LOS SUJETOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo

esencial del derecho». Ahí destaca el libro El
proceso contencioso-administrativo (2019, PUCP),
escrito por el profesor Ramón Huapaya, en
colaboración con Oscar Alejos Guzmán.
Compartimos este fragmento del texto que, de
manera ágil y sencilla, aborda el tema de
los sujetos en el proceso contencioso-
administrativo.

Sumilla: 1. Competencia, 2. Partes del proceso, 3.Capacidad, 4. Legitimación para

obrar, Intervención del Ministerio Público: Ley 30914.

1. Competencia

Conforme se ha precisado en la doctrina procesal, para entender el concepto

de competencia es clave entender a su vez el concepto de potestad jurisdiccional
(Priori, 2004, p. 38). En términos sencillos, se entiende por potestad jurisdiccional al
poder atribuido a determinados órganos del Estado para que actúen el derecho al caso
concreto, con el fin de otorgar tutela a las situaciones jurídicas.

Como la potestad jurisdiccional no es ilimitada, sino que debe ser ejercida en

determinados ámbitos, surge el concepto de competencia precisamente para delimitar
los ámbitos sobre los cuales el ejercicio de la potestad jurisdiccional es legítima. En la
medida que la competencia indica los ámbitos dentro de los cuales es válido el ejercicio
de la función jurisdiccional, antes de entrar a analizar la competencia es preciso
determinar si existe o no jurisdicción (Priori, 2004, p. 39).

Sobre la base de esas premisas, lo importante es saber cuáles son las reglas de
competencia en cada caso, pues estas permiten saber «a qué juez, entre los muchos
que existen, le debe ser propuesta una litis» (Priori, 2004, p. 39). En palabras de Ariano:

Cada uno de estos órganos jurisdiccionales no conoce indiferenciadamente de lo

mismo, sino que la ley, sobre la base de unos criterios técnicos, les distribuye el
respectivo trabajo jurisdiccional. El conjunto de tales criterios técnicos de los que se
sirve el legislador para distribuir el trabajo jurisdiccional constituyen las «reglas de
competencia». De allí que, si bien todos los órganos jurisdiccionales, sea cual fuere el
nivel en el que estén colocados, son depositarios de la potestad jurisdiccional del
Estado, no todos son «competentes» para lo mismo (2009, p. 118).

Vale destacar, además, como indica Priori (2004, p. 39), que las reglas de competencia
tienen fundamento constitucional. Ello, en la medida que las reglas de competencia
garantizan el derecho constitucional de las personas a un juez natural que sea un tercero
imparcial e independiente predeterminado por ley, como parte del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva.

Ahora bien, un tema que no debe pasar inadvertido es que el fuero o especialidad de lo
contencioso-administrativo no se encuentra regulado expresamente en la Ley Orgánica
del Poder Judicial —por mandato de su artículo 23—, pero debería estarlo, para afirmar
su competencia en dicha ley básica. Actualmente la competencia del fuero está
desarrollada por la LPCA, pero recordemos que se trata de una ley ordinaria y, en
realidad, la propia existencia de este ámbito jurisdiccional debería partir de la propia Ley
Orgánica del Poder Judicial.

Fuera de estas garantías formales que asegura la competencia, no puede dejarse de

lado la imperiosa necesidad de contar con jueces profesionales, capacitados y
especializados en derecho administrativo, que accedan al cargo por concurso de
oposiciones, donde lo fundamental sea el conocimiento del derecho administrativo (en
esta línea, véase Díez Sánchez, 2004, p. 328). Es la única manera de que el árbol del
contencioso-administrativo de fruto; de lo contrario, seguirá siendo un árbol
aparentemente frondoso, pero, sin duda, estéril.

Lea también: El objeto del proceso contencioso-administrativo

1.1 Competencia material

En el ámbito de la competencia material es importante aclarar que el artículo 4 del TUO

de la LPCA establece que «procede la demanda contra toda actuación [de la
administración pública] realizada en ejercicio de potestades administrativas».

Ya hemos señalado que el concepto de actuación es amplio y comprende tanto la acción

formalizada —actos y contratos, con la excepción de los reglamentos, y se debe tener
en cuenta la residualidad del contencioso- administrativo respecto del arbitraje— como
las omisiones —formal y material— y las vías de hecho. Pero lo que importa aquí es
que se someten al conocimiento material de lo contencioso-administrativo todas las
actuaciones realizadas en ejercicio de potestades administrativas, vale decir, las
actuaciones sujetas al derecho administrativo, que es el criterio de lo contencioso-
administrativo (González Pérez, 1966, pp. 46-122).

Sin embargo, ¿significa esto que el proceso contencioso-administrativo regulado en

la LPCA es el «único» proceso que puede interponerse contra la administración pública
en nuestro ordenamiento? A nuestro entender, ello no es así. Por ejemplo, cuando la
administración pública actúa y genera afectación o amenaza derechos fundamentales,
proceden los procesos constitucionales —amparo, habeas data, cumplimiento— que
tienen una relación de residualidad respecto al contencioso-administrativo. De otro lado,
cuando la administración pública actúa sujeta a otras ramas del derecho, como el civil o
mercantil —autorizada por ley, claro está—, empleará los procesos típicos de estos
ámbitos competenciales.

De otro lado, hay que tener en cuenta que todo el contencioso- administrativo del
régimen de empleo público y servicio civil, así como de los regímenes previsionales
públicos, así como el de la responsabilidad funcional derivada del régimen sancionador
de la Contraloría General de la República, está entregado a la competencia de los jueces
laborales, por mandato de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la ley Procesal del
Trabajo, aun cuando sujeto a las «reglas» del TUO de la LPCA.

Coincido con Díez Sánchez (2004) cuando señala que el contencioso- administrativo
regulado en el TUO de la LPCA es el «proceso específico» para controlar la actuación
de la administración pública sujeta al derecho administrativo, pero no es el único proceso
jurisdiccional, puesto que existe la posibilidad de que se puedan aplicar otros ámbitos
de competencia jurisdiccional al caso de las actuaciones y omisiones de la
administración pública en nuestro país.

1.2. Competencia territorial

El TUO de la LPCA regula en su artículo 10 los criterios de competencia territorial: «Es

competente para conocer el proceso contencioso-administrativo en primera instancia, a
elección del demandante, el juez en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio
del demandado o del lugar donde se produjo la actuación materia de la demanda o el
silencio administrativo». Esta norma regula «los criterios territoriales, es decir, los de
ubicación geográfica de los diversos órganos jurisdiccionales, que permiten distribuir la
competencia “horizontalmente”, vale decir, entre jueces de igual nivel» (Ariano, 2009, p.
120). Para determinar la competencia territorial, el legislador se basa en criterios
subjetivos —ubicación espacial de las partes— y en algunos casos en criterios objetivos
que atienden a los elementos concretos de una pretensión (petitum o causa petendi).

Como puede apreciarse, la regla favorece al demandante, pues le permite elegir al juez
competente territorialmente, entre el domicilio del demandado y el lugar donde se
produjo la actuación administrativa. Sin embargo, hay que precisar que esta regla no
comprende a los casos en los cuales existan demandantes débiles o que requieran
casos de tutela jurisdiccional diferenciada —caso de jubilados, pequeños contribuyentes
o empresarios, personas en situación de discapacidad, entre otros—, los cuales
deberían poder escoger su propio domicilio para demandar a la administración, como
sucede en el proceso de amparo, por ejemplo. Ello genera auténticos supuestos de
indefensión material, los cuales deberían corregirse en una reforma ulterior, que
diferencie estos casos y que les permita demandar en su propio domicilio.

1.3. Competencia funcional

Por su parte, en el artículo 11 del TUO de la LPCA se regula el supuesto de competencia

funcional:

Son competentes para conocer el proceso contencioso-administrativo el juez

Especializado y la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo, en primer y
segundo grado, respectivamente.

Cuando el objeto de la demanda verse sobre actuaciones del Banco Central de Reserva
del Perú (BCR), Superintendencia del Mercado de Valores (SMV), de la
Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones (SBS) y de la Superintendencia Nacional de Salud, es competente, en
primera instancia, la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo de la Corte
Superior respectiva. En este caso, la Sala Civil de la Corte Suprema resuelve en
apelación y la Sala Constitucional y Social en casación, si fuera el caso. Es competente
para conocer la solicitud de medida cautelar la Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo de la Corte Superior.
En los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el juez en lo Civil o el juez Mixto en su caso, o la Sala
Civil correspondiente.

Sobre la norma, Espinosa-Saldaña apunta que «el razonamiento que impulsa esta
distinción es indudablemente interesante y atendible, pues busca que situaciones ya
conocidas por una instancia colegiada a nivel administrativo sean vistas también por
una instancia colegiada en el escenario jurisdiccional» (2012, p. 14).

Sin embargo, como veremos más adelante al estudiar los medios impugnatorios, esta
regla de competencia funcional es el origen de un serio problema. Al establecer como
competente en primera instancia a una sala especializada de la Corte Superior, se
genera que, tanto en apelación como en casación, sean competentes las salas de la
Corte Suprema, con lo cual se priva de su esencia al recurso de casación. Además,
contraviene la regla que se está convirtiendo en universal en el derecho comparado,
donde los procesos contencioso-administrativos son conocidos desde primera instancia
por jueces unipersonales, sin distinguir privilegios indebidos entre entidades públicas.
Por lo tanto, creo que debería retornarse al sistema inicial de la LPCA, que establecía
la competencia simple entre: en primera instancia, el juez especializado; en segunda
instancia y vía de apelación, la sala especializada; y en casación, excepcional, la Sala
Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República.

2. Partes del proceso

Como en todo proceso, el proceso contencioso-administrativo tiene dos partes, una

demandante y una demandada. Normalmente, quien asume la calidad de parte
demandante en el contencioso-administrativo —que llega en calidad de vencida y
apelante, luego de agotar una vía administrativa que le fue desfavorable— es el
administrado o particular. La particularidad reside en que generalmente la
administración pública asume la condición de demandada —salvo el caso del proceso
de lesividad—, sin perjuicio de estar acompañada, en algunos casos, de los sujetos
privados interesados en mantener la validez del acto por ser titulares de derechos
subjetivos o intereses legítimos derivados precisamente de dicha actuación
administrativa cuestionada.

Sobre el particular, me remito a las reflexiones de los profesores García de Enterría y

Fernández:
La situación existente en el tráfico jurídico-administrativo, según la cual la administración
disfruta como regla de la posición posesoria privilegiada que resulta de su potestad
básica de autotutela, hace que lo normal del proceso administrativo sea que los
ciudadanos tengan que adoptar la posición de parte demandante o actora para remover
esa situación posesoria y, a la vez, eventualmente, obtener del Tribunal la anulación del
acto administrativo de autotutela en que dicha posesión se basa, la declaración de sus
propios derechos desconocidos por la administración, la condena a esta para que
cumpla sus obligaciones desatendidas o para que cese una actuación de facto no
amparada siquiera en un acto administrativo previo, o para que proceda a la ejecución
de una sentencia anterior (2015, p. 492).

Ahora bien, sin perjuicio de su falta de reconocimiento en el TUO de la LPCA y siguiendo

la línea de González Pérez, considero que es necesario distinguir entre «partes
principales y accesorias, entre el que tiene la condición de parte desde el momento de
incoarse el proceso y los que comparecen a coadyuvar a alguna de las partes porque
tienen interés en que prevalezca la posición que mantengan; en definitiva, llamando a
las cosas por su nombre, entre interesado e intervención adhesiva» (2016, p. 245).
Como bien señala el profesor español, partes y coadyuvantes no pueden tener las
mismas prerrogativas en el proceso.

3. Capacidad

La capacidad para ser parte se identifica con la capacidad civil, es decir, con la aptitud
que un sujeto tiene para ser titular de situaciones jurídicas (derechos, deberes,
obligaciones, etcétera). En la doctrina procesal se distingue entre la capacidad para ser
parte y la capacidad procesal. La primera es la aptitud para ser titular de situaciones
jurídicas procesales, mientras que la segunda es la aptitud para realizar por sí misma
dichas situaciones jurídicas (Priori, 2009, p. 165).

4. Legitimación para obrar

Como bien ha precisado González Pérez, «la evolución de la legislación contencioso-

administrativa se ha caracterizado por una progresiva ampliación de la legitimación para
poder accionar frente a la actuación de un ente público sujeto al derecho administrativo»
(2016, p. 243).

En el TUO de la LPCA se regula la legitimación activa en el artículo 13:

Tiene legitimidad para obrar activa quien afirme ser titular de la situación jurídica
sustancial protegida que haya sido o esté siendo vulnerada por la actuación
administrativa impugnable materia del proceso.

También tiene legitimidad para obrar activa la entidad pública facultada por ley para
impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos; previa
expedición de resolución motivada en la que se identifique el agravio que aquella
produce a la legalidad administrativa y al interés público, y siempre que haya vencido el
plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio en sede
administrativa.

El supuesto del segundo párrafo lo he analizado al desarrollar el tema del proceso de

lesividad. El supuesto del primer párrafo alude a la legitimación ordinaria que reside solo
en el administrado o particular.

Como puede apreciarse de la norma citada, se exige que el legitimado afirme ser titular
de una situación jurídica sustancial (derecho subjetivo, interés legítimo) que haya sido
o este siendo vulnerada por la actuación administrativa impugnada, lo cual va en línea
con lo dispuesto en los artículos 62, 118 y 120 del TUO de la LPAG, que regulan la
legitimación de los administrados en cuanto a la titularidad de derechos subjetivos e
intereses legítimos (sobre el tema, véase el exhaustivo estudio de Medina Alcoz, 2016).
Nótese que no se exige haber sido parte en el procedimiento administrativo, lo cual es
perfectamente lógico, si consideramos que la finalidad del proceso es la tutela efectiva
de las situaciones jurídicas y no la mera revisión del procedimiento administrativo. En
ese sentido, es clave que el particular simplemente afirme y pruebe ser titular de un
derecho subjetivo o interés legítimo que haya sido afectado por una actuación u omisión
administrativa, hecho que debe conectarse con el interés para obrar que muestre para
afirmar la necesidad de tutela jurisdiccional para lograr la satisfacción de su derecho o
interés afectado por la actuación u omisión administrativa.

De otro lado, resulta pertinente mencionar que el artículo 14 del TUO regula la
legitimación para obrar activa en tutela de intereses difusos:

Cuando la actuación impugnable de la administración pública vulnere o amenace un

interés difuso, tendrán legitimidad para iniciar el proceso contencioso-administrativo:

1.
 1.
1. El Ministerio Público, que en estos casos actúa como
2. El Defensor del Pueblo
3. Cualquier persona natural o jurídica.
Dicha norma establece una amplia legitimación, al incluir a cualquier persona natural o
jurídica para que pueda activar el proceso contencioso- administrativo en tutela de un
interés difuso o «derecho de incidencia colectiva», es decir, un interés que beneficia a
la colectividad —por ejemplo, la protección del medio ambiente, del patrimonio cultural,
de la legalidad urbanística, entre otros similares—. No obstante, conviene apuntar que,
actualmente, se encuentran en duda los alcances del rol de la posibilidad de que el
Ministerio Público actúe como parte en los procesos de tutela de intereses difusos,
debido a la derogatoria total del artículo 14 de la LPCA, que precisamente regulaba la
participación del Ministerio Público en los procesos contencioso-administrativos. Sin
embargo, pese a dicha derogatoria, entendemos que el numeral 1 del artículo 14 del
TUO LPCA sí permite que el Ministerio Público pueda accionar en defensa de tales
intereses difusos como parte demandante, vía un proceso contencioso-administrativo.

Por último, el artículo 15 del TUO de la LPCA regula el supuesto de legitimación para
obrar pasiva, es decir, quiénes se encuentran legitimados para ser parte demandada en
el proceso:

La demanda contencioso administrativa se dirige contra:

1.
1.
1. La entidad administrativa que expidió en última
instancia el acto o la declaración administrativa
impugnada.
2. La entidad administrativa cuyo silencio, inercia u
omisión es objeto del proceso.
3. La entidad administrativa cuyo acto u omisión produjo
daños y su resarcimiento es discutido en el proceso.
4. La entidad administrativa y el particular que participaron
en un procedimiento administrativo trilateral.
5. El particular titular de los derechos declarados por el
acto cuya nulidad pretenda la entidad administrativa que
lo expidió en el supuesto previsto en el segundo párrafo
del Artículo 13 de la presente ley.
6. La entidad administrativa que expidió el acto y la
persona en cuyo favor se deriven derechos de la
 actuación impugnada en el supuesto previsto en el
segundo párrafo del Artículo 13 de la presente ley.
7. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que
presten servicios públicos o ejercen función
administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado están incluidas en los
supuestos previstos precedentemente, según
corresponda.
Conforme adelantamos, la administración pública es quien asume, por lo general, la
posición de parte demandada o la legitimación pasiva. Sin perjuicio de ello, en algunos
casos —como acontece en los procedimientos trilaterales, o con el proceso de
lesividad— la legitimación pasiva también corresponde a sujetos que tienen interés en
que el acto o actuación cuestionados por la vía del proceso se mantengan. Vale indicar
que dicho interés debe ser directo, real y personal, y no un mero interés simple en la
legalidad.

No hay que perder de vista que en la lista de la legitimación pasiva a un supuesto de

hecho, que surge de la lista de los plazos para interponer la demanda contencioso-
administrativa (numeral 4 del artículo 18 del TUO de la LPCA), es el caso del particular
que sea titular de un derecho ganado por silencio positivo, y que sea demandado por un
«tercero legitimado» que cuente con motivos para oponerse al derecho ganado por
silencio. En este caso, el particular que obtuvo el silencio positivo sería el legitimado
pasivo o demandado en el supuesto previsto por la norma antes comentada.

Por otro lado, el artículo 16 del TUO de la LPCA regula el supuesto de representación y
defensa de las entidades:

16.1. La representación y defensa de las entidades administrativas estará a cargo de la

Procuraduría Pública competente o, cuando lo señale la norma correspondiente, por el
representante judicial de la entidad debidamente

16.2. Todo representante, judicial de las entidades administrativas, dentro del término
para contestar la demanda, pondrá en conocimiento del titular de la entidad su opinión
profesional motivada sobre la legalidad del acto impugnado, recomendándole las
acciones necesarias en caso de que considere procedente la pretensión.

De particular importancia me parece el numeral 2 del artículo citado, conforme al cual

se ordena al representante judicial de la entidad a poner en conocimiento del titular de
la entidad su opinión motivada sobre la legalidad del acto. Se trata, en buena cuenta, de
fortalecer la estrategia de defensa de la administración pública, lo cual implica, en ciertos
casos, recurrir a mecanismos de conclusión anticipada del proceso, en caso no existan
mayores posibilidades de éxito en el mismo.

5. Intervención del Ministerio Público: Ley 30914

Por último, el artículo 16 del texto anterior del TUO de la LPCA (artículo 14 de la LPCA)
regulaba la intervención del Ministerio Público en los siguientes términos:

En el proceso contencioso-administrativo el Ministerio Público interviene de la siguiente

manera:

1.
1.
1. Como dictaminador, antes de la expedición de la
resolución final y en casación. En este caso, vencido el
plazo de 15 días para emitir dictamen, devolverá el
expediente con o sin él, bajo responsabilidad funcional.
2. Como parte, cuando se trate de intereses difusos, de
conformidad con las leyes de la materia.
Cuando el Ministerio Público intervenga como dictaminador, el órgano jurisdiccional le
notificará obligatoriamente con la resolución que pone fin a la instancia o con la que
resuelve la casación, según sea el caso.

Como ha señalado Priori (2009, p. 170), el Ministerio Público fue señalado como el
causante de las demoras en el proceso contencioso- administrativo. De ahí en que, el
año 2008, con la reforma del decreto legislativo 1067, se reguló de forma muy estricta
su actuación como dictaminador, otorgándole un plazo perentorio de quince días para
emitir su dictamen en el proceso.

Sin embargo, es pertinente prestar atención a la ley 30914, publicada el 14 de febrero

de 2019, la cual ha modificado el rol del Ministerio Público en el proceso contencioso-
administrativo. Elaborada por una comisión de notables, elegidos para proponer
reformas constitucionales y legales para el mejor funcionamiento del sistema de justicia,
dicha norma ha generado una serie de cambios que, al menos en lo que respecta al
contencioso-administrativo, no tienen un mayor sustento.

Así, se ha eliminado el dictamen fiscal en los procesos contencioso- administrativos,

específicamente en el «procedimiento ordinario», regulado en el artículo 27 del TUO de
la LPCA. Sinceramente, no vemos con que finalidad, salvo la de querer «acelerar» el
trámite de un contencioso-administrativo que, en la práctica, demora de cuatro a cinco
años de duración. Restarle quince días a dicho tiempo la verdad es que no suma nada.
Por otro lado, eliminar «parcialmente» la legitimación para obrar del Ministerio Público
en materia de tutela de intereses difusos, tampoco suma favorablemente a la mejora de
la tutela de tales derechos.

A mi parecer, habría sido más provechoso impulsar reformas más importantes en el

contencioso-administrativo que aprobar la ley 30914. Sin embargo, en los tiempos de la
«legislación por el espectáculo», parafraseando a Mario Vargas Llosa, valen más las
leyes supuestamente beneficiosas, aunque antitécnicas y carentes de contenido.
Considero que debería pensarse de una manera más detenida qué hacer con el
Ministerio Público en el contencioso-administrativo, replantear su rol dictaminador y,
además, precisar de mejor manera su legitimación para obrar activa para la tutela de
intereses difusos en el texto del TUO de la LPCA.