Libro Blanco de La Alimentación Sostenible en España

LIBRO BLANCO DE LA
ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE
EN ESPAÑA
LIBRO BLANCO DE LA
EN ESPAÑA
LIBRO
BLANCO
DE LA
ALIMENTACIÓN
SOSTENIBLE
EN ESPAÑA
53 AUTORES / 15 CAPÍTULOS / 104 FOTOGRAFÍAS
00 Prólogos:
I. José M. de Areilza Carvajal
II. Fundación Daniel y Nina Carasso
III. Fundación Alternativas
01 La oportunidad de
un Libro Blanco sobre la
Alimentación Sostenible
02 Inseguridad alimentaria: más

allá de las colas del hambre
03 Algunas contribuciones posibles

desde las cadenas de valor a una
alimentación sostenible
12–27
28– 44
45– 64
65– 87
04 Sistemas agrícolas que minimicen
impactos medioambientales
y favorezcan la adaptación
al cambio global
05 Sistemas ganaderos.
Una transición necesaria:
menor producción y consumo,
pero de mayor calidad
06 La pesca y la acuicultura
en España
07 Hacia un ciclo hídrico sostenible

en la alimentación: Medidas de
gestión de la demanda y una
visión ecosistémica de la oferta
88–119
120 –151
152–174
175–208
08 Logística y distribución
asociativa
09 Enfoques territoriales para

una alimentación sostenible
y un mundo rural vivo
10 Consumo alimentario
responsable
11 Inocuidad de los alimentos:

riesgos químicos evitables
209 –226
227–244
245–269
270 –295
12 Educación para una
alimentación sostenible
y saludable
13 La publicidad alimentaria en
España: análisis de la realidad
y propuestas de mejora
14 Efectividad de las políticas

fiscales para una alimentación
sostenible
15 Conclusiones finales
296 –325
326 –344
345–367
368 – 385
00
PRÓLOGOS
41
Prólogo I
por José M. de Areiza Carvajal
SECRETARIO GENERAL, ASPEN INSTITUE ESPAÑA
LA ALIMENTACIÓN NOS UNE A TODOS LOS SERES VIVOS y engloba

todos los acontecimientos de nuestra historia, desde los más graves
a los más superficiales. La alimentación está presente en la litera-
tura, en la medicina, en la organización social, en el ocio y en el
negocio, en la agricultura, la mar, la industria y se relaciona estre-
chamente con nuestras preocupaciones presentes sobre el medio
ambiente y los cambios tecnológicos.
Por ello, agradezco haber sido invitado a escribir el prólogo de
esta ingente obra de investigación “El Libro Blanco sobre la Alimen-
tación Sostenible en España”, a pesar del reto de tener que enmar-
car con mucha brevedad uno de los grandes asuntos actuales de
la humanidad. Felicito en primer lugar a la Fundación Carasso por
haber impulsado esta iniciativa, que enriquece el debate español
con datos, opiniones expertas y plurales y propuestas prácticas para
mejorar nuestro sistema alimentario.
La alimentación ha pasado por todas las etapas que podamos
imaginar, desde la pura necesidad a la mayor artificiosidad. En
todas esas etapas ha sido causa y resultado de revoluciones, de
avances médicos y del establecimiento de distintas formas de orga-
nización económica y social. Sin olvidar la buena literatura pues,
no en vano, el Siglo de Oro español está lleno de obras en las que
el hambre es un tema esencial y sirve como fuente para la crítica
social: “el rico come, el pobre se alimenta,” escribía Quevedo en el
siglo xvii. Nos advertía también hace 400 años el escritor madrile-
ño, otra vez con la alimentación como telón de fondo, de que “por
nuestra codicia lo mucho es poco y, por nuestra necesidad, lo poco
es mucho”.
La cuestión palpitante hoy es lograr la transición de nuestro sis-
tema alimentario actual hacia uno más justo y sostenible. Esta obra
ofrece algunas respuestas a las pertinentes preguntas de partida son
¿Cómo es nuestro sistema alimentario actual? ¿En qué se basa? y
¿Por qué es necesario cambiarlo?
El sistema alimentario tradicional descansa en la idea de la produc-
ción y el consumo. Con el paso del tiempo y la evolución social se in-
cluye la distribución como un factor esencial del mismo hasta convertir
la logística en el verdadero centro del sistema. Entre medias, y tras la
Segunda Guerra Mundial, surge el concepto de seguridad alimentaria
que es ya un concepto más global que incluye variables sociales, po-
líticas, económicas y medioambientales. Desde el año 1985, con “la
crisis de las vacas locas” en Europa, los temas que afectan a nuestra
15 salud han pasado a primera línea del debate social.
Para hacer frente a este escenario, la Comisión Europea creó una
serie de herramientas que establecieron nuevas reglas y estánda-
res. Un conjunto de normas que definieron los requisitos básicos de
vigilancia, como "De la Granja a la Mesa", el concepto horizontal
de seguridad de los alimentos, desde la producción primaria hasta
que el alimento llega al consumidor. También se hizo cada vez más
presente la importancia de que las decisiones se basen en un análi-
sis del riesgo fundamentado científicamente, con independencia de
factores políticos o económicos.
Por otro lado, se asentó el principio de precaución que establece
que para proteger la salud hay que actuar ante cualquier sospecha
de no conformidad de un producto hasta que se pueda comprobar
científicamente que no hay riesgos.
Además, se incorporaron nuevas herramientas, como la traza-
bilidad, que ayuda a rastrear en todas las etapas de producción
aquellos alimentos sospechosos y evitar que sigan en la cadena
de suministros.
Resulta asombroso volver la vista atrás y comprobar que la
Agencia Española de Alimentación y Nutrición se crea tan solo en
2001, tras la mencionada crisis. En 2002 se puso en pie la Autori-
dad Europea de Seguridad Alimentaria, con sede en Parma (Italia),
y en 2014 la Comisaría de Salud y Seguridad Alimentaria de la
Comisión Europea se inauguró.
Nuestro sistema se actualizó no como consecuencia de los avan-
ces tecnológicos sino como consecuencia de los fallos del mismo.
Hoy nos resultaría incomprensible un sistema que careciera de con-
trolador sanitario, otra variable incorporada al sistema.
Se atribuye a Hipócrates, el padre de la medicina, la frase “deja
que los alimentos sean tu medicina, y que la medicina sea tu ali-
mento”, así esta sentencia parte del juramento que lleva su nombre:
“Aplicaré medidas dietéticas para el beneficio del enfermo de acuer-
do con mi habilidad y juicio y lo mantendré libre de daño e injusti-
cia”. No deja de ser sorprendente que, en la carrera de Medicina,
la asignatura de nutrición humana no esté contemplada. Por otro
lado, se da la circunstancia de que la palabra “dieta” proviene del
griego “dayta”, que significa “régimen de vida”. Un acercamiento
posible a ese régimen de vida es precisamente lo que está plantean-
do este Libro Blanco.
El crecimiento demográfico, la urbanización, el aumento de la
riqueza y los cambios en los hábitos de consumo están poniendo a
prueba la capacidad de nuestro sistema alimentario para proporcio-
nar alimentos nutritivos y ayudar a ofrecer mejores oportunidades de
subsistencia de forma sostenible. Nuestro sistema alimentario contri-
buye a los fenómenos meteorológicos y está íntimamente ligado con
el cambio climático, la degradación de la tierra y a la pérdida de
la biodiversidad. Para hacer frente a estos desafíos es necesario un
enfoque sistémico que aborde su alcance y dificultades de una ma-
nera integral y sostenible. 16
El objetivo del libro es identificar, entender, debatir y proponer
algunas claves para lograr una rápida transición en España ha-
cia sistemas alimentarios sostenibles, aquellos que garantizan la
seguridad alimentaria y la nutrición para todos, de forma que no
comprometan las bases económicas, sociales y ambientales de las
futuras generaciones.
Y esto implica que es rentable, garantizando la sostenibilidad
económica; que ofrece amplios beneficios para la sociedad, asegu-
rando la sostenibilidad social; y que tiene un efecto positivo o neutro
en los recursos naturales, salvaguardando la sostenibilidad del
medio ambiente.
Un sistema alimentario está formado por todos los elementos
(medio ambiente, población, recursos, procesos, instituciones e
infraestructuras) y actividades relacionadas con la producción, pro-
cesamiento, distribución, preparación y consumo de alimentos, así
como los resultados de estas actividades en la nutrición y el estado
de salud, el crecimiento socioeconómico, la equidad y la sostenibi-
lidad ambiental. Y es aquí donde nos enfrentamos a la triada que
caracteriza nuestro sistema: producción, distribución y consumo. Po-
ner el acento solo en una u otra variable carece de sentido pues en
nuestro sistema todo va unido.
La producción se ve afectada por los sistemas agrarios, ganade-
ros, pesqueros, acuícolas, y, sobre todo por la gestión del agua. Es
17 indiscutible el beneficio del regadío en la competitividad del sector
agrario, tanto porque aumenta la cantidad producida, como porque
reduce la exposición al riesgo de periodos secos y estabiliza los in-
gresos agrícolas. Sin embargo, como señalaba Delibes, todo progre-
so lleva su aspecto negativo, pues en este caso afecta al deterioro de
los caudales ambientales, de la conectividad ecológica y de los há-
bitats naturales, y puede comprometer el futuro de futuras generacio-
nes. Por otro lado, también debe prestarse atención a la escasez de
mano de obra en la producción, al éxodo rural y al despoblamiento
y promover el relevo generacional a través de dos perfiles: las per-
sonas herederas de explotaciones y las nuevas incorporaciones a la
actividad agraria desde fuera del sector.
La alimentación está relacionada no sólo con la técnica, sino con
la superficie utilizada para la agricultura y ganadería, los recursos
pesqueros, la salud o el cambio climático. Entre la producción y la
distribución, nos encontramos con la transformación, parte esen-
cial del sistema que se ve afectado por el Pacto Verde Europeo de
2019, con el objeto de lograr sistemas alimentarios con menor im-
pacto ambiental, garantizar sistemas alimentarios seguros y saluda-
bles, y asegurar un crecimiento inclusivo y sostenible.
La distribución sigue siendo uno de los grandes retos pues
normalmente pensamos en cambiar el sistema enfocándonos en
productores y consumidores. En la cadena de valor se persigue un
reparto equilibrado del valor entre todos los actores. En el Libro se
pone en valor la digitalización como herramienta principal para in-
crementar la eficiencia de las instituciones cooperativas de logística
y distribución, minimizar los costes de producción y la huella ecoló-
gica, así como para aumentar la accesibilidad de las consumidoras
a los alimentos sostenibles. A su vez, se propone la creación de
“food hubs”, o centros logísticos asociativos de pequeños producto-
res, transformadores y distribuidores de alimentos locales, ubicados
principalmente en entornos urbanos, como una de las principales
soluciones a los problemas de distribución física. La finalidad es
realizar una gestión sostenible de la cadena de suministro a través
de una estrategia holística empresarial relativas al abastecimiento,
almacenamiento, preparación de pedidos, transporte e incluso lo-
gística inversa. El objetivo es mejorar la eficiencia económica y am-
biental, pero unido a la necesidad vincular a los productores con
los diferentes puntos de entrega del mercado regional, así como
mejorar la trazabilidad del origen de los productos. Para ello es
necesario fijarnos en las características de cada territorio (urbanos,
periurbanos, rurales remotos, etc.), y en el diseño de la administra-
ción territorial administrativa.
En cuanto al consumo, destacamos, como lo hace el libro, que
los comportamientos varían enormemente en función de los produc-
tos o del momento del consumo. Unas veces el factor determinante
será el precio y otras la marca, otras el mero capricho o la costum-
bre. Lo que sí conviene celebrar es la creciente importancia de la
idea sostenibilidad que guía a cada vez más consumidores. 18
No menos interesante es el comportamiento de los consumidores
en función de las políticas de comunicación y la idea de la publi-
cidad engañosa. Los desórdenes de la información en el consumo
existen y se propagan fácilmente en las redes sociales.
Todo ello hace que este Libro Blanco sea desde su publicación
una referencia obligatoria. No ofrece todas las soluciones, ni tene-
mos que compartir todas sus propuestas, pero es una obra oportuna
y ambiciosa, que plantea la necesidad de una transformación del
sistema alimentario y señala los caminos por los que podemos transi-
tar. Abarca asuntos muy diversos y de gran envergadura, desde las
políticas fiscales (paga más quien más contamina) a la necesidad
de desarrollar las zonas rurales, combatir el despoblamiento o las
relaciones campo-ciudad.
Como decía Alain Hervé, “a estas alturas si queremos conservar
la vida, hay que cambiarla”. El sistema alimentario no es una reali-
dad aislada, y su reforma debe ir acompañada de otras en diferen-
tes ámbitos como en la política de vivienda, transportes, energía,
educación, desarrollo etc, sin olvidar la necesidad de generar un
compromiso global, ya que no sólo afecta a un único territorio sino
a todo el planeta.
El gran valor de esta obra de referencia en el mundo de la ali-
mentación es su contribución a impulsar un debate plural y transpa-
rente sobre los cambios necesarios en el actual sistema alimentario,
y a plantear con rigor, reflexión científica y conciencia social la
magnitud y la urgencia del reto al que nos enfrentamos. No po-
demos olvidar la situación vivida en estos años de pandemia, y la
acertada respuesta de nuestra industria primaria. Al mismo tiempo,
desde 2019 se habla de una pandemia global de obesidad, desnu-
trición y cambio climático. El sistema alimentario está en el centro
de nuestras vidas, y la opción que elijamos para gestionarlo es la
que va a definir nuestro futuro.
En el libro hay muchas propuestas para cada situación. De modo
sintético, insistiría en dos aspectos que considero esenciales: a) el
sistema alimentario no es español ni siquiera europeo, es mundial,
y su reforma debe abordarse, por lo tanto, con esta perspectiva de
conjunto, europea y global; b) la garantía de su transformación no
está en las políticas públicas, ni en las medidas coercitivas sino en
una formación inspirada en valores que nos hablan de interdepen-
dencia y de ese “vivir libres juntos” propio las democracias avan-
zadas. La prioridad debe ser la educación de productores, transfor-
madores, distribuidores y consumidores, todos ellos antes de nada
ciudadanos, dueños de la “polis”. La tarea por lo tanto es, en pala-
bras de Miguel Delibes, ensanchar la conciencia moral universal.
19
Prólogo II
por Isabelle Le Galo
DIRECTORA DE LA FUNDACIÓN DANIEL Y NINA CARASSO EN ESPAÑA
LA FUNDACIÓN DANIEL Y NINA CARASSO, desde sus inicios en España

en 2014, centra sus esfuerzos en acelerar la transición hacia sistemas
alimentarios sostenibles en el sentido que propone la Organización de
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO): "Para
ser sostenible, la agricultura debe satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes y futuras, y al mismo tiempo garantizar la ren-
tabilidad, la salud ambiental [y de las personas], y la equidad social
y económica". Todo ello en un contexto de emergencia climática y de
crisis social del que el sistema alimentario es parte de la causa, pero
también de la solución.
Es parte de la solución porque la alimentación es mucho más
que alimentos, es un todo vista con el prisma filosófico del desafío
de la reflexión y de no quedarse en el aspecto más cotidiano que
encierra. Es también salud, agua, ciudades, ecosistemas terrestres,
clima, educación, empleo, industria, igualdad y el resto de los 17
Objetivos de Desarrollo Sostenible. Esta dimensión múltiple de la
alimentación la convierte en un eje estratégico para trabajar de ma-
nera sistémica todos los ámbitos de la sostenibilidad ya que impulsa
de manera simultánea prácticas a nivel medioambiental, social, de
salud de las personas a corto y largo plazo, así como procesos de
innovación y metodologías de colaboración.
La alimentación también es un eje vertebrador, por ejemplo, en
materia de gestión del medio natural y de los territorios rurales, pero
también en materia de urbanismo y acceso universal a alimentos sa-
nos en la ciudad; lo es igualmente de la salud de las personas, pero
también de la del planeta y lo es, evidentemente, de todo el entra-
mado empresarial, social e institucional que se articula en torno a la
cadena alimentaria.
Abordar la alimentación desde esta perspectiva sistémica permi-
te activar su incalculable potencial como motor de transformación
global para nuestra sociedad. Su activación definitiva se realizará
desarrollando alianzas y cooperaciones público-privadas y contan-
do con investigación, sensibilización e imaginación para inventar un
nuevo habitar. Porque conseguir que el sistema alimentario sea sos-
tenible y saludable, tanto para las personas como para el planeta,
es una prioridad para el futuro del ser humano. Es fundamental.
Durante estos ocho años de trabajo en España, la Fundación ha
(re)unido en un largo y apasionante camino a muchos amigos y
colaboradores de los ámbitos de la investigación, la filantropía, la
acción social, el sector agrario, la nutrición y la salud. Juntos hemos
21 creado y apoyado multitud de proyectos enfocados a experimentar,
demostrar y alumbrar las vías para la necesaria evolución hacia
nuevos equilibrios sociales, ambientales, económicos y de salud.
Las políticas públicas son, de hecho, la herramienta definitiva
para reorientar un sistema alimentario que ha demostrado ser
resiliente y que debe ahora evidenciar ser sostenible. Su papel de-
terminante para acelerar la transición hacia estas prácticas es lo
que nos ha movido colectivamente a diseñar y redactar el presente
documento. Sentimos que es nuestra responsabilidad como agente
filantrópico. Nuestro rol nos ofrece una perspectiva global desde la
cual vislumbramos las innovaciones sociales posibles y nos permite
dibujar colectivamente futuros deseables y factibles. Es nuestro de-
ber compartir nuestros aprendizajes y los de nuestros ecosistemas
con la ciudadanía y, sobre todo, con los responsables de diseñar
las políticas públicas de nuestro país.
En definitiva, la concepción de este libro blanco se inscribe en
una dinámica filantrópica que trata de unir voces expertas y diver-
sas representantes de la multitud de sectores y ámbitos que engloba
la alimentación, recoger sus reflexiones y evaluar sus prácticas para
extraer conclusiones y aprendizajes. Además, los tiempos de la
filantropía permiten contar con una proyección a medio plazo que
autoriza estos procesos participativos, más expandidos en el tiempo.
Compartir sus resultados y difundirlos a gran escala para que sean
retomados desde las instituciones es otra manera de colaboración
público-privada.
Por todo ello, iniciamos la redacción de este documento, para el
cual hemos contado con más de 50 autores y un proceso colectivo
de definición y coordinación entre los equipos técnicos y los fir-
mantes de cada artículo. Creemos haber conseguido aunar en una
única obra la visión social, ambiental, económica y la perspectiva
de salud de la alimentación. Se trata de una herramienta de doble
uso. Por una parte, propone y comparte un análisis de la situación
del sector realizada bajo el prisma de distintos enfoques (igualdad,
economía, agricultura, ganadería, pesca, recursos hídricos, distribu-
ción, territorios, consumo, salud, educación, publicidad, nutrición)
para acompañar a los responsables de diseñar y definir políticas
públicas en el proceso de reflexión previo a la toma de decisiones.
Por otra, ofrece una batería de medidas concretas, a corto, medio
y largo plazo, elaboradas y contrastadas por la alianza entre la in-
vestigación y la acción de terreno, clave demostrada para elaborar
propuestas factibles.
Cada medida propuesta pretende y puede acercarnos como
sociedad a un sistema alimentario más sostenible y justo para todos,
dando así respuesta a la emergencia climática y a la crisis social. Es
un camino que habremos de transitar. Hacerlo desde las alianzas y
la cooperación de todos los agentes y territorios, marcará la diferen-
cia en los tiempos. Y tiempo queda poco. ¡Es hora de actuar!
22
23
Prólogo III
por Diego López Garrido y José Luis de la Cruz Leiva
FUNDACIÓN ALTERNATIVAS
LA SOSTENIBILIDAD DE LOS SISTEMAS ALIMENTARIOS es un problema

mundial y tendrán que adaptarse para hacer frente a los grandes
retos globales. Los gobiernos han de asumir compromisos firmes y
exigentes para poner fin a todas las formas de malnutrición y com-
batir la obesidad y las enfermedades no transmisibles relacionadas
con la alimentación, como la hipertensión, las enfermedades cardio-
vasculares, la diabetes y el cáncer.
Pero además, tal como nos indica la FAO, la producción y con-
sumo de alimentos tiene una implicación directa con el cumplimiento
de los 17 objetivos de Desarrollo Sostenible de NNUU. Un sistema
alimentario sostenible contribuye a la erradicación de la malnutri-
ción (ODS 2), la promoción de la salud y el bienestar (ODS 3), el
consumo y producción sostenibles (ODS 12), la igualdad de género
fomentando el acceso a la tierra a la mujer (ODS 5), la conservación
de los ecosistemas matinos y terrestres (ODS 14 , ODS 15), etc.
Pero también debemos ser conscientes de que la agricultura
es responsable del 14,1% de las emisiones de gases de efecto
invernadero en España, y de estas, el 64,8% proceden de las
cabañas ganaderas (Avance de Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero correspondientes al año 2020, MITECO). Además, la
producción, transformación, envasado y transporte de alimentos
contribuyen en gran medida a la contaminación del aire, el suelo
y el agua y tienen un enorme impacto en la biodiversidad. Por tan-
to el desarrollo de una alimentación sostenible contribuirá también
al cumplimiento de los objetivos en materia de cambio climático y
a reducir la degradación del medio ambiente.
Existe la necesidad urgente de reducir el uso de plaguicidas y
fertilizantes químicos y de aumentar la agricultura ecológica, mejo-
rar el bienestar animal y revertir la pérdida de biodiversidad. Pero
también es esencial tomar medidas para cambiar las pautas de con-
sumo y reducir el desperdicio de alimentos. Un 8,5% del total de los
residuos generados en la UE corresponde a desperdicio alimentario
generado en la producción, distribución y consumo de alimentos, lo
cual supone 69 millones de toneladas (Sustainable development in
the European Union 2021). Esto equivale a que cada año un ciuda-
dano de la UE desperdicia 154,6 kg de alimentos.
Por otro lado, la obesidad sigue aumentando en todos los países
de la UE. El 53,7% de la población adulta en España padece sobre-
peso (Eurostat, 2021), lo que contribuye a una alta prevalencia de
enfermedades relacionadas con la dieta (como varios tipos de cán-
25 cer) e incrementa los costes de la asistencia sanitaria.
Además, actualmente nos encontramos con una escalada de pre-
cios de los alimentos en todo el mundo sin precedentes, especialmen-
te preocupante en Oriente, África y América Latina. No debemos
olvidar que una alimentación sostenible debe ser también económi-
camente asumible por todos y contribuir al cumplimiento del ODS 1:
poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo.
Ante este escenario, queda claro que un cambio a un sistema
alimentario sostenible aportará beneficios ambientales, sanitarios y
sociales. Pero además, la transición hacia sistemas alimentarios sos-
tenibles también es una enorme oportunidad económica, crea
empleo y atrae a jóvenes agricultores.
Una ganadería sostenible en donde se proporciona un mayor
bienestar animal, no solo mejorará la salud de los animales, sino
que nos proporciona alimentos de mayor calidad y puede contribuir
a preservar la biodiversidad. También es evidente que los ciudada-
nos lo desean. El mercado de alimentos ecológicos sigue creciendo
por lo que es preciso continuar fomentando la agricultura ecológica.
La pandemia de COVID-19 nos ha enseñado la importancia de
un sistema alimentario que sea capaz de garantizar a los ciudada-
nos el acceso a un suministro suficiente de alimentos. También nos
ha hecho conscientes de las interrelaciones entre nuestra salud, los
ecosistemas, las cadenas de suministro, las pautas de consumo y los
límites del planeta.
El presente Libro Blanco de la Alimentación Sostenible en Espa-
ña, realizado por la Fundación Alternativas y la Fundación Carasso,
identifica y propone las principales claves para lograr una transición
hacia sistemas alimentarios sostenibles y resilientes. Este objetivo se
plasma en cada uno de los 15 capítulos temáticos que componen el
Libro Blanco, a través de una serie de medidas recogidas a modo
de propuesta para su implementación por parte de los y las tomado-
res de decisiones.
El Libro Blanco de la Alimentación en España puede desempeñar
un papel clave para la definición de una estrategia Española que
afronte con garantías los desafíos de un sistema alimentario sostenible,
reconociendo los vínculos entre personas sanas, sociedades sanas y
un planeta sano.
La creación de un sistema alimentario que facilite la elección de
dietas saludables y sostenibles beneficiará la salud y la calidad de
vida de los españoles, además de reducir los costes relacionados
con la salud. Los y las españolas prestamos cada vez más atención
a cuestiones ambientales, sanitarias y alimentarias. Incluso a medi-
da que aumenta la urbanización de las sociedades, los ciudadanos
demandan alimentos que sean frescos, menos transformados y de
fuentes sostenibles.
Además, durante la actual pandemia se han intensificado los
llamamientos en favor de que las cadenas de suministro sean más
cortas. Los consumidores deben estar facultados para elegir alimen-
tos sostenibles, y todos los agentes de la cadena alimentaria deben 26
considerar esto como una responsabilidad y una oportunidad para
ellos. La UE, a través de su Estrategia “De la Granja a la Mesa”, es
consciente que el sistema alimentario es un elemento esencial del
Pacto Verde y de la recuperación Post COVID.
Un sistema alimentario sostenible será esencial para alcanzar
los objetivos climáticos y ambientales del Pacto Verde, al tiempo
que mejora los ingresos de los productores primarios y refuerza la
competitividad. El presente Libro Blanco de la Alimentación Sosteni-
ble en España apoya la transición haciendo hincapié en las nuevas
oportunidades tanto para los ciudadanos como para los todos los
actores implicados en el sistema alimentario.
Los objetivos de este Libro son proporcionar conocimiento para
reducir la huella ambiental y climática del sistema alimentario espa-
ñol, garantizar que la cadena alimentaria, que abarca la produc-
ción, el transporte, la distribución, la comercialización y el consumo
de alimentos, tenga un impacto ambiental neutro o positivo, preser-
var y restablecer los recursos terrestres, de agua dulce y marinos de
los que depende el sistema alimentario. Contribuir a mejorar la nutri-
ción y la salud pública, velando por que todas las personas tengan
acceso a alimentos nutritivos, sostenibles y de calidad. Promover el
comercio justo y crear nuevas oportunidades de negocio.
La transición hacia un sistema alimentario sostenible requiere un
enfoque colectivo que implique a las autoridades públicas en todos
los niveles de gobierno, todos los agentes implicados en la cadena
de valor alimentaria, las organizaciones no gubernamentales, los
interlocutores sociales, el mundo académico y los ciudadanos. Por
ello en el Libro Blanco de la Alimentación Sostenible en España se
promueve la coherencia de las políticas e integración de la sosteni-
bilidad en todas las políticas relacionadas con la alimentación y los
sistemas alimentarios para garantizar una transición justa.
En definitiva el Libro Blanco de la Alimentación Sostenible en Es-
paña es una oportunidad para conciliar nuestro sistema alimentario
con las necesidades del planeta y para responder positivamente a
la demanda de los españoles de una alimentación saludable, equita-
tiva y respetuosa con el medio ambiente.
27
01
LA OPORTUNIDAD DE UN
LIBRO BLANCO SOBRE LA
41
Autores
Ivanka Puigdueta Bartolomé
Tomas Garcia Azcárate
Dionisio Ortiz Miranda
Celsa Peiteado Morales
La supervivencia y bienestar de las socieda- convicción de que los sistemas alimentarios
des humanas, presentes y futuras, depende en no son necesariamente una amenaza para
buena medida de los sistemas alimentarios y, el planeta y la salud humana, sino que, por
pese a ello, éstos constituyen en la actualidad el contrario, son parte de la solución a los
una de las principales amenazas a los ele- grandes retos que tenemos por delante:
mentos naturales que han mantenido la esta- mejorar la calidad de vida y establecer pre-
bilidad del sistema Tierra durante los últimos cios justos para las personas que producen
12.000 años. alimentos; asegurar una dieta sostenible y
Nuestro planeta es capaz de alimentar a asequible para toda la población en un pla-
una población mucho mayor que la actual neta finito acosado por el cambio climático;
(Holt-Giménez et al., 2012) con una dieta revertir el despoblamiento rural; y, en última
sana y de una forma sostenible ambiental y instancia, preservar de la salud de las perso-
económicamente. Sin embargo, en la actuali- nas y los ecosistemas.
dad casi 500 millones de personas tienen un Pese a las dificultades y barreras que
peso por debajo del adecuado mientras, en hemos de solventar, es posible proponer solu-
paralelo, 2.000 millones de personas viven ciones para encarar la actual crisis sistémica
con obesidad o sobrepeso (Mendenhall et al., y ecosocial desde los sistemas alimentarios.
2019; WHO, 2021). Para ello, el enfoque a emplear ha de ser
A pesar de la creciente demanda de alimen- también holístico y contemplar todos los com-
tos, la mayor parte de quienes se dedican a la ponentes de los sistemas alimentarios, desde
agricultura, la ganadería o la pesca encuen- los productivos a las y los consumidores.
tran dificultades para mantener sus medios de Con esta lógica, a mediados de 2019, la
vida. Estos problemas no son exclusivos de los Fundación Daniel y Nina Carasso encargó a
países empobrecidos, en el nuestro también la Fundación Alternativas el desarrollo de este
se vive con preocupación creciente la falta de Libro Blanco. Comenzó la compleja labor de
relevo generacional en la actividad agraria y identificación de las temáticas a incluir, así
pesquera, en muchos casos por no tener asegu- como de los expertos y expertas con los que
rada una renta y calidad de vida dignas. contar. En esta travesía hemos tenido la opor-
Por otro lado, la pandemia por COVID-19 tunidad de seguir reflexionando y aprendien-
ha llamado la atención sobre el serio proble- do sobre los sistemas alimentarios, sus retos y
ma de inseguridad alimentaria existente en las oportunidades que nos ofrecen, los víncu-
España: los bancos de alimentos se han visto los existentes entre dichos sistemas y la salud
desbordados por la crisis económica y social de las personas y el planeta y, especialmente,
vinculada a la zoonosis, con alrededor de 2 sobre cómo acelerar la tan necesaria transfor-
millones de demandantes a finales de 2020 mación alimentaria. Tal es el objetivo de este
(RTVE, 2020). Al mismo tiempo, la crisis sanita- Libro Blanco: identificar, entender, debatir y
ria ha servido para poner de relevancia el pa- proponer algunas de las más importantes cla-
pel de las personas productoras de alimentos ves para lograr una rápida transición en Es-
y otras trabajadoras de la cadena alimentaria. paña hacia sistemas alimentarios sostenibles,
Gracias a su labor, los mercados no han sufri- resilientes y territorializados.
do el desabastecimiento de productos básicos, Este objetivo se plasma en cada uno de
en un momento de desconcierto y temor. los 13 capítulos temáticos que componen el
Es en este marco en el que surge la idea Libro Blanco, a través de una serie de medi-
de elaborar un Libro Blanco sobre Alimen- das recogidas a modo de propuesta para su
tación Sostenible. Nace también desde la implementación por parte de los y las toma-
33 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

dores de decisiones y que, desde el enten- Blanco, aportando su conocimiento y expe-
dimiento de sus autores y autoras, son clave riencia sobre los avances científicos y mate-
para la mejora de nuestros sistemas alimenta- riales en sus áreas de trabajo. A lo largo del
rios. Enmarcando cada batería de medidas, Libro se señala cómo las principales barreras
cada capítulo comienza con un análisis de la a la necesaria transformación de las actuales
situación de partida y las problemáticas que sociedades de producción y consumo no son
se han de solventar, un primer paso necesario técnicos, sino políticos y sociales. Contamos
para su exitosa definición y aplicación. con la tecnología y conocimientos necesarios
Hemos tratado de englobar los principa- para avanzar, de forma decisiva y sin demo-
les desafíos y áreas de intervención sobre ra, en dirección a formas de vivir respetuosas
los que resulta necesario actuar para mejo- con el planeta que nos sustenta junto con el
rar los sistemas alimentarios, pero la enorme resto de seres vivos de los que dependemos:
complejidad de la temática nos obliga a ser en otras palabras, formas de vivir compati-
humildes en nuestra ambición y asumir que bles con la vida.
este Libro es un paso más en el camino El principal reto que tenemos es la gene-
que ha de conducirnos hasta la situación ración de acuerdos para poner por delante
que perseguimos. los intereses del conjunto de la sociedad y el
La diversidad de los capítulos refleja la bienestar a largo plazo, frente a los intereses
heterogeneidad de autorías y multitud de dis- cortoplacistas y privados que durante los
ciplinas, problemáticas y áreas de acción que últimos años nos han conducido a la crítica
definen y se ven afectadas por la alimenta- situación actual.
ción. Así, los capítulos 4 a 7 se centran en los Los y las autoras y coordinadoras nos da-
cambios necesarios en la producción prima- remos por satisfechas si este libro contribuye
ria: agricultura, ganadería, pesca, acuicultura a impulsar un debate plural y transparente
y gestión del agua. Otro grupo de capítulos sobre los cambios necesarios en el actual
(2, 3, 8 y 9) aborda las problemáticas que sistema alimentario, así como a avanzar, con
dificultan una justa y sostenible distribución rigor, en la reflexión y la conciencia social de
de los frutos de los sistemas alimentarios y sus la magnitud y la urgencia del reto al que nos
externalidades. Estos sistemas han de garanti- enfrentamos. Si, además, favorecemos que
zar la seguridad alimentaria de todas las per- algunas de las medidas aquí propuestas sean
sonas, además de proporcionar condiciones bien acogidas e implementadas, habremos
dignas para quienes habitan en los territorios plenamente superado nuestros objetivos.
dedicados a la producción de alimentos. Los
capítulos 10 a 13 se centran en cómo los 1. NECESIDAD DE UNA TRANSICIÓN HACIA
sistemas alimentarios y otros elementos de SISTEMAS ALIMENTARIOS SOSTENIBLES
nuestra sociedad, como la educación y la Y RESILIENTES
publicidad, perfilan la oferta alimentaria y las
decisiones de consumo, y cómo éstas afectan La forma en que nos alimentamos en la actua-
a su vez a nuestra salud y la de los ecosiste- lidad es la actividad que más ha modificado,
mas. Por último, el capítulo 14 aborda el po- y sigue haciéndolo, nuestro planeta. Casi la
sible efecto de la fiscalidad, para avanzar en mitad de la superficie terrestre libre de hielo
esta transición justa y ecológica alimentaria. y desierto se destina a actividades agrarias
Un total de 53 expertas y expertos en (Poore y Nemecek, 2018), principalmente a
sistemas alimentarios y sostenibilidad han la producción de pastos o piensos para uso
participado en la elaboración de este Libro ganadero (FAO, 2014).
LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 34

La alimentación es la principal causa de por tanto, una de las mayores amenazas
deforestación a nivel global, responsable de para nuestra propia supervivencia en este
al menos el 60% de la superficie boscosa planeta. Además, la intensificación de las
talada año tras año (Ritchie y Roser, 2021), producciones alimentarias agrava el riesgo
así como de la transformación de otros hábi- de aparición de pandemias, especialmente
tats de interés. La producción alimentaria es por la transmisión de enfermedades de ani-
también una de las mayores amenazas para males a personas. Mientras los ecosistemas
la biodiversidad, incluyendo las casi 30 mil sanos y diversos sirven de protección frente a
especies en riesgo de extinción (Poore y Ne- la expansión de nuevos virus y bacterias, el
mecek, 2018; IPBES, 2019) y una de las prin- avance de los monocultivos incrementa nues-
cipales fuentes de contaminación atmosférica, tra exposición y vulnerabilidad a los mismos.
hídrica y edáfica (Rockström et al., 2010; Al mismo tiempo, la concentración de cada
Poore y Nemececk, 2018). Para hacernos vez más animales en una única instalación
una idea de la magnitud de la apropiación ganadera aumenta el riesgo de aparición y
de la naturaleza por parte del ser humano, propagación de nuevas enfermedades, y, en
las personas y el ganado representamos el consecuencia, de epidemias. El incremento
94% de la biomasa total de mamíferos terres- de la resistencia a los antibióticos por su uso
tres (IPBES, 2019; Bar-On et al., 2018). excesivo en ganadería industrial constituye
Otro de los grandes impactos de la ali- otro factor de riesgo, clasificado por la Orga-
mentación es su contribución al cambio climá- nización Mundial de la Salud como una de
tico, al ser responsable de un 34% de las emi- las diez principales amenazas a la salud pú-
siones de gases efecto invernadero (Crippa et blica a la que nos enfrentamos (OMS, 2020).
al., 2021). Hablando de medio ambiente en Todos estos efectos negativos del sistema
sentido amplio, la forma en que la población alimentario sobre las personas y el planeta son
el motivo por el que, desde 2019, se habla de
la sindemia global de obesidad, desnutrición
y cambio climático (Boyd et al., 2019) – si
bien tal vez habría que incluir otros problemas
ambientales cuyo estado es crítico (Campbell et
al., 2017; Steffen et al., 2015). Nos encontra-
mos en una situación de alto riesgo para tres
de los límites planetarios de los que depende
la vida en la Tierra (biodiversidad genética y
ciclos del fósforo y el nitrógeno) y en situación
de creciente incertidumbre para otros cuatro
de ellos (cambio climático, uso de la tierra,
biodiversidad funcional y agua dulce). La pro-
ducción alimentaria ejerce una gran presión
se alimenta en los Estados miembros de la sobre estos siete límites planetarios, cuya trans-
Unión Europea ha sido señalada como cau- gresión nos aboca a una situación nunca antes
sante del 27% de todos los impactos ambien- experimentada por la humanidad (Campbell et
tales (CIHEAM y FAO, 2015). al., 2017).
Por la alteración que ejercen sobre los Pero, volvamos a la salud humana, dejan-
equilibrios planetarios, los sistemas alimenta- do por un momento de lado su dependencia
rios predominantes que hemos creado son, de los ecosistemas y equilibrios planetarios.

El enorme aumento de la producción
alimentaria global en las últimas décadas ha
venido asociado a un proceso de intensifica-
ción e industrialización, asimismo vinculado
a la despoblación rural.
– GONZÁLEZ DE MOLINA ET AL., 2019
La mala alimentación está detrás de 9 de los por plantas o animales, principalmente acuá-
15 principales factores de riesgo para la sa- ticos. Altamente resistentes a la degradación,
lud de las personas, así como de la aparición permanecen en los tejidos y van concentrándo-
de dolencias como enfermedades coronarias, se eslabón tras eslabón, constituyendo un im-
cáncer colorrectal, accidentes cardiovascula- portante riesgo para la salud humana (Kumar
res o diabetes tipo II (Clark et al., 2019). En Rai et al., 2019; Djedjibegovic et al., 2020).
España, unos 8,4 millones personas padecen Así como nosotras, las personas, nos vemos
sobrepeso u obesidad, entre las que están el afectadas por estos contaminantes, el resto de
40% de los niños y niñas entre 6 y 9 años seres vivos del planeta también lo están.
(AESAN, 2019). Los actuales sistemas alimentarios predo-
Por otro lado, la falta de cuidado de los re- minantes dañan los ecosistemas y la salud
cursos en (y con) los que se producen los ali- humana, pero ¿constituyen, al menos, un me-
mentos que consumimos (suelo, aire y agua) dio de vida digno para las personas que nos
nos expone a multitud de contaminantes invi- alimentan y mantienen vivos los entornos rura-
sibles, frente a los que las y los consumidores les? De nuevo, la respuesta es no. El enorme
no tenemos ningún tipo de protección. Una aumento de la producción alimentaria global
de las cuestiones que más preocupa es la pre- en las últimas décadas ha venido asociado a
sencia de restos de plaguicidas en los alimen- un proceso de intensificación e industrializa-
tos que ingerimos. La utilización de algunos ción, asimismo vinculado a la despoblación
pesticidas de síntesis química, principalmente rural (González de Molina et al., 2019). Tal y
los que actúan como disruptores endocrinos, como ha ocurrido en otras partes del mundo,
están asociados a la aparición de múltiples el número de personas empleadas en el sec-
enfermedades y permanecen en el organismo tor agrario se ha visto rápidamente reducido,
durante largos periodos de tiempo. Muchos paralelamente al número de explotaciones
de estos se mantienen en los alimentos incluso (INE, 2020). Así, una de las características
tras ser lavados y son transmitidos desde las de la reciente transformación agraria es la
madres a sus bebés (Garí, 2019). concentración de la producción en cada vez
La presencia de microplásticos en cada rin- menos manos, el aumento del tamaño de las
cón del planeta, incluyendo alimentos de todo explotaciones y la reducción de la demanda
tipo y en nuestros propios organismos, es otra de mano de obra (fenómeno que también
consecuencia del actual modelo de producción afecta al resto de etapas de la cadena ali-
y consumo. Los impactos observados en algu- mentaria). Al mismo tiempo, la bajada de los
nos animales intoxicados por microplásticos, precios ligada a este tipo de explotaciones (y
como daños en los sistemas de detección de a las subvenciones europeas) reduce drástica-
algunos cangrejos, o cambios en el comporta- mente la competitividad de las y los pequeños
miento, resultan alarmantes (Avio et al., 2015; productores vinculados al territorio.
Seuront, 2018). Cabría esperar que, al menos, estos
No menos dañina es la exposición a meta- impactos estuvieran justificados por la nece-
les pesados, contaminantes procedentes de las sidad de proveer de alimentos a los 8 mil
actividades humanas y cuya bioacumulación millones de personas que ya somos en el
hace que vayan ascendiendo en la cadena planeta, garantizando el acceso a una ali-
trófica. Estos metales pesados entran en la mentación saludable para el conjunto de la
cadena a partir de vías como suelos contami- población. Paradójicamente, no es así, como
nados, lodos de depuradora, fertilizantes y muestran las preocupantes cifras oficiales: en
plaguicidas de síntesis, etc., siendo asimilados 2020 padecieron hambre en todo el mundo

de 720 a 811 millones de personas (FAO y qué herramientas tiene la ciudadanía para
et al., 2021). tomar las decisiones adecuadas.
A pesar de los esfuerzos fallidos por Está claro que algo falla en la forma en
acabar con la malnutrición, incluyendo un que nos relacionamos con la alimentación.
Objetivo de Desarrollo Sostenible al respecto,
se añade otra cifra escandalosa para la re- 2. RETOS PARA LA TRANSICIÓN ALIMENTARIA
flexión, el hecho de que al menos un tercio de
los alimentos producidos acaban en la basura. Nos enfrentamos, visto lo expuesto, a la ne-
Millones de hectáreas cultivadas, miles de hec- cesidad urgente de abordar una transición
tómetros cúbicos de agua, emisiones de gases justa y ecológica hacia Sistemas Alimentarios
efecto invernadero destinadas a una produc- Sostenibles y Resilientes, sanos y respetuosos
ción que podría alimentar de sobra a toda con personas, animales y planeta. Solo de
la población desnutrida y que, sin embargo, esta forma, lograremos alcanzar el objetivo
sólo contribuyen a exacerbar los problemas compartido de asegurar una alimentación
ambientales señalados y a poner de manifiesto adecuada y accesible para el conjunto de la
otra de las fallas del modelo predominante. ciudadanía, en un planeta con recursos limi-
Sin embargo, alimentar a la población glo- tados, afectado por el cambio climático y la
bal no ha de ser la cara A de esta larga lista pérdida de biodiversidad. Este objetivo ha de
de ataques contra nuestra salud y la del plane- perseguirse a la vez
ta. Varios estudios han señalado la posibilidad que se ofrece una
de producir suficientes alimentos bajo prác- calidad de vida dig-
ticas más respetuosas para los ecosistemas, na a todas y cada
como la producción ecológica (Muller et al., una de las personas
2017; Reganold y Wachter, 2016). También que trabajan en la
abundan los ejemplos de una agricultura y ga- cadena alimentaria.
nadería en armonía con la naturaleza, como Esto requiere
recoge el concepto de Sistemas de Alto Valor afrontar múltiples
Natural (Oppermann et al.,2012) o denota la retos, comenzando
importante superficie de explotaciones agra- por asegurar la
rias en red Natura 2000 existente en España. participación real
Pero, además, de promover una producción y efectiva de todos
sostenible, resultan necesarios cambios sistémi- los actores en el
cos en toda la cadena alimentaria, como la me- debate sobre qué
jora de las dietas humanas o la minimización alimentación quere-
del desperdicio de alimentos. En este sentido, mos y necesitamos
resulta esperanzador ver la cantidad creciente y la forma de alcan-
de personas consumidoras preocupadas por su zarla, desde una
alimentación, pero también por ofrecer un pre- mirada transversal,
cio justo para quienes producen sus alimentos, sistémica. Promover esta transición consen-
organizadas en redes y grupos de consumo, e suada dependerá, además, de la capacidad
impulsando nuevas figuras como las de los su- para reconocer la necesidad de cambios en el
permercados cooperativos, entre otras. marco político - comenzando por mejoras en
El problema, por tanto, parece radicar no la coordinación administrativa-, así como en
en el cuánto, sino en el qué, cómo y dónde el sistema de incentivos económicos vigente,
se produce, quién lo hace, cómo se distribuye que haga aflorar las externalidades sociales

y ambientales de los diversos modelos ali- hacia la construcción de un sistema alimentario
mentarios. También serán clave decisiones sostenible en España.
ambiciosas para conformar una cadena de En definitiva, este no es meramente un
valor equilibrada, transparente, inclusiva y documento de diagnóstico. Es un documento
resiliente. Sin olvidar los asuntos que atañen a propositivo, donde todas las personas que
los extremos de la cadena alimentaria: contar han participado en su redacción se implican
con una ciudadanía consciente e informada en la elaboración de propuestas concre-
sobre la importancia de la alimentación y que tas, dirigidas a actores públicos y privados
tome decisiones consecuentes y promover una determinados. Y es posible que no todas
producción alimentaria capaz de garantizar estas personas suscriban íntegramente todas
productos sanos y de calidad recuperando, a las propuestas que se recogen en el libro.
la par, el buen estado de los ecosistemas. No podemos ni queremos huir del enfoque
normativo de este documento, que aspira a
3. OBJETIVOS DE ESTE LIBRO convertirse en una gran caja de herramientas
BLANCO: PROPUESTAS PARA LA que sirva de inspiración y orientación a to-
TRANSICIÓN ALIMENTARIA dos los que, desde nuestros distintos ámbitos
(como consumidores/as, investigadores/as,
De las páginas anteriores se desprende la activistas, tomadores/as de decisiones, etc.)
magnitud, urgencia y complejidad de los retos tenemos la responsabilidad de convertir la
alimentarios. Precisamente estos tres aspectos alimentación en un motor de transición hacia
inspiran en parte la propia lógica de este Libro modelos más sostenibles e inclusivos.
Blanco. En primer lugar, es la magnitud de los
cambios que se requieren para promover una
4. CONTENIDO Y ESTRUCTURA
transición hacia sistemas alimentarios sosteni-
DEL LIBRO BLANCO
bles lo que explica el número y la diversidad
de temáticas -estrechamente relacionadas entre A. Estructura
ellas- que guardan relación directa con la ali-
La selección final de las temáticas sobre las
mentación, y que requieren ir más allá de un
que giran los capítulos de este Libro es here-
mero enfoque sectorial. En segundo lugar, la
dera del proceso que se ha seguido al respec-
necesidad de impulsar cambios para respon-
to, así como de la lista de expertos y expertas
der a una situación apremiante ha llevado a
que han participado tanto en su diseño global
que los capítulos (como se verá más adelante)
como en la elaboración de cada uno de los
estén claramente orientados a la acción, a la
capítulos. Muy posiblemente, un proceso dis-
toma de decisiones en los numerosos ámbitos
tinto hubiese dado lugar a que algunos capítu-
en los que es necesario hacerlo. En tercer
los se hubiesen planteado de otro modo. Esto
lugar, la complejidad de todo lo relacionado
también implica que es posible que algunos
con la transición de los sistemas alimentarios
lectores y lectoras echen en falta haber dedi-
hace necesario movilizar el conocimiento
cado capítulos específicos a algunas cuestio-
científico, tratar de huir de estereotipos y de
nes que en este libro quedan apuntadas de
recomendaciones fáciles. Para ello, más de 50
forma transversal. Esto no hace sino poner de
expertos/as de diversos ámbitos científicos e
manifiesto la amplitud y complejidad de abor-
institucionales han puesto su esfuerzo y conoci-
dar los retos de la alimentación sostenible.
miento al servicio de tratar de recoger en esta
Algo parecido sucede con el esfuerzo por
obra común las evidencias, los debates y las
ordenar de una forma coherente todos estos
propuestas de acción que deberían llevarnos
capítulos. De todas las alternativas posibles,

el equipo editor ha elegido comenzar por el los sistemas alimentarios. Tales temáticas
capítulo que aborda el que es el resultado abordan desde la producción alimentaria
último y central de los sistemas alimentarios: (¿qué cambios en los manejos agrarios y
la seguridad alimentaria, en su conceptualiza- pesqueros mejorarían la sostenibilidad de los
ción más amplia. A partir de aquí, arrancan agroecosistemas y sistemas acuáticos?) a la
los capítulos centrados en los sistemas pro- promoción de productos alimentarios (¿cómo
ductivos (agrícolas, ganaderos y pesqueros), reducir la vulnerabilidad de la ciudadanía
antecedidos por el que introduce una visión frente a la publicidad alimentaria de manera
más global de las cadenas de valor agroali- que no interfiera con el objetivo de lograr
mentarias. Justo a continuación se incorpora una alimentación sana y sostenible?).
la temática dedicada al agua y su gestión, Al inicio de cada capítulo se ofrece un aná-
elemento esencial de la producción de ali- lisis de la situación de partida. Con este aná-
mentos en España. lisis se pretende subrayar la complejidad de
Siguiendo esta lógica de cadena, le si- los sistemas alimentarios, en cada una de las
gue el capítulo dedicado a la logística y la áreas a las que afectan y por las que se ven
distribución de alimentos, justo antes del que afectados. El objetivo es que sirva para lograr
aborda el anclaje territorial de los sistemas una mejor comprensión de las problemáticas
alimentarios y su articulación con el desa- a abordar, siempre teniendo en cuenta las es-
rrollo de las áreas rurales donde se produce pecificidades de cada territorio y sociedad. Al
buena parte de nuestra alimentación. Finali- mismo tiempo que se realiza este diagnóstico
za este recorrido de ‘cadena’ en el capítulo de la situación de partida, en cada capítulo
dedicado al consumo, al que le sigue el que hemos querido señalar los principales desafíos
aborda uno de los temas centrales de los con los que nos encontramos para avanzar ha-
retos alimentarios actuales, la salubridad de cia sistemas alimentarios sostenibles ambiental,
los alimentos. social y económicamente.
Los capítulos temáticos finalizan con un Si bien el análisis teórico es necesario para
bloque de tres temas de carácter transversal el diseño de políticas públicas y la implemen-
y de enorme importancia en la configuración tación de medidas eficaces, la vocación de
de unos entornos alimentarios facilitadores de este Libro Blanco es eminentemente práctica.
la transición hacia la sostenibilidad: educa- Por ello, el grueso de cada capítulo lo com-
ción, publicidad, y fiscalidad. Finalmente, las pone una batería de medidas que, desde las
conclusiones, con la ya señalada llamada a áreas de conocimiento y experiencia de sus
la acción, que pretende ser este Libro. autores, son consideradas útiles o necesarias
para mejorar la sostenibilidad alimentaria.
B. Contenido Además de la descripción de la medida, y
cómo ésta ha de aplicarse, señalamos a quién
Los 13 capítulos temáticos que componen va dirigida. Las instituciones y actores destina-
este Libro Blanco están pensados para ofre- tarios son aquellos cuya participación ha sido
cer una serie de medidas para avanzar de identificada como esencial para el éxito de la
forma acelerada por la vía de la transición propuesta, sin por ello decir que son los úni-
alimentaria. Las temáticas conciernen a cos a quienes atañe la medida en cuestión.
grandes áreas de acción en las que el dise- Por otro lado, siguiendo el mencionado
ño de políticas públicas desde las distintas afán práctico de este trabajo, cada medida
administraciones (comunitaria, nacional, está asociada al plazo temporal en el que
regional y local) es clave para la mejora de consideramos que su puesta en marcha es

factible. Están también clasificadas en función 5. EL ENFOQUE ADOPTADO
del grado de dificultad que implica, en base
A. El encargo de los capítulos
al criterio siguiente:
Uno de los mayores desafíos para la elabora-
• Medidas verdes: son aquellas más
ción de este Libro Blanco ha sido la selección
fáciles de implementar, bien porque ya
de personas expertas en las diversas áreas
existe la voluntad política de hacerlo,
que se pretendían abordar. En nuestro país
porque se cuenta con un suficiente con-
contamos con grandes expertos, investiga-
senso social al respecto o bien porque ya
doras e investigadores, en sostenibilidad ali-
ha sido aplicada a gran escala en otros
mentaria. Sin embargo, y como consecuencia
países. En algunos casos, estas medidas
de la (escasa) atención prestada a la inves-
tampoco presentan grandes dificultades
tigación durante las últimas décadas, éstos
técnicas o tecnológicas.
son pocos y están sobrecargados. Por suerte,
además de sobrecargados, están comprome-
• Medidas naranjas: son aquellas que no
tidos con que el fruto de sus investigaciones
parecen gozar del mismo consenso o de
se lleve a la práctica y con la necesaria trans-
la misma facilidad de implementación que
formación de los sistemas alimentarios. La ma-
las medidas verdes. En estos casos, a me-
yoría de las personas a quienes invitamos a
nudo sería necesario realizar un estudio
participar accedieron a ello, en muchos casos
comparado de lo que se ha avanzado al
trayendo consigo a otras expertas y expertos
respecto en otros países y una evaluación
que han contribuido a enriquecer aún más las
de costes y beneficios, así como de la efi-
páginas que siguen. Como editores de este
cacia y eficiencia de la propuesta.
libro, nos sentimos muy satisfechos y agradeci-
dos a quienes aceptaron la invitación a parti-
Muchas de las medidas propuestas han
cipar en la autoría de los diferentes capítulos.
sido ya aplicadas con éxito en algún lugar,
Los criterios seguidos para la invitación a
dentro y fuera de nuestras fronteras, lo que
participar como autoras y autores han sido
también señalamos de forma destacada en
el seguimiento de un enfoque sistémico de
cada uno de los capítulos. Estas experiencias
los sistemas alimentarios y la posesión de
son de gran valor, ya que pueden servir como
un conocimiento profundo de la temática
ejemplo para su replicación en más territo-
a abordar en el capítulo en cuestión. Así,
rios, o bien como inspiración para la imple-
tenemos la suerte de haber contado con 53
mentación de medidas similares.
expertas y expertos procedentes de varias
universidades españolas y centros públicos
de investigación, pero también empresas y
organizaciones trabajando en áreas rela-
cionadas con la sostenibilidad alimentaria.
El conocimiento que han aportado a este
Libro, que engloba áreas tan dispares como
la medicina, la ingeniería agronómica, las
ciencias del mar, la historia, y muchas otras,
es de gran utilidad en el objetivo de avanzar
hacia sistemas alimentarios sostenibles.

B. El respeto a la diversidad carne. Aunque haya una convergencia sobre
la necesidad de disminuir su consumo, así
Como se deduce de lo dicho anteriormente,
como ofrecer un trato menos favorable para
desde el equipo editor del Libro Blanco hemos
la ganadería intensiva frente a la extensiva,
propuesto a los distintos autores y autoras un
quedan abiertos interrogantes sobre cómo
marco común para que organicen su contribu-
hacerlo para que ningún grupo de población
ción. Sin embargo, y como consecuencia del
se vea perjudicado.
alto nivel de exigencia señalado en el aparta-
Estas tensiones no son más que el reflejo de
do anterior, éstos tienen su propio estilo, per-
las tiranteces entre los tres pilares clásicos de
sonalidad y firmes convicciones sobre como
la sostenibilidad, el social, el económico y el
mejor conviene estructurar su argumentación.
ambiental, pilares sobre los que debe descansar
Este marco común ha sido, por lo tanto, la
equitativamente la transición alimentaria, que
base sobre la cual los autores y autoras han
será justa o no será. También reflejan la comple-
construido sus contribuciones, pero no ha sido
jidad de los temas a tratar, las dificultades con
ni un límite a su capacidad expositiva ni, me-
la que se enfrenta una transformación social de
nos aún, a su libertad de cátedra. El lector se
esta magnitud y la necesidad de desarrollar una
encontrará, por lo tanto, no solo con una gran
visión global e integral para hacer posible no
diversidad de estilos, sino también con ciertas
ya lo necesario sino lo indispensable.
variaciones de formatos, que los coordinado-
Finalmente, sólo nos queda desear que
res hemos considerado más una riqueza que
este Libro resulte tan inspirador como lo ha
una limitación.
sido su elaboración y que contribuya a im-
El respeto escrupuloso a la libertad de
pulsar el gran debate social que necesitamos
cátedra tiene sus consecuencias. Por un lado,
sobre el tipo de sistemas alimentarios que nos
cada capítulo es de la responsabilidad exclu-
merecemos y cómo lograrlos.
siva de sus autores y autoras. Ni el equipo
editor, ni la Fundación Alternativas, ni la Fun-
dación Daniel y Nina Carasso, ni el resto de
participantes del libro tienen por qué compar-
tir necesariamente su contenido. Esta libertad
se extiende a las instituciones de procedencia
de las autoras y autores de este Libro Blanco.
Por otro lado, vistas las interconexiones
existentes entre los temas abordados en cada
capítulo, ciertas repeticiones y solapes son
inevitables. En un momento dado, desde el
equipo editor hemos analizado la oportuni-
dad de proceder a un profundo trabajo de
edición para limitarlos, pero nos enfrentába-
mos entonces a una pérdida de información y
coherencia interna de cada capítulo.
Por último, el lector tomará nota, sin duda,
de la existencia de elementos para el debate
entre planteamientos y propuestas de distintos
capítulos. Un buen ejemplo de ello, pero no
el único, es el relacionado con el consumo de

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9/06/2021.

02
INSEGURIDAD ALIMENTARIA:
MÁS ALLÁ DE LAS COLAS
DEL HAMBRE
41
Autores
Dra. Ana Moragues Faus
Dra. Marta Llobet-Estany
Dra. Paula Durán Monfort
Dra. Araceli Muñoz García
Dra. Claudia Rocío Magaña González
Dra. María Eugenia Piola Simioli
Mensajes clave
La inseguridad alimentaria – o la falta de acceso a alimen-
tos seguros, saludables y apropiados culturalmente – se
sitúa como uno de los grandes retos sociales de nuestra
era que afecta a la población de forma global.
En el Estado Español no se miden los niveles de inseguri-

dad alimentaria, pero algunas aproximaciones muestran
que una de cada cinco personas habría sufrido alguna
forma de inseguridad alimentaria en 2013.
La inseguridad alimentaria tiene efectos a nivel biológico y

afecta a la salud de las personas. También tiene impactos
negativos a nivel psicológico y emocional en la medida que
estas situaciones se viven con pérdida de autoestima, culpa
y vergüenza. A nivel social y político la estigmatización y el
aislamiento con que son vividas estas situaciones hace que
las personas sientan impotencia y rabia. A su vez, los pro-
blemas de malnutrición tienen un impacto económico, que
incluye desde la incapacidad de los menores de concen-
trarse para aprender en la escuela hasta los gastos deriva-
dos de atender los problemas de obesidad y sobrepeso (se
estima que en el estado español el coste directo de tratar el
sobrepeso son 1.950 millones de euros anuales).
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA mas de intervención que permitan abordar este
problema de forma efectiva en el tiempo. Para
La inseguridad alimentaria – o la falta de ac-
ello, primero introducimos brevemente el con-
ceso a alimentos seguros, saludables y apro-
cepto de seguridad alimentaria y su evolución.
piados culturalmente – se sitúa como uno de
A lo largo del capítulo consideramos también
los grandes retos sociales de nuestra era, tal y
otros conceptos que contribuyen a comprender
como reconocen Naciones Unidas y la Unión
por qué las personas no pueden alimentarse
Europea. A pesar de la importancia vital de la
de forma adecuada y digna. Los conceptos son
alimentación y su conexión con emergencias
múltiples y en ocasiones complejos, y por tanto
socioeconómicas y ecológicas, la inseguridad
esta sección también nos permite centrar la
alimentaria se está agravando expresada en
contribución del artículo en aspectos específicos
muchas ocasiones a través de diferentes formas
que determinan los niveles de inseguridad ali-
de malnutrición y enfermedades relacionadas
mentaria, en concreto elementos relacionados
con la dieta. Antes de la crisis desatada por
con el acceso a alimentos, la sostenibilidad
la COVID-19, el número de personas expe-
de los mismos y el empoderamiento de las
rimentando hambre en el mundo comenzó a
personas en relación al sistema alimentario. A
aumentar después de una década de mejoras.
continuación, analizamos la problemática de
En la actualidad, se espera que incrementen
la inseguridad alimentaria en el Estado Español
en más de 300 millones, llegando a los 1000
utilizando los datos secundarios disponibles y
millones de personas en esta situación. En Eu-
relatando, desde una perspectiva centrada en
ropa, alrededor del 7% de la población tenía
las personas, qué significa experimentar insegu-
dificultades para acceder de forma regular a
ridad alimentaria. Este análisis nos permite de-
alimentos suficientes y nutritivos (FAO, 2019).
linear en la última sección elementos clave a la
Sin embargo, la pandemia ha incrementado
hora de diseñar intervenciones efectivas a largo
estos números: por ejemplo, en Reino Unido
plazo que resuelvan los problemas de insegu-
Unido se han multiplicado por cuatro el número
ridad alimentaria y a su vez generen justicia
de personas que no pueden acceder a una ali-
social y empoderen a personas y comunidades.
mentación adecuada, representando el 16,2%
de la población (Loopstra, 2020). De acuerdo
con cifras proveídas por la Cruz Roja Española 1.1 El concepto de seguridad alimentaria
desde el inicio de la pandemia han atendido a Tanto el mundo académico como organizacio-
3 millones de personas, de los cuáles el 75% nes e instituciones movilizan diferentes concep-
son nuevos usuarios. Datos sobre otras formas tos a la hora de definir la falta de acceso de
de malnutrición también muestran un claro gra- todas personas a alimentos adecuados para
diente socioeconómico; por ejemplo, 65,2% llevar una vida sana y digna. Estos marcos
de barceloneses con renta muy baja sufren conceptuales no son neutros, sino que nacen
obesidad y sobrepeso, y el 70,2% de las bar- en diferentes contextos históricos y con ob-
celonesas sin estudios (Bartoll et al., 2018). La jetivos diversos. Es más, cómo definimos un
inseguridad alimentaria, vinculada a la noción problema o un reto inevitablemente influye qué
de precariedad alimentaria, es por tanto un tipo de respuestas son las más adecuadas (Mo-
reto planetario que afecta tanto a países del ragues-Faus, 2017; Llobet et al., 2020a). Por
Sur como el Norte global. ejemplo, si el problema es la falta de alimentos
El objetivo de este capítulo es analizar la la solución será incrementar su producción,
situación actual en relación a la inseguridad o si el foco es sobre las (malas) decisiones
alimentaria en el Estado Español y apuntar for- individuales de las personas las soluciones se
51 02. INSEGURIDAD ALIMENTARIA: MÁS ALLÁ DE LAS COLAS DEL HAMBRE

diseñarán para influirlas sin tener en cuenta ción, propone que este concepto incorpore
aspectos estructurales. De aquí la pertinencia las dimensiones de sostenibilidad - ligado a
de acercarnos a un breve análisis sobre el con- la regeneración de recursos y ecosistemas - y
cepto de seguridad alimentaria. agencia - donde se incluye la importancia de
El concepto de seguridad alimentaria nace la participación de las personas en la toma
después de la Segunda Guerra Mundial, de decisiones que afectan a su alimentación
coincidiendo con la creación de la FAO (HLPE, 2020; Ver Figura 1).
(Organización de Naciones Unidas para la En la actualidad, el concepto de seguridad
Agricultura y la Alimentación) con el objetivo alimentaria es el más utilizado en espacios ins-
de erradicar el hambre. En su inicio, el énfa- titucionales como Naciones Unidas y además
sis se situó en incrementar la producción de tiene indicadores concretos para medir su evo-
alimentos incluyendo la mejora de semillas, el lución . Sin embargo, es necesario señalar que
apoyo directo a personas, agriculturas, la tec- este concepto sirve como un paraguas donde
nificación del campo y el uso de fertilizantes/ conviven perspectivas muy diferentes sobre la
pesticidas para aumentar la productividad de problemática relacionada con la inseguridad
los cultivos. Sin embargo, esta primera con- alimentaria, es decir, constituye un marco de
cepción del término “seguridad alimentaria” consenso donde diferentes actores pueden invo-
ha ido evolucionando para integrar otros ele- car soluciones diversas e incluso contradictorias
mentos no sólo relacionados con la disponibi- desde la producción de carne in vitro a la pro-
lidad de alimentos sino también con el acceso tección de pequeños pastores. En este capítulo
a los mismos. En la Cumbre Mundial de la partimos de la definición del HLPE y por tanto
Alimentación de 1996 se definieron 4 pilares analizamos aspectos claves de la inseguridad
que constituirían su definición actual de “se- alimentaria en el Estado Español, enfatizando
guridad alimentaria y nutricional”: disponibi- el acceso a alimentos adecuados por parte de
lidad, accesibilidad, utilización y estabilidad. la población, la sostenibilidad de los mismos y
Recientemente, el Grupo de Alto Nivel de el empoderamiento de las personas en relación
Expertos en Seguridad Alimentaria y Nutri- al sistema alimentario. En este volumen, otros
Availability
(productive & prosperous)
Access Sutainability
(equitable) (regenerative)
Utilization Agency
(healthy & nutritious) (empowering)
Stability
(diverse & resilient)
Figura 1: HLPE. 2020. Seguridad alimentaria y nutrición: construyendo una narrativa

global hacia 2030. Un informe del Panel de Expertos de Alto Nivel en Seguridad Alimentaria
y Nutrición del Comité Mundial de Seguridad Alimentaria, Roma. 52
capítulos abordan aspectos de disponibilidad sufren inseguridad alimentaria acuden a ban-
y producción de alimentos de forma extensa y cos de alimentos (Loopstra y Tarasuk, 2015).
por tanto no entraremos a discutir esta dimen- En el caso del Estado Español existen di-
sión de la seguridad alimentaria. ferentes encuestas e informes a través de los
cuales se puede realizar una aproximación
1.2. La inseguridad alimentaria parcial a esta problemática. La Encuesta
en el Estado Español: Estado de Condiciones de Vida en el apartado de
de la cuestión indicadores no monetarios para medir la pri-
vación del hogar en relación con la falta de
En el Norte Global, el marco holístico de
acceso a los productos de primera necesidad,
inseguridad alimentaria se ha aplicado de
plantea una pregunta sobre la capacidad
forma limitada, ignorando la centralidad de la
para permitirse una comida de carne, pollo o
alimentación en la reproducción de la vida, el
pescado (o sus equivalentes vegetarianos) al
bienestar y la dignidad de las personas. Des-
menos cada dos días (INE, 2019). Éste es un
de las administraciones públicas es difícil reco-
indicador ambiguo, de difícil compresión y
nocer el impacto a nivel social de la escasez
que no capta la complejidad de experimentar
y distribución desigual de los alimentos y la
inseguridad alimentaria. Además, muestra
alimentación, entendida como un hecho social
una compresión muy limitada de los proble-
total complejo y multidimensional. Esto se refle-
mas vinculados a la alimentación y la dieta,
ja claramente en cómo se recogen datos sobre
ya que en el estado español el consumo de
la inseguridad alimentaria. En el caso del esta-
carne excede de forma significativa las reco-
do español se realiza de forma fragmentada e
mendaciones de dietas saludables (ver capítu-
incompleta y por tanto no permite entender la
lo 10). La mejor aproximación hasta la fecha
evolución y la profundidad de dicha realidad.
es el cuestionario FOESSA que incluye seis
A nivel internacional existe una serie de
preguntas específicas sobre alimentación reve-
indicadores y escalas que consideran la multi-
lando que el 2,6% de la población española
dimensionalidad de la inseguridad alimentaria
sufría está pasando hambre o lo ha pasado
y gradúan su gravedad incluyendo aspectos
frecuentemente en los últimos años y que el
como la afectación de la falta de recursos
8,3% no puede permitirse una dieta adecua-
en la cantidad y calidad de alimentos dis-
da (FOESSA, 2019). El Observatorio para la
ponibles, pero también la preocupación por
Garantía del Derecho a la Alimentación en la
obtenerlos. De éstas, la escala de experiencia
Comunidad de Madrid (OGDAM) utiliza los
de inseguridad alimentaria (FIES) ha obtenido
datos de FOESSA para intentar aproximarse
amplio respaldo de organismos internaciona-
a los indicadores internacionales, estimando
les (FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF) que la
que en 2013 un 23,5% de la población es-
utilizan en la elaboración de sus informes y
pañola sufriría alguna forma de inseguridad
constituye la base para medir el avance hacia
alimentaria, reduciéndose en 2018 al 13,5%
el ODS 2 Hambre cero. Esta herramienta está
(OGDAM, 2020). Otros análisis de estos da-
desarrollada, entre otros procesos, sobre la
tos muestran, por un lado, que la reducción
experiencia en Estados Unidos que mide nive-
de los gastos en alimentación está estrecha-
les de inseguridad alimentaria desde los años
mente relacionada con los gastos de la vivien-
80, y cuyo cuestionario se aplica en la actuali-
da y de suministros, y por otro, que la dificul-
dad en otros países como Canadá y, reciente-
tad de no poder llevar un régimen adecuado
mente, Reino Unido. El análisis de estos datos
de alimentación está asociada al deterioro de
muestra una realidad invisible; por ejemplo,
la salud (Ayala y Pérez, 2019: 251 y 261).
en Canadá sólo el 25% de las personas que

Sin embargo, otros niveles territoriales la capacidad de muchas familias para acce-
están aplicando escalas avaladas internacio- der a alimentos y satisfacer sus necesidades.
nalmente para comprender esta realidad. La Sin embargo, la falta de datos específicos
Encuesta de pobreza y desigualdad en el País contribuye a la invisibilidad del problema y de
Vasco ha incorporado desde el año 2000 su abordaje desde sus diferentes dimensiones
un bloque de cinco preguntas relativas a la por parte de las políticas públicas. La existen-
alimentación en el hogar, basado en la Escala cia de datos recogidos de forma sistemática y
que utiliza el Departamento de Agricultura de periódica posibilita el diseño de medidas efec-
los Estados Unidos que aporta información so- tivas ya que aportarían información precisa
bre la inseguridad alimentaria de los hogares sobre los hogares en situación de inseguridad
y su evolución en esta comunidad autónoma alimentaria, mostrando grados de vulnerabi-
(Departamento de Empleo y Políticas Sociales, lidad según población y territorios. Los pocos
2018). Los resultados muestran una mejora de datos presentes en las estadísticas en España
los niveles de inseguridad alimentaria desde refuerzan ver la inseguridad alimentaria como
2014 a 2018, reduciéndose de un 7,5% de una consecuencia de la pobreza y no como
la población a un 3,9%. En estudios más loca- un problema en sí mismo. Estos nuevos indica-
les, se calcula que la Inseguridad de Acceso dores pueden abrir otro enfoque en el estudio
Económico a los Alimentos (IAEA) en Madrid de la seguridad alimentaria, como realidad
Capital alcanza el 11,5% de la población y específica que puede contribuir a la reduc-
asciende al 17% cuando hay menores en los ción de la pobreza, en lugar de considerarla
hogares (Díaz Olalla et al., 2017). En la ciu- únicamente como consecuencia. La seguridad
dad de Barcelona, datos de 2016 muestran alimentaria puede ser una palanca en la lucha
que el 8,6% de los hogares sufre alguna for- contra la pobreza y la exclusión social (Hame-
ma de inseguridad alimentaria, y el 4% pre- lin & Bolduc, 2003) y, por ende, un indicador
senta alta inseguridad alimentaria, lo cual sig- de desarrollo social. Profundizar en cada una
nifica que no sólo la calidad, sino también la de estas dimensiones contribuye a situar la
cantidad de alimentos que consumen personas seguridad alimentaria en la agenda política y
adultas e infantes se ve limitada. Las familias en abordar este problema estructural con pro-
monoparentales tienen mayor inseguridad ali- gramas y políticas que concreten el derecho a
mentaria (14,6%), así como las clases sociales la alimentación de una forma sistémica.
más desfavorecidas (24,8%). Existen diferen- Es, por tanto, importante superar términos
cias entre distritos de la ciudad, por ejemplo, como el de pobreza alimentaria, y en su lu-
en Ciutat Vella es donde hay una mayor inse- gar trabajar con nociones como la de precari-
guridad alimentaria (23,1%), seguido de Nou zación alimentaria que ayudan a comprender
Barris (17,3%) (Bartoll et al., 2018). Estos el impacto de las coyunturas históricas (crisis
datos muestran una primera aproximación a económica 2008 y la actual crisis provocada
la complejidad y globalidad de la inseguridad por la pandemia) en las que vivimos (Llobet et
alimentaria. En el contexto de la crisis econó- al., 2020a). La precarización social, siguien-
mica del 2008 y en la crisis sanitaria actual, do a Paugam, Paturel y Castell, es un estado
esta problemática se visibiliza parcialmente a dinámico que refleja esas desigualdades
través de las colas del hambre que son la pun- estructurales que, a su vez, pueden ser rever-
ta del iceberg de un problema estructural, que tidas. En este sentido, cuando se habla de
se intensifica y que afecta especialmente a los precarización alimentaria se hace referencia
hogares con rentas bajas y con la pandemia, a un estado y experiencia de las personas o
el hecho de quedarse en ERTE o ERTO, limito familias que viven durante un momento con-

El 2,6% de la población española
está pasando hambre o lo ha pasado
frecuentemente en los últimos años y
el 8,3% no puede permitirse una
dieta adecuada.
– FOESSA, 2019
creto que se refleja en lo que entendemos por de los menores de concentrarse para apren-
alimentación y en las diferentes etapas (ob- der en la escuela hasta los gastos derivados
tención, elaboración-preparación, distribución de atender los problemas de obesidad y so-
y/o consumo), cuando los alimentos son esca- brepeso. Se estima que en el estado español
sos. Al mismo tiempo, esta experiencia y esta- el coste directo de tratar el sobrepeso son
do generada por las desigualdades sociales 1.950 millones de euros anuales (Hernáez et
se vuelve más evidente y sitúa a las personas al., 2018). Por tanto, cuando se abordan las
en una condición de “desventaja”. Por lo que respuestas a la inseguridad alimentaria y sus
estas experiencias de precarización impactan impactos es necesario considerar qué signifi-
en las dimensiones del bienestar (individual, ca experimentar inseguridad alimentaria pero
familiar, grupal y/o colectivo) (McAll et al, también la forma en que diferentes respuestas
2015). Combinar la mirada estadística con la afectan a la población destinataria. Dicho
mirada de las personas y los efectos que han análisis se realiza situando a las personas en
impactado en ellas es esencial para desarro- el centro de la reflexión con el objetivo de re-
llar respuestas efectivas a largo plazo. ducir desigualdades alimentarias a partir de
una transformación estructural de los marcos
2. ESCENARIO DESEABLE organizativos y las respectivas intervenciones
(ejemplos: la relación con los profesionales o
El objetivo es asegurar el acceso de todas con los voluntarios, cómo se reparte el poder
las personas a una alimentación sostenible, y la agencia, las metodologías y herramientas
es decir, que sea buena para las personas en participativas y colaborativas que se utilizan
términos de salud y bienestar, para el planeta para definir las respuestas, etc.).
y los territorios (Moragues-Faus, 2020). Para Diversos estudios realizados en países
ello, es necesario que las personas puedan del Norte Global que miden sus niveles de
acceder a una alimentación sana y sostenible inseguridad alimentaria muestran una serie
de forma digna. de elementos que permiten entender mejor
el fenómeno y diseñar respuestas. En primer
3. MEDIDAS lugar, un nivel bajo de ingresos, pero tam-
bién su volatilidad, la capacidad de ahorrar
3.1. Las respuestas actuales a la y el acceso a activos líquidos incrementan
inseguridad alimentaria y su impacto el riesgo de sufrir inseguridad alimentaria
en las personas (Bartfeld y Dunifon, 2006). A su vez, se ha
Los efectos de la inseguridad alimentaria en demostrado que los problemas de salud,
las personas se vinculan a diversos órdenes. especialmente sufrir enfermedades crónicas,
La malnutrición tiene efectos a nivel biológico ponen a las personas en mayor riesgo de su-
y afecta a la salud de las personas. También frir inseguridad alimentaria. En este sentido,
tiene impactos negativos a nivel psicológico es esencial comprender cómo las diferentes
y emocional en la medida que estas situa- necesidades económicas a las que se en-
ciones se viven con pérdida de autoestima, frentan los hogares compiten entre ellas, por
culpa y vergüenza. A nivel social y político la ejemplo, el alto coste de la vivienda se ha
estigmatización y el aislamiento con que son asociado con la inseguridad alimentaria. La
vividas estas situaciones hace que las perso- FAO et al (2019) recomiendan en el corto
nas sientan impotencia y rabia. A su vez, los plazo proteger ingresos de grupos vulnera-
problemas de malnutrición tienen un impacto bilizados y mantener servicios sociales, pero
económico, que incluye desde la incapacidad a la vez establecer políticas que eliminen la

pobreza y las desigualdades sociales en el guran el sistema de ayuda alimentaria en Bar-
corto, medio y largo plazo. celona, identificando tres tipos: las tradiciona-
Contribuciones recientes apuntan a la les (bancos de alimentos, comedores sociales),
importancia de entender mejor los entornos las nuevas (tarjeta monedero, recuperación de
alimentarios de las personas para atajar el comidas de los restaurantes) y las alternativas
fenómeno multidimensional de la inseguridad (huertos y cocinas comunitarias, redes de reci-
alimentario, es decir, cómo las personas inte- claje de alimentos). Las respuestas tradicionales
ractúan con el sistema alimentario en el día son las más habituales y están basadas en el
a día. Los entornos alimentarios están influen- abordaje individual y caritativo que en muchos
ciados por aspectos políticos, económicos y casos produce la culpabilización de las perso-
socioculturales. Por ejemplo, condicionan el nas y reduce su capacidad de agenciamiento
tipo de comida que está disponible, cuándo al construirlas como incapaces de proveer
y dónde, a la vez que su aspecto y precio. alimentos para sí mismas y sus familiares. Ade-
Por otro lado, este entorno no es sólo externo, más, estas respuestas habitualmente reducen
sino que también está condicionado por nues- la identidad de las personas al nivel biológico,
tros gustos y preferencias, la conveniencia en generan dependencia institucional y pueden
función de nuestras actividades diarias y nues- implicar una reproducción de violencias simbó-
tra capacidad de acceso en términos físicos licas institucionales. Las nuevas modalidades si
y económicos. Bajo esta perspectiva, las res- bien amplían la capacidad de seleccionar par-
puestas para atajar la inseguridad alimentaria cialmente los productos que se adquieren en
son múltiples y van más allá del ámbito estric- función de los establecimientos designados por
to de la alimentación, por ejemplo, incluyen la administración, al estar sujetas a mecanis-
políticas sociales para eliminar la pobreza, mos de control (que van desde el control de los
salud y cuidados, acceso a vivienda, planea- tickets de compra hasta la constatación de es-
miento urbanístico y aquellas vinculadas a tar libre deudas con la administración) reducen
asegurar precios asequibles de alimentación la capacidad de autonomía de las personas
saludable y sostenible, así como suministros. e implica un control institucional sobre la vida
Existen también un abanico de iniciativas cen- cotidiana de las personas. Las respuestas alter-
tradas únicamente en la alimentación donde nativas emergen a partir de la auto organiza-
destacan, en primer lugar, iniciativas que pre- ción ciudadana –individual o colectiva- y van
tenden asegurar el acceso a comida gratuita más allá de responder a la necesidad de tener
para personas individuales como las becas de alimentos y de calidad. Estas respuestas se ca-
comedor escolar o comedores sociales. En se- racterizan por poner a la persona en el centro,
gundo lugar, programas de protección social y en la práctica cuestionan el sistema alimen-
para paliar la inseguridad alimentaria como tario dominante y muestran otras formas en
las tarjetas monedero o el programa SNAP que es posible producir, obtener y/o consumir
en EE.UU. En tercer lugar, iniciativas basadas alimentos en colectividad. En estas respuestas
en la donación de alimentos como bancos de las personas participan en procesos en los que
alimentos. Finalmente, existe una gran diversi- se “alimentan” y fortalecen las relaciones socia-
dad de iniciativas comunitarias orientadas a les, se toma conciencia de la capacidad de las
ofrecer alimentos gratuitos o a precios bajos, personas para ser autosuficientes (con capaci-
pero también servicios adicionales a la comu- dad de decisión) y en algunas ocasiones, se
nidad, desde formación a acompañamiento. promueve la construcción de un discurso crítico
Llobet et al. (2019, 2020b) han realizado sobre la situación de desigualdad alimentaria
un análisis reciente de las respuestas que confi- (Llobet et al., 2020a).

3.2. Propuestas y medidas Las propuestas se encuadran en la necesi-
dad de adoptar una perspectiva relacional,
Tal y como se ha expuesto a lo largo del
histórica y estructural de la problemática que
capítulo, la inseguridad alimentaria es un
permita realizar un abordaje global centrado
fenómeno multidimensional y complejo que
en los derechos, la justicia social y la dignidad
requiere de una perspectiva centrada en las
e igualdad de las personas. En este sentido,
personas para abordarlo de forma efectiva.
resulta de especial relevancia promover un
En este apartado proponemos una serie de
cambio en las relaciones y las formas de vincu-
medidas de muy diferente índole, ya que al-
lación entre los diferentes agentes, que no sólo
gunas abordan elementos clave para reorien-
tenga en cuenta la ‘reducción de daños’ en las
tar las políticas públicas y promover cambios
relaciones de asistencia, sino que reconozca
estructurales a largo plazo, mientras otras
en la ciudadanía una multiplicidad de sujetos
abogan por cambiar prácticas concretas que
sociales y políticos de pleno derecho y que
ayuden a paliar el “mientras tanto”, es decir,
plantee un cambio estructural en la intervención
asegurar el acceso a alimentación sostenible
social que promueva vínculos de proximidad y
en el corto plazo mientras abordamos aspec-
horizontalidad entre los profesionales y las per-
tos estructurales que aseguren el derecho a la
sonas. Este enfoque implica, asimismo, abordar
alimentación sostenible. Las propuestas que
la precarización alimentaria desde una pers-
se plantean están vinculadas a un enfoque
pectiva local y micro, que contemple y ponga
estructural y crítico de las estructuras y rela-
en circulación las potencialidades de la comu-
ciones sociales que generan, reproducen o
nidad, las redes y las relaciones de partenaria-
no evitan la desigualdad social, la pobreza
do y que promueva el posicionamiento de las
y la precarización alimentaria. En este sen-
personas como agentes con poder y capacidad
tido, se alinean con la noción de soberanía
de decisión, desarrollo y gestión de iniciativas
alimentaria que permite poner en el centro de
que las empoderan al tiempo que les permita
la discusión la capacidad de decisión sobre
acceder con dignidad al derecho a la alimenta-
nuestra alimentación con el objetivo de “ar-
ción. En definitiva, se propone pasar de la vi-
ticular los fines de la seguridad alimentaria
vencia privada de la precarización alimentaria
con los de la justicia social y el cuidado del
a la visibilidad pública de esta situación, de lo
medio ambiente a través de modelos eco-
individual a lo comunitario, de la caridad a la
nómicos más justos” (Bonet, 2014: 14). En
politización del hecho alimentario, de la culpa-
la misma dirección se encamina la idea de
bilización de las personas a la responsabilidad
justicia alimentaria que vincula la privación
política y económica de la situación, de actuar
alimentaria con otros sistemas de opresión
ante emergencias a asegurar el derecho a la
y marginalización vinculados a aspectos so-
alimentación sostenible (Llobet et al., 2020b).
cioeconómicos, pero también étnicos, raciales
Siguiendo estos lineamientos a continuación
y de género (Cadieux y Slocum, 2015). Por
se detallan algunas medidas y propuestas de
su parte, la perspectiva de la democracia
reorientación de las políticas públicas que avan-
alimentaria plantea no solo transformar el sis-
cen en los objetivos de potenciar la dignidad y
tema alimentario dominante de la economía
la agencia de las personas en el marco de la ge-
agroindustrial (Bornemann y Weiland, 2019),
neración de una mayor justicia social, así como
sino también “hacer control democrático de
el desarrollo de iniciativas transformadoras.
los sistemas alimentarios en vista a una pro-
ducción sustentable y una distribución justa
de los alimentos” (Shiva, 2003:145, citado
en Bonet, 2014:16).

3.2.1. Medición de niveles de inseguridad Por ejemplo, si se mantienen ayudas fina-
alimentaria y la experiencia asociada listas como la tarjeta monedero o los vales
para alimentos, otorgar a estas el carácter de
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
prestación y no de subvención, con el propó-
Producir datos e información de forma sistemáti-
sito de evitar mecanismos de exigencia y con-
ca y periódica sobre la inseguridad alimentaria,
troles excesivos a la población destinataria.
por ejemplo, a partir de un sistema de indica-
dores basados en la Escala de experiencia de
inseguridad alimentaria FIES, como propone el A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
Observatorio para la Garantía del Derecho a • Administración pública estatal,

la Alimentación en la Comunidad de Madrid. autonómica y local
Complementar esta información con investiga- • Administración estatal e institutos
ciones cualitativas sería esencial para visibilizar públicos que elaboran estadísticas (INE)
diversos ángulos de esta problemática compleja • Agencias públicas y privadas que
y también como instrumento que apoye el de- financian proyectos de investigación
sarrollo de políticas públicas. Esta información • Universidades, institutos y grupos
debe ser tanto de carácter cuantitativo como de investigación
cualitativo, abarcando aspectos biológicos, emo-
cionales, culturales, políticos y espirituales de las EJEMPLOS DE ÉXITO
vivencias de las personas en relación al acceso,
• Países como EE. UU, Canadá y
preparación y consumo de los alimentos. Para recientemente Reino Unido miden
ello es también importante propiciar alianzas estos niveles
con las universidades y centros de investigación
• Proyectos de investigación desde un
para impulsar investigaciones interdisciplinares ‘people’s centered approach’ o ‘experts
con un enfoque participativo centrado en las by experience’. Ver:
personas (por ejemplo, con las carreras de tra- − Food Power experts by experience:
bajo social, enfermería, nutrición). https://www.sustainweb.org/foodpower/
action/experts_by_experience/
3.2.2. Ampliar las prestaciones − Understanding Lived Experience of
económicas actuales Food Environments to Inform Policy:
An Overview of Research Methods
La reciente aprobación del ingreso mínimo
Ampliar las prestaciones económicas como
vital ha de ser revisada, ya que ha mostrado
la renta mínima o el ingreso mínimo vital para limitaciones en su alcance (ver RMI tu derecho,
que alcancen la cobertura de todas las per- 2021). Existe evidencia de que este tipo de
sonas que lo necesitan. Priorizar prestaciones programas tiene un efecto positivo en los nive-
económicas, por encima de prestaciones en les de seguridad alimentaria, ver por ejemplo
en Canadá:
especie o finalistas para alimentación. En el
caso de mantenerlas, revisar las cuantías de • Li N, Dachner N y Tarasuk V (2016) The
impact of changes in social policies on
estas prestaciones finalistas para alimentación
household food insecurity in British Columbia,
según el incremento del coste de la vida. 2005–2012. Prev Med 93, 151–158. 99
• Li N, Dachner N y Tarasuk V (2016) The
impact of changes in social policies on
household food insecurity in British Columbia,
2005–2012. Prev Med 93, 151–158. 99

3.2.3. Universalizar las comidas
escolares gratuitas a todos los menores EJEMPLOS DE ÉXITO
durante todo el año Existen experiencias que evalúan los impactos
positivos en la salud y bienestar de las familias
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040)
que tienen acceso a comida escolar gratuita
Los comedores escolares cumplen una función durante las vacaciones, y también impactos
esencial ya que alimentan a niñas y niños positivos en términos de economía local y cohe-
ofreciendo la comida que necesitan para sión social. Ver:
aprender, crecer y desarrollar todo su po- • Cardiff School Holiday Enrichment Pro-
tencial, especialmente aquellos que viven en gramme: https://foodcardiff.com/pro-
situaciones más precarias. En la actualidad grammes/school-holiday-enrichment-pro-
gramme-food-and-fun/
los gobiernos regionales ofrecen becas, pero
éstas, a menudo, resultan manifiestamente • Evaluación del impacto de comedores escola-
res sostenibles: https://www.foodforlife.org.
insuficientes (Villadiego y Castro, 2018),
uk/about-us/our-impacthttps://www.foodfor-
dejando a menores sin acceso a una alimen- life.org.uk/about-us/our-impact
tación sana y sostenible. Es más, las familias
Hay también ejemplos que toman un enfoque
en situación de inseguridad alimentaria de-
holístico e integran el comedor escolar en las
penden de este servicio para ofrecer comida actividades académicas y sociales de la escuela,
nutritiva a los menores. Sin embargo, diversos modificando de forma significativa los entornos
estudios muestran la importancia de ofrecer alimentarios de los menores: https://extranet.
este servicio de forma universal, para evitar who.int/nutrition/gina/fr/node/36112https://
extranet.who.int/nutrition/gina/fr/node/36112
la estigmatización del alumnado que recibe
ayudas, así como los problemas derivados de
falta de becas o problemas administrativos
3.2.4. Promover una reorientación
que dejan a menores sin acceso a una ali-
progresiva de las organizaciones privadas
mentación adecuada. Esta medida contribuye
dedicadas a la ayuda alimentaria desde
a garantizar el derecho a la alimentación
un enfoque filantrópico y de beneficencia
adecuada de menores.
hacia iniciativas locales basadas en la
solidaridad y la autonomía alimentaria
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
Centradas en los enfoques de proximidad,
diversidad social y cohabitación, movilización
y participación, especialmente de las personas
en situación de precarización alimentaria y
finalmente la creación de formas de partenaria-
do y de concertación real entre las entidades
(sociales, culturales, etc.) con los servicios pú-
blicos del territorio (servicios sociales, salud,
educación, equipamientos comunitarios, etc.) y
con grupos informales, cuya finalidad sea em-
prender acciones y proyectos en el campo de
la alimentación que fortalezcan el tejido comu-
nitario y que sean transformadoras del sistema
alimentario, de acuerdo a las seis dimensiones
de la agenda de la HLPE para 2030.

