CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN

A

Consejero Ponente (E): HERNÁN ANDRADE RINCÓN

Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil quince (2015)

RADICACIÓN: 25000233100020020100101
EXPEDIENTE: 39327
ACTOR: Cooperativa de Trabajo Servicio de Vigilancia y
Seguridad Privada COOSEGURIDAD
DEMANDADO: Bogotá D.C. Secretaría de Educación
REFERENCIA: Contractual

Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la

sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera,
Subsección A, el veintiséis (26) de noviembre de dos mil nueve (2009), mediante la cual
se dispuso:

“PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de inepta demanda.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas.”

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.
Mediante demanda presentada el 5 de mayo de 2002, la Cooperativa de Trabajo
Servicio de Seguridad y Vigilancia COOSEGURIDAD 1, en ejercicio de la acción
consagrada en el inciso 2º del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo 2,
solicitó las siguientes declaraciones y condenas contra Bogotá, D.C.- Secretaría de
Educación:

“1. Que es NULO el Acto de Adjudicación por Contratación Directa

contenido en el Oficio No. 201 – S 006582 de fecha abril 1 de 2002 proferido
por la Secretaría de Educación del Distrito Capital SED y suscrito por la
Secretaría de Educación (E), el Subdirector de Gestión Operativa y el
Director Administrativo (E), en lo que respecta a los Grupos 3, 6, 13, en el
cual los funcionarios citados solicitaron a la Directora de Contratación de la
misma entidad ‘adelantar proceso de contratación de los grupos de la
licitación de la referencia con las empresas…,COSERVICREA, VIGILANCIA
ACOSTA, GRANADINA DE VIGILANCIA LTDA., para el Grupo No. 3….,
MARÍTIMA COMERCIAL LTDA VIGILANTES para el grupo No. 6 y
SEGURIDAD EL PENTÁGONO COLOMBIANO LTDA, para el grupo No. 13
en las siguientes condiciones:…’ (Negrillas fuera del texto original).

2. Que como consecuencia de la declaratoria de Nulidad del acto

administrativo acusado, se restablezca el derecho de mi poderdante
de que se le adjudique los Grupos 3, 6 y 13 en los cuales presentó su
propuesta, por ser la más conveniente para la entidad, como se
demostrará en este escrito, y la mejor soportada técnicamente.

3. Además, solicito se condene a la Alcaldía Mayor de Bogotá –

Secretaría de Educación del Distrito Capital a pagar a
COOSEGURIDAD:

• La indemnización correspondiente por la no adjudicación de los grupos

en los cuales participó como proponente, o por el tiempo durante el
cual no pudo ejecutar el contrato de vigilancia.
• Que se restablezca el derecho y se ordene reparar el daño producido,
el cual es equivalente al valor dejado de percibir por concepto de
Administración, Imprevistos y Utilidades, el cual será comprobado ya
sea por medio de concepto contable o por medio de perito. En caso de
que lo anterior no sea posible, solicito se tenga en cuenta el valor
1 Para los efectos de esta sentencia se podrá mencionar simplemente como COOSEGURIDAD.
2 “Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual,
serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según
el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La
interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del
contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como
fundamento de nulidad absoluta del contrato.”
 asegurado en la Póliza de Garantía de
Seriedad de la propuesta para que se resarza el daño producido a mi
poderdante.
• Se condene al pago de los intereses comerciales, de mora e
indexación monetaria, y a dar cumplimiento a la sentencia dentro del
término señalado en el artículo 176 del C.C.A. y a reconocer los
intereses de que trata el artículo 177 ibídem a partir de la ejecutoria de
la sentencia.

4. Que como medida preventiva se declare la SUSPENSIÓN

PROVISIONAL del acto acusado, por ser violatorio de los Principios
de Transparencia, Economía, Responsabilidad y, sobre todos, el
Deber de Selección Objetiva, como se demostrará en capítulo aparte,
y con el propósito de que no se le continúe causando un perjuicio
económico a mi poderdante y un enorme DETRIMENTO
PATRIMONIAL a las arcas de la Secretaría de Educación y por
consiguiente del Distrito Capital.”3

2. Los hechos

En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:

2.1. El 22 de enero de 2002, la Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital

(SED) abrió la Licitación Pública LP-SED-001-2002 con el objeto de contratar la
prestación del servicio de vigilancia y seguridad privada para el personal y los bienes
muebles e inmuebles de los establecimientos educativos adscritos y las sedes
administrativas de dicha entidad, ubicados en las diferentes localidades de la ciudad de
Bogotá. Para efectos de la licitación, la ciudad se dividió en 13 grupos de acuerdo con
las diferentes localidades.

2.2. El día 12 de marzo de 2002, COOSEGURIDAD presentó su propuesta para los

grupos 3 (San Cristóbal), 6 (Kennedy) y 13 (Sedes Administrativas).

2.3. En el informe de evaluación financiera realizado dentro de la licitación pública se

rechazaron las propuestas de diversos proponentes por cuanto en la respectiva

3 Folios 2 y 3, cuaderno 1.
 conciliación fiscal no se explicaron todas las diferencias
que se presentaban entre los documentos de balance general y declaración de renta.

2.4. Con ocasión de las observaciones al informe de evaluación, COOSEGURIDAD

presentó certificado de Contador Público de la Cooperativa, refrendado por Revisor
Fiscal y Representante Legal, en donde explicó las razones de las diferencias entre el
pasivo contable registrado en el balance y el consignado en la declaración de renta.
COOSEGURIDAD invocó el inciso 2º del numeral 3.1.4 del pliego de condiciones, el
cual no estableció un plazo para las aclaraciones propias de la conciliación fiscal, de
donde consideró que obró en forma oportuna con la entrega de la respectiva
información.

2.5. En la audiencia de 22 de marzo de 2002 se entregó el informe de

“Recomendación de Adjudicación” de acuerdo con el cual la Secretaría de Educación no
aceptó la aclaración de COOSEGURIDAD, ni las de los otros proponentes que fueron
glosados por razón de la conciliación fiscal.

2.6. Mediante Resolución 952 de 22 de marzo de 2002, la Secretaría de Educación del

Distrito Capital (SED) declaró desierta la licitación pública en relación con los grupos 3,
6 y 13, entre otros.

2.7. COOSEGURIDAD envió a la Secretaría de Educación las comunicaciones de 26 de

marzo de 2002, abril 3 de 2002 y abril 8 de 2002, en las cuales manifestó su voluntad
de prestar los servicios, destacó que presentó la propuesta más económica de acuerdo
con las tarifas mínimas reguladas por el Decreto 073 de 2002, y finalmente, al no recibir
respuesta a sus comunicaciones, solicitó copia de la Resolución No. 952 de 2002 e
indicó que “si los grupos 3, 6 y 13 a la fecha ya fueron adjudicados por Contratación
Directa, solicito comedidamente se expida también a mi costa fotocopias debidamente
autenticadas de las providencias respectivas”.

2.8. Mediante Oficio E-2002-029638 de 22 de abril de 2002, la Secretaría de Educación

del Distrito Capital le informó a COOSEGURIDAD que los grupos desiertos “ya fueron
 adjudicados”, le remitió copia simple de la Resolución No.
952 de 22 de marzo de 2002 y del Oficio 201 – S 06582 de abril 1º de 2002, mediante el
cual el subdirector de gestión operativa y el director administrativo encargado, con el
visto bueno de la Secretaría de Educación, solicitaron adelantar el proceso de
contratación directa en los grupos que fueron declarados desiertos en la Licitación
Pública LP-SED-001-2002, de acuerdo con los criterios que se definieron en el referido
oficio.

2.9. Considerando que las decisiones contenidas en el Oficio 201 – S 06582

constituyeron un acto administrativo por haber determinado la contratación directa con
otras empresas que se presentaron a la licitación pública, que la Secretaría de
Educación (SED) desconoció el cumplimiento por parte de COOSEGURIDAD en
relación con los criterios establecidos en ese mismo oficio y que COOSEGURIDAD
presentó la mejor oferta para la referida contratación directa, la citada cooperativa
entabló la acción de que trata el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con
las pretensiones citadas al inicio de este proveído.

3. Concepto de violación de la ley

Según expuso la demandante, la Secretaría de Educación del Distrito Capital faltó al

deber de selección objetiva consagrado en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 y
reglamentado por el Decreto 855 de 1994, por cuanto no escogió la propuesta que
ofreció las mejores condiciones ni los mejores precios.

COOSEGURIDAD invocó que se violó la obligación legal de comparar precios y que la

Secretaría de Educación del Distrito Capital se hubiera podido ahorrar la suma de
$867’454.825 de haber adjudicado los tres grupos a COOSEGURIDAD, cuya propuesta
llenaba los criterios de adjudicación y había presentado el precio más bajo con arreglo
al Decreto 073 de 2002, por lo cual la demandante indicó la transgresión a los principios
de economía y transparencia contenidos en los artículos 24, 15 y 28 de la Ley 80 de
1993.

Agregó que de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 855 de 1994, en igualdad de
condiciones se ha debido preferir la propuesta de COOSEGURIDAD, por tratarse de
 una cooperativa que tenía la posibilidad de ofrecer un
precio más bajo, en atención al Decreto 073 de 2002, de acuerdo con la protección
constitucional otorgada a las entidades cooperativas.

4. Actuación procesal

4.1. Mediante auto de 30 de mayo de 2002 el Tribunal a quo admitió la demanda4.

4.2. El Tribunal a quo denegó la solicitud de suspensión provisional en el auto proferido

el 12 de septiembre de 2002 5, confirmado por la Sección Tercera del Consejo de Estado
mediante auto de 6 de agosto de 2003 6, en razón a que en ese estado del proceso no
resultaba evidente la igualdad de condiciones de las ofertas presentadas para efectos
de la preferencia referida en el artículo 16 del Decreto 855 de 1994 7, invocada por la
cooperativa demandante.

4.3. Se ordenó la práctica de pruebas, todas ellas documentales, mediante auto de 19

de febrero de 20048.

4.4. Encontrándose el proceso en estado de proferir sentencia de primera instancia,

advirtió el Tribunal a quo la condición de litis consorte necesario, concerniente a las
sociedades Coservicrea Ltda., Vigilancia Acosta Ltda., Granadina de Vigilancia Ltda.,
contratistas del grupo 3; Marítima Comercial Ltda., del grupo 6 y Seguridad Pentágono
Colombiano Ltda., del grupo 13, ante lo cual ordenó su citación mediante el auto de 9

4 Folios 25 y 26, cuaderno 1.

5 Folios 31 a 35, cuaderno 1.
6 Folios 52 a 63, cuaderno 1.
7 Decreto 855 de 1994 Artículo 16º.”Para la celebración de los contratos de que trata este decreto, y
siempre que exista igualdad de condiciones, las entidades estatales podrán seleccionar preferentemente,
a las cooperativas, microempresas, fundaciones, juntas de acción comunal, y en general, a entidades de
naturaleza similar del lugar donde deba ejecutarse el contrato.”

8 Folio 126, cuaderno 1.

 de septiembre de 20049. Las compañías citadas,
contestaron la demanda y sobre las pruebas por ellas solicitadas el Tribunal a quo
decidió mediante autos de 31 de marzo y 5 de mayo de 2005 10.

