaciones que dificultaron la rendición de la Prueba de
Selección a la Universidad (PSU). La menor postulación de este año en relación
con el año anterior ha sido muy significativa en algunos planteles. Por ejemplo,
en la Universidad de Atacama se redujo en un 67%, en la Universidad Católica
del Maule hubo una caída de 59%, y en la Universidad de Los Lagos disminuyó
un 54%. Algo similar ocurrió en la Universidad Central, donde bajaron en un
45%, y en la Universidad Andrés Bello, donde ingresaron 3667 jóvenes menos
que el año pasado.21 La matrícula total en el sistema de educación superior se
redujo en un 3,6% con relación al año anterior. Los nuevos ingresos a nivel de
sistema disminuyeron en un 8,2%; y en las universidades, en un 6,6%. Más aún,
en las instituciones no acreditadas la matrícula bajó en un 43,6% (González,
2020d). Para evitar una deserción mayor, varias instituciones tuvieron que pos-
tergar el cobro de aranceles o los han rebajado, con el consiguiente impacto
presupuestario.
21 Las fuentes son a) el Sistema Único de Admisión, b) el Informe del Proceso de Admisión 2020, c) el Con-
sejo de Rectores, y d) el Consejo Nacional de Educación.
2.2.3 Situación a nivel de las funciones académicas
Situación de la función docente

La función docente es toda acción de generación de nuevos saberes, de re-
producción cultural y de transferencia de valores, motivaciones, actitudes, co-
nocimientos, habilidades y destrezas, destinada a la formación y el desarrollo
de las personas, que es correspondientemente evaluada y certificada y de lo
cual la institución se hace responsable. La diferencia entre la función docente
y otras funciones académicas estriba en que, en lo referente a la docencia, la
universidad se hace responsable de los aprendizajes logrados, mientras que en
otras funciones, como la extensión, solo se entregan o difunden los saberes sin
que medie una evaluación responsable.
Si bien las instituciones no estaban preparadas para implementar una do-
cencia no presencial en forma generalizada, al menos contaban con algunas
experiencias preliminares que les han permitido desarrollar parcialmente los
programas a distancia. La implementación de esta modalidad no presencial
ha mostrado algunas debilidades, tales como: a) la insuficiente capacitación
pedagógica de los profesores, en especial de los mayores, para modificar sus
clases expositivas tradicionales, muchas veces centradas en la transmisión de
contenidos; y b) la interacción profesor-alumno en una docencia a distancia se
torna aún más compleja, dado que en ella es muy difícil propiciar y generar re-
flexiones de mayor alcance, discusiones grupales y un análisis crítico de temas
y contenidos.
Un tema no menor que se ha dado en la docencia no presencial es el
estado de ánimo frente a la situación de confinamiento prolongado. Una en-
cuesta virtual aplicada recientemente mostró que un 80% de los estudiantes
consultados no había tomado nunca un curso virtual y, entre ellos, un 81%
estimaba que esta forma de docencia durante la pandemia había sido de
menor calidad (Parra y Pérez, 2020).22 Incluso uno de cada cinco encuestados
señalaba que, de seguir así, congelaría sus estudios, en tanto que en el caso
de las carreras de la salud dicha proporción se elevaría al 50%. Por otra par-
te, para complejizar aún más el panorama, se ha producido una sobrecarga
de los docentes con jornada completa, los que en muchos casos han debi-
do asumir el trabajo docente de los profesores por horas que han sido des-
vinculados por las IES para reducir los costos. Esta situación ha disminuido
también la disponibilidad de tiempo de los académicos de jornada completa
para realizar investigación.
22 Los datos corresponden a un estudio realizado por el Centro Tecnológico Ucampus, de la Universidad
de Chile y la Fundación para la Confianza (Parra y Pérez, 2020).
Las condiciones en que se ha estado implementando la docencia se han

tornado más complejas debido al estrés familiar que genera el confinamiento,
a lo cual se suman las dificultades económicas, las restricciones que ha impli-
cado el desempleo, la inestabilidad laboral y la incertidumbre de cara al futuro.
Una de las evidencias de estas restricciones es el uso que la mayoría de los casi
600 mil estudiantes universitarios que tienen Becas de Alimentación para la
Educación Superior (Tarjetas BAES-Junaeb) las están utilizando como recur-
sos para las compras familiares de supermercados (González, 2020e). Todo
ello crea un clima emocional que afecta a profesores, estudiantes y al proceso
pedagógico, lo cual puede redundar en la salud mental y en el rendimiento
académico de los estudiantes. En ese sentido, la Confech destacaba el tema de
salud mental de los estudiantes universitarios, dado que en los últimos meses
se han incrementado los índices de depresión y estrés.
Una situación particularmente crítica se da para los nuevos ingresantes
del año 2020, que se han visto enfrentados a dificultades de distinta índole,
incluyendo la compleja transición desde la enseñanza media a la educación
superior, la ausencia de guías y tutores que apoyen la inserción al sistema, la
escasa relación con sus compañeros de carrera y la escasa o nula interacción
con los profesores. Esta situación ha llevado a algunos rectores a relevar la for-
mación de valores y el comportamiento ético (Sánchez, 2020).
Otra de las limitaciones que han debido enfrentar, especialmente las uni-
versidades, en el marco de la pandemia dice relación con la implementación
de las actividades prácticas, particularmente en carreras asociadas a la ejercita-
ción de competencias profesionales, como son las del área de la salud. La crisis
sanitaria desatada por la pandemia ha obligado a las universidades a reorga-
nizar las actividades docentes consignadas en los planes de estudio, dejando
los cursos teóricos para el primer semestre y los prácticos para el segundo, con
la incertidumbre sobre su factibilidad. Claramente, en este caso se está frente
a una solución de orden temporal, cuyos efectos, de prolongarse por mucho
tiempo, aún se desconocen.
Toda esta situación anómala ha llevado a la generación de protestas y
paros estudiantiles en función de mejorar las condiciones de enseñanza y el
acceso a una docencia de mejor calidad. Asimismo, por la situación de estrés
y para dar tiempo a perfeccionar las instalaciones y los procesos formativos, la
mayoría de las universidades han acordado recesos obligatorios, como ocurrió
a mediados de marzo del 2020.
Una de las dificultades más importantes que han debido enfrentar las
instituciones para desarrollar una docencia virtual es que no se habían hecho
previamente las inversiones necesarias para su implementación y, por tanto,
se presentan deficiencias o restricciones técnicas. Se suma a ello la escasa pre-
paración pedagógica-tecnológica de los profesores y su desactualización en el

manejo de plataformas digitales, así como de las metodologías para ponerlas
en práctica. Esto obligó a las IES a promover capacitaciones en el uso de las TIC
en un corto plazo, con el fin de enfrentar la contingencia.23 Ello ha significado
un esfuerzo adicional para los académicos, muchos de los cuales no estaban
familiarizados con el uso de ese tipo de herramientas.
Desde la perspectiva de los estudiantes, la crisis ha dejado en evidencia de
manera explícita la inequidad que se da en el alumnado en el acceso a las TIC.
En primer lugar, hay una cantidad no despreciable de estudiantes vulnerables
que no disponen de un computador, sea porque no cuenta con los recursos o
porque debe compartirlo con otros miembros de su hogar. En segundo lugar,
porque no tienen acceso a internet, ya sea porque su familia no puede pagar el
servicio, o bien porque las empresas de comunicaciones no ofrecen cobertura
de internet ni de cable de calidad en sectores de menores ingresos, argumen-
tando que por su baja demanda no son un negocio lucrativo. Se estima que un
12% de los hogares en Chile no cuenta con conexión a internet, lo cual deja en
evidencia las inequidades existentes (Segovia, 2020).
Frente a ello, las universidades han tenido que comprar computadores,
chips, cancelar las cuentas de acceso a internet y buscar soluciones tecnoló-
gicas, como el uso de celulares, para que los estudiantes puedan asistir a las
clases virtuales. Por ejemplo, la Universidad de Chile ha distribuido dos mil
chips de tráfico ilimitado para tablets y smartphones, y la Pontificia Universidad
Católica entregó dos mil becas de acceso a internet y carga directa de bolsas
de datos de 70 gigabytes. Según los datos entregados por la Subsecretaría de
Educación Superior, las instituciones han entregado más de 56 mil becas de
conectividad para los alumnos sin internet y 7400 computadores y tablets para
que los estudiantes puedan estudiar online (El Mostrador, 2020d).
Un informe del CRUCH estimaba que las inversiones de las universidades
para implementar la docencia virtual ascendieron a 16.556 millones de pesos.
Este monto incluye la capacitación de docentes para el uso de las TIC, la pre-
paración de material didáctico, las herramientas para el teletrabajo, la entrega
gratuita de equipos tecnológicos y dispositivos de banda ancha a los estudian-
tes vulnerables y becas de conectividad, la adquisición de licencias de software
educativos y clases sincrónicas, y la habilitación de mesas de ayuda para apo-
yar el trabajo virtual (Radio Cooperativa, 2020).
23 El Mineduc, a través del Plan de Acción Mineduc COVID-19 para instituciones de educación superior,
estableció una plataforma de enseñanza online (Google Suite) para instituciones que no cuentan con
herramientas de formación a distancia. Además, entregó fondos para instituciones con el fin de desa-
rrollar y fortalecer la educación online, y organizó una alianza con catorce instituciones para compartir
buenas prácticas y capacitación a docentes en modalidad online (Mineduc, 2020c).
Uno de los aspectos que cabe destacar durante este período de crisis social y
sanitaria es el rol que ha tenido la Red Universitaria Nacional (reuna),24 que ha esta-
do ofreciendo servicios avanzados, innovadores y colaborativos para el trabajo en
red. Además, reuna está interconectada con otras redes académicas de Latinoamé-
rica y Europa. Esta plataforma es cónsona con lo planteado en el Senado en una
reunión con más de veinte rectores, en la cual se insistía en la idea de fortalecer el
trabajo colaborativo para superar los escenarios problemáticos del país.
La crisis también ha permitido comprobar las desventajas de planes de
estudio rígidos, con currículos poco flexibles sin salidas intermedias y con poca
articulación entre los distintos niveles de progresión de los estudiantes. Adi-
cionalmente, a pesar de las innovaciones que se han dado en el sistema, se
sigue privilegiando una pedagogía centrada en el profesor, caracterizada por
clases expositivas y focalizadas en el aprendizaje de contenidos. Este panora-
ma, lamentablemente, se ha visto exacerbado por la docencia no presencial
implementada desde marzo pasado.
Situación de la función de investigación
Debido a los requerimientos del autofinanciamiento impuesto por el modelo
neoliberal, las instituciones de educación superior (especialmente las privadas)
han concentrado sus mayores esfuerzos en la función docente y en incremen-
tar la matrícula. Como resultado de ello, a nivel de sistema, la mayoría de las
instituciones son solo docentes. Algunas tienen proyectos de investigación y
solo un conjunto muy reducido es propiamente de investigación en el sentido
humboldtiano. Las instituciones que realizan investigación deben procurarse
sus propios recursos, lo cual ha incidido en una modificación del eje de priori-
dades. En general, el aporte estatal para la investigación en el país es bajísimo
(0,35 del PIB), en comparación con el gasto público observado en los países de
la OCDE (1,5%). Se gasta más en los centros especializados que dependen de
los distintos ministerios o de entidades privadas que en las universidades. Esta
situación se arrastra por más de tres décadas.
La investigación orientada al desarrollo de las ciencias obtiene su financia-
miento de fondos concursables y de los aranceles que cancelan los estudian-
tes supuestamente para su docencia. Incluso en este ámbito, se valoran más
las publicaciones indexadas que aportan prestigio a la institución que la con-
tribución a la ciencia y su impacto en el desarrollo y el bienestar de la pobla-
ción. La investigación más aplicada se autofinancia por la venta de productos
y servicios. El supuesto tras este sistema está basado en la lógica del mercado,
donde lo que se requiere se paga. No obstante, y a pesar del escuálido finan-
24 Red creada en 1994 y que congrega a 37 instituciones académicas distribuidas en doce regiones del
país.
ciamiento que aporta el Estado de Chile, se han logrado consolidar en algunas

universidades equipos de investigadores destacados, como lo ha demostrado
el área de la salud durante la pandemia. Sin embargo, no existe un nivel de de-
sarrollo de la investigación científica acorde al crecimiento económico del país,
por lo cual es urgente un mayor compromiso del Estado con la investigación
de punta en las diferentes áreas del conocimiento.
En términos generales, la pandemia ha afectado negativamente a la fun-
ción investigativa y a la formación de investigadores de las universidades de-
bido al recorte presupuestario que se ha hecho a la Comisión Nacional de In-
vestigación Científica y Tecnológica (Conicyt), que debió suspender algunos
de sus programas de manera temporal, por no disponer de los recursos com-
prometidos en el presupuesto 2020.
Situación de la función de vinculación con el medio
Hasta comienzos de los años setenta, la universidad se entendía como una en-
tidad de servicio público, fuertemente vinculada al Estado, que era además su
principal fuente de financiamiento. Por tanto, la relación Universidad-Estado
era de estrecha colaboración. Los empleados públicos estaban autorizados a
realizar docencia en su horario de trabajo y era frecuente que los académicos
realizaran proyectos y usaran los laboratorios de manera gratuita para el Es-
tado. Esta relación se quebró a partir de la reforma de 1981 y se generó una
relación de carácter comercial tanto con el Estado como con el sector produc-
tivo. La vinculación con el medio pasó a ser un intercambio de bienes y ser-
vicios que contribuían al financiamiento institucional. De esta manera, en un
contexto económico dominado por el sector privado, la universidad perdió la
condición de ser un referente principal para el desarrollo económico y social
del país, lo cual se ha mantenido durante la crisis.
Otra de las condiciones en la relación de la universidad con su entorno
que se perdió con la dictadura, es la se ser “conciencia crítica de la sociedad”,
un lugar de reflexión sobre la realidad social, un espacio de encuentro para
confrontar ideas y generar nuevos proyectos. Un ágora que encuentra su sen-
tido y trascendencia con una mirada prospectiva que va más allá de sus claus-
tros. Durante la dictadura militar, la universidad se transformó en una entidad
endogámica, autorreferente, competitiva y agobiada por su sobrevivencia en
el entorno de una educación comercializada y mercantilista. Tal sello perdura
hasta el día de hoy sin mayores cambios.
En la actualidad, la docencia virtual ha debilitado toda la interacción social
para que las universidades mantengan su condición de centros de reflexión,
de debate de ideas, de generación de pensamiento crítico, y de instancias de
formación de líderes en el ámbito social y político.
A pesar de estas limitaciones, los estudiantes universitarios han asumido

un rol protagónico de cambios en la educación con mucho vigor y fortale-
za. Han obtenido logros importantes (como la instauración del régimen de
gratuidad, por ejemplo) a partir de las prolongadas movilizaciones que han
protagonizado en la última década. Desafortunadamente, los educandos no
han contado con un respaldo sólido y constante del cuerpo académico, que
en general ha estado muy pasivo frente a los conflictos y no ha presionado
con propuestas concretas en pos de cambios más estructurales al interior del
sistema terciario.
2.3 Tensiones, desafíos y propuestas para el sistema de educación superior
El estallido social y la pandemia han evidenciado con especial intensidad los
enormes problemas y dificultades que en Chile se dan en el sistema de edu-
cación superior (SES), que desde comienzos de los años ochenta está regido
por un modelo de libre mercado. Al profundizarse la crisis que venía experi-
mentando el SES desde hace años (particularmente en los ámbitos del finan-
ciamiento, la desregulación de la oferta y la saturación de profesionales en las
distintas áreas), se ha abierto la oportunidad para incorporar cambios signifi-
cativos en el sistema de educación superior, conducentes a modificar el mode-
lo imperante. Los cambios más importantes están referidos su financiamiento,
la equidad e inclusión, al nuevo rol del Estado y a la renovación de la docencia
y los currículos.
2.3.1 Financiamiento
El régimen de autofinanciamiento institucional, sustentado principalmente
por medio de los aranceles a los estudiantes, ha mostrado ser insuficiente para
tiempos de crisis. La significativa reducción del número de estudiantes matri-
culados que se observó durante el primer semestre del presente año (caída
de la matrícula en alrededor del 10%), el aumento de la morosidad en el pago
de las deudas crediticias suscritas por estudiantes y titulados del SES, junto
con el atraso en el pago de aranceles y el costo de las nuevas inversiones para
realizar docencia online, han obligado a las instituciones públicas y privadas a
solicitar el apoyo estatal. Además, han implicado una reducción de sus plantas
académicas como una manera de financiar los déficits generados por la crisis.
Se puede prever que esta situación no se superará en el corto plazo, pues se
requiere de una cirugía mayor donde el Estado, por una parte, asuma un rol
más protagónico con sus instituciones y, por otra, deje de subsidiar al sector
privado. Esto supone un cambio en la carta magna, lo que podría ser sancio-
nado cuando, tras el proceso constituyente (plebiscito de octubre de 2020),
se discutan los lineamientos que tendrá la nueva Constitución que guiará los
destinos de la nación. Sin embargo, dada la magnitud de la crisis ocasionada
por la pandemia, es altamente probable que el gobierno de Piñera priorizará

en el 2021 la entrega de aportes fiscales a otros sectores que se han visto más
afectados que la educación superior, lo que ahondará la crisis de este nivel
educativo.
Para superar esta situación en el mediano plazo, es necesario asumir que
la educación superior es un derecho y que, por tanto, el gasto público en dicho
nivel ha de ser considerado como una inversión que redunda en un mayor de-
sarrollo y mejor nivel de vida para la población. Ello implica asegurar un finan-
ciamiento estatal estable que no dependa en tan gran medida de los aranceles
de los estudiantes, que en la actualidad no solo financian la docencia, sino
también parte importante de la investigación y otras funciones académicas.
No hay que olvidar que el gasto público en educación superior en la actuali-
dad no supera el 1,0% del PIB, mientras que en los países de la OCDE bordea
el 2,4%.
En lo inmediato, es necesario reemplazar el criterio de competitividad
entre instituciones por una mayor articulación y colaboración entre las en-
tidades de ES. Para ello, la creación de redes de cooperación, el compartir
instalaciones de alto costo que tengan disponibilidad de uso y la genera-
ción de proyectos asociativos son los caminos posibles. De no seguirse esta
hoja de ruta, varias IES están condenadas a desaparecer en el corto plazo.
En lo administrativo, las instituciones deberían simplificar y automatizar los
procesos burocráticos y así reducir los costos de gestión. De igual manera,
es imprescindible condonar las deudas de los estudiantes y profesionales
morosos. Asimismo, será conveniente realizar cambios curriculares para no
prolongar las carreras, incrementar la semipresencialidad y facilitar la opción
de compatibilizar el estudio con el empleo.
En relación con la investigación, se sugiere aumentar y canalizar todos
los fondos a través del Ministerio de Ciencia y Tecnología, a fin de que el gas-
to en ciencia y tecnología no deba ser asumido por la vía del arancelamiento
que se aplica a los estudiantes en la actualidad. No hay que olvidar que, en
la última década, el gasto en ciencia y tecnología no ha superado el 0,3% del
PIB (presupuesto de Conicyt, hoy Agencia Nacional de Investigación y Desa-
rrollo, ANID), lo que está muy lejos de lo observado en países desarrolladas.
Si queremos avanzar como país, el Estado debería hacer un esfuerzo e incre-
mentar los recursos en I + D. Si ello no ocurriese, seguiremos sumergidos en
el subdesarrollo.
2.3.2 Equidad e inclusión
La equidad en el acceso, permanencia, desempeño académico y resultados ha
sido evidenciada por la crisis que ha mostrado las enormes desigualdades que
existen entre los estudiantes de distintos sectores socioeconómicos para pro-

seguir sus estudios (Espinoza y González, 2015). Las restricciones económicas
familiares, las condiciones para estudiar, el acceso a las tecnologías, incluso el
hecho de compartir los alimentos de las becas de alimentación en su hogar,
son parte de la evidencia. La equidad e inclusión deben ser concebidas como
parte del derecho a una educación universal y de calidad. Se requerirá de un
gran esfuerzo para establecer una educación más equitativa e inclusiva, que
fomente el desarrollo de una sociedad abierta y más justa. Asimismo, se debe
procurar cumplir con el principio según el cual ningún joven, con las capaci-
dades pertinentes, se quede sin estudiar por falta de recursos. En esta línea, la
“gratuidad” ha mostrado ser un mecanismo de financiamiento que intenta re-
mediar en parte las enormes desigualdades existentes en Chile, coherente con
los fines de la educación como un derecho. No obstante, requiere de correc-
ciones, pues ella no debiera estar beneficiando a estudiantes que concurren
a instituciones de educación superior privadas que no tienen financiamiento
público directo. Chile es el único país del orbe donde la “gratuidad” se ha plan-
teado en estos términos (Espinoza y González, 2016).
En el corto plazo, es necesario mejorar los procesos de preparación y tran-
sición entre la educación media y superior. Asimismo, perfeccionar las formas
de selección, admisión y nivelación de los ingresantes. Se torna indispensable,
en tal sentido, diagnosticar a los estudiantes con mayor riesgo de abandono,
darles seguimiento, generar instancias de acompañamiento y tutoría, establecer
procesos de refuerzos compensatorios para los que ingresan con una prepara-
ción más débil, generar opciones de reinserción, e incrementar la provisión de
fondos de alimentación y sobrevivencia. Adicionalmente, deben proveerse me-
canismos que apoyen la inserción laboral tras el término de las carreras.
2.3.3 El nuevo rol del Estado
Al Estado le competen cuatro funciones básicas en relación con la educación
superior: normativa, financiera, gestionadora del conocimiento y la cultura, y
supervisora y reguladora (González y Espinoza, 2011). La nueva ley de ES del
año 2018 intentó reforzar el rol del Estado en relación con estas funciones.
Sin embargo, su implementación ha sido lenta y aún está por verse si intro-
duce cambios efectivos en el sistema. Se requiere, por cierto, de un esfuerzo
especial para recuperar plenamente estas funciones, que estaban debilitadas
desde la reforma del año 1981. Ello implica irremediablemente fortalecer la ES
pública; crear instancias nacionales que apoyen la aplicación oportuna de las
nuevas investigaciones, y otorgar a los organismos estatales que corresponda
el respaldo político, administrativo y financiero necesario para que cumplan a
plenitud sus funciones.
Si bien el sistema de educación superior tiene una configuración mixta (es-

tatal-privada), todas las entidades privadas deberían ser consideradas colabo-
radoras del Estado y claramente sin fines de lucro. De igual manera, todas las
instituciones (públicas y privadas) debieran responder a los mismos estándares
de calidad, en correspondencia con sus funciones y su responsabilidad social.
2.3.4 La renovación de la docencia y los currículos
La función docente universitaria, que se ha centrado en la formación de pre-
grado, debiera fortalecer su quehacer en cuatro áreas, las cuales no son exclu-
yentes entre sí: a) el área de formación académica, que se certifica por “grados
y posgrados académicos”; b) el área de habilitación laboral, que se certifica por
medio de los títulos y postítulos; c) el área de educación abierta, que compren-
de los cursos o programas de capacitación que están destinados a cualquier
persona y cuyos aprendizajes son evaluados y certificados; y d) el área prope-
déutica, destinada a dar apoyo a los procesos de transición entre la educación
media y superior.
Por otra parte, tanto el modelo comercial de universidad instalado a partir
de la reforma de 1981, como la crisis social y sanitaria desatada en los últimos
meses, han evidenciado, en términos curriculares, la necesidad de transitar
desde una formación centrada en contenidos y competencias a una docencia
más integral y reflexiva, que releve la formación en valores para salir del enci-
clopedismo. Ahora bien, la formación sobre la base de valores implica pasar de
un modelo de educación centrada en los individuos a otro que fortalezca el
desarrollo sustentable, la cooperación y la responsabilidad social. Es indispen-
sable fortalecer y extender la educación integral, incorporando la formación
ética basada en el bien común como criterio de discernimiento para tomar
decisiones en el ejercicio profesional. Una formación que releve la responsa-
bilidad social debiera dar otro sentido al quehacer profesional. Igualmente, es
necesario entregar una formación general que desarrolle en los estudiantes
una sólida formación conceptual y un dominio del pensamiento lógico. Pero,
al mismo tiempo, se debiera formar profesionales capaces de buscar solucio-
nes concretas a problemas o situaciones complejas, aplicar metodologías que
permitan diagnósticos certeros, y ser creativos para generar innovaciones via-
bles y adecuadas.
La realidad actual ha relevado la necesidad de desarrollar currículos más
flexibles, asociables a una oferta más heterogénea y adecuada a las deman-
das cambiantes del mundo laboral. Para ello se sugiere fomentar la transdis-
ciplinariedad, fortalecer el aprendizaje activo y fomentar la interacción con el
mundo social y laboral. De manera similar, se ha constatado la necesidad de
fortalecer el campo de la educción no presencial y del uso intensivo de bases
de información y de tecnologías digitales. Se requiere también transformar el

rol del docente de manera que, en lugar de ser un transmisor de información,
se transforme en un guía y un estimulador de aprendizajes relevantes y con-
textualizados.
Para implementar la función docente, se propone establecer una estructu-
ra curricular cimentada en cuatro condiciones fundantes:
• Recurrente, basada en los principios de la educación continua, que con-
sidera el paso por una carrera como una etapa inicial y que plantea una
actualización permanente a lo largo de la vida útil mediante salidas inter-
medias, con grados y títulos articulados.
• Flexible y modular, con una oferta organizada en módulos autónomos y
sustentada por un marco nacional de cualificaciones profesionales, que
permita organizar carreras y programas de perfeccionamiento de mane-
ra más flexible y que facilite el reconocimiento interinstitucional de los
aprendizajes y el trabajo en redes.
• Intensiva, estructurada según un calendario académico de cuatro trimes-
tres de once semanas, con una semana libre entre cada uno de ellos y
un mes de vacaciones. De esa manera, se optimizaría la utilización de la
infraestructura y se reduciría la duración de las carreras en un 20%. Una
medida como esta podría contribuir, en el corto plazo, a completar las ca-
rreras de manera oportuna y resolver la pérdida de clases presenciales du-
rante la crisis.
• Centrada en el aprendizaje. Se propone que el esfuerzo docente se focalice
en el logro de los aprendizajes establecidos para cada módulo, incluyendo
los aspectos éticos asociados a los nuevos comportamientos. Ello implica
cambios fundamentales en las metodologías docentes, en la función del
profesor, en el uso de recursos didácticos y en los procedimientos de eva-
luación. Se plantea que el profesor deje de ser un trasmisor de información
y que cada estudiante asuma un rol más activo, haciéndose responsable
de su propio aprendizaje, vinculando el nuevo conocimiento con su ex-
periencia y sus conocimientos anteriores. Para ello, debería incentivarse
tanto el trabajo personal como grupal, la búsqueda diversificada de infor-
mación fuera del aula, el uso de TIC; y, además, generar instancias com-
partidas de discusión y de confrontación de ideas. En este esquema, el
profesor se constituye en un motivador, en un evaluador responsable que
garantiza los aprendizajes, pero, sobre todo, a través de su propio ejemplo,
en un verdadero guía y formador de personas.
3 A modo de cierre
En el presente capítulo se ha revisado la situación de la educación en Chile
entre el estallido social y la pandemia en curso, procurando distinguir los pro-
blemas conectados con rasgos estructurales y de trayectoria del sistema, de
aquellos gatillados o agudizados con la crisis sociosanitaria. En este marco, el
18 de octubre pasado es un hito más en el movimiento social que, desde hace
casi dos décadas, viene expresando su incomodidad vital con el modelo políti-
co y económico que ha guiado los destinos al país. El inicio del estallido el 18-O
y su prolongación en el tiempo dan cuenta del enorme malestar acumulado
en la sociedad chilena, el cual se vio descomprimido, en parte, por la llegada
de la pandemia y el anuncio del plebiscito constitucional. Si el estallido social
abrió una oportunidad de cambio sistémico, la pandemia interrumpió la vida
diaria, impuso una alteración de las formas de convivencia y desplazó el eje de
la discusión política y académica. Con todo, hay que advertir que la crisis social
y sanitaria desnudó una realidad, pero no ha cambiado la matriz sociopolítica
ni las reglas del juego hasta el día de hoy.
En el desarrollo del texto, se ha argumentado que la relación entre ambos
acontecimientos (estallido y pandemia) es que esta última acentuó los efec-
tos sistémicos que denunció el estallido social. Más desigualdad y segmentos
sociales marginados, más pobreza multidimensional y hacinamiento en ho-
gares, más nudos de segregación territorial y fractura social, y un Estado que
no alcanza o llega tarde. En el sistema educativo, esta constatación lleva de
modo inevitable a la pregunta por las condiciones sociales, familiares e institu-
cionales para enseñar y aprender ¿Qué imágenes del sistema educativo tenía
la sociedad y el Estado? Un mero espejismo. La crisis canalizada a través del
estallido, en primer lugar, y luego mediante la pandemia, devino un tsunami
socioeducativo justamente porque las autoridades nacionales y locales, los
medios de comunicación, los directivos, los docentes y los ciudadanos verifi-
caron que los supuestos de eficacia de las soluciones implementadas para so-
brellevar la emergencia no estaban disponibles y, cuando lo estaban, eran de
mala calidad e insuficientes. El déficit no era solo de diagnóstico, conectividad,
equipos y capacidades; era de métrica de dignidad, de perspectiva estratégi-
ca, visión de sociedad y rol del Estado. En pocas palabras, el país y el sistema
educativo no tenían ni tienen un plan B, y no están preparados para afrontar
el incierto panorama que se avecina. En ese sentido, la discusión en torno al
proceso constituyente representa una gran oportunidad para pensar el país
que realmente queremos y necesitamos.
Una segunda constatación se relaciona con aspectos estructurales de
nuestra sociedad. Los factores que agudizan la crisis sociosanitaria son a la vez
indicativos de la desintegración social y educativa, las diferencias de condi-
ciones de vida, los recursos y posibilidades que benefician a algunos sectores

o grupos sociales y que castigan o limitan a otros. Todo ello se ve reflejado
en un sistema educativo altamente segregado, donde la cuna determina el
futuro de los estudiantes y sus proyectos de vida. En contraste, los factores de
integración y protección remiten al Estado y a las políticas y regulaciones que
priorizan la igualdad y la ciudadanía: aunque insuficientes como expresión de
un Estado garante de derechos, las ayudas estatales directas a la población,
el régimen de gratuidad y la flexibilización del esquema de pago de subven-
ciones por asistencia muestran que hay umbrales sociales indispensables que
garantizar. El corolario es que no basta un Estado regulador o centrado en el
aseguramiento de la calidad y la focalización. Se necesita un Estado activo,
proveedor de oportunidades, recursos y capacidades.
La tercera constatación —distinta en su alcance— es que las tecnologías
en educación, base de la solución remedial en la emergencia, no alcanzan ni
sustituyen lo esencial. La escuela no es “Aprendo en línea”, la universidad no es
Coursera ni Zoom es el aula; con mucho, estos recursos subsidian los procesos
instruccionales, pero están lejos de la realidad que la comunidad educativa
prefiere y protege. Aunque las tecnologías y educación online sirvan para im-
plementar propuestas formativas incluso de nivel superior, no permiten com-
prender la complejidad de los procesos educativos ni la importancia de las
interacciones sociales propias de la experiencia educativa. No se trata, enton-
ces, de tecnificar y virtualizar la educación; se trata de educar con tecnologías
y virtualización.
El debate venidero se dará en un escenario difuso: con certeza, el coro-
navirus seguirá siendo un elemento estructurante de lo cotidiano en el corto
y tal vez mediano plazo. Pero ello no significa que el estallido social y su tras-
fondo se hayan disuelto o resignado. El silencio en las calles no es ausencia del
malestar. En el sector educativo persisten rasgos estructurales que remiten a
la discusión profunda por la relación entre Estado, sociedad y educación. El
arreglo institucional de las últimas cuatro décadas, evidenciado a través del
modelo económico que sigue vigente, y con ello las injusticias y desigualda-
des, siguen acrecentándose. Si bien uno de los mayores avances alcanzados en
estas décadas ha sido la expansión educativa y el acceso al sistema de sectores
históricamente marginados, no es menos cierto que ello se ha dado en el mar-
co de un sistema totalmente desregulado, donde la calidad de la oferta difiere
muchísimo entre las distintas instituciones abiertas a los distintos sectores de
la sociedad. La educación ha sido una palanca de acceso al mundo del trabajo
y del consumo, pero ha estado lejos de ser un factor de democratización e
inclusión social sustantiva.
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Género
Género y pandemia: retrocesos y
nuevos desafíos
Pamela Díaz-Romero1
Ya en 2015, las imágenes en redes sociales de pasarelas internacionales virali-

zaron la idea: “El feminismo está de moda”.2 Y sigue. Más allá de las discusiones
sobre el alcance y profundidad de esta corriente política devenida en fenóme-
no de consumo, la amplia visibilidad de sus demandas y propuestas no solo
ha permeado las alfombras rojas en glamorosos eventos mundiales, también
ha tenido una expresión ciudadana y masiva, tanto global como localmente.3
Son ya icónicas las imágenes de las jóvenes encapuchadas a torso des-
cubierto que, en tomas y paros estudiantiles, dieron cuerpo al llamado “mayo
feminista” de 2018.4 Las mismas imágenes se repitieron en las nutridas convo-
catorias públicas materializadas en 2019, año que partió con el multitudinario
8M5 y cerró con los diversos encuentros en torno al fenómeno desatado por
#LasTesis6 desde su primera intervención callejera del 20 de noviembre. Fue
1 Socióloga, fue directora ejecutiva de Fundación Equitas. Actualmente es directora de Bienestar y Desa-
rrollo Estudiantil de la Vicerrectoría de Asuntos Estudiantiles y Comunitarios de la Universidad de Chile.
2 Revista digital de Tendencias Ibero, “El feminismo ¿está de moda?” (por M.G. Niño Zuñiga), 24 septiembre
2019. https://tendencias.dis.ibero.mx/2019/09/el-feminismo-esta-de-moda/
3 elDesconcierto.cl, “El 43% de las mujeres chilenas se considera feminista y crece la percepción de violen-
cia de género” (por A. Orellana), 19 octubre 2016. http://bit.ly/2xM7BbL
4 France24.com, “El mayo del 2018 chileno: la revolución feminista se toma la educación y la calle en Chile”
(por P. Luna), 17 mayo 2018. https://www.france24.com/es/20180517-chile-revolucion-feminista-edu-
cacion-protestas
5 CNN Chile, “El territorio se volvió feminista: Así se vivió el 8M en las distintas regiones de Chile”, 9 marzo
2018. https://www.cnnchile.com/8m/fotos-marcha-8m-chile-regiones_20190309/
6 BBC News Mundo, “Las Tesis sobre ‘Un violador en tu camino’: ‘Se nos escapó de las manos y lo hermoso
es que fue apropiado por otras’“ (por A. Pais), 6 diciembre 2019. https://www.bbc.com/mundo/noti-
cias-america-latina-50690475
225
marcada también la presencia feminista en las movilizaciones que alimenta-

ron el denominado ‘estallido social’ desatado en octubre, que volvió a mos-
trar su amplia base ciudadana en la última marcha del Día Internacional de la
Mujer 2020, con una convocatoria desbordante apenas días antes del largo
enclaustramiento provocado por la crisis sanitaria y social que ha desatado el
COVID-19.
La energía y transversalidad de estas nuevas formas de movilización po-
lítica han animado el intercambio cada vez más extendido entre académicas,
activistas y mujeres anónimas.7 Este proceso ha impulsado el debate político
de conceptualizaciones y propuestas feministas, muchas de ellas sintonizadas
con proyectos de ley presentados por Michelle Bachelet durante su segundo
mandato (2014-2018). De esta forma ha ido forzando la deliberación parla-
mentaria,8 y cuenta hoy con una base social dispuesta a movilizarse en apoyo
a temas como la violencia machista.9
En un contexto de revalorización del feminismo a nivel global, la irrupción
de generaciones más jóvenes conectadas a través de plataformas de comuni-
cación digitales, bajo el liderazgo de dirigentas estudiantiles identificadas con
el feminismo,10 aportó a la configuración de nuevas fuerzas políticas. Une a es-
tos grupos un discurso abierto a las reivindicaciones históricas del movimien-
to11 y a la identificación explícita con ciertos temas de la agenda de género
compartidos entre parlamentarias de distintos partidos, lo que ha contribuido
a generar un clima de amplia visibilidad abierto a demandas largamente pos-
tergadas por los gobiernos democráticos.
En la misma dirección, la acción colectiva y la sensibilización de la opinión
pública permitieron no solo establecer nuevos límites a conductas sexistas o
tácitamente discriminadoras en círculos donde pocos años atrás habrían pasa-
do desapercibidas. También ampliaron el cuestionamiento a la forma en que
las instituciones tradicionales abordan la discriminación de género, y en parti-
cular la violencia machista. En los últimos años esta ha vuelto recurrentemente
al debate público, incluso en el actual contexto de confinamiento, con casos
como el de Antonia Barra y su agresor Martín Pradenas, o en el reciente cri-
7 El Mostrador, “2016, el año en que Chile se volvió feminista” (por N. Mulsow García), 16 de enero 2017.
http://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2017/01/16/2016-el-ano-en-que-chilese-volvio-feminista/
8 Ley de cuotas y la despenalización del aborto en tres causales.
9 Pamela Díaz-Romero, “En la recta final: Bachelet, la agenda de género y su sostenibilidad”. En Barómetro
de Política y Equidad, vol. 13: El difícil camino hacia un Estado democrático social de derechos (Santiago:
Fundación Equitas / Ediciones SUR / Fundación Friedrich Ebert, octubre 2017). http://barometro.sitiosur.
cl/temas/Genero
10 La Tercera, “El nuevo aire del feminismo”. Tendencias, p. 8 (por C. Pérez y N. Zunino), 7 marzo 2014. http://
bit.ly/2gDrzgP
11 elDesconcierto.cl, “Política y feminismo: ¿En qué consiste el proyecto feminista del Frente Amplio?” (por
M. Veloso y G. Boric), 30 de junio 2017. http://bit.ly/2eC2G4w
GÉNERO | Género y pandemia: retrocesos y nuevos desafíos, Pamela Díaz-Romero 227
men de Ámbar,12 incitando acciones callejeras y potentes cacerolazos concer-

tados,13 en los que se reclama contra la ineficacia de los mecanismos públicos
de protección y frente al constante escrutinio y sospecha de la justicia y los
medios de comunicación convencionales sobre las víctimas.14
En redes y plataformas sociales se observa el alineamiento entre la agen-
da política de parlamentarias sensibles a la agenda de género y la demanda
ciudadana, relevándose nuevamente la urgencia de retomar la tramitación del
proyecto sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, presen-
tado por Bachelet en enero de 2017 y que recién está en su segundo trámite
constitucional en el Senado.15 En palabras de la antropóloga feminista del Ins-
tituto de Estudios Antropológicos de la Universidad Austral, Debbie Guerra,
entrevistada para la revista Paula: “Necesitamos que la rabia se transforme en
acción política eficiente y transformadora. No me gustaría que de acá saliera
una ‘Ley Antonia’ como tantas leyes parciales, sino que creo que es necesario
insistir en fortalecer el proyecto de ley que está en el Congreso sobre el dere-
cho de las mujeres a una vida sin violencia”.16
Esta aprehensión es ampliamente justificada, ya que, a pesar del vigor
evidenciado por el movimiento en las multitudinarias marchas #8M de 201917
y 2020,18 el cambio en el escenario político, marcado por el estallido social y
la pandemia causada por el COVID-19, vuelve a acrecentar el desafío que en-
frentan los colectivos de mujeres: pasar del malestar compartido y acciones
políticas puntualmente articuladas, a una agenda común que permita el dise-
ño de estrategias que incrementen su capacidad de incidencia en la toma de
decisiones.
Esto se vuelve particularmente crítico ante la persistente falta de visión
en el Ejecutivo respecto de las dimensión estructurales de la discriminación
de género,19 lo que en el actual contexto de crisis sanitaria, económica y social
12 elDesconcierto.cl, “Que no queden dudas: el caso de Ámbar es feminicidio” (por C. Guerrero), agosto
2020. https://www.eldesconcierto.cl/2020/08/14/que-no-queden-dudas-el-caso-ambar-es-femicidio/
13 biobiochile,cl, “Cacerolazos y barricadas se multiplicaron en la capital en rechazo a arresto domiciliario a
Pradenas”, (por N. Parra), julio 2020. https://bit.ly/31pdwEe
14 biobiochile,cl, “Despiden a editora de Canal 13 tras filtración de audio durante formalización de Martín
Pradenas” (por E. Contreras), julio 2020. https://bit.ly/2QnnEqT
15 https://www.camara.cl/legislacion/ProyectosDeLey/tramitacion.aspx?prmID=11592
16 Larecera.com/Paula, “Caso Antonia Barra: ‘Martín Pradenas se convirtió en un monstruo en el que depo-
sitamos el peso de una sociedad que nos violenta’” (por E. Duclos), julio 2020. https://bit.ly/3htZmYf
17 T13.cl, “Histórica marcha: los rostros de las protagonistas del 8M en Chile”, marzo 2019. https://bit.ly/2Y-
vvRhi
18 Cnnchile.com, “Día de la Mujer: Coordinadora 8M cifra en más de 2 millones las asistentes a la marcha y
Carabineros en 150 mil”, marzo 2020. https://bit.ly/34v0lDF
19 Pamela Díaz-Romero, “Igualdad de género y rol del Estado: la línea base de la administración Piñera”. En
Barómetro de Política y Equidad, vol. 8: Cambio de paradigma. Nuevas relaciones mercado-Estado (Santiago:
Fundación Equitas / Fundación Friedrich Ebert, mayo 2014). http://barometro.sitiosur.cl/temas/Genero
ha implicado un significativo retroceso en la situación de las mujeres. Espe-

cialmente visible es el impacto que ello ha tenido sobre la dimensión de auto-
nomía sobre el propio cuerpo, observándose un negativo efecto del confina-
miento y de la precarización de las condiciones materiales de vida de la pobla-
ción sobre la violencia de género. Desde organismos multilaterales como ONU
Mujeres, y organizaciones de la sociedad civil, se han lanzaron campañas para
visibilizar los efectos de las cuarentenas como factor de riesgo para las mujeres
que se ven obligadas a mantenerse en sus hogares.
La proximidad física con la figura que agrede en tiempos de cuarentena es
mayor, lo que deriva en que haya mayores estrategias de control, poder y
aumente la probabilidad de violencia, así como su frecuencia, cronicidad y
gravedad, según lo revelado por la Red Chilena Contra la Violencia. El hogar
por lo mismo no siempre se configura como un lugar seguro y de protección,
ya que en situaciones en que se vive violencia, este espacio, se torna
amenazante y riesgoso.20
Consistentemente con esta preocupación, según declaraciones efectua-
das por el Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género (a través de las dis-
tintas autoridades que han subrogado u ocupado el cargo desde la salida de
Isabel Plá en el mes de marzo), desde que empezó la pandemia ha existido un
aumento sustantivo en las llamadas de emergencia por casos de violencia con-
tra mujeres. De hecho, “el primer fin de semana posterior a que se decretara
cuarentena en varias comunas de la Región Metropolitana y de otras regiones,
las consultas crecieron en un 70% respecto del fin de semana inmediatamente
anterior, cuando no regía esa medida”.21
Preocupa, sin embargo, que esto no ha ido asociado a un aumento en la
formalización de denuncias. Según el balance del primer semestre 2020 reali-
zado por la Fiscalía Nacional, la cantidad de delitos de violencia intrafamiliar
denunciados ante el Ministerio Público ha disminuido: “si en el primer semes-
tre de 2019 se reportaron 78.330 acusaciones, este año cayeron a 67.732”.22
Esta inconsistencia deja de manifiesto la fragilidad de los mecanismos de pro-
tección públicos y la desconfianza que deben superar las mujeres para ma-
terializar sus denuncias, dada su percepción de la ineficacia del Estado y sus
agentes frente a la situación que las aqueja. Como consecuencia, en el actual
contexto de confinamiento, muchas deberán seguir conviviendo con el agre-
sor. De hecho, en el mismo informe se consignan alzas importantes en delitos
20 Universidad Central, “Violencia de género en tiempos de cuarentena”, UCentral.cl. https://bit.ly/34vsU3Q

21 Emol.com, “Crecen llamadas por violencia contra la mujer tras cuarentena: Implementarán sistema de
denuncia ‘silenciosa’“ (por N. Ramírez), abril 2020. https://bit.ly/3li7s8I
22 LaTercera.com, “Fiscalía y balance del primer semestre de 2020: Menos ingresos de denuncias pero deli-
tos contra la salud pública superan los 80 mil” (por H. Basoalto), julio 2020. https://bit.ly/2YvYnz8
tales como los femicidios: “Si en 2019 se reportaron 75 homicidios durante los
primeros seis meses, este año se contaron 107, lo que representa un aumen-
to de un 42%”. Se registraron, además, “otros aumentos significativos en otros
delitos asociados a violencia intrafamiliar, como los incendios (de 15 a 39), ho-
micidios (de 8 a 29), y secuestros (de 19 a 27)”.
En su comentario al informe Violencia contra las mujeres en Chile y CO-
VID-19: un Estado ausente,23 presentado al Alto Comisionado de Derechos
Humanos, la socióloga del Observatorio de Género y Equidad Tatiana Her-
nández comentaba: “Según la ENVIF 2017,24 un importante porcentaje de
mujeres no confiaba en la institucionalidad, por ende la denuncia, acción
que activa gran parte de la respuesta del Estado (…) no la veían como un
recurso a tomar, como una alternativa o un escenario de justicia. Todo lo
contrario, muchas mujeres ya percibían la denuncia como un elemento que
aumentaba el riesgo”.
Otro foco de preocupación relacionado con lo anterior apunta al acceso a
métodos anticonceptivos y servicios de atención en salud sexual y reproduc-
tiva. La afectación de la cadena de suministro y comercialización de anticon-
ceptivos orales y condones a escala internacional (cuya producción en China
se vio reducida temporalmente por el brote), la disminución de los ingresos
autónomos de los hogares y su eventual impacto en la prioridad asignada los
gastos asociados, sumados al reagendamiento o postergación de consultas y
cirugías electivas en este ámbito, producto de la crisis sanitaria, tienen un im-
pacto directo sobre el cuerpo y el control de la reproducción que pueden ejer-
cer las mujeres, cuya magnitud deberá ser evaluada en los próximos meses.25
En materia de autonomía económica, justamente el ámbito donde el ac-
tual gobierno había priorizado su “Agenda Mujer” para la actual administra-
ción,26 el escenario no es más auspicioso. De acuerdo con los datos de la Orga-
nización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),27 la partici-
23 Marcela Sandoval; Antonia Orellana; Valentina Moyano; Articulación de Mujeres de Oposición, Chile
(2020, junio 30). Violencia contra las mujeres en Chile y COVID-19: un Estado ausente. Informe final. Re-
sultados de encuesta para orgs. feministas, territoriales y de mujeres. Articulación de Mujeres de Opo-
sición. https://www.partidoradical.cl/wp-content/uploads/2020/08/12.08.20-Informe-Violencia-con-
tra-Mujeres-Covid-19.pdf
24 Tercera encuesta nacional de violencia intrafamiliar contra la mujer y delitos sexuales, realizada por la
Subsecretaría de Prevención del Delito, dependiente del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.
Presentación de resultados en http://www.seguridadpublica.gov.cl/media/2018/01/Resultados-En-
cuesta-VIF.pdf
25 Sarah Toler, “El impacto del coronavirus en el acceso a los anticonceptivos”, Clue, 16 abril 2020. https://
helloclue.com/es/articulos/anticonceptivos/el-impacto-del-coronavirus-en-el-acceso-a-los-anticon-
ceptivos
26 https://www.icare.cl/contenido-digital/gobierno-pinera-agenda-mujer/
27 Women in Work Index. Turning policies into effective action (March 2019). PricewaterhouseCoopers, UK
(2019). https://www.pwc.co.uk/economic-services/WIWI/pwc-women-in-work-2019-final-web.pdf
pación laboral de las mujeres alcanzaba el 55% en 2017, aún bajo el promedio
para el mismo indicador de los países OCDE (62%), y muy por debajo de la par-
ticipación masculina, de 76,6%. La lenta tendencia al alza registrada desde los
años noventa se quebró con la crisis social y económica de los últimos meses.
Así, según la encuesta de julio del Centro UC de Encuestas y Estudios Longitu-
dinales, la participación laboral de las mujeres registra una caída del 27% en
relación con el mismo mes del año pasado, mientras la baja entre los hombres
llegó al 19%. A esto se suma que la contracción en la tasa de empleo femenino
en 28% equivale “a 1,1 millones de plazas laborales menos, mientras que para
los hombres la contracción fue de 23% con una merma de 1,2 millones de em-
pleos”.28 La baja en el empleo en el sector del comercio y los servicios, intensivo
en contratación de mujeres (que retrocedió al nivel de 2010), sumada al cierre
de jardines infantiles y colegios y el consecuente aumento de las tareas de cui-
dado al interior de los hogares, se ha traducido en un retroceso de diez años en
la participación laboral femenina.
Una mirada específica sobre el impacto de la pandemia requiere la partici-
pación laboral femenina en el área de la Salud, sector altamente feminizado y
que ha estado extremadamente tensionado por su rol en la atención sanitaria
producto del virus SARS-CoV-2 responsable del COVID-19. La sobrecarga labo-
ral asociada a los largos turnos, la exposición al contagio y el manejo emocio-
nal de la crisis en hospitales y en la red de atención primaria tienen un impacto
aún no dimensionado en la salud mental y el bienestar subjetivo de sus traba-
jadores. Sus efectos son especialmente agudos en las trabajadoras, para quie-
nes el conflicto entre la inflexibilidad laboral y su compleja intersección con la
vida familiar en una situación que, como nunca, demanda disponibilidad total,
se agrava dada la ausencia de un sistema público que promueva y facilite la co-
rresponsabilidad social en el cuidado de niños, niñas y personas dependientes.
Previo a la crisis, este tema ya había sido visibilizado por organismos como
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La consultora en comunicaciones
en la División de Protección Social y Salud, Andrea Proaño, señalaba en 2019
que “la doble jornada laboral de las mujeres médicas, que llegan a casa de ám-
bitos de alta presión a continuar con tareas de cuidado, puede conducir a pro-
blemas de salud mental que ya de por sí afectan más a las mujeres, incluyendo
estrés, ansiedad y depresión. Esto es irónico y preocupante en un sector que se
ocupa principalmente del cuidado de las personas, pues las mujeres pueden
terminar por descuidarse a sí mismas, con notables repercusiones sobre aque-
llos a quienes cuidan”.29 En el contexto de la actual crisis aparece también como
28 Latercera.com/pulso, “Encuesta UC: personas que no están trabajando en Chile superan el 30% y suman
unos 2,7 millones” (por C. Alonso), agosto 2020. https://bit.ly/2EvpOSK
29 BID/Blogs, “Mujeres en el sector salud, ¿la balanza se inclina a su favor?” (por A. Proaño), marzo 2019.
preocupación la mayor exposición de las mujeres al contagio, por su ejercicio

como profesionales sanitarias y por uno de los principales determinantes de
las desigualdades de género en la sociedad: su rol en los cuidados.30
(…) mientras esta pandemia nos ha ayudado a reconocer el importantísimo
papel de los servicios públicos de salud y de otros sectores profesionales de
los cuidados, seguimos olvidando el trabajo que se desarrolla en los hogares
por personas que prestan su ayuda sin recibir remuneración a cambio. Los
cuidados informales constituyen la parte invisible del iceberg de la atención
a la salud, una zona sumergida que puede suponer hasta el 80% de todos los
cuidados requeridos, siendo el 20% restante el que se calcula que proveen los
servicios de salud.31
Justamente los cuidados son hoy un eje articulador de la acción política
feminista. Desde el análisis académico, representan un ámbito complejo, en
el cual se afirma la siempre precaria sostenibilidad de la vida cotidiana de las
familias que incluyen menores, personas ancianas o en situación de discapa-
cidad, enfermas crónicas, a menudo dependientes para sus cuidados de un
mercado informal o redes de parentesco no remuneradas y —en ambos ca-
sos— feminizadas, soluciones generalmente frágiles y altamente inestables.
Esto ha sido intensamente visibilizado en el contexto de la pandemia, en el
que el confinamiento impidió contar con estos recursos de apoyo y la sobre-
carga resultante de la superposición del cuidado, las tareas domésticas y el
trabajo remunerado ha afectado diferenciadamente a las mujeres.
Una arista del problema quedó expuesta ante el creciente incumplimien-
to del pago de pensiones de alimentos en la contingencia económico-sani-
taria. El vacío legal en la Ley de Protección al Empleo, que no garantizaría el
cumplimiento de esas obligaciones, fue hecho presente a mediados de abril
por las integrantes de la Comisión Especial de la Mujer y Equidad de Género
del Senado a la entonces ministra (s) del ramo, Carolina Cuevas.32 El problema
volvió con fuerza al debate público en el marco de la aprobación de la reforma
constitucional que permitió el retiro excepcional de un 10% de los fondos de
capitalización individual de las AFP. Como señalaba Fabiola Cortez-Monroy en
https://blogs.iadb.org/salud/es/mujeres-en-salud/
30 María del Mar García Calvente, María del Río Lozano y Gracia Maroto Navarro, “Género, cuidados y coro-
navirus: antes, durante y después de la pandemia”, Blog Coronavirus y Salud Pública, Escuela Andaluza de
Salud Pública, 8 mayo 2020. https://bit.ly/31poY2J
31 María del Río Lozano, Mª del Mar García Calvente, Amelia Inmaculada Martín Barato, Los cuidados y
la salud de las mujeres. Cuadernos para la Salud de las Mujeres, nº 3 (Sevilla: Instituto Andaluz de la
Mujer, Escuela Andaluza de Salud Pública, 2020). http://www.juntadeandalucia.es/iamcatalogo/doc/
iam/2020/143606804.pdf
32 https://www.senado.cl/inquieta-cumplimiento-del-pago-de-pensiones-de-alimentos-por/sena-
do/2020-04-17/155204.html
agosto de este año en una columna del Centro de Investigación Periodística

(Ciper Académico):
(…) pocos imaginaron que una consecuencia sería ver miles de mujeres
frente a tribunales de familia, demandando la retención de estos dineros
por concepto de pensiones de alimentos impagas. Según cifras del Poder
Judicial, entre el 28 y el 31 de julio, llegaron 210.104 solicitudes de ese tipo.
Para acoger estas demandas, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
[2020] ingresó una ley corta, que “refuerza las facultades y obligaciones de los
jueces, a la vez que facilita la acción de las y los demandantes, para asegurar la
retención de los fondos mientras se mantengan vigente la deuda y mientras
no haya garantías suficientes para su pago”.33
En el mismo análisis, Cortez-Monroy da cuenta de la inefectividad de las
medidas contempladas para hacer cumplir esta responsabilidad parental, ilus-
trada por las cifras consignadas en el proyecto de ley que incorpora a los deu-
dores de pensiones de alimentos al Boletín de Informaciones Comerciales: “el
84% de los demandados en causas de alimentos no paga la pensión fijada por
el Tribunal, lo que representa —según datos del Poder Judicial— una deuda
de $180.000 millones, y significa que setenta mil alimentarios, principalmen-
te niños, niñas y adolescentes, no reciben lo que por ley les corresponde”. De
acuerdo con el mismo análisis, la alta morosidad en el pago de esta obligación,
que, según cifras del gobierno, solo es asumida por el 16% de los deudores
(de los cuales 9 de cada 10 son hombres), no solo es producto de fallas en el
sistema de cumplimiento previsto por la legislación chilena:
La morosidad y el no pago de las pensiones alimenticias, es posible situarlas
también en la configuración tradicional de la división sexual del trabajo,
puesto que son principalmente las mujeres a quienes se les atribuye las
labores de cuidado de niños y niñas. Tal vez sea lo que Montecino denominó
como el “peso de la simbólica materna” (2014, p. 204), una especie de mandato
que conflictúa a las mujeres para adoptar otros modelos identitarios, lo
que simultáneamente operaría como una “autorización” a los hombres
deudores para dejar de cumplir con la corresponsabilidad parental. Evadir
esta responsabilidad es, por tanto, también cultural, vinculado a la raigambre
machista de nuestro país que deja el cuidado principalmente a las mujeres.34
La misma “autorización” opera al interior de los hogares. Un estudio realiza-
do por la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC)
y Cadem durante el primer mes de confinamiento, en el apartado “aspectos
que dificultan el teletrabajo”, la opción “tener que compatibilizar el tiempo con
33 Ciperchile.cl, “Pago de pensiones de alimentos: ¿de quién es la deuda?” (por F. Cortez-Monroy), 6 agosto
2020. https://bit.ly/3jdyUTc
34 Íd.
las tareas del hogar” fue marcada por 47% de las mujeres y solo el 28% de los
hombres, mientras “tener que apoyar con las tareas a los hijos al mismo tiempo
que trabajar” interfiere con el trabajo remunerado del 25% de ellas y del 15%
de ellos. El 92% de las mujeres afirmó desarrollar labores domésticas como
“hacer el aseo y preparar el almuerzo” durante la jornada laboral, lo que llegó al
74% en hombres. Un 37% señaló hacer “tareas con hijos en edad escolar” (27%
en hombres), un 30% dijo cuidar a los menores (20% en hombres) y un 11% de
ellos afirmó no hacer “ninguna de las anteriores”, lo que solo aglutinó al 3% de
las entrevistadas. En concordancia con lo anterior, el sondeo estableció que el
56% de las mujeres siente estar trabajando más que en tiempos normales de
oficina, lo que en hombres solo llega al 36%.35
Una encuesta más reciente, realizada por el Centro de Economía y Políticas
Sociales (CEAS) de la Universidad Mayor y aplicada a 1510 habitantes en todo
Chile, explora cómo estamos utilizando y redistribuyendo el tiempo durante
los meses de confinamiento. A propósito de los resultados, su directora, la eco-
nomista Claudia Sanhueza, detalló que en zonas con cuarentena obligatoria,
“mientras los hombres dedican 3,8 horas a tareas domésticas no remuneradas,
sus pares femeninos utilizan 5,6 horas a dichos trabajos”.36
Estos datos, sumados a los aportados ya por la Encuesta Nacional de Uso
del Tiempo (2015), han alimentado desde el feminismo un cuestionamiento
cada vez más extendido a modos de producción basados en roles diferen-
ciadas para hombres y mujeres, apuntando a la necesidad irrenunciable de
vínculos y cuidados entre todos los seres humanos, y a la relación construida
en y por el capitalismo transnacional entre individualidad, poder y control
económico.37
Esfuerzos que van desde la visibilización del aporte de la economía do-
méstico-familiar al PIB,38 hasta la problematización de los límites del actual
orden político y económico, hoy vuelven a evidenciar el deterioro de las con-
diciones de vida que afecta en mayor medida a las mujeres, particularmente
las trabajadoras informales, las pobres y las dueñas de casa. En general, ponen
el acento en la centralidad del trabajo no asalariado —la crianza, la creación
de lazos y vínculos sociales y afectivos, los cuidados, la educación de niños y
35 Biobiochile.cl, “¿Quién hace las tareas del hogar mientras teletrabaja? 92% mujeres y 74% hombres,
según Cadem/Mutual” (por E. Lara), abril 2020. https://bit.ly/2QoQwPG
36 Diariomayor.cl, “CEAS// Estudio revela que mujeres dedican casi 2 horas más que los hombres a tareas
domésticas durante la cuarentena”, junio 2020. https://bit.ly/3aVQ3xD
37 Almudena Hernando, La fantasía de la individualidad. Sobre la construcción sociohistórica del sujeto mo-
derno (Madrid: Traficantes de Sueños, 2018).
38 Comunidad Mujer, ¿Cuánto aportamos al PIB? Primer Estudio Nacional de Valoración Económica del
Trabajo Doméstico y de Cuidado No Remunerado en Chile (Santiago: Comunidad Mujer, 2019). https://
bit.ly/3hudlgH
niñas que sustentan la fuerza del trabajo— para la reproducción social. Seña-
lan que la persistente inadecuación de las políticas y de los servicios públicos
para frenar la progresiva feminización de la pobreza y cerrar las brechas de
género, debilita la legitimidad de las instituciones en el contexto de la actual
crisis, situación que se agudiza entre las mujeres según su clase social, raza o
identidad sexual distintas de las dominantes.
En este marco, aumenta la relevancia del diálogo entre académicas y ac-
tivistas sociales respecto del protagonismo de la economía de servicios y la
emergencia de nuevas formas de trabajo afectivo o emocional y comunicati-
vo,39 que se agudiza ante la dificultad de los Estados para garantizar el bien-
estar de amplios sectores de la población y la creciente incapacidad de estos
para cuidarse y cuidar,40 ampliándose la percepción de deterioro en la calidad
de vida y la progresiva afectación de la salud mental de las mujeres.
Frente a la lenta capacidad de reacción de la autoridad, la ineficacia de
las instituciones interpeladas en cuanto a dar respuestas sustantivas a las de-
mandas y la superficialidad para abordar el conflicto de los medios masivos, la
pandemia ha puesto de manifiesto en forma dramática que la sociedad sigue
necesitando para su funcionamiento el trabajo no remunerado y el tiempo de
las mujeres para la gestión de la alimentación, la higiene, la salud y la educa-
ción. Se pone así en claro, una vez más,
la fortaleza de la que aún goza el sistema patriarcal (…). Se ha afianzado la
desproporcionada carga de la economía del cuidado, el trabajo remoto y
el acompañamiento educativo en nuestros hombros. Además, no existe un
reconocimiento, ni un soporte ni flexibilidad alguna por la mayor parte de las
familias, la sociedad y el estado. (…) Vivimos un momento clave para pensar,
debatir y concretar la redistribución de la economía del cuidado dentro de la
familia, en la comunidad y el estado; plantear políticas de centralidad de los
cuidados como la base fundamental del bienestar social; impulsar propuestas
de redistribución del tiempo laboral público en compatibilidad plena con el
tiempo para los cuidados de la familia; desarrollar mecanismos para atenuar
los impactos de género que nos deja la pandemia.41
39 Véase Sir del Río, “La crisis de los cuidados: precariedad a flor de piel”. Documento de trabajo (Madrid:
CGT-Comisión Confederal de la Precariedad, 2004) [https://www.rebelion.org/hemeroteca/economia/
040308sira.htm]; y Sandra Ezquerra, “La crisis de los cuidados: Orígenes, falsas soluciones y posibles
oportunidades”, Viento Sur, no. 18 (2004), pp. 37–43. http://cdn.vientosur.info/VScompletos/vs_0108.
pdf
40 Sandra Ezquerra, “Crisis de los cuidados y crisis sistémica: la reproducción como pilar de la economía lla-
mada real”. Investigaciones Feministas, vol. 2 (2011), pp. 175-187. https://doi.org/10.5209/rev_INFE.2011.
v2.38610
41 “La economía del cuidado en la pandemia: repercusiones en la vida de las mujeres”, en SER-PE Noticias,
17 de julio, 2020. Por Karina Bueno, coordinadora de Proyecto en ONG – Centro para el Desarrollo Hu-
mano – CDH, Perú. https://bit.ly/32qLjw6 )
Este enorme desafío se plantea en un contexto en que la evidencia de los
retrocesos agudiza la disociación entre la situación concreta de las mujeres
durante la pandemia, y los discursos sociales y políticos más sensibles a las
desigualdades y conscientes de la necesidad de cerrar las brechas de género.
Los datos les otorgan a dichas brechas una visibilidad que dificulta la natura-
lización de la que han sido objeto por décadas, lo que debería permitir una
agenda de cambios en el corto plazo que, por ejemplo, permita concretar la
tramitación de la ley sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violen-
cia. Al mismo tiempo, en el marco del debate constitucional paritario, superar
las desigualdades exige garantizar el rol del Estado y la institucionalidad públi-
ca en la corresponsabilidad social para el cuidado, y avanzar en la valorización
de los trabajos afectivo-familiares en las cuentas públicas y las pensiones de
las mujeres. Esperemos que, esta vez, la democracia logre saldar su deuda con
las mujeres.
Medios de
comunicación
Agenda de los medios, agenda
ciudadana: caminos que se
bifurcan
Elisabet Gerber1
Luis Breull2
Las mayores corporaciones de medios de comunicación en Chile también tie-

nen intereses directos en la propiedad de empresas vinculadas con inversiones
en los mercados: inmobiliario, financiero, retail, alimentos, agrícola y agroin-
dustrial, entre otros. Esto supone condicionantes en la cobertura informativa
que se otorga a ciertos temas, donde operan mecanismos como la “agenda
por omisión”. El artículo analiza, por una parte, la evolución reciente en el esce-
nario de concentración de la propiedad de medios; por otra, releva los temas
más significativos de la agenda ciudadana en los últimos meses según diver-
sos estudios. De esta forma abre la pregunta sobre el poder de agenda de los
principales medios y la conformación de corrientes de opinión en contextos
críticos como los que vive Chile desde octubre de 2019.
1 Concentración medial en Chile

Cualquiera sea su signo ideológico, la legitimidad de las democracias con-
temporáneas depende no solo de los mecanismos de elección y representa-
ción populares, sino también del entramado institucional del Estado y de la
forma como los ciudadanos conocen/configuran sus realidades a través de
1 Elisabet Gerber, directora del Programa de Opinión Pública de la Fundación Chile 21.
2 Luis Breull, periodista y académico de la Pontificia Universidad Católica de Chile.
239
los medios de comunicación que tienen a su alcance de modo cotidiano. El

acceso a los contenidos informativos/periodísticos, magazine o de entreten-
ción mainstream3 que ofrecen los medios, así como los ejes de conformación
de agendas y el énfasis en el tratamiento o en la representación explícita
e implícita de los valores/intereses de sus propietarios, adquieren creciente
importancia para el fortalecimiento democrático y de vida en comunidad.
Mayor relevancia cobra aún este fenómeno si consideramos que Chile tiene
un régimen político hiperpresidencialista con dualidad de fuentes de legi-
timidad democrática,4 condición que suele ralentizar el abordaje consen-
suado de temas como los señalados. También es necesario destacar que la
penetración de las tecnologías de la información y comunicación en las prác-
ticas de negocios, junto con el globalismo de empresas y corporaciones, han
marcado el modo de resolver los asuntos de poder y ciudadanía con nuevas
temáticas y tensiones emergentes.5
La concentración de medios no es nueva en el debate político nacional.
Desde la instauración violenta de la dictadura militar, comenzó a cristalizar una
nueva forma de configuración duopólica tanto de la propiedad de la prensa
escrita como del control de radios y canales de TV, insertos todos en celosos
mecanismos de censura política, valórica y cultural.6 Es esta una cuestión que
la transición y consolidación de la democracia no han podido resolver, cumpli-
das casi tres décadas de iniciado tal proceso.
Lo anterior se produce sin freno alguno a la participación de distintos sec-
tores de la economía y del empresariado en la propiedad de medios, bajo el
único supuesto de no ser alguno de ellos un controlador monopólico dentro
de las distintas plataformas o industrias mediales (cuestión que supervisa la
Comisión Antimonopolios de la Fiscalía Nacional Económica). Esto deja a Chile
muy lejos de la legislación internacional de países del primer mundo, como
Alemania, Holanda, Inglaterra, Francia, Estados Unidos, entre otros, que salva-
guardan la pluralidad de propietarios de medios a través de leyes específicas
que limitan o prohíben su injerencia cuando traspasan ciertos umbrales de
participación de mercado o cuando representan intereses de sectores que se
declaran incompatibles (como la banca). Sigue pendiente contar en nuestro
3 Véase Frédéric Martel, La cultura mainstream. Cómo nacen los fenómenos de masas (Madrid: Taurus,
2011).
4 Arturo Valenzuela, “Crisis de representación y reforma política en Chile” (Santiago, Chile: CEP, Centro
de Estudios Públicos / Cieplan, Corporación de Estudios para Latinoamérica, 2011). https://bit.ly/2DLD-
VmM
5 Ulrich Beck, ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización (Barcelona:
Paidós, 2008). Disponible en https://ocw.uca.es/pluginfile.php/1496/mod_resource/content/1/beckul-
richqueeslaglobalizacion.pdf
6 Guillerml Sunkel y Esteban Geoffroy, Concentración económica de los medios de comunicación (Santiago,
Chile: LOM Ediciones, 2001).
MEDIOS DE COMUNICACIÓN | La agenda de los medios, agenda… Elisabet Gerber y Luis Breull 241
territorio con una nueva institucionalidad legal que descentralice el poder y

el control de la propiedad de los medios, y que garantice la subsistencia de
nuevos medios y el acceso de estos a la participación en recursos provenientes
de la inversión publicitaria. Se trata de una discusión que se ha revitalizado
en las universidades y desde ahí en distintos ámbitos sociales, y que tanto la
Organización de Estados Americanos (OEA) como el Parlamento Europeo han
tratado de modo especial (2015 y 2013, respectivamente).
1.1 Descentralizar medios, contenidos y poder como tarea pendiente
Tal como se ha relevado a lo largo de los últimos años en el Barómetro de Polí-
tica y Equidad, en Chile existe una alta tasa de concentración de la propiedad
medial y de participación en el mercado de avisaje de cada industria en parti-
cular. Esto sitúa al país como uno de los que registran los mayores niveles de
concentración en América Latina, al tiempo que la desregulación facilita que
un núcleo pequeño de actores controle los medios de mayor incidencia en la
construcción de las agendas en la opinión pública. Esta situación requiere ser
abordada desde el Gobierno, el Congreso, los gremios vinculados a las indus-
trias mediales (Asociación Nacional de la Prensa, Asociación Nacional de Ra-
diodifusores, Asociación Nacional de Televisión, Asociación Regional de Cana-
les de Televisión y las diversas organizaciones que agrupan a los medios digi-
tales), entidades reguladoras públicas como el Consejo Nacional de Televisión,
más las ONG y observatorios relacionados con los medios de comunicación,
universidades y centros de investigación. La realidad del país denota la falta de
una propuesta de Ley de Medios que garantice el Derecho a la Información y la
Comunicación plural, que incentive mediante la entrega de subsidios y fondos
públicos la creación de nuevos medios de comunicación descentralizados (de
carácter regional, local y comunitarios), al tiempo que limite la participación
de los grandes conglomerados controladores de la prensa, radio y TV en cuan-
to a su cuota de participación en el mercado publicitario y determine límites
para la asignación del avisaje estatal.
En el año 2015, dos grupos empresariales acaparaban el 80% de lectoría
y el 82,8% de avisaje de diarios nacionales y regionales (Grupo El Mercurio, de
la familia Edwards, y Grupo Consorcio Periodístico Sociedad Anónima Copesa,
de propiedad de Álvaro Saieh), cifras que en 2019 subieron a 81,0% y 87,8%,
respectivamente. Si se considera el indicador de concentración de los cuatro
primeros grupos operadores se alcanza el 100% en ambas categorías, lo que
denota un grave problema de distribución tanto de recursos en la prensa escri-
ta de alcance nacional, como de sistemas de validación de inversión publicita-
ria, que excluye a medios de alcance local o regional alternativos. Es así como
el Índice de Herfindahl e Hirschman (IHH) ubica a los diarios de prensa escrita
en el top del ranking de industrias concentradas, con 3646 puntos en audien-

cia y 4116 en avisaje (una altísima cifra histórica).
En la industria radial de alcance nacional, en tanto, el conglomerado es-
pañol Prisa —a través de Iberoamericana Radio Chile—, propietario de una
decena de radios, hace cinco años se llevaba cuatro de cada diez pesos inverti-
dos en publicidad en las casi mil emisoras que transmiten en todo el territorio,
junto al 47% de las audiencias, mientras que el año pasado este último índice
bajó a 43%. Al actualizar los datos al año 2019 para los primeros cuatro grupos
operadores, baja de 77% a 76% en concentración de audiencias, y de 2582
a 2320 los puntos en el IHH (pasando de alta concentración a concentración
moderada-alta). No fue posible acceder a las cifras de inversión publicitaria al
2019 en forma detallada, aunque de las radios ubicadas en el top ten, cinco
corresponden a Prisa, con un 23,63% del avisaje. Le siguen Radio Cooperati-
va, de la Compañía Chilena de Comunicaciones S.A., con 10,71%; radio de la
Sociedad Nacional de Agricultura, con 10,68%; El Conquistador, de la familia
Molfino, con 6,55%; Radio Bío-Bío, de la familia Mosciatti, con 4,72%; y Tele13
Radio, de Andrónico Luksic, con un 3,89%, respectivamente. Es decir, solo diez
radios que pertenecen a seis grupos concentran el 60,16% del total de la inver-
sión publicitaria, quedando el 39,82% restante para ser repartido entre casi mil
emisoras. En el caso de la Iglesia católica, segundo grupo en términos de canti-
dad de emisoras en Chile a través de la Asociación de Radios Católicas (ARCA),
es importante aclarar que, en general, remite a señales de presencia regional o
local, con programación de nicho confesional y segmentada, sin validarse en el
mercado sus indicadores de audiencia o de inversión publicitaria.
Si se observa el escenario de la TV generalista o de libre recepción com-
parando los períodos 2015 y 2019, se observa que en el año de inicio de la
comparación cuatro canales de TV de libre recepción acaparaban 87 de cada
100 pesos provenientes del avisaje,7 cuestión que subió a 94 el año pasado,
alcanzando también el 94% de las audiencias totales. El primer grupo opera-
dor, Bethia, con su señal Mega, subió su participación en audiencias de 27% a
33%; y en la torta publicitaria, de 29% a 51%, generando un vuelco en torno
a ser esta la industria que pasa del tercer al segundo lugar en el indicador de
concentración IHH, de 2109 a 3350 puntos.
En el campo de los medios digitales no existe un validador consensuado,
por lo que las cifras empleadas corresponden a un ranking promedio de visi-
tantes únicos elaborado por ComScore para el año 2019, donde las empresas
auditadas pagan por aparecer. Esto excluye a otros referentes digitales como El
7 Luis Breull, “Informe de Concentración de Medios en Chile, 2015-2016”. Investigación para el Consejo
Nacional de Televisión, Santiago, 2016, diapo. 43. Puede verse documento en PPT en https://bit.ly/3i-
zLE65
Mostrador, El Desconcierto y El Ciudadano. Por ello, refieren a un solo modo de

establecer el consumo de los portales informativos y de medios de entretención.
En síntesis, en Chile tenemos concentración medial expresada en diversos
formatos o conceptos diferenciadores que justifican un nuevo marco regula-
torio:
a) Integración vertical en telecomunicaciones y TV de pago (VTR y Telefónica).
b) Concentración horizontal o monomedial en diarios (grupos El Mercurio y
Copesa), radios (grupos Prisa con Iberoamericana Radio Chile, Bethia con
radios de Megamedia, y Luksic con radios 13 SpA), y medios digitales (grupos
Betazeta y Mi Voz/Diarios Ciudadanos).
c) Concentración multimedial o convergente (grupos Copesa, Luksic-Canal 13
SpA, Bethia y El Mercurio).
d) Concentración multisectorial o en diversos sectores de la economía (grupos
Copesa, Luksic-Canal 13 SpA, Bethia, El Mercurio y Cámara Chilena de la
Construcción).
e) Concentración por integración internacional o holding de medios con
presencia transnacional (Prisa en radios: Time Warner a través de Turner en
CHV, CNN Chile y Canal del Fútbol; Betazeta en plataformas digitales: Grupo
Discovery y O Globo en Bethia; grupo Albavisión de Remigio Ángel González
en La Red/Telecanal). Actualmente se negocia una eventual llegada a Chile del
grupo Antena Tres de España y Viacom de Estados Unidos, que ya cuenta con
la propiedad de Telefé en Argentina. Esto en términos de eventual venta de
Canal 13 y de Chilevisión.
f ) Concentración declarada también en la industria de servicios de telefonía fija
y móvil, de banda ancha fija y móvil, de servicios de TV paga, donde actores
como VTR o Telefónica son dos de los actores transversales.
g) Concentración moderada en el campo de las agencias de publicidad o grupos
de empresas que definen la estructuración de los planes de medios para
resolver la inversión en avisaje en las distintas industrias mediales.
h) La concentración en diversos grupos de la economía se manifiesta también al
observar los principales avisadores, entre quienes se encuentran empresas de
multitiendas, de retail, alimentos, industria de bienes y servicios domésticos,
además de servicios financieros. Todas ellas tienen vínculos directos de
propiedad, rasgo que se evidencia al analizarse los campos de inversión del
principal controlador de Copesa, Álvaro Saieh, o de Andrónico Luksic para
el Grupo Canal 13, o de Carlos Heller Solaria en el Grupo Bethia, dueño de
Mega (controla también una de las empresas líder en inversión publicitaria,
Falabella).
1.2 La concentración y su “cadena de contagios”

La alta concentración detectada en las industrias mediales presentes en
Chile, al igual que en el caso de los proveedores de servicios como telefonía
fija y móvil, más internet banda ancha fija/móvil, unido a lo que sucede con
la densidad del mercado que ocupan los holdings de agencias de medios,
reportan un problema de múltiples dimensiones y posibles focos de im-
pacto:
• Hegemonía de un número reducido de grupos empresariales que contro-
lan consorcios de medios de alcance masivo o nacional, con un acceso
privilegiado al financiamiento de estudios de audiencia y validación de
inversión publicitaria. Estos sirven de parámetro para los futuros planes
de medios, generando una circularidad que limita el acceso de medios
independientes o de baja cobertura territorial a estos espacios y vías de
obtención de recursos.
• Impacto en libertad de expresión, pluralismo y diversidad temática, al con-
centrar las agendas de los medios de mayor masividad.
• Configuración simbólica de la calidad de la democracia y la confianza en
las instituciones, en la medida en que la agenda no se apegue a la relevan-
cia pública de los temas, sino al interés particular (político o comercial) de
los dueños de medios en el trato a sus avisadores principales.
2 Agenda pública entre el estallido y la pandemia

En el escenario descrito, cabe indagar de qué manera se configura la agen-
da pública cuando, desde los medios masivos de comunicación, parece esca-
so el margen para el despliegue de contenidos que no respondan al interés
particular (político o comercial) de los dueños de medios. Resultan claves en
este sentido las preguntas relativas a cómo se configura la agenda pública y,
en estrecha relación, cómo se establecen corrientes de opinión. Las respues-
tas suelen aludir a teorías de agenda setting que, en los lejanos años setenta,
postulaban que “el público es consciente o ignora, presta atención o descuida,
enfatiza o pasa por alto elementos específicos de los escenarios públicos”.8 Es
decir, las personas tenderían a incluir en su campo de conocimiento y otorgar
importancia a aquello que los medios incluyen o excluyen de su contenido. En
rigor, los postulados de esta hipótesis no se comprobaron, entre otras cosas,
porque hay distintos factores que intervienen en la configuración de las agen-
das del público que, además, son múltiples y diversas. Sin embargo, la (mal)
llamada teoría de la agenda setting provee instrumentos que permiten identifi-
car y comparar las opiniones que canalizan los medios y las de los ciudadanos.
En un escenario en que la propiedad de medios altamente concentrada
recae en grupos identificados políticamente más bien con el oficialismo, y/o en
8 Eugene F. Shaw, “Agenda-setting and mass communication theory”, Gazette 25, no. 2 (1979): 96. https://
doi.org/10.1177%2F001654927902500203
sectores identificados como la derecha chilena, podría presumirse la inciden-

cia de tales actores en la configuración de la agenda pública. Sin embargo, se
registran contrastes importantes entre los intereses que atraviesan la agenda
de los medios, por un lado, y las agendas ciudadanas, por el otro. En este con-
texto, se analiza a continuación la percepción del gobierno y de los principales
contenidos de la agenda pública desde el comienzo de la pandemia y de cara
al plebiscito de octubre próximo, desde la perspectiva de la opinión pública.
2.1 El gobierno desde la mirada de la opinión pública
Pese a que el foco de atención sobre la caída de los niveles de adhesión al go-
bierno suele centrarse en el quiebre producido a partir del estallido social de
octubre de 2019, las cifras corroboran que los altos niveles de rechazo a Piñera
y su gobierno no se explican a partir del estallido, sino que la relación causal
sería inversa. Y aunque diversos sondeos de opinión de marzo y abril de 2020
revelan una mejora en la percepción de la imagen del presidente Piñera y del
gobierno, el fenómeno no es exclusivo de Chile: la subida promedio sería de
nueve puntos en el caso de las diez democracias más grandes por número
de habitantes.9 En momentos de impacto social masivo, existiría un fenómeno
conocido como “to rally around the flag”, que alude a la tendencia a unirse alre-
dedor de símbolos compartidos vinculados con la noción de patria o nación;
entre ellos, el líder. Según la encuesta Criteria Research del mes de julio,10 ya en
mayo la aprobación al presidente Piñera comenzaba a descender, llegando en
julio a un 12%, porcentaje equivalente a los meses posestallido social del octu-
bre. Esto se vincularía, en parte, con una percepción negativa sobre el manejo
de la pandemia y de la crisis sanitaria por parte del gobierno.
9 Mencionado en BBC noticias, https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-52186602

10 Tipo de Estudio: Cuantitativo, no probabilístico, a través de la aplicación de encuestas autoadministra-
das mediante el uso de un panel certificado de acceso online. Grupo objetivo: mujeres y hombres de 18
o más años, de los niveles socioeconómicos ABCD, residentes de todo el país. Muestra mínima mensual:
800 casos. Fecha de campo: entre el 27 y el 31 de julio de 2020, a través de un panel online.
Gráfico 1. Aprobación/desaprobación presidencial y gubernamental,

julio 2019–abril 2020
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Criteria Research, julio 2020.
2.2 La pandemia, caja de Pandora de las crisis

En marzo de 2020, la pandemia del COVID-19 encontró a Chile en el clima de
tensión social y política que se hizo público en octubre de 2019. El gobierno
de Sebastián Piñera no había logrado hasta entonces encontrar vías de reso-
lución de conflictos; más aun, su opción por políticas represivas y punitivas en
el contexto de las protestas sociales exacerbó la irritación y tensión social. Más
allá del paréntesis que abrió el COVID-19, son pensables escenarios donde se
conjuguen las tensiones de las crisis visibilizadas en el “octubre chileno”, con
sus implicadas en la pandemia. En este sentido, los temas que marcaban la
agenda pública en noviembre de 2019, según el “Termómetro Social”,11 son,
básicamente, “justicia” y “desigualdad”, a la vez que las soluciones se vislumbra-
ban en torno a la acción de escucha por parte de las autoridades.
11 Estudio del Núcleo Milenio en Desarrollo Social (DESOC), Centro de Microdatos de la Universidad de
Chile y el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES). Encuesta nacional aplicada a pobla-
ción residente en Chile de 15 años y más de edad que habite en hogares particulares de zonas urbanas
y rurales de las 16 regiones del país; levantamiento de datos por vía telefónica entre martes 29 octubre
y viernes 1 de noviembre; 1033 encuestas completadas.
Figura 1. Izquierda: palabras clave para definir el movimiento social | Derecha: palabras que
resumen cómo se podría resolver el descontento ciudadano. Fuente: Elaboración propia a
partir de datos del Termómetro Social, noviembre 2019.
A este registro sobre la desigualdad en la sociedad chilena se suma, indu-

dablemente, la preocupación por la situación económica: las percepciones en
torno al curso presente y futuro de la economía del país, surgidas tras el estalli-
do social de octubre, han empeorado durante la pandemia. Aunque la pande-
mia otorgaría al gobierno de Chile la oportunidad de retomar el liderazgo de la
agenda pública, una seguidilla de decisiones erradas en las áreas claves de las
políticas públicas —salud, políticas sociales, economía— lo conduce al abismo
político: las crisis se superponen y retroalimentan.
3 La relación medios-agenda pública: casos contrastantes

La pandemia en Chile se entrama en escenarios político-comunicacionales
complejos, donde contrastan el poder de agenda de los principales medios,
que responden a características de alta concentración, con las agendas ciuda-
danas. A continuación se describen tres casos que consideramos de alta signi-
ficación en la relación medios masivos/agenda ciudadana:
a) Presidente de la Confederación de la Producción y del Comercio (CPC) retira
avisaje de CNN-Chilevisión: maridaje anunciantes/agenda de los medios.
b) Retiro de 10% de fondos de pensión: la agenda por omisión.
c) El plebiscito: agenda propia.
3.1 Presidente de la CPC retira avisaje de CNN-Chilevisión: maridaje

anunciantes/agenda de los medios
Una de las principales vías de presión e incidencia en la agenda de los medios
es el avisaje. Ejemplo de ello es lo sucedido en la cobertura informativa del
estallido de octubre por parte de los canales de televisión, cuando el presiden-
te de la CPC, Juan Sutil, comunicó al grupo Turner que dejaría de auspiciar el
programa Agenda Agrícola por “tener una línea sesgada e ideologizada en la
cobertura de las protestas producto del estallido social que se vive actualmen-
te en el país”, a la vez que manifestaba su esperanza de que otros auspiciadores

hicieran lo mismo.12 También la empresa Agrosúper suspendió temporalmente
las campañas publicitarias en todos los medios del país, aunque señalando
que se trataba meramente de un “momento de diálogo y reflexión”. Sobre el
caso CNN-Chilevisión, el Colegio de Periodistas denunció una antidemocrática
práctica de censura, un intento de coartar la libertad de expresión y de opinión
a ambos canales.13
3.2 Retiro del 10% del fondo de pensiones. La agenda por omisión
La aprobación en el Senado a fines de julio pasado del mecanismo que permiti-
ría a los cotizantes el retiro del 10% de sus fondos previsionales, y así enfrentar
la crisis económica por el COVID-19, abrió un escenario de incertidumbre so-
bre el modelo de seguridad social en Chile. Este mecanismo de salvataje tran-
sitorio venía siendo testeado periódicamente en distintos estudios de opinión
pública de alcance nacional desde el inicio de la cuarentena, con amplios ni-
veles de apoyo por parte de los encuestados (sobre 70%). Fue un proceso que
avanzó pese a la fuerte resistencia del gobierno e independientemente de las
sucesivas propuestas de apoyo crediticio a las pequeñas y medianas empresas,
de subsidios y entrega de cajas alimentos a los sectores más pobres, así como
del posterior debate en torno a cómo paliar también la crisis en los sectores
medios de la población. La iniciativa legal superó los altos quórums requeri-
dos en ambas Cámaras (3/5), sumando votos de la oposición y del oficialis-
mo. Esta desalineación de las propuestas gubernamentales generó un intenso
despliegue informativo y editorial en la agenda de El Mercurio y La Tercera —
los dos principales diarios de la prensa nacional, de corte oligopólico y alta
concentración— que, antes de las votaciones, alertaron insistentemente sobre
los riesgos de lesionar la estabilidad económica que abriría el retiro de parte
de los fondos previsionales, deteriorando incluso el régimen democrático. El
término “populismo” se activó en editoriales, columnas de expertos, entrevis-
tas y reportajes de modo frecuente e indistinto, disociando la iniciativa tanto
respecto de su amplio respaldo en los estudios de opinión pública, como de
voces alternativas que evalúan positivamente el proyecto. Este tema ha sido el
más relevante del mes de julio en la agenda pública y en de los medios. A su
vez, habría impactado negativamente sobre el Ejecutivo, pero positivamente
sobre el Congreso, que subió 10 puntos porcentuales respecto de su “aporte a
la superación de la crisis” (Criteria Research, julio 2020).
12 Véase al respecto “Agrosuper quita financiamiento a Chilevisión y CNN Chile y en todos los medios del
país: ‘Es momento de diálogo y reflexión’”, El Universal Chile,10 de noviembre, 1999; https://bit.ly/2XU-
nAmC. Carta de J. Sutil a CNN Chile y Chilevisión puede verse en https://bit.ly/2PJKdWv
13 https://www.publimetro.cl/cl/entretenimiento/2019/11/09/acusan-censura-indirecta-colegio-perio-
distas-rechazo-extorsion-economica-empresario-agricola-cnn-chv-cobertura-del-estallido-social.html
3.3 El plebiscito: agenda propia

Tal como en meses anteriores, las expectativas en torno a no postergar el ple-
biscito de octubre siguieron siendo mayoritarias en julio y aumentaron a 66%,
en tanto la idea de suspenderlo definitivamente solo reúne un 11% de las pre-
ferencias. En cuanto a las tendencias de voto en las opciones apruebo/rechazo,
el porcentaje de quienes aprobarían ronda el 75%, frente a un 17% de quienes
desaprobarían, cifras similares a las registradas para el plebiscito que habría
tenido lugar en abril de este año y que debió ser postergado ante la llegada del
coronavirus (Criteria Research, julio 2020).
Gráfico 2. Posible postergación del proceso de cambio constitucional

“El proceso de cambio constitucional debiera…”
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Criteria Research, julio 2020.
4 CONCLUSIONES
Los altos niveles y tipos de concentración que marcan el paisaje massme-
diático chileno implican un desafío al sistema político, en tanto sus relatos
se construyen, juegan, distribuyen y reconstruyen desde un sistema de me-
dios de comunicación con creciente incidencia de grandes conglomerados,
transversales en su presencia en otros sectores, como el sistema económico,
y propendiendo a acrecentar su impacto en los recursos disponibles en tanto
industrias. Sin embargo, pese al indudable poder de agenda de los principales
conglomerados de medios, atravesados por intereses de grandes sectores de
la industria y el mundo financiero, existen márgenes aún inexplorados en don-

de se configuran corrientes de opinión divergentes del mainstream. Ejemplo
de ello es la presión ejercida desde la agenda ciudadana por la aprobación del
retiro del 10% de los fondos de las AFP, que se trasladó a la agenda política
pese a la resistencia del establishment, retratada en los dos principales diarios
del país. Otro ejemplo es la persistencia del apoyo a la Nueva Constitución por
la ciudadanía, que desde 2011 es “masivo y transversal”.14 Incluso en el contex-
to de pandemia, una mayoría de la ciudadanía estaría por la no postergación
del plebiscito y votaría “apruebo” en octubre próximo.
14 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD Chile), Opinión ciudadana y cambio consti-
tucional. Análisis desde la opinión pública. Serie Más y Mejor Democracia. Número 1 (Santiago: PNUD,
2015), 74. https://bit.ly/2DXVD6p
Ciudad
Ciudad y pandemia
Alfredo Rodríguez1
Paula Rodríguez Matta2
El discurso y las acciones del gobierno para frenar el COVID-19 han hecho re-
troceder la vida política y comunitaria del país, al centrarse en la promoción de
respuestas individuales para sanar cuerpos enfermos. La propuesta del “qué-
date en casa” ha hecho desaparecer del discurso público la ciudad, los ciuda-
danos, los colectivos, las comunidades que cuidan. En su lugar, el gobierno se
dirige a los grupos en riesgo, a los que contagian, a los supercontagiadores,
a los enfermos. Como bien indica R. Esposito, en tiempos de coronavirus, la
política se medicaliza y la medicina se politiza.3 Es por esto que las medidas
estatales de contención, cuidado y prevención evidencian diversos conflictos.
Por ejemplo, no todas las personas pueden cumplir con “quedarse en casa”.
Ello por razones de precariedad de las viviendas, de los barrios. Tampoco todas
pueden quedarse en casa por la necesidad de ganarse la vida en la calle día
a día.4 Y, por otra parte, no todas las personas están dispuestas a respetar las
medidas sanitarias, por diversos motivos; entre ellos, los relacionados con la
defensa a ultranza de una libertad (neo)liberal.
Lo anterior, dicho de otra manera: la ciudad no es una hoja en blanco, está
demasiado escrita, es un territorio desigual, consolidado a lo largo de años, en
el cual el virus de COVID-19 se ha desplegado mostrando las fisuras sociales,
económicas, simbólicas.
1 Arquitecto, investigador en SUR Corporación de Estudios Sociales y Educación.

2 Dra. en Ciencias Sociales.
3 R. Esposito, “Biopolítica y corona virus”, filosofia&co, 24 marzo 2020. https://bit.ly/34QEFC8
4 A. Rodríguez y A. Sugranyes, ”Soberbia e ignorancia de un ministro de Salud”, Biobiochile.cl, 28 mayo
2020.https://bit.ly/3bfbolV
253
En este artículo nos interesa examinar, desde una perspectiva de políticas

públicas urbanas, la relación entre el territorio y el virus:
• Uno, la constatación de que el gobierno adoptó una política pública sani-
taria que no consideró la información pública disponible de los territorios
en donde se aplicó; y la fragilidad de las condiciones de vida de algunas
familias, que impiden permanecer en casa sin apoyo económico, social y
de contención; lo precario de sus viviendas o de sus empleos informales,
que lo impiden.
• Dos, las respuestas solidarias de cuidado en los barrios: las ollas comunes y
los resguardos sanitarios colectivos. Una capacidad organizativa de la cual
desconfía el orden individual neoliberal.
• Tres, la acción de alcaldesas y alcaldes en sus territorios y en la discusión
política nacional, muchas veces en pugna y anticipándose al gobierno
central.
• Cuatro, la desigual inserción de las Tecnologías de Información y Comu-
nicación (TIC) en las ciudades y en las vidas de los habitantes a raíz del
COVID-19, que coloca un tema de discusión importante.
• Cinco, finalmente, a partir de lo anterior, la pregunta por la ciudad pospan-
demia.
1 COVID-19, la ausencia de política pública fundamentada en datos

públicos
En los inicios de este año, la epidemia de COVID-19 ya estaba en pleno desarrollo
en Europa. En marzo el virus ingresó al país, primero en las comunas ricas de San-
tiago a través de personas que regresaban de Italia, España o de viajes en cruceros
de lujo, para luego diseminarse por el resto de las comunas y ciudades del país.
“Quédate en casa” fue la respuesta del gobierno. Las primeras medidas
fueron cuarentenas selectivas y dinámicas por comunas o zonas en donde las
cifras de contagios o fallecimientos eran mayores.
Posteriormente, al aumentar los casos de personas enfermas y muertas,
se comprobó que las cuarentenas selectivas eran insuficientes para detener
los contagios. Ante esta situación, el gobierno decretó el estado de excepción,
toque de queda, confinamiento de personas y despliegue de efectivos milita-
res para apoyar el control sanitario y policial en las ciudades del país. En el caso
de la capital, el ministro de Salud calificó la situación como una batalla: “Si no
damos en serio, con toda la energía, la ‘Batalla de Santiago’, la guerra contra el
COVID-19 se va a perder”.5
5 C. Ferrer y C. Romero, “La ‘Batalla de Santiago’: Un concepto histórico usado también en eventos depor-
tivos y musicales”, Emol, 4 mayo 2020. https://bit.ly/3hJNdyw
CIUDAD | La ciudad y pandemia, Alfredo Rodríguez, Paula Rodríguez 255
El complemento al confinamiento individual fue el refuerzo de la capaci-

dad hospitalaria: más camas y más ventiladores mecánicos. Para esto último,
el gobierno realizó una búsqueda de ventiladores por todo el mundo, cuya lle-
gada era transmitida por canales de la televisión desde la pista del aeropuerto,
como muestra del progreso en la batalla.
Al cabo de unos tres meses de confinamiento total, del aumento de camas
con ventiladores mecánicos, del paso fallido a la “nueva normalidad”, sin que
se lograra contener la epidemia, el ministro de Salud expresó su sorpresa: “Hay
un nivel de pobreza y hacinamiento [en la RM] del cual yo no tenía conciencia
de la magnitud que tenía”. En estas condiciones, agregó, “se hace muy difícil
hacer un aislamiento social en las circunstancias de Santiago Poniente, por
ejemplo”.6 Se perdió la batalla.
No interesa la opinión del ministro, sino el hecho social de que la cabeza
del Ministerio de Salud hizo política pública sin basarse en información públi-
ca: información generada por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE, Censo
2017) y el Ministerio del Desarrollo (Encuesta de Caracterización Socioeconó-
mica, Casen 2017). Es más, cualquier persona puede ingresar a los sitios web
del INE y de la Casen, consultar la información, revisar cartografía, hacer cruce
de variables, conocer lo que ocurre en su barrio, su comuna, su región. En esos
datos estadísticos se contabiliza, desde hace décadas, los altos niveles y la es-
candalosa concentración de pobreza y hacinamiento en el país.
¿Por qué ocurre esto? No se explica suficientemente por razones perso-
nales, sino más bien por una forma de gobernar de una elite política alejada,
distante. Para Carlos Ruiz, “ignorar lo que es Chile, expresa la medida en que
prácticamente viven encerrados, en barrios encerrados, en sistemas educacio-
nales encerrados y, por lo tanto, esta es una sociedad fragmentada, con unos
déficits de integración social gigantescos”.7
1.1 ¿Qué pasa con quedarte en casa?
Las ciudades no son territorios homogéneos. Las estadísticas dan cuenta de las
concentraciones, de la heterogeneidad de las estructuras físicas, de la desigual
distribución espacial de los equipamientos, de la concentración de población
según sus características socioeconómicas. Bien se ha demostrado ya que San-
tiago es una de las ciudades más segregadas y desiguales de América Latina.
6 V. Marín, “Mañalich, Hay un nivel de pobreza y hacinamiento (en la RM) del cual yo no tenía conciencia
de la magnitud que tenía”, Emol, 28 mayo 2020. Frase que recuerda la sorpresa de Cecilia Morel ante
el estallido social de octubre 2019: “Es como una invasión extranjera, alienígena”. Así respondía a la
pregunta implícita de quiénes eran, de dónde había aparecido tanta gente en las calles expresando su
indignación.
7 diarioUchile, “Carlos Ruiz y crisis sanitaria: Tenemos una especie de Estado amputado”, 14 junio 2020.
https://bit.ly/3lzahlR
Es un hecho conocido y comprobado por el Ministerio de Vivienda y Ur-

banismo, el INE y la Casen, que la distribución de las viviendas en el territorio
muestra que no todas ofrecen condiciones de habitabilidad adecuadas y ne-
cesarias (tamaño, hacinamiento), servicios básicos (agua, alcantarillado, elec-
tricidad) para quedarse en casa.8
También hay información disponible de la Casen 2017 que muestra que
el 22% de los hogares urbanos — casi uno de cada cuatro— habita en barrios
marginales, asentamientos informales o viviendas inadecuadas. En cuatro re-
giones este porcentaje es mayor: en la Región Metropolitana es el 25% de los
hogares; en Arica Parinacota, el 26%; en Antofagasta, el 32% y en la región de
Tarapacá, el 36%: en estas dos regiones, uno de cada tres hogares urbanos. Es-
tos porcentajes (que corresponden a la situación de tres años atrás) muestran
la precariedad de la base material en que habitan los hogares del país, que
hace muy difícil el cuidado individual propuesto por el gobierno.
Tipos de viviendas precarias
Tomando el caso del gran Santiago, sin contar la situación de numerosos con-
juntos de viviendas sociales deteriorados o en demolición, encontramos dife-
rentes tipos de viviendas en los cuales es difícil permanecer:
a) Infraviviendas. Una expresión que reúne el universo de viviendas subdivi-
didas, arrendadas y subarrendadas por piezas, en que viven familias chi-
lenas e inmigrantes, “cités” no solo en áreas centrales.9 En estos lugares el
riesgo de contagio es fuerte, dada la alta densidad y hacinamiento. En es-
tas condiciones, es casi imposible mantener distancia física o quedarse en
casa (cuando por esta se entiende una pieza en la cual reside una familia
numerosa).10 Los controles sanitarios han comprobado focos de contagio
en cités hacinados y casas subdivididas ocupadas por inmigrantes, lo que
ha dado origen a expresiones xenófobas y racistas.11
b) Campamentos. El número y tamaño de los campamentos se ha incremen-
tado entre 2017 y 2020, en Santiago y otras ciudades el país.12 Entre las
8 Palabra Pública, “Vivienda y segregación social, las otras desigualdades que el COVID-19 hizo visibles”.
Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad de Chile, 04 mayo 2020. https://bit.ly/3hOJ9Nl
9 P. Palacios, G. Silva G. y F. Vergara, “Viviendas hacinadas y campamentos: dos rostros de la desigualdad
frente al COVID-19, Ciper Académico, 26 marzo 2020. https://bit.ly/3hMxRt5.
10 Al respecto, el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano indica: “Al analizar cómo ha evolucionado la ten-
dencia de contagios por COVID-19 a nivel territorial según nivel de hacinamiento, se evidencia que du-
rante las últimas semanas las mayores tasas de incidencia se concentran en comunas con altos niveles
de hacinamiento”. En “Recomendaciones para las ciudades chilenas frente a la pandemia”, 10 junio 2020
(p. 33). https://bit.ly/3bcmDLK.
11 CNN, “Confirman brote de COVID-19 en cité en Quilicura: Ciudadanos haitianos acusan discriminación
de los vecinos”, 22 abril 2020. https://bit.ly/3bkL6i7
12 M. Gutiérrez, “Estudio revela alzas supriores a 80% en superficie y habitantes d campamentos en la RM”,
causas para este aumento se encuentran el alza de los arriendos, la mala

calidad del stock en oferta, el hacinamiento, las dificultades de acceder al
mercado inmobiliario formal, entre otras, y la pobreza.
Esta tendencia se ha acelerado en los meses recientes. La alcaldesa de
Lampa, citada en un artículo de El Mercurio, daba cuenta de este proceso:
“La situación es bastante compleja aquí y en otras comunas. No entende-
mos cómo en cuatro meses pasamos de tener cuatro tomas a catorce cam-
pamentos en la comuna”.13 Estudios recientes realizados por Iván Poduje14
confirman esta tendencia, señalando que los campamentos han aumenta-
do en número y en tamaño. Esta tendencia también ocurre en Valparaíso,
Antofagasta, Alto Hospicio, San Antonio y otras localidades.
También en esos asentamientos es difícil permanecer en casa, cuando esta
es un albergue muy precario y generalmente no cuenta con servicio de
agua potable ni alcantarillado, ni tampoco pavimentación.
c) Guetos verticales. Los llamados “guetos verticales” son edificios nuevos de
30 a 42 pisos de altura, con 600 a 1000 de nanoviviendas de 20 a 30 metros
cuadrados. Localizados en la comuna de Estación Central, son la situación
de mayor hacinamiento. Estos edificios tienen escasos espacios públicos
comunes, los pasillos internos son estrechos y cuentan con un ascensor
por cada 121 viviendas, en el mejor de los casos; en el peor, uno por cada
259 viviendas.15 En estos edificios el “quédate en casa” restringe la salida
externa, pero al interior se han desarrollado diversos tipos de actividades
de delivery y una incesante circulación de personas por estrechos corredo-
res. Son edificios de arriendo con propietarios ausentes, lo que ha dificul-
tado la organización de las personas.
Personas violentadas por quedarse en casa
También se encuentran diferentes grupos de personas que se ven violentadas
por quedarse en casa: mujeres, personas mayores, niñas y niños; y quienes no
están dispuestos a acatar la medida sanitaria.
a) Mujeres. El permanecer en casa ha aumentado las denuncias de violencia
intrafamiliar. Diversos organismos internacionales, entre ellas la Organiza-
ción Mundial de la Salud (OMS) y ONU Mujeres han llamado la atención so-
El Mercurio, Economía y Negocios, 3 agosto 2020. Ver en Atisba://bit.ly/3gJmWin

13 Diter Gotschlich, “Avance de campamentos preocupa a comunas de la periferia de Santiago”, El Mercurio,
3 agosto 2020.
14 Iván Poduje, “El retorno masivo de los campamentos”, El Mostrador, 12 agosto 2020. https://bit.
ly/3hOUNYz
15 L. Rojas, (2017). “Ciudad Vertical: la ‘nueva forma’ de la precariedad habitacional comuna de Estación
Central, Santiago de Chile”, Revista 180(39), 1-15. https://bit.ly/3hGPhHo
bre el aumento de las denuncias de violencia intrafamiliar, maltrato infantil

y a personas mayores en el mundo, situación que consideran una pande-
mia oculta. Relacionan el aumento con las medidas de confinamiento en
recintos en los que, por largo periodo, conviven agresores y víctimas. Las
llamadas de ayuda y denuncias en el país desde el inicio del confinamien-
to han aumentado en un 70%, según lo informado por el Ministerio de la
Mujer y Equidad de Género.16
b) Personas mayores. El grupo etario de sesenta o más años concentra el ma-
yor número de fallecimientos por COVID-19 (83,9% del total), la mayoría
con antecedentes de enfermedades crónicas.17 No es un grupo homogé-
neo, dado que incluye mujeres y hombres autovalentes y/o con cuidados.
Por tanto, las políticas que tratan al conjunto como personas objeto de
protección y cuidado reducen su autoestima, confinándolas —además del
encierro físico— en la categoría de “abuelitas” y “abuelitos”. Así, durante
el confinamiento no se permitía salida a las personas mayores, pero sí a
los animales domésticos; en el período de desconfinamiento se permitió
la salida de personas mayores acompañadas. Evidentemente, subyace ahí
una subvaloración de las personas mayores, que violenta. En un caso ex-
tremo, en situaciones de crisis sanitarias, en el dilema de “la última cama”,
la edad ha sido un criterio de decisión de a quién se aplica o no terapias
intensivas, como ventilación mecánica.18
c) Niños y niñas. A fines de abril, la oficina de Unicef en Chile publicó una ad-
vertencia sobre la situación de los niños en la condición de confinamiento.
Señalaba que, sin contar la particular situación de estrés que esta medida
les genera a las familias, ella aumenta los niveles de violencia hacia la in-
fancia, que en el país han sido históricamente altos: “el 62% de los padres,
madres o cuidadores reconocen utilizar métodos de disciplina violentos
en la crianza de sus hijos e hijas”. Unicef agrega que “durante las situacio-
nes de emergencia se produce un aumento de violencia hacia los niños
y niñas, también hacia las mujeres, y que los mecanismos de protección
hacia la infancia se debilitan”.19
d) Opositores al confinamiento. Son personas que no están dispuestas a res-
petar las medidas sanitarias. Es más, existen distintos grupos que sostie-
nen que las medidas del Estado coartan las libertades individuales. Esta
16 CNN Chile, “Crece la violencia de género en cuarentena: Llamados al fono de ayuda del Ministerio de la
Mujer aumentan un 70%”, 6 abril 2020. https://bit.ly/3jy4Q4Q
17 F. Monasterio, “El perfil de los fallecidos por COVID-19 en Chile”, Pauta, 28 agosto 2020. https://bit.ly/2E-
A28Nu
18 Al respecto hay numerosa información periodística sobre este dilema en Italia y España.
19 Unicef, “Coronavirus y violencia hacia la infancia”. Declaración Representante de Unicef en Chile, Paolo
Mefalopulos, 27 abril 2020. https://uni.cf/34TmLia
“libertad” de no seguir las medidas de confinamiento, distancia física y uso

de mascarillas, bien puede ser comprendida como la “libertad” (neoliberal)
de contaminar a los demás. Tal desobediencia a las medidas sanitarias está
presente en grupos diversos que se autodenominan de derecha o de iz-
quierda, en comunas de altos o bajos ingresos, pero que tienen en común
un alto grado de desconfianza hacia los gobiernos, los Estados.
1.2 ¿Qué pasa con los trabajadores informales?
No todos los trabajadores, mujeres u hombres, tienen ahorros, empleo y esta-
bilidad laboral, o condiciones que les permitan realizar trabajo desde su casa.
La Fundación Sol estimaba que la mitad de los trabajadores (49,5% en 2018)
tiene algún grado de inserción endeble (informal).20 Muchos de estos realizan
trabajos informales en las calles. Si no salen, no comen. No hay seguridad de
tenencia. Si no pagan arriendo, corren el riesgo de ser desalojados; y si no sa-
len a trabajar, no podrán pagar.
Hernán Frigolett, comentando las cifras de desempleo del trimestre abril,
mayo, junio de 2020 entregadas por el INE, señaló que “tenemos 1 millón de
desocupados y una cifra encubierta de 1 millón 300 mil personas fuera del
mercado laboral que no está buscando empleo (…). El indicador de ahora es
moderado y engañoso porque la fuerza de trabajo tiene a 1 millón 500 mil
personas sin empleo”. Agregó que “si fuera real el 12,2% del desempleo no ten-
dríamos la crisis que se evidencia de manera transversal y la cantidad de ollas
comunes que hoy existen”.21
La incertidumbre no solo afecta a las personas de bajos ingresos, sino que
también a lo que se llama clase media. En una entrevista, Emmanuelle Barozet
señala que la pandemia ha revelado que “mucha de la gente que llamábamos
clase media, en realidad nunca lo fue, porque está muy endeudada y tiene
contratos de trabajo inestables”.22 Las estadísticas oficiales no dan cuenta de
la magnitud de la pobreza en Chile. Un estudio de la Fundación Sol que revisa
los datos de la Casen 2017, advierte que si solo se consideran los ingresos del
trabajo (descontando bonos, subsidios, arriendo imputados), tres de cada diez
personas no superan la línea de la pobreza y la cantidad total bajo la línea pa-
saría de 1,5 a 5,2 millones de personas.23
20 Fundación Sol, “Informe Mensual de Calidad del Empleo (IMCE)”, marzo 2018, p. 22. https://bit.ly/34W-
fePT
21 D. Figueroa, “Hernán Frigolett por cifras del INE trimestre abril-junio: La tasa de desocupación potencial
está en el 37%”, 94.5 Radio Universidad de Santiago, 31 julio 2020. https://bit.ly/3bgzX1C
22 Cooperativa.cl, “Socióloga aseguró que la gente que llamábamos clase media nunca lo fue”, julio 21
2020. https://bit.ly/2EJRJ1t
23 G. Durán y M. Kemerman, “La pobreza del ‘modelo’ chileno, la insuficiencia de los ingresos del trabajo y
pensiones”, Ideas para el Buen Vivir, N° 13. Santiago: Fundación Sol, 2018. https://bit.ly/2QId79W
La pérdida de empleos o de oportunidades de trabajos informales se ex-

presa en las ciudades. Dos indicios: la proliferación de ollas comunes y el au-
mento de personas viviendo en campamentos.
2 La respuesta solidaria: la multiplicación de los aportes personales

Las ollas comunes han estado presentes a lo largo de años en las adversidades
colectivas —terremotos, inundaciones—, como respuestas solidarias hacia los
vecinos y vecinas más necesitados. También son signos de protesta y rebeldía
en las luchas populares: huelgas obreras, tomas de terrenos, en el estallido so-
cial. Desde siempre han sido una respuesta a la inoperancia de los gobernan-
tes. Frente a la falta de medidas concretas de apoyo a los que más necesitan, es
“el pueblo el que alimenta al pueblo”.
Memoria popular de solidaridad, de redes de apoyo y preocupación entre
vecinos, de la pobreza y hambre de años desde inicios del siglo 20, las ollas
comunes están de nuevo presentes como respuesta al aumento del desem-
pleo, de la pobreza, y por la insuficiente y tardía respuesta del gobierno (Bono
COVID, Ingreso Familiar de Emergencia). Son una reacción solidaria autónoma
que surge frente a las obvias consecuencias de las medidas de cuarentena y
confinamiento no consideradas por el gobierno: cierre de las actividades de
comercio, construcción, industria, servicios, con la pérdida de empleos forma-
les y la mayor parte de los informales
La Fundación Vértice Urbano inició, en mayo de este año, un registro geo-
rreferenciado de las actividades solidarias en todo el país. Valentina Saavedra
explica que ese mapeo muestra “una situación que todos sabemos que está
ocurriendo, pero es difícil de visualizar”.24 Efectivamente, se tiende a asociar
las ollas comunes con las periferias de las ciudades. Pero no es así: el mapa de
las acciones solidarias en Santiago muestra una situación que se extiende por
todas las comunas de la ciudad. La excepción son las comunas de altos ingre-
sos, en donde se registran casos puntuales, referidos a barrios o conjuntos de
viviendas sociales.
24 R. Alvarado, “Egresadas crean mapa solidario de centros de acopio y ollas comunes en Chile”, Noticias.
Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, 12 junio 2020. https://bit.ly/34S1Ax8
Figura 1. Santiago, mapa de ollas comunes y actividades solidarias. Fuente: Nosotras –

Fundación Vértice, 24 de mayo, 2020. Véase mapa georreferenciado ampliando imagen en
https://bit.ly/2Z69TSh
En un momento de paralización de la economía, indica Clarissa Hardy, con

las ollas comunes las mujeres asumen nuevamente en la ciudad las tareas gra-
tuitas del cuidado. “Esto ocurre en democracia, después del estallido social,
donde hubo un reencuentro de una sociedad que estaba muy fracturada. Hay
un resabio de estos estallidos en estas acciones solidarias, más allá del hecho
evidente de que volvió el hambre”.25 En el mismo sentido, Alejandra Brito26 se-
25 M. L. Cisterna, “Otra vez las mujeres: las ollas comunes contra la desesperación en tiempos de crisis”,
diarioUchile, 18 mayo 2020. https://bit.ly/32Kun3Q
26 Íd.
ñala que algunas de las ollas comunes y otras iniciativas solidarias están vincu-
ladas con las mesas territoriales surgidas en las protestas del año pasado, que
crearon una base social que facilitó la organización.
La respuesta del gobierno al surgimiento de las ollas comunes fue apli-
car control policial a estas iniciativas, calificándolas inicialmente como faltas al
confinamiento, a diferencia del apoyo social y económico que les han prestado
desde el principio las autoridades municipales.
A fines de junio, la Subsecretaría de Prevención del Delito dictó un pro-
tocolo para el funcionamiento de las ollas comunes. Según Clarissa Hardy,
“buscar un protocolo que homogenice el trabajo de esta realidad es parte de
no entender lo que está pasando en los territorios barriales. Lo más simple
era asumir desde el Ministerio de Desarrollo Social como parte de su plan de
emergencia”.27
3 Alcaldesas y alcaldes al poder

En el caso de la pandemia, las autoridades municipales, alcaldes y concejales,
han tenido un papel protagónico.28 Las autoridades municipales reacciona-
ron decretando cierres de locales comerciales y malls, suspensión de clases
y establecimiento de cordones sanitarios. Además, demandaron medidas de
cuarentena y de información sobre la situación sanitaria local y realizaron me-
didas de prevención que respondían a las diversas situaciones de emergencia
locales que surgían. Mientras el gobierno iniciaba cuarentenas selectivas y di-
námicas; las autoridades municipales señalaban que los desplazamientos de
las personas en las ciudades mostraban la debilidad de esas medidas y que se
requería confinamiento completo del territorio de las ciudades. Confinamien-
to sí, añadieron, pero con apoyo económico para las personas y familias que
perdían sus empleos, y sanitario para quienes viven en barrios vulnerables. El
punto que colocaban las autoridades locales, conociendo el territorio de sus
comunas, era el de la insuficiencia de aplicar políticas homogéneas en territo-
rios y personas heterogéneas, que ellos conocían muy bien.
Así, a lo largo del desarrollo de la pandemia se ha mostrado la necesidad
de contar con políticas públicas que consideren el territorio: Esto lleva a conce-
bir un enfoque multiescalar, esto es, tomar en cuenta diferentes escalas territo-
riales; por ejemplo, nacional, regional, metropolitana, comunal, barrial.
27 TVN 24 horas, “Implementan protocolo para ollas comunes: buscar evitar aglomeraciones y bajar la mo-
vilidad”, 26 mayo 2020. https://bit.ly/31IjZdD
28 Recordemos que, durante las protestas de octubre y noviembre, frente a la indecisión del Gobierno,
la Asamblea Nacional de Alcaldes y Concejales convocó a una consulta ciudadana el 15 de diciembre
sobre la necesidad o no de una nueva Constitución política. Asunto que descolocó al gobierno y al
Congreso y dio paso al período constituyente.
De ahí que no es ninguna sorpresa que la relación de alcaldesas, alcaldes

y concejales con el gobierno central haya sido conflictiva. El presidente expre-
só en un momento que “solo saben reclamar”; el ministro de Salud, “cuando
un alcalde pide una cuarentena total prolongada para su comuna, ese mismo
alcalde, no van a pasar dos semanas para que esté pidiendo exactamente lo
contrario”. Algunos comentaristas políticos decían que “se han olvidado de que
las elecciones municipales se postergaron para el próximo año”. Y hubo cons-
titucionalistas que señalaban que los alcaldes habían excedido sus atribucio-
nes y que, en situaciones de excepción, correspondía que se alinearan con el
gobierno.29
Estos conflictos muestran la distancia o desconocimiento del gobierno
central respecto de lo que ocurre en las ciudades en momentos de crisis, y la
mayor flexibilidad de actuación y mayor conocimiento que tienen las autori-
dades locales frente a los problemas que afectan a las personas que residen en
sus comunas. Una comprobación de su mayor capacidad de respuesta se pue-
de consultar en la página web de la Asociación Chilena de Municipios, donde
se encuentra un informe de más de cien diversas actividades realizadas por las
municipalidades en el primer mes de la pandemia. La lectura de dicha infor-
mación muestra que, desde el inicio, las autoridades locales han tenido una
concepción de prevención y apoyo más amplia que las políticas sanitarias, que
solo consideraron la hospitalización y confinamiento.
En la tabla a continuación no mostramos en extenso las iniciativas de las
autoridades municipales a lo largo de la pandemia, sino las iniciales. El punto
que destacamos es la rápida capacidad de respuesta a la variedad de proble-
mas que el confinamiento causa a la población urbana.
El listado muestra un vasto universo: atención primaria de salud, distribu-
ción de medicinas, prevención; apoyo a las familias para que puedan quedarse
en casa, distribución de alimentos, atención a personas mayores; apoyo a quie-
nes han perdido sus trabajos, evitar cortes de servicios básicos, distribución de
canastas y muchas otras.
Tal vez, un buen contrapunto entre la gran política nacional del ministro
que llamaba a la “batalla de Santiago” y lo prácticas que han sido las políticas
locales, la da el alcalde de Coelemu, quien dona su sueldo para la compra de
mascarillas y guantes para el personal del área de salud del Hospital Comuni-
tario.
29 T. González, “Alcaldes en contexto de crisis: ¿Protagonismo justificado o campaña anticipada?”, diarioU-

chile, 30 marzo 2020. https://bit.ly/34MAGXn
Tabla 1. Acciones que han sido implementadas hasta mediados de abril 2020
Municipalidad Acciones
Alhué Gestiones para evitar el corte de servicios básicos por cuentas impagas.
Andacollo Los funcionarios de planta y a contrata mayores de 60 años serán reubicados en
lugares en que no tengan contacto con el público.
Angol Ordenanza para el uso obligatorio de mascarillas en espacios públicos.
Antofagasta Por contagio de concejal, se decreta cuarentena preventiva en municipio.
Antofagasta Farmacia comunal y Cesfam [Centro de Salud Familiar] dispondrán de 630.000
dosis de medicamentos gratuitos para tratamiento de enfermedades respiratorias.
Arica Plan para asistir a más de 3 mil personas mayores vulnerables.
Arica Restringe horario de venta de alcohol (hasta 18:00 horas).
Arica Sanitización de terminal pesquero.
Aysén Asistencia a profesionales de la salud para disminuir escasez de insumos.
Calama Medidas cooperativas para campaña “quédese en casa”.
Calama Puesta en operación de cañón nebulizador en Chiu Chiu.
Camarones Control de acceso a la comuna.
Chile Chico Entrega de insumos a Bomberos para la sanitización de áreas de mayor afluencia
pública.
Chillán Reducción de las atenciones presenciales a la comunidad.
Coelemu Entrega 600 canastas familiares de alimentación para vecinos que han perdido
fuente de trabajo.
Coelemu Alcalde dona su sueldo para la compra de mascarillas y guantes que dotará al
personal del área de salud del Hospital Comunitario.
Nota: Tabla completa con más de 100 iniciativas en Anexo I.
Fuente: Asociación Chilena de Municipios, “Municipios de Chile implementan más de 100

iniciativas para combatir el COVID-19”, abril 2020. https://bit.ly/3gLXyIS.
4 La ciudad y las Tecnologías de Información y Comunicación

La ola de las TIC que se veía en el horizonte se instaló con gran rapidez, debido
al COVID-19. Se ha intensificado el uso de estas tecnologías para videocomu-
nicación entre personas aisladas y sus familias; para mantener funcionando a
distancia gran parte del sistema escolar, universitario y técnico; para teletraba-
jo en empresas privadas y servicios públicos, o para el comercio por internet.
También se han instalado nuevas cámaras que permiten detectar a distancia la
temperatura de las personas, cámaras de reconocimiento facial, etc.
De acuerdo con imágenes del uso de videoconferencias, de aplicaciones,
de promociones de ventas, pareciera que estas TIC están transformando el país
entero. Efectivamente lo están haciendo, pero de manera desigual.
En el artículo “Desconexión y brecha digital en Chile durante la epide-
mia COVID-19”, del Colegio de Ingenieros de Chile A.G., se muestra cómo los
cambios antes señalados se han instalado desigualmente en el país, creando
nuevas brechas.30 Resumiendo, hay un primer corte: personas conectadas a
internet y otras desconectadas.
a) Personas conectadas a internet. El estudio señala que en el tramo ABC1 no
se concibe no estar conectado, además con planes móviles ilimitados. En
el tramo, C2 y C3, la mayoría tiene celular, pero hay 1,4 millones de perso-
nas sin internet en el hogar. En el tramo, D y E (que comprende a más de 9
millones de personas), el 70% tiene celular prepago, y hay 3,6 millones de
personas sin internet en el hogar. En resumen 5 millones de personas sin
acceso a internet en sus hogares (buscan conexiones wifi).
b) Personas completamente desconectadas de internet. Se indica que existe 3,4
millones de personas completamente desconectadas, que un 20% de ellas
corresponde al tramo D, y la mayoría al tramo E.
El estudio señala que el teletrabajo, el estudiar a distancia, las videoconfe-
rencias, esto es, mantener el confinamiento, funciona bien para el tramo ABC1,
menos que bien para el tramo C2C3 y regular para los tramos D y E. El acceso
a internet 4G no funciona para 5 millones de personas sin internet en el hogar,
aunque con acceso en otros lugares, y menos para 3,4 millones totalmente
desconectados. Esto sin tomar en cuenta la cantidad de computadores de que
disponen en el hogar, necesarios para que los distintos miembros de la familia
puedan trabajar o estudiar en casa.
Noticias en la prensa y en la televisión dan cuenta de esta brecha. Un
ejemplo al límite: las fotografías de niñas buscando señales de acceso a in-
ternet subidas a los techos de sus casas en la localidad de San Ramón. 31 Otro
ejemplo: las filas de personas que esperan realizar trámites en las oficinas del
Registro Civil, de las AFP, en los bancos. Se trata de instituciones que informan
que, ingresando a sus distintas plataformas, las personas pueden realizar los
trámites sin tener que hacerlo de manera presencial. Al observar estas situa-
ciones, surge la hipótesis de si es esta una misma constante que se repite en
las respuestas que el gobierno ha dado para enfrentar el COVID-19; esto es,
suponer una ciudad, unos habitantes, unas instituciones que existen solo en la
mente de quienes proponen políticas públicas.
30 R. Baeza & C. Ocaña, “Desconexión y brecha digital en Chile durante la epidemia COVID-19”, Colegio de
Ingenieros de Chile A.G., 18 mayo 2020. https://bit.ly/34QpDfS
31 T. Márquez, “Alumnos que viven en San Ramón se suben a los techos a buscar señal para estudiar”, Arau-
canía Diario, 27 mayo 2020. https://bit.ly/2GjoC5T
Figura 2. “Joven estudia en el techo de su casa para poder conectarse a internet” Fuente: TVN
24 horas, “Joven estudia en el techo de su casa para poder conectarse a internet”, 27 mayo
2020. https://bit.ly/2ERhKvA
5 Pregunta: ¿Otra ciudad es posible?

Cuando se habla de cambios de nuestra sociedad, de la organización de las
ciudades, es imposible no recordar las palabras, en los días de implantación
dura del neoliberalismo, de la señora Margaret Thatcher: “There is no alternati-
ve”. Palabras que la ortodoxia neoliberal ha repetido hasta convertir el actual
orden capitalista neoliberal en una especie de orden natural.
Pero ese orden natural ha comenzado a ser puesto en discusión. Las pro-
testas sociales en distintas ciudades del mundo dan cuenta de la ira y rabia
por las enormes desigualdades que el capitalismo neoliberal ha creado. Con
la pandemia y la gran crisis económica mundial, resurgen prácticas keynesia-
nas en diversos países; reconocimiento de la heterogeneidad del territorio;
aumenta la conciencia respecto del medioambiente, por la reducción de de-
sechos, el reciclaje, los efectos cada vez más evidentes del cambio climático.
Como señala —con cierta esperanza— Carolina Tohá, es sorprendente “que
los sectores progresistas no le hayan dado relevancia al tema urbano en sus pro-
gramas”. Sin embargo, agrega, “la gravedad de las crisis que hemos vivido el últi-
mo tiempo puede ser el factor decisivo que traiga a la ciudad a las prioridades de
la agenda pública, y particularmente de la agenda progresista”.32

El momento constituyente que vive el país es una coyuntura excepcional:
se abrió una ventana en el tiempo para discutir las desigualdades territoriales
y colocar propuestas sobre otra ciudad posible. Al respecto tres preguntas:
a) ¿Quién gobierna la ciudad? En referencia al manejo de la pandemia CO-
VID-19, se observa que el gobierno central intervino en la ciudad desco-
nociendo su estructura física, social y políticoadministrativa. El gobierno
central no ha confiado en las autoridades municipales, ni en las organiza-
ciones sociales de la ciudad, ni tampoco estas confían en el gobierno cen-
tral. Pero bien podemos decir que, en términos políticoadministrativos, en
el país no existen ciudades, solo territorios fraccionados en comunas.
b) ¿Quién desmercantiliza la ciudad? Como señalamos, el virus se expandió
por una ciudad fragmentada, segregada, con diferencias internas en cuan-
to a la calidad de las viviendas, de los servicios públicos y otros. Nuestras
ciudades son territorios resultado de la desregulación y de un urbanismo
permisivo con agentes de valor formales e informales, orientados por la
mayor rentabilidad posible.
c) ¿Quién cuida en la ciudad? El “quédate en casa” fue un mensaje que trasla-
dó el tema del cuidado a una respuesta individual de cada familia, desco-
nociendo problemas económicos, sociales, de género, de grupos etarios.
Las mujeres con las ollas comunes, con apoyo a personas mayores solas y
otras iniciativas, han planteado una respuesta colectiva, una propuesta de
una sociedad que se cuida. Una ciudad cuidadora.33
¿Será posible una ciudad democrática, descentralizada, solidaria, que cuida?
El estallido social y la pandemia han develado las grandes desigualdades
económicas y sociales del ordenamiento capitalista neoliberal, las insuficien-
cias de las respuestas del gobierno; y, por otra parte, han generado respuestas
diferentes por parte de las organizaciones y de las administraciones municipa-
les, respuestas que muestran caminos de cambio distintos.
Tenemos que decir, el combate es desigual:

Al abordaje.
32 C. Tohá, “Pandemia y estallido social ¿Qué aprende la ciudad?”, Entrepiso, 27 julio 2020. https://bit.ly/3h-
TOsv2
33 M. N. Rico y O. Segovia, ¿Quién cuida en la ciudad? Aportes para políticas urbanas de igualdad (Santiago,
Chile: Cepal, 2017). https://bit.ly/34MENmh
Anexo I.
Asociación Chilena de Municipios. Más de 100 Iniciativas implementadas en el primer
mes de COVID
Alhué Gestiones para evitar el corte de servicios básicos por cuentas impagas.
Andacollo Los funcionarios de planta y a contrata mayores de 60 años, serán reubicados
en lugares en que no tengan contacto con el público.
Angol Ordenanza para el uso obligatorio de mascarillas en espacios públicos.
Antofagasta Por contagio de concejal, se decreta cuarentena preventiva en municipio.
Antofagasta Farmacia comunal y Cesfam dispondrán de 630.000 dosis de medicamentos
gratuitos para tratamiento de enfermedades respiratorias.
Arica Plan para asistir a más de 3 mil personas mayores vulnerables.
Arica Restringe horario de venta de alcohol (hasta 18:00 horas).
Arica Sanitación de terminal pesquero.
Aysén Asistencia a profesionales de la salud para disminuir escasez de insumos.
Calama Medidas cooperativas para campaña “quédese en casa”.
Calama Puesta en operación de cañón nebulizador en Chiu.
Camarones Control de acceso a la comuna.
Chile Chico Entrega de insumos a Bomberos para la sanitización de áreas de mayor afluen-
cia pública.
Chillán Reducción de las atenciones presenciales a la comunidad.
Coelemu Entrega 600 canastas familiares de alimentación para vecinos que han perdido
fuente de trabajo.
Coelemu Alcalde dona su sueldo para la compra de mascarillas y guantes que dotará al
personal del área de salud del Hospital Comunitario.
Coelemu Control de acceso a la comuna.
Colina Lanza aplicación tecnológica para detección de síntomas del COVID-19.
Collipulli Decreta cierre temporal de la comuna.
Coltauco Adquisición de 1.000 test rápido para detección del COVID-19.
Concón Cierre de playas.
Coyhaique Creación de equipo de contingencia para entrega de leña a personas mayores.
Curacaví Sanitización de calles en zonas rurales.
El Bosque Habilitación de sistema telefónico, donde médico orienta los requerimientos
de salud.
El Monte Instauración de equipo de reparto a domicilio de alimentos a personas mayo-
res de 65 años.
El Quisco Habilita espacio para acogida de mujeres víctimas de violencia intrafamiliar.
Estación Central Sanitización terminal buses interprovinciales con tecnología de punta e inno-
vadora en Sudamérica.
Futrono Demarcación de veredas para espera segura en bancos y locales comerciales.
Hualpén Campaña de vacunación contra la influenza para trabajadores de ornato y aseo.
Hualpén Construcción de barrera (zanja) para evitar vulnerabilidad de medidas sanita-
rias.
Huechuraba Suspensión de funcionamiento de centros de personas mayores.
Huechuraba Ferias libres controladas en la afluencia.
Independencia Se modifica ordenanza de convivencia: Se prohíbe el desorden, actos o accio-
nes que perturben la salubridad y la generación de ruidos molestos en horas
de descanso.
La Calera Habilitó dependencias del gimnasio de Artificio como albergue de personas en
situación de calle.
La Cruz Donación de insumos a Hospital de Quillota para enfrentar crisis sanitaria.
La Florida Entrega de kit con elementos de primera necesidad para familias que cuenten
con algún miembro contagiado.
La Ligua Portal Sanitario para automóviles.
La Serena Sanitización nocturna de espacios con alta afluencia de público.
La Serena Eliminación de toda atención presencial a la comunidad.
Las Condes Control y fiscalización de ruidos molestos.
Limache Instauración de línea telefónica para la atención de personas mayores.
Loncoche Ordenanza de fumigaciones con aportes de Forestal Arauco, agricultores y
apoyo de bomberos.
Loncoche Adquisición de dispositivos de test certificados por OMS para detección del
COVID-19 en la comunidad.
Loncoche Sanitización de espacios públicos e instauración de barrera sanitaria.
Los Ángeles Reubicación de ferias libres en un único recinto con entrada controlada.
Maipú Instauración de equipo de reparto de alimentos y equipo de visitas a enfermos
postrados.
Natales Reforzamiento de plan de emergencia.
Natales Adelantamiento de plan de Invierno.
O´Higgins Entrega de elementos para higienizar la indumentaria médica en posta local.
Osorno Congela pagos de locales administrados por el municipio por efectos del CO-
VID-19.
Osorno Suministro de agua potable a familias rurales y de asentamientos.
Osorno Entrega de 259 canastas a familias vulnerables.
Paillaco Adquisición de insumo quirúrgico para la confección de 30 mil mascarillas y mil
pecheras.
Parral Suspensión de pago de parquímetros por crisis sanitaria.
Peñaflor Limpieza y sanitización de todos los paraderos del transporte público.
Pichilemu Control de acceso a visitantes de la comuna.
Pirque Se instaura desinfección previa a instalación de feria comunal.
Porvenir Limpieza y sanitización de espacios de alta afluencia pública (farmacias, ban-
cos, locales comerciales, municipios u otros).
Providencia Decreta cierre temporal de la actividad comercial para evitar propagación del
COVID-19.
Puente Alto Diseño e instauración de sistema de reparto “ferias libres al hogar”.
Puente Alto Entrega de teléfonos de apoyo a vecinos de la comuna.
Puente Alto Entrega de teléfonos de apoyo a vecinos de la comuna.
Puerto Montt Habilitación de internados para uso de hospitales de campaña.
Puerto Montt Entrega de tarjetas solidarias para la compra de abarrotes y suministro de gas.
Puerto Montt Instalación de 10 puntos limpios de sanitización.
Puerto Montt Sanitización de condominios sociales.
Punta Arenas Realización de concejos municipales vía medios electrónicos.
Punta Arenas Destina $ 600 millones para ayuda a familias.
Quilicura Instauración de cabinas sanitizadoras en ferias libres.
Quillaco Instauración de controles sanitarios en todos los accesos a la comuna en espera
del arribo de la partida de termómetros a distancia.
Quillota Formación equipo de personas para control y seguimiento de pacientes en
cuarentena COVID-19.
Quillota Instauración plataforma tecnológica para promocionar emprendedores de la
comuna.
Quilpué Cuenta Públicas en plataforma virtual y transmisión en tiempo real.
Quintero Instalación de lavamanos en la vía pública.
Quirihue Control de acceso a la comuna.
Rancagua Sanitización de vehículos colectivos del transporte público.
Rancagua Entrega de más de 1.000 mascarillas reutilizables a conductores de colectivos.
Río Verde Sanitización de dependencias municipales.
San Felipe Capacitación para jóvenes mediante plataforma online.
San Fernando Contención psicológica a personal municipal por cuarentena obligatoria.
San Joaquín Elaboración y distribución de mascarillas para los vecinos.
San Vicente Retiro de escaños en la Plaza de Armas para evitar aglomeraciones de personas.
Santiago Instauración de cierre de parques y cambio de modalidad de atención presen-
cial a remota en actividades culturales y servicios municipales públicos.
Santiago Instauración de equipo de reparto a domicilio de alimentos y medicamentos a
personas mayores.
Talca Capacitación preventiva a personas mayores.
Traiguén Programa de difusión y concientización en la prevención del contagio CO-
VID-19.
Valdivia Trabajo en conjunto con Ejército para la elaboración de mascarillas para funcio-
narios de la salud.
Vallenar Entrega gratis de mascarillas a la comunidad.
Valparaíso Sanitización de doce Centros de Salud Familiar.
Valparaíso Lanzamiento de nuevo mapa digital con Red de Abastecimientos Comunitario.
Vicuña Instauración de sistema apoyo pedagógico virtual para estudiantes de la co-
muna.
Vicuña Reemplazo de atención presencial de público por aplicación tecnológica.
Vilcún Cierre de plazas para evitar contagios y propagación del coronavirus.
Villa Alemana Control del comercio ambulante y de las aglomeraciones en plan preventivo
contra la propagación del COVID-19.
Viña del Mar Instauración de talleres y actividades para la comunidad en modalidad online.
Viña del Mar Decreta entrega de dependencias del hotel O’Higgins para uso hospitalario.
Fuente: Asociación Chilena de Municipios, “Municipios de Chile implementan más de 100

iniciativas para combatir el COVID-1920”, abril 2020. https://achm.cl/municipios-de-chile-
implementan-mas-de-100-iniciativas-para-combatir-el-COVID-19/
Medioambiente
Del estallido social, la naturaleza
y el proceso constituyente
Flavia Liberona1
El 18 de octubre de 2019 marca un antes y un después en Chile: las moviliza-

ciones sociales del año pasado permitieron visibilizar un conjunto de deman-
das de la sociedad que no habían sido atendidas durante los últimos treinta
años, y pusieron en la agenda pública los problemas y frustraciones que afec-
tan a los habitantes del país. Esto llevó a que el 15 de noviembre del mismo
año se lograra el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, el cual, en
definitiva, abrió la puerta para discutir una nueva Carta fundamental para el
país. Tras este acuerdo, comenzaron a surgir en forma espontánea los cabildos
ciudadanos y el debate sobre los contenidos de la nueva Carta. Si bien la in-
tensidad de las movilizaciones fue decayendo con el pasar de los meses y se
consolidó la opción de un plebiscito de entrada para definir si los habitantes
del país quieren o no una nueva Constitución, la llegada del nuevo año trajo
también nuevos desafíos.
En los primeros meses antes de la irrupción significativa del COVID-19 en
Europa, volvieron a estar presentes las temáticas asociadas a cambio climático
a nivel global, pero ahora desde una perspectiva financiera. En Chile la crisis
hídrica, tras una sequía que se prolonga por más de once años, sumada al de-
bate por una nueva Constitución, marcaron la agenda de los primeros meses.
Sin embargo, y pese a lo poco auspicioso del escenario climático mundial e
hídrico para Chile, aún faltaba la mayor de las crisis: la pandemia de COVID-9,
que se hizo presente en el país a partir del segundo trimestre de 2020.
1 Bióloga de la Pontificia Universidad Católica de Chile y directora ejecutiva de Fundación Terram

275
Desde entonces a la fecha, el país y el mundo se han sumido en un esce-

nario de incertidumbre, el cual nos ha obligado a cambiar nuestros hábitos
sociales, nuestra forma de trabajo y cotidianeidad. La pandemia del coronavi-
rus ha sumido a la humanidad en una crisis que no vimos venir y para la cual
no estábamos preparados; pero probablemente lo que es más complejo de
afrontar es la incertidumbre y el no saber por cuánto tiempo tendremos que
vivir en estas condiciones. Si bien pareciera que la tendencia es ir recuperando
lentamente la normalidad, los rebrotes y recontagios que están afectando a
países y personas en distintas partes del mundo no nos permiten tener certe-
zas sobre el futuro y planificar nuestras vidas. Por ahora, lo único cierto es que
no existen pronósticos claros sobre cuándo podremos dejar atrás esta pande-
mia, pues —tal como lo ha señalado el director de la Organización Mundial de
la Salud—, esta tardaría casi dos años en extinguirse.2
Durante los primeros siete meses de este año, Chile ha tenido que afron-
tar la crisis sanitaria, la que ha dejado en evidencia la precariedad del sistema
de salud y previsión social, a lo cual se suma la falta de empatía del gobierno
de Sebastián Piñera para tomar decisiones que beneficien a la mayoría de las
personas, mientras sus actos y decisiones reflejan un claro sesgo a favor de los
grandes consorcios empresariales.
En materia ambiental las cosas no han sido muy distintas: el claro sesgo
neoliberal se ha visto en cada una de las acciones de la actual administración,
particularmente en las que tienen relación con la disponibilidad y acceso al
agua por parte de comunidades vulnerables, o con el no paralizar actividades
productivas de sectores relevantes para la economía nacional, como son la mi-
nería y la acuicultura.
1 El Cisne Verde, lo que nos podría deparar el cambio climático

En febrero de 2020, el Bank for International Settlements (BIS), conocido como
“el banco de los bancos centrales”, con sede en Basilea, Suiza, publicó el libro
El cisne verde,3 una metáfora creada para referirse a una posible crisis finan-
ciera provocada por el cambio climático. Esta publicación se inspira en El cis-
ne negro, de Nassim Taleb, que se refiere a eventos muy poco frecuentes, con
consecuencias muy profundas y potencialmente devastadoras y que suelen
2 Agencia Reuters, “OMS espera que la crisis del coronavirus termine en 2 años”, 24 Horas, 21 agosto 2020.
https://bit.ly/3jOeK2h
3 P. Bolton, M. Despres, L. Awazu Pereira Da Silva, F. Samana y R. Svartzman, “El cisne verde”: bancos centra-
les y estabilidad financiera en la era del cambio climático (Basilea, Suiza: Banco de Pagos Internacionales,
2020). Véase al respecto C. Barría, “Qué es el ‘cisne verde’ que alarma a los economistas y por qué podría
desencadenar la próxima crisis financiera”, BBC News Mundo, 10 febrero 2020. https://www.bbc.com/
mundo/noticias-51270410
MEDIOAMBIENTE | Del estallido social, la naturaleza y el proceso constituyente, Flavia Liberona 277
ser explicadas ex post.4 En este sentido, Romain Svartzman, uno de los auto-
res de El cisne verde, señala: “El cambio climático responde a las características
del cisne negro. Puede generar catástrofes que parecen inimaginables si solo
miramos hacia el pasado como referencia, con un muy fuerte alcance, como
por ejemplo los incendios recientes en Australia, e imposibles de predecir por
actores que usan medidas de riesgos basadas en el pasado”.5
Otro de los autores de la publicación indicó que los eventos climáticos ex-
tremos han aumentado tanto en frecuencia como en magnitud, provocando
grandes costos financieros, y ello debido a que este tipo de fenómenos puede
afectar algunas instalaciones industriales, con consecuencias —entre otras— en
el crecimiento económico de un país. El daño puede ser aún mayor si se genera
un efecto cascada, es decir, que un impacto financiero desencadene otros im-
pactos del mismo tipo, cosa que no es poco probable. A estos eventos se pue-
den sumar los que, en materia ambiental, se han denominado “riesgos de la tran-
sición”, es decir, el tomar decisiones cuyo propósito es reducir las emisiones de
gases de efecto invernadero y que se establecen mediante cambios regulatorios
abruptos que impactan en el mercado, como podría ser el cesar la producción
de combustibles fósiles. Los autores de la publicación advierten que no existen
modelos predictivos diseñados para responder a la amenaza climática.
Lo sorprendente es que mientras esta publicación comenzaba a ser co-
mentada y difundida, el coronavirus causante del COVID-19 se propagaba por
el mundo sin control, transformándose en una pandemia sin precedentes cer-
canos en el tiempo, y provocando una crisis sanitaria que traería enormes con-
secuencias financieras a nivel global. Sin duda la pandemia llegó de improviso,
tomó por sorpresa a la economía y los mercados financieros en muchos países,
generando, como consecuencia, recesiones en la mayor parte del mundo.
Por otra parte, el coronavirus también ha reducido las actividades produc-
tivas y de transporte, y con ello las emisiones de Gases de Efecto Invernadero
(GEI). Un estudio publicado en mayo señalaba que para el año 2020 se pro-
yecta una reducción de las emisiones a nivel global de entre 4% y 7%.6 Esta
paralización de actividades productivas y de transporte, a la que se suma el
confinamiento masivo, nos pueden dar una idea de la magnitud de las accio-
nes que debemos implementar si queremos reducir las emisiones de GEI a ni-
vel global para frenar el incremento de la temperatura media mundial. Según
4 D. Blanco Gómez, “Quién es Romain Svartzman, el economista argentino detrás de la idea de que un ‘cis-
ne verde’ puede provocar la próxima catástrofe financiera”, Infobae Económico, 18 febrero 2020. https://
bit.ly/3btQ3p5
5 Ibíd.
6 C. Mooney, B. Dennis y J. Muyskens, “Sin precedentes: las emisiones mundiales de gases han caído un
17% durante la pandemia del coronavirus”, Infobae Mundo, 19 mayo 2020. https://bit.ly/2F2EBF1
un informe de Naciones Unidas de 2019, las emisiones globales deben caer en

un 7,6% cada año a partir de 2020, si queremos evitar los efectos devastadores
del cambio climático.
Un indicador de la variación de emisiones que trajo el COVID-19, fue el día
del sobregiro ecológico,7 que este año fue el 22 de agosto, tres semanas más
tarde que en 2019. Es decir, la disminución de la actividad humana en el plane-
ta redujo el consumo de recursos naturales, pero los cálculos indican que aún
usamos más de lo que la Tierra es capaz de reponer en un año. Según Global
Footprint Network, la cantidad de recursos y servicios del ecosistema reque-
ridos para abastecer nuestras necesidades equivalen a 1.6 planetas Tierra, lo
que significa que estamos usando un 60% más de recursos de lo que los eco-
sistemas pueden regenerar en un año.8
En definitiva, la alerta financiera sobre los posibles impactos del cambio cli-
mático en las economías globales con que partió el año ha pasado a ser un tema
olvidado tras la diseminación del coronavirus en el planeta. Sin embargo, el fe-
nómeno del “cisne verde” sigue allí. De hecho, los recientes incendios reportados
en California, Estados Unidos; Delta del Paraná en Argentina, Amazonia en Brasil,
nos indican que el cambio climático sigue allí y que sus efectos pueden ser de-
vastadores. Sin embargo, después de haber vivido por un corto periodo de tiem-
po lo que significa reducir emisiones —es decir, reducir actividades generadoras
de emisiones GEI—, los países y sus gobiernos tienen la posibilidad de planificar
con mayor criterio de realidad las medidas y acciones que deberán comprome-
terse a implementar para amortiguar los efectos del cambio climático.
2 Medioambiente y crisis hídrica en tiempos de pandemia

Cuando recién comenzó la crisis sanitaria a nivel mundial, circularon en la pren-
sa y redes sociales innumerables noticias, videos, columnas de opinión, entre
otros, sobre la importancia del medioambiente y el vínculo de la pandemia
con la naturaleza. Estas informaciones destacaban que el origen del coronavi-
rus tiene estrecha relación con la forma en que los seres humanaos y nuestras
sociedades hemos modificado de tal manera el entorno, que ello ha terminado
por exponernos al surgimiento y propagación de enfermedades zoonóticas y,
por ende, poner en riesgo la población humana. Como es por todos conoci-
do, entre las medidas sanitarias más difundidas están las que tienen que ver
con condiciones de higiene; particularmente, se ha hecho mucho énfasis en
7 Earth Overshoot Day / Global Footprint Network, “El Día del Sobregiro de la Tierra es el 22 de agosto,
más de tres semanas más tarde que el año pasado”, 5 junio 2020. https://www.overshootday.org/news-
room/press-release-june-2020-spanish/
8 Revista Claves21, “El mundo entró en ‘default ambiental’ a pesar de la recesión por el COVID-19”, 22 agos-
to 2020. https://bit.ly/32WJvex
el lavado periódico de las manos. Pero ¿cómo se implementa esto cuando no

existen condiciones de acceso al agua potable y saneamiento de acuerdo con
lo recomendado por Naciones Unidas? Es una pregunta de difícil respuesta,
la cual evidencia que las distintas condiciones socioeconómicas en el planeta
determinarán también la vulnerabilidad de las poblaciones humanas.
En el caso de Chile esto tiene particular relevancia, pues estructuralmente
el país tiene una distribución desigual de los recursos hídricos, a lo que se suma
una sequía que se prolonga por más de once años entre las regiones de Coquim-
bo y Biobío. Tal situación tiene al país en límites históricos de déficit hídrico, lo
que se torna más grave aun cuando se revisa el marco regulatorio de las aguas,
el cual establece que dicho recurso es un bien privado y, por tanto, está lejos de
ser común a todos los habitantes del país. Tanto la Constitución de 1980 como
el Código de Aguas de 1981 y otras regulaciones, han posibilitado que ciertos
sectores se apropien de las aguas en desmedro de la mayoría de la población,
estableciendo con ello un sistema injusto e inequitativo que deja a grupos de
personas sin la posibilidad de acceso a tal recurso. A esto se suma la indolencia
y negligencia que durante treinta años han tenido las autoridades de turno para
ejercer las escasas funciones de fiscalización y sanción que les otorga la legis-
lación vigente. Debido a lo anterior, no es raro que una de las demandas más
sentidas en materia ambiental sea la recuperación de las aguas.
Desde hace algunos años, en distintos lugares de Chile se han conforma-
do movimientos sociales que se organizan en torno a las denuncias sobre el
mal comportamiento de sectores empresariales en distintos lugares del país
en materia del uso de recursos hídricos, conducta que ha impactado sobre
personas y comunidades, privándolas del acceso al agua. Entre los casos cono-
cidos, el más emblemático es el de Petorca, que ha sido motivo de denuncias
a nivel nacional e internacional. En abril de 2020, la Secretaría Regional Minis-
terial de Salud de la región de Valparaíso emitió una resolución en la cual se
disponía una mayor entrega de agua en camiones aljibes a los habitantes de la
comuna de Petorca, pasando de 50 a 100 litros diarios. Sin embargo, ocho días
después la misma autoridad revocó esta decisión, sin explicación alguna. Ade-
más, ello ocurría en un momento en que el COVID-19 se propagaba por el país
y se recomendaban medidas de higiene. Esta situación motivó la presentación
de acciones legales y administrativas por parte de organizaciones ciudadanas,
parlamentarios, e incluso se hizo parte la Defensoría de la Niñez9 y el Instituto
Nacional de Derechos Humanos (INDH).10
9 El Mostrador, “Revés del Gobierno: Corte de Valparaíso acogió recurso que exige la entrega de 100 litros
de agua diaria para cada habitante de Petorca”, 21 julio 2020. https://bit.ly/3h0d302
10 El Mostrador, “Corte Suprema acogió recurso de INDH por falta de agua en Petorca para enfrentar pan-
demia del Covid-19”, 16 junio 2020. https://bit.ly/2GzUljn
En otro orden de cosas, si bien la sequía se sintió con menos fuerza que el
año anterior en varias regiones de Chile, la dramática situación de los recursos
hídricos no ha cambiado. Según el boletín mensual de hidrología de la Direc-
ción General de Aguas,11 en el mes de julio el río Maipo tenía 68% menos de
agua que su caudal histórico y el río Mapocho, un 73% menos que el que había
tenido históricamente. Esto se repite con otros ríos del país, destacando al res-
pecto los ríos Petorca y Ligua, que tienen más de un 80% de déficit respecto
a su caudal histórico. Esta situación no es muy distinta de la que ocurre con
los embalses que acumulan agua para riego o consumo humano. En la región
de Valparaíso, los embalses Los Aromos y Peñuelas están a un 24% y 2% de
su capacidad, respectivamente, y el embalse El Yeso, que abastece a la región
Metropolitana, está con un 54% de su capacidad, lo cual está bajo el promedio
histórico, aunque es más que el año pasado a la misma fecha.
Todo lo anterior hace prever un verano complejo para algunas regiones
del país donde el abastecimiento de agua no está garantizado, muy en espe-
cial la región de Valparaíso, la cual presenta los mayores déficits hídricos.
En otro ámbito de cosas, durante el periodo de confinamiento hemos sido
testigos de cómo las grandes empresas han concurrido en ayuda de los secto-
res de la población más vulnerables. Sin embargo, esta ayuda pareciera no ser
inocente, pues se ha dado en los mismos lugares donde esas industrias ope-
ran, y con propaganda asociada. Así podemos ver a través de la prensa que,
el 6 de abril, Salmones Austral donaba kits sanitarios para las familias de sus
colaboradores, es decir, de sus empleados.12 Además, la industria salmonera
implementó la campaña “Comprometidos con el Sur”,13 a través de la cual se ha
entregado kits sanitarios a las familias que habitan en comunas de las regiones
de Los Lagos y Aysén, donde opera la misma industria. Pero esta campaña no
está dirigida solo a apoyar a las familias de sus trabajadores, sino que también
se ha tomado la iniciativa de entregar donativos a centros de salud de las re-
giones.14 Esto, que podría parecer algo muy positivo, tiene un lado más com-
plejo, pues, por una parte, establece un vínculo de clientelismo y dependencia
entre los trabajadores y sus familias respecto de la industria; y por otro, hace
lo mismo con entidades de salud del Estado. Ello da cuenta de la precariedad
del Estado, que no logra llegar con ayuda a ciertas zonas del país, y al mismo
11 Dirección General de Aguas, Ministerio de Obras Públicas, Chile, Información pluviométrica, fluviométri-
ca, estado de embalses y aguas subterráneas. Boletín N° 507, julio 2020. https://bit.ly/3i1R1eC
12 soypuertomontt, “Salmones Austral entrega Kits de protección para las familias de sus colaboradores”, 6
abril 2020. https://bit.ly/3lQSpD8
13 Canal 2 Quellón, “SalmónChile entregó 500 kits de higiene a vecinos y organizaciones de Quellón”, 8
mayo 2020. https://bit.ly/3gYrdic
14 SalmonChile | Blog, “Grandes a pequeñas: empresas tras cruzada salmonera que levantó $1.800 millones
para combate del COVID-19”,25 mayo 2020. https://bit.ly/2EZkGqt
Figura 1. Mapa de variación de caudales para el mes de julio 2020 con respecto al promedio his-
tórico del mismo mes en el periodo 1981-2010. Fuente: Dirección General de Aguas, Información
pluviométrica, fluviométrica, estado de embalses y aguas subterráneas (Boletín N° 507, julio 2020),
p. 21. https://bit.ly/3i1R1eC
tiempo refuerza la idea de que las organizaciones del Estado no están al ser-
vicio de los habitantes del país y que son las empresas las que se preocupan
por el bienestar de la población. Esto mismo ha pasado con otros sectores de
la economía, en los cuales los grandes consorcios empresariales han ido en
apoyo de las personas más vulnerables, ya sea con cajas de alimentos15 o con
kits sanitarios. En el ámbito minero también hubo aportes: el Consejo Minero
donó 17.000 millones de pesos en insumos médicos en las regiones del nor-
te.16 Y así podemos seguir buscando, y encontrando, ejemplos…
Pero, cuál es el problema de esto. Fundamentalmente, que no son aportes
desinteresados. Estas donaciones se hacen en un momento de angustia y des-
esperación para el país, cuando resulta evidente que el sistema público no tie-
ne la capacidad ni los recursos para hacer frente a la crisis sanitaria. Es entonces
que las empresas, con sus políticas de buen vecino, deciden donar y aliviar la
angustia y el sufrimiento de la población. Lo riesgoso es que una empresa que
en un momento podría haber sido percibida como contaminante, con mala
relación con la comunidad, pasa rápidamente a estar validada por esta misma
población; es decir, pasa de ser un mal vecino a ser uno bueno. Esto ocurre
además sin regulación ni control del Estado, pues en la crisis cualquier apo-
yo es bueno y las industrias donan en los lugares donde están presentes, no
en otros. Tal situación genera una percepción distinta en la población, la que,
cuando pase la pandemia, estará mucho menos proclive a generar críticas por
los comportamientos de una determinada industria. Esto evidentemente nos
demuestra una vez más la incapacidad del Estado frente a las necesidades de
la población, y refuerza el concepto de Estado subsidiario; es decir, que las
instituciones públicas solo están presentes para atender a la población en los
rubros y zonas del territorio donde las empresas privadas no lo hacen.
A mediados de agosto, el gobierno presentó el plan “Paso a Paso Chile se Re-
cupera”. Según lo anunciado por el presidente Piñera, esta iniciativa contempla
una inversión de USD 34.000 millones para los próximos 24 meses, los que en
realidad son solo USD 4500 millones adicionales a lo que ya estaba comprometi-
do para las carteras incluidas en este plan. Lo que se agrega en la página web es
que este este plan comprende un conjunto de proyectos que cumplen criterios
de sustentabilidad.17 Es así que la ministra de Medio Ambiente aclaró en un me-
dio de prensa que el 30% (USD 1350 millones) de los proyectos contemplados
en los USD 4500 millones adicionales están relacionados con la Acción Climática,
15 Diario Financiero, “Empresas chilenas frente al Covid-19: Carozzi y Techo-Chile entregaron 1.000 cajas de
alimentos a familias vulnerables en el país”, 17 marzo 2020. https://bit.ly/31XaLKL
16 Minería Chilena, “Empresas socias del Consejo Minero detallan su aporte ante la emergencia por Co-
vid-19”, 1 abril 2020. https://bit.ly/31XbOub
17 Gob.cl, “Paso a paso Chile se recupera”. https://www.gob.cl/chileserecupera/
es decir, cumplen con criterios para una reactivación verde. Si esto se lleva a la
cifra total de inversión anunciada por Piñera, los proyectos comprometidos para
la reactivación verde, de acuerdo a los criterios del gobierno, solo representan el
3,9% de la inversión, lo cual es bastante bajo. A estos hay que sumarle el listado
de proyectos de inversión privada priorizados por el gobierno, los que compren-
den una inversión de USD 24.521 millones para 130 proyectos que no cumplen
criterios de sustentabilidad o Acción Climática.
En definitiva, en materia ambiental, las cosas siguen igual que siempre. Pese
a la crisis sanitaria y la prolongada sequía, el gobierno no ha comprometido accio-
nes para atender a las familias más vulnerables. Tampoco ha hecho intentos por
regular las campañas que desarrollan las grandes empresas amparadas en sus po-
líticas de buen vecino. Es más, hasta ahora se desconoce cuáles son los proyectos
privados que el gobierno pretende priorizar para reactivar la economía y con los
que se ha comprometido a simplificar los trámites para agilizar la inversión.
3 Bases para una nueva Constitución

El descontento nacional que se hizo evidente con el estallido social tiene raíces
profundas, algunas de las cuales guardan directa relación con la forma en que
la actual Constitución establece y reconoce los derechos que rigen la vida de
los habitantes del país. Ello considerando que, como es bien sabido, la Carta
Fundamental vigente, además de carecer de legitimidad social, consagra el de-
recho de propiedad como una piedra angular del modelo económico que rige
nuestra sociedad. En este sentido, se puede decir que buena parte de nuestra
existencia está permeada por una lógica mercantil, según la cual el Estado tie-
ne un rol subsidiario en lo político, social, económico y, por supuesto, en lo
ambiental. Esto quiere decir que la función del Estado se encuentra limitada
a suplir el rol del sector privado cuando no existen empresas interesadas en
satisfacer las necesidades de la población. Tal situación ha determinado que el
bien privado esté por sobre el bien público, dejando desamparada a la pobla-
ción más vulnerable y generando así enormes desigualdades en las posibilida-
des de acceso a los derechos de las personas.
En el ámbito ambiental, si bien el artículo 19, numeral 8° de la Constitución
garantiza el derecho a vivir en un medioambiente libre de contaminación, este
es entendido como un derecho individual y no colectivo, a lo cual se suma que
en su inciso final este artículo señala que “la ley podrá establecer restricciones
específicas al ejercicio de determinados derechos o libertades para proteger
el medioambiente”.18 Restricciones que evidentemente no se han establecido
respecto de las grandes empresas.
18 Constitución Política de la República, https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=242302

Por otra parte, una de las demandas socioambientales más recurrentes

que dicen relación con el bienestar humano tiene que ver con el régimen pri-
vado de propiedad de las aguas existente en el país. Al respecto, en el mismo
artículo 19, numeral 24° de la Constitución se establece que “los derechos de
los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a
la ley, otorgarán a sus titulares la propiedad sobre ellos”. Esto implica enormes
problemas para las poblaciones más pobres que carecen de derechos de agua
cuando deben enfrentar los embates de la sequía, pues pese a que en el año
2010 Naciones Unidas reconoció como un derecho humano el acceso a agua
potable y saneamiento, tal principio no ha sido internalizado en la legislación
chilena, privando así a muchas personas de este bien esencial para el desarro-
llo de la vida.
No obstante, los problemas que encierra la actual Constitución van más
allá de lo que se identifica como estrictamente ambiental, pues su diseño y
contenido restringen la expresión democrática del pueblo. En este sentido, tie-
ne limitaciones severas que no permiten que las legítimas demandas o inquie-
tudes de los habitantes sean atendidas. Una Constitución debe ser un pacto
político-social mediante el cual se establecen las reglas de convivencia en un
país; por tanto, debe establecer derechos, deberes y normas de funcionamien-
to de los poderes del Estado que den garantías y reconozcan en igualdad de
condiciones a todos los habitantes. Además, debe ser capaz de recoger las in-
quietudes de la sociedad en el marco de reglas democráticas. La Constitución
de 1980, sin lugar a duda, tiene problemas estructurales, que limitan el ejer-
cicio de la democracia y no facilitan atender las necesidades de la población.
Muestra de ello fue el estallido social de octubre 2019, donde se expresaron
con fuerza la frustración de la ciudadanía y su desconfianza en las institucio-
nes del Estado, así como en las autoridades políticas del país. Y es que durante
treinta años las autoridades de turno no han sido capaces de generar los cam-
bios democráticos mínimos para que los habitantes del país puedan percibir
que son parte de una nación en la cual las demandas de grupos importantes
de la población, y que tienen que ver con su calidad de vida, son escuchadas.
Entre tales demandas están, por supuesto, las vinculadas a temas de salud,
trabajo y educación, pero también el acceso a un medioambiente sano.
El proceso constituyente que se iniciará en octubre de 2020 es algo in-
édito para Chile, pues permitirá definir cómo queremos que se articule la vida
social, política y económica en nuestro país, repensando la forma en que se
distribuye el poder, cómo se configura el rol del Estado y cuáles son los dere-
chos económicos, sociales, culturales y ambientales que, como país, estamos
dispuestos a garantizar y respetar. En este sentido, a partir del mes de noviem-
bre seremos partícipes de un intenso debate sobre temáticas específicas. Pero
esto no basta. No podemos quedarnos cada uno en nuestros sectores tratando

de incidir para que la nueva Carta Fundamental contenga aspectos relaciona-
dos con temáticas específicas. Esta es una oportunidad única para establecer
los paradigmas centrales de la democracia en que queremos vivir. Es por ello
que resulta fundamental no solo hablar de derechos, sino también de cómo
se configura el poder político, cuáles son las atribuciones del presidente de la
República, del Congreso, del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional. Cuál y
cómo debe ser la autonomía de las regiones; si los habitantes del país quere-
mos o no tener iniciativa popular de ley; cómo les exigimos a las autoridades
transparencia y rendición de cuentas; o si, en ciertas circunstancias, podemos
ejercer el derecho a revocar de sus cargos a autoridades electas; definir cómo
queremos participar de la vida democrática del país. Estos son debates de fon-
do que deben acompañar a los temas sectoriales.
En cuanto a las temáticas ambientales, el pensar la Carta Fundamental
desde una hoja en blanco, sin vestigios de la actual Constitución, no se limita al
derecho a vivir en un ambiente sano, o a garantizar el acceso al agua potable y
saneamiento como un derecho humano. Esta es la instancia en que podremos
reflexionar sobre la manera en que queremos reconocer la relación intrínseca
entre la sociedad y la naturaleza; debatir sobre la propiedad de los recursos
naturales, así como sentar las bases para definir cómo gestionamos los bienes
comunes, tales como el aire, el mar, las aguas continentales o la biodiversidad,
por nombrar algunos. Pero también debemos pensar cómo incorporamos,
dentro de esta Carta Magna, algunas nociones importantes o derechos fun-
damentales, como la justicia ambiental, la justicia intergeneracional, la pluri-
nacionalidad, la no discriminación, o los temas asociados a la territorialidad,
la participación ciudadana significativa e incidente. En fin, queda mucho por
delante. Lo interesante es que, a partir de octubre, Chile comenzará a vivir una
nueva etapa, la cual evidentemente no estará exenta de dificultades, pero que
al fin podría sacarnos del entrampamiento en que hemos estado sumidos por
más de treinta años, liberarnos de la frustrante sensación de que, no importa
lo que hagamos, nada va a cambiar.
Políticas culturales
La cultura: ¿gasto o inversión?
Marcia Scantlebury1
Durante la pandemia, la irrupción en los medios de imágenes devastadoras de

hospitales atestados de enfermos y moribundos contrasta con el perfil de un
músico que regala el sonido maravilloso de su violín desde el balcón o con la
figura de una mujer cuya voz limpia y potente rompe el silencio de la noche.
Es innegable que el arte y la cultura amplían el registro emocional, ayudan
a controlar el estrés, dan sentido a la vida, favorecen las relaciones con los de-
más y levantan el ánimo.
Pero los datos son elocuentes y dejan ver que, por razones obvias, durante
la emergencia el bolsillo fiscal seguirá concentrado en salvar vidas, conseguir
insumos médicos, proteger el empleo y asegurar el abastecimiento.
A raíz de la irrupción del COVID-19, la mayor parte de los artistas no pue-
de desempeñarse en sus oficios. Y el Observatorio Digital de Música Chilena
arroja un dato inquietante: el 90% de los músicos recibe ingresos menores al
sueldo mínimo y la mayoría se ve obligada a tener un segundo empleo para
sobrevivir.
Las industrias creativas y el arte contribuyen con el 3% del PIB mundial y
representan casi 30 millones de empleos en el mundo. Sin embargo, y paradó-
jicamente, en nuestro país este sector ha sido una de las víctimas más impac-
tada y desvalorizada del COVID-19.
En la última cuenta presidencial, Sebastián Piñera no dedicó ni un peque-
ño mensaje al arte y la cultura. Y este año, los involucrados recibieron con res-
quemor el recorte del presupuesto de varios centros culturales del país que,
entre otras cosas, generan muchos empleos.
1 Periodista, integrante de los directorios del Museo de la Memoria, Bodegón Cultural de Los Vilos y Fun-
dación Equitas.
289
Según cifras del Banco Mundial, las naciones adjudican en promedio so-
bre un 2% de su presupuesto estatal a cultura. Sin embargo, Chile aporta me-
nos del 0,4%. Está visto que quienes manejan las finanzas la consideran un
gasto y no una inversión.
El Centro de Estudios de la Universidad Católica de Chile concluyó en una
investigación que hoy las actividades artísticas y de entretención registran en
Chile una tasa de cesantía del 44,5%.
En estos días de emergencia sanitaria y crisis política y económica, ha que-
dado una vez más a la vista que la cultura no es considerada un bien de prime-
ra necesidad en Chile, como lo es en otros países, que distribuyen importantes
subsidios a sus artistas y centros culturales. Hasta la propia titular del Ministe-
rio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio, Consuelo Valdés, a la que los artis-
tas critican cada vez con más fuerza y algunos han calificado como “la Ministra
Invisible”, ha reconocido que el medio está atravesando una “crisis brutal”.
El Ministerio de las Culturas anunció en marzo un fondo de 15 mil millones
de pesos para inyectar al sector, pero estos recursos se distribuyen a través de
fondos concursables y la cifra es claramente insuficiente. La titular de la cartera
respondió a las críticas argumentando que “ofrece igualdad de oportunidades
y permite que los propios pares califiquen la calidad de la propuesta”.
Entrevistada por la Revista YA, la actriz Paulina García calificó estos recur-
sos como una burla y sostuvo que se podrían haber otorgado directamente:
“Hay gente hoy que no solo no tiene plata para pagar el arriendo, no tiene para
comer… Los actores hemos hecho actividades para ayudar a colegas que no
tienen cómo comprar leche a sus niños. Nos han dejado a la deriva”, comentó
a la periodista Cristina Jurado. Reiteró que las artes en todos los niveles están
ayudando a los chilenos a conservar su equilibrio emocional y psicológico, y se
lamentó de que en Chile la cultura pese “menos que un paquete de cabritas”.
Agregó que las decisiones sobre el sector no vienen de la cartera de Cultura,
sino de otros ministerios o de la Presidencia.
A partir de la llegada del COVID-19 el paisaje cultural incluye teatros y es-
pacios culturales cerrados, temporadas clausuradas y cientos de artistas en-
cerrados en sus casas sin generar recursos. Para hacer frente a este escenario
desolador, los afectados han llevado adelante diversas campañas. Por ejemplo,
el Centro de Extensión Artística y Cultural de la Universidad de Chile (CEAC), en
“Apoya a nuestros artistas”, dirigida a las artes escénicas; o la Plataforma de Ar-
tes Visuales (PAV), que activó sus redes y levantó iniciativas como rifas, ventas
y remates para apoyar a los trabajadores más apremiados.
Una consulta hecha por el Ministerio de las Culturas el 23 de marzo entre
trabajadores y organizaciones del ámbito cultural para conocer sus urgencias
POLÍTICAS CULTURALES | La cultura: ¿gasto o inversión?, Marcia Scantlebury 291
en medio de la crisis sanitaria, iluminó la desesperada situación del sector: La

mayoría de las empresas son micro y medianas y sus integrantes no tienen
contrato, ingresos estables ni seguridad social.
La situación es irónica, si se piensa que hay un reconocimiento general de
que escuchar audiolibros, ver cine o teatro on line, opera, ballet, conciertos,
música o películas por streaming o en televisión es lo que en estos meses de
confinamiento han hecho el encierro más llevadero.
En la primera etapa de la pandemia solo permanecieron abiertos los ne-
gocios de primera necesidad y, entre ellos, no se incluía a los vinculados al
arte y la cultura. Su turno llegó solo después de las peluquerías, panaderías,
tintorerías o zapaterías. Mientras tanto, el cierre de los museos, cines y teatros
fue exacerbando la necesidad de los confinados de presenciar espectáculos
de música, cine, baile o teatro que, desde marzo, estaban proscritos. Y, aunque
parezca un contrasentido, nunca, como en este período, Chile ha tenido una
oferta cultural tan suculenta y accesible.
Bendita herejía
Obedeciendo al refrán algo cínico que consigna que “la necesidad tiene cara
de hereje” y, producto de la crisis, los creadores se han visto obligados a recurrir
a soluciones que, quizás en marzo, a comienzos de la aparición del COVID-19,
muchos consideraban impensables, pero que, a estas alturas, han terminado
por asumir de buena o mala gana.
Hoy muchos reconocen que el confinamiento ha sido un desafío para su
creatividad, y han cambiado de giro y sacado a relucir otras capacidades. Ello
incluye, de alguna manera, haberse doblegado frente al Zoom, tecnología que
antes miraban con distancia, pero que hoy admiten que amplió sus posibilida-
des y los hizo traspasar fronteras de todo tipo.
También, de un día para otro, miles de personas, desde Arica a Magalla-
nes, decidieron pintar, tejer, bordar, cocinar, cantar, escribir o dictar clases por
Internet. Las actividades alternativas van desde la enseñanza de técnicas de
respiración, danza del vientre, a tecnologías de la información, yoga, escritura
o naipes del tarot.
Todo indica que, a nivel mundial y local, la catástrofe sanitaria ha produ-
cido una explosión creativa. Situación que no es nueva. Giovanni Bocaccio es-
cribió El Decamerón (1348) en medio de la peste negra, que mató a más de 200
millones de personas. Shakespeare terminó El rey Lear durante una epidemia
y, en 1665, durante la Gran Plaga de Londres, estando confinado en su casa de
Lincolnshire, Isaac Newton descubrió la ley de gravitación universal.
Explotó la burbuja
Bastante antes de la crisis sanitaria, en el país explotó la burbuja televisiva, el
tiempo de los sueldos desmesurados de los ejecutivos y de los rostros de la in-
dustria, el de los vestidos y zapatos de marca desplegados en la alfombra roja
del Festival de Viña y de los viajes a excéntricas locaciones de los protagonistas
de las telenovelas.
Sin fijarse en gastos, en el año 2014 Megavisión dobló los sueldos de los
artistas y ejecutivos en casi un 50%, partiendo por contratar a quien por ese
entonces era cabeza del área dramática de TVN, María Eugenia Rencoret, y casi
todo su equipo. En la industria desembarcaron también las rentables produc-
ciones turcas y, como los números no cuadraban, se inició el despido de ac-
tores, actrices y trabajadores del sector. El desenlace del cambio de escenario
fue el cierre de las áreas dramáticas, incluso la de TVN, que en las décadas an-
teriores había llegado a hacer seis teleseries al año y a tener cincuenta actores
contratados.
Hoy, solo Megavisión mantiene un elenco propio, pero con remuneracio-
nes más realistas. Y en el Canal 13, la productora externa de Pablo Ávila, AGTV,
gestiona los contratos de los artistas, que se extienden solo por proyecto para
abaratar costos. Producto de la nueva realidad, la mayoría de las filmaciones de
series y telenovelas duermen el sueño de los justos.
El diario La Tercera hizo un riguroso seguimiento de los cambios de giro o
reinvenciones de los famosos, aunque es necesario aclarar que muchas de sus
actividades son complementarias, porque casi todos siguen vinculados a la
actuación o a la espera de que el oscuro escenario cultural se modifique. En su
reporteo, el periódico constató que María José Prieto se dedica a la publicidad
de jugos y cremas, Sigrid Alegría promociona una marca de zapatos y otra de
té helado. Paulina García graba audiolibros junto a Luis Gnecco y ya tiene el
cuento “Tigre”, de María Paz Rodríguez.
Antonia Zegers, Amparo Noguera, Blanca Lewin, Álvaro Espinoza y Cris-
tián Campos prestan sus imágenes a la publicidad de una marca de vino, mien-
tras Héctor Morales y Felipe Braun invitan a su público en pantalla a tomar café
con leche condensada.
Álvaro Morales inició en marzo un negocio de pizzas para eventos a domi-
cilio; Jorge Zavaleta abrió un hotel en San Pedro de Atacama; Katyna Huber-
man tiene una empresa de carteras hechas a mano y Mariana Loyola promo-
ciona una mantequilla sin lactosa ni gluten llamada Amma Ghee.
Muchos actores y actrices hacen publicidad en sus cuentas de Insta-
gram y otros trabajan en la radio. Es el caso de Begoña Basauri y Francisca
Imboden, que conducen programas en Romántica, y Elisa Zuleta en Radio
Concierto, mientras espera que se inicie la filmación de la segunda parte

de La Jauría.
Los viernes, en el sitio web del Teatro Municipal de Las Condes, la actriz
Antonia Santa María y su pareja, el director Álvaro Vigueras, entrevistan a los
más destacados actores y actrices nacionales.
Naufragio de la palabra
Las actividades más perjudicadas por la pandemia han sido las que se realizan
de manera presencial: el cine, las artes escénicas, las ventas de libros y las artes
visuales.
Las librerías pequeñas y medianas han hecho lo imposible por sobrevivir
a la crisis. La mayoría permaneció cerrada los primeros meses de la cuarentena
y, según las cifras que manejan los libreros, sus ventas bajaron entre un 40% y
un 90%. Agrava la situación el hecho de que, en muchos casos, sobre todo en
regiones o pueblos pequeños, las librerías son el único polo cultural, un lugar
de encuentros y debates.
Al comienzo fueron contados con los dedos de una mano los negocios
del rubro que implementaron el comercio virtual y el despacho a domicilio. Y
las cosas se complicaron más cuando la Seremi de Salud le cursó dos multas (5
millones de pesos) a Librerías Bros por realizar “servicios no esenciales para la
comunidad como la venta de libros”.
Esto desató una polémica que, sumada a otros factores, derivó en la retira-
da de 55 organizaciones de trabajadores de la cultura de la mesa Coordinadora
Intersectorial Cultura en Emergencia convocada por el Ministerio de las Cultu-
ras para enfrentar la crisis del sector. Una semana después, esa cartera anunció
que repartiría 2 mil millones de pesos a 122 espacios culturales de todo el país.
Los beneficiados serían personas o instituciones de distintas disciplinas y terri-
torios. Entre estas fueron seleccionadas 19 librerías.
Dirigentes de la Asociación de Librerías de Chile, entidad creada en el con-
texto de la crisis, comentaron haber quedado con la sensación de que la mesa
era una instancia simbólica, solo informativa, y que lo que ellos habían opi-
nado no se había tomado en cuenta. Aludían, probablemente, al petitorio sin
respuesta que habían elaborado para solicitar que el libro fuera considerado
bien esencial.
El presidente de esta instancia, Fabio Costa, fue claro al opinar que es com-
prensible que, en el contexto de la crisis sanitaria, el acceso a los libros no sea
de vida o muerte, pero hizo ver que no cabe duda de que los libros hacen más
llevadera y saludable la vida en confinamiento.
Finalmente, la sanción a Bros fue revisada por la subsecretaria de Preven-
ción del Delito, Katherine Martorell, y se autorizó a los libreros para realizar
delivery en las comunas en cuarentena.
Costa ha subrayado que el mundo del libro es un ecosistema y que las
librerías necesitan que las editoriales y las imprentas sigan operando. Catalina
Infante, de Catalonia, se comunicó hace unos días con otros libreros para crear
Fuerza Librera, una organización que recoge la idea de una cadena que va des-
de el escritor a la editorial e imprenta y luego a las manos del lector, en la cual
la librería es una instancia clave.
Después de cien días cerradas, reabrieron las tiendas de varias comunas
y malls. Pero con reglas del juego categóricas: alcohol gel al ingresar, mascari-
llas, desinfección, una cubierta de mica en las cajas, una cantidad máxima de
gente en relación con los metros cuadrados y, en algunos casos, medición de
la temperatura al ingresar.
Para José Sanguinetti, de Antártica, el esfuerzo vale la pena, porque la ven-
ta física tiene mística. Opina que es fácil comprar un libro por Internet, pero
que las ventas se producen en las tiendas porque a la gente le gusta recorrer
las páginas y mirar las portadas.
En algunos casos hay quienes dilatan la apertura, porque —explican en
Catalonia— esperan contar antes con un sistema de desinfección que no dañe
los libros. Según Sergio Parra, de Metales Pesados, la actividad comercial se
reanimará cuando acabe el miedo, y eso será a fin de año o el próximo año.
Mientras tanto, la situación ha puesto a muchos entre la espada y la pared: la
urgencia los ha obligado a avanzar en la digitalización. Y grandes editoriales,
como Planeta y Penguin Random House, han disminuido sus publicaciones.
En el caso de sellos más pequeños, como afirma Marcela Fuentealba, de
Saposcat, la pandemia mostró “la precariedad absoluta de la producción más
independiente”. Sin embargo, estas empresas han estado muy activas en redes
sociales y varias tienen sus propios canales de venta, como Hueders, Monta-
cerdos y Libros del Laurel.
Javier Sepúlveda, presidente de Editores de Chile, manifestó que lo que se
requiere son asignaciones directas, incluyendo a las editoriales independien-
tes. Y, en general, los consultados aseguran que el coronavirus no ha revelado
nada nuevo: que la industria editorial es débil, que hay pocas editoriales profe-
sionalizadas y que hay cierta dependencia del Estado.
A pesar de que muchos llegaron a preguntarse si este tiempo oscuro au-
guraba el fin del negocio, hoy las estadísticas dan cuenta de que la gente ha
leído más en el encierro. Catalonia subió ocho veces sus ventas on line y las
redes sociales les han permitido reinventarse y seguir con las actividades que
tenían en las tiendas. Esta editorial se ha esmerado en mantener la relación
que tenía con los lectores antes de la pandemia: pasó los clubes de lectura y las
conferencias a Zoom y organiza lecturas de cuentos y poemas por Instagram.
En algunos casos, los libros se distribuyen de originales maneras. Auch! (Au-
toras Chilenas), el colectivo de autoras feministas que reúne a más de un cente-
nar de escritoras, lo considera un bien de primera necesidad y ha repartido más
de 1200 ejemplares en las ollas comunes de comunidades vulnerables.
En sintonía con este tipo de iniciativas, en una carta a El Mercurio los pe-
riodistas Federico Gana y Felipe de la Parra instaron a las autoridades a aprove-
char la logística de distribución de las cajas de alimentos, que se reparten a dos
millones y medio de familias chilenas, para incluir en ellas un libro. Advirtieron
que su costo sería menor al de un kilo de pan.
Modernas plataformas
Como todas las galerías importantes en el mundo, a las chilenas les ha tocado
adaptarse a lo virtual. Y para responder a la contingencia, dificultada prime-
ro por el estallido social y, luego, por el COVID, han comenzado a exhibir sus
obras de arte a través de modernas plataformas.
Chile tiene un mercado de arte pequeño y las ventas han caído en un
90%. La crisis partió con el estallido del 18 de octubre. Luego hubo un par de
meses mejores gracias a varias ferias internacionales, pero luego se desató la
pandemia.
Se suspendieron varias ferias y se pospuso la Feria Ch.ACO (Chile Arte Con-
temporáneo). Artistas, galeristas y coleccionistas de unos quince países tenían
previsto acudir a esta versión que se inauguraba el 26 de marzo con la expo-
sición de más de quinientas obras de arte y la presencia de 32 galerías: doce
chilenas y veinte internacionales.
La situación poco rutilante del sector motivó al Ministerio de las Culturas
a destinar $ 350 millones a comprar arte con el propósito de ir organizando
su propia colección. Anunció que la selección de las adquisiciones se hará
por concurso y las obras se alojarán en los depósitos especialmente cons-
truidos para su conservación en el Centro Nacional de Arte Contemporáneo
de Cerrillos.
La presidenta de la Asociación de Galerías (AGAC), Isabel Aninat, se ha la-
mentado de que muchos de los catorce espacios del gremio estén con la soga
al cuello y ha advertido que el 70% de las galerías no tiene espaldas para so-
brevivir. Por el momento tratan de sortear el desastre recurriendo a descuen-
tos y desarrollando su presencia en la web.
Patricia Ready anunció la reapertura de su sala en Vitacura con mascarillas,
alcohol gel y citas previas. En el caso de su local, asegura que han mantenido
las ventas y anunció que en estos meses cederán un porcentaje de sus ganan-
cias para ayudar a los artistas que más lo necesitan. Ready dice estar conven-
cida de que, en la actualidad, lo más importante es cuidar la salud, pero insiste
en que el arte se explora y dimensiona solo cuando puede verse en vivo y
directo, porque la experiencia estética es insustituible.
Besos y contagios
Apenas se materializó el cierre de museos, bibliotecas y espacios culturales, el
gobierno puso en marcha la iniciativa EligeCulturaEnCasa, destinada a difundir
el arte en formato digital. Y el resultado fue sorprendente: entre marzo y junio
ya había sido visitada por 363 mil personas. Éxito similar ha cosechado Onda
Media, la plataforma del contenido audiovisual del Ministerio que, en el mismo
período, contabiliza 1 millón 200 mil visionados de películas.
La oferta disponible en este terreno es bastante amplia, porque a Onda
Media se le suman la Cineteca Nacional y Ladera Sur, con excelentes progra-
maciones de cine y documentales nacionales. Para los devotos de festivales,
Sanfic presentó su versión digital y gratuita entre el 16 y el 23 de agosto.
El gobierno anunció también que en el sector audiovisual habrá recursos
para que las películas que no se pudieron estrenar puedan hacerlo en formato
digital. En general, la crisis sanitaria y el cierre temporal de las salas han pro-
vocado a nivel mundial un gran incremento en el consumo cinematográfico
a través de plataformas digitales como Netflix, Amazon, Apple TV, YouTube,
Google Play o diversas páginas de Internet.
Justo en el momento en que la asistencia al cine iba al alza —el año pasa-
do, según la Cámara de Exhibidores, se registraron 29.7 millones de especta-
dores— llegó la pandemia. Esta ha golpeado fuerte a la industria audiovisual
en el mundo entero, provocando la suspensión de producciones, el cierre de
salas y la pérdida de trabajo de millones de personas. Onda Media, en cambio,
la plataforma del cine chileno lanzada hace dos años y dependiente del Mi-
nisterio de las Culturas, vive por estos días su momento estelar. Pasó a tener
desde 3 mil descargas a 30 mil cada 24 horas.
El exitoso estreno de la primera película chilena en Netflix Nadie sabe que
estoy aquí, protagonizada por Jorge García, producida por Fábula y filmada en
el sur de Chile se convirtió en un estímulo para que otros directores se plantea-
sen la posibilidad de estrenar sus cintas por streaming o en otras plataformas.
La sinopsis de Tengo miedo torero solo en su primera semana en YouTube ob-
tuvo más de 120 mil visualizaciones.
Por su parte, Jorge Riquelme triunfó en San Sebastián con Algunas bes-
tias, cinta que cuenta con la actuación de Paulina García y que fue una de las
primeras en estrenarse tras la reapertura de los cines en España, con butacas

separadas y salas al 50% de su capacidad.
Además de poner en tela de juicio la entrega de fondos claves para el
sector, la pandemia modificó las fechas que los realizadores barajaban. Así lo
vivieron los productores de la ficción sobre Los Prisioneros que preparan Mo-
vistar y la productora Parox, y los de la segunda temporada de La Jauría, que
espera su debut en Amazon y TVN.
La productora Invercine y Wood trabaja junto a Amazon en la adaptación
del libro Noticia de un secuestro, de García Márquez, que sigue adelante pese a
la contingencia. Además, esta empresa está a punto de finalizar la serie docu-
mental de Los Jaivas, que estrenará en sus pantallas Canal 13.
Las salas de cine pasan por un momento complejo. Además de las comer-
ciales, también el circuito de cine arte local se vio obligado a cerrar a raíz de la
pandemia. Y ahora esperan una reapertura que solo se dará cuando las comu-
nas lleguen al paso 4 de la estrategia para enfrentar el COVID19, “Paso a Paso
Nos Cuidamos”. Recién en esta etapa estará permitida la atención de público
en restaurantes, cafés y lugares similares.
Las seis personas que trabajaban en El Biógrafo, sala de 180 butacas que a
comienzos de año había vuelto a la normalidad luego de cierres permanentes
a raíz del estallido social, se acogieron a la Ley de Protección del Empleo. Algo
similar ocurrió con los quince trabajadores del Normandie, que prepara sus
650 butacas para una pronta reapertura.
Teresita Ugarte, presidenta de la Red de Salas del país, que reúne a trece
salas de cine arte de nueve regiones y que dan trabajo a unas 130 personas,
lamentó en El Mercurio que el gobierno haya postergado para el final la reacti-
vación del sector cultural, el más golpeado por esta pandemia.
Cinépolis (ex Hoyts), la cadena de cines más grande de Chile, lanzó la pla-
taforma de arriendo Klic, que incluye 130 películas en su catálogo; y el com-
petidor de esta empresa, Cinemark, hará un festival on line de cortometrajes.
Las víctimas de la pandemia tienen claro que el streaming es solo un com-
plemento y que el cine siempre se verá mejor en las salas. Por eso planean
reanudar las exhibiciones presenciales apenas hayan disminuido las medidas
de distancia social. “Probablemente vamos a necesitar mucha ayuda durante
estos meses de inactividad, pues esto nos provoca un claro trastorno”, aseguró
Juan de Dios Larraín, socio de la productora Fábula.
Producto del estallido social, se han tenido que postergar varios estrenos.
En el catálogo de filmes que Market Chile manejaba para el primer semestre se
contaban El agente topo, documental ambientado en un asilo de ancianos, de
Maite Alberdi; y Algunas bestias, largometraje de Jorge Riquelme, recién pre-
miado en San Sebastián y con un elenco cinco estrellas, que incluye a Alfredo
Castro y Paulina García.
Fábula, la más grande de las empresas audiovisuales del país, trabaja en
las grandes ligas con HBO, Netflix y Apple TV, pero Hollywood también paralizó
sus rodajes y entre los damnificados está Lisey’s Story, la serie que Pablo Larraín
realizaba para Apple TV. Se trata de una producción escrita nada menos que
por Stephen King a partir de su novela.
Sin telón
El 17 de marzo, todos los teatros de la capital bajaron el telón. Y ahora tratan de
adaptarse a la cuarentena. Varias producciones siguen en pausa mientras es-
peran la reprogramación de funciones. Se pararon los ensayos y en los prime-
ros meses del contagio los artistas argumentaban que su trabajo es presencial
y descartaban el teletrabajo. Sin embargo, poco a poco, comenzaron a adap-
tarse al encierro y al uso de la tecnología. Comenzaron a ensayar a distancia y
hoy la oferta teatral se desborda.
Frente a la emergencia sanitaria, las salas de conciertos y artes escénicas
decidieron salir al encuentro de la comunidad a través de sus plataformas web
y de las redes sociales. Sin embargo, en el mundo de las tablas persiste el deba-
te entre quienes se han adaptado a la modalidad virtual y quienes se resisten a
aceptar que esta sea realmente teatro.
En el caso del teatro musical, una encuesta destinada a hacer el diagnósti-
co del sector reveló que el 100% de sus integrantes se encontraba sin trabajo
desde el inicio de la crisis sanitaria y que el 90% había visto paralizados sus
proyectos y contratos.
Creada a raíz de la pandemia, la organización Compañías Teatrales en Red
reúne a 474 organizaciones de todo el país, y entre las propuestas que levanta
está la devolución anticipada de impuestos a los artistas en este período de ce-
santía y una subvención para las salas. Simultáneamente, agrupaciones como
Sidarte y Chileactores se han dedicado a recaudar dinero para entregarlo a los
artistas más golpeados por la crisis.
Tras el inicio de la crisis sanitaria y el cierre de las salas, Amparo Noguera
fue una de las primeras actrices, junto a Luis Gnecco y Gabriel Urzúa, en incur-
sionar en el teatro virtual, de la mano de un ciclo de obras por Zoom. En estos
días recibió la invitación de The Cow Company para integrarse al proyecto Li-
ving Teatro y actuar en obras semanales transmitidas por Zoom y escritas por
Rafael Gumucio.
Crítica del sistema, lo considera una plataforma muy dura. Siente que no
es fácil hablar ni ensayar en ella, porque el diálogo tiene limitaciones. Si bien
la mayoría de las obras on line hechas hasta ahora han tenido éxito, Noguera
aseguró en Wikén que no hay comparación con la experiencia y la sensación fí-
sica de actuar en las tablas. Confesó que se ha ido acostumbrando al streaming
porque le gusta seguir ejerciendo su oficio, pero que extraña todo: el rito, el
contacto con la gente, ingresar al camarín, estar con sus compañeros, la rutina
que se genera antes de entrar a una función, la adrenalina, los diseñadores
teatrales, la iluminación, el vestuario, el olor, la magia, el aplauso.
Ante el avance del COVID-19 y el aislamiento social, los artistas han tenido
que crear otra lógica de sobrevivencia. Patricia Rivadeneira y Esteban Larraín
lanzaron Escenix, el “Netflix del teatro chileno”, que ya cuenta con más de 15
mil usuarios y cuyo primer estreno fue Random, una inédita puesta en escena
ciento por ciento digital.
Risas necesarias
Considerando que aún queda mucho tiempo para los formatos on line y las
actividades en confinamiento, los comediantes también han hecho lo suyo,
y con éxito. Pablo Leiva creó Comedia Play, un sitio web dedicado al humor
chileno y promotor del stand up, pero que ha dado un giro y se ha dedicado a
los shows on line transmitidos por comediantes en vivo. La necesidad de reír
ha hecho que la demanda en estos meses haya superado todo pronóstico. Edo
Caroe, Jorge Alís y Natalia Valdebenito han agotado las entradas de sus pre-
sentaciones.
Frente al imperio de lo virtual y con el propósito de vincular a los creado-
res chilenos con la escena internacional, el espacio de residencia artística Nave,
con el apoyo de Corfo y la participación del GAM (Centro Cultural Gabriela
Mistral), Santiago a Mil, el Teatro Regional del Biobío y Antenna, inauguró el
NODO de Exportación de Artes Vivas. Según su directora, María José Cifuentes,
el objetivo es crear nuevos modelos de economía para destacar cómo el arte
aporta al mercado.
Otra iniciativa es TACTO, la primera plataforma digital de danza contem-
poránea, que comenzará vinculando a 15 artistas con programadores de dis-
tintas partes del mundo, además de espacios afines que puedan coproducir.
A comienzos de agosto, el Ministerio de las Culturas presentó un protoco-
lo de manejo y prevención del COVID-19 para cines independientes, teatros y
lugares como carpas de circo y espacios cerrados donde se presentan recitales
de música.
El documento, trabajado con el gremio artístico, exige la reducción del
número de butacas disponibles y un metro de distancia entre una y otra, pro-
moción de la venta de entradas en canales digitales y programación de fun-
ciones en horarios escalonados, para evitar aglomeraciones. En el caso de los

espectáculos, solo podrá asistir a los ensayos el personal imprescindible y las
presentaciones se realizarán con distanciamiento sobre el escenario, mientras
los camarines solo se utilizarán en forma excepcional.
La reanudación de la actividad presencial en los espacios dedicados a las
artes escénicas comenzará en la fase cuatro del plan “Paso a Paso”. En el caso de
Matucana 100, complementarán la puesta en marcha del protocolo realizando
más espectáculos en su explanada al aire libre. El teatro San Ginés llevará a su
azotea algunos espectáculos y ya instaló una cabina sanitaria al ingreso de una
de sus salas.
Sin la posibilidad de recibir público, los espacios de música docta y danza
transmiten sus producciones en la web. El Teatro Municipal de Las Condes, el
Municipal de Santiago y el Teatro del Lago ofrecen clásicos y obras familiares.
En la primera etapa, unas 300 mil personas no solo de Chile, sino de Ale-
mania, Estados Unidos, España, México y Argentina se conectaron a la página
del Teatro Municipal. Suspendida la temporada artística presencial de este año,
ha batido todos los records con sus transmisiones en YouTube —totalmente
gratuitas— de óperas, ballet y conciertos de nivel mundial. Han llegado a te-
ner a 200 mil personas viendo espectáculos al mismo tiempo y consiguieron
auspiciadores para la transmisión.
También el complejo teatral Mori, compuesto por cinco salas en la capital,
ha obedecido al imperativo de reinventarse y en el Zoom Mori se transmiten
en vivo los montajes.
Porcentaje conflictivo
Chile, ¿qué duda cabe?, es un país con música de fondo. Y así como la revo-
lución mexicana quedó marcada por los acordes de “Cielito lindo” o Italia por
la letra del himno partisano “Bella ciao”, algo parecido sucede entre nosotros.
¿Cómo no recordar “El derecho de vivir en paz” con que los Quilapayún
anunciaban la llegada de un mundo mejor? ¿O la música carcelaria de las pre-
sas políticas, como “El Negro José”, “Palabras para Julia”, “Resistiré” o “Gracias a
la vida”?
Más tarde, durante la explosión social, muchas canciones viejas se recicla-
ron y nacieron otras nuevas. Todo esto culminó en la voz de las integrantes de
Las Tesis, que les dieron pasión y ritmo a las luchas feministas.
Por último, durante el confinamiento, la música ha consolado penas y
acompañado soledades. Sin rendirse, aunque compositores e intérpretes ha-
yan desaparecido de las pantallas matinales y nocturnas para dejar paso a po-
líticos y faranduleros.
Estos han optado también por ver el vaso medio lleno y valorar la opti-
mización del tiempo —se ahorra el viaje—, han aprendido a promocionar sus
propios trabajos confeccionando afiches y flyers, a crear reflexionando sobre lo
vivido y a ofrecer clases de canto.
El gremio de la música, que agrupa a unas 4 mil personas en nuestro país,
ha sido uno de los más afectados por la pandemia y la suspensión de espectá-
culos masivos. Entre octubre de 2019 y agosto de este año, se han cancelado
alrededor de 4 mil eventos. El diagnóstico que hacen los representantes de
artistas agrupados en MAMCHI (Managers Asociados de Músicos en Chile), es
categórico. Considerando las pérdidas del sector acumuladas desde octubre
hasta agosto, calculan en USD 20 millones los ingresos no percibidos.
En la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados, el parlamentario
Boris Barrera presentó un proyecto de ley que solicita asistencia económica
inmediata para el gremio. La iniciativa, que estaría vigente durante el tiempo
que dure el estado de excepción y noventa días después, apunta a crear un
fondo solidario de emergencia para los trabajadores del sector.
Proponen que las emisoras dediquen un 50% de su programación coti-
diana a música chilena (un alza de un 30% más que la normativa vigente) y
que en la televisión abierta esa cuota alcance el 20%. Esta medida tendría ca-
rácter provisional y su propósito sería aumentar los ingresos que generan los
músicos por concepto de derechos de autor y conexos. Los que ganan mucho
seguirían recibiendo lo que genera el 20%, pero el otro 30% se repartiría.
Desde la Asociación de Radiodifusores de Chile consideraron la iniciativa
impositiva y sin sentido. Y la Sociedad Chilena de Derechos de Autor (SCD)
señaló que estos derechos no son bienes públicos, sino que pertenecen a sus
creadores. Agregaron que el fondo, a pesar de sus loables fines, constituiría
una expropiación de los ingresos de los titulares de derechos. “El problema es
que este proyecto busca solucionar un problema a costa de los derechos de
autor”, comentó Horacio Salinas, presidente de la SCD. “Lo que hace es quitar
derechos a algunos músicos para distribuirlo entre otros e incluso entre perso-
nas que no son autoras…”.
Puertas cerradas
Algunos museos y centros culturales se preparan en estos días para abrir
sus puertas. Sin embargo, muchos no están convencidos. “Nosotros no rea-
briremos antes del próximo año”, se ha sincerado Francisco Brugnoli, direc-
tor del Museo de Arte Contemporáneo (MAC), que, como la mayoría, está
cerrado desde marzo, pero mantiene una intensa interacción virtual con su
público.
Lo interesante es que hay museos que, en pleno confinamiento, duplica-
ron sus convocatorias gracias a la web. Y otros, como el Precolombino, la sep-
tuplicaron, al pasar desde 63 mil visitas en el primer semestre de 2019 a más
de 475 mil en el mismo lapso de 2020. Sin embargo, cerrado desde marzo, no
abrirá antes de 2021. Su director, Carlos Aldunate, ha declarado que no hay
apuro y que, si abrieran este año, tendrían diez veces más gastos, porque se
necesitarían más higienización, seguridad y climatización.
Lo inquietan los costos porque, desde octubre, registran un déficit de 40%
en su presupuesto. Y a este porcentaje, que corresponde al ingreso por entra-
das y al arriendo de su tienda y cafetería, se suma el recorte que el Ministerio
anunció para el año 2021. Ya están avisados de que los recursos bajarán en un
10% ,15% o 20%.
Algo similar ocurre con las instituciones que dependen de fundaciones o
corporaciones sin fines de lucro y que, salvo excepciones, sobreviven en gran
medida por la recaudación de las entradas. Su esperanza está depositada en
los fondos anunciados por el Ministerio de las Culturas y en la reformulación
de sus estrategias de financiamiento.
Giulio Pecchenino, presidente del directorio de la Fundación Lukas, ha con-
fesado estar enfrentando también una situación muy compleja y asegura que, si
la institución sigue cerrada, se verán obligados a tomar “medidas drásticas”.
Las casas de Neruda en Santiago, Valparaíso e Isla Negra están herméticas
desde el 16 de marzo y han bajado sus visitas en un 40%. Lo grave es que el
ingreso por el valor de las entradas y la tienda corresponden a casi un 95% de
su presupuesto anual.
A medida que se extiende el confinamiento, algunos museos y galerías
han comenzado a desarrollar recorridos virtuales. Por su parte, el Servicio Na-
cional del Patrimonio Cultural creó una plataforma web en la que se pueden
visitar sitios como el fuerte de Niebla, el Museo Gabriela Mistral de Vicuña o la
colección del Museo de Arte y Artesanía de Linares.
En otras latitudes se han desarrollado proyectos muy interesantes, incluso
para los niños. Es el caso del Museo de Arte Metropolitano de Nueva York, que
debió cerrar precisamente cuando cumplía 150 años. Sus dirigentes percibie-
ron un aumento de nueve veces en el tráfico de sus páginas MetKids, donde
los niños pueden ver videos sobre cómo recrear una pintura de Degas, crear
vitrales o hacer origami japonés.
Cuentas tristes
Reunidos en forma virtual, los representantes de los productores de eventos
agrupados en la Agepec (Asociación Gremial de Empresas Productoras de En-
tretenimiento y Cultura), de los músicos independientes a través de Imichile

(Asociación Gremial Industria Musical Independiente de Chile), representantes
de los principales recintos de eventos del país, como Movistar Arena y el teatro
Caupolicán, y las ticketeras (ventas de entradas) con mayor participación en
el mercado, sacaron cuentas tristes sobre el estado crítico de esta industria
cultural.
Según los datos reunidos, existen 2083 pequeñas y grandes productoras
de eventos y 1952 recintos de espectáculos a lo largo del país que congregan
al año en sus shows musicales a 2 millones 800 mil personas. Este sector da tra-
bajo a 800 mil personas y hoy 160 mil corren el riesgo de perder sus empleos
en una industria que podría tener un impacto de USD 250 millones en pérdi-
das, a lo que habría que sumar las posibles quiebras de las propias productoras
y salones de eventos.
En estos días todo hace presumir que el primer concierto con distancia-
miento social de Chile tendrá lugar en el mes de octubre en Espacio Broadway,
popular centro de eventos de la ruta 68. Este sería el primer espectáculo masi-
vo en formato presencial que se haría en nuestro país desde marzo. Se trataría
de un festival de tres o cuatro artistas nacionales en una misma jornada, enca-
bezado por el grupo de rock Chancho en Piedra.
El modelo del evento, similar a uno realizado en Inglaterra, incluiría el
montaje de módulos separados por rejas con mesas y sillas para un máximo
de diez personas. Todos los asistentes deberán usar mascarillas y someterse al
ingresar a una toma de temperatura y limpieza de calzado. Los técnicos y per-
sonal de servicios y seguridad también deberán portar mascarillas, protección
facial, y contar con un certificado de PCR negativo de un examen realizado
máximo siete días antes del evento.
Iconoclastas
El académico Robert Musil sostiene que no hay nada más invisible que los mo-
numentos. Sin embargo, los detractores de esta tesis comentan que, si ello
fuese cierto, estos no tendrían ningún significado para los iconoclastas que se
han manifestado con particular violencia desde la explosión del 18 de octubre.
Para el historiador Eric Foner, los monumentos históricos son expresiones
de poder, y hoy las protestas sociales han surgido no solo como reclamos con-
tra la injusticia, sino como la necesidad imperiosa de ajustar cuentas con el
pasado y bajar del pedestal a figuras asociadas a conductas que estiman con-
denables.
El revisionismo histórico ha descargado su ira contra distintos objetivos
en todo el planeta. En Estados Unidos, a raíz del asesinato de George Floyd por
la policía de Minneapolis, los manifestantes del movimiento Black Lives Mat-

ter, rayaron, descabezaron y/o removieron diez estatuas consideradas racistas
acusando la impertinencia de honrar a figuras ligadas a la esclavitud.
La indignación ciudadana cuestiona también otros productos culturales.
Hace poco, la cadena HBO eliminó de su catálogo la película Lo que el viento se
llevó (1939), historia de amor de la hija de una familia dueña de una plantación
de algodón. Sus críticos estiman que la obra pone un toque de romanticismo
a la esclavitud antes de la Guerra Civil. El episodio terminó con la reincorpora-
ción del filme en el catálogo, pero con advertencias sobre su contenido.
Otros derribamientos se han producido en países como Bélgica, donde el
objeto de la furia popular fue el rey Leopoldo II, responsable de la sangrien-
ta colonización del Congo. En Reino Unido, un grupo de manifestantes lanzó
al mar la estatua del traficante de esclavos Edward Colston; y en Londres, el
alcalde Sadiq Khan propuso revisar la pertinencia de todos los monumentos
históricos.
De la furia iconoclasta tampoco se libró la estatua de Miguel de Cervantes
emplazada entre los árboles del parque Golden Gate en San Francisco. En el
marco de las protestas por la muerte de Floyd fue vandalizada y se escribió en
ella con spray rojo la palabra bastard. Situación que muchos tacharon de des-
concertante, si se toma en cuenta que él mismo fue esclavizado durante cuatro
años en Argel.
Algunas de las doscientas estatuas de Cristóbal Colón instaladas en Es-
tados Unidos despertaron también la agresividad de los manifestantes, que
responsabilizan al navegante del “genocidio” de los pueblos originarios. Elvira
Roca, autora de Imperofobia, recordó que los ataques a Colón no son nuevos.
En 2018 se retiró una estatua suya en Los Ángeles; el famoso monumento en
Columbus Circle también fue vandalizado, y en Baltimore rompieron otra de
sus estatuas a martillazos.
En España, la Real Academia de la Historia reprobó en una declaración
pública la conducta de quienes vandalizaron esculturas de Colón, Cervantes y
otros: “Solo una interpretación anacrónica y descontextualizada de los hechos
históricos puede explicar los ataques injustificados contra estos monumentos”.
En Chile, la explosión social arremetió contra iglesias, edificios y estatuas.
Lo hizo rayando, pintando muros, incendiando teatros o centros culturales,
quebrando vidrios o destrozando y botando estatuas o placas y apedreando
zonas típicas.
La ministra de las Culturas ha dicho que lo sucedido la ha llevado a una
reflexión muy profunda sobre el valor del patrimonio y la vigencia de ese va-
lor que solo tiene sentido en la medida en que signifique algo para alguien o
para una comunidad. Valdés confiesa que se pregunta cuál es el mensaje, qué
hay detrás de la destrucción de estos bienes culturales. Y cuenta que se está
llevando un registro de lo escrito en murallas y pancartas y de las expresiones
grupales en la calle durante los días del estallido social.
El 2 de enero pasado, el Ministerio de las Culturas, las Artes y el Patrimonio
comenzó a elaborar un catastro georreferenciado de los cerca de 600 monu-
mentos históricos y públicos vandalizados en el país. El presidente del Consejo
de Defensa del Estado (CDE), Juan Peribonio, informó que los daños a monu-
mentos públicos, históricos, arqueológicos y zonas típicas, así como los incen-
dios provocados a bienes públicos cometidos por individuos, grupos o turbas
de personas, configuran delitos que el CDE perseguirá con decisión. Agregó
que, desde entonces, esta institución ha presentado cuarenta querellas “contra
quienes resulten responsables por los desmanes”.
El último ataque de los manifestantes se produjo recientemente en La
Araucanía y afectó a un busto que fue derribado y lanzado al río en Lumaco.
Setenta y dos horas después de lo ocurrido, aún había versiones contradicto-
rias sobre si el busto pertenecía al coronel Cornelio Saavedra, pacificador de la
zona, o al héroe de la guerra del Pacífico y muerto en el combate de la Con-
cepción, Ignacio Carrera Pinto. Finalmente se estableció que se trataba de este
último.
“Si vamos a juzgar todo el pasado con los criterios morales del presente,
el único camino va a ser borrar la historia completa”, expresó Sol Serrano el 27
de junio en La Tercera.
En febrero de este año, el Museo Violeta Parra, ubicado en Vicuña Macken-
na con la Alameda, a pasos de la ex plaza Baquedano y actual Dignidad, fue
atacado e incendiado en tres oportunidades. Las llamas devoraron casi toda
su estructura. Este centro cultural, que albergaba y exhibía una colección de la
obra de la artista que su primogénita Isabel y su hermano Ángel habían reco-
pilado por décadas, permanece cerrado desde octubre.
Isabel Parra sorprendió a la opinión pública al declarar que este espacio,
que ella soñó por veinte años y cuyo directorio integra como vicepresidenta,
no se reconstruirá “por miles de razones”. Opinó en Revista El Sábado que “se
fue convirtiendo en un Museo fome” y que “no tuvo ningún compromiso social
durante esta revolución. No se proyectó el espíritu social de la Violeta jamás”.
Afirmó que la idea es seguir mostrando la creación de su madre, pero de
otra manera más simple y menos cara, como en una casa.
Pueblos originarios
Pueblos indígenas de Chile:
en camino hacia un plebiscito
sin igual
Domingo Namuncura1
Cada cierto tiempo, y ante la sordera y ceguera de las autoridades de gobierno,

el pueblo mapuche emerge con fuerza como protagonista en la sociedad en
virtud de sus demandas históricas, y esto ocurre luego de que los compromi-
sos adoptados por las autoridades y/o instituciones del Estado entran en un
letargo. Un grupo de presos políticos mapuche inició en marzo 2020 una preo-
cupante huelga de hambre, que se alargó por más de cien días. Y aun cuando
en el caso más crítico del machi Celestino Córdova la situación fue superada
por un acuerdo con el Ministerio de Justicia, las respuestas siguen siendo au-
sentes para quienes permanecen en huelga. Este contexto suma profundas
decepciones que entraban y hacen ineficaces un diálogo político más allá de
comisiones presidenciales en la región de la Araucanía. Las huelgas de hambre
son hechos que influyen en los procesos de movilización social indígena como
único recurso para explicitar ante el país que llevamos años a la espera de so-
luciones políticas para las demandas puestas en la mesa desde el Pacto de
Nueva Imperial de 1989. Las respuestas del Estado son claramente muy lentas
y carecen de voluntad política.
El país, las autoridades, los parlamentarios, entre otras instancias, no pue-
den alegar desconocimiento de estas demandas, ni menos desinformación
respecto de los temas de fondo de estas tensiones. En abril del año 2004, el
1 Trabajador Social. Exembajador de origen mapuche, en Guatemala (2014-2018). Vicepresidente

nacional indígena del Partido Por la Democracia (PPD).
309
presidente Ricardo Lagos entregó a conocimiento de la ciudadanía y de las

instituciones públicas un histórico informe oficial, llamado de “Verdad y Nuevo
Trato” (hoy disponible para todo público en internet), en el cual Chile recono-
cía las injusticias cometidas en contra de los pueblos indígenas y se formulaba
una gran cantidad de recomendaciones institucionales para iniciar un proceso
histórico de reparación.
1 El marco actual del conflicto

Han transcurrido 16 años desde esa fecha, y tan solo se ha avanzado algu-
nos metros. En su primer gobierno, la presidenta Bachelet tomó la decisión
de editar el informe en una cantidad superior a 15.000 ejemplares que fueron
distribuidos estratégicamente a más de 1500 autoridades, en universidades,
comunidades indígenas de todo Chile, municipios, fundaciones, tribunales,
partidos políticos, parlamentarios, ONG y diversas entidades, en un esfuerzo
mayúsculo por informar las conclusiones del Informe y, sobre todo, para hacer
tomar conciencia de la importancia de resolver las tensiones existentes.
El contundente libro durmió el sueño de los justos en muchos escritorios,
lo que no exime las responsabilidades de los llamados “tomadores de decisio-
nes”. Pero el informe existe. Está vigente y lo más relevante es que se trata de
un informe oficial del Estado de Chile.
Hoy nos encontramos en un escenario donde aún persisten muchos asun-
tos sin solución. Todos los gobiernos prometen hacerse cargo y considerar “las
justas demandas” indígenas… Pero, llegado el caso, las respuestas son tibias,
sin interés ni voluntad política. Los gobiernos de derecha han sido los más
irresponsables en este proceso y han preferido profundizar las variables ne-
gativas mediante la estigmatización y la criminalización de la demanda ma-
puche, hasta el punto en que, desde la vieja jerga colonialista de los “mapuche
flojos y borrachos”, transitamos ahora a los “mapuche violentistas y terroristas”
e incluso, ahora último, a indígenas “vinculados al narcotráfico y redes interna-
cionales insurgentes”. El asunto es estigmatizar y no comprender, alejar y no
compartir, reprimir y no dialogar.
¿Y dónde está el problema de estas tensiones, se preguntará de buena fe
algún ciudadano? ¿Por qué tanto conflicto con algo que no debiera ser com-
plejo de abordar?
Las encuestas más recientes indican que más del 70% de los encuestados
reconoce que el pueblo mapuche ha sido objeto de injusticias y que se deben
reconocer sus derechos ancestrales, entre ellos sus derechos de tierras y aguas.
Y aquí es, precisamente, donde comienzan los problemas reales, los que expli-
can la estigmatización.
PUEBLOS ORIGINARIOS | Pueblos indígenas de Chile: en camino hacia…, D omingo Namuncura 311
Gracias a la Ley 19.253 — que “establece normas sobre protección, fomen-

to y desarrollo de los indígenas, y crea la Corporación Nacional de Desarro-
llo Indígena”—, muchas comunidades indígenas han podido recuperar parte
del territorio ancestral que fue usurpado por el Estado y particulares a través
de procesos cuestionables, ampliamente descritos en el Informe de Verdad y
Nuevo Trato. Esto implica, primero, un tema de propiedad. Luego, un asunto
de dominio social y económico. Y así como las guerras nunca se explican por
la bandera y la patria, sino por la hegemonía de las fronteras y el control de
las riquezas naturales de un país, ya sea por razones de expansión y/o control
territorial, las tensiones con los pueblos indígenas, en toda América Latina, es-
tán profundamente relacionadas con el derecho de propiedad de las riquezas
naturales que permanecen bajo custodia de estos pueblos.
En tiempos de la Colonia y de las primeras décadas de la República hasta
avanzado el siglo XX, los territorios indígenas simplemente fueron anexados,
expropiados, embargados, enajenados, arrendados, transferidos a colonos y/o
vendidos a familias agrícolas. primero, y luego cedidos a las nacientes compa-
ñías forestales, mineras y acuíferas.
¿Cómo se gestó la gran propiedad de las ricas haciendas magallánicas en
territorios originalmente de propiedad del pueblo selknam? Mediante el ge-
nocidio de sus habitantes. No lo digo yo. Lo dice el informe oficial de la Comi-
sión Nacional de Verdad y Nuevo Trato. Y el presidente Lagos, ante una nume-
rosa audiencia en el Palacio de La Moneda, al entregar este informe al país en
abril del 2004, en ceremonia oficial, hizo expresa referencia a este pasaje brutal
de nuestra historia. Y estamos hablando de comienzos del siglo XIX.
En consecuencia, el problema de fondo está en la propiedad de las tierras
indígenas ancestrales, las que hoy son explotadas por grandes empresas, ex-
pertas en la depredación de nuestros bosques nativos, para “generar riqueza
para Chile”. Parte importante de sus impuestos no retornan a las regiones con
tierras devastadas, y otra parte de la producción de madera se embarca en
grandes barcos hacia Japón, Asia, Europa o Estados Unidos. ¿Quién gana?
Como decía anteriormente, ninguna guerra y ningún conflicto con raíces
políticas se basa en la bandera y el honor patrio. La trastienda es cómo, duran-
te y después del conflicto, las propiedades disputadas quedan en manos de
quienes corresponden, los victoriosos. Y así, el mal llamado “conflicto mapu-
che” —que es un concepto interesadamente construido desde la prensa con-
servadora— enmascara el conflicto de verdad, el del Estado y grupos privados
con los pueblos indígenas. Y este conflicto era “normal” hasta hace un par de
décadas. Pero el escenario cambió a partir del quinto centenario de la llegada
de españoles a lo que hoy es América, en 1992, cuando los pueblos originarios
en el continente se pusieron de pie (Witrapaiñ) y comenzaron a emplazar a
las sociedades, y a los Estados y sus instituciones, para reparar las injusticias
cometidas. En el camino, y desde entonces, en diversas confrontaciones, desde
el norte al sur del continente, decenas de indígenas han caído víctimas de la
lucha social.
Chile entró a una espiral de tensiones a partir de diciembre de 1997, con
la primera quema de dos camiones forestales en la comuna de Lumaco. La
opinión pública se sintió sorprendida con los “indios beligerantes”. Pero el con-
flicto tenía nombre y apellidos: la Central Ralco, en al Alto Biobío, y la entonces
compañía Endesa, de capitales chilenos y españoles.
La represa obligó a la erradicación de cien comunidades mapuche-pe-
huenches en un doloroso y triste proceso de expropiación de las tierras de
sus tatarabuelos a lugares sin ninguna significación histórica. La Ley Indígena
no fue suficiente para frenar los poderosos intereses en juego, y un sector del
pueblo mapuche del sur estimó que los caminos del diálogo y de esperar so-
luciones estaban agotados y se inició un proceso que, desde 1997 a la fecha,
ha ido creciendo.
El conflicto con la central Ralco brindaba oportunidades para enmendar
rumbos y abrir caminos para nuevos acuerdos políticos y cumplir con las reco-
mendaciones del Informe de Verdad y Nuevo Trato. Pero no. La política pública
indígena comenzó a ser monitoreada y finalmente controlada por autorida-
des del sector de seguridad ciudadana (Ministerio del Interior), y se abrió la
portezuela del despliegue creciente de fuerzas policiales a las llamadas “zonas
de conflicto”, para reprimir la demanda mapuche, lo que ha significado, entre
otros resultados, quince víctimas —en su mayoría jóvenes— de comunidades
mapuche rurales en democracia.
Hoy, en agosto de 2020, estamos en un escenario movedizo: cien días en
huelga de hambre y una asonada de civiles enarbolando el odio racial violen-
to en comunas de la Araucanía, para hacerse cargo en parte del desalojo de
recintos municipales ocupados por comuneros mapuche, marcaron un nuevo
tono en la situación descrita: la vida de los huelguistas en riesgo y el odio racial
desatado en algunas comunas (“¡El que no salta es mapuche!”, “¡Fuera los in-
dios!”), instigado por terceros, son una señal de que las tensiones pueden subir
aún más su espiral. Y si agregamos que un fallo de la Segunda Sala de la Corte
Suprema de Justicia afectó un recurso de protección para un machi en prisión,
se llega a un escenario de mayor complejidad, que obliga a preguntarse por
qué las actuales autoridades de gobierno no logran percibir el problema que
tienen entre manos.
No es suficiente decir que esta insensibilidad ocurre porque estamos ante
un gobierno de derecha. Aun así, hay cuestiones elementales que se debe
considerar. La poderosa confederación de dueños de camiones amenazó con
paralizar las carreteras del país y/o del sur si no se brinda protección a sus ca-
miones. El gobierno, en pocas horas, dialogó con los dirigentes, llegaron a un
acuerdo, se comprometió un proyecto de ley para elevar las sanciones puniti-
vas por asalto y/o quema de camiones y el propio presidente de la República
formuló los anuncios en una solemne puesta en escena en la casa presidencial.
¿Qué es eso? ¿Cuál es la diferencia con los presos mapuche que llevan cien
días en huelga de hambre? ¿Insensibilidad social? No. ¿Impericia guberna-
mental? Algo de eso, pero nunca tanto. Esto es sintonía con un sector conser-
vador del país; coincidencia en un tratamiento preferencial ante una amenaza
de paralizar las carreteras. Pero ante la huelga de hambre de presos indígenas,
las respuestas son nulas. Y, de hecho, un sector de los camioneros resolvió de
todos modos enfrentar al gobierno y, ante lo que consideran su pasividad, pa-
ralizar una parte importante del transporte de carga hacia el sur, esgrimiendo
el argumento de la indefensión por los “ataques terroristas” y lo que apuntan
como las respuestas insuficientes de seguridad ciudadana por parte de las au-
toridades. Todo en medio de un cierto clima contemplativo del gobierno.
2 Escenario de fondo
El país se encamina a un hecho histórico: el plebiscito para aprobar una nueva
Constitución el 25 de octubre de 2020. Esta puerta puede ayudar a que los pue-
blos indígenas, finalmente y después de 210 años de exclusión de las decisiones
políticas del Estado nacional, puedan influir en un debate hacia una Constitu-
ción democrática, nacional, de derechos sociales, intercultural y plurinacional.
Esta es una puerta que se abre para resolver un nuevo orden constitucio-
nal, restablecer las recomendaciones del Informe de Verdad y Nuevo Trato y
verlas realizadas en una nueva Carta Magna. La inmensa mayoría de los indí-
genas de Chile, con una población de 2.200.000 habitantes, está de acuerdo
en avanzar por este camino y dispuesta a sumar sus convicciones democráti-
cas a las del pueblo chileno. Pero también hay expectativas en cuanto a que
situaciones como las que ocurren en el sur sean asumidas con una política de
diálogo y no de criminalización de las demandas, y que el mundo conservador
comprenda que el protagonismo de los pueblos indígenas de Chile y en la
América morena llegó para instalarse.
El 25 de octubre 2020 puede ser señalado como un punto de inflexión
política e histórica luego de lo que fue hace 32 años el histórico plebiscito del
NO, curiosamente también en un mes de octubre (el día cinco), cuando mi-
llones de chilenos, en las condiciones más difíciles imaginables, en medio de
una dictadura militar, se atrevieron a salir temprano desde sus hogares para ir
a votar por el NO a la continuidad de Pinochet en el poder y se logró una gran
victoria popular.
A 32 años de ese hecho sin igual, el país es nuevamente convocado a re-

solver con su voto si quiere seguir con el actual andamiaje constitucional de
cuarenta años viviendo bajo la imposición de una estructura jurídica que im-
pide abrir del todo las puertas a una sociedad más justa. Porque hoy esta se
encuentra prisionera en un laberinto de normas constitucionales, las cuales
solo pueden ser modificadas con llaves reglamentarias que están en manos
de actores en su mayoría receptores de los beneficios que la Constitución de
Pinochet dispensa en particular al mundo privado y corporativo.
Recordemos tan solo que es bajo el amparo de la Constitución de 1980
que gran parte del capital público y de la riqueza de Chile fueron privatiza-
dos y entregados al dominio de grandes consorcios familiares y financieros del
país. Muchas políticas públicas que habían sido patrimonio de importantes
conquistas de derechos sociales duramente logradas por el movimiento social,
fueron simplemente desmanteladas y vendidas al mejor postor: ferrocarriles,
empresas públicas, transporte estatal, la salud, la educación y diversas otras
formas de saqueo del Estado. La Constitución redujo al Estado, brindó máxima
preferencia al mercado y obligó a miles de chilenos y chilenas a privatizarse en
diversos aspectos de la vida. Los conceptos de salud pública, educación públi-
ca, pleno empleo con garantía estatal, universidad para todos, reforma agraria
y laboral y diversas otras medidas adoptadas con la inspiración propia de un
Estado de bienestar, fueron simplemente erradicadas.
Si todo esto y más aconteció con los chilenos, lo sucedido con los pueblos
originarios fue mucho más intenso y violento. Bajo la égida de la Constitución
pinochetista de 1980, la relación del Estado con el pueblo mapuche en particu-
lar se tornó violenta, más aún con su carga de racismo y discriminación social y
cultural, y sobre todo por el despojo patrimonial de los pueblos, cuyos límites
fueron reducidos al mínimo posible. El informe oficial de la Comisión Nacional
de Verdad y Nuevo Trato da cuenta de aquello. En lo esencial, las raíces del con-
flicto del Estado con el pueblo mapuche en nuestra historia contemporánea
se encuentran en esta política de violencia y despojo bajo la protección de la
Constitución de 1980.
En consecuencia, cuando en diciembre de 1989 se suscribió el Pacto de
Nueva Imperial con la Concertación de Partidos por la Democracia, los pueblos
originarios alentaron la esperanza de iniciar un camino de diálogo político que
permitiese ir dejando atrás los efectos de la Constitución vigente, aun cuando
todo indicase que ese camino sería igualmente pedregoso. El Pacto fue conce-
bido como un faro que se prende en la noche oscura. No tenía mayores preten-
siones, pese a que en su esencia era una luz muy poderosa.
De hecho, al iniciarse la transición democrática en 1990, el presidente Pa-
tricio Aylwin comprendió adecuadamente que ese Pacto político suscrito con
los pueblos indígenas de Chile requería ser respondido, y constituyó entonces

la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas (CEPI), como una comisión pre-
sidencial, creada mediante decreto presidencial. Y se le encomendó la ardua
tarea de elaborar un proyecto de ley para garantizar a los pueblos indígenas
un mínimo reconocimiento y derechos. Esto fue cumplido en gran parte hasta
cuando, el 5 de octubre de 1993, el Congreso aprobó por unanimidad la Ley In-
dígena 19.253, actualmente vigente. Es una ley que tiene 27 años de existencia
y que, con sus luces y sus sombras, ha facilitado la recuperación de tierras an-
cestrales y derechos de agua. Junto con eso, ha abierto un muy amplio campo
de políticas sociales de desarrollo local y comunitario e iniciativas culturales,
las cuales permiten contar con un material relevante de carácter público y re-
sultados concretos en los ámbitos de políticas sociales.
La Ley Indígena 19.253 ha dado lo mejor de sí, pero hoy, a 27 años de su
promulgación, es insuficiente, especialmente en comparación con las normas
del Convenio 169, tratado que fue ratificado por el Congreso Nacional en mar-
zo de 2008, un año después de que el Estado de Chile firmara la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos indígenas en el año
2007, puesto que la ley se pensó como un instrumento jurídico que permitiese
un desarrollo de comunidades indígenas con acervo rural por sobre el mundo
indígena urbano, que hoy es ampliamente mayoritario. De igual forma, más
del 60% de los recursos financieros de la Ley Indígena se han destinado a la
compra de tierras y derechos de agua, con la idea de ayudar a que los pueblos
indígenas recuperen en parte su patrimonio territorial. Esta ley ha permitido
tales logros, pero no de modo suficiente, en parte porque los recursos financie-
ros destinados por el Estado han estado normalmente por debajo de lo reque-
rido, y porque la legítima demanda de derechos de tierras y aguas supera los
márgenes que las autoridades del Estado han dispuesto en todos estos años.
Se ha generado con ello una importante cuota de frustración y desesperanza
social en el mundo indígena y, por ende, una desconfianza no menor ante el
Estado, especialmente cuando se observa que hay más facilidades para el sec-
tor privado que para los indígenas en cuanto a facilitar soluciones, y varias de
ellas en contra del interés cultural de los pueblos.
El caso del proyecto hidroeléctrico Ralco, en el Alto Biobío, entre los años
1990 y 2000, es muy representativo de la profunda contradicción entre la Ley
Indígena vigente y la práctica institucional. En esta ocasión, el Estado tomó
la decisión de afectar derechos ancestrales del pueblo mapuchepehuenche
y simplemente avanzó con todo y haciendo gala de una intensa voluntad po-
lítica para imponer dicho proyecto. Pasó a llevar la Ley Indígena e incluso in-
tervino su institución rectora, la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena
(Conadi), para hacer aprobar dicho proyecto, y con ello —conforme a la más
vieja usanza de las reducciones forzadas de la colonia— obligó a cien familias

mapuche-pehuenche a abandonar para siempre sus tierras ancestrales. Estas
deberían ser inundadas por miles de toneladas de agua para llenar la represa
de Ralco y, de paso, afectar seriamente la rica biodiversidad y el ecosistema de
un santuario de la naturaleza cuidado y protegido por décadas y siglos ante-
riores por las comunidades ancestrales.
Ralco fue un golpe violento para el pueblo mapuche, ocurrido en demo-
cracia, con una Ley indígena vigente. Las conclusiones para el mundo indígena
no se hicieron esperar: el sistema político y económico no solo hizo caso omiso
de la legislación indigenista y medioambiental. Se había producido un grave
conflicto de confianza política con el Estado y sus instituciones —entre ellas y
principalmente con el gobierno en ese entonces, presidido por Eduardo Frei-
Ruiz Tagle— y se dio inicio a un lento distanciamiento del cual el país aún no
se recupera.
Con posterioridad a enero de 1999, cuando el Consejo de Conadi, con
mayoría gubernamental y ausencia total de los consejeros indígenas, apro-
bó —finalmente— las permutas de tierras indígenas a favor de Endesa para
construir la central hidroeléctrica de Ralco, las convicciones más acendradas
en las diversas dirigencias indígenas apuntaron a que las voluntades de las
clases políticas estaban demasiado contaminadas con intereses de todo tipo,
y en ningún caso culturales o de significación cultural. Y que la demanda de
derechos indígenas entraría inexorablemente en colisión con dichos intereses,
y todo esto en el contexto de una Constitución que tuvo varias reformas, nin-
guna de las cuales consideró derechos indígenas.
De hecho, en el debate legislativo de la Ley Indígena 19.253 entre 1990
y 1993, y por presión de la derecha, se retiró del proyecto el reconocimiento
constitucional de los pueblos indígenas y hasta nuestros días, a pesar de di-
versos proyectos posteriores nunca suficientemente relevantes, esta demanda
histórica se encuentra totalmente incumplida. Por otro lado, con convicciones
legítimas, las demandas de tierras y aguas fueron creciendo de año en año; y la
Conadi, entidad rectora de la Ley Indígena, se vio agobiada por la carencia de
recursos financieros y la imposibilidad de obtener mejores apoyos del poder
político central para acometer la tarea de canalizar tales demandas y dar cuen-
ta de ello ante las comunidades, que fueron aumentando su reclamo.
El proyecto Ralco se levantó como un obstáculo entre la confianza de los
pueblos indígenas y el primer gobierno democrático de la transición, confian-
za que disminuyó de manera ostensible con la imposición del proyecto. En
medio, la Conadi ya daba señales de que no podría responder a la demanda de
tierras y aguas, y el poder financiero central del gobierno obligó a priorizar y
retrasar las respuestas, todo lo cual contribuyó a exacerbar la crítica indígena.
En diciembre de 1997, dos camiones de empresas forestales fueron quemados

en un camino rural de Lumaco. Esa sería, hacia adelante, la señal de que un
sector indígena había traspasado la delgada frontera de la decepción política.
Todos estos asuntos nunca fueron suficientemente comprendidos por la
derecha en cuanto a su magnitud; o tal vez sí lo entendían, pero sus persone-
ros no estaban dispuestos a ceder en su respuesta negativa a tales demandas.
Por otro lado, y siendo esto lo más preocupante, en el llamado mundo progre-
sista de la Concertación de Partidos por la Democracia “lo indígena” era per-
cibido como un tema de carácter marginal, rural, campesino y, por último, un
problema de grupos aislados de comunidades. Nunca como un tema de orden
nacional o —lo que era más complejo de comprender— como una suma de
demandas de pueblos indígenas. Las preocupaciones de verdad eran otras: la
estabilidad del modelo institucional, económico y político, y esto conllevaba
una política de consensos, con distanciamiento de los movimientos sociales y
la invocación a un acto de confianza por parte del pueblo en la capacidad de
la elite gobernante de garantizar un desarrollo lo más equitativo posible. La
afirmación de que todo debía hacerse “en la medida de lo posible”, marcaría el
devenir de la transición democrática hasta nuestros días.
En este marco, todas las expectativas de los pueblos indígenas surgidas a
partir del Pacto de Nueva Imperial pasaron a un ámbito distinto. Las comuni-
dades y movimientos reenfocaron su historia presente y de futuro, asumiendo
que el camino sería de muy alta complejidad y con efectos importantes desde
el punto de vista de la lucha social y política que sería necesario seguir desa-
rrollando. Dicho de otro modo, se asumió que el camino del diálogo político
demandado por los pueblos indígenas debía ser compartido con expresiones
más radicales provenientes de algunos sectores de estos pueblos, y que ello
respondería al hecho de que las respuestas políticas del Estado, al mantenerse
en el encuadre de tratamiento de los siglos XVIII y XIX, no contenían ningún
motivo de esperanza. Las posturas más radicales de algunos sectores mapuche
podrían ser comprendidas, pero no respaldadas masivamente. En la práctica,
así, lo que sigue vigente es la disposición a un diálogo político con el Estado.
Pero la ceguera de los gobiernos democráticos ha sido no saber percibir que
un apoyo político decidido hacia el mundo indígena dialogante tiene mejores
resultados que la sola militarización de algunas zonas de comunidades, que
genera un efecto contrario al reforzamiento de los caminos de diálogo.
3 El estallido social del 18 de octubre y el camino a un plebiscito

histórico
Una de las raíces del estallido social de octubre 2019 podría encontrarse en
las movilizaciones masivas de estudiantes realizadas en el año 2006, acotadas
a demandas muy específicas del llamado “movimiento de los pingüinos”, con

una participación muy amplia de estudiantes secundarios, principalmente,
que salieron en forma masiva a las calles generando una importante conmo-
ción política, lo que obligó al gobierno a considerar medidas especiales.
El movimiento se inició con la toma del emblemático Instituto Nacional el
19 de mayo de 2006, y las huelgas escolares y movilizaciones en calles y plazas
se extendieron a más de 500 colegios públicos, principalmente, hasta alcanzar
un alto grado de paralización en el Gran Santiago, con un 90% de estableci-
mientos educacionales en huelga. Los estudiantes secundarios protestaron
masivamente en contra del modelo educacional privatizador y por diversas
demandas de mejoramiento de la calidad de la enseñanza y de las condiciones
materiales de sus establecimientos. El 30 de mayo de 2006 se convocó a un
paro nacional de estudiantes, llamado que concitó una gran simpatía ciudada-
na. El gobierno, por su parte, debió acusar recibo del impacto de un hecho que
no había alcanzado a prevenir y/o diagnosticar de manera adecuada.
El amplio movimiento escolar desarrollado a partir del llamado de los es-
tudiantes secundarios puso en el centro del debate nacional la Ley Orgánica
de la Enseñanza y la municipalización de la enseñanza, la reformulación de
la Jornada Escolar completa y la gratuidad del carné escolar y del acceso a la
prueba de selección universitaria. Las demandas en torno a estos temas tu-
vieron fuerte repercusión en los medios de comunicación y despertaron una
abierta solidaridad de otros movimientos sociales y estudiantiles, situación
que obligó al gobierno a anunciar varias medidas, las que no fueron del todo
aceptadas por los pingüinos.
El movimiento estudiantil demostró que tenía la fuerza social suficiente y
un relato con el cual empatizó gran parte del país, y aun cuando gran parte de
sus demandas no obtuvieron finalmente las respuestas necesarias, la semilla
del movimiento pingüino quedó sembrada.
Años después, en 2011, sería el movimiento estudiantil universitario el
que saldría a las calles en forma masiva, para interpelar a toda la sociedad y al
Estado. La mecha fue encendida por el Centro de Alumnos de la Universidad
Central de Chile, cuyos propietarios habían anunciado la venta parcial de sus
instalaciones. Entre abril y mayo de 2011 el tema fue escalando desde una crí-
tica central al modelo educacional privatizador, pasando por el problema de
pagos de becas y del pase escolar, hasta adquirir un claro tono de protesta es-
tructural. Esta concitó marchas masivas, toma de recintos educacionales y mo-
vilizaciones que crecieron en espiral y comenzaron a absorber diversas otras
demandas, como el fin de las AFP, temas de salud, desempleo y otra variedad
de materias, que ya permitían advertir que el descontento social expresaba
problemas que iban más allá de las demandas estudiantiles. Las acciones de
protesta estudiantil sumaron a los estamentos secundarios y universitarios, y

el país fue testigo de numerosas marchas en todas las ciudades, con miles de
personas en las calles apoyando a los estudiantes.
El 12 de mayo de 2011, más de quince mil estudiantes se volcaron a las
calles. El primero de junio ya eran más de veinte mil. El 11 de junio, 17 diversas
universidades habían paralizado gran parte de sus actividades. El 15 de junio
se sumaron a las marchas estudiantiles trabajadores en huelga de la mina de
El Teniente. El 25 de junio, más de 600 colegios habían sido ocupados por sus
estudiantes. Más de 15 universidades privadas se sumaron a las movilizacio-
nes. El gobierno del presidente Piñera se urgió ante la espiral de estos hechos,
que diariamente sumaban adherentes, y balbuceó algunas propuestas para
enfrentar las demandas. Sus ofertas fueron rechazadas por las federaciones es-
tudiantiles, y la Confederación de Estudiantes de Chile (Confech) convocó a un
paro nacional para el 30 de junio. Ese día, cientos de miles de personas salieron
a las calles y plazas en casi todas las ciudades cabeceras de provincias y regio-
nes, dando una segunda señal masiva, desde el año 2006, de un muy amplio
descontento social y político. El segundo semestre de 2011 no fue tranquilo:
las manifestaciones se sucedieron prácticamente hasta el final de ese año y el
gobierno vio fracasada su política de contención.
Estos dos grandes hitos históricos —la movilización de los pingüinos en
2006 y las marchas estudiantiles del 2011, ambas con gran apoyo ciudada-
no— demostraron de manera fehaciente que algo grave y profundo podría
detonarse socialmente si los gobiernos, el Congreso y los partidos políticos
no tomaban conciencia de la realidad y elaboraban los diagnósticos necesa-
rios para comprender el carácter, sentido y, sobre todo, la profundidad de lo
que estaba ocurriendo. Pero estas entidades no entendieron lo que se estaba
incubando realmente y no tuvieron la conciencia necesaria para entender que
ya no estaban siendo parte de las soluciones de los problemas, sino que ellos
mismos eran (son) el problema. Entender esto era clave para haber adoptado
conductas diferentes y medidas de mayor calidad política.
En medio de todos estos procesos aparece una señal con carácter relati-
vo al comienzo, y más intenso después: las banderas del pueblo mapuche co-
menzaron a estar presentes de manera masiva en cuanta movilización y even-
tos sociales y culturales se van realizando desde 2006. En todas las marchas, ya
sin parar, y desde el 2011 hacia adelante, la causa social mapuche e indígena
ha comenzado a ser parte integral de todo tipo de movilización. Y las banderas
mapuche surgen espontáneamente y serán la expresión de algo más profun-
do. Tienen más importancia que los emblemas tradicionales de otras organiza-
ciones y partidos políticos. Lo indígena comienza a ser asociado a todo tipo de
demanda y tales banderas flamean en manos de miles de chilenos y chilenas.
Desde 2012 a 2019, el espacio de movilizaciones se mantiene en me-

didas predecibles. El año 2013 asumió el gobierno la presidenta Michelle
Bachelet por segunda vez. Desde la izquierda se sumó a la coalición gober-
nante el Partido Comunista. La Concertación de Partidos por la Democracia
(1989-2010) fue reemplazada por la Nueva Mayoría, con un relato político re-
velador de un mayor compromiso con reformas más profundas. La presiden-
ta comprendió que tales reformas implicaban comenzar a “correr el cerco”
del modelo político, social y financiero, y se empeñó en hacer cumplir parte
importante del programa de campaña. Sin embargo, no contó con la misma
convicción en algunos partidos de la Nueva Mayoría, lo que ralentizó la in-
tensidad del proceso. Su legado más importante fue haber logrado algunas
reformas esenciales y, sobre todo, dejar instalada la demanda ciudadana de
una nueva Constitución.
En este proceso, entre los años 2016 y 2017, los pueblos indígenas partici-
paron en una consulta nacional indígena para abordar las demandas históricas
en el marco de un proceso constituyente. Esta consulta constituyó un hecho
histórico, pues participaron 17 mil dirigentes en representación de los nueve
pueblos originarios reconocidos por la Ley Indígena 19.253. Ha sido el proceso
político étnico con mayor convocatoria en nuestra historia contemporánea y,
en términos de sumario, podemos mencionar lo que en este proceso consulti-
vo se conversó y se acordó lo siguiente2:
a) Retomar y establecer el reconocimiento constitucional en una nueva Consti-
tución, tomando en consideración los tratados internacionales ya suscritos
y ratificados por Chile. Esto conlleva el “reconocimiento de la diversidad
cultural del país: de los pueblos indígenas con sus respectivas cosmovisio-
nes y modos de vida, herederos de los primeros habitantes del territorio
y una declaración formal de Estado plurinacional¸ en señal de reconoci-
miento y reparación de la deuda histórica por la acción del Estado”.
b) Establecer en la nueva Constitución el derecho a la autonomía y libre deter-
minación de los pueblos. Esto es, “la consagración del Convenio 169 con
su correspondiente correlato normativo en la estructura jurídica e insti-
tucional de Chile como una forma de profundización de la democracia y
de reconocimiento de las capacidades de los pueblos para establecer sus
propias necesidades y prioridades respecto de sus vidas y su cultura. Bajo
estos principios se ha de considerar el territorio como ámbito privilegiado
y significativo para el ejercicio de estos derechos, modos de vida, organi-
zación social y cosmovisión”.
2 Véase Proceso Participativo Constituyente Indígena, “Sistematización del proceso constituyente indí-
gena” (Santiago de Chile, mayo 2017), en http://archivospresidenciales.archivonacional.cl/index.php/
sistematizacion-del-proceso-participativo-constituyente-indigena
El principio de autodeterminación y libre determinación lleva consigo el

respeto al derecho consuetudinario de los pueblos, el fortalecimiento de
los saberes y prácticas normativas de los pueblos indígenas, el recono-
cimiento de las distintas concepciones sobre el bienestar y el desarrollo,
aplicando sus propios modelos culturalmente pertinentes. Es un principio
amplio que requiere la plena entrada en vigor del Convenio 169, que re-
gula las diversas formas de intervención, estatal y/o privada, en territorios
indígenas”.
c) Derecho a la tierra, el territorio y los recursos naturales. En materia de reconoci-
miento de derechos ancestrales, la nueva Constitución no puede ser menos
que el Convenio 169, que hoy es Ley de la República. En tal sentido, las nor-
mas que el Convenio señala en materia de tierra, territorios y recursos natu-
rales, concernientes a los pueblos indígenas, han de ser tomadas en cuenta
en la nueva Constitución. Esto implica “considerar los usos y costumbres de
los pueblos indígenas (formas ancestrales de traspaso, herencia de tierras,
derecho de propiedad colectiva, agua, semillas, recursos minerales, marinos
y del borde costero” en zonas con pertinencia cultural, todo lo cual permitirá
determinar “mecanismos con grados crecientes de autonomía en materia
de restitución de tierras, fomento de la productividad indígena, fomento
para la administración y toma de decisiones sobre proyectos de desarrollo
económico que afectan tierras ancestrales”.
d) Derechos políticos de los pueblos indígenas en la nueva Constitución. Se ha
de establecer la garantía del derecho a la participación política y a la re-
presentación política de los pueblos indígenas, considerando las formas
tradicionales de organización y elección de autoridades en todas las insti-
tuciones del Estado. Entre otros aspectos, el establecimiento de escaños
reservados y permanentes para representantes indígenas en el Congre-
so con, al menos, un representante por cada pueblo indígena y en por-
centaje proporcional a la población indígena regional y/o nacional”. Esto
implica institucionalizar la representación de los pueblos indígenas en el
Poder Judicial, con el objeto de garantizar la igualdad ante la ley y la no
discriminación, y contra toda forma de racismo.
La nueva Constitución y las nuevas normas que deriven de ella han de
permitir la representación de los pueblos indígenas en los órganos del go-
bierno. Para tal efecto se ha de instituir la creación de un Ministerio de
los Pueblos Indígenas, además de propiciar espacios de representación en
gobiernos regionales y comunales. De igual forma, las nuevas normas que
deriven de la nueva Constitución habrán de facilitar la organización po-
lítica propia de los pueblos indígenas cuando así lo requieran o en parte
importante así lo determinen los ciudadanos indígenas pertinentes.
e) Derechos culturales. La nueva Constitución ha de considerar la recupera-

ción y protección del patrimonio arqueológico e histórico, material e in-
material, cultural y natural, entendiéndolos como sustento de la identidad
de los pueblos indígenas. Esta identidad deberá ser plasmada, entre otros
instrumentos normativos, en las cédulas de identidad que representen la
autoidentificación de los ciudadanos indígenas.
Las nuevas normas constitucionales han de facilitar de igual modo que,
mediante instrumentos normativos pertinentes, se permita reflejar el re-
conocimiento de los pueblos indígenas en todo evento público median-
te sus símbolos tradicionales, en particular, las banderas de cada pueblo
indígena.; y que se considere el principio de libertad de culto mediante
el cual los ceremoniales espirituales ancestrales sean reconocidos y valo-
rados. Especialmente se plantea la valoración de los espacios sagrados,
ceremoniales. Se plantea también brindar pleno reconocimiento oficial a
la investidura ancestral de las autoridades de los pueblos indígenas, refor-
zando sus relaciones con las comunidades y diversas formas de gobierno
institucional.
f) Derechos lingüísticos. Un tema especialmente sensible en el proceso de de-
bate constitucional al que fueron convocados los pueblos indígenas por la
presidenta Bachelet entre los años 2016 y 2017 ha sido el “reconocimiento,
recuperación y promoción de las lenguas indígenas afectadas por los pro-
cesos de chilenización y castellanización. Por lo tanto, se señala la necesi-
dad de oficializar tales lenguas originarias o segundas lenguas oficiales en
todo el país bajo la concepción de un Estado multilingüe o plurilingüe”.
g) Derechos sociales. La Ley Indígena 19.253 ya había establecido un marco
general de derechos sociales fundamentales de los pueblos indígenas.
Esto vino a ser reforzado por la ratificación del Convenio 169 en 1988. Pos-
teriormente fue suscrita por el Estado de Chile la Declaración Universal de
Derechos de los Pueblos Indígenas. En el proceso de debate constituyente
de los pueblos indígenas de Chile (2016-2017) se arribó a conclusiones
que refuerzan los derechos consagrados en estos tratados internaciona-
les, lo que permite señalar que ninguno de estos derechos reconocidos
por Chile a nivel internacional, y que son Ley de la República, puede ser
menos en el marco dogmático y orgánico de una nueva Constitución; y
cito del texto final de conclusiones un listado de tales derechos:
• Garantías de salud y educación universales, gratuitas y de calidad en
las zonas rurales y urbanas.
• Garantía de acceso y pertinencia cultural de los servicios públicos.
• Garantía del derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación.
• Reconocimiento e inclusión de la medicina ancestral indígena (salud

intercultural).
• Reconocimiento y enseñanza de los saberes y de las lenguas indíge-
nas en el modelo educacional chileno (reforzamiento, profundización
y ampliación de la educación Intercultural y bilingüe).
Si alguien plantease que todas estas demandas y conclusiones son dema-
siadas y que los pueblos indígenas están “pasando el tejo” y/o exceden sus posi-
bilidades, es importante salir de inmediato al paso de ese juicio que, aunque fue-
se por pura buena voluntad, es totalmente equívoco, engañoso y desinformado.
Entre los años 2001 y 2003, siendo presidente Ricardo Lagos Escobar, el
Estado de Chile convocó a un importante grupo de expertos nacionales y re-
gionales, indígenas y no indígenas, para llevar a cabo, por primera vez en nues-
tra historia, un examen profundo de las relaciones del Estado y de la sociedad
chilena con los pueblos indígenas. El presidente había escuchado en la campa-
ña presidencial a decenas de dirigentes indígenas reclamando, demandando
o solicitando que el Estado asumiese su responsabilidad histórica y política
respecto del profundo maltrato hacia los pueblos indígenas. ¿Qué maltratos?
Todos los ocasionados desde la instalación del Estado nacional con su carga de
exclusión, discriminación, racismo, violencia e invisibilización de su cultura y el
despojo a mansalva de su patrimonio territorial.
Al arribar a la presidencia, Ricardo Lagos encomendó al Ministerio de De-
sarrollo las consultas necesarias, que finalmente arribaron a la creación de la
Comisión Nacional de Verdad y Nuevo Trato, integrada por sectores represen-
tativos de toda la sociedad chilena, no indígenas e indígenas. El resultado final
fue un extenso informe que el presidente Lagos recibió a fines de 2013, de
manos del expresidente Patricio Aylwin, quien presidió dicha comisión espe-
cial. Durante algunos breves meses el presidente Lagos estudió el informe y
finalmente se preparó una ceremonia solemne en el Palacio de la Moneda para
el mes de abril de 2004.
La entrega de este informe al conocimiento de todos los chilenos y de
todas las instituciones reviste el mayor significado histórico. Por primera vez,
el Estado de Chile reconoció las enormes injusticias provocadas en contra de
los pueblos indígenas, y lo hizo a lo largo de 600 páginas. En su primer capí-
tulo, el Estado nacional hace un mea culpa de esas injusticias. Luego, en los
dos capítulos siguientes, formula un marco de principios y consideraciones
que deben asumirse como Estado y como sociedad para reparar una profunda
deuda histórica con los pueblos indígenas. Se concluye con una significativa
propuesta de todo tipo de medidas que el Estado debiera considerar, a partir
de este Informe oficial, para cumplir sus compromisos políticos y reparar el
daño cometido.
Al momento de presentar ante el país el Informe de la Comisión Nacional

de Verdad y Nuevo Trato,3 el presidente Lagos señaló lo siguiente:
Este encuentro nace de un profundo respeto por nuestra propia historia: la
historia que pasó y la historia que queremos continuar.
El trabajo de la Comisión del Nuevo Trato, presidida por el Presidente Patricio

Aylwin, es el puente que une ambas riberas. La Comisión Aylwin nos permite
unir el pasado y el futuro, lo que hemos sido y lo que hemos hecho; lo que
queremos hacer y a dónde queremos llegar.
Esto significa respeto por nuestra historia. Primero, porque quien la conozca
de verdad, sabe que la identidad y la cultura de los pueblos indígenas no
fueron debidamente resguardadas tras la conquista y la conformación de la
República.
Sabe también de cómo sufrieron la reducción territorial, la fragmentación

social y la pérdida patrimonial; también de sus idiomas y sistemas normativos;
incluso la extinción de pueblos enteros.
El genocidio perdió algunas voces para siempre. Nunca más se realizará el

Klóketen de los Selk’nam en Tierra del Fuego, esa ceremonia, de ruda belleza,
de fuerte simbolismo, que sigue llamando la atención de científicos sociales
en todo el mundo. La injusticia evidente aumenta cuando ella también,
además, es ignorada.
Pero no es sólo el pasado; es nuestra cultura, la de todos los días y también

la que ha ido fallando en reconocer a parte importante de nosotros mismos,
como una comunidad, como personas en su propia identidad. A los pueblos
originarios, aquellos, que como alguien ha recordado, dieron un nombre a
cada lugar de Chile.
Como he dicho en otras ocasiones, Chile es más rico si preservamos la

cultura que heredamos. Chile es más rico, sus 15 millones de habitantes, no
solamente las comunidades originarias, si somos capaces de preservar lo que
ellas nos han legado.4
4 “Ser capaces de preservar lo que los pueblos indígenas nos han

legado”
Esta es la idea fuerza que precede y respalda las demandas indígenas por años,
3 Véase Informe de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas. Edita-
do por el Comisionado Presidencial para Asuntos Indígenas (Primera edición. Santiago de Chile,
octubre de 2008. Versión fidedigna del Informe entregado por la Comisión Verdad Histórica y
Nuevo Trato al entonces Presidente de la República Ricardo Lagos Escobar, el día 28 de octubre
de 2008. https://bit.ly/3323313
4 Disponible en http://www.archivochile.com/Gobiernos/gob_rlagos/de/GOBdelagos0011.pdf
las mismas que alguien podría considerar como “un poco excesivas”. No se tra-
ta de demandar algo que no estaba en dominio de los PPII, se trata de reclamar
una justa reparación por las injusticias cometidas por el Estado y por tanto,
todo lo planteado durante el debate del proceso constituyente con los PPII en-
tre los años 2016 y 2017 da cuenta de un hecho político no menor: el Informe
oficial del Estado de Chile no fue suficientemente considerado e incluso difi-
culto que haya sido estudiado en profundidad por quienes toman decisiones
en todos los ámbitos de las instituciones del Estado. Pero ese informe está ahí,
vigente, con toda su fuerza, representando ese legado que hemos obviado en
la construcción del Estado nacional.
Entonces, y con justa razón, los PPII piden hoy al Estado y a la sociedad chi-
lena cumplir con sus compromisos y dado que la actual Constitución es parte
de los problemas y no la solución, ante el imperativo de caminar juntos, chile-
nos e indígenas, hacia el ideal de una Nueva Constitución es propicio señalar
que ha llegado el momento de concretar las soluciones y esto requiere un es-
fuerzo importante de estudio, conocimiento y consideración, de verdad, para
comprender el sentido y significación que las demandas actuales representan
para los pueblos indígenas de Chile.
5 La prueba de la blancura
¿Existe convicción y compromiso por parte del Estado hoy, a semanas de un
plebiscito y luego durante el debate de una nueva Constitución, en cuanto a
brindar las primeras respuestas necesarias para encaminar un entendimiento
con los pueblos indígenas?
Depende. En el escenario actual, agosto 2020 y meses previos, la relación
de los pueblos indígenas con el segundo gobierno del presidente Piñera están
en un punto crítico muy límite. El gobierno mantiene su foco en los conflictos
existentes en varias comunas del sur, en las regiones de la Araucanía y Biobío
principalmente, y los caracteriza como el resultado de acciones de violencia en
torno a demandas de comunidades “en conflicto”. Ya hemos señalado a lo largo
de las publicaciones del Barómetro, desde hace varios años, que el término
“conflicto mapuche” es equívoco, pero se ha instalado en la opinión pública sin
mayor espíritu crítico.
La respuesta gubernamental ante los conflictos se mantiene impertérrita
en una lógica represiva y en un contexto de criminalización de las demandas
del pueblo mapuche, como si tales demandas no estuviesen reconocidas por
el Estado. Sumemos a esto el hecho de que este gobierno conservador, y los
anteriores, nunca se han esforzado de manera esencial y convincente en un
diálogo político sustantivo. Durante el mes de agosto, algunas asociaciones de
camioneros afectados por ataques a sus medios de transporte levantaron una
amenaza de paralizar el transporte y afectar con ello el traslado de los bienes

de consumo y servicios esenciales, y el gobierno corrió a establecer una mesa
de diálogo y buscar soluciones. Una comunidad mapuche ocupa de manera
simbólica un predio para enfatizar demandas con respuestas pendientes, y el
gobierno deja caer sobre ellos todo el peso de la seguridad interior del Esta-
do, moviliza fuerte contingente policial, copa los caminos de acceso e incluso
allana comunidades, detiene a dirigentes, golpea a las líderes espirituales e
infunde terror en mujeres y niños. ¿Qué es esto, sino una clara discriminación
política?
Por otro lado, las instituciones del Estado tienen un comportamiento con
claro sesgo racista. Un destacamento de carabineros de Fuerzas Especiales se
involucra en el asesinato de un dirigente mapuche, Camilo Catrillanca, en Te-
mucuicui en noviembre de 2018, y de manera expedita se informa a los medios
de prensa que aquello ha ocurrido en un “enfrentamiento” violento. Meses des-
pués y gracias a una enorme presión social y de diversas entidades, la verdad
aflora con toda su crudeza y ese crimen, que no pudo quedar impune, arrastra
consigo una crisis de gabinete, la remoción de altos mandos de Carabineros,
la salida del jefe del gobierno regional y todo esto —además… en medio de
un clima de complicidades y encubrimientos que son revelados ante el país.
Otras instituciones del Estado no escapan a una suerte de desentendi-
mientos. Durante el año 2019 se llevó a cabo en el Congreso nacional un ex-
traordinario encuentro de más de 230 dirigentes de los pueblos indígenas de
Chile, muchos de los cuales viajaron con enorme esfuerzo desde sus regiones
a Valparaíso, y sesionaron por más de cinco horas con parlamentarios y las más
altas autoridades del Congreso. Los dirigentes escucharon y compartieron una
significativa cantidad de discursos, de demandas sentidas; y los parlamenta-
rios —todos querían intervenir— y los presidentes del Senado y de la Cámara
de Diputados anunciaron compromisos de alta relevancia, los que en general
no fueron cumplidos a cabalidad.
Llegamos así al estallido social del 18 de octubre, el tercer hito y el más im-
pactante. Tal como cuando un volcán entra, finalmente, en erupción después
de dar reiteradas señales de movimiento, el estallido sacó todo el descontento
social acumulado por años y cientos de miles de ciudadanos se volcaron a las
calles en gigantescas movilizaciones y marchas de todo tipo y con una enorme
carga de acciones intensas que afectaron bienes públicos, como el metro y el
transporte de superficie, y pusieron en jaque al país y a las autoridades.
En Valparaíso, miles de personas que bajaron de los cerros porteños y
caminaron desde ciudades del interior por la franja costera, arribando a la
ciudad de Valparaíso por las avenidas que dan hacia la sede del Congreso
Nacional, tuvieron que ser violentamente disueltas por el contingente de
Fuerzas Especiales de Carabineros ante el riesgo de que las masas exaspe-

radas volcasen su rabia y descontento en dicho recinto. El país comenzó a
entender —y también las autoridades— que la sociedad civil había colmado
con creces su paciencia.
El 15 de noviembre 2019, en medio de un clima de enorme preocupación
y sucesivas marchas y movilizaciones en las calles de todas las ciudades de
Chile, los partidos de oposición y del oficialismo debieron trabajar bajo pre-
sión un acuerdo político que abrió las puertas a un inédito plebiscito que abre
la posibilidad de dejar atrás la Constitución actual e iniciar un proceso institu-
cional con vistas a formular una nueva Constitución. Un mes después, y ante
un fenomenal despliegue de mujeres en diversas movilizaciones sociales, el
Congreso aprobó —igualmente de forma inédita— que el órgano constitu-
yente se conformará bajo el principio de la paridad de género, esto es, que
los participantes serán hombres y mujeres en condiciones de igualdad. De la
misma forma, el Congreso acordó incorporar escaños reservados para los pue-
blos indígenas y entregó al Senado la tarea de establecer los detalles de esta
reforma constitucional.
En medio de estos procesos sociales de gran magnitud, Chile se ha
visto afectado por la pandemia del coronavirus. Sus resultados son dra-
máticos (agosto 2020), con más de 15 mil muertos y más de 320 mil con-
tagiados. El gobierno comenzó enfrentando con enormes dificultades la
pandemia, tomó decisiones equivocadas, luego las enmendó, los centros
de salud colapsaron, se debió instaurar toque de queda y poner a gran
parte de las ciudades en cuarentena. Solo a partir de septiembre de 2020,
y dependiendo del comportamiento de los indicadores sanitarios, el país
podría encaminarse muy lentamente hacia estándares mínimos de recupe-
ración y cierta normalidad.
La pandemia impactó todo el funcionamiento de la sociedad: el empleo,
la salud, las deudas familiares, el derecho a una alimentación equilibrada. El
país quedó sumido en una profunda incertidumbre, en tanto la sociedad ha
mantenido latente el desencanto que ya venía arrastrándose y que igualmente
ha aflorado durante la pandemia.
En este proceso, el país se prepara para el plebiscito del 25 de octubre. Las
encuestas nacionales anticipan que el voto “Apruebo”, en favor de una nueva
Constitución será mayoritario y que la Convención constitucional ciudadana
(ciento por ciento elegida) cuenta también con un importante margen de vic-
toria. En ambos casos, al día siguiente del 25 de octubre el país tomará con-
ciencia de un gran triunfo histórico, que irá dejando atrás cuarenta años de
constitución pinochetista; pinochetista, aun cuando fue reformada en varias
oportunidades. Como bien ha señalado el expresidente Lagos a propósito de
las reformas más importantes de 2005, “se reformó lo que se pudo”.

Otro hecho histórico relevante en este proceso plebiscitario en ciernes es
que el Senado debate ahora (agosto 2020) el proyecto de reforma constitucio-
nal que establece escaños reservados en la Convención constitucional para
los pueblos indígenas de Chile. De aprobarse esta norma en toda su exten-
sión, será primera vez, en toda la historia republicana de Chile, que los pueblos
indígenas podrán tener derecho a voz y voto en forma directa en el debate sobre
una nueva Constitución; y que, a partir de este hecho histórico, dejarán de ser
sujetos marginales, excluidos e invisibilizados.
La “prueba de la blancura” para el cumplimiento de este acontecimiento
sin igual en nuestra historia patria es para los poderes del Estado: Ejecutivo y
Congreso Nacional.
Tenemos la certeza de que lo resuelto por el Congreso en diciembre de
2019, en cuanto a establecer escaños reservados para los pueblos indígenas,
es un tema sobre el cual ya no se podrá retroceder y que lo que se debate
en el Senado es ahora cómo se conforman tales escaños. Al respecto, el go-
bierno y el oficialismo han adelantado un enfoque minimalista, con una cuota
baja de constituyentes indígenas, en tanto la gran mayoría de la oposición (si
no toda, a esta altura) se vuelca a favor de una representación proporcional a
la densidad poblacional de los pueblos indígenas. Esto es, que si, de acuerdo
con el Censo de 2017, la población chilena no indígena asciende a un 87,2%,
entonces le corresponde una cantidad de constituyentes similares a la actual
composición parlamentaria del Congreso; por su parte, a los pueblos indíge-
nas, que constituyen el 12,8% de la población nacional, le corresponderían 23
constituyentes a lo menos.
La discusión con el gobierno y con el oficialismo tendrá en este punto es-
pecífico su nivel más alto de complejidad y la forma de resolverlo será la señal
política de la “prueba de la blancura”. Al gobierno y al oficialismo conservador
les es fundamental que la representación de los pueblos indígenas en la Con-
vención constitucional sea la menor posible, pues es evidente que los consti-
tuyentes indígenas sumarán sus votos a las propuestas progresistas que den
mejor cuenta de sus demandas. Por su parte, los pueblos indígenas esperan
estar representados proporcionalmente, de tal modo que se cumplan cuatro
condiciones fundamentales:
• Identidad cultural: esto es que estén representados todos los pueblos in-
dígenas, incluido el pueblo afrodescendiente.
• Identidad territorial: que ninguna región con población indígena deje de
estar representada en la Convención.
• Que se considere la paridad de género en la composición de los escaños
reservados.
• Que tales escaños sean supranumerarios, es decir, escaños que se suman

a los de los constituyentes que representarán estamentos distritales.
Salvar adecuadamente esta “prueba de la blancura” es esencial para ini-
ciar un camino de entendimiento y confianza entre el Estado, la sociedad y los
pueblos indígenas. Este tema deberá estar resuelto antes del plebiscito mismo.
Santiago, 2 de septiembre 2020

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Causas y efectos de la crisis

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La pandemia del COVID-19 ha dejado al desnudo las grandes carencias socioe-

El costo social de la pandemia ha sido enorme. El mercado laboral se ha

El período que va desde la gran protesta nacional hasta la actualidad puede

1 Doctor en Sociología, presidente de Fundación Equitas,

Esta tensión en nuestra sala de máquinas habría generado un Estado bifronte,

último caso se pueden mencionar los “programas sociales y sistemas de pro-

2 Crisis en la sala de máquinas

6 Cristi y Ruiz-Tagle, La República en Chile, 315–316.

razón por la cual el 15 de noviembre de 2019, nueve partidos, con la anuencia

más muertes (49 por 100.000 habitantes).9

Estas insuficiencias fueron producto del centralismo en la toma de deci-

12 https://www.gob.cl/coronavirus/cifrasoficiales/ Sitio para comparaciones mundiales: https://coronavi-

(OCDE),19 para la cobertura de diagnóstico al 4 de mayo en Chile se habían rea-

que quieran a la brevedad reconvertirse o iniciar este tipo de producción,

en las calles. Delincuentes están absolutamente desatados” (La Segunda, 8

Los recortes señalados replantearon el tema sobre el gasto militar en el

de emergencia y al mismo tiempo entregar utilidades sobre el mínimo legal

su agenda de desarrollo, con el empleo y la transformación económica como

3 Se profundizan las crisis

ción social (ingresos y pensiones adecuadas, educación, salud, vivienda digna).

el gobierno activó el ingreso familiar de emergencia e inició la primera distri-

no garantiza un adecuado sistema de “pesos y contrapesos” entre el Congreso

calificó como “un resquicio constitucional”, 43 haciendo referencia a los “resqui-

esta medida se transformaron en positivas apreciaciones de su impacto sobre

en forma desproporcionada sobre sus hombros. Reflexionando sobre el futuro,

reaccionó airada a la detención de Pinochet en Londres porque, decían, rom-

Luego fue fácil pasar de la denominación de transición pactada a la de

4 Felipe Agüero, “¿Transición pactada?”, El Mercurio, 20 noviembre 1998, A2.

siglo se planteara tal posibilidad. Por ejemplo, el constitucionalista José Luis

La verdad es que cuesta encontrar la fuente a la que va dirigida esta crítica,

Nuevamente la cuestión de la Constitución se alejaría de la órbita de nues-

Responde su pregunta destacando, en primer lugar, la violencia organizada y

constituyente.16 Y, ya de frente, unos días más tarde, el columnista de El Mercu-

16 El Mercurio, 15 de marzo 2020, D7.

¿Qué haremos los chilenos cuando termine la emergencia del coronavirus?

Todos estos esfuerzos ya habían llevado a Agustín Squella a advertir:

23 Agustín Squella, “Agua al molino propio”, El Mercurio, 17 abril 2020, A3.

Los variados y a veces contradictorios argumentos en contra de su susti-

Santiago, 4 de septiembre 2020