A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA EJEMPLOS DE ÉXITO
• Bancos de alimentos y otras iniciativas • Cocinas colectivas comunitarias: Proyecto

filantrópicas, así como sus donantes; en ‘Més amb menys’. Espacio de aprovecha-
colaboración con: miento de cocina y de costura: busca facilitar
y mejorar la cobertura de necesidades bási-
− Administración pública estatal,
cas, reducir el aislamiento social facilitando
autonómica y local
y fomentando la creación de vínculos y redes
− Iniciativas comunitarias vecinales. Promueve procesos de aprendizaje
y empoderamiento de las personas para que
puedan resolver su situación de la forma
EJEMPLOS DE ÉXITO más autónoma posible. https://ajuntament.
• Ver ejemplos de medida 5 barcelona.cat/dretssocials/ca/bones-practi-
ques-socials/projecte-m%C3%A9s-amb-men-
ys-espais-daprofitament-de-cuina-i-de-costura
3.2.5. Impulsar iniciativas • Alterbanc: Banco de alimentos alternativo,

creado en el contexto de la pandemia, que
alimentarias transformadoras
propone la cooperación entre dos colectivos
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) precarizados: las personas en situación de
precarización alimentaria y los campesinos
Es decir, impulsar iniciativas que aporten un agroecológicos de Cataluña. Se adquieren
cambio positivo y emerjan desde las necesi- alimentos de temporada a los campesinos
dades de las personas. Éstas pueden ser repli- agroecológicos de proximidad, pagando un
cables con una adaptación adecuada ya que precio justo y, con el apoyo de empresas de
cada territorio es diferente. Los criterios para distribución agroecológica, los alimentos se
llevan a entidades vecinales, casales popula-
considerar una experiencia como transforma- res, ateneos u otros grupos de ayuda mutua,
dora serian: que estén centradas en la persona donde se preparan las cestas para su entrega
como actor social, que la acción esté guiada final. https://alterbanc.org/ /
por el principio de solidaridad, que la finalidad • Alimentem Besos: El proyecto busca desarro-
de las prácticas sean conseguir la implicación llar nuevas ideas y prácticas basadas en la
de las personas y el desarrollo social y comuni- economía social, solidaria y comunitaria a
tario, que las acciones respondan a una lógica partir de un proceso participativo. Se llevan
a cabo acciones de mapeo colaborativo de
de derechos sin exigencia de contrapartidas,
iniciativas y detección de necesidades con
que los efectos de estas prácticas favorezcan el el propósito de realizar la transición hacia
agenciamiento, la creación de relaciones y vín- sistemas alimentarios más justos, saludables,
culos comunitarios y una consciencia crítica de sostenibles y asequibles. https://antigona.
los sujetos. Estos elementos incluyen, por tanto, info/2020/01/13/alimentem-el-besos/
diferentes aspectos de sostenibilidad de forma • Sistema Alimentario para Todos: Promueve
simultánea. Abajo recogemos algunos ejemplos. el acceso digno a alimentos saludables para
todos. Se caracteriza por la participación de
personas en situaciones de exclusión social y
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA pobreza como actores, junto con profesionales
e investigadores, en todas las etapas del pro-
• Diferentes actores pueden implicarse, ceso, desde las primeras acciones espontáneas
desde la administración a diferentes niveles hasta la operacionalización de un sistema
y departamentos (ayudas, servicios sociales, alimentario multidimensional. Los resultados
centros comunitarios, reconversión de come- se evalúan desde su contribución a la trans-
dores sociales, etc.), a colectivos barriales formación de la lucha contra la inseguridad
y comunitarios, organizaciones sociales o alimentaria, el desarrollo del poder de acción y
iniciativas privadas la contribución a una perspectiva global de la
alimentación (Heck y Socquet-Juglard, 2020):
http://www.parole-dexclues.ca/
61
medidas que nos permitan comprender mejor
• Les quartiers nourriciers: Integra a los qué significa sufrir inseguridad alimentaria
residentes del barrio en la realización de las con el fin de diseñar respuestas que aborden
acciones, fomenta los vínculos entre la agri- el origen de este fenómeno y no únicamente
cultura urbana local, la distribución solidaria,
la elaboración de alimentos y la educación
sus síntomas. También proponemos otra serie
en cuestiones alimentarias locales. Al com- de medidas que permitan reducir la inseguri-
partir recursos (humanos y materiales), reunir dad alimentaria de forma inmediata mientras
a sus socios en torno a espacios de diálogo transformamos las condiciones que no permi-
y mediante el uso transversal de lugares ten que todas las personas tengan acceso a
con diversas actividades (Urban Greenhouse,
Frontenac Solidarity Market, cocina, jardines,
alimentos suficientes y apropiados para vivir
techo verde). Se trata de iniciativas una vida digna.
ligadas a la alimentación que van más allá
de la comida: mercado solidario, acciones
educativas, biblioteca, espacio ciudadano de
debate. https://www.quartiernourricier.com/
• Solenprim: Busca desarrollar sistemas alimenta-
rios justos y sostenibles basados en la concep-
ción de una alimentación sana y responsable.
Para ello se han creado y desarrollado una se-
rie de iniciativas piloto para que los colectivos
más vulnerables tengan un acceso sostenible
a alimentos de calidad y diversificados y estar
conectados a sistemas alimentarios alternativos
que promuevan nuevas formas de solidaridad,
cooperación e intercambio (Damhuis, Serré y
Rosenzweig, 2020): https://solenprim.com/
4. CONCLUSIONES
Este capítulo presenta la definición de insegu-

ridad alimentaria y el estado de la cuestión
en España, el cual se caracteriza por la falta
de medición de este fenómeno. A partir de un
análisis crítico de los impactos de la inseguri-
dad alimentaria en la población y sus causas,
el capítulo aborda la inseguridad alimentaria
desde una perspectiva multidimensional y
compleja que requiere de una perspectiva
centrada en las personas para abordarlo de
forma efectiva. Las propuestas se encuadran
en la necesidad de adoptar una perspectiva
relacional, histórica y estructural de la proble-
mática que permita realizar un abordaje glo-
bal centrado en los derechos, la justicia social
y la dignidad e igualdad de las personas.
En este sentido, proponemos una serie de

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03
ALGUNAS CONTRIBUCIONES
POSIBLES DESDE LAS
CADENAS DE VALOR A UNA
41
Autores
Alicia Langreo Navarro
Mensajes clave
Una cadena alimentaria creadora de valor y un reparto
equilibrado de dicho valor entre sus actores, es condición
necesaria aunque no suficiente para que puedan participar
activamente en el cumplimiento de los Objetivos de Desa-
rrollo sostenible (ODS).
El futuro plan estratégico nacional de la PAC será clave

para diseñar las políticas que acompañen a los actores de
la cadena en su búsqueda de la sostenibilidad.
Numerosos actores de la cadena ya están adoptando ini-

ciativas para avanzar hacia una alimentación sostenible.
Cabe adoptar rápidamente medidas importantes, legis-

lativas y de apoyo público que coloquen la alimentación
sostenible en el centro de la agenda.
Algunas medidas requieren un análisis ponderado y un

debate profundo entre, y con, los actores de la cadena,
incluyendo a los consumidores, para conseguir su indispen-
sable adhesión a la dinámica de sostenibilidad.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA otro, la sobreexplotación a las que ya se
someten muchas cuencas y demarcaciones
Esta contribución está estructurada en tres par-
hidráulicas (ver capítulo 7).
tes, la primera enmarca las propuestas que se
presentan; la segunda presenta unas propues- • Menor cantidad de agua de lluvia dispo-
tas directamente relacionadas con la cadena nible en los secanos y distribución errática
alimentaria y la tercera, en aras de la cohe- de la precipitación, lo que aumentará el
rencia entre los distintos actores de la cadena estrés hídrico de los cultivos y la presión
y las distintas fases del proceso productivo y sobre la ganadería extensiva, complicará
comercializador de los alimentos, incluye pro- la gestión del agua en suelo y aumentará
puestas de ámbito quizás más general. las fluctuaciones de los rendimientos de las
Se considera como cadena alimentaria al cosechas, ya muy altas.
conjunto de actividades vinculadas a la pro-
• Aumento de los episodios climáticos ex-
ducción de alimentos, especialmente las que
tremos, con el consiguiente aumento de
forman parte de la cadena de producción
las fluctuaciones de rendimientos e incluso
(del sector primario a cuando el alimento está
pérdidas de cosecha.
a disposición del consumidor: actividad agra-
ria y pesquera, primera puesta en mercado, • Aumento de la erosión ya muy grave en la
transformación, logística necesaria, distribu- mayor parte de España, debido a episo-
ción mayorista y minorista), pero también las dios climáticos extremos, agravada por de-
estrechamente vinculadas (suministros para terminados usos del suelo, agrícolas o no.
la agricultura, el comercio o la industria y los
• Aumento de la desertificación y salinización
servicios imprescindibles).
en muchos territorios, a los que se une una
El cambio climático que está en marcha
pérdida de materia orgánica del suelo como
implica modificaciones muy importantes en
resultado de prácticas agrarias inadecuadas.
nuestro ámbito que alterarán el mundo que co-
nocemos y sus equilibrios. Sus efectos vienen • Aumento de incendios forestales, que real-
a sumarse a las consecuencias del modelo de mente son incendios rurales y tienen una
desarrollo seguido hasta ahora. A las tensio- enorme influencia en el sistema alimentario
nes que podríamos llamar “tradicionales” en (especialmente en el sector primario y en las
los campos socio-económicos, viene a sumarse primeras fases industriales y comerciales,
el choque con los límites de nuestro planeta. ubicadas en territorios rurales y dependiente
La cadena alimentaria y sus actores son, de ellos). Su repercusión es alta en la conta-
al mismo tiempo, en parte víctimas y en parte minación de aguas, erosión, estructura del
responsables del cambio climático. Para es- suelo que se suma a la pérdida de valores
tructurar mejor nuestra contribución, vamos a asociados a las superficies forestales.
explicitar impactos, centrándonos por razón
• Cambios en las temperaturas (veranos más
de espacio en los del cambio climático, en los
cálidos y largos, inviernos menos fríos aun-
actores de la cadena, muchos de los cuales
que con episodios aislados de frío intenso)
son abordados en otros capítulos de este
que condicionan los rendimientos e incluso
Libro Blanco:
variedades a sembrar e inducen desplaza-
• Limitación de disponibilidad de agua de miento de cultivos.
riego debido a, por un lado, el aumento
• La subida del nivel del mar afecta ya, y
de la evapotranspiración y la mayor irre-
afectará mucho más aún en el futuro, a
gularidad en las precipitaciones y, por
71 03. ALGUNAS CONTRIBUCIONES POSIBLES DESDE LAS CADENAS DE VALOR A UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE
buena parte del litoral, incluidas tierras fér- 1.1. Unas cadenas creadoras de valor
tiles. Sube el nivel de la capa de agua sa-
Todos los sectores económicos, todos los acto-
lobre, dificultando en primer lugar (pero no
res sociales tienen que incorporar estos desa-
solo) los regadíos costeros no directamente
fíos estructurales en sus quehaceres. Los Ob-
afectados por la subida del nivel del mar.
jetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) vienen
• Desplazamiento de las especies marinas, a ser una ilustración de las tareas pendientes.
alteración de poblaciones, etc. que se une Esto también es cierto para el sector agrario y
a la difícil situación de muchas de ellas. la cadena alimentaria.
Hasta ahora los protocolos internacionales Desde el sindicalismo agrario no es raro
para preservar la vida de los mares no escuchar que “si se quiere cumplir la Agenda
están resultando suficientes, a pesar de 2030 harán falta recursos adicionales para
los rápidamente que están aumentando que agricultores y ganaderos contribuyan me-
las producciones de productos del mar de jorando sus rentas”.
crianza (ver capítulo 6). Sin embargo, las cuentas financieras
europeas en cuanto a la agricultura están
• Desplazamiento de plagas y enfermeda-
cerradas. Lo único que todavía se está discu-
des, facilitadas por la globalización de la
tiendo son los plazos de su aplicación. El pre-
economía, el transporte y el turismo, que
supuesto nacional (y los autonómicos) están
encuentran nuevos territorios de acogida,
sometido al doble estrés de la disminución de
bajo las nuevas condiciones climáticas.
ingresos y el aumento del gasto. El único mar-
• La respuesta de los agricultores a estos gen que existe es la participación de la cade-
cambios, muy a menudo, genera una na alimentaria en los planes de recuperación
pérdida de biodiversidad, lo que aumen- económica desencadenados desde Bruselas,
tará la presión sobre las tierras agrícolas los fondos (140.000 millones) que se espera
(boom de las plantaciones de olivar, al- estén disponibles en el momento de redactar
mendro y viña, entre otros) y ganaderas este capítulo (abril 2021).
(por ejemplo, la transformación de pastos Según anuncian desde el Ministerio de
en superficie arbolada, a menudo con Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA), el
especies no autóctonas…) sector agrario y alimentario va a beneficiarse
también de estos fondos, pero todo parece
La riqueza que supone la biodiversidad indicar que serán ayudas finalistas ligadas
agrícola y ganadera, gestada a lo largo a inversiones y no a mejora de rentas. El
de milenios de la historia de la humanidad, plan del sector agroalimentario y pesquero
adquiere un nuevo y mayor valor, ya que se apostaría por el desarrollo de actuaciones
convierte en el mejor reservorio de material específicas: reducir el consumo de agua en
genético capaz de enfrentar el cambio climá- agricultura; impulsar el desarrollo -a gran
tico. Con frecuencia esta biodiversidad acaba escala- de inversiones en explotaciones agrí-
castigada por el mercado allá donde no exis- colas y ganaderas; potenciar la digitalización
ten Denominaciones de Origen valorizadas o agroalimentaria y en sanidad animal y vege-
las ventajas no están ligadas a sabores sino tal; y fomentar la sostenibilidad, investigación
por ejemplo a rusticidad. Un buen ejemplo de y digitalización en el sector pesquero.
ello son los retos con los que están confronta- Somos partidarios de aprender de los
das las razas ganaderas autóctonas. logros, y de los problemas, que se alcanzan,
u observan, en otros países. Por esto la ley
francesa para el equilibrio de las relaciones

comerciales en el sector agrario y una ali- No cabe identificar con rigor completamente
mentación sana y sostenible (conocida como “agricultura ecológica” con “sostenibilidad”. No
Ley “Egalim”) nos parece un caso digno de toda la agricultura ecológica es igual de sosteni-
estudio1. Considerada como insuficiente por ble, por ejemplo en lo referente al uso racional
algunos e ineficaz por otros, incluye sin em- del agua o las condiciones laborales de los
bargo algunas medidas que nos atreveríamos trabajadores. Los recientes reportajes en la tele-
a calificar de “buenas practicas”. visión belga concernientes a tres de las mayores
empresas almerienses de agricultura certificada
ALGUNAS NOVEDADES INTERESANTES DE
ecológica son buena muestra de ello2.
LA LEY EGALIM No toda la agricultura “convencional” es
• Obligación legal para los supermercados,
igual de ‘insostenible”, como demuestran
restaurantes y comedores e industria alimen- (entre otros) la producción integrada en olivar
taria de donar a organizaciones caritativas o en frutas y hortalizas.
los productos a punto de caducar La agricultura de mínimo laboreo y de con-
• Separación como en Francia del asesora- servación también está en debate. Es un modo
miento a los agricultores de la venta de de cultivo que aporta elementos positivos im-
los productos. portantes: se ha mostrado eficiente en cuanto
• Restauración colectiva: Incorporación obligato- a la gestión del agua en suelos de secanos,
ria de un 50% de productos de calidad, loca- especialmente áridos o semiáridos; limita la
les y ecológicos (para estos, mínimo 20%)
erosión, la compactación del suelo y la cesión
de CO2 a la atmósfera; reduce drásticamente
el consumo de gasóleo, con la consiguiente
2. ESCENARIO DESEABLE contaminación atmosférica y reducción de
costes. Pero por otro lado, está en muchas
Como ya se ha mencionado, todos los
partes del mundo asociada al uso de semillas
actores de las cadenas deben participar
genéticamente modificadas; suele requerir el
de los cambios para construir unas cadenas
uso de un herbicida antes de la siembra, sien-
alimentarias sostenibles.
do el más utilizado el glifosato y ha planteado
conflictos de coexistencia entre agricultura de
2.1. Agricultores y ganaderos conservación y ganadería extensiva.
Muchas propuestas de este libro blanco Cabe preguntarse si la biotecnología puede
están dirigidas a la agricultura ecológica y tener cabida en una estrategia de sostenibili-
agro-ecológica. Incluso si el objetivo marcado dad, y si la respuesta puede llegar a ser posi-
por la Comisión Europea en sus estrategias tiva, bajo qué condiciones. La utilización de la
“Biodiversidad” y “De la Granja a la mesa” biotecnología está generalizada en ámbitos de
se cumplen, un 25% de la superficie agraria la máxima importancia para la sociedad y la
europea cultivada como ecológica (objetivo economía: la industria farmacéutica (incluidas
muy ambicioso con el cual cabe ser pesimista distintas vacunas contra el COVID-19), las le-
en cuanto a su consecución), quedaría un vaduras y enzimas de grandes sectores indus-
75% de la Superficie Agraria Útil (SAU) que triales, el tratamiento de determinados residuos,
estaría manejada con otras prácticas de culti- etc. El debate, y el análisis ponderado, es difícil
vo. Esta está directamente concernida por los pero a nuestro juicio necesario e indispensable.
restantes objetivos de las Estrategias como los
de reducción de fertilizantes, fitosanitarios
y antimicrobianos.
Cabe preguntarse si la biotecno-
logía puede tener cabida en una
estrategia de sostenibilidad, y si la
respuesta puede llegar a ser
positiva, bajo qué condiciones.
LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN EN ESPAÑA

2.2. Logística GLOBALG.A.P para combinar los estándares
productivos de las empresas participantes con
El medio de transporte cuasi único que utiliza
sus requerimientos de sostenibilidad y ofrecer
el sector agrario para mover sus productos,
la herramienta GLOBALG.A.P. Farm Sustaina-
dentro y fuera de España, es el transporte
bility Assessment (GGFSA) para su certifica-
por carretera.
ción por terceros.
Sea por convicción de sus gestores, por
2.3. Distribución presión de sus accionistas, de algunos fondos
A parte del problema del desequilibrio de de inversiones, por responsabilidad social
poder en la cadena alimentaria, gran parte corporativa, por marketing o por una mezcla
de la literatura existente sobre el impacto de de todas estas razones, el hecho de que la
la distribución sobre la sostenibilidad de los sostenibilidad sea presentada por una parte
sistemas alimentarios, está basada en el pre- creciente de la industria como un elemento
dominio de los hipermercados, que obligan a importante, es una novedad de estos últimos
desplazamiento de los consumidores. Cada años. Los retos de alcanzar los ODS requie-
vez más en Europa, y España está en la de- ren de la movilización también del mundo
lantera de esta evolución, la categoría de los empresarial. Demuestra, además, una toma
supermercados de proximidad está creciendo de conciencia de los consumidores.
y se sigue manteniendo en muchos barrios
una red de tiendas especializadas. 2.5. Los consumidores
El consumidor como tal es una entelequia.
2.4. La industria alimentaria Existen muchos tipos de consumidores, mu-
La industria alimentaria se enfrenta en gran chos individuos comportándose como consu-
medida a todos los retos de sostenibilidad que midores distintos según los diferentes tipos de
tiene el resto de la industria, en particular en productos o momentos de consumo: a veces
lo relativo a las condiciones de trabajo de sus comprando por precio y otros por marcas,
empleados (quizás agravado porque a menu- por capricho, por tradición… Lo que sí se
do es más intensiva en mano de obra que otras puede observar es una creciente importancia
industrias), coste energético, gestión de resi- dada por una influyente parte de los consumi-
duos industriales o problemática del transporte dores a los temas de sostenibilidad.
de materia primas y productos transformados. Un cambio de dieta alimentaria es necesa-
Además, está en primera línea en cuanto a rio, con una disminución del consumo de car-
la necesidad de promover la economía circu- ne y un aumento de las proteínas vegetales y
lar y de valorizar los residuos que genere, al de las frutas y hortalizas (ver capítulo 10).
trabajar con materias primas de vida útil corta.
Existen iniciativas empresariales, que en 3. MEDIDAS
ocasiones se han calificado de “agroecología
Muchas de las principales medidas ámbar que
chatarra”3 que intentar mostrar que avan-
atañen a la cadena alimentaria están aborda-
zan - si bien los cambios implementados no
das en otros capítulos de este Libro Blanco.
conducen siempre a mejoras reales - hacia
Mención aparte merecen otras posibles
una agricultura más sostenible. Es el caso,
iniciativas que superan el ámbito nacional
por ejemplo, de la llamada “Iniciativa de
al ser de responsabilidad comunitaria, como
Agricultura Sostenible (SAI)4 que mantiene,
podría ser la inclusión en los Acuerdos co-
entre otros, una alianza con la certificadora
merciales firmados por la Unión Europea
de cláusulas concernientes al respeto de los
acuerdos internacionales en vigor relativos a A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
las reglamentaciones sociales (como los con- • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
venios de la OIT), medioambientales (como
los compromisos para evitar la deforestación,
limitar el uso de pesticidas o de antibióticos 3.1.2. Diferenciación
en la alimentación animal) o de respeto del
bienestar animal. MEDIDA VERDE / MEDIO (2025)
Aunque en sus Comunicaciones “De la El texto del Plan estratégico nacional de la
Granja a la mesa” y “Biodiversidad”, la Co- futura PAC debe diferenciar claramente entre
misión Europea haya demostrado una apertu- las organizaciones de productores comercia-
ra sin precedentes hasta ahora, el camino por les, que disfrutan de una amplia exención con
recorrer es todavía muy largo. respecto al derecho de la competencia y las
no comerciales, que son entes de negociación
de precios principalmente. Deberían llamarse
3.1. Medidas para lograr el equilibrio
diferentemente para aumentar la seguridad
de la cadena
jurídica. Pese a ser una evidencia jurídica,
Salvo un caso concreto, relativamente conviene recordarlo para dar seguridad jurí-
novedoso como son los grupos Operativos dica a los diferentes operadores de la cadena
de investigación, no vamos a detallar aquí
todo lo que los programas de Desarrollo
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
Rural y la Iniciativa LEADER pueden y deben
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
aportar a la sostenibilidad de la cadena ali-
mentaria. Esta debe ser la prioridad y el hilo
conductor que atraviesa todo el segundo
pilar de la PAC. 3.1.3. Oferta y demanda
3.1.1. Finanziación MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)

Igualmente, en el caso de las organizaciones
MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) de productores comerciales, y en línea con la
La nueva PAC abre la posibilidad para los sentencia “endivias” de la Corte de Justicia
Estados miembros de reservar hasta el 3% del Europea, el Plan Estratégico debería explicitar
sobre financiero de las ayudas directas para que sus Asociaciones de Organizaciones de
financiar fondos operativos de organizaciones Productores (AOPs) puedan asumir cualquier
de productores comerciales en otros sectores función que les deleguen las Organizaciones
que no son las frutas y hortalizas. de Productores (OPs) comerciales. Esto quie-
Esta es una oportunidad que no se debería re decir, como aclaró la Corte de Justicia,
desaprovechar para, por un lado, avanzar en que las AOPs no tienen por qué ser ellas
la organización de los productores y vertebrar entidades comerciales pero que sí pueden,
mejor la cadena alimentaria y, por otro, finan- entre otros, contribuir a ajustar en cantidad
ciar desde el primer pilar de la PAC ayudas y calidad la oferta a la demanda. Así acon-
finalistas encaminadas entre otros a promover tece, por ejemplo, en Francia con las AOPs
métodos de producción más respetuosos del nacionales por productos hortofrutícolas.
medio ambiente y una mejora de la calidad
gustativa y comercial de los productos.

A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
3.1.4. Ayudas
3.1.7. Buenas prácticas
MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) medioambientales
También en el Plan Estratégico nacional, las
MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
ayudas acopladas deberían contribuir al
Promoción de Normas UNE relativas a las bue-
reequilibrio de la cadena alimentaria, promo-
nas prácticas medioambientales de los distintos
viendo la organización de la producción. Se
actores de la cadena y convergencia con los
trata de dar prioridad, o si no una bonifica-
restantes estándares, públicos o privados, exis-
ción, para aquellos productores que están in-
tentes en otros países, públicos o privados.
corporados en organizaciones de productores
comerciales como las cooperativas.
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
3.1.8. Donaciones
3.1.5. Dinámica MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
Obligación legal para los supermercados,
restaurantes e industria alimentaria de donar
Consolidar y reforzar la dinámica iniciada
a organizaciones caritativas los productos a
con los grupos operativos de investigación de
punto de caducar (Loi Egalim francesa).
colaboración entre los actores de la cadena y
los centros de investigación, tanto a nivel es-
tatal como de las Comunidades Autónomas. A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
• Distintos ministerios y consejerías autonómicas

3.1.9. Legislación
3.1.6. Código de buenas prácticas Antes que legislar a gran escala, asegurarse
que la legislación vigente actualmente es res-
petada, tanto en aspectos higiénico-sanitarios,
Promoción de un código de buenas prácticas
medioambientales como la legislación laboral.
medioambientales similar al existente “Có-
digo de Buenas Prácticas Mercantiles en la
Contratación Alimentaria de aplicación uni-
forme en todo el territorio español.
La gran mayoría de las sub-medidas que se
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA proponen a continuación se refiere directamente
• Distintos ministerios y consejerías autonómicas al contenido de dicho Plan Estratégico nacional.
3.2.1. Derechos laborales
3.1.10. Prácticas comerciales desleales MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)

Incorporación de una socio-condicionalidad
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023) referida al respeto de los derechos laborales
Transposición de la nueva Directiva europea de los trabajadores entre los requisitos para
sobre prácticas comerciales desleales. acceder a la ayuda básica para la sostenibili-
dad prevista por la futura PAC.
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
3.1.11. Ley de la cadena alimentaria

MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) 3.2.2. Ayudas
Evaluación del funcionamiento de la ley MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
de la cadena alimentaria, de su eficacia Definición ambiciosa del agricultor “activo”
y eficiencia. que concentre las ayudas en aquellos agriculto-
res y explotaciones que realmente lo son.
3.2. Medidas para agricultores

y ganaderos 3.2.3. Plan estratégico
Son muchos los temas que están en discusión MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
actualmente en el marco de la preparación Incluir en el Plan estratégico nacional una ver-
de la nueva PAC que debería entrar en apli- dadera condicionalidad reforzada tal y como
cación el 1 de enero del 2023. La principal propone la Comisión Europea aplicada, de
novedad de dicha PAC es la elaboración forma proporcional y efectivamente controlada,
por parte del gobierno del Estado, en plena a todos los beneficiarios de las ayudas PAC.
colaboración con las Comunidades Autono-
mías y en dialogo constructivo con las fuerzas
sociales, de un Plan Estratégico Nacional. Su A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
finalización debería producirse a lo largo del • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

año 2021 para ser enviado a la Comisión
Europea para su negociación y aprobación a
principio del año 2022.

3.2.4. Ayudas acopladas 3.2.7. Pago redistributivo
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
Reservar el acceso a las ayudas acopladas a Implementación de un pago redistributivo para
la ganadería extensiva o, al menos, aquella la ayuda básica para la sostenibilidad que
que utilice recursos ganaderos locales. mejore las ayudas recibidas para las primeras
hectáreas cultivadas por los agricultores activos.
3.2.5. Capping
3.2.8. Eco-esquema ganadería extensiva
Incorporar las ayudas acopladas en el cálculo MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
de la limitación de ayudas por explotación Desarrollo de un Eco-esquema específico para
(el “capping”) al lado de la ayuda básica la ganadería extensiva, por cabeza de ganado
para la sostenibilidad o, alternativamente, que, fehacientemente, pastoree independien-
introducir un límite máximo de animales elegi- temente que las tierras sean superficie elegible
bles por explotación. o no. Como es más que probable que nos
enfrentemos a una limitación presupuestaria,
prioridad debería darse a las explotaciones
familiares de pequeña y mediana dimensión.

3.2.6. Movilización Eco-esquemas
Movilización de la nueva posibilidad brinda-
3.2.9. Criterios de sostenibilidad
da por la nueva PAC con los Eco-esquemas:
por ejemplo, implementación y mantenimiento MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
de cobertura vegetal en cultivos leñosos y her- Modificar los pliegos de condiciones de las
báceos; rotaciones de cultivo mejorantes del denominaciones de origen y otras marcas
suelo si no está en la condicionalidad; apoyo europeas de calidad para incorporar criterios
a los planes de fertilización en las explotacio- de sostenibilidad, si no está todavía hecho,
nes, en caso de que no se incluya al final en en sus pliegos de condiciones. Nos referimos,
la condicionalidad reforzada. en particular al uso sostenible del agua y al
respeto de los derechos de los trabajadores.
3.2.10. Circuitos cortos
El apoyo a los circuitos cortos (físicos y co- • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
merciales), ventas directas, centros logísticos

de productores locales, mercados de produc-
tores, tal y como se propone en varios capítu- 3.2.13. Convergencia interna
los de este Libro Blanco. de las ayudas PAC
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023)
Convergencia interna de las ayudas PAC,
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación con reducción del número de regiones, apro-
• Consejerías autonómicas ximación entre los valores medios de las ayu-
das de las regiones y acercamiento dentro de
cada región hacia el valor medio.
3.2.11. Cumplimiento de
la legislación vigente A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA

Se tiene muchas veces tendencia por parte de
los responsables políticos a legislar, lo cual
puede ser evidentemente necesario. Sin em- 3.2.14. Desaparición de
bargo, lo primero debería ser el asegurarse referencias históticas
del cumplimiento de la legislación ya vigente.
En nuestro caso, e independientemente de lo MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023)
que acontezca con la condicionalidad de las Desaparición programada de las referencias
ayudas directas, debe asegurarse que dicha históricas para la distribución de los derechos
legislación vigente actualmente en vigor es res- de la PAC, asegurándose que todas las hec-
petada, tanto en aspectos higiénico-sanitario, táreas utilizadas por los agricultores activos
medioambiental e hidráulico como de bienes- puedan beneficiarse de las distintas ayudas
tar de los animales y de la legislación laboral. previstas en el primer pilar de la PAC.
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
• Consejerías autonómicas
3.2.15. Agricultura 4.0

3.2.12. Premio anual MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) Es necesario una decidida voluntad política
Lanzamiento de un premio anual a las mejores de hacer asequible la agricultura 4.0
prácticas agro-ecológicas de los agricultores. a los agricultores familiares. La moviliza-
ción de las economías de escala que las nue-
vas tecnologías generan, puede hacerse con
los agricultores familiares o acelerando su

marginalización y desaparición. Distintas vías
son posibles, entre ellas el cultivo en común; A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
el uso de maquinaria y servicios en común; • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
el compartir tareas entre distintos agricultores
• Consejerías autonómicas
con o sin formalización administrativa e, inclu-
so, las empresas de servicio.
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA 3.2.18. Seguros agrarios

• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023)
• Consejerías autonómicas El sistema de seguros agrarios es importante
en España pero debe seguir sin estimular la
adopción de estrategias de riesgo por los
productores. Al contrario puede, en un inicio
3.2.16. Normativas
quizás en sus líneas experimentales, favorecer
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) la diversificación de cultivos y la innovación
En el marco europeo, el gobierno español con la adopción de nuevas prácticas disminu-
y los miembros españoles del Parlamento yendo el nivel de riesgo a asumir por el agri-
Europeo deberían ser proactivos en la revisión cultor al adoptar estas innovaciones.
y mejora de las normativas en materia ambien-
tal, de bienestar animal y social. Por ejemplo, A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
el reglamento europeo de la producción eco-
lógica debería completarse para incorporar
entre las obligaciones a respetar (entre otros) • Consejerías autonómicas
el uso sostenible del agua y el respeto a los
derechos de los trabajadores.
3.2.19. Medicamentos para plantas


• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023)
• Parlamentarios europeos Los medicamentos para las plantas deben ser
prescritos por profesionales independientes,
formados, certificados para ello y supervi-
sado por las autoridades públicas, como los
3.2.17. Disponibilidad del agua medicamentos para los animales deben ser
prescritos por un veterinario.
El regadío es esencial en la agricultura espa-
ñola de hoy, pero hay que actuar tanto sobre A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
la oferta de agua (aguas residuales y recicla- • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
das, desoladoras, gestión del recurso) como
sobre la demanda, ajustando su potencial a
las disponibilidades sostenibles de agua y pre-
parándose para un futuro con reducción de
dichas disponibilidades (ver “capitulo agua”).
3.2.20. Venta de productos 3.3. Medidas para la industria alimentaria
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) 3.3.1. Plan de gestión de residuos
Separación como en Francia del asesoramiento
a los agricultores de la venta de los productos.
Obligación legal de presentar un plan de ges-
tión de los residuos del procesamiento de los
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA productos agrarios y de implementarlo.

3.2.21. Gestión de residuos

Obligación legal de presentar un plan de ges- 3.3.2. Premio anual
tión de los residuos y productos no comerciali-
zables y de implementarlo.
Lanzamiento de un premio anual a las
mejores prácticas sostenibles por parte de
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA la industria alimentaria.

3.2.22. Adviosory services
Reconstrucción de un servicio de extensión 3.3.3. Envases no reciclables
agraria del siglo XXI, con las inmensas posi-
bilidades que brindan las nuevas tecnologías
Desaparición programada de los envases
como se ha demostrado durante la pandemia.
realmente no reciclables o no retornables.
El sistema de asesoramiento de las explotacio-
nes (“advisory services”) previsto por la PAC
es un buen punto de partida pero los retos exis- A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
tentes exigen pasar a la velocidad superior. • Administración Central
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación 3.3.4. Material reciclado en envases

• Consejerías de Agricultura de las
comunidades autónomas
Aumento progresivo del porcentaje de ma-
terial reciclado en los envases. En vez de
marcarse objetivos muy ambiciosos… pero a
largo plazo, proponemos objetivos ambicio-
sos pero realistas con horizontes próximos. El
primer objetivo podría ser alcanzar el (25%).

como son la droguería, perfumería
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA y cosmética.
• Administración Central
• Ministerio de Consumo
3.4. Medidas para el sector HORECA
3.4.1. Sobrantes de comida
3.5.2. Pegado de etiquetas
Promoción de iniciativas como las ya exis- MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
tentes “To Good to Go” para dar salida en la Prohibición del pegado de etiquetas (costum-
medida de los posible a los sobrantes de bre comercial actual) en las frutas y hortali-
comida preparada. zas para facilitar su compostaje (ya hecho
en Francia).
• Ministerio de Consumo A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
3.4.2. Premio anual

3.5.3. Premio anual
Lanzamiento de un premio anual a las MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
mejores prácticas sostenibles por parte del Lanzamiento de un premio anual a las
sector HORECA. mejores prácticas sostenibles por parte de
la distribución.
3.5. Medidas para la distribución

3.5.1. Envases re-utilizables 3.5.4. Prohibición envases no-reciclables

MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023)
Autorización e información de los consumi- Prohibición programada del uso de envases
dores de su derecho a dejar en el supermer- realmente no-reciclables o no-retornables.
cado los envases y embalajes que considere
inútil. Esto acrecentará la presión de la dis- A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
tribución sobre sus suministradores para que
• Administración Central
innoven aún más para suprimirlos, reducirlos
o hacerlos biodegradables o re-utilizables.
Esta medida podría extenderse a otros
sectores afectados también (si no es más)
3.5.5. Evases retornables 3.6. Medidas para los consumidores
PLAZO CORTO (2002/2023) PARA LANZAR 3.6.1. Promoción del consumo sostenible
LA EVALUACIÓN; PARA PUESTA EN MARCHA

(SI PROCEDE), PLAZO MEDIO (2025) MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
Evaluación de la eficacia y eficiencia de la Integrar la dimensión de la alimentación sos-
promoción de los envases retornables, y de su tenible en los criterios de financiación pública
impacto por tipo de empresa de distribución, de campañas de promoción del consumo,
para determinar si se implementa, en qué me- como alimentos de España o las sectoriales.
dida, para qué distribuidores, si el espacio re- La Comisión ha lanzado una consulta pública
servado a este reciclado debe venir del propio al respecto que terminó en marzo de 2021
espacio de la tienda o en qué medida y casos y ha señalado su voluntad de poner en cohe-
debe ser espacio público, para no penalizar rencia su política de promoción con la Estrate-
al pequeño comercio de barrio por ejemplo. gia “De la Granja a la Mesa”.
• Ministerio de Medio Ambiente • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

• Comunidad autónomoas
3.5.6. Reducción de
desperdicios alimenticios 3.7. Otras propuestas
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO(2025), 3.7.1. Protección del suelo agrícola

EN EL MARCO DEL NECESARIO DIÁLOGO
El suelo agrícola sufre múltiples agresiones.
SOCIAL QUE DESARROLLA EL GOBIERNO
En primer lugar se trata de la urbanización,
CON LOS INTERLOCUTORES SOCIALES
tanto para viviendas como para centros co-
Permitir al consumidor que pueda multiplicar
merciales, polígonos industriales u otros usos
sus momentos de compra a lo largo de la
como los energéticos. A menudo afecta a
semana, con menos compras cada vez con el
las huertas urbanas, peri-urbanas, tierras de
fin de reducir el desperdicio alimentario. Para
regadío en los valles o secanos húmedos. No
no entrar en contradicción con las políticas
tenemos a nuestra disposición los datos en
de conciliación laboral de los trabajadores
España, como lo están en Francia. Según su
del comercio (muchos de ellas trabajadoras),
Tribunal de Cuentas, el vecino país galo ha
esto exigiría unas normas laborales claras y
perdido 600.000 hectáreas de cultivo en los
fuertes y unos controles sistemáticos por parte
10 últimos años.
de los inspectores de trabajo.
No se trata de oponerse a ninguno de estos
posibles cambios de uso sino de integrarlos en
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA una visión global y prospectiva del territorio y
• Ministerio de Consumo de su uso para proteger, en toda la medida de
• Ministerio de Igualdad lo posible y razonable, el suelo agrícola.
Los cambios de uso deben ser posibles,
pueden ser necesarios pero no pueden ser el
resultado de la multiplicación de actuaciones
descoordinadas. En una reciente iniciativa
común, el Instituto nacional de Investigación

Agraria y Medioambiental (INRAE), junto con de que los secanos destinados a cultivos her-
la organización no gubernamental “Terres de báceos y barbechos suman 9.721.377 hectá-
lien” acaban de lanzar una página web5 para reas (el 57,65% de la superficie cultivada).
difundir experiencias innovadoras de gestión Hemos intentado concretar unas propues-
del suelo. tas en un artículo específico “Reflexiones
para un futuro Plan Estratégico de los secanos
3.7.2. Política energética principalmente de las dos Castillas” recien-
temente publicado6. Podríamos destacar sin
3.7.2.1. Ahorro energético ánimo de ser exhaustivo los siguientes puntos:
Promover el ahorro energético. Para ello, ade- • Unas primeras medidas ya se ha señala-
más de otras medidas generales que afectan do: un Plan de regionalización de las ayu-
al conjunto de los actores de la economía das PAC, en el marco del Plan Estratégico
específicamente para el sector agrario, cabe nacional, que redistribuya el apoyo públi-
mencionar la modernización y racionaliza- co hacia la agricultura menos productiva;
ción del parque de maquinaria. Pueden con- unos Eco-esquemas que remuneren los
tribuir a ello el uso de maquinaria en común bienes públicos que los secanos producen
o las empresas de servicios. (no-laboreo, agricultura de conservación
allí donde sea pertinente) y apoyen a la
3.7.2.2. Producción de energía ganadería extensiva.
Producción de energía para autoconsumo • Apoyo a la iniciativa 4 por mil.
o mercados de radio corto. En este caso
se contempla sobre todo la utilización de • La movilización del potencial productivo
superficies de edificios, naves y demás para de energía, como renta complementaria,
la instalación de energía fotovoltaica (inclui- en particular de energía eólica totalmente
dos invernaderos). compatible con el mantenimiento de la
actividad agraria.
3.7.2.3. Residuos como fuente de energía • Como hay un Observatorio del Agua,
Fomentar la utilización como fuente de ener- promover un Observatorio de los secanos
gía de parte de los residuos de las explota- españoles, quizás integrado en un Obser-
ciones (siempre que no sean necesarios para vatorio más amplio de la España vacía.
recuperar el contenido de materia orgánica • Apoyo al desarrollo de estrategias de
del suelo o para el mantenimiento de la gana- cooperación entre los agricultores para la
dería extensiva) y las empresas alimentarias, reducción de costes, cultivo en común, uso
por ejemplo en plantas de cogeneración, de de maquinaria compartida, comercializa-
una sólo empresa o de un colectivo. ción en común mediante organización
de los productores.
3.7.3. Plan integral para
• También en este caso, la figura del agri-
los secanos áridos
cultor “genuino” puede ser muy útil para
España se ha dotado repetidas veces de nue- mejorar la estructura de las explotaciones.
vos regadíos y de modernización de los rega-
• Acceso a internet en todo el territorio
díos existentes. En cambio, los secanos áridos
(no solo los núcleos urbanos) para permitir
están hasta ahora olvidados en el diseño de
la integración de estos territorios en la
las políticas agrarias y territoriales, a pesar
agricultura 4.0 y el acceso a la nueva 3.7.5.2. Presupuesto desarrollo rural
extensión agraria virtual del futuro.
Presupuesto consecuente en el desarrollo
• Apoyo a la investigación pública y rural (nacional y autonómico) para los grupos
público-privada de variedades adaptadas de investigación.
a estos secanos, tanto en cultivos herbá-
ceos como en leguminosas, proteaginosas 3.7.5.3. Foro nacional de investigación
y oleaginosas.
Creación de un foro nacional de la investi-
gación agraria y alimentaria que recoja el
3.7.4. Política de transporte
conjunto de las investigaciones en curso en los
3.7.4.1. Transporte Intermodal institutos, entidades y empresas públicos y pri-
vados, para evitar duplicidades y favorecer
El fomento del transporte intermodal es clave. las colaboraciones.
El camión no es fácilmente sustituible, sobre
todo en la primera y la última milla. Pero cabe
desarrollar complementariedades con las 4. CONCLUSIONES
autopistas del mar y el transporte por ferroca- En esta contribución, se ha intentado con-
rril. La política ferroviaria hasta ahora se ha templar aquellas cuestiones que alteran ya, y
centrado en las líneas de alta velocidad para alterarán mucho más en el futuro, la forma en
pasajeros, olvidándose de las vías de ferroca- que ahora se producen los alimentos. Todos
rriles tradicionales (con el consiguiente impac- los agentes de la cadena deberán cambiar
to negativo acelerando el despoblamiento del para disminuir su incidencia negativa sobre
territorio) y excluyendo al transporte de mer- los tres pilares clásicos de la sostenibilidad.
cancía de las nuevas vías de ancho europeo. En cuanto al medioambiente, sus efectos se-
rán más acusados debido al cambio climático
3.7.4.2. Vehículos eléctricos en marcha (envases y embalajes y residuos
en general, contaminación difusa, etc...).
La aparición y el desarrollo de los camiones,
No se ha tratado aquí de presentar una
furgonetas y tractores eléctricos es otra res-
lista exhaustiva de los retos a los que se en-
puesta para la primera y la última milla.
frenta la cadena alimentaria, sino de apuntar
algunas de las grandes cuestiones para poder
3.7.5. Plan de fomentación
establecer líneas estratégicas de actuación y
Fomento de la investigación, innovación, for- las medidas consiguientes, así como señalar
mación, asesoramiento de las explotaciones. los que en nuestra opinión son los principales
obstáculos y cómo se podrían sortear.
3.7.5.1. Alternativas El dilema para el sector agrario y alimen-
tario está entre ser actor de la mitigación y
Para los secanos, la búsqueda de alternativas adaptación al cambio climático o ser víctima.
al cuasi monopolio del uso del glifosato en Ahora bien, también es verdad que existe
la agricultura de conservación es importante, un problema de rentas en muchos agriculto-
tanto con prácticas de cultivo como con res. Las manifestaciones del principio de año
productos alternativos. 2020 estuvieron allí para recordárnoslo si
nos habíamos olvidado.
La respuesta a este desafío de renta, como
en todos los sectores económicos, es primero

estructural: mejora de las estructuras producti- La ley de la cadena alimentaria es una
vas y comerciales; reducción de los costes de pieza esencial para alcanzar este objetivo.
producción; diferenciación y segmentación Aprobada en el año 2013 con la unanimidad
de los mercados; evolución y adaptación de de las fuerzas políticas, rareza que conviene
las producciones… subrayar con fuerza, ha sido modificada por
Real Decreto en 2020 y por la transposición
El segundo tipo de respuesta está ligado al de la nueva Directiva europea en el año 2021.
funcionamiento de la cadena alimentaria, la Somos por último, partidarios de que todas
nueva ley que está en discusión y la transpo- las reglamentaciones sean periódica y siste-
sición de la Directiva sobre prácticas comer- máticamente sometidas a evaluación pública
ciales abusivas. El objetivo perseguido por el y participativa, como hace la Comisión Euro-
legislador europeo de una cadena alimenta- pea. Sin embargo, en este caso, la necesidad
ria creadora de valor y de un reparto equili- evaluativa es aún mayor ya que se está inno-
brado de dicho valor entre sus actores debe vando legislativamente hablando, entrando
ser explícitamente compartido por todos. en el campo extraordinariamente sensible y
Si se argumenta en el marco de las nego- complejo de las relaciones comerciales entre
ciaciones de la reforma de la PAC que debe entidades privadas.
promoverse el principio “dinero público para
bienes públicos”, se debe coherentemente sub- 1. https://agriculture.gouv.fr/telecharger/88183?token=-
rayar que la sostenibilidad económica de los 5d9ec7a775965170c1420539792601675c61792f3
agricultores es indispensable para que puedan e1c72068ca2e108441de3ca
ser actores activos de la mitigación y adap- 2. https://revistamercados.com/blogs/verdad-o-fal-

tación al cambio climático, para que puedan so-el-bio-espanol-en-entredicho/
contribuir eficazmente a la transición ecológi- 3. https://www.foei.org/es/recursos/agroecologia-chata-
ca y alimentaria. rra-sistemas-alimentarios
Es de capital importancia que la cadena
4. Esta iniciativa está promovida entre otros por Unilever,
alimentaria funcione correctamente creando PepsiCo, Muntons, Mars, Innocent Drinks, Nestlé, Marks
valor y que este valor esté equilibradamente & Spencer, McCain Foods y Danone.
distribuido entre todos sus actores. Podríamos 5. https://ressources.terredeliens.org/recolte
expresarlo también con otro principio, el de
6. https://www.mapa.gob.es/es/ministerio/servicios/publi-
“dinero privado para bienes privados”. Para
caciones/pdf_reeap_r256_53_78_tcm30-550868.pdf
ello, es esencial el evitar un desequilibrio ex-
cesivo de poder entre sus diferentes actores.
04
SISTEMAS AGRÍCOLAS
QUE MINIMICEN IMPACTOS
MEDIOAMBIENTALES Y
FAVOREZCAN LA ADAPTACIÓN
AL CAMBIO GLOBAL
41
Autores
Eduardo Aguilera
Franco Llobera Serra
Juan Infante-Amate
Alberto Sanz Cobeña
Mensajes clave
La sostenibilidad de la producción agrícola requiere de
enfoques holísticos que consideren todas sus dimensiones.
La agroecología proporciona un buen marco para

elaborar estrategias de sostenibilidad desde esta
perspectiva holística.
La reconexión de la producción y consumo de biomasa,la

diversificación de los agroecosistemas, la conservación
del suelo, y las energías renovables son los cuatro grandes
grupos de medidas identificados.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA co y se ha caracterizado por la mecanización
de las labores agrícolas, lo que ha facilitado
1.1. Impactos socioambientales
una labranza intensiva que ha llevado a pro-
de la producción agrícola
blemas de erosión y pérdidas de carbono
El formidable aumento de los impactos am- orgánico retenido en los suelos, así como por
bientales asociados a las actividades huma- el uso de pesticidas y de fertilizantes de síntesis
nas durante los últimos dos siglos ha derivado industrial, que pueden derivar en importantes
en el surgimiento de una nueva era geológica, problemas de contaminación de suelos, agua y
el Antropoceno, caracterizada por una gran atmósfera, y pérdida de biodiversidad (Foley et
desestabilización de los equilibrios ecológi- al., 2005; Foley et al., 2011).
cos a nivel global (Steffen et al., 2011). La En conjunto, estas transformaciones hacen
idea de ‘límites planetarios’ (Rockstrom et al. que la agricultura (incluyendo producción
(2009) pretende integrar varios elementos animal y vegetal) sea el principal factor de
que conforman los ecosistemas terrestres e transformación ambiental global y uno de los
identificar el umbral a partir del cual podrían vectores más importante en la superación de
desencadenarse consecuencias impredecibles, los umbrales de seguridad dentro del esque-
tanto para el medio ambiente como para el ma de los límites planetarios (Campbell et al.,
bienestar humano. Además del cambio climá- 2017). ¿Cuál es su papel en el caso de los lí-
tico, esta propuesta considera otros elementos mites ya superados o a punto de superación?.
igualmente amenazantes como la pérdida de En el caso de los ciclos biogeoquímicos,
biodiversidad, los cambios en el uso del suelo que actualmente se sitúan fuera del umbral
o la alteración de los ciclos biogeoquímicos. de seguridad, se estima que la agricultura es
Se estima que a nivel global se ha sobrepa- responsable del 85% del uso del nitrógeno an-
sado el umbral crítico en dos ámbitos (biodi- tropogénico a nivel global y de sus impactos
versidad y ciclos biogeoquímicos) y en otros asociados (Sutton et al., 2011). Solo el 15%
dos nos situamos en niveles de incertidumbre del fertilizante nitrogenado aplicado en los cul-
(cambio climático y uso del suelo). tivos acaba siendo cosechado (este porcentaje
En los últimos tres siglos la superficie cultiva- se reduce a menos de la mitad en el caso de
da global ha crecido a ritmos sin precedentes, los alimentos de origen animal) (Sanz-Cobena
pasando de 265 millones de hectáreas (Mha) et al., 2020). El resto se pierde al agua, suelo
a 1500 Mha entre 1700 y 2010 (Hurtt et al., y atmósfera, generando importantes proble-
2020). Esta expansión ha generado un pro- mas de contaminación del aire por emisiones
ceso paralelo de deforestación que, a su vez, de amoníaco (Sanz-Cobena et al., 2014b) o
es el principal responsable de la pérdida de eutrofización del agua y contaminación por
biodiversidad (Chaudhary y Brooks, 2019) y nitratos (Aldaya et al., 2020). Los fertilizantes
de importantes emisiones de CO2 (Houghton sintéticos nitrogenados también afectan a la
y Nassikas, 2017). Desde mediados del siglo calidad de los alimentos por su contenido en
xx, con diferentes ritmos, la mayoría de los cadmio (Baranski et al., 2014), y se han aso-
sistemas agrarios en el mundo han experimen- ciado con incrementos de proteínas alérgenas
tado un proceso de intensificación en el uso de (gluten) y con la prevalencia de celiaquía en la
recursos externos que ha contribuido al aumen- población (Penuelas et al., 2020).
to de rendimientos pero también ha causado También se estima que el 80% de la pér-
graves impactos ambientales (Rasmussen et al., dida de biodiversidad es causada por las
2018). Este proceso se ha basado en energías actividades agrarias, especialmente por la
no renovables que aceleran el cambio climáti- deforestación, por el uso de pesticidas y por
93 04. SISTEMAS AGRÍCOLAS QUE MINIMICEN IMPACTOS MEDIOAMBIENTALES

Y FAVOREZCAN LA ADAPTACIÓN AL CAMBIO GLOBAL
el aumento de la apropiación humana de la del suelo y la deforestación para implantar
productividad primaria neta (FAO, 2019). cultivos, el porcentaje aumenta hasta cerca
En el caso de España, tras siglos de defores- del 30%. Si nos centramos en la producción
tación, entre 1960 y 2018, la superficie fo- vegetal, para el caso de España, Aguilera et
restal se incrementó en 7 Mha, en detrimento al. (2020b) han estimado que las emisiones
de la superficie de pastos y la cultivada (esta de GEI ascendieron a 34 millones de tonela-
última disminuyó en 4 Mha) (Infante Amate y das de CO2e en 2016, y que casi la mitad
Iriarte Goñi, 2017). Este proceso de reforesta- de estas emisiones están vinculadas a la pro-
ción ha favorecido la acumulación de carbo- ducción de alimentos para nuestro ganado.
no en la biomasa (Martínez-Valderrama et al., La agricultura juega también un papel muy
2021) y en el suelo (Bell et al., 2021), pero relevante en el consumo de recursos hídricos
se enmarca dentro de un proceso de abando- a nivel global (ver Capítulo 7). Aunque con
no del territorio que también ha incrementado importantes variaciones regionales, se estima
el riesgo de incendios (Oliveira et al., 2018) que el 70% del consumo de agua a nivel glo-
y ha llevado a la pérdida de los tradicionales bal lo absorbe la agricultura, esencialmente
paisajes agroforestales (Wolpert et al., 2020) para regadío. Este impacto es especialmente
y en mosaico (Guadilla-Saez et al., 2019), alto en países semiáridos como España, don-
con un alto valor cultural, pero también am- de la irrigación artificial es una condición
biental (Ubach et al., 2020). Además, el necesaria para el aumento de rendimientos
despoblamiento rural asociado al abandono en la mayor parte del país (FAO, 2020). En-
del territorio constituye un importante pro- tre 1960 y la actualidad ha tenido lugar el
blema social (la “España Vaciada”), que se mayor aumento de los rendimientos a lo largo
vincula también a los problemas generados de la historia, sostenidos en un aumento en el
por la alta concentración de la población en uso de insumos agrícolas (fertilizantes, herbi-
las ciudades. Por otro lado, este proceso de cidas y pesticidas), pero también por una re-
abandono se ha dado en paralelo a la inten- distribución de las superficies de cultivos, que
sificación de las áreas cultivadas, asociada a se han centrado en las zonas más productivas
la a la degradación del suelo (Aguilera et al., (Carranza-Gallego et al., 2018a) y por un
2018a), y a la externalización del uso del notable incremento de la superficie irrigada,
suelo y de la deforestación a terceros países que pasó de 2,4 a 3,4 millones de hectáreas
(deforestación importada) (Infante-Amate et entre 1960 y 2008 (Aguilera et al., 2019b),
al., 2018; Martínez-Valderrama et al., 2021). disparando el consumo de agua azul en los
En el caso del cambio climático, el IPCC, cultivos (Vila-Traver et al., 2021).
en coincidencia con inventarios nacionales Los pesticidas que se usan para mantener
de emisiones como el español, señala que el los actuales niveles de productividad agrícola
sector agrario es actualmente responsable de generan problemas ambientales y en la salud
cerca del 12% de las emisiones directas de humana (ver capítulo 11) La exposición de los
gases de efecto invernadero (GEI), principal- y las trabajadoras agrícolas y de las fábricas
mente debidas a las emisiones de óxido nitro- de pesticidas es especialmente preocupante,
so y de metano asociadas al uso de fertilizan- generando daños en el ADN y enfermedades
tes nitrogenados y a la fermentación entérica, como diabetes, desórdenes reproductivos,
respectivamente. No obstante, si considera- disfunción neurológica, cáncer o desórdenes
mos las emisiones indirectas asociadas a, por respiratorios (Pinto et al., 2020; Rani et al.,
ejemplo, la producción y transporte de insu- 2021). Por otro lado, los pesticidas persisten
mos agrícolas, así como a los cambios de uso en muchos alimentos, afectando a la salud

humana, y se liberan al medio, donde inte- tido incrementar notablemente la producción
raccionan con los organismos, afectando a la agraria, sosteniendo en gran medida el incre-
biodiversidad (Baudry et al., 2019). La pre- mento poblacional y los cambios en las dietas
sencia de residuos de pesticidas en los suelos globales, a costa de ser gran responsable de
agrícolas de Europa es la regla, en lugar de los problemas socioambientales descritos en
la excepción (Silva et al., 2019). el anterior apartado.
1.2 La sostenibilidad de los distintos MODELO 2. PRODUCCIÓN CONVENCIONAL

modelos de producción agrícola CON CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD.
En las últimas décadas se han incrementado
Frente al consenso de los severos impactos las evidencias de las problemáticas asociadas
ambientales asociados a la producción agrí- al modelo convencional, lo que ha llevado
cola, encontramos una gran diversidad de a promover la reducción de sus impactos,
opiniones sobre las estrategias necesarias con exigencias y recomendaciones de re-
para afrontarlos, lo que evidencia una falta ducción de insumos, y en el uso de tóxicos,
de indicadores consensuados. En el ámbito menores afecciones sobre la biodiversidad,
de la producción agrícola, podemos identifi- o mejores prácticas de manejo del suelo y de
car en un extremo el paradigma dominante, las reservas de carbono edáfico. Surgen así
que podemos llamar “convencional”, y que varios modelos agronómicos convencionales
trata de maximizar la producción de alimen- con mayor sensibilidad ambiental (Pimbert,
tos y el valor económico generado; en el otro 2015), certificados o no, en los que se en-
extremo identificamos la agroecología, que tiende la necesidad de reducir de modo muy
trata de limitar los impactos socioambientales
generados de la producción alimentaria en
base a soluciones basadas en la naturaleza.
Se trata de dos miradas de construir conoci-
miento, con indicadores de referencia diferen-
tes, y con técnicas y tecnologías apropiadas
a cada modelo. Desde el punto de vista agro-
nómico proponemos distinguir o “deslindar
en umbrales” la escala de grises entre ambos
paradigmas sobre el vector común de la sos-
tenibilidad (Figura 1):
MODELO 1. PRODUCCIÓN CONVENCIONAL.

Este modelo se ha desarrollado a lo largo del
siglo XX, y representa la mayor parte de la
producción agraria global, de un modo muy
efectivo y casi hegemónico. Se ha centrado
históricamente en aumentar la productividad
de la agricultura, tanto de la tierra como del
trabajo, para lo que se ha basado en el uso
de tecnologías industriales e insumos de ori-
gen fósil, como combustibles, y fertilizantes y
pesticidas de síntesis. Este modelo ha permi-

sensible el uso de insumos externos, y/o de MODELO 3 PRODUCCIÓN ECOLÓGICA
conservar la materia orgánica del suelo y la (BIOLÓGICA U ORGÁNICA) CERTIFICADA
biodiversidad. Se aborda y pivota en el con- Prescinde del uso de sustancias de síntesis
cepto de “suelo vivo” o por un menor y “más industrial, y trata de cerrar los ciclos de nu-
racional” uso de productos de síntesis. Sin trientes y de energía en la finca o territorio. Es
embargo, no cuestionan la mirada convencio- el modelo mejor definido de los considerados,
nal orientada hacia la alta productividad, y pues existen reglamentos equiparables a nivel
basada en el manejo “racional” de insumos mundial para acreditar y auditar sus prácticas
químicos de síntesis industrial. En este sentido de manejo, como el reglamento europeo (CE,
el “modelo convencional” da paso a la “sos- 2018). Este modelo, además de mejorar la
tenibilidad como convención”. sostenibilidad económica de las explotaciones
agrícolas (Crowder y Reganold, 2015), da
Podemos identificar, entre otras1, las siguien- respuesta a algunos de los retos ambientales
tes variantes dentro de este segundo grupo: de la producción agraria (Reganold y Wa-
• Agricultura de conservación: Se orienta chter, 2016; Eyhorn et al., 2019; Smith et
a mejorar la conservación del suelo, al., 2020), reduciendo la dependencia de la
abarcando técnicas como la cobertura energía fósil (al no usar fertilizantes y pestici-
permanente del suelo o el laboreo mínimo, das cuya fabricación se basa en combustibles
así como la optimización de las prácticas fósiles), fo-
agronómicas para aumentar la eficiencia mentando la
(FAO, 2020). A menudo se apoya en el biodiversidad
uso de herbicidas y organismos modifica- (al incrementar
dos genéticamente resistentes a herbici- la biodiversi-
das, para el control de arvenses. Su poten- dad cultivada,
cial de contribución a la sostenibilidad se basarse en
discute en Chabert y Sarthou (2020) el reciclaje
y Corbeels et al. (2020). de la materia
orgánica y no
• Producción integrada: se orienta a reducir usar pesticidas
el uso de agroquímicos y productos fito- de síntesis),
sanitarios, y está muy extendida en horto- o reduciendo
fruticultura y otros cultivos como el arroz. la disrupción
Optimiza y racionaliza el uso de insumos, de los ciclos
con el apoyo de asesoramiento técnico y de nutrientes
tecnologías para el monitoreo del cultivo (al no usar
y el suelo. Es un sistema regulado en fertilizantes
España por una legislación específica de síntesis).
(MAPA, 2020b). Esto lleva, por
• Agricultura “climáticamente inteligente”: ejemplo, a
trata de reducir, empleando nuevas tecno- una huella de
logías, la emisión de GEI, así como de carbono generalmente menor en
mejorar el desempeño agrícola en un los productos ecológicos (Aguilera et al.,
contexto de cambio climático (Lipper 2018b; Poore y Nemecek, 2018). Además,
et al., 2014). la supresión de pesticidas tiene efectos muy
positivos sobre biodiversidad y salud humana

(Baudry et al., 2019). Los alimentos ecoló- en su conjunto mediante la integración de
gicos reducen notablemente la exposición sistemas agrícolas y ganaderos, el acorta-
a pesticidas (Smith-Spangler et al., 2012; miento de los canales de distribución alimen-
Baranski et al., 2014; Baudry et al., 2019), taria, los cambios en la dieta, o el reciclaje
pero también a otras sustancias peligrosas, de los residuos agrarios y alimentarios. De
como el cadmio (Baranski et al., 2014), y acuerdo con Altieri (1989), en lo que podría
muestran mayores niveles de sustancias bene- considerarse una declaración inicial del pa-
ficiosas, como los antioxidantes (Baranski et pel de la agroecología en la sostenibilidad,
al., 2014). Además, la presencia de bacterias ésta supone “una aproximación más global u
resistentes a antibióticos, un enorme problema holística a los objetivos de la agricultura sos-
de salud pública, es menor en los alimentos tenible”. Supone una mirada que integra alta
ecológicos (Smith-Spangler et al., 2012). Sin diversidad tanto en el diseño de los agroeco-
embargo, la agricultura ecológica también se sistemas como en sus productos (herbáceos,
enfrenta a algunas limitaciones, como la baja leñosos, ganaderos, etc.). También supone
productividad (Seufert et al., 2012; Smith et una mirada a los recursos locales, no solo
al., 2020), que aumenta el uso de territorio si de la finca, sino del resto de la comunidad
no se cambian los hábitos de consumo (Muller como, por ejemplo, en base al reciclaje de
et al., 2017), o el riesgo de convenciona- residuos orgánicos urbanos. Podemos ver
lización de sus cadenas de suministro (De esta mirada como complementaria al eslogan
Wit y Verhoog, 2007; Ramos García et al., de la estrategia “De la granja a la mesa” de
2018). La producción ecológica certificada, la Unión Europea, cerrando el ciclo de mate-
en algunas variables, como el uso de agua, riales, energía y vínculos personales, con “y
maquinaria, empaquetado, transporte, etc., de la mesa a la granja” aprovechando de los
o las condiciones laborales de las personas biorresiduos disponibles en un determinado
trabajadoras, no aporta en sí misma mejoras entorno local, y buscando reorganizar los flu-
frente a las opciones de la agricultura conven- jos (alimentos) y reflujos (residuos) urbano-ru-
cional que están tratando de reducir y hacer rales del modo más sostenible. En suma, la
más eficiente el uso de los insumos. agroecología desborda lo agronómico, y se
introduce en aspectos de orden económico,
MODELO 4. PRODUCCIÓN AGROECOLÓGICA político o social, de equidad, etc., lo que se
Se trata de una mirada que va más allá del refleja en un mejor desempeño en la mayoría
modelo de producción ecológica para darle de ámbitos de la sostenibilidad (Figura 1).
un importante componente social y sistémico,
y que pone especial énfasis en la integra- 2. OBJETIVOS
ción de la producción y el consumo a nivel
territorial, por ejemplo, en el marco de los En este capítulo, tratamos de definir los ele-
sistemas territorializados. La agroecología es mentos que habría que considerar para lograr
considerada al mismo tiempo una ciencia, un un escenario de sostenibilidad en la produc-
movimiento social y una práctica agronómica ción agrícola en España (excluyendo la pro-
(Wezel et al., 2009; Wezel et al., 2020). El ducción ganadera, que se trata en el capítulo
modelo agroecológico coincide con la agri- 5), que según argumentamos debe basarse
cultura ecológica en prescindir de insumos esencialmente en el modelo agroecológico.
químicos de síntesis “va más allá y más acá” Para ello, hemos abordado en primer lugar
de las condiciones agronómicas o de produc- las principales causas de la insostenibilidad
ción, abarcando el sistema agroalimentario del actual modelo de producción agrícola.

CONVENCIONAL AGROECOLÓGICA
1 1
2
6
6 2
5 3
4 5 3
ECOLÓGICA SOSTENIBLE
1 1
2
6
2
6
5 3 5
3
4 4
VALORES LEYENDA
(Nivel de
1. Productividad agrícola 4. Eficiencia energética
desempeño)
2. Captura carbono 5. Biodiversidad
3. Mitigación misiones 6. Eficiencia nitrógeno
(Valores gráfico superior) Alto Medio Bajo
VINCULACIÓN DE POLÍTICAS Y VARIABLES
Variables Políticas
- Productividad agrícola - Política agraria común
- Biodiversidad - IPBES, De la Granja a la Mesa
- Captura carbono orgánico - 4x1000
- Mitigación emisiones - Ac. París, De la Granja a la Mesa, Protocolo Gottemburgo
- Eficiencia energética - De la Granja a la Mesa, Acuerdo de París
- Eficiencia uso enrgético - RD Feretilixación Sostenible, Directiva Marco Aguas
Figura 1: Desempeño teórico de los distintos modelos estudiados, en términos de productividad e impactos ambientales, y vinculación de las
distintas variables a políticas públicas a nivel europeo. El tamaño del pétalo indica efectos beneficiosos para la sociedad o el medio ambiente.
Elaboración propia a partir de las fuentes citadas en el texto.
En segundo lugar, hemos identificado suelo y la energía renovable. Tres de ellas se
los distintos modelos que se proponen para describen en mayor profundidad (reconexión,
avanzar hacia esa sostenibilidad, que re- cubiertas y variedades), y el resto se describen
presentan el marco en que se encuadran muy brevemente por razones de espacio.
las medidas analizadas. Por último vamos a En la Figura 2 se muestra el efecto sobre
analizar los principales efectos socioambien- distintos indicadores socioambientales de
tales y barreras para la implementación de algunas de las prácticas agroecológicas más
13 medidas para mejorar la sostenibilidad, interesantes para enfrentar los retos del cam-
en el marco del modelo agroecológico. bio global y el agotamiento de recursos, en
condiciones mediterráneas (Aguilera et al,
3. MEDIDAS PARA AVANZAR 2020a). Como puede observarse, la mayoría
HACIA LA SOSTENIBILIDAD DE LA de estas prácticas tienen un efecto sinérgico
PRODUCCIÓN AGRÍCOLA para enfrentar los retos asociados a los prin-
cipales componentes del cambio global que
En este apartado se describen 13 medidas clase describieron en el primer apartado del ca-
ve propuestas desde el modelo agroecológico, pítulo. Sin embargo, su aplicación puede ge-
si bien muchas de ellas son comunes o apli- nerar problemas en algunas situaciones, por
cables en varios de los modelos. Las medidas lo que las prácticas deben ajustarse a nivel
se agrupan en aquellas relacionadas con la local para minimizar estos problemas.
reconexión entre la producción y consumo de
biomasa, la diversificación, la conservación del
Reducción contaminación
Regulación de plagas
Reducción perdidas
Balance económico
Materia orgánica
y enfermedades
Control erosión
Mitigación GEI
Adaptabilidad
Socio-Cultural
Biodiversidad
Productividad
Microclimata
Resiliencia /
Uso energía
Uso agua
nutrientes
quimíca
Empleo
Suelo
Agroforestería
Rotaciones
Cubiertas vegetales
Ausencia pesticidas/
"ecológico"
Variedades/
Especies locales
Aportes orgánicos
Laboreo reducido
Terrazas
Energía renovable
Figura 2. Impactos socioambientales de las prácticas agroecológicas en producción vegetal en condiciones mediterráneas. El color verde
indica un efecto positivo, amarillo indica efectos mixtos (positivos en algunos casos y negativos en otros), rojo efectos generalmente negativos, y gris
ausencia de información. El tono más oscuro indica que la tendencia está corroborada por meta-análisis. Análisis basado en una revisión de
141 artículos científicos. Fuente: Aguilera et al. (2020a).
3.1 Medidas relacionadas con la
reconexión de la producción y consumo • Áreas de gobierno con las que se necesitaría
de biomasa colaborar: Las CCAA y el MITECO tienen
responsabilidad en planificación de residuos
La necesidad de inputs externos se reduce urbanos y en la transposición de la legisla-
en el modelo agroecológico optimizando la ción y en explicitar las recomendaciones de
tratamiento y aplicación en suelos; por el
integración de flujos en el sistema local, espe-
momento ninguna ley en proceso incorpora
cialmente en lo relativo al reciclado y recircu- de modo explícito que la gestión de los biore-
lación de la materia orgánica Los agroecosis- siduos urbanos pueda destinarse a economía
temas insertados en Sistemas Agroalimentarios circular agraria. Hay en curso una Ley de
Locales de base Agroecológica (SALbA) agrocompostaje de residuos agrarios (no ur-
banos) en Comunidad Valenciana2 pendiente
configuran paisajes agrarios más heterogé-
de aprobación en 2021
neos, en mosaico, que conservan y gestionan
mejor la biodiversidad (Marull et al., 2015). • Actores a implicar: personas y entidades
agricultoras y consumidoras
Las escalas territoriales son clave en la mira-
da agroecológica, desbordando los aspectos
agronómicos. La FAO (ver la herramienta EJEMPLOS DE ÉXITO
TAPE) reconoce que más allá de la finca como • Son referentes los proyectos de agrocompos-
entidad productiva, la agroecología adquiere taje de FORM en Larrabetxu (Vizcaya) con
su mayor capacidad de generar sostenibilidad unos 200 hogares y restaurantes, comedores
y unas 80 t/año de biorresiduos, y Madrid
en territorios de mayor ámbito, los que se co-
Agrocomposta con 220 t año y 23 nodos de
nocen en teoría de la biodiversidad como es- recogida hiperselectiva entre 2017 y 2019.
pacios comarcales (beta) o birregionales (gam- En 2019 comienza a funcionar en Josenea
ma), donde se integran flujos de productos de (Navarra) una planta que en 2020 ha llega-
los agroecosistemas a la sociedad y flujos en do a tratar 80 t/año de bioresiduos urbanos
y ha recibido un reconocimiento de la CE y
sentido inverso de residuos para ser composta-
FEADER. En 2018 SEAE desarrolló un Grupo
dos en finca y aportados al suelo. Operativo Potencial interautonómico sobre
Agrocompostaje profesional. Entre 2017 y
2021 se está desarrollando el Grupo Ope-
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA rativo Comunidades Agrocompostadoras de
• Áreas de gobierno que tendría que imple- Madrid, en el que se están implementando
mentar la medida: Las competencias según diferentes experiencias en fincas agrícolas, y
la Ley Bases de Régimen Local y la Ley de una planta piloto de investigación y transfe-
Residuos corresponden a las administracio- rencia de 600 t en las Instalaciones
nes locales, en materia de tratamiento espe- de IMIDRA
cialmente para entidades de más de 5000
habitantes. En el marco del Grupo Operativo
Comunidades Agrocompostadoras de Ma-
drid se está redactando una Ordenanza tipo Medida 1. Reciclado de materiales
de compostaje descentralizado para amparar y nutrientes
la toma de decisiones de recirculación local
de bioresiduos para fertilización y captura de MEDIDA VERDE3 / PLAZO MEDIO (2025)
carbono en suelos de vocación agraria acom- El cierre de los ciclos de nutrientes y del car-
pañando las transiciones agroecológica. bono mediante la aplicación de los residuos
orgánicos al suelo representa una de las patas
de la reconexión entre producción y consumo
necesaria para avanzar en la sostenibilidad
del sistema agroalimentario. Los actuales

sistemas de gestión de residuos agrícolas, ga- autonómicas, y obtienen resultados de compost
naderos y forestales son a menudo circulares, de calidad media-baja, con porcentajes de
pero no ocurre así con los procedentes de las impropios superiores al 5%, no aplicables en
industrias alimentarias y los residuos urbanos agricultura ecológica. La entrada de actores
(consumos finales), que suelen destinarse a del sector agrario como gestores hiperdescen-
vertederos en diferentes formatos, incinerado- tralizados de los biorresiduos urbanos permite
ras o como lodos hacia cultivos agrícolas con obtener altas calidades en los materiales de
baja calidad ambiental. La gestión de estos recogida (menos del 1% de impropios en ex-
residuos orgánicos es una fuente importante periencias en España) lo que permite que el
de emisiones de GEI, tanto por su transporte a compost final sea homologable para su empleo
plantas centralizadas, como por los tratamien- en agricultura ecológica. Existen numerosas
tos convencionales. La que se conoce como la líneas de investigación que concluyen que el
Fracción Orgánica de los Residuos Municipa- compostaje es una práctica de gestión de resi-
les (FORM) es un componente especialmente duos de bajas emisiones (Pardo et al., 2015)
relevante aunque apenas suponga el 5-10% que permite eliminar patógenos biológicos y
del total de los residuos de un sistema agro- desnaturalizar sustancias tóxicas como antibió-
alimentario4, porque permite interactuar con ticos o pesticidas, reduciendo también la resis-
los consumidores finales que son al tiempo tencia a antibióticos (Goulas et al., 2020). Al
los activadores de los cambios de valores en mismo tiempo, el alto contenido en sustancias
la demanda de alimentos. De este modo, el húmicas del compost contribuye a mejorar los
agrocompostaje de la FORM se plantea como rendimientos (Rose et al., 2014), promueve el
una estrategia para rediseñar de abajo a arri- secuestro de carbono en el suelo (Aguilera et
ba el conjunto de un sistema alimentario terri- al., 2013), y produce una notable mejora en la
torial. En este sentido son especialmente rele- estructura química, física, edafológica y bioló-
vantes los proyectos piloto de agrocompostaje gica del suelo en el que se aplica, constituyen-
en los que las agricultoras de proximidad do una medida de resiliencia frente a los esce-
(distancias inferiores a 20 km del núcleo urba- narios futuros del cambio climático (Lakhdar et
no), y especialmente horticultoras, se encar- al., 2008; Montemurro et al., 2010; Paetsch et
gan de compostar los biorresiduos urbanos, al., 2016; Michalopoulos et al., 2020).
visibilizando el cierre de ciclos al tiempo que El sistema de agricultores compostadores
suministran alimentos frescos y de temporada en Francia apunta a que sean las cooperati-
a los consumidores urbanos que han sido los vas agrícolas las que lideren el tratamiento y
generadores de los biorresiduos. Al hecho de uso agrícola de estos biorresiduos. El impulso
que un agricultor trate los biorresiduos de los a la creación de redes de municipios que
generadores a los que ha suministrado regu- apoyaran el agrocompostaje supondría un
larmente productos hortofrutícolas es a lo que paso importante en la articulación de sistemas
se denomina “doble enlace” (EBR 2019). La agroalimentarios más resilientes y relocaliza-
economía circular requiere de una “logística dos. Las principales barreras son, por un lado,
inversa” desde la generación del residuo ha- la necesidad de un compromiso municipal,
cia quien lo reconvierte en recurso, y esta es desde sus competencias en residuos, con esta
una de las dificultades del agrocompostaje. modalidad, y por otro, las exigencias de las
Los sistemas convencionales de recogida Comunidades Autónomas, que son similares a
de materia orgánica (consorcios de residuos, las de las grandes plantas centralizadas. Para
constructoras, etc.) se dirigen a grandes plan- compensarlas, la Federación de Municipios de
tas de tratamiento centralizadas provinciales o Madrid, Composte en Red e IMIDRA están

trabajando en una ordenanza tipo de compos- les entre productoras y consumidoras que con
taje descentralizado que recoja las responsabi- frecuencia conocen, visitan y participan en el
lidades de las entidades locales en apoyar el trabajo agrario, mediante herramientas como
agrocompostaje. Ni el Ministerio de Transición los sistemas participativos de garantía (Torre-
Ecológica ni las Comunidades Autónomas han mocha, 2011).
incluido aún el agrocompostaje de RSU como
una modalidad de tratamiento. Medida 3. Integración agroganadera
El agrocompostaje puede permitir aproxi-
mar la agricultura periurbana a las personas
consumidoras y generadoras de biorresiduos La ganadería española está fuertemente con-
urbanos, así como reducir emisiones y hacer centrada geográficamente, lo que no permite
una captura neta de carbono en los suelos un buen aprovechamiento de la excreta animal
agrarios, aumentando su resiliencia climática. para la fertilización de los suelos cultivados.
Es importante la captura de renta para el sec- La reconexión de la ganadería con el territorio
tor agrario, permitiendo diversificar ingresos, debe realizarse en dos direcciones. Por un
a la vez que se ofrece un servicio a costes lado, está el aprovechamiento de la biomasa
inferiores a las de las plantas centralizadas local para alimentación animal, una biomasa
y con menos costes de transporte. El precio que puede provenir de pastizales y otros siste-
referencia del compost generado es de entre mas seminaturales abandonados en las últimas
50 y 100 €/t 5 (Cuende et al., 2019). décadas (Soto et al., 2016), de residuos de
cultivos o cultivos en verde, que pueden ser
pastoreados (Bell et al., 2014; Stavi et al.,
Medida 2. Cercanía del consumo
La otra pata del acercamiento entre produc-
ción y consumo es la relocalización de las
cadenas de distribución de alimentos. La
mayor cercanía geográfica entre producción
y consumo se refiere al consumo humano de
alimentos y fibras pero también al consumo
de piensos de la ganadería, que a menudo
son importados (Lassaletta et al., 2014) (ver
Capítulo 5). A nivel de consumo alimenta-
rio, deben promoverse los canales cortos y
mercados locales, que suponen un ahorro de
transporte y sus impactos asociados (Tasca
et al., 2017), pero también facilitan una dis-
tribución más justa de la cadena de valor de
los alimentos (ver capítulo 3). Los beneficios
energéticos y climáticos de los canales cortos
son mayores cuando combinan la distribución
directa en grupos de consumo con la produc-
ción ecológica (Pérez-Neira y Grollmus-Vene-
gas, 2018). Además, los vínculos no solo son
físicos: también se cuidan los vínculos socia-

2015), de residuos de agroindustria (Pardo et
al., 2016), o de residuos urbanos (zu Ermgas- A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
sen et al., 2016). Por otro lado, está el apro- • Áreas de gobierno nacionales y autonómicas
vechamiento de la excreta para su aplicación que tendría que impulsar y/o implementar
al suelo, una práctica que requiere la redistri- la medida: Ministerio de Agricultura, Pesca
bución de la ganadería en el territorio (que se y Alimentación. Oficina Española de Cam-
bio Climático (OECC) y otras unidades de
fomentaría mediante ganadería extensiva, ver
MITECO. Consejerías de agricultura de las
capítulo 5) para evitar la sobrefertilización y CCAA, organismos y entidades relacionadas
sus problemas de contaminación asociados, con la promoción y certificación de la pro-
como ocurre con la aplicación de purines en ducción ecológica.
Cataluña (Penuelas et al., 2009), y cuya sos- • Actores a implicar o afectados: Redes de
tenibilidad mejora con el tratamiento del es- semillas, ONGs, bancos de germoplasma,
tiércol mediante biodigestión (Miranda et al., universidades y centros de investigación,
organizaciones agrarias, cooperativas agrí-
2016) o compostaje (Pardo et al., 2015).
colas, agricultores individuales.
3.2 Medidas relacionadas con

EJEMPLOS DE ÉXITO
la diversificación
• El uso de cubiertas vegetales, rotaciones e
La combinación de cultivos, aprovechamientos intercultivos está ampliamente extendido en el
y estrategias comerciales es precisamente lo sector agrícola, tanto en sistemas ecológicos
que hace de la agroecología una solución como convencionales (habitualmente en el
marco de la agricultura de conservación).
muy efectiva para responder a diferentes
En torno a la cuarta parte de la superficie de
eventos extremos y externos, ambientales y cultivos leñosos en España cuenta con cu-
sociales (Mijatovic et al., 2013; Altieri et al., bierta vegetal (MAPA, 2019). En el caso de
2015; Diacono et al., 2016). Estas caracte- las rotaciones, se trata de una práctica reco-
rísticas contribuyen a conferir a los sistemas mendada en los reglamentos de producción
ecológica, y centros de investigación como la
agroecológicos una menor vulnerabilidad
Finca Experimental de la Higueruela (MNCN)
frente a los cambios en las condiciones exter- llevan décadas estudiando la sostenibilidad
nas, sean climáticos, económicos, institucio- de estas prácticas.
nales, etc. (Brzezina et al., 2016). Las estrate-
• Las prácticas de agroforestería presentan
gias basadas en la diversificación promueven gran implantación en países de Latinoamé-
la biodiversidad y sus servicios ambientales rica y algunas regiones de África subsaha-
asociados, como el control de plagas, la sa- riana. En España se están impulsando estas
lud del suelo, el manejo de nutrientes y agua, prácticas a través de proyectos LIFE como
LIFE11 ENV/ES/535 Operation CO2 o la
y el secuestro de carbono (Letourneau et al.,
iniciativa europea AFINET.
2011; Rosa-Schleich et al., 2019). De este
• En el caso de las variedades locales de
modo, promueven la productividad y la es-
cultivo, existen ya experiencias de largo reco-
tabilidad de rendimientos en el largo plazo. rrido. A nivel estatal destaca la Red de Se-
Sin embargo, estas prácticas también tienen millas, que hace una importante labor como
costes asociados, que pueden comprometer nodo para el intercambio de semillas, así
el desempeño económico en el corto plazo como en la dinamización de la recuperación
de variedades tradicionales. Además, existen
(Rosa-Schleich et al., 2019), por lo que son
otras medidas a nivel autonómico, como la
necesarias las políticas públicas que ayuden Red Andaluza de Semillas o la Xarxa Catala-
a superar estos obstáculos. na de Graners.

Medida 1. Variedades locales de cultivo, Medida 2. Cubiertas vegetales
mejora participativa y nuevas especies
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) La cobertura del suelo con especies vegetales
El rescate de variedades antiguas puede supo- en sistemas agrícolas, ya sea por siembra o
ner una oportunidad para reforzar la diversi- aparición espontánea y mantenimiento de
dad de los agroecosistemas, y de este modo la cubierta, es una práctica muy extendida
su resiliencia y sostenibilidad. Las variedades a nivel global. En función del tipo de cultivo
locales suelen estar bien adaptadas a condi- y de cubierta, el objetivo final de esta última
ciones climáticas adversas, son menos depen- variará. Surge así la clasificación de cubier-
dientes de los insumos externos (Gouesnard et tas vegetales en cultivos cubierta, comunes
al., 2016; Delpuech y Metay, 2018; Migliorini en agroecosistemas dominados por leñosos
et al., 2018), y pueden dar buenos resultados y presentes entre las calles cultivadas o bien
agronómicos especialmente en lugares con en todo el suelo (Gabriel et al., 2012). En
bajo rendimiento potencial del terreno (Pswa- este caso, el principal fin de la cubierta es el
rayi et al., 2008). Suelen presentar mayor pro- mantenimiento de la estructura del suelo y la
ducción de residuo y raíces, lo que contribuye minimización de la erosión, común en este
al secuestro de carbono y a la mitigación del tipo de sistemas en suelos pobres en materia
cambio climático (Carranza-Gallego et al., orgánica (ver Figura 2). Si las cubiertas se im-
2018b). En el contexto actual, de rápidos cam- plantan en cultivos herbáceos en periodo de
bios en el clima y otras variables ambientales, intercultivo o barbecho, se suelen denominar
es necesario ir más allá del rescate de varie- cultivos captura, y su principal cometido es mi-
dades y fomentar su coevolución con el medio nimizar las pérdidas de nutrientes (principal-
local mediante la mejora participativa, involu- mente nitrógeno en forma de nitratos) a zonas
crando a personas productoras e investigado- profundas del perfil (Dinnes et al., 2002). Se
ras para, a partir del material genético de ban- trata de una técnica extendida en países tem-
cos de semillas, semillas en uso y variedades plados con importantes periodos de lluvias,
silvestres (Lakew et al., 2011), desarrollar un en donde la contaminación por nitratos de las
amplio abanico de variedades y material gené- aguas se ha conseguido minimizar significati-
tico heterogéneo adaptadas a cada situación vamente por esta vía (Valkama et al., 2015).
local (Ceccarelli et al., 2010), y continuamente Un tercer uso de las cubiertas vegetales, en
enriquecidas mediante el intercambio a través el caso de que éstas sean plantas capaces de
de redes. La organización de los agricultores fijar nitrógeno atmosférico, es como abono
en cooperativas, incluso si no son específicas verde (Pappa et al., 2011). Las leguminosas
de manejo de semillas, se ha asociado a ma- cultivadas en periodo intercultivo podrán ser o
yor diversidad de variedades (Di Falco et al., bien incorporadas al suelo, incrementando el
2008). Además de las variedades locales y su contenido en nitrógeno mineral de los perfiles
mejora, la introducción de nuevos cultivos o de superficiales del mismo, o bien cosechadas
cultivos actualmente minoritarios puede contri- para su uso como forrajes, por ejemplo. En
buir a la adaptación de los agroecosistemas a cualquier caso, incluso si son cosechadas, la
los cambios ambientales, pero existe una serie presencia de raíces y restos de tejido vegetal
de retos como la disponibilidad de variedades de estas leguminosas, llevan a un fenómeno
adecuadas, la ausencia de conocimiento agro- de fertilización mediada por la fijación bio-
nómico específico a nivel local, o problemas lógica. En ocasiones, la presencia de estos
logísticos (Meynard et al., 2018). tejidos vegetales ricos en nitrógeno puede

llevar a incrementos en las emisiones de óxido cobertura vegetal más allá de las limitaciones
nitroso, un potente gas de efecto invernadero impuestas por las condiciones climáticas de
(Sanz-Cobena et al., 2014a). No obstante, la zona al cultivo de cereal. Por ejemplo, utili-
las emisiones de CO2 equivalentes evitadas zando cultivos cubierta para cubrir el interva-
por la no aplicación de fertilizantes sintéticos lo de tiempo entre la cosecha del cereal y el
son mayores que las primeras. Además, las establecimiento del siguiente cultivo.
cubiertas vegetales promueven el secuestro
de carbono, lo que contribuye aún más a la Medida 3. Rotaciones
mitigación del cambio climático y a la adapta-
ción a sus impactos.
La implementación de cubiertas vegetales La rotación de cultivos es una práctica esencial
no requiere de importantes conocimientos en cultivos herbáceos, en la que la alternancia
agronómicos ni de tecnología especial, pero temporal de los cultivos contribuye a mejorar
pueden provocar competencia por el agua y los rendimientos (Beillouin et al., 2019) me-
nutrientes con el cultivo principal, por lo que diante la optimización el uso de recursos y la
es necesario elegir bien el cultivo cubierta y reducción de la incidencia de plagas, promo-
el manejo idóneos para cada localización y viendo además la biodiversidad (Venter et al.,
condiciones edafoclimáticas. Un buen manejo 2016). Se han de buscar rotaciones más com-
de las cubiertas puede llevar al control de pla- plejas, aumentando la cobertura vegetal a lo
gas, lo que, unido al empleo de abonos ver- largo del año y la presencia de leguminosas, y
des, hace de las cubiertas vegetales una bue- en determinados casos introduciendo años de
na estrategia para reducir la dependencia de barbecho con cubierta vegetal espontánea o
insumos externos de síntesis industrial como semillada, que puede ser pastada. Las rotacio-
fertilizantes y pesticidas, con los consiguientes nes también pueden combinarse con interculti-
efectos beneficiosos sobre la biodiversidad y vos, tanto herbáceos como leñosos. Las rotacio-
la mitigación de las emisiones de GEI. Otros nes de cultivo son una de las prácticas de más
beneficios potenciales de las cubiertas vege- fáciles implementación, ya que no requieren
tales son la mejora del balance hídrico del tecnología específica, si bien pueden existir
suelo, evitando grandes tasas de evapotrans- trabas por la especialización de la infraestruc-
piración al ser usadas como acolchados tras tura agroindustrial y de comercialización en
la siega y la mejora de los rendimientos. En determinados productos en algunas áreas.
este sentido, estudios recientes han mostrado
que dicha cobertura vegetal también aumenta Medida 4. Intercultivos
la biodiversidad edáfica y la provisión de MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040)
servicios del ecosistema como la regulación El intercultivo o cultivos intercalados consiste
de enfermedades y plagas, del clima o la fer- en la combinación en el espacio de distintos
tilidad del suelo (Garland et al., 2021). Estos cultivos (frente a las rotaciones, que los combi-
autores han mostrado que la duración de la nan en el tiempo). Los intercultivos promueven
cubierta vegetal en los campos de cereal es la estabilidad (Raseduzzaman y Jensen, 2017)
tan importante como el tipo de suelo, el clima y el incremento (Beillouin et al., 2019; Li et
y la intensidad del manejo agronómico (labo- al., 2020) de los rendimientos, especialmente
res que se realizan para preparar un cultivo) a cuando incluyen leguminosas o se combinan
través de la fertilización, el laboreo o los pes- plantas C3 y C4 (Yu et al., 2015), mejorando
ticidas. Los resultados de este estudio sugieren la eficiencia en el uso de nutrientes (Rodriguez
la importancia de extender la duración de la et al., 2020; Tang et al., 2020) y a menudo

reduciendo la incidencia de plagas (Zhang et ambientales de los sistemas agroforestales
al., 2019). El intercultivo de cereales y legumi- están ampliamente reconocidos (Kay et al.,
nosas incrementa el porcentaje de nitrógeno 2019b; Morugán-Coronado et al., 2020), des-
de la leguminosa que se deriva de la fijación tacando el aumento de la biodiversidad (Bei-
y también el nitrógeno que extrae el cereal del llouin et al., 2019; Udawatta et al., 2019) y
suelo (Rodriguez et al., 2020). Un tipo parti- el secuestro de carbono en la biomasa y en el
cular de intercultivo son los cultivos acompa- suelo (Chatterjee et al., 2018), pero estos be-
ñantes, es decir, cultivos no cosechados sem- neficios son también agronómicos (Arenas-Co-
brados junto a un cultivo principal, que serían rraliza et al., 2018) y económicos (Kay et al.,
el equivalente en el ámbito de los intercultivos 2019a). Probablemente, el sistema agroforestal
a la cubierta vegetal en las rotaciones. Estos mediterráneo más conocido es la dehesa, ca-
cultivos acompañantes, además de promover racterizada por su alta biodiversidad (Moreno
el rendimiento, pueden reducir la presencia de et al., 2016), y que combina vegetación arbó-
arvenses incluso frente a sistemas con desher- rea, generalmente de Quercus, con pastizales
bado químico (Verret et al., 2017). También y a menudo cultivos en rotaciones largas. Se
cabe destacar la posibilidad de dejar el cultivo ha comprobado que los árboles contribuyen
acompañante como cubierta vegetal tras la a mejorar la productividad del pastizal y a
cosecha, lo que permite una mejor cobertura incrementar la fertilidad del suelo (Moreno et
del suelo, producción de biomasa y reducción al., 2007; Moreno, 2008), siguiendo el patrón
del lixiviado durante el periodo intercultivo, global, en el que las prácticas silvopastorales
respecto a la siembra de la cubierta tras la co- incrementan la productividad de la tierra en un
secha, sin afectar al rendimiento y calidad del 42-55% respecto a sistemas forestales y pascí-
cultivo principal (Alonso-Ayuso et al., 2020). colas manejados por separado (Pent, 2020).
Pese a su elevado potencial para mejorar la Este tipo de combinaciones fomenta la comple-
sostenibilidad de la producción agraria, la im- mentariedad entre cultivos, aprovechando las
plementación de los intercultivos presenta retos diferencias entre sistemas radiculares, así como
importantes (Martin-Guay et al., 2018), como el efecto de la estructura de la vegetación leño-
la disposición de maquinaria adecuada para sa sobre la vegetación herbácea, por ejemplo
su cultivo y cosecha, o el ajuste de los marcos mediante la protección del sol o del viento. Por
de plantación y de los tiempos de siembra y ejemplo, la presencia de barreras cortaviento
fertilización, que permiten optimizar la comple- puede reducir la evapotranspiración del cultivo
mentariedad entre especies en un intercultivo y aumentar su rendimiento a una distancia de
para fomentar la productividad total y el des- hasta 18 metros (Campi et al., 2009, 2012).
empeño económico (Yu et al., 2016). Por ello, Además, la presencia de vegetación leñosa,
es urgente la expansión de la investigación como los setos, contribuye a regular el micro-
aplicada en el ámbito de los intercultivos, para clima, suavizando los extremos térmicos (San-
encontrar las especies y manejos más adecua- chez et al., 2010). Los problemas que pueden
dos en cada situación local. surgir derivados de la sombra de la vegetación
leñosa que se proyecta sobre la herbácea pue-
Medida 5. Agroforestería den mitigarse mediante variedades tolerantes
a la sombra, por lo que conviene seleccionar
variedades con esta tolerancia y mejorarlas.
Los sistemas agroforestales son un tipo particu- Por otro lado, el intercultivo de especies her-
lar de intercultivo en el que se combinan espe- báceas perennes con cultivos leñosos puede
cies herbáceas y leñosas. Los beneficios afectar al rendimiento de los cultivos leñosos

en climas áridos y cálidos, por lo que en estas
condiciones puede ser conveniente usar culti- EJEMPLOS DE ÉXITO
vos herbáceos anuales, en lugar de perennes • El laboreo mínimo es ya una práctica amplia-
(Morugán-Coronado et al., 2020). mente extendida en España, especialmente
en cultivos leñosos, en los que se aplica en
3.3 Medidas relacionadas el 43% de la superficie. También se aplica
en un 21% de la superficie de barbechos
con la conservación del suelo
(MAPA, 2019). La iniciativa Banc de Palla,
en la Albufera de Valencia, es un buen
En particular, estas prácticas dan respuesta ejemplo de facilitación de alternativas de
tanto a los retos de mitigación como de adap- uso de la paja de arroz, por ejemplo como
tación al cambio climático. Un elemento clave acolchado de cultivos hortícolas, compostaje,
material de construcción o embalaje, restau-
en este doble reto es el secuestro de carbono
ración forestal, o alimentación del ganado.
en el suelo (definido en la figura 2 por el in- La expansión en España de la agricultura
dicador “Materia Orgánica del Suelo”), que ecológica, cuya superficie de cultivos ha
también puede contemplarse como indicador pasado de 0,6 a 1,1 millones de hectáreas
de la calidad del suelo. Este proceso ha sido entre 2000 y 2019 (MARM, 2011; MAPA,
2020a), representa un ejemplo de éxito de
incorporado recientemente a las estrategias
agricultura sin pesticidas de síntesis.
institucionales contra el cambio climático a
través de la iniciativa “4 por 1000”, que pre-
tende incrementar el carbono del suelo en un
0,4% anual (Rumpel et al., 2019). En condi- Medida 1. Reducción del laboreo
ciones mediterráneas, estas prácticas cumplen MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
con este objetivo (Francaviglia et al., 2019), El laboreo es una práctica intensiva en uso de
pudiendo llegar a compensar todo el resto de energía, que en la actualidad es de origen fó-
emisiones que se producen por el cultivo (Agui- sil y cuya sustitución por fuentes renovables es
lera et al., 2015a; Aguilera et al., 2015b; Ca- costosa. Además, el movimiento mecánico del
rranza-Gallego et al., 2018b). El secuestro de suelo favorece la mineralización de la mate-
carbono contribuye también a la adaptación ria orgánica, y por tanto contribuye a reducir
al cambio climático, principalmente a través el stock de carbono del suelo, reduciendo su
de la mejora de la fertilidad del suelo y sus fertilidad y contribuyendo al cambio climáti-
propiedades hidráulicas. co. En general, se ha de evitar especialmente
el laboreo profundo y la inversión de las ca-
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA pas del suelo. No obstante, ciertas prácticas
• Áreas de gobierno que tendría que imple-
de laboreo pueden ser muy útiles para incor-
mentar la medida: Ministerio de Agricultura, porar biomasa al suelo, por ejemplo estiércol
Pesca y Alimentación. Ministerio de Transi- u otros fertilizantes orgánicos, o cubiertas
ción Ecológica. Consejerías de agricultura vegetales, así como para el control de arven-
• Actores a implicar o afectados: Centros pú- ses en sistemas que no usan herbicidas. Existe
blicos de investigación y formación agraria. un amplio abanico de prácticas que permiten
Asociaciones relacionadas con el manejo del reducir el laboreo en sistemas ecológicos,
suelo y la agricultura ecológica (ACSV, SEAE,
como el uso de alelopatía para el control de
IFOAM). Cooperativas agrícolas, empresas y
personas agricultoras a nivel individual. hierbas, el uso de aperos específicos como
el roller-crimper (Robaer et al., 2016), la
siembra para favorecer el desherbado mecá-
nico, como la siembra en filas agrupadas, o

el uso de pastoreo para el control de hierba Medida 3. Ausencia de pesticidas
y reciclaje de sus nutrientes en barbechos o de síntesis
cubiertas vegetales. El laboreo reducido es
un conjunto de prácticas diverso, que abarca
Esta práctica es obligatoria en agricultura eco-
algunas de fácil implementación y otras poco
lógica. Los principales problemas asociados a
ensayadas o que necesitan ajustarse a las
la eliminación de los pesticidas de síntesis se
condiciones locales.
asocian a la pérdida de rendimientos (Smith
et al., 2020) por enfermedades, plagas o
Medida 2. Retorno al suelo
invasión de arvenses, si bien existen muchas
de residuos agrícolas
alternativas biológicas y de diseño a los pesti-
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) cidas de síntesis, que además de favorecer la
La aplicación al suelo de los residuos de biodiversidad permiten una mayor resiliencia
cosecha es una práctica muy generalizada, en un contexto de cambio climático (Altieri
especialmente en cultivos herbáceos, que et al., 2015; Aguilera et al., 2020a). Por
contribuye a mejorar la calidad del suelo y su ejemplo, la incidencia de plagas disminuye
contenido de materia orgánica, asociado al en agroecosistemas más complejos, que
secuestro de carbono (Aguilera et al., 2013). combinan cultivos con hábitats semi-naturales
Los residuos de cultivo pueden devolverse al (Paredes et al., 2021), y el control biológico
suelo directamente o previo compostaje con de plagas se ve reforzado en cultivos leñosos
otros residuos orgánicos. En el caso de los que incorporan cubiertas vegetales (Blanco-Pe-
arrozales, la aplicación de grandes cantida- rez et al., 2020). Otro tipo de intervención
des de paja al suelo, que se ha extendido que puede reducir las plagas con beneficios
con la limitación de la quema, puede generar para la biodiversidad es la instalación de
problemas de pudriciones y emisiones de cajas nido para aves, que pueden ayudar a
metano, por lo que es conveniente desarrollar controlar plagas de insectos y roedores (Luna
usos alternativos. En cultivos leñosos, la prác- et al., 2020; Garcia et al., 2021). El control
tica de la quema de residuos de cosecha (res- mecánico con grada de púas flexibles puede
tos de poda) es más común, por lo que existe reemplazar a los herbicidas para el control
un alto potencial para expandir la aplicación de hierbas en sistemas cerealistas de secano
de residuos al suelo. A menudo, la limitación mediterráneo, sin pérdida de rendimientos
está en el coste de la maquinaria para el (Armengot et al., 2013). Por último, existe la
picado de los restos de poda, así como en el necesidad de ir más allá de la reglamentación
combustible consumido. En este sentido, po- de la agricultura ecológica, eliminando otras
drían promoverse iniciativas para la sustancias con efectos perjudiciales para la
compra conjunta de maquinaria. Otro limitan- salud humana y el medio ambiente, como es
te para la aplicación al suelo de los residuos el caso del cobre (Beni y Rossi, 2009).
de cosecha son los usos alternativos que pue-
dan tener en la actualidad, como el uso para 3.4 Medidas relacionadas con la
alimentación animal. Una forma de abordar autoproducción de energía renovable
este problema sería mediante variedades
de cultivo con alta producción de residuo, La agricultura industrializada predominante
que ponen a disposición más biomasa para en la actualidad se basa en el uso de energía
los distintos usos (Carranza-Gallego et al., de origen fósil (Gingrich et al., 2018; Guz-
2018b). mán et al., 2018) que, además de impactos
ambientales asociados a la emisión de CO2

Otro tipo de intervención que puede
reducir las plagas con beneficios para
la biodiversidad es la instalación de
cajas nido para aves, que pueden
ayudar a controlar plagas de insectos
y roedores.
– LUNA ET AL., 2020; GARCIA ET AL., 2021
y otros GEI, es un recurso finito que España
importa en su mayoría. Por tanto, la transi-
ción de la agricultura hacia la sostenibilidad
pasa necesariamente por el uso de energía
renovable. En los sistemas ecológicos, parte
de las funciones basadas en combustibles
fósiles en la agricultura convencional, como
la fertilización y la protección de cultivos, son
integradas en el agroecosistema y realizadas
a través de distintas prácticas de manejo y
mediante la reconfiguración territorial. Esto
lleva a que la eficiencia en el uso de energía
no renovable sea generalmente mayor en
agricultura ecológica (Alonso y Guzmán,
2010). En cambio, la tracción mecánica y el
regadío en agricultura ecológica se basan en Medida 4. Biomasa local para tracción
las mismas fuentes de energía que en la agri-
cultura convencional.
El combustible empleado en la tracción es
la principal energía fósil (Alonso y Guzmán,
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA 2010) y fuente de emisiones de GEI (Agui-
• Áreas de gobierno nacionales y autonómicas lera et al., 2015a; Aguilera et al., 2015b)
que tendría que impulsar y/o implementar en los sistemas ecológicos. Su sustitución por
la medida: Instituto para la Diversificación biocombustibles autoproducidos a nivel de
y para el Ahorro de la Energía (IDAE) y, en
finca o cooperativa puede contribuir a reducir
general, el Ministerio para la Transición Eco-
lógica y Reto Demográfico. Consejerías de fuertemente las emisiones y la dependencia
medio ambiente de las CCAA, organismos y energética de estos sistemas (Fredriksson et
entidades relacionadas con la promoción de al., 2006; Hansson et al., 2007). La produc-
la eficiencia energética. ción de combustible genera un coproducto
• Actores a implicar o afectados: Organiza- rico en proteína que puede usarse en alimen-
ciones agrarias, cooperativas agrícolas, tación animal. La cercanía evita la necesidad
personas agricultoras individuales, producto- de secado de los residuos de destilería (DGS).
res y distribuidores de maquinaria agrícola,
empresas productoras y comercializadoras
Es necesario combinar con medidas de ahorro
de energías renovables. de combustible (como la reducción del labo-
reo) para no comprometer la producción de
alimentos (Aguilera et al., 2019a). Otra forma
EJEMPLOS DE ÉXITO
de emplear biomasa local para tracción es
• El proyecto europeo Horizonte 2020 MAS- la tracción animal, que aunque tiene requeri-
LOWATEN, formado por universidades,
empresas y representantes de usuarios en 5
mientos de mano de obra que pueden ser ina-
países europeos, está desarrollando sistemas sumibles en la mayoría de sistemas actuales,
de bombeo fotovoltaico para irrigación que, y una eficiencia energética generalmente más
además de estar basados en energía renova- baja (Baum et al., 2009), puede ser interesan-
ble, contribuyen al ahorro de agua. te en ciertos contextos, como zonas inaccesi-
bles o terrenos difíciles.