4.5. Contestación de la demanda

Bogotá Distrito Capital - Secretaría de Educación, obrando como demandada,

contestó la demanda y en relación con los hechos indicó que no es cierto que
COOSEGURIDAD hubiera cumplido cabalmente los requisitos y condiciones de la
licitación pública respecto de los grupos declarados desiertos, “razón por la cual no se
recomendó contratar directamente con la demandante” en los referidos grupos. Indicó
que las cartas a las que se refirió la demandante, “con las que pretendió mejorar su
oferta” se presentaron con posterioridad a la adjudicación que siguió a la Resolución
952 de 22 de marzo de 2002. Agregó que la Resolución 952 no fue objeto de demanda.
Se refirió a las condiciones de rechazo financiero de COOSEGURIDAD que impidieron
considerar la oferta presentada a la licitación pública y a la falta del certificado de
calidad que le redujo el puntaje final para la adjudicación que no pudo realizarse en los
grupos 3 y 6. Igualmente afirmó la desventaja respecto de la oferta del Kit requerido y
adicionales, en la propuesta que presentó a la licitación, para el grupo 13.

La demandada presentó las excepciones de: i) caducidad de la acción por el plazo

transcurrido a partir de la Resolución 952 de 22 de marzo de 2002 mediante la cual se
declaró desierta la adjudicación en los grupos 3, 6 y 13 objeto de la demanda; ii)
“excepción de que la acción debe ser la contractual y no la de nulidad y
restablecimiento del derecho” porque una vez celebrados los contratos como
consecuencia de la adjudicación, la ilegalidad de los actos previos solamente puede
invocarse como fundamento de la nulidad absoluta de los contratos suscritos, bien sea
por el acto de adjudicación o como consecuencia de la determinación de la declaratoria
de desierta; iii) legalidad de los actos acusados, la cual consistió en que en el oficio
demandado se advirtió que su fundamento radicó en la Resolución 952 de 2002 que
contiene la declaratoria de desierta, para cuya decisión se respetaron las normas

9 Folio 155 y 156, cuaderno 1.

10 Folios 251, 252, 257 y 258, cuaderno 1.
 constitucionales y legales requeridas y también las que
dieron lugar a decidir la contratación directa en ese supuesto; iv) excepción de legalidad
de las decisiones tomadas por la demandada, la cual hizo consistir en que la
contratación directa se decidió justamente como consecuencia de la declaratoria de
desierta de la licitación pública y con base en los documentos que en su oportunidad
fueron presentados por los proponentes, de conformidad con el pliego de condiciones,
en un proceso que fue transparente y contó con la intervención de todos los
proponentes; y v) la excepción genérica con fundamento en los hechos que resulten
demostrados.

Las sociedades citadas como litisconsortes presentaron su contestación a la

demanda, así:

Vigilantes Marítima Comercial Ltda., negó el hecho referido a que la demandante

presentó la propuesta más conveniente, toda vez que no demostró experiencia ni
solvencia económica suficiente11.

Granadina de Vigilancia Ltda., observó que COOSEGURIDAD presentó documentos

posteriores a la oferta con la finalidad de dar una explicación, pero en realidad pretendió
mejorar la oferta para la contratación directa. Igualmente destacó que la propuesta de
esa cooperativa no era la más conveniente. Presentó la excepción de caducidad de la
acción por cuanto la demandante fue notificada en el momento en que se decidió la
licitación.

Seguridad El Pentágono Colombiano Ltda., SEPECOL LTDA., observó que fueron

varios los factores que debieron ser tenidos en cuenta en la adjudicación de los
contratos, no solo el precio. Agregó que la demandante se basó en interpretaciones
subjetivas de los criterios de adjudicación que no corresponden a los de la evaluación
de todos los factores que determinó la Administración. Especificó que el Decreto 855 de
1994 fijó una norma optativa, no obligatoria y que la cooperativa demandante no contó
en su oportunidad con una oferta en igualdad de condiciones, por lo cual no puede
alegar una preferencia en la adjudicación.

11 Folios 191 a 194, cuaderno 1.

 Compañía de Servicios de Vigilancia Privada Limitada
Coservicrea Ltda., y Vigilancia
Acosta Limitada, otorgaron poder a una misma apoderada y contestaron la demanda 12.
En dicha contestación advirtieron que el acto acusado indicó la obligación de
seleccionar no solamente la mejor oferta sino la más conveniente en costos para la
Secretaría de Educación, por manera que la propuesta más ventajosa no era
necesariamente la de menor precio. En el acápite de excepciones, este litisconsorte
indicó que: i) la demandante debió solicitar la nulidad de la Resolución 952 de 22 de
marzo de 2002, toda vez que sustentó su inconformidad contra las evaluaciones
realizadas en el procedimiento de contratación respectivo y ii) La Secretaría de
Educación no violó ninguna norma legal en la contratación directa que realizó, toda vez
que se fundó en factores objetivos.

4.6. Contestación a las excepciones

La demandante contestó a las excepciones en la siguiente forma: i) no operó la

caducidad de la acción, toda vez que la demanda se dirigió oportunamente contra el
oficio 2001- S 005682 de 1º de abril de 2002; ii) el artículo 32 de la Ley 446 de 1998
consagró la acción contractual contra el acto previo a la celebración del contrato la cual
se podía interponer en forma separada en el término de 30 días, como en efecto se
realizó, por lo tanto la acción se sustrajo de las reglas generales de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho; iii) en relación con la legalidad de los actos acusados,
indicó que la Secretaría de Educación no tuvo en cuenta las reglas de la adjudicación
directa en favor de la oferta de mejores condiciones y específicamente el contenido del
Adendo al numeral 5.1., del pliego de condiciones, respecto del cual expuso que con
arreglo al Decreto 073 de 2002, en tratándose del servicio prestado por una
cooperativa, la Secretaría de Educación debía pagar únicamente el 93% de los costos
definidos en las tablas respectivas.

4.7. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

La demandante destacó que su demanda no se dirigió contra el acto que declaró

desierta la adjudicación de la licitación pública, sino contra el acto administrativo que
12 Folios 236 a 249, cuaderno 1.
 decidió la contratación directa. Reiteró que el proceso de
contratación directa fue irregular y violó los principios de selección objetiva, economía y
transparencia consagrados en la Ley 80 de 1993.

Especificó que en este proceso se demostró que el procedimiento no fue público, se

restringió a otros oferentes de la licitación y no se invitó a COOSEGURIDAD. Advirtió
que el oficio 201 – S 006582 de 1º de abril de 2002, no era un acto administrativo
decisorio de adjudicación sino una solicitud para continuar el proceso con unos
proponentes en los que no se contempló a COOSEGURIDAD. Agregó que la
demandada decidió la contratación sin pliego de condiciones ni invitación a presentar
ofertas, pese a que existían en Bogotá muchas empresas en condiciones de prestar los
respectivos servicios. En consecuencia alegó que el proceso de contratación directa
nunca se llevó a cabo o su trámite fue irregular.

En relación con la violación al deber de selección objetiva indicó que COOSEGURIDAD

cumplía con los criterios fijados en el oficio impugnado pero se ignoró su propuesta
pese a que: reunió los requisitos, las causales de rechazo de que fue objeto no
afectaban el desarrollo del contrato ni generaban perjuicios para la entidad contratante,
su organización, capacidad y experiencia fueron acreditadas conforme al pliego de
condiciones, ofreció un descuento del 4% sobre el valor de equipos adicionales de
apoyo y se le aplicó una base de 93% con respecto a los costos que constituyeron el
precio, todo lo cual no se tuvo en cuenta para disponer la contratación directa.

Bogotá D.C. - Secretaría de Educación, en la oportunidad para alegar reiteró que la

propuesta de la demandante no fue la mejor dentro de las ofertas presentadas ni
tampoco tuvo lugar un empate. Observó que la entidad contratante contó con un
análisis previo elaborado por la sociedad Velnec S.A., con total objetividad. Agregó que
no se demandó el acto administrativo contentivo de la decisión de declarar desiertos los
grupos, por lo cual no procedió cuestionar en esta litis los criterios ni las calificaciones
realizadas dentro del respectivo procedimiento de contratación.
 Las sociedades litisconsortes, Servicios de Vigilancia
Limitada Coservicrea Ltda., y Vigilancia Acosta Limitada presentaron alegato de
conclusión fundado en que las pretensiones de la demanda no pueden prosperar toda
vez que la demandante no impugnó la decisión de declarar desierta la licitación en los
grupos que fueron objeto de la contratación directa y que en desarrollo del Decreto 855
de 1994 la entidad contratante pudo proceder sin necesidad de nuevas ofertas,
teniendo en cuenta los precios del mercado, con base en los estudios que para el efecto
había realizado directamente, como fue el informe que preparó Velnec S.A. para la
Secretaría de Educación del Distrito Capital.

Las otras sociedades litisconsortes y el Ministerio Público guardaron silencio en su

oportunidad.

4.8. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, profirió

sentencia el 26 de noviembre de 2009, mediante la cual declaró probada la excepción
de inepta demanda y negó las pretensiones.

El Tribunal a quo apoyó su decisión en que la demanda no se dirigió contra la

Resolución 952 de 2002 pese a lo cual la demandante invocó que su propuesta sí
reunía los requisitos de la respectiva licitación pública. Por otra parte, advirtió el Tribunal
que la demandante dejó de presentar la pretensión de nulidad de los contratos
celebrados mediante la contratación directa.

Agregó el Tribunal:

“Adicionalmente, si bien las pretensiones de la demanda se dirigen a la

declaratoria de nulidad del oficio No. 201-S 006582 del 1º de abril de
2002 bajo el argumento de ser el acto administrativo que ordenó la
contratación directa de los grupos declarados desiertos, es evidente que
dicho acto por sí solo, no generó el acuerdo de voluntades que en cada
caso se cumplió con los diferentes contratistas puesto que lo que
 finalmente pretende el demandante, es
controvertir la celebración de dichos contratos.”

Por lo tanto, el Tribunal a quo concluyó que la demanda debió incluir la pretensión
contra la Resolución 952 de 2002 en relación con las calificaciones orientadas a
cuestionar la declaratoria de desierta y por otra parte encontró que era imperativo
presentar en la misma demanda la pretensión de nulidad absoluta de los contratos
celebrados con el fin de impugnar la contratación directa.

4.9. El recurso de apelación

La parte demandante, impugnó la sentencia de primera instancia el 2 de diciembre de

2009, el recurso se concedió el 4 de marzo de 2010; una vez configurada la nueva
integración de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la parte actora radicó la
sustentación el 10 de noviembre de 2010 13 y el recurso fue admitido en el Consejo de
Estado mediante auto de 14 de enero de 2011 14.

En la presentación del recurso de apelación, la parte demandante solicitó que en

segunda instancia se decretara una prueba pericial, la cual fue denegada mediante auto
de 4 de marzo de 201115.

La sustentación del recurso de apelación de la demandante se fundó en los siguientes

puntos:

i) “LA DEMANDA SE DIRIGIÓ CONTRA EL ÚNICO DOCUMENTO QUE EXPIDIÓ LA

SECRETARÍA DE EDUCACIÓN EN EL SUPUESTO PROCESO DE
CONTRATACIÓN DIRECTA QUE ADELANTÓ PARA ADJUDICAR LOS GRUPOS
3, 6 Y 13”.

13 Folios 330 a 345, cuaderno principal.

14 Folio 346, cuaderno principal.
15 Folio 348 a 350, cuaderno principal.
 Según la apelante, como consecuencia de la firmeza de la
Resolución 952 de 2002 la Secretaría de Educación ha debido proceder a abrir un
nuevo proceso de contratación, para el cual COOSEGURIDAD le manifestó interés en
contratar, empero se vio sorprendida con la decisión de adjudicación de la que solo tuvo
noticia con la comunicación mediante la cual se le remitió el oficio 201 – S 006582 de 1º
de abril de 2002, que se constituyó en el único acto conocido y pasible de demanda.
Por ello reiteró en la apelación que el oficio objeto de la demanda “NO ES UN ACTO
ADMINISTRATIVO DECISORIO”, teniendo en cuenta que el artículo 24 de la Ley 80 de
1993 exige la motivación detallada y precisa del acto de adjudicación, requisito que no
se cumplió en el oficio impugnado. En este punto de la sustentación la parte actora
expuso el siguiente razonamiento:

“Pero lo que parece más GRAVE e INCOMPRENSIBLE es que si el a quo

consideraba que el citado Oficio no es un Acto Administrativo y por lo
tanto no podía contener una decisión de fondo, por qué no se detuvo a
analizar o a preguntarse: ¿entonces, con cuál acto Administrativo se
adjudicaron los grupos 3, 6 y 13? Pues la repuesta es simple, en este
proceso de Contratación Directa NO EXISTIÓ proceso alguno y mucho
menos ACTO DE ADJUDICACIÓN.

Además en el citado oficio se establecen las supuestas condiciones que la

SED tuvo en cuenta para adjudicar, las cuales fueron satisfactoriamente
cumplidas por mi poderdante como se puede comprobar en el expediente
respectivo.”16

ii) “INNECESARIA E IMPROCEDENTE DEMANDA CONTRA LA RESOLUCIÓN NO.

952 DEL 22 DE MARZO DE 2002.”

La parte actora indicó que la sentencia de primera instancia se abstuvo de referirse al

cumplimiento de los principios de la contratación directa; en el proceso no obró la más
mínima prueba de que se hubieran respetado principios de transparencia, publicidad,
igualdad, imparcialidad, responsabilidad y ante todo el deber de selección objetiva, con
arreglo a los artículos 23 y 29 de la Ley 80 de 1993. Observó que la sentencia

16 Folios 334 y 335, cuaderno principal.

 consideró los argumentos de los litisconsortes orientados
a defender la Resolución No.
952, la cual no fue objeto de demanda en este proceso.

iii) “NO ERA NECESARIO E INDISPENSABLE DEMANDAR LA NULIDAD

ABSOLUTA DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS EN EL PROCESO DE
CONTRATACIÓN DIRECTA.”

La parte actora expuso que la demanda se apoyó en el artículo 87 del Código

Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual los actos previos a la celebración
del contrato son demandables en el término de 30 días siguientes a la notificación,
comunicación o publicación, como en efecto la presentó en este proceso.

Invocó que la sentencia no tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional

que en su entender permite demandar los actos previos sin que sea indispensable
impugnar también los contratos y expuso que la cooperativa demandante estaba en la
imperiosa necesidad de incoar la acción para obrar dentro del plazo de 30 días, aun sin
la información de los contratos, por cuanto a pesar de sus ingentes esfuerzos lo único
que había obtenido era la respuesta contenida en el Oficio S – 201 – S 006582.

iv) “RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS DE LA SED”

La demandante solicitó que en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, todos

los funcionarios de la Secretaría de Educación que participaron directa o indirectamente
en el supuesto proceso de contratación directa sean llamados a responder ante las
autoridades competentes.

v) “MEJORAMIENTO DE LA PROPUESTA”
La parte actora hizo notar que la sentencia de primera instancia desconoció la prueba
de su comunicación de 26 de marzo de 2002, radicada ante la Secretaría de Educación
con anterioridad a la fecha de la adjudicación directa, en el cual ratificó su propuesta y
ofreció un descuento en el valor de los equipos adicionales, no obstante lo cual
COOSEGURIDAD no fue tenida en cuenta para efectos de la contratación directa
realizada en violación de las normas legales.

4.10. Alegatos de conclusión en segunda instancia

COOSEGURIDAD, obrando como parte actora reiteró los argumentos expuestos en la

sustentación del recurso de apelación en orden a apoyar su solicitud de revocar la
sentencia de primera instancia y acceder a las pretensiones de la demanda. Puntualizó
que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, los valores a contratar
contenidos en el oficio impugnado diferían del valor del presupuesto asignado y desde
ese punto de vista observó que la suma que dejó de ahorrar la Secretaría de Educación
por no haber realizado la contratación directa con COOSEGURIDAD ascendió a
$1.424’000.000, cifra superior a la inicialmente considerada en la demanda.

Insistió en los fundamentos jurídicos de la demanda, por cuanto –según afirmó- la

decisión de contratación se dio a hurtadillas, toda vez que la Secretaría de Educación
solo le respondió cuando los contratos ya habían sido adjudicados, sin considerar su
oferta pese a que -según detalló en relación con cada uno de los criterios de
adjudicación mencionados en el oficio demandado- su propuesta cumplió con todos los
requisitos que allí se relacionaron y era la más ventajosa para la entidad contratante.

Finalmente la demandante observó que la prueba pericial que fue denegada es

fundamental para liquidar en concreto los perjuicios, en consecuencia, solicitó que se
ordene la liquidación del restablecimiento del derecho con base en el dictamen pericial
que se disponga o con fundamento en el valor amparado en la póliza de garantía de
 seriedad de la propuesta, con arreglo a lo expuesto en la
demanda.

Las sociedades Servicios de Vigilancia Limitada Coservicrea Ltda., y Vigilancia Acosta

Limitada, vinculadas como litisconsortes en este proceso, presentaron alegato de
conclusión en segunda instancia, en el cual solicitaron tener en cuenta los argumentos
expuestos a lo largo del proceso: Observaron que la demandante pretende aplicar el
Decreto 073 de 2002 en un sentido no previsto, toda vez que si bien a las cooperativas
se les permitió cotizar unos puntos por debajo de las tarifas mínimas, no existe norma
que indique que las cooperativas deben ser preferidas en la contratación estatal. En
igual forma alegaron que los contratos adjudicados fueron celebrados antes de la
presentación de la demanda con las sociedades indicadas en el oficio demandado, por
lo cual la demanda ha debido entablarse contra los contratos celebrados, de acuerdo
con la exigencia el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

Para resolver la segunda instancia de la presente litis la Sala seguirá el siguiente orden
de razonamiento: 1) competencia del Consejo de Estado; 2) cuantía; 3) oportunidad en
el ejercicio de la acción respecto de los actos previos o precontractuales; 4) control de
legalidad y restablecimiento del derecho en relación con los actos precontractuales; 5)
legitimación activa en el litigio acerca de los actos previos a la contratación directa; 6) el
caso concreto y 7) costas.

1. Competencia del Consejo de Estado

El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la

Ley 446 de 1998, vigente para la época en que se presentó la demanda, le asignó a la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el objeto de “juzgar las controversias y
litigios originados en la actividad de las entidades públicas” 17, por lo cual esta
17
El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006, definió el objeto de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con base en el criterio objetivo de la actividad de las entidades
públicas, en los siguientes términos:

“Artículo 1°. El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de
1998, quedará así:

“Artículo 82. Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso

administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades
públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas

jurisdicción resulta competente para conocer de la presente controversia, teniendo en

cuenta que los actos acusados provienen del Distrito Capital de Bogotá –Secretaría de
Educación-, entidad que tiene el carácter de estatal, por expresa disposición del artículo
2º de la Ley 80 de 199318.

Se agrega aquí que aquellos actos administrativos producidos con ocasión de la

actividad contractual, con anterioridad a la celebración del contrato y bajo las notas
características del acto administrativo, expedidos en la etapa de formación de la
relación contractual, conocidos como actos previos o precontractuales, constituyen
verdaderos actos administrativos pasibles de las acciones previstas en el artículo 87 del
Código Contencioso Administrativo, en la forma y oportunidad que allí se contempló 19 y,
además, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la llamada a dirimir las

que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los
tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.”

18
Según el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades
descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1o. Se denominan entidades estatales:

 “a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito
capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y
los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de
economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las
entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública
mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.” (La negrilla no es
del texto, se destaca para distinguir la condición jurídica de la entidad demandada).

19
Artículo 87. -De las controversias contractuales. “(…) Los actos proferidos antes de la celebración
del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de
nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días
siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no
interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la
ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del
contrato.”

controversias que se originan en la actividad contractual de las entidades estatales, de

acuerdo con los dictados del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 17.

2. Cuantía

Precisa la Sala que le asiste competencia para conocer del presente proceso en
segunda instancia por razón de la cuantía, toda vez que la pretensión por perjuicios se
estimó en la suma de $1.297’000.000 18, valor que resulta superior al monto equivalente
a 500 S.M.L.M.V. ($154’000.000)19, exigido en la Ley 954 promulgada el 28 de abril de
200520, para que un proceso contractual tuviera vocación de doble instancia.

17 “Artículo 75.- Del Juez competente, Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez
competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de
ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativo.”

18 Folio 21, cuaderno 1.

19 De acuerdo con el salario mínimo mensual legal vigente del año 2002 ($309.000), toda vez que la
demanda se presentó el 5 de mayo de 2002 y el recurso de apelación se interpuso el 2 de diciembre de
2009, en vigencia de la Ley 954 de 2005.

20 Diario Oficial 45.983

 3. Oportunidad en el ejercicio de la acción respecto de
los actos previos o precontractuales

El artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la

Ley 446 de 1998, vigente para las acciones impetradas a partir del 8 de julio de 1998 21 y
hasta el 2 de julio de 2012 22, introdujo una modificación acerca de la procedencia y
oportunidad en la demanda separada de los actos previos producidos en el
procedimiento orientado a la contratación estatal, así:

"Artículo 87. (Modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998) De

las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato
estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se
hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que
se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene
al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras
declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de

la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de
nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro
de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o
publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso
licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado
éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como
fundamento de nulidad absoluta del contrato.” (La subraya no es del
texto).

En el presente caso la demanda se presentó el 5 de mayo de 2002, antes del

vencimiento del término de 30 días referido en el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo contado desde el 22 de abril de 2002 – fecha en que le fue comunicado a
la demandante el oficio cuya nulidad solicitó en este proceso. Por lo anterior, se

21 Fecha de publicación de la Ley 446 de 1998, en cuyo artículo 164 se dispuso

“En los procesos iniciados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica
de pruebas decretadas, los términos que hubieren empezado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y
citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las
pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principio a surtirse la notificación”.

22 Fecha en la cual empezó a regir el nuevo Código Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de 2011, el
cual no aplica a las actuaciones administrativas, demandas y procesos en curso, de acuerdo con su artículo 308.
 concluye que no tuvo lugar la caducidad de la acción
prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

4. Control de legalidad y restablecimiento del derecho en relación con los actos

precontractuales

La calidad de acto administrativo se puede predicar también en el escenario contractual,

respecto de aquellos actos expedidos en el procedimiento de contratación y de los que
tienen lugar en la ejecución, terminación y liquidación del contrato estatal.

El control de legalidad de los actos previos en materia contractual es de naturaleza

similar al que se aplica en la generalidad de los actos administrativos, en la medida en
que gozan de las mismas notas características desde el punto de vista legal.

De esta forma, en materia de los actos administrativos contractuales cabe la distinción

entre los actos preparatorios y los actos definitivos. Para la época de los hechos en el
sub lite, los artículos 49 y 50 del Código Contencioso Administrativo, al regular las
actuaciones en la vía gubernativa permitían la clasificación entre los actos preparatorios
o de trámite y los actos definitivos. El inciso final del artículo 50 definió:

“Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los
que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de
trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.”

Con fundamento en la precitada clasificación, de conformidad con lo que se dispone

para la actuación administrativa se puede observar la regla según la cual, salvo casos
especiales previstos en la ley, no procede incoar la acción judicial en orden a buscar el
control de legalidad contra actos preparatorios o de trámite, puesto que tales actos no
contienen decisiones definitivas con fuerza ejecutoria, susceptibles de afectar los
derechos de los administrados.
Esta regla se predica de la misma manera en la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho y en la acción contractual, toda vez que los actos preparatorios se encuentran
dentro de la actuación administrativa como instrumentos de apoyo o de impulso de un
procedimiento concatenado hacia la producción de un acto decisorio. De acuerdo con
ello, es el acto decisorio el que puede ser atacado en la medida que con su expedición
se produce el efecto jurídico, eventualmente contrario a derecho.

Desde esa perspectiva, en materia de actos previos al contrato estatal se identifican

como actos de carácter definitivo y por lo tanto, susceptibles de control jurisdiccional: el
acto de adjudicación del contrato y el que declara desierta la licitación pública.
Igualmente el acto que adopta el pliego de condiciones puede ser objeto de impugnación,
en la medida que contenga una decisión de fondo al definir y adoptar las reglas de la
selección respectiva.

Otros actos propios del procedimiento de contratación estatal, como los que se refieren a
las comunicaciones y al impulso del procedimiento precontractual, no ponen fin a la
actuación, ni definen de fondo, por lo cual se considera que no son susceptibles de
demanda en la vía jurisdiccional.

Respecto del acto contentivo de la declaratoria de desierta de la licitación pública, la

decisión correspondiente se considera de fondo y definitiva, toda vez que configura la
negativa a adjudicar el contrato o la decisión de no seleccionar propuesta alguna.

De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, el acto de declaratoria de desierta

pone fin al procedimiento de licitación pública, en su carácter de acto definitivo. Cosa
diferente es que producido dicho acto, en el supuesto del Decreto Reglamentario 855 de
1994 era posible desplegar la modalidad de contratación directa, a decisión de la entidad
contratante, lo cual no le restaba carácter definitivo e independiente al acto que
constituyó la declaratoria de desierta la licitación pública. La norma correspondiente
estableció:
 Artículo 24.- Del Principio de
Transparencia. “En virtud de este principio:

La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o

concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se podrá
contratar directamente:

(…)

g) Declaratoria de desierta de la licitación o concurso.”

A título ilustrativo resulta útil advertir que la declaratoria de desierta de la licitación pública
estaba prevista como una causal para abrir paso a la contratación directa al amparo de la
Ley 80 de 1993, asunto que se modificó con la expedición de la Ley 1150 de 2007 –
posterior a los hechos en este proceso-, en la cual se derogó la respectiva causal de la
contratación directa y se dispuso que la declaratoria de desierta se constituye en una
causal para poder acudir a la modalidad de selección abreviada 26.

5. Legitimación activa en el litigio acerca de los actos previos a la contratación

directa

5.1. Supuestos de la legitimación activa

En primer lugar se advierte que la noción de legitimación en la causa o, más

exactamente la ausencia de la misma que en los procesos ordinarios, según lo ha
señalado la Sección Tercera, constituye un presupuesto necesario para proferir
sentencia de mérito favorable, ora a las pretensiones del demandante, bien a las

26
Artículo 2°. De las modalidades de selección. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a
las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y
contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…)

2. Selección abreviada. La Selección abreviada corresponde a la modalidad de selección objetiva prevista para
aquellos casos en que por las características del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía
o destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados para garantizar la eficiencia de la
gestión contractual.
 El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

Serán causales de selección abreviada las siguientes:

(…)

d) La contratación cuyo proceso de licitación pública haya sido declarado desierto; en cuyo caso la
entidad deberá iniciar la selección abreviada dentro de los cuatro meses siguientes a la declaración de
desierta del proceso inicial;”

excepciones propuestas por el demandado, de tal suerte que dicho presupuesto

necesariamente debe ser materia de estudio oficioso por parte del fallador tanto de
primera como de segunda instancia, con independencia de si ha sido o no propuesto
por las partes en el debate judicial23.

En este orden de ideas se considera de la mayor importancia verificar el presupuesto

procesal de la legitimación activa de la parte demandante para incoar la acción que
ahora ocupa la atención de la Sala, instaurada con la pretensión de nulidad y reparación
de los perjuicios originados en el Oficio No. 201 – S 006582 de fecha abril 1 de 2002
proferido por la Secretaría de Educación del Distrito Capital SED, en el cual funcionarios
de esa entidad solicitaron a la Directora de Contratación de la misma entidad
“adelantar proceso de contratación de los grupos de la licitación de la referencia” con
relación a unas empresas, toda vez que dentro del referido oficio no se encuentra
mencionada la parte ahora demandante.

De manera general puede observarse que la jurisdicción de lo contencioso

administrativo conoce de acciones – actualmente consagradas bajo el enfoque de los
medios de control- con diversa regulación desde la perspectiva de las condiciones de la
titularidad del demandante: i) las que pueden ser interpuestas por cualquier ciudadano,
como sucede con la acción pública de nulidad por inconstitucionalidad y la acción de
pérdida de investidura, cuya competencia se asignó al Consejo de Estado por el artículo
237 de la Constitución Política; ii) las acciones establecidas con apoyo en los derechos

23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, Consejero Ponente:
Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 30 de Abril de 2014, radicación:30012331000200302007 01 , expediente:
33609, actor: Asesores Ltda, demandado: municipio San Luis, referencia: acción contractual – apelación
sentencia.
 constitucionalmente protegidos que pueden ser incoadas
por cualquier persona afectada, como sucede con la acción de tutela instituida para la
defensa de los derechos fundamentales y la acción popular establecida en defensa del
interés colectivo; iii) las acciones que puede intentar cualquier persona en defensa de la
legalidad como son la acción de cumplimiento; y la acción de nulidad simple; y iv)
aquellas propias del proceso ordinario en lo contencioso administrativo, cuyo ejercicio
está restringido a un sujeto calificado en razón de la lesión de su derecho subjetivo
sobre la cual debe fundar el interés legítimo respecto de la pretensión, como son la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción de reparación directa y la
acción contractual, todas ellas orientadas básicamente a hacer efectiva la
responsabilidad originada en el daño causado al demandante.

Desde esa perspectiva, el presupuesto de la legitimación activa o legitimación en la

causa para demandar en las acciones o medios de control ordinarios, se debe
establecer en relación con la parte demandante, la pretensión procesal que formula y el
interés que le asiste para que pueda ser admitida a debatir en el proceso aquello que
pide a través del ejercicio de una determinada acción.

“En el proceso contencioso administrativo, que no difiere sustancialmente

de los demás, la parte demandante viene a ser así la que instaura o
formula una pretensión o, en otro términos, la que acciona (…).

Ordinariamente la parte demandante será el particular que se cree titular

de un derecho lesionado o de un interés sea legítimo a general (…)” 24

Con el propósito de ubicar el presupuesto de la legitimación en la causa por activa en

relación con la pretensión de declaración de nulidad e indemnización de perjuicios
relacionada con un acto precontractual, o previo a la celebración del contrato, resulta
pertinente reiterar la jurisprudencia de la Subsección de acuerdo con la cual la
titularidad de la acción contractual se encuentra reconocida a las partes del contrato y a

24 Betancur Jaramillo Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Señal Editora, Medellín, Octava Edición,
2013, página 208.
 los terceros con interés directo –acepción restringida a los
proponentes u oferentes del respectivo procedimiento de contratación-, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo::

“De conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo,

modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, la acción de
controversias contractuales la pueden incoar las partes del contrato,
excepcionalmente el Ministerio Público y los terceros con interés directo,
según se aprecia en el texto de la norma que se transcribe a continuación:

“ARTÍCULO 87. (Modificado por el art. 32, Ley 446 de 1998)25. De las
controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato
estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se
hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales,
que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se
condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan
otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión

de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones
de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso,
dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación
o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el
proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez
celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá
invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato.

El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés

directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez
administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté
plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración
sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes
contratantes o sus causahabientes.” (La negrilla no es del texto).

Se destaca que la mencionada disposición estableció el derecho de

terceros distintos de las partes del contrato para demandar en ejercicio de
acción de controversias contractuales, en relación con determinadas
pretensiones, así: i) el Ministerio Público para efectos de demandar la
nulidad del contrato estatal y, ii) los terceros con interés directo, dentro
de los cuales se reconoce con derecho a la acción contractual a los
proponentes que intervienen en el procedimiento de contratación, en
relación con los actos previos y, en su caso, la pretensión de
nulidad del contrato estatal celebrado. Igualmente se consideran
terceros con

25 Hoy regulada bajo la figura del medio de control contractual, en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011,
expedida con posterioridad a la demanda que ocupa la atención de la Sala en este proceso.
 “interés directo” los otorgantes de las
garantías contractuales, como es el

caso de las compañías de seguros, en relación con las obligaciones

garantizadas, los actos en que se declara el siniestro y aquellos en que se
hace exigible la respectiva garantía. Esta última modalidad de legitimación
activa ha sido esclarecida de acuerdo con la jurisprudencia reiterada del
Consejo de Estado en virtud de la cual se ha admitido la acción de la
compañía aseguradora en el proceso contractual por virtud de la posición
jurídica de tercero con interés directo.

La Sala recuerda que en el proceso judicial hay lugar a distinguir entre la

legitimación de hecho y la legitimación material en la causa, constituyendo
la primera, el presupuesto procesal o requisito formal determinado con
fundamento en el derecho legal concedido para incoar determinada
acción, y la segunda acepción de la legitimación (material), corresponde al
derecho sustancial o de fondo, que en su caso el demandante tenga para
llevar avante la causa petendi, el cual sólo entra a definirse partiendo del
presupuesto de la legitimación de hecho, una vez surtido el debate
procesal, con fundamento en el análisis crítico de las pruebas, en la
oportunidad de dictar la respectiva sentencia, de acuerdo con lo que allí se
haya demostrado26.

La falta de legitimación de hecho por activa enerva la acción del

demandante, puesto que si carece de habilitación legal para iniciar el
proceso como parte actora, esto es para ejercer el derecho a la acción
respectiva, el juzgador deberá inhibirse para conocer de fondo la
demanda.

Nótese que el presupuesto formal de la legitimación en la causa abre

paso a que se trabe la litis y se discuta la pretensión, con
independencia de que la acción del legitimado resulte exitosa en
términos de un fallo favorable a las pretensiones del demandante,
26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de
noviembre de 2001, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez, expediente 13.356; sentencia de
27 de abril de 2006, Consejero Ponente: Ramiro Saavedra Becerra; radicación número: 66001-23-31000-
1996-03263-01(15.352); sentencia de 31 de octubre de 2007, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo
Gómez, actor: Sociedad Minera Peláez Hermanos & Cía., demandado: Ministerio de Minas y Energía,
expediente: 13.503; radicación: 11001032600019971350300, referencia: nulidad y restablecimiento del
derecho. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Tercera – Subsección A, sentencia de 27 de noviembre de 2013, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo
Gómez, radicación: 660012331000200200391, expediente: 31431, actor: Unión Temporal Auditoría
Médica, demandado: E.P.S. Risaralda S.A. en liquidación, referencia: acción contractual – apelación
sentencia; jurisprudencia recientemente reiterada por la Subsección A en la. sentencia de 25 de junio de
2014, expediente 34899, radicación 250002326000200050174201, actor: Promédica Ltda., demandados:
Cajanal S.A., E.P.S., en liquidación y Cajanal E.P.S., Empresa Industrial y Comercial del Estado.
 siendo que esto último dependerá del
derecho de fondo que se pruebe en el proceso. 27 (La negrilla no es del
texto).

En resumen, de conformidad con la normativa contenida en el artículo 87 del Código

Contencioso Administrativo, vigente para la fecha en que se presentó la demanda en
este proceso, la legitimación activa en la acción contractual orientada a controvertir la
legalidad de los actos previos, buscar su anulación y el reconocimiento del perjuicio, se
soporta en el criterio del interés directo del demandante, el cual se reconoce al
Ministerio Público y a los terceros que hubieran presentado propuesta dentro del
respectivo procedimiento de contratación. Respecto de los terceros, es esta última
circunstancia -la de haber participado en el procedimiento de contratación-, la que debe
ser identificada en la demanda como base del interés directo, de acuerdo con el
contenido de la respectiva pretensión, en orden a apoyar la postura del demandante
para discutir la lesión del derecho subjetivo que invoca.

Entonces, recordando que la acción contractual no es una acción pública ni un medio de

control abierto a cualquier persona, en el análisis del artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo se llega a concluir que para fundar el interés legítimo en la acción
contractual referida a la adjudicación de un contrato o a la declaratoria de desierta de la
licitación pública, se requiere haber presentado oferta o propuesta bajo el escenario de
un procedimiento de contratación.

5.2. Reglamentación de la contratación directa

De conformidad con la Ley 80 de 1993, la contratación directa constituye una forma de

escogencia del contratista excepcional a la regla general de la licitación pública, que
puede adelantarse en los casos específicos en que la ley lo permite, sin que ello
signifique que la aplicación de este procedimiento faculte a la Administración para

27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia

de 1º de Octubre de 2014, radicación 85001233100020010030801, expediente 35998, demandante: Julio
César Díaz Perdomo, demandado: Municipio de Tauramena.
 apartarse de los principios que orientan su actividad, en
general y el régimen de contratación estatal, en particular.

El numeral 1º del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, estableció de manera precisa,

aquellas hipótesis en las cuales la Administración se encontró facultada para contratar
directamente. En su momento el legislador no sólo consagró los eventos en que era
posible y válido acudir a la contratación directa, sino que también se ocupó de ordenar,
al ejecutivo, la expedición de un reglamento de contratación directa, en virtud de las
facultades contenidas en el parágrafo segundo del artículo 24 de la Ley 80 de 1993. En
desarrollo de la Ley 80 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario
855 de 199428, el cual estableció, en el artículo 3º, algunos aspectos para la selección
del contratista en forma directa, pero sin consagrar un verdadero procedimiento para
esta modalidad de selección29 “sino que, tan sólo fijó y reafirmó algunas pautas básicas
para adelantar la selección del contratista en forma objetiva, de tal manera que al
proceder con sujeción a la misma, las entidades estatales, necesariamente, debían
consultar y observar los principios orientadores de la función pública y aquellos que son
propios de la actividad contractual del Estado” 30.

Lo anterior se corrobora con el artículo segundo del Decreto 855 de 1994 en el cual se
dispuso:

“Artículo 2o. En la contratación directa el jefe o representante de la entidad

estatal, o el funcionario en que hubiere delegado, deberá tener en cuenta
que la selección del contratista deberá garantizar el cumplimiento de los
principios de economía, transparencia y en especial del deber de
selección objetiva establecidos en la Ley 80 de 1993.”

28 El artículo 3º del Decreto 855 de 1994, fue derogado por el artículo 29 del Decreto 2170 de 2002.

29 El Decreto 2170 de 2002, estableció el procedimiento para la contratación directa.

30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: Mauricio
Fajardo Gómez, Sentencia de 29 de Agosto de 2007, radicación Número: 85001-23-31-000-1996-00309-
01(15324), actor: Rubén Pérez Romero, demandado: departamento de Casanare, referencia: contractual-
apelación sentencia
 El desconocimiento de los principios, y en especial del
deber de selección objetiva, está expresamente prohibido de acuerdo con el numeral 8º
del artículo 24 de la Ley 80 de
1993, en virtud del cual, “las autoridades no actuarán con desviación o abuso de poder
y ejercerán sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley.
Igualmente, les será prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los
demás requisitos previstos en el presente estatuto”.

Dentro de las reglas de selección de la contratación directa al amparo de la Ley 80 de

1993 no se instaló la obligatoriedad de dar acceso abierto e indiscriminado a todas las
personas interesadas en participar en un procedimiento de contratación, puesto que en
ciertos eventos de acuerdo con las necesidades de la entidad contratante y los
principios de economía, celeridad y eficacia, en vigencia del Decreto 855 de 1994 pudo
tener cabida a la contratación directa sin expedir un nuevo acto de apertura o invitación
a presentar ofertas35 e incluso sin oferta alguna, por ejemplo, cuando previamente se

35
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejera Ponente: Ruth
Stella Correa Palacio, sentencia de 3 de diciembre de 2007, radicación: 11001-03-26-000-2003-
0001401(24715) y otros acumulados, actor: Carlos Orlando Velásquez Murcia y otros, demandado:
Nación-
Presidencia de la República y otros, referencia: Acción de nulidad en contra del Decreto 2170 de 30 de
Septiembre de 2002. declaró la nulidad del numeral 3 del artículo 16 y la expresión “caso en el cual se
aplicarán la reglas previstas en este” del parágrafo 2º del artículo 16, referido a la contratación directa.

Visto, entonces, el supuesto de la disposición demandada, la Sala comparte el cargo efectuado por la
actora, por cuanto, en verdad, no tiene sentido ni parece razonable repetir un proceso de contratación
directa que fue declarado desierto cuando éste se suscitó a propósito de una licitación o concurso público
fracasado y, menos aún, que pueda presentarse en varias oportunidades o en forma indefinida tornando
incierto en el tiempo la satisfacción de los bienes y servicios que se pretenden satisfacer con la
realización y ejecución del contrato. Por lo tanto, considera la Sala que si bien es posible declarar
desierta la contratación directa, la expresión del parágrafo segundo del artículo 16 del Decreto 2170 de
2002 “…caso en el cual se aplicarán las reglas previstas en este…”, que tiene por efecto ordenar la
apertura de otro proceso de contratación directa en las mismas condiciones al que se declara desierto,
desconoce la efectividad de los principios constitucionales (art. 2 C.P.), directamente los de economía,
celeridad y eficacia (art. 209 C.P.) en concordancia con los principios de la contratación pública de
economía y responsabilidad (art. 23 Ley 80 de 1993), toda vez que se traduce en una dilación que
entorpece en forma injustificada la actividad contractual del Estado. En efecto, cuando una contratación
surte dos procesos de selección pública (licitación y contratación directa) y en ellos no se presenta
propuesta alguna o ninguna se ajusta al pliego de condiciones o términos de referencia o, en general,
cuando falta voluntad de participación, es evidente que en la concepción o bases de la misma se
presenta alguna anomalía esencial que impide la selección objetiva de la propuesta más ventajosa para
los intereses de la administración. En esos eventos la administración debe, como arriba se explicó, en
 agotó un procedimiento que terminó con la declaratoria de
desierta de la licitación pública.

Acerca de la restricción en el acceso a participar en una determinada contratación

pública, con ocasión de la expedición de la Ley 1150 de 2007, la Corte Constitucional
se pronunció sobre la libertad de configuración legislativa en virtud de la cual el principio
de la selección objetiva puede regularse por el legislador mediante la consagración de
modalidades bajo los cuales solo determinados interesados resultan ser proponentes
aptos para participar en el procedimiento de contratación:

“Para la Sala, en consecuencia, el legislador no excedió su ámbito de

configuración legislativa porque (i) la facultad para reformar el régimen
contractual es amplia respecto de los aspectos más significativos de la
contratación pública, como en efecto lo es el principio de selección
objetiva; y (ii) la competencia que se debe garantizar en el proceso de
selección del contratista, es la de quienes tengan la real posibilidad
de ofrecer lo que demanda la administración y no de cualquiera que
tenga interés en contratar con el Estado.” 36 (La negrilla no es del texto).

6. El caso concreto

6.1. Las pruebas aportadas al proceso

A continuación, se describen las pruebas aportadas al proceso, en orden a soportar la

aras de superar los obstáculos que dieron lugar nuevamente a la declaratoria de desierta del proceso, y
en cumplimiento de los principios aplicables a la contratación pública (igualdad, moralidad, eficacia,
economía, imparcialidad, publicidad, transparencia y responsabilidad), analizar si esas causas o motivos
por los que declaró desierto el proceso de selección le son atribuibles (vgr. confección incompleta,
ambigua o confusa de los pliegos, o falta de determinación del objeto, etc.), con el fin de establecer si
debe o no adelantar un proceso de contratación directa porque se presenta otra causal (vgr. inexistencia
de pluralidad de oferentes) o, por el contrario, abrir una nueva licitación o concurso públicos con nuevos
pliegos y reglas que subsanen las inconsistencias que truncaron o frustraron los anteriores procesos 36
Sentencia C 713 de 2009
 apreciación de la falta de legitimación activa en relación
con el oficio acusado -según se analizará adelante- y destacar la independencia del
procedimiento de licitación pública que aparece acreditado en el acervo probatorio, cuyo
acto definitivo de declaratoria de desierta no fue objeto de la demanda.

6.1.1. Oficio 201 –S 006583 de fecha 1º de abril de 2002 31, en el cual se lee:

“Bogotá, 1 de Abril del 2002

Doctora
SANDRA PATRICIA REYES
Directora de Contratación
Secretaría de Educación
Ciudad

REF: PROPUESTAS PARA LOS GRUPOS DESIERTOS LP SED 001-

2002

Cordial Saludo:

Teniendo en cuenta que mediante resolución No. 952 del 22 de marzo del
2002 se declararon desiertos los grupos 1,3,4,5, 6 y 13, y considerando
los siguientes criterios:

1. Las empresas que participaron en la licitación pública No. LP-SE-

0012002, en sus respectivos grupos.

2. Las empresas cuyas causales de rechazo correspondieron a causas

que no afectan en la actualidad el desarrollo del objeto contractual ni
generen a futuro perjuicios para la entidad las cuales fueron subsanadas.

31 Folios 1 y 2, Cuaderno 11
 3. Teniendo en cuenta, experiencia en la
entidad y otras entidades, organización, capacidad y todas las condiciones
establecidas en el pliego de la licitación LP-SE-001-2002 haciendo
claridad de que los proponentes se ajustan a las condiciones del mismo.

4. Los ofrecimientos adicionales o descuentos en el valor de los

equipos así:

De la firma VIGILANCIA Y SEGURIDAD VISE ya que propone para los

grupos 1 y 4 y que hace un descuento del 5% sobre el valor de los
equipos ofrecidos en la propuesta así como el valor de los equipos a
instalar en las zonas que adicionalmente se llegue a contratar.
De la firma COSERVICREA (SIC), VIGILANCIA ACOSTA, GRANADINA
DE VIGILANCIA porque ofrece un descuento en el 5% para los kit de
seguridad electrónica, así mismo ofrece un supervisor adicional a los ya
propuestos.

De la firma MARITIMA COMERCIAL LTDA, se tiene en cuenta para el

grupo 6 ya que ofrecen cambiar 25 KIT 1 solución básica por KIT 2
Solución mejorada. Cambio de 10 KIT 1 Solución Básica por 10 Kit 3
solución completa. Ofrecen Kit adicionales, a los mínimos requeridos para
el grupo 6 sin costo adicional alguno para la Secretaría de Educación del
Distrito capital así: 10 KIT 2 SOLUCIÓN MEJORADA Y 10 kit 3
SOLUCIÓN COMPLETA.

Teniendo en cuenta lo anterior solicito adelantar el proceso de

contratación de los grupos de la licitación de la referencia con las
empresas: VIGILANCIA Y SEGURIDAD VISE para el grupo 1 y el grupo
432, COSERVICREA, VIGILANCIA ACOSTA, GRANADINA DE
VIGILANCIA LTDA para el grupo No. 3, CONSORCIO DE VIGILANCIA
SANTAFEREÑA Y CIA LTDA – SEGURIDAD CENTRAL LTDA –
GUARDIANES COMPAÑÍA LIDER DE SEGURIDAD LTDA para el grupo
No. 533, MARITIMA COMERCIAL LTDA VIGILANTES para el grupo No. 6
y SEGUIRDAD EL PENTÁGONO COLOMBIANO para el grupo 13 en las
siguientes condiciones:

EMPRESA GRUPO VALOR A

CONTRATAR

32 La mención del grupo 4 no fue objeto de la demanda.

33 La mención del grupo 5 no fue objeto de la demanda.
 1 5.047.875.008,12
VISE 4.
5.464.921.940,30
COSERVICREA, 3 5.799.932.815,98
VIGILANCIA ACOSTA,
GRANADINA DE
VIGILANCIA LTDA,
CONSOCIO 5 5.361.459.917,93
VIGILANCIA
SANTAFEREÑA Y CIA
LTDA SEGURIDAD
CENTRAL LTDA
GUARDIANES
COMPAÑÍA
LIDER
LTDA.
MARITIMA 6 6.414.652.582,97
COMERCIAL LTDA
VIGILANTES
SEGURIDAD EL 13 734.182.800,00
PENTÁGONO
COLOMBIANO LTDA

Que es necesario tener en cuenta en el contrato el costo para el servicio

de vigilancia y los servicios agregados para cada empresa según cuadro
anexo.

EDGAR ROJAS GORDILLO JORGE LUIS BOLAÑO RUÍZ

(firmado) (firmado)
Subdirector Gestión Operativa Director Administrativo (E)

Vo.Bo. NOHEMY ARIAS OTERO (firmado)

Secretaria educación (E)

6.1.2. Pliego de Condiciones de la Licitación Pública LP-SED 001- 2002 de la Secretaría

de Educación, Distrito Capital.
 6.1.3. Adendo No. 1 de la Licitación Pública LP-SED-001-
2002 de fecha 1º de febrero de 2002 34, mediante el cual se modificaron varios aspectos
del pliego de condiciones, entre otros la relación de los factores a calificar.

6.1.4. Propuestas de fecha 12 de febrero de 2002, presentadas dentro de la Licitación

Pública por: i) COOSEGURIDAD35; ii) Vigilantes Marítima Comercial Ltda.,36 iii) Unión
Temporal COBASEC Limitada, Seguridad El Pentágono Colombiano Limitada
37
SEPECOL LTDA., y iv) Consorcio Vigilancia Acosta Ltda., Coservicrea Ltda.,
Granadina de Vigilancia Ltda.38

6.1.5. Informe de recomendación de adjudicación de la Licitación Pública LP-SED-

001002, en el cual se incorporan las respuestas a las observaciones de los distintos
proponentes y los cuadros de calificación. En relación con COOSEGURIDAD se
observa el cuadro de aspectos financieros que contiene la información de nivel de
endeudamiento (calificable máximo con 50 puntos 39) y relación patrimonial (calificable
máximo con 100 puntos), en cuya columna de observaciones se indicó para la
propuesta de COOSEGURIDAD: “RECHAZADO FINANCIERAMENTE”46. Igualmente
para el caso de COOSEGURIDAD se destaca el puntaje de “0” puntos, en el factor
correspondiente al certificado de calidad.

6.1.6. Acta de Audiencia de Adjudicación Licitación Pública LP SED-001-002 de fecha

22 de marzo de 2002, celebrada por los funcionarios de la Secretaría de Educación del
Distrito Capital, con la presencia del representante de COOSEGURIDAD, entre otras
firmas proponentes40. Al final del acta se lee:

34 Cuaderno 9, folios 172 a 205

35 Cuaderno 1
36 Cuaderno 2.
37 Cuaderno 3
38 Cuaderno 4.
39 Punto 4.3.2. Evaluación de Aspectos Financieros del Pliego de Condiciones
46
Folio 32, cuaderno 11, anexo 3.
40 Folios 467 a 484, cuaderno 18, anexo 4 a la contestación a la demanda.
 “Dadas estas consideraciones, no se cambia el orden de elegibilidad y
vamos a pasar a hacer la adjudicación de la siguiente forma:

(…)

Se declaran desiertos los grupos 1, 3, 4, 5, 6, 12 y 13,

Estos contratos se deben suscribir dentro los 5 días hábiles.”

6.1.7. Resolución 952 de 22 de marzo de 2002, expedida por la Secretaría de

Educación de Bogotá Distrito Capital, mediante la cual se profirió el acto de
adjudicación de la Licitación Pública LP-SED-001 -2002 para los grupos 2, 7, 8, 9, 10 y
11, se declararon desiertos los grupos 1, 3, 4, 5, 6, 12 y 13 y se ordenó la suscripción
de los contratos con los contratistas favorecidos en el término de cinco (5) días
hábiles41.

6.1.8. Aviso de 26 de marzo de 2002, suscrito por la Subdirectora de Apoyo

Precontractual de la Secretaría de Educación del Distrito Capital en el cual comunicó “A
LOS PROPONENTES EN LA LICITACIÓN PÚBLICA LP-SED-001-2002” que mediante
Resolución 952 de 22 de marzo de 2002 se adjudicó la licitación y se declararon
desiertos los grupos 1, 3, 4, 5, 6, 12 y 1342.

6.1.9. Comunicaciones de 26 y 27 de marzo de 2002, contentivas de las ofertas de

servicios de vigilancia con sus anexos, con referencia a la contratación de los grupos
que fueron declarados desiertos, presentadas por: i) Vigilantes Marítima Comercial

41 Folios 485 a 487, cuaderno 18, anexo 4 a la contestación de la demanda.

42 Folio 161, cuaderno 3.
 Ltda.,43 ii) Consorcio Vigilancia Santafereña y Cía. Ltda.,
Seguridad Central Ltda., Guardianes Compañía Líder de Seguridad Ltda., 44 iii)
Vigilancia y Seguridad Vise Ltda., 45 iv) Consorcio Coservicrea, Vigilancia Acosta,
Granadina de Vigilancia Ltda., radicado E 2002-029785 46 y v) Seguridad El Pentágono
Colombiano Limitada SEPCOL
Ltda.47.

6.1.10. Comunicación radicada con el número E 2002 – 029294 del 26 de marzo de

2002, suscrita por el representante legal de COOSEGURIDAD, dirigida a la Secretaría
de Educación del Distrito Capital, en la cual manifestó la ratificación de su oferta, así:

“REF: LICITACIÓN PÚBLICA LP SD 001-02.

OBJETO: CONTRATAR el suministro del servicio de seguridad y

vigilancia privada para el personal y los bienes muebles e inmuebles
de los establecimientos educativos adscritos y sedes administrativas
de la Secretaría de Educación del Distrito Capital, ubicados en
diferentes localidades de la ciudad de Bogotá.

RATIFICO Y MANTENGO la propuesta presentada para los grupos 3, 6 y

13 en todas las condiciones ofrecidas, para que en caso que la Secretaría
de Educación del Distrito Capital considere la posibilidad de adjudicar
esos grupos por CONTRATACIÓN DIRECTA tenga presente nuestra
oferta, por ser la más conveniente para la entidad, por las siguientes
razones:

a) ASPECTO JURÍDICO
Cumplimos con todos los requisitos (---)

43 Cuaderno 10.
44 Cuaderno 12.
45 Cuaderno 13.
46 Cuaderno 15
47 Cuaderno 17.
 b) ASPECTO ECONÓMICO
Nuestra propuesta es la más económica de todas las que se presentaron
en los diferentes grupos, por cuanto el parágrafo 2º del Decreto 073 de
Enero 18 de 2002 nos permite cotizar nuestros servicios de vigilancia 24
horas con un valor menor del establecido para las empresas de vigilancia.

c) ASPECTO TÉCNICO
Se cumplió en exageración con la experiencia requerida (…).

d) KIT REQUERIDOS Y ADICIONALES

Nuestra cooperativa ofreció el número de Kit, con lo cual obtuvo un
puntaje más alto.

Adicionalmente ofrecemos un 4% de descuento en el valor de los equipos

adicionales de apoyo.

TOTALES: La suma de estos ítem nos da como resultado que la

oferta de COOSEGURIDAD en todos los grupos en que participó era
la mejor y más conveniente para la Secretaría de Educación.

El aspecto financiero no nos fue evaluado, razón por la cual estamos en

disposición de subsanar las deficiencias encontradas en nuestra
propuesta.

Por lo tanto reiteramos la solicitud hecha anteriormente en el sentido de

tener en cuenta nuestra propuesta para los grupos 3, 6, y 13, en caso de
que se proceda a CONTRATAR DIRECTAMENTE los servicios de
vigilancia.

De otra parte, si la SED lo considera conveniente y necesario estamos

dispuestos a colaborar en la prestación del servicio de vigilancia en alguno
de los demás grupos en los cuales participamos, ya que contamos con la
infraestructura, organización y personal requeridos para dichos efectos.” 48

6.1.11. Comunicación radicada con el número E-2002-030895 de 3 de abril de 2002,

suscrita por el gerente general de COOSEGURIDAD, dirigida a la Secretaría de

48 Folios 15 y 16, cuaderno 14. Anexo 2.

 Educación del Distrito Capital, en la cual reitera su
voluntad de ofrecer servicios así:

“(…) comedidamente me dirijo a su señoría con el propósito de hacerle

llegar copia de la Circular 007 de Marzo 20 de 2002, expedida por la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, a través de la cual se
ratifica la vigencia de los valores mínimos contenidos en el Decreto 073 de
2002 y previene a las empresas y COOPERATIVAS de vigilancia y por
consiguiente a las entidades contratantes, de ofrecer servicios y adelantar
sus correspondientes contrataciones, teniendo en cuenta dichos valores
mínimos. Si una empresa de vigilancia ofrece sus servicios por un valor
menor que el establecido en el citado Decreto, o si propone
DESCUENTOS sobre dicho valor, no podrán ser tenidos en cuenta para
determinar la adjudicación.

Por lo tanto, y de conformidad con la Circular citada, la Cooperativa reitera

su voluntad de ofrecer sus servicios a la Secretaría de Educación en los
grupos que a bien tenga, para lo cual la entidad deberá tener en cuenta
que nuestros servicios tienen un costo sustancialmente menor que el valor
que puede ofrecer cualquiera de los demás proponentes, ya que el
Decreto 073 de 2002 nos permite prestar el servicio de vigilancia con un
valor 10 POR CIENTO MENOR que el que puede proponer cualquiera de
los demás proponentes de esta Licitación.

Lo anterior podrá representar para la Secretaría de Educación del distrito

Capital un ahorro de aproximadamente TRESCIENTOS MILLONES DE
PESOS ($300’000.000) por grupo, lo que hace que nuestra propuesta sea
la más favorable y conveniente para la entidad.

La presente tiene por objeto se tenga en cuenta la circunstancia antes

anotada, en el momento en que la Secretaría de Educación decida
adjudicar por Contratación Directa los grupos propuestos.” 49

6.1.12. Comunicación radicada con el número E-2002-082677 de 3 de abril de 2002,

suscrita por el gerente general de COOSEGURIDAD, dirigida a la Secretaría de
Educación del Distrito Capital, en la cual invocó un tratamiento preferencial para la
cooperativa en la siguiente forma:

49 Folio 17, cuaderno 14.

 “(…) doy alcance a nuestra misiva del 3 de Abril del presente año, con el
propósito de recordarle a la Secretaría de Educación del Distrito Capital el
contenido del Decreto Reglamentario 855 de 1994, que contiene la
normatividad aplicable a la CONTRATACIÓN DIRECTA y muy
especialmente el de su artículo 16 que a la letra orden (sic): (….)

De conformidad con la norma transcrita es claro que nuestra Cooperativa

se le puede dar un tratamiento preferencial al momento de seleccionar las
empresas a las que se les adjudique los contratos para prestar el servicio
de vigilancia, no solamente por cuanto así lo estipula la Ley, sino también
por cuanto el valor del servicio de vigilancia que ella puede ofrecer es
altamente favorable a la Secretaría de Educación Distrital.” 50

6.1.13. Hoja de radicación del sistema de correspondencia de la Secretaría de

Educación, de fecha 12 de abril de 2002, referida al registro del documento S 2002-
027242 de 03/04/2002, contentivo de “respuesta a COOSEGURIDAD”, asunto
“Propuestas para el Servicio de Vigilancia” 51. La comunicación correspondiente
mediante la cual se habría dado respuesta a una solicitud de 3 de abril de 2002, no se
allegó al proceso.

6.1.14. Oficio E – 2002 – 029638 de 22 de abril de 2002, en el cual se lee la respuesta

de la subdirección de apoyo precontractual a la petición de información de
COOSEGURIDAD:

“Bogotá D.C. 22 de abril de 2002

Señores
COOSEGURIDAD
AT. Dr. DIOMEDES CARRANZA ZAMORA
Gerente General
50 Folio 18, cuaderno 14, anexo 2.
51 Folio 492, cuaderno 18, anexo 4 a la contestación de la demanda.
 Ref: Rad No. E – 2002-037179 y 2002- 032677

Respetados Señores:

Comedidamente me permito informarles que los grupos desiertos en la

Licitación Pública LP SED 001-2002 ya fueron adjudicados. La Secretaría
de Educación D.C. agradece su participación en la licitación en mención.

Así mismo adjunto a ésta les estamos enviando de acuerdo a sus

comunicaciones radicadas bajo los números de la referencia la siguiente
documentación:

1. Copia de la resolución de adjudicación No. 952 del 22 de marzo de

2002.
2. Copia del oficio enviado por la Subdirección de Gestión Operativa
sobre la contratación directa de los grupos declarados desiertos en la
licitación.

Cordialmente,
MARIA ISABEL NOVOA RAMÍREZ (firmado)
Subdirectora de Apoyo Precontractual

Anexo: lo anunciado en 6 folios”52

Ahondando en las pruebas descritas se advierte que el supuesto fáctico dentro del cual
la demandante ubicó el acto acusado contenido en el Oficio No. 201 – S 006582 de
fecha abril 1 de 2002, se encuentra con posterioridad a la Resolución 952 de 22 de
marzo de 2002 proferida por la Secretaría de Educación de Bogotá Distrito Capital,
mediante la cual se expidió el acto de adjudicación de la Licitación Pública LP-SED-001
-2002 para los grupos 2, 7, 8, 9, 10 y 11 y se declararon desiertos los grupos 1, 3, 4, 5,
6, 12 y 13, en un procedimiento de licitación pública que culminó con la referida
resolución, el cual – se reitera- no fue objeto de la demanda en este proceso.

52 Folio 9, cuaderno 14. Anexo de pruebas 2.

 En consecuencia, se observa que las pruebas en el
proceso acreditan que el oficio impugnado tuvo lugar en forma separada del
procedimiento que terminó mediante acto administrativo de carácter definitivo contenido
en la Resolución 952 de 22 de marzo de 2002 y sin que exista documento alguno que
lleve a identificar el supuesto derecho de la demandante como proponente en dicha
licitación pública, para ofrecer y ser imperativamente considerada dentro de la
contratación directa posteriormente adelantada.

Se conoce que entre el 26 y 27 de marzo de 2002 mediante comunicaciones en las que

identificó como referencia la misma licitación, todos los proponentes manifestaron su
ratificación de la oferta presentada en la licitación pública o la intención de mantener
vigente la misma, en relación con los grupos materia de la declaratoria de desierta.
Dentro de estas comunicaciones se encontró la que radicó la cooperativa ahora
demandante. Sin embargo, esas cartas no pasan de ser comunicaciones manifestando
un interés en ser considerado en la contratación, pero de acuerdo con las pruebas, no
respondieron a una invitación a proponer u ofertar, ni configuraron la existencia del
supuesto de los actos previos dentro de la contratación directa, los cuales buscó
controvertir la parte demandante en este proceso.

En efecto, ninguna de estas comunicaciones respondió a una invitación o pliego de

condiciones, ni evidenció un procedimiento dentro del cual se pudiera derivar un
supuesto derecho de la ahora demandante a ser considerada como proponente dentro
de la contratación directa. Por lo tanto, no existe base para suponer que los
proponentes de la licitación pública declarada desierta estaban frente a una nueva
invitación, ni tampoco que la entidad contratante hubiera expedido acto alguno acerca
de una nueva convocatoria o invitación directa, sobre la cual la demandante pretende
abrir el debate con fundamento -no establecido- en el supuesto derecho a proponer y
ser escogida como contratista.

Se tiene en cuenta que aunque en el Oficio No. 201 – S 006582 de fecha abril 1 de
2002, se indicó como referencia. “Propuestas para los grupos desiertos LP SED 001-
 2002”, por manera alguna esa mención permite inferir que
se trató de un procedimiento de contratación abierto entre los mismos proponentes de
la licitación citada en la referencia, puesto que no lo indica así el citado documento y la
reglamentación vigente no obligaba a la entidad contratante a surtir un nuevo
procedimiento, pudiendo precisamente contratar en forma directa con el mismo objeto
que fue materia de la licitación pública.

En este orden de ideas, con independencia de la legalidad del procedimiento de

contratación directa que se trajo a la litis y del eventual derecho del Ministerio Público a
instaurar la acción contractual si hubiera encontrado actos ilegales, se aprecia que en el
presente proceso judicial COOSEGURIDAD no soportó su legitimación en la causa para
combatir el oficio demandado, el cual como lo afirmó en la alzada ni siquiera constituyó
un acto administrativo. Tampoco se encuentra legitimación para controvertir la
respectiva contratación directa, toda vez que frente a los contratos respectivos – que
además no fueron objeto de demanda- la ahora demandante no pasó de ser un tercero
que comunicó su interés en ser convocado y por lo tanto no se constituyó en
proponente que hubiera participado dentro de un procedimiento orientado a la
contratación atacada en este proceso.

6.2. Otras consideraciones frente al marco legal de la contratación directa en el caso

concreto

Con el propósito de complementar el análisis que ocupa ahora la atención de la Sala es

importante individualizar el supuesto en el que se encontró la demandante cuando
exhibió una comunicación de ratificación de la oferta – o nueva oferta- para la
celebración de una contratación directa, sin haber sido llamada a cotizar y sin tener
derecho a imponerse como parte convocada en forma obligada, en orden a presentar
propuesta para la celebración del respectivo contrato.
 Bajo las reglas de la Ley 80 de 1993, todas las iniciativas
de contratación pública con fuerza vinculante debían partir de la entidad contratante, en
virtud de su poder de dirección de la contratación estatal y del deber de definir los
términos y condiciones del pliego o de la invitación, con fundamento en los estudios
previos que debía realizar la entidad estatal para definir los términos y condiciones de
la respectiva contratación53.

Se citan por ejemplo, los apartes de los artículos 11, 24 y 19 de la Ley 80 de 1993,
vigentes para la época de los hechos en el sub lite:

“Artículo 11º.- De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y

para celebrar contratos estatales. “En las entidades estatales a que se
refiere el artículo 2:

1o. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones o

concursos y para escoger contratistas será del jefe o representante de la
entidad, según el caso.

Artículo 24º.- . Del principio de Transparencia. En virtud de este

principio:

(…)

5o. En los pliegos de condiciones o términos de referencia:

a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el

correspondiente proceso de selección.

b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan

la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una
escogencia objetiva y eviten las declaratorias de desierta de la licitación

Artículo 29º.- Del Deber de Selección Objetiva. La selección de

contratistas será objetiva.

Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento

más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en

53 En la Ley 1508 de 2012, referida a las asociaciones público privadas (APP) se regularon algunos efectos
a las modalidades de contratación por iniciativa privada.
 consideración factores de afecto o de interés
y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.

Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores

de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización,
equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de
los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de
referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se
trata de contratación directa, resulta ser más ventajoso para la entidad,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos
en dichos documentos, sólo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo
ofrecido. Si el plazo ofrecido es menor al previsto en los pliegos de
condiciones o términos de referencia, no será objeto de evaluación.

El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el

cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de
precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de
la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para
ello.” (La negrilla no es del texto).

Ahora bien, en forma excepcional, el Decreto 855 de 1994 reglamentó un evento de

contratación directa para el mismo objeto contractual previsto en una licitación pública
declarada desierta, en el cual se abrió paso la contratación directa sin nueva oferta
previa, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 855 de 1994, así:

Ley 80 de 1993, Artículo 24º.- . Del principio de Transparencia. “En

virtud de este principio:

1o. La escogencia del contratista se efectuará siempre a través de

licitación o concurso público, salvo en los siguientes casos en los que se
podrá contratar directamente:

(…)

g) Declaratoria de desierta de la licitación o concurso.”

Decreto 855 de 1994. Artículo 1º.-“ Las entidades estatales podrán

contratar directamente, en los casos expresamente señalados en la Ley
80 de 1993, y deberán ceñirse a lo establecido en este Reglamento, sin
 perjuicio de lo previsto en el Decreto 2681
de 199354 y disposiciones complementarias.”

(…)

Decreto 855 de 1994, Artículo 1255º “En los casos de declaratoria de

desierta de la licitación o concurso, cuando no se presente propuesta
alguna, ninguna propuesta se ajuste al pliego de condiciones o
términos de referencia, o en general, cuando falte voluntad de
participación, la entidad estatal podrá contratar, sin necesidad de
obtener previamente ofertas, teniendo en cuenta los precios del
mercado, y si es del caso, los estudios y evaluaciones que para el efecto
se hayan realizado directamente o a través de organismos consultores o
asesores designados para ello.

Parágrafo 1º.- Producida la declaratoria de desierta de una licitación o

concurso, no se podrá contratar directamente con aquellas personas que
hubieren presentado en dicha licitación propuestas que la entidad hubiere
contratado artificialmente bajas.

En todo caso, cuando se contrae directamente por declaratoria de desierta

de la licitación o concurso, la entidad estatal no podrá variar el objeto
del contrato proyectado, ni modificar sustancialmente los términos
de referencia

Parágrafo. 2º.- Se considera que no existe pluralidad de oferentes:

a. Cuando no existiere más de una persona inscrita en el Registro de

Proponentes, en aquellos contratos respecto de los cuales se requiera
dicho inscripción conforme al artículo 22 de la Ley 80 de 1993.
b. Cuando solo exista una persona que pueda proveer el bien o el
servicio por ser titular de los derechos de propiedad industrial, o de los
derechos de autor, o por ser, de acuerdo con la ley, su proveedor
exclusivo.”

(La negrilla no es del texto).

En relación con la contratación directa sin presentación de oferta previa, advierte la Sala
que dicha modalidad fue acotada a un evento específico y significó la posibilidad legal
54 El Decreto Nacional 2681 de 1993 reglamentaba las operaciones de crédito público, las de manejo de la
deuda pública, sus asimiladas y conexas y la contratación anexa a las mismas.

55 Derogado por el Decreto Nacional 2170 de 30 de septiembre de 2002, con posterioridad a los hechos
materia del sub lite.
 para no pedir nuevas ofertas y seleccionar el contratista
que determinase la Administración, más no se puede entender esa opción especial
como la instalación de la discrecionalidad absoluta en la adjudicación del contrato, toda
vez que lo que se permitió bajo esa reglamentación fue contratar sin una nueva
invitación, con el contratista directamente escogido por la Administración, pero con base
en los estudios de la entidad y de acuerdo con las mismas condiciones del contrato
objeto de la licitación pública declarada desierta.

En lo que importa para este análisis, el problema jurídico a resolver se ubica en el

supuesto de un particular que presenta oferta sin ser invitado a cotizar en una
contratación directa y se plantea si en tal evento: ¿por el hecho de comunicar su oferta,
adquiere interés legítimo para ser considerado como proponente y por la misma razón
se abre paso al reconocimiento de la titularidad de la acción para demandar la
contratación respectiva?.

A juicio de la Sala, la respuesta al problema jurídico expuesto es negativa: no se

configura la legitimación activa del oferente que no ha sido convocado –el cual se
podría denominar independiente o autodeterminado- en relación con la controversia de
los actos de la contratación directa que se desarrolló sin su participación. La Sala
identifica el supuesto que se acaba de describir, como aplicable a la situación que la
parte demandante presentó en el libelo introductorio de esta litis y que se esclareció con
las pruebas aportadas al proceso, puesto que sus comunicaciones se refirieron a la
ratificación de la oferta de un procedimiento anterior que no fue materia de la litis, a una
nueva oferta con posibilidad de un precio más bajo en su condición de cooperativa y a
la solicitud de información sobre la contratación, de las cuales –con arreglo a la ley- solo
se desprende el interés de la parte ahora demandante, en ser convocada e informada
acerca de una contratación. Por lo tanto, en este caso no se encuentra configurado el
supuesto básico de la participación efectiva del demandante en un procedimiento de
contratación estatal.
 De contera se tiene que concluir que la demandante no
acreditó en este proceso legitimación activa para impugnar los actos de la respectiva
contratación directa.

Para agregar una óptica desde el derecho privado que puede integrarse a la
interpretación de la legitimación activa en el procedimiento previo a la contratación, en
los términos del Código de Comercio – aplicables en lo no previsto para la contratación
estatal por virtud del artículo 13 de la Ley 80 de 1993- se puede observar que aceptar
una oferta mercantil no es obligatorio. La oferta mercantil, entendida ella como
propuesta de negocio jurídico, es irrevocable para el oferente dentro del término que la
ley dispone, pero no impone compromiso de aceptación a su destinatario. Ello se infiere
de la regla según la cual, la aceptación condicional o extemporánea será considerada
como nueva propuesta.56. En ese sentido, la interpretación de la oferta carente de
convocatoria o invitación previa, no puede tener el alcance de obligar al destinatario a
contratar con dicho oferente, tampoco la de imponerle el deber de abrir el procedimiento
o invitarlo a participar en un eventual procedimiento de contratación. Se comprende
bien que la Administración no pudo quedar vinculada jurídicamente a considerar una
oferta independiente, expresada en los términos y condiciones que el propio particular
interesado determinó o que entendió como los aplicables dentro de la respectiva
decisión de contratación. La verdadera oferta de negocio jurídico en la contratación
estatal se origina y se determina por la entidad pública, a través de los términos y
condiciones de la participación, adjudicación y contratación o mediante el respectivo
contrato en caso que fuere posible la contratación directa sin procedimiento de
invitación previo, con fundamento según el caso, en los estudios y consideraciones
previas adelantadas por la entidad contratante.

De esta manera, aunque la demandante exhibió el documento contentivo de su interés

en contratar, no acreditó que lo presentó dentro de un procedimiento de contratación
directa, ni que la Administración estuviera en el supuesto de comparar las ofertas de los
mismos proponentes de la licitación pública declarada desierta, puesto que no hubo
acto de apertura de la contratación directa, ni se acreditó la decisión – de la órbita de la

56 Artículo 855 del Código de Comercio.

 Administración- de invitar a los mismos proponentes de la
licitación que fue declarada desierta, por manera que se puede concluir que la
Administración acudió precisamente en forma directa a realizar los contratos. Frente a
la antedicha actuación la demandante no pasó de ser un tercero que comunicó su
interés en contratar con el Estado, que destacó sus posibilidades de reducir el precio en
relación con el que habría ofertado en procedimiento anterior y presentó petición de
información acerca de la contratación, nada de lo cual la constituyó en proponente – o
tercero con interés directo- dentro de la contratación que pretendió atacar en este
proceso.

Por lo tanto, la Sala no encuentra en la demandante el interés legítimo que exige el

artículo 87 del Código Contencioso Administrativo para cumplir con el supuesto de la
legitimación activa en la acción contractual.

Así las cosas, se concluye que COOSEGURIDAD no puede invocar un derecho

subjetivo para configurar su interés directo en la contratación que pretendió controvertir
en este proceso, por la sencilla razón de que no identificó procedimiento de contratación
directa en el que hubiere obrado como proponente. Se añade que el derecho a
constituirse en adjudicatario del contrato en los grupos declarados desiertos se habría
predicado en el escenario de la licitación pública cuyo acto de declaratoria de desierta
no fue materia de la demanda que ahora se evalúa.

De conformidad con todo lo que ha sido expuesto en este proveído, se revocará la

sentencia de primera instancia y se declarará la falta de legitimación activa en la causa
de la parte demandante con la consecuente denegación de las pretensiones de la
demanda.

6.3. Pertinencia de la demanda contra la Resolución 952 de 2002

La Sala considera que le asistió la razón al Tribunal a quo en el sentido de observar que
en la demanda se pretendió cuestionar la debida aplicación los criterios de evaluación y
calificación de la Licitación Pública LP-SED 001 de 2002 en el caso de la cooperativa
demandante y en ese supuesto, para cumplir con el presupuesto de la demanda en
 forma, era preciso desvirtuar la presunción de legalidad
del acto administrativo que contenía la calificación bajo los distintos factores de
selección objetiva adoptados a su vez en la contratación directa.

En consecuencia desde esa perspectiva, la Resolución 952 de 2002 debió ser objeto de
una pretensión de nulidad oportunamente presentada ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo con el objeto de debatir la declaratoria de desierta que
constituyó según la demanda el acto que habría causado la lesión del derecho subjetivo
de la demandante.

Con el propósito de corroborar la apreciación del Tribunal a quo se observa, por

ejemplo, que la demandante alegó que no debió ser rechazada financieramente -por la
falta de prueba suficiente para demostrar la conciliación fiscal- como se indicó en el
informe de calificación de la propuestas dentro de la respectiva licitación 57, y afirmó que
debió ser seleccionada en la contratación directa por la consideración de ser una
cooperativa que podía ofrecer un precio más bajo de las tarifas mínimas de acuerdo con
lo permitido por el Decreto 073 de 2002, con lo cual reformuló la oferta en el criterio
económico apartándose de los puntajes asignados de acuerdo con el pliego de
condiciones. Dicha postura de la demanda implicó atacar como causa del perjuicio
demandado la indebida aplicación de los criterios de adjudicación contenidos en el
pliego de condiciones de la licitación pública.

Así las cosas, se comparte la apreciación acerca de la ineptitud de la demanda, la cual,

sin embargo, no llegará a confirmarse por la consideración previa de la falta de
legitimación activa en la causa. En efecto, desde la atalaya de la demanda en forma,
para respaldar las pretensiones como las que han sido referidas se ha debido
demandar en su oportunidad la nulidad de la Resolución 952 de 2002, con lo cual,
respecto de ese acto administrativo se hubiera tipificado la legitimación activa de la
demandante como proponente dentro del respectivo procedimiento de licitación pública.

57 Folio 109, cuaderno 11. .

 Tampoco se puede dejar de advertir que la demandante
se equivocó al afirmar que las entidades cooperativas tienen derecho a una preferencia
en la contratación estatal, en su momento de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 855
de 1994, teniendo en cuenta que de conformidad con la norma citada tales entidades
sólo hacían parte de un grupo de empresas – no solo cooperativas- que en igualdad de
condiciones de sus propuestas, podían ser preferidas para la adjudicación en razón del
respectivo lugar de prestación del servicio.

Por lo anterior, si la demandante pretendió situar la adjudicación en el supuesto de la

igualdad de condiciones de las ofertas tenía que desvirtuar la disparidad de las
calificaciones asignadas en la Resolución 952 de 2002, lo cual solo podía haber
invocado en relación con ese acto administrativo como objeto de la pretensión de
nulidad, empero no se ocupó de demandarlo.

7. Costas

Habida cuenta que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 aplicable en el presente proceso
indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere
actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna actuó de esa forma, en el presente
asunto no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA
 PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el veintiséis
(26) de noviembre de dos mil nueve (2009), y en su lugar se dispone:

Declarar la falta de legitimación activa de la parte demandante y, en consecuencia,

denegar las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

HERNÁN ANDRADE RINCÓN

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA