¿HACIA DONDE VA EL DERECHO ADMINISTRATIVO?

Dr. Carlos E. Delpiazzo (*)

SUMARIO:

I) PROPOSITO. Homenaje a un administrativista destacado. II) MARCO

CONTEXTUAL. Transformaciones del Derecho Administrativo en el marco de la
evolución del Estado de Derecho. III) DESAFIOS ACTUALES. A) Derecho
Administrativo y Derecho Privado. B) Derecho Administrativo y buen gobierno.
C) Derecho Administrativo y ética. D) Derecho Administrativo y globalización.
E) Derecho Administrativo y nuevas tecnologías. IV) REAFIRMACION DE LO
ESENCIAL. Revalorización de la servicialidad administrativa centrada en la
persona del administrado.

( *)
Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental
del Uruguay. Profesor de Derecho Administrativo, Profesor de Informática Jurídica y de Derecho
Telemático, y Director del Instituto de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de dicha
Universidad. Profesor de Derecho Administrativo, Director del Programa Master de Derecho
Administrativo Económico (PMDAE), y Profesor de Derecho Informático en la Facultad de Derecho
de la Universidad de Montevideo. Profesor Invitado del Instituto Nacional de Administración Pública
(España). Profesor Visitante de la Especialización en Derecho Administrativo de la Universidad de
Belgrano (Argentina). Profesor Extraordinario Visitante de la Universidad Católica de Salta
(Argentina). Autor de varios libros y múltiples trabajos sobre temas de su especialidad. Miembro del
Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, del Instituto de Derecho Administrativo de la
Universidad Notarial Argentina, de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo, de la
Asociación de Derecho Público del Mercosur, de la Asociación Andrés Bello de juristas franco
latino americanos, de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo, y de la Asociación
Internacional de Derecho Administrativo. Secretario General del Foro Iberoamericano de Derecho
Administrativo.
I) PROPOSITO

Tuve el gusto -más bien, el honor- de conocer al Profesor Jaime Vidal

Perdomo en ocasión de su visita a Montevideo en diciembre de 1982, en
oportunidad de celebrarse un importante Congreso Internacional de Derecho
Administrativo en el marco de los múltiples homenajes realizados con motivo del
centenario de la Cátedra de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales de la Universidad de la República, que se había cumplido en el
año 1978.

En ese magno evento, el Profesor Jaime Vidal Perdomo pronunció una

brillante conferencia sobre la “Responsabilidad del Estado por actividad
administrativa” (1) y yo asistí a ella como flamante integrante del Instituto de
Derecho Administrativo -que hoy me toca presidir- en virtud de haber obtenido
pocos meses antes, en junio de 1982- mi graduación académica como Profesor
Adscripto de Derecho Administrativo.

El interés despertado por sus comentarios, particularmente en cuanto a la

comparación entre el sistema de la responsabilidad en el Derecho Civil y en el
Derecho Administrativo -sobre el que he tenido oportunidad de coincidir en libro
reciente (2)- me motivó a la lectura de su obra clásica de “Derecho Administrativo”
(3)
, alguna de cuyas ediciones posteriores me precio de conservar con cálida
dedicatoria de su autor.

Recuerdo de aquella primera aproximación a la obra del Profesor Jaime

Vidal Perdomo su referencia, siguiendo a Georges VEDEL, a lo que llama los
“problemas genéticos” del Derecho Administrativo como ciencia (4).

Es que la permanente mutación que caracteriza a nuestra disciplina (5)

obliga a repensarla permanentemente y, a partir de sus cimientos, procurar
respuestas a las múltiples interrogantes que los nuevos tiempos plantean, como lo
ha hecho la prestigiosa escuela colombiana del Derecho Administrativo, de la
mano de juristas de la talla de Libardo RODRIGUEZ RODRIGUEZ (6) y Jaime

( 1)
Jaime VIDAL PERDOMO - “Responsabilidad del Estado por actividad administrativa”, en
“Congreso Internacional de Derecho Administrativo” (Universidad de la República, Montevideo,
1983), pág.85 y sigtes.
( 2)
Carlos E. DELPIAZZO - “Estudios sobre la responsabilidad de la Administración” (U.M.,
Montevideo, 2009), págs. 28 y sigtes. y 41 y sigtes.
( 3)
Jaime VIDAL PERDOMO - “Derecho Administrativo” (Temis, Bogotá, 1985), 8ª edición.
( 4)
Jaime VIDAL PERDOMO - “Derecho Administrativo” cit., pág. 5.
( 5)
Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Uruguayo” (Porrúa - UNAM, México,
2005), pág. 10.
( 6)
Libardo RODRIGUEZ RODRIGUEZ - “Derecho Administrativo” (Temis, Bogotá, 2008),
16ª edición; y “Derecho Administrativo Colombiano” (Porrúa - UNAM, México, 2004).
 (7)
Orlando SANTOFIMIO GAMBOA , dilectos amigos, autores de obras importantes
para nuestra común disciplina.

A indagar en los desafíos actuales que suscita el Derecho Administrativo de

nuestros días, se dedicarán los párrafos siguientes, escritos en homenaje a quien
con justeza podemos llamar Maestro, en la medida que su enseñanza ha dejado
huella en todos quienes formamos parte de la numerosa familia administrativista
iberoamericana.

II) MARCO CONTEXTUAL

El Estado de Derecho es un presupuesto jurídico necesario del Derecho

Administrativo. Por eso, el desarrollo del Derecho Administrativo -al menos, tal
como lo concebimos actualmente- está vinculado a la evolución del sometimiento
del Estado al Derecho.

Superada la etapa del Estado absolutista, asociado al mercantilismo, el

Estado de Derecho emerge presidido por la idea del gobierno de las leyes y no de
los hombres y caracterizado por la sujeción del Estado a la ley y el reconocimiento
de los derechos subjetivos de los ciudadanos (8).

Pero el Estado de Derecho no es una obra acabada ni ha permanecido

inalterado sino que, por el contrario, ha experimentado importantes
transformaciones en el devenir del tiempo (9).

La primera época corresponde al llamado Estado liberal de Derecho o

Estado juez y gendarme, caracterizado por ser abstencionista en lo jurídico
(limitado primordialmente a los fines primarios de brindar justicia y seguridad) y no
intervencionista en lo económico.

En el mismo se afirman los derechos fundamentales de primera generación,

es decir, las llamadas libertades individuales.

( 7)
Jaime Orlando SANTOFIMIO GAMBOA - “Tratado de Derecho Administrativo”
(Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2003), 3ª edición, 4 tomos.
( 8)
Alberto Ramón REAL - “El Estado de Derecho”, en Estudios Jurídicos en memoria de
Eduardo J. Couture (Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales, Montevideo, 1957), pág. 585 y sigtes.; y “Estado de Derecho y humanismo personalista”
(F.C.U., Montevideo, 1974), pág. 95 y sigtes.
( 9)
Carlos E. DELPIAZZO - “Transformaciones del Derecho Administrativo”, en Víctor
HERNANDEZ MENDIBLE (Coordinador) - “Derecho Administrativo Iberoamericano, 100 autores en
homenaje al Posgrado de Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello”
(Ediciones Paredes, Caracas, 2007), tomo 1, pág. 417 y sigtes.; y “Pasado, presente y futuro del
Derecho Administrativo”, en Rev. Argentina del Régimen de la Administración Pública (Buenos
Aires, 2007), Año XXIX, Nº 348, pág. 243 y sigtes.
 Como consecuencia de la crisis experimentada por el Estado liberal en la
segunda mitad del siglo XIX, comienzan a aplicársele correctivos en lo político,
con proyecciones en lo económico y social.

A raíz de tales cambios, se inicia una segunda época, correspondiente al

denominado Estado social de Derecho (10), el cual, a diferencia del anterior, se
caracteriza por abandonar el abstencionismo en lo jurídico (encarando fines
secundarios) y por ser intervencionista en lo económico.

Según se ha destacado, la diferencia básica entre el Estado liberal y el

Estado social de Derecho radica en que, mientras en el primero se trata tan sólo
de ponerle vallas al Estado sin fijarle obligaciones de signo positivo, en el
segundo, sin dejar de mantener las vallas, se le agregan finalidades y tareas. A su
vez, la identidad básica entre ambos reside en que el segundo toma y mantiene
del primero la sumisión del Estado al Derecho y el respeto por los derechos
individuales, avanzando en la adopción de medios de control efectivos (11).

No obstante, el Estado social de Derecho no sólo asume el respeto y

garantía de las libertades individuales sino que avanza hacia los derechos
fundamentales de segunda generación, promoviendo los derechos económicos,
sociales y culturales.

En la medida que el Estado social de Derecho tampoco se ha dado de

modo estático en el espacio y en tiempo, aún a riesgo de incurrir en una
simplificación excesiva de una realidad cambiante, puede decirse que el devenir
del mismo permite su disección en sucesivos momentos.

Así, puede identificarse una etapa prestacional (12), caracterizada por una
presencia estatal creciente en la producción de bienes y servicios para la
colectividad.

Avanzando sobre ella, es posible identificar una etapa conformadora del

orden económico y social (13), en la que, a través de la planificación como
instrumento técnico, el Estado penetra en la vida social procurando transformar la
realidad que es en atención a un deber ser presidido por exigencias básicamente
axiológicas de justicia social.

( 10)
José Aníbal CAGNONI - “Estudios sobre el Estado Democrático y Social de Derecho”
(Montevideo, 1989), pág. 29 y sigtes.
( 11)
Agustín A GORDILLO - “Tratado de Derecho Administrativo” (F.D.A., Buenos Aires,
1997), tomo I, 4ª edición, págs. III-42 y III-43.
( 12)
Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Especial” (A.M.F., Montevideo, 2009),
volumen 1, 2ª edición actualizada y ampliada, pág. 487 y sigtes.
( 13)
Héctor BARBE PEREZ - "Adecuación de la administración conformadora del orden
económico y social a las exigencias del Estado de Derecho", en Perspectivas del Derecho Público
en la segunda Mitad del Siglo XX (Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1969),
tomo V, pág. 21 y sigtes., y en Rev. Derecho, Jurisprudencia y Administración (Montevideo, 1967),
tomo 65, pág. 1 y sigtes.
 Más adelante, sin abdicar de la procura del bienestar de los habitantes, el
Estado social de Derecho ingresa en una crisis determinante de los denominados
procesos de reforma del Estado (14), impuestos por el propio peso de un Estado
que devino demasiado gravoso para la sociedad (15) y que se ha visto incidido por
los procesos de descentralización y por el desenvolvimiento del Derecho de la
integración.

Al decir de Tomás Ramón FERNANDEZ, “Mientras los procesos de

integración recortan por arriba el ámbito tradicional de despliegue del Estado, la
demanda de descentralización surgida en su interior hace otro tanto desde abajo.
Dos movimientos, pues, de signo aparentemente contradictorio -aunque, muy
probablemente, son efectos de una misma causa- que han contribuido a cambiar
la fisonomía tradicional de los viejos Estados-Nación” (16).

También el progreso tecnológico está cambiando la realidad del quehacer

de la Administración y su relacionamiento con los integrantes de la sociedad (17).

Es así que se asiste a una etapa de transformaciones, signada por la

aparición de una serie de institutos, tales como privatizaciones, desestatizaciones,
medidas de desburocratización y desregulaciones (18), tendientes -en su recta
aplicación- a revalorizar el carácter vicarial del Estado, su ser para otros, para que
los componentes del cuerpo social puedan alcanzar plenamente sus fines propios
(19)
. Ello ha dado lugar a que algunos autores hablen de un Estado subsidiario (20),
también llamado neoliberal por su característica de mostrar una presencia en lo
económico más reguladora pero menos interventora, conformadora y directamente
prestacional que, sin renunciar a su rol de garante de la justicia social y gerente
del bien común, asume una actuación menos incisiva respecto a lo que se
considera propio de los individuos y grupos intermedios (21).

( 14)
Agustín A GORDILLO - “Tratado de Derecho Administrativo” cit., tomo I, 4ª edición, pág.
II-11.
( 15)
Pierre RONSANVALLON - “La crisis del Estado providencia” (Civitas, Madrid, 1995),
pág. 31 y sigtes.; y Sabino CASSESE - “La crisis del Estado” (Lexis Nexis, Abeledo Perrot, Buenos
Aires, 2003, pág. 31 y sigtes.
( 16)
Tomás Ramón FERNANDEZ - “Panorama del Derecho Administrativo al comienzo de su
Tercera Centuria” (La Ley, Buenos Aires, 2002), pág. 94.
( 17)
Carlos E. DELPIAZZO - "Automatización de la actividad administrativa en el marco de la
reforma del Estado", en Anuario de Derecho Administrativo (Montevideo, 1998), tomo VI, pág. 17 y
sigtes.; "Marco legal de la automatización de la actividad administrativa", en Rev. Iberoamericana
de Derecho Informático (UNED, Mérida, 1998), Nº 19-22, pág. 699 y sigtes.; “La Administración y el
Gobierno electrónico”, en CD del XI Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática” (Panamá,
2006); y “Telecomunicaciones y Administración”, en Fernando GALINDO (Coordinador) -
“Gobierno, Derecho y Tecnología: las actividades de los Poderes públicos” (Civitas, Madrid, 2006),
pág. 449 y sigtes.
( 18)
Carlos E. DELPIAZZO - "Instrumentos usados para la reforma del Estado en Uruguay",
en Rev. de Derecho del Mercosur (Buenos Aires, 1997), Año 1, Nº 2, pág. 67 y sigtes.
( 19)
Carlos E. DELPIAZZO - “Dignidad humana y Derecho” (U.M., Montevideo, 2001), págs.
42, 75 y sigtes., y 88 y sigtes.
( 20)
Juan Carlos CASSAGNE - “Derecho Administrativo” (Abeledo Perrot, Buenos Aires,
1996), tomo I, 5ª edición, pág. 62 y sigtes.
 Al presente, con la dificultad que siempre implica catalogar fenómenos en
los que uno se encuentra inmerso, la realidad parece indicar que asistimos a una
superación del Estado social de Derecho, cual es el Estado constitucional de
Derecho (22), como nuevo modelo en el que la limitación del poder se expresa en
clave de garantía de todos los derechos fundamentales.

De este modo, el Estado constitucional de Derecho expresa una fórmula

cuyo elemento medular consiste en una concepción instrumental de las
instituciones al servicio de los derechos fundamentales, en la cual el principio de
juridicidad supone el sometimiento del poder no únicamente a límites formales
sino también a límites sustanciales impuestos por los principios generales y por la
eminente dignidad de la persona humana, de la que derivan todos sus derechos
(23)
.

En el mismo, sin abdicar de la tutela de los derechos de primera y segunda

generación, se advierte un reconocimiento y aseguramiento de los derechos
fundamentales de tercera generación, que incluyen el derecho a la mejor calidad
de vida, a la defensa del medio ambiente, al desarrollo, al progreso y a la paz,
entre otros.

Según la explicación de uno de sus protagonistas, el neoconstitucionalismo

no es sólo una conquista y un legado del siglo XX sino que es, sobre todo, un
programa normativo para el futuro, al menos en un doble sentido: por un lado, en
el sentido de que los derechos fundamentales reconocidos por las Constituciones
nacionales y las Cartas internacionales deben ser garantizados y concretamente
satisfechos mediante la elaboración e implementación de las técnicas de garantía
idóneas para asegurar el máximo grado de efectividad de los mismos, y por otro
lado, en el sentido de que el paradigma de la democracia constitucional puede y
debe ser extendido en una triple dirección, a fin de que se garanticen todos los
derechos, frente a todos los poderes, y en todos los niveles (no sólo en el Derecho
estatal sino también en el internacional) (24).

En el entendido de que la constitucionalización del ordenamiento jurídico es

una cuestión de grado, Ricardo GUASTINI propone las siguientes condiciones
para que el mismo se vaya “impregnando” del nuevo paradigma basado en la
eminente dignidad de la persona humana y de sus derechos inherentes (25):
( 21)
Carlos E. DELPIAZZO - “Los derechos fundamentales y la libertad económica”, en VII
Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo (FUNEDA, Caracas, 2004), pág. 59 y sigtes.
( 22)
José Luis CEA EGAÑA - “Estado constitucional de Derecho: nuevo paradigma jurídico”,
en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano (Konrad Adenauer, Montevideo, 2005), Año
11, tomo I, pág. 47 y sigtes.
( 23)
Luis PRIETO SANCHIS - “Constitucionalismo y garantismo”, en Miguel CARBONELL y
Pedro SALAZAR (Editores) - “Garantismo” (Trotta - UNAM, Madrid, 2005), pág. 41 y sigtes.
( 24)
Luigi FERRAJOLI - “Sobre los derechos fundamentales”, en Miguel CARBONELL
(Editor) - “Teoría del neoconstitucionalismo” (Trotta, Madrid, 2007), págs. 72 y 73.
( 25)
Ricardo GUASTINI - “La constitucionalización del ordenamiento jurídico: el caso italiano”,
en Miguel CARBONELL (Editor) - “Neoconstitucionalismo(s)” (Trotta, Madrid, 2005), 2ª edición,
pág. 49 y sigtes.; y Augusto DURAN MARTINEZ - “En torno al neoconstitucionalismo”, en Rev.
 a) una Constitución rígida;

b) la garantía jurisdiccional de la Constitución;

c) la fuerza vinculante de la Constitución;

d) la “sobreinterpretación” o interpretación extensiva de la

Constitución;

e) la aplicación directa de las normas constitucionales;

f) la interpretación de las leyes conforme a la Constitución; y

g) la influencia de la Constitución sobre las relaciones políticas.

De cuanto viene de decirse acerca de la evolución del Estado de Derecho,

resulta que tres círculos concéntricos permiten graficar el avance experimentado:
mientras que un primer círculo representaría al Estado liberal de Derecho, un
segundo círculo más amplio y que comprende al primero, representaría al Estado
social de Derecho (con distintas dimensiones según su desarrollo o retracción), y
finalmente un tercer círculo, el más abarcativo, contendría a los anteriores.

Es que cada etapa del Estado de Derecho no implica la supresión de la

anterior sino su superación, y con ella la transformación en avance del Derecho
Administrativo como Derecho (parcela del ordenamiento jurídico público) y como
ciencia (disciplina que tiene por objeto su estudio) centrada en la servicialidad a la
persona (26).

III) DESAFIOS ACTUALES

Al estudiar las características del Derecho Administrativo, es habitual

analizar sus relaciones con otras disciplinas jurídicas, en función de esa condición
de “Derecho de frontera” que le atribuye el Prof. Jaime VIDAL PERDOMO (27).

Sin embargo, parece más útil examinar el impacto de algunos fenómenos

contemporáneos para perfilar la realidad actual de la disciplina en sus dos
aspectos medulares: la organización y la actividad.

A) Derecho Administrativo y Derecho privado

Estudios Jurídicos (UCUDAL, Montevideo, 2009), Nº 7, pág. 63 y sigtes.

( 26)
Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Uruguayo” cit., págs. 8 y 9.
( 27)
Jaime VIDAL PERDOMO - “Derecho Administrativo” cit., pág. 54 y sigtes.
 En primer lugar, sin ingresar a la cuestión de las diferencias entre el
Derecho público y el Derecho privado con la que se inició tradicionalmente la
enseñanza de la disciplina entre nosotros (28), es incuestionable la pertenencia del
derecho Administrativo al Derecho público y, consecuentemente, su íntima
vinculación con el Derecho Constitucional.

Al respecto, recuerda Luciano PAREJO ALFONSO que “Dos frases

famosas, de dos no menos famosos iuspublicistas -el Derecho Constitucional
pasa, el Derecho Administrativo permanece, de O. MAYER, y el Derecho
Administrativo es el Derecho Constitucional concretizado, de F. WERNER-
ilustran bien sobre la estrecha relación dialéctica entre ambos derechos. Esta
relación es consecuencia de la condición de la Administración pública, en cuanto
pieza de la arquitectura del Estado-poder: instrumento fundamental para el
cumplimiento por éste de su función de integración social y, por tanto, para la
realización efectiva del orden constitucional” (29).

Sin perjuicio de lo antedicho, la observación de la realidad muestra hoy lo

que ha dado en llamarse la “huída del Derecho Administrativo” consistente en
que algunas Administraciones institucionales procuran migrar hacia el Derecho
común (30) a través de dos vías principales (31):

a) mediante la pretensión de regir su actuación por el ordenamiento

jurídico privado; y

b) a través de la constitución de formas organizativas de Derecho

privado.

En primer lugar, respecto a las “fugas regulatorias”, cabe decir que las
mismas encierran un planteo no sólo contradictorio sino sorprendente (32) ya que lo
propio de la actividad pública, regida por el principio de especialidad, no se
corresponde con el Derecho regulador de la actividad privada, presidido por el
principio de libertad. “Hay que subrayar que es la legalidad -se ha dicho- y no la
libertad lo que está en la base misma de la actuación de los poderes públicos, y
que ello no es un prurito de los juristas, como alguien podría creer, sino una
exigencia indeclinable del principio democrático mismo” (33).

( 28)
Enrique SAYAGUES LASO - “Tratado de Derecho Administrativo” (Montevideo, 1959),
tomo I, pág. 15 y sigtes.
( 29)
Luciano PAREJO ALFONSO y otros - “Manual de Derecho Administrativo” (Ariel,
Barcelona, 1996), 4ª edición, tomo I, pág. 33.
( 30)
Carlos E. DELPIAZZO - "Actividad administrativa y Derecho privado", en Rev. de
Derecho de la Universidad de Montevideo (Montevideo, 2002), Año I, Nº 1, pág. 25 y sigtes.
( 31)
Antonio TRONCOSO REIGADA - “Privatización, empresa pública y Constitución”
(Marcial Pons, Madrid, 1997), pág. 29.
( 32)
Guillermo Andrés MUÑOZ - “Derecho público y Derecho privado en la organización de la
Administración”, en Guillermo Andrés MUÑOZ y Carlos Manuel GRECCO - “Fragmentos y
testimonios del Derecho Administrativo” (Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999), pág. 459.
( 33)
Eduardo GARCIA DE ENTERRIA y Tomás Ramón FERNANDEZ - “Curso de Derecho
Administrativo” (Civitas, Madrid, 2004), tomo I, 12ª edición, págs. 410 y 411.
 Es que el Derecho público está lleno de “privilegios en más” pero también
de “privilegios en menos” (34) ya que junto a un amplio contenido de régimen
exorbitante -plasmado en prerrogativas de la Administración, tales como la
presunción de legitimidad de los actos administrativos, la ejecutoriedad, la
actuación coactiva, el régimen procesal privilegiado, y la inembargabilidad de sus
bienes- impone a la Administración restricciones en su obrar a través de una
actuación formalizada y uniformizada, sometida a controles y publicidad, con fines
de garantía que no justifican su avasallamiento en aras de la sola eficiencia. En
rigor, se actúa bajo “el mito de la eficacia como pretexto y la exoneración de
controles como objetivo” (35).

Por eso, bien se ha dicho que “la supuesta huida al Derecho privado no es,
en realidad, sino una huida del Derecho” (36) ya que “se trata de escapar de todo un
ordenamiento, en concreto, huir de la legislación de contratos del Estado, del
ordenamiento jurídico en materia de selección, promoción y control del personal, y
enajenación de bienes” (37).

En segundo lugar, es dable observar también la existencia de “fugas

organizativas” impuestas con el argumento de que la buena marcha de
determinadas actividades estatales -especialmente, las de carácter económico-
requiere de unas organizaciones dotadas no sólo de cierta autonomía sino que se
rijan por criterios de tipo empresarial y que se responsabilicen directamente de los
resultados de su actividad, de modo de neutralizar el sobredimensionamiento de
algunas estructuras estatales, el descrédito de lo estatal y su escasa eficacia (38).

Consecuentemente, “asistimos en los últimos años a un fenómeno de

creación de entes instrumentales encargados de la gestión de amplios sectores de
la actividad de la Administración que prescinden en su actuación de normas del
Derecho Administrativo. Esta llamada huida del Derecho Administrativo ha
supuesto la utilización instrumental del Derecho privado en las relaciones de tales
entes con terceros e, incluso, en su propia organización y estructura. En síntesis,
con invocación del principio constitucional de eficacia se trata de excluir los
procedimientos de control del gasto y de la selección de contratistas y de
funcionarios. Al respecto, debe tenerse en cuenta que la noción de eficacia no es
la misma cuando se trata de la gestión pública que cuando se trata de actividad
( 34)
Luciano PAREJO ALFONSO y otros - “Manual de Derecho Administrativo” cit., tomo I,
pág. 341 y sigtes.
( 35)
Sebastián MARTIN RETORTILLO - “Reflexiones sobre la huida del Derecho
Administrativo”, en Rev. de Administración Pública (Madrid, 1996), Nº 140, pág. 36.
( 36)
José Manuel SALA ARQUER - “Huida al Derecho privado y huida del Derecho”, en Rev.
Española de Derecho Administrativo (Civitas, Madrid, 1992), Nº 75, pág. 399.
( 37)
José Luis VILLAR PALASÍ - “Tipología y Derecho estatutario de las entidades
instrumentales de las Administraciones públicas”, en A.A.V.V. - “Administración instrumental.
Homenaje al Profesor Manuel Francisco Clavero Arévalo” (Civitas, Madrid, 1994), tomo I, págs. 164
y 165.
( 38)
Carlos E. DELPIAZZO - “Estudios sobre la Responsabilidad de la Administración” (U.M.,
Montevideo, 2009), pág. 77 y sigtes.
privada ya que la Administración es una entidad instrumental para el bien común y
no una mera organización lucrativa como son las organizaciones empresariales
privadas” (39).

En dicho marco, son conocidos como entes instrumentales de la

Administración aquellas personas jurídicas constituidas o creadas por una
Administración pública, dotadas de personalidad jurídica propia, y a las que se
encomienda la gestión de alguna o algunas de las competencias de titularidades
del ente matriz (40).

Así, suele hablarse de “Administración instrumental” para referirse al

“conjunto de personas jurídicas que una Administración Pública como
competencias propias crea, para la mejor consecución de sus fines y sobre la que
ejerce una posición superior de dependencia” (41).

Por lo tanto, dos son las notas esenciales que caracterizan a este fenómeno
de “instrumentalización”, a saber:

a) la personalidad jurídica propia de los entes instrumentales; y

b) su relación de instrumentalidad o dependencia con la

Administración que los crea y a cuyos fines sirven.

Por lo que refiere al primer aspecto, la “nota común en todos estos casos es
que la instrumentalización se consigue a través de la fórmula de la concesión de
personalidad jurídica” (42). La personalidad jurídica distinta formalmente de la del
Estado es el eje sobre el que gira la construcción de los entes instrumentales (43) y
constituye, por ende, el criterio básico para identificar la naturaleza de esa
variedad de entes (44).

( 39)
Rafael FERNÁNDEZ MONTALVO – “Régimen de contratación de la administración
instrumental”, en A.A.V.V. - “La Administración Instrumental. VIII Jornadas del Gabinete Jurídico de
la Junta de Andalucía” (Sevilla, 2005), págs. 123 y 124.
( 40)
Ángel BALLESTEROS FERNÁNDEZ – “La responsabilidad patrimonial de los entes
instrumentales de la Administración y su transmisión a la entidad matriz” en Rev. de Estudios de la
Administración Local y Autonómica (Madrid, 2006), Nº 300 – 301, pág. 565.
( 41)
José ORTIZ MALLOL – “La relación entre la entidad matriz y la instrumental: algunas
notas”, en A.A.V.V. - “La Administración Instrumental. VIII Jornadas del Gabinete Jurídico de la
Junta de Andalucía” (Sevilla, 2005), pág. 192.
( 42)
Fernando GARRIDO FALLA – “Origen y evolución de las entidades instrumentales de
las Administraciones Públicas”, en A.A.V.V. - “Administración Instrumental. Homenaje al Profesor
Manuel Francisco Clavero Arévalo” (Civitas, Madrid, 1994), tomo I, pág. 29.
( 43)
José Ignacio MORILLO-VELARDE PÉREZ – “La huída del Derecho administrativo, la
personalidad jurídicas de las administraciones públicas y el principio de eficacia. Reflexiones” en
A.A.V.V. - “Administración Instrumental. Homenaje al Profesor Manuel Francisco Clavero Arévalo”
(Civitas, Madrid, 1994), tomo II, pág. 1006.
( 44)
José Luis MEILAN GIL – “La funcionalidad de los entes instrumentales como categoría
jurídica”, en A.A.V.V. - “Administración Instrumental. Homenaje al Profesor Manuel Francisco
Clavero Arévalo” (Civitas, Madrid, 1994), tomo II, pág. 975.
 Precisamente, es la utilización del concepto de persona jurídica lo que
permite a estos organismos y, paradójicamente, al propio Estado -puesto que
estos organismos son parte constitutiva del Estado (en sentido amplio)- huir del
Derecho Administrativo del Estado.

En cuanto al segundo aspecto, los entes instrumentales se caracterizan por

servir a una Administración Pública que los crea para que cumplan con un fin o
servicio propio de ésta, sometidos a su dirección y control.

Por ende, la personalidad jurídica de los entes instrumentales los convierte

en centros de imputación de situaciones y relaciones jurídicas, pero esto no evita
que el ente y el órgano estatal del cual depende constituyan un “complejo orgánico
unitario”. La relación de dependencia con respecto al órgano estatal es entonces,
y precisamente por esto, muy estrecha.

Los problemas jurídicos derivados de la generación de entidades de

Derecho privado para vehiculizar un cambio de régimen de las actividades
asignadas a Administraciones públicas son múltiples y diversos, destacándose la
inviabilidad de interponer recursos administrativos contra sus actos, la
inaplicabilidad de las normas relativas a la contratación administrativa y la
ausencia de control presupuestal, entre otros (45).

Por eso, sin que ello implique estigmatizar a las regulaciones comunes para
las actividades en competencia o la genuina actividad de sociedades de economía
mixta de Derecho privado, se impone el “retorno al Derecho Administrativo”,
advirtiendo que la aplicación del Derecho privado a la Administración es un
“espejismo” (46) y reivindicando que, en cualquier caso, la actuación administrativa,
tanto directa como indirecta, encuentra límites infranqueables en el respeto a los
derechos fundamentales y a los principios generales de legalidad, prohibición de la
arbitrariedad, objetividad y neutralidad, los cuales tienen un alcance global,
cualquiera sea la forma o el ropaje jurídico que se haya puesto la Administración.

Como lo ha destacado Jaime RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ, la tarea de

garantizar los derechos de los ciudadanos requiere de una presencia pública,
mayor en intensidad que en extensión, determinante de un nuevo Derecho
Administrativo caracterizado como el Derecho del poder para la libertad. En la
medida que se abren a la libertad espacios antes dominados por monopolios,
crece un nuevo Derecho Administrativo; en la medida que la Administración
procura hacer posible la libertad y la igualdad, emerge un nuevo Derecho
Administrativo; en la medida que la autotutela administrativa se compatibiliza con
la tutela judicial, aún cautelar, se desarrolla un nuevo Derecho Administrativo; en
la medida que integración y solidaridad caracterizan el modelo de Estado
( 45)
José Luis ECHEVARRIA PETIT - “Actuación del Estado a través de personas de
Derecho privado: la huída del Derecho público”, en Rev. de Derecho y Tribunales (Montevideo,
2007), Nº 5, pág. 121 y sigtes.
( 46)
Tomás Ramón FERNANDEZ - “Panorama del Derecho Administrativo al comienzo de su
tercera centuria” cit., pág. 23.
moderno, se fortalece un nuevo Derecho Administrativo; en la medida que la
acción pública esté impregnada por la promoción de los derechos fundamentales,
se consolida un nuevo Derecho Administrativo (47).

B) Derecho Administrativo y buen gobierno

Sabido es que el vocablo “administración” significa etimológicamente

servicio y que, según se use en sentido objetivo o subjetivo, connota actividad y
organización. De todos esos aspectos se ocupó históricamente el Derecho
Administrativo, más allá del superado debate entre la concepción funcional, que
ponía el acento en la función administrativa como elemento definitorio, y la
concepción orgánica centrada en la Administración como sujeto.

Sin embargo, hoy el Derecho Administrativo no se ocupa sólo de en qué

consiste la administración (como obrar) y cuál es su régimen jurídico sino que
avanza en lo que refiere a cómo se administra y quiénes participan de esa labor,
cualesquiera sean.

Es así que en los últimos años se ha venido acuñando la expresión

“gobernanza” para designar el “arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de
la economía” (según la primera acepción que consigna el Diccionario de la
Lengua Española en su 22ª edición).

Por lo tanto, gobernanza significa gobernar no sólo en base a la autoridad y

la sanción sino también en base al consenso y el diálogo entre los diferentes
actores políticos, sociales y económicos comprendidos en las cuestiones que les
afectan y compartiendo responsabilidades.

En tal sentido, la expresión “gobernanza” sugiere una toma de decisiones

colectivas basada en una amplia inclusión de quienes se vean afectados por las
mismas, junto a una necesaria coordinación. De este modo, la frontera entre lo
público y lo privado tiende a diluirse (aunque no a borrarse o desaparecer) ya que
-como bien lo ha destacado Jaime RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ- “existe un
amplio espacio de aspectos y consideraciones que son de aplicación tanto al
gobierno de instituciones públicas como privadas puesto que, en ambos casos, el
arte de la dirección o del gobierno requiere de un conjunto de actitudes y aptitudes
comunes que permiten hablar de una teoría general de la dirección, gestión,
gobierno o administración según los casos, de proyección indistinta al ámbito
público y al privado” (48).
( 47)
Jaime RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ - “La vuelta al Derecho Administrativo. A vueltas
con lo privado y lo público”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año IV (2005),
Nº 7, pág. 89 y sigtes.
( 48)
Jaime RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ - “El Buen Gobierno y la Buena Administración de
Instituciones Públicas” (Thomson Aranzadi, 2006), pág. 10.
 El contexto determinante de la aparición del concepto de “gobernanza” está
estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en las últimas décadas
en el mundo. La globalización en todas sus formas, el progreso tecnológico
(particularmente en el campo de la información y las comunicaciones), el
protagonismo adquirido por las organizaciones no gubernamentales y la
concientización por la sociedad civil de su importancia, han determinado que los
gobiernos dejen de ser los únicos actores que enfrentan las grandes cuestiones a
decidir y que en la definición de estrategias aumente su interacción con una
multiplicidad de actores privados y públicos, tanto a nivel nacional como
internacional (49).

Al presente, la noción de gobernanza se asocia a las de buen gobierno y

buena administración, aspirando a colocar en el centro del sistema a la persona y
sus derechos fundamentales.

En la medida que el centro de la acción pública es la persona, el individuo

humano no puede ser entendido como un sujeto pasivo, mero receptor o
destinatario de las decisiones políticas. Como bien se ha destacado, “Definir a la
persona como centro de la acción pública significa no sólo, ni principalmente,
calificarla como centro de atención sino, sobre todo, considerarla el protagonista
por excelencia de la vida política. Aquí se encuentra una de las expresiones más
acabadas de lo que entiendo por buen gobierno, por buena administración en el
marco democrático… Afirmar que la libertad de los ciudadanos es el objetivo
primero de la acción política significa, en primer lugar, perfeccionar, mejorar los
mecanismos constitucionales, políticos y jurídicos que definen el Estado de
Derecho como marco de libertades. Pero en segundo lugar, y de modo más
importante aún, significa crear las condiciones para que cada hombre y cada
mujer encuentre a su alrededor el campo efectivo, la cancha, en la que jugar
libremente su papel activo, en el que desarrollar su opción personal, en la que
realizar creativamente su aportación al desarrollo de la sociedad en la que está
integrado. Creadas esas condiciones, el ejercicio real de la libertad depende
inmediata y únicamente de los propios ciudadanos, de cada ciudadano. El buen
gobierno, la buena administración ha de mirar precisamente a la generación de
ese ambiente en el que cada ciudadano pueda ejercer su libertad en forma
solidaria” (50).

El concepto de buena administración refiere a "la adecuada elección de los

medios y de la oportunidad de ejercicio de las competencias con relación al fin
específico que se quiere satisfacer" (51). Se trata de una nota propia de la función

( 49)
Francois GRAÑA - “Diálogo social y gobernanza en la era del Estado mínimo” (Cinterfor,
Montevideo, 2005), pág. 14.
( 50)
Jaime RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ - “El Buen Gobierno y la Buena Administración de
Instituciones Públicas” cit., pág. 34 y sigtes., 52, 54 y sigtes.
( 51)
Héctor GIORGI - "El mérito y la validez del acto administrativo. El concepto de buena
administración en la Constitución uruguaya", en Escritos Jurídicos (F.C.U., Montevideo, 1976), pág.
91.
administrativa ya que la misma debe cumplirse de la forma más oportuna y más
adecuada para la obtención de los fines objeto de la función pública.

Tradicionalmente vinculado al mérito (oportunidad o conveniencia) del obrar

administrativo, en rigor debe entenderse que refiere actualmente a la legitimidad
de dicho obrar. En efecto, como bien se ha destacado, “la Administración no
puede ser sino buena; si no lo es, resulta ilegítima. Esa ilegitimidad radica en no
hacer bien las cosas, es decir, en un actuar ineficaz. Esta conducta implica un
desconocimiento del principio de eficacia en sentido sustantivo”, de modo que un
acto contrario a la buena administración es un acto ilegítimo por violatorio del
principio de eficacia (52).

Por lo tanto, que se administre bien y que se gobierne con justicia no son
aspectos ajenos al actual Derecho Administrativo.

Es más: la gobernanza reconoce todos los niveles posibles, de modo que

puede hablarse de gobernanza local, nacional y aún global (53), del mismo modo
que puede hablarse de gobernanza multinivel para aludir a la situación, relaciones
y ejercicio de poderes que se verifica en el seno de los espacios integrados.

C) Derecho Administrativo y ética

En palabras de Jesús GONZALEZ PEREZ, al Derecho Administrativo le

corresponde constituirse en “garantía del comportamiento ético” (54).

Es indudable que en nuestros días se asiste al "rescate de lo ético" ya que,

hasta hace sólo unos años, el asunto de lo ético estaba relegado a la filosofía y a
la religión que, lamentablemente, dentro del escalafón de los saberes del hombre,
habían caído para muchos en desgracia, al punto que la Etica brillaba por su
ausencia -y aún sigue brillando- en muchas carreras universitarias. Es que "los
fraudes, las arbitrariedades políticas, las injusticias descaradas, las conductas
insanas y tantos otros desmanes semejantes nos han obligado a romper el
silencio... Lo que importa ahora es que no sea todo un juego de palabras sino un
compromiso de conversión a la conducta ética" (55).

De ahí la lucha contra la corrupción y el propósito de neutralizar

conductas reñidas con la justicia en su más amplio sentido (56), reaccionando frente
( 52)
Augusto DURAN MARTINEZ - “Principio de eficacia y Estado subsidiario”, en “Liber
Amicorum Discipulorumque José Aníbal Cagnoni” (F.C.U., Montevideo, 2005), pág. 154.
( 53)
Benedict KINGSBURY, Nico KRISCH y Richard B. STEWART - “El surgimiento del
Derecho Administrativo Global”, en Res Pública Argentina, Año 2007, Nº 3, pág. 35.
( 54)
Jesús GONZALEZ PEREZ - "La ética en la Administración pública" (Civitas, Madrid,
1996), pág. 65 y sigtes.
( 55)
Luis Carlos BERNAL - "El cansancio de ser honrado" (Montevideo, 1999), págs. 103 y
104.
( 56)
José Aníbal CAGNONI - "Justicia y sociedad: los fenómenos de la corrupción", en Rev.
de Derecho Público (Montevideo, 1997), Nº 11-12, pág. 15 y sigtes.
a los riesgos de prácticas corruptas en los distintos campos de la actuación
administrativa (57).

Por corrupción suele entenderse "la utilización de potestades públicas para

intereses particulares, cualquiera que sea la forma de manifestarse, sea en
beneficio propio o de un tercero o del partido político, sea por razón de amistad o
por dinero o por otras prestaciones" (58) o, más genéricamente, como "la irrupción
del interés privado, actuando por fuera de las normas, en el recinto de lo público"
(59)
.

La reacción ante este fenómeno ha venido dada tanto desde el ámbito

interno de los Estados como desde el campo internacional, mediante normas de
conducta impuestas por los organismos multilaterales de crédito y tratados
específicos, entre los cuales merece especial destaque en nuestro continente la
Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) suscrita en Caracas el 29
de marzo de 1996.

En ese contexto, merece destacarse la vitalización del control social de la

Administración y la juridización de la ética pública como parte del Derecho
Administrativo, consistente en el explícito encuadramiento normativo del deber ser
de las conductas (60).

Con específica referencia a los funcionarios públicos, cabe constatar la

consagración de normas de distinto rango a través de las cuales, con fuerza
pedagógica y disciplinaria, se va incorporando al ordenamiento jurídico la ética
pública. Su ponderada aplicación conducirá a una mejora de la Administración
pública, dibujando con trazo firme la separación entre lo que está bien y lo que
está mal (que no se vuelve bueno porque muchos lo hagan).

D) Derecho Administrativo y globalización

Si bien tradicionalmente el Derecho Administrativo ha sido una rama del

ordenamiento jurídico acotada por las fronteras territoriales de los Estado, la
observación de la realidad actual muestra que va dejando de ser así como
consecuencia de la globalización, caracterizada por la dependencia económica
mutua entre los países del mundo ocasionada por el creciente volumen y variedad
de transacciones transfronterizas de bienes y servicios, así como de los flujos
( 57)
Carlos E. DELPIAZZO - "Ética en el ejercicio de la función administrativa", en Rev.
Iberoamericana de Derecho Público y Administrativo (San José de Costa Rica, 2003), Nº 3, pág. 27
y sigtes.; y "Etica no exercicio da funçao administrativa", en Rev. Informativo de Direito
Administrativo e Responsabilidade Fiscal" (Curitiba, 2001), Nº 5, pág. 420 y sigtes.
( 58)
Jesús GONZALEZ PEREZ - "La ética en la Administración pública" cit., pág. 53.
( 59)
Washington ABDALA y Guillermo MACIEL - "Manual de Ciencia Política" (F.C.U.,
Montevideo, 1996), tomo II, pág. 219.
( 60)
Carlos E. DELPIAZZO - "Juridización de la ética pública", en Rev. Ius Publicum
(Santiago de Chile, 2005), Nº 15, y en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año III
(2004), Nº 6, pág. 7 y sigtes.
internacionales de capitales, y por la aceleración de la difusión de las tecnologías
de las comunicaciones (61).

Según el sociólogo alemán Ulrich BECK, la globalización como proceso de

interconexión, debe distinguirse de otros fenómenos como son la globalidad y el
globalismo (62).

Por un lado, la globalidad es la conciencia de vivir en una sociedad mundial

interrelacionada, de modo que ningún país ni grupo puede vivir al margen de los
demás, lo que conduce a encarar los problemas globalmente.

Por otro lado, el globalismo se define como la concepción de acuerdo a la

cual el mercado mundial sustituye a la política, de modo que puede considerarse
una ideología caracterizada por la pretensión de llevar a cabo la superación de los
mercados nacionales por un mercado integrado mundial paralelo a la
institucionalidad estatal. Según este enfoque, la globalización de la economía
procede a través de la liberalización comercial, la desregulación de los mercados,
la privatización y, en algunos casos, la integración regional, tendiendo a la
mercantilización de las relaciones sociales y produciendo un debilitamiento del
poder de los Estados nacionales, especialmente de su poder normativo.

En cambio, “Con el término globalización se suele designar el acelerado

proceso de integración de los mercados nacionales en un gran mercado mundial”
(63)
. Cuando la frontera es el mundo -y no ya el país- “el mercado único y la
movilidad de los flujos económicos y financieros de las empresas multinacionales
han provocado la desterritorialización de las actividades y el incremento de la
competencia entre los productores y los territorios” (64).

Desde el punto de vista jurídico, este nuevo escenario no es neutro ya que

-como la mayoría de las grandes conquistas culturales, científicas y tecnológicas
que registra la historia- impone dar respuestas a situaciones nuevas y muchas
veces ambivalentes. En la medida que se trata de una realidad mundial que
exhorbita las fronteras territoriales de los países, es evidente la necesidad de
reglas comunes.

En lo que refiere específicamente al Derecho Administrativo, resulta

evidente que ha dejado de ser un Derecho exclusivamente interno (65).
( 61)
Mariano R. BRITO - “Globalización y Derecho Administrativo”, Rev. de Antiguos Alumnos
del I.E.E.M. (Montevideo, 2001), Año 4, Nº 3, pág. 76 y sigtes.
( 62)
Ulrich BECK - “¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la
globalización” (Paidós, Barcelona, 1998), pág. 27 y sigtes.
( 63)
Oscar SARLO - “Globalización y Derecho, sus proyecciones sobre la formación de los
juristas”, en Cuaderno de la Facultad de Derecho (F.C.U., Montevideo, 1999), Tercera serie, Nº 3,
pág. 9.
( 64)
Juan Cruz ALLI ARANGUREN - “Derecho Administrativo y globalización” (Civitas,
Madrid, 2004), pág. 309 y sigtes.
( 65)
Agustín A. GORDILLO - “Tratado de Derecho Administrativo” cit., tomo I, pág. V-14 y
sigtes.
 En primer lugar, existe hoy un Derecho Administrativo internacional
relativo a los organismos internacionales, que no es interno a ninguno de los
países y que tampoco integra estrictamente el Derecho Internacional Público.

En segundo lugar, en el ámbito específico latinoamericano, son múltiples

los acuerdos de integración generadores de Derecho Administrativo regional.
En la génesis del sistema interamericano, suelen distinguirse tres períodos
diferenciados (66):

a) un período preinstitucional, que se remonta a la idea de Simón

Bolívar (1824) de convocar a un Congreso Continental para “obtener un sistema
de garantía que, en la paz y en la guerra, sea el escudo de nuestro nuevo
destino”, y que está jalonado por una serie de Congresos y tratados;

b) un período de consolidación institucional, pautado por la

suscripción del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (1947) y de la
Carta de la Organización de los Estados Americanos (1948); y

c) un período de revisión del sistema, en el que aparece además la

Asociación Latino Americana de Libre Comercio (1960), posteriormente
transformada en Asociación Latino Americana de Integración (1980).

Paralelamente, emergen sistemas subregionales de integración (67), tales

como el Mercado Común Centroamericano (1960), la Comunidad Andina de
Naciones (1969), el Mercado Común del Caribe o Comunidad Económica del
Caribe (1973) y, más recientemente, el Mercado Común del Sur (1991), todos los
cuales son generadores de normas jurídicas constitutivas de un ordenamiento
jurídico nuevo (68).

En tercer lugar, es dable advertir lo que ha dado en llamarse

“convergencia de los Derechos Administrativos” (69) impuesta por la
globalización, lo que permite hablar de la formación de un “ius commune
administrativum”, que se encuentra en una constante relación de interacción con
los Derechos nacionales, en los cuales se inserta y a los cuales condiciona en
influencia recíproca (70).

( 66)
Eduardo JIMENEZ DE ARECHAGA (Director) - “Derecho Internacional Público” (F.C.U.,
Montevideo, 1994), tomo V, 2ª edición, pág. 224 y sigtes.
( 67)
Jorge E. FERNANDEZ REYES - “Curso de Derecho de la Integración” (U.M.,
Montevideo, 2006), pág. 131 y sigtes.
( 68)
Héctor GROS ESPIELL, Carlos E. DELPIAZZO y otros - “El Derecho de la Integración
del Mercosur” (U.M., Montevideo, 1999), pág. 67 y sigtes.
( 69)
Sabino CASSESE - "El problema de la convergencia de los Derechos administrativos",
en Rev. Actualidad en el Derecho Público (Buenos Aires, 1996), Nº 5, pág. 3 y sigtes.
( 70)
Santiago MUÑOZ MACHADO - “La Unión Europea y las mutaciones del Estado”
(Alianza, Madrid, 1993), pág. 128.
 En función de dicha realidad, los Derechos Administrativos nacionales se
explican cada vez más desde su integración en otros sistemas jurídicos más
complejos, que no responden a las reglas tradicionales de los ordenamientos
jurídicos estatales (71).

En tal contexto, es que se verifica el surgimiento del Derecho

Administrativo Global (72) determinado por el vasto incremento del alcance y
formas de la regulación transgubernamental y de la Administración diseñada para
enfrentar las consecuencias de la interdependencia resultante de la globalización
en áreas tales como la seguridad, el desarrollo, la protección ambiental, la
regulación bancaria y financiera, las telecomunicaciones, el comercio de productos
y servicios, la propiedad intelectual y los movimientos migratorios, entre otras. En
la medida que dichas áreas no pueden ser afrontadas suficientemente a través de
los ordenamientos nacionales, emergen sistemas transnacionales de regulación a
través de tratados y redes de cooperación, que son implementados mediante
órganos administrativos transnacionales que desarrollan función administrativa.

Dichos desarrollos han llevado a definir al Derecho Administrativo Global

como “aquél que incluye los mecanismos, principios, prácticas y los acuerdos
sociales que los respaldan y que promueven o de otra forma afectan la
accountability de los órganos globales administrativos, en particular asegurándose
de que cumplan con los estándares adecuados de transparencia, participación,
toma de decisiones razonada y legalidad, y promoviendo la efectiva evaluación de
las normas y decisiones que aprueban” (73).

Desde el punto de vista formal, podría postularse que la conceptualización

de un Derecho Administrativo Global presupone la existencia de una
Administración global o transnacional.

Al respecto, se ha sostenido la existencia de un “espacio administrativo

global” multifacético, en el que se pueden distinguir cinco tipos de Administración
Global, a saber (74):

( 71)
Sabino CASSESE - “La globalización jurídica” (Marcial Pons, Madrid, 2006), pág. 23 y
sigtes.
(
Carlos E. DELPIAZZO - “Perspectiva latinoamericana del Derecho Administrativo
72)

Global”, en Víctor HERNANDEZ MENDIBLE (Coordinador) - “Desafíos del Derecho Administrativo

Contemporáneo. Conmemoración Internacional del centenario de la Cátedra de Derecho
Administrativo en Venezuela” (Ediciones Paredes, Caracas, 2009); “Global Administrative Law and
Comparative Administrative Law in Latin America”, en Jaime RODRÍGUEZ ARANA y Javier
ROBALINO (Coordinadores) – “Global Administrative Law: towards the Ius Commune or a Lex
Administrativa?” (Cameron May, Londres, 2010); y “Hacia un Derecho Administrativo Global”, en
“Regulación, Supervisión y Autoridades de los Mercados Financieros. Un estudio de Derecho
Público Económico” (Lumen Juris, Río de Janeiro, 2010).
( 73)
Benedict KINGSBURY, Nico KRISCH y Richard B. STEWART - “El surgimiento del
Derecho Administrativo Global” cit., pág. 28.
( 74)
Benedict KINGSBURY, Nico KRISCH y Richard B. STEWART - “El surgimiento del
Derecho Administrativo Global” cit., pág. 32 y sigtes.
 a) administración por parte de organizaciones internacionales
formales, como es el caso del sistema de las Naciones Unidas (ONU);

b) administración basada en la acción colectiva de redes

transnacionales de acuerdos de cooperación, como es el caso del Comité de
Basilea en materia de regulación bancaria;

c) administración distribuida llevada a cabo por reguladores

nacionales bajo tratados, redes u otros regímenes de colaboración, como ocurre
en materia ambiental;

d) administración por acuerdos híbridos intergubernamentales-

privados, como es el caso del órgano regulador de las direcciones en Internet, la
Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN); y

e) administración por instituciones privadas con funciones

regulatorias, como es el caso de la Organización Internacional para la
Estandarización (ISO).

Desde el punto de vista sustancial, en función de tal dispersión organizativa

y de fuentes, uno de los padres del Derecho Administrativo Global lo ha
caracterizado por su ser (75): difuso, plural, asociativo, y progresivo.

Tales atributos, demostrativos de que el nuevo orden jurídico administrativo

global no está consolidado todavía, no pueden hacer perder de vista la primacía
de los derechos fundamentales de la persona como guía para su desarrollo ya que
reducirlo a una técnica para resolver problemas y para amparar el ejercicio del
poder, implicaría quitarle la impronta humana que debe presidirlo (76).

E) Derecho Administrativo y nuevas tecnologías

Si se mira el panorama de la reforma administrativa especialmente en

América latina (77), es posible advertir que las llamadas reformas de primera
generación refirieron a la Administración convencional o clásica y apuntaron
básicamente a la reducción de su tamaño (enfoque cuantitativo).

En cambio, las denominadas reformas de segunda generación se han

centrado en los resultados del proceder administrativo (enfoque cualitativo),

( 75)
Sabino CASSESE - “Il Diritto Administrativo Globale: una introduzione”; conferencia
pronunciada el 10 de enero de 2005 en la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Roma
“La Sapienza”.
( 76)
Jaime RODRIGUEZ-ARANA MUÑOZ - “El Derecho Administrativo en el siglo XXI”, en
Rev. Argentina del Régimen de la Administración Pública, Circular Letter Nº 82.
( 77)
Rafael MARTINEZ PUON - "Nuevos derroteros de la reforma administrativa en América
latina", en Rev. Iberoamericana de Administración Pública (INAP, Madrid, 2002), Nº 8, pág. 156 y
sigtes.
poniendo el acento en la eficacia y eficiencia de los servicios, en la reducción de la
corrupción, y en la participación ciudadana.

Al influjo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones,

las llamadas reformas de tercera generación (78) apuntan en una doble dirección:
desde la Administración, por advertir el inmenso potencial de dichas tecnologías
para mejorar la prestación de todo tipo de servicios y la propia gestión
administrativa, y desde la ciudadanía, por la posibilidad de acceder a más y mejor
información, controlar a las autoridades, obtener trato igualitario y aumentar la
eficiencia en el uso del tiempo y demás recursos.

Es a esta tercera generación contemporánea de reformas a la que

corresponde atribuir mayor incidencia sobre el Derecho Administrativo por cuanto
ella determina el tránsito de la Administración convencional (tradicional) a la
electrónica (actual) (79) en el marco del avance hacia el Gobierno electrónico (80).

En orden a su caracterización, puede decirse que la Administración

electrónica -también llamada “ciber Administración”, “Administración virtual”,
“Administración digital”, “Administración on line” o “tele Administración”-
comprende y designa todos aquellos mecanismos e infraestructuras informáticas y
telemáticas que permiten la prestación de servicios, tanto a los ciudadanos como a
las empresas, así como los que facilitan la interconexión y la gestión integrada de
los asuntos internos entre los distintos órganos y organismos que componen la
Administración (81).

Quiere decir que la noción de Gobierno electrónico es más abarcativa que

la de Administración electrónica pero, sin duda, la incluye. Ello es así porque bajo
el rótulo de Gobierno electrónico se comprende desde la provisión de servicios al
ciudadano hasta la llamada democracia electrónica como ámbito de participación
popular para la toma de decisiones.

( 78)
Juan F. MESTRE DELGADO - “Nuevas tecnologías y Administración pública”, en
Documentación Administrativa, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2003, Nº 265-
266, pág. 117 y sigtes.; y Ricardo S. PIANA - “Gobierno electrónico, organización en red y
gobernabilidad democrática”, en X Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática (Santiago
de Chile, 2004), pág. 105 y sigtes.
( 79)
Carlos E. DELPIAZZO - “Administración electrónica y tratamiento de la información”, en
anuario “Derecho Informático” (F.C.U., Montevideo, 2008), tomo VIII, pág. 524 y sigtes.; y “Las
nuevas telecomunicaciones y el tránsito de la Administración prestacional a la Administración
electrónica”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña (Coruña, 2007), Nº
11, pág. 177 y sigtes.
( 80)
Carlos E. DELPIAZZO - “La Administración y el Gobierno electrónico”, en CD del XI
Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática” (Panamá, 2006); y “Telecomunicaciones y
Administración”, en Fernando GALINDO (Coordinador) - “Gobierno, Derecho y Tecnología: las
actividades de los Poderes públicos” (Civitas, Madrid, 2006), pág. 449 y sigtes.
( 81)
Francisco Javier SANZ LARRUGA - “Las bases jurídicas de la Administración electrónica
en España: el uso de las técnicas informáticas, electrónicas y telemáticas en las Administraciones
públicas”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, Año 2002, Nº 6, pág.
714.
 Desde el punto de vista de la organización, el avance hacia una
Administración electrónica nos ubica ante una nueva forma de descentralización
operativa, caracterizada no desde el punto de vista jurídico sino desde la
perspectiva de lo que ha dado en llamarse "el Estado descentralizado en Internet"
(82)
mediante la coherente integración en las redes y en los servicios de
comunicaciones electrónicas del conjunto de las Administraciones públicas,
cualquiera sea su naturaleza jurídica y posición institucional.

Se trata de un sentido nuevo de la descentralización y mucho más amplio.

En efecto, mientras que desde el punto de vista jurídico, la descentralización
implica la ruptura del vínculo jerárquico (definitorio de la centralización) y su
sustitución por relaciones de control, en la especie se asiste a una extensión de su
significado, comprensiva de una dimensión social y también de aspectos de
gestión en orden a posibilitar el acercamiento de las diversas Administraciones a
todos los habitantes con independencia del lugar en que se encuentren.

Es que la gestión electrónica posibilita un modelo de arquitectura más

horizontal que vertical (como, en cambio, se muestra la organización burocrática
tradicional), que vincula y permite el acceso y la interoperabilidad sistémica de la
información de las diferentes instituciones entre sí y con los integrantes de la
sociedad.

Desde el punto de vista de la actividad administrativa, su desenvolvimiento

en forma electrónica supone, como requisito imprescindible, la automatización de
las Administraciones (83).

Para que la Administración electrónica sea posible, es necesario que, desde

el Derecho, se adecue el marco normativo a fin de facilitar y dar seguridad a los
intercambios (84). Según se ha destacado, “una vez aceptada la validez jurídica de
los documentos electrónicos y el reconocimiento de la firma electrónica con valor
igual entre la Administración pública y los privados, la convergencia permite a la
Administración pública comunicarse entre sus distintas dependencias y con los
ciudadanos” (85).

( 82)
Angel SANCHEZ BLANCO - "Las Administraciones Públicas e Internet", en Separata del
Boletín Informativo del Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid, 2001), Nº 4, pág. 7.
( 83)
Carlos E. DELPIAZZO - "Marco legal de la automatización de la actividad
administrativa", en Rev. Iberoamericana de Derecho Informático (Mérida, 1998), Nº 19-22, pág. 718
y sigtes.; y "Nuevo horizonte para la automatización administrativa en Uruguay. A propósito de la
aprobación del Decreto Nº 65/998 sobre procedimiento administrativo electrónico", en Rev.
Derecho de la Alta Tecnología (Buenos Aires, 1998), Año X, Nº 116, pág. 24 y sigtes.
( 84)
Carlos E. DELPIAZZO - “¿Hacia dónde va el Derecho de Internet?”, en anuario “Derecho
Informático” (Montevideo, 2004), tomo IV, pág. 247 y sigtes.; y DELPIAZZO, Carlos E. y VIEGA,
María José, “Lecciones de Derecho Telemático” (F.C.U., Montevideo, 2004), pág. 218 y sigtes.
( 85)
Antonio MARTINO - "E-government: la convergencia es su motor, la privacy su límite",
en Anales de las 30 Jornadas Argentinas de Informática e Investigación Operativa (Buenos Aires,
2001), pág. 508.
 En efecto, documentación electrónica (86) y firma electrónica (87) son los dos
pilares fundamentales que sustentan los procedimientos (88) y actos administrativos
electrónicos (89) y, consiguientemente, la tramitación en expediente electrónico que
permite el relacionamiento del administrado con la Administración los 365 días del
año sin limitación de horario de atención al público, o sea, las 24 horas de cada
día de la semana.

Siendo así, es evidente que las nuevas tecnologías de la información y de

las comunicaciones posibilitan una gestión transparente.

En efecto, cuando se habla de transparencia de la gestión administrativa,

"se quiere dar un paso más respecto a la publicidad... como que la publicidad
implica mostrar pero la transparencia implica algo más que mostrar, implica dejar
ver; simplemente que el actuar de la Administración se deje ver como a través de
un cristal" (90).

( 86)
Carlos E. DELPIAZZO - "Derecho Informático Uruguayo" (Idea, Montevideo, 1995), pág.
45 y sigtes.; “El documento y la firma ante las N.T.I. en Uruguay”, en XVIII Jornadas
Iberoamericanas y XI Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal (F.C.U., Montevideo, 2002), pág.
734 y sigtes.; "El documento electrónico frente a la integración", en VI Congreso Iberoamericano de
Derecho e Informática (Montevideo, 1998), pág. 333 y sigtes.; y "Documentación electrónica de los
negocios en Internet", en VIII Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática (México, 2000),
pág. 462 y sigtes.
( 87)
Carlos E. DELPIAZZO - "Adecuación del Derecho a la necesidad de la firma electrónica",
en Informática y Derecho (Depalma, Buenos Aires, 2001), volumen 7, pág. 113 y sigtes.;
"Autenticación de las operaciones en Internet", en anuario "Derecho Informático" (F.C.U.,
Montevideo, 2001), tomo I, pág. 253 y sigtes.; "Validez y eficacia de la firma electrónica", en
Tribuna del Abogado (Montevideo, 2000), Nº 117, págs. 16 y 17; "De la firma manuscrita a la firma
electrónica: un caso de impacto de la Tecnología sobre el Derecho", en Rev. de Antiguos Alumnos
del Instituto de Estudios Empresariales de Montevideo (Montevideo, 2001), Año 4, Nº 1, pág. 76 y
sigtes.; "De la caligrafía a la criptografía", en Anales de las 30 Jornadas Argentinas de Informática
e Investigación operativa (Buenos Aires, 2001), pág. 209 y sigtes.; y "Relevancia jurídica de la
encriptación y la firma electrónica en el comercio actual", en VIII Congreso Iberoamericano de
Derecho e Informática (México, 2000), pág. 130 y sigtes.
( 88)
Carlos E. DELPIAZZO - "El procedimiento administrativo y las nuevas tecnologías de la
información", en Rev. Uruguaya de Derecho Constitucional y Político (Montevideo, 1992), tomo
VIII, Nº 48, pág. 420 y sigtes.; "Informatización de la actividad administrativa. Hacia el expediente
electrónico en Uruguay", en Rev. Actualidad en el Derecho Público (Buenos Aires, 1997), Nº 6,
pág. 3 y sigtes.; "Regulación del procedimiento administrativo electrónico", en Procedimiento
Administrativo Electrónico (O.N.S.C., Montevideo, 1998), pág. 151 y sigtes.; "Nuevo horizonte para
la automatización administrativa en Uruguay. A propósito de la aprobación del Decreto Nº 65/998
sobre procedimiento administrativo electrónico", en Rev. Derecho de la Alta Tecnología (Buenos
Aires, 1998), Año X, Nº 116, pág. 24 y sigtes.; e "Informatización del procedimiento administrativo
común", en VI Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática (Montevideo, 1998), pág. 776 y
sigtes.
( 89)
Carlos E. DELPIAZZO - "Acto administrativo automático", en VI Congreso
Iberoamericano de Derecho e Informática (Montevideo, 1998), pág. 943 y sigtes.; "El procedimiento
administrativo electrónico y el acto administrativo automático", en Recopilación de conferencias y
exposiciones (UTE, Montevideo, 1999), pág. 46 y sigtes.; "Acto administrativo y reglamento en el
Derecho uruguayo", en Jornadas sobre Acto Administrativo y Reglamento (R.A.P., Buenos Aires,
2002), pág. 574 y sigtes.; “Notas para una caracterización actual del acto administrativo”, en
Anuario de Derecho Administrativo (Montevideo, 2002), tomo IX, pág. 25 y sigtes.
 Más allá de la publicidad, la transparencia refiere a la diafanidad del obrar
público, permitiendo ver con claridad el actuar de la Administración en la
disposición y uso de los fondos públicos y en el obrar de sus funcionarios;
constituye una consecuencia de la muy elemental presunción de que el gobierno
pertenece al pueblo, quien tiene derecho a saber qué hacen los servidores
públicos, por qué y cómo lo hacen (91).

Además, es inocultable que la Administración electrónica propende a la

desburocratización mediante el efectivo acercamiento al ciudadano y la
simplificación de la tramitación burocrática tradicional.

De otra parte, existiendo accesibilidad real, la Administración electrónica

abre un ancho cauce de participación ciudadana a través de las redes
existentes, siempre que los habitantes sean informados y consultados en los
asuntos que les conciernen (92).

Al respecto, interesa distinguir entre participación política y administrativa

por un lado, y entre participación presencial y virtual por otro (93).

Por lo que refiere al primero de dichos deslindes, puede definirse a la

participación política como “cualquier acción de los ciudadanos dirigida a influir en
el proceso político y en sus resultados”, comprendiendo acciones tendientes a
incidir en la composición de los órganos y cargos representativos, en las actitudes
de los políticos y en la respuesta a decisiones tomadas, abarcando también la
actuación en organizaciones que buscan objetivos colectivos. En cambio, la
participación administrativa posee un alcance más restringido ya que refiere
específicamente al relacionamiento de la Administración con los administrados,
sea individual o colectivamente considerados, de modo que la dualidad “Estado -
ciudadano” (que especifica la participación política) se traduce aquí en la relación
“Administración - administrado”.

En cuanto a la segunda de las aludidas distinciones, mientras que la

participación presencial supone la actuación personal del administrado frente al
funcionario de la Administración (ordinariamente materializada en un expediente
soportado en papel), la participación virtual es aquella que se concreta a distancia

( 90)
Carlos E. DELPIAZZO - “Triple dimensión del principio de transparencia en la
contratación administrativa”, en Rev. Trimestral de Direito Público (Sao Paulo, 2007), Nº 46, pág. 5
y sigtes.
( 91)
Carlos E. DELPIAZZO - “De la publicidad a la transparencia en la gestión administrativa”,
en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año II (2203), Nº 3, pág. 113 y sigtes.
( 92)
Laura NAHABETIAN - “Protagonistas del cambio. Derechos ciudadanos y nuevas
tecnologías”, en X Congreso Iberoamericano de Derecho e Informática (Santiago de Chile, 2004),
pág. 120 y sigtes.
( 93)
Carlos E. DELPIAZZO - “Dimensión tecnológica de la participación del administrado en
el Derecho uruguayo”, en Rev. Iberoamericana de Derecho Público y Administrativo (San José de
Costa Rica, 2005), Nº 5, pág. 63 y sigtes.; y en Rogerio GESTA LEAL (Organizador) -
“Administraçao Pública e Participaçao Social na América Latina” (Edunisc, Santa Cruz do Sul,
2005), pág. 117 y sigtes.
a través de medios informáticos y telemáticos (dando lugar al expediente
electrónico en soporte digital).

IV) REAFIRMACION DE LO ESENCIAL

Las transformaciones y embates a que se ve sometido el Derecho

Administrativo contemporáneo no alcanzan para desnaturalizar su esencial
servicialidad centrada en la persona del administrado.

Frente a las mutables categorías de la doctrina y los vaivenes de modas

que inciden muchas veces en el Derecho positivo, es necesario insistir en la
centralidad de la persona como destinataria del quehacer estatal y foco para la
interpretación de las relaciones emergentes de la variedad de servicios que la
Administración le brinda, sea en forma directa o indirecta (94).

Ese sujeto al que, a pesar de razonables críticas (95), por comodidad de

lenguaje se sigue llamando “administrado” es la persona considerada desde su
posición privada respecto a la Administración o sus agentes (96).

Lo propio del Estado constitucional de Derecho, que impregna todo el

Derecho Administrativo contemporáneo, es el reconocimiento de la primacía de la
persona humana (97), derivada de su eminente dignidad (98), de la que se
desprenden todos y cada de los derechos fundamentales y desde la cual deben
ellos interpretarse y aplicarse: el legislador, absteniéndose de sancionar leyes que
los contravengan; el juez al dirimir los litigios sometidos a su jurisdicción, y
cualquier autoridad administrativa al cumplir sus cometidos (99).

( 94)
Carlos E. DELPIAZZO - “Régimen jurídico de los usuarios de servicios públicos y de
interés general en Uruguay”, en Jaime RODRIGUEZ ARANA MUÑOZ y Raúl CANOSA USERA
(Editores) - “Derecho de los consumidores y usuarios: una perspectiva integral” (Netbiblo, La
Coruña, 2008), pág. 248 y sigtes.
( 95)
Daniel Hugo MARTINS - “No llamemos más administrados a las personas que habitan
nuestro territorio”, en Anuario de Derecho Administrativo (Montevideo, 1996), tomo V, pág. 61 y
sigtes.
( 96)
Eduardo GARCIA DE ENTERRIA y Tomás Ramón FERNANDEZ - “Curso de Derecho
Administrativo” cit., tomo II, 9ª edición, pág. 19.
( 97)
Eduardo SOTO KLOSS - “La primacía de la persona humana, principio fundamental del
Derecho público chileno”, en Estudios Jurídicos en memoria de Alberto Ramón Real (F.C.U.,
Montevideo, 1996), pág. 507 y sigtes.; y “Derecho Administrativo” (Edit. Jurídica de Chile, Santiago,
1996), tomo I, pág. 83 y sigtes.
( 98)
Carlos E. DELPIAZZO - "Dignidad humana y Derecho" cit., pág. 27 y sigtes.; Héctor
GROS ESPIELL - “La dignidad humana en los instrumentos internacionales de derechos
humanos”, en CATEDRA UNESCO DE DERECHOS HUMANOS - “Dignidad Humana” (Universidad
de la República, Montevideo, 2003), pág. 9 y sigtes.; y José Aníbal CAGNONI - “La dignidad
humana. Naturaleza y alcances”, en CATEDRA UNESCO DE DERECHOS HUMANOS - “Dignidad
Humana” cit., pág. 65 y sigtes., y en Rev. de Derecho Público, Año 2003, Nº 23, pág. 11 y sigtes.
( 99)
Jesús GONZALEZ PEREZ - “La dignidad de la persona y el Derecho Administrativo”,
(Jurúa, Curitiba, 2007), pág. 6; y “La dignidad de la persona humana” (Civitas, Madrid, 1986), pág.
85 y sigtes.
 En palabras de Arturo ARDAO, cabe tener siempre presente que, en todo
momento, cualquiera sea su edad o normalidad, el hombre ostenta aquella interior
dignidad que le viene no de ser un hombre de dignidad sino de tener la dignidad
de un hombre; de esa dignidad eminente o intrínseca extraen su razón de ser los
derechos humanos, cuyo titular no es la humanidad en su abstracción genérica ni
un determinado tipo de hombre sino cada hombre en su personal concreción (100).

Por eso, la afirmación y reafirmación de los derechos fundamentales -

todos- parte del reconocimiento de que en el ser humano hay una dignidad que
debe ser respetada en todo caso, cualquiera sea el ordenamiento jurídico, político,
económico y social, y cualesquiera que sean los valores prevalentes en la
colectividad histórica (101).

Siendo así, el otro término de la ecuación debe ser la servicialidad

administrativa que, a partir de la génesis etimológica de la palabra “administrar”,
pone el acento en el carácter servicial de la Administración para la procura del
bien común, entendido como el conjunto de condiciones de la vida social que
posibilitan a los individuos y a las comunidades intermedias que ellos forman el
logro más pleno de su perfección (102).

Tal servicialidad no es una mera expresión literaria carente de efectos

prácticos sino que constituye un auténtico deber jurídico, con el significado de ya
sea de actuación, ya sea de abstención, y cuya infracción (de actuación o de
abstención) conlleva efectos de sanción y, si origina daños, de reparación integral
de los mismos (103).

Desde tal enfoque, la ciencia del Derecho Administrativo debe poner el

acento no sólo en explicar adecuadamente los nuevos dilemas que acucian a la
disciplina sino procurar el armónico equilibrio entre la Parte dogmática y la Parte
especial, a la vez que evitar desequilibrios entre la estabilidad de lo sustancial y la
flexibilidad de lo circunstancial a la hora de resolver los problemas a los que
enfrenta la cotidianeidad.

Los principios generales de Derecho proporcionan una base segura para

ello ya que constituyen reglas de Derecho integrantes del “haz de la juridicidad”
que cumplen una cuádruple función -directiva, interpretativa, integradora y
constructiva- acorde a su condición de primeros criterios o fundamentos (piedras
sillares) sobre los que se asienta el orden jurídico todo (104).
( 100)
Arturo ARDAO - “El hombre en cuanto objeto axiológico”, en “El hombre y su conducta.
Ensayos filosóficos en honor de Risieri Frondizi” (UPRED, Buenos Aires, 1980), págs. 73 y 74.
( 101)
Germán J. BIDART CAMPOS - “Teoría general de los derechos humanos” (Astrea,
Buenos Aires, 2006), págs. 72 a 79.
( 102)
Carlos E. DELPIAZZO - “Derecho Administrativo Uruguayo” cit., pág. 7.
( 103)
Eduardo SOTO KLOSS - “La servicialidad del Estado. Base esencial de la
institucionalidad”, en “Estudios Jurídicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito” (F.C.U.,
Montevideo, 2008), pág. 331 y sigtes., especialmente págs. 338 y 339.
( 104)
Carlos E. DELPIAZZO – “Recepción de los principios generales de Derecho por el
Derecho positivo uruguayo”, en Actas del VII Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo
 Por lo tanto, el desafío de nuestros días pasa por la revalorización del bien
común desde la perspectiva de los derechos fundamentales del hombre al que se
debe servir, cuya eminente dignidad debe iluminar como criterio rector el ser
(organización) y el quehacer (actividad) administrativos.

(Netbiblo, La Coruña, 2008), pág. 607 y sigtes., y en A.A.V.V. - “Los principios en el Derecho
Administrativo Uruguayo” (A.M.F., Montevideo, 2009), pág. 31 y sigtes.