Medida 5. Solar o eólica para riego relacionadas con la reconexión territorial de
la producción y el consumo (tanto de la pro-
ducción agropecuaria como de los residuos
La electricidad usada en el regadío es otra im-
urbanos y agroganaderos), el manejo de la
portante fuente de emisiones de GEI y de uso
diversidad (incluyendo distintas prácticas re-
de energía no renovable. En los últimos años
lacionadas con la diversificación productiva
se ha expandido el uso de energía solar para
y con el aumento de la biodiversidad funcio-
la extracción de agua subterránea y presuriza-
nal, con prácticas como las cubiertas vegeta-
ción de sistemas de riego. Estos sistemas tienen
les, las rotaciones, los intercultivos y la agro-
la ventaja de que las necesidades energéticas
forestería), la conservación del suelo (que
del riego en general encajan bien con la dispo-
incluye prácticas para aumentar el secuestro
nibilidad de energía solar, lo que se combina
de carbono, como el laboreo reducido y la
con el abaratamiento de los paneles en los
aplicación al suelo de residuos de cosecha,
últimos años. De este modo, la profundización
pero también para evitar la contaminación y
en esta tendencia, para consolidar la autoge-
sus impactos sobre la salud humana, como
neración de energía para riego, puede repor-
la ausencia de pesticidas de síntesis), y el
tar grandes beneficios ambientales y sociales a
uso de energías renovables autoproducidas.
un bajo coste económico. Sin embargo, existe
La mayoría de estas medidas se practican
el riesgo de usar esta energía renovable para
ya en muchas explotaciones agropecuarias,
explotar de manera no renovable otro recurso,
especialmente bajo manejo ecológico, así
el agua subterránea, en un contexto en el que
que se trata de medidas probadas ya con
muchos acuíferos están ya sobreexplotados
éxito en el mundo real. Sin embargo, su
(Gleeson et al., 2012; Ruperez-Moreno et al.,
implementación puede afrontar barreras eco-
2017). Por tanto, la implementación de estas
nómicas asociadas a la inversión inicial o a
tecnologías no debe obviar la necesidad de
costes añadidos, así como algunos posibles
garantizar la recarga de acuíferos.
efectos negativos para algunas variables am-
bientales en determinadas situaciones. Por
4. CONCLUSIONES tanto, existe la necesidad de, por un lado,
El modelo actual de producción agrícola es diseñar políticas públicas que ayuden a su-
altamente insostenible, pues está basado en perar las barreras, y por otro, fomentar la
recursos no renovables y genera importan- investigación para optimizar las medidas en
tes impactos ambientales, como el cambio cada situación local.
climático, la pérdida de biodiversidad, o la Por otro lado, entendemos que la expan-
contaminación del aire, suelo y agua, con sión de las medidas analizadas no depende
efectos negativos sobre la salud humana. solo del lado de la producción y de las políti-
En las últimas décadas se han desarrollado cas que la regulan, sino que podría facilitarse
varios modelos alternativos para avanzar ha- en gran medida por cambios en la demanda.
cia la sostenibilidad agrícola. Entre ellos, la Para ello, consideramos que cada vez es más
agroecología supone un enfoque holístico que ineludible que las dimensiones de la sostenibi-
proporciona las herramientas más completas lidad se concreten y expresen a la sociedad.
para lograr una producción más sostenible En este contexto, recomendamos estable-
desde un punto de vista no solo ambiental, cer un sistema sencillo, económico y riguroso
sino también social. para medir objetivamente algunas de las
Las medidas agroecológicas más des- condiciones clave de sostenibilidad de las di-
tacables pueden clasificarse en aquellas ferentes producciones, comparando entre los

de la misma tipología (cárnica, lácteos, horto-
frutícolas, cereales y pastas, legumbres, etc),
usando una modalidad de semáforo o ecosco-
re, con criterio transparentes, que permita una
selección positiva por parte de consumidoras
y consumidores, y estimule así entre los y
las productoras una selección en favor de la
sostenibilidad. De este modo, los aspectos de
competencia no serían solo los convencionales
criterios de calidad y precio, abarcando tam-
bién aspectos sociales y ambientales.
1. Otros ejemplos serían la agricultura ecológicamente

intensiva o la agricultura cero residuos
2. Borrador de ORDEN 2021, de la Conselleria de Conse-

lleria de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Cli-
mática y Transición Ecológica, que regula el agrocom-
postaje de proximidad para la gestión sostenible de los
restos agrícolas, ganaderos, silvícolas, agroforestales en
un entorno de economía circular, autoconsumo y gestión
local en el ámbito territorial de la Comunitat Valenciana
3. Los criterios de aplicación de los grados de dificultad y

plazo que hemos utilizado se refieren al cumplimiento
de esa medida en un rango o magnitud relevante, de
al menos un 25% de la superficie agraria util implicada
potencialmente con la medida. Las medidas para una
transición agroecologica requiere un muy decidido
apoyo por parte del Estado y de la PAC. Es relevante en
este sentido el trabajo de prospectiva de la transicion
agroecologica que se plantean el IDDRI Francia desde
la plataforma de investigación Ten Years For Agroeco-
logy TYFA con horizonte el 2030, o el trabajo de AFTE-
RRES2050 de la plataforma SOLAGRO que plantea la
transicion total para 2050.
4. Anualmente se producen unos 27 millones de tonela-

das anuales de residuos de cultivos agrícolas, y 74,8
millones de excretas, frente a apenas 7 millones de
toneladas de residuos urbanos. Fuente MITECO 2018.
https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evalua-
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mo-sostenibles-residuos-agrarios.aspx
5. Los precios oscilan en función de las experiencias

piloto consideradas en Madrid y Castilla La Mancha
(100-150 €/t). El único precio marcado para tratamien-
to descentralizado por parte de organismos de gestión
de residuos, se ha identificado en Navarra, y se situá
en 67 €/t, siendo una media de 50 €/t en Austria

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05
SISTEMAS GANADEROS.
UNA TRANSICIÓN NECESARIA:
MENOR PRODUCCIÓN
Y CONSUMO, PERO DE
MAYOR CALIDAD
41
Autores
Pablo Urivelarrea García
Concha Salguero Herrera
Blanca Casares Guillén
Alberto Navarro Gómez
Mensajes clave
El sistema alimentario actual no funciona ni para las perso-
nas productoras, ni para las consumidoras, ni para el pla-
neta. La crisis sanitaria ha puesto de relieve la necesaria
transición urgente y justa hacia sistemas alimentarios sos-
tenibles, resilientes y territorializados, transición en la que
los sistemas ganaderos juegan un papel preponderante.
La transición agroecológica requiere: conservar el patrimo-

nio natural y (re)construir ecosistemas sanos y resilientes;
producir de forma sostenible; avanzar en cadenas de valor
compartido; un refuerzo normativo; fijar patrones de consu-
mo saludables y responsables y acabar con el desperdicio
de alimentos. Todo ello en un marco transversal que con-
temple el refuerzo de la (in)formación y el conocimiento,
la reorientación de los flujos financieros, y con renovadas
relaciones sociales y económicas, para la gobernanza.
Reorientar el sistema alimentario, en especial en lo referen-

te a producción y consumo de carne, contribuiría a obje-
tivos globales, como los de desarrollo sostenible, los del
Clima de París y los del Pacto Verde Europeo, también a la
lucha contra el despoblamiento rural. Asimismo, facilitaría
afrontar las crisis sanitarias desde un enfoque holístico, al
abordar directamente los vínculos inequívocos entre salud
de las personas, de los animales y de los ecosistemas,bajo
el concepto de una única salud (One Health).
La producción y consumo de alimentos de origen ani-
mal está en el centro de la problemática, pero también
de la solución. Sin embargo, es imprescindible dife-
renciar entre ganadería extensiva e intensiva y lograr
un pacto de estado por la primera. Dicho pacto debe
asegurar la viabilidad socioeconómica de la
ganadería extensiva, asegurar la provisión de los
bienes y servicios que genera y la incorporación de
los alimentos que produce en una dieta sostenible,
accesible y sana.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA cas agrarias o la disponibilidad de piensos
baratos, dando lugar a dos grandes procesos
La producción ganadera y el consumo de
interdependientes. Por un lado, el abandono
carne se encuentran en el ojo del huracán, no
de la ganadería extensiva y, por otro, su
sólo desde el punto de vista ambiental y climá-
transformación hacia sistemas intensivos. En
tico, sino también por aspectos de índole so-
esta deriva, una parte importante del sector
cioeconómica. Entre otros, son destacables la
ganadero ha aumentado su dependencia de
pérdida de empleo rural vinculada al retroceso
insumos externos, sobre todo piensos, hasta
de la ganadería extensiva, la emisión de ga-
llegar en algunos casos (como en la mayor
ses efecto invernadero o los problemas de sa-
parte de las explotaciones porcinas y avíco-
lud, por exceso en la ingesta de proteína ani-
las) a perder todo vínculo con la tierra. Este
mal, en gran medida debido al abaratamiento
tipo de ganadería es denominada intensiva
de precios ligado a la producción intensiva y
y cuando se realiza a gran escala, industrial.
a la eminente subvención de la misma. Con la
Por contra, la ganadería extensiva, apro-
llegada de la pandemia de la COVID-19, se
vecha los recursos naturales con una baja
visibilizan nuevas inquietudes, como el mayor
dependencia de insumos externos y principal-
riesgo de zoonosis (transmisión de enfermeda-
mente mediante pastoreo. Se caracteriza, en
des de animales a humanos)- fomentada por la
general, por el empleo de especies y razas
sobreexplotación y contaminación de los re-
de ganado adaptadas al territorio, el uso de
cursos naturales, la hiperconectividad global,
pastos diversos, ajustándose a su disponibili-
la insostenible intensificación de la agricultura
dad espacial y temporal y el respeto del me-
(UNEP y ILRI, 2020) y el hacinamiento de los
dio sobre el que se sustenta (Ruiz Mirazo et
animales-o la creciente resistencia a antimicro-
al., 2017). Esta ganadería extensiva provee
bianos. Todo ello directamente vinculado con
de alimentos y otros productos sostenibles,
la ganadería industrial.
sanos y de calidad y, además, proporciona
Sin embargo, no conviene generalizar, y
otros importantes servicios sociales y ambien-
para tratar la situación del sector ganadero
tales, constituyendo una actividad de vital
es necesario diferenciar en primer lugar entre
importancia que crea empleo rural, contribu-
ganadería extensiva e intensiva. La primera se
ye a la soberanía alimentaria y gestiona el
considera un sector estratégico y beneficioso,
medio natural, conservándolo (Urivelarrea y
cuya desaparición acarrearía consecuencias
Linares, 2020).
negativas. La segunda es, directa o indirec-
La ganadería extensiva es, por tanto, im-
tamente, en gran parte, responsable de los
prescindible para alcanzar los objetivos del
impactos antes enumerados (Leip et al., 2015;
nuevo Pacto Verde Europeo, en particular los
Emmerson et al., 2016; Nature, 2019).
propuestos por las Estrategias de la Granja
a la Mesa y sobre Biodiversidad para 2030;
1.1. Diferenciación entre ganadería
así como algunos de los Objetivos de Desa-
intensiva y extensiva
rrollo Sostenible (ODS) o del Acuerdo del Cli-
Históricamente, la ganadería ha estado estre- ma de París. Desde el punto de vista social es
chamente ligada al territorio, tanto a los mon- clave en la lucha contra el despoblamiento y
tes como a las zonas agrícolas. Sin embargo, para reconectar de nuevo a las ciudades con
desde hace unas décadas, los sistemas gana- el campo a través de la cultura, la gastrono-
deros están experimentado importantes cam- mía y los paisajes que genera. Sin embargo,
bios en respuesta a factores externos, como en la actualidad, no es suficientemente valo-
la globalización de los mercados, las políti- rada por las políticas públicas y tampoco por
127 05. SISTEMAS GANADEROS. UNA TRANSICIÓN NECESARIA:

MENOR PRODUCCIÓN Y CONSUMO, PERO DE MAYOR CALIDAD
los mercados, a la vista de los precios de sus gica en nuestro país, que supone el 9,3% de
productos (Carricondo y Peiteado, 2010; Na- la superficie agraria útil, la mitad correspon-
varro & López-Bao, 2019; Peer et al., 2019). den a pastos permanentes (MAPA, 2020a).
Existen enormes diferencias entre la ga- Desde 1965 España ha multiplicado por
nadería extensiva y la intensiva; desde su siete su producción cárnica (Gráfico 1). En
contribución al cambio climático (del Prado y este periodo, el porcino y las aves han pa-
Manzano, 2020), hasta el bienestar animal, sado de suponer un 59% a un 88% de la
pasando por la conservación de la biodiver- producción total (MAPA, 2020b), mientras la
sidad, incluida la agraria, y, por ello, diferen- producción de ovino y caprino se ha desplo-
ciarlas es clave. mado. Por otro lado, destaca el enorme tama-
ño de las explotaciones intensivas: suponen el
1.2. Estado de la cuestión 88% de la producción agrícola representando
apenas el 11% de la superficie agraria útil.
1.2.1. Superficies y Producción En el mismo periodo, España ha multipli-
En la actualidad se pastorean en España al- cado por dos su producción láctea (Figura 3)
rededor de 30 millones de hectáreas, lo que pese a que el censo de vacas lecheras se ha
supone aproximadamente el 60% de reducido a la mitad. Esto se debe a que el
la superficie total del país (Urivelarrea et al., rendimiento por vaca se ha multiplicado por
2020). Es destacable, además, que de los 2,3 cuatro. El censo de vacas lecheras actualmen-
millones de hectáreas bajo producción ecoló- te supone el 30% del total del vacuno.
8.000.000
7.000.000
6.000.000
Peso canal (toneladas)
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
0
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
Bovino Ovino Caprino Porcino Equino Aves Conejos Total
Figura 1: Evolución histórica del peso en canal en mataderos, según especies

Fuente: Elaboración propia a partir del Anuario de Estadística de 2019 del MAPA.

2 3
4
5
VALORES
1. Ovino, caprino y
equino de carne (44%)
1
2. Aves (2%)
3. Porcino (9%)
4. Cunícola (1%)
5. Vacuno de leche (6%)
6. Vacuno de carne (29%)
7. Vacuno de cebo (5%)
6 8. Ovino y caprino
de leche (4%)
8 7
Figura 2: Explotaciones ganaderas clasificadas por actividad principal

Fuente: Elaboración propia a partir de fichas sectoriales del MAPA para el Plan Estratégico Nacional de la PAC.
9.000
8.000
7.000
6.000
Millones de litros
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1929
1945
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2005
2008
2011
2014
2017
Total Leche de vaca Leche de oveja Leche de cabra
Figura 3: Evolución de la producción láctea en España

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del MAPA.

La producción de leche de oveja y cabra datos indican un descenso del consumo de
también ha aumentado durante los últimos carne en España (14,3% de 2012 a 2019),
años a pesar del fuerte descenso de ambas el doméstico per cápita es aún de unos 867
cabañas. El censo de ovejas de ordeño ape- gramos por semana, principalmente de pollo
nas supone el 21% del total del ovino, mien- y cerdo (MAPA, 2020).
tras que en caprino alcanza el 70%. Analizando los datos más recientes, apa-
En lo referente a huevos, tan solo indicar rece esta tendencia de consumo decreciente
que, durante los últimos 15 años la produc- de carne, que afecta principalmente a ovino y
ción total ha permanecido estable, si bien la caprino. En este caso, al tratarse además de
cría campera, los ecológicos y el autoconsu- un consumo muy estacional y dependiente del
mo han aumentado un 60% en los últimos 4 canal HORECA (Hoteles, Restaurantes y Ca-
años y representan, en la actualidad, el 9,3% feterías), hace a estos sectores especialmente
de la producción. vulnerables en situaciones como las que plan-
La mayoría de estos cambios son debidos teó la COVID-19.
a la intensificación del sector ganadero. El También en España, el consumo de leche
ganado extensivo, que pastorea en gran y productos lácteos en los hogares ha descen-
medida superficies no aptas para la agricul- dido durante la última década. Solo en los
tura, no compitiendo con la producción de últimos años se ha estabilizado, en particular
alimentos para personas, ha sido sustituido desde 2016 (Fenil, 2021). El consumo per
por el intensivo, criado fundamentalmente con cápita de estos productos en 2019 se situaba
piensos. España produce más de 4,5 millo- en 296 gramos o mililitros al día (aprox. 2 kg
nes de toneladas de carne de cerdo al año, o litros por semana).
paradigma de la ganadería industrial, de las
cuales exporta la mitad; lo que nos convierte
en el tercer país productor del mundo. Para
alimentar al conjunto de la cabaña intensiva,
se importan anualmente más de 26 millones
de toneladas de materias primas, lo que casi
duplica la producción nacional de cereales.
La fabricación de piensos en España superó,
en 2019, los 37 millones de toneladas, sien-
do el sector de mayor valor económico de
toda la producción agraria española (Urivela-
rrea et al., 2021).
1.2.2. Consumo
El 60% de las proteínas que ingerimos en Es-
paña son de origen animal (OCU, 2020). La
Agencia Española de Consumo, Seguridad
En general, el incremento de dietas más
Alimentaria y Nutrición (AECOSAN) aconseja
basadas en vegetales y de aquellas no cen-
un consumo moderado de carne no superan-
tradas en productos de origen animal, está
do los 500 gramos semanales, si bien hay
teniendo y tendrá un efecto previsible en el
otras sociedades científicas que recomiendan
descenso del consumo tanto de productos lác-
incluso una menor ingesta. Aunque los últimos
teos como cárnicos.

E F A
D 1. PRODUCCIÓN ANIMAL (27%)
C
A. Porcino (10%) D. Aves (3%)
B
B. Bovino (4%) E. Ovino (2%)
C. Leche (4%) F. Actividades (2%)
1 B
A 2 2. PRODUCCIÓN VEGETAL (42%)
A. Frutas (13%) D. Aceite de oliva (3%)

B. Hortalizas (12%) E. Plantas (2%)
C C. Cereales (6%) F. Vino y mosto (2%)
3
A D
B E 3. CONSUMOS INTERMEDIOS (31%)
C F
A. Productos (1%) C. Energía (3%)
B. Fertilizantes (2%) D. Piensos (16%)
D
Figura 4: Peso económico subsectores agrarios

Fuente: Elaboración propia a partir del Anuario de Estadística de 2019 (MAPA).
1.2.3. Desperdicio alimentario de los vegetales, si bien el impacto ambiental

por cada kilogramo desperdiciado sería ma-
En 2019 se desperdiciaron en los hogares es-
yor para los productos cárnicos y, aún más,
pañoles 1.352 millones de kilos de alimentos
para los de producción intensiva.
y bebidas. La tasa media total de desperdicio,
es decir, la ratio resultante de dividir el total
1.2.4. Aspectos sociales
de alimentos desechados entre el total de ali-
mentos comprados se sitúa en el 4,7%. En el La edad media de los titulares de los sectores
caso de la carne, solo hay datos para cerdo ganaderos en su conjunto es de 54 años. Aun
(2,3%) y vacuno (3,6%) (MAPA, 2019b). tratándose de un sector envejecido, está por
En España el panel de desperdicio ali- debajo de la media de los sectores agrícolas,
mentario proporciona información a nivel de que se sitúa en 62 años (MAPA, 2020b).
hogares (MAPA, 2019c), pero para el resto Aunque el sector agrario, en general, adolece
de eslabones de la cadena alimentaria no de falta de relevo generacional, las explo-
se presenta la información en detalle. De taciones ganaderas presentan una mayor
acuerdo a datos de la Comisión Europea, en presencia relativa de jóvenes (11% de los titu-
los hogares se genera el 42% del total, en la lares) que las agrícolas (7%) (MAPA, 2020b).
industria el 39%, en el comercio el 5% y en la La presencia de mujeres en el sector agra-
restauración el 14%. rio sigue siendo en algunos casos meramente
Si bien el desperdicio alimentario global testimonial y especialmente baja en los secto-
se sitúa en torno al 30% (FAO 2011), posible- res hortofrutícola, agrícola y ganadera mix-
mente esté infraestimado (van den Bos Verma tas, ovino y caprino de ambas orientaciones,
et al., 2020), lo que lo convierte en un grave lácteo, avícola y porcino (MAPA, 2020b).
problema social y ambiental. En términos ge- Desde el punto de vista del desarrollo ru-
nerales, este desperdicio es mayor en el caso ral, es importante también resaltar que en las

zonas más despobladas están más presentes tica. Esta desaparición de los rebaños en el
las explotaciones ganaderas que las agríco- campo, especialmente acuciante en el caso
las (MAPA, 2020b). del ganado menor, y de prácticas de manejo
clave -como la trashumancia-, tiene ya conse-
1.3. Una única salud cuencias visibles en el paisaje (Martinez-Agui-
rre y Astrain 2020) y en el medio rural.
La crisis sanitaria ha puesto de manifiesto
el íntimo vínculo entre salud humana, de los
1.4.1. Impactos del abandono del pastoreo
animales (domésticos y silvestres) y ambiental.
y la intensificación de la ganadería
En la perversa dicotomía de tener que elegir
entre economía o naturaleza, el sistema ali- La intensificación ganadera implica una gran
mentario, el sistema alimentario en su conjunto presión sobre la capacidad de carga de los
juega un papel esencial en la lucha contra las ecosistemas, conllevando con frecuencia a
pandemias. En el caso del sector ganadero, se su deterioro, la contaminación del suelo y
manifiesta claramente por su relación con la el agua, por gestión deficiente de purines, y
deforestación, el empleo masivo de antimicro- mayores emisiones de gases efecto inverna-
bianos o los aspectos referentes al bienestar dero (Manzano y Salguero, 2018). La intensa
animal, demostrándose estratégico en la pre- demanda de piensos impacta más allá de
vención de enfermedades (King et al., 2008). nuestras fronteras. Por ejemplo, a través de la
deforestación importada, que supone agresio-
1.4. Tendencias nes y desplazamiento de la población local,
la destrucción de espacios naturales y, en últi-
La ganadería intensiva, como se ha indicado, ma instancia, en un mayor riesgo de zoonosis
utiliza abundantes insumos externos y obtie- (UNEP, 2021). En este sentido, aproximada-
ne elevadas producciones. Su rentabilidad mente el 20% de las exportaciones de soja
económica se enfoca en el corto plazo y se y al menos el 17% de las exportaciones de
basa en: los bajos precios y disponibilidad carne de vacuno desde Brasil a la UE podrían
del petróleo y los piensos (por proceder prin- estar vinculadas con deforestación ilegal (Ra-
cipalmente de cultivos que reciben ayudas de jao et al., 2020). Esta intensificación afecta
la Unión Europea o de terceros países con me- también a la estructura productiva del sector,
nores costes de producción); en otros apoyos concentrando el mercado en un número cada
públicos (por ej. inversiones o fiscalidad); y en vez menor de operadores y condicionando
la no inclusión en sus precios de las externali- la disponibilidad de infraestructuras básicas,
dades negativas que genera. Por el contrario, como los mataderos.
la ganadería extensiva, ligada al territorio, Mientras, la ganadería extensiva se aban-
basa su alimentación principalmente en los re- dona y con ello se pierden prácticas, elemen-
cursos locales disponibles y menores insumos, tos del paisaje y razas autóctonas locales
empleando más mano de obra. Sus productos adaptadas a cada territorio (Velado-Alonso
compiten en el mercado en desigualdad de et al., 2020), con afecciones negativas so-
condiciones, por recibir menos apoyo que bre hábitats y especies silvestres asociadas
las producciones intensivas, de las que, sal- (Rey-Benayas et al., 2007; Quiroz et al.,
vo excepciones, no puede diferenciarse vía 2014), piezas todas ellas que configuran
etiquetado. Principalmente por estos motivos, los Sistemas Agrarios de Alto Valor Natural
pero no solo, su rentabilidad económica ha (Beaufoy et al., 1994). La desaparición del
disminuido durante las últimas décadas hasta pastoreo conlleva, además, desaprovechar
encontrarse hoy en día en una situación crí- los pastos, no solo como fuente de alimentos,

La intensificación ganadera implica una
gran presión sobre la capacidad de carga
de los ecosistemas, conllevando con
frecuencia a su deterioro, la contaminación
del suelo y el agua, por gestión deficiente
de purines, y mayores emisiones de gases
efecto invernadero.
– MANZANO Y SALGUERO, 2018
sino también como sumideros de carbono, e tensiva, derivada, en gran medida, de la apli-
incrementa el riesgo de incendios forestales cación indiscriminada de una misma norma
(Pausas & Keeley, 2014). para sistemas productivos esencialmente dife-
A su vez, la desconexión entre la agricul- rentes. Esto es, sin diferenciar entre pequeños
tura y la ganadería extensiva impide el cierre ganaderos/as extensivos -ni los medios con
de los ciclos de la materia y la energía, pro- los que cuentan- y producciones industriales,
vocando una mayor demanda de insumos ex- como, en ciertos casos, las normativas higié-
ternos. A todo esto, se suma la desaparición nico sanitaria y de sanidad animal. Esto obs-
de las culturas vinculadas al pastoreo y, en taculiza fases clave de la cadena de transfor-
última instancia, de parte del tejido económi- mación y comercialización, como el sacrificio
co de la España rural. en la explotación, despiece y transformación
o la venta directa, especialmente, de leche
1.4.2. Causas de la situación actual (Zabalza et al, 2020) o prácticas de alto va-
lor natural, como la trashumancia.
Como primer motivo de los varios que nos Otra barrera para la ganadería extensiva
han llevado a esta situación, aparece la es la falta de mataderos; éstos son un eslabón
mencionada falta de diferenciación entre ga- clave en la cadena cárnica (Zabalza et al.,
nadería extensiva e intensiva, lo que impide 2020) y su estructura actual dificulta la compe-
canalizar adecuadamente fondos públicos y titividad de las pequeñas explotaciones. La in-
privados hacia la primera. En concreto, la Po- dustrialización del sector cárnico conllevó, en
lítica Agraria Común (PAC) destina una parte las últimas décadas, el cierre masivo de mata-
considerable de su presupuesto, directa o deros municipales, concentrando el control de
indirectamente, a producciones animales, sin los servicios en manos de un reducido número
apenas discriminar entre sistemas productivos de operadores que dirigen los mataderos
(por ej. intensivo y extensivo). privados, centralizados y adaptados al proce-
Además, el sistema fiscal vigente tampoco sado de la gran industria cárnica y la venta
incorpora gravámenes sobre la sobreexplota- dirigida hacia grandes superficies. Esto, tan
ción y contaminación de los recursos naturales, ventajoso para el sector industrial, ha traído
lo que impide la necesaria internalización de múltiples costes ocultos para la sociedad y sus
costes de las externalidades negativas, permi- efectos perniciosos son patentes en los países
tiendo a la ganadería intensiva mantener pre- que aplicaron cierres masivos de estas infraes-
cios bajos y muy competitivos en los mercados. tructuras (Pontijas y Salguero et al.,2021).
Por otra parte, el incumplimiento del com- A este escenario de ayudas públicas mal
promiso de la Estrategia de Biodiversidad dirigidas, mercados disfuncionales, y trabas
2020, así como el de las metas de Aichi, burocráticas, se suma la falta de un tejido aso-
sobre eliminación de los llamados subsidios ciativo adecuado y una insuficiente representa-
perversos1, favorece a aquellas producciones tividad del sector en la toma de decisiones que
con mayores impactos sociales y ambien- le afectan. La estructura vertical y centralizada
tales. Sería el caso del pago básico de la del sector ganadero/cárnico (especialmente
PAC según derechos históricos o de aquellas del intensivo) es otro obstáculo para la introduc-
inversiones que promueven la intensificación ción de nuevas prácticas de gestión sostenible
agraria por encima de la capacidad de car- de las fincas. La escasa formación, acompa-
ga de los ecosistemas. ñamiento e investigación pública en prácticas
A esto se le suma el exceso de burocracia agroecológicas es otro de los elementos a su-
a la que debe hacer frente la ganadería ex- mar a este diagnóstico (Zabalza et al., 2021).

La dificultad de acceso a la tierra - en un los de Única Salud y a la lucha contra la des-
contexto de falta generalizada de servicios población del medio rural).
públicos de calidad en el medio rural-, y las
duras condiciones de trabajo en la ganade- 3. MEDIDAS
ría extensiva, así como el desconocimiento
creciente de la labor de las personas agricul- Para lograr la mencionada transición agroeco-
toras y ganaderas por gran parte de la socie- lógica del sector ganadero hacia el escenario
dad, complica aún más, si cabe, el necesario deseable se proponen una serie de medidas,
relevo generacional en el sector ganadero encajadas en los siguientes pasos: recuperar
extensivo (Zabalza et al., 2021) y preservar el patrimonio natural; producir de
forma sostenible; avanzar en cadenas de valor
compartido; fijar patrones de consumo sanos
y responsables; y acabar con el desperdicio
de alimentos a lo largo de toda la cadena.
En un marco transversal de refuerzo de la (in)
formación y el conocimiento, reorientación de
los flujos financieros y con unas relaciones so-
ciales y económicas renovadas (WWF, 2021).
Y todas ellas, incardinadas en una Estrategia
Estatal por la Ganadería Extensiva (Zabalza et
al., 2021).
3.1. Aprobar una estrategia

estatal por la ganadería extensiva
MEDIDA ÁMBAR
2. ESCENARIO DESEABLE
Se presenta esta primera medida para asegurar
Se propone un escenario en el que la gana- un nuevo marco institucional que aborde con-
dería extensiva es la forma dominante de pro- juntamente las cuestiones clave que afectan a
ducción ganadera -manteniendo su viabilidad la ganadería extensiva, asegurando que sea la
socioeconómica y los bienes públicos que forma predominante de producción ganadera,
genera-. Además, se asegura el acceso a una su viabilidad socioeconómica, la provisión de
alimentación sana, sostenible y de calidad los bienes y servicios que genera y la incorpora-
para el conjunto de la ciudadanía, adecuan- ción de los alimentos que produce en una dieta
do la ingesta de productos de origen animal sostenible y sana (Zabalza et al., 2021).
a las recomendaciones nutricionales, y favore- La casuística del sector ganadero extensivo
ciendo los de ganadería extensiva. es compleja y variada, tal y como se señala en
Esto solo es posible mediante una transi- el diagnóstico. Son numerosos los obstáculos,
ción agroecológica hacia sistemas alimenta- pero también las oportunidades que afronta.
rios sostenibles y resilientes, que contribuyen Para aprovecharlas se requiere un pacto de
a diversos ODS (por ej. hambre cero (2); pro- estado, concretado en una norma legal, dotada
ducción y consumo responsables (12), acción de presupuesto y con un horizonte temporal
por el clima (13) o protección de ecosistemas amplio, ambiciosa y disruptiva, que aborde de
terrestres (15), a los objetivos del Acuerdo del manera holística la situación. Por lo tanto, se
Clima de París, los del Pacto Verde Europeo, propone la elaboración y aprobación mediante

un amplio proceso participativo y por consenso, 3.1.3. Canales cortos de comercialización
de una Estrategia Estatal para la Ganadería
ACCIÓN VERDE / PLAZO LARGO (2030-2040)
Extensiva (Zabalza et al., 2021).
Avanzar en canales cortos de comercialización
Esta estrategia será el paraguas para el con-
y cadenas de valor compartido con la impli-
junto de las medidas desarrolladas en los apar-
cación de la industria y la distribución, pues
tados siguientes. Partirá, en primer lugar, de la
generan impacto económico, social y ambiental
necesaria caracterización del sector ganadero,
positivo y mejoran la competitividad.
que permita diferenciar los sistemas intensivos
y extensivos en las estadísticas, políticas públi-
cas y mercados. Para dicha caracterización se 3.1.4. Consumo saludable
propone emplear criterios según la especie, cla- ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
sificación zootécnica y sistema de producción; Fijar patrones de consumo saludables y
estableciendo cargas mínimas y máximas (por responsables, siguiendo las recomendaciones
grandes tipos de pasto y considerando la super- de los expertos, en especial en cuanto a
ficie realmente pastada) y periodos de pastoreo; consumo de carne y que ésta proceda de
y en función de la alimentación suplementaria ganadería extensiva.
del ganado, lo que permitiría establecer un
amplio gradiente de extensividad (Urivelarrea y 3.1.5. Desperdicio de alimentos
Linares, 2020).
Por su parte la estrategia contendrá accio- ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
nes destinadas a: Acabar con el desperdicio de alimentos a lo
largo de la cadena e impulsando estrategias
3.1.1. Preservar el patrimonio natural de economía circular, que permitan aprove-
char subproductos y residuos del sector para
ACCIÓN VERDE / PLAZO LARGO (2030-2040) otros fines.
Preservar el patrimonio natural y (re)construir
ecosistemas sanos y resilientes, como garantes 3.1.6. Información y conocimiento
de la seguridad alimentaria. No solo a través
de cambios en los patrones de producción y ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
consumo de carne, también con acciones di- Reforzar la (in)formación y el conocimiento,
rectas para la restauración de masas de agua mediante inversión en investigación pública en
contaminadas por purines o la recuperación y ganadería extensiva y agroecología, también
diversificación de los estratos arbustivos y arbo- para caracterizar los diversos sistemas produc-
lados en las fincas ganaderas, partiendo de una tivos y sus impactos, en especial, las emisiones
adecuada planificación en las explotaciones. ganaderas (Aguilera et al, 2020).
3.1.2. Producir de forma sostenible

Producir de forma sostenible, mediante el apo-
yo a la ganadería extensiva y ecológica y el
establecimiento de una moratoria estricta a las
macro granjas, que permita disminuir progre-
sivamente la cabaña intensiva y aumentar el
censo de cabezas bajo pastoreo.

Debe recuperarse el conocimiento tradicional pública responsable de las administraciones
atesorado por los y las ganaderas extensivas es otro elemento a abordar. Junto con otras
e impulsar la formación y el acompañamien- herramientas, como los rebaños municipales,
to público y multidisciplinar necesario para los bancos de tierras o los centros públicos de
abordar los retos socioeconómicos y ambien- acopio, distribución y venta, desarrollados en
tales que implica la transición agroecológica, otros capítulos del libro.
considerando aspectos como el bienestar
animal, la resistencia antimicrobiana y su re- 3.1.8. Relaciones sociales y económicas
lación con la ganadería o el potencial de las
ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
nuevas tecnologías.
Asimismo, la imprescindible sensibilización Renovar las relaciones sociales y económicas
sobre los impactos del sistema actual debe –gobernanza-, con todos aquellos elementos
trasladarse a lo largo de toda la cadena. que permitan garantizar: el cumplimiento
estricto de la legislación vigente, en especial
en lo referente al respeto a los derechos y la
3.1.7. Flujos financieros
salud de las personas trabajadoras, normas
ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) ambientales y de bienestar animal; el precio
Reorientar los flujos financieros, en especial, justo por los productos de la ganadería exten-
a través del rediseño de las políticas públicas siva y el reconocimiento e impulso al papel
en favor de la ganadería extensiva. de las ganaderas extensivas en el medio
Se propone, en primer lugar, la elimina- rural. También la asunción pública del coste
ción de los subsidios perversos que priman de la coexistencia con la fauna silvestre y un
modelos productivos con impactos sobre la sistema justo y ágil de indemnizaciones, así
salud humana, el bienestar animal o el estado como la eliminación de barreras legales al
de los ecosistemas. Y la aplicación del nuevo uso de perros para la guarda y defensa del
sistema de clasificación de las inversiones por ganado (Navarro et al., 2018).
su impacto ambiental, la llamada taxonomía Para una buena gobernanza debe también
verde de la UE, a las inversiones públicas y permitirse una participación pública efectiva y
privadas en el sector ganadero. de calidad. Además, establecer un sistema de
Por su parte, la PAC debe incentivar el pas- seguimiento y evaluación mejorado, con una
toreo con todas las medidas posibles (pago batería de indicadores completa que permita
básico, ecoesquemas, inversiones, agroam- medir el avance hacia los objetivos de la Es-
bientales, etc.) y, especialmente, mediante un trategia, incluyendo indicadores como los de
apoyo efectivo a toda la superficie pastada en Sistemas de Alto Valor Natural a las escalas
extensivo. Debe trabajarse también una nueva de parcela y paisaje (Navarro & López-Bao,
fiscalidad ambiental, dentro de una reforma to- 2018, 2019; Martinez y Astrain, 2020).
tal del sistema vigente bajo el principio de que
quien contamina paga y quien conserva reci- Posibles barreras
be, que favorezca en este caso a la ganadería
extensiva y grave la contaminación por purines El actual marco institucional y competencial,
y las emisiones de gases efecto invernadero de con toma de decisiones y normativas en
los modelos industriales (Amigos de la Tierra et manos de diversas administraciones (estatal,
al., 2019). local y regional), puede ser una barrera para
La inclusión de los productos de la gana- la aprobación de esta estrategia marco. A su
dería extensiva en los criterios de compra vez requeriría una adaptación y desarrollo

acorde a las características y necesidades de 3.2. Fomentar el pastoreo planificado
cada comunidad autónoma y territorio. Para
MEDIDA VERDE
solventarlo es necesario aprobarla con el con-
Esta medida contribuye al doble objetivo de
senso político en el complejo escenario actual.
reconstruir ecosistemas sanos y resilientes y fo-
mentar producciones sostenibles. La ganadería
Posibles oportunidades
sostenible, basada en el pastoreo, es una de
La crisis sanitaria, ambiental, social y del las herramientas más claras para producir ali-
campo, el consenso generalizado sobre la mentos y materias primas de calidad y mante-
importancia de la ganadería extensiva en el ner el buen estado de conservación de hábitats
necesario cambio del modelo alimentario y la y especies ligados a esta actividad milenaria.
problemática asociada a la ganadería indus- La gestión pastoral tiene capacidad para
trial, junto con el marco político emergente en minimizar el impacto del cambio climático
materia de clima y descarbonización econó- sobre la ganadería, a través del aprovecha-
mica, medio ambiente, salud global y justicia miento sostenible de los pastos (Gerber et al.,
social suponen una gran oportunidad para la 2013); mientras, el movimiento del ganado
aprobación de esta estrategia. consume las distintas formaciones vegetales
en su momento óptimo de calidad y pro-
porciona una enorme variedad de servicios
ecosistémicos a la sociedad (Rubio y Roig,
• Actores a implicar o afectados: Todos los ac- 2017). Los beneficios del pastoreo se maxi-
tores del sistema alimentario en su conjunto: mizan cuando éste se realiza en base a un
ganaderos y ganaderas, asociaciones y coo-
plan pastoral que establece, en función de la
perativas, industria y distribución alimenta-
rias, canal HORECA, personas consumidoras base territorial de cada explotación y de unos
y grupos de consumo, expertos y científicos objetivos a medio y largo plazo, aspectos cla-
(salud, ganadería, medio ambiente, etc.) y ve como la zonificación, la carga ganadera
entidades de la sociedad civil (oenegés, cole- orientativa, los periodos de pastoreo y des-
gios y asociaciones profesionales, etc.).
canso, o las mejoras a realizar en el territorio
• Áreas de gobierno a las que atañe la medida (infraestructuras, actuaciones selvícolas, etc.).
y con las que se necesita colaborar: Depar-
La ordenación pastoral constituye la mejor
tamentos de agricultura y ganadería, medio
ambiente, salud, alimentación, educación,
herramienta, la más barata y eficaz para ase-
consumo, economía, hacienda e igualdad de gurar un aprovechamiento ganadero óptimo
las diferentes administraciones públicas (cen- en equilibrio con el medio ambiente (Roig et
tral, autonómica y local). al., 2001).
En España, y especialmente en la zona
EJEMPLOS DE ÉXITO mediterránea, los sectores forestal, agrícola
• Propuesta de plan de ganadería extensiva
y ganadero no son, ni pueden ser, indepen-
de Andalucía 2017 - 2027, que, aún pendientes: presentan influencias mutuas, de
diente de aprobación, incluye una completa gran intensidad que deben ser consideradas
caracterización y diagnóstico de la situación e integradas en los proyectos de ordenación
del sector, alcance y objetivos ambiciosos,
de los recursos naturales. El ganado crea,
acciones y plan financiero, de evaluación y
seguimiento adecuados.
mantiene y mejora el pasto: son precisamente
las especies más palatables y consumidas las
que aumentan su abundancia si el pastoreo
no es excesivo (Ferrer et al., 2001). Las comu-
nidades leñosas, sin embargo, no presentan

dicho comportamiento: dejan de regenerarse 3.2.3. Comunicación entre administraciones
y se degradan con un pastoreo inadecuado.
ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
Según su manejo, el ganado y los ungulados
Mejorar la coordinación y comunicación entre
silvestres pueden constituir un peligro para la
las diferentes administraciones con competen-
vegetación leñosa o una eficaz y productiva
cias agrarias y de medio ambiente, los y las
herramienta para controlar la invasión del
profesionales agrarias, los científicos/as y los
matorral no deseado (San Miguel, 1995; Pau-
políticos/as, para que puedan dar una res-
sas & Keeley, 2014).
puesta conjunta y coherente sobre los aspectos
Para conservar y recuperar este manejo
que afectan a la ganadería extensiva. En este
adecuado de los rebaños en el campo, ade-
sentido, es necesario homogeneizar y mejorar
más de la estrategia de ganadería extensiva,
la precisión de la terminología, siguiendo las
se proponen las siguientes acciones:
definiciones y criterios de la Sociedad Españo-
la de Pastos (SEP) recogidos en el Diccionario
3.2.1. Pastoreo
de Pascología (Benimeli, 2016).
Elaboración de instrucciones de ordenación 3.2.4. Figura del pastor
del pastoreo en los montes y estudio de indi-
ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
cadores de calidad de la gestión pastoral. La
Apoyar y reivindicar, social y económicamen-
alimentación de la ganadería extensiva debe
te, la figura del pastor, pieza clave en el ma-
basarse en los pastos naturales, reduciendo la
nejo adecuado del ganado, especialmente,
suplementación alimenticia a la mínima nece-
del ovino y caprino.
saria y vinculando las ayudas económicas a la
calidad de la gestión y a los bienes y servicios
públicos que provea, y no al número de cabe- 3.2.5. Conexión de agricultura y ganadería
zas o a la tierra de que se dispone (Navarro & ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
López-Bao, 2018, San Miguel, 2001). Recuperar la conexión de la agricultura con
la ganadería, facilitando acuerdos entre
3.2.2. Ordenación pastoral agricultores/as y pastores/as, para el apro-
vechamiento de barbechos, rastrojeras o
restos de poda, mientras aportan abono de
Fomentar planes de ordenación pastoral, tan-
calidad a las cosechas; promoviendo así la
to de montes públicos como de fincas priva-
economía circular.
das. Impulsar asimismo los planes de manejo
ganadero extensivo de las explotaciones que,
apoyándose en los anteriores y con el aseso- 3.2.6. Reavivar trashumancia
ramiento necesario, contemplen el conjunto y trasterminancia
de su base territorial, incluyendo además de ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
pastos permanentes, superficies agrícolas Reavivar trashumancia y trasterminancia,
(barbechos, rastrojeras, etc.) y forestales. solucionando muchos de los actuales impedi-
Fomentar preferentemente la planificación mentos burocráticos que dificultan, de facto,
pastoral en terrenos comunales por su mayor el movimiento del ganado, -especialmente, los
complejidad y contribución socioambiental, ligados a la normativa de sanidad animal y
así como el pastoreo multiespecie. asegurando la recuperación de las vías pecua-
rias. Sin este movimiento de los rebaños, la

ganadería sostenible es prácticamente imposi- estatal de escuelas de pastores y fincas agro-
ble en ecosistemas mediterráneos. ecológicas demostrativas, en las que se pongan
en marcha las prácticas propuestas. Combinar
3.2.7. Ganadería ecológica el uso de nuevas tecnologías con el conoci-
miento tradicional, en apoyo al pastoreo.
Promover la ganadería ecológica, por ser
Posibles barreras
una actividad ligada al territorio, mediante el
uso de pastizales y áreas naturales; no solo Existen diversos obstáculos a solventar, entre
en cuanto a producción sino también a trans- otros, la complejidad administrativa del sector
formación y consumo de alimentos ecológicos. ganadero, que se ve afectado por múltiples
normas de diferentes ámbitos y escalas.
3.2.8. Bienestar animal En línea con lo anterior, y al no estar dife-
renciada la ganadería extensiva, ningún ente
de la administración se ocupa específicamen-
Mejorar las necesarias normas de bienestar te de este subsector, por lo que no se abor-
animal, incrementado el peso de los criterios dan adecuadamente sus necesidades con una
que atienden al comportamiento natural de los visión de conjunto.
animales, donde el movimiento del ganado y Para una correcta gestión ganadera es
el pastoreo han de ser imprescindibles. necesario también integrar conocimientos de
disciplinas muy diversas: pascicultura, zootec-
3.2.9. Fomentar prácticas ganaderas nia, economía, etc. Un claro ejemplo de ello
ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) puede ser la influencia que la etología, los
Fomentar activamente prácticas ganaderas periodos de hambre, la suplementación ali-
identificadas como necesarias en la planifica- menticia (sobre todo la nitrogenada), o la que
ción existente (Planes de gestión en Red Natu- las subvenciones tienen sobre la regeneración
ra 2000, de conservación y recuperación de del arbolado y, por tanto, sobre su persisten-
especies, etc.), como el pastoreo planificado cia en las explotaciones y en los montes (San
en zonas de alto riesgo de incendios, el re- Miguel, 1994).
dileo o las zonas libres de pastoreo para la Por último, es necesario compatibilizar
regeneración del suelo y/o la vegetación. el manejo de recursos de distinta propie-
dad. Aún en el caso de montes públicos, su
3.2.10. Ayudas e inversiones aprovechamiento por ganado particular y su
relación funcional con los montes y terrenos
ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) agrícolas particulares adyacentes, complica
Priorizar a las explotaciones que cuenten con fuertemente su gestión (San Miguel, 1994).
un plan pastoral en las ayudas a inversiones
(majadas, cierres, abrevaderos, accesos, etc.) Posibles oportunidades
3.2.11. Investigación pública Destaca de nuevo como oportunidad la

contribución de la ganadería extensiva a la
ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025) mayoría de objetivos estratégicos de la futura
Impulsar la investigación, formación, asesora- PAC (especialmente proteger los recursos na-
miento y acompañamiento a través de inversión turales, el paisaje, el clima y la biodiversidad
en investigación pública, un servicio de exten- o preservar la calidad de los alimentos y la
sión agraria dotado adecuadamente y una red salud) y del Pacto Verde Europeo. Con ello,

aparece la posibilidad de financiar la malos canales cortos y lograr la implicación
yoría de las acciones propuestas a través de real de la industria y la distribución en una
fondos europeos. transición justa.
Se proponen las siguientes acciones:

3.3.1. Mataderos
• Actores a implicar o afectados: Ganaderos/
as extensivos, entidades y profesionales ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
dedicados a la planificación pastoral, propie- Aprobación de un plan estratégico de peque-
tarios/as agrarios y forestales, asociaciones
ños mataderos, incluyendo la reapertura de
del sector, entidades de investigación y for-
mación agraria y forestal. mataderos municipales y servicios comple-
mentarios, como mataderos móviles o en la
• Áreas de gobierno a las que atañe la medida
y con las que se necesita colaborar: Departa- propia explotación, incardinados en la Estra-
mentos de agricultura, ganadería, forestal y tegia Estatal para la Ganadería Extensiva.
medio ambiente, de las diferentes administra- Incluirá un mapeo de recursos y necesidades,
ciones públicas (central, autonómica y local). así como un análisis de sostenibilidad, con-
templando nuevas fórmulas de servicios com-
EJEMPLOS DE ÉXITO plementarios para su viabilidad económica,
• Planificación en Navarra. En tan solo 20 como el procesado de pieles o servicios espe-
años, Navarra ha multiplicado por 12 el área cializados para mayoristas (Pontijas y Salgue-
ordenada, abarcando actualmente el 60% ro et al., 2021). Se considerarán estructuras
de su superficie forestal, mientras que en el de interés público para alcanzar los objetivos
conjunto del Estado no llega al 18% (MAPA,
de un sistema alimentario justo y sostenible y
2020a). Además, Navarra está realizando
documentos específicos de ordenación de pas- del reto demográfico (Kennard, 2018) y en
tos. El éxito en la elaboración de instrumentos base al reconocimiento de la salud ambiental
de ordenación y en la aplicación de las medi- como un bien público.
das propuestas en los mismos, se debe, entre
otros, a convocatorias anuales de ayudas a
actividades forestales o convenios con asocia-
3.3.2. Paquete higiénico sanitario
ciones de propietarios/as forestales. ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
• Red de Áreas Pasto Cortafuegos de Anda- Puesta en marcha del Real Decreto sobre el
lucía. Programa pionero de la Junta de An- paquete higiénico sanitario y revisión de las
dalucía que incorpora prácticas de pastoreo
carencias aún existentes, por ejemplo, en
planificado a las actuaciones preventivas
contra el fuego. Esta iniciativa ha marcado el cuanto a la venta de leche cruda.
camino a otras comunidades autónomas, que
han ido incorporando el pastoreo planificado 3.3.3. Industria y distribución
a la prevención de incendios.
Promoción de acuerdos voluntarios de la in-
3.3. Avanzar hacia cadenas dustria y distribución, para mejorar sus proto-
de valor compartido colos de compra en materia socioeconómica,
ambiental (p.ej. lucha contra la deforestación
MEDIDA ÁMBAR
importada) y de bienestar animal. Ofrecien-
Alcanzar el escenario deseable pasa por do, además, precios justos y acompañamien-
eliminar los obstáculos para la venta directa, to en la transición a los ganaderos/as.
promover la diferenciación de productos y

3.3.4. Sello de ganadería extensiva vender donde quieran, a pesar de tratarse de
productos sanitariamente seguros.
Asimismo, aparecen otros obstáculos, como
Creación de un sello de ganadería extensiva,
la falta de suficientes herramientas de apoyo
que permita diferenciar y valorizar sus pro-
público a nuevas formas colaborativas entre
ductos en el mercado, así como en las políti-
producción, comercialización y consumo, la
cas públicas de apoyo al sector.
mencionada concentración del sector cárnico
industrial y de sus canales de distribución (au-
3.3.5. Productos de ganadería extensiva toservicios y grandes superficies) y el bajo ni-
ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025) vel de precios de la ganadería industrial, con
Apoyo a la comercialización de los productos los que la extensiva no puede competir.
de la ganadería extensiva, mediante centros
de transformación, almacenaje y distribución
compartidos, y formación y asesoramiento
específico en herramientas de marketing.
3.3.6. Potenciación subproductos

Impulso del empleo de los subproductos, con
gran potencial y demanda en aumento. En
el caso de la lana, reconstruyendo la cade-
na de transformación textil (ahora en franco
abandono) para generar productos de origen
nacional o local, así como explorar sus múlti-
ples aplicaciones (construcción, bioplásticos,
agricultura, etc.) para cerrar ciclos y evitar
residuos en la gestión ganadera. Posibles oportunidades
La mejora de la cadena productiva es clave
Posibles barreras para incrementar la rentabilidad y resiliencia
socioeconómica de las pequeñas explota-
Se detectan barreras claras para los canales
ciones ganaderas y potenciar sus ventajas
cortos y venta directa, como la aplicación en
competitivas mediante la diferenciación de
España del llamado “paquete de higiene ali-
producto. Las tendencias actuales de consumo
mentaria”. A pesar de ciertos avances, como
-espoleadas por las crisis sanitaria, ambiental y
la aprobación del Real Decreto 1086/20202,
social- muestran una búsqueda por parte de las
aún se sigue sin aprovechar suficientemente
personas consumidoras de mayor transparen-
las posibilidades de adaptación de esta le-
cia y veracidad en la información sobre lo que
gislación a las producciones pequeñas y/o
compran, de productos con valores, más allá
locales que permite la normativa europea y
del precio y, en el caso de la carne, de una
se mantienen obstáculos para la comercializa-
disposición a pagar más por una carne produ-
ción, como en el caso de la leche cruda o la
cida de una forma sostenible y ética.
carne de aves y lagomorfos, que solo se po-
En el mismo sentido, las políticas públicas
drá comercializar a menos de 100 km. Así,
plantean objetivos como la descarbonización
los productores pierden la libertad de poder
de la economía, la mejora del bienestar ani-

mal, el apoyo al producto local o el freno a productoras y consumidoras requiere de nue-
la despoblación rural. Lo que supone una co- vas fórmulas, que vayan más allá de la pura
yuntura favorable para mejorar la posición en eficiencia económica y que aporten valor a la
el mercado de los productos de la ganadería sociedad. A esto responden las llamadas “ca-
extensiva que pueden cumplir con estas expec- denas de valor compartido” que, a diferencia
tativas. Esto contribuirá, además, a la dismi- de la responsabilidad social corporativa, no
nución gradual de la gran dependencia que se trata de acciones benefactoras aisladas de
estos sistemas tienen de las ayudas públicas, la empresa, sino que la creación de benefi-
confiriendo resiliencia al tejido económico rural cios sociales y ambientales se incorpora en
del que forman parte. la estrategia empresarial. En estas cadenas
Los pequeños mataderos son una pieza de valor, las personas productoras y consu-
clave para alcanzar los requerimientos am- midoras recuperan la posición que les co-
bientales y de bienestar animal enunciados, rresponde, de forma que riesgos y beneficios
ya que reducen tiempos de transporte, espera son compartidos conjuntamente por todos los
y maniobras, causa de gran estrés para los actores que las configuran.
animales. Esto tiene el triple beneficio de una También, el acortamiento de los canales y
carne con menor huella de carbono -por meno- la venta directa se presenta como una oportu-
res emisiones en el transporte-, disminución del nidad para cumplir con la demanda de reco-
estrés animal y un aumento de la calidad de la nectar la producción y el consumo, abordando
carne. Además, refuerzan la seguridad alimen- a la vez la problemática de los precios justos,
taria al multiplicar las posibilidades de canales que toda persona productora que apueste por
de procesado y distribución de alimentos en la sostenibilidad debe percibir. Aprovechan,
el territorio, sin depender de servicios centra- además, la creciente organización de perso-
lizados, cuyo colapso supondría el desabaste- nas consumidoras preocupadas por la soste-
cimiento a la población, como ocurrió con el nibilidad y las herramientas que ofrecen las
ovino y caprino durante la crisis sanitaria en últimas tecnologías para la venta online.
2020. Desde un punto de vista de mercado, La aprobación del Real Decreto 1086/
los pequeños mataderos presentan asimismo 2020, sobre flexibilización de las normas de
grandes ventajas para las explotaciones de higiene europeas para la producción y comer-
menor tamaño y el pequeño comercio, al ac- cialización de alimentos, despeja el camino de
tuar de proveedores de producto local, con algunos obstáculos legales para las pequeñas
menores tiempos de procesado y entrega, producciones y para la revitalización de los
facilitando la transparencia y trazabilidad del pequeños mataderos, si bien, quedan aspectos
producto. Esto permite a pequeños producto- que salvar, como se ha señalado.
res/as una comercialización directa y ofrecer Por último, la utilización de productos ga-
una carne diferenciada por su origen, modo naderos que en la actualidad se consideran
de cría, raza o cualquier otra peculiaridad residuos o subproductos, como es el caso de
que les permita ocupar un nicho de mercado la lana o las plumas, cuya queratina podría
al que ahora no pueden acceder cuando de- emplearse ,por ejemplo, como materia prima
penden de un gran matadero, con un sistema etc… (Fernández d´Arlas et al., 2016), supo-
estandarizado diseñado para la gran distribu- ne una oportunidad para cubrir la necesidad
ción (Pontijas y Salguero et al., 2021). de lograr una mayor eficiencia y sostenibili-
Dentro del reto de construir un nuevo siste- dad del mercado, un mejor uso de la energía
ma alimentario, el papel de las empresas es y el cierre de ciclos de la materia y la ener-
estratégico, y la relación entre éstas, personas gía, de cara a una economía circular. Esto

convierte a las empresas en un indiscutible los procedentes de ganadería extensiva.
agente de cambio mientras satisfacen las de- Se proponen las siguientes acciones:
mandas del mercado.
3.4.1. Potenciación subproductos
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
• Actores a implicar o afectados: Potenciación del empleo de los subproductos
Personas ganaderas, industria y distribución, Reorientar los flujos financieros en favor de
personas consumidoras y sus asociaciones,
una dieta sostenible y apuesta, en este caso,
certificadoras, oenegés.
por las producciones ganaderas extensivas, de
• Áreas de gobierno a las que atañe la me- forma que se asegure el acceso a estos alimen-
dida y con las que se necesita colaborar:
Departamentos de agricultura y ganadería,
tos a todas las personas, prestando especial
medio ambiente, salud, alimentación, indus- atención a aquellos colectivos en situación de
tria, educación, consumo e igualdad de las mayor vulnerabilidad.
diferentes administraciones públicas (central,
autonómica y local).puertas abiertas en
3.4.2. Programas municipales
las explotaciones.
EJEMPLOS DE ÉXITO Instaurar programas municipales de educación
alimentaria y nutricional, también para un
• De Yerba, grupo de ganaderos/as con reba-
ños alimentados a base de pastos, aliados consumo responsable de alimentos de origen
para aprovechar sinergias para la venta, animal. En estos, los ganaderos y ganaderas
promoción y concienciación conjunta sobre extensivos tendrían un rol fundamental como
las ventajas de consumir alimentos de pasto- transmisores de sus valores. Permiten respaldar
reo. Sus miembros se comprometen a cumplir
un entorno alimentario saludable y responsa-
con un protocolo interno de crianza y comer-
cializan directamente sus productos desde ble, con menos ingesta de carne y eligiendo
una misma plataforma online. La garantía aquella de calidad; aumentar la conciencia
De Yerba se basa en un tipo de certificación del impacto del actual modelo de consumo -y,
participada por la relación cercana de los en especial de la ganadería industrial-, y re-
miembros de la red de ganaderos/as, y el
flexionar sobre la necesaria recuperación del
cliente tiene acceso a la información, tanto
a través de la web como de las jornadas de tiempo de compra y las habilidades de cocina,
puertas abiertas en las explotaciones. en un debate más amplio a abordar sobre las
políticas de cuidados y conciliación.
3.4. Favorecer una dieta sana y 3.4.3. Responsabilidad y sostenibilidad

el consumo sostenible de alimentos
de origen animal ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
Incluir en las normas que regulan la compra
MEDIDA ÁMBAR pública los aspectos de responsabilidad y sos-
Con el objetivo de fijar patrones de consumo tenibilidad aplicados a las producciones ga-
responsables en lo referente a productos ganaderas, apostando por fuentes de suministro
naderos, se propone apoyar la información de ganaderías locales, familiares, extensivas,
y promoción de una dieta sostenible, sana ecológicas y basadas en pastos.
y accesible, incluyendo la reducción de la
ingesta de alimentos de origen animal según
las recomendaciones médicas y favoreciendo

3.4.4. Marketing alimentario en la dieta, con menos productos de origen
animal, pero de calidad, es la primera opor-
tunidad destacable (Godfray et al., 2018;
Mejorar la regulación y control de la adminis-
Adesogan et al., 2020; Barnard & Leroy,
tración pública sobre el marketing alimentario
2020). Los programas de educación alimen-
de los productos de origen animal, mostrando
taria y nutricional son clave para transmitir la
la realidad de las diferentes producciones ga-
importancia de esta dieta diversificada, de
naderas según su grado de extensividad.
temporada, ecológica, de producción local,
que apoye la economía rural y atienda al
3.4.5. Formación y sensibilización conjunto de objetivos socioeconómicos, am-
ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) bientales y de salud pública, que solo ofrecen
Formación y sensibilización específica, me- las producciones ganaderas extensivas.
diante campañas de comunicación que trans- Los alimentos de ganadería extensiva,
mitan los beneficios de la ganadería extensi- por otra parte, cubren las demandas sociales
va, en especial de ovino y caprino. crecientes en materia de calidad. La carne de
animales cebados a grano puede contener
Posibles barreras hasta tres veces más grasa que la de los ali-
mentados con pasto (De Yerba, 2015). Por el
Una de las principales barreras para la contrario, esta carne de pasto tiene entre 3 y
puesta en valor de productos de ganadería 5 veces más vitamina E que la producida en
extensiva es la falta de un etiquetado, como cebaderos y presenta mayor concentración
se ha señalado, que permita trasladar a las de ácidos grasos beneficiosos (como Omega
personas consumidoras los valores sociales, 3), mioglobina, precursores de la vitamina A,
ambientales y nutricionales de este tipo vitamina B, calcio, hierro, magnesio, potasio
de producciones. Esta carencia dificulta, y zinc (Vieira Aller, 2020).
además, su incorporación a los pliegos de Finalmente, la crisis sanitaria ha evidencia-
contratación pública. do la relación intrínseca entre el sistema ali-
Asimismo, se detectan obstáculos en las mentario y nuestra salud, manifestando la nece-
normativas de información al consumidor y sidad de aplicar enfoques de una Única Salud
herramientas previstas (por ej., Nutriscore) para abordar este problema complejo, y en el
más adaptadas a las necesidades de la gran que la ganadería extensiva y la reorientación
industria en detrimento de las producciones de la dieta juegan un papel fundamental.
extensivas. La recomendación general de me-
nor ingesta de carne, sin diferenciar entre sis-
temas productivos, es otro elemento a mejorar.
Por último, la falta de un marco amplio de
conciliación y cuidados, sin el cual no hay ape-
nas tiempo en muchos hogares para diseñar el
menú, comprar responsablemente y cocinar.
El consenso generalizado de expertos en nu-
trición, salud, clima y medio ambiente sobre
la necesidad de abordar un cambio urgente

3.5.1. Desperdicio de alimentos
• Actores a implicar o afectados: Ayuntamien- Aprobación de una norma estatal contra la
tos, mancomunidades, centros de educación
(especialmente escolares), industria, distribu-
pérdida y el desperdicio alimentario, inclu-
ción, HORECA, responsables de bancos yendo un plan que permita realizar estudios
de alimentos. interdisciplinares y recabar información con
• Áreas de gobierno a las que atañe la me- una metodología estandarizada sobre el des-
dida y con las que se necesita colaborar: perdicio de alimentos ganaderos, también
Departamentos de agricultura y ganadería, a nivel de explotación, y sus derivados en
medio ambiente, salud, alimentación, toda la cadena; desarrollar un análisis com-
educación, consumo e igualdad de las di-
parativo de la generación de desperdicios
ferentes administraciones públicas (central,
autonómica y local) en la ganadería intensiva y en la extensiva;
cuantificar el correspondiente impacto en el
consumo de agua, producción de residuos
EJEMPLOS DE ÉXITO
ganaderos, dependencia de antimicrobianos
• Programas de alimentos escolares en y derroche energético de acuerdo al modelo
Dinamarca, que incluyen dos tipos de profe-
de producción. Incorporarlo en las estrate-
sionales: planificadores de comidas munici-
pales y coordinadores de alimentos escolares gias alimentarias regionales y municipales.
locales. Son promovidos por el Ministerio de
Educación de Dinamarca. Los municipios de 3.5.2. Concienciación
Copenhague, Roskilde y Gladsaxe ofrecen
alimentos en sus escuelas y siguen una estra- ACCIÓN VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
tegia política para combinar la alimentación Sensibilización para todos los actores, in-
escolar ecológica con un mayor énfasis en
cluyendo información y asesoramiento a los
los hábitos alimentarios saludables entre los
estudiantes. Abordan entre sus recomenda- consumidores sobre el mayor impacto del
ciones los alimentos de origen ganadero. despilfarro alimentario, en relación a las
• Programa de Educación Alimentaria
producciones ganaderas, diseño de menús,
Burjassot, desarrollado por la concejalía aprovechamiento de sobrantes y otras partes
de Educación en los centros escolares de la frecuentemente descartadas (casquería y
mano de nutricionistas. También con reco- similar), etc.
mendaciones específicas sobre productos
de origen animal.
3.5.3. Formación y asesoramiento
3.5. Reducir sistémicamente el desperdicio Formación y asesoramiento específico
de alimentos de origen animal de todo el personal implicado en la lucha
contra el desperdicio alimentario. Especial-
MEDIDA VERDE mente a ganaderos/as para planificar la
Esta medida pretende fortalecer la sostenibili- producción en función de la demanda previs-
dad del sistema alimentario a través de la reta y de nuevos nichos de mercado, que les
ducción del malgasto de alimentos ganaderos permita ajustar volúmenes; y al personal de
en cada etapa de la cadena de suministro. la industria y distribución, sobre adaptación
Para ello se propone: de formatos y nuevos cortes de carne a las
necesidades de las personas consumidoras.

3.5.4. Esquemas colaborativos
Promoción de esquemas colaborativos para el • Actores a implicar o afectados: Ganaderos/
as y sus asociaciones, industria mayorista
aprovechamiento de sobrantes alimenticios en y minorista, distribución, HORECA, personas
la distribución, instituciones y entre distintos consumidoras y sus organizaciones,
actores, que aborden la complejidad inheren- expertos, oenegés.
te al manejo de productos ganaderos frescos • Áreas de gobierno a las que atañe la
(carne, leche, etc.). medida y con las que se necesita colaborar:
Departamentos de agricultura y ganadería,
medio ambiente, salud, alimentación,
Posibles barreras
educación, consumo e igualdad de las di-
Se detecta como principal barrera la falta ferentes administraciones públicas (central,
autonómica y local)
de una metodología homogénea y sistemática
de cuantificación del despilfarro por segmentos
de la cadena también a pie de finca. Y, en espe- EJEMPLOS DE ÉXITO
cial, información desglosada para los diversos • Guía práctica Manger Mieux, Gaspiller
productos de origen ganadero. Moins de la Agence de la Transition Éco-
logique (ADEME) 2019, de Francia. Esta
guía apunta recomendaciones para una
Posibles oportunidades alimentación saludable y sostenible y trata el
La concienciación creciente de la sociedad impacto del desperdicio durante la produc-
ción, transformación, transporte, distribución
sobre el despilfarro alimentario es la principal y, finalmente, el consumo. Además, centra la
oportunidad a aprovechar. Abordar este as- atención en los hogares y la restauración.
pecto permite también impulsar una cadena
de valor transparente en la que, desde una • Planes territoriales Zéro déchets, zéro gas-
visión colaborativa, se comparta información pillage (ZDZG) de Francia. Incluidos en los
Proyectos Territoriales de Alimentos, están
útil y valiosa para frenar el desperdicio. gestionados principalmente por las autorida-
Esta medida contribuye también a la lucha des locales. Estos proyectos colectivos tienen
contra el cambio climático, pues el desper- como objetivo acercar a productores, trans-
dicio de alimentos genera alrededor del 8% formadores, distribuidores y consumidores,
de las emisiones globales de gases de efecto para desarrollar una agricultura sostenible en
los territorios y la calidad de los alimentos,
invernadero y el 15% de las asociadas a la para el bien común. Los planes territoriales
cadena alimentaria (IPCC, 2019). ZDZG ilustran las comunidades comprometi-
En 2021 ha comenzado el diseño de una das con la reducción de desechos.
norma estatal contra el desperdicio alimenta-
rio, a la que estas propuestas pueden contri-
buir, así como también a la actualización de la 4. CONCLUSIONES
Estrategia “Más alimento, menos desperdicio”
2017-2020 del MAPA, a la Estrategia Españo- La crisis sanitaria de la COVID-19 ha afecta-
la de Economía Circular 2030 y a la de Bioe- do significativamente a todos los aspectos de
conomía, que dirigen acciones para reducir las la vida a escala global. Además de amena-
pérdidas alimentarias, la valorización de los zar nuestra salud, ha planteado serios desa-
desechos y a fomentar un consumo responsa- fíos socioeconómicos. La pandemia ha puesto
ble y eficiente. de manifiesto la vulnerabilidad de las perso-
nas productoras, consumidoras y de las co-
munidades, también la relación entre salud y

naturaleza, y el papel que en dicha relación extensiva, del campo a la mesa, con su corres-
juega el modelo alimentario predominante y, pondiente reflejo en la normativa autonómica.
en particular, los sistemas ganaderos. Se llegaría de este modo, a un escenario
Para recobrar la necesaria armonía entre en el que la ganadería extensiva es la forma
alimentación, salud y naturaleza, es necesaria dominante de producción ganadera, poten-
una transición agroecológica urgente hacia ciando su rol multifuncional como proveedora
sistemas alimentarios sostenibles, resilientes de alimentos y otros productos sanos, sosteni-
y territorializados. En dicha transición juega bles y de calidad y suministradora de bienes y
un papel prioritario la ganadería, al estar la servicios públicos. Además, se asegura el ac-
producción y consumo de alimentos de origen ceso a una alimentación sana, sostenible y de
animal en el centro de la controversia. calidad para el conjunto de la ciudadanía, dis-
El origen de dicha controversia descansa, minuyendo la ingesta de productos de origen
en parte, en la falta de diferenciación entre animal según las recomendaciones médicas, y
ganadería extensiva e intensiva. Esto provoca favoreciendo los de ganadería extensiva.
que los efectos perjudiciales de la segunda se Todo ello en un marco general de cambio,
le atribuyan también a la primera, e impide con sistemas alimentarios que funcionen para
visibilizar y comprender los beneficios que los las personas -especialmente para las ganade-
sistemas extensivos proveen al conjunto de ras y las consumidoras-, los animales y
la sociedad. Del mismo modo, las recomen- los ecosistemas.
daciones nutricionales sobre menor ingesta
de carne, se realizan sin diferenciar entre 1. Subsidios que no corrigen los fallos de mercado en
modelos productivos, afectando en mayor cuanto a remuneración de bienes públicos o que, inclu-
medida a los sistemas extensivos. Se obvia so, los empeoran. En la “Estrategia de la UE sobre la
biodiversidad hasta 2020: nuestro seguro de vida
que la ganadería extensiva no solo propor-
y capital natural” ya se proponía “eliminar progresiva-
ciona alimentos respetuosos y de calidad, mente las subvenciones perniciosas que conceden tanto
sino que suministra otros importantes servicios la UE como los Estados miembros y proporcionar incen-
sociales y ambientales, constituyendo una activos positivos para la conservación de la biodiversidad
y el uso sostenible. http://ec.europa.eu/environment/
tividad de vital importancia que crea empleo
nature/info/pubs/docs/brochures/2020%20Biod%20
rural, contribuye a la soberanía alimentaria y brochure_es.pdfEn la misma línea, la meta 3 de las
preserva el medio natural. Es, además, una Metas de Aichi proponía lo mismo a nivel mundial para
herramienta estratégica en la construcción de 2020, y no se ha cumplido: https://www.cbd.int/doc/
la nueva PAC y para alcanzar los objetivos strategic-plan/2011-2020/Aichi-Targets-ES.pdf
del Pacto Verde Europeo, así como diversos 2. Real Decreto 1086/2020, de 9 de diciembre, por el
ODS, el Acuerdo de París sobre el clima o los que se regulan y flexibilizan determinadas condiciones
de aplicación de las disposiciones de la Unión Europea
de lucha contra el despoblamiento rural.
en materia de higiene de la producción y comercializa-
Mediante la caracterización de los diferen- ción de los productos alimenticios y se regulan activida-
tes sistemas ganaderos, la reorientación de los des excluidas de su ámbito de aplicación.
flujos financieros –públicos y privados-, la ade-
cuación de la dieta y otras medidas a lo largo
de toda la cadena alimentaria se propone
asegurar la viabilidad socioeconómica de las
ganaderías extensivas, preservando además
los bienes que suministra. Todo ello incardina-
do en una Estrategia Estatal por la ganadería

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06
LA PESCA Y LA ACUICULTURA
EN ESPAÑA
Autores
Joan Moranta
Lucía López-López
Yesmina Mascarell
Lydia Chaparro
Laura Leyva
Marta Carreras
Montse Pérez
Miquel Ortega
Manuel Hidalgo
Guilherme Martins
Patricia Reglero
Covadonga Orejas
Sebastián Villasante
Mensajes clave
Los sistemas de explotación pesquera y producción acuíco-
la actuales son altamente insostenibles.
Todos los eslabones que intervienen en el proceso de

la cadena alimentaria de los productos del mar y la acui-
cultura llevan implícitos diferentes impactos que afectan a
su sostenibilidad.
Mejorar la gestión pesquera requiere incluir la conserva-

ción del medio ambiente y su contribución al bienestar so-
cial con perspectiva de género en los análisis económicos
del sector.
Avanzar hacia la sostenibilidad requiere reducir la sobre-

explotación de los recursos, evitar la destrucción de hábi-
tats, eliminar las subvenciones perniciosas, disminuir los
impactos ambientales de la producción, simplificar la cade-
na de distribución y reducir el consumo de productos leja-
nos y procesados.
Un escenario más sostenible contempla mejor cooperación,

colaboración y coordinación entre todos los actores, mayor
participación de las comunidades locales en la toma de
decisiones, y más investigación y financiación.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA tractivo que explota un recurso salvaje, reno-
vable y común. Conocer cuánto se extrae del
Los productos de la pesca y la acuicultura re-
mar es primordial para conseguir una gestión
presentan una valiosa fuente de proteínas de
de los recursos más sostenible y evitar su so-
origen animal para la alimentación humana.
breexplotación y agotamiento. La acuicultura
Sin embargo, su huella ecológica no es nada
es un sector en evolución, con una elevada
despreciable, ya que la porción de océano
tecnificación, clave para suplir la creciente
necesaria para mantener la producción es
demanda mundial de proteína de pescado.
cada vez mayor. El 55% de la superficie de
Su desarrollo sostenible depende de la moni-
los océanos se explota de manera industrial,
torización efectiva de su impacto social, eco-
a pesar de que proporciona solo el 1,2% de
nómico y ambiental, solamente alcanzable
la producción calórica global para el consu-
desde la cooperación de todos los actores. En
mo humano (Kroodsma et al., 2018). Para
2019 la producción pesquera y acuícola en
dar respuesta a las necesidades de consumo
España alcanzó 1.707.479t2 incluyendo las
de pescado las flotas cada vez tienen que
capturas marinas (877.212t; MAPA, 2020a);
desplazarse más lejos y pescar en zonas más
la acuicultura (342.867t; APROMAR, 2020);
profundas (Villasante et al., 2012), las impor-
la pesca ilegal, no declarada, ni reglamen-
taciones mundiales se incrementan año tras
tada (INDNR) (350.885t)3 y los descartes
año y, en definitiva, los alimentos se obtienen
(90.500t); las capturas de la pesca recreativa
cada vez más lejos de donde se consumen
(40.015t; Gordoa et al., 2019) y la continen-
(Watson et al., 2015).
tal (6000t; FAO, 2020a).
La flota española en 2019 contaba con
La actividad pesquera es actualmente in-
8.884 buques (MAPA, 2020). La flota indus-
sostenible debido a que el ritmo de extracción
trial de grandes buques que pesca en aguas
y producción de recursos, muy por encima
lejanas, a pesar de representar tan solo el
de su capacidad de regeneración, pone en
2,4% del total de la flota, es responsable del
peligro el abastecimiento de proteína animal
53% de las capturas1 (STECF, 2020). Esto
para la población humana y produce un de-
dificulta transitar hacia un consumo más soste-
terioro severo de los ecosistemas. Un ejemplo
nible basado en las capturas de una pesca de
de insostenibilidad es el elevado nivel de
bajo impacto ambiental realizada en el cala-
subvenciones perniciosas4 que recibe la pes-
dero nacional. Aunque el 96% de la flota pes-
ca, que contribuyen a la situación actual de
ca en este caladero, el 70% son pequeñas em-
sobreexplotación y pérdida de biodiversidad
barcaciones costeras de menos de 12 metros
(IPBES, 2019). La Unión Europea (UE) es la
de eslora cuya contribución a las capturas es
segunda receptora, sólo por detrás de China,
muy escasa (STECF, 2020). Las embarcaciones
en subvenciones perniciosas a nivel mundial.
de artes menores (inferior es a 12 m que utili-
Según datos de la Comisión Europea, el 80%
zan artes fijas) representan el 50% de la flota
de los fondos públicos del Fondo Europeo
y son responsables del 3% de las capturas,
Marítimo y de Pesca (FEMP) fueron otorgados
mientras que la flota industrial, que opera en
a buques de pesca industrial. El estado espa-
caladeros nacionales y comunitarios, supone
ñol es el mayor perceptor de fondos públicos
el 48% del de las embarcaciones y el 44% de
destinados a la pesca y a la acuicultura de la
las capturas. En lo que respecta a la acuicul-
UE. En el último FEMP, en la actualidad FEM-
tura, en 2018 estaban en funcionamiento en
PA (Fondo Europeo Marítimo, de Pesca
España 2.895 empresas (STECF, 2021).
y de Acuicultura, al incluir ahora explícita-
La pesca, al contrario que la agricultura,
mente la acuicultura) España percibió 1.160
ganadería y acuicultura, es un proceso ex-
157 06. LA PESCA Y LA ACUICULTURA EN ESPAÑA

millones de € para el periodo 2014-2020. En los usuales. La crisis ha impulsado el consumo
el nuevo acuerdo alcanzado en diciembre de de pescado en domicilios principalmente en
2020, España recibirá unos 1.100 millones el segmento de congelados y conservas, y en
de € hasta 2027, muy por encima de otros menor medida el fresco, lo que ha evitado
países pesqueros de la UE. En el periodo la caída del precio en muchos segmentos de
2014-2018 solo el 1,8% de los subsidios a producto. En algunos segmentos de comercia-
la flota pesquera española se destinaron a la lización, como por ejemplo la exportación de
flota artesanal (SEO/Birdlife, 2020). conservas incluso se ha visto beneficiado con
La actual crisis sanitaria, económica y so- un aumento de un 20-30% respecto al 2019.
cial de la COVID-19 ha puesto de manifiesto Por otra parte, los cambios han supuesto tam-
la fragilidad del sistema, ya que ha afectado bién un impulso para algunas iniciativas de
a todos los elementos de la cadena alimen- comercialización directa entre las personas
taria relacionada con la pesca y acuicultura. que pescan y las que consumen, así como de
Desde el punto de vista extractivo, las malos hábitos de compra basados en la comer-
yores dificultades operativas se produjeron cialización a
durante el periodo marzo-mayo de 2020, distancia y el
en el que la falta de equipos de protección, uso de tecno-
junto a las dificultades logísticas de distribu- logías de la
ción, provocaron una bajada sensible de la información.
actividad extractiva que llegó a ser de un Resta por ver
50% en los primeros meses en algunas zonas si estas vías de
del Mediterráneo (Coll et al., 2021). En esta comercializa-
zona, la disminución de la actividad fue espe- ción se afian-
cialmente importante en el cerco y el arrastre, zan una vez la
siendo la pesca artesanal más resiliente y pandemia sea
la primera en recuperar la actividad (Coll et superada.
al., 2021). En general a partir de junio la Actualmente
actividad extractiva ya se había recuperado, existe una gran
y, en términos económicos, la afectación cantidad de
global no ha sido tan alta como se esperaba normativas (in-
en primer momento gracias a la disminución ternacionales,
del precio del petróleo que también ha con- comunitarias,
llevado la bajada de actividad económica nacionales y
producida por la crisis de la COVID-19, así regionales), cuyo objetivo es regular la activi-
como el despliegue de mecanismos de ayuda dad pesquera y acuícola para que sea soste-
públicos para el sector, incluso para algunos nible ambiental, social y económicamente. En
sectores como la exportación de conservas. el caso de la acuicultura, la complejidad de
Respecto a la comercialización, el cierre, en los procesos administrativos necesarios para
un primer momento total y después parcial, la obtención de concesiones y autorizaciones
del canal HORECA (hostelería, restauración para la instalación de nuevos establecimientos,
y cafeterías) supuso también una importante o el cultivo de nuevas especies, desincentivan
disrupción del funcionamiento ordinario, las iniciativas empresariales. Esta complejidad
modificando los hábitos de consumo y obli- legislativa se debe a la disparidad de requisitos
gando a los productores y distribuidores a entre comunidades autónomas, responsables de
buscar canales de distribución alternativos a su ordenación y concesión de licencias. En el

caso de la pesca, existen debilidades en el siste- do, puede tener graves consecuencias a largo
ma de seguimiento e inspección, lo que pone en plazo para la fauna asociada, reduciendo
peligro la eficacia de las normativas. El Tribunal la productividad, la biomasa y la riqueza
de Cuentas Europeo5 determinó que los datos de especies (Johnson et al., 2013). La pérdi-
relativos a la capacidad de pesca y las capturas da progresiva de hábitats es prácticamente
son poco fiables, ya que la gran mayoría de irreversible en ecosistemas especialmente
flotas no cuenta con un sistema de localización sensibles y vulnerables como los arrecifes de
de buques que facilite un seguimiento y gestión corales o esponjas de profundidad (Burridge
eficaces. Por último, y no menos importante, et al., 2003).
la gestión pesquera carece de mecanismos de Los efectos de la acuicultura son muy varia-
participación horizontales y equitativos que per- bles y dependen en gran medida de la espe-
mitan una mayor colaboración de las comunida- cie, el método y la densidad de producción.
des locales en la toma de decisiones. Se producen tanto en la columna de agua
como en el fondo marino y sus efectos
Efectos ambientales de la pesca pueden ser físicos, químicos y biológicos.
y la acuicultura Los principales impactos se resumen en: i)
adición de elevadas cantidades de residuos
La sobreexplotación de los recursos pesque- orgánicos (e.g. restos de alimentos y heces)
ros por la flota española muestra una imagen en el medio, ii) fuga de especies cultivadas,
diferente entre el Atlántico y el Mediterráneo. iii) atracción de especies salvajes, iv) proli-
En el Atlántico, dos décadas atrás, se im- feración de enfermedades contagiosas y, v)
plantaron políticas para disminuir la presión contaminación por químicos y antibióticos.
pesquera, estableciendo límites de capturas Estos impactos tienen una amplia gama de
basados en las recomendaciones científicas. consecuencias biológicas sobre el ecosistema
Esto permitió la recuperación de los stocks6 (Rabassó 2006). Las técnicas de cultivo, cuya
situándose más del 80% dentro de niveles producción depende del alimento suministra-
biológicamente sostenibles (FAO, 2020). La do en forma de pienso, tienen mayores efec-
situación en el Mediterráneo es diferente, tos ambientales que las técnicas que utilizan
con el 75% de los stocks sobreexplotados, la producción del medio natural como fuente
aunque actualmente hay indicios de mejora de alimento (e.g. moluscos filtradores). En los
atribuibles a la creación de zonas restringi- últimos 20 años se han producido avances
das a la pesca y la implementación de planes significativos en la nutrición, la genética y los
de gestión para diferentes pesquerías (FAO, tipos alternativos de alimentos que reducen el
2020b). Los descartes y la pesca INDNR uso de peces silvestres en las formulaciones
son dos fenómenos complejos que afectan a de los piensos acuícolas (Naylor et al. 2021).
la sobreexplotación. El 11% de las capturas
mundiales son descartadas anualmente (FAO,
2019), con un margen de variación amplio,
entre un 3 y un 97% de la captura según la La Agenda 2030 para el desarrollo soste-
pesquería (Kelleher, 2005). Una estimación nible incluye en sus ODS (Nº 2, 12 y 14)
mundial de la pesca INDNR indicó que sus la importancia de una alimentación sana,
capturas oscilaban entre 11 y 26 millones de promoviendo una producción agraria y pes-
toneladas (Agnew et al., 2009). Por otra par- quera de pequeña escala, con mejor acceso
te, la modificación y degradación de hábitats a los mercados, eliminado las subvenciones
por los efectos de la pesca de arrastre, con perniciosas, y reduciendo el desperdicio de
artes que contactan directamente con el fon- alimentos. Estos objetivos se centran, por un

El 11% de las capturas mundiales
son descartadas anualmente.
– FAO, 2019
lado, en la importancia de mantener el nivel Para implementar esta medida resulta
de producción y, por otro, en asegurar el ac- primordial perfeccionar e incrementar los
ceso durante todo el año a diversos alimentos. mecanismos de control actuales que aseguren
Además, se incide en la necesidad de poner un cumplimiento efectivo de la normativa exis-
fin a la pesca excesiva, la pesca INDNR y las tente, como un reporte fiable de las capturas
prácticas pesqueras destructivas. o el cumplimiento del límite de potencia de
Para promover la transición hacia una malos motores establecidos. Es necesario invertir
yor sostenibilidad de la pesca y la acuicultura en más medios, recursos humanos y capaci-
y tener unos ecosistemas marinos en buen tación para tareas de control, inspección y
estado de conservación, es necesario mejorar monitoreo de las actividades marítimas. Para
el sistema actual de gestión pesquera y que ello, destacamos las siguientes acciones:
los análisis económicos del sector tengan en
cuenta la conservación del medio ambiente y 3.1.1. Control y la vigilancia
su contribución al bienestar social (incluyendo
la perspectiva de género). Este objetivo solo
es alcanzable con la cooperación efectiva Reforzar el control y la vigilancia (en mar y
entre ciencia, tejido empresarial, agentes en tierra) sobre la pesca INDNR en los sector
sociales y administración. En este capítulo se profesional y recreativo, muy especialmente en
plantean 6 medidas encaminadas a que la puertos y zonas costeras clave, para impedir
actividad pesquera y acuícola contribuyan a el desembarque de capturas por debajo de la
la sostenibilidad del sistema alimentario. Para talla mínima reglamentaria, de especies prote-
ello se propone avanzar hacia el siguiente gidas o capturadas en periodo de veda, o bien
escenario: i) un sistema de control que garan- de poblaciones por encima del cupo permitido.
tice una mayor transparencia en el ejercicio Se requiere ampliar los programas de observa-
de la actividad pesquera; ii) una financiación ción a bordo, implementar sistemas de geolo-
que fomente la pesca y acuicultura de bajo calización de buques y diarios electrónicos de
impacto ambiental y mantenga el conocimien- la actividad a toda la flota, independientemen-
to tradicional; iii) una participación real e te de su eslora, y potenciar otros avances tec-
igualitaria de las comunidades locales hacia nológicos en el ámbito del monitoreo y control,
la cogestión pesquera; iv) un consumo res- como el uso de cámaras a bordo.
ponsable de productos del mar sostenibles
y de producción local; v) una acuicultura
sostenible basada en la producción extensi-
va y de cultivos multitróficos; y vi) una mejor
financiación en investigación con mayor
transparencia, cooperación, integración y
disponibilidad de información.
3. MEDIDAS
3.1. Sistema de control

Mejorar el sistema de control para garanti-
zar una mayor transparencia en el ejercicio
de la actividad pesquera.

3.1.2. Coordinación institucional Posibles oportunidades
ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) La gran cantidad de información que ofrecen
Mejorar la coordinación institucional entre los las nuevas tecnologías representa una gran
diferentes organismos y centros de control, oportunidad para mejorar el conocimiento
tanto regionales y nacionales como interna- de los ecosistemas y especies marinas, y a su
cionales, con competencias ambientales, de vez incrementar el rendimiento de la actividad
conservación y de gestión pesquera. Es nece- pesquera. Además, el hecho de que todas las
sario incentivar la cooperación internacional embarcaciones, independientemente de su es-
más allá de la UE en relación a la gestión de lora, cuenten con sistemas electrónicos de se-
los stocks transfronterizos y flotas que operan guimiento y diarios de actividad pesquera crea
en aguas lejanas. En el ámbito internacional es unas mismas reglas de juego que puede fomen-
necesario un esfuerzo coordinado por parte de tar una cultura de cumplimiento de las normas.
todos los países implicados para garantizar y Toda esta información favorece la transparen-
reforzar los acuerdos multilaterales existentes. cia y facilita el acceso a la información.
Posibles barreras A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
Aunque la implementación de las nuevas tec- • Actores a implicar o afectados: Toda la co-
nologías puede facilitar, simplificar y abaratar munidad pesquera y a los principales orga-
sustancialmente el control de la actividad nismos de control y vigilancia de la pesca de
los diferentes gobiernos territoriales (central,
pesquera, la falta de recursos humanos para autonómico y local).
procesar toda la información obtenida, pue-
de representar una barrera a su efectividad.
y con las que se necesita colaborar: Departa-
Además, hay que tener en cuenta que estas mentos de pesca y medio ambiente de los de
medidas pueden ser rechazadas por los los diferentes gobiernos territoriales (central,
profesionales de la pesca, particularmente autonómico y local).
debido a la inseguridad y desconfianza que
pueden generar entre un sector tan envejeci- EJEMPLOS DE ÉXITO
do como el sector pesquero. Otro aspecto a
• Actualmente, en la UE las embarcaciones de
tener en cuenta es la necesidad de compagi- menos de 12 m de eslora no tienen la obliga-
nar el deber de llevar a cabo un seguimiento ción de contar con un sistema de localización
de bienes públicos, como son los recursos de buques, lo que dificulta el control, segui-
pesqueros, con el derecho a la intimidad y miento y gestión del 70% de la flota pesquera
en España. La Junta de Andalucía implementó
la protección de datos de las personas que
en 2004 un sistema de localización de bu-
trabajan en el sector pesquero, por ejemplo, ques voluntario para la flota de artes menores
en el caso de la instalación de cámaras en denominado “Cajas Verdes”. Este sistema
las embarcaciones. Por otra parte, se requiere ha tenido una aceptación muy elevada entre
una mejora en la divulgación e información el sector pesquero, ya que el 97% de estas
embarcaciones lo han instalado. Además de
por parte de las autoridades competentes que
facilitar el control de la flota a las autoridades
facilite la comprensión de las normas por par- competentes, el sistema mejora la seguridad
te del sector pesquero. en el mar de las mismas y, al mismo tiempo,
aporta información de rendimiento pesquero
y otra información de gran valor para el de-
sarrollo de estudios científicos que permiten
aplicar mejoras en la gestión.

3.2. Financiación y subvenciones temas medioambientales y promover el relevo
generacional del sector y su diversificación.
Adaptar la financiación y el sistema
de subvenciones para fomentar la pesca y
Posibles barreras
acuicultura de bajo impacto y mantener el
conocimiento tradicional. Actualmente, tanto en las cofradías de pes-
El incremento de la capacidad pesquera cadores como en las organizaciones de pro-
por medio de subvenciones ha alejado a ductores, las modalidades de pesca industrial
muchas pesquerías de la sostenibilidad, per- (arrastre, el cerco y el palangre) tienen mayor
mitiendo mantener un alto nivel de esfuerzo representación ya que son las que desembar-
en caladeros agotados y explorar zonas cada can mayor cantidad de capturas. Este hecho
vez más remotas y profundas, que no serían dificultaría la transición y la discriminación
rentables sin la base de las subvenciones. positiva hacia modalidades de pesca artesa-
Además de eliminar las posibles subvenciones nal de menor impacto. Por otra parte, a pesar
perniciosas incluidas en el Fondo Europeo de que la flota de artes menores es mayorita-
Marítimo, de Pesca y de Acuicultura (FEMPA) ria, actualmente es un sector poco aglutinado
de la UE, proponemos las siguientes acciones: y disperso, ya que normalmente se trata de
pequeños autónomos o empresas familiares.
3.2.1. Subvenciones públicas Resulta necesario mejorar su representación y
participación en la toma de decisiones a dife-
rentes niveles (ver medida 4).
Adoptar un sistema de subvenciones públi-
cas destinadas a las actividades pesqueras
y acuícolas de bajo impacto con criterios de
sostenibilidad ambiental y social, dando prio- La flota artesanal o de artes menores, con un
ridad a aquellas actividades que favorezcan menor impacto ambiental que la pesca indus-
el tejido social pesquero. trial, es considerablemente la más numerosa,
lo que resulta una fortaleza. Por otra parte,
3.2.2. Inversión en fondos públicos una mejor financiación para la recogida de
datos pesqueros, la evaluación de las pobla-
ciones explotadas y el control de la actividad
Invertir fondos públicos del FEMPA en medi-
pesquera, mejoraría sustancialmente el cono-
das que promuevan la conservación marina,
cimiento de estas pesquerías, siendo esto la
la recuperación de las poblaciones y sus há-
base para llevar a cabo una gestión pesque-
bitats y la gestión de las pesquerías de una
ra adecuada y una actividad más rentable y
manera adecuada que permita hacer un se-
eficiente a medio y largo plazo.
guimiento del estado de las poblaciones y los
Así mismo, favorecer el desarrollo de una
hábitats en que viven, obtener datos estadísti-
actividad pesquera y acuícola más respetuosa
cos de calidad y fiables, y aplicar de manera
con el medio ambiente fomentando el uso de
efectiva las normativas.
modalidades de pesca de interés histórico
y cultural, contribuiría a la diversificación e
3.2.3. Escuelas marítimas innovación de la pesca: recuperar artes de
ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) pesca más selectivas, aumentar el valor aña-
Invertir en la creación y mejora de las dido de productos pesqueros o implementar
escuelas marítimo-pesqueras y acuícolas para nuevas tecnologías para mejorar la selectivi-
incentivar la profesionalización, formar en dad de los artes.

3.3. Comunidades locales
Integrar eficazmente la participación real e
• Actores a implicar o afectados: Asociaciones
igualitaria de las comunidades locales en la
de pesca artesanal, cofradías de pesca, orga-
nizaciones de productores (OPP), grupos de gestión pesquera e impulsar la cogestión.
acción local de pesca (GALP), agencias de Con esta medida se pretende fomentar la
ecoturismo, centros de investigación, centros gobernanza participativa de las comunidades
de buceo, centros educativos y organizaciones y entidades locales e incrementar la transpa-
no gubernamentales.
rencia, horizontalidad e integración real del
• Áreas de gobierno a las que atañe la medida sector pesquero en la toma de decisiones.
Aunque ya existen varias iniciativas encami-
mentos de pesca, medio ambiente, educación,
comercio y cultura de los diferentes gobiernos
nadas a incentivar los procesos de cogestión
territoriales (central, autonómico y local). adaptativa, todavía es necesario impulsar una
gestión más transparente, con perspectiva
de género, y una mayor corresponsabilidad
EJEMPLOS DE ÉXITO
entre la administración pública, la comunidad
• A pesar de que se han destinado grandes
pesquera, la científica y la sociedad civil. Por
sumas de subsidios perniciosos histórica-
mente, en las últimas décadas se está dando
esto se propone:
un aumento en el porcentaje de subsidios
considerados beneficiosos. Entre los subsi- 3.3.1. Integración
dios beneficiosos, destacamos el Programa
Pleamar de la Fundación Biodiversidad, que ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
subvenciona alrededor de 300 proyectos Integrar la perspectiva de género y de facili-
para dar respuesta a las prioridades am- tación de grupos en el funcionamiento de las
bientales de la PPC. Estos proyectos están
destinados principalmente a mejorar la
actividades pesqueras, implementando forma-
conservación de espacios protegidos y de ción en dinámicas equitativas que tengan en
la biodiversidad, a mejorar la selectividad cuenta las realidades de todas las personas y
de las artes, a reducir las capturas acciden- colectivos que forman parte de las comunida-
tales, a recoger residuos marinos y a incen- des pesqueras.
tivar proyectos de acuicultura sostenible. A
modo de ejemplo destacamos los siguientes
proyectos: “Pescados con Arte” (https:// 3.3.2. Participación
columbares.org/index.php/es/quehacemos/
medioambiente/item/792-pescados-con-ar- ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
te), RESCAP (https://www.programapleamar. Garantizar la participación activa de las
es/proyectos/rescap-conservacion-y-recupe- comunidades de pesca locales y la sociedad
racion-de-poblaciones-de-gorgonias-de-profun- civil en los procesos de diálogo y negocia-
didad-mediante), RETORNO (https://www.
ción con la administración pública, así como
programapleamar.es/proyectos/retorno-ope-
racionalizacion-y-explotacion-de-la-informa- en la toma de decisiones sobre la gestión de
cion-obtenida-de-imagenes-de-pescado). Otro los recursos, teniendo especialmente en cuen-
ejemplo es la Plataforma LIFE (Low Impact ta a mujeres, jóvenes y personas jubiladas
Fisheries of Europe, en sus siglas en inglés) por ser grupos vulnerables que en general no
(https://lifeplatform.eu/?lang=es), que tiene
forman parte de los cabildos ni de las juntas
como objetivo promover la pesca sostenible,
dar apoyo a sus miembros y dar voz al sec- directivas de las cofradías.
tor pesquero artesanal.

3.3.3. Gestión pesquera sas (ej. cambio climático y pandemias) dentro
de cada región, en particular aquellas más
ACCIÓN VERDE / PLAZO LARGO (2030/2040)
dependientes de la pesca artesanal. Por otro
Adaptar los planes de gestión pesquera a
lado, también requerirán la adaptación de los
escala regional y local, de manera que per-
planes de gestión pesquera a las singularida-
mitan integrar las singularidades socio-eco-
des socioeconómicas de cada territorio y las
lógicas y adaptar el volumen de las capturas
peculiaridades de las diferentes comunidades
en función de las características climáticas,
pesqueras, teniéndose en consideración las
productivas y de sostenibilidad del stock, el
modalidades de pesca de bajo impacto y las
estado del hábitat y la evolución del mercado
zonas de recuperación marina como priorita-
en cada zona específica.
rias. Además, mediante la creación de comi-
tés de cogestión multidisciplinares y con visión
3.3.4. Sistema de acceso de género, se permitirá una representación
ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) más sólida en los organismos nacionales e
Establecer un sistema de acceso preferencial internacionales de gestión de la pesca.
a los caladeros para las pesquerías de bajo
impacto y restringir las artes destructivas y A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
poco selectivas, como el arrastre de fondo, a
• Actores a implicar o afectados: Cofradías
zonas donde se demuestre científicamente un
de pesca y sus federaciones autonómicas y
impacto reducido, protegiendo así hábitats nacionales, asociaciones de mujeres del sec-
sensibles y zonas esenciales de cría y puesta. tor pesquero, GALP, OPP, organizaciones no
gubernamentales, centros de investigación.
Posibles barreras • Áreas de gobierno a las que atañe la medida
y con las que se necesita colaborar: Depar-
Uno de los principales problemas de la coges- tamentos de medio ambiente, pesca, ciencia,
tión es la falta de implicación del sector pes- salud, educación e igualdad de los diferentes
quero. Existe una falta de confianza histórica gobiernos territoriales (central, autonómico
entre las comunidades pesqueras y las autori- y local).
dades que se acrecienta cuanto más elevado

es el nivel de la administración que impone las EJEMPLOS DE ÉXITO
políticas de gestión. La falta de interés por los • Hay varios ejemplos de participación de las
procesos participativos y la escasa cohesión comunidades locales que ya han logrado
interna del sector dificultan una participación transformaciones positivas en la pesca arte-
sanal en España. Las mariscadoras gallegas,
activa y con unos objetivos comunes y con-
por ejemplo, profesionalizaron su oficio a
sensuados. Por otro lado, en los casos en los principios de la década de los 90 instau-
que urgen los cambios, el tiempo puede ser un rando un sistema de cogestión sostenible
factor limitante en la cogestión, ya que se pro- del marisqueo muy exitoso con el que con-
duce una demora intencionada en la toma de siguieron dignificar este subsector. También
decisiones debido a los distintos intereses que es destacable el caso de las neskatillas en el
País Vasco (https://www.euskadi.eus/neska-
buscan maximizar el beneficio a corto plazo. tilas-mujeres-mar/web01-a2arraku/es/), que
consiguieron una categoría propia de cotiza-
Posibles oportunidades ción en el Instituto Social de la Marina a nivel
nacional. En el 2014 se firmó un convenio de
Estas medidas permitirán cohesionar las comu- colaboración con la Federación de Mujeres
nidades locales, fortaleciendo su capacidad Trabajadoras del Mar de Euskadi a través
de adaptación frente a circunstancias adver- del cual se impulsa la mejora de las condicio-
nes socio-laborales de las rederas, neskatillas
y empacadoras.
3.4. Consumo responsable 3.4.4. Sostenibilidad ambiental
Promover el consumo responsable de produc- ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
tos del mar sostenibles y de producción local. Inclusión de criterios de sostenibilidad am-
Tan necesario como la promoción de una biental y social en las licitaciones de compra
pesca más sostenible y de bajo impacto con pública priorizando el consumo de especies
el medio ambiente marino es impulsar un de bajo nivel trófico y procedencia local.
consumo responsable y moderado de los pro-
ductos del mar. Por ello, son necesarias las Posibles barreras
siguientes acciones:
El etiquetado obligatorio de los productos
del mar sigue siendo deficiente, a pesar de
3.4.1. Valor añadido
que existe normativa europea de obligado
ACCIÓN VERDE / PLAZO LARGO (2030-2040) cumplimiento. Mientras que los productores
Incrementar el valor añadido de los productos locales están promoviendo iniciativas de
del mar y la acuicultura sostenibles con me- etiquetado que aporten valor añadido a
didas que mejoren su comercialización y fo- su producto de calidad y proximidad, es
menten la equidad con perspectiva de género necesario reforzar los controles en toda la
en la cadena de valor: promocionar cadenas cadena de comercialización para evitar la
de distribución ligadas a la producción local, pérdida de trazabilidad y el fraude en los
diseñar iniciativas innovadoras de comercia- productos de la pesca. Con respecto a la
lización de los productos que aseguren el industria conservera, la normativa sobre
abastecimiento de pescado para el mercado trazabilidad es excesivamente laxa. Es
local y de proximidad, e incentivar redes de necesario desarrollar una nueva normativa
consumo integradas tanto por las personas específica sobre este tipo de productos
que producen como las que consumen. conservados que indique las especies que
contiene, el arte de pesca con el que han
3.4.2. Trazabilidad sido capturadas y el lugar, tanto de captura
como de transformación.
Reforzar la trazabilidad de los productos
del mar y el cumplimiento de la normativa de
etiquetado añadiendo valor adicional a la La mayor concienciación sobre los retos
producción local. ecológicos a los que nos enfrentamos es
una oportunidad para fomentar un consumo
3.4.3. Concienciación responsable entre las personas más jóvenes
que son las que menos productos del mar y
la acuicultura consumen. Sería muy oportuno
Mejorar la concienciación y conocimiento implementar la sostenibilidad de forma trans-
de la sociedad sobre todos los procesos versal en los currículos educativos y en las
asociados al consumo de los productos del campañas divulgativas de concienciación,
mar y la acuicultura: método de producción, incluyendo materias sobre consumo responsa-
selectividad de los artes de pesca, impacto ble, alimentación saludable y huella ecológi-
sobre los hábitats, huella de carbono, eti- ca (ver capítulo 12).
quetado y trazabilidad.

Los sellos de calidad y sostenibilidad son
uno de los pocos mecanismos que existen EJEMPLOS DE ÉXITO
para informar a las personas consumidoras • En los últimos años numerosas iniciativas de
sobre la sostenibilidad de los productos. Ac- venta de pescado de proximidad y tempora-
tualmente existen pocos sellos que certifiquen da on-line se han afianzado con éxito entre
la sostenibilidad de los productos pesqueros, las personas consumidoras, como “Fresco y
del Mar” (https://frescoydelmar.com/) que
y además, requieren una elevada inversión
comercializa pescado y marisco de la flota
que limita su accesibilidad a las grandes artesanal de la Costa da Morte y Rías Altas
empresas. Por ello, es necesario crear nuevos apostando por la frescura y trazabilidad. El
sellos que estén al alcance de la flota de artes creciente número de iniciativas de comedores
menores de bajo impacto. escolares sostenibles son un claro ejemplo de
éxito para fomentar el consumo de pescados
La compra pública constituye una opor-
y mariscos entre la población más joven.
tunidad de poner en valor criterios de cali- Por ejemplo, la empresa “Cuinatur” (https://
dad, justicia social, igualdad de género y www.cuinatur.com/wp/) sirve pescado
sostenibilidad. Las ferias de alimentación de fresco de la lonja de Vinarós, 100% salva-
producto local también son una oportunidad je y pescado con técnicas sostenibles. Las
iniciativas de compra pública que fomenten
para promocionar el consumo de productos
criterios de sostenibilidad también son elogia-
de proximidad estableciendo lazos entre bles, como el Plan de Contratación Pública
personas productoras y consumidoras. Ecológica de la Administración General del
Una mayor sensibilización de las personas Estado (BOE-A-2019-1394, de 4 de febrero
consumidoras con la sostenibilidad de los de 2019).
productos de la pesca y la acuicultura de
producción local y alto valor añadido, tiene
potencial para aumentar y diversificar el 3.5. Acuicultura sostenible
empleo en el sector pesquero localmente y
Favorecer el desarrollo de la acuicultura sos-
contribuir a la cohesión territorial.
tenible basada en la producción extensiva y
cultivos multitróficos
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA Para avanzar hacia una acuicultura sos-
• Actores a implicar o afectados: Cofradías, OPP, tenible es necesario simplificar la normativa
asociaciones de consumo, canales y redes de y fomentar la inversión en acuicultura, mi-
comercialización, industria transformadora. nimizando, en la medida de lo posible, las
• Áreas de gobierno a las que atañe la medida desigualdades legislativas entre comunidades
y con las que se necesita colaborar: Depar- autónomas. Para alcanzar esta medida se
tamentos de medioambiente, pesca, salud,
proponen las siguientes acciones:
alimentación, educación, consumo e igual-
dad de los diferentes gobiernos territoriales
(central, autonómico y local). 3.5.1. Acuicultura extensiva
Fomentar la acuicultura extensiva con especies
de bajo nivel trófico, ya que éstas maximizan
la eficiencia energética de la cadena alimenti-
cia y minimizan la generación de residuos.

3.5.2. Fuentes alternativas Posibles barreras

ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) A pesar de que la AMTI se ha erigido como
Favorecer la investigación en fuentes una alternativa sostenible para la diversi-
alternativas a la harina de pescado, como por ficación de los cultivos y la protección del
ejemplo la utilización de insectos o vegetales, medio ambiente, queda un largo camino que
en la fabricación de piensos para peces. recorrer para disminuir la complejidad de los
procesos administrativos y disminuir las des-
3.5.3. Acuicultura Multitrófica Integrada igualdades entre regiones en la planificación
sectorial y la selección de nuevas Zonas de
Interés Acuícola. En el caso del AMTI la com-
Impulsar la Acuicultura Multitrófica Integrada plejidad es mayor al tratarse de un policulti-
(AMTI) con cultivos de especies de distintos vo. Cuando ya se ha superado el periodo de
niveles tróficos, ya que favorece la transforma- vigencia del Plan Estratégico Plurianual de la
ción de los subproductos generados por la cría Acuicultura Española (2014-2020) la presen-
de unas, en hábitat y alimento para otras. La tación de propuestas de Planes de Ordena-
presencia de algas en todas las combinaciones ción del Espacio Marítimo (POEM) todavía no
de cultivos multitróficos garantiza efectos de se ha producido.
biomitigación y reduce la eutrofización.
3.5.4. Legislación
La sostenibilidad en la acuicultura depende
de la cooperación entre investigación y ad-
Desarrollar legislación específica para la eva- ministración que redundará en una mayor
luación y control del impacto medioambien- transparencia de las empresas dedicadas a la
tal, económico y social de la acuicultura en el acuicultura y en su compromiso con la conser-
territorio. En particular, determinar los umbra- vación del medioambiente y la mejora social.
les regulatorios y requisitos para monitorear Las sinergias investigación-empresa a través
el cumplimiento ambiental. de proyectos de transferencia en monitoreo
de impacto ambiental, innovación, bienestar
animal, AMTI y la coexistencia de sectores
con energías renovables, permitirán desarro-
llar un marco de apoyo a la gestión. Con la
implantación de las medidas propuestas y el
desarrollo de normas de comercialización
que exijan las mismas condiciones de produc-
ción y trazabilidad para todos los productos
procedentes de la acuicultura, podrán definir-
se estándares de calidad con certificaciones
de sostenibilidad.

sario incentivar la investigación y facilitar una
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA mayor transparencia, cooperación, integra-
• Actores a implicar o afectados: Sector ción entre disciplinas y disponibilidad de
productivo, centros de investigación, centros la información. Para ello, es preciso, entre
tecnológicos y universidades. También atañe otros aspectos:
a la sociedad civil, particularmente a las
entidades y organizaciones no gubernamen-
tales de carácter ambiental que colaboran 3.6.1. Recopilación de información
estrechamente en proyectos de investigación,
recolección de datos o participan en proyec-
tos de ciencia ciudadana. Aumentar la recopilación de datos e infor-
mación científica disponible priorizando los
stocks considerados deficientes en datos,
mentos de pesca y medio ambiente de los de los ecosistemas más sensibles y vulnerables
los diferentes gobiernos territoriales (central, y, en general, el funcionamiento de los eco-
autonómico y local). sistemas marinos y procesos biológicos y
socioeconómicos asociados.
EJEMPLOS DE ÉXITO
• Las experiencias en AMTI desarrolladas en 3.6.2. Impacto de la pesca

Galicia entre organismos de investigación y
el sector privado en el marco de un proyec-
to JACUMAR (Junta Nacional Asesora de Impulsar estudios cuantitativos del impacto de la
Cultivos Marinos) han permitido evaluar sus pesca sobre los hábitats (por ejemplo, mediante
beneficios. El sello Crianza de nuestros Ma- el cruce de datos procedente de los Sistemas de
res de APROMAR (Asociación Empresarial de Monitoreo de Embarcaciones y el cartografiado
Productores de Cultivos Marinos de España)
está asociado a la producción sostenible y
de hábitats), así como de la interrelación entre
garantiza la calidad y trazabilidad que avala diferentes factores antropogénicos.
con una certificación externa el cumplimiento
de las normas de crianza. 3.6.3. Estudios socio-económicos
Aumentar los estudios socio-económicos
3.6. Investigación científica
para conocer la contribución de los sectores
Potenciar la investigación científica y mejorar marítimos al bienestar de la sociedad, así
la coordinación y colaboración entre centros como conocer los impactos socioeconómicos
de investigación y tecnológicos, sector pes- derivados de la gestión pesquera y del medio
quero y acuícola y administraciones. marino en general (p.e. Áreas Marinas Pro-
A pesar de la dificultad asociada a la tegidas, dragados de arena, estado de las
investigación del medio marino y al elevado poblaciones, etc.).
coste que conlleva, actualmente la ciencia
tiene un rol clave en la gestión pesquera. Sin Posibles barreras
embargo, si se pretende mantener unos eco-
sistemas marinos en buen estado de conser- Entre las posibles barreras destaca la importan-
vación y lograr una mejor gestión, es preciso cia que los gestores y tomadores de decisiones
incrementar la financiación en investigación den mayor importancia a este enfoque, y que
para adquirir mayor información y mejorar su faciliten los recursos necesarios para poder eje-
integración en la toma de decisiones. Es nece- cutar las tareas de investigación y recolección

de datos y, al mismo tiempo, implementen las
recomendaciones científicas y los objetivos de A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
conservación propuestos por los organismos • Actores a implicar o afectados: Principalmen-
de asesoramiento (ICES, GFCM, IPBES, ONU, te centros de investigación, centros tecnológi-
STECF, ORP, etc.). cos y universidades. Sin embargo, compete a
todos los actores, ya que afecta y atañe muy
particularmente al sector pesquero profesio-
nal y recreativo, al sector acuícola, así como
La gestión integrada del medio marino, a los principales actores económicos cuyas
actividades impacten en el ámbito marino y a
así como el mantenimiento de la funciona-
las diferentes administraciones. También ata-
lidad de los ecosistemas, la biodiversidad ñe a la sociedad civil, particularmente a las
y los servicios que prestan, solo pueden entidades y organizaciones no gubernamen-
abordarse adecuadamente si se dispone del tales de carácter ambiental y que colaboran
conocimiento científico suficiente de carácter estrechamente en proyectos de investigación,
recolección de datos o participan en proyec-
interdisciplinar sobre los impactos (directos e
tos de ciencia ciudadana.
indirectos) que afectan al medio marino (pes-
ca comercial, recreativa, acuicultura, cambio
y con las que se necesita colaborar: Los diver-
climático, contaminación, actividad turística, sos departamentos de pesca y medio ambien-
explotaciones de crudo, etc.) y anticiparse a te de los Gobiernos Autonómicos y locales,
las actividades que potencialmente se desa- así como Gobierno central a través de los
rrollaran en un futuro (p.e. la extracción de Ministerios de Pesca, Agricultura y Alimen-
tación (MAPA); Ministerio para la Transición
minerales del fondo marino). Por ello, am-
Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO)
pliar el conocimiento y la información científi- y Ministerio de Ciencia e Innovación (MI-
ca, no solo es una medida esencial para ges- CINN). A través de ellos es también necesa-
tionar de forma sostenible el medio marino, rio involucrar a los organismos de la UE para
sino también para conocer los impactos de que apoyen las prioridades detectadas.
todas las actividades económicas que se de-
sarrollan en dicho ámbito y sus efectos sobre EJEMPLOS DE ÉXITO
el conjunto de la sociedad. • Entre los ejemplos positivos ligados a la
Se destaca el impulso de proyectos de investigación científica, a una mayor cola-
ciencia ciudadana y de procesos participati- boración entre las partes implicadas y, por
vos en los que se fomente la colaboración a ende, a una mejor gestión del medio marino
y la pesca en particular, destacan los casos
largo plazo entre los diferentes actores eco-
de dos especies emblemáticas muy impor-
nómicos, centros de investigación, adminis- tantes para el consumo humano: el bocarte
traciones, empresas y entidades de la socie- o anchoa del Cantábrico y el atún rojo del
dad civil, fomentando la corresponsabilidad. Mediterráneo. Las poblaciones de estas dos
También se destaca el progreso en el uso especies pasaron hace unos años momentos
muy delicados, cuando su biomasa bajó a
de la multitud de datos existentes y de moni-
mínimos históricos debido a la sobrepesca.
toreo de la actividad marítimo-pesquera me- En ambos casos, la actividad pesquera su-
diante el uso de “Big Data”. Una tecnología frió las consecuencias socio-económicas del
avanzada de información de datos que pue- declive de sus poblaciones. Con el objetivo
de contribuir muy positivamente a la gestión de disminuir la presión pesquera y recuperar
su biomasa se implementaron medidas de
sostenible de especies, pesquerías y otros
gestión específicas, tales como vedas, cuotas
ámbitos de interés. de captura, censos con límite de buques,

crecimiento) en el uso de materiales, energía,
mayor seguimiento y control de la actividad costes y procedimientos que intervienen en el
pesquera. En ambos casos, el seguimiento proceso: i) disminuir los impactos ambientales
realizado por los comités científicos y una de toda la cadena de valor, ii) eliminar la pes-
gestión pesquera con una visión a más largo
plazo y acorde con las recomendaciones
ca INDNR y las subvenciones perniciosas, iii)
científicas fueron la causa del éxito que ase- simplificar la cadena de distribución y, iv) re-
guró la recuperación de estas poblaciones. ducir el consumo de productos producidos en
Actualmente, tanto el bocarte del Cantábrico zonas lejanas y procesados. Al mismo tiempo
como el atún rojo del Mediterráneo siguen sería necesario incrementar (o crecer) en:
sujetos a un plan de gestión y a un monitoreo
específico que tienen por objetivo alcanzar
i) cooperación, colaboración y coordinación
la pesca sostenible. Afortunadamente no son entre todos los actores, ii) participación de las
los únicos casos de éxito, proyectos como comunidades locales en la toma de decisio-
INDEMARES (https://www.indemares.es/) o nes, con especial atención a las cuestiones de
INTEMARES (https://intemares.es/), o diver- género, iii) investigación y, iv) mejora en la
sos ejemplos como la gestión de la gamba
en Palamós (Girona) o la cogestión pesquera
financiación y su distribución.
de algunas pesquerías en Cataluña (como Un futuro de la pesca y la acuicultura más
puede ser el caso del sonso), muestran como sostenible ambiental y socialmente demanda
ciencia, participación y gestión marina entre otras cosas:
pueden trabajar conjuntamente cuando se
dispone de información científica adecuada 1. Acabar con la sobrepesca y reforzar el
y bien integrada en la gestión. tejido social pesquero, con una participa-
ción real e igualitaria de las comunidades
locales en la cogestión pesquera.
4. CONCLUSIONES
2. Acabar con la pesca INDNR, hacién-
La transición hacia una pesca de bajo impac- dose imprescindible reforzar el control
to y sostenible a largo plazo resulta crucial y la vigilancia.
para asegurar la soberanía alimentaria, em-
pleos de calidad, la sostenibilidad del sector, 3. Transitar hacia una pesca de bajo impacto
mantener ecosistemas marinos sanos, resilien- y recuperar la identidad sociocultural mari-
tes y productivos, que aporten los bienes y nera de las comunidades costeras.
servicios necesarios para la humanidad. Las 4. Transitar hacia una acuicultura sostenible
poblaciones de peces que se encuentran den- basada en la producción extensiva con
tro de los límites biológicos seguros, con una especies de bajo nivel trófico, alternativas
biomasa por encima del rendimiento máximo a la utilización de harinas de pescado en
sostenible, son más productivas y pueden los piensos y cultivos multitróficos.
contribuir a mejorar la soberanía alimentaria,
ya que permitiría reducir la dependencia que 5. Favorecer el consumo y la comercializa-
tenemos actualmente de caladeros lejanos. ción de productos de la pesca y la acuicul-
Sin embargo, el camino no es sencillo y en tura de producción local.
ocasiones se ve dificultado por fenómenos dis- 6. Aumentar la financiación en investigación
ruptivos inesperados como la reciente crisis de y facilitar una mayor transparencia, coope-
la COVID-19 a la que aún nos enfrentamos. ración, integración y disponibilidad de
Idealmente, el camino hacia la sostenibi- la información.
lidad debería garantizar la reducción (o de-

1. En este capítulo al hablar de capturas marinas nos referimos 4. Por subvenciones perniciosas se entienden aquellas que ayu-
a la captura desembarcada en el puerto, ya que la captura dan a incrementar la capacidad pesquera (modernización
total realizada en el mar es mayor debido a los descartes y de embarcaciones, incremento de la potencia de motores) o
a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) que abaratan el coste de las capturas, como por ejemplo las
(ver nota al pie número 3). exenciones de las tasas de combustible.
2. Esta es una cifra aproximada, ya que existe elevada incerti- 5. Informe Especial n.º 8/2017: «Los controles pesqueros de la
dumbre en los datos estimados de descartes, pesca INDNR UE: son necesarios más esfuerzos»: https://www.eca.euro-
y las capturas realizadas por la pesca recreativa. Tampoco pa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_8/SR_FISHERIES_CON-
están incluidas las aproximadamente 400-500 mil t/año de TROL_ES.pdf
capturas provenientes de las sociedades mixtas en terceros
países (e.g. Namibia, Malvinas, etc). 6. El término stock es un concepto comúnmente utilizado en la
gestión pesquera para referirse a las poblaciones de peces y
3. En España se calcula que la pesca INDNR puede representar crustáceos sometidas a la explotación pesquera.
cerca del 40 % del total de las capturas (Coll y col., 2014).
Los descartes son las capturas accesorias de especies con
poco valor económico, que no cumplen con la talla mínima,
o sin valor comercial que son desechadas. Se consideran
18.000t de descartes del Mediterráneo (Bellido et al 2014) y
72.500t de la flota gallega (Villasante y col., 2015).

Continental
Marina
8 BUQUES
INDUSTRIALES
48%
337.187 t
7
ARTES
1 MENORES
52%
26.316 t
6
2
3 4 5
AGUAS NACIONALES
96,4%
363.503t
AGUAS COMUNITARIAS
1,2%
CONSERVAS PESCADO MARISCO 48.787 t
CONGELADO CONGELADO
350.000 t 157.000 t 97.000 t AGUAS INTERNACIONALES
2,9%
8.884 Buques 464.922t
TRANSFORMACIÓN 607 IMPORTACIONES EXPORTACIONES

766.981Tn 766.981Tn
766.981Tn 4.627,4€ 4.627,4€
4.627,4€
(70% Internacional) (70% Europa)
VALORES
1. Moluscos (4.793 bateas) 4. Capturas (6.000 t) 7. INDNR (367.000 t)

2. Varios (116 viveros y granjas) 5. Capturas (877.212 t/1.839,9m€) 8. Pesca recreativa (40.015 t)
3. Peces (166 granjas) 6. Descartes (90.500t)
(Valores gráfico superior)
Figura 1: Distribución del volumen de capturas y producción acuícola en al año 2019

(En este año estaban en funcionamiento en España 5.075 centros de producción en 2.895 empresas de acuicultura dedicados a la produc-
ción de moluscos en zonas marinas, granjas de peces en agua dulce, granjas en la costa, playas, zonas intermareales y estuarios; y viveros
en el mar. La flota española en 2019 contaba con 8.884 buques. Se indica la distribución del porcentaje de embarcaciones y las toneladas
de captura por tipo de pesca (artes menores o industrial) y caladero (nacional, comunitario y aguas lejanas). Una parte de la producción del
sector de la pesca y la acuicultura va dirigida a las industrias transformadoras que se dedican al procesado y conservación de pescados,
crustáceos y mariscos. Además, estas industrias también tienen importancia en la balanza comercial del mercado exterior)
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le. Fisheries Research 211:1–12. y recomendaciones para el siguiente
periodo. SEO/BirdLife, Madrid.

07
HACIA UN CICLO
HÍDRICO SOSTENIBLE EN LA
ALIMENTACIÓN: MEDIDAS DE
GESTIÓN DE LA DEMANDA Y
UNA VISIÓN ECOSISTÉMICA
DE LA OFERTA
Autores
Pedro Zorrilla Miras
Ana Iglesias
Alberto Fernández Lop
Elena López Gunn
Mensajes clave
Es necesario adoptar un enfoque sistémico que tenga en
cuenta todos los usos del agua y los servicios que propor-
cionan los ecosistemas implicados.
Es esencial mejorar la coordinación de los organismos hidro-

lógicos, ambientales y agrarios de los distintos niveles de la
administración: nacional, comunidades autónomas y entida-
des locales, para que todos actúen con unos objetivos comu-
nes (acordados entre todos) y aumentar la transparencia y
los datos en la gestión del agua.
Aprovechando la oportunidad de las estrategias europeas

“de la granja a la mesa”, de “economía circular”, y de “bio-
diversidad”, se debe mejorar la información al consumidor,
mejorar el valor añadido de los alimentos y de otros produc-
tos de origen agrario teniendo en cuenta los servicios de los
ecosistemas que se consiguen según determinadas prácticas
consideradas sostenibles, eliminando otras no sostenibles y
desarrollar incentivos para la reducción de insumos en toda
la cadena alimentaria.
Las administraciones deberían desarrollar diferentes medi-

das para apoyar el secano y a la ganadería extensiva fren-
te a las amenazas del cambio climático y para mejorar sus
oportunidades frente al regadío y a la ganadería intensiva.
La investigación y la digitalización tienen una contribución

clave para mejorar la sostenibilidad del uso del agua a lo
largo de toda la cadena alimentaria.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA son más dependientes de recursos subterráneos
(López Gunn y Vargas Amelin, 2020).
1.1. Los desafíos actuales - El agua que
La agricultura es clave para la recupera-
se usa para la producción de alimentos
ción de las masas de agua en España, ya
Este capítulo propone medidas de gestión que el sector agrario es responsable de un
de la demanda y una visión ecosistémica de 80% del uso total de agua (Revisión de los
la oferta como principales instrumentos para Planes Hidrológicos, 2018), siendo el ma-
lograr la sostenibilidad del uso del agua1 en yor consumidor neto anual de agua (70%),
la producción de alimentos. Las políticas de llegando hasta el 98,2% del uso consuntivo2
agua actuales en España apoyan una transfor- del agua total en verano en algunas regiones
mación hacia la sostenibilidad. Actualmente la (Cuenca Alta del Guadiana, Medio y Bajo
política del agua está enmarcada por la Direc- Ebro, Cuenca del Segura). La superficie re-
tiva Marco del Agua (2000/60/EC), que es gada en España ha aumentado desde 1,5
el instrumento que provee el marco legislativo millones de hectáreas en la década de 1960
para estructurar la mayor parte de la política hasta las 3,8 millones de hectáreas actuales
del agua a nivel europeo. Su principal objeti- (3.828.747 hectáreas de regadío según el
vo es el buen estado de las masas de agua y MAPA (2019)), es decir, que actualmente son
de los ecosistemas asociados, que en el caso el 22% de las 16.985.275 hectáreas agríco-
de masas superficiales se fija a través de cau- las de España (Fornes et al., en prensa).
dales ecológicos y parámetros de calidad y Durante ese periodo, el uso de agua de
en el de las masas subterráneas a partir de las riego (también llamada agua azul) ha aumen-
variaciones en sus niveles piezométricos (can- tado desde los 10.000 hm3/año hasta los
tidad) y de unos parámetros de calidad. 23.200 hm3/año actuales, según los Planes
Según los criterios y terminología de la Hidrológicos (que tienen en cuenta la pérdida
Directiva Marco del Agua, España cuenta con de retornos3 de riego tras la modernización
un total de 5.924 masas de agua superficiales de regadíos). Del total, 18.000 hm3/año pro-
(ríos, lagos), 186 masas de agua de transición, vienen de aguas superficiales y 5.200 hm3/
260 masas costeras y 742 masas de agua sub- año de aguas subterráneas. Las tierras rega-
terránea (MITECO 2018, 2020). Según dichos das con agua superficial tienen un uso medio
informes del MITECO, a grosso modo, entre por superficie de 7.895 m3/ha/año, frente a
el 30% y el 70% de los ríos naturales tienen los 5.652 m3/ha/año que usan las regadas
un estado ecológico general que no es bueno, con agua subterránea.
mientras que sólo un 6% tienen un mal estado Las mejoras en los sistemas de riego (a
químico y un 87% buen estado químico. En través de su modernización) que se han reali-
cuanto a las masas de agua subterránea, el zado desde el año 2004 han disminuido el
75% se encuentran en buen estado cuantitativo volumen usado por hectárea (aumentando la
(cantidad de agua) y el 25% en riesgo de per- eficiencia del riego4). De esta forma, algunos
der el buen estado y el 31% del área ocupada autores resaltan que, mientras el crecimiento
por masas de agua subterránea está en mal es- de la superficie regada ha sido constante, el
tado químico (EC, 2019). También es relevan- total de agua neta usada (uso consuntivo, sin
te indicar que, en general, las cuencas hidro- tener en cuenta los retornos), ha disminuido
gráficas que presentan masas de agua en peor desde el máximo de 19.000 hm3/año que se
estado son aquellas que presentan una mayor alcanzó en 2004 hasta los 18.000 hm3/año
sobreexplotación del agua y que, a menudo, (Berbel y Espinosa-Tasón, 2020), a partir de
datos del Ministerio de Agricultura, Pesca y
181 07. HACIA UN CICLO HÍDRICO SOSTENIBLE EN LA ALIMENTACIÓN: MEDIDAS

DE GESTIÓN DE LA DEMANDA Y UNA VISIÓN ECOSISTÉMICA DE LA OFERTA
Alimentación5. Como puede observarse, estos Hoy en día, las políticas agrarias se enfo-
datos no coinciden con los obtenidos de la re- can (entre otras cosas) a un uso más sosteni-
visión de los planes hidrológicos (incluidos en ble del agua para contribuir a alcanzar los
el párrafo anterior). La razón es que dicho estu- objetivos ambientales, económicos y sociales.
dio (así como los datos del INE y MAPA) tienen Sin embargo, aun así, desde 2009 hasta
en cuenta las entradas de agua, pero no la 2020 la superficie de riego en España ha
reducción de los retornos producida, mientras aumentado un 11% y el uso del agua para
que los planes hidrológicos si la consideran. regadío se ha incrementado casi un 5% (INE,
2020). El aumento del uso de agua ha sido
1.2. Los condicionantes en el proporcionalmente menor al aumento de la
uso de agua de riego superficie por el incremento en la eficiencia
del riego, como se ha indicado anteriormen-
Es indiscutible que el regadío tiene una fun-
te. Para reducir los conflictos y alinear la
ción esencial en la competitividad del sector
demanda de agua6 con los recursos dispo-
agrario, tanto porque aumenta la cantidad
nibles, los gestores del agua en España han
producida, como porque reduce la exposi-
establecido objetivos de Planificación para
ción al riesgo de periodos secos y estabiliza
los distritos y cuencas hidrográficas, según lo
los ingresos agrícolas. Sin embargo, el uso
que exige la Directiva Marco del Agua de la
del agua en la agricultura a menudo conlleva
Unión Europea. Dicha directiva ha incentiva-
el deterioro de los caudales ambientales, de
do un diagnóstico exhaustivo del estado de
la conectividad ecológica y de los hábitats
nuestros recursos hídricos. Actualmente, se
naturales. También provoca a veces y en
está ya en el tercer ciclo de planificación de
ubicaciones concretas una competencia por
la directiva, que cubre el periodo del 2021
el agua entre diferentes usuarios. Por ambas
al 2027.
razones existen conflictos derivados de la
A partir de la introducción proporciona-
escasez de agua, especialmente en regiones
da en los anteriores párrafos, se debe tener
cálidas y secas donde el riego aporta un va-
en cuenta que la gestión sostenible del agua
lor más alto a la producción. A los problemas
no solo depende de la implementación de
por la cantidad de agua se suman otros por
los instrumentos adecuados de política de
la calidad del agua, tanto de fuentes de con-
agua. También se basa en otras políticas
taminación puntuales (provenientes principal-
sectoriales (como la agraria o la energética)
mente de la ganadería intensiva, la industria
que interaccionan con estos objetivos. Para
y el uso urbano) como de contaminación di-
explorar esta interacción, se expone una
fusa (provenientes principalmente de la agri-
evolución de las políticas agrarias europeas,
cultura). La mayor exigencia de las políticas
en su nivel de apoyo a la agricultura de
medioambientales desde finales de 1990, por
regadío y en las consecuencias para el uso
tanto, plantea retos importantes especialmen-
del agua en España. La Tabla 1 resume los
te para la agricultura de regadío en España.
principales instrumentos de política agraria,
Además se debe tener también en cuenta que
su relación con el desarrollo del regadío y
el calentamiento global ha hecho aumentar
su impacto en el agua que usa la agricultura
las necesidades de agua de los cultivos por el
en España desde la década de 1950 hasta
aumento de la temperatura (Vila-Traver y col.,
la actualidad. Desde 1950 hasta 1992,
2021), y que es probable que sigan aumen-
el gobierno español incentivó el desarrollo
tando en el futuro (Kovats y col., 2014: IPPC
de la agricultura de regadío a través de
Report Europe).
mecanismos de apoyo directo a los precios,

del apoyo directo a la producción agraria, tura de regadío, mientras se establecían los
usando medidas de mercado, subsidios para primeros esquemas agroambientales. La ter-
la modernización agrícola y proyectos de cera fase (2003-2020), está asociada con el
infraestructura de suministro a gran escala. desacoplamiento gradual de la cantidad de
Dichas medidas contribuyeron a aumentar el pago que se recibe con respecto a la pro-
uso agrario del agua y a incrementar el em- ducción que se consigue en la explotación
pleo de insumos como herbicidas, plaguici- (lo que implica la eliminación de las llama-
das y antibióticos. La segunda fase, desde la das referencias históricas), y que prima más
primera gran reforma de la Política Agraria a las producciones de regadío que a las
Común, conocida como “reforma Mac Sha- de secano (por ser más productivas), para
rry” (1992), a su segunda gran reforma, la transformarlo en un pago básico a la renta7,
del “desacoplamiento de las ayudas en los mientras que la financiación del desarrollo
años 2003 y 2004, es un período de tran- rural ofrece incentivos mixtos.
sición durante el cual las políticas agrarias
mantuvieron un apoyo explícito a la agricul-
MECANISMO POLÍTICO IMPACTO EN EL DESARROLLO DEL REGADÍO IMPACTO EN USO DEL AGUA
1950-1986
Objetivo seguridad alimentaria Desarrollo directo de infraestructura, +

expansión de la agricultura de regadío
1986-1992
Políticas de intervención de El precio mínimo de los productos básicos +

precios y de Mercado de la UE y los ingresos estables son determinantes
(Fondo de Garantía de la PAC) favorables para las inversiones privadas en
infraestructura de riego
Financiación estructural Subvenciones para inversiones específicas en ++

nacional y europea para infraestructura de riego
la modernización de las
explotaciones agrícolas
1992-2003
Pagos directos acoplados y El apoyo directo a los ingresos fortalece la ++

apoyo a la eficiencia de riego capacidad de inversión a nivel de explota-
ción (por ejemplo, para desarrollar nueva
infraestructura de riego) y el flujo de efectivo
para mantener la infraestructura existente
Programas de Desarrollo Rural Subvenciones para inversiones específicas +

(inversiones) en infraestructura de riego

1992-2003
Programas de Desarrollo Rural Compensación de la pérdida de ingresos –

(pagos agroambientales) y costos adicionales por la adopción de
prácticas de manejo y uso de la tierra menos
intensivas en agua
2003-2020
Planes de regadío Apoyo directo a la modernización de rega- ++

díos con el objetivo de aumentar la eficiencia
de agua de riego y ahorro de agua
Pago básico desacoplado El apoyo directo a la renta mantiene la ca- +/0

pacidad de inversión y el flujo de caja, favo-
reciendo a explotaciones que tenían mayor
producción (y por tanto beneficiando las de
regadío), pero no fomenta directamente el
aumento de la producción agrícola
Condicionalidad En marcha desde 2005 y a raíz del llamado 0

chequeo médico de la PAC (2008) incluye
el uso legal del agua como requisito para la
percepción de ayudas directas y ciertas me-
didas de desarrollo rural
Greening Los pagos que recompensan la diversifica- 0

ción de cultivos, los pastizales permanentes
y las superficies de interés ecológico contri-
buyen a reducir los incentivos para cultivar
producciones intensivas en agua
Programas de desarrollo Compensación de la pérdida de ingresos y –

rural (pagos agro-ambientales costos adicionales por la adopción de prácti-
y otros) cas de manejo y uso de la tierra menos intensi-
vas en agua.
En la programación actual aparece en los Pla-
nes de Desarrollo Rural la medida que paga
por lucro cesante derivado de la aplicación de
planes de gestión de Red Natura 2000 y obli-
gaciones derivadas de la Directiva Marco de
Agua (si bien no se ha empleado apenas en
España, sí lo han hecho otros países)
Tabla 1: Mecanismos de política agraria que influyen en la inversión y el mantenimiento de los sistemas de riego en España (Leyenda: ++:
apoya activamente la extracción de agua; + contribuye a fomentar la extracción; 0: neutral; -: reduce el incentivo a la extracción)

2. ESCENARIO DESEABLE agricultura, recae sobre las Comunidades Autó-
nomas (CCAA). Quizá por eso ha habido una
El objetivo de las medidas aquí propuestas
tendencia a hacer una gestión de la oferta, que
es conseguir una producción agraria ade-
está en manos de las administraciones con la
cuada para la sociedad, la viabilidad de las
competencia en gestión del agua, y sin embar-
zonas rurales y el buen estado de los ecosis-
go ha sido muy difícil la gestión de la deman-
temas acuáticos, manteniendo sus funciones,
da, tan necesaria para la sostenibilidad. Por
características y servicios que proporcionan
tanto, es absolutamente crítico y fundamental
a la sociedad.
para la gestión sostenible del agua en España
Además de los problemas actuales de dis-
mejorar la coordinación entre administraciones
ponibilidad de cantidad y calidad del agua,
públicas nacionales y autonómicas, tanto hidro-
el cambio climático está provocando nuevos
lógicas como agrarias y medioambientales. Es
retos para la agricultura española como por
imprescindible tratar de llegar a objetivos co-
ejemplo una mayor intensidad y frecuencia
munes para que todas las administraciones tra-
de catástrofes naturales, un cambio en los pa-
bajen en la misma dirección según los recursos
trones atmosféricos y climáticos y un aumento
disponibles y el potencial de cada territorio.
de temperaturas y reducciones en las precipi-
Es importante destacar que las CCAA
taciones. Esto está generando nuevos desa-
también tienen las competencias de medio
fíos a los sectores del agua y al agrario, que
ambiente. Por tanto, un giro hacia un enfoque
están forzados a adaptarse a estos cambios
de servicios de los ecosistemas usando una
de forma urgente.
visión sistémica, puede ayudar a una mejor
A continuación se presentan una serie de
integración de los diferentes objetivos de sos-
medidas que pueden servir tanto para adap-
tenibilidad (ambientales, sociales y económi-
tarse a las nuevas condiciones climáticas como
cos). Los servicios de los ecosistemas son las
para adecuar la explotación a la cantidad de
contribuciones que la naturaleza proporciona
agua disponible en cada territorio, o a gestio-
a la sociedad, y son:
nar la demanda de agua en las explotaciones
agrarias para así ajustar las necesidades de • Los servicios de provisión, como por ejem-
agua de éstas a la disponibilidad real del plo alimentos o madera;
agua y según la planificación hidrológica.
• Los servicios de regulación, como la absor-
ción de carbono, la depuración de conta-
3. MEDIDAS minantes y el control de la erosión;
3.1. Utilización de un enfoque sistémico • Los servicios culturales, como por
en la gestión del agua ejemplo el servicio paisajístico, psicológi-
ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) co o científico.
La gestión del agua implica a múltiples actores Por lo tanto, los decisores políticos deben
y sectores. En España la responsabilidad di- tener en consideración en la toma de sus deci-
recta y principal del uso del agua recae en los siones al conjunto de los servicios proporciona-
usuarios: p.e. en las comunidades de regantes, dos tanto por los ecosistemas ligados al agua
algunas milenarias, y en las confederaciones (por ejemplo, ríos y humedales) como por los
hidrográficas, que en la mayoría de los casos agro-ecosistemas. Los servicios que proporcio-
son competencia estatal. Sin embargo, es nan los agro-ecosistemas dependen en gran
clave tener en cuenta que la competencia del medida de la gestión que se haga de ellos.
uso mayoritario del agua en España, el de la

Por ejemplo, existen prácticas para reducir
riesgos asociados a catástrofes naturales como A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
sequías o inundaciones (restaurando cauces • Esta medida requiere la implicación activa
y vegetación de ribera); para la reducción de del conjunto de las administraciones pú-
los riesgos de incendios (mediante el pastoreo blicas. Tendrá resultados más ambiciosos
extensivo); para el mantenimiento de la biodi- cuando el liderazgo e iniciativa provengan
de instituciones de mayor escala (nacional
versidad (mediante el uso de variedades tradi-
y autonómica), aunque las administraciones
cionales); para aumentar la absorción de car- locales también pueden desarrollarla.
bono en el suelo (aportando abono natural);
• Requiere la implicación de administraciones
para aumentar la retención de la humedad del de agua, agricultura y medio ambiente.
suelo (mediante cubiertas vegetales); o para
• También se requiere la implicación de
asegurar la polinización de cultivos (mediante actores afectados e interesados (entre otros
el control natural de plagas). regantes, asociaciones y todo tipo de
Un enfoque sistémico y basado en da- organizaciones agrarias).
tos puede ofrecer oportunidades para una
gestión más sostenible de los recursos dispo- EJEMPLOS DE ÉXITO
nibles. Por ejemplo, un enfoque sistémico te-
• Los fondos de agua (TNC, 2018) y los sis-
niendo en cuenta los riesgos y las oportunida- temas de seguros naturales (López Gunn y
des del nexo agua-agricultura, y un enfoque col., 2020) son un sistema innovador que
territorial, aportan una visión más completa está siendo utilizado cada vez más en nu-
de todos los riesgos, como por ejemplo la merosos países, tales como Francia, Italia y
pérdida de suelo fértil, la contaminación de Grecia. Su funcionamiento se basa en dos
pilares: por una parte, los usuarios del agua
acuíferos, mayor exposición a inundaciones (pueden ser tanto públicos como privados)
por una mala gestión de los terrenos de cul- y, por otro, las áreas de las que proviene
tivo, etc., que se traduce en mayores costes, el agua o donde se puede intervenir aguas
o en beneficios si se hace una buena gestión arriba para almacenar agua en el territorio.
teniendo en cuenta los costes evitados. De esta forma, los usuarios compensan a
las zonas de las que proviene el agua para
A largo plazo una gestión sostenible del asegurar una fuente estable de agua en
agua pasa por adaptar el tipo de cultivos, cantidad y calidad, o para prevenir p.e. el
la superficie regada y las prácticas agrarias, riesgo de inundaciones aguas abajo. Para
para logar usar la cantidad disponible de ello, dicha compensación puede utilizarse
agua en cada territorio consiguiendo minimizar para reducir la contaminación difusa agraria
o localizada, disminuir los consumos, evitar
la contaminación de manera que no altere las daños o implantar diferentes prácticas
funciones de los ecosistemas hídricos (Vila-Tra- agrícolas beneficiosas.
ver y col., 2021). La conservación del buen
estado de los ecosistemas acuáticos también
podría recibir cierto tipo de compensación o
3.2. Utilización de la PAC para contribuir
ser fomentada por el sector público. En este
a una gestión sostenible del agua
sentido, una herramienta relacionada con una
gestión sistémica son los esquemas de compen- ACCIÓN ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
saciones por servicios de los ecosistemas, que La Política Agraria Comunitaria (PAC) de la
incorporen por ejemplo pagos por servicios Unión Europea es una de las herramientas
ambientales, a cambio de diversificar el mo- clave a través de las que se pueden articular
delo agrario que evite esquilmar los recursos muchas de las propuestas que se exponen en
(López Gunn y Vargas, 2020). las siguientes secciones. A continuación, se

hace un breve resumen de cómo funciona la A nivel europeo, la Unión Europea preten-
PAC, de las principales herramientas que se de que los objetivos del Pacto Verde y de la
pueden usar para mejorar el uso del agua en estrategia de la Granja a la Mesa sean vincu-
la agricultura, y se proporcionan ejemplos de lantes para la Política Agraria Europea, y que
cómo se podrían articular. ésta sirva para llegar a dichos objetivos. Para
La estrategia del Pacto Verde Europeo o mejorar el uso del agua, la PAC puede actuar
“Green Deal” de la Unión Europea aborda de a través de tres herramientas principales. Den-
manera integral los desafíos de los sistemas tro del primer pilar (pagos directos), la PAC
alimentarios sostenibles y reconoce las claras puede actuar a través de la condicionalidad
relaciones que existen entre la salud de las (a) y de los eco-esquemas (b). Dentro del se-
personas, de los animales y del planeta (es gundo pilar (c), los gobiernos pueden añadir
decir el concepto de “salud única”). Como ayudas adicionales. La condicionalidad mar-
apoyo para conseguir la ambición del “Pacto ca las reglas básicas que las explotaciones
Verde”, la estrategia de la Granja a la Mesa deben cumplir para poder recibir ayudas de
(“Farm to Fork”) de la Unión Europea tiene la PAC. Los eco-esquemas son un instrumento
como objetivo acelerar nuestra transición que sirve para dar ayudas adicionales a las
hacia un sistema alimentario sostenible que explotaciones que realicen unas determinadas
debería tener un impacto ambiental neutro o prácticas agrarias. Las ayudas del segundo
positivo, al mismo tiempo que garantiza la pilar van destinadas al desarrollo rural a tra-
seguridad alimentaria, la nutrición y la salud vés de diferentes políticas formuladas por las
pública, asegurándose de que todos tengan autoridades nacionales y regionales.
acceso a alimentos asequibles al tiempo que
se generan rendimientos económicos más jus- A. EJEMPLO DE CONDICIONALIDAD
tos en la cadena de suministro, y por último, Dadas las exigencias de la Directiva Marco
una cadena alimentaria que ayude a mitigar el del Agua y la Directiva sobre nitratos, para
cambio climático y adaptarse a sus impactos. recibir los pagos de la PAC debería ser de
En cuanto al uso del agua, la estrategia obligado cumplimiento el respeto de las dota-
de la Granja a la Mesa tiene tres visiones8. ciones y de las superficies máximas a ocupar
Primero, una visión general de sostenibilidad por un determinado regante para no superar
medioambiental, social y económica, que las asignaciones del Plan Hidrológico o las
evalúa la sostenibilidad de forma integrada. establecidas en las Comisiones de desembalse
Segundo, la estrategia apoya las inversiones anuales de las Confederaciones Hidrográfi-
para conservar el agua y para mejorar las cas. Para el correcto funcionamiento de esta
técnicas de riego, previniendo la sobreex- medida, dado que las competencias de agua
plotación de los recursos hídricos. Tercero, las tiene el MITECO (gobierno Nacional) y las
la estrategia ayuda a proteger la calidad del competencias de agricultura las tiene el MAPA
agua. Dado que la producción agraria puede y las Comunidades Autónomas, es funda-
tener impactos ambientales y sociales negati- mental su coordinación. Esta condicionalidad
vos, la estrategia de la Granja a la Mesa re- podría aprovechar la nueva herramienta de
conoce que los esfuerzos para endurecer los asesoramiento en sostenibilidad para nutrien-
requisitos de sostenibilidad en el sistema ali- tes (cuyo alcance debería ampliarse también a
mentario de la UE deben ir acompañados de temas de agua). Mediante ella, el regante, en
políticas que ayuden a elevar los estándares el momento de las declaraciones de la PAC,
a nivel mundial, para evitar la externalización tendría que indicar en un parcelario de su
y exportación de prácticas insostenibles. explotación la propuesta de superficie a regar

dentro de cada una de sus parcelas (o subpar- trol del riego real, que podrían apoyarse en
celas) según el cultivo que desea instalar en el control mediante imágenes de satélite del
cada una de ellas, de forma que la suma de tipo y extensión de los cultivos. Como mostró
las dotaciones para cada cultivo multiplicado el Plan de Humedales de la Mancha de princi-
por su superficie no supere la dotación global pios de siglo xx, si la reducción del consumo10
asignada según (1) las asignaciones del Plan se produce sólo durante el año de cobro del
Hidrológico, o (2) las dotaciones anuales de- eco-esquema, al terminar dicho eco-esquema,
rivadas del comité de desembalse o las juntas lo más probable es que las explotaciones vuel-
de explotación de los acuíferos, o (3) el plan van al consumo habitual de agua, por lo que
anual de extracciones de las masas declara- su aplicación a largo plazo requiere futuros
das en riesgo de no alcanzar el buen estado estudios, discusiones y propuestas.
cuantitativo (derivado de la aplicación del
Programa de Actuación de la masa). El par- C. EJEMPLO DE MEDIDA A TRAVÉS
celario no sirve de justificante de la superficie DEL SEGUNDO PILAR DE LA PAC
realmente regada, sino que sería necesaria la Asesoramiento en fertilización a los agricul-
correspondiente inspección de los contadores tores. Acogiéndose a un plan y a un registro
mediante visita de campo o determinación informático, los agricultores podrían compro-
mediante imágenes de satélite. El parcelario meterse a cumplir las directrices de un sistema
se podría hacer mediante un pequeño sistema profesional de asesoramiento, para reducir
de información geográfica asociado al de las la cantidad de fertilizante que no es aprove-
declaraciones de la PAC (Sigpac) y que permi- chada por el cultivo y que por lixiviación con-
tiría la modificación anual de los recintos PAC. tamina las masas de agua. También podrían
incluirse aquí ayudas para la sustitución pro-
B. EJEMPLO DE ECO-ESQUEMA gresiva de fertilizantes químicos por abonos
Ejemplos de eco-esquemas propuestos por el orgánico reacoplando la producción agrícola
MAPA9 que favorecen un uso más sostenible y ganadera; o inversiones no productivas
del agua en la agricultura son la rotación de para recuperar charcas, elementos de laguna-
cultivos, la, las prácticas para la mejora de je o franjas tampón más allá de lo establecido
la conservación del suelo mediante cubiertas en condicionalidad, o incluso se podría incluir
vegetales vivas en cultivos leñosos, o la agri- la transformación a producción ecológica.
cultura de conservación-siembra directa. La
agricultura de conservación - siembra directa A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
puede tener un impacto beneficioso en el con-
• Consejerías de agricultura.
trol de la erosión, pero si implica el uso de
glifosato u otros herbicidas, puede tener con- • Ministerio de Agricultura, Pesca
y Alimentación (MAPA).
secuencias negativas en la calidad del agua,
por lo que es un factor a controlar. • Ministerio de Ministerio para la Transición
Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO).
Un potencial eco-esquema podría financiar
una reducción adicional de agua con respecto • Confederaciones hidrográficas y otros
a la dotación que le correspondiese al regan- organismos de cuencas.
te, y que su destino fuese el buen estado de las • Actores a implicar o afectados: agricultores,
masas de agua: es decir, que la reducción del agricultoras, ganaderas y ganaderos.
uso de agua no fuese aprovechada por otra
explotación. Para el correcto funcionamiento
de esta medida son clave las medidas de con-

3.3. Gestión de la oferta
3.3.1. Desalinización, reutilización
y otras fuentes de agua no convencionales • Administraciones de agua, medio ambiente y
agricultura. Tanto nacional, regional y local.
ACCIÓN VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) • La participación de los actores afectados y
En las regiones en las que la demanda de usuarios debería ser prioritaria (regantes,
agua excede a la cantidad de agua dispo- asociaciones y organizaciones agrarias).
nible, se pueden utilizar fuentes de agua no • En ciertos casos se puede involucrar al
convencionales: desalinización, depuración sector privado.
y reutilización, más caras y seguras (Berbel y
Espinosa-Tasón, 2020) y otras más novedosas, EJEMPLOS DE ÉXITO DE GESTIÓN INTEGRADA
como la condensación del vapor de agua y la
• En el caso de la desalinización, en el 2005
recarga de acuíferos. Varias de estas medidas se lanzó el Programa de Agua, Acción para
ya se están utilizando en España, y puede ser la Gestión y Uso del Agua (A.G.U.A.) con
una herramienta útil, dependiendo de las cir- un presupuesto de 8.000 millones de euros
cunstancias de cada caso. (BOE 2005, MIMAM 2005), con una dura-
ción de 8 años y con el objetivo de alcanzar
una capacidad para desalar 678 hm3/
Posibles efectos indirectos no deseados año de agua. En el año 2012, de las 51
plantas previstas, únicamente 17 estaban en
• Es importante señalar que estas medidas de- operación, produciendo sólo 111,5 hm3/
penden de que no exista una reducción de año, mientras que otras 15 estaban en cons-
aportaciones a los ríos y humedales, ya que trucción (Arias-Cañete, 2012). Una de las
muchas veces las aguas residuales urbanas razones es el coste energético de unos 0,43
€/m3 (Alarcón y Juana, 2017). En el año
e industriales suponen el único caudal cir-
2010 en España se utilizaban unos 445,72
culante por ellos. Por tanto, el uso de aguas hm3 de agua desalada, parte para consumo
residuales para uso agrícola tiene el riesgo humano, pero cada vez más también en
de reducir de forma muy drástica el volumen zonas costeras para riego de cultivos de alto
de agua de los ríos. Por eso, su correcto valor, mezclando el agua desalada con otras
aguas (Fornes y col., 2021).
uso depende de la existencia de suficientes
recursos hídricos disponibles en cada masa • Más recientemente se ha incrementado la
reutilización con unos 147,63 hm3/agua al
de agua según la planificación hidrológica.
año (MITECO, 2018). Tanto el agua desa-
Por ejemplo, en el caso de sistemas sobre- lada como el agua reutilizada se utiliza en
explotados, debe priorizarse el uso de estas las zonas de mayor escasez como son las
fuentes no convencionales para la sustitución cuencas del Júcar, andaluzas, Segura y las
de los recursos sobreexplotados. Debería Islas Baleares y las Canarias. Estas cantida-
des pueden aumentar en el futuro gracias al
además supeditarse a dejar de utilizar la
nuevo reglamento sobre aguas reutilizadas y
captación de agua a la que sustituyen. Si el nuevo Plan DSEAR (MITECO, 2019).
no, sería una ampliación de facto del volu-
men de agua disponible para uso agrícola,
sustituyendo otros posibles usos.
3.4. Gestión de la demanda: medidas
• Otro efecto indirecto no deseado puede para reducir la demanda de agua del
ser la necesidad de uso de gran cantidad sector agrario en España
de energía, que, si no es producida con
fuentes renovables, contribuye a la emisión Como se ha indicado anteriormente, en Es-
de gases de efecto invernadero. paña el uso del agua por la agricultura ha

causado en muchas ocasiones el deterioro de 3.4.2. Mejora de los sistemas
ecosistemas acuáticos y ha provocado conde asesoramiento en riego
flictos con otros usos del agua. Este grupo de
medidas busca una gestión de la demanda
Una medida con un gran potencial consiste
de agua, por ejemplo, consiguiendo cambios
mejorar los sistemas de asesoramiento en
en los usos del suelo y del ciclo hidrológico.
riego y extender la fertirrigación asesorada,
Ello se puede conseguir por ejemplo median-
aplicar mejor el agua de riego previniendo
te la planificación de los cultivos, medidas
el aumento de consumo y el déficit hídrico de
agroambientales, o eco-esquemas, entre otras
las cuencas. Los sistemas de apoyo al regante
medidas. Existen diferentes herramientas que
permiten conocer las necesidades estrictas de
se pueden utilizar para adecuar la demanda
las plantas y el nivel de reservas hídricas del
de agua a su disponibilidad. Entre ellas des-
suelo para optimizar el riego o fertilización
tacamos a continuación:
y así reducir gastos y prevenir lixiviados no
utilizados por el cultivo. Estos sistemas debe-
3.4.1. Planificación de cultivos
rían extender el sistema de control “clima-sue-
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) lo-agua” para tomar las mejores decisiones
La coincidencia del riego de un mismo pro- de riego (“cuándo, cuánto y cómo regar").
ducto en grandes cantidades un mismo año También se puede apoyar en el uso de nue-
produce frecuentemente un hundimiento de vas tecnologías para mejorar el conocimiento
los precios que produce graves perjuicios a espacial y tener una información más detalla-
las explotaciones, así como a los sistemas da in situ del consumo de agua y de las nece-
hídricos. Una medida que podría contribuir sidades de nutrición de los cultivos.
a reducir estos daños es estimar la demanda
en los mercados de los diferentes cultivos y
programar la oferta, lo que resulta esencial
para optimizar el uso de recursos y evitar • Al sector público, especialmente comunida-
des autónomas y entidades locales.
excedentes de producción. La planificación
de cosechas podría evitar sobreproduccio- • Administraciones de agua y científicas debe-
rían estar involucradas también.
nes, que a su vez tienen consecuencias en
el mercado (el hundimiento de los precios) y • La participación de regantes, asociaciones y
todo tipo de organizaciones agrarias favore-
externalidades ambientales.
cerá el éxito de estas iniciativas.
• El sector privado tiene cada vez mayor im-
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA portancia en el asesoramiento agrícola. Pue-
• Esto podría llevarse a cabo, por ejemplo, a de ser por tanto un actor clave a involucrar.
través de las organizaciones de productores
y sobre todo de las asociaciones de organi-
EJEMPLOS DE ÉXITO
zaciones de productores.
• Cada vez hay un mayor número de casos de
• Requeriría también una coordinación entre
éxito de estos sistemas de apoyo al regante,
áreas de gobierno de agricultura y de agua.
por ejemplo los del SIAR y del Spider SIAR
de la Subdirección de Regadíos del MAPA
o de ITACYL en Castilla y León y del INAGA
en Aragón, el ITAP de Albacete, etc.

3.4.3. Riego deficitario controlado prevenir el estrés hídrico. Para ampliar esta
medida a escala nacional debería plantearse
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) un nivel base de demanda de agua total por
El riego deficitario controlado consiste en regiones y una propuesta porcentual de reduc-
realizar una reducción de las aportaciones ción. Esta línea de base podría cambiar cada
a cultivos por debajo de las necesidades año según los recursos anuales disponibles. El
teóricas según el modelo de ETc11 de la FAO. seguimiento debería contar con la colabora-
Para cada cultivo, la reducción de aporta- ción entre las administraciones de agua (MITE-
ciones se realiza en un momento fenológico CO) y de agricultura (MAPA y CCAA), intervi-
determinado. El riego deficitario controlado niendo agentes de distintas administraciones y
permite, sobre todo en cultivos leñosos, apli- de los organismos de cuenca.
car el agua en las fases críticas de cultivo,
reduciendo el máximo posible las aportacio- Posibles efectos indirectos no deseados
nes en periodos no críticos para la produc-
ción. Un control del potencial de hoja y de No es aplicable a los riegos en precario (por
las reservas del suelo son claves para acer- ejemplo, cuando el suministro actual es menor
tar en la decisión de riego. Presenta gran que la garantía reconocida en el Plan Hidro-
potencial en las producciones frutícolas y de lógico; en el caso de los sistemas sobreexplo-
cultivos mediterráneos regados como el viñe- tados sometidos a un Plan de Actuación de
do y el olivar. Una consecuencia directa de la masa; ni para los riegos denominados “de
este riego deficitario controlado es la mejora apoyo” a cultivos tradicionalmente de secano
sustancial de la calidad de la cosecha, que como el olivar, etc. con fin de evitar la vece-
compensa ampliamente la posible reducción ría o aumentar la producción del secano.
en la productividad.
La implantación a gran escala de esta A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
técnica necesita asesoramiento y las últimas • Al sector público, especialmente comunida-
tecnologías para conocer mejor la humedad des autónomas y entidades locales.
en el suelo o los sensores en las plantas para
• Administraciones de agua y científicas debe-
• La participación de regantes, asociaciones y
todo tipo de organizaciones agrarias favore-
cerá el éxito de estas iniciativas.
• Dirigida especialmente a cultivos leñosos que
ya se encuentren en regadío.
EJEMPLOS DE ÉXITO
• Esta práctica se está extendiendo en diferen-

tes cultivos y lugares, como por ejemplo en la
viña en la Cuenca del Alto Guadiana.

3.4.4. La modernización de regadíos los derechos o asignaciones de agua previos
y posteriores a la modernización, medidas de
control y de reducción de suministros tras el
Como se explica en la introducción, en las
aumento de eficiencia en el regadío (Ward y
últimas décadas se han dedicado grandes
Pulido-Velázquez, 2008). A causa del “efecto
esfuerzos a la modernización de regadíos en
rebote” que producen, las futuras ayudas a la
España. Por ejemplo, entre 1998 y 2016 el
modernización de regadíos no podrían tener
gobierno central y los gobiernos autonómicos
como objetivo ahorrar agua, por lo que debe-
dedicaron aproximadamente 3.900 millones
rían incluirse como intervenciones para con-
de euros, que suelen venir acompañados de
tribuir a los objetivos económicos de la PAC.
una cifra similar de inversión privada (Berbel y
A su vez, siempre deben estar condicionados
Espinosa-Tasón, 2020). Estos esfuerzos tenían,
a la existencia de recursos adicionales dispo-
entre otros objetivos, mejorar las técnicas de
nibles en los planes hidrológicos, ya que está
riego y reducir el uso de agua por parte de la
previsto que aumenten el consumo de agua. La
agricultura. Sin embargo, en la práctica, en la
modernización como medida económica de-
mayoría de los casos ha resultado en un au-
bería ser evaluada por la autoridad de cuenca
mento del uso de agua neto por la agricultura,
y, si no hay agua adicional disponible, no se
como se explica a continuación. La moderniza-
debería poder modernizar.
ción de regadíos en muchas ocasiones aumen-
Para que la modernización de los rega-
ta el consumo de agua por la agricultura, al
díos consiga realmente reducir el consumo de
reducir los retornos por riego.
agua en la cuenca, la reducción de suminis-
Por lo tanto, para evitar que la mejora de
tros tras la modernización debería ser supe-
eficiencia del regadío aumente el consumo de
rior a la reducción de los retornos producida
agua, se tienen que establecer medidas de go-
por el aumento de eficiencia. Los regantes
bernanza muy estrictas (Molle, 2021). Para no
tendrían que reducir entonces el consumo de
aumentar el consumo de agua (por evapotrans-
agua respecto a la situación anterior, y por lo
piración, por el “efecto rebote”), la moderni-
tanto sería difícil que para ellos salga rentable
zación de regadíos sólo debería desarrollarse
la inversión. Por tanto, la capacidad de la
si se hace previamente una contabilidad del
modernización para reducir el uso de agua es
agua en detalle a escala de explotación y de
limitada y probablemente sólo sea factible con
cuenca, así como si se tiene un buen conoci-
financiación pública.
miento y vigilancia del estado de las masas de
agua (Batchelor y col., 2014; Berbel y col.,
Posibles efectos indirectos no deseados
2014). En numerosas ocasiones será necesario
del aumento de la eficiencia del riego y
un ajuste (a la baja) de los derechos de riego.
de la modernización de regadíos
Estos ajustes podrían suponer en la práctica
reducir en más de un 55% las aportaciones al • Los sistemas que mejoran la eficiencia
regadío modernizado, lo que a su vez dificulta del riego (aplicación del agua) consiguen
aumentar el beneficio productivo del cultivo y que el porcentaje de agua que entra en
afrontar así la cofinanciación de la obra de la explotación y que es utilizado por el
modernización (González Cebollada, 2017; cultivo sea mayor, por lo que aumenta la
Perry y col. 2017, Grafton y col., 2018). Por proporción de evapotranspiración respec-
lo tanto, con el fin de evitar que se produzca to del agua que entra a la explotación. Si
un aumento de consumo en los cultivos, se a la explotación entra el mismo volumen
considera necesario establecer de forma clara de agua que antes de la modernización,

En las últimas décadas se han dedicado
grandes esfuerzos a la modernización de
regadíos en España. Por ejemplo, entre
1998 y 2016 el gobierno central y los
gobiernos autonómicos dedicaron aproxi-
madamente 3.900 millones de euros, que
suelen venir acompañados de una cifra
similar de inversión privada.
– BERBEL Y ESPINOSA-TASÓN, 2020
07. HACIA UN CICLO HÍDRICO SOSTENIBLE EN LA ALIMENTACIÓN: MEDIDAS DE GESTIÓN DE LA DEMANDA

Y UNA VISIÓN ECOSISTÉMICA DE LA OFERTA
pero un mayor porcentaje es evapotranspi- impacto de los vertidos en los ríos y acuí-
rado por los cultivos (por el aumento de la feros, comprometiendo su capacidad de
eficiencia), esto hace que los retornos de autodepuración. En relación con la adap-
agua a los cursos naturales se reduzcan. tación o mitigación del cambio climático,
Los retornos de riego son el flujo de agua la intensificación del cultivo aumenta la
que escapa de la explotación tras el riego evapotranspiración del cultivo (ETc), lo que
a través del suelo o canales de drenaje y le hace más dependiente del agua si quie-
que acaba retornando a los sistemas na- re mantener la producción en un escenario
turales (ríos, acuíferos o humedales). Por de aumento de temperatura (y por tanto
lo tanto, una reducción de los retornos del aumento de la ETo) prevista en los modelos
regadío por mejora de la eficiencia del de cambio climático.
riego reduce el agua total disponible en
las cuencas hídricas (lo que antes retorna-
ba al sistema ahora se evapora tras su uso
• Al sector público, especialmente adminis-
por los cultivos), haciendo que los sistemas
traciones de agua, agrícolas y de medio
naturales y otros usuarios de aguas cuenca ambiente, tanto nacionales como de comuni-
abajo reciban menos agua que en la situa- dades autónomas y de entidades locales.
ción anterior, creando por tanto un déficit
• Entidades científicas deberían estar
para dichos usuarios y para la cuenca en involucradas también.
general. A gran escala, el agua sigue en
• La participación de organizaciones agrarias
el ciclo hidrológico, ya que el agua evapo- favorecerá el éxito de estas iniciativas.
rada por la agricultura se incorpora a la
• Dirigida especialmente a áreas de regadío
atmósfera y acabará cayendo en forma de que no hayan sido modernizadas.
lluvia. De esta forma, a escala local, hay
menos agua disponible en la cuenca, aun-
EJEMPLOS DE ÉXITO
que a escala global el agua evaporada es
trasladada a otras cuencas o subcuencas. • Un buen ejemplo de modernización de rega-
díos ha sido la transformación y mejora de
• También es muy importante tener en los cultivos, principalmente de cítricos de la
cuenta que el aumento en la eficiencia de Acequia Real del Júcar, cambiando el sistema
de riego tradicional “a manta” por el goteo.
riego, puede llevar a un aumento del área
Vino acompañado por un proceso de digitali-
regada, a realizar dobles cosechas, a un zación y asesoramiento desde la Comunidad
incremento de la densidad de plantación de Regantes para el riego y fertilización de
y a cambiar a cultivos más demandantes precisión. El proceso de modernización supo-
de agua. Todas esas acciones intensifican nía una reducción previa de los suministros
fijada por la Confederación Hidrográfica del
el regadío y pueden crear un efecto re-
Júcar para los usos ambientales y un aumento
bote que, en ausencia de una fuerte gober- de garantía de los regadíos. No obstante,
nanza del agua, puede llevar a aumentar el incremento de superficie de regadío tras
el consumo de agua de las masas de la modernización supuso que el ahorro real
agua involucradas. para la cuenca fuese muy escaso, del orden
del 2%. El poco ahorro conseguido en este
• Otros efectos indirectos de la moderniza- caso, que tuvo buena gobernanza, prueba
ción de regadíos a tener en cuenta son que el impacto de las modernizaciones sobre
los recursos de la cuenca facilita que se eva-
que la mejora de la eficiencia del regadío
potranspire más agua de la cuenca.
aumenta la concentración por litro de los
lixiviados cargados de contaminantes y el

3.4.5. Recuperación de costes cultivos de secano se puede hacer de numero-
de la gestión del agua sas formas, como se refleja en otros capítulos
de este libro, creando los incentivos para una
agricultura más sostenible. Estas mismas medi-
Para reducir la demanda de agua en la agri-
das se pueden utilizar para promover cultivos
cultura, otra medida útil en determinados casos
y alimentos que hagan un uso sostenible del
puede ser asignar una tasa al agua que incen-
agua y especialmente los cultivos de secano.
tive su uso racional, recuperando sus costes.
Se trataría por ejemplo de dar a conocer sus
De hecho, es una medida incluida en la Direc-
ventajas a los consumidores (Capítulo de Con-
tiva Marco del Agua. Se trata de evitar promo-
sumo), apoyar canales cortos de comercializa-
ver la subvención encubierta con agua. O por
ción y su exportación (Capítulos de sistemas
el contrario desincentivar malas prácticas que
productivos, de enfoques territoriales, de pro-
fomenten el malgasto de agua o bien desincen-
ducción animal), mejorar el etiquetado para el
tivar el uso en los sistemas sobreexplotados. Se
consumidor (Capítulo de consumo), etc.
trata de que los y las usuarias de agua paguen
Las administraciones públicas también
una tasa por el volumen de agua usada. Dicha
podrían explorar y apoyar sistemas innova-
tasa debería ser empleada por las administra-
dores como el cambio a cultivos de secano
ciones de agua para compensar las consecuen-
ligados a las energías renovables, por ejem-
cias negativas generadas por su uso (como por
plo cultivos de secano bajo placas solares
ejemplo los descensos de niveles de acuíferos y
elevadas (Berbel y Espinosa-Tasón, 2020),
el deterioro asociado de humedales).
los llamados sistemas agrifotovoltaicos.
García Azcárate y Langreo Navarro
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA (2020) proponen un “Plan Estratégico para los
• Administraciones de agua y de secanos dedicados a los cultivos herbáceos” e
medio ambiente. indican diferentes medidas que podría incluir
este plan. Nosotros defendemos que estas me-
didas también podrían extenderse a leñosos
en secano, en especial al olivar, viñedo y fru-
3.4.5. Fomento de los cultivos de secano
tos secos. Las principales medidas son:
• Mejorar el asesoramiento a las explotaciones.
Para reducir la cantidad de agua usada (y
también la contaminación difusa, más inten- • Incrementar el conocimiento y la investiga-
sa en cultivos de regadío) en las cuencas ción de los suelos agrícolas.
hidrográficas, es necesario que las adminis-
• Dar más apoyos para que los agricultores
traciones agrarias apoyen de forma especial
puedan mejorar el manejo del suelo.
a los cultivos en secano, y más si son cultivos
y variedades autóctonas y en producción • Potenciar la investigación sobre semillas
ecológica, para que sean más ventajosos adecuadas a cada territorio, fomentando
que en la situación actual, en la que apenas la colaboración entre investigación pública
resultan rentables. En muchas ocasiones son y privada.
económicamente mucho menos atractivos que
• Utilizar las ayudas directas de la PAC (pri-
el regadío, en parte porque no se internaliza
mer pilar) para apoyar al secano, para lo
o valoran los beneficios ambientales de su
que la convergencia podría suponer una
buena gestión, como por ejemplo su importan-
ventaja para el secano.
cia para las aves esteparias. El apoyo a los

Otras medidas adicionales son reaco-
plar la producción agrícola de secano con la EJEMPLOS DE ÉXITO
ganadería extensiva, y apoyar el pago dife- • Se puede movilizar las medidas de desarrollo
renciado en base a parámetros de calidad en rural de la PAC (Segundo pilar), siguiendo el
las cooperativas, especialmente vitivinícolas, ejemplo de algunas ya existentes, como las
oleícolas y de frutos secos, de forma que de destinadas a los agrosistemas extensivos de
secano en humedales de importancia (Casti-
facto se beneficie a las producciones de seca-
lla y León); la Siembra Directa y las Cubiertas
no, al compensar calidad frente a volumen. Vegetales (Andalucía); al mantenimiento de
Los seguros agrarios se pueden utilizar tan- hábitats en tierras de cultivos herbáceos de
to para mejorar la seguridad de los cultivos secano en zonas peri-lagunares (Aragón)
de secano, como para apoyar a cultivos que o para proteger el suelo frente a la erosión
en cultivos herbáceos de secano (Casti-
hagan un uso más sostenible del agua. Una
lla-La-Mancha); o, por último, el potencial que
línea de acción para apoyar a los cultivos de tiene poner el valor productos de alta calidad
secano frente a los regadíos en zonas con de variedades tradicionales o con denomina-
problemas de agua puede ser dar un apoyo ción de origen.
adicional al secano a través de los seguros,
de forma que su comportamiento en años
negativos (por ejemplo, años de sequías), 3.4.6. Prácticas agrarias para reducir
quede en una situación menos desfavorable. las necesidades hídricas de los cultivos
También se podría contemplar un tipo de ayu-
da adicional a los seguros, para reducir espe-
Para la reducción de las de las necesi-
cialmente la vulnerabilidad del secano.
dades hídricas de los cultivos se proponen
las siguientes medidas:
• M
anejo del suelo: técnicas para mejorar la
• Esta medida va dirigida especialmente a las humedad del suelo, como el uso de cobertu-
Consejerías de agricultura de las comunida-
ras vegetales, reducir el laboreo, aporte de
des autónomas, y al Ministerio de Agricultu-
ra, Pesca y Alimentación, que podría poner materia orgánica, la rotación de cultivos, el
en marcha el Plan estratégico de secano. control de hierbas adventicias y otras técni-
• Sin embargo, otras muchas instituciones cas de mejora de la calidad del suelo.
pueden tomar sus propias iniciativas (en
- El aporte de materia orgánica está vin-
colaboración o no con las consejerías de
agricultura), tales como administraciones culado a producciones ganaderas (ver
públicas de medio ambiente, las confedera- capítulos Sistemas Agrarios y Sistemas
ciones hidrográficas, ONGs, organizaciones Ganaderos) y supone un reto adicional
agrarias, etc. para los cultivos de zonas más secas de
• También podría tener un papel muy importan- España, donde hay menos ganadería
te el sector de los seguros agrarios: Consor- o donde los aportes provienen de
cio de Compensación de Seguros, entidades
granjas intensivas.
aseguradoras, la Entidad Estatal de Seguros
Agrarios, O.A. (ENESA), el Ministerio para - Otro ejemplo de manejo del suelo es la
la Transición Ecológica y el Reto Demográ-
agricultura regenerativa, que trabaja con
fico, La Agrupación Española de Entidades
Aseguradoras de los Seguros Agrarios Com-
siembra directa para mejorar la retención
binados S.A. (Agroseguro), etc. de agua y evitar la erosión. En este caso,
hay que tener en cuenta que cuando la

siembra directa se realiza mediante em- • Otras medidas para aumentar la resiliencia
pleo de herbicidas (ej. glifosato), puede de la agricultura frente al cambio climático
tener impactos negativos asociados (eje. consisten en utilizar herramientas de moni-
malezas super-resistentes, afección a bio- toreo de la humedad en el suelo (sondas de
diversidad, en especial fauna edáfica). succión y de humedad), el uso de acolcha-
do en el suelo o cubrir las balsas de riego.
• C
ambiar a cultivos que se cosechen antes,
La combinación de diferentes sistemas de
para que no tengan que estar tanto tiempo
producción y técnicas en una explotación
en el campo (especialmente en verano,
es otra forma de aumentar la resiliencia,
cuando hay mayor estrés hídrico y la nece-
por ejemplo, combinando superficies de
sidad de riego es mayor). Por ejemplo, no
secano, de regadío y de riego deficitario.
tiene sentido cultivar maíz en zonas donde
las necesidades de agua corresponden con Estas medidas se podrían promover a
los momentos de menor disponibilidad. través de la PAC, bien en el primer pilar
(eco-esquemas) o en el segundo pilar.
• E
l uso de cultivos y variedades agrícolas con
Algunas de las medidas están propuestas
menor requerimiento de agua, más adap-
como eco-esquemas por el MAPA, como el
tables a situaciones de sequía, de déficit
fomento de la rotación de cultivos.
hídrico, o simplemente ajustadas a las con-
diciones climáticas y recursos disponibles.
• M
ejor uso de sistemas agrosilvopastoriles:
la integración con la ganadería puede • Al sector público, especialmente comunida-
des autónomas y entidades locales.
servir para mejorar la calidad del suelo
(mediante los aportes orgánicos y el con- • Administraciones de agua y científicas debe-
trol de hierbas adventicias) y, por tanto,
conseguir un uso más eficiente del agua • La participación de organizaciones agrarias
disponible por los cultivos. favorecerá el éxito de estas iniciativas.
• L a vinculación con arbolado o matorrales

es otra vía de actuación que puede gene-
3.5. Gestión de la calidad del agua
rar beneficios en ciertos casos. Si bien en
algunas situaciones se puede crear una La calidad del agua en los ríos españoles ha
competencia por el agua o puede darse mejorado en parte gracias a la instalación de
una mayor evapotranspiración por el estaciones depuradoras, aunque la normativa
arbolado; éste también puede aportar ma- europea todavía exige el establecimiento de
teria orgánica y proteger al cultivo en los muchas más, especialmente en municipios
momentos de mayor temperatura y déficit pequeños. Por otro lado, la calidad del agua
hídrico, reduciendo el consumo de agua subterránea es cada vez peor debido a la
necesario. Las barreras cortaviento, los contaminación difusa de origen agrario, lo
setos en lindes, las islas de vegetación, el que ha merecido un procedimiento de san-
arbolado aislado, por ejemplo, pueden re- ción de la UE al Reino de España. Una parte
ducir la evapotranspiración de los cultivos de los fitosanitarios y fertilizantes aportados a
afectados, además de contribuir a secues- los cultivos son arrastrados por el agua y aca-
trar nutrientes de capas más profundas, a ban contaminando acuíferos y ríos.
disminuir el riesgo de lixiviados y a reducir
la erosión.

Numerosos acuíferos en España han sido ca-
talogados como en riesgo de no conseguir su EJEMPLOS DE ÉXITO
buen estado por las altas concentraciones de • De nuevo en este caso, una medida de futuro
estos productos en sus aguas. consiste en los sistemas de asesoramiento
Para seguir mejorando la calidad del agua en la fertilización como la app desarrollada
de los ríos y acuíferos las medidas se deben por el ITACYL (Instituto Tecnológico Agrario
de Castilla y León), que se basa en el estado
dirigir en la dirección de reducir la cantidad
nutricional de los cultivos, obtenido mediante
de fitosanitarios y fertilizantes expuestas en satélite, y la corrección/ajuste de los planes
otros capítulos del libro. Otras medidas adi- individuales de fertilización en función de
cionales se incluyen a continuación12. diferentes variables.
3.5.1. Apoyo a la producción

ecológica y a la agroecología 3.5.2. Fiscalidad ambiental
(vinculada, además al precio del agua)
Una explotación en régimen ecológico (dife- MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040)
rente gestión de los fertilizantes) puede reducir De la misma forma, para reducir la
estos aportes y contribuir a una mayor sosteni- contaminación del agua con excedentes de fer-
bilidad de los ecosistemas acuáticos y acuífe- tilizantes de síntesis y pesticidas se debe desin-
ros. Por lo tanto, todas las medidas de apoyo centivar su adquisición gravándose con tasas o
a la producción ecológica y a la agroecología impuestos. Se trata de una medida para evitar
supondrán medidas que contribuyan a mejorar y prevenir las externalidades ambientales bajo
la calidad del agua. En especial, son urgentes el principio de “quien contamina, paga”.
medidas para ampliar el conocimiento y el
apoyo a los principios de la agroecología.
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimenta-

ción (MAPA).
• Al sector público, especialmente administra-
• Ministerio de Ministerio para la Transición
ciones agrícolas y de medio ambiente, tanto
nacionales como de comunidades autónomas
y de entidades locales. • Confederaciones hidrográficas y otros orga-
nismos de cuencas.
• Entidades científicas.
• Actores a implicar o afectados: agricultores
• La participación de los y las agricultoras,
y ganaderos.
sus asociaciones, y organizaciones agrarias
favorecerá el éxito de estas iniciativas. • Ministrio de Hacienda.
• Sector público vinculado al sistema alimen-
tario, para mejorar la información al consu-
midor, promover el consumo de productos
ecológicos y facilitar el crecimiento
de sistemas de procesado y distribución
de producción ecológica.

3.5.3. Reducción de contaminación dería intensiva sobre los campos de cultivo.
proveniente de la ganadería intensiva Aunque existe legislación nacional autonómi-
ca y buenas prácticas, éstas se centran en evi-
tar las emisiones atmosféricas contaminantes
Esta contaminación llega a ser muy importan-
(amonio). Por lo tanto, se necesita mejorar el
te a escala local y regional. Para reducir la
conocimiento e investigación sobre la forma
contaminación del agua por la ganadería se
y momento de la aplicación de los purines de
pueden aplicar diferentes medidas, desde res-
forma que no se afecte al cultivo y se preven-
trictivas hasta las de promoción. Las medidas
ga la lixiviación al subsuelo. Igualmente es
restrictivas tienen un rango desde mayor a me-
necesario transferir dicho conocimiento a los
nor restricción. Ejemplos de las medidas más
agricultores, mediante un asesoramiento ade-
restrictivas son la prohibición de la instalación
cuado, y el correspondiente control.
de explotaciones mayores a un determinado
número de cabezas, o a una densidad deter-
minada en un área concreta. Medidas menos A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
restrictivas consisten en definir requerimientos • Ministerio de Agricultura, Pesca y

que deben cumplir las explotaciones, que pue- Alimentación (MAPA).
den ser muy exigentes (lo que en la práctica • Consejerías de agricultura de las
dificultaría mucho nuevas instalaciones), o comunidades autónomas.
más flexibles. • Ministerio de Ministerio para la Transición
De la misma forma, la integración, recu- Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO).
peración y utilización de las deposiciones en • Actores a implicar o afectados: ganaderos
otros sistemas agrarios (economía verde y cir- y agricultores.
cular) facilita tanto su aprovechamiento, como
la reducción de la contaminación, como el
enriquecimiento de materia orgánica y fibra
3.5.4. Apoyo de la ganadería extensiva
en los cultivos que los reciban. Sin embargo,
esta medida mal aplicada sigue produciendo MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
graves problemas de contaminación de agua. Es preciso el apoyo de la ganadería extensi-
De hecho, actualmente hay un grave proble- va y ecológica para aumentar la productivi-
ma por la aplicación de purines de la gana- dad en amplias zonas de la España continen-
tal o mediterránea. Medidas para fomentar
explotaciones más sostenibles, evitando
problemas de contaminación, e incluso la me-
jora de otros ecosistemas y agroecosistemas.
Estableciendo sinergias con otros capítulos
del libro, una gestión ganadera extensiva
y en régimen ecológico tiene importantes
beneficios relacionados con la calidad del
agua. Una explotación extensiva permite que
las deposiciones y micciones no se concen-
tren en grandes cantidades, sino que sean
aprovechadas y asimiladas en el territorio
minimizando los problemas de contaminación
al tiempo que pasta el ganado. Medidas de

fomento de estos sistemas pueden ir desde • La creación y mantenimiento de elementos
ayudas económicas a través de la PAC (pago no productivos y de protección de los culti-
básico rediseñado, y eco-esquemas), hasta vos (setos vivos, lindes cortavientos, etc.).
ayudas del segundo pilar, como aumento del
• Barbechos con cubierta vegetal.
asesoramiento, mejoras de las redes de distri-
bución de explotaciones pequeñas, medidas • Rotación de cultivos.

especialmente dirigidas a pequeñas explota-
• No laboreo/siembra directa (restringiendo
ciones, etc. El objetivo debería ser apoyar la
los herbicidas).
producción de alta calidad en lugar de alta
cantidad, lo que a su vez en muchas ocasio- Por otro lado, es urgente establecer cubiertas
nes genera mayor empleo rural. vegetales vivas o muertas, expansión de res-
tos de poda, etc., en todos los cultivos leñosos
con más del 5% de pendiente. Es necesario
un mayor avance en el I+D+i sobre la correc-
• Ministerio de Agricultura, Pesca y
ta gestión de las cubiertas vegetales, distin-
Alimentación (MAPA).
guiendo secano de regadío y la precipitación
• Consejerías de agricultura de las
local de las diferentes regiones. Es urgente en
comunidades autónomas.
los olivares tradicionales y en otros leñosos
• Ministerio de Ministerio para la Transición en pendiente, lo que puede unirse a medidas
para evitar la despoblación. También es ne-
• Actores a implicar o afectados: ganaderos. cesario ampliar el conocimiento y el apoyo
a la denominada agricultura regenerativa.
Estas medidas son potencialmente incluibles
3.5.5. Limitación de la erosión del suelo en los ecosquemas de la nueva PAC, y de
hecho el MAPA incluye entre sus propuestas
las cubiertas vivas en leñosos, la rotación en
En relación con los procesos erosivos de las
herbáceos y la protección de elementos del
escorrentías, el problema es la pérdida de
paisaje agrario.
nutrientes del suelo y su lavado hacia los
ecosistemas acuáticos donde produce eutrofi-
zación. Igualmente, podríamos señalar que el A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
aporte de material sólido de diferente calibre • Ministerio de Agricultura, Pesca y
condiciona la dinámica fluvial y la integridad Alimentación (MAPA).
de los hábitats acuáticos, y supone otro pro- • Consejerías de agricultura de las
blema a abordar. Estos procesos tan indesea- comunidades autónomas.
bles se agravarán en frecuencia e intensidad
• Ministerio de Ministerio para la Transición
por el cambio climático. Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO).
Prácticas agrícolas que sirven para reducir
• Actores a implicar o afectados: agricultores.
estos problemas son:

3.6. Tabla resumen y complementaria (0) Relación con otros capítulos
Debido a las limitaciones de espacio y como (1) Nivel: Explotación (E), Políticas (P),
forma de resumir un mayor número de pro- Consumo (C);
puestas, a continuación se incluye una serie
(2) Categoría: Agrícola (AG),
de medidas, algunas ya desarrolladas a lo
Gestión (GE), Infraestructura (IN);
largo del capítulo, con gran potencial para
mejorar la sostenibilidad del uso del agua (3) Escala: Corto plazo (CP),
en el sistema agroalimentario de forma resu- Medio plazo (MP), Largo plazo (LP);
mida. Se incluyen diferentes características
(4) Dificultad técnica: Baja (B), Media (M),
para facilitar la comprensión de su potencial
Alta (A);
y facilitar su aplicación. La siguiente tabla
sigue el formato utilizado en Iglesias y (5) Coste potencial: Bajo (B), Medio (M),
Garrote (2015). Alto (A);
(6) Beneficios potenciales: Bajos (B),
Medios (M), Altos (A);
(7) Relación beneficio/esfuerzo: Baja (B),
Media (M), Alta (A);

MEDIDAS (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Promocionar la partici- P, E, C GE CP B M M A
pación ciudadana de los
sectores productor, consu-
midor y de la población
interesada y afectada
Promocionar la transparen- P GE MP M B M M
cia en la información y en
la toma de decisiones
Promocionar la autoorga- P, E, C AG, MP A M M M

nización de los sectores GE
productor, consumidor y
de la población interesada
y afectada
Mejorar la información Capítulo P, C GE MP M M M M

sobre el uso sostenible del de consumo
agua. Se puede fomentar
por ejemplo que el eti-
quetado de los productos
incluya su huella hídrica
(verde y azul), la conta-
minación de agua que
generan, etc.
Medidas fiscales: Introdu- Capítulo P AG, LP A B M M

cir impuestos a productos medidas GE
que se generen en áreas fiscales
en las que no hay un uso
sostenible de agua, o re-
ducir impuestos a produc-
tos que sí lo hagan. Una
forma podría ser propor-
cionar beneficios fiscales
a producciones en secano
frente al regadío, espe-
cialmente en áreas en las
que las fuentes de agua
se encuentren en malas
condiciones y se esté inten-
tando reducir su uso.

MEDIDAS (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Innovación tecnológica. P, E AG LP A M A M
Actualmente se está
dando un gran desarrollo
de los sistemas tecnifica-
dos de control,
seguimiento y riego a
explotaciones agrarias.
Formación con el sector P, E AG, MP M M M M

agrario, para que entien- GE
dan los problemas que
surgen, los riesgos a los
que se enfrentan y conoz-
can posibles soluciones.
El control de la superficie P GE CP B B M A
regada mediante sistemas
de teledetección junto con
información administrativa
permite solventar algunos
problemas en el control
del consumo de agua por
parte de las explotaciones
agrarias. La disponibilidad
de imágenes de satélite
y de softwares de cálculo
permite obtener unos datos
de gran precisión, que
pueden ayudar a tener un
conocimiento muy cercano
a la realidad del uso real
del agua en el campo.
Fomentar y apoyar la P, E AG, LP A A A M

investigación para mejo- GE
rar un uso sostenible del
agua. La investigación es
necesaria tanto desde el
punto de vista agrario,
ligado al punto anterior
de medidas agrarias
(ej. mejora genética),
como aspectos del funcio-
namiento de organizacio-
nes, al comportamiento
social de agricultores y
consumidores, etc.

MEDIDAS (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Política tarifaria que incor- P GE MP A M M B

pore tanto la recuperación
de costes, como el coste
de oportunidad, o posibles
daños ambientales a futu-
ro, con medidas adecua-
das para la internalización
de estos costes.
Utilizar el marco de P GE MP M B M M
contabilidad ambiental
SEEA (System of Envi-
ronmental-Economic Ac-
counting) de contabilidad
natural para evaluar la
sostenibilidad de los
ecosistemas hídricos
Aplicación más frecuente P AG, CP B M A A

de la medida (contempla- GE
da en el RDPH, art. 349,
en virtud del derecho de
adquisición preferente
reconocido en el artículo
68.3 del texto refundido
de la Ley de Aguas) por
medio de la cual los orga-
nismos de cuenca pueden
“ejercer un derecho de
adquisición preferente del
aprovechamiento de los
caudales a ceder, resca-
tando los caudales de todo
uso privativo”. Es decir, los
derechos de uso de agua
pueden irse reduciendo
cuando dichos derechos
cambien de manos con el
fin de recuperar caudales
ecológicos o de conservar
los ecosistemas acuáticos
(López-Gálvez y Naredo,
1997; Naredo, 2008).

MEDIDAS (0) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Papel directo promocio- P AG, CP B B M A

nando y haciendo visibles GE
diferentes ejemplos de
iniciativas sostenibles. Al
igual que en otros capítu-
los del libro, fomentando
alimentos sanos, cultivados
de forma sostenible en
territorios cercanos, apli-
cando una remuneración
laboral justa y accesibles a
los consumidores en térmi-
nos de precio y ubicación
física, se puede contribuir
a un uso más sostenible
del agua.
Tabla 2: Medidas para mejorar la sostenibilidad del uso del agua en el sistema agroalimentario
4. CONCLUSIONES Segundo, aprovechar el crecimiento expo-

nencial de la investigación al servicio de la
En el contexto de un uso más sostenible del
sostenibilidad de los recursos y de modelos
agua en los sistemas agroalimentarios este
socioeconómicamente viables para los produc-
capítulo ha identificado algunas de las medi-
tores que permitan una calidad de vida y la
das clave en las que enfocar los esfuerzos. En
sostenibilidad ambiental. Un buen uso de los
resumen, se refiere a un uso más sostenible en
datos e información en cuanto al uso del agua
cuanto a la calidad y a la cantidad del agua
es la base de un modelo económico sostenible
en el sector agrario en España. En estas conclu-
a largo plazo. La digitalización de dichos da-
siones recogemos los ejes que apoyarán esta
tos puede contribuir a aumentar la sostenibili-
transición y transformación hacia este modelo
dad. Al mismo tiempo, es esencial mejorar la
sostenible de gestión:
organización de los participantes en la cadena
Primero, según un enfoque sistémico, tal
agroalimentaria (productores, consumidores,
como se recoge en el informe reciente de la
comercializadores), así como con las adminis-
Agencia Ambiental Europea, las prácticas tie-
traciones públicas, y aumentar la transparencia
nen que estar apoyadas por principios agro-
de datos en la gestión del agua.
ecológicos y de agricultura ecológica (EEA,
Tercero, es muy importante aprovechar la
2021). A medio-largo plazo, y sabiendo que
oportunidad de los marcos políticos que están
tiene una dificultad técnica, legal y orga-
cambiando en este momento. Por ejemplo, uti-
nizativa importante, es esencial mejorar la
lizar las estrategias europeas “de la granja a
coordinación de los organismos hidrológicos,
la mesa”, “economía circular” y de “biodiversi-
ambientales y agrarios de los distintos niveles
dad”. Es crucial mejorar la información que se
de la administración: nacional, comunidades
da al consumidor y desarrollar incentivos para
autónomas y entidades locales, para que to-
la reducción de insumos, minimizar el impacto
das actúen con unos objetivos comunes.

ambiental y mejorar el valor añadido de los eficiencia de conducción del agua. En la gestión del agua
se identifica con el concepto de dotación.
productos, evitando su desvalorización. De la
misma forma, se necesita apoyar los cultivos 7. En 2003 se produce el desacoplamiento de la ayuda básica
a la renta en la PAC, que en lugar de darse según la produc-
en secano y la ganadería extensiva, mejoran- ción de la explotación, pasan a otorgarse en función de la
do el conocimiento para combinar la mejor superficie. El sistema elegido por España para aplicar dicha
reforma, al basarse en la producción de un periodo de tiem-
producción y la prevención de amenazas cli- po concreto (los llamados “derechos históricos”), hasta ahora
máticas y plagas. apoya en mayor medida al regadío frente al secano.
Actualmente se están realizando importan- 8. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/
tes esfuerzos para alcanzar un uso sostenible european-green-deal/actions-being-taken-eu/farm-fork_es
del agua en España, pero todavía quedan 9. https://www.mapa.gob.es/es/pac/post-2020/documenta-
retos que superar. Además, debido al cam- cion-del-pe-pac.aspx
bio climático, la disponibilidad de agua va a 10. Consumo del agua: Fracción del uso del agua que, al llegar
reducirse, y a la vez van a aumentar tanto la a la parcela de riego, se evapotranspira o evapora hacia
la atmósfera, junto con la escorrentía o infiltración no recu-
demanda de agua (por el incremento de las perable por ir directamente hacia el mar (a través de ríos o
temperaturas) y la intensidad y frecuencia de aguas subterráneas).
las catástrofes naturales. Por lo tanto, todavía 11. La Evapotranspiración es la combinación de dos procesos
serán necesarios mayores esfuerzos en el futu- separados por los que el agua se va a la atmósfera a través
de la superficie del suelo por evaporación y por otra parte
ro, para los que tanto las soluciones tecnoló- mediante transpiración del cultivo. La evaporación y la
gicas como las institucionales y sociales serán transpiración ocurren simultáneamente y no hay una ma-
nera sencilla de distinguir entre estos dos procesos. La Eva-
imprescindibles si queremos gestionar el agua potranspiración de los cultivos bajo condiciones estándar
de forma sostenible, aunando los objetivos so- (ETc) se calcula cuando el cultivo se encuentra exento de
enfermedades, con buena fertilización y que se desarrolla
ciales, económicos y ambientales.
en parcelas amplias, bajo óptimas condiciones de suelo y
agua, y que alcanza la máxima producción de acuerdo a
1. Uso del agua. Aguas suministradas en parcela las condiciones climáticas reinantes. (Allen y col., 2006).
al regadío.
12. En el olivar se produce el fenómeno denominado "vecería",
2. El uso consuntivo es el uso de agua en el que el agua usada que consiste en que tras un año de abundante cosecha de
se evapotranspira y por tanto vuelve a la atmósfera. El uso aceituna se sucede otro en el que la cosecha es pequeña.
“no-consuntivo” es el que después de usarse vuelve a los sis-
13. https://www.mapa.gob.es/es/pac/post-2020/documenta-
temas hídricos terrestres (como ríos o acuíferos). Un ejemplo
cion-del-pe-pac.aspx
de uso no consuntivo es el uso para producir electricidad.
3. Los retornos de riego es la parte del agua usada

para regar que vuelve al suelo y a las masas de agua sin
haber sido usada por el cultivo (a través de la escorrentía y
de la infiltración). Al modernizarse un cultivo, los retornos
se reducen: más porcentaje del agua es usada por los culti-
vos y menos porcentaje vuelve a las masas de agua.
4. Eficiencia del regadío: la proporción que es capaz

de transpirar el cultivo (consumo de agua o pérdidas hacia
la atmósfera) en relación con el agua aportada
(Uso del agua o suministro en parcela). Anuario de
Estadística Agraria. Serie 1950–2001 (2019) y
Encuesta sobre Superficies y Rendimientos de Cultivos.
Serie 2002–2017 (2019).
5. Anuario de Estadística Agraria. Serie 1950–2001 (2019) y

Encuesta sobre Superficies y Rendimientos
de Cultivos. Serie 2002–2017 (2019).
6. Demanda: necesidades brutas de los cultivos. Se obtiene

a partir de la ETo y los coeficientes de aplicación según
estado fenológico, riego deficitario, etc., aumentado por la

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es/agua/temas/planificacion-hidro- Sciences, 105(47), 18215-18220.

08
LOGÍSTICA Y DISTRIBUCIÓN
ASOCIATIVA
Autores
Javier Sanz Cañada
Carolina Yacamán Ochoa
Mensajes clave
En un momento de crisis climática y de pandemia de
la COVID-19, el fomento de la logística y la comercializa-
ción asociativa ha de contribuir decisivamente a superar los
puntos de estrangulamiento que impiden a las productoras
de alimentos sostenibles emprender un salto de escala.
Las nuevas fórmulas de institucionalidad cooperativa en

logística y distribución de alimentos sostenibles, tales como
los food hubs o los supermercados cooperativos, constituyen
innovaciones sociales en materia de organización asociati-
va de la logística y de la distribución de los alimentos soste-
nibles. Pueden contribuir al salto de escala si son convenien-
temente impulsadas por las políticas públicas.
La compra pública alimentaria es una política con un alto

efecto motor en el fomento de la alimentación sostenible.
Ha de armonizarse con una política de impulso a los food
hubs, que impida que existan desfases temporales entre la
oferta y la demanda a escala local.
La digitalización es actualmente la principal herramienta

técnica para incrementar la eficiencia de las instituciones
cooperativas de logística y distribución, para minimizar los
costes de producción y la huella ecológica, así como para
aumentar la accesibilidad de las consumidoras a los ali-
mentos sostenibles.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA pacidad para implicar a capas más amplias
de la población.
El consumo de productos ecológicos se
El desafío de emprender un salto de escala
encuentra actualmente en España en una
en la alimentación sostenible se fundamenta
situación de expansión, con unas tasas de
no sólo en las reflexiones precedentes sobre
crecimiento anual de dos dígitos en los últimos
los cambios previsibles en la demanda de
años: entre 2013 y 2018, el gasto en alimen-
las consumidoras, sino también en los argu-
tos y bebidas ecológicos per cápita creció el
mentos ambientales sobre la insostenibilidad
114%, frente a sólo un 2% de incremento en
ambiental del sistema agroalimentario con-
el gasto alimentario total per cápita (MAPA,
vencional, debido a las numerosas externa-
2019; MAPAMA, 2018 y elaboración propia).
lidades ambientales negativas que genera.
Asimismo, es previsible que el atributo “local”,
La erosión, la pérdida de biodiversidad o la
que ya emergía como valor al alza en las pre-
contaminación de suelos y acuíferos son sólo
ferencias de los consumidores en momentos
algunos importantes ejemplos de externali-
anteriores a la pandemia, continúe ganando
dades producidas por la agricultura conven-
importancia a la hora de decidir la cesta de
cional. La transformación agroindustrial, la
la compra en un mundo post-Covid. En tercer
logística y el transporte generan también im-
lugar, es previsible que la tendencia a valorar
portantes externalidades relativas a vertidos,
de forma creciente los atributos saludables de
contaminación del aire, pérdida de tiempo en
los alimentos, que era ya desde hace tiempo
atascos de circulación o consumo de energía
una realidad en el consumo alimentario de
no renovable, entre otras.
muchos países europeos, experimente un
Además, hoy parece indudable que la
fuerte incremento en las preferencias futuras
contribución al cambio climático es una de
de los consumidores. La pandemia ha descu-
las más importantes externalidades, por su
bierto también a nuevos segmentos de consu-
dimensión global, que genera el sistema agro-
midoras alimentarias que perciben cada vez
alimentario convencional predominante. El
con mayor claridad que la salud del planeta y
último estudio realizado a escala internacional
la salud de las personas se encuentran interre-
sobre emisiones de gases de efecto invernade-
lacionadas, como aparece reflejado explícita-
ro (GEI) señala que las emisiones provenientes
mente en el enfoque multisectorial de diseño
del sistema alimentario representan el 34%
de políticas e investigaciones One Health, de
del total de los GEI emitidos por actividades
la Organización Mundial de la Salud.
antrópicas (Crippa et al., 2021). Este mismo
Asimismo, en los últimos años está pro-
informe resalta que, dentro del conjunto de
liferando por todo el territorio español una
las emisiones del sistema agroalimentario, la
cantidad apreciable de experiencias de
mayor contribución corresponde a la agricul-
producción y consumo con una clara orien-
tura y a los cambios de usos del suelo (71%),
tación agroecológica y, más en general, de
mientras que el resto proviene de las activi-
alimentación sostenible. No obstante, estas
dades vinculadas a la cadena de suministro:
iniciativas, a menudo vinculadas a redes
comercio minorista, transporte, consumo, pro-
alimentarias alternativas, no han conseguido
ducción de combustible, gestión de residuos,
apenas traspasar la frontera del consumo de
procesos industriales y embalaje.
la población más concienciada o activista.
Sin embargo, los esfuerzos por minimizar
Como resultado, su impacto en la transición
los GEI que realizan los agricultores que lle-
del sistema agroalimentario local ha sido
van a cabo prácticas de cultivo agroecológi-
cuantitativamente escaso, al igual que su ca-
cas contrasta con el hecho de que su sistema
215 08. LOGÍSTICA Y DISTRIBUCIÓN ASOCIATIVA

de distribución genera hoy en día una eleva- El escenario deseable propone la creación
da huella de carbono, por encontrarse indivi- de food hubs, o centros logísticos asociativos
dualizado y poco profesionalizado. Además, de pequeños productores, transformadores y
este sistema de distribución tiene actualmente distribuidores de alimentos locales, ubicados
unos altos costes logísticos que dificultan el principalmente en entornos urbanos, como
salto de escala de la alimentación sostenible, una de las principales soluciones emergentes
por no lograr ser accesibles en precios a los a los problemas de distribución física. La fina-
segmentos de consumidores con niveles de lidad de los food hubs, en su concepción más
renta medios o bajos. amplia, es realizar una gestión sostenible de
En consecuencia, algunos de los problemas la cadena de suministro a través de una estra-
que han de resolverse con mayor urgencia en tegia holística empresarial de carácter logís-
el ámbito de la alimentación sostenible son los tico, lo que implica llevar a cabo decisiones
referentes a la logística y la distribución, pues colectivas relativas al abastecimiento, almace-
suponen un punto de estrangulamiento para namiento, picking o preparación de pedidos,
el salto de escala. La acción cooperativa es transporte e incluso logística inversa (Berti y
la única solución posible para emprender los Mulligan, 2016; Manikas et al., 2019). Los
problemas de distribución física y comercial, objetivos de estos centros asociativos son
pues es imprescindible generar sinergias para mejorar la
lograr un cierto nivel de economías de escala eficiencia
y de alcance en este tipo de tareas. La logís- económica
tica y la comercialización tienen por misión y ambiental,
optimizar los flujos de materias, de informa- minimizan-
ciones y financieros. La digitalización de la do costes
logística y la comercialización de los canales y huella de
cortos supone una importante innovación téc- carbono,
nica en términos de optimización de dichos pero también
flujos (Raton et al., 2020), lo que a su vez incrementar
requiere implementar innovaciones sociales en la accesibi-
materia de organización colectiva. lidad de los
pequeños
2. ESCENARIO DESEABLE productores a
los diferentes
El objetivo de las medidas que proponemos puntos de en-
en el presente capítulo es el fomento de la trega del mercado regional, así como mejorar
cooperación local en materia de logística y la trazabilidad del origen de los productos.
comercialización entre las productoras agrarias Asimismo, existen otras iniciativas destina-
y las pequeñas empresas agroindustriales y dis- das a obtener específicamente economías de
tribuidoras, lo que ha de servir para superar los escala y alcance en la distribución comercial
puntos de estrangulamiento que condicionan el minorista: las cooperativas de consumo, las
salto de escala de la alimentación sostenible. La empresas distribuidoras agroecológicas y los
pandemia de la COVID-19 ha potenciado con supermercados cooperativos. Estos últimos
fuerza la necesidad de impulsar nuevas fórmu- comienzan a surgir como una iniciativa emer-
las cooperativas, con procesos de gobernanza gente en España para dar respuesta al ac-
ascendente, que contribuyan a resolver los proceso a alimentos saludables y asequibles: se
blemas de distribución física y comercial. trata de fórmulas cooperativas de distribución

comercial minorista cuyos socios son los con- 3.1. Fomento de la implantación
sumidores, aunque también desarrollan fun- y desarrollo de los Food Hubs
ciones logísticas en términos de aprovisiona-
miento, trazabilidad y seguridad alimentaria.
La institucionalidad creada en torno a los food
La difusión del modelo de los supermercados
hubs puede servir para integrar cooperativa-
cooperativos de cercanía a los barrios y las
mente toda una serie de funciones encamina-
ciudades, así como la asunción progresiva
das a la disminución de costes y de la huella
de funciones comerciales por parte de los
de carbono, así como a la ampliación de las
food hubs, serán acciones complementarias a
carteras de clientes: realizar la compra de
la hora de fomentar la comercialización aso-
insumos en común; abordar colectivamente
ciativa frente al salto de escala.
la promoción y la comercialización; llevar a
Los responsables políticos, en co-gober-
cabo la planificación conjunta de la produc-
nanza con la sociedad civil, pueden hacer
ción, en el caso de los productos hortofrutí-
uso de una importante herramienta, que es la
colas; facilitar la realización de la logística
compra pública alimentaria: es una política
inversa de biorresiduos, que garanticen una
con un alto efecto motor en el fomento del
economía circular. Los food hubs dedicados
consumo local y sostenible de alimentos. Ha
a la alimentación sostenible están siendo anali-
de armonizarse con una política de impulso a
zados, desde la literatura especializada, como
los food hubs, que impida que existan desfa-
modelos de innovación social (Berti y Mulli-
ses temporales entre la oferta y la demanda a
gan, 2016; Yacamán et al., 2020), es decir,
escala local.
como nuevas fórmulas organizativas de peque-
ños agricultores, agroindustrias y distribuidores
3. MEDIDAS
que comparten finalidades colectivas de trans-
La consulta bibliográfica y documental y el formación social y de transición ecológica.
debate realizado en torno a cinco entrevistas Las políticas públicas destinadas al apoyo
de larga duración a testigos privilegiados del a las inversiones en capital fijo (1.1) son es-
sector de la logística y la distribución de ali- pecialmente convenientes para el arranque y
mentos sostenibles1, nos han servido para de- para la primera fase de desarrollo de muchas
finir y estructurar las medidas a proponer. Las iniciativas de centros logísticos asociativos.
soluciones a los problemas de logística y distri- En las redes alimentarias alternativas, muchas
bución han de conjugar la acción de las polí- experiencias son altamente innovadoras, pero
ticas públicas orientadas a la transición agro- tienen simultáneamente un alto grado de pre-
ecológica con las estrategias organizativas cariedad económica. La gran inversión per-
de los agentes implicados en la alimentación sonal en tiempo y energía de los promotores,
sostenible. En la Tabla 1 se refleja la tipología las necesidades financieras específicas de las
de medidas que serán abordadas a lo largo etapas iniciales, la insuficiente remuneración
del capítulo, lo que comprende cuatro grandes obtenida al comienzo, o los cambios en las
medidas y sus respectivas submedidas. políticas regionales y locales, son factores
que, entre otros, acrecientan esta fragilidad.
Algunas inversiones en capital fijo son, por
una parte, las propias infraestructuras y
equipamientos que se sitúan en el interior
de las naves del centro logístico (estanterías,
cámaras frigoríficas, carretillas elevadoras,

traspalets, mesas de picking, escaleras, zo- ción puede ser canalizada mediante medidas
nas de oficina, etc.) y, por otra, los vehículos relativas a los Programas de Desarrollo Rural
de reparto bajos en emisiones, isotermos o del segundo pilar de la PAC; es deseable que
refrigerados. En los food hubs también pue- los argumentos sobre logística y distribución
den surgir demandas de inversión en instala- de los alimentos sostenibles estén incorpora-
ciones complementarias al centro logístico: dos en el Plan Estratégico Nacional para la
obradores o cocinas comunitarias, o bien PAC post 2020.
equipamiento de logística inversa de restos
vegetales compostables. Este tipo de financia-
1. FOMENTO DE LA IMPLANTACIÓN 1.1 Apoyo a la financiación de infraestructuras, instalaciones

Y DESARROLLO DE LOS FOOD HUBS y capital fijo del centro logístico
1.2 Puesta a disposición de los food hubs de infraestructuras
públicas en los Mercas
1.3 Contratación de personas dinamizadoras de los procesos
participativos y de la gestión de los centros logísticos
1.4 Acompañamiento técnico y formación sobre reglamentación
técnico-sanitaria y sobre aspectos jurídicos
2. COMPRA PÚBLICA ALIMENTARIA 2.1 Normativa sobre compra pública alimentaria, logística y
Y FOOD HUBS distribución: cláusulas ambientales, locales y sociales en los
pliegos de contratación
2.2 Implantación de la compra pública responsable
en la restauración de los centros de titularidad pública
2.3 Programa de formación y sensibilización de los trabajadores
de la restauración colectiva sostenible
2.4 Creación de un Consejo Nacional de la
Alimentación Colectiva
3. IMPULSO A LA DIGITALIZACIÓN DE 3.1 Fomento de la inversión en digitalización de

LA LOGÍSTICA Y LA DISTRIBUCIÓN funciones logísticas
3.2 Programas de innovación, formación y acompañamiento
técnico en digitalización
4. FOMENTO DE LA DISTRIBUCIÓN 4.1 Campañas de promoción y sensibilización del consumo,

COMERCIAL EN CANALES CORTOS catálogos de productores y marcas colectivas
4.2 Formación en nuevas cualificaciones comerciales y asesoría
sobre la cadena de suministro en canales cortos
4.3 Creación de plataformas públicas y herramientas de network-
ing entre los agentes que intervienen en los canales cortos
4.4 Dinamización y fomento de supermercados cooperativos y
de otras fórmulas de distribución minorista asociativa
4.5 Dotación de espacios y fomento de ferias y mercados de
productoras locales
Tabla 1: Medidas para el impulso de la logística y la distribución asociativas de la alimentación sostenible 218
En segundo lugar, las administraciones públi-
cas pueden poner a disposición y subvencio- EJEMPLOS DE ÉXITO
nar parcialmente el alquiler de infraestructu- • Centro logístico Ekoalde de alimentos
ras para la instalación de centros logísticos, ecológicos de Navarra, en Pamplona, bajo
en lugares de ubicación óptima y elevado la fórmula de asociación de productores.
coste, como son los espacios ecológicos de Su creación en 2019 fue apoyada por el
Programa de Desarrollo Rural del Gobierno
los Mercas (1.2). En tercer término, en el
de Navarra. También se creó una plataforma
arranque y en la andadura de diferentes ini- de venta en común. Fue constituida mediante
ciativas de logística asociativa ha resultado la colaboración institucional de la empresa
decisivo el acompañamiento realizado por certificadora pública (CEPAEN) y la
personal especializado en la dinamización asociación de empresas de alimentación
ecológica de Navarra (AEN), así como del
del proceso participativo y en la gestión em-
instituto de investigación agroalimentario
presarial (1.3). Los programas de subvención público de Navarra (INTIA) y de la tienda
de personas dinamizadoras y de gerentes online de venta de alimentos ecológicos na-
han de tener una duración limitada a varios varros Ekologikoak.
años, hasta que los proyectos se consoliden • Dinamización participativa y acompañamien-
empresarialmente y que los costes salariales to en el ámbito del proyecto Mares Alimenta-
sean asumidos por la cooperativa al acabar ción (proyecto de la UE liderado por el Ayun-
tamiento de Madrid, 2016/19): creación de
dicho periodo. Finalmente, el acompañamien-
Madrid km0.
to técnico y la formación en reglamentación
técnico-sanitaria de los alimentos y de su
transporte, así como en aspectos jurídicos
3.2. Compra pública alimentaria
sobre la logística, suelen constituir políticas
y Food Hubs
eficaces para el apoyo a los productores en
las primeras fases de desarrollo del centro MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
logístico asociativo (1.4). La compra pública responsable en el sector
de la restauración y el catering es quizás la
política que tiene mayor impacto a la hora de
fomentar la alimentación sostenible, tanto por
• Agricultoras, agroindustrias y pequeñas distri-
garantizar el acceso a dietas saludables a un
buidoras locales que estén en un proceso de
creación de un food hub y centros logísticos buen número de personas como por impulsar
cooperativos que estén en funcionamiento. la sensibilización y educación en el consumo
• Áreas de gobierno a las que atañe la medi-
responsable. La incorporación de criterios de
da: Consejerías de Agricultura y Desarrollo suministro ecológico y local en los pliegos de
Rural de las Comunidades Autónomas, contratación pública de la restauración para
mediante los Programas de Desarrollo Rural colectividades (centros educativos, sanitarios,
financiados por el segundo pilar de la PAC;
sociales y penitenciarios, sedes de la adminis-
corporaciones locales.
tración pública, etc.), ya sea mediante gestión
directa o mediante subcontratación, es una me-
dida que suele tener importantes repercusiones
en los consumidores, productores y distribui-
dores de alimentos sostenibles y locales. Más
allá de impulsar la demanda y la oferta, esta
medida puede tener otros efectos beneficiosos:
el fomento de buenos hábitos alimentarios, el

apoyo al tejido agrario local, el impulso a la social. De forma más específica, es aconseja-
innovación ecológica y el fortalecimiento de la ble proponer medidas de impulso a la gestión
seguridad alimentaria, entre otros. directa de los comedores públicos por sus
Múltiples estudios (Becot et al., 2014; comunidades de usuarios: por ejemplo, que
Boutelle, 2018; Garúa, 2017; Muñoz, 2017) los consejos escolares se adopten parte de las
han identificado los obstáculos que han de decisiones sobre la elaboración de menús.
salvar los agricultores individuales de peque- En términos generales, la introducción de
ña dimensión para satisfacer directamente la la alimentación sostenible en los comedores
demanda de los comedores públicos: las altas públicos es un proceso bastante complejo, que
y continuas necesidades de suministro diario demanda la implicación del conjunto de la co-
(cantidad y variedad en las entregas); el nivel munidad escolar, del sector de la restauración
de servicios solicitados de pre-elaboración y de la Administración pública. Se requiere un
(lavados, cortados, pelados, conservados o fuerte compromiso político de los decisores pú-
congelados); la normativa higiénico sanitaria; blicos para correr con los riesgos e incertidum-
el precio; la necesidad de contar con alguna bres que conlleva la organización logística de
certificación formal que garantice los atributos un buen número de pequeños productores. Es
de calidad específicos de los alimentos (certi- conveniente impulsar los programas de forma-
ficación ecológica y de origen); y la creciente ción y sensibilización de los trabajadores de
desaparición de cocinas escolares frente al la restauración colectiva (2.3), con el fin de
aumento del sistema de línea fría, en el que se que se adapten a los rasgos distintivos de la
apuesta por servicios de catering que pre-ela- alimentación sostenible en materia de logística
boran la comida en cocinas centrales externas y distribución: así, por ejemplo, el personal
al centro escolar. Estos obstáculos sólo pueden necesita adaptar su forma de abastecerse y
ser salvados mediante el apoyo sincrónico cocinar a la temporalidad estacional, o a em-
de las políticas de compra pública con las plear siempre productos frescos.
políticas de impulso a iniciativas de logística Emulando la experiencia francesa, sería
asociativa, que estructuren mejor la oferta. deseable la creación de un Consejo Nacional
En el ámbito de la normativa autonómica o y de Consejos Autonómicos de la Restauración
municipal sobre la compra pública alimentaria Colectiva (2.4). El rol de estas instituciones es
(2.1), así como de sus políticas de implan- reunir en mesas de trabajo a las autoridades
tación en los centros de titularidad pública públicas, a los representantes del sector agro-
(2.2), uno de los aspectos clave, en términos alimentario local y a la restauración colectiva.
de logística y distribución de los alimentos Su misión principal es elaborar reglamentos y
sostenibles, es introducir en los pliegos de supervisar la aplicación de la normativa, así
prescripciones técnicas de la contratación unos como definir criterios de calidad nutricional en
porcentajes mínimos de productos ecológicos las comidas y diseñar un sistema de informa-
y locales en la composición de los menús; es ción para la educación del consumidor.
decir, se abandona la consideración exclusiva
de la oferta económica más ventajosa en los
pliegos de condiciones técnicas. Esta norma-
tiva podría también contemplar la posibilidad
de incluir cláusulas sobre limitación progresiva
y prohibición del uso de embalajes y envases
desechables, o bien primar con puntuación po-
sitiva los contratos con empresas de economía

centrales en el devenir de los food hubs, pero
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA también de otras fórmulas de distribución
• Responsables de compras y cocineros de los comercial asociativa, tales como los super-
comedores públicos, food hubs, productoras mercados cooperativos o las empresas distri-
agrarias y agroindustriales. buidoras de la economía social. La reducción
• Áreas de gobierno a las que atañe la medi- de los costes logísticos, que es condición
da: Consejerías de Agricultura y Desarrollo necesaria para lograr una eficiencia comer-
Rural de las Comunidades Autónomas, cial que permita abordar el salto de escala,
mediante los Programas de Desarrollo Rural
la disminución de la huella de carbono en el
financiados por el segundo pilar de la PAC;
entidades de los gobiernos municipales, transporte y la mejora de la trazabilidad del
autonómicos y estatales que alberguen origen de los alimentos, son algunos de
comedores públicos. los objetivos más importantes de las medidas
de digitalización.
EJEMPLOS DE ÉXITO Existen numerosas herramientas digitales
para optimizar las distintas fases que integran
• Medidas sobre compra pública en la Loi
EGalim del Gobierno de Francia (n° 2018- todo el proceso de logística y distribución co-
938): ley para el equilibrio en las relaciones mercial (Bouré et al., 2019). En primer lugar, se
comerciales en el sector agrario y alimentario encuentran los programas de optimización de
y una alimentación sana, sostenible y accesi- las rutas de transporte que, mediante sistemas
ble a todos.
de información geográfica, minimizan el tiempo
• Programa de Ecocomedores de o la distancia y calculan los costes de transpor-
Canarias, que comienza en el año 2013 te. Los datos compilados (puntos de reparto,
para potenciar la agricultura ecológica, la
calidad alimentaria y la incorporación de
vehículo empleado y porcentaje de ocupación
productos ecológicos, frescos, locales y de del vehículo, horarios de recogida, etc.) permi-
temporada en el menú de comedores escola- ten definir las rutas óptimas y realizar simula-
res y sociosanitarios. ciones para planificar situaciones futuras, tales
• Conseil National de la Restauration Collecti- como un incremento en el número de puntos de
ve: institución de concertación por excelencia reparto o en el porcentaje de ocupación de los
de la restauración colectiva en Francia vehículos. El sistema ha de tener flexibilidad de
(véase texto).
adaptación a las incidencias de tráfico, con el
fin de recalcular rutas en tiempo real.
En segundo término, es aconsejable que el
3.3. Impulso a la digitalización transporte de alimentos sostenibles incorpore la
de la logística y la distribución digitalización del cálculo de la huella de car-
bono, lo que permitirá mostrar a los consumi-
dores, a modo de herramienta de promoción,
La gestión eficiente de la logística es vital
el ahorro de huella en la distribución de un
para lograr la rentabilidad de los producto-
producto. Es posible aplicar a los datos sobre
res, contener el precio de los alimentos y ha-
el sistema de transporte una metodología para
cer accesible la alimentación sostenible a los
calcular y optimizar las emisiones (Jiménez Bel-
consumidores (Bosona y Gebresenbet, 2011).
trán et al., 2011; Gobierno Vasco, 2017).
Las estrategias de digitalización de los secto-
En tercer lugar, las herramientas tecnológi-
res agroalimentarios resultan esenciales para
cas han de interconectar también el sistema
lograr sistemas logísticos eficientes en el sumi-
de transporte con el sistema de gestión de
nistro local de alimentos: estos aspectos son
pedidos y de stocks, con el sistema contable

La gestión eficiente de la logística
es vital para lograr la rentabilidad
de los productores, contener el
precio de los alimentos y hacer
accesible la alimentación sostenible
a los consumidores.
– BOSONA Y GEBRESENBET, 2011
LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN EN ESPAÑA

y con las plataformas de venta online, in- 3.4. Fomento de la distribución
tegrando los distintos sistemas digitales del comercial en canales cortos
centro logístico en un sistema único. En la era
post-Covid, la comercialización asociativa
3.4.1 (campañas de promoción, catá-
necesita adaptarse a las nuevas demandas
logos de productores y marcas colectivas)
de los consumidores y ofrecer respuestas de
y 3.4.2 (formación y asesoría comercial en
comercialización en común mediante plata-
circuitos cortos).
formas online, que además se adapten a la
distribución capilar de la última milla que con- MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
lleva el reparto domiciliario. 3.4.3 (plataformas y herramientas de net-
Todas las anteriores aplicaciones informá- working), 3.4.4 (supermercados y otras fór-
ticas, así como el saber hacer para el manejo mulas asociativas de distribución minorista) y
de los sistemas digitales, suponen una inver- 3.4.5 (fomento de ferias y mercados de
sión considerable para las pequeñas produc- productoras locales).
toras, por lo que es preciso poner en marcha
medidas de fomento de la inversión en digi- El acceso y control de los eslabones finales
talización de las funciones logísticas (3.1), de la cadena alimentaria por parte de los
mediante la compra, adaptación e integración pequeños productores ayuda a mejorar sus
de programas informáticos que existen en el rentas, fortalecer la seguridad alimentaria y a
mercado. Como complemento, han de pro- estrechar sus relaciones con los consumidores.
moverse acciones de formación y acompaña- En este sentido, parece conveniente integrar
miento en digitalización (3.2). Dado que la a escala local las funciones de producción,
propensión a la innovación de los productores distribución, comercialización y consumo, de
y distribuidores vinculados a la alimentación tal manera que se reconecten los productores
sostenible es elevada, las políticas de apoyo con los consumidores mediante el fortale-
a la digitalización de la logística y la distri- cimiento de las relaciones de confianza, el
bución tienden a lograr buenos resultados en intercambio de conocimiento y la creación de
términos de la relación entre coste y beneficio. redes territorializadas. Estos sistemas agro-
alimentarios locales requieren no sólo una
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA reducción de intermediarios, sino también
una reasignación de funciones comerciales,
• Food hubs, supermercados cooperativos y
distribuidoras agroecológicas.
tradicionalmente asumidas por los pequeños
productores, que necesitan ser profesionaliza-
• Áreas de gobierno a las que atañe la das y organizadas colectivamente.
medida: Consejerías de Agricultura y Los programas de impulso a la distribu-
Desarrollo Rural y de Comercio de las
ción comercial asociativa en canales cortos
Comunidades Autónomas.
(3.4.1) pueden comprender, en primer tér-
mino, un conjunto de medidas relativos a la
EJEMPLOS DE ÉXITO promoción y la comercialización en común,
• La asociación Open Food France, rama fran- tales como las campañas de promoción y
cesa de la asociación Open Food Network, publicidad colectiva sobre alimentos sosteni-
que co-produce herramientas y conocimientos
bles, circuitos cortos y mercados locales. Una
de digitalización en acceso libre al servicio
de la eficiencia y la proliferación de los cir-
segunda política se refiere a la promoción
cuitos cortos. Pone a disposición de los pro- de la creación de catálogos comerciales de
ductores plataformas de venta online, entre productores locales para la venta en común,
otras funcionalidades. ya que la complementariedad de las carteras
223
de clientes puede alcanzar un gran valor una cierta andadura (Landare en Pamplona,
comercial. Una tercera estrategia de integra- etc.) (3.4.4). Los supermercados cooperativos
ción comercial cooperativa es el fomento de basan su funcionamiento en que los socios
la creación de marcas colectivas de produc- aportan pequeñas cantidades monetarias al
tores locales: las políticas regionales pueden capital social y de trabajo al mes (unas horas
destinar para ello subvenciones y apoyo por persona socia) y, a cambio, disponen de
técnico a la elaboración de los reglamentos una gran oferta de productos ecológicos lo
de las marcas, de modo que reflejen atribu- más locales posibles y a precios razonables,
tos específicos en materia de sostenibilidad aunque venden además algunos productos
y de identidad territorial. En particular, sería convencionales de gran consumo.
deseable que algunas iniciativas de logística Por último, tienen importancia en la vida
asociativa, que actualmente están ocupadas de las ciudades y los pueblos las medidas
en consolidar la organización colectiva de de fomento de ferias, mercados y puntos de
los problemas de distribución física, puedan venta directa de productoras locales (3.4.5),
emprender en una segunda fase acciones lo que implica generalmente la dotación de
conjuntas de comercialización, lo que supon- espacios públicos y el empleo de ciertos re-
dría un paso decisivo en la integración coo- cursos municipales (ver capítulo 10).
perativa de las funciones empresariales.
Un segundo grupo de medidas se refiere 4. CONCLUSIONES
a los programas de formación en materia de
marketing, gestión comercial, promoción y En un momento de crisis climática y de pan-
comunicación, adaptados a los problemas demia de la COVID-19, el fomento de la
específicos de las cadenas cortas de alimentos logística y de la comercialización asociativas
sostenibles (3.4.2). En tercer lugar, la creación ha de contribuir decisivamente a superar los
de plataformas públicas y herramientas de ne- puntos de estrangulamiento que impiden a las
tworking entre los agentes que intervienen en productoras de alimentos sostenibles empren-
los canales cortos (3.4.3), ya sean agriculto- der un salto de escala. Las redes de distribu-
res, agroindustrias, restauradores o consumido- ción de proximidad han constituido un factor
res, pueden ser de gran utilidad para poner en clave de la resiliencia mostrada por muchos
contacto los productores locales con los clien- sistemas agroalimentarios locales a la hora
tes, tales como los comedores colectivos o las de hacer posible que los consumidores acce-
tiendas; algunos ejemplos de plataformas son dieran a alimentos saludables, principalmente
las francesas Frais et local y Agrilocal, creadas de producto fresco, incluso en los momentos
para facilitar la búsqueda de productores agrí- más difíciles del comienzo de la pandemia.
colas locales a los comedores colectivos, a los La urgencia de desarrollar súbitamente siste-
grupos de consumo o a los consumidores. mas de reparto de última milla, así como de
Asimismo, parece conveniente apoyar la atender necesidades de la población en mate-
creación de nuevas fórmulas emergentes de ria de vulnerabilidad alimentaria, han poten-
distribución comercial minorista, que tienen ciado un interesante caldo de cultivo en ma-
una gran capacidad de innovación social y teria de innovación social. El empuje de las
de incidencia en el salto de escala, como son políticas públicas a las fórmulas cooperativas
los nuevos supermercados cooperativos (La de logística y comercialización que emergen
Osa y Supercoop en Madrid, Som Alimenta- en España, que aúnan una alta propensión
ció en Valencia, la Ortiga en Sevilla, etc.) o innovadora con una escasez de recursos,
las cooperativas de consumo que llevan ya puede resultar decisivo en su éxito futuro.

Las entrevistas realizadas han reafirmado así como para aumentar la accesibilidad de
la pertinencia de las medidas planteadas las consumidoras a los alimentos sostenibles.
y el interés por las fórmulas emergentes de Los Proyectos Estratégicos para la Recupe-
logística y distribución asociativas. Los food ración y Transformación Económica (PERTE),
hubs cooperativos de productoras locales que que van a canalizar el gasto del dinero proce-
incorporen a las funciones logísticas progresi- dente de los Fondos Europeos para la recons-
vamente otras funciones de comercialización trucción económica tras la crisis desencadena-
en común, han de complementarse e interac- da por la COVID-19, han de ser una ocasión
tuar con aquellas experiencias que, desde la para el impulso de la logística y la distribu-
distribución minorista asociativa, requieran de ción de alimentos sostenibles en canales cor-
una logística eficiente de alimentos sostenibles tos. Estas nuevas fórmulas de institucionalidad
y locales, diaria y diversa en su composición. cooperativa constituyen innovaciones sociales
La compra pública es una política con un alto cuyo ideario responde a valores de transición
efecto dinamizador, que ha de armonizarse ecológica y de transformación digital.
con una política de impulso a los food hubs,
que impida que existan desfases temporales 1. Quisiéramos mostrar nuestro agradecimiento a las personas
entre la oferta y la demanda a escala local. entrevistadas: Rafael Arroyo y Antonio Zafra (Subbética
Ecológica); Carmen Cuéllar (Madrid km0); Julia del Valle
La digitalización es actualmente la principal (Germinando); Alberto Cruz (Heliconia). El trabajo se ha
herramienta técnica para incrementar la efi- realizado en el ámbito del proyecto de investigación del
Plan Nacional ALISOS (PID2020-112980GB-C22).
ciencia de los centros y empresas cooperati-
vas de logística y distribución, para minimizar
los costes de producción y la huella ecológica,

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09
ENFOQUES TERRITORIALES
PARA UNA ALIMENTACIÓN
SOSTENIBLE Y UN MUNDO
RURAL VIVO
Autores
Daniel López García
Mensajes clave
En la gobernanza territorializada de los sistemas alimen-
tarios diferenciamos dos espacios: (1) territorios urbanos,
donde el acceso a la alimentación se ha de entender como
sistema básico de aprovisionamiento, en términos similares
al aprovisionamiento de energía o agua; y (2) territorios
rurales, donde cabe aplicar instrumentos de desarrollo rural
para fortalecer su posición en la construcción de sistemas ali-
mentarios de ciudad-región, en base a las relaciones funcio-
nales que de hecho mantienen con los territorios urbanos.
El avance hacia esa articulación o partenariados urba-

no-rurales tiene tres dimensiones que deben articularse
de forma equilibrada y coherente: (1) dimensión de arti-
culación institucional entre campo ciudad; (2) dimensión
simbólica o de narrativas incluyentes y que reconocen la
condición y el papel imprescindible de ambos territorios y
sus poblaciones en la sostenibilidad alimentaria; y (3) una
dimensión de proceso a través del cual es necesario arti-
cular actores, territorios y redes económicas más allá de la
dualidad campo-ciudad, a través de arreglos instituciona-
les e infraestructurales específicos a cada territorio.
Los instrumentos políticos y presupuestarios para implemen-

tar las propuestas aquí planteadas están disponibles, pero
no se aplican. Tan solo es necesario ser valientes y auda-
ces para impulsar los cambios necesarios, tanto las distin-
tas administraciones como los actores tradicionales de la
cadena alimentaria.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA enfoques territorializados (SAPEA, 2020).
Se plantea la importancia de establecer “en-
En un documento conjunto, diversas organiza-
samblajes” entre las iniciativas alternativas
ciones internacionales hacían un llamamiento
de producción, distribución y consumo soste-
a adoptar un enfoque territorial en el diseño
nibles, las políticas públicas y las infraestruc-
de actuaciones dirigidas a mejorar la seguri-
turas físicas existentes (ver capítulo 8), desde
dad alimentaria y nutricional (OECD/FAO/
una perspectiva de descentralización de las
UNCDF, 2016). Para ello es necesario tener
redes alimentarias y de su arraigo (social y
en consideración no sólo las especificidades
ecológico) en los territorios (Marsden y col.,
de cada territorio (urbanos, periurbanos,
2018). A su vez, se plantea la necesidad
rurales remotos, etc.), sino también prestar es-
de construir alianzas entre el sector agra-
pecial atención al diseño de una gobernanza
rio convencional y las redes o ensamblajes
multinivel que permita conectar adecuadamen-
alimentarios alternativos, si bien el trabajo
te diferentes niveles de decisión y diferentes
con ambos sectores requiere planteamientos
ámbitos territoriales.
diferenciados (López-García y González de
En el medio rural los retos alimentarios se
Molina, 2020).
entrelazan con las dinámicas sectoriales de
Los esfuerzos actuales de las políticas eu-
una agricultura que sigue perdiendo efecti-
ropeas para la reactivación del tejido agrario
vos, dando pie a procesos de abandono de
ligado al territorio se centran en promover el
tierras y concentración y corporativización de
relevo generacional a través de dos perfiles:
la actividad agraria. La agricultura es cada
las personas herederas de explotaciones
vez menos familiar, con unos agricultores
(farm successors) y las nuevas incorporacio-
(normalmente hombres) que trabajan solos,
nes a la actividad agraria desde fuera del
con fuertes niveles de estrés relacionados con
sector (new entrants). Ambos perfiles compar-
escasos márgenes comerciales y un elevado
ten las dificultades de emprender una activi-
endeudamiento. Debido a ello se sobreexplo-
dad económica con márgenes de rentabilidad
ta la fuerza de trabajo propia y ajena, expre-
pequeños y decrecientes, y de un contexto
sando una profunda quiebra en los procesos
estructural poco favorecedor para acceder a
de cohesión y reproducción social de las co-
los medios de producción. Por un lado, las re-
munidades rurales, y por tanto de la calidad
ducidas pensiones en el sector agrario y la no
de vida en el medio rural (Camarero, 2009).
contabilización de buena parte del trabajo (a
Además, esto se produce con el trasfondo
menudo invisible y no reconocido legalmente)
de una dinámica demográfica dominada en
realizado por las mujeres1 empuja a los titu-
muchas zonas rurales por la disminución de
lares a alargar el trabajo en la explotación
la población y el empleo rurales, la migración
mucho más allá de la edad de jubilación. El
de personas jóvenes (especialmente las muje-
hecho de que una buena parte de las rentas
res) y el envejecimiento de la población. Estos
agrarias provenga de subvenciones ligadas
procesos acentúan la brecha rural-urbana en
a la propiedad de la tierra también dificulta
relación a los estándares de calidad de vida,
el cese efectivo de actividad, por la razón ya
dotación de servicios públicos y oportunidades
señalada. A su vez las mencionadas limita-
económicas (Camarero, 2020).
ciones en la calidad de vida en muchas zo-
Los recientes debates científicos sobre la
nas rurales se suman a la escasa valoración
sostenibilidad de los sistemas agroalimen-
social (y económica) de la actividad agraria
tarios en Europa señalan la necesidad de
en la sociedad en general, que supone una
fortalecer el tejido productivo agrario desde
dificultad de primer orden en la decisión de
233 09. ENFOQUES TERRITORIALES PARA UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE Y UN MUNDO RURAL VIVO
asumir la explotación desde personas jóvenes y la utilización adecuada de esos alimentos,
(Bertolozzi-Caredio y col. 2020). así como la resiliencia del sistema alimenta-
En cuanto a los new entrants, cabe sumar rio [1]. Es más, en ocasiones estas crisis nos
otras problemáticas específicas relacionadas hacen perder de vista cómo se está reestruc-
con la dificultad para realizar las fuertes in- turando nuestro sistema agroalimentario. Así,
versiones necesarias para iniciar la actividad. la visión territorial del sistema alimentario ha
De esta dificultad inicial para acceder a re- de tener en consideración qué modelos de
cursos financieros, y específicamente acceso logística y distribución permiten contribuir a
a la tierra y a edificaciones y vivienda, deri- la erradicación de la pobreza alimentaria, sin
van otras. Normalmente son experiencias de perder de vista la equidad y los retos de la
menor tamaño (a menudo a tiempo parcial), transición ecológica en el sistema alimentario
con planes de negocio no ajustados a las (ver capítulo 8).
categorías y escalas de producción identifi- Las políticas de la Unión Europea, y en
cadas como viables por las administraciones. especial las medidas correspondientes al deno-
Por ello a menudo tienen problemas para minado Segundo Pilar de la Políticas Agraria
acogerse a las subvenciones relacionadas Común, configuran un marco de diseño de
con la primera instalación de jóvenes, u otras instrumentos políticos que podrían permitir res-
condicionadas por la escala económica de la ponder a estos retos. Sin embargo, la forma en
explotación. A su vez tienen mayores dificul- la que las administraciones españolas han em-
tades para conectarse con las redes públicas pleado los márgenes de maniobra que permi-
de transferencia de conocimientos y con las ten estas políticas comunitarias, las han llevado
redes de productores/as, y a menudo la ase- hacia diseños demasiado convencionales, lo
soría que reciben no se ajusta a los modelos que ha desactivado en buena medida su poten-
que pretenden poner en práctica (European cial para la innovación y la transformación.
Commission, 2019). Las nuevas incorporacio-
nes están más dispuestas a la adopción de
estrategias para lograr mayor valor añadido
(ver capítulos 8 y 10), a través de esquemas
de calidad, producción ecológica, venta en
circuito corto o transformación del producto
en finca (Zagata y Sutherland, 2015)[1]. Sin
embargo, estas vías comerciales no resultan
sencillas ni son estables.
El esfuerzo necesario para responder a
estos retos no puede venir solo desde las
comunidades rurales ni las administraciones
agraria y de desarrollo rural. La vulnerabi-
lidad alimentaria, exacerbada por la crisis
financiera iniciada en 2008 y la pandemia
de COVID-19 en 2020, tiene un rostro mar- A partir del breve diagnóstico planteado en
cadamente urbano. Este enorme reto queda la sección anterior, se detallan a continuación
en ocasiones ocultado por el énfasis en la dis- cuáles serían los objetivos para avanzar en
ponibilidad de alimentos, obviando dimensio- la integración del enfoque territorial de la
nes igualmente importantes de la seguridad alimentación sostenible en los planteamientos
alimentaria y nutricional como son el acceso del desarrollo rural.

En primer lugar, el fortalecimiento de los bajo específicas para mejorar la viabilidad
sistemas alimentarios territorializados, flexi- económica y la sostenibilidad ecológica de
bles, adaptables y descentralizados, debe ser pequeñas y medianas explotaciones, así
entendido como una meta crucial para alcan- como el relevo generacional, incluyendo el
zar la seguridad alimentaria y nutricional. Este fomento de la incorporación de jóvenes con
enfoque territorial de la alimentación debería trasfondo familiar extra-agrario. La vitalidad
equipararse a un sistema básico de abaste- del tejido agrario se reforzará de la mano del
cimiento de las áreas urbanas, al igual que fortalecimiento de los marcos de acción colec-
lo son las redes de transporte o de abasteci- tiva, a través de redes de apoyo e intercam-
miento de agua y energía. Y su gobernanza bio de conocimiento entre agricultores/as, y
no puede emprenderse sólo desde las áreas reforzando la vitalidad y condiciones de vida
urbanas, sino que debe abordarse desde una del tejido social rural. Asimismo, la perspec-
óptica que las conecte con unos territorios ru- tiva territorial habrá de incorporar las nuevas
rales de los que proceden numerosos servicios modalidades de habitantes rurales, desde los
ecosistémicos (ver capítulos 4 y 5), incluida la commuters hasta la fuerza de trabajo extran-
propia producción de alimentos. La naturaleza jera (comunitaria y extracomunitaria), así
de esas relaciones funcionales urbano-rurales como su movilidad vital.
(Copus, 2012) ha de ser reconocida y encaja-
da en marcos de gobernanza adecuados. 3. MEDIDAS
Precisamente en esa línea están surgien-
do distintos enfoques que tratan de articular 3.1. Integrar la alimentación
territorios rurales y urbanos para una mayor sostenible en las estrategias de
sostenibilidad y seguridad en los sistemas desarrollo rural territorial
agroalimentarios. Aparece así el concepto MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
de Sistemas Alimentarios de Ciudad-Región Las actuaciones financiables en el marco de la
(Blay-Palmer et al., 2018), definidos como política rural de la Unión Europea han ido evo-
una compleja red de actores, procesos y lucionando desde la configuración, a finales
relaciones vinculados con la producción, pro- de los 1990s, del denominado Segundo Pilar
cesamiento, comercialización y consumo de de la Política Agraria Común (PAC), tratando
alimentos, que se producen en una región de- de dar respuesta a los nuevos retos y necesida-
terminada que incluye desde centros urbanos des del medio rural y el sector agrario. Así, el
hasta áreas periurbanas y rurales más aleja- Reglamento 1305/2013 del Fondo Europeo
das2. La necesidad de configurar un espacio Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) que ha
de gobernanza para esa red de relaciones regulado la política rural comunitaria para el
nos remite también a la figura de los parte- período 2014-2020 incluía entre sus priorida-
nariados urbano-rurales (ver más adelante). des, por ejemplo, la “promoción en mercados
Esto sin menoscabar la necesaria autonomía locales y en circuitos de distribución cortos” y
alimentaria de los territorios rurales (producto- otras acciones encaminadas a la territorializa-
res), desarrollada en torno a otros conceptos ción de los sistemas agroalimentarios.
como el de biorregión. El nuevo período de programación de
Pero esta redefinición de las relaciones la Política Agraria Común que está previsto
alimentarias territoriales requiere también de que arranque en 2023 se encuentra en la
la revitalización de la actividad agraria y actualidad en pleno proceso de definición3.
de sus efectivos en muchos contextos rurales. Sin embargo, conocemos lo suficiente como
Para ello es necesario impulsar líneas de tra-
para aventurar algunos aspectos. Lo primero pone de manifiesto que estos actores terri-
es que se van a mantener las dos medidas o toriales pueden actuar como palanca para
actuaciones que mejor pueden contribuir a la iniciativas de este tipo.
construcción de los sistemas alimentarios terri- Aunque insistimos que todavía está
toriales: Cooperación y LEADER. pendiente la aprobación definitiva de los
La primera (ayuda a la Cooperación) per- reglamentos de la nueva PAC, es más que
mitirá mantener un marco de incentivos para previsible que estas opciones sigan estando a
la colaboración entre diferentes actores para disposición de las autoridades nacional y auto-
la consecución de los amplios objetivos de la nómicas. Es precisamente en estos ámbitos de
nueva PAC. Esta cooperación podría perfecta- decisión donde sería necesario diseñar unas
mente ir dirigida al establecimiento de relacio- intervenciones de cooperación y LEADER que
nes entre productores, organizaciones, consu- permitan, al cada vez mayor número de acto-
midores, empresas de la cadena alimentaria res interesados en el desarrollo de los sistemas
para el refuerzo de sistemas alimentarios terri- alimentarios territorializados en los contextos
torializados. De hecho, en el documento provi- rurales, contar con un marco político y unos
sional aprobado por el Consejo en octubre de mecanismos de apoyo público para hacerlo.
2020 se propone añadir de forma explícita la
‘agricultura apoyada por la comunidad’ como A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
una finalidad de esta cooperación.
• Ministerio y Consejerías de Agricultura
La segunda (LEADER) da continuidad al
• Organizaciones Profesionales Agrarias
enfoque de desarrollo local basado en co- • Grupos de Acción Local y sus redes autonó-
munidades, en las que los Grupos de Acción micas y nacionales
Local (GAL) despliegan sus Estrategias de • Organizaciones de agricultura apoyada por
Desarrollo Local Participativo (EDLP). Existe un la comunidad
amplio margen para que estas EDLP integren
la creación o refuerzo de sistemas alimenta- EJEMPLOS DE ÉXITO
rios territoriales a escala comarcal como uno • La Comunidad de Alimentación y Agrobiodi-
de sus ejes vertebradores. Desgraciadamente, versidad se estableció en 2017 en la zona
a pesar de la larga trayectoria de LEADER, montañosa de Garfagnana, en la provincia
los GAL apenas han tenido margen de actua- de Lucca (Italia). Se trata de una red de ac-
tores diversos que han establecido un marco
ción en el ámbito del desarrollo de unos siste-
de coordinación de iniciativas públicas y
mas agroalimentarios territorializados adap- privadas para la valorización de la agrobio-
tados a los retos de la alimentación. En gran diversidad local. Más información en G-LUC3
medida, son las autoridades autonómicas Community For Food and Agri-Biodiversity
las que limitan el ámbito de actuación de los (rural-urban.eu).
GAL, circunscribiéndolo con frecuencia a las
actividades relacionadas con la diversifica-
ción no agraria de la economía rural (muchas 3.2. Partenariados urbano-rurales.
veces con el turismo rural como estandarte). Hacia la configuración de sistemas
A pesar de ello, son numerosos los GAL que alimentarios ciudad-región
están tratando de adentrarse en el ámbito de
los sistemas alimentarios sostenibles, a veces
Los últimos años han visto una importante
al margen de su actividad en la gestión de
proliferación y desarrollo de iniciativas para
las medidas de los Programas de Desarrollo
la formulación y puesta en marcha de polí-
Rural que cofinancia el FEADER. Este interés

ticas alimentarias locales, promovidas y/o de agricultores/as, empresas de la transforma-
participadas por las entidades locales. En una ción y/o distribución, asociaciones, etc.). Para
primera etapa, la mayoría de las iniciativas se lograrlo es necesario crear un marco político
originaron en contextos urbanos, estimuladas propicio para la configuración de estructuras
por el Pacto de Milán y con un enfoque cen- de gobernanza de estas características. La
trado en la nutrición, el acceso a los alimentos propuesta de Reglamento comunitario para los
y la apuesta por nuevas modalidades de co- Fondos Estructurales ya recoge la necesidad
mercialización. Esta primera oleada ha abier- de reforzar los lazos urbano-rurales. En este
to posteriormente la puerta a la aparición sentido, el enfoque de desarrollo local a cargo
progresiva de procesos políticos locales en de las comunidades locales (que inspira el
ámbitos rurales, tanto en pequeños municipios propio enfoque LEADER que citábamos más
como a escala comarcal. Es interesante cons- arriba) como modalidad de aplicación de los
tatar cómo muchas de estas iniciativas tienen Fondos Estructurales y de Inversión Europeos
un enfoque más centrado en la producción establece ya una fórmula clara para avanzar
alimentaria local, tratando de reforzarla como en este sentido4.
motor del desarrollo económico territorial. Es evidente que son numerosos los con-
Un reto que se deriva de estos procesos dicionantes que dificultan estos procesos de
es el de generar espacios de gobernanza su- coordinación (OECD, 2013), tales como los
pra-local en los que puedan encontrarse estos elevados costes de transacción y cargas ad-
dos ámbitos territoriales. La OCDE profundiza ministrativas, los desequilibrios en el poder de
en el potencial de los denominados partena- negociación de las partes o las dificultades
riados urbano-rurales para generar esos espa- para monitorizar y evaluar los resultados de
cios (OECD, 2013). Así, estos partenariados dichos partenariados.
urbano-rurales permitirían aprovechar las com-
plementariedades que presentan los dos en- A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
foques señalados, a la vez que enriquecer la
• Administraciones locales
aproximación a la alimentación sostenible que
se realiza en cada uno de esos dos ámbitos. • Administraciones autonómicas
De este modo, los partenariados urbano-rura- • Organizaciones agrarias, cooperativas
les podrían dar respuesta a la necesidad de • Asociaciones del sector de la alimentación
coordinar y fomentar la producción sostenible (comercio minorista, PYMES agroalimenta-
de alimentos en los municipios rurales y su rias)Organizaciones del tercer sector (ONGs,
consumo responsable en las ciudades, a la Fundaciones)
vez que reforzar la dimensión nutricional y de
acceso en las zonas rurales. Este tipo de par- EJEMPLOS DE ÉXITO
tenariados debe de tener un foco en la lucha • Algunos casos de éxito relacionados con la
contra la vulnerabilidad, tanto de la pequeña alimentación pueden consultarse en OECD
producción como de las personas con proble- (2013). Dos de ellos son los casos de Rennes
mas de acceso a una alimentación sostenible. Métropole (Francia) y de la Región Metropo-
litana de Nuremberg (Alemania), donde se
Además, tanto en uno como en otro contex-
han puesto en marcha marcos institucionales
to, estos partenariados deben adoptar un ende colaboración entre estas ciudades y sus
foque inclusivo, para ser el resultado de proce- áreas periurbanas para, entre otros objetivos,
sos de colaboración entre las administraciones mejorar la relación producción-consumo de
públicas y todo un entramado de entidades alimentos entre esos dos tipos de áreas.
privadas (organizaciones sociales, colectivos
3.3. Acompañamiento integral pasa a ser una propuesta central, fácilmente
al relevo generacional implementable desde las administraciones co-
marcales agrarias y Grupos de Acción Local.
REDES INTEGRALES DE ACOMPAÑAMIENTO
A LA NUEVA INSTALACIÓN: MEDIDA VERDE / Una de las herramientas específicas de
PLAZO CORTO (2022-2023) acompañamiento integral que más atención
están recibiendo son los denominados Espa-
INCUBADORAS AGROECOLÓGICAS
cios-Test o incubadoras agroecológicas. Son
O ESPACIOS-TEST AGRARIOS: MEDIDA
VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
espacios físicos, normalmente de titularidad
De cara a enfrentar las diversas problemá- pública, que facilitan el acceso a la tierra
ticas referenciadas en la introducción de
este capítulo se ha visto necesario desplegar
aproximaciones integrales a la incorporación
de jóvenes a la actividad agraria, ya sean
con trasfondo familiar agrario o no agrario.
El acceso a la tierra es un elemento clave que
será tratado en el siguiente apartado, pero es
necesario incluir otras actuaciones de acceso
al conocimiento, a la vivienda, a mercados,
a recursos financieros y a redes de apoyo
mutuo entre agricultores, e incluso a conocer
personas en la misma situación de cara a
establecer entornos afectivos y emocionales
satisfactorios para las personas recién llega-
das (Sicard, 2016). Este tipo de coordinación por un tiempo determinado a aquellas perso-
puede realizarse de forma sencilla con recur- nas que se quieren iniciar en la producción
sos ya existentes en los territorios, y de forma agraria. Se suelen vincular a la producción
preferente articulando a los distintos niveles ecológica, y las iniciativas beneficiarias son a
de la Administración. su vez apoyadas con asesoramiento técnico
En un reciente estudio en Navarra (INTIA, agronómico y relativo a aspectos empresaria-
2020) se concluye que las personas jóvenes les y de comercialización, y en algunos casos
demandan el apoyo en el establecimiento de con acceso barato al uso de maquinaria u
redes de apoyo mutuo, tanto entre iguales otros medios de producción. A menudo suelen
como intergeneracionales, así como apoyo ir vinculados a bancos de tierras que faciliten
público en el acceso a infraestructuras para la incorporación a la actividad profesional du-
agregar valor añadido al producto (ver capí- radera (ver siguiente apartado). La implemen-
tulo 8). La transferencia de fincas puede ser tación de estas herramientas requiere inversio-
un elemento clave, y dicho estudio menciona nes de cierto calado en el acondicionamiento
una elevada proporción de titulares de ex- de las fincas y la adquisición de medios de
plotación de edad avanzada dispuestos a producción; y en muchos casos está resultan-
ceder sus explotaciones en arrendamiento (y do difícil encontrar a personas con interés en
no en venta), y de implicarse en la formación la actividad agraria, y más tarde en conseguir
de quienes acceden a las fincas en períodos una incorporación efectiva y duradera a la
de transición. En este estudio un servicio de actividad. Experiencias francesas indican de
intermediación entre demandantes y oferentes la importancia de marcos integrales de acom-
pañamiento a la nueva instalación, incluyen-

do la incorporación a redes de personas en 3.4. Protección y promoción de usos
situaciones similares, como una clave de éxito agrarios del suelo y acceso a la tierra
para superar estas dificultades.
SUBMEDIDA “PARQUES AGRARIOS”:
A su vez, algunos proyectos están desa-
rrollando acciones innovadoras para incidir
en la autoestima profesional del sector agra- SUBMEDIDA “BANCOS DE TIERRAS”:
rio, desarrollando acciones comunicativas MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
novedosas. Es el caso, por ejemplo, del pro- Uno de los principales problemas planteados
yecto Landa Begiradak del Ayuntamiento de por el escaso relevo generacional, y la ten-
Baztán (Navarra)5, o de Píldora Verde, de la dencia permanente a la concentración de la
Fundación Entretantos6. tierra en cada vez menos explotaciones, es la
dificultad para que la incorporación de jóve-
nes a la actividad agraria puedan acceder a
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA terreno suficiente para desarrollar una activi-
• Administraciones agrarias autonómicas- dad ecológica y económicamente sostenible.
Red de Oficinas Comarcales Agrarias Distintas medidas aplicadas en el marco de la
• Grupos de Acción Local PAC han resultado contraproducentes en este
• Entidades locales, incluyendo Diputaciones sentido, como por ejemplo los derechos his-
Provinciales y mancomunidades de municipios tóricos de pago básico o la exigencia de los
• Administraciones locales y empresas públi-
planes de modernización para acceder a las
cas propietarias de suelo o encargadas de subvenciones de nueva instalación. La presión
desarrollo económico. por el cambio de usos del suelo hacia usos
• Entidades asociativas privadas y comunitarias residenciales o industriales y comerciales, es-
pecialmente en los territorios metropolitanos o
más densamente poblados, también agudiza
EJEMPLOS DE ÉXITO
la dificultad para acceder a la tierra. Por ello,
• La Red InPACT (Aquitania, Francia)7: promue- en estos entornos se está impulsando la figura
ve un acompañamiento integral a la nueva
de parques agrarios, que requiere un impor-
instalación de jóvenes a través de la articula-
ción de grupos locales relacionados con ban- tante consenso político y social e importantes
cos de tierras, redes de productores/as para recursos para su adecuada implementación,
la distribución local, economía sostenible y pero que está generando impactos muy posi-
solidaria y otros servicios. En algunas co- tivos en los sistemas alimentarios de algunas
marcas francesas se ha desarrollado, en este
zonas metropolitanas españolas.
sentido, los denominados ‘Café Installation’,
donde se organizan periódicamente reunio- Otra de las actuaciones importantes re-
nes entre nuevos/as agricultores/as y otras lacionadas con la dinamización de los usos
personas más experimentadas del territorio. agrarios del suelo son los denominados
• Existen distintas experiencias, la mayoría de ‘bancos de tierras’. Con carácter general
ellas con trayectoria limitada aun, como por son proyectos promovidos por administracio-
ejemplo el Vivero Agroecológico de Movera, nes autonómicas, provinciales, municipales
en Zaragoza, o del Parque Agroecológico
o intermunicipales -si bien también existen
del Soto del Grillo, en Rivas-Vaciamadrid.
También hay experiencias de promoción ejemplos de promoción privada- para facilitar
privada, como el Espai Test promovido por la el acceso a la tierra, ya sea para la incorpo-
Escola de Pastors de Catalunya. Muchos de ración de jóvenes o para explotaciones que
ellos se agrupan en torno a la Red de Espa- quieren ampliar su superficie. En general se
cios Test Agrarios (RETA)8.
ponen en marcha para gestionar la tierra
pública existente, para luego extender la
acción a otras tierras privadas cedidas o A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
abandonadas. En este segundo caso la Admi- • Gobiernos autonómicos
nistración hace el papel de avalista y media-
• Entidades locales, incluyendo man-
dor, para asegurar el correcto estado de las comunidades de municipios y empresas
tierras y el cumplimiento de la normativa de públicas relacionadas
cara a la recuperación del usufructo por parte • Entidades asociativas privadas y comunitarias
de la propiedad de la tierra.
En 2017 había censadas 78 instituciones
EJEMPLOS DE ÉXITO
de este tipo en el marco estatal. Este tipo de
iniciativas se han mostrado positivas para • El Parc Agrari del Baix Llobregat9 se crea en
facilitar el acceso a la tierra a jóvenes, y es- 1998, culminando un proceso de trabajo entre
el sector agrario y distintos niveles de la admi-
pecialmente para la ampliación de superficie nistración desde los años ‘80. Protege los usos
en explotaciones preexistentes. Sin embargo agrarios de 3.348,02 ha repartidas entre 14
se han mostrado insuficientes, y para facilitar municipios de la provincia de Barcelona, con
el acceso a la tierra se hace necesario el muy fuerte presión urbanística. El consorcio
acompañamiento de políticas que regulen asume tareas de gestión y promoción de los
recursos y producciones del parque.
los precios de la tierra en función de su valor
social para aprovechamientos agrarios y la • Banc de Terres de la Diputació de València10,
que articula bancos de tierras de 14 munici-
generación de empleo, protegiéndola de la
pios de la provincia, operativizando la reali-
especulación (Soler y Fernández, 2015). dad de que los/as agricultores/as no suelen
En las últimas décadas han surgido en limitar su trabajo a un solo municipio. En este
Europa algunos proyectos asociativos o comu- caso incluye tierras de titularidad pública y
nitarios para preservar los usos agrarios del privada. La Diputació presta el servicio de
recogida de datos de oferta y de demanda,
territorio frente a los usos urbanos, así como
que la mayoría de Ayuntamientos no podrían
facilitar el acceso a agricultores jóvenes y realizar por sí solos.
con modelos de negocio alternativos. Se trata
• La Asociación Terre de Liens11 capta ahorro
de redes privadas o comunitarias, a veces privado para comprar fincas agrarias impli-
apoyadas o participadas por las administra- cando financieramente a quienes demandan
ciones locales, que median para el acceso a el acceso a las fincas para su uso agrario,
la tierra y a menudo prestan asesoría para que luego las pueden alquilar indefinidamen-
te a precios protegidos. Con ello pretenden
el desarrollo de planes de viabilidad de las
asegurar en ellas a largo plazo un manejo
explotaciones o facilitan el acceso a recursos sostenible de los recursos naturales y otros be-
financieros. En países como Francia, la regu- neficios sociales para las economías rurales.
lación de precios y determinados desarrollos
normativos como la prioridad en la adquisi-
ción de tierras para los usos agrarios, facili- 3.8. Dinamización territorial
tan este tipo de proyectos. de las redes socio-económicas y de
infraestructuras agroalimentarias
Tal y como se ha comentado anteriormente,
las nuevas iniciativas de agricultura sostenible
tienen a menudo dificultad para el acceso a
información y conocimiento para iniciar la

Los recientes debates científicos
sobre la sostenibilidad de los sis-
temas agroalimentarios en Europa
señalan la necesidad de fortalecer
el tejido productivo agrario desde
enfoques territorializados
– SAPEA, 2020
09. ENFOQUES TERRITORIALES PARA UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE Y UN MUNDO RURAL VIVO
actividad, y especialmente en relación con La Dinamización Local Agroecológica
modelos de empresa pequeños, basados en el (DLAe) es una propuesta práctica de ámbito lo-
alto valor añadido, la producción sostenible y cal en este sentido (López-García et al., 2019).
los circuitos cortos de comercialización. Estas Pretende promover transiciones hacia sistemas
iniciativas demandan a su vez un acompaña- agroalimentarios territorializados y sostenibles,
miento continuado y la interacción con otras mediante la promoción de la soberanía alimen-
iniciativas similares (Sicard, 2016). La Comi- taria, la cohesión territorial y social, la repro-
sión Europea reconoce que las ayudas de la ducción social de las comunidades locales y la
PAC son más efectivas y eficientes gestiona- conservación de los ecosistemas. Promueve la
das en paquetes de medidas mixtas que com- soberanía local al menos por dos vías. En pri-
binan planificación, inversión, colaboración mer lugar, a través de una aproximación terri-
y asesoramiento, y están condicionadas a la torial a los sistemas socio-ecológicos, y de la
capacitación de los beneficiarios. Recomienda redefinición de su relación con las distintas ad-
también “La creación de redes amplias de ministraciones implicadas con el sistema agro-
aprendizaje y colaboración de los agriculto- alimentario, cuyo papel pasa a ser sobre todo
res, y un proceso de transferencia equilibrado de acompañamiento de las iniciativas locales.
que ayude a las generaciones mayores al mis- En segundo lugar, aumentando la resiliencia de
mo tiempo que alienta a las generaciones más las comunidades locales mediante la construc-
jóvenes” (Comisión Europea, 2019). ción de entramados de relaciones que articulen
El Servicio de Extensión Agraria estatal cum- a los distintos actores del contexto local y a
plió con este papel desde 1958 para promover éstos con los agroecosistemas e infraestructuras
la modernización agraria. Esta competencia físicas agroalimentarias, a la vez que articulan
fue transferida a las comunidades autónomas distintas escalas de análisis y administrativas.
en los años '90 y en todas ellas se mantiene El enfoque participativo de la DLAe permite
una inmensa red de oficinas y técnicos con un construir arreglos específicos de transición
potencial inmenso para la dinamización de los agroecológica para cada contexto territorial,
tejidos agrarios locales, si bien en muy pocos de acuerdo a objetivos comunes construidos a
casos siguen cumpliendo el papel de dinamiza- lo largo de cada proceso particular.
ción del tejido productor. A su vez, la principal
herramienta financiera con la que se cuenta
actualmente para articular este tipo de procesos
de dinamización del tejido agroalimentario en • Entidades locales, incluyendo man-
los territorios son los fondos FEADER, y especial- comunidades de municipios y empresas
públicas relacionadas
mente la medida de Desarrollo Rural denomina-
da hasta el momento como “Enfoque LEADER”, • Grupos de Acción Local
que supone entre el 5 y el 10% de los fondos y • Agrupaciones de Productores de Frutas y
se destina directamente a los denominados gru- Hortalizas y Cooperativas Agroalimentarias
pos de acción local (GAL o grupos de desarro- • Entidades sin ánimo de lucro compro-
llo rural, según territorios). Por su estructura -que metidas con la dinamización sostenible del
debe ser representativa de la diversidad de territorio rural
actores locales-, y su funcionamiento -que debe

ser participativo y transparente-, estas entidades EJEMPLOS DE ÉXITO
podrían jugar un papel clave en la descentrali- • Alimentem Collserola. Promoció de la transi-
zación y las transiciones hacia la sostenibilidad ció agroecològica al Parc Natural de la Serra
de los sistemas agroalimentarios locales. de Collserola, Barcelona, desde 201712
• Mans a l’Horta. Dinamització de l’Activitat
Agrària a l’horta de València, 2018-201913
242
4. CONCLUSIONES E insistimos. La puesta en marcha de las
medidas que proponemos en este capítulo
Las propuestas que se avanzan en este capí-
pasa por la aplicación y el refuerzo del
tulo tienen en común un aspecto fundamental:
enfoque de desarrollo comunitario. Este en-
se trata en todos los casos de intervenciones
foque, aplicado hasta la fecha a la medida
o modelos de gobernanza que cuentan ya
LEADER, sigue siendo un marco adecuado
con marcos políticos e institucionales -en es-
para crear esos espacios de gobernanza
pecial derivados de las políticas de la Unión
urbano-rurales en torno a la alimentación.
Europea, véase el ‘enfoque de desarrollo a
Es más, este enfoque también constituiría un
cargo de las comunidades’[1]- en los que
marco facilitador para la incorporación de
pueden llevarse a la práctica. Es más, los me-
personas jóvenes a la actividad agraria, per-
canismos para ello ni siquiera son totalmente
mitiendo un acompañamiento sistémico para
nuevos, sino que llevan ahí ya desde hace
las nuevas iniciativas agroecológicas.
años, a disposición de los responsables de
las administraciones nacional, autonómicas
1. A pesar de los esfuerzos realizados con la aprobación de
y locales. Precisamente, el hecho de que la Ley 35/2011 sobre titularidad compartida de las explo-
éstos no hayan hecho uso de esas modalida- taciones agrarias, en 2015 tan solo 141 explotaciones se
habían acogido hasta a la cotitularidad. El fracaso de la
des más innovadoras pone de manifiesto la Ley ha sido explicado en relación con la dificultad de las
rigidez de las estructuras de gobierno que explotaciones familiares para generar rentas que permitan
programan e implementan estas políticas. Las sostener dos cotizaciones a la seguridad social en una
misma explotación, además de la reducida implicación de
dificultades para la integración de políticas las CCAA en su aplicación.
de carácter transversal tanto horizontal como
2. Aquí la región no se refiere a una entidad administrativa
verticalmente en las administraciones, la es- necesariamente, tal como una Comunidad Autónoma.
casez de recursos humanos en las mismas o 3. En el momento de redacción de este capítulo (Abril 2021)
la falta de un liderazgo claro complican la sigue teniendo lugar tanto la negociación entre Comisión,
exploración de formas de intervención más Consejo y Parlamento Europeo, como el diseño del Plan
Estratégico Nacional de la PAC en España.
innovadoras y de fuerte potencial.
4. https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/
Sin embargo, las resistencias a los cambios informat/2014/community_es.pdf. Acceso Febrero 2021.
en los modelos de gobernanza e intervención
5. https://www.diariovasco.com/bidasoa/baztan-bortziriak/
no están sólo dentro de las Administraciones landa-begiradak-lugar-20181109002941-ntvo.html.
públicas. También muchas de las organizacio-
6. http://www.pildoraverde.org/
nes representativas del ámbito agroalimenta-
rio han encontrado en las formas tradicionales 7. https://www.inpactpc.org/
de intervención una cierta ‘zona de confort’. 8. https://espaciostestagrarios.org

Adentrarse en nuevos modos de gobernanza 9. https://parcs.diba.cat/es/web/baixllobregat/fitxa-tecnica
implica abrir el foco a la inclusión de otros ac-
10. http://bancdeterres.dival.es/
tores, que tendrán que pasar a compartir los
11. https://terredeliens.org
espacios de participación pública e interlocu-
ción política de una forma más multilateral. La 12. https://www.parcnaturalcollserola.cat/pla-agropecuari/
alimentem-collserola/
adopción de enfoques mucho más sistémicos
como el del Derecho a la Alimentación, One- 13. https://mansalhorta.hortaipoblesvalencia.org/
Health o Dietas Saludables Sostenibles, lleva

aparejada la incorporación a los procesos
territoriales de gobernanza de nuevos actores
públicos y privados.
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09. ENFOQUES TERRITORIALES PARA UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE Y UN MUNDO RURAL VIVO
10
CONSUMO ALIMENTARIO
RESPONSABLE
Autores
Alejandro Blas Morente
José María Capitán
Isabel Cerrillo García
Mensajes clave
Es necesario basar nuestras dietas en alimentos de origen ve-
getal, reduciendo el consumo de alimentos de origen animal
y evitando el consumo de alimentos altamente procesados.
Los alimentos deben ser de temporada, de proximidad

y producidos de una manera sostenible, y en los que se
debe evitar el uso de envases plásticos innecesarios.
Es necesario implementar políticas públicas para fomentar

una transición alimentaria entre la ciudadanía hacia la
reducción del desperdicio alimentario y el fomento del con-
sumo responsable, esto, junto a la modificación de la dieta
hacia pautas más saludables y sostenibles, pueden ser una
estrategia eficaz para luchar contra el cambio climático,
evitar la conflictividad social a gran escala y garantizar a
las próximas generaciones el abastecimiento de alimentos.
10. CONSUMO ALIMENTARIO RESPONSABLE

1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA nible y una mejora de la salud pública a nivel
mundial (Rockström et al., 2009; Jalava et al.,
La demanda de alimentos está aumentando y
2014). Igualmente, la iniciativa “One Health
cambiando rápidamente a nivel mundial. Esto
Approach”, está siendo impulsada a gran
es debido a múltiples factores, entre los que
escala en los últimos años, y se basa precisa-
se incluyen el crecimiento exponencial de la
mente en que hay que lograr una salud ópti-
población, el aumento del comercio interna-
ma conjunta para las personas, los animales
cional y los cambios en los patrones de con-
y nuestro medio ambiente, ya que cuidar de
sumo ligados al desarrollo económico de las
nuestra salud es cuidar la del planeta y del
últimas décadas. Garantizar una producción
bienestar animal, y viceversa.
y un consumo sostenible es una prioridad a
Pero… ¿estamos en el camino de un
nivel mundial si queremos dar suficiente ali-
consumo saludable y sostenible? Aunque en
mento, no solo a esta generación, sino a las
países como España se están realizando im-
futuras (a los casi 10 mil millones de personas
portantes esfuerzos en los últimos años para
que se estima habrá en el 2050), de una
promover la adopción de hábitos alimenta-
forma segura, saludable y respetuosa con
rios más saludables (como por ejemplo la
el medio ambiente (United Nations, 2017).
estrategia NAOS, el programa fifty-fifty o la
Aunque muchos de los esfuerzos que se han
campaña de los 1.000 días) y para concien-
realizado durante las últimas décadas solo se
ciar acerca de la reducción del desperdicio
han centrado en el lado de la producción y la
alimentario (como la guía práctica para redu-
cadena de suministro – aumento de la produc-
cir el desperdicio alimentario en centros edu-
tividad agrícola, expansión de las hectáreas
cativos o el programa “Más alimento menos
cultivadas, incremento del comercio y mejora
desperdicio”, creados ambos por el Ministe-
de los transportes – el manejo de la deman-
rio de Agricultura, Pesca y Alimentación), aún
da de alimentos, es decir, de las dietas y
queda mucho por avanzar, tanto cuantitativa,
patrones de consumo, puede brindar, no solo
como cualitativamente.
beneficios desde el punto de vista de la salud,
sino también ambientales, como un menor
1.1. Consumo responsable como
uso de recursos naturales (agua, tierra, ener-
clave para un futuro sostenible
gía...) y menos emisiones de gases de efecto
invernadero (GEI) (Foley et al., 2011; Garnett El concepto de dietas saludables y sosteni-
et al., 2013; Aguilera et al., 2020). bles, recientemente definido por OMS y FAO
La necesidad de combinar enfoques de (WHO, 2019), está abriéndose paso poco a
gestión de la oferta de alimentos junto con los poco en la opinión pública y las instituciones,
de la demanda para lograr una seguridad ali- y puede ser clave para políticas nacionales e
mentaria mundial sostenible, es un principio internacionales de seguridad alimentaria y de-
integrado de los Objetivos de Desarrollo Sos- sarrollo sostenible en los próximos años. Pero
tenible (ODS) de las Naciones Unidas (United ¿qué es un consumo saludable a la vez que
Nations, 2015). Entre los diferentes objetivos sostenible? En primer lugar, podríamos definir
y metas, el ODS 12 se enfoca en la produc- una alimentación saludable como aquella
ción y el consumo responsables, es decir, en basada en alimentos frescos (evitando aque-
promover dietas sostenibles y saludables y la llos altamente procesados, que conllevan altos
reducción del desperdicio alimentario. Ésta niveles de grasas de mala calidad nutricional,
es una estrategia clave para lograr beneficios azúcares, edulcorantes, harinas refinadas, po-
ambientales, una seguridad alimentaria soste- tenciadores del sabor y sal) y mayoritariamente
251 10. CONSUMO ALIMENTARIO RESPONSABLE

de origen vegetal (frutas, verduras, legumbres, más saludables y los más sostenibles y entre
frutos secos y cereales integrales). aquellos que son menos sostenibles y los que
¿Y qué alimentos o dietas pueden ser con- hay que tratar de evitar para preservar la sa-
siderados como sostenibles? Según la FAO lud (Clark et al., 2019). Esta coincidencia se
(2010), las dietas sostenibles son aquellas que puede apreciar en la pirámide de la alimen-
“generan un impacto ambiental reducido y tación saludable y sostenible del Colegio Ofi-
que contribuyen a la seguridad alimentaria y cial de Dietistas-Nutricionistas de Andalucía
nutricional, y a que las generaciones actuales (CODINAN) (Rivera et al., 2018), (Figura 1).
y futuras lleven una vida saludable. Además,
protegen y respetan la biodiversidad y los 1.2. Hábitos de consumo en
ecosistemas, son culturalmente aceptables, la sociedad actual española
accesibles, económicamente justas y asequi-
bles y nutricionalmente adecuadas, inocuas y Pero, ¿cuáles son los hábitos de consumo
saludables, y optimizan los recursos naturales actuales en España? ¿Estamos muy alejados
y humanos”. Diversos estudios han ratificado de una dieta saludable y/o sostenible? Como
que las dietas basadas en productos de origen referencia, nos fijamos en la dieta tradicional y
animal – lácteos y carne – originan mayores recomendada de nuestro entorno geográfico,
impactos ambientales (especialmente relaciona- la Mediterránea. Esta dieta es reconocida no
dos con las emisiones de GEI, o uso de agua y solo por mejorar la salud de la población con
tierra) que las dietas basadas en productos de productos locales, tradicionales, de temporada
origen vegetal (Foley et al., 2011; Tilman and y principalmente de origen vegetal, como fru-
Clark, 2014). tas, verduras, legumbres, cereales y aceite de
Así pues, tal como puede observarse, exis- oliva, sino que es un ejemplo constante en la
te una gran coincidencia entre los alimentos literatura de dieta sostenible (Bach-Faig et al.,
2011; Bonaccio et al., 2012). Sin embargo,
R
ITA
EV
E
NT
ME
DA
SO
RA
ST
EN
DE
IBL
MO
E/
SA
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BLE
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EM
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UE
EC
FR
Figura 1: Pirámide de la Alimentación Saludable y Sostenible elaborada por la Comisión de Trabajo de

Restauración Colectiva del Colegio Oficial de Dietistas-Nutricionistas de Andalucía (CODINAN 2018)
252
10 10
9 9
8 8
7 7
6 6
5 5
4 4
3 3
2 2
1 1
0% 50% 0% 50%
(% Consumo) (% Consumo)
VALORES
1. Frutas y verduras 6. Pescado y marisco

2. Cereales, aceite de oliva e infusiones 7. Patatas
3. Frutos secos, aceitunas y semillas 8. Carne blanca y grasas vegetales
4. Leche y derivados lácteos 9. Carne roja o procesada
5. Huevos y legumbres 10. Azúcar, dulces y bebidas alcohólicas o azucaradas
(Valores gráfico superior)
Figura 2: Diferencia entre izquierda, la Dieta Mediterránea recomendada y derecha,

el patrón de consumo actual en los hogares españoles. Fuente: Blas Morente (2019).
los patrones de consumo españoles actuales veces menos frutas, verduras y cereales, que la
(especialmente entre la generación más joven, recomendada (Figura 2) (Ver capítulo 5).
urbana y/o de bajos ingresos), parecen seguir El Informe sobre sostenibilidad en España
cambiando hacia dietas poco saludables. En (2020), llega a las mismas conclusiones en
un reciente estudio (Blas Morente, 2019) se cuanto a la evolución del consumo de alimen-
confirma el hecho de que la dieta actual de la tos hacia prácticas poco saludables. La trans-
población española se está alejando del pa- formación del consumo alimentario en España
trón mediterráneo, hacia una dieta menos salu- ha llegado a tal punto que la dieta española
dable y más “occidentalizada”, consumiendo: actual difícilmente podría representarse como
tres veces más carne, lácteos y azúcar, y tres una pirámide (De la Cruz Leiva et al., 2020).

Si profundizamos respecto a los estableci-
mientos de compra, se observa que el super-
mercado es el canal preferido para realizar
las compras de productos de alimentación,
consolidándose su liderazgo a nivel total de
alimentación (MAPA, 2019). El hecho de
que el supermercado sea el lugar favorito
de compra para la ciudadanía española no
es una buena noticia, ya que la oferta de
alimentos altamente procesados, constituidos
por ingredientes de mala calidad nutricional,
es muy elevada y, por tanto, las posibilida-
des de que se adquieran, también. Según un
Informe aprobado por el Comité Científico de
la Agencia Española de Seguridad Alimenta-
ria (AESAN, 2020), el efecto sobre la salud
de estos alimentos altamente procesados se
asocia con enfermedades cardiovasculares,
obesidad, diabetes tipo 2, cáncer, y en gene-
ral mayor riesgo de mortalidad, y nos aleja
de la tradicional dieta mediterránea.
1.3. Enfermedades y problema

Por otro lado, los datos publicados anual- de salud derivados de dietas
mente por el Ministerio de Agricultura, Pesca
y Alimentación (MAPA) analizan el consumo Los malos hábitos alimentarios y el sedenta-
de alimentos en los hogares españoles. Estos rismo se relacionan directamente con el so-
datos aportan información acerca de las ten- brepeso y la obesidad. En España, como en
dencias de consumo de alimentos en nuestro otros países europeos, la prevalencia de so-
país. La tendencia general en los últimos años brepeso y obesidad ha crecido de forma sos-
indica que la presencia de alimentos frescos tenida en las cuatro últimas décadas (Estudio
en nuestra dieta representa una minoría, a la ALADINO 2019). Según los últimos datos pu-
vez que aumenta el consumo de platos prepa- blicados por la OECD, la prevalencia de obe-
rados. El estudio ANIBES (Partearroyo et al., sidad y sobrepeso en España en la población
2019), analiza el consumo según grupos de adulta es del 53% (OECD, 2019), situándose
edad, y se han encontrado diferencias signifi- en la 6ª posición de los 13 países europeos
cativas para algunos grupos de alimentos. El incluidos en el informe. Concretamente, la
consumo de cereales y derivados, leche y lác- población infantil presenta tasas de sobrepe-
teos, azúcares, dulces y comidas preparadas so y obesidad preocupantes en la mayoría de
fue significativamente más alto entre la po- los países industrializados. Los últimos datos
blación infantil que entre la población adulta. del Observatorio Mundial de la Salud de la
¿Estamos, por tanto, ante un cambio de los OMS sitúan a España en la 4ª posición de los
patrones de consumo, aún más acusado entre países de la Unión Europea con una tasa de
los más jóvenes? ¿Es una tendencia creciente sobrepeso y obesidad del 34,1% para una
en esta y otras sociedades? población con edades comprendidas entre 5

y 19 años (OECD, 2019). Esta situación es pierden o se desperdician a nivel mundial
especialmente preocupante, pues niños, niñas (FAO, 2011), representando además casi
y adolescentes con sobrepeso y obesidad dos tercios (60%) de todos los residuos bio-
tienen mayor riesgo de presentar enfermeda- lógicos generados en los hogares. Según la
des crónicas en la edad adulta (enfermedad página oficial del panel de pérdida y des-
cardiovascular, cáncer, diabetes), aunado a perdicio alimentario del Ministerio de Agri-
una elevada mortalidad por estas patologías cultura (MAPA, 2020), España se posiciona,
(Wang et al., 2011). Por otro lado, la niñez en cuanto a desperdicio alimentario, en el
y adolescencia son períodos de tiempo en séptimo lugar de Europa en cuanto a volu-
los que se crean y consolidan determinados men (7,7 millones de toneladas al año) y en
comportamientos que conforman el estilo de decimotercera posición por habitante (175,9
vida, lo cual influye en el estado de salud kg/pc), produciéndose la gran mayoría de
actual y en la edad adulta (Gálvez-Casas et este desperdicio en el hogar (42%), seguido
al., 2015; Simmonds et al., 2016; Rosa-Gui- de la industria (39%), sector servicios-restau-
llamón et al., 2017). ración (14%), y comercio (5%). Aunque en
La malnutrición en todas sus formas, in- dicho panel la pérdida de alimentos en la
cluida la obesidad y la desnutrición, es la primera parte de la cadena (la producción
principal causa del mal estado de salud de primaria) no esté disponible ni contabilizada,
la población a nivel global (Swinburn et al., es de vital importancia su cuantificación y su
2019). El sobrepeso y la obesidad se asocian reducción, en especial en países en vías de
a otras patologías, tales como diabetes, hiper- desarrollo (ya que es en esta fase donde más
tensión arterial, osteoporosis o el incremento desperdicio se produce).
de la probabilidad de padecer cáncer (Ng et La necesidad de cuantificar el desperdicio
al., 2014). Obesidad, síndrome metabólico mundial de alimentos en la sociedad actual
(MetS) y diabetes mellitus tipo 2 son tres en- ha crecido en la última década, impulsada
fermedades interrelacionadas que comparten en parte por la necesidad de vincular el
mecanismos de aparición y evolución y, con desperdicio con la inseguridad alimenta-
frecuencia, se van combinando sucesivamente, ria y nutricional a nivel mundial (Parfitt et
ocasionando complicaciones cardiovasculares al., 2010). Según fuentes actuales (MAPA,
(Alegría et al., 2008). Actualmente en España 2020), reduciendo un 25% las pérdidas y el
la prevalencia de las enfermedades crónicas desperdicio de alimentos que hay hoy día,
no transmisibles relacionadas con malos hábi- se podría alimentar a 870 millones de perso-
tos alimentarios es muy elevada. El 20% de la nas, y si no se desperdiciase comida en Eu-
población española sufre de hipertensión, el ropa, a 200 millones. Igualmente, las cifras
18% tiene hipercolesterolemia y el 8% ha de- actuales de desperdicio alimentario suponen
sarrollado diabetes, según los datos ofrecidos una pérdida económica y social que puede
por el Ministerio de Sanidad (Ministerio de conducir a un aumento de los precios de los
Sanidad, 2017). Estas incidencias suponen un alimentos para los consumidores y las con-
coste socioeconómico muy elevado. sumidoras, haciéndolos menos accesibles a
los grupos más vulnerables y desfavorecidos
1.4. Perdida y desperdicio alimentario y, por ende, conllevando a un aumento de la
inseguridad alimentaria (FAO, 2011; Euro-
La FAO estima que aproximadamente un ter- pean Union, 2015).
cio de los alimentos comestibles producidos Por otro lado, los alimentos que se produ-
para el consumo de los seres humanos se cen y comercializan, pero no se consumen,

provocan impactos ambientales innecesarios 3. MEDIDAS
a lo largo de toda su cadena de valor: emisio-
3.1. Elaborar y difundir guías
nes de GEI, y uso de recursos naturales como
alimentarias para un consumo
agua y tierra. La mayor parte del impacto
responsable, así como otras medidas
ambiental relacionado con el desperdicio se
relacionadas que conciencien a la
genera en la fase de producción, correspon-
población sobre la necesidad de adoptar
diendo a un 73 % de las emisiones de GEI
hábitos alimentarios que promuevan
relacionadas con los residuos alimentarios,
la salud y la sostenibilidad
mientras que el 6 % corresponde a la transfor-
mación, el 7 % a la distribución, el 8 % a la MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
preparación y el consumo, y el 6% a la elimi- A pesar de las medidas llevadas a cabo por
nación de los residuos alimentarios (Scherhau- diferentes instituciones locales, nacionales e
fer et al., 2018). Por todo esto, la prevención internacionales, para promover un consumo
del desperdicio de alimentos se percibe como sostenible y saludable, con dietas tradicionales
una responsabilidad ética para la sociedad. como la Mediterránea, y avaladas por nume-
rosos trabajos científicos, a los consumidores
2. ESCENARIO DESEABLE y consumidoras en general les surgen algunas
preguntas como: ¿Cuáles son los patrones de
El consumo responsable – elegir dietas
consumo con beneficios ambientales? ¿Cómo
saludables y sostenibles y la reducción al
se pueden medir? ¿Podemos diferenciar entre
máximo del desperdicio alimentario – por
dietas en función de su sostenibilidad? Se
parte de toda la ciudadanía es un elemento
requiere, pues, un conjunto de iniciativas enfo-
clave para lograr un desarrollo sostenible y
cadas a concienciar a la población acerca de
una seguridad alimentaria y nutricional justa
lo que es una alimentación sostenible y saluda-
y equitativa que favorezca sistemas alimen-
ble, elaborando y difundiendo guías alimenta-
tarios resilientes y respetuosos con el medio
rias sobre un consumo responsable.
ambiente. Para ello, se plantean distintas
Para responder a las preguntas anterio-
medidas enfocadas a favorecer, promocionar
res, y como base de dichas guías, basta con
e impulsar una alimentación sana, sostenible
fijarse en lo que gran parte de la comunidad
y lograr la minimización del desperdicio
científica afirma en los últimos años (por
alimentario. Dichas medidas, además, irán
no decir décadas): las dietas que generan
enfocadas no solo al consumidor, sino que in-
mayores impactos ambientales son aquellas
tentarán abarcar toda la cadena alimentaria;
basadas en el consumo de productos de
desde la producción primaria (produciendo
origen animal, sobre todo, carnes y lácteos
alimentos con prácticas sostenibles), pasan-
(Tilman and Clark, 2014; Springmann et al.,
do por la industria (impulsando alimentos
2018). Los patrones alimentarios, con alto
poco procesados y sin utilización de envases
consumo de alimentos de origen animal, no
plásticos), la comercialización (favoreciendo
solo requieren más agua, tierra y energía
puntos de venta directos entre productor y
para su producción, sino que provocan, en
consumidor, y reduciendo intermediarios), y
comparación con otras alternativas, más emi-
el sector servicios (promoviendo compras pú-
siones de GEI. Por ejemplo, algunos estudios
blicas saludables y sostenibles, y reduciendo
señalan reducciones importantes de hasta un
el desperdicio alimentario en la restauración
70-80% de las emisiones de GEI y del uso
y servicios públicos).
de la tierra, y del 50% del uso del agua, al
cambiar dietas con alto contenido en produc-

tos cárnicos y lácteos por otras basadas en iii. Consumir alimentos de temporada y de
alimentos de origen vegetal (Aleksandrowicz proximidad, producidos de una manera
et al., 2016). Es por ello, que las dietas ba- sostenible (respetuosas con el medio am-
sadas en alimentos de origen vegetal (frutas, biente y el bienestar social y económico,
verduras, cereales, legumbres y frutos secos), y siempre que sea posible bajo técnicas
y en las que el consumo de alimentos de ori- agroecológicas y de bienestar animal).
gen animal sea moderado y producidos de
iv. Evitar el consumo de alimentos envasados
manera sostenible, presentan mayores oportu-
en plásticos, en la medida de lo posible.
nidades de adaptación al cambio climático y
de limitación de sus efectos medioambientales La elaboración y difusión de guías alimen-
perjudiciales (IPCC, 2019). tarias saludables-sostenibles deben ser com-
Otro aspecto fundamental para considerar plementada con un conjunto de iniciativas
en las guías alimentarias saludables-sosteni- para favorecer la adquisición de mejores há-
bles, y concienciar a la población sobre qué bitos alimentarios por parte de la población:
patrones de consumo son los más adecuados,
es el consumo mayoritario de todo tipo de A. Campañas de promoción
alimentos producidos de manera sostenible
(siempre que sea posible, por ejemplo, bajo
técnicas agroecológicas), de temporada, de Realizar campañas de promoción y concien-
proximidad y poco transformados. Ello impli- ciación ciudadana (publicidad en medios de
caría un menor impacto medioambiental debi- comunicación, puntos de información…) para
do a la disminución del comercio y transporte el consumo de dietas sanas, sostenibles y la
internacional de alimentos (sobre todo el minimización del desperdicio de alimentos,
aéreo), de los efectos negativos de la produc- así como diseñar programas específicos para
ción y transformación de alimentos poco efi- la formación del personal sanitario y docente.
cientes, o de los efectos nocivos para la salud
y el medio ambiente del excesivo procesado B. Ayudas económicas
y empaquetado de alimentos. MEDIDA ÁMBAR / PLAZO CORTO (2022-2023)
De manera que, las premisas más impor- Beneficios fiscales o ayudas económicas
tantes y esenciales para consumir una dieta para la producción de alimentos saludables,
sostenible y saludable, y por lo tanto el princi- en especial a aquellos provenientes de cana-
pal mensaje de la guía alimentaria, sería: les cortos de comercialización, de técnicas
i. Consumir dietas basadas en alimentos de agroecológicas y/o sostenibles, y sin apenas
origen vegetal, con una disminución im- procesado (ver capítulo 14).
portante del consumo de productos de ori-
gen animal (sobre todo carnes y lácteos). C. Implementar impuestos
ii. Reducir el consumo de alimentos muy MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
procesados, ricos en azúcares añadidos, Implementar impuestos a alimentos poco salu-
edulcorantes, grasas de mala calidad, dables y/o producidos bajo prácticas no sos-
harinas refinadas, sal y potenciadores tenibles. En especial a alimentos y bebidas
del sabor, a favor de alimentos frescos o muy procesados, ricos en grasas de mala
poco transformados. calidad, azúcares y sal (ver capítulo 14).

D. Limitar las ventas
MEDIDA VEDE / PLAZO MEDIO (2025)
Limitar la venta y la publicidad de pro- • AESAN (Agencia Española de Seguridad Ali-
mentaria y Nutrición). Ministerio de Consumo
ductos no saludables a menores de edad
(ver capítulo 13). • Dirección General de Consumo. Ministerio
de Consumo
E. Nueva ley de etiquetados • Dirección General de Producciones y

Mercados Agrarios. Secretaría General de
MEDIDA VERDE/PLAZO CORTO (2022-2023) Agricultura y Alimentación del Ministerio
Nueva ley de etiquetado de alimentos que de Agricultura, Pesca y Alimentación
obligue a las empresas a colocar un sello • Dirección General de Planificación y

indicando "alto en", para advertir cuando un Gestión Educativa. Ministerio de Educación
y Formación Profesional
alimento tiene exceso de calorías, sodio, gra-
sas saturadas o azúcar. • Consejerías de Agricultura y Medio Ambiente
de las Comunidades Autónomas
F. Creación de sellos • Ministerio para la Transición Ecológica y el

reto Demográfico.
Crear un sello para aquellos alimentos y aque- EJEMPLOS DE ÉXITO
llas empresas de producción y distribución (in-
• Suecia: directrices nacionales dietéticas y
dustria, supermercados, empresas de catering,
sostenibles. Se basan principalmente en las
establecimientos hosteleros) que cumplan con Recomendaciones de Nutrición Nórdicas y
criterios de sostenibilidad ambiental, distinto elaboradas por la Agencia Nacional Sueca
del actual asignado a los alimentos ecológi- de Alimentos (NFA), y cuya última actualiza-
cos, que además contemple aspectos como ción nacional en 2015, las basa en la salud
de las personas y el medio ambiente. Fuente
el uso racional del agua en su producción, la
y más información en: https://www.livsme-
cercanía entre la producción y la venta o el delsverket.se/en/food-habits-health-and-envi-
uso de envases no plásticos y biodegradables, ronment/dietary-guidelines/adults
entre otros. • La Ley de Alimentos y el Manual de Etique-
tado Nutricional en Chile: Los productores
G. Educación nutricional y productoras de alimentos aportan infor-
mación clara y comprensible por medio de
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) sellos de advertencia “ALTO EN” en la parte
Fomentar la educación nutricional: difundir frontal de etiquetas, que indican cuándo un
entre la población general los beneficios am- producto tiene adición de sodio, grasas sa-
turadas o azúcares, que superan los límites
bientales y para la salud humana de una bue- establecidos por el Ministerio de Salud para
na elección de alimentos en la dieta. Introducir esos nutrientes. Una consecuencia de la ley
una asignatura sobre alimentación saludable es la reformulación de los alimentos para
y sostenible en primaria y secundaria, y sumar mejorar la oferta que existe en el mercado,
al plan de estudios de las carreras sanitarias favoreciendo el acceso a productos sanos
que en el tiempo mejoren los hábitos alimen-
una asignatura obligatoria que se articule en tarios Fuente y más información: https://
torno a la alimentación saludable y sostenible. www.minsal.cl/ley-de-alimentos-manual-eti-
Introducir dicha asignatura como optativa en quetado-nutricional/
el currículo del resto de carreras universitarias
y ciclos formativos medios y superiores.

rán que el consumo responsable esté al alcan-
• Desarrollo del Programa Municipal de ce de gran parte de la población. Facilitando
Salud Alimentaria del Ayuntamiento estos mercados y puntos de venta, se ayudará
de Sevilla: a) Curso de promoción de una también al productor y productora de cer-
alimentación Saludable, Solidaria y Soste-
nible (https://sacu.us.es/alimentacion-sa-
canía a resistir de una manera mucho más
ludable-solidaria-sostenible); b) Educación resiliente y sostenible los impactos sobre los
para la Salud en el Marco Educativo; in- sistemas alimentarios, y a alcanzar el ODS
fantil, primaria y secundaria (https://www. 12, creando campañas de concienciación
sevilla.org/servicios/servicio-de-salud/ ciudadana. En España, aunque ya existen
promocion-de-la-salud/educacion-para-la-sa-
lud-en-el-marco-educativo).
redes de comercio y consumo de proximidad,
es necesario reforzarlos en mayor medida, a
través de políticas que promuevan mercados
territoriales y locales (o de barrio en el caso
3.2. Potenciar los mercados
de ciudades), y la compra a agricultores y
locales-regionales y los canales cortos
agricultoras de cercanía bajo canales cortos
de comercialización
de comercialización y venta directa de pro-
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) ductos (Ver capítulos 3 y 8).
Crisis como la producida en 2008 por el Por otro lado, también beneficiaría a la
alza de precios de los alimentos, o más re- producción agroecológica, que está cada
cientemente por la pandemia mundial de la vez más extendida y respaldada por muchas
COVID-19, provocan grandes impactos en explotaciones que producen alimentos sanos
los sistemas y la seguridad alimentaria a nivel y respetuosos con el medio ambiente. Gracias
global. Si algo nos han enseñado estas crisis, a los canales cortos de comercialización mu-
y tal como indica el último informe de expertos chas familias consumen este tipo de alimen-
de Seguridad Alimentaria del Comité de Segu- tos, tanto a título individual, a través de mer-
ridad Alimentaria de la ONU (HLPE, 2020), es cados o el pequeño comercio, como a través
necesario apoyar sistemas de distribución más de grupos de consumo. Estos canales facilitan
diversos y resistentes, incluidas las cadenas de y promueven precios justos para quienes los
suministro más cortas y los mercados territoria- producen y mayor accesibilidad para quienes
les, además de apoyar a sistemas de produc- los consumen, consolidándose como una op-
ción de alimentos más resilientes, basados en ción saludable y viable frente a las políticas
la agroecología y otras formas sostenibles de de precios de canales convencionales como
producción. Bajo el lema de “Building back la gran distribución. Parece necesario refor-
better” (Reconstruyendo mejor), diversos orga- zar, pues, mercados alimentarios no seden-
nismos internacionales están trabajando para tarios de proximidad, que ofrecen alimentos
lograr una reconstrucción sostenible y resiliente que vayan directamente de la huerta a la ces-
de dichos sistemas alimentarios, en especial ta de la compra, favoreciendo el precio justo
después de la pandemia, y cuyo objetivo últi- y la sostenibilidad social y económica para el
mo es ayudar a un desarrollo sostenible. Y en productor primario. Además, la adquisición
este punto, el consumo responsable por parte de productos por esta vía disminuye las tasas
de la población será clave. de desperdicio asociadas a la producción,
Promocionar y crear redes seguras, fuertes transformación y distribución de alimentos.
y estables de puntos de venta y mercados de La medida de potenciar los mercados loca-
alimentos de proximidad, frescos, de tempo- les y regionales, los canales cortos de comer-
rada y producidos de manera sostenible, ha- cialización, y la venta directa a consumidores,

ayuda a incorporar el consumo responsable E. Incentivar técnicas sotenibles
al día a día de la población, pero ha de ser
llevada a cabo con el complemento de esta
Rebajas fiscales (IVA) o ayudas públicas
serie de iniciativas:
(subvenciones), para aquellos productores
y productoras que usen variedades loca-
A. Ayudas económicas
les, y técnicas agroecológicas o sostenibles.
Ayudas económicas y promoción por parte F. Promocionar la vuelta al campo
de las Administraciones (Comunidades Au-
tónomas y ayuntamientos, según el contexto MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040)
que corresponda) de los mercados locales, o Facilitar y promocionar, con políticas de desa-
de barrio, y regionales, favoreciendo la venta rrollo rural nacionales y europeas, la vuelta al
directa de productos de cercanía. campo: facilitar el acceso a la tierra a las per-
sonas jóvenes, acceso a variedades locales,
B. Instalaciones o terrenos impulsar y subvencionar la agroecología. Esto
logrará una mayor oferta de productos de
proximidad y agroecológicos para su mayor
Facilitar instalaciones o terrenos para llevar a consumo en mercados locales.
cabo mercados locales, ayudas económicas
para alquileres de espacios (en especial a pe-
queños productores y productoras), promoción A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
y publicidad a través de vías oficiales, e inte- • Dirección General de Desarrollo Rural, Inno-
gración en los planes socioculturales anuales. vación y Formación Agroalimentaria. Ministe-
rio de Agricultura, Pesca y Alimentación
C. Cestas de consumo • Secretaría General para el Reto Demográfi-

co. Ministerio para la Transición Ecológica y
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) el Reto Demográfico
Promocionar las cestas de consumo en • Consejerías de desarrollo rural, agricultura y
ciudades y la venta directa del agricultor al cultura de las Comunidades Autónomas
consumidor. Creación de plataformas digita- • Concejalías de cultura y agricultura de las
les, aplicaciones y publicidad para este tipo administraciones locales.
de comercio.
• Asociaciones vecinales, ONGs
y agrupaciones sociales
D. Venta a granel • Ministerio de Consumo
MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023) • Ministerio de Derechos Sociales y Agenda 2030
Premiar la venta a granel, sin utilización
de envases plásticos, con ayudas directas a
los comercios y/o reducción de impuestos. Ello
reduciría el uso de envases plásticos en todos
los productos agroalimentarios y a lo largo de
toda la cadena de producción y distribución.

3.3. Reducir la pérdida y desperdicio
EJEMPLOS DE ÉXITO alimentario a niveles mínimos: Ley para
• Mercado Municipal de productores locales de la lucha contra el desperdicio
Madrid Planetario: mercado local en un barrio
de Madrid, que reúne cada 2 domingos a
casi 40 productores y productoras locales (fru- Se necesitan urgentemente esfuerzos para
tas, verduras, quesos, vinos, cervezas artesa- reducir el desperdicio alimentario en la socie-
nales, encurtidos…) para vender sus alimentos dad actual. En el capítulo que nos ocupa, nos
artesanos, ecológicos y de cercanía (criados centraremos en iniciativas que, desde las ad-
o procesados en el entorno) de una forma
segura y sostenible: frescura, sabores tradicio-
ministraciones públicas, tanto estatales, como
nales y salud. También ayuda a la creación regionales y/o locales, pueden hacer para lo-
de empleo, al desarrollo del entorno rural, y al grar una disminución drástica del desperdicio
cuidado mevwdioambiental; al mismo tiempo alimentario en las últimas etapas de la cadena
que se fomenta la cultura y el ocio gastronó- alimentaria, es decir, por parte del consumi-
mico, sano y de calidad. Más información en:
http://productoresplanetario.es/
dor y en el sector servicios (restauración).
El número de estudios sobre la cuantifica-
• ¡La Colmena Que Dice Sí! La plataforma online
ción y cómo reducir el desperdicio alimentario
europea de consumo ecológico y de cercanía:
plataforma que en cinco años ha pasado de a lo largo de la cadena de valor ha aumen-
800 integrantes en Francia a 600.000 en toda tado significativamente durante los últimos
Europa, y pone en contacto a consumidores y años, y en especial, durante la última década.
productores de una forma relativamente sencilla Hasta entonces, no solo los estudios científicos
de manera que un particular abre una "colme-
o técnicos, sino también la concienciación en
na" en algún espacio (un coworking, jardín…)
y con ayuda de la plataforma, contacta con la opinión pública acerca de la problemática,
productores primarios cercanos (menos de 250 eran casi inexistentes. Poco a poco, y debido
km) y se promociona el consumo local. Los en gran parte a la necesidad de vincular el
consumidores y consumidoras tienen cinco días desperdicio con la desnutrición y la falta de
para hacer sus pedidos si hay algo que les in-
alimentos a nivel global, y con el gran impacto
terese. La recogida se produce un día fijo cada
semana, siempre en el mismo sitio. Más infor- ambiental que supone, su cuantificación y es-
mación en: https://lacolmenaquedicesi.es/es tudio se han incrementado exponencialmente.
• Productos de aquí, una tienda online de produc-
Aun así, los estudios disponibles hoy en día
tos agroecológicos y km 0: nacida en abril de difieren con respecto a la parte de la cadena
2020 para ofrecer a los pequeños productores alimentaria en la que se enfocan, la metodolo-
una solución tras el cierre de la hostelería y los gía aplicada, o las distintas definiciones (par-
mercados por la crisis sanitaria del COVID-19 tes comestibles, por ejemplo).
La buena acogida de la iniciativa hizo que más
de 500 productores locales de 11 comunidades
Los datos del MAPA acerca del desperdi-
autónomas se unieran a la plataforma para que cio de alimentos en los hogares españoles
compradores y distribuidores les pudieran geo- indican que en 2019 se arrojaron a la ba-
localizar por proximidad y contactar con ellos sura 1.352 millones de kg/l de alimentos y
fácilmente. Para ello, ha creado una herramien- bebidas (un 4,7% de los alimentos que com-
ta tecnológica fácil e intuitiva para que todos
los productores y productoras puedan gestionar
pramos) (MAPA, 2020). En cuanto a los datos
sus productos, presentar sus mejores ofertas y de la industria alimentaria, en 2018 el MAPA
empezar a vender por internet sin límites. Más observó un aumento en la concienciación
información en: https://productosdeaqui.com/ sobre la importancia de disponer de planes
• Producción y venta directa de alimentos ecoló- estratégicos para combatir el desperdicio
gicos en la provincia de Sevilla: cooperativa (MAPA, 2018).
la Ortiga https://laortiga.com/Explotación
ecológica Bioalverde http://bioalverde.com/
261
En España, consciente de la importancia B. Cuantificar los desperdicios
de luchar contra el desperdicio alimentario y
su impacto sobre el medio ambiente, el MAPA
Homogenizar la metodología para cuantificar
puso en marcha en 2013 la estrategia “más
correctamente el desperdicio a lo largo de
alimento, menos desperdicio”, cuyo objetivo
toda la cadena alimentaria.
fundamental es generar conocimiento, formar
y sensibilizar a la sociedad, fomentar buenas
prácticas en el uso de los alimentos, impulsar la C. Ayudas económicas
colaboración entre agentes y lograr acuerdos MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
sectoriales. Aun así, y a diferencia de otros paí- Fomentar y aumentar las ayudas económi-
ses de nuestro entorno europeo como Francia o cas para que todos los espacios públicos
Italia (donde existen leyes específicas para evi- (universidades, colegios, ayuntamientos,
tar el desperdicio de alimentos desde 2016), administraciones públicas…) tengan los
aún no existe una ley específica nacional para mejores medios posibles (posibilidades de
reducir el desperdicio alimentario. Aunque reciclaje, espacios para el compostaje, cam-
dicha ley está prevista que se apruebe durante pañas de publicidad, análisis y publicación
el primer semestre de 2021, llevamos años de datos acerca del desperdicio…etc.) para
de desventaja, y por ello se antoja necesario un mínimo desperdicio de alimentos en todas
su rápida tramitación e implementación, para sus instalaciones.
impulsar medidas comunes para hacer frente al
desperdicio de alimentos, tales como: D. Contratos públicos
i. Campañas de sensibilización e informa- MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
ción a la población. Exigir a las empresas de hostelería y ca-
ii. Creación de plataformas de redistribución tering que opten a contratos públicos, a
de alimentos. través del pliego de prescripciones técnicas
correspondiente, que presenten planes espe-
iii. Fomentar la venta a precios bajos de pro- cíficos para reducir al máximo o eliminar el
ductos con fecha próxima a su caducidad desperdicio alimentario.
o deterioro.
Estas medidas han de ser llevadas E. Campañas para evitar
a cabo (y potencialmente incluidas en la el desperdicio alimentario
nueva Ley) con el complemento de las MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
siguientes iniciativas: Mejorar y aumentar las campañas educativas
de origen gubernamental para evitar el des-
A. Reducir desperdicio de alimento perdicio alimentario en el hogar.

F. Campaña sobre la compra de alimentos
Regular las medidas necesarias que se de-
ben seguir en cada eslabón de la cadena MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
alimentaria para reducir el desperdicio ali- Campaña de concienciación ciudadana acer-
mentario y así poder alcanzar el ODS 12 ca de la compra de alimentos, destacando en
de la agenda 2030. ellas la necesidad de realizar compras de pe-
queño volumen, mejor planificadas, así como
dar a conocer recetas de aprovechamiento.

G. Promoción de nuevas tecnologías
• Francia: Ley para luchar contra el desperdi-
cio alimentario. A partir de una Ley en 2016
Promoción y publicidad de aplicaciones y donde se obligaba a los supermercados a
nuevas tecnologías que puedan ayudar al tener un acuerdo con diversas organizacio-
aprovechamiento de alimentos y a disminuir nes benéficas para donar los alimentos en
buen estado que no vendiesen, Francia ha
por lo tanto el desperdicio en superficies de
realizado otra Ley en 2020, con objetivos
distribución, en restauración o a nivel particu- como rebajar en el sector de distribución o
lar en los hogares. los comedores un 50 % el despilfarro para
2025 y en la restauración para 2030. Fi-
nalmente se ha aprobado un decreto para
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA regular las condiciones que deberán cumplir
aquellas empresas que quieran usar la etique-
• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimenta-
ta “antidesperdicio”
ción de España (MAPA). «Estrategia “Más
alimento, menos desperdicio”. Programa • Italia: Ley “Despilfarro 0”. Aprobada en
para la reducción de las pérdidas y el des- 2016, esta ley propone favorecer la recu-
perdicio alimentario y la valorización de los peración y donación de los excedentes de
alimentos desechados». alimentos, premiar al que no tira la comida e
incentivar la donación reduciendo las trabas
• Dirección General de la Industria
burocráticas y la disminución de impuestos
Alimentaria. MAPA.
como el IVA para los productores y vendedo-
• Secretaría de Estado de Medio Ambiente. res que donen los excedentes alimentarios.
Ministerio para la Transición Ecológica y el Además, facilita la donación de alimentos
Reto Demográfico. por parte de productores o propietarios de
establecimientos a organizaciones no guber-
• Dirección General de Consumo. Ministerio
namentales, e incentiva a llevarse la comida
de Consumo.
sobrante en los restaurantes.
• Estrategia “Más alimento, menos desper-
EJEMPLOS DE ÉXITO dicio”. Programa para la reducción de las
• Too good To Go, la aplicación móvil para pérdidas y el desperdicio alimentario y la
consumir los excedentes y evitar el desperdi- valorización de los alimentos desechados.
cio alimentario. Too Good To Go es una apli- MAPA. Fuente y más información: https://
cación donde restaurantes, hoteles y super- menosdesperdicio.es/
mercados venden el exceso de comida que
no han conseguido vender al final del turno
o del día, combatiendo así el desperdicio de
alimentos y ofreciendo comida de calidad 3.4. Potenciar el consumo responsable
a buen precio. Además, desde la empresa, en espacios públicos y en la restauración
para impactar y lograr un cambio real contra en general: menús saludables y
el desperdicio alimentario, se colabora muy sostenibles y mínimo desperdicio en
de cerca con negocios, centros educativos,
hogares, agentes y administraciones pú-
colegios, universidades, empresas,
blicas. Fuente y más información: https:// instituciones y en toda la restauración
toogoodtogo.es/ colectiva social, así como en la
• Supermercados que promueven la venta restauración comercial.
de productos a precios más bajos antes de
su deterioro. Por ejemplo, Mercadona,
Carrefour y Día Las administraciones públicas, y todos
sus edificios e instalaciones, como hospitales,
residencias geriátricas, comedores sociales,

Las dietas que generan mayores
impactos ambientales son aquellas
basadas en el consumo de productos
de origen animal, sobre todo,
carnes y lácteos
– TILMAN AND CLARK, 2014; SPRINGMANN ET AL., 2018
colegios y universidades, así como la restau- C. Reducir el uso de los
ración colectiva en general deberían priorizar envases de plástico
en sus compras, productos nutritivos, frescos
y/o poco procesados, de proximidad, de
Reducir el uso de envases plásticos en la res-
temporada y provenientes de una agricultura
tauración colectiva, favoreciendo el consumo
agroecológica y sostenible. Además, debería
de alimentos recién elaborados, de proximi-
llevarse a cabo una política de desperdicio
dad y de temporada.
mínimo, cuyos beneficios ya han sido expues-
tos en las medidas anteriores. Es esencial
que estos lugares públicos empiecen dando D. Creación de premios
ejemplo al resto de la ciudadanía, para una MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
mayor difusión y concienciación del consumo Crear premios destinados a las empresas de
responsable. No menos importante es el papel hostelería y catering dedicados a las mejores
que pueden ejercer también los comedores ideas y proyectos a favor de una alimenta-
de empresas o de instituciones privadas, así ción saludable, sostenible y con menos des-
como el de la restauración comercial. perdicio de alimentos.
La medida de potenciar el consumo
responsable de alimentos a nivel colectivo E. Plan de sostenibilidad
favorecería la adquisición de mejores hábi-
tos alimentarios y la reducción del impacto MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
medioambiental del desperdicio alimentario. Exigir, en los pliegos de prescripciones técni-
Esta medida podría llevarse a cabo con las cas, a las empresas de hostelería y catering
siguientes iniciativas: que opten a contratos públicos, la presenta-
ción de un plan de sostenibilidad que incluya:
A. Menús saludables elaboración y oferta de menús saludables y
sostenibles, gestión y reciclaje de residuos,
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) reducción del desperdicio alimentario y del
Fomentar la oferta de menús saludables y soste- uso de envases de plásticos.
nibles, en comedores escolares y universitarios,
en comedores de empresa, de instituciones y F. Plan de sosteniblidad
en toda la restauración colectiva social. Del para concesión de licencias
mismo modo fomentar su consumo, por ejem-
plo, rebajando el precio de las opciones más MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040)
saludables y sostenibles y/o aumentando el Exigir para la concesión de licencias de
precio de las menos saludables y sostenibles. aperturas de locales de restauración comer-
cial un plan de sostenibilidad similar al pro-
B. Regulación puesto para la restauración colectiva social.
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) G. Restauración colectiva

Regular mediante normativa que en todo
tipo de restaurantes y lugares donde se ofer- MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040)
ten comidas para consumir in situ o para lle- Regular que en la restauración colectiva
var, es decir, en toda la restauración colectiva social y comercial exista la posibilidad y se
comercial, se incluya en la carta uno o varios favorezca que la comida sobrante pueda ser
menús saludables y sostenibles. llevada a casa.

A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA • Te lo sirvo verde, el portal especializado en
restauración sostenible. Dirigido a profesio-
• Comedores y restaurantes de todos los edifi-
nales del sector de la hostelería y la restau-
cios públicos que dependan de las Adminis-
ración, este portal de especialistas ofrece
traciones Públicas: Ministerios, Comunidades
consultorías, recursos, noticias y servicios
Autónomas y Ayuntamientos
para todos aquellas empresas de restaura-
• Comedores y restaurantes de toda la Comuni- ción que quieran generar impactos positivos
dad educativa: centros escolares, universidades en el planeta y las personas y transformar
su negocio en uno sostenible, introduciendo
• Dirección General de la Industria Alimentaria.
criterios de sostenibilidad en la gestión del
Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación
restaurante sin por ello tener que reducir el
• Secretaría de Estado de Medio Ambiente. beneficio económico. Fuente y más informa-
Ministerio para la Transición Ecológica y el ción: http://telosirvoverde.com/
Reto Demográfico
• Dirección General de Consumo. Ministerio
de Consumo 4. CONCLUSIONES
• Ministerio de Derechos Sociales y
Agenda 2030
Nos enfrentamos a un desafío sin precedentes,
la población mundial crece exponencialmente
mientras que el planeta cuenta cada vez con
EJEMPLOS DE ÉXITO
menos recursos naturales para abastecerla de
• Menús saludables y sostenibles en la Universi- alimentos y de agua, algo que previsiblemente
dad de Sevilla. Para la adjudicación del ser-
se agravará aún más en los próximos años
vicio de comedor a las empresas hosteleras
que trabajan en la Universidad de Sevilla se como consecuencia del cambio climático.
les exige, mediante pliego de prescripciones Esta combinación de factores puede originar
técnicas, la presentación de un plan de sos- hambrunas, migraciones masivas y otras si-
tenibilidad y la promoción programada de tuaciones de grave inestabilidad social a nivel
un menú saludable y sostenible. Ejemplo de
mundial. Ante una situación tan compleja no
pliego de prescripciones técnicas: https://
contrataciondelestado.es/wps/wcm/connec- caben soluciones simples ni iniciativas aisladas
t/2085c4e5-d808-4c8f-82e3-00360b6c- que solo afecten a ciertos países, si bien es
d8eb/DOC201907170956006+PPT.pdf?- cierto que estas soluciones globales tendrán
MOD=AJPERES que ser aplicadas de forma distinta en cada
• Proyecto Red Natura 2000, alimentando el lugar en función de su población, sus recursos
CAMPUS. para fomentar en la comunidad naturales o de su propia realidad social. Por
universitaria el consumo de alimentos de
ello, se debe actuar desde la coordinación in-
proximidad y temporada producidos en muni-
cipios de la Red Natura 2000 pertenecientes
ternacional para luchar contra las desigualda-
a la Comunidad de Madrid y su biorregión. des, las injusticias y frenar el cambio climático,
El proyecto piloto consiste en introducir pro- tal y como plantea la Agenda 2030.
ductos alimentarios de proximidad, tempo- Entre los diferentes objetivos y metas, el
rada y/o ecológicos en la restauración uni-
ODS 12 se enfoca en la producción y el
versitaria como punto de partida para otras
acciones replicables. Fuente y más informa-
consumo responsable; es decir, en promover
ción: http://www.itd.upm.es/2018/03/12/ dietas sostenibles y saludables y la reducción
red-natura-2000-alimentando-el-campus/ del desperdicio alimentario. Por ello, desde
este capítulo defendemos que precisamente la
gestión de qué, cómo, cuánto, dónde y de qué
forma comemos y/o desperdiciamos es una

estrategia clave para lograr potencialmente gran parte de la población, se ayude también
beneficios ambientales, una seguridad alimen- al pequeño productor de cercanía a resistir de
taria sostenible y la mejora de la salud pública una manera mucho más resiliente y sostenible
mundial. Para que sea factible como alterna- los impactos sobre los sistemas alimentarios,
tiva se requiere de una reorganización de la y se alcance el ODS 12. Por último, se antoja
selección que hacemos de los alimentos que realmente indispensable la rápida tramitación
consumimos y que apostemos por aquellos que (se espera para el primer semestre de 2021)
originen menor presión ambiental y sean salu- y sobre todo, la rápida implementación y se-
dables a la vez; al mismo tiempo que cambie- guimiento de la nueva Ley para luchar contra
mos los hábitos de consumo y compra actuales el desperdicio alimentario a nivel nacional, así
para reducir al máximo el desperdicio. como lograr una reducción drástica del mismo
Así pues, podríamos definir un consumo en toda la ciudadanía. Para ello, ayudaría
alimentario responsable a aquel basado en: realizar más campañas de sensibilización
a) consumir dietas basadas en alimentos de e información a la población, creación de
origen vegetal, con una disminución importante plataformas de redistribución de alimentos, o
del consumo de productos de origen animal dar mayor promoción y publicidad a aquellas
(sobre todo carnes y lácteos), b) reducir el con- aplicaciones y nuevas tecnologías que puedan
sumo de alimentos muy procesados, a favor ayudar al (re)-aprovechamiento de alimentos.
de alimentos frescos o poco transformados, c) Todas estas medidas pueden empezar
consumir mayoritariamente alimentos de tem- a implantarse en todos los espacios públicos
porada y de proximidad, producidos de una y en la restauración en general, y así empe-
manera sostenible (siempre que sea posible zar a dar ejemplo y ser guía para el resto
bajo técnicas agroecológicas) d) evitar el conde la ciudadanía. El objetivo último es, pues,
sumo de alimentos envasados en plásticos, y e) conseguir que la gran mayoría de la pobla-
reducción drástica del desperdicio alimentario. ción escoja y adopte patrones de consumo
El primer paso para lograr este cambio y responsable, como vía directa para lograr un
avanzar hacia un consumo responsable en desarrollo sostenible.
toda la ciudadanía sería la de elaborar y di-
fundir guías alimentarias nacionales (creadas
e impulsadas por los organismos públicos) con
estas premisas, concienciar a la población
para la mejora de hábitos alimentarios, reali-
zar campañas de promoción y concienciación
ciudadana, fomentar las ayudas económicas
para la producción de alimentos saludables,
definir una ley nueva de etiquetado eficaz de
alimentos y promover la educación nutricional.
Es especialmente importante de igual manera
potenciar los mercados locales-regionales y
los canales cortos de comercialización, para
promocionar y crear redes seguras, fuertes y
estables de puntos de venta y mercados de ali-
mentos de proximidad, frescos, de temporada
y producidos de manera sostenible. Esto hace
que el consumo responsable esté al alcance de

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tion-production/ (consultado el 24
de febrero de 2021).

11
INOCUIDAD DE LOS
ALIMENTOS: RIESGOS
QUÍMICOS EVITABLES
Autores
Nicolás Olea Serrano
Alicia Olivas Martínez
María Sánchez Ríos
Mariana F. Fernández Cabrera
Mensajes clave
La exposición humana a contaminantes químicos ocurre
fundamentalmente por vía alimentaria y tiene su origen en
la producción y gestión de los alimentos.
Los cambios en las formas de producción, distribución y

preparación han supuesto un incremento de los compuestos
químicos que entran en contacto con los alimentos.
Los sistemas de vigilancia de residuos químicos en alimen-

tos deberían ser más estrictos aumentando el número de
test realizados y evitando las situaciones de uso excepcio-
nal de productos peligrosos.
Los sistemas de evaluación del riesgo deben adaptarse al co-

nocimiento científico actualizado, objetivo e independiente.
El concepto de efecto combinado debe considerarse en

el establecimiento de los límites máximos para residuos de
cualquier tipo.
La distinción de calidad de los alimentos por parte de los ciu-

dadanos es dependiente de la percepción de su inocuidad.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA mas de biomonitorización, la vigilancia sobre
la presencia de contaminantes adquiridos por
Los alimentos pueden contener sustancias quí-
efecto del procesamiento o el envasado, es
micas que no forman parte de su composición
decir lo que concierne a los materiales que
estricta, es decir, no son constituyentes, sino
entran en contacto con los alimentos, es casi
que los han adquirido durante su produc-
inexistente. De hecho, tan solo en estos últi-
ción, distribución o preparación (Thompson y
mos años se ha prestado una mayor atención
Darwish, 2019). Estos compuestos químicos
al envasado alimentario dado el interés en el
acceden al alimento ya sea a través de las
ciclo de uso de los plásticos, motivado más
prácticas agrícolas, de ganadería y de pesca
por la presencia medioambiental de los resi-
y acuicultura, o durante el procesamiento,
duos de plásticos que por los posibles daños
almacenamiento y/o preparación para ser
sobre la salud de algunos de sus componen-
consumidos; también pueden ser el resulta-
tes. A este respecto, la vigilancia sobre estos
do de la contaminación medioambiental,
residuos es exigua y queda limitada a algu-
incorporándose al alimento de forma no in-
nos componentes para los cuales se ha ad-
tencionada. Los compuestos químicos que se
vertido su peligrosidad, caso del Bisfenol-A,
adicionan de forma intencional están some-
monómero del plástico policarbonato y las
tidos a una regulación particular, más o me-
resinas epoxi, o los compuestos perfluorados,
nos estricta, como es el caso de los aditivos,
aditivos en muy variados polímeros plásticos.
enzimas, aromas alimentarios y las fuentes
Ambos, bisfenol-A y algunos perfluorados han
adicionales de nutrientes, como por ejemplo,
empezado a restringirse muy recientemente
los complementos alimenticios y los ingre-
tan solo en algunos países.
dientes botánicos. No ocurre lo mismo para
Curiosamente, a pesar de la variedad
otros compuestos químicos que se encuentran
de compuestos a los que los consumidores
en los alimentos provenientes de las cadenas
pueden resultar expuestos, son relativamente
de producción, para los cuales la regulación
raras las reclamaciones sobre algún producto
no es tan universal ni tan escrupulosa (Dirty
específico cuyas concentraciones superen los
Dozen Guide to Food Additives, 2014).
límites establecidos para su peligrosidad, so-
En primer lugar, la presencia en los ali-
bre todo si se compara con las denuncias por
mentos de componentes aditivos para pien-
contaminación biológica, como puede ser la
sos, de residuo de medicamentos veterinarios
bacteriana, que es motivo de reclamación casi
o el de fitosanitarios empleados en agricul-
diaria. Quizás se deba a que el daño provo-
tura está regulada y se establecen niveles
cado por los compuestos químicos no se evi-
máximos de residuo (LMR) permitido. Estos
dencia a corto plazo, excepto en situaciones
componentes se controlan mediante cam-
de intoxicación aguda y envenenamientos,
pañas periódicas de análisis del residuo en
y se asocia, preferentemente, con trastornos
alimentos seleccionados, como parte de los
crónicos desarrollados más tarde, lo que difi-
sistemas de vigilancia en salubridad alimen-
culta la asociación entre exposición y el efecto
taria. En segundo lugar, aún más complejo es
indeseable; los peligros biológicos son de pre-
el control de la presencia de contaminantes
sentación mas inmediata, lo que favorece la
medioambientales no intencionales, ya sean
asociación entre ingesta y enfermedad.
naturales o adquiridos, ya que, por ejemplo,
El concepto de One health (Una salud),
mientras que los residuos de algunos metales
representan un enfoque novedoso concebido
pesados o de los compuestos orgánicos per-
para diseñar y aplicar programas, políticas,
sistentes están bajo vigilancia de los progra-
leyes e investigaciones en el que múltiples
275 11. INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS: RIESGOS QUÍMICOS EVITABLES

sectores se comunican y colaboran, permitien- además de detallar cuáles son las sustancias
do mejores resultados en el ámbito de salud químicas que más preocupan. En esa base de
pública. Los ámbitos de trabajo no solo son datos se encuentran muchos de los productos
pertinentes para el control de zoonosis y la químicos referidos, desde toxinas naturales a
lucha contra la resistencia a los antibióticos, aditivos alimentarios, pasando por contami-
sino que también son de utilidad para abordar nantes ambientales, residuos de plaguicidas
la inocuidad de los alimentos por lo que la y materiales en contacto con los alimentos. La
salubridad alimentaria relativa a la exposición nueva estrategia europea a desarrollar en el
química se beneficiaría especialmente de la marco del Pacto Verde (Un Pacto Verde Euro-
aplicación de estas actividades colaborativas. peo, 2020) presta una atención muy especial
al manejo de estos compuestos químicos.
1.1 Reglamentación internacional
y europea 1.2 Origen de las sustancias químicas
contaminantes en los alimentos
El Codex Alimentarius es un conjunto de nor-
mas, directrices y códigos de prácticas que • Aditivos alimentarios, vitaminas y minerales.
constituye el elemento central del Programa
• C
oadyuvantes de tecnología de fabricación
Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimenta-
como fermentadores, catalizadores, agen-
rias, y fue establecido con el fin de proteger
tes de coagulación, ácidos, grasas trans.
la salud de los consumidores y promover
prácticas leales en el comercio alimentario a • T oxinas naturales, micotoxinas, toxinas de
nivel global. El Codex define los peligros de hongos superiores, aminas biogénicas.
la exposición a un agente biológico, químico
• Alérgenos.
o físico presente en el alimento, o bien a la
condición en que éste se halla, que puede • R
esiduos de productos farmacológicos
causar un efecto adverso para la salud. y de uso veterinario.
La Comisión Europea (CE) ya identificó,
• C
ontaminantes químicos utilizados en la
hace mas de dos décadas, numerosas medi-
producción, como pesticidas.
das encaminadas a mejorar las normas de
seguridad alimentaria en Europa. En su Libro • C
ontaminantes químicos empleados durante
Blanco sobre la Seguridad Alimentaria (2000) el proceso de elaboración, como pinturas,
presentó más de 80 acciones independientes lubricantes, restos de productos de limpieza
previstas para su desarrollo paulatino. Fruto y desinfección y control sobre plagas.
de aquella actuación fue el establecimiento de
la Autoridad Europea de Seguridad Alimenta- • C
ontaminantes provenientes de los
ria (EFSA), organismo independiente respon- materiales del envasado en contacto con
sable de la evaluación del riesgo en relación el alimento.
con los alimentos en la UE, encargada de • C
ontaminantes ambientales incorporados
emitir opiniones científicas sobre los factores al alimento como metales pesados -plomo,
de peligro identificados. La EFSA dispone, en cadmio y mercurio, entre otros- y compues-
la base de datos Open FoodTox, información tos orgánicos persistentes.
sobre más de 4.000 sustancias químicas pu-
blicadas en más de 1.600 estudios realizados • C
ompuestos químicos formados durante la
por esta agencia, concerniente a su toxicidad preparación de los alimentos, como nitro-
y presencia en las cadenas alimentarias, saminas y acrilamida.

1. 3. Efectos sobre la salud humana seguido los criterios más estrictos recogidos
en el Reglamento 1107/2009, que hacen
Los criterios de prohibición o restricción, hasta
referencia a: i) su clasificación como sustan-
ahora establecidos para algunas sustancias
cias cancerígenas, mutagénicas o tóxicas
químicas, pueden orientar sobre cuáles son
para la reproducción (Categorías 1A y 1B);
las patologías esperables si el consumidor
ii) sus propiedades para alterar el equilibrio
resulta expuesto (Thompson y Darwish 2019).
hormonal como disruptores endocrinos; iii) su
Como ya se ha comentado, la presentación
consideración como contaminantes orgánicos
tardía de los efectos derivados de la exposi-
persistentes (COPs); iv) la evidencia de ser sus-
ción a estos compuestos químicos dificulta el
tancias persistentes, bioacumulables y tóxicas
establecimiento de la relación de causalidad
(PBT) y, por último, v) ser sustancias muy per-
entre agentes químicos y la aparición de un
sistentes y/o muy bioacumulativas (mPmB). Es
efecto nocivo o enfermedad. Por ello, los tra-
fácil comprender que esta información orienta
bajos epidemiológicos que han investigado
al lector sobre cuáles son los riesgos para la
los efectos a largo plazo de la exposición a
salud esperables que se asocian con la expo-
pesticidas y otros compuestos químicos conta-
sición a tales compuestos.
A pesar de las acciones emprendidas,
el Parlamento Europeo adoptó recientemente
un informe de iniciativa –no vinculante- en
el que pide a la Comisión Europea (CE) y a
los Estados miembros que vayan aún más
lejos en el procedimiento de autorización de
productos fitosanitarios y que éste sea mucho
más responsable y transparente, garantizando
el acceso público a los estudios utilizados en
dicho proceso y a todos los datos de apoyo re-
ferentes a las nuevas solicitudes. Se trata de un
asunto muy delicado tanto para el sector agra-
rio, como para la opinión pública en general.
El Parlamento Europeo ha reclamado el acceso
minantes no son siempre concluyentes (Eskola
público de todos los estudios y los datos en
y cols, 2020). Los trabajos pioneros atañen
bruto en un formato utilizable, así como el ac-
a la exposición profesional y establecen una
ceso público a todos los estudios científicos an-
asociación entre la actividad agrícola y una
tes que la EFSA proceda a la evaluación, sin
mayor probabilidad de muerte por cáncer
menoscabo de los intereses comerciales de las
para tumores cerebrales, gástrico, linfoma no
empresas. Igualmente se ha solicitado que sea
Hodgkin, próstata y testículo, o de enfermeda-
la CE quien designe al Estado miembro ponen-
des neurológicas como el Parkinson, cuando
te para evaluar una sustancia activa. Mientras
se comparan los trabajadores agrícolas con el
que estas medidas no se hagan realidad, no
resto de la población trabajadora (Inocuidad
es posible otorgar una plena confianza al sis-
de los alimentos, OMS, 2020).
tema regulador del riesgo químico, incluida la
De forma particular en Europa, en la ac-
gestión de los alimentos.
tualidad, se encuentran registradas 483 sus-
Se ha demandado también que aspectos
tancias activas que entran en la formulación
particulares de la evaluación del riesgo sean
de fitosanitarios. La autorización de su uso ha
modificados y mejorados con la inclusión de

criterios científicos actualizados. En este senti- individuo que resulta expuesto. Así, por ejem-
do, algunas sociedades científicas reclaman la plo, en el caso de los hombres son posibles
consideración de la evaluación de toxicidad a las alteraciones en el desarrollo del sistema
largo plazo y la actividad mimetizadora hor- genitourinario, criptorquidismo o no descenso
monal (disrupción endocrina) entre los datos testicular asociado con el cáncer de testículo
exigidos para la evaluación de los riesgos de y con la infertilidad. En la mujer, predomina
los productos fitosanitarios y la inclusión de la el incremento del cáncer de dependencia hor-
información pertinente sobre el efecto combi- monal ya sea de mama o vagina, así como
nado y el riesgo acumulativo. A pesar de ello, los casos de esterilidad ligada a endometrio-
tras más de veinte años de discusión aún no se sis, entre otros. Además, en ambos sexos se
han implementado estas formas de evaluación observan alteraciones muy diversas que van
más que de forma experimental en lo que se desde la obesidad al síndrome metabólico o
refiere a los pesticidas en relación a proble- desde los trastornos del desarrollo neurocon-
mas neurológicos o tiroideos. Se trata de un ductual y los problemas de crecimiento a la
retraso inaceptable en la aplicación del co- mala función tiroidea. Se sospecha que la ex-
nocimiento científico que debería de haberse posición intrauterina tiene consecuencias de
visto compensado con la toma de decisiones tal magnitud que difícilmente se sospecharían
bajo la luz del principio de precaución contro- en estudios realizados sobre individuos adul-
lando, por ejemplo, la carga total de residuos tos. Esta asociación confiere a la exposición
en el menú del día. materna e infantil unas peculiaridades muy
Para otros grupos de contaminantes am- particulares y coloca a la mujer en edad fértil
bientales, las características toxicológicas en el centro de atención de la mayor parte de
de las sustancias químicas presentes en los los estudios en disrupción endocrina.
alimentos –metales pesados, como mercurio
o cadmio, contaminantes ambientales como 2. ESCENARIO DESEABLE
las dioxinas- también pueden orientar sobre
las patologías esperables: recién nacidos con Existe consenso en que la sostenibilidad y la
bajo peso al nacer, prematuridad, diversos salud son dos entidades que deben caminar
defectos congénitos, desarrollo cognitivo de la mano. La publicación “Food in the An-
afectado, retraso mental, trastorno de défi- tropocene”, aparecida en febrero de 2019
cit de atención, enfermedad de Minimata, en la revista médica The Lancet (Willet y cols,
anemia, metahemoglobinemia. En el adulto,
la lista incluye la enfermedad de Parkinson,
pérdida de audición, cardiopatía isquémica,
enfermedades cerebrovasculares, cálculo de
riñón, enfermedad renal crónica, osteopo-
rosis, gota, y diversos tipos de cáncer como
el de pulmón, piel, hígado, cerebro, riñón,
próstata, óseo, médula y vejiga.
Es interesante destacar que para otros
muchos contaminantes existe información muy
valiosa sobre las consecuencias de la expo-
sición en lo que concierne al desajuste en el
equilibrio hormonal, que parecen ser bien dis-
tintas dependiendo de la edad y el sexo del

2019), explicaba al mundo sanitario que las el control más exhaustivo de los residuos quí-
recomendaciones dietéticas saludables deben micos presentes en la producción alimentaria
estar vinculadas a la producción alimentaria convencional (actual), así como la adopción
sostenible y que la búsqueda del mejor pa- de formas de producción con un menor uso
trón alimentario repercute tanto en la salud de compuestos químicos de síntesis.
como en el medioambiente. De esta manera, Como el campo de la salubridad alimenta-
sanitarios y productores deben entender que ria es muy amplio y difícilmente abarcable en
la sostenibilidad del sistema agroalimentario un texto reducido, este capítulo se centra en el
es un determinante de la salud global. riesgo químico y las recomendaciones que se
Tanto la estrategia de la UE “De la Granja sugieren, en forma de medidas particulares,
a la Mesa” (Farm to Fork Strategy-FFS) como están orientadas hacia la disminución de la
la de Biodiversidad 2030, incluidas dentro exposición del ciudadano a compuestos quími-
del Pacto Verde, persiguen un sistema ali- cos contaminantes presentes en los alimentos.
mentario justo, saludable y ecológico. Es una
apuesta por la sostenibilidad, la reducción 3. MEDIDAS ESPECÍFICAS QUE PERMITIRÍAN
de la huella ambiental y climática, que bus- AVANZAR HACIA LA SOSTENIBILIDAD
ca una transición global a un nuevo sistema ALIMENTARIA EN EL ÁMBITO DE LA
competitivo del que surgirán oportunidades, SALUBRIDAD DE LOS ALIMENTOS
siempre bajo la premisa de mantener en todo
La política de seguridad alimentaria de la UE
momento la salubridad alimentaria de la que
protege a los ciudadanos europeos y es mo-
gozamos en la UE. Los objetivos cuantitativos
delo de eficacia en el mundo. No obstante,
para 2030 están claramente relacionados
según se desprende del Informe Especial del
con el uso de productos químicos de síntesis
Tribunal de Cuentas Europeo “Peligros quími-
y se resumen en: i) reducir al 50% el empleo
cos en nuestros alimentos” (2019) se entrevén
de pesticidas químicos y pesticidas peligro-
ciertas dificultades que deberían subsanarse
sos; ii) disminuir al 20% el uso de fertilizan-
para mejorar la eficacia de esta política. Mu-
tes mediante la reducción de la pérdida de
chas de las ideas recogidas en este informe
nutrientes con una mejor gestión del suelo e
del Tribunal de Cuentas nos han servido de
innovación; iii) ajustar al 50% la venta de
guía en este capítulo, permitiéndonos seleccio-
antimicrobianos en acuicultura y animales
nar algunos aspectos referentes a la salubri-
de granja, y iv) conseguir que al menos el
dad de los alimentos que facilitan la prioriza-
25% de la superficie cultivad sea para pro-
ción de ciertas actuaciones a nivel nacional,
ducción ecológica. Como puede leerse en los
regional y local que aumentarían el grado de
documentos pertinentes, se trata de objetivos
protección del consumidor.
de uso o venta de productos, es decir, con
El informe del Tribunal de Cuentas recono-
indicadores de resultado y no de impacto.
ce que el modelo de salubridad e inocuidad
Sin embargo, se ha sugerido que el objetivo
alimentaria de la UE, especialmente en lo
global debería ser disminuir la carga tóxica
que se refiere a la presencia de sustancias
con indicadores que acompañen la validez
químicas adquiridas, es considerado un refe-
de la acción.
rente de garantía en todo el mundo, según la
El Objetivo de este capítulo es enunciar
Organización Mundial de la Salud (OMS), ya
una serie de recomendaciones orientadas
que, entre otras cosas, regula alrededor de
hacia la disminución efectiva de la exposición
8000 sustancias químicas. Los puntos fuertes
humana a contaminantes ambientales vehicu-
del modelo europeo son: i) la estructura de
lizados a través de los alimentos, mediante

gobernanza que separa la determinación del ridades nacionales tienen dificultades para
riesgo de la gestión del riesgo; ii) el progra- cumplir todas las responsabilidades que se
ma de evaluación de las sustancias químicas les asignan. Por ello, se recomienda que
antes de alcanzar la cadena alimentaria, y para que el modelo de salubridad europeo
iii) el reparto de responsabilidades entre el siga siendo creíble debería ser complemen-
sector privado y el público. tado por los sistemas de control del sector
No obstante, el informe de la auditoría privado, incluida la transformación agraria
sostiene que este modelo se enfrenta a ciertas hacia el residuo cero. Sin embargo, las si-
dificultades que deberían ser advertidas, espe- nergias entre ambos sistemas de control sólo
cialmente en relación con los aspectos siguien- acaban de empezar a explorarse y se han
tes: i) la implementación completa del marco desarrollado en unos pocos países de la UE.
jurídico que regula las sustancias químicas En España, el Plan Nacional de Control
presentes en los alimentos, piensos, plantas y Oficial de la Cadena Alimentaria (PNCO-
animales; ii) el retraso crónico en las tareas CA) asume los sistemas de control a lo
de asesoramiento de la EFSA; iii) la debilidad largo de toda la cadena alimentaria, desde
de los controles ejercidos en algunos países la producción primaria hasta los puntos de
miembros, y iv) la dispar respuesta frente a los venta al consumidor. La existencia de un
alimentos importados, incluyendo las limita- plan nacional de control multianual es obli-
ciones en los sistemas de control aplicados a gatoria en todos los Estados miembros de la
estos alimentos. Unión Europea de acuerdo con el Artículo
El escenario deseable es obvio: El sistema 109 del Reglamento (UE) 2017/625 del
alimentario predominante cuenta con las nor- Parlamento Europeo, relativo a los controles
mas y herramientas públicas que aseguran y otras actividades oficiales para garantizar
control eficiente de presentación de contami- la aplicación de la legislación sobre alimen-
nantes en alimentos, a la vez que promueven tos y piensos, y de las normas sobre salud y
métodos de producción, elaboración y distri- bienestar de los animales, sanidad vegetal
bución de alimentos realmente inocuos, com- y productos fitosanitarios.
patibles con la buena salud de las personas, Así, por ejemplo, la Agencia Española
animales y ecosistemas. de Seguridad Alimentaria y Nutrición (AE-
SAN) establece un Programa de Vigilancia
3.1 Mejorar el sistema de control y Control de Residuos de Plaguicidas en ali-
del residuo de compuestos químicos mentos, cuyo objetivo es garantizar un ele-
pesticidas en los alimentos vado nivel de protección de los consumido-
res mediante la vigilancia de estos residuos
Según se recoge en el informe del Tribunal en productos de origen vegetal y animal y
de Cuentas ya mencionado, los controles de en alimentos infantiles, a lo largo de toda
residuos de productos químicos empleados la cadena de producción. Este programa se
en la producción alimentaria, realizados por encuentra dentro del marco del Reglamento
los organismos públicos, sólo abarcan una (UE) 2017/625, antes mencionado.
pequeña proporción de todas las mediciones El programa nacional incluye los controles
que deberían llevarse a cabo. Además, algu- obligatorios asignados en el contexto del plan
nos Estados miembro se centran preferente- de control coordinado por la UE, que se pu-
mente en determinados grupos de sustancias blica anualmente mediante una serie de actos
químicas, olvidando el control de otras. El legislativos europeos. En estas normas se
marco jurídico es tan amplio que las auto- establecen los alimentos, frecuencia y número

de plaguicidas a investigar en cada Estado realizados por parte de la administración
Miembro, que programarán el muestreo de regional y nacional.
acuerdo a sus prioridades y organización
para cubrir aquellos aspectos específicos con- A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
siderados de mayor relevancia dentro de sus
• Autoridad regional y nacional
actividades de control.
En 2018, AESAN informó que se había • Indicador: Incremento de la analítica de 6 a
18/ por 100.000 habitantes y/o analíticas
analizado el residuo de pesticidas en 2.711
en función de la producción.
muestras de alimentos de origen animal,
cereales, frutas, verduras y otros productos
vegetales, productos procesados, alimentos Como se ha comentado, los análisis de resi-
infantiles y otros productos más elaborados. El duo efectuados en 2018 incluyeron sustancias
informe pertinente incluía también el muestreo cuyo uso está autorizado y también un elevado
de alimentos importados destinados al merca- número de plaguicidas no autorizados, como
do español. Se investigaron un total de 700 es el caso del DDT, lindano o endosulfán. Los
productos químicos dentro del grupo de pesti- criterios de selección de qué se debe analizar
cidas, tanto autorizados como no autorizados, no están claros ya que no se evalúan todas las
aunque no todos los pesticidas fueron analiza- sustancias utilizadas en la práctica agrícola en
dos en cada una de las muestras selecciona- el país. De hecho, de los cincuenta pesticidas
das. La media fue de 231 pesticidas analiza- más utilizados, según datos del Ministerio de
dos por muestra, cifra muy similar a la media Agricultura en 2017, no se evaluaron algunos
europea que fue de 239. Se efectuaron más de los productos de mayor consumo tales como
de cuatrocientas mil analíticas, cifra que pue- son el azufre, metam sodio, 1,3-dicloroprope-
de parecer muy elevada, pero que comparada no, oxicloruro de cobre, tiram o diquat. La no
con el indicador usado por la UE (número de selección de estos compuestos para su evalua-
análisis por cada 100.000 habitantes), sitúa a ción supone que más del 62% de los pesticidas
nuestro país en la antepenúltima posición del disponibles no estuvieron sujetos al programa
ranking europeo, con menos de 6 muestras de control de estos residuos en los alimentos.
por cada 100.000 habitantes, mientras que la
media europea es cercana a 18. A este hecho Submedida 2: Proporción de activos
hay que añadir que un indicador que relacio-
ne el número de muestreos con el número de MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
habitantes no es realista, ya que el número de Incorporar en los programas de control del
muestras programadas deberían ser propor- residuo químico una mayor proporción de
cionales a la producción no a los habitantes, principios activos existentes en el mercado,
ya que una producción superior a las necesi- priorizando los más empleados y aquellos
dades locales puede ir destinada a cubrir la con mayor peligrosidad para la salud.
demanda de mercados internacionales.
Submedida 1: Muestras de alimentos
• Autoridad regional y nacional
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) • Indicador: Cubrir, al menos, el 80% de los
Incrementar el número de muestras de ali- principios activos.
mentos que se someten a análisis en los pro-
gramas de control de residuos de pesticidas

Siguiendo con el informe de 2018, en el Además, en lo que se refiere a las sanciones
34% de las muestras de alimentos analizadas por infracciones relacionadas con los peligros
(927/2.711) se encontraron residuos de pla- químicos, si los análisis de laboratorio revelan
guicidas, pero con valores dentro de los lími- que se ha sobrepasado un límite establecido
tes aceptados o LMR. En 514 de las muestras en la legislación de la UE, los Estados miem-
se detectaron dos o más pesticidas. Es intere- bros deben realizar un seguimiento de la
sante señalar que el porcentaje de incumpli- infracción y llevar a cabo una evaluación de
miento de España, es decir, de muestras con la seguridad, de tal manera que si determinan
residuos por encima de los LMR, fue tan solo que el producto es inocuo envían una adver-
del 2,1%, valor más bajo que la media de la tencia y/o intensifican los controles, y si la
UE, donde el incumplimiento del fue del 4,5% evaluación de seguridad revela un riesgo para
en 2018. No obstante, el bajo número de la salud, imponen multas. Sin embargo, cuan-
analíticas realizadas en nuestro país impide do los Estados miembros identifican un incum-
dar todo su mérito a estas diferencias. plimiento, tienen dificultades para determinar
De singular relevancia en el informe de la medida coercitiva que deben adoptar para
AESAN es el elevado número de pesticidas una infracción concreta y no pueden recurrir a
no autorizados encontrados en los alimentos un valor establecido como base para determi-
analizados: del total de los 137 plaguicidas nar la naturaleza de las acciones que se han
distintos que se han puesto de manifiesto, de adoptar en caso de incumplimiento.
más de cincuenta (53; 39%) corresponden a Por otra parte, cuando es la CE quien de-
pesticidas no autorizados en la actualidad. tecta el incumplimiento, dispone de una serie
Esto significa que bien por su persistencia am- de opciones que pueden ir desde el diálogo
biental aún se encuentran en el medio por ser hasta la aplicación de cualquier nivel de
pesticidas persistentes usados en el pasado, o procedimiento formal de infracción (cartas de
que hay un empleo fraudulento de sustancias alto nivel, procedimientos judiciales, suspen-
no autorizadas. La administración debería ser der o imponer condiciones especiales para
más estricta y aplicar las medidas correctoras la venta de determinados productos alimen-
adecuadas para que las prohibiciones de uso ticios, etc.). Estas medidas se toman cuando
se cumplan de forma correcta. hay pruebas de un fallo grave en los sistemas
de control de un Estado miembro. A pesar de
Submedida 3: Pesticidas no autorizados este marco teórico, lo cierto es que el Tribunal
de Cuentas revisó las recomendaciones de la
CE a raíz de auditorías en 2016, observando
Incorporar a los programas de control del que la CE no formuló recomendaciones ni
residuo los pesticidas no autorizados con aplicó medidas coercitivas contra los Estados
mayor peligrosidad para la salud, en los ali- miembros en relación con ingredientes ali-
mentos en general y de forma particular para mentarios regulados.
alimentos seleccionados por su interés.
3.2. Cumplimiento real de la excepcionali-
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA dad en situaciones extraordinarias
• Autoridad regional y nacional El Reglamento (CE) No 1107/2009 del
• Indicador: Cubrir, al menos, el 50% de los Parlamento Europeo y del Consejo, del 21
principosos activos prohibidos. de octubre de 2009, prohíbe la comerciali-
zación de sustancias activas y de los fitosa-

nitarios comercializados que las contengan propeno y la cloropicrina, se repiten año tras
si tienen efectos adversos para la salud año sin justificar la existencia de una plaga,
humana, animal o el medioambiente. Esta ni la falta de sustitutos eficaces. El empleo
prohibición se concreta en que no se pueda rutinario de autorizaciones excepcionales por
autorizar el uso de sustancias activas que parte de la Administración fomenta el uso de
estén clasificadas como mutagénicas, carci- productos fitosanitarios peligrosos y dificulta
nogénicas o tóxicas para la reproducción (en el desarrollo de alternativas más seguras.
las categorías 1A o 1B), ni aquellas que, por Para evitar estas situaciones se debería
su capacidad de alterar el sistema hormonal, trabajar en la implementación de protocolos
puedan causar efectos nocivos a la salud y estándares en la producción que permitan
humana o animal. Sólo cuando se produzcan anticiparse y prevenir las diferentes problemá-
situaciones excepcionales de emergencia fito- ticas anteriormente mencionadas, siguiendo
sanitaria, que requieran controlar un peligro modelos de normalización ya implementa-
que no pueda gestionarse por otros medios dos con éxito por productores adscritos a
razonables, el artículo 53 del Reglamento diferentes certificaciones de calidad tanto en
prevé que las autoridades concedan autoriza- producción ecológica como convencional (Pro-
ciones excepcionales para el uso de sustan- ductores adscritos a CAAE, DEMETER, GLO-
cias plaguicidas no autorizadas y prohibidas. BALG.A.P, o los que ofrece el departamento
Estas autorizaciones excepcionales deberán de Agricultura de EEUU: USDA Agricultural
estar científicamente justificadas, serán para Marketing Service U.S. Departament of Agri-
usos concretos y durante un plazo de tiempo culture, entre otros). Sería muy bien recibida
limitado, no superior a 120 días. una labor facultativa por parte de la adminis-
Recientemente se ha reportado que las tración en contraposición a la mera labor de
autorizaciones excepcionales concedidas en control que realiza actualmente, establecién-
España no siempre se deben a causas de dose canales de comunicación recíproca entre
auténtica emergencia (Hernández y cols., productores y organismos implicados para
2020). Por el contrario, se han concedido de poder reducir las situaciones de emergencia,
forma rutinaria, continua y en ocasiones con evaluando y mejorando tanto la cadena de
anterioridad a que aparezca ningún tipo de producción como la forma de producir.
problema en las cosechas. Concretamente,
el número de autorizaciones excepcionales Submedida 4: Solicitud de autorizaciones
entre 2013 y 2019 fue de 462. En 2019
la Dirección General de Sanidad de la Pro-
ducción Agraria concedió 33 autorizaciones Evaluar de manera más eficaz las solicitudes
excepcionales, frente a las 64 permitidas en de autorizaciones excepcionales, para que
2018, para productos plaguicidas que per- las concedidas respondan a una emergencia
mitieron su empleo en usos diferentes a los fitosanitaria real y justificada.
autorizados o en concentraciones superiores.
Además, ocho de las 32 sustancias activas A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
contenidas en las 33 autorizaciones no están • Autoridad regional y nacional
permitidas para su uso legal por su elevada
• Indicador: Cubrir, al menos, el 50% de los
toxicidad, o por no haber sido solicitada su principios activos prohibidos.
autorización por el fabricante. Por otro lado,
muchas de estas autorizaciones, como por
ejemplo las de los plaguicidas 1,3 dicloro-

3.3. Fomento de la producción ecológica
Mención especial merece la atención prestada
a la producción ecológica y al riesgo químico • Administración nacional
con vistas a la transformación que la UE pre- • Administración regional y local responsable

tende para 2030. La estrategia europea “De del consumo en instituciones públicas y pri-
vadas (hospitales, residencias de mayores y
la Granja a la Mesa” (F2F) establece objetivos
centros de enseñanza)
concretos para transformar el sistema alimen-
• Organizaciones de consumidores
tario que, como se ha indicado previamente,
incluye reducir un 50% el uso de plaguicidas, • Centros de enseñanza, publicos o privados
reducir como mínimo un 20% el uso de ferti- que imparten titulaciones relacionadas con el
sector (Universidades, centros de formación
lizantes, reducir un 50% las ventas de los an-
profesional, etc.)
timicrobianos utilizados en la ganadería y la
acuicultura, y alcanzar un 25% de tierras agrí-
y con las que se necesita colaborar.
colas dedicadas a la agricultura ecológica.
Como puede verse, objetivo principal de estas • Indicador: Índices nacionales de
consumo ecológico
directrices es la reducción del riesgo químico
para los consumidores.
Es importante comentar que en los centros
De una parte, está claro que el consumo
de enseñanza técnica superior con financia-
ecológico tiene repercusiones positivas sobre
ción pública la impartición de los conocimien-
la salud de la población (Bradman y cols.,
tos sobre los métodos empleados histórica-
2015; Mie y cols., 2017). Así, estudios re-
mente en la agricultura tradicional ha sido
cientes han demostrado la asociación entre el
desplazada por la dedicación casi exclusiva al
consumo de alimentos de producción ecológi-
estudio de la agricultura convencional. La for-
ca y la disminución del riesgo de cáncer, un
mación en protocolos y métodos de la agricul-
asunto no estudiado con la profundidad ne-
tura ecológica es costeada, mayoritariamente,
cesaria, pero que ahora empieza a ponerse
por los propios productores o por las empresas
en evidencia (Baudry y cols, 2018). Han te-
del sector que pretendan especializarse en ese
nido que pasar años de adherencia al hábito
campo, cosa que resulta paradójica y es cla-
ecológico para que se pueda demostrar el
ramente contraria a los propios objetivos de la
beneficio de tal práctica. Por ejemplo, en un
estrategia europea.
estudio de cohortes de seguimiento de más
de 60.000 adultos franceses que examinaba
Submedida 5: Consumo ecológico la asociación entre dieta y cáncer se observó
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) que una mayor frecuencia de consumo de
Promover el consumo ecológico fundamentado alimentos ecológicos se asocia con una me-
en el conocimiento científico que soporta la nor incidencia de cáncer cuando se compara
evidencia de una menor exposición del consu- con los individuos que siguen una dieta con
midor a contaminantes químicos. menor o nula frecuencia de consumo de estos
alimentos. Los tumores que mostraron una
menor incidencia en los individuos que se be-
nefician del consumo ecológico son el cáncer
de mama postmenopáusico, el linfoma no-Ho-
dgkin, entre otros linfomas, y la totalidad del

Estudios recientes han demostrado la
asociación entre el consumo de alimentos
de producción ecológica y la disminución
del riesgo de cáncer, un asunto no estudiado
con la profundidad necesaria, pero que
ahora empieza a ponerse en evidencia
– BAUDRY Y COLS, 2018
11. INOCUIDAD DE LOS ALIMENTOS: RIESGOS QUÍMICOS EVITABLES

número de cánceres. Los estudios clínico-epi- Submedida 6: Información actualizada
demiológicos no sólo demuestran que el
consumo ecológico disminuye ciertamente el
Proveer a los productores agroalimentarios
riesgo de cáncer, sino que confirman que el
que han optado por la producción ecológica
consumo de alimentos de producción ecoló-
con la información actualizada y científica-
gica se asocia con menor riesgo de alergias,
mente respaldada sobre la idoneidad de
sobrepeso y obesidad, aunque la evidencia
los materiales en contacto con los alimentos
en algunos casos no es lo suficientemente
(FCM) en sus productos.
concluyente debido a la confusión residual
provocada porque los consumidores de pro-
ductos orgánicos parecen seguir un estilo de A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
vida más saludable. • A la administración para que promueva
Por otra parte, está claro que la apuesta investigación y transferencia sobre la segu-
por objetivos de reducción de la exposición ridad de los FCM y el desarrollo de nuevos
materioles mas inocuos
química devolverá la confianza del consumi-
dor en unas instituciones que han mostrado • A las asociaciones de agricultores para
una debilidad crónica en la implementación transmitir la información sobre la accesibili-
dad a materiales mas inocuos y sostenibles
de medidas efectivas. La transformación en
la producción de alimentos debe asumir su • Organizaciones de productores ecológicos y
comercializadoras
papel como promotor del cambio en la UE
que abarca las claves de la excelencia para • Indicador: Inclusión de las características del
el próximo decenio, la sostenibilidad en la envasado en la certificación ecológica
producción, la salud en el consumo y la justi-

cia social. Los consumidores y los productores
Uno de los problemas que se discuten de
ecológicos tienen que ser formados en todos
forma recurrente en la UE es la forma en que
los pormenores de la estrategia y animados a
se deben tratar los hallazgos de productos
continuar con su energía transformadora.
positivos para el residuo de pesticidas en
Hay ciertos casos de experiencias de éxito
productos ecológicos. Sirva de ejemplo el
que vale la pena mencionar. Tal es la apuesta
caso de España. En el informe mencionado
del Estado de Sikkim (India) con 610 500
de 2018, del total de 2.711 muestras anali-
habitantes y 7096 km², primera región com-
zadas, tan sólo 63 procedían de la produc-
pletamente orgánica. Tras diez años de plena
ción ecológica. En siete de esas 63 muestras
transformación, los beneficios para este estado
se detectaron un total de siete residuos de
no solo han sido en salud humana y medioam-
plaguicidas, seis de los cuales son sustancias
biental, sino que han beneficiado a la econo-
no autorizadas, sugiriendo un problema real
mía de la zona por un incremento del precio
a pesar de los cuidados en la producción y
y de las exportaciones de sus productos y el
alertando sobre el número claramente insufi-
turismo. A la vista del éxito otros nueve Esta-
ciente de analíticas realizadas.
dos de la India tienen políticas sobre cultivos
orgánicos o leyes que trabajan en este sentido
(GB Pant National Institute of Himalayan Envi- Submedida 7: Sistema eficaz
ronment and Sustainable Development). MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
Establecer un sistema eficaz para gestionar
los hallazgos de casos incidentes de residuos
de pesticidas en productos ecológicos.

cultura ecológicas. La principal observación
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA del estudio es que los sistemas que certifican
• Autoridad regional y nacional la calidad de los operadores ecológicos de-
ben complementarse con los llamados «Puntos
• Indicador: Responder al 80% de los casos de
incidencia con la encuesta apropiada. de control ecológicos» que comprenden as-
pectos como la prevención y el tratamiento de
residuos. Estos deben ser auditados por los
organismos de control durante la inspección
El informe de la asociación de productores
ecológica anual. También se recomienda la
ecológicos (FiBL-OPTA, 2020), publicado
necesidad de adoptar por parte de los ope-
en julio de 2020, señala que la agricultura
radores, organismos privados y públicos de
ecológica da como resultado unos productos
control, un sistema de toma de decisiones de
de alta calidad. Solo el 15% de todos los
carácter multifactorial para operadores, orga-
productos ecológicos analizados en la UE
nismos y autoridades de control, que les per-
mostraron niveles de residuos cuantificables,
mita tomar una decisión equilibrada basada
en comparación con el 48% en la producción
en la ciencia cuando se encuentren residuos
convencional. Aunque este hallazgo podría
de pesticidas.
considerarse muy prometedor, también impli-
ca que para ese 15% de productos ecológi-
cos con residuo químico positivo es necesario 3.4. Garantizar la inocuidad de los
aclarar tanto la fuente de contaminación materiales utilizados en el procesamiento
como el procedimiento de actuación para y envasado de los alimentos
solucionar el problema. De entrada, el 9% Un aspecto importante en el estudio del re-
de ese 15%, se refiere a residuos de sustan- siduo químico adquirido por el alimento lo
cias que están oficialmente permitidas en la constituye la contaminación por componen-
agricultura ecológica (por ejemplo, cobre o tes del procesamiento y del envasado. Las
el insecticida de origen ecológico spinosad) sustancias químicas sujetas a legislación ali-
o se definen como pesticidas en la legislación mentaria en la UE representan solo una parte
sobre pesticidas, pero no se usan como tales pequeña del número total de compuestos
(por ejemplo, bromuro natural o clorato de- químicos presentes en el mercado. Es cierto
rivado del agua potable clorada). El 6% res- que se desconoce la proporción exacta, pero,
tante de productos ecológicos que contienen en principio, cualquier compuesto químico
residuos de plaguicidas cuantificables no pa- empleado en procesos que permiten la libe-
recería ser una responsabilidad del productor ración medioambiental o se encuentren en
ecológico y hay que vincularlo a los sistemas objetos de consumo, es susceptible de encon-
habituales de producción convencional que trase como contaminante en los alimentos. En
han contaminado el medioambiente. la UE, para cualquier compuesto químico, los
El citado informe de FiBL-OPTA, analiza sistemas de evaluación y registro de sustan-
las cuatro metodologías empleadas para ges- cias están sujetos al modelo impuesto por la
tionar las alertas por residuo de pesticidas en normativa REACH (Registro, Evaluación, Auto-
productos ecológicos que se aplican actual- rización y Restricción de sustancias y mezclas
mente en la UE. La conclusión es que ninguno químicas) y CLP (Clasificación, etiquetado y
de los sistemas funciona bien y algunas meto- envasado de sustancias y mezclas químicas).
dologías, incluso, suponen un riesgo para un Dentro de este contexto, el Reglamento
mayor desarrollo de la alimentación y la agri- (CE) nº 1935/2004 señalaba los principios

generales de seguridad e inercia para los vasado de alimentos es escasa o nula, por
materiales en contacto con los alimentos lo cual no puede hacer efectivas las medidas
(FCM) y hacía referencia tanto a la liberación preventivas que ha establecido la administra-
de sus componentes que pueden pasar a los ción para el uso de materiales de riesgo pro-
alimentos en niveles nocivos para la salud hu- cediendo a la elección con fundamento del
mana, como a los que puedan alterar la com- producto que desea. En el caso particular del
posición de los alimentos o afectar al sabor empleo de bisfenol-A en las resinas epoxi del
y el olor de una manera inaceptable. Este recubrimiento interior de las latas de conser-
reglamento incluye también normas especia- va, si bien es cierto que se ha procedido a su
les sobre materiales activos e inteligentes, sustitución en alimentos infantiles, no es posi-
que por su diseño no son inertes. Igualmente ble para el consumidor saber si se sigue em-
incluye el procedimiento para realizar eva- pleando en todo tipo de alimentos enlatados
luaciones de la inocuidad de las sustancias por no estar señalada su presencia/ausencia
que impliquen las normas de la EFSA, reglas en el etiquetado, al menos en España. Se
sobre el etiquetado, y la exigencia de la do- hace urgente la inclusión de la información
cumentación de cumplimiento y trazabilidad. pertinente en el etiquetado, que acompañe a
Los expertos de la CE, la EFSA y la Agen- los intentos de modificación de la información
cia Europea de Compuestos Químicos (ECHA) sobre las cualidades nutritivas, y que sirva
consideraron que el sistema de registro para recuperar la confianza del consumidor.
REACH es, en principio, útil para evaluar los
riesgos de los componentes de los FCM, pero Submedida 8: Vigilancia
las evaluaciones de seguridad realizadas en
el marco de REACH no contemplan las sustan-
cias cuando se incorporan a un artículo, en Incrementar la vigilancia sobre la conta-
este caso el envase alimentario. La legislación minación del alimento con FCM, incorporan-
existente debería crear un mejor vínculo entre do la medida de los residuos de estos
REACH y los FCM, y las medidas legislativas materiales en los análisis de rutina de
en el marco de REACH también deberían contaminantes químicos.
actuar sobre la correcta gestión del riesgo de
nuevos FCM. Como mínimo, debería haber A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
un requisito para reevaluar el uso en FCM • A la administración regional y nacional que
de sustancias de gran preocupación (SVHC), soporta los programas de vigilancia.
así como sustancias restringidas en virtud de • Áreas de gobierno a las que atañe la medida
REACH que sirvieran de orientación para la y con las que se necesita colaborar.
elección de los materiales más apropiados • Indicador: Incorporación en los informes
en el marco de la producción ecológica. To- oficiales todo lo concerniente al residuo de
das estas normas deberían ser estrictamente FCM en alimentos
aplicadas y los controles oficiales para la
aplicación de la legislación sobre materiales
en contacto con los alimentos (FCM) deberían Submedida 9: Composición
ser homogéneos en toda la UE.
De forma particular es necesario señalar MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
que la información que tiene el consumidor Establecer la obligatoriedad de indicar los
sobre la inocuidad de los materiales de en- materiales de composición en las etiquetas

de los productos alimentarios para evitar la La UE está impulsando nuevas políticas
exposición en la población mas susceptible. de desarrollo sostenible, dotando de finan-
ciación a través del Banco Europeo de Inver-
siones (Programa 2020 de financiación para
Agricultura, bioeconomía y desarrollo rural,
• A las organizaciones de consumidores para
2020). Dentro de este contexto, se financian
satisfacer su demanda de información en
el etiquetado amplios programas para el desarrollo de
la agricultura, bio-economía y desarrollo
• A la administración nacional que soporta
los programas de vigilancia. rural en cada uno de los países miembros,
financiación que se suma a la propia que ya
• Indicador: Modificación del etiquetado con
indicación del contenido de sustancias peli-
disponga el país para el desarrollo de estas
grosas o de su ausencia áreas. El propósito de la Estrategia Europea
de Bio-economía de 2012 [COM(2012)60;
La innovación al servicio del crecimiento sos-
Submedida 10. Gestión del plástico tenible: Una bio-economía para Europa] era
desarrollar aún más una bio-economía que
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) valoriza y preserva los ecosistemas y los re-
Establecer medidas de gestión del plástico en cursos biológicos, impulsando la renovación
toda la cadena alimentaria desde la elabo- de las industrias y la modernización de los
ración de alimentos hasta su envasado y dis- sistemas de producción primaria a través de
tribución, así como en el manejo del residuo la innovación de base biológica, involucran-
doméstico, comercial e industrial alimentario. do a los actores locales, protegiendo el me-
dio ambiente y mejorando la biodiversidad.
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA Todo esto se refuerza en el Plan de acción de
• A la admisnitración local, regional y nacional la UE de 2018 (COM(2018)673) con el que
en lo que se refiere a normas de envasado pretende fortalecer y escalar los sectores de
y distribución base “BIO”. Dentro de estas acciones se en-
• A la administracíon local y provincial para la cuentran, por ejemplo, la implementación de
gestión del residuos soluciones innovadoras de base biológica,
• Indicador: Inclusión de la gestión del envasa- desarrollando sustitutos de plásticos que sean
do de alimentos en la Nueva Ley de Residuos de base biológica, reciclables y biodegrada-
bles, acción que beneficiaría enormemente
al sector de la producción ecológica y sus
El reglamento sobre FCM faculta el es- requerimientos para un envasado acorde
tablecimiento de medidas adicionales para a sus principios. A pesar de ello, la preca-
materiales específicos, por ejemplo, para los riedad de la información actualizada y con
plásticos. Estas medidas serían bien recibidas fundamento científico sobre la idoneidad de
en cualquier momento, pero se hacen nece- las alternativas presentes en el mercado para
sarias, ahora más que nunca, dada la situa- el embalaje/envasado alimentario dificulta
ción de alerta provocada por la pandemia enormemente el proceso de elección por par-
por COVID-19 que ha llevado al envasado te de los productores ecológicos de aquellos
alimentario en plástico a cotas nunca antes FCM más idóneos para cada producto.
vistas, sin que se hayan acompañado de los
estudios de salubridad necesarios, ni en su
uso ni en la gestión del residuo.

3.5. Incorporar el conocimiento científico EFSA, lo que afecta a la capacidad de los
al proceso de gestión del residuo químico legisladores para aprobar nuevas leyes o
en los alimentos modificar existentes. Advierte el informe que
esto es debido a la dedicación de recursos
Es importante considerar que, aunque el mar-
limitados a estas tareas. Tampoco se ha lle-
co regulador en materia de riesgo químico es
vado a cabo una evaluación transversal del
común a todos los países comunitarios, existe
riesgo para clasificar los distintos grupos de
cierta capacidad de maniobra particular para
sustancias químicas por nivel de riesgo y, con
cada estado miembro en relación a la imple-
frecuencia, los diferentes Estados miembros
mentación de los mecanismos de control del
prestan mayor atención a algunos grupos de
residuo químico en un alimento o el manejo
sustancias en mayor profundidad que a otros
de las autorizaciones y excepciones particula-
sin que estén claros cuales son los criterios en
res de uso de algunos productos restringidos
la toma de decisión.
o prohibidos. Esto permitiría a España desa-
rrollar políticas particularmente avanzadas en
Submedida 12: Transparencia
el área de la producción alimentaria, asegu-
rando productos de calidad con las máximas MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
garantías de inocuidad si es que se opta por Exigir mayor transparencia a la administra-
la incorporación de la información científica ción para que se haga público el proceso las
más actual y relevante (García y cols, 2020) decisiones en todo lo referente a la evalua-
ción del riesgo de los compuestos químicos
Submedida 11: Efecto acumulativo (pesticidas y fitosanitarios) y la gestión de los
riesgos asociados al consumo, especialmente
tras las alertas sanitarias.
Requerir a la administración para que se
incorpore el conocimiento sobre el efecto com-
binado –efecto cóctel- y la actividad como dis- A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
ruptores endocrinos al proceso de evaluación • Organizaciones no gubernamentales.
del riesgo. Asociaciones consumidores
• Administración nacional.
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA • Indicador: Actualizacion de Leyes
y reglamnetos de la UE
• Organizaciones no gubernamentales
para que ejerzan su presión en los foros • Admistración regional y local responsable de
políticos adecuados las certificaciones de calidad
• Administración europea y nacional • Organizaciones de consumidores
• Indicador: Actualización de Leyes • Indicador: Gestión abierta y transparente de
y Reglamentos de la UE las crisis alimentarias
Las recomendaciones del Parlamento eu-

Resulta pertinente comentar que según se
ropeo no se limitan a las reseñadas hasta el
desprende del informe del Tribunal de Cuen-
momento; se hace necesario, también, el re-
tas, los estados miembros no siempre facilitan
forzamiento de la evaluación post-comercia-
los datos necesarios para llevar a cabo las
lización, la fijación de los LMR para suelos
evaluaciones científicas, incluidas las de la
y aguas superficiales, así como la puesta en

marcha de estudios clínico-epidemiológicos 4. CONCLUSIONES
sobre el impacto de los pesticidas en la salud
Los progresos hechos en lo que llevamos de
humana por parte de la Comisión Europea,
siglo xxi en salubridad alimentaria en Europa
aspectos que merecen cada uno de ellos una
son dignos de encomio. No obstante, a pesar
consideración particular.
de las virtudes del modelo europeo, aún se re-
No obstante, mientras que se da respues-
quieren de ciertos ajustes en distintos aspectos,
ta a esas peticiones, el Parlamento Europeo
como por ejemplo, la gestión de los riesgos en
aboga por medidas específicas para la pro-
relación con la exposición humana a contami-
tección efectiva de los grupos vulnerables,
nantes químicos vía alimentaria que mejoraría
reclamando que se ponga fin, sin demora ni
la protección del ciudadano frente al riesgo
excepción, al uso de plaguicidas en grandes
químico. De forma resumida, creemos que:
extensiones próximas a escuelas, guarderías,
parques, hospitales, clínicas de maternidad • La exposición humana a contaminantes
y residencias. Se trata de algo más que la químicos ocurre fundamentalmente por
implementación del Principio de Precaución, vía alimentaria y tiene su origen en la pro-
al anticiparse a la prevención de la exposi- ducción y gestión de los alimentos, por lo
ción humana que de por si es inaceptable en que los sistemas de vigilancia de residuo
estas poblaciones en particular. De hecho, el en alimentos deberían ser más estrictos
Reglamento UE 2019/533, relativo a un pro- aumentando el número de tests realizados
grama plurianual de control de la Unión para y evitando las situaciones de uso excepcio-
2020, 2021 y 2022, destinado a garantizar nal de productos peligrosos.
el respeto de los LMR de plaguicidas en y
• Los sistemas de evaluación del riesgo
sobre los alimentos de origen vegetal y ani-
deben adaptarse al conocimiento científi-
mal, y a evaluar el grado de exposición de
co actualizado e independiente, incorpo-
los consumidores a estos residuos, presta una
rando el concepto de efecto combinado
especial atención a los alimentos infantiles y
que debe considerarse en el estableci-
a la producción ecológica. Los informes que
miento de los límites máximos para resi-
los estados miembros, entre ellos España, ten-
duos de cualquier tipo.
drán que presentar a 31 de agosto de 2021,
2022 y 2023, deberían ser aprovechados • Ya que los cambios en las formas de
para ver el grado de adecuación de la pro- producción, distribución y preparación
ducción a los requerimientos de excelencia suponen un incremento de los compuestos
que la UE exige en términos de inocuidad de químicos que entran en contacto con los
los alimentos. alimentos, se debería prestar especial aten-
ción a la protección de los sistemas de pro-
Submedida 13: Regular empleo de ducción ecológica y asociar el etiquetado
pesticidas y fitosanitarios en poblaciones de estos productos al concepto de calidad
mas vulnerables que tiene en consideración la inocuidad, la
sostenibilidad y la justicia social.
Regular el empleo de pesticidas y fitosanita-
rios en grandes extensiones próximas a escue-
las, guarderías, parques, hospitales, clínicas
de maternidad y residencias.

4.1. Medidas específicas que se proponen C. Producción agrícola
para avanzar hacia la sostenibilidad
Fomento de la producción ecológica.
alimentaria en el ámbito de la salubridad
de los alimentos
Submedida 5: Consumo ecológico
A. Sistema de control Promover el consumo ecológico fundamenta-
do en el conocimiento científico que soporta
Mejorar el sistema de control del residuo
la evidencia de una menor exposición del
de compuestos químicos pesticidas en
consumidor a contaminantes químicos.
los alimentos.
Submedida 6: Información actualizada

Submedida 1: Muestras de alimentos
Proveer a los productores agroalimentarios
Incrementar el número de muestras de alimen-
que han optado por la producción ecológica
tos que se someten a análisis en los progra-
con la información actualizada y científica-
mas de control de residuos de pesticidas reali-
mente respaldada sobre la idoneidad de los
zados por parte de la administración regional
FCM en sus productos.
y nacional.
Submedida 7: Sistema eficaz

Submedida 2: Proporción de activos
Establecer un sistema eficaz para gestionar
Incorporar en los programas de control del
los hallazgos de casos incidentes de residuos
residuo químico una mayor proporción de los
de pesticidas en productos ecológicos
principios activos existentes en el mercado, con
priorización de los más empleados y de aque-
llos con mayor peligrosidad para la salud. D. Inocuidad de los materiales
Garantizar la inocuidad de los materiales
Submedida 3: Pesticidas no autorizados utilizados en el procesamiento y envasado
de los alimentos.
Incorporar a los programas de control del
residuo los pesticidas no autorizados con
mayor peligrosidad para la salud, en los ali- Submedida 8: Vigilancia
mentos en general y de forma particular para Incrementar la vigilancia sobre la conta-
alimentos seleccionados por su interés. minación del alimento con FCM, incor-
porando la medida de los residuos de estos
B. Excepcionalidad materiales en los análisis de rutina de
contaminantes químicos.
Cumplimiento real de la excepcionalidad en
situaciones extraordinarias.
Submedida 9: Composición
Submedida 4: Solicitud de autorizaciones Establecer la obligatoriedad de indicar los

materiales de composición en las etiquetas de
Evaluar de manera más eficaz las solicitudes los productos alimentarios para evitar la ex-
de autorizaciones excepcionales, para que posición en la población mas susceptible
las concedidas respondan a una emergencia
fitosanitaria real y justificada.

Submedida 10: Gestión del plástico Submedida 12: Transparencia
Establecer medidas de gestión del plástico en Exigir mayor transparencia a la administra-
toda la cadena alimentaria desde la elabo- ción para que se haga público el proceso las
ración de alimentos hasta su envasado y dis- decisiones en todo lo referente a la evalua-
tribución, así como en el manejo del residuo ción del riesgo de los compuestos químicos
doméstico, comercial e industrial alimentario. (pesticidas y fitosanitarios) y la gestión de los
riesgos asociados al consumo y especialmen-
E. Conocimiento te tras las alertas sanitarias.
Incorporar el conocimiento científico al

Submedida 13: Regular empleo de
proceso de decisión.
pesticidas y fitosanitarios en poblaciones
mas vulnerables
Submedida 11: Efecto combinado
Regular el empleo de pesticidas y fitosanita-
Requerir a la administración para que se rios en grandes extensiones próximas a escue-
incorpore el conocimiento sobre el efecto las, guarderías, parques, hospitales, clínicas
combinado –efecto cóctel- y la actividad de maternidad y residencias.
como disruptores endocrinos al proceso de
evaluación del riesgo.

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la política de seguridad alimentaria
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frenta a dificultades. Informe Espe-
cial nº 02, 2019

12
EDUCACIÓN PARA UNA
Y SALUDABLE
Autores
Kylyan Marc Bisquert i Pérez
Miguel Pardellas Santiago
Fco. Javier Alonso Magaz
Mensajes clave
La alimentación sostenible y saludable ha sido hasta la
fecha escasamente abordada por el sistema educativo.
En el campo de la Educación Ambiental se produce

una situación ambigua, con algunos proyectos innovado-
res -sobre todo en el ámbito de la agroecología- y otros
desenfocados tanto a nivel de destinatarios como en el
plano metodológico.
Es necesario superar las perspectivas limitadas de la edu-

cación alimentaria (nutricionistas, paidocéntricas, dirigidas
e unidireccionales) y desarrollar metodologías dialógicas,
participativas, emancipadoras, ligadas al territorio y orien-
tadas a todos los públicos.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA esta manera, puede afirmarse que la alimen-
tación, en tanto que “hecho bio-psico-social
La primera pregunta que surge al explorar el
complejo” (Contreras y Gracia, 2005, p. 6),
vínculo entre la educación y la alimentación
constituye un fenómeno en el cual los meca-
es si éste resulta evidente o no. Para argu-
nismos de reproducción sociocultural, y por
mentar que ésta constituye una relación inne-
lo tanto la educación, desempeñan un papel
gable, este capítulo empieza introduciendo
fundamental. De este modo, consideramos la
algunas de las claves que ligan alimentación
educación alimentaria como una parte indis-
y educación; un primer paso para poder
pensable del proceso de construcción como
diagnosticar, a continuación, la actualidad de
individuos y como sociedades.
este binomio en el Estado español, haciendo
Bien es cierto que, al margen de los pro-
especial hincapié en el campo de la educa-
cesos de enseñanza y aprendizaje social,
ción ambiental (EA), como escenario de inter-
normalmente ceñidos al ámbito familiar y/o
vención más directamente imbricado, por lo
comunitario, podemos decir que hasta el
menos en la teoría.
siglo xxi, la educación dirigida, en el ámbito
Tras este diagnóstico, en los siguientes
de la escuela u otros escenarios semejantes,
apartados se procede a formular el objetivo
no prestó demasiada atención a la alimen-
y las medidas concretas consideradas más
tación, si acaso presente en preceptos rela-
convenientes para impulsar una educación
cionados con la antropología o las prácticas
para una alimentación sostenible y saludable
culturales. No será hasta la llegada de las
desde una óptica ética del paisaje a construir
reivindicaciones del movimiento obrero y las
como sociedad.
corrientes higienistas del siglo xix, en las que
se puede vislumbrar los orígenes del ecolo-
1.1. La alimentación como fenómeno
gismo (Lemkow y Buttel, 1983; Fernández
bio-sociocultural y objeto educativo
Buey y Riechmann, 1994), que la alimen-
Que tenemos que alimentarnos es evidente. tación comienza un proceso de integración
El ser humano necesita de nutrientes para el en el ámbito educativo, de forma indirecta y
desarrollo de su actividad, sea esta la que casi anecdótica en un principio, en estrecha
sea. De igual modo, la alimentación, constitu- relación con los procesos de creciente esco-
ye –o al menos ha constituido durante buena larización y urbanización (Viñao, 2012). Un
parte de la historia de la humanidad– un ambientalismo obrero e higienismo burgués
ejercicio de adaptación a las condiciones que, en ocasiones, llega a acercarse a lo que
biofísicas del territorio, donde el suelo, la podríamos denominar una educación para la
orografía y la climatología, entre otras va- salud, salpicado por otros muchos elementos.
riables, determinan qué y cómo cultivar -y, En el último tramo del siglo xx, ante la
consecuentemente, comer-; un aspecto que, creciente preocupación social, incertidumbre
como no podría ser de otra manera, influye alimentaria, desconfianza y perplejidad entre
en las dinámicas de identidad cultural. Como las/os consumidoras/es acerca de qué es
señalan Medina y Aguilar (2019), “la ali- adecuado comer, así como debido al incre-
mentación y los comportamientos alimenta- mento de los problemas de salud asociados
rios, en general, se encuadran en el marco de a la alimentación y a los hábitos de vida,
las sociedades que los producen y recrean y, comienza un proceso institucionalizado de
por tanto, dentro de sistemas socioculturales educación alimentaria. Desde diferentes
específicos” (p. 132, traducción libre). De organismos, administraciones, instituciones
públicas y entidades privadas o del tercer
301 12. EDUCACIÓN PARA UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE Y SALUDABLE

sector, se han venido divulgado desde en- para la salud humana, como advierte el sexto
tonces guías para trasladar a la población informe sobre el medio ambiente mundial del
recomendaciones alimentarias, fundamental- PNUMA (2019) y como pone de relieve la
mente centradas en el ámbito nutricional y noción de One Health (Black y Butler, 2014).
orientadas a la promoción de dietas saluda- En este sentido, Swinburn et al. (2019) aler-
bles y a la prevención de la malnutrición, los tan precisamente de la sindemia3 global
trastornos alimentarios -incluyendo sobrepeso que representa el aumento de la obesidad,
y obesidad- y las enfermedades no transmisi- la desnutrición y los impactos del cambio
bles asociadas (Díaz-Méndez, 2013). En este climático, así como las preocupantes retroali-
sentido, las guías alimentarias constituyen mentaciones que se establecen entre estos tres
herramientas educativas que adaptan los co- fenómenos. Sin embargo, si bien la noción
nocimientos científicos sobre la alimentación de dietas sostenibles4 empieza a ser explo-
mediante mensajes prácticos que facilitan el rada ya en los años 80, no es hasta esta
consumo saludable de alimentos (Manera y última década que se le otorga relevancia,
Salvador, 2020). particularmente tras la celebración en 2010
Si bien a partir de 1992, “cuando la Con- del simposio internacional Biodiversidad y
ferencia Internacional sobre Nutrición [...] dietas sostenibles: Unidos contra el hambre5,
estableció la necesidad de desarrollar las y se empieza a incorporar la dimensión de la
directrices dietéticas basadas en alimentos sostenibilidad ambiental en las recomenda-
[...] como una nueva estrategia para divulgar ciones y guías alimentarias de distintos países
la información nutricional a la población ge- e instituciones (González-Fischer y Garnett,
neral” (Gil, Ruíz-López, Fernández-González 2018, Dernini, 2019; Jones, Vogliano y Bur-
y Martínez de Victoria, 2015, p.2314), las lingame, 2019). Hasta entonces, las guías
guías alimentarias empiezan a proliferar en alimentarias se habían restringido al ámbito
muchos países1, en España la primera apa- estrictamente nutricional y a la promoción de
rece de manos de la Sociedad Española de hábitos y estilos de vida saludables (Pérez-Ro-
Nutrición Comunitaria (SENC) en 2004, se- drigo y Aranceta-Bartrina, 2019), o incluso a
guida poco después por las publicadas en el la reducción de la morbilidad y la mortalidad
marco de la Estrategia NAOS impulsada por asociada a la dieta (Jones, Vogliano y Burlin-
la Agencia Española de Nutrición y Alimenta- game, 2019). No obstante, en la actualidad
ción (AESAN, 2005). existe un acuerdo cada vez mayor sobre que
la “unión esencial e interrelacionada entre
1.2. La sostenibilidad como dimensión la salud humana y la salud del planeta [...]
de la alimentación debe incorporarse en guías de salud y reco-
mendaciones nutricionales” (Aranceta-Bartrina
En paralelo, aunque de forma más tardía, y y Pérez-Rodrigo, 2019), así como múltiples
tras décadas de recurrentes avisos de la co- ejemplos de incorporación de la sostenibili-
munidad científica sobre los riesgos críticos dad como dimensión prioritaria de la alimen-
e irreversibles del sobrepasamiento de los tación a nivel académico e institucional, en
límites planetarios por parte de las activida- vinculación estrecha con el carácter saludable
des humanas2, se inicia un acercamiento al de su dimensión nutricional (Johnston, Fanzo
concepto de la sostenibilidad como dimensión y Cogill, 2014; Burlingame y Dernini, 2019;
fundamental de la alimentación. Así, se em- Willet et al., 2019; FAO y OMS, 2019; RSA,
piezan a considerar sus impactos ambienta- 2019; Rose, Heller y Roberto, 2019). En este
les, que asimismo suponen un riesgo directo sentido, cabe destacar el reconocimiento, por

parte del Grupo de Alto Nivel de expertos neral, en España los programas de educación
en Seguridad Alimentaria y Nutrición del Co- alimentaria han tendido a estar “más orienta-
mité de Seguridad Alimentaria Mundial de la dos a inducir hábitos alimentarios saludables
FAO (HLPE, 2020), de la sostenibilidad y la o a reducir la desconfianza del consumidor
agencia ciudadana como dimensiones funda- que a suministrar al ciudadano la información
mentales de la Seguridad Alimentaria que posibilitaría su autonomía y capacidad
y Nutricional. de elección y participación en los asuntos pú-
blicos relacionados con la alimentación” (Gó-
1.3. La alimentación en la escuela, mez-Benito y Lozano, 2014).
y fuera de ella… Así mismo, la Estrategia NAOS, principal
herramienta institucional para la promoción
En sintonía con lo señalado, a nivel escolar y de una alimentación saludable, adoptó igual-
curricular, la educación alimentaria desarrolla- mente un enfoque puramente nutricional de la
da hasta el momento ha tendido a presentar educación alimentaria en su formulación, sin
un carácter predominantemente nutricional6. mención alguna a la dimensión de la sosteni-
Si bien a nivel internacional los enfoques bilidad. De este modo, pese a la tendencia in-
de alfabetización alimentaria propios de la ternacional actual de promoción de las dietas
educación nutricional han ido incorporando sostenibles, entre los materiales de la actual
perspectivas más sistémicas, que incluyen la línea educativa de dicha estrategia8 apenas
dimensión de la sostenibilidad, así como enfo- se hace alguna mención esporádica a la
ques más orientados a la agencia ciudadana y cuestión de la sostenibilidad alimentaria. Bien
al cambio social (Piscopo, 2019)7, por lo ge- es cierto que la última guía alimentaria de
la SENC9 introduce esta dimensión, pero se
hace de manera muy imprecisa y exigua, limi-
tada a unas consideraciones complementarias
al margen del cuerpo principal de la guía, de
carácter netamente nutricional, que además
no es coherente con las recomendaciones
internacionales, ni en el ámbito nutricional
ni en el de las dietas sostenibles, al incluir
carnes procesadas, dulces, bollería, snacks y
bebidas alcohólicas, además de mantener el
anacrónico y antipedagógico formato de la
pirámide alimentaria.
Por su parte, si bien la LOMLOE (Ley Or-
gánica de Modificación de la LOE) incluye
la educación para el desarrollo sostenible y
la ciudadanía mundial como eje transversal,
en el que se incorpora de manera explícita la
educación para la transición ecológica, cabe
esperar aún cómo se concretará el aborda-
je de la cuestión alimentaria en el currículo
desde esta perspectiva. Por el momento, toda
alusión a la alimentación en este nuevo mar-
co regulador se hace en clave estrictamente

y acuciado por constantes contradicciones
entre teorías, discursos y prácticas que con-
dicionan la acción educativa (Sauvé, 1999,
2005; García, 2004; Huckle y Wals, 2015).
La alimentación se presenta aquí como
un ejemplo de esta heterogénea tirantez: in-
corporada al corpus teórico de la EA desde
sus inicios, por la relación entre nuestra dieta
y su impacto sobre la biosfera, ha seguido
distintos caminos en su trayectoria, tanto en el
plano discursivo como en su aplicación prác-
tica. Desde las propuestas más reformistas
relacionadas con la educación para el con-
sumo responsable o la pródiga de prácticas
relacionadas con la separación de residuos y
otros ecogestos, hasta la teorización y puesta
en marcha de iniciativas disruptivas en el ám-
bito de las relaciones norte-sur, la soberanía
alimentaria, la agroecología o el cambio cli-
mático, entre otras muchas cuestiones.
nutricional, tanto en su preámbulo como en Las últimas radiografías del campo de la
su concreción en la disposición adicional cua- EA en el territorio español –Hacia una Edu-
dragésima sexta dedicada a la promoción de cación para la Sostenibilidad, de Benayas
los hábitos alimentarios saludables y la reduc- y Marcén (2019), y el Plan de Acción de
ción del sedentarismo, siguiendo una línea Educación Ambiental para la Sostenibilidad
muy próxima a la LOMCE a este respecto10. en España 2020-2025 (PAEAS)11– arrojan
Así mismo,los comedores escolares, lejos de sensaciones encontradas: por una parte, los
constituir un contexto para la promoción de últimos años han sido objeto de un aumento
dietas saludables y sostenibles, se han con- exponencial de actividades e iniciativas li-
vertido en muchas ocasiones en un lucrativo gadas a los huertos escolares y urbanos, en
negocio donde las dietas desequilibradas e estrecha relación con la alimentación sosteni-
insostenibles se reproducen, supeditadas a la ble; por otra, siguen predominando lecturas
búsqueda de beneficio económico de las em- e intervenciones educativas paidocéntricas y
presas concesionarias. conservacionistas, es decir, centradas casi ex-
Si fijamos nuestra atención en el campo clusivamente en públicos escolares -ignorando
de la EA, presente dentro y fuera de la es- a otros destinatarios como adultos o públicos
cuela, puede afirmarse que la alimentación específicos- y en contenidos ligados a la pro-
ha estado integrada desde sus orígenes en tección de especies concretas y espacios pro-
sus argumentarios, si bien resulta mucho tegidos señalados; reduciendo las posibilida-
más discutible su presencia en el desarrollo des de abordar y desarrollar en profundidad
concreto de actividades y proyectos. La EA temáticas como la que nos ocupa.
se presenta como un campo diverso, multidis-
ciplinar y multi-paradigmático (Meira, 1991;
Sauvé, 2006), sujeto a una tensión constante

Solamente a través de la promoción de
una ciudadanía activa y comprometida en el
ámbito alimentario es posible construir mode-
los y sistemas alimentarios sostenibles, justos
y saludables que se ajusten a las verdaderas
necesidades de las personas.
– GÓMEZ-BENITO Y LOZANO, 2014, P. 138
12. EDUCACIÓN PARA UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE Y SALUDABLE

2. ESCENARIO DESEABLE de aprendizaje donde las personas pueden
revisar colectivamente sus valores, percep-
A modo de síntesis del diagnóstico pre-
ciones y actitudes sobre la alimentación para
sentado, cabe destacar que la vinculación
asumir responsabilidades sobre sus propios
educativa de la alimentación y la sostenibi-
actos y su incidencia sobre su propia salud,
lidad es aún una asignatura pendiente en
la sociedad y el planeta (Agúndez y Jutras,
España. Es necesario reforzar esta relación,
2013; Agúndez, 2017). Y es que solamente
reciente en términos temporales, y ampliarla
a través de la promoción de una ciudadanía
a otros escenarios y campos de actuación.
activa y comprometida en el ámbito alimen-
En este sentido, no cabe duda del papel
tario es posible “construir modelos y sistemas
protagonista de la escuela en la promoción
alimentarios sostenibles, justos y saludables
de una alimentación sostenible; pero no
que se ajusten a las verdaderas necesidades
sólo. Como uno de los principales instru-
de las personas.” (Gómez-Benito y Lozano,
mentos en la construcción social y cultural,
2014, p. 138).
la enseñanza reglada constituye un ámbito
En este sentido, la Agroecología ofrece
obligado de intervención, tanto en el plano
un marco analítico idóneo para revisar críti-
curricular como en todo lo que tiene que ver
camente las dietas y los sistemas agroalimen-
con el metabolismo y funcionamiento de los
tarios que actualmente las proveen, así como
centros educativos (comedores, huertos esco-
propositivo para construir nuevos modelos
lares, etc.), así como en el desarrollo de las
alimentarios y de desarrollo rural en clave de
competencias ético-sociales del alumnado,
adecuación nutricional, sostenibilidad am-
evidenciando su relación y promoviendo su
biental y equidad social. En su adaptación
compromiso con el territorio y las comuni-
pedagógica, la Agroecología Educativa se
dades de las que forman parte. Pero la edu-
manifiesta como una oportunidad para la
cación no sólo sucede en la escuela. Nos
transversalidad y la innovación, introducien-
educamos en todos los contextos en los que
do en los centros escolares y otros contextos
se produce la socialización, entendiendo
educativos otras lógicas de producción y
ésta incluso en términos telemáticos. Por tan-
consumo alimentario.
to, es necesario también apostar e innovar
Intervenciones educativas que necesitarán,
para promover la alimentación saludable y
en cualquier caso, de un trabajo paralelo de
sostenible, trabajando con distintos públicos
análisis e investigación que acompañe el di-
(adultos, familias, tercera edad, profesiona-
seño, la ejecución y la evaluación, proporcio-
les concretos, colectivos y agentes sociales,
nando las claves para una mejora continua,
etc.) y en distintos contextos y equipamientos
tanto en la escuela como fuera de ella. La
(centros de EA, centros vecinales y sociocul-
acción social colectiva y el trabajo conjunto
turales, centros de ocio y animación socio-
con las administraciones permiten tejer un dis-
cultural, etc.).
curso que defiende el legado patrimonial de
Se trata de promover un empoderamien-
los suelos fértiles, su conservación y gestión, y
to alimentario de la ciudadanía desde un
la soberanía alimentaria.
enfoque de sostenibilidad como dimensión
Para finalizar, consideramos que el actual
fundamental para la seguridad alimentaria
contexto legislativo estatal (Ley de la Cade-
y nutricional, tal como recomienda el HLPE
na Alimentaria, Ley de Cambio Climático,
(2020). Y hacerlo a través de metodologías
LOMLOE) debe aprovecharse como una opor-
dialógicas, participativas y cooperativas,
tunidad para impulsar medidas que enfrenten,
asentadas en la disposición de contextos

de forma transversal, coordinada y participa- 3. MEDIDAS
da, los retos ambientales presentes. Es posi-
En función del diagnóstico presentado y del
ble y necesario impulsar una Educación para
enfoque definido como objetivo marco, se pre-
la Vida Feliz y Sostenible que, desde una
sentan a continuación siete medidas que con-
perspectiva ética y cívica en defensa de los
cretan la propuesta educativa para la promo-
suelos, el agua, la biodiversidad, el clima, la
ción de la alimentación sostenible y saludable
soberanía alimentaria y la alimentación salu-
presentada en este capítulo (Ver Infografía).
dable y sostenible, nos permita vivir digna y
De esta manera, se sugiere la adopción de
felizmente dentro de los límites planetarios.
medidas específicas con relación al marco
ENFOQUE
Alimentación: objeto educativo relevante y significativo
Todos los públicos
Todos los ámbitos y contextos educativos
Metodologías participativas, dialógicas y emancipatorias
Integración comunitaria y territorial
Cooperación multiactor, multinivel, intersectorial e interterritorial
MEDIDAS
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)

Formación profesional y universidades
Programas socioeducativos
Prácticas pedagógicas
Contextos escolares
Investigación social
Gobernanza
Curriculum
Figura 1: Enfoque y Medidas para la promoción de la alimentación sostenible y saludable

curricular del sistema educativo español la dimensión social y ambiental de la dieta
-Medida 3.1-, sobre los contextos y comuni- como ejes de promoción de prácticas soste-
dades escolares como espacios de primer nibles de consumo, de acuerdo con el ODS
orden para la promoción de dietas sosteni- 12 -Garantizar modalidades de producción
bles y saludables -Medida 3.2, acerca de la y consumo responsables- de la Agenda 2030
concreción metodológica de la educación (ONU, 2015).
del consumo en los contextos escolares -Me-
dida 3.3-, en lo referido al desarrollo de Submedida 1: Contenidos
esta propuesta en el ámbito de la formación
profesional y la educación superior -Medida
3.4-, en lo concerniente a la promoción de Además de la incorporación transversal de
programas socioeducativos innovadores en la competencia ecosocial en todas las etapas
ámbitos no reglados y orientados a públicos del sistema educativo, se propone reforzar y
diversos -Medida 3.5-, en cuanto al impulso destacar los contenidos ligados a la alimenta-
de la investigación social sobre educación y ción sostenible en la asignatura de Educación
comunicación de la alimentación sostenible en valores cívicos y éticos.
y saludable -Medida 3.6-, y, por último, en
relación con la gobernanza y la participación Submedida 2: Dignificación
ciudadana a través de comisiones multiactor e del mundo rural
interterritoriales impulsadas y coordinadas por MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
la Administración Pública -Medida 3.7-. Integrar los conocimientos y valores que
dignifican el mundo rural y las profesiones
3.1. Currículo escolar. Competencia vinculadas al campo como objeto de conteni-
ecosocial y desarrollo de la ley educativa dos curriculares desde una perspectiva inter-
La nueva ley educativa (LOMLOE) incluye la cultural, poniendo en valor su actividad y su
educación para el desarrollo sostenible y la función social fundamental.
ciudadanía mundial como eje transversal,
en el que se incorpora de manera explícita Submedida 3: Formación profesional
la educación para la transición ecológica. Y MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
aunque toda alusión a la alimentación en la Por su estrecha vinculación con las necesida-
ley se hace en clave estrictamente nutricional des laborales del territorio, se recomienda que
(tanto en su preámbulo como en su concre- la formación profesional, además de integrar
ción en la disposición adicional cuadragé- igualmente la competencia ecosocial, realice
sima sexta dedicada a la promoción de los un mayor esfuerzo en adaptar sus contenidos
hábitos alimentarios saludables y la reducción y la organización de la oferta educativa a la
del sedentarismo), su desarrollo curricular promoción de la alimentación sostenible.
ofrece aún una oportunidad para hacer de la
alimentación sostenible un elemento nuclear. Submedida 3: Centros educativos
En línea con otras voces y colectivos, se
propone incorporar al currículo educativo MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
una competencia ecosocial que contemple Hacer efectivo que los centros educativos,
la alimentación sostenible como contenido como equipamientos implantados en un terri-
transversal en todas las etapas del sistema torio, se erijan también como espacios que
educativo, incluyendo de manera integral promuevan activamente la alimentación

sostenible; ampliando y detallando lo reco- interpretaciones de la Ley y la disputa política
gido en el texto de la LOMLOE al respecto en la que se encuentra permanentemente el
(LOMLOE, 2020: 11). modelo educativo en el estado español.
Submedida 5: Programas experimentales Posibles efectos indirectos no deseados

MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) De igual forma que el sistema educativo resul-
Así mismo, la posibilidad de diseñar e imple- ta un pilar fundamental en cualquier cambio
mentar programas experimentales (LOMLOE, cultural, una errónea implementación de las
2020: 11), debería favorecer el desarrollo de medidas, o un deficitario apoyo por parte
iniciativas donde la alimentación sostenible de las administraciones competentes puede
adquiera un mayor protagonismo; de ahí la producir un efecto adverso, colocándose el
necesidad de habilitar convocatorias en las objeto de cambio en entredicho.
que se financien estos proyectos.
Buenas prácticas
Submedida 6: Proyectos complementarios
• Recursos para trabajar el Derecho a la
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) alimentación sostenible con enfoque de
Impulsar y financiar la puesta en marcha de género en Formación Profesional https://
proyectos complementarios dentro y fuera recursosfp.redalimentaccion.org
de los centros educativos resulta también fun-
• Materiales curriculares y proyectos para
damental en la búsqueda de sinergias entre
desarrollar la competencia ecosocial: ht-
la educación formal y no formal, aspecto
tps://www.fuhem.es/materiales-curricula-
también recogido en el Artículo 5 bis de la
res-ecosociales/
LOMLOE (2020).
Beneficios y co-beneficios A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA

de su implementación • Principalmente al Ministerio de Educación y
Formación Profesional en colaboración con el
No cabe duda del papel que juega y puede Ministerio para la Transición Ecológica y Reto
jugar la enseñanza reglada en la promoción Demográfico y el Ministerio de Agricultura,
de hábitos y comportamientos alimentarios y Pesca y Alimentación.
sostenibles. Así mismo, el impacto y el valor • Implementación a través de las Comunidades
social de cualquier iniciativa liderada por los Autónomas en el ejercicio de sus competen-
centros educativos resulta fundamental en la cias en materia educativa.
generación de una nueva cultura de sostenibi- • Centros Educativos, cuadro docente, alumna-
lidad vinculada a la alimentación. do, familias, agentes externos de referencia
en las comunidades.
Barreras para su implementación

Cualquier trámite legislativo está sujeto a unos 3.2. Contextos escolares.
tiempos que, en demasiadas ocasiones, no son Comunidades educativas hacia
acordes con la urgencia de los cambios que se una transición agroecológica
quieren introducir. La construcción de los currí-
culos educativos son un claro ejemplo de este La Agroecología urge a reconectar los recur-
fenómeno, expuestos además a las diferentes sos naturales con el sistema agroalimentario

evitando las consecuencias negativas de inclusión social y evite situaciones de des-
los usos intrusos del suelo y su degradación igualdad nutricional. Desde una perspectiva
actual. La Agroecología Escolar (Llerena y constructivista, se pueden desarrollar buenas
Espinet, 2017) necesita, para su correcta im- prácticas alimentarias en las comunidades
plantación, diseñar una formación específica educativas que permitan adquirir hábitos
del profesorado y una Estrategia Estatal/Au- para afianzar una alimentación sana, equi-
tonómica que la impulse. Defendemos relacio- librada y sostenible. Además, es urgente
nar un aprendizaje social, que incorpore los abordar un mayor compromiso con la reduc-
saberes de la agroecología, con la necesaria ción de los desperdicios alimentarios. El sis-
mitigación del cambio climático y preserva- tema educativo puede colaborar en esta res-
ción de los suelos de alto valor agrológico e ponsabilidad y concienciar de la necesidad
interés agrario que nos alimentan. Las áreas de consumir alimentos sanos y producidos
de conocimiento tienen que estar abiertas a bajo modalidades sostenibles, así como ge-
la transversalidad e impregnar todo el siste- nerar menos desperdicios. Abordar el ciclo
ma educativo (Infantil, Primaria, Secundaria, de vida de los alimentos desde una mirada
Bachillerato y Formación Profesional) para sostenible supone atender a cuestiones como
desarrollar hábitos de reapropiación y consu- la procedencia y la forma de producir los
mo consciente, basados en la capacidad de alimentos, pero también a sus usos a nivel
decidir cómo producir, distribuir y consumir de consumo. En su etapa final, el compostaje
alimentos. Así se podría ejercer una custodia es un aliado clave y una alternativa real que
real, desde los contextos educativos, en el contribuye a la reducción de los Residuos Só-
mantenimiento de los paisajes agrarios y con- lidos Urbanos. Se propone, en definitiva, fa-
tribuir a su dinamización plena. vorecer el reconocimiento de la importancia
Proponemos potenciar el desarrollo de la de la producción agraria sostenible y el con-
competencia ciudadana/ecosocial y, desde sumo consciente y responsable, promoviendo
los comedores y huertos escolares y los talle- un modelo agroalimentario ambientalmente
res de cocina como contextos educativos de sano, socialmente justo, energéticamente efi-
especial relevancia y significación, relacionar- ciente y económicamente viable.
la con los siguientes ejes temáticos:
Submedida 1: Agroecología Escolar
a) Consumo consciente, sostenible y respon-
y Transición Agroecológica
sable de alimentos.
b) Límites Planetarios y Una Sola Salud:
Eje transversal para establecer la secuencia-
agua, suelos, cambio climático, biodiversi-
ción de acciones educativas encaminadas a
dad, ciclos biogeoquímicos.
mejorar la relación entre el espacio urbano y
c) Transición agroecológica y circuitos cortos: el rural. Especial atención merece la puesta
ejes productivo, social-económico y políti- en marcha de comedores escolares agroeco-
co-cultural vinculados a la ética del paisa- lógicos, que en cuyos pliegos de contratación
je, la justicia social y la sostenibilidad. favorezcan el desarrollo de mejoras para
que sean realmente sostenibles, educativos
Dentro del contexto de la actual pande-
y saludables. Esta medida puede favorecer
mia de COVID-19 es importante, desde los
que desde los comedores escolares se con-
diferentes campos educativos, garantizar
tribuya a poder alcanzar un 30% mínimo de
una estrategia alimentaria que favorezca la
productos ecológicos y de proximidad en el

Horizonte 2030, pero también hacer de estos Beneficios y co-beneficios
espacios auténticos contextos educativos. de su implementación
La Agroecología Escolar y su relación con los
Submedida 2: Cadena alimentaria
ODS permite aprovechar, con la urgencia que
y circuitos cortos
la situación actual impone, una oportunidad
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) para acelerar la necesaria Transición Agro-
Se recomienda adoptar las medidas norma- ecológica. La Soberanía Alimentaria, relacio-
tivas necesarias que permitan que los eco- nada con el ámbito educativo, asienta la iden-
comedores escolares (se podrían sumar tam- tidad patrimonial de los suelos y su potencial
bién los comedores de hospital, residencias como fuente de riqueza y empleo, y dignifica,
de estudiantes y los de carácter social/asis- a través de su reconocimiento, el papel de las
tencial y, en general, todos aquellos que de- personas que se dedican al campo, contribu-
pendan de las administraciones públicas)13, yendo al necesario relevo generacional.
se puedan abastecer de la producción de Es necesario contar con una dinámica de
los territorios fértiles cercanos y de tempo- transversalidad que genere sinergias.
rada. Comprender las ventajas del alimento
producido en circuitos cortos, y ecológicos, Barreras para su implementación
supone educar en responsabilidad y generar
La dificultad de trabajar entre diferentes de-
comunidades éticas del paisaje (sinergias
partamentos y/o administraciones a nivel
socioeducativas comunitarias).
político y/o técnico y la fragmentación de las
legislaciones comunitarias. Se debe evitar la
Submedida 3: Programas inter-territoriales
mirada cortoplacista de la planificación basa-
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) da en el beneficio inmediato, sin importar la
Desarrollar programas inter-territoriales de salud ambiental planetaria o el bien común.
Transición Agroecológica que promuevan
hábitos sostenibles en los centros educativos y Posibles efectos indirectos no deseados
elaborar un catálogo actualizado de buenas
Desmotivación y frustración si no se apuesta
prácticas didácticas.
por mejorar la formación del profesorado. Te-
ner la sensación de otra oportunidad perdida
Submedida 4: Programa Estatal
que seguirá ahondando en las brechas terri-
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) toriales y en el desequilibrio de los entornos
Crear e implementar un Programa Estatal urbanos y rurales.
financiado, con su correspondiente desarro-
llo en el ámbito autonómico, de Educación Buenas Prácticas
Alimentaria, que amplíe el desarrollo de
proyectos vinculados con la puesta en mar- • Proyecto de comedores escolares ecológi-
cha de huertos escolares, talleres de cocina cos de la fundación Fuhem para la promo-
y comedores escolares como espacios para ción de prácticas para un modelo alimen-
educar en la práctica a través de la transposi- tario sano, justo y sostenible, en base a
ción didáctica de la agroecología al contexto un modelo agroecológico: https://www.
escolar (Llerena y Espinet, 2017). fuhem.es/comedores-escolares-ecologicos/
• Página web del Departament d’Educació
de la Generalitat de Catalunya que recoge

proyectos, propuestas, investigaciones y el sentido crítico, el debate ético y fundamen-
materiales relacionados con la Agroeco- tado, la implicación en la construcción colec-
logía Escolar y la Producción Agroalimen- tiva de conocimiento y la toma autónoma de
taria Ecológica, como apoyo al desarrollo decisiones, así como el empoderamiento me-
de proyectos educativos: https://projec- diante la asunción de criterios y responsabili-
tes.xtec.cat/agroecologia/ dades en el ámbito del consumo alimentario,
la propuesta de acciones individuales y colec-
tivas para la introducción de la dimensión de
la sostenibilidad en la dieta y el compromiso
• Ministerio de Educación y Formación Pro-
fesional, en colaboración con el Ministerio
con la transformación social por medio de la
para la Transición Ecológica y el Reto Demo- implicación en la construcción de alternativas
gráfico y el Ministerio de Agricultura, Pesca en los territorios y comunidades de referen-
y Alimentación. cia. Se trata de aprender a consumir desde
• Comunidadevws Autónomas, Diputaciones un enfoque de ecociudadanía (Agúndez,
y Ayuntamientos. 2017), que además de velar por el bienestar
• Red de centros educativos nutricional del alumnado y su entorno social,
sitúe en el centro de la educación alimentaria
• Entidades y colectivos vinculados a la
Agroecología, la Soberanía Alimentaria cuestiones éticas de sostenibilidad, justicia
y la Transición Agroecológica. social, igualdad, solidaridad, responsabilidad
y participación.
3.3. Educación del consumo para una Submedida 1: Proyectos de centro

alimentación sostenible y saludable MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
Los centros educativos de primaria y secun- Impulsar, en el marco del Programa Estatal
daria son, sin lugar a dudas, contextos privi- de Educación Alimentaria, introducido en la
legiados para el desarrollo de competencias Medida 3.2, proyectos de centro que inclu-
alimentarias, tanto desde el punto de vista yan de maneratransversal la educación del
nutricional como de la sostenibilidad. Des- consumo orientada a la promoción de dietas
de esta perspectiva, dichos centros pueden saludables y sostenibles mediante metodolo-
adoptar el enfoque de las dietas sostenibles y gíaspedagógicasbasadas en la participación
la agencia ciudadana entre sus prioridades, y el empoderamiento social del alumnado:
tanto a través de su formulación curricular aprendizaje basado en proyectos, comunidad
-Medida 3.1- y los contextos escolares -Me- de investigación, filosofía para niñas/os,
dida 3.2-, como en su concreción práctica, aprendizaje-servicio, etc.
ocupando una posición central en los proyec-
tos de centro como contenido transversal a Submedida 2: Proyectos de formación
las actividades a desarrollar por los diferentes MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
departamentos, materias y niveles. Esto pue- Apoyar con un programa financiado proyec-
de materializarse, preferentemente, mediante tos de formación y participación para impli-
la adopción de metodologías participativas y car a los cuadros docentes, las familias, los
dialógicas de educación del consumo (Agún- tutores legales y otros agentes relevantes de
dez y Jutras, 2013; Agúndez, 2017), a tra- la comunidad en el diseño de estrategias de
vés de las cuales promover la búsqueda y la educación alimentaria desde el enfoque de
gestión de información veraz y contrastada,

las dietas sostenibles y saludables, con el ob- digitales y/o presenciales para comunicar y
jetivo de armonizar y crear sinergias entre los compartir experiencias educativas, coordinar
abordajes de las actividades educativas, los actividades conjuntas y poner en valor las
comedores escolares y el resto de espacios actividades, acciones o iniciativas protagoni-
de consumo alimentario del alumnado fuera zadas por el alumnado en este sentido.
de la escuela, con especial atención al alum-
nado en situación de exclusión social y/o Beneficios y co-beneficios
inseguridad alimentaria. de su implementación
Desarrollo de las competencias alimenta-
Submedida 3: Vinculación
rias del alumnado, tanto en los aspectos
con el territorio
nutricionales como de sostenibilidad; mayor
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) integración de los centros educativos como
Promover mediante programas financiados la agente social en sus territorios y comunidades
vinculación de los centros educativos con el de referencia; promoción de la agencia y el
territorio y los agentes externos que promueven empoderamiento del alumnado en el ejercicio
desde diferentes ámbitos el consumo sostenible de la ciudadanía, en particular con relación
y saludable de alimentos, mediante actividades al consumo alimentario saludable y sosteni-
-visitas guiadas, proyectos de aprendizaje-ser- ble; y, en última instancia, una mejor relación
vicio, etc.- que permitan al alumnado conocer de los miembros de la comunidad educativa
de primera mano, por un lado, las amenazas e con la alimentación, tanto en clave nutricional
impactos ambientales, sociales, sanitarios, etc., como de sostenibilidad.
del actual modelo agroalimentario, así como Barreras para su implementación: satura-
la estrecha relación existente entre la alimen- ción de actividades en los centros educati-
tación, el patrimonio cultural, el territorio y los vos y necesidad de programas de formación
(agro)ecosistemas; y por el otro, experiencias, de los cuadros docentes de los centros para
iniciativas -públicas o de carácter social-, espa- el desarrollo de metodologías participativas
cios y canales articulados en torno a la produc- y el tratamiento consistente del enfoque de
ción y consumo sostenible de alimentos -o a su dietas sostenibles.
promoción- en entornos próximos a los centros
educativos y sus comunidades: equipamientos Posibles efectos indirectos no deseados
de educación ambiental, parques agrarios,
proyectos de producción agroecológica de Financiar proyectos que no integren de
alimentos, grupos y cooperativas de consumo, manera adecuada o ajustada la evidencia
iniciativas de agricultura sostenida por la co- científica y las recomendaciones de las insti-
munidad, huertos urbanos y/o comunitarios, tuciones de referencia en materia de dietas
mercados agroecológicos, comercios de venta sostenibles y saludables, o que, por falta de
de alimentos producidos bajo modalidades. tiempo, formación o recursos, no desarrollen
metodologías pedagógicas que prioricen la
agencia ciudadana del alumnado, sino que
Submedida 4: Financiación
reproduzcan prácticas tradicionales de ense-
MEDIDA VERDE / PLAZO LARGO (2030-2040) ñanza-aprendizaje dirigida y unidireccional,
Impulsar y financiar una red estatal de centros en las que al alumnado se le traslade pautas
educativos en torno a la promoción de las die- o «recetas» a seguir de manera acrítica.
tas sostenibles, habilitando canales y espacios

Buena práctica bución al desarrollo de una relación respetuosa
con los recursos naturales. La formación profe-
Red educativa por la sostenibilidad alimen-
sional y los grados universitarios deben confec-
taria Alimentacción, promovida por la aso-
cionar un menú laboral y una dieta educativa
ciación Justicia Alimentaria y el Instituto de
equilibrados. Los ciclos formativos agroeco-
Estudios sobre Desarrollo y Cooperación In-
lógicos, de ecojardinería, medioambientales,
ternacional Hegoa de la Universidad del País
forestales, agrarios y los grados y postgrados
Vasco: https://redalimentaccion.org
universitarios equivalentes han de contribuir a
lograr un relevo generacional, en los ámbitos
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA rurales y peri-urbanos, que fije y asiente pobla-
• Ministerio de Educación y Formación Profesio- ción con formación en los territorios del éxodo.
nal, en colaboración con el Ministerio para la Este hecho puede contribuir a alcanzar otro
Transición Ecológica y el Reto Demográfico, modelo productivo y un desarrollo rural sosteni-
el Ministerio de Consumo, el Ministerio de
Agricultura, Pesca y Alimentación y el Ministe-
ble y resiliente al cambio global.
rio de Derechos Sociales y Agenda 2030. Apostamos con esta medida por un pro-
ceso activo que se aplique en todas las uni-
• Implementación a través de las Comunidades
Autónomas en el ejercicio de sus competen- versidades públicas y centros de formación
cias en materia educativa. profesional para mejorar la formación en
• Centros educativos, cuadro docente, alumna-
alimentación sostenible y modelos de gestión
do, familias, agentes externos de referencia coherentes con ésta. En este sentido, los co-
en las comunidades. medores y cafeterías pueden servir como arie-
te de este cambio e impulsar así la necesaria
transformación cultural que defendemos.
3.4. Formación profesional y
universitaria en y para el territorio. Submedida 1: Mejorar la formación y
capacitación de profesiones vinculadas
Existe una necesidad urgente de proponer
al campo y las técnicas y prácticas
un conocimiento práctico interdisciplinar que
sostenibles de la Agroecología
rompa las fronteras entre los conocimientos es-
tructurados en áreas departamentales. La edu- MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
cación superior necesita unir sus aprendizajes Diseñar una formación del profesorado relacio-
con el ánimo de contribuir, desde el desarro- nada con la cultura rural, el suelo agrario fértil,
llo, la investigación y la difusión de la técnica, el patrimonio cultural y la Soberanía Alimen-
a canalizar el despertar de los potenciales taria. Desarrollo de la formación ocupacional
de cada educando. Educar supone enseñar como herramienta directa en la promoción de
a tomar decisiones y actuar para transformar empleos verdes para una agricultura respetuo-
nuestros consumos culturales de alimentos sa con el medio ambiente, las/los productoras/
(consciencia alimentaria y apoyo social al ali- es y otros agentes implicados en los sistemas
mento producido con un compromiso de sos- agroalimentarios. Las prácticas asociadas a la
tenibilidad ambiental) que canalicen múltiples Agroecología, tanto en el terreno productivo,
acciones hacia la transición agroecológica. como en las relaciones socioeconómicas (circui-
Así mismo, compartimos la necesidad de tos cortos, sistemas participativos de garantía,
lograr una mejor incorporación de jóvenes al sistemas agroalimentarios territorializados) per-
sistema productivo y arraigar un aprendizaje miten una producción respetuosa de los territo-
técnico, académico, emparejado con la contri- rios habitados y las personas que los habitan.

Submedida 2: Universidad configurados en coherencia con las recomen-
y Ciclos Formativos daciones de dietas sostenibles y saludables.
Submedida 5: Prácticum y trabajos finales
Sugerimos la colaboración entre las diferen-
tes administraciones públicas para lograr un MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)
programa completo de actividades forma- Practicum y trabajos finales: programa de
tivas para cada curso escolar en relación prácticas, con implicación de productores/as
con los territorios agrarios, que establezca en entornos urbanos y periurbanos, que im-
programas de inserción laboral para ga- pulsen la formación en territorios fértiles y jus-
rantizar un adecuado relevo generacional tifiquen, a su vez, la necesidad de incorporar
y contribuir al necesario conocimiento y va- estudios y trabajos finales (TFG, TFM) que
loración de la actividad agropecuaria. Así mejoren el conocimiento de estas cuestiones.
mismo, dotar a los centros educativos de
materiales didácticos y crear el premio edu- Beneficios y co-beneficios
cativo estatal, con carácter anual, “Mejor de su implantación
experiencia educativa: Alimentación, Soste-
nibilidad y Salud”. Generar conocimiento y trasvase de experien-
cias académicas y técnicas que posibiliten
Submedida 3: Adaptación curricular fijar población en municipios que ayuden a
frenar, en parte, la despoblación. Mejorar
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) el equilibrio demográfico y potenciar Planes
Apostar por un proceso acompasado en tode Dinamización apoyen el desarrollo de la
das las universidades públicas de adaptación producción agroecológica y la mejora de la
curricular a la emergencia climática y a la calidad de la alimentación en la población.
alimentación sostenible en todas las titulacio-
nes de todas las ramas académicas (Ciencias Barreras para su implementación
Naturales, Ciencias Sociales, Humanidades,
Ciencias de la Salud, Ingenierías). Dificultad a la hora de poner en común
acuerdo diferentes instituciones territoriales
Submedida 4: Planes de Gestión Ambiental para que se pongan a trabajar en un
marco común que englobe el objetivo de
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) dinamizar estrategias a largo plazo y apos-
Impulsar Planes de Gestión Ambiental que tarpor el bien común. Hay que tener en
integren de manera central los aspectos vincu- cuenta, además, la ardua tarea de planificar
lados a la alimentación, incluyendo el impul- la transversalidad de un amplio abanico de
so de un Sello Verde que certifique su calidad asignaturas en el marco universitario actual.
y la promoción de la alimentación sostenible.
Impulso de Planes Universitarios Estratégicos Buena práctica
que promuevan un cambio holístico que atra-
viese todo el marco de acción en la toma de Salvemos la Vega-VegaEduca: plataforma que
decisiones, desde la eficiencia energética a actúa para proteger los territorios que confor-
una alimentación que favorezca la incorpo- man la Vega de Granada y es solidaria con
ración de productos ecológicos, frescos y de el resto de territorios agrarios históricos de Es-
temporada en el menú de los comedores uni- paña y que trabaja en proyectos conveniados
versitarios y de las residencias universitarias, con la Universidad de Granada impulsando

acciones y programas educativos de biodiver- ción sostenible. Éste ha de ser un proceso en
sidad y defensa de los valores agrarios de la el que se busquen constantemente sinergias y
vega milenaria: http://salvemoslavega.org/ alianzas con el desarrollo de las medidas pro-
puestas para los centros educativos.
Cómo implementarla
• Ministerio de Educación y Formación Profesio-
nal, Universidades y para la Transición Ecoló- • Impulsar la puesta en marcha de progra-
gica y el Reto Demográfico. mas socioeducativos que complementen
• Consejerías de Educación (Centros de Forma- la promoción de la alimentación sosteni-
ción del Profesorado). ble en la educación reglada con el obje-
• Consejerías de Agricultura y Alimentación. tivo último de un cambio social acorde a
• Consejerías de Medio Ambiente. los retos socioambientales.
• El desarrollo de estos programas pre-
cisa contar con el apoyo financiero de
3.5. Promoción de programas las distintas administraciones para que,
socioeducativos innovadores desde las propias administraciones y los
agentes de la educación no reglada, se
puedan diseñar, desarrollar y evaluar
La puesta en marcha de un proceso de trans-
programas y proyectos de calidad, con
formación social como el que se propone
un impacto real en las distintas franjas
necesita, además de la decidida apuesta de
poblacionales y colectivos destinatarios.
cambio en el marco de la educación reglada
–tal y como se propone en las Medidas 3.1 a • Las líneas de financiación deberían pri-
3.4–, de un acompañamiento igualmente deci- mar la innovación educativa, apostando
dido en las iniciativas socioeducativas que se por programas, proyectos y actividades
desarrollen fuera de los centros. Ahora bien, dirigidas y adaptadas metodológicamen-
estas actuaciones precisan en muchos casos te a distintos públicos, aprovechando
de una reformulación en lo que respecta a las los recursos y equipamientos existentes
personas destinatarias, objetivos, metodolo- (centros de educación ambiental, centros
gías y contextos. vecinales y socioculturales, centros de ocio
En muchos casos, en la educación no regla- y animación sociocultural, programas de
da predominan intervenciones paidocéntricas desarrollo comunitario, recursos de pro-
y conservacionistas donde se ignoran grandes tección y reforma, centros penitenciarios,
franjas poblacionales, apenas se manejan equipamientos de atención a personas con
lecturas complejas de la realidad socioam- diversidad funcional, centros residenciales
biental y se deja poco espacio a la innovación y de día, centros de atención a personas
educativa. Por tanto, es necesario impulsar y migrantes, etc.).
financiar programas, proyectos y actividades
que lleguen a toda la población, adaptadas • Todas estas actuaciones deberían contar
metodológicamente a los distintos públicos con el correspondiente respaldo institucio-
destinatarios, que aprovechen espacios y equi- nal, especialmente en lo que respecta a
pamientos diversos y sirvan como experimenta- las administraciones locales, proporcio-
ción para propuestas educativas innovadoras nando un decidido apoyo a este tipo
y transformadoras en el campo de la alimenta- de iniciativas, promocionándolas social-

mente y relacionándolas con otros pro- ración con centros educativos y otras entida-
yectos locales susceptibles de establecer des:https://redeea.wordpress.com/
sinergias, especialmente en el caso de
los centros educativos. A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
• Por último, se sugiere promover campa- • El Ministerio de Transición Ecológica y Reto

ñas comunicativas a distintos niveles ins- Demográfico y el de Agricultura, Pesca y
titucionales, para acompañar y reforzar Alimentación, pueden financiar, a través de
estructuras paralelas, el desarrollo de estos
las intervenciones educativas. programas (por ejemplo, a través de las con-
vocatorias de la Fundación Biodiversidad).
Beneficios y co-beneficios de su aplicación • Los gobiernos autonómicos y las diputaciones
provinciales, dentro de sus competencias,
La puesta en marcha de intervenciones
pueden jugar un papel fundamental tanto en
socioeducativas a distintas escalas se tradu- el apoyo financiero como en la concreción
ce, en su correcto desarrollo, en un mayor de los proyectos a sus respectivas realidades
respaldo social de las medidas e iniciativas sociales y territoriales.
impulsadas, en este caso, con relación a • Los ayuntamientos y las mancomunidades
la alimentación sostenible. Así mismo, los juegan un papel fundamental, tanto en el
programas y proyectos realizados pueden apoyo financiero, o la gestión de los fondos
generar una dinámica de sinergia mutua con accesibles, como en el apoyo para la puesta
en marcha de los proyectos.
los desarrollados en los centros educativos,
provocando un impacto mayor en el conjunto • Las/los educadoras/es, sean profesionales
autónomos, empresas, entidades del tercer
de la sociedad.
sector o adscritos a centros educativos y de
cualquier otro tipo, constituyen los agentes
Barreras para su implementación imprescindibles en las tareas de adaptación
metodológica e innovación educativa.
La elaboración de convocatorias públicas
está siempre sujeta a complejos procesos
burocráticos que les restan agilidad y efecti- 3.6. Investigación social sobre
vidad. Así mismo, la falta de criterios claros educación y comunicación para la
y personal técnico capacitado para evaluar y alimentación sostenible y saludable
valorar correctamente las propuestas puede
incidir en la repetición de errores. MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
En los últimos años han aumentado conside-
Posibles efectos indirectos no deseados rablemente los llamamientos a incorporar las
dimensiones sociales en la articulación de
Al igual que se apuntaba en la Medida 1,
medidas de respuesta frente a los retos de la
una errónea implementación de los proyec-
crisis ambiental. Sirva como ejemplo el modo
tos o un deficitario apoyo por parte de las
explícito con el que el marco social se presen-
administraciones competentes puede produ-
ta como un componente esencial en el quinto
cir un efecto adverso, colocándose el objeto
informe del IPCC (Heras, 2016), o la importan-
de cambio en entredicho.
cia asignada a las concepciones de la socie-
dad, las identidades, las emociones, la ética y
Buena práctica
las formas culturales en diversos trabajos rela-
Trabajo desarrollado desde la Red de Equipa- cionados con el comportamiento y la reacción
mientos de Educación Ambiental en colabo- de las sociedades contemporáneas a la

emergencia climática (Nigbur et al.,2010; pamientos, espacios comunitarios y de la
Hobson y Nyemeyer, 2012; Roeser, 2012; sociedad civil, etc.
Lombardi y Sinatra, 2013; Lehtonen et
• Por último, tan importante resulta el apo-
al., 2019).
yo financiero para la puesta en marcha
En el caso concreto de la alimentación sos-
de las investigaciones como para la
tenible, consideramos imprescindible,
creación de foros, seminarios y espacios
además de contemplar las variables biofísicas
de debate en los que poner en común las
y económicas, la incorporación de variables
experiencias y resultados.
estratégicas en clave social que nos permitan
comprender y actuar sobre cómo distintas
sociedades humanas se posicionan y reaccio- Beneficios y co-beneficios de su aplicación
nan. Si queremos diseñar políticas de respues- A través de esta investigación social se podrá
ta y estrategias educativas y comunicativas conocer la percepción ciudadana y diseñar
efectivas, y además hacerlo con la rapidez políticas y estrategias educativas acordes
que exige el contexto actual, necesitaremos al contexto social, con lo que esto supone
saber cómo percibe la ciudadanía española en cuanto a sus posibilidades de éxito y su
la alimentación y sus implicaciones socioam- respaldo social. Así mismo, la evaluación de
bientales; qué tipo de cambios se producen estas propuestas, proporcionará las claves
después de las intervenciones educativas, en para seguir mejorando, adaptándose a los
función de los públicos y las metodologías es- cambios y necesidades de la actualidad.
cogidas; y que modificaciones habrá que in-
troducir y volver a evaluar en un ciclo de cons- Barreras para su implementación
tante mejora, entre otras muchas cuestiones.
Ámbitos de la investigación social que necesi- El proceso de diseño, evaluación y asignación
tarán de financiación y apoyo institucional. de recursos para la investigación siempre ha
estado sujeto a tensiones propias de un ámbito
Cómo implementarla donde la financiación es escasa. Estas limita-
ciones presupuestarias, además de los trámites
• Incrementar los recursos financieros en correspondientes, pueden afectar negativa-
los Planes de Investigación estatales y mente al desarrollo de las medidas propuestas.
autonómicos para el desarrollo de investi-
gación social aplicada en el ámbito de la Buena práctica
educación para la alimentación sosteni-
ble y saludable. Desde hace más de 15 años, el Grupo de In-
vestigación en Pedagoxía Social e Educación
• Es necesario incidir en que la investiga- Ambiental (SEPA-interea), de la Universidade
ción, en cualquiera de sus campos, no de Santiago de Compostela (USC), analiza
se circunscribe, o no debería hacerlo, al cómo percibe y representa la ciudadanía el
ámbito académico. La universidad y los Cambio Climático y que dispositivos e inicia-
centros de investigación son instituciones tivas sociales y educativas resultan más efecti-
imprescindibles en la labor investigado- vas: http://www.resclima.info/
ra, pero debería apoyarse también en el
desarrollo de proyectos de investigación
en otros escenarios donde la aplicación
de los resultados sea inmediata: centros
educativos, centros socioculturales, equi-

de cientos de generaciones agrarias ape-
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA gadas al territorio (Toledo y Barrera-Bassols,
• Ministerio de Universidades, para el diseño 2008; Van der Ploeg, 2010). Recuperar
de Planes de Investigación estatales acordes los lazos de este legado supone educar en
con las necesidades expuestas. el territorio y en su cuidado. Apoyar estas
• Autoridades autonómicas con competencias dinámicas puede contribuir a fijar población
en la promoción de la investigación. en las zonas rurales despobladas, al relevo
• Investigadoras/es, grupos de investigación y generacional y a la recuperación de los sa-
demás unidades académicas que apuesten beres agrarios acumulados durante siglos.
por la incorporación de esta dimensión en el
seno de sus líneas de investigación.
Submedida 1: Consejo Estatal
• Docentes y educadoras/es en general,
con capacidad para poner en marcha proce- MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
sos de investigación-acción en sus puestos Creación de un Consejo Estatal o Comisión
de trabajo. de Ciudadanía en Acción (destacar los
modelos de las Asambleas Ciudadanas por
el clima y otras temáticas surgidas en Fran-
3.7. Comisión ciudadanía en cia, Irlanda, Reino Unido y Suecia) para la
acción y comisiones interministeriales consecución de las medidas detalladas a lo
e interterritoriales largo de los capítulos de este Libro Blanco,
Todas las medidas que se plantean en este como una plataforma multiactor y multinivel
capítulo, e incluso en este libro, requieren que integre la participación de la sociedad
el apoyo de la sociedad civil para lograr su civil, la academia, los sectores profesionales
cumplimiento satisfactorio. Destacamos la concernidos y las diferentes administracio-
necesidad de establecer asociaciones inclu- nes públicas implicadas.
sivas (a nivel mundial, regional, nacional y
local) que compartan valores y potencien, Submedida 2: Estrategia Estatal
en este caso, la alimentación sostenible y MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
saludable para el cuidado de las personas Impulsar una Estrategia Estatal de Educación
y el cuidado del planeta. Recomendamos la para la Alimentación Sostenible y Saludable,
constitución de comisiones multiactor y mul- que tenga en cuenta los informes y estrategias
tinivel que aúne a la sociedad civil, las insti- del Consejo Estatal Ciudadano, coordinada
tuciones académicas, los centros educativos por el Ministerio de Educación y Formación
y a los diversos niveles de la administración Profesional, junto a la participación de otros
pública, de acuerdo con el ODS 17, que ministerios, administraciones y agentes socia-
plantea revitalizar la alianza mundial para el les, académicos y educativos. Aunar fuerzas
desarrollo sostenible para lograr el cumpli- y esfuerzos tanto desde los contextos reglados
miento de los otros objetivos. (escuelas, institutos, universidades) como no
La participación se aprende participan- reglados (otros contextos educativos) e incluir
do, tomando parte en las decisiones. La una línea de financiación para el desarrollo
consecución de los ODS necesita acciones de programas y proyectos concretos.
locales múltiples. Desde hace décadas se
viene cuestionando el desarrollismo que des-
truyó el vínculo milenario de los suelos, los
ecosistemas y la sabiduría acumulada

Submedida 3: Comisión Interministerial Beneficios y co-beneficios
de su implantación
Impulso de una Comisión Interministerial, lide- El apoyo a estas medidasproporcionará una
rada por el Ministerio de Educación y Forma- mayor estabilidad en la planificación agraria,
ción Profesional, que reúna a los ministerios un consumo responsable y alcanzar acuerdos
de Transición Ecológica y Reto Demográfico institucionales duraderos, a largo plazo, a
y de Agricultura, Pesca y Alimentación que nivel estatal e interterritorial.
permita el avance de las siguientes áreas:
cambio climático, cadena alimentaria, pro-
ducción sostenible, consumo responsable y
ciclos formativos vinculados a la preservación
y dinamización de los suelos vivos y fértiles.
Submedida 4: Competencias
provinciales y municipales
A nivel provincial y municipal, definir con
claridad las competencias que los ayunta-
mientos tienen con relación al patrimonio
agrícola y cultural de forma concreta, así
como en el mantenimiento de equipamientos
o regulación de la ordenación del territorio
que les compete. La Federación Española
de Municipios y Provincias (FEMP) debería
instar al apoyo institucional en plenos y ac-
ciones concretas que permitan una alimenta-
ción sostenible y saludable. Barreras para su implementación
Necesidad urgente de la aprobación de
Submedida 5: Mesa Interterritorial
una Ley Estatal Básica de protección de los
MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025) suelos agrarios fértiles que posibilite cambiar
Mesa Interterritorial Autonómica Horizonte la inercia de algunas dinámicas locales te-
2030 que concrete la Estrategia Estatal para rritoriales sin visión de futuro a medio/largo
la Alimentación Sostenible y Saludable en los plazo: fracking, macrogranjas, fiebre de los
respectivos Planes Autonómicos. huertos solares y los megaparques eólicos,
además de las limitaciones presupuestarias y
Submedida 6: Promoción de circuitos la escasa cultura participativa en la gestión
cortos y comercialización directa de los recursos.También destacamos la escasa
tradición colaborativa entre diferentes niveles
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO LARGO (2030-2040) de la administración.
Fomentar la comercialización directa de
los productos de cercanía en mercados agra-
Buenas prácticas
rios (puntos de venta directa a los consumido-
res), en grandes ciudades y otros núcleos • InterVegas:Plataforma Estatal que defiende
de población. la protección y dinamización de los sue-

los agrarios vivos y fértiles, la producción 4. CONCLUSIONES
agraria sostenible, la agricultura familiar, la
La crisis generada por la pandemia del coro-
labor de la Educación Ambiental y patrimo-
navirus ha puesto de manifiesto nuestra vulne-
nial y la construcción colectiva de la sobera-
rabilidad, también la alimentaria. Además de
nía alimentaria.https://intervegas.org/
un aumento de la inseguridad alimentaria y
• Red de Ciudades por la Agroecología: in- la vulneración del derecho a la alimentación
tercambio de experiencias, conocimientos, adecuada (ver capítulo 1), tanto por falta de
informaciones y proyectos de los sistemas disponibilidad de alimentos frescos y salu-
agroalimentarios locales, para visibilizar dables como de accesibilidad física y eco-
políticas alimentarias con enfoque agro- nómica a los mismos por cada vez mayores
ecológico.https://www.ciudadesagroeco- segmentos de población, se ha evidenciado
logicas.eu/ la profunda dependencia de los combustibles
fósiles, así como lo absurdo de un sistema
• Asamblea Ciudadana de Francia, iniciada
agroalimentario y un modelo de ocupación
en 2019. La Convención Ciudadana por
territorial en el que la soberanía alimentaria
el Clima tiene por objetivo de encontrar
y la sostenibilidad son las grandes ausentes
soluciones para limitar el aumento de las
en las políticas públicas. Una situación que,
emisiones de gases de efecto invernadero
ante los desafíos de la emergencia climática,
para 2030 y un enfoque en defensa de
debería hacernos repensar sobre cómo nos
la justicia social, incluida la alimentación.
alimentamos y cómo deberíamos hacerlo, así
https://oidp.net
como sobre la urgencia de articular estrate-
gias realistas de adaptación y mitigación.
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA Es en este proceso de «repensar la ali-
• A la sociedad en su conjunto y a los mentación» en el que la educación debe
agentes sociales, académicos y educativos jugar un papel esencial; en todos sus forma-
en particular. tos y contextos, y con los recursos humanos
• Ministerio de Educación y Formación y económicos acordes al reto. La transforma-
Profesional, como impulsora del Plan Estatal. ción social y cultural que precisa la adop-
• Ministerio para la Transición Ecológica ción de dietas saludables, socialmente justas
y el Reto Demográfico, Ministerio de Agri- y ambientalmente sostenibles tiene que tene-
cultura, Pesca y Alimentación, Ministerio de ra la educación como un ingrediente nece-
Consumo y Ministerio de Derechos Sociales sario, aunque no suficiente. De nada servirá
y Agenda 2030.
que los currículos educativos incluyan la
• Coordinación con las Comisiones de Agricul- competencia ecosocial, que la formación
tura, Pesca y Alimentación y la Comisión de
profesional y universitaria integren la alimen-
Transición Ecológica y Reto Demográfico del
Congreso de los Diputados.
tación sostenible o que la programación de
los centros socioculturales ponga en valor
• A las autoridades autonómicas, pro-
las profesiones ligadas al campo si no
vinciales y municipales que desarrollan
estas competencias hay políticas acordes a estos contenidos y
aprendizajes. Iniciativas educativas y polí-
• Parlamento Europeo (Comisiones competentes
en estas materias) ticas públicas de transición ecosocial que
han de ponerse en marcha cuanto antes,
erigiéndose el Horizonte 2030 como marco
temporal urgente.

Como afirmamos en el objetivo, es po- producción local -incluyendo opciones sostenibles- y reducir
el desperdicio alimentarios y el impacto sobre la huella
sible y necesario impulsar una Educación hídrica y de carbono.
para la Vida Feliz y Sostenible, que apueste 7. Para Piscopo (2019) “la alfabetización alimentaria no se
realmente por otra forma de alimentarnos trata simplemente de que un individuo tenga la capacidad
de tomar decisiones que mejoren la salud al seleccionar y
y de relacionarnos entre nosotras/os y con
preparar alimentos, sino también de que el individuo sea
la naturaleza. Una educación que incite y críticamente consciente de las implicaciones políticas, eco-
acompañe otros muchos cambios a través nómicas, ambientales y sociales, de las decisiones alimenta-
rias y, en consecuencia, su papel en la mejora del bienestar
de la participación, la cooperación y la colectivo” (p.380, traducción libre).
construcción de (eco)ciudadanía. 8. Educa Naos: ver https://www.aesan.gob.es/AECOSAN/
web/nutricion/seccion/educaNAOS.htm [Revisado el 23
de noviembre de 2020].
1. La FAO dispone en su página web de una sección específi-
ca que presenta lasguías alimentarias de 90 de los más de 9. Ver https://www.nutricioncomunitaria.org/es/noticia/
100 países que cuentan con ellas actualmente: http://www. guia-alimentacion-saludable-ap [Revisado el 9 de abril
fao.org/nutrition/educacion-nutricional/food-dietary-guideli- de 2021].
nes/es/
10. Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que
2. Desde los informes sobre los límites del crecimiento (Mea- se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de
dows, Meadows, Randers y Behrens, 1972; Meadows, Educación: https://www.boe.es/boe/dias/2020/12/30/
Meadows y Randers, 1992) hasta Röckstrom et al. (2009) pdfs/BOE-A-2020-17264.pdf [Revisado el el 16 de febrero
y Steffen et al. (2015), o las llamadas de advertencia de la de 2021].
comunidad científica mundial a la humanidad (Ripple et al.,
11. Ver https://www.miteco.gob.es/es/ceneam/plan-ac-
2017). O, en referencia explícita a las actividades vincula-
cion-educacion-ambiental/ [Revisado el 11 de enero
das a la alimentación, Springmann et al. (2018).
de 2020].
3. Sindemia es un neologismo resultante de la fusión de los
12. ODS: Objetivo de Desarrollo Sostenible.
términos sinergia y pandemia, y se refiere a la concurrencia
de dos o más pandemias, que “se producen en el tiempo y 13. Referencia cruzada: ver capítulo 10.
en el lugar, interactúan entre sí a niveles biológicos, psicoló-
gicos o sociales, y comparten impulsores sociales subyacen-
tes comunes” (Swinburn et al., 2019, p.4).
4. Como apunta Dernini (2019), “el concepto de dietas soste-
nibles reconoce las interdependencias de la producción y el
consumo de alimentos con las necesidades alimentarias y las
recomendaciones nutricionales y, al mismo tiempo, reafirma
la noción de que la salud de los seres humanos no puede
aislarse de la de los ecosistemas” (p.372, traducción libre).
5. Según la definición consensuada en este evento acadé-
mico, “las Dietas Sostenibles son aquellas que generan
un impacto ambiental reducido y que contribuyen a la
seguridad alimentaria y nutricional y a la vida saludable de
las generaciones actuales y futuras. Las dietas sostenibles
protegen y respetan la biodiversidad y los ecosistemas,
son culturalmente aceptables, accesibles, económicamente
justas y asequibles; nutricionalmente adecuadas, inocuas
y saludables; mientras optimizan los recursos naturales y
humanos” (FAO, 2012, p. 7, traducción libre).
6. En el marco de los Libros Blancos de la Nutrición en España
publicados por la Fundación Española de Nutrición (FEN),
Murillo et al. (2013) y Murillo (2015) analizan la inclusión
de la educación nutricional y alimentaria en el currículo
escolar bajo la LOE y la LOMCE, respectivamente. En
ningún caso se hace mención a la dimensión de la sosteni-
bilidad ambiental en el tratamiento escolar de la alimenta-
ción. Como excepción, Aranceta-Bartrina y Pérez-Rodrigo
(2015) destacan la existencia emergente de iniciativas
-especialmente impulsadas por parte de colectivos de ma-
dres y padres- que promueven el desarrollo de proyectos de
huertos y comedores escolares sostenibles para favorecer la

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13
LA PUBLICIDAD ALIMENTARIA
EN ESPAÑA: ANÁLISIS DE
LA REALIDAD Y PROPUESTAS
DE MEJORA
Autores
Jose Antonio Ponce Blandón
Jordi Menéndez Puiggalí
Mensajes clave
La gran mayoría de la publicidad alimentaria es de produc-
tos no saludables, contribuyendo al desarrollo de obesidad,
con el consiguiente aumento del riesgo de desarrollar enfer-
medades cardiovasculares y cáncer en el futuro y la dismi-
nución de la esperanza de vida en 10 años.
En nuestro país no hay regulación pública, sólo un código

llamado PAOS, cuya aceptación es voluntaria, apoyado por
grandes empresas de alimentación. Diversos estudios públi-
cos han demostrado su ineficacia.
La Organización Mundial de la Salud ha instado a los

Estados a establecer una regulación en la publicidad, clara
y pública para combatir la epidemia de enfermedades rela-
cionadas con la mala alimentación.
Empresas alimentarias utilizan donaciones o acuerdos con

sociedades médicas para lograr avales de dichas asociacio-
nes científicas o de profesionales de la salud, atribuyéndose
de una verdad científica que no siempre está ni relacionada
ni comprobada.
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA económico por los costes de su tratamiento,
la incapacidad laboral asociada y la menor
Los datos del Estudio ALADINO 2019 (AE-
productividad en el trabajo se estiman en
SAN, 2019), realizado por la Agencia Espa-
4.000 millones de euros anuales en el Estado
ñola de Seguridad Alimentaria y Nutrición,
español (Hernáez y col., 2019).
muestran que el 40,6 % de los niños y niñas
Como es normal, la publicidad alimentaria
de 6 a 9 años padecen exceso de peso en
influye en las preferencias alimentarias, los
el Estado español: el 23,3 %, sobrepeso; el
hábitos de compra, y también en los patrones
17,3 %, obesidad y el 4,2 %, obesidad gra-
de consumo alimentario de los individuos y
ve. Un número cercano a 200.000 menores
las familias. Y especialmente la publicidad
en edad escolar presenta obesidad grave,
engañosa, aquella que contiene información
una condición que afecta mayoritariamente a
que podría resultar fraudulenta, que contiene
población socioeconómicamente vulnerable.
afirmaciones u omisiones explícitas o implíci-
Si nos remitimos a la edad adulta, en el es-
tas que es posible que dirijan mal a las perso-
tudio ENPE (Aranceta-Bartrina y col., 2016),
nas consumidoras a realizar una compra. En
se comprobó que la prevalencia estimada de
el Estado español, la Ley General de Publici-
sobrepeso en la población adulta española
dad prohíbe expresamente este tipo de publi-
(25-64 años) es del 39,3% mientras que la
cidad, definida en la Ley de competencia des-
prevalencia de obesidad general se sitúa
leal como la que "contenga información falsa
en el 21,6% y, más específicamente, en el
o información que, aun siendo veraz, por su
22,8% entre los hombres y en el 20,5%, entre
contenido o presentación induzca o pueda
las mujeres, apreciándose un aumento con la
inducir a error a sus destinatarios".
edad. Esta situación de exceso de peso po-
Desgraciadamente, este tipo de publicidad
blacional se ha comprobado que disminuye
es más común de lo que pensamos cuando
la esperanza de vida en 10 años, lo cual con-
nos referimos a la publicidad en el sector ali-
dena a las generaciones más jóvenes a vivir
mentario. En los últimos años, la publicidad
menos años que la generación de sus padres
de alimentos ha dado un giro apostando por
y madres por primera vez en la historia (Díaz
destacar los aspectos saludables de los pro-
y col. 2008). Contextos globales complejos,
ductos. En todos los estudios sobre tendencias
como puede ser el de la pandemia por CO-
alimentarias y aspectos que preocupan a las
VID-19 han venido a empeorar aún más esta
personas consumidoras y que inciden en su
situación (Popkin y col., 2020).
compra, los elementos relacionados con la
Este problema de salud es de tal enverga-
salud son los más destacados, por ejemplo, a
dura, que ha provocado la puesta en marcha
través de los conceptos de natural o su forma
de acciones por parte de las instituciones
de elaboración. Sin embargo, la inmensa
públicas. Parece claro que los cambios en los
mayoría de la publicidad alimentaria es de
hábitos de vida tanto de adultos como espe-
productos no saludables, contribuyendo al
cialmente de los niños y niñas en las últimas
aumento de obesidad y sus complicaciones,
décadas han contribuido al agravamiento
con el consiguiente aumento del riesgo de
del problema. La producción y distribución
desarrollar enfermedades cardiovasculares
masiva de alimentos procesados altos en
y cáncer en el futuro. Los estudios señalan
calorías y pobres en nutrientes, junto con la
inequívocamente que el efecto perjudicial de
publicidad y el bajo precio de los mismos,
la publicidad alimentaria, especialmente en
contribuyen al mantenimiento de las altas pre-
niños y niñas (Ponce y col., 2020) depende
valencias de esta enfermedad cuyo impacto
del nivel de exposición, independientemente
331 13. LA PUBLICIDAD ALIMENTARIA EN ESPAÑA: ANÁLISIS DE LA REALIDAD Y PROPUESTAS DE MEJORA

del público diana, el horario y el medio de Otra forma de engaño es la utilización de
emisión de la misma. deportistas o personajes relacionados con
El problema se hace más relevante durante la cocina (o famosos) que, haciendo uso de
la infancia, ya que a esas edades no somos técnicas de marketing nutricional, generan
capaces de identificar la publicidad y no so- confusión creando la percepción errónea de
mos conscientes de sus objetivos comerciales productos como saludables cuando en reali-
ni de su intención persuasiva. Hasta los 12 dad no lo son. Aún más grave es la situación
años carecemos de la madurez cognitiva ne- cuando las marcas de estos productos patroci-
cesaria para ser escépticos en relación con nan congresos, conferencias o eventos depor-
los mensajes comerciales y las alegaciones tivos o cuando reciben avales de asociacio-
contenidas en ellos, que consideran ciertas, nes científicas o de profesionales de la salud,
justas, precisas y equilibradas cuando no pues se les atribuyen aún más cualidades
siempre lo son. A esa edad, tenemos toda- nutricionales que no poseen la mayor parte
vía dificultades para identificar los anuncios de estos productos.
por internet. Además, niñas y niños siguen Además de las implicaciones en salud de
eligiendo con preferencia los productos anun- la publicidad, se unen las consecuencias para
ciados, incluso cuando reciben consejo de el medio ambiente y también otros retos de
personas adultas para elegir productos más sostenibilidad, como la discriminación que
saludables. En consecuencia, toda la publici- ejerce este mercado globalizador sobre el
dad dirigida a la infancia es engañosa por mundo rural o sobre los pequeños producto-
naturaleza (Ginsburg y col. 1979).
Además, la publicidad alimentaria es con
frecuencia engañosa también para las perso-
nas adultas. Las empresas utilizan reclamos
publicitarios tales como “hecho en casa”,
“auténtico”, “tradicional”, “natural”, “como
antes”, “sano”, “casero”, y un largo etcétera.
Son reclamos relacionados con la salud y están
muy presentes en los productos que nos encon-
tramos en los supermercados. Algunos de estos
tipos de reclamo se utilizan sin ningún tipo de
fundamento, otras rozando la legalidad o bien
aprovechando un camino normativo inexisten-
te, haciendo creer al consumidor cualidades
que no tienen ni de lejos. Si tomamos el ejem-
plo de “casero”, el propio término significa
que está hecho en casa, por lo tanto, lo más
cercano serían productos que provienen de la res, que se sitúan en franca desventaja frente
producción a pequeña escala y venta en circui- a la industria alimentaria, marcada por el
to corto. La normativa europea prevé este tipo monopolio de las grandes multinacionales
de producción, por lo tanto, la palabra “case- del sector, que ejercen el control. Algunos
ro” y similares deberían reservarse a estas pro- estudios determinan que hay estrategias pu-
ducciones. Sin embargo, la falta de regulación blicitarias diferenciadas, empleando recursos
permite que grandes marcas anuncien, por como el idioma, las etiquetas, los logotipos y
ejemplo, caldos industriales como caseros. las marcas, como componentes clave en los

diferentes anuncios para buscar un posicio- cha norma existe un capítulo dedicado a la
namiento de la cultura del consumidor global publicidad de alimentos, que establece que
(Nina y col., 2020). deben promoverse acuerdos de corregulación
En lo relativo a las implicaciones de la con los agentes audiovisuales, de manera
publicidad para el medio ambiente, se ha que se marquen códigos de conducta en la
investigado la relación entre la sostenibilidad promoción de alimentos y bebidas, especial-
y las estrategias comerciales y de marketing, mente cuando estos productos son dirigidos
centrándose más en el análisis de la publici- a menores de 15 años. En este contexto, se
dad verde y las estrategias ambientales cor- elaboró un código de autorregulación de la
porativas, pero con escasos estudios sobre Publicidad de Alimentos dirigido a Menores
los efectos de la publicidad y el marketing para la prevención de la Obesidad y Salud:
ecológicos en las percepciones de marca de el Código PAOS (Publicidad, Alimentos, Obe-
las personas consumidoras y en el compor- sidad y Salud) (AESAN, 2012).
tamiento sostenible de éstas. Así, en estudios El Gabinete Técnico de la Asociación para
realizados en España sobre la publicidad de la Autorregulación de la Comunicación Co-
empresas energéticas (Beriain y col., 2020), mercial (Autocontrol) es el que se encarga del
estas no priorizan la creación de una ima- cumplimiento del código, a priori, examinando
gen verde sólida y buscan que las decisiones los anuncios destinados a menores de 12 años
de compra de los consumidores dependan antes de que sean emitidos y, a posteriori,
más de las percepciones de precios que de resolviendo las reclamaciones por incumpli-
los compromisos de las empresas con la pro- miento del código (Tato, 2020). El código
tección del medio ambiente. PAOS hace hincapié en la importancia de que
En relación a las implicaciones medioam- la publicidad sea honesta y veraz y no utilice
bientales de la publicidad en otros países, estrategias que se aprovechen de la inocencia
se han estudiado las influencias directas del y la credulidad de la infancia, supervisa el
estilo de vida y el comportamiento de com- diseño creativo así como los personajes utili-
pra en relación con los envases sostenibles, zados en los anuncios. Asimismo, impide que
particularmente en productos alimenticios. se explote la confianza que los niños y niñas
Los factores de estímulo de marketing, como tienen depositada en su familia, profesorado o
la promoción de ventas y la publicidad se ha personajes de películas o series, pretendiendo
comprobado que tienen efectos en el com- evitar que el o la menor desee adquirir estos
portamiento a través de la actitud hacia las productos más por el testimonio o respaldo del
compras de productos alimenticios con em- personaje que aparece en el anuncio que por
paquetado sostenible (Su DN y col., 2021). las características del producto en sí. Sin em-
En lo relativo a las medidas de regulación de bargo, este código de conducta no restringe la
todos estos aspectos de la publicidad, España exposición de los niños y las niñas a los anun-
ha optado por la corregulación (autocontrol cios (tanto en la cantidad de publicidad como
de las empresas anunciantes pero regulada en las horas de emisión) y no regula la calidad
legalmente). Así, se desarrolló la Estrategia nutricional de los productos anunciados en
para la Nutrición, Actividad Física y Pre- contra de las recomendaciones de la Orga-
vención de la Obesidad (Estrategia NAOS) nización Mundial de la Salud (OMS) (PAHO,
(AESAN, 2012) y tras la publicación de las 2016). Tampoco establece limitaciones sobre
recomendaciones de la OMS, se aprobó la el número de veces que un producto puede ser
Ley 17/2011, de 5 de julio, de Seguridad anunciado al día, ni el efecto acumulativo de
Alimentaria y Nutrición (BOE, 2011). En di- similares productos o mensajes.

Por este motivo, este código, por su pro- Los sistemas de autorregulación y corre-
pia naturaleza, es incapaz de proteger a la gulación de la publicidad alimentaria no han
infancia del efecto pernicioso de la publici- alcanzado los resultados esperados, como
dad alimentaria. Los estudios realizados en muestra la experiencia de los últimos años
España muestran la ausencia de efectividad con diferentes abordajes en varios países
del código PAOS. Se puede observar que los (Kraak y col., 2016). Solo los países con nor-
alimentos más promocionados son los que mas de rango legal y criterios claros han con-
poseen un alto contenido en grasas, azúcares seguido reducir la exposición de la población
y sal (valores por encima del 50% en todos infantil a la publicidad de alimentos y bebi-
los casos) (Romero y col., 2020; Pabón y das insanos y, en consecuencia, su consumo
col., 2017). Esto es fácilmente entendible, (Mediano y col,. 2019; Taillie y col., 2020;
debido a que el acuerdo de autorregulación Smith Taillie y col., 2019).
existente en España no entra a regular el Otras políticas alimentarias que en nues-
contenido nutricional de los alimentos, sino tro país se han desarrollado, propuestas por
que se centra en las estrategias utilizadas por sociedades científicas como la Sociedad Es-
la industria alimentaria. Aunque son muchas pañola de Epidemiología, se fundamentan en
las normas del código PAOS que se incum- cinco pilares de acción (Royo y col., 2019):
plen, los quebrantamientos más comunes se
• Publicidad: Regulación de la publicidad de
refieren principalmente a la aparición de
alimentos y bebidas no saludables en to-
personajes famosos o conocidos por los niños
dos los medios de comunicación y dirigida
y niñas, a la utilización inadecuada de incen-
a niños y niñas, y prohibición de patroci-
tivos y reclamos y a inducirles al error sobre
nios de congresos, conferencias o eventos
las propiedades del producto. Asimismo,
deportivos y avales de asociaciones cientí-
con frecuencia se incumplen las normas que
ficas o de profesionales de la salud.
ponen de manifiesto la importancia de no uti-
lizar estrategias que exploten la imaginación • Oferta: Promoción de una oferta 100%
del menor y de promocionar estilos de vida saludable de productos a la venta en má-
saludables. A todo ello se suma que el código quinas expendedoras ubicadas en centros
PAOS también contraviene lo estipulado en la educativos, de salud y deportivos.
Ley de Seguridad Alimentaria y Nutrición al
• Demanda: Recaudación de un impuesto de
restringir su aplicación a menores de 12 años
al menos el 20% sobre las bebidas azuca-
en medios audiovisuales e impresos, en lugar
radas, acompañado de subsidios o impues-
de los 15 años que marca la ley.
tos reducidos sobre alimentos saludables y
El código PAOS, pues, no ha servido para
disponibilidad de agua potable gratuita en
conseguir lo esencial: evitar la exposición del
todos los lugares y áreas públicas.
público a mensajes publicitarios de productos
con un perfil nutricional insano y, con ello, • Etiquetado: Aplicación efectiva del Nu-
respetar su derecho a la protección de la sa- tri-Score mediante el uso de incentivos, regu-
lud (Romero y col., 2020). Muy al contrario, lación y mecanismos de licitación pública.
el código PAOS ha servido de excusa para
• Reformulación: Revisión y redacción de
demorar la adopción de medidas de probada
acuerdos de reformulación con la indus-
eficacia, mientras el público sigue sometido a
tria, estableciendo metas más ambiciosas
una enorme presión publicitaria que le incita
y cumplimiento obligatorio.
a consumir alimentos y bebidas perjudiciales
para su salud.

2. MEDIDAS
2.1. Implementación de
estrategias educativas
En las últimas dos décadas, el consumo de ho-
ras de televisión se ha incrementado notable-
mente y con ello la exposición a la publicidad
de todo tipo de productos. Así mismo, han
aparecido nuevos canales y maneras de hacer
publicidad especialmente en las redes sociales
(Instagram, youtubers…) que están teniendo
grandes impactos y están transformando la
forma ende cómo las empresas se relacionan
con las personas para promocionar sus pro-
ductos, especialmente con los y las más jóve-
nes ya no usuarios de la televisión clásica.
El conjunto de estas nuevas herramien-
tas de comunicación debe permitir a las
A pesar de lo complejo que resultaría administraciones la segmentación para la
realizar una valoración rigurosa de estas realización de campañas de sensibilización
medidas y aun teniendo en cuenta las contro- en favor de los alimentos sanos, saludables
versias que algunas de estas propuestas están y sostenibles dirigidos a públicos concretos
generando (por ejemplo, la iniciativa del con mensajes específicos.
Nutri-Score ha sido duramente criticada tanto Aunque esta medida puede entenderse
por los fabricantes de algunos productos ali- como una medida conjunta entre el sector de la
menticios tradicionales, que se han visto per- publicidad y el sector educativo, es importan-
judicados con esta clasificación nutricional en te, por un lado, destacar la importancia de la
el etiquetado como por la sociedad civil y nu- publicidad como un espacio de promoción de
tricionistas al no ser un sistema eficaz de de- la salud y la educación familiar sobre buenos
tectar alimentación insana), el hecho de que hábitos alimentarios y, por otro, implementar
desde sociedades científicas se establezcan estrategias educativas a diferentes niveles (indi-
las bases para una mejora de las políticas vidual, familiar, escolar, social), para mejorar
alimentarias y un mayor control y regulación la capacidad crítica de los diferentes perfiles
de aspectos básicos como la oferta y la de- de los consumidores (infancia, adolescencia,
manda, la publicidad, el etiquetado o la ne- edad adulta, vejez…) frente a los mensajes
cesidad de formulación de nuevos productos, publicitarios (ver capítulo 12). Como medidas
es valorado como muy necesario, cumpliendo para abordar estas estrategias se proponen:
así el rol que deben desempeñar estas socie-
dades para dar soporte y aval científico a las En los centros escolares
medidas sociales y políticas prioritarias para
preservar la salud de los ciudadanos y sus • Aumentar la implicación de padres y ma-
derechos fundamentales. dres en las actividades de educación para
el consumo responsable que se celebren
en la comunidad escolar.

• Aprovechar el gran poder de convocatoria • Favorecer un clima de adaptación de la
del entorno escolar para la realización publicidad a la diversidad cultural, étnica
de actividades educativas en materia de y religiosa de las familias.
análisis crítico de la publicidad dirigida a
padres y madres y niñas y niños en las dis- A través de ayuntamientos y asociaciones
tintas etapas educativas. Incentivar la conti-
nuidad en la asistencia y en los contenidos. • Desarrollar y mantener redes sociales
corporativas que divulguen las formas de
• Promover la creación de grupos de trabajo identificar la publicidad engañosa y que
y talleres de padres y madres sobre consu- puedan ser utilizadas por distintos miem-
mo responsable, consumo ético y consumo bros de las familias como vía de comuni-
ecológico y sobre análisis crítico de la cación para identificar y denunciar este
publicidad en medios de comunicación y tipo de publicidad.
redes sociales. • Promover el desarrollo de actividades edu-
cativas en materia de análisis crítico de la
En Centros Universitarios publicidad y de consumo responsable, en
que puedan participar varias generacio-
• Aprovechar el entorno universitario para la
nes de las familias.
realización de actividades educativas en
materia de análisis crítico de la publicidad • Apoyar y sostener a las asociaciones ciu-
dirigidas a estudiantes universitarios. dadanas locales que tengan como objetivo
el fomento del consumo responsable y el
• Promover la creación de grupos de trabajo
análisis crítico de la publicidad.
y talleres de miembros de la comunidad
universitaria, sobre consumo responsable, Es necesario reseñar que existe un progra-
consumo ético y consumo ecológico y ma implementado por la Comisión Europea
sobre análisis crítico de la publicidad en centrado en las frutas, verduras, hortalizas y
medios de comunicación y redes sociales. lácteos en las escuelas, que ciertamente exi-
ge cofinanciación nacional y de las Comuni-
• Fomentar la creación de redes para el con-
dades Autónomas y que incluye acciones
sumo sostenible y responsable, a través de
pedagógicas con el objetivo devolver a
las principales redes sociales (Facebook,
conectar a los niños con la agricultura
Instagram, Twitter…).
y enseñarles hábitos alimenticios saludables
(European Comission, 2017). También
En los centros sociales y socio-educativos
tratan temas como las cadenas alimentarias
de ámbito local y autonómico
locales, la agricultura orgánica, la produc-
• Facilitar la integración en estas acciones ción sostenible o el desperdicio de alimen-
de familias con bagaje cultural diferente. tos. Las actividades educativas propuestas
por la Comisión Europea involucran a
• Fomentar la participación de la familia, maestros/as y a madres y padres, ya que
incluyendo a las personas mayores, en la son modelos a seguir para los hábitos de
promoción de un consumo responsable y alimentación y estilos de vida saludables de
de una interpretación crítica de los los niños/as.
mensajes publicitarios.

2.2. Regulación de la publicidad
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA dirigida al público infantil
• Centros escolares. Ministerio de Educación y MEDIDA VERDE / PLAZO MEDIO (2025)
departamentos responsables de Educación de
las diferentes Comunidades Autónomas
La protección de la población infantil fren-
te a la publicidad de alimentos y bebidas
• Ayuntamientos y corporaciones locales.
insanos pasa por establecer una norma de
• Asociaciones ciudadanas rango legal que se base en los alimentos y
• Universidades no solo en los nutrientes, aplicando el perfil
• Agencias autonómicas de protección a las nutricional de la Región Europea de la OMS
personas consumidoras. (OMS región Europa, 2015), que ha sido
diseñado con el único fin de proteger a los
niños y niñas de este tipo de publicidad.
EJEMPLOS DE ÉXITO
Esta regulación garantizaría que la pobla-
• Caso de Australia: El Código de Conducta de
ción infantil únicamente pueda verse expues-
Alimentos implementado por el Consejo de
Australia para los alimentos y los productos ta a publicidad de alimentos y bebidas salu-
comestibles (Australian Food & Grocery Coun- dables, con un perfil nutricional acorde con
cil AFGC, 2020), introduce un nuevo régimen las recomendaciones de los expertos.
para el trato justo entre proveedores y minoris- La propuesta de regulación para la elimi-
tas, desarrollando un programa de capacita-
nación de la publicidad de alimentos insanos
ción sobre este Código, en este caso dirigido a
los proveedores para ayudarlos a comprender dirigida al público infantil, para ser eficaz,
las obligaciones del Código, los requisitos debería contemplar los siguientes elementos:
legales y cómo usarlo de manera efectiva, cu-
briendo en la formación el impacto en la publi- • Su ámbito de aplicación debería abarcar to-
cidad que emplean, gestionando el código en dos los medios publicitarios, y en particular:
su interacción diaria con los potenciales clien-
tes. Los participantes evaluados positivamente - Televisión, cine y radio. También para
reciben un certificado del Código de conducta su emisión a través de internet y para
de la AFGC, que puede ser reconocido como todas sus formas de publicidad (por
una garantía para los consumidores. ej. spots, spot con cola promocional,
• Caso de Estados Unidos: La Oficina para la publirreportaje, patrocinio, telepro-
Infancia y las Familias del Departamento de moción, sobreimpresión, bartering o
Salud y Servicios Humanos de los EE.UU.
trueque, emplazamiento de producto y
(U.S. Department of Health & Human Servi-
ces, 2019) ha desarrollado toda una estra- banners, teletienda,…).
tegia con un amplio repositorio de recursos
- Medios impresos, especialmente publi-
para favorecer la educación del consumidor
y así ayudar a las familias a acceder a la cidad exterior (vallas y carteles publici-
información necesaria para tomar decisiones tarios en espacios al aire libre, edificios
responsables e informadas relativas a los o medios de transporte público y resto
productos y servicios que se hallan en la de publicidad estática), así como las
publicidad, llegando a un gran número de
publicaciones escritas, especialmente las
familias diversas y garantizando el acceso
más amplio posible a la información y los dirigidas al público infantil, y la prensa.
servicios. Estos recursos brindan orientación
a los estados y territorios a medida que desa-
rrollan, implementan y mantienen estrategias
efectivas de educación del consumidor.

Existe un programa implementado
por la Comisión Europea que incluye
acciones pedagógicas con el objetivo
devolver a conectar a los niños con
la agricultura y enseñarles hábitos
alimenticios saludables.
– EUROPEAN COMISSION, 2017
- Internet, en todos sus ámbitos y espe-
cialmente en redes sociales, correo A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
electrónico, banners, webs del producto • AESAN.
alimenticio o promocionadas por el mis-
• Ministerio Consumo.
mo dirigidas al público infantil.
- Aplicaciones de videojuegos con fines • Consejo del Audiovisual de las diferentes
CCAA
publicitarios (advergames).
• Agencias autonomías de protección a las
- Telefonía móvil (publicidad a través de personas consumidoras.
apps, sms,...).

• Debería ser de aplicación a toda la publi- EJEMPLOS DE ÉXITO
cidad alimentaria emitida por televisión en • Caso de Portugal: En octubre de 2019, en
horario infantil (6:00-22:00), en las cade- Portugal entraron en vigor los cambios al Có-
nas generalistas, tanto en los espacios pu- digo de Publicidad del país con el objetivo de
desalentar el consumo de alimentación insana
blicitarios como durante la emisión de los
y fomentar una dieta variada, equilibrada y
programas, así como a lo largo de toda la saludable en los y las menores portuguesas. La
emisión de las cadenas infantiles. nueva norma se basa en límites (por categoría
de productos) que siguen las recomendaciones
• Se debería ampliar su aplicación de las de la Organización Mundial de la Salud y la
normas éticas del código PAOS a toda la legislación de la Unión Europea, así como la
publicidad de alimentos y bebidas emitida evidencia científica actual. Si los valores de
en los medios previamente descritos y bajo un producto están por encima de los permiti-
dos, no se autoriza la publicidad dirigida a
las condiciones mencionadas. menores de 16 años en las proximidades de
• Debería excluir el uso de cualquier tipo de colegios y parques infantiles, en el cine, en
Internet y en programas de televisión y radio
marketing promocional, como descuentos, para públicos específicos y en determinados
fórmulas 3x2 y ganchos comerciales (rega- periodos horarios.
los, concursos, juguetes, coleccionables, u
• Caso de Chile: En 2016 entró en vigor una ley
otro elemento de atracción infantil). de etiquetado que obliga a los fabricantes de
alimentos a colocar sellos en los productos con
• Debería promover medidas para evitar la
una alta cantidad de azúcares, grasas, sodio y
emisión de programas dirigidos al público calorías que favorecen el sobrepeso. La publi-
infantil o familiar fuera del horario infantil, cidad de todos estos artículos está vinculada a
o, en su defecto, debería de aplicarse las etiquetas, pues no podrán emitir publicidad
esta regulación a los programas que se los alimentos que tengan uno o más sellos (alto
en sal, azúcar, grasa o calorías). Tampoco se
emitan fuera del horario infantil y que va-
permite su venta en escuelas, ni su compra por
yan dirigidos a la familia y público juvenil parte de las Administraciones Públicas, ni tam-
o en los que participen menores (por ej. poco regalar “juegos”.
programas del tipo “La Voz Kids”, “Master En este sentido esta ley es considerada más
chef junior”). como un ecosistema que permita a las per-
sonas consumidoras el derecho a saber qué
compra y el derecho a la salud.

2.3. Regulación de los avales sumo, como alimentos de España o las cam-
y patrocinios de las empresas pañas sectoriales deberían integrar también la
agroalimentarias y de la sostenibilidad dimensión de la alimentación sostenible.
de la alimentación
MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025) A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA
Tal y como hemos observado, muchas empre- • AESAN.

sas alimentarias utilizan donaciones o acuer- • Ministerio Consumo.
dos con sociedades médicas para lograr
avales de dichas asociaciones científicas o de
EJEMPLOS DE ÉXITO
profesionales de la salud, atribuyéndose de
una verdad científica que no siempre está ni • Caso de Irlanda: Disponen de un código de
publicidad infantil, implementado en 2005
relacionada ni comprobada.
y que fue actualizado en 2013 a través del
Por este motivo es necesario revisar el artí- código “BAI Children’s Commercial Commu-
culo 44.4 de la ley 17/2011, de Seguridad nications Code” que establece unas pautas
Alimentaria y Nutrición, para evitar la utiliza- inequívocas a emisoras, anunciantes, padres
ción de avales de asociaciones, corporacio- y madres, tutores y niños sobre los estándares
que pueden esperar de las comunicaciones
nes, fundaciones o instituciones relacionadas
comerciales en servicios de radiodifusión
con la salud y la nutrición en la publicidad o irlandeses. En este código, se establecen pro-
promoción directa o indirecta de alimentos y hibiciones y restricciones que se aplican a los
bebidas no saludables. patrocinios, de forma que los patrocinadores
También, y con el objetivo de evitar de programas para niños no pueden colocar
sus productos y/o servicios en el programa
confusiones, se debería regularlos patroci-
patrocinado, y de manera que no se pueden
nios por parte de grandes empresas mostrar ni siquiera durante los segmentos
agroalimentarias de: editoriales de programas infantiles.
• Congresos, jornadas, seminarios, ferias,

exposiciones y cualquier otro evento en el
que participen asociaciones, corporacio- 2.4. Modificación Ley General de
nes, fundaciones o instituciones relaciona- Publicidad para regular adjetivos
das con la salud y la nutrición. alimentarios en la publicidad y no
generar engaño
• Eventos deportivos, deportistas y
equipos deportivos. MEDIDA ÁMBAR / PLAZO MEDIO (2025)
Con el objetivo de facilitar el cumplimiento
• Cualquier otro evento en el que partici- de la Ley General de Publicidad en donde se
pen menores, les pueda resultar atractivo prohíbe expresamente la publicidad engaño-
o pueda contar entre su audiencia con sa y facilitar la correcta información para que
público infantil. las personas consumidoras puedan elegir pro-
• Publicaciones dirigidas al público infantil. ductos alimenticios sin caer en confusiones, se
deberían regular conceptos entre otros como:
De la misma forma, se propone que se esta-
blezcan medidas de regulación para garanti- • Natural: Esta palabra aparece en casi
zar la sostenibilidad de las campañas públicas 1 de cada 4 productos nuevos. Por tanto,
de promoción de forma que la financiación pú- estamos hablando de uno de los reclamos
blica de las campañas de promoción del con- publicitarios más utilizado por las marcas
alimentarias para anunciar un alimento.

El concepto natural, según normativa, 3. CONCLUSIONES
no se puede utilizar aislado sino referido
a una declaración nutricional aprobada Las cifras de sobrepeso y obesidad en el
y cuando este alimento reúna las carac- Estado español son exorbitantes, siendo ya
terísticas de forma "natural", es decir, sin uno de los peores países de Europa en tasa
alteración posterior. de sobrepeso afectando al 40,6% de los
Basta echar un vistazo a las tiendas y niños y niñas y al 39,3% en la población
supermercados para ver que ésta no es la adulta. Sabemos además que este aumento
utilización mayoritaria del concepto, al conde sobrepeso y obesidad está directamente
trario, lo utilizan libremente sin estar respal- relacionado con el incremento del consumo
dado por ninguna declaración nutricional. de alimentos procesados con alto porcentaje
de azúcar, grasas y sal y que está generando
• Enriquecido: Normalmente se trata de enfermedades cardiovasculares y cáncer en
productos que se anuncian en base a un el futuro, disminuyendo la esperanza de vida
ingrediente principal cuando, en realidad, en 10 años.
su presencia en el producto es mínima La publicidad alimentaria, como es obvio,
generando engaño. influye en los patrones de consumo de la
• Casero: Este concepto debería reservarse población, los hábitos de compra y en las
para la producción alimentaria de peque- preferencias alimentarias. El problema se
ña escala y venta local. Pero al no estar hace relevante durante la infancia, ya que a
regulado su uso para infinidad de produc- esas edades no somos capaces de identificar
tos, está contribuyendo de esta manera la publicidad y no somos conscientes de sus
a la confusión de qué es exactamente un objetivos comerciales ni de su intención per-
alimento casero y qué características lo suasiva. Hasta los 12 años carecemos de la
hacen diferente del resto. madurez cognitiva necesaria para ser escépti-
cos en relación con los mensajes comerciales
• “0%”: La utilización del 0% como reclamo y las alegaciones contenidas en ellos, que
publicitario tiene una razón de ser muy consideran ciertas, justas, precisas y equili-
evidente. Al imponerse a nivel normativo bradas cuando no siempre lo son.
que un producto sólo pudiera utilizar el En la actualidad, la inmensa mayoría de
término LIGHT si contiene el 30% o menos la publicidad alimentaria es de productos
de calorías que el original, las marcas no saludables y esto es debido a que, ac-
vieron su oportunidad con el reclamo 0%, tualmente, el Estado español no cuenta con
totalmente libre de normativas, así como ningún tipo de regulación pública. Tan sólo
de significado. Pues así como light se re- existe un código voluntario llamado PAOS,
fiere a energía, el 0% podría referirse a escrito por las grandes empresas de alimen-
cualquier cosa. tación y que diversos estudios públicos han
demostrado su ineficacia.
A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA Por ello, la propia Organización Mundial
de la Salud ha instado a los Estados a esta-
• AESAN.
blecer una regulación clara y pública, pues
• Ministerio Consumo.
se ha demostrado que es una de las herra-
mientas que mejor funcionan para combatir la
epidemia de enfermedades relacionadas con
la mala alimentación.

Y por todo ello, recomendamos:
• Un sistema de regulación de obligado
cumplimiento que garantice que la po-
blación infantil únicamente pueda verse
expuesta a publicidad de alimentos y be-
bidas saludables, con un perfil nutricional
acorde con las recomendaciones de los
expertos. Para seleccionar los productos
saludables, cuya publicidad sería permisi-
ble, se propone aplicar el perfil nutricional
de la región europea de la OMS, diseña-
do para este fin.
• El desarrollo de un conjunto de herramien-
tas de comunicación en favor de la promo-
ción de la salud y la educación familiar en
buenos hábitos alimentarios así como imple-
mentar estrategias educativas a diferentes
niveles (individual, familiar, escolar, social),
para mejorar la capacidad crítica de los di-
ferentes perfiles de los consumidores (infan-
cia, adolescencia, edad adulta, ancianos...)
frente a los mensajes publicitarios.
• El desarrollo de una regulación que limite
las donaciones o acuerdos entre empre-
sas agroalimentarias y las sociedades
médicas para lograr avales de dichas
asociaciones científicas o de profesio-
nales de la salud, atribuyéndose de una
verdad científica que no siempre está ni
relacionada ni comprobada.
• El desarrollo de una regulación de recla-
mos publicitarios tales como “hecho en
casa”, “auténtico”, “tradicional”, “natu-
ral”, “como antes”, “sano”, “tradicional”,
“casero”, y un largo etcétera.

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14
EFECTIVIDAD DE LAS
POLÍTICAS FISCALES PARA
UNA ALIMENTACIÓN
SOSTENIBLE
Autores
José M. Gil
Wisdom Dogbe
Mensajes clave
Las políticas fiscales han demostrado ser efectivas para
mitigar costes sociales asociados al consumo de alimentos
El objetivo de la medidas no debe de ser recaudatorio

sino un mecanismo para regular precios relativos re-orien-
tando el consumo de las familias pero con un efecto neutro
en sus rentas
El análisis del impacto debe de ser global considerando

los posibles efectos no sólo sobre el consumo de alimentos
sino también sobre la calidad de la dieta o el bienestar de
las familias más vulnerables
1. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN DE PARTIDA to en el medioambiente. No existen enfoques
holísticos que aborden la cuestión desde una
Es evidente que el consumo de alimentos ge-
perspectiva integral o bien que, al menos aun
nera un impacto significativo en el medioam-
enfocando el problema desde un punto de
biente, en la salud individual y pública, en la
vista u otro, consideren el impacto global (por
cohesión social y en la economía, por lo que
ejemplo, políticas diseñadas para mejorar la
ocupa un lugar central en los objetivos de las
salud pública que incluyan los posibles im-
políticas de producción y consumo sostenibles
pactos sobre el medioambiente o viceversa).
(Reisch et al., 2013). Existe un gran consenso
En definitiva, nos deberíamos mover en el en-
en etiquetar a los sistemas alimentarios de las
torno de políticas económicas basadas en la
sociedades occidentales como insostenibles
doble pirámide alimentaria (salud y ambien-
ya que está fuera de duda su contribución,
tal) de Ruini et al. (2015), que contribuyan a
por un lado, al aumento de la prevalencia
reducir la degradación ambiental y, al mismo
de enfermedades no transmisibles, como en-
tiempo, mejorar la salud de la sociedad.
fermedades cardiovasculares o la diabetes,
En este capítulo, nos vamos a centrar en el
entre otras, asociadas a tasas de obesidad
análisis de la efectividad que potencialmen-
crecientes; y, por otro, a la generación de
te podría tener la implantación de medidas
problemas ambientales como el cambio climá-
fiscales diseñadas a reducir el impacto que
tico, la contaminación del agua, la escasez
el sistema agroalimentario genera en las emi-
de agua, la degradación del suelo y la pérdi-
siones de gases efecto invernadero. En todo
da de hábitats naturales y biodiversidad. En
caso, y como acabamos de mencionar, su po-
relación al cambio climático, según el Minis-
tencial efectividad se va a abordar desde una
terio de Transición Ecológica, la agricultura
perspectiva global considerando, asimismo,
y la ganadería generaban, en 2018, el 19%
el impacto que podrían tener sobre la calidad
de los gases efecto invernadero, ocupando
de la dieta. Vamos a tomar como caso de es-
el segundo lugar dentro de los denominados
tudio Cataluña, tratando de sintetizar algunos
sectores difusos, detrás del transporte, que
de los resultados que los dos autores hemos
generaba el 43%. Si consideramos el siste-
obtenido en los últimos años con una base
ma agroalimentario en su conjunto, a nivel
de datos singular de esta Comunidad Autó-
mundial, la contribución al cambio climático
noma1. El enfoque propuesto en este trabajo
oscilaría entre el 26% (Poore y Nemecek,
podría aplicarse tanto a ámbitos geográficos
2018) y el 34% (Crippa et al., 2021) de la
más amplios como al análisis del impacto de
emisiones de gases efecto invernadero.
otro tipo de medidas fiscales que se orienta-
En este contexto, el debate público hacia
sen, por ejemplo, a reducir la prevalencia de
un consumo de alimentos más sostenible ha
la obesidad y mejorar la salud humana.
crecido de forma exponencial durante la últi-
Antes de describir la medida, empecemos
ma década, enfocándose hacia dos aspectos
por contextualizar el problema analizando
fundamentales: 1) la necesidad de generar
la situación actual. Dado que las medidas
cambios de comportamiento; y 2) el papel
fiscales que se han propuesto en la literatura,
que deben de jugar los gobiernos para influir
y en el debate político, van dirigidas a im-
positivamente hacia estilos de vida más sos-
poner impuestos al consumo, empezaremos
tenibles (Jackson, 2009). Sin embargo, los
describiendo la evolución del consumo de
esfuerzos hasta la fecha son limitados y, en
alimentos en Cataluña y su impacto sobre la
general, abordan el problema o bien desde
emisión de Gases Efecto Invernadero (GEI).
el impacto en la salud o bien desde el impac-
Para ello, hemos combinado la información
351 14. EFECTIVIDAD DE LAS POLÍTICAS FISCALES PARA UNA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE
proporcionada por el Panel de Consumo del tas); 3) no se contabilizaron las emisiones de
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimenta- GEI debidas al desperdicio de alimentos; y
ción (MAPA) junto con los factores de conver- 4) los cambios directos en el uso de la tierra
sión (kg de emisiones de CO2 equivalentes no se consideraron debido a la falta de da-
por kg de alimento). Aunque existen varios tos. El trabajo también considera cambios en
trabajos que han aportado algunos factores el peso de los productos alimenticios debido
de conversión, no existe un único estudio a la evaporación, la adición de agua para
que cubra todas las categorías de alimen- cocinar y la exclusión de partes no comesti-
tos consideradas en este estudio en España bles. A pesar de las limitaciones existentes
(Macdiamid et al., 2012). En este trabajo, se para la utilización de esta base de datos
han tomado como referencia las emisiones global para la UE, debido a las diferencias
de CO2 equivalente de los principales pro- en los sistemas de producción de alimentos
ductos alimenticios consumidos en la UE cal- en España y otros países de la UE, conside-
culadas por Hartikainen y Pulkkinen (2016) ramos que el conjunto de datos servirá a los
en el marco del proyecto europeo SUSDIET. propósitos de este estudio porque utiliza un
Sus estimaciones se basaron en los siguientes marco común para estimar las emisiones de
supuestos: 1) están restringidas a la cadena GEI para una gran lista de alimentos.
alimentaria (desde la producción primaria Para determinar las emisiones medias de
hasta el consumo final, abarcando el proce- CO2e que genera cada categoría de alimen-
samiento, envasado [incluido el reciclaje de tos proporcionados por la base de datos
material de envasado], almacenamiento y del MAPA, multiplicamos el consumo medio
cocción); 2) no se incluyen las actividades de diario per cápita (kg) de cada grupo de ali-
transporte (incluido el desplazamiento de los mentos por sus correspondientes emisiones
consumidores a los establecimientos minoris- medias de CO2e para obtener las emisiones
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
2006 2009 2011 2014 2017 2018 2019
Cataluña España
Figura 1: Evolución de las emisiones de CO2 equivalente derivados del consumo de alimentos en Cataluña y España (2006-19).
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del consumo alimentario del MAPA y de Hartikainen y Pulkkinen (2016).

2006
Resto de alimentos
Arroz, pasta y legumbres
Aceites y grasas
Pan y cereales
Bebidas
Platos preparados
Pescado y marisco
Frutas y hortalizas
Leche y derivados
Carne y huevos
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
% Emisiones % Volumen
2019
Resto de alimentos
Arroz, pasta y legumbres
Aceites y grasas
Pan y cereales
Bebidas
Platos preparados
Pescado y marisco
Frutas y hortalizas
Leche y derivados
Carne y huevos
0% 10% 20% 30% 40% 50%
% Emisiones % Volumen
Figura 2: Contribución del consumo en Cataluña de las diferentes categorías de alimentos tanto
al volumen consumido como a las emisiones de CO2 generadas (%). Años 2006 y 2019.
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del consumo alimentario del MAPA y de Hartikainen y Pulkkinen (2016).
medias de CO2e por kg de categoría de ali- (31,7%, en ese mismo año). Si comparamos
mentos por día. En la Figura 1 observamos la la situación con respecto a 2006, la partici-
evolución de las emisiones per cápita genera- pación del consumo de frutas y hortalizas ha
das por el consumo de alimentos en Cataluña disminuido ligeramente, aunque su importan-
y en España. El mencionado Figura refleja cia relativa en cuanto a las emisiones se ha
una reducción continuada de las emisiones mantenido constante. Al igual que ocurría con
de CO2 equivalente per cápita, tanto en Ca- la leche y derivados, en este caso, el consu-
taluña como en España. Para el periodo ana- mo de frutas y hortalizas frescas ha disminui-
lizado (2006-2019), la reducción acumulada do, pero ha aumentado el de transformadas.
es del -12% y -9,5%, respectivamente. Esta A cierta distancia le sigue el pescado y ma-
reducción es superior a la experimentada por risco que generan un 7,3% de las emisiones,
el consumo per cápita expresado en kg (-7% representando el 3,5% del volumen consumi-
y -3,3%, respectivamente), por lo que parece do, ambos en 2019. Finalmente, quisiéramos
observarse una tendencia hacia la disminu- mencionar el grupo de bebidas, que en 2019
ción del consumo de alimentos con mayor concentraban el 22,8% del volumen consu-
impacto en el cambio climático. mido, mientras que únicamente generaban
En la Figura 2 presentamos la contribución el 4% de las emisiones, si bien se aprecia un
del consumo de las diferentes categorías de ligero incremento respecto a 2006.
alimentos tanto sobre el volumen total consu-
mido como sobre las emisiones de CO2 equi- 2. MEDIDA: IMPUESTO SOBRE EL CARBONO
valente. En 2019, la categoría de huevos y
carne es la que aporta una mayor proporción Si se pretende una alimentación más sosteni-
de emisiones de CO2 equivalente, concreta- ble, en el sentido que la producción y consu-
mente, el 46,6% (la particiación de los hue- mo de alimentos camine hacia una progresiva
vos en este grupo es marginal), muy superior reducción de las emisiones de gases efecto in-
a lo que representa en relación al volumen vernadero, las estrategias posibles son princi-
consumido que sólo es del 8,3%. A lo largo palmente tres: 1) mejoras de la productividad
del período de estudio su consumo ha dismi- (disminuyendo el impacto por unidad de pro-
nuido ligeramente, así como su contribución a ducto consumida); 2) cambios tecnológicos; y
las emisiones de gases efecto invernadero. La 3) cambios en los patrones de consumo. Mien-
leche y derivados lácteos es la segunda cate- tras que las dos primeras están encaminadas
goría de alimentos cuyo consumo genera más a actuar sobre la oferta, la tercera se orienta
emisiones. En 2009, las emisiones de CO2
equivalente representaban el 15,2% del total
de emisiones, habiendo aumentado su parti-
cipación a lo largo del período considerado,
mientras que su contribución en volumen se
ha mantenido estable. Esto se debe a una
reducción del consumo de leche fresca y a un
aumento del consumo de derivados lácteos,
que generan mayores emisiones.
Las frutas y hortalizas aparecen en tercer
lugar (12,6% de las emisiones generadas en
2019), si bien desde el punto de vista del vo-
lumen consumido, ocupan la primera posición

a modificar la demanda. En la Unión Europea son utilizados habitualmente por el poder
se han desarrollado diversas políticas para público (impuesto al tabaco, ecotasas,…).
reducir las emisiones de gases efecto inverna- En relación a la pregunta sobre “para
dero, como las denominadas regulaciones de qué”, se trataría de compensar el coste
ordenación y control (command-and-control), ambiental que la producción y consumo de
en las que se establecen limitaciones a las emi- alimentos genera en la sociedad. El Green
siones generadas por los diferentes agentes Deal de la UE ha fijado como objetivo inter-
económicos; sistemas de limitación y comercio medio para 2030 una reducción de los gases
(cap-and-trade), en los que se fijan limitaciones efecto invernadero en un 55% con respecto
globales al sistema económico, pero se per- a los niveles existentes en 1990. La UE ha
miten transacciones entre agentes; y políticas estimado que el coste social asociado a este
fiscales. Estudios recientes indican que las dos objetivo rondaría los 200€ por tonelada de
últimas son técnica y económicamente más CO2 que se reduzca. El objetivo, por tanto,
eficientes. En este trabajo, nos vamos a centrar de poner en marcha un impuesto al carbono
en el posible efecto de las políticas fiscales ya sería cubrir el coste social de esa reducción.
que, aunque se trata de una política de oferta, De cara a la sociedad, el establecimiento de
su impacto en el consumo es evidente. una medida fiscal genérica de reducción del
El establecimiento de un impuesto al car- impacto ambiental, sin un objetivo específico,
bono ha sido debatido en los últimos años en podría contribuir al rechazo que general-
diversos foros políticos y académicos, si bien mente genera cualquier decisión tendente a
la literatura sobre este tema es todavía bas- incrementar el esfuerzo fiscal. Por este motivo,
tante incipiente (Briggs et al., 2013; Edjabou la introducción de un impuesto “pigouviano”
& Smed, 2013; Garcia-Muros et al., 2017; podría tener cierto respaldo social y ésta es
Säll & Gren, 2015; Wirsenius et al., 2011). la medida que proponemos.
Antes de adoptar ninguna medida, debemos En relación a la pregunta de “sobre quién”
de hacernos las siguientes preguntas: debe recaer el impuesto, la respuesta natural
sería sobre los productores. Sin embargo, si el
• qué tipo de impuesto
impuesto recae en los proveedores de alimen-
• para qué y tos, se podría generar la denominada “fuga
de carbono” (transferir la producción hacia
• sobre quién
países con restricciones más laxas), además
En este sentido, Pigou (1928) propuso de los costes asociados a la implantación y
que los gobiernos deberían influir en el com- mantenimiento de un sistema de monitoreo
portamiento de los agentes económicos que (Wirsenius et al., 2011; Schmutzler y Goul-
generasen externalidades negativas, a tra- der, 1997). Si el impuesto recae en el consu-
vés de impuestos y, en el caso que genera- midor, dado que la industria alimentaria ope-
sen externalidades positivas, favorecer dicho ra en un mercado próximo a la competencia
comportamiento a través de subvenciones. perfecta, tendría un efecto similar, en cuantoa
Por tanto, si los sistemas alimentarios están reducción de emisiones se refiere, que si
generando externalidades negativas sobre recayese sobre el productor. Edjabou y Smed
la sociedad, la implementación de un im- (2013) demostraron que imponer impuestos
puesto estaría justificado para compensar el pigouvianos sobre la demanda de alimentos
coste social de dichas externalidades. Este en lugar de sobre la producción constituía una
tipo de impuestos se llama “pigouvianos” y estrategia de reducción de emisiones efectiva.
Mytton et al. (2012) y Säll y Gren (2015) • Escenario 1 o no compensado: Es el
argumentaron que los impuestos al consumo que habitualmente han considerado los
permitían preservar la competitividad de diferentes gobiernos. En este escenario,
los productos nacionales en relación a los todos los alimentos están sometidos al
importados, así como que los consumidores impuesto proporcionalmente a su impacto
pudiesen ajustarse eficientemente de acuerdo en la generación de gases efecto inver-
a su nivel de consumo (internalizando la ex- nadero. Siguiendo a Baumol y Oates
ternalidad). Y este es el enfoque adoptado en (1975), los impuestos aplicados a cada
este estudio. categoría de alimentos se calculan de la
siguiente manera:
EJEMPLOS DE ÉXITO t i = i*
• Influir en el comportamiento del consumidor a
través de los impuestos a los alimentos no es (donde ti es el impuesto aplicado a la
nuevo. Aunque con un enfoque más orienta- i-ésima categoría de alimentos, i la
do a la salud, en 2010 Dinamarca aumentó emisión media de CO2 generada por la
los impuestos existentes sobre el azúcar, los
i-ésimocategoría alimentos y es el coste
refrescos y los cigarrillos y un año más tarde
introdujo un impuesto sobre las grasas satu-
social de liberar 1 kg de GEI medido en
radas. Hungría también aprobó un impuesto equivalentes de CO2 (200€), como hemos
al consumo sobre alimentos y bebidas con mencionado anteriormente).
alto contenido en cafeína, grasas y azúcar,
que incluía tanto a refrescos como a bebidas • Escenario 2 o compensado: En este caso,
energéticas, con el objetivo de internalizar el los impuestos se aplican únicamente sobre
coste de las enfermedades relacionadas con aquellas categorías de alimentos que ge-
la obesidad. Finlandia, en 2011, introdujo un
neran mayores emisiones de GEI. En nues-
impuesto sobre los dulces, helados y refres-
cos, y Francia el "impuesto a las sodas" en
tro caso, incluiría a todas las carnes, leche
enero de 2012. En un meta-análisis, Escobar y productos lácteos, quesos y platos prepa-
et al. (2013) demostraron que el aumento del rados. Para el resto de categorías de ali-
precio de las bebidas azucaradas en aquellos mentos considerados en este trabajo, que
países que introdujeron el impuesto fue una
son los que generan emisiones de CO2e
medida efectiva que llevó a una reducción
de la prevalencia de obesidad y sobrepeso.
comparativamente más bajas por kg, a
Jensen y Smed (2013) encontraron que el partir de los ingresos fiscales generados
consumo de grasas en Dinamarca se redujo por los alimentos gravados que acabamos
en un 10% tras la introducción del impuesto. de mencionar, se conceden subvenciones
Por tanto, existen evidencias de que este tipo
para estimular su consumo. Se trata, por
de medidas han sido efectivas para la conse-
cución de los objetivos perseguidos.
tanto, de un sistema neutral desde el punto
de vista de la renta (los ingresos genera-
dos por los impuestos se compensan con el
gasto generado por las subvenciones) con
Escenarios de simulación
un mínimo impacto sobre el gasto de los
A la hora de analizar el impacto que tendría hogares. El efecto recaudatorio es neutro,
la introducción de un impuesto pigouviano pero contribuye a reducir las emisiones
para compensar el coste social asociado a la incrementando el diferencial de precios
reducción de emisiones para 2030, hemos entre los productos que generan mayores
planteado dos escenarios: y menores emisiones. En este escenario las
variaciones de precios en las categorías

KG CO 2 e/KG ALIMENTO/DÍA VARIACIÓN DE PRECIOS
(DESVIACIÓN TÍPICA) DEBIDO AL IMPUESTO
ESCENARIO 1 ESCENARIO 2
Cereales y derivados 1,10 (0,30) 8% -23%
Hortalizas frescas y transformadas 1,20 (0,70) 13% -19%
Tubérculos, legumbres y semillas oleaginosas 0,40 (0,50) 2% -27%
Frutas frescas y transformadas 0,90 (0,70) 13% -19%
Ternera y cordero 18,90 (11,70) 44% 44%
Cerdo 5,80 (0,20) 14% 14%
Pollo, huevos y otras carnes frescas 5,90 (1,70) 33% 33%
Carnes transformadas 5,40 (0,40) 13% 13%
Pescado y marisco 5,30 (2,30) 12% -19%
Leche y derivados lácteos 1,50 (0,10) 22% 22%
Queso 8,20 (0,05) 22% 22%
Azúcar, postres y pastelería 1,20 (0,50) 5% -25%
Grasas vegetales 2,60 (1,00) 20% -12%
Platos Preparados 12,50 (8,60) 55% 55%
Snacks 1,90 (0,20) 6% -23%
Otros alimentos 1,30 (0,30) 6% -24%
Tabla 1: Emisiones medias de CO2 equivalente por kilogramo consumidor en diferentes categorías de alimentos y variaciones de precios
en los dos escenarios fiscales. (Nota: En el escenario 1 se grava a todas las categorías de productos. En el escenario 2 sólo se grava
a las carnes, leche y productos lácteos, quesos y platos preparados, mientras que se subvenciona el consumo del resto de categorías.)
Fuente: Elaboración propia a partir de Hartikainen & Pulkkinen (2016)
de alimentos sujetas al impuesto se calcu- mientras que las subvenciones contribuirían a
lan como en el caso anterior. En el caso reducir los precios de los productos afectados
de las categorías que resultarían subven- en un 27%, tal y como hemos comentado en
cionadas, la variación de precios se calcu- un párrafo anterior.
laría como sigue (Edjabou y Smed, 2013):
Efectividad de la medida
pi1 = pi0 - Ø*pi0
Para analizar la efectividad de las medidas
(donde Ø es un valor positivo y pi0 es el fiscales planteadas en los dos escenarios, en
precio medio de la i-ésima categoría de ali- este trabajo hemos utilizado datos escáner
mentos incluyendo el impuesto establecido (microdatos) de una muestra de 1146 ho-
en el escenario 1. El valor de Ø se deter- gares en Cataluña recopilados por Kantar
mina de tal forma que el ingreso fiscal total Worldpanel. Del total de 1146 hogares, solo
después del cambio de precio sea igual al se consideraron aquellos que habían perma-
ingreso fiscal antes del cambio de precio.) necido en la muestra durante al menos 45
semanas. Las cantidades compradas y los
A efectos de este estudio, los diferentes gastos para cada referencia y hogar se han
alimentos se han agrupado en categorías agregado a nivel anual. El conjunto de datos
diferentes a las que establece el Ministerio, te- contiene todos los registros diarios de com-
niéndose en cuenta, fundamentalmente, el nivel pras de alimentos de los hogares catalanes
de emisiones de GEI generadas. La Figura 3 en 2012. Cada registro del conjunto de da-
recoge las diferentes categorías de productos tos de Kantar contiene información detallada
consideradas, los niveles medios de GEI gene- del producto hasta el nivel del Código Uni-
rados por cada categoría, así como las varia- versal de Producto (UPC), incluida la tienda
ciones de precios medios que se generarían en la que el hogar hace las compras, el peso
con la introducción del impuesto en todas las del producto, el precio, la unidad de medi-
categorías de productos (escenario 1) así como da, las características del producto (como el
en el escenario 2 o compensado en el que los tipo de envase o la marca) y algunas carac-
impuestos sobre las categorías que más GEI terísticas sociodemográficas del hogar como
generan se destinan a subvencionar las catego- la nacionalidad, la edad, la clase social, la
rías de alimentos menos contaminantes. presencia de niños, la cantidad de masco-
Como se puede observar, en el escenario tas, el índice de masa corporal (IMC), etc.
1 las variaciones de precios oscilan entre Los hogares también registran, en un libro,
aproximadamente 2% (raíces con almidón y los artículos sin código de barras (o código
legumbres) al 44% (categoría de carne de UPC) como frutas o verduras frescas, panes o
ternera y cordero) y 55% (platos compuestos). carnes comprados a granel y empaquetados
Este escenario no sería muy realista, aunque en la tienda.
lo mantenemos a efectos comparativos, ya El enfoque metodológico adoptado cons-
que no parece muy asumible que los respon- ta de las siguientes fases. En primer lugar, se
sables de la formulación de políticas fiscales ha estimado un sistema completo de deman-
estuviesen dispuestos a gravar los productos da con la imposición de las restricciones de
alimenticios generando precios fuera de su agregación, homogeneidad y simetría2. A
variación natural. En el escenario compensa- partir de los parámetros estimados, se han
do, las variaciones de precios de los produc- calculado las correspondientes elasticidades
tos que generan más emisiones se mantienen, precio y gasto que miden las variaciones

porcentuales en las cantidades compradas A. Impacto sobre las emisiones
de las diferentes categorías de alimentos de CO2 equivalente
como consecuencia de una variación de
1% en el precio de las diferentes categorías La Figura 3 muestra, para el hogar promedio,
o en el gasto total en alimentación (como la reducción de las emisiones de CO2e que
aproximación a la renta de las familias, dato se generarían en los dos escenarios mencio-
que no proporciona la base de datos men- nados, teniendo en cuenta las elasticidades
cionada). Dado que el impuesto/subvención precio calculadas. Como puede observarse,
genera un cambio en los precios, a partir el impacto de un escenario que gravase la
de estas elasticidades podemos calcular el totalidad de las categorías de alimentos sería
efecto de la política fiscal sobre la compra mucho mayor que el que tendría lugar en un
de alimentos. escenario compensado (25,2% y 6,40% de
Una vez que tenemos el impacto en reducción de emisiones, respectivamente).
el consumo, en el resto del trabajo vamos Esta reducción viene motivada por el im-
a centranos en tres posibles efectos del pacto en el consumo de las diferentes catego-
impuesto: 1) sobre las emisiones de CO2 rías de alimentos, que se recogen en la Figura
equivalentes; 2) sobre el bienestar de las 4. Como se puede apreciar, en el escenario
familias; y 3) sobre la calidad de la dieta sin compensación, el aumento en los precios
resultante. Analicemos brevemente genera un descenso generalizado en el con-
estos efectos: sumo de la mayor parte de los alimentos. Asi-
mismo, este tipo de escenarios generaría, al
estar gravados todos los alimentos, un descen-
so en el consumo de todas las categorías de
0%
-5%
-10%
-15%
-20%
-25%
-30%
Escenario no compensado Escenario compensado
Figura 3: Reducción media de las emisiones de CO2 equivalente por persona por día
alimentos, incluso en aquellas que no generan la carne de cerdo y eso se explica porque en
grandes emisiones como son las frutas y las Cataluña el consumo de carne de ternera y
hortalizas, así como la leche y los derivados. cordero ha resultado ser significativamente
Las carnes sufrirían un descenso porcentual inelástico en precio. Por otra parte, su partici-
menor ya que al generar más GEI por kg, una pación presupuestaria es relativamente baja
pequeña reducción contribuye a una reducen comparación con otras carnes. Por otro
ción significativa de las emisiones. En cambio, lado, aumentaría el consumo en las categorías
en un escenario de compensación impuestos/ de alimentos subvencionados. Desde el punto
subvenciones, los resultados estarían más en de vista de la salud, los efectos menos satis-
línea con los efectos esperados. El consumo factorios se refieren al consumo de azúcares y
de categorías de alimentos gravados dismi- pastelería, queso y snacks ya que su consumo
nuiría, particularmente en el caso de la carne no varía mucho (recordemos que el impuesto
de cerdo. El impacto en la carne de vacuno es sobre las emisiones de CO2 y no sobre el
y cordero sería menor en comparación con contenido en grasa o azúcar).
Otros alimentos
Snacks
Platos preparados
Grasas vegetales
Azúcar, postres y pastelería
Queso
Leche y derivados lácteos
Pescado y marisco
Carnes transformadas
Pollo, huevos y otras carnes frescas
Cerdo
Ternera y cordero
Frutas fescas y transformadas
Tubérculos, legumbres y semillas oleaginosas
Hortalizas fescas y transformadas
Cereales y derivados
- 80% - 60% - 40% - 20% 0% 20% 40% 60%
Escenario compensado Escenario no compensado
Figura 4: Reducción del consumo de alimentos (%) derivados del impuesto al CO2 equivalente

El establecimiento de un impuesto al carbono
ha sido debatido en los últimos años en diversos
foros políticos y académicos, si bien la literatura
sobre este tema es todavía bastante incipiente.
– BRIGGS ET AL., 2013; EDJABOU & SMED, 2013; GARCIA-MUROS ET AL., 2017;
SÄLL & GREN, 2015; WIRSENIUS ET AL., 2011
ESCENARIO NO COMPENSADO ESCENARIO COMPENSADO
Hogar Medio 16,91% 0,41%
0-34 años 17,30% 1,14%
35-49 años 17,32% 0,98%
50-64 años 16,59% 0,13%
60+ años 16,27% -1,03%
Presencia de hijos < 5 años 17,18% 0,58%
Presencia de hijos > 5 años 17,46% 1,16%
Sin hijos 16,68% 0,21%
Tabla 1: Impacto del impuesto en el bienestar diferentes tipologías de hogares (%)
B. Impacto en el bienestar de las familias escenario compensado, en el que los impues-

tos generados sobre los productos asociados
Los efectos sobre el bienestar se han calcula-
a mayores emisiones se dedican a subvencio-
do utilizando la variación compensada a par-
nar al resto de productos, el impacto sobre el
tir del logaritmo del índice de coste de vida
bienestar es imperceptible. Los consumidores
propuesto por Lewbel & Pendakur (2009)
requerirían de un ligero aumento del 0,41%
para el hogar medio, así como para los dife-
en su gasto inicial para mantener sus patro-
rentes tipos de hogares, teniendo en cuenta
nes de consumo actuales. En el caso de los
las características sociodemográficas que
hogares cuyo cabeza de familia tenga más
fueron incluidas en el sistema de demanda
de 60 años, incluso se aprecia un ligero aho-
estimado y que están condicionadas por la
rro del 1%. En ambos escenarios, las familias
disponibilidad de datos. Dicho índice mide el
con hijos y cuyo cabeza de familia tiene me-
cambio en el gasto inicial que un hogar debe-
nos de 30% sufrirían un impacto mayor.
ría requerir para mantener el mismo nivel de
consumo de alimentos que antes de la impo-
C. Impacto en la calidad de la dieta
sición del impuesto. Como se puede apreciar
en el Cuadro 2, la pérdida de bienestar en Para finalizar con la evaluación de impacto
el caso de un impuesto sin compensación, de los escenarios fiscales alternativos, en
alcanzaría casi el 17%, es decir, que el coste esta sección pretendemos informar sobre su
de la compra para mantener el nivel de vida posible efecto sobre la calidad de la dieta. En
se incrementaría en dicho porcentaje. En un concreto, nos hemos centrado en los efectos

sobre la ingesta de los principales macro- de las proteínas (16,00%). En consecuencia,
nutrientes. Para calcular los nutrientes por la ingesta de carbohidratos es inferior a los
kg asociado a cada categoría de productos valores recomendados (41,96%).
hemos utilizado los valores proporcionados Como se puede apreciar, aunque el im-
por la Sociedad Española de Nutrición Co- pacto es limitado, un escenario compensado
munitaria. Aunque existe una gran cantidad permitiría aproximarnos a las recomenda-
de trabajos que tratan de definir lo que es la ciones e iría en la dirección correcta. Por el
calidad de la dieta, y dado que este debate contrario, en el escenario no compensado,
se aleja del objetivo de este trabajo, hemos el consumo de grasas y proteínas aumenta-
utilizado un enfoque relativamente simple ría en un 3 por ciento y un 0,25 por ciento,
teniendo en cuenta la Estrategia Española de respectivamente, mientras que el consumo de
Nutrición, Actividad Física y Prevención de la carbohidratos disminuiría significativamente
Obesidad (NAOS) de 2005, que recomen- en un 3,2 por ciento. Esto sugiere que la
daba que las proteínas de la dieta deberían política fiscal no compensada, si bien redu-
aportar entre el 10% y el 15% de la ingesta ce significativamente las emisiones debido
calórica total; las grasas totales no deben al impacto en el consumo de alimentos, no
exceder el 30% de la ingesta calórica diaria; conduciría a una dieta más equilibrada. El
y los carbohidratos totales deben representar escenario compensado (impuesto/subven-
entre el 50% y el 60% de la ingesta energé- ción) es más adecuado también para mejorar
tica. La Figura 5 indica que la ingesta actual la calidad de la dieta respecto a la situación
de macronutrientes supera significativamente actual. La ingesta de proteínas y lípidos dis-
los valores recomendados en el caso de los minuiría en un 0,36% y 2%, respectivamente,
lípidos (42,04%) y muy levemente en el caso mientras que la de carbohidratos aumentaría
2.000
1.750
1.500
1.250
1.000
Proteínas (g) Lípidos (g) Hidratos de Carbono (g)
Recomendación Organización Mundial de la Salud Situación actual
Esceneario no compensado Escenario compensado
Figura 1: Impacto del impuesto sobre la calidad de la dieta
Colesterol (mg)
Grasas Polisaturadas (g)
Grasas Monosaturadas (g)
Grasas Saturadas (g)
Azúcares (g)
Fibra (g)
Carbohidratos (g)
Minerales (g)
Lípidos (g)
Proteínas (g)
Energía (kcal)
- 10% - 8% - 6% - 4% -2% 0% 2% 4% 6%
Escenario compensado
Figura 4: Impacto del impuesto compensado sobre la ingestión de micronutrientes
en un 2,34%. Aunque estos cambios pueden negativo, la ingesta de azúcar aumentaría

ser pequeños, sin embargo, irían en la buena debido al aumento del consumo de cereales
dirección y no deben de subestimarse. Por y raíces con almidón, ya que estas catego-
ejemplo, Yu-Poth et al. (1999) demostraron rías de alimentos serían subsidiadas por su
que una reducción del 1% en la ingesta de baja contribución a las emisiones de CO2e.
lípidos podría suponer en una persona adulta Del mismo modo, disminuye el consumo de
una reducción de 0.28 kg de peso corporal. grasas saludables (mono y poliinsaturada).
Para completar la descripción general En resumen, nuestros resultados sugieren que
sobre el impacto potencial del impuesto, los escenarios de impuestos al CO2e podrían
hemos calculado los cambios en la inges- conducir a la redistribución de nutrientes,
ta de nutrientes más relevantes (Figura 6), pero no lo suficiente para cumplir con las
aunque solamente en el caso del escenario recomendaciones de los organismos nacio-
compensado ya que, en el otro caso, dismi- nales e internacionales.
nuye la ingesta de todos los micronutrientes
como consecuencia de la disminución del 3. CONCLUSIONES
consumo de todas las categorías de pro-
ductos, tal y como observamos en la Figura Aunque las emisiones de GEI asociadas a
4. El impuesto generaría una reducción de la producción y consumo de alimentos han
la ingesta de grasas saturadas y colesterol venido disminuyendo en los últimos años,
debido al descenso del consumo de carnes lo han hecho a un ritmo lento que no va a
y platos preparados, mientras que aumenta- hacer posible el objetivo de reducir las emi-
ría la ingesta de carbohidratos. En el lado siones asociadas a la agricultura en un 55%

en 2030. Entre las diversas medidas que lizar el impacto de un impuesto a la grasa o
se contemplan para alcanzar este objetivo, a los azúcares. Para llevar a cabo este tipo
algunos colectivos han sugerido medidas de estudios, dos son las lecciones principales
fiscales tendentes a reducir el consumo de que quisiéramos destacar. La primera es que
los alimentos que más emisiones generen. En el estudio debe de ser global, en el sentido
este trabajo hemos analizado la efectividad de considerar la totalidad de productos que
de dichas medidas sobre la demanda de constituyen la cesta de compra de las fami-
alimentos, la composición de la dieta, la re- lias. Si no es así, el estudio estaría sesgado
ducción de emisiones y el bienestar del con- ya que no contemplaría todas las relaciones
sumidor en Cataluña. Se han considerado de sustitución y complementariedad entre
dos políticas alternativas que se diferencian las diferentes categorías de productos. La
en el número de categorías de alimentos so- segunda lección, es que debería imponerse
metidas al impuesto. un impuesto pigouviano. Es decir, se debería
Los resultados obtenidos en este estudio considerar el coste social de no implemen-
sugieren que gravar todas las categorías de tar ninguna medida. Dado que la ingestión
alimentos en función de su contribución a la de un exceso de grasas y azúcares están
emisión de CO2e sería poco realista, ya que asociados a la prevalecía de la obesidad y
generaría cambios de precio importantes, que esta es responsable de un incremento de
que aumentarían hasta un 55% (muy lejos de la prevalencia de enfermedades cardiovas-
su variación natural). Nuestro análisis muestra culares y/o diabetes, podría considerarse
que una política fiscal de ingresos neutrales como coste social el gasto sanitario en que
(introducir el impuesto en las categorías más se incurre en un país como consecuencia de
contaminantes y subvencionar el resto con los estas enfermedades. En España, se estima
ingresos generados) podría ser una alternati- que estas dos enfermedades generan entre
va de política plausible para lograr objetivos un 8 y un 10% del gasto sanitario, lo que
ecológicos con impactos mínimos en el bien- equivale a unos 7 mil millones de euros año.
estar del consumidor, contribuyendo también Por tanto, el impuesto debería diseñarse con
a ligeras mejoras en la calidad de la dieta. este objetivo. De otra forma, se percibiría
En cualquier caso, este trabajo quiere resal- por la sociedad como un mero impuesto más
tar el hecho que el diseño de una fiscalidad con efecto recaudatorio, quizás uno de los
verde debe de abordarse de una perspectiva factores que provocó que el gobierno danés
global (no concentrada en unos pocos alimen- eliminara el impuesto de las grasas un año
tos) y holística, esto es, considerando todos después de implantarlo.
los posibles impactos que esa fiscalidad va a
tener sobre el consumo de alimentos, la cali- 1. Los resultados obtenidos de este estudio pueden extrapolar-
dad de la dieta, el bienestar de las familias o se, en gran medida, al conjunto de España ya que la estruc-
tura de consumo en cuanto a volumen es muy similar, según
la vulnerabilidad de determinados segmentos los datos del Consumo Alimentario de España, del MAPA
de la población. Y, por supuesto, el diseño de para el año 2019.
políticas tributarias verdes debe de partir de 2. Teniendo en cuenta la naturaleza divulgativa de este libro y
considerar estas medidas únicamente como las limitaciones de espacio, todos los aspectos econométri-
cos se han eliminado, pero se encuentran a disposición de
medidas complementarias dentro de una po- cualquier lector interesado.
lítica global para reducir de manera eficiente
dichas emisiones.
Un enfoque similar al presentado en este
trabajo debería realizarse si se quisiera ana-
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15
CONCLUSIONES FINALES
Autores
1. LA MAGNITUD DEL DESAFÍO do a traspasar los límites planetarios, incluidos
la pérdida de agro y biodiversidad; la disrup-
Hoy ya se producen alimentos en el mundo
ción de los ciclos biogeoquímicos; la contami-
para más de 9.000 millones de personas.
nación y escasez de los recursos hídricos; la
Sin embargo, cada día 800 millones siguen
desertificación del suelo y la deforestación de
padeciendo hambre, principalmente en las
los pulmones del planeta.
zonas más desfavorecidas. Al mismo tiem-
El sistema alimentario es, al mismo tiem-
po, se sufre un incremento de los índices de
po, víctima y causa del cambio climático.
sobrepeso, obesidad e incidencia de enfer-
Además, durante el último año y medio se
medades no transmisibles, consecuencia de
ha puesto de manifiesto el vínculo directo en-
una dieta inadecuada, tanto en países indus-
tre el modelo agroalimentario predominante,
trializados como empobrecidos. Seguimos,
la transmisión de pandemias y la resistencia
tras décadas de trabajo al respecto, sin ser
a los antimicrobianos – una de las principa-
capaces de hacer frente a uno de los mayo-
les herramientas con las que contamos para
res retos a los que se enfrenta la humanidad:
combatir las enfermedades.
asegurar el acceso a una alimentación sana
A lo anterior se suma que se trata de un
y sostenible al conjunto de la ciudadanía. La
modelo que, en nuestro país, es incapaz de
coexistencia de las altas tasas de hambre,
atraer jóvenes tanto al campo como al mar,
obesidad y otras formas de desnutrición se
especialmente a mujeres. Tampoco garantiza
da en la actualidad en un escenario de cam-
condiciones de vida suficientemente dignas a
bio global, en el que resulta esencial la opti-
las personas que trabajan en la cadena ali-
mización en el uso de los recursos naturales,
mentaria, ni precios adecuados a los produc-
asegurar la provisión de bienes públicos y
tores y productoras y que sean asumibles por
la minimización de los impactos ambientales
todas las personas. El actual modelo alimenta-
asociados a la alimentación.
rio tiene pendientes otros muchos retos, como
Tal situación es principalmente debida a
son la recuperación y mejora del conocimien-
que el sistema alimentario predominante, tam-
to – en especial en materia de agroecología
bién en España, no funciona ni para las perso-
y pesca sostenible – o la visibilización y el
nas, ni para la naturaleza. Mientras se siguen
reconocimiento de la labor diaria que ejer-
escuchando discursos que abogan por una
cen las personas que nos alimentan. Es, en
mayor intensificación de la producción para
definitiva, un sistema cuyos costes ocultos –
alimentar al mundo, el hecho de que al menos
sociales, económicos y ambientales – pueden
un tercio de los alimentos acaben hoy en la
llegar a superar con claridad incluso su valor
basura, no recibe la atención que se merece.
de mercado.
Los fallos estructurales que conducen a este
Este sistema alimentario, amparado en
desperdicio chocan con un modelo en el que
gran medida por las políticas públicas, ha
las mejoras en la eficiencia – reducida a sus
cumplido los objetivos que le fueron asigna-
vertientes técnica y económica, como en bue-
dos – al menos en los países industrializados.
na parte lo ha estado desde la modernización
El primero de estos fue liberar mano de obra
de la agricultura – es el objetivo dominante de
del campo para permitir el auge, primero, de
la producción alimentaria. Así pues, pese al in-
la actividad industrial y, posteriormente, del
cremento en la productividad, el modelo inten-
sector servicios. El segundo fue garantizar al
sivo de producción, elaboración, distribución y
mismo tiempo una alimentación abundante
consumo de alimentos que se ha impuesto du-
y de bajo coste que presionara a la baja los
rante las últimas décadas nos está conducien-
costes salariales del conjunto de la economía.
373 15. CONCLUSIONES FINALES

Por otro lado, el sistema productivo en que de construir sobre ecosistemas sanos y una ciu-
se basa la alimentación, junto con las reglas dadanía consciente e informada, con un siste-
del mercado globalizado y la desconexión ma de gobernanza que permita la implicación
rural-urbana, deja fuera de juego a modelos efectiva y real de todos los actores implicados,
agrícolas, ganaderos y pesqueros de gran incluida la sociedad civil, en este formidable
valor social y ambiental, a la industria y ela- objetivo. Es, en última instancia, un Libro que
boración que se aprovisionan de manera más pretende contribuir a remover conciencias,
responsable y al comercio local. En última ilusionar y animar a construir conjuntamente
instancia, este sistema acaba también fallan- la alimentación del futuro que necesitamos las
do a muchas personas que no ven forma de personas y el planeta.
acceder a una dieta sana y sostenible.
En el origen de la problemática se en- 2. UNA HOJA DE RUTA HACIA UN
cuentra la desigualdad de condiciones en SISTEMA ALIMENTARIO SOSTENIBLE
que el sistema alimentario imperante compite
Este Libro Blanco recoge una gran cantidad
con otros sistemas alimentarios sostenibles y
de medidas dirigidas a facilitar la transición
resilientes. Estos sistemas podrían ser capa-
hacia un sistema alimentario sostenible en
ces de garantizar alimentos suficientes y de
España. Responde así a una visión global
calidad a todas las personas, a la vez que
compartida de cuáles son los ingredientes
contribuirían a la recuperación de los servi-
esenciales de dicha aspiración. En un ejerci-
cios ecosistémicos sobre los que se sustenta
cio de síntesis, podemos destilar los siguientes
la producción alimentaria y podrían generar
cinco pilares que vienen a configurar algo así
empleo de calidad, asegurando al mismo
como la envolvente de un sistema alimentario
tiempo la salud de la población, los derechos
sostenible en España:
de las personas trabajadoras y el bienestar
de los animales. • Una ciudadanía consciente e informada
Con el fin de dar la vuelta a la situación ac-
• Un marco político/institucional facilitador
tual y avanzar en una transición justa y ecoló-
y seguro
gica hacia sistemas alimentarios sostenibles y
resilientes, se han incluido en este Libro Blanco • Un sistema de incentivos económico
propuestas por un conjunto multidisciplinar de que sea coherente con los objetivos de
expertos, para los diversos elementos que con- la sostenibilidad alimentaria
forman la cadena alimentaria. Se trata de una
• Una cadena de valor equilibrada, transpa-
compilación abundante, pero ni exhaustiva ni
rente, inclusiva y resiliente
excluyente, organizada a modo de hoja de
ruta y que pretende suscitar el necesario gran • Una producción alimentaria en equilibrio
debate público, participado y en búsqueda de con la naturaleza
consensos, sobre qué alimentación necesita-
Estos pilares se asientan, de forma trans-
mos para afrontar los retos presentes y futuros,
versal, sobre la recuperación, generación y
así como los caminos para hacerla realidad.
trasmisión del conocimiento en materia de
La meta es de tal magnitud que las ideas
sostenibilidad alimentaria y la construcción
recogidas contemplan desde cambios en el
de un diálogo social que nos permita transitar
marco político hasta en el sistema de incenti-
hacia un sistema en equilibrio con la naturale-
vos económicos vigente. Requieren de la impli-
za, justo, inclusivo y resiliente (medioambien-
cación de todas las piezas que conforman la
tal, social y económicamente).
cadena de valor. Reclaman la necesidad

yan los límites planetarios para los sistemas
alimentarios. Por otro lado, se recoge la nece-
sidad de crear espacios donde la ciudadanía
participe de forma activa en la definición de
estrategias y líneas de actuación, lo que inci-
dirá directamente en su grado de implicación
hacia los sistemas alimentarios y daría un
mayor protagonismo a la sostenibilidad ali-
mentaria en nuestra sociedad.
La transparencia en la información es
un requisito esencial para facilitar la toma
de decisiones conscientes. Es necesaria la
correcta caracterización y etiquetado de los
alimentos, dependiendo de su forma de pro-
ducción. Entre las barreras para esta toma de
decisiones están la falta de diferenciación en-
tre sistemas productivos o las dificultades en
la interpretación de las etiquetas, incluyendo
las características de los alimentos que ata-
ñen directamente a la salud. Esta información
debería ser evidente a la hora de elegir un
producto u otro, evitando que las y los consu-
2.1 Una ciudadanía consciente midores deban someterse a una “carrera de
e informada obstáculos” al realizar sus compras o eleccio-
nes alimentarias. Asimismo, un marco político
En varios de los capítulos de este libro se se-
que favorezca la transición hacia un sistema
ñala la necesidad de incluir a la ciudadanía
alimentario sostenible requiere la protección
como agente activo en la transición de los
de la ciudadanía frente a prácticas engaño-
sistemas alimentarios, a través de un mayor
sas en la publicidad.
y mejor conocimiento que permita la toma
No obstante, otra de las lecciones que se
de decisiones de consumo conscientes. Los
desprenden de las medidas propuestas es
centros de educación formal tendrían una
que la ciudadanía no ha de cargar con toda
función protagónica en esta generación de
la responsabilidad de las consecuencias de
conciencia a lo largo de todo el ciclo forma-
su consumo. Más allá de garantizar el acceso
tivo. No solo se trataría de la inclusión de
a información clara y fiable, para que las per-
contenidos específicos sobre sostenibilidad
sonas puedan ejercer de forma activa su rol
alimentaria, sino también de su función como
en la transformación del sistema alimentario,
espacios en los que se favorezca la adopción
sería beneficioso asegurar que los alimentos
de hábitos alimentarios sostenibles (por ejem-
que les son ofrecidos cumplan unos mínimos
plo, en sus comedores).
requisitos de sostenibilidad. Para ello resulta
La educación en materia de alimentación
esencial mejorar la transparencia y trazabili-
debe traspasar el ámbito formal, llegando a
dad a lo largo de toda la cadena alimentaria,
toda la ciudadanía mediante estrategias de
reforzando la vigilancia en el cumplimiento
comunicación eficaces, basadas en la defini-
de las normas vigentes en materia de prácti-
ción de guías alimentarias claras y que inclu-
cas productivas, incluyendo las referentes a

aspectos sociales (como las normas de salud pública puede tener como motor de la transi-
y derecho de las personas trabajadoras) y ción hacia una alimentación sostenible.
los controles de residuos químicos en los pro- Por un lado, dicha compra pública puede
ductos alimenticios. Los sistemas pesqueros suponer un notable crecimiento de la deman-
son uno de los ámbitos en los que resulta más da de alimentos obtenidos de forma ambien-
evidente la falta de transparencia y trazabili- talmente sostenible y sobre la base de unas
dad, lo que impide ofrecer información para relaciones económicas y laborales justas y
la toma de decisiones conscientes. transparentes. Por otro lado, permite ofrecer
Por otro lado, un sistema de control que unos alimentos sanos para las personas y
contribuya al empoderamiento y la partici- para el planeta precisamente a colectivos
pación de la ciudadanía ha de basarse en especialmente sensibles, como son los centros
el principio de precaución y en los avances educativos, los socio-sanitarios o los peniten-
científicos en materia de seguridad y sosteni- ciarios. Esta llamada de atención al papel de
bilidad alimentaria. En este sentido, uno de la compra pública no es nueva y constituye
los aspectos señalados en este Libro Blanco una constante en la mayoría de estudios
es la necesidad de incluir, en los sistemas de sobre la transición hacia una alimentación
evaluación del riesgo, el papel de los disrup- sostenible pero, para avanzar en ella de una
tores endocrinos y su efecto acumulativo. forma efectiva, se hace necesario ampliar los
Por último, el conocimiento científico sobre
comportamiento humano señala que, si bien
la información puede contribuir a la adquisi-
ción de hábitos más sostenibles, el principal
determinante de las decisiones diarias es la
arquitectura del ambiente en que éstas se rea-
lizan. Las medidas propuestas en este Libro
Blanco van también en esta línea, desde la
facilitación del consumo de sobrantes alimen-
ticios para evitar el desperdicio, a una mayor
visibilidad y acceso a opciones de consumo
sostenibles (por ejemplo, basadas en circuitos
cortos o procedentes de la ganadería exten-
siva) hasta la ampliación de la oferta basada
en alimentos vegetales.
2.2 Un marco político e institucional

facilitador y seguro
Como no podía ser de otro modo, muchas de
las propuestas planteadas en los diferentes
capítulos implican directamente (o requieren
implícitamente) un cambio en los marcos po-
líticos e institucionales. Un buen ejemplo de
ello es la mención recurrente en muchos de
los capítulos al doble papel que la compra

marcos de la legislación en materia de con- tender la multidimensionalidad de la cuestión
tratación pública y superar la prevalencia del alimentaria y participar de forma informada
criterio económico que no hace sino estimu- en los debates que la transición alimentaria
lar aún más la concentración empresarial de debe generar, y (iii) con participación efectiva
los proveedores. y de calidad de las partes interesadas, inclu-
El diseño de unos marcos políticos e institu- yendo el amplio espectro de organizaciones
cionales adaptados a un sistema alimentario de la sociedad civil que representan desde los
sostenible debe tener, según se desprende productores hasta el ámbito de la nutrición y
de las medidas formuladas en este Libro el consumo.
Blanco, algunos ingredientes esenciales. En En tercer lugar, la acción política debe de
primer lugar, son numerosas las referencias combinar dos requisitos no siempre fáciles
a la necesidad de mejorar la coordinación de equilibrar. Por una parte, el diseño y la
entre y dentro de las administraciones pú- aplicación de los instrumentos de interven-
blicas. Uno de los elementos esenciales de ción pública debe tener una "plasticidad in-
una alimentación sostenible es su carácter teligente", esto es, ser capaces de adaptarse
sistémico, en la medida que aúna cuestiones adecuadamente a contextos y actores muy
relacionadas con la salud, la producción, la diferentes. Un ejemplo claro son los están-
sostenibilidad ambiental, la justicia social, la dares higiénico-sanitarios o ambientales,
educación, la investigación, etc. Por ello, el que deben poder amoldarse a la realidad
abordaje de la alimentación desde las admi- de muchas pequeñas empresas, actividades
nistraciones requiere que éstas dispongan de artesanales o nuevas iniciativas alimentarias,
espacios de coordinación entre los diversos en las que la aplicación de un marco legal
departamentos que trabajan en esas múltiples pensado para las grandes empresas conven-
dimensiones. Esta ‘transversalización’ del en- cionales supone, de facto, una losa para su
foque de la alimentación sostenible requerirá desarrollo. Pero, por otra parte, varias de las
dos ingredientes esenciales: un refuerzo de propuestas de este Libro Blanco apuntan pre-
la formación y capacitación en esta materia cisamente a aumentar el grado de seguridad
del personal técnico y un liderazgo claro en que debe tener el sistema alimentario, evitan-
la dirección política. Del mismo modo, y es- do los riesgos alimentarios.
pecialmente en un país en el que numerosas
competencias políticas están descentralizadas 2.3 Un sistema de incentivos
a administraciones autonómicas y locales, económico correcto
diversas medidas llaman la atención sobre
la necesidad de mejorar los mecanismos de Un buen número de las medidas incluidas en
coordinación entre administraciones. este Libro Blanco se dirigen a tratar de corre-
Un segundo requisito de un marco político gir las disfunciones del sistema alimentario
facilitador de la transición es el de consolidar actual. Estas se derivan en ocasiones de la no
un sistema adecuado de toma de decisiones consideración de las externalidades negativas
(i) basado en un conocimiento transdisciplinar ambientales y sobre la salud que provoca
(que combine el que procede del ámbito cien- de un inadecuado diseño de los instrumentos
tífico y de las prácticas de los diversos actores financieros de las políticas públicas, o de una
implicados en el sistema alimentario) riguroso distribución no equitativa de los beneficios y
y no sesgado por intereses comerciales, (ii) costes del funcionamiento del sistema. En con-
asociado a mecanismos de rendición de cuen- secuencia, algunas de las medidas planteadas
tas que permita al conjunto de la sociedad en- tienen como finalidad configurar un marco

adecuado de incentivos para la toma de deci- Finalmente, es necesario contrarrestar la
siones, que alinee las decisiones de los múlti- enorme incidencia que las economías de es-
ples actores que operan tanto en el lado de la cala y la existencia de costes de transacción
oferta como de la demanda con los requisitos tienen sobre la configuración del sistema
de un sistema alimentario sostenible. alimentario. La aparentemente imparable ten-
Sin embargo, esta cuestión no se ha plas- dencia a la concentración empresarial consti-
mado de forma clara en una mayoría de me- tuye una fuente de vulnerabilidad del sistema
didas que han apostado más por actuaciones alimentario, supedita la acción pública a los
dirigidas a la información y la sensibilización cada vez más influyentes lobbies corporativos
o al empleo de regulaciones directas. Preci- y acumula el poder sobre el sistema en pocas
samente por ello, creemos necesario poner manos. Por su parte, los costes de transacción
de relieve la importancia que un sistema de asociados al acceso a la información con-
incentivos económico correcto tiene para contribuyen aún más a los procesos de integra-
solidar un sistema sostenible. ción vertical de los grandes conglomerados
En primer lugar, la modificación de la corporativos, expulsando a las pequeñas
fiscalidad que se aplica a ciertas actividades explotaciones agrarias y empresas alimen-
productivas o a los alimentos aparece pro- tarias y a dificultar a los y las consumidoras
puesta en diversos capítulos como una vía unas decisiones de compra adecuadamente
adecuada tanto para desincentivar decisiones informadas. Es imprescindible un sistema de
con efectos externos negativos (ambientales incentivos inteligentes que promueva procesos
o sobre la salud), como para proteger o favo- de innovación tecnológica y social dirigidos a
recer ciertos perfiles productivos por sus bon- fomentar la acción colectiva y el acceso a la
dades. Sin embargo, tal como el capítulo de información relevante por parte de todos los
fiscalidad recoge de manera clara, el trata- actores del sistema.
miento fiscal de las actividades y el consumo
alimentario debe realizarse de una forma ho- 2.4 Una cadena de valor equilibrada,
lística, es decir, considerando la globalidad transparente, inclusiva y resiliente
de los alimentos y teniendo en consideración
las repercusiones sobre su asequibilidad. La cadena alimentaria está en el centro de la
En segundo lugar, un buen número de me- alimentación sostenible. Destacamos en este
didas han ido dirigidas a propuestas de crea- Libro Blanco dos líneas de acción que resul-
ción de diversos tipos de incentivos económi- tan prioritarias para mejorar la contribución
cos públicos (ayudas, subvenciones) para el de las cadenas de valor a la sostenibilidad
fomento de ciertas actividades o prácticas em- de los sistemas alimentarios: la movilización
presariales, así como a la modificación de los del conjunto de los actores de la cadena y la
sistemas de ayudas existentes (por ejemplo, los combinación de la rentabilidad económica
integrados en la Política Agraria Común), por con el resto de los pilares de la sostenibilidad
entender que no responden a las necesidades (ambiental y social).
de unos sistemas alimentarios sostenibles. Se Una cadena alimentaria creadora de valor
trata, en definitiva, de eliminar los incentivos y un reparto equilibrado de dicho valor entre
económicos perversos para la salud de las sus actores es condición necesaria, aunque
personas, los animales y los ecosistemas, y de no suficiente, para que todos puedan parti-
reorientar los fondos públicos hacia modelos cipar activamente en el cumplimiento de los
sostenibles de producción, transformación, dis- Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y
tribución y consumo. de sostenibilidad alimentaria. Esto es verdad

Hoy ya se producen alimentos en el mundo
para más de 9.000 millones de personas.
Sin embargo, cada día 800 millones
siguen padeciendo hambre, principalmente
en las zonas más desfavorecidas.
15. CONCLUSIONES
para todos sus actores, principalmente aque- • El ahorro energético y las energías
llos más débiles como las y los pequeños y renovables deben ser fomentados, sin
medianos productores y productoras. que por ello supongan competencia des-
No hay receta mágica para conseguir este leal a actividades productivas de mayor
resultado. De hecho, son múltiples las inicia- valor socio-ambiental.
tivas ya adoptadas por numerosos actores
• Los secanos españoles y otros sistemas
para avanzar en este camino. En este Libro
de alto valor natural se merecen una re-
Blanco, proponemos un gran abanico de
flexión global y un plan estratégico que
medidas y queremos subrayar algunas de sus
asegure su futuro.
grandes orientaciones:
• El transporte intermodal, las autopistas del
• La ley de la cadena alimentaria debe
mar y el transporte por ferrocarril (no todo
someterse regularmente a evaluación parti-
es Alta Velocidad) deben ser potenciados.
cipativa para mejorar su eficacia
y eficiencia. Deben apoyarse las iniciativas que acer-
can el campo y el mar a la ciudad y el cita-
• Las organizaciones interprofesionales
dino al agricultor, como son la agricultura
deben potenciarse para servir de lugar
territorializada, la producción agroecológica,
de encuentro.
los circuitos cortos comerciales y físicos, las
• Las organizaciones comerciales de produc- ventas directas, los mercados campesinos, los
tores y sus asociaciones deben promover- productos de temporada y km 0, los huertos
se, en otros sectores más allá del de las urbanos, las cooperativas y grupos de consu-
frutas y hortalizas. midores. Todas estas iniciativas tienen gran
potencial para revertir la insostenibilidad de
• La investigación e innovación, el asesora-
los actuales sistemas alimentarios y pueden
miento de las explotaciones y la economía
ayudar a que los productores encuentren un
circular deben ser inclusivas para que las
camino hacia el consumidor y consigan una
explotaciones familiares se integren en
renta digna por su trabajo.
esta dinámica de futuro.
• Los circuitos cortos (comerciales y
físicos), los productos locales y de
temporada, los mercados campesinos,
los centros logísticos compartidos para
productores locales, los productos
de calidad, la agroecología… forman
parte de la solución para muchas
explotaciones agrarias.
• El suelo agrícola debe ser protegido,
en especial en las zonas peri-urbanas.
• Los seguros agrarios deben seguir
siendo una prioridad e incluso aún
más potenciados.


Por otro lado, el futuro Plan Estratégico relevo generacional, en especial incorporan-
Nacional previsto por la nueva PAC, y los do a las mujeres en el sector productivo, es
fondos “Next Gen”, son una ocasión irrepeti- necesario asegurar el acceso a la tierra, a los
ble de avanzar decisivamente por este cami- medios de producción (maquinaria, aperos,
no. Una nueva estructuración del hoy “pago etc.) y a la financiación necesaria para conti-
básico para la sostenibilidad” para que su nuar con una finca, o más aún si se pretende
realidad corresponda plenamente con su que surjan nuevas iniciativas.
formulación y la nueva figura de los “Eco-es- Otro elemento de marcado corte social,
quemas” deben ser dos de los motores de la recalcado a lo largo de varios capítulos, es
transición agroecológica. la necesidad de incorporar los aspectos de
única salud (personas, animales, ecosistemas)
2.5 Una producción alimentaria en la toma de decisiones, considerando sus
en equilibrio con la naturaleza vínculos inequívocos e indisolubles con los
sistemas alimentarios. En el caso del sector
La producción de alimentos respetuosa con primario, existe una relación directa entre la
las personas, los animales y el planeta es una transmisión de zoonosis y la destrucción de
de las piedras angulares sobre las que des- los ecosistemas, por ejemplo, mediante la
cansan los sistemas alimentarios sostenibles. deforestación, en gran parte promovida por
Este tema es tratado en profundidad en los la intensificación agrícola y ganadera. Ello va
capítulos del Libro centrados en los sectores unido al aumento de enfermedades no trans-
agrícola, ganadero y pesquero y, de forma misibles motivadas por dietas inadecuadas,
más o menos transversal, en el resto. Se insis- o a asuntos emergentes, como la resistencia
te en la necesidad de promover modelos de a antimicrobianos, en parte agravada por su
producción sostenibles y regenerativos, ca- uso en producción animal. Tampoco puede ol-
paces de proveer de alimentos incorporando vidarse proteger, en primer lugar, la salud de
los tres aspectos clave de la sostenibilidad. las personas que producen alimentos, frente
Además, debe incorporarse la perspectiva de a la exposición a tóxicos y contaminantes em-
la resiliencia, no sólo frente a los envites de la pleados en los propios procesos productivos.
naturaleza, también de los económicos, mu- En el plano ambiental, se realizan pro-
cho más aún en un mundo globalizado, hiper- puestas para una producción alimentaria
conectado y sometido al cambio climático. que no dañe los ecosistemas y que, además,
Por una parte, se aboga por una produc- contribuya a la recuperación del buen estado
ción alimentaria incardinada en un sistema de los mismos y a su capacidad para mitigar
capaz de proporcionar rentas, calidad de y adaptarnos al cambio climático. Este Libro
vida y condiciones de trabajo dignas a las Blanco presenta numerosas herramientas para
personas productoras y trabajadoras en la apoyar prácticas adecuadas en los sistemas
cadena alimentaria. En el caso de la produc- agrícolas, ganaderos y pesqueros centradas
ción primaria, debe asegurarse también la en la recuperación de los servicios ecosistémi-
remuneración de los bienes públicos genera- cos, sobre los cuales descansa el presente y
dos por la producción sostenible, no contem- el futuro de la alimentación.
plados generalmente en los precios de los Algunos de los ejemplos recogidos a este
alimentos en el mercado. respecto son la minimización en el uso de
Otra, debe reconocerse y valorarse la la- insumos (especialmente químicos) y el cierre
bor de las personas que producen los alimen- de ciclos, recuperando la conexión agrícola
tos. Es más, si se pretende lograr el ansiado y ganadera; la diversificación productiva

(como medida además de mitigación de ries- 3.1 Limitaciones de este trabajo
gos climáticos y de mercados); el fomento de
El cierre de este Libro Blanco viene acom-
la agro y biodiversidad; la reconstrucción de
pañado de la toma de consciencia sobre
sistemas agrosilvopastorales; el incremento
sus limitaciones, debidas al menos a las
de la cabaña ganadera extensiva, mientras
siguientes tres razones. La primera de ellas
se reducen y minimizan los impactos de la
es la necesidad de restringir el número de ca-
industrial; la revisión y actualización de las
pítulos y personas expertas implicadas en su
normas que aseguran el bienestar animal; el
redacción. Son muchas las facetas a tener en
impulso a la pesca y acuicultura sostenible
cuenta en el diseño de una estrategia integral
y de bajo impacto, restringiendo las artes
para avanzar hacia una alimentación soste-
destructivas y poco selectivas y protegiendo
nible. Por supuesto, el contar con aún más
hábitats sensibles y zonas esenciales de cría
perspectivas hubiera contribuido a un mayor
y puesta. Sin olvidar, también en el plano
enriquecimiento del Libro, pero creemos que
productivo, el reto de frenar las pérdidas y el
las 53 expertas y expertos que han partici-
desperdicio alimentario.
pado y los 15 capítulos presentados ofrecen
Todo esto, debe estar debidamente apoya-
ya un primer gran paso para comprender la
do en el conocimiento científico, la innovación
complejidad del reto e identificar algunas de
y acceso a la digitalización, siguiendo los
las principales líneas de acción.
principios de la agroecología y de la pesca
La segunda razón es que, aunque las y los
sostenible. A la par, se propone la recupera-
autores han intentado recoger en cada capítu-
ción y transmisión del conocimiento de agri-
lo una lista amplia de medidas con potencial
cultores, ganaderos y pescadores y la detec-
de contribuir al avance de la transición alimen-
ción de las necesidades en investigación y el
taria, sin duda hay otras muchas que han que-
acompañamiento, asesoramiento y formación
dado fuera, y habrán de ser identificadas en
durante todo el proceso de la transición ecoló-
futuros trabajos. Aun así, las medidas que se
gica, favoreciendo el empoderamiento de las
contemplan constituyen un amplio abanico de
personas productoras para que se conviertan
actuaciones que pueden ser ya consideradas,
en elementos activos de dicho proceso.
y, en buena parte, implementadas, abriendo el
camino por el que es necesario transitar.
3. LA COMPLEJIDAD DE LAS
En tercer lugar, la transición hacia una
RESPUESTAS NECESARIAS
alimentación sostenible se enmarca en un
El proceso de creación de este Libro Blanco contexto de cambio hacia una sociedad sos-
no ha sido sencillo, como tampoco lo es la tenible mucho más amplio, con necesidades
definición de aquellas medidas que podrán que exceden con creces los objetivos de este
conducirnos hacia el sistema alimentario trabajo. Para que las medidas propuestas en
sostenible que debemos alcanzar. Fruto de este Libro Blanco puedan ser aplicadas con
esta complejidad, el presente trabajo alberga éxito, son igualmente necesarios cambios pro-
algunas limitaciones que es necesario recono- fundos en las políticas energéticas, de trans-
cer. Del mismo modo, no deben perderse de porte y movilidad, de vivienda o de política
vista las varias tensiones que pueden aparecer fiscal, etc., sin olvidarnos de las políticas de
entre algunas de las medidas propuestas. Am- conciliación laboral y del respeto a las diver-
bos asuntos son abordados a continuación, sas culturas (incluso culinarias) que conviven
así como algunas cuestiones que deberán ser en nuestro país. Por otro lado, el diseño de
resueltas en los meses y años por venir. las medidas a aplicar ha de realizarse de for-

ma coordinada, sin olvidar la visión de con- en el campo, en la industria alimentaria y la
junto, con el fin de evitar potenciales incon- distribución, a las labores de transporte, etc.,
gruencias y efectos negativos, especialmente pero también a aspectos como la gobernanza
sobre los sectores sociales más fragilizados. o la seguridad y salubridad alimentarias. Del
mismo modo, la transición alimentaria no pue-
3.2 Posibles tensiones entre objetivos de dejar atrás a las y los consumidores que se
enfrentan a una difícil situación económica y
La complejidad a la que nos referimos es tam- personal. Tanto la crisis del 2008 como la ac-
bién el resultado de las tensiones existentes tual derivada del COVID han acrecentado las
entre los distintos objetivos y componentes diferencias sociales en nuestras sociedades.
de una estrategia integral de sostenibilidad. Otra de las tensiones tangibles en la actua-
Hilando con el apartado anterior, existe el lidad es la necesaria disminución del consumo
riesgo de que el diseño de medidas pensadas de carne de una gran parte de la población
para alcanzar la sostenibilidad ambiental pue- frente al apoyo a la ganadería extensiva, cu-
da profundizar en la brecha socioeconómica yos beneficios socioambientales han sido se-
de nuestra sociedad. Sirva de ejemplo la Con- ñalados en este Libro Blanco. Pese a que este
vención Ciudadana por el Clima auspiciada tipo de ganadería fomenta el mantenimiento
por el gobierno galo. Las primeras medidas de territorios vivos y agroecosistemas sanos y
propuestas, si bien beneficiosas para los obje- biodiversos, el precio de sus productos es hoy
tivos climáticos, han desencadenado sonadas en día superior al de la ganadería industrial.
protestas en una parte de la ciudadanía fran- Es por ello que existe el temor de que la dis-
cesa preocupada por cómo afectarían a sus minución del consumo de alimentos de origen
ya delicadas rentas (los llamados “chalecos animal perjudique aún más a los ya tamba-
amarillos”). Estas movilizaciones nos recuer- leantes sistemas de ganadería extensiva.
dan que sin justicia social no habrá transición Resulta necesario idear medidas, y algunas se
ecológica y, por supuesto, tampoco un cam- proponen en el Libro, para disipar estos temo-
bio hacia sistemas alimentarios sostenibles. res y que el fortalecimiento de la ganadería
Dentro del sistema alimentario son varias extensiva pueda venir de la mano de la gene-
las tensiones sobre las que hay que trabajar, ralización de dietas sostenibles y saludables.
con el fin de que no supongan un bloqueo Es igualmente necesario encontrar un equi-
a esta más que necesaria y profunda trans- librio entre usos alimentarios y no alimenta-
formación. Por un lado, está la necesidad rios del suelo y del mar, tales como la produc-
del ajuste de rentas y precios. En el caso de ción de energía o los cultivos no alimentarios
las y los productores, la obtención de rentas como el tabaco, el viñedo para vinificación,
dignas es una condición necesaria (aunque el algodón o la industria química.
no suficiente) para su adhesión al proceso de Incluso dentro de la producción alimen-
transformación. Este es un punto clave en la taria existen tensiones por resolver. Por un
transición hacia un sistema alimentario sosteni- lado, está la orientación hacia la exportación
ble, para lo cual se hace necesaria una mayor de una buena parte del sistema productivo
vertebración de la cadena alimentaria y la or- agrario español. Se trata principalmente –
ganización eficaz de las y los productores. La pero no exclusivamente – de muchas frutas y
remuneración digna de su trabajo no se puede hortalizas, productos cárnicos, vino o aceite.
limitar a quienes producen nuestros alimentos, Tal orientación constituye indudablemente una
sino que ha de extenderse a todos los esla- fuente de empleo y actividad económica en
bones de la cadena, desde quienes trabajan zonas rurales, al tiempo que contribuye en

muchos casos a una alimentación variada y En el año 2020, nuestro excedente de la
de calidad accesible a los consumidores de balanza comercial agroalimentaria alcanzó
los países importadores. Por otro, se encuen- los 19.600 millones de euros. Esto significa,
tra el diseño de sistemas agroalimentarios entre otros efectos, un gran número de pues-
que primen la provisión de alimentos locales, tos de trabajo. Las personas cuyos empleos y
de temporada y producción ecológica y ex- rentas dependen del actual sistema, aunque
tensiva para la población local. Es necesario puedan encontrarse en situación de vulnerabi-
identificar el lugar donde se ubica la soste- lidad por sus deficiencias, podrían presentar
nibilidad alimentaria en el espacio existente resistencias a su transformación. Pese a la
entre estos dos modelos. cuestionabilidad del famoso dicho castellano,
Paralelamente, cabe reflexionar sobre el la psique humana tiene una fuerte tendencia
impacto ambiental y social de nuestra de- a aferrarse a lo malo conocido, aun habien-
pendencia exterior. Por un lado, debemos do evidencias sobre los beneficios que el
incorporar al análisis la huella ecológica de cambio pueda ofrecer. Por ello, es necesario
la deforestación importada, especialmente de construir estrategias realistas de adaptación
los alimentos para el ganado necesarios para y mitigación para el conjunto de los actores
alimentar a una creciente ganadería intensiva que conforman nuestro sistema alimentario, de
o del aceite de palma para combustibles y aplicación progresiva en el tiempo; y no solo
otros usos alimentarios. Por otro lado, algunos eso: también es necesario comunicarlas de
de los productos de consumo habitual como manera eficaz y con afán integrador.
el café, el té o el chocolate pueden llegar a Por otro lado, existen cuestiones que han
tener consecuencias muy negativas sobre las de ser tratadas con especial delicadeza. Se
regiones en donde son producidos. trata, por ejemplo, de cómo compaginar las
La resolución de estas tensiones puede exigencias del necesario cumplimiento de la
requerir del diseño y aplicación de medidas legislación vigente – incluyendo la correcta
más o menos complejas. Sea cual sea la difi- transposición y aplicación de las distintas di-
cultad técnica y administrativa, la transición rectivas europeas – con la también necesaria
alimentaria requiere de la participación activa flexibilidad que permita tener en cuenta las
de toda la sociedad. Por ello, el primer paso realidades y posibilidades de pequeñas y
a dar es su identificación y reconocimiento, medianas iniciativas en lo referente a las me-
con el fin de iniciar el necesario debate social didas higiénico-sanitarias. En un país que ha
que ha de conducirnos hacia la utopía posible sufrido el drama (y el trauma) del envenena-
y ayudarnos a encontrar los equilibrios nece- miento por aceite de colza desnaturalizado,
sarios para avanzar en lo concreto. sólo cabe seguir avanzando en este camino
con prudencia, pero facilitando que las pe-
3.3 Otras cuestiones para queñas y medianas empresas puedan cumplir
profundizar en el debate los requerimientos mínimos.
La Comisión Europea ha hecho del Pacto
Por todo lo anterior, quien se acerque a este Verde europeo su hoja de ruta principal. En
Libro Blanco en busca de certezas y solucio- el tema que nos ocupa, se concreta princi-
nes sencillas se habrá decepcionado con su palmente en las estrategias “Biodiversidad” y
lectura. No es sencillo reorientar un sistema “De la Granja a la Mesa”. Al margen de los
alimentario cuya trayectoria viene marcada legítimos debates existentes sobre el detalle
desde hace décadas, con la participación de de los objetivos concretos propuestos y su
muy diversos actores. grado de realismo, la dirección marcada es

indudablemente la correcta. Ante la emergen- (por ejemplo, el correspondiente etiquetado);
cia ecosocial en la que está inmersa nuestra empresariales (con la responsabilidad social
sociedad, la prudencia hace necesario movili- corporativa como elemento diferenciador),
zar los fondos públicos disponibles al servicio etc. Los incentivos pueden tener la ventaja de
de la transición de la economía y la sociedad despertar menos resistencias sociales, pero,
hacia un escenario de sostenibilidad. En lo al mismo tiempo, las medidas a aplicar han
referente a la alimentación, esto incluye prin- de asegurar que se alcanzarán los objetivos
cipalmente a la Política Agraria Común, la perseguidos. Por otro lado, es legítimo pre-
Pesquera Común, los fondos europeos regio- guntarse en qué casos podría ser pertinente
nal y social y los fondos “Next Generation”, y útil el subvencionar con ayudas públicas el
pero también ha de considerar las ayudas de cumplimiento de obligaciones legales. Unos
estado. Aunque esto no sea oficialmente tema buenos ejemplos para ilustrar este propósito
de debate al existir un gran consenso formal podrían ser el de las zonas “Natura 2000” o
al respecto, las tensiones reaparecen en cuan- el de las subvenciones para la transformación
to se desciende al campo de las medidas y de las explotaciones de gallinas enjauladas.
las prioridades prácticas a implementar. Estas cuestiones ilustran algunas de las po-
También es objeto de debate el determinar sibles barreras que la transición alimentaria
en qué medida el camino hacia la sostenibi- puede encontrar. No obstante, como se seña-
lidad, en nuestro caso hacia la alimentación la anteriormente, el primer paso es su iden-
sostenible, debe ser recorrido con instrumen- tificación y reconocimiento, para así poder
tos legislativos de obligado cumplimiento o buscar las soluciones más beneficiosas para
con incentivos. Estos pueden ser de múltiples el conjunto de la sociedad y los ecosistemas
tipos: económicos (como los Eco-esquemas de que dependemos.
de la futura PAC); fiscales (mediante desgra-
vaciones e impuestos verdes); de mercado 4. CIERRE
Llegados a este punto, únicamente nos queda

dar las gracias al lector/a y esperar que el
presente Libro Blanco sirva para nutrir el ne-
cesario debate público sobre como avanzar
hacia Sistemas Alimentarios Sostenibles y
Resilientes. Sólo desde el consenso consegui-
remos salir de esta encrucijada y avanzar
hacia una alimentación sana para personas,
animales y planeta.

Información de los autores
Capítulo 1: La oportunidad de un Libro CELSA PEITEADO MORALES

Blanco sobre alimentación sostenible Ingeniera agrónoma por la Universidad
Politécnica de Madrid. Responsable del
IVANKA PUIGDUETA BARTOLOMÉ
Programa de Alimentos en WWF España,
Licenciada en Ciencias Ambientales por la coordina acción política y trabajo en te-
Universidad Autónoma de Madrid, máster rreno para una transición agroecológica
en Ciencias Ambientales y Geomorfología hacia sistemas alimentarios sostenibles.
por la Universidad de Rouen (Francia) y
máster en Relaciones Internacionales y Capítulo 2: Inseguridad alimentaria:
Estudios Africanos por la Universidad Autó- más allá de las colas del hambre
noma de Madrid. Desde 2016 trabaja en
el ámbito de la sostenibilidad ambiental en ANA MORAGUES FAUS
sistemas agroalimentarios. Actualmente está Investigadora Ramón y Cajal en la Universi-
realizando su doctorado industrial en la dad de Barcelona. Durante dos décadas ha
empresa I-CATASLIT y la UPM, sobre estrate- trabajado sobre la consecución de sistemas
gias para la promoción de hábitos alimen- alimentarios más justos y sostenibles, reali-
tarios responsables y de baja huella de car- zando estudios en Europa y Latinoamérica.
bono. En el marco de este doctorado, está Su trabajo ha contribuido a expandir el
desarrollando una aplicación móvil (Foo- campo de critical food studies con más de
DTURAMA) para ayudar a la ciudadanía 60 publicaciones en los ámbitos de geo-
en la toma de sus decisiones alimentarias grafía, planeamiento, economía, ciencias
mediante la información sobre los impactos políticas, sociología y ciencias ambientales.
ambientales asociados a las mismas. Realiza sus investigaciones transdisiplinares
bajo principios de investigación acción
TOMAS GARCIA AZCÁRATE participativa, co-produciendo conocimien-
Vice-Director del Instituto de Economía, to con instituciones públicas y entidades
Geografía y Demografía (IEGD-CSIC), in- sociales, las cuales han resultado también
vestigador asociado del CEIGRAM. Doctor en guías y manuales sobre alimentación
Ingeniero Agrónomo, miembro de la Aca- sostenible o consejos alimentarios y han
démie de l’Agriculture de France y de la inspirado su participación en más de 60
Academia dei Georgofili, de los Comités conferencias en 14 países diferentes, entre
Científicos de la Mission Agrobiosciences ellas UN Habitat 2016. En los últimos años
del INRA francés y del CIHEAM. su trabajo se ha centrado en analizar el rol
de las ciudades en la transformación del
DIONISIO ORTIZ MIRANDA sistema alimentario, apoyando a diferentes
Catedrático de Economía, Sociología y Po- ciudades a repensar su impacto socioam-
lítica Agraria en el Departamento de Eco- biental y crear un futuro vivible para todas.
nomía y Ciencias Sociales de la Universitat
Politècnica de València. Ha trabajado en
diversos proyectos de investigación nacio-
nales y europeos sobre sistemas alimenta-
rios y desarrollo rural.
MARTA LLOBET ESTANY ARACELI MUÑOZ GARCÍA
Doctora en Sociología, Licenciada en Ciencias Doctora en Antropología Social por la Univer-
Políticas y Sociología y Diplomada en Trabajo sitat Rovira i Virgili y licenciada en Sociología
Social. Es docente en la Escuela de Trabajo por la Universitat Autònoma de Barcelona
Social de la Universitat de Barcelona. Es inves- y en Geografía e Historia por la Universitat
tigadora asociada al Centre de Recherche de de Barcelona. Es profesora lectora en la UFR
Montreal sur les inégalités et les discriminations Escuela de Trabajo Social de la Universitat de
(www.cremis.ca). Sus líneas de investigación se Barcelona. Es investigadora del Observatorio
centran en el estudio de grupos vulnerables y de la Alimentación (ODELA) de la Univer-
en situación de exclusión social; la alimentación sitat de Barcelona, y, dentro de éste, en la
en contextos vulnerables; las prácticas profe- línea de investigación "Toxic Body", equipo
sionales en la reducción de las desigualdades interdisciplinario dedicado al estudio de la
sociales a través de la innovación; la acción percepción social del riesgo. Dentro de estos
colectiva y comunitaria y la creatividad social. equipos ha participado en diferentes proyec-
Ha participado en diferentes proyectos de tos de investigación competitivos y contratos
investigación competitivos y con administracio- de investigación de relevancia. También es
nes públicas, ha presentado comunicaciones miembro del Medical Anthropology Research
y ponencias y tiene publicaciones en revistas Center- MARC de la Universitat Rovira i Virgi-
científicas y capítulos de libro sobre estos temas li. Ha trabajado principalmente en tres líneas
a nivel nacional e internacional. de investigación -alimentación y contextos
vulnerables; salud, riesgo y alimentación; y
PAULA DURÁN MONFORT salud e infancia-, sobre las cuales ha publica-
Doctora por la Universitat Rovira i Virgili, do artículos en revistas científicas de impacto
Licenciada en Antropología social y cultural y capítulos de libros, y ha presentado comuni-
por la Universitat de Barcelona y Diplomada caciones y ponencias en congresos naciona-
en Trabajo Social por la Universidad de Zara- les e internacionales.
goza. Es profesora en la Escuela de Trabajo
Social de la Universitat de Barcelona. Inves- CLAUDIA ROCÍO MAGAÑA GONZÁLEZ
tigadora asociada del Centre de recherche Doctora en Antropología Social por El Cole-
de Montréal sur les inégalités sociales et les gio de Michoacán y licenciada en Psicología
discriminations y miembro del International por el ITESO A.C. en México. Profesora del
Commision on the Anthropology of Food. Ha grado de Trabajo Social en la Universidad de
trabajado en diferentes líneas de investiga- Barcelona y fue profesora-investigadora en la
ción, como es la alimentación en contextos Universidad de Guadalajara durante 8 años
vulnerables; las desigualdades epistemológi- en México. Sus líneas de investigación se
cas, las metodologías participativas y el reco- centran en la alimentación en contextos vulne-
nocimiento de los saberes ciudadanos, sobre rables; las luchas por la soberanía alimentaria
todo en relación a las migraciones. Ha reali- y etnicidades en el contexto global desde una
zado diferentes comunicaciones, ponencias y perspectiva de las Epistemologías del Sur y
publicaciones, a nivel nacional e internacio- procesos políticos, étnicos e identitarios en
nal, sobre estas temáticas. comunidades indígenas y poblaciones rurales
y alimentación. Ha publicado varios artículos en la Escuela Técnica Superior de Ingeniería
y capítulos de libros y presentado diversas Agronómica, Alimentaria y de Biosistemas
comunicaciones y ponencias sobre dichas te- (ETSIAAB) de la UPM y en el máster de Agro-
máticas, a nivel nacional e internacional. ecología (UNIA-UCO-UPO).
MARÍA EUGENIA PIOLA SIMIOLI FRANCO LLOBERA SERRA

Doctora en antropología y socióloga, es Ingeniero Técnico Forestal, especialidad silvo-
docente e investigadora en el Grado de Tra- pascicultura UPM 1988. Asistencia técnica y
bajo Social de la Universidad de Barcelona. formador y responsable de prospectiva de la
Especializada en temáticas de pobreza, Red de Municipios Agroecológicos TERRAE.
desigualdad y exclusión social, enfocada es- Miembro de la asociación profesional Eco-
pecialmente en el análisis de la reproducción nomías BioRegionale (EBR) que trabaja en el
discursiva y simbólica de estas situaciones. rediseño de metabolismos económicos, eco-
También tiene experiencia en diseño y dina- nómicos y sociales rur-urbanas. Secretario de
mización de proyectos de desarrollo comuni- la Sociedad Española de Agroecología entre
tario a escala local. 2016-2020.
JUAN INFANTE-AMATE
Capítulo 3: Algunas contribuciones
posibles desde las cadenas de valor Experto en Economía Ecológica, Historia
a una alimentación sostenible Ambiental y Agroecología. Actualmente es
profesor en la Facultad de Economía de la
TOMAS GARCIA AZCÁRATE Universidad de Granada. También imparte
Vice-Director del Instituto de Economía, Geo- docencia en los máster de Agroecología
grafía y Demografía (IEGD-CSIC), investiga- (UNIA), Agricultura Ecológica (UNIA), Aná-
dor asociado del CEIGRAM. Doctor Ingenie- lisis del Mundo Actual (UHU) y de Ciencias
ro Agrónomo, miembro de la Académie de Sociales Aplicadas al Medio Ambiente
l’Agriculture de France y de la Academia dei (UPO). Actualmente dirige dos proyectos de
Georgofili, de los Comités Científicos de la investigación sobre los impactos ambientales
Mission Agrobiosciences del INRA francés y del crecimiento económico en España en los
del CIHEAM. dos últimos siglos (Fundación BBVA y Funda-
ción Ramón Areces).
ALICIA LANGREO NAVARRO
Doctora Ingeniera Agrónoma, miembro ALBERTO SANZ COBEÑA
del Patronato de la Fundación IVIFA, Directo- Profesor en la ETSIAAB de la UPM e inves-
ra de SABORA, SL, analista económica del tigador del CEIGRAM (UPM). Trabaja en el
sector agroalimentario. ámbito de la sostenibilidad de los sistemas
agrícolas y agroalimentarios, desde el impac-
Capítulo 4: Sistemas agrícolas que minimicen to de los manejos agrícolas al potencial que
impactos medioambientales y favorezcan la el cambio de hábitos de las consumidoras
adaptación al cambio global puede tener sobre los impactos medioambien-
tales ligados a la alimentación.
EDUARDO AGUILERA
Investigador Juan de la Cierva en el CEI-
GRAM (UPM). Trabaja en el estudio de la
agricultura y el sistema agroalimentario desde
una perspectiva biofísica. Imparte docencia
Capítulo 5: Sistemas ganaderos. Una marinas, en las que la pesca y los consumido-
transición necesaria: menor producción res actúan como super-depredadores.
y consumo, pero de mayor calidad
YESMINA MASCARELL
CELSA PEITEADO MORALES
Ambientóloga. Máster en Medio Ambiente,
Ingeniera agrónoma por la Universidad Poli-
dimensión humana y socioeconómica. Investi-
técnica de Madrid. Responsable del Progra-
gadora doctoral en pesca artesanal y género
ma de Alimentos en WWF España, coordina
(Universidad Politécnica de Valencia). Trabaja
acción política y trabajo en terreno para una
en gestión de proyectos del ámbito marino en
transición agroecológica hacia sistemas ali-
la Fundació ENT.
mentarios sostenibles.
LYDIA CHAPARRO
PABLO URIVELARREA GARCÍA
Bióloga. Máster en Conservación de la Biodi-
Ingeniero de montes especializado en plani-
versidad y especializada en ecología marina.
ficación forestal. Asesor en ganadería exten-
Trabaja en la Fundació ENT y colabora con
siva y pastoralismo en WWF España. Socio
ONG ambientales. Experta en conservación
fundador de Tesela: Territorio y Medio Am-
de la biodiversidad, consumo responsable,
biente.Concha Salguero Herrera. Licenciada
así como gestión y política pesquera.
en derecho. Coordinadora de proyectos en
Asociación Trashumancia y Naturaleza.
LAURA LEYVA. BIÓLOGA
Máster en Ecología marina. Su interés cientí-
BLANCA CASARES GUILLÉN
fico se centra en la ecología de túnidos y en
Licenciada en Ciencias Ambientales. Con-
los impactos socio-económicos del consumo
sultora independiente. Fundadora de EfecTo
de recursos marinos.
TP.Alberto Navarro Gómez. Licenciado en
Ciencias Ambientales. Investigador de la Uni-
MARTA CARRERAS
dad Mixta de Investigación en Biodiversidad
Bióloga. Máster en Ciencias del Mar (Univer-
- Universidad de Oviedo.
sidad de Barcelona). Tiene experiencia profe-
sional en organizaciones ecologistas de con-
Capítulo 6: La pesca y la acuicultura servación marina locales e internacionales.
en España Le interesa aplicar la ciencia para mejorar la
JOAN MORANTA
salud del medioambiente y de las personas.
Doctor en biología. Científico Titular del
MONTSE PÉREZ
Centro Oceanográfico de Baleares (Instituto
Español de Oceanografía). Socio fundador Doctora en biología. Investigadora Científica
de Alimentta. Su interés científico se centra en del Centro Oceanográfico de Vigo (Instituto
el campo de la biología de la conservación Español de Oceanografía). Experta en gené-
que compagina con la participación activa en tica aplicada a acuicultura y pesquerías. Par-
movimientos sociales. ticipa en grupos de trabajo de asesoramiento
de ICES y EFARO para temas de acuicultura.
LUCÍA LÓPEZ-LÓPEZ
Doctora en Biología. Investigadora postdoc-
toral del Centro Oceanográfico de Baleares
(Instituto Español de Oceanografía). Su inves-
tigación está enfocada en las redes tróficas
MIQUEL ORTEGA Capítulo 7: Logística y distribución asociativa
Físico, Doctor en ciencias ambientales. Tra-
PEDRO ZORRILLA MIRAS
baja en la Fundació ENT y colabora con el
ICTA (Universidad Autónoma de Barcelona). Doctor en Ecología y Medio Ambiente. Con-
Experto en economía ecológica y diseño de sultor e investigador en ICATALIST, e investiga-
políticas públicas, principalmente en el ámbi- dor visitante en la Universidad de Edimburgo.
to pesquero y marino. Especializado en sostenibilidad del medio
rural, en gestión de ecosistemas, agua y ser-
MANUEL HIDALGO
vicios de los ecosistemas, y en adaptación
Doctor en Ciencias del Mar. Investigador sostenible al cambio climático.
Científico del Centro Oceanográfico de Ba-
ANA IGLESIAS
leares (Instituto Español de Oceanografía).
Experto en el campo de la ecología y oceano- Profesora de Economía en la Universidad
grafía pesquera, y la relación entre el clima y Politécnica de Madrid, miembro del Comité
la pesca sobre los procesos ecológicos. Científico de la Agencia Europea de Medio
Ambiente y miembro del IPCC desde 1994.
GUILHERME MARTINS
Investiga sobre la respuesta social al cambio
Ambientólogo. Máster en Ecología. Investiga- y los extremos climáticos.
dor doctoral en Ciencias Marinas y socio-eco-
ALBERTO FERNÁNDEZ LOP
nomía de los sistemas marinos (Universidad
de Santiago de Compostela). Doctor en Ciencias Biológicas y técnico del
Programa de Aguas de WWF España, espe-
PATRICIA REGLERO
cializado en limnología y política del agua,
Doctora en Ciencias del Mar. Científica Ti- gestión de la demanda y asesoramiento en el
tular del Centro Oceanográfico de Baleares riego en el contexto de las cuencas hidrográfi-
(Instituto Español de Oceanografía). Experta cas y la Planificación hidrológica
en ecología de especies de grandes migra-
ELENA LÓPEZ GUNN
dores oceánicos. Coordina la plataforma de
divulgación planettuna.com Directora de ICATALIST, geógrafa especializa-
da en políticas públicas, innovación, gestión
COVADONGA OREJAS
del agua sostenible, especialmente de las
Doctora en biología. Investigadora Científica aguas subterráneas y la gestión colectiva y
del Centro Oceanográfico de Baleares (Ins- más recientemente especializada en adapta-
tituto Español de Oceanografía). Experta en ción al cambio climático y soluciones basadas
ecología de las comunidades bentónicas de en la naturaleza, miembro del IPCC WGII
profundidad. Trabaja por la conservación de Cap 4 (agua).
los ecosistemas marinos vulnerables.
Capítulo 8: Logística y distribución asociativa
SEBASTIÁN VILLASANTE
JAVIER SANZ CAÑADA
Doctor en Economía. Profesor en la Univer-
Investigador del Instituto de Economía, Geo-
sidad de Santiago de Compostela. Socio
grafía y Demografía del CSIC. Coordinador
fundador de Alimentta. Experto en socio-eco-
del grupo de investigación en Sistemas agro-
nomía y transformación de los sistemas ma-
alimentarios y Desarrollo Territorial. Coordina-
rinos socio-ecológicos. Fundador del Grupo
dor del Desafío Agroecología y Bioeconomía
de Trabajo de ICES “Resiliencia y Servicios
Circular del Libro Blanco de Desafíos Científi-
Ecosistémicos”.
cos 2030 del CSIC.
CAROLINA YACAMÁN OCHOA JOSÉ MARÍA CAPITÁN
Doctora en Geografía y profesora del de- Graduado en Nutrición Humana y Dietética,
partamento de Geografía de la Universidad Máster en Agroalimentación. Vocal del
Autónoma de Madrid (UAM). Pertenece al Consejo General de Colegios Oficiales de
grupo de investigación en Paisaje y Territorio Dietistas-Nutricionistas, Técnico del Servicio
en España, Europa Mediterránea y América de Salud del Ayuntamiento de Sevilla.
Latina de la UAM. Autor de la guía alimentaria Three Colour
Method (3COME).
Capítulo 9: Enfoques territoriales para
ISABEL CERRILLO GARCÍA
una alimentación sostenible y un mundo
rural vivo Profesora Titular del Área de Nutrición y
Bromatología de la Universidad Pablo de
DIONISIO ORTIZ MIRANDA Olavide, de Sevilla. Investigadora del grupo
Catedrático de Economía, Sociología y Políti- de investigación PAIDI BIO-311 “Nutrición
ca Agraria en el Departamento de Economía y diabetes”. Socia de @alimentta, think tank
y Ciencias Sociales de la Universitat Politècni- para la transición alimentaria.
ca de València. Ha trabajado en diversos pro-
yectos de investigación nacionales y europeos
Capítulo 11: Inocuidad de los alimentos:
sobre sistemas alimentarios y desarrollo rural.
riesgos químicos evitables
DANIEL LÓPEZ GARCÍA NICOLÁS OLEA SERRANO
Doctor en Agroecología, Sociología y De- Médico. Catedrático de universidad. Lidera
sarrollo Rural Sostenible. Trabaja con la un grupo de investigación que investiga la
Fundación Entretantos y es parte de la Secre- exposición humana a contaminantes am-
taría Técnica de la Red de Ciudades por la bientales y sus consecuencias en la salud.
Agroecología. Su trabajo de investigación y Centro de Investigaciones Biomédicas, Ciber
consultoría abarca las Metodologías Participa- de Epidemiología y Salud Pública CIBERESP.
tivas para la Transición Agroecológica, Redes Instituto de Investigación Biosanitaria (ibs.
Alimentarias Alternativas Políticas Alimentarias GRANADA). Miembro de Alimentta: Think
Locales y Sistemas Alimentarios Sostenibles. tank para la Transición Alimentaria.
ALICIA OLIVAS MARTÍNEZ

Capítulo 10: Consumo
alimentario responsable Bioquímica. Master en Biomedicina. Insti-
tuto de Investigación Biosanitaria (ibs.GRA-
ALEJANDRO BLAS MORENTE NADA). Miembro de Alimentta: Think tank
Doctor Ingeniero Agrónomo por la Universidad para la Transición Alimentaria
Politécnica de Madrid, tras más de 6 años en
el centro de I+D Ceigram actualmente trabaja MARÍA SÁNCHEZ RÍOS
en una asesoría técnica en temas de seguridad Máster en las especialidades de Higiene
alimentaria y nutricional para el Ministerio de Industrial, Seguridad en el Trabajo, Ergo-
Asuntos Exteriores, UE y Cooperación. nómica y Psicología Aplicada. Instituto de
Investigación Biosanitaria (ibs.GRANADA).
Miembro de Alimentta: Think tank para
la Transición Alimentaria
MARIANA F. FERNÁNDEZ CABRERA rativa Feitoría Verde (www.feitoriaverde.com),
Química. Catedrática de universidad. Profe- con su participación como colaborador ex-
sora de Nutrición Humana y Dietética. Centro terno en el grupo de investigación Educación
de Investigaciones Biomédicas, Ciber de Epi- Ambiental y Pedagogía Social SEPA-interea
demiología y Salud Pública CIBERESP. Instituto [www.sepa.gal].
de Investigación Biosanitaria (ibs.GRANADA)
FCO. JAVIER ALONSO MAGAZ
Capítulo 12: Educación para una Doctor en Historia por la Universidad de Gra-
alimentación sostenible y saludable nada. Licenciado en Historia por la Universi-
dad de Valladolid. Profesor Asociado en la
KYLYAN MARC BISQUERT I PÉREZ Universidad de Valladolid. Lleva más de dos
Graduado en Educación Social y Máster en décadas trabajando en el campo de la edu-
Cultura de Paz -Conflictos, Educación y Dere- cación desarrollando proyectos de escuelas
chos Humanos-, actualmente investiga sobre activas y participativas (VegaEduca, Pajari-
las prácticas y herramientas socioeducativas llosEduca, InterVegas). Considera que educar
para la promoción de la eco-ciudadanía y la supone construir ciudadanía y comunidades
cultura de la sostenibilidad desarrolladas en éticas que capaciten al alumnado a dirigir su
los canales y espacios alternativos de consu- propia vida desde el compromiso y defensa
mo responsable de alimentos en la provincia de la solidaridad, el compromiso social y la
de A Coruña. En líneas generales, su trabajo sostenibilidad. En la actualidad la Plataforma
se centra en el estudio de la confluencia en- Estatal InterVegas colabora en la redacción
tre los campos de la Educación Ambiental de una Ley de protección de los suelos y el
y la Agroecología, así como en las posibles apoyo a una alimentación saludable, próxima
sinergias a desarrollar entre ambos con los y de cercanía.
movimientos sociales como actor protagonis-
ta. Forma parte del grupo de investigación
Capítulo 13: La publicidad alimentaria
en Educación Ambiental y Pedagogía Social
en España: análisis de la realidad y
SEPA-interea [www.sepa.gal], del proyeto
propuestas de mejora
Resclima [www.resclima.info] y del grupo de
trabajo en Educación Ambiental y Desarrollo JOSE ANTONIO PONCE BLANDÓN
Comunitario A Eira do Ceesg, del Colexio de Licenciado en Publicidad y Diplomado en
Educadoras e Educadores Sociais de Galicia Enfermería. Doctor en Salud Pública por la
[www.ceesg.org]. Universidad de Sevilla y Máster en Salud
Pública por la Escuela Andaluza de Salud Pú-
MIGUEL PARDELLAS SANTIAGO blica (Universidad de Granada). Director del
Licenciado en Ciencias Ambientales por la Centro Universitario de Enfermería de Cruz
Universidad de Salamanca y doctor en Edu- Roja de la Universidad de Sevilla y Profesor
cación por la Universidade de Santiago de e investigador en Promoción de la Salud en
Compostela. La relación entre la Educación esta Universidad.
Ambiental, la Participación Social y los mo-
vimientos sociales centran la mayor parte de JORDI MENÉNDEZ PUIGGALÍ
su actividad investigadora y profesional, con Responsable de las acciones de Justicia Ali-
especial protagonismo en la búsqueda de es- mentaria en el Estado Español. Justicia Ali-
trategias comunitarias de mitigación y adap- mentaria es una asociación formada por per-
tación al cambio climático. En la actualidad sonas que cree en la necesidad de cambiar el
compagina su labor como socio de la coope- sistema agroalimentario actual, que oprime y
expulsa a las comunidades rurales, y destruye TOMAS GARCIA AZCÁRATE
el medio ambiente. Este cambio pasa por la Vice-Director del Instituto de Economía,
consecución de la Soberanía Alimentaria. Geografía y Demografía (IEGD-CSIC), inves-
tigador asociado del CEIGRAM. Doctor Inge-
niero Agrónomo, miembro de la Académie
Capítulo 14: Efectividad de las políticas
de l’Agriculture de France y de la Academia
fiscales para una alimentación sostenible
dei Georgofili, de los Comités Científicos de
JOSÉ M. GIL la Mission Agrobiosciences del INRA francés
Catedrático de Economía Agraria en la Uni- y del CIHEAM.
versidad Politécnica de Cataluña y Director
del Centro de Investigación en Economía y IVANKA PUIGDUETA BARTOLOMÉ
Desarrollo Agroalimentario-UPC-IRTA (CREDA). Licenciada en Ciencias Ambientales por la
Una de sus principales líneas de investigación Universidad Autónoma de Madrid, máster en
es cómo inducir cambios de comportamiento Ciencias Ambientales y Geomorfología por la
para garantizar dietas más sostenibles. Universidad de Rouen (Francia) y máster en
Relaciones Internacionales y Estudios Africanos
WISDOM DOGBE por la Universidad Autónoma de Madrid. Des-
Investigador Postdoctoral en el Scotish Rural de 2016 trabaja en el ámbito de la sostenibi-
College (Reino Unido). Ha trabajado funda- lidad ambiental en sistemas agroalimentarios.
mentalmente en el impacto de medidas ten- Actualmente está realizando su doctorado
dentes a mejorar la sostenibilidad de las die- industrial en la empresa I-CATASLIT y la UPM,
tas y reducir la prevalencia de la obesidad. sobre estrategias para la promoción de hábitos
alimentarios responsables y de baja huella de
Capítulo 15: Conclusiones finales carbono. En el marco de este doctorado, está
desarrollando una aplicación móvil (FooDTU-
CELSA PEITEADO MORALES RAMA) para ayudar a la ciudadanía en la
Ingeniera agrónoma por la Universidad Poli- toma de sus decisiones alimentarias mediante
técnica de Madrid. Responsable del Progra- la información sobre los impactos ambientales
ma de Alimentos en WWF España, coordina asociados a las mismas.
acción política y trabajo en terreno para una
transición agroecológica hacia sistemas
alimentarios sostenibles.
DIONISIO ORTIZ MIRANDA

Catedrático de Economía, Sociología y Políti-
ca Agraria en el Departamento de Economía
y Ciencias Sociales de la Universitat Politècni-
ca de València. Ha trabajado en diversos pro-
yectos de investigación nacionales y europeos
sobre sistemas alimentarios y desarrollo rural.
La Fundación Daniel y Nina Carasso y la Fundación
Alternativas no se identifican necesariamente con los
textos que encargan y editan, cuya responsabilidad
incumbe exclusivamente a sus autores.
Coordinación
Eva Torremocha Bouchet
José Luis de la Cruz Leiva
Edición de textos
© los autores
Documentación
© los autores
Edición
Fundación Carasso y Fundación Alternativas
Diseño Gráfico
Álvaro López
Impresión
Libro Académico
Fotógrafos
Pp. 125 y 145
© OFELIA DE PABLO Y JAVIER ZURITA / WWF ESPAÑA 2022
Pp. 130
© JUAN CAÑAMERO / WWF ESPAÑA 2022
© de los textos: sus autores

© de esta edición: Fundación Carasso
y Fundación Alternativas, 2022
© de las imágenes: sus autores
ISBN: 978-84 -18677- 44 -1

Depósito legal: M -5883-2022
Esta obra está bajo una licencia de Creative

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Ivanka Puigdueta Bartolomé Dionisio Ortiz
Celsa Peiteado Morales Tomás García Azcárate
Alejandro Blas Morente Marta Carreras
Concha Salguero Herrera María Sánchez Ríos
Lydia Chaparro Pedro Zorrilla Miras
Paula Durán Monfort Alberto Fernández Lop
Miquel Ortega Joan Moranta
José María Gil Manuel Hidalgo Miguel Pardellas
Blanca Casares Guillén Isabel Cerrillo García
Laura Leyva Franco Llobera Serra
Marta Llobet-Estany Daniel López García
Elena López Gunn Lucía López-López
Claudia Rocío Magaña González
José María Capitán Kylyan Marc Bisquert i Pérez
Guilherme Martins Yesmina Mascarell
Jordi Menéndez Puiggalí Ana Moragues Faus
Alberto Sanz Alicia Langreo Navarro
Jose Antonio Ponce Blandón Patricia Reglero
Alberto Navarro Gómez Nicolás Olea Serrano
Alicia Olivas Martínez Covadonga Orejas
Mariana F. Fernández Cabrera
Fco. Javier Alonso Magaz Wisdom Dogbe
María Eugenia Piola Simioli Javier Sanz Cañada
Juan Infante-Amate Araceli Muñoz García
Eduardo Aguilera Ana Iglesias
Pablo Urivelarrea García Sebastián Villasante
Carolina Yacamán Ochoa Montse Pérez

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LIBRO BLANCO DE LA

02 Inseguridad alimentaria: más

03 Algunas contribuciones posibles

07 Hacia un ciclo hídrico sostenible

09 Enfoques territoriales para

11 Inocuidad de los alimentos:

14 Efectividad de las políticas

LA ALIMENTACIÓN NOS UNE A TODOS LOS SERES VIVOS y engloba

LA FUNDACIÓN DANIEL Y NINA CARASSO, desde sus inicios en España

LA SOSTENIBILIDAD DE LOS SISTEMAS ALIMENTARIOS es un problema

33 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 34

35 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

37 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 38

39 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 40

41 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 42

43 01. LA OPORTUNIDAD DE UN LIBRO BLANCO SOBRE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE

Seuront, L., 2018. Microplastic lea-

Steffen, W., Richardson, K., Rocks-

Swinburne, B.A., I Kraak, V.,

WHO, 2021. Malnutrition.

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 44

En el Estado Español no se miden los niveles de inseguri-

La inseguridad alimentaria tiene efectos a nivel biológico y

51 02. INSEGURIDAD ALIMENTARIA: MÁS ALLÁ DE LAS COLAS DEL HAMBRE

Figura 1: HLPE. 2020. Seguridad alimentaria y nutrición: construyendo una narrativa

53 02. INSEGURIDAD ALIMENTARIA: MÁS ALLÁ DE LAS COLAS DEL HAMBRE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 54

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 56

57 02. INSEGURIDAD ALIMENTARIA: MÁS ALLÁ DE LAS COLAS DEL HAMBRE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 58

Observatorio para la Garantía del Derecho a • Administración pública estatal,

59 02. INSEGURIDAD ALIMENTARIA: MÁS ALLÁ DE LAS COLAS DEL HAMBRE

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 60

• Bancos de alimentos y otras iniciativas • Cocinas colectivas comunitarias: Proyecto

3.2.5. Impulsar iniciativas • Alterbanc: Banco de alimentos alternativo,

Este capítulo presenta la definición de insegu-

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 62

63 02. INSEGURIDAD ALIMENTARIA: MÁS ALLÁ DE LAS COLAS DEL HAMBRE

OGDAM, 2020. Hambre e

Paturel, D., 2016. Aide alimen-

Paugam, S., 2000. Le Salarié de

Shiva, V., 2003. Cosecha roba-

Villadiego, L., Castro, N., 2018.

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 64

El futuro plan estratégico nacional de la PAC será clave

Numerosos actores de la cadena ya están adoptando ini-

Cabe adoptar rápidamente medidas importantes, legis-

Algunas medidas requieren un análisis ponderado y un

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 72

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN EN ESPAÑA

3.1.1. Finanziación MEDIDA VERDE / PLAZO CORTO (2022-2023)

LIBRO BLANCO DE LA ALIMENTACIÓN SOSTENIBLE EN ESPAÑA 76

• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

A QUIÉN VA DIRIGIDA ESTA MEDIDA • Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación

• Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación