El Gobierno de Carlos Alvarado y La Cont

El Gobierno de Carlos Alvarado y
la contrarrevolución neoliberal
en Costa Rica
El Gobierno de Carlos Alvarado y
la contrarrevolución neoliberal
en Costa Rica
Iván Molina Jiménez

David Díaz Arias
Editores
330.972.86
G575g El gobierno de Carlos Alvarado y la contrarrevolución neoliberal
en Costa Rica - Primera Edición – Iván Molina J.; David
Díaz A., editores.
San José: Universidad de Costa Rica, Centro de Investigaciones
Históricas de América Central, 2021.
412 p.
13 x 21 cm.
Impreso en el SIEDIN
ISBN 978-9930-9748-4-1
1. Costa Rica - Política económica. 2. Neoliberalismo – Costa Rica.
3. Gobierno – Costa Rica. 4. Aspectos políticos. 5. Molina Jiménez,
Iván. 6. Hernández Naranjo, Gerardo. 7. Solano Chavarría Héctor. 8.
Moya Mena, Sergio I. 9. Acuña Soto, Jonathan. 10. Guillén Pérez, So-
fía. 11. Robles-Rivera, Francisco. 12. Cárdenas, Julián. 13. Díaz Arias,
David Gustavo. 14. Grau Crespo, Ariane. 15. Revelo, Ericka. 16. Cal-
derón Blanco, Marco Vinicio. 17. Morales Rivera, Valeria. 18. Cortés
Sequeira, Sofía. 19. Fuchs, Gustavo. 20. García Quesada, George.
Comité editorial:
Dr. Kevin Coleman, University of Toronto
Dr. David Díaz Arias, Universidad de Costa Rica
Dr. Marc Edelman, City University of New York
Dr. Michel Gobat, University of Pittsburgh
Dra. Christine Hatzky, Leibniz Universität Hannover
Dr. Jeffrey L. Gould, Indiana University
Dr. Lowell Gudmunson, Mount Holyoke College
Dra. Montserrat Llonch, Universidad Autónoma de Barcelona
Dr. George Lomné, Université Paris-Est Marne-la-Vallée
Dr. Héctor Pérez Brignoli, Universidad de Costa Rica
Dr. Eduardo Rey Tristán, Universidad de Santiago de Compostela
Dr. Ronny Viales Hurtado, Universidad de Costa Rica
Dra. Heather Vrana, University of Florida
Dr. Justin Wolfe, Tulane University
Primera edición, 2021.
Corrección filológica: Mariela Mata Li.
Diseño, portada, diagramación y control de calidad: Adriana Araya Esquivel.
Corrección de pruebas: editores y autores.
Imágenes de la portada: foto sin título (5 de octubre de 2018); fotógrafa:
Katya Alvarado Madrigal; propiedad del Semanario Universidad.
© Centro de Investigaciones Históricas de América Central.
© Iván Molina Jiménez / David Díaz Arias
Prohibida la reproducción total o parcial. Todos los derechos reservados.
Hecho el depósito de ley.
Contenido
Acrónimos principales ................................................... xiii

Prólogo
Molotov ........................................................................ xv
PRIMERA PARTE
NEOLIBERALISMO POLÍTICO
Capítulo 1
Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario
Iván Molina Jiménez .................................................... 3
1. Reformismo liberal ............................................... 4
2. Anticomunismo reformista .................................... 8
3. Neoliberalismo contrarrevolucionario ................... 14
Conclusión ................................................................ 22
Capítulo 2
Presidencia y Asamblea Legislativa: unidad contra
las clases trabajadoras
Gerardo Hernández Naranjo
Héctor Solano Chavarría ............................................. 25
1. Relaciones Ejecutivo-Legislativo ......................... 27
2. Configuración del poder ....................................... 28
3. Reforzamiento neoliberal ..................................... 31
3.1. Presupuestos de la República ........................ 31
3.2. Reforma fiscal de 2018 .................................. 33
vii
3.3. Ley antihuelgas .............................................. 35
3.4. Respuestas frente a la pandemia ................... 37
3.5. Proyecto de ley de empleo público ................ 40
3.6. Negociación con el FMI ................................. 42
Conclusión ............................................................ 44
Capítulo 3
Relaciones internacionales: bajo perfil, alto conflicto
Sergio I. Moya Mena ................................................... 49
1. Del plan de gobierno al Plan Nacional de
Desarrollo ............................................................ 49
2. La silla caliente de la Casa Amarilla .................... 51
3. Relaciones bilaterales ........................................... 55
4. Espacios multilaterales, cooperación internacional
y medio ambiente.................................................. 61
5. El Ministerio y el fortalecimiento de la carrera
diplomática ........................................................... 64
Conclusión ................................................................ 66
SEGUNDA PARTE
NEOLIBERALISMO ECONÓMICO
Capítulo 4
Política económica: fiscalismo, recortismo y recesión
Jonathan Acuña Soto ................................................... 71
1. Impulso a la reforma fiscal .................................... 72
2. Discusiones sobre reactivación económica ........... 77
3. Pandemia y crisis .................................................. 82
Conclusión ................................................................ 86
Capítulo 5
Política fiscal: regresividad y retorno del FMI
Sofía Guillén Pérez ....................................................... 89
1. Estado de las finanzas Públicas ............................ 90
2. La reforma fiscal de 2018 ..................................... 91
viii
3. Política fiscal y COVID-19 ................................... 95
4. El préstamo SAF con el FMI ................................. 100
Conclusión ................................................................ 105
Capítulo 6
Puertas giratorias: Gobierno y élites económicas
Francisco Robles-Rivera
Julián Cárdenas ........................................................... 107
1. Puertas giratorias .................................................. 110
2. Vínculos partidarios .............................................. 112
3. Financiamiento electoral privado .......................... 114
Conclusión ................................................................ 116
TERCERA PARTE
NEOLIBERALISMO SOCIAL
Capítulo 7
Descontento y protesta
David Díaz Arias .......................................................... 121
1. La sociedad escindida........................................... 123
2. Protesta contra la reforma fiscal ............................ 126
3. Movilizaciones contra la ley antihuelgas ............... 129
4. Luchas estudiantiles ............................................. 131
5. Movimiento Rescate Nacional............................... 135
Conclusión ................................................................ 141
Capítulo 8
Política laboral: regresividad, precariedad y
antisindicalismo
Ariane Grau Crespo ...................................................... 143
1. Política laboral y plan de gobierno........................ 144
2. Reforma fiscal, huelga y legislación
antisindical ........................................................... 146
2.1. Ley fiscal y empleo público ............................ 147
2.2. La campaña antisindical contra la huelga ....... 149
ix
3. Pandemia y avances en la política
laboral neoliberal .................................................. 156
3.1. Empleados públicos y costo de la crisis .......... 156
3.2. Flexiblidad laboral para el sector privado....... 159
Conclusión ................................................................ 161
Capítulo 9
Políticas de salud y COVID-19
Erika Revelo ................................................................. 163
1. Listas de espera .................................................... 163
2. Finiquito de la relación CCSS-Unibe .................... 166
3. Impacto del COVID-19 ......................................... 167
Conclusión ................................................................ 172
CUARTA PARTE
NEOLIBERALISMO CULTURAL
Capítulo 10
Política educativa: pedagogismo, desfinanciamiento
y crisis
Marco Vinicio Calderón Blanco .................................... 177
1. Eliminación de las pruebas nacionales de
bachillerato ........................................................... 178
2. Renuncia del ministro de Educación .................... 182
3. Recortes al presupuesto ........................................ 185
4. COVID-19 y sistema educativo ............................. 189
Conclusión ................................................................ 193
Capítulo 11
Universidades públicas: asalto a la autonomía
Valeria Morales Rivera ................................................. 197
1. IVA ....................................................................... 197
2. Reforma del empleo público ................................. 202
3. FEES .................................................................... 206
4. Tensiones y movilizaciones ................................... 207
Conclusión ................................................................ 211
x
Capítulo 12
Género, diversidad sexual y feminismos
Sofía Cortés Sequeira.................................................... 215
1. Norma técnica y reforma fiscal .............................. 215
2. Derechos humanos sin derechos laborales ............ 222
3. Renuncias de Mora y Salas ................................... 229
Conclusión ................................................................ 232
Capítulo 13
Medios de comunicación: de la alianza estratégica
al desencuentro
Gustavo Fuchs .............................................................. 235
1. Consenso y reforma fiscal...................................... 236
2. Legislación antihuelgas ........................................ 241
3. El escándalo de la UPAD ...................................... 243
4. La pandemia por COVID-19 ................................. 248
Conclusión ................................................................ 252
Capítulo 14
Ideología, narrativas y sentido común neoliberal
George García Quesada ................................................ 255
1. El imaginario en disputa ....................................... 256
2. La narrativa de la unidad nacional........................ 261
3. El Alvarado de La Nación ..................................... 264
4. Bicentenario y neoliberalismo progresista ............ 269
Conclusión ................................................................ 273
Epílogo
Futuro en llamas .......................................................... 277
Fuentes y bibliografía................................................... 287
Cronología ................................................................... 367
Índice analítico ............................................................ 373
Autoras y autores .......................................................... 385
xi
Acrónimos principales
APSE Asociación de Profesores de Segunda

Enseñanza
ANDE Asociación Nacional de Educadores
BCCR Banco Central de Costa Rica
CCSS Caja Costarricense de Seguro Social
CGR Contraloría General de la República
COMEX Ministerio de Comercio Exterior
CONAPE Comisión Nacional de Préstamos para la
Educación
CONARE Consejo Nacional de Rectores
FA Frente Amplio
FEES Fondo Especial para la Educación Superior
FMI Fondo Monetario Internacional
ICE Instituto Costarricense de Electricidad
INAMU Instituto Nacional de las Mujeres
ITCR Instituto Tecnológico de Costa Rica
MEDSE Movimiento Estudiantil de Secundaria
MEP Ministerio de Educación Pública
MRN Movimiento Rescate Nacional
MIDEPLAN Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica
MREC Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
PAC Partido Acción Ciudadana
xiii
PIB Producto Interno Bruto
PLN Partido Liberación Nacional
PRN Partido Restauración Nacional
PUSC Partido Unidad Social Cristiana
RECOPE Refinería Costarricense de Petróleo
TLC Tratado de Libre Comercio entre Estados
Unidos, Centroamérica y República
Dominicana
UCCAEP Unión Costarricense de Cámaras y
Asociacioones del Sector Empresarial Privado
UCR Universidad de Costa Rica
UNA Universidad Nacional
UNED Universidad Estatal a Distancia
UTN Universidad Técnica Nacional
xiv
Prólogo
Molotov
E n su edición correspondiente al jueves 13 de mayo de

2021, el periódico La Nación, perteneciente a uno de
los sectores empresariales más poderosos de Costa Rica,1
felicitó a la Fuerza Pública por haber impedido “a pequeños
grupos de revoltosos, violentos y en algunos casos armados
con cocteles molotov, el cierre de vías en diversas regiones”.
De inmediato, el diario llamó a repudiar las intenciones de
esas personas, a las que calificó de instigadoras, quienes,
“en un despliegue de inaceptable arrogancia, circularon
mensajes de audio dando el fin de semana de plazo a la po-
blación para abastecerse de artículos de primera necesidad
en previsión de los bloqueos”.2
Según La Nación, el propósito de sumir al país “en el
caos nació del llamado Movimiento Rescate Nacional, uno
de cuyos líderes, [el abogado] José Miguel Corrales [Bo-
laños, exdiputado y excandidato presidencial del Partido
Liberación Nacional (PLN)], abandonó las protestas en oc-
tubre debido a la infiltración del crimen organizado, según
dijo”. Entonces, “aquellas revueltas, también escuálidas,
pero más eficaces en su propósito de sembrar el caos, ter-
minaron cuando la Fuerza Pública decidió actuar. En esta
ocasión, la intervención fue más oportuna”. Con esto último,
1 Marchena Sanabria, 2020: 67-101.

2 La Nación, 2021a: 24.
Molotov xv
el periódico se refería a que, “desde la madrugada del
lunes” 10 de mayo, las autoridades mantuvieron “el control
de carreteras y puentes en puntos donde la labor de inte-
ligencia predijo disturbios”. ¿Dónde? A esta pregunta, el
periódico respondió:
“son zonas tan distantes entre sí como Sarapiquí, Pi-

tal de San Carlos y Paquita de Quepos, donde un gru-
po de antimotines, luego de hacer las advertencias
del caso, dispersó a unas 40 personas que habían
bloqueado la carretera mediante el uso de todo tipo
de objetos. En Altamira, desafortunadamente, tres
oficiales fueron heridos y se les trasladó a la clínica
local. A ellos debemos especial agradecimiento”.3
Desde la perspectiva de La Nación, “las manifestaciones

violentas y los cierres de vías ya agotaron la paciencia na-
cional” y “cada vez son menos los involucrados y más quie-
nes las repudiamos”; sin embargo, todavía “hay dirigentes
empeñados en obligarnos a aceptar la condición de rehenes
para alimentar sus fantasmas de ‘negociar’ con el gobierno”.
Contra esta práctica, a la que nunca se le debió reconocer
legitimidad, el diario aclaró que la obligación de la Fuer-
za Pública no era proceder con “timidez” y “pasividad” ni
asumir una “heroica autocontención frente a insultos, pe-
dradas y escupitajos”, sino, una vez agotado el diálogo y sin
desatender “la proporcionalidad de los medios empleados”,
“repeler a las agresiones”.
Finalmente, el periódico indicó, en sintonía con uno de
los componentes principales del imaginario nacionalista,4
que la sociedad costarricense era de “naturaleza pacífica”,
pero que eso no significaba indefensión. Consecuentemente,
3 La Nación, 2021a: 24 (todos los corchetes son de los editores o los autores).
4 Muñoz García, 2002, 20-21, 28-30; Acuña Ortega, 2002, 191-228.
xvi Prólogo
era preciso que el Poder Judicial aplicara “la ley a los
detenidos”. Además, enfatizó:
“en el terreno moral, los instigadores también

merecen la más fuerte condena, no solo por las
mentiras difundidas para enardecer a sus segui-
dores, sino también por la oportunidad escogida
para sembrar desasosiego. Como bien dice Daniel
Calderón [Rodríguez], director de la Fuerza Públi-
ca, los disturbios coinciden con la saturación de
los hospitales a causa de la pandemia de covid-19.
‘En el peor momento… con los hospitales al borde
de sus capacidades, irresponsablemente Rescate
Nacional aparece nuevamente haciendo llamados
para realizar bloqueos y otro tipo de acciones en
todo el país’, escribió el jefe policial. No podía te-
ner más razón”.5
Al analizar el anterior editorial de La Nación, sus inten-

ciones resultan claras: criminalizar a toda costa la protesta
social y justificar su represión. De esta forma, el mismo
diario que celebra el carácter pacífico del país clama por-
que se ejerza la violencia policial en defensa de la paz que
invoca. Simultáneamente, a la vez que abunda en efusivas
felicitaciones para la Fuerza Pública, de manera delibera-
da decide no informar acerca de los motivos que tenían las
personas residentes en algunas de las áreas más empobre-
cidas del país para fabricar bombas caseras, exponer sus
cuerpos al enfrentarse con las autoridades y arriesgarse a
ir a la cárcel por manifestar su descontento. Tal simplifica-
ción de las fisuras que desgarran a la sociedad costarricen-
se, al contraponer a los disidentes (una minoría) con sus
adversarios (la mayoría), reprodujo los esquemas binarios
5 La Nación, 2021a: 24.
Molotov xvii
de la Guerra Fría y de lo que Estados Unidos denomina la
lucha contra el terrorismo.6
Sin duda, el editorial de La Nación está muy distante de

ser un texto objetivo en términos periodísticos, pero su valor
radica precisamente en su beligerante subjetividad de cla-
se: al aplicarla, expone, con total transparencia, el profundo
y sistemático deterioro social e institucional experimenta-
do por Costa Rica desde que el presidente Carlos Alvara-
do Quesada asumió la Presidencia de la República el 8 de
mayo de 2018. En vez de impulsar iniciativas y diseñar es-
trategias para reconciliar a un país dividido por la campaña
electoral que acababa de finalizar, la nueva administración
asumió como tarea prioritaria preservar los privilegios y de-
fender los intereses de los poderosos grupos empresariales
que dominan la economía costarricense.
Lejos de simplemente dar la espalda a medidas que pudie-
ran afectar a esos sectores, el Gobierno de Alvarado impulsó
una verdadera contrarrevolución neoliberal, basada en refor-
mas decisivamente regresivas, tanto en lo social como en lo
institucional. En casi tres años y medio, su administración, con
el apoyo entusiasta de los principales medios de comunicación
del país, logró romper los límites que las movilizaciones popu-
lares y los contrapesos de un Estado democrático impusieron,
a las más depredadoras políticas proempresariales desde ini-
cios de la década de 1980. A este retroceso fundamental, se
sumó, a partir de inicios de 2020, el impacto de la pandemia,
que profundizó todavía más las desigualdades en curso.
El propósito de este libro es analizar sistemáticamente
esa contrarrevolución, por lo cual está organizado en cuatro
6 Ryan y Switzer, 2005: 97-124.
xviii Prólogo
secciones principales: en la primera, se explora el origen
del Gobierno de Alvarado, la relación del Poder Ejecutivo
con el Legislativo, y su política exterior; en la segunda, se
abordan sus iniciativas en el campo económico y fiscal, así
como sus vinculaciones con las cámaras empresariales; en
la tercera, se consideran las protestas sociales, las reformas
impulsadas en el campo laboral y la medidas adoptadas en
el área de salud; y en la cuarta, se presta especial atención
a lo ocurrido en el sector educación, los conflictos con las
universidades públicas, las propuestas sobre género y di-
versidad sexual, los nexos establecidos con los medios de
comunicación y el imaginario político que acompaña al pro-
ceso de cambio.
A lo largo de los distintos capítulos de esta obra, se ex-
plica cómo un gobierno surgido de la crisis de los partidos
políticos, la incertidumbre y la volatilidad electoral manio-
bró exitosamente para impulsar reformas que, desde ya, han
redefinido el marco institucional de la Costa Rica del siglo
XXI. En este nuevo escenario, el espacio para la negocia-
ción entre los distintos actores sociales se ha reducido al
mínimo, a la vez que las diferencias y las desigualdades
que los separan se expanden en una escala sin precedente.
Por eso, el editorial de La Nación, previamente analizado,
es tan importante: documentó cómo, en una de las democra-
cias más antiguas y prestigiosas del orbe, la voracidad em-
presarial, la complicidad mediática y la irresponsabilidad
gubernamental consiguieron no solo que personas comunes
y corrientes se convencieran de que la acción directa era la
única vía para hacer valer sus derechos, sino que el país se
parezca, cada vez más, a una bomba de tiempo.
Inicialmente expuestos en un seminario organizado por

el Centro de Investigaciones Históricas de América Central
Molotov xix
de la Universidad de Costa Rica, realizado los días 12 y
13 de mayo de 2021, los capítulos de este libro fueron
luego revisados y corregidos. Los editores reconocen a las
personas participantes por su comprometido entusiasmo
durante la preparación de la presente obra, que aporta un
conocimiento fundamental para comprender por qué, a
partir de 2018, el país, en vez de apartarse de los caminos
que conducen a espirales de violencia, empezó a recorrer-
los. También agradecen los comentarios de Ronny Viales
Hurtado, Andrea Montero Mora y Randall Chaves Zamo-
ra; y a Laura Martínez Quesada, directora del Semanario
Universidad, y a Katya Alvarado Madrigal, por facilitar la
fotografía para la portada.
xx Prólogo
PRIMERA PARTE
NEOLIBERALISMO POLÍTICO
Capítulo 1
Del reformismo revolucionario al
contrarrevolucionario
Iván Molina Jiménez
E n 2011, el reconocido sociólogo Edelberto Torres-Rivas

publicó un libro titulado Revoluciones sin cambios re-
volucionarios, en el que analiza por qué los movimientos
guerrilleros y los levantamientos populares, que llevaron
al poder a los sandinistas en Nicaragua y culminaron en
guerras civiles en El Salvador y Guatemala, no produjeron
cambios radicales en la estructura del poder ni en la distri-
bución de la riqueza. Al final de la obra, él señaló que las
negociaciones para alcanzar la paz y el establecimiento de
gobiernos civiles electos sin prácticas fraudulentas supu-
sieron también el colapso de los sueños socialistas en la
región, por lo que implicaron una negación de los mismos
principios que dieron origen a la lucha armada.1
Provocador como es, el título del libro de Torres-Rivas
puede ser invertido para aplicarlo a Costa Rica, a la que,
en los términos planteados por el sociólogo guatemalteco,
se podría definir como un país de cambios revoluciona-
rios sin revoluciones populares. En efecto, a lo largo de
su historia, se pueden identificar dos procesos reformistas
fundamentales, que modificaron de manera decisiva a la
sociedad costarricense. El primero ocurrió en la déca-
da de 1880, cuando la administración de Bernardo Soto
Alfaro impulsó las reformas liberales, y el segundo en el
1 Torres-Rivas, 2011.
Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 3

decenio de 1940, una vez que el Gobierno de Rafael Ángel
Calderón Guardia implementó un programa social sin pre-
cedente en Centroamérica.
Sin estar exentas de limitaciones e inequidades, esas re-
formas revolucionaron al país en un sentido decisivamente
progresista, al reducir brechas, mejorar condiciones de vida
y trabajo, ampliar oportunidades, democratizar el acceso a
la educación y la salud, y establecer una conexión electoral
estratégica entre las demandas populares y la gestión del
Estado. En contraposición, el Gobierno de Carlos Alvarado
Quesada (2018-2022), por vez primera en la historia de la
Costa Rica posterior a 1948, impulsó con éxito una políti-
ca pública dominada sistemáticamente por la regresividad
social e institucional. Su administración, debido al autorita-
rismo fiscalista y las profundas desigualdades que fomenta,
acerca a la sociedad costarricense a las experiencias de sus
vecinos centroamericanos.
Con el propósito de contrastar debidamente el reformis-
mo contrarrevolucionario del Gobierno de Alvarado con las
iniciativas revolucionarias emprendidas por las administra-
ciones de Soto y de Calderón Guardia, se considerará, para
cada uno de estos ciclos de profundos cambios históricos, el
período preparatorio de las reformas, su puesta en práctica
y la resistencia que suscitaron, sus secuelas inmediatas y
las memorias construidas en torno a cada proceso. A partir
de esta perspectiva comparativa se facilita no solo identi-
ficar las especificidades de la contrarrevolución puesta en
marcha en la sociedad costarricense, sino aproximarse a su
impacto a mediano y largo plazo.
1. Reformismo liberal
Durante la administración de Soto (1885-1889), se
llevaron a cabo las reformas liberales, que moderniza-
ron los códigos Civil y Penal, fomentaron todavía más
4 Iván Molina Jiménez

el desarrollo capitalista, reforzaron el Poder Ejecutivo,
crearon la nación costarricense, modificaron la educación
en un sentido secular y positivista, dieron origen a un sis-
tema de partidos políticos, redujeron las potestades de los
municipios y limitaron la influencia de la Iglesia católica.
Acerca de esto último no solo se eliminó la enseñanza de
la religión en escuelas y colegios, sino que se intervino di-
rectamente en ámbitos de dominio exclusivo de la clerecía,
como lo eran el matrimonio y el divorcio, al establecerse sus
variantes civiles en 1888.2
El período preparatorio de este proceso reformista fue
la dictadura de Tomás Guardia Gutiérrez (1870-1882), en
la cual se promulgó la Constitución de 1871 que, con ex-
cepción de los años 1876-1882 y durante la dictadura de
Federico Tinoco Granados (1917-1919), estuvo vigente
hasta 1948. Además, se inició el primer gran proyecto de
obras públicas, como fue la construcción del Ferrocarril al
Atlántico, y más importante aún, se autonomizó la gestión
del Estado, al sustraerla del control directo de las poderosas
familias oligárquicas, un proceso iniciado por Juan Rafael
Mora Porras (1849-1859) y continuado por sus sucesores
durante la década de 1860. En este contexto fue que se for-
maron cuadros especializados de funcionarios públicos, que
luego jugaron un papel decisivo en el reformismo liberal,
iniciado durante el breve Gobierno de Próspero Fernández
Oreamuno (1882-1885).3
Aunque el proceso reformista –en el que participaron
dos jóvenes abogados llamados Cleto González Víquez y
Ricardo Jiménez Oreamuno– fue amplio y diverso, la con-
flictividad que generó tendió a concentrarse en la reforma
educativa de 1886 que, al organizar la enseñanza por gra-
dos y exigir una asistencia sistemática de los estudiantes,
2 Salazar Mora, 1990.

3 Cotton, 1972; Pérez Zumbado, 2013.

afectaba decisivamente la vida cotidiana de las familias
populares, en especial las asentadas en áreas rurales. Se
reducía el aporte laboral de niños y adolescentes de ambos
sexos, quienes, gracias a los conocimientos aprendidos, se
distanciaban culturalmente de sus progenitores. Con rapi-
dez este descontento fue capitalizado por la Iglesia católica,
que movilizó a los padres para que no enviaran a sus hijos e
hijas a la escuela. A su vez, esta creciente oposición sirvió
de plataforma para que los políticos opuestos al Gobierno
montaran una exitosa campaña electoral para los comicios
de 1889, bajo el liderazgo del presidente de la Corte Supre-
ma de Justicia, José Joaquín Rodríguez Zeledón y su futuro
yerno, Rafael Iglesias Castro.4
Una vez efectuadas las elecciones de primer grado –en
esa época, los comicios eran de dos vueltas: en la primera,
los ciudadanos votaban por electores y, en la segunda, estos
escogían al presidente de la República, los diputados y los
regidores–, corrió el rumor de que el Gobierno fraguaba un
fraude. Inmediatamente, en la noche del 7 de noviembre
de 1889, se produjo la movilización popular más importan-
te del siglo XIX, cuando miles de personas, en su mayoría
campesinos, rodearon las ciudades principales y amenaza-
ron con incendiar San José. Aunque se suele enfatizar el
carácter espontáneo de esta protesta, lo cierto es que por la
organización que requirió, debió haber sido planeada con
suficiente antelación, en previsión de que el Poder Ejecu-
tivo no reconociera la derrota del candidato oficial: Ascen-
sión Esquivel Ibarra.5
Enfrentado con la disyuntiva de sofocar la rebelión po-
pular por la fuerza o dejar el poder, Soto escogió lo último,
con lo que se abrió un período de transición que culminó con
el ascenso de Rodríguez al Poder Ejecutivo (1890-1894).
4 Molina Jiménez, 2014: 57-75.

5 Pinaud, 1942.

Aunque el nuevo presidente concordó en mediatizar los
alcances de la reforma educativa, al reintroducir la instruc-
ción religiosa y establecer como obligatorios solo dos grados
de enseñanza en las áreas rurales, no estaba dispuesto a
derogar las restantes innovaciones liberales, por lo que su
administración adquirió un carácter autoritario, a medida
que empezaba a organizarse una fuerte oposición en su con-
tra. Tal movimiento, liderado por políticos proeclesiásticos
y apoyado por la Iglesia, se articuló en el Partido Unión
Católica (PUC), cuyo triunfo electoral en la primera vuelta
fue desconocido por el Gobierno,6 lo que posibilitó que Igle-
sias –el candidato oficial– asumiera el poder, en el que se
mantuvo hasta 1902, después de reelegirse en 1898.7
Frente al desafío planteado por sus adversarios, Rodrí-
guez e Iglesias profundizaron la reforma liberal que en sus
inicios combatieron, no solo al prohibir el establecimiento
de órdenes religiosas en el país, sino al legislar en contra
del uso de la fe en política.8 De esta manera, secularizaron
decisivamente la competencia por el poder y neutralizaron
nuevas amenazas como la planteada por el PUC. Si bien en
la primera mitad del siglo XX persistieron círculos católicos
que mantuvieron como meta derogar la legislación anticleri-
cal, su influencia electoral fue muy limitada,9 por lo menos
hasta la década de 1940, cuando un nuevo reformismo re-
volucionario, en procura de su propia realización, recuperó
esas reivindicaciones.
Pese a su importancia histórica y el impacto que tuvo en
promover la alfabetización popular, secularizar la sociedad y
sentar las bases para la transición a la democracia, poco se
conoce, debido a la falta de estudios, sobre las divergentes
6 Sánchez Solano, 2013.

7 Vargas González, 2005: 56-61.
8 Vargas Arias, 1991.
9 Soto Valverde, 1997: 34-47.

memorias que produjo este proceso reformista. Resulta
claro, sin embargo, que de maneras y por vías que precisan
ser investigadas, dejó una de sus huellas más profundas
entre el personal docente, que encontró en la reforma edu-
cativa de 1886 y su impulsor, el ministro Mauro Fernández
Acuña, dos referentes básicos para reivindicar el carácter
fundamental de la educación y de la labor de maestros
y profesores –muchos de los cuales eran mujeres– en la
historia de Costa Rica.
Más que la reforma liberal, fueron sus protagonistas, co-
nocidos como la generación de 1889 o la del Olimpo, los
que impactaron de modo duradero la memoria colectiva, un
proceso propiciado por las largas carreras políticas de Ji-
ménez y González Víquez, quienes acumularon veinte años
de administraciones presidenciales entre 1906 y 1936. Su
dominio de la competencia por el poder hizo que fuera con-
tra su legado que se definieran las identidades de sucesivos
círculos de jóvenes, en su mayoría intelectuales y profesio-
nales, que procuraron abrirse espacios en el Estado, desde
los radicales de inicios del siglo XX hasta los comunistas en
la década de 1930, sin olvidar a los futuros socialdemócra-
tas, fundadores del Centro para el Estudio de los Problemas
Nacionales (CEPN) en 1940.
2. Anticomunismo reformista
La administración de Calderón Guardia (1940-1944)
realizó cuatro reformas revolucionarias: creó la Universi-
dad de Costa Rica en 1940, fundó la Caja Costarricense
de Seguro Social (CCSS) en 1941 y en 1943 promulgó el
Código de Trabajo y promovió la incorporación del capí-
tulo sobre Garantías Sociales en la Constitución. Además,
expandió significativamente la cobertura de la enseñanza
primaria, puso en práctica un programa para calzar a los
escolares, inició un proyecto de vivienda popular y modificó

decisivamente las relaciones entre el Estado y la Iglesia
católica, no solo al permitir el restablecimiento de órdenes
monásticas, sino también al impulsar la derogatoria parcial
de las leyes liberales de finales del siglo XIX, lo que supuso
recatolizar la educación pública.10
Algunos de los procesos que culminaron durante la ges-
tión de Calderón Guardia tuvieron su origen en las reformas
liberales; sin embargo, su período preparatorio se remonta,
en lo esencial, a la década de 1920. Después de la caída
de la dictadura de Tinoco, las clases trabajadoras costarri-
censes, que en ese decenio empezaron a transitar de las so-
ciedades de ayuda mutua a los sindicatos, adquirieron un
renovado protagonismo, como lo demostraron durante las
huelgas de 1920 por la jornada de ocho horas.11 A la vez,
pequeños y medianos caficultores comenzaron a organizarse
y luchar por un mejor precio para el café que entregaban a
los beneficiadores.12 Las reivindicaciones por mejores con-
diciones de vida y laborales, recuperadas por el Partido Re-
formista (1923), fueron fundamentales para incorporar una
dimensión social a las campañas políticas.13
Tal proceso se consolidó en la década de 1930: en el con-
texto de la crisis económica mundial de entonces, el Parti-
do Comunista de Costa Rica (PCCR), fundado en junio de
1931, convirtió la denuncia de la pobreza y la explotación
de los trabajadores en el eje de su quehacer. Rápidamente,
el PCCR, que era una organización permanente a diferencia
de sus competidores electorales, dispuso de una presencia
decisiva en la esfera pública, mediante su periódico Traba-
jo, y de una base sindical. En los comicios municipales de
1932 y los legislativos de 1934 los comunistas ganaron sus
10 Salazar Mora, 1993.

11 Hernández Rodríguez, 1994.
12 Acuña Ortega, 1986: 113-122.
13 Samper Kutschbach, 1988: 157-222.

primeros asientos en las municipalidades y en el Congreso,
lo que les proporcionó una posición institucional estratégica
desde la que lideraron la huelga bananera del último año
indicado, que paralizó las actividades de la United Fruit
Company en el Caribe costarricense y se convirtió en uno
de los principales conflictos de su tipo en la América Latina
de la primera mitad del siglo XX.14
En contraste con el resto de Centroamérica, donde las
dictaduras militares persiguieron, ilegalizaron y masacraron
a los comunistas, la democracia costarricense enfrentó al
PCCR con una doble estrategia: a la vez que se le permitía
insertarse en el sistema político y competir en las contien-
das electorales, se ponía en práctica un anticomunismo so-
cialmente reformista. Antes de que Franklin D. Roosevelt
iniciara el New Deal en Estados Unidos, los últimos go-
biernos de González Víquez (1928-1932) y Jiménez (1932-
1936) promovieron o apoyaron iniciativas para subsidiar a
los desempleados, fijar salarios mínimos y combatir la des-
ocupación mediante una activa política de obras públicas.15
Desde esta perspectiva, el reformismo revolucionario de
la administración de Calderón Guardia fue una radicaliza-
ción de ese anticomunismo, ya que su propósito fundamen-
tal era quebrar electoralmente al PCCR, al implementar
algunos de los puntos centrales de su programa mínimo.
Con el objetivo de neutralizar la oposición de los sectores
más conservadores del país, el Poder Ejecutivo, desde muy
temprano, se acercó a la jerarquía de la Iglesia católica con
la que estableció una alianza: a cambio del respaldo ecle-
siástico a las reformas sociales, el Gobierno promovería la
derogatoria de la legislación que limitaba la influencia de la
clerecía en la educación pública.16
14 Miller, 1996: 25-46, 52-73.

15 Molina Jiménez, 2007.
16 Soto Valverde, 1985.

Si contra la reforma liberal de la década de 1880 pronto
se articuló una fuerte oposición popular, no ocurrió lo
mismo en relación con el reformismo social del decenio
de 1940. Dado que este último constituía una fuente clave
para acumular capital político, el conflicto básico fue por
el liderazgo de tal proceso. Las pugnas correspondientes
pronto llevaron a que el gobernante Partido Republicano
Nacional se dividiera entre los partidarios del presidente
Calderón Guardia y los del exmandatario León Cortés Cas-
tro,17 oportunidad que aprovecharon los comunistas para
acercarse al Poder Ejecutivo. De esta manera, el PCCR se
integró, desde muy temprano y como socio menor, al pro-
yecto reformista inicialmente planeado para quebrarlo en
términos electorales.
Alrededor de Calderón Guardia se conjuntaron fuerzas
muy diversas que colaboraron en un contexto de permanen-
tes tensiones intrínsecas: empresarios, comunistas, traba-
jadores y un sector de la jerarquía eclesiástica encabezado
por el arzobispo Víctor Manuel Sanabria Martínez. En el
bando contrario, la situación era similar: en torno a Cortés,
se agruparon algunos oligarcas, pero sobre todo sectores
medios urbanos y rurales. Cortés primero, y a su muerte
(1946) el periodista Otilio Ulate Blanco, quienes considera-
ban que la crisis política podía ser resuelta mediante algún
pacto o acuerdo, lideraron a los moderados de la oposición,
que eran la mayoría. Tal solución no era compartida por un
pequeño grupo de intelectuales, profesionales y pequeños
y medianos capitalistas, identificados con la línea dura de
José Figueres Ferrer.18
Puesto que Figueres y sus seguidores carecían de respal-
do electoral, eran jugadores menores en el escenario políti-
co. Debido a esto, la única vía rápida de que disponían para
17 Lehoucq, 1992.
18 Bell, 1971.

acceder al poder era una ruptura del orden constitucional,
algo que empezaron a planear desde comienzos de la década
de 1940. Con el inicio de la Guerra Fría (1945-1991) entre
Estados Unidos y la Unión Soviética, la crisis se profundizó,
al tensar todavía más la alianza entre Calderón Guardia y
los comunistas. El controversial triunfo de la oposición en
los comicios presidenciales de febrero de 1948 y la poste-
rior anulación de esos resultados por un Congreso dominado
por calderonistas y comunistas proporcionó a los figueristas
la excusa que necesitaban para levantarse en armas y, des-
pués de un conflicto que duró poco más de un mes, forzar la
salida del presidente Teodoro Picado Michalski.19
En vez de entregar el poder a Ulate, el candidato opositor
en los comicios de 1948, Figueres, a la cabeza de la Jun-
ta Fundadora de la Segunda República, gobernó el país sin
constitución durante dieciocho meses. A lo largo de este pe-
ríodo, radicalizó, en un sentido económico, la reforma social
iniciada por la administración de Calderón Guardia, al na-
cionalizar la banca, establecer un impuesto del 10 por ciento
a los capitales mayores a cincuenta mil colones, y crear un
conjunto de instituciones autónomas que modernizaron el
Estado y profundizaron su intervención en la sociedad. La
Constitución de 1949, aunque basada en la de 1871, incor-
poró todas estas innovaciones, a las que agregó el derecho al
voto de las mujeres y los afrocostarricenses. Para consolidar
su nuevo liderazgo político, los figueristas desarticularon al
Partido Republicano Nacional e ilegalizaron al PCCR, antes
de fundar el Partido Liberación Nacional (PLN) en 1951.20
De esta forma, la secuela del proceso reformista iniciado
en 1940 supuso reorganizar las prioridades en función de los
sectores medios, en vez de las clases trabajadoras, un cam-
bio afín con la persecución y la disolución del sindicalismo
19 Molina Jiménez, 2005: 367-420.

20 Rovira Mas, 1982: 47-63.

comunista y la promoción de sindicatos y asociaciones de
empleados públicos vinculados con el PLN.21 A inicios
de la década de 1970, debido al fortalecimiento de los sec-
tores liberacionistas de izquierda que en 1968 firmaron el
Manifiesto de Patio de Agua, la creciente politización de los
jóvenes y la inminente relegalización del PCCR (efectiva a
partir de 1975), el PLN complementó el reformismo anti-
comunista impulsado por el Gobierno de Calderón Guardia
con la creación del Ministerio de Cultura, Juventud y De-
portes (MCJD) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (Imas) en
1971, y el programa de Asignaciones Familiares en 1974.22
El impacto de estas iniciativas pronto fue visible: si en la
década posterior a 1961 las familias pobres disminuyeron
de 51 a 39 por ciento, para 1977 esa proporción se había
reducido todavía más: 25 por ciento.23
Comparada con la reforma de la década de 1880, la del
decenio de 1940 originó una intensa lucha, en términos de
la memoria, por tratar de capitalizar políticamente el lide-
razgo de un proceso de cambio histórico que modernizó
institucionalmente al país y posibilitó una decisiva redistri-
bución de la riqueza a favor de las clases trabajadoras y los
sectores medios. Pese a que la contienda todavía persiste
–en el presente, caracterizada sobre todo por el enfrenta-
miento entre aficionados al estudio del pasado e historia-
dores profesionales–, su etapa principal tuvo por escenario
el período 1948-1998, cuando compitieron las versiones de
los comunistas, los liberacionistas y los sectores de oposi-
ción al liberacionismo (principalmente calderonistas), hoy
día debidamente identificadas e investigadas.24
21 Aguilar Hernández, 1989.

22 Partido Liberación Nacional, 1968; Rodríguez Sancho, 2012; Salazar Mon-
tes, 2018: 81-101.
23 Céspedes Solano y Jiménez Rodríguez, 1995: 50-51.
24 Molina Jiménez, 2008; Díaz Arias, 2015.

3. Neoliberalismo contrarrevolucionario
Aunque al momento de ser publicado el presente libro el
Gobierno de Alvarado (2018-2022) todavía no termina, ya
es claro que su gestión fue la primera, en el pasado reciente
de Costa Rica, que logró desplazarse del neoliberalismo mo-
derado, puesto en práctica a partir de 1978,25 a uno de línea
dura. No se trata únicamente de que su administración pro-
movió en 2018 una regresiva reforma fiscal que reestructuró
la distribución del ingreso a favor de los grupos empresaria-
les más ricos y poderosos y en detrimento de los sectores me-
dios y las clases trabajadoras, sino de que en 2020 promulgó
la más agresiva legislación antisindical aprobada en el país
desde la guerra civil de 1948, que facilita la disolución de
sindicatos y criminaliza la protesta social.26
Por si lo anterior fuera poco, el Poder Ejecutivo impul-
sa una reforma de la jornada de ocho horas –una conquis-
ta fundamental ganada por los trabajadores durante las
huelgas de 1920– que prácticamente eliminaría el pago
de horas extra, perjudicaría especialmente a las mujeres
e incrementaría el desempleo,27 así como una restructura-
ción del empleo público que precarizaría las condiciones
laborales y reduciría los salarios de los funcionarios del
Estado.28 Además, tiene toda la intención de aprobar un
nuevo plan fiscal más regresivo que el de 2018,29 reducir
los ya limitados beneficios de las pensiones de la CCSS y
aumentar la edad de jubilación de sus afiliados,30 al tiempo
que se pronuncia a favor de una disminución de los aportes
empresariales a esta institución.31
25 Rivera Urrutia, 1982; Díaz Arias, 2019: 1-45.

26 Muñoz Portillo, 2020: 259-285.
27 Díaz Zeledón, 2020a.
28 Córdoba Rojas, 2021: 15.
29 Murillo Murillo, 2020a: 4-5.
30 Ugarte Jiménez, 2021a: 2-3; Pomareda García, 2021a: 4-5.
31 Rodríguez Arguedas, 2021: 20.

De todos los cambios promovidos por el Gobierno, dos
merecen especial atención: la regla fiscal, aprobada junto con
la reforma tributaria de 2018, y el proyecto para modificar el
empleo público. Ambas iniciativas violan la autonomía del
régimen municipal, el Poder Judicial y las instituciones crea-
das como entidades autónomas en la Constitución de 1949, en
particular la de las universidades estatales.32 También estas
innovaciones permiten reducir la inversión social, incluida
la establecida constitucionalmente a favor del financiamiento
de la educación pública.33 Por último, refuerzan de modo ex-
traordinario la posición del Poder Ejecutivo y, en especial, el
Ministerio de Hacienda que, desde la década de 1980, cons-
tituye uno de los tres principales bastiones del neoliberalismo
en el país; los otros dos son el Banco Central de Costa Rica
(BCCR) y el Ministerio de Comercio Exterior (Comex). Tal ten-
dencia hacia el autoritarismo institucional facilita la creciente
injerencia de las cámaras empresariales en la gestión pública.
Explicar qué factores, condiciones y procesos posibilita-
ron un gobierno como el de Alvarado supone considerar dos
marcos previos: uno de mediana duración y otro de corto pla-
zo. Durante el primero, que se extendió entre 1978 y 2016,
predominó el neoliberalismo moderado, caracterizado por la
redistribución de incentivos estatales a favor de los exportado-
res y los inversores extranjeros, la eliminación de beneficios y
subsidios para quienes producían para el mercado interno, el
ajuste de tarifas de servicios estatales, la apertura de algunas
actividades al sector privado (inicialmente en el caso de las
entidades financieras), una activa política de concesiones de
obra pública y algunas privatizaciones limitadas, como la
de la Corporación Costarricense de Desarrollo (Codesa).34
32 Córdoba Rojas, 2021; Pomareda García, 2021b.

33 Sequeira Chinchilla, 2019a: 4.
34 Rovira Mas, 1987; Clark, 2001; Viales Hurtado y Vargas Céspedes, 2020:
1-51.

Si el neoliberalismo que prevaleció en este período fue
moderado, tal resultado se debió a tres factores principales:
primero, a las movilizaciones populares, en las que jugaron
un papel destacado comunidades, productores agrícolas, es-
tudiantes de las universidades públicas y empleados estata-
les;35 segundo, a las tensiones, los conflictos y las fracturas
que afectaron a los dos partidos mayoritarios: el PLN y Uni-
dad Social Cristiana (PUSC), fundado en 1983;36 y, tercero,
a las limitaciones institucionales impuestas por el Estado
de derecho, las cuales se materializaron en intervenciones de
la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría General de la
República (CGR) y sobre todo la Sala Constitucional, que
frenaron, parcial o totalmente, las iniciativas para profundi-
zar la reforma neoliberal
Intentos para pasar a un neoliberalismo de línea dura no
faltaron: la administración de Rafael Ángel Calderón Fournier
(1990-1994) se orientó en esta dirección durante su primer
año y medio, pero enfrentó una oposición creciente, sobre todo
de las universidades públicas; la de José María Figueres Ol-
sen (1994-1998) lo hizo a partir de 1995 y el proceso terminó
en un violento conflicto con los educadores (hasta entonces,
una de las principales bases de apoyo del PLN); la de Mi-
guel Ángel Rodríguez Echeverría (1998-2002) volvió a tratar
y desató una masiva movilización popular en su contra (2000).
Bloqueado el camino de las privatizaciones, las poderosas
cámaras empresariales con sus aliados mediáticos y políti-
cos aprovecharon el Tratado de Libre Comercio entre Estados
Unidos, Centroamérica y República Dominicana (TLC) para,
luego de una confrontación que dividió profundamente a la so-
ciedad costarricense en el trienio 2005-2007, abrir los merca-
dos de telecomunicaciones y seguros a la empresa privada.37
35 Mora Solano, 2016.

36 Sánchez Campos, 2007.
37 Raventós Vorst, 2018.

Pese a que se impidió el ascenso de un neoliberalismo
de línea dura, los conflictos generados por los intentos de
ponerlo en práctica desgastaron decisivamente al PLN y
el PUSC, llevaron a una creciente desafiliación partidaria
e incentivaron un incremento en el abstencionismo a partir
de las elecciones de 1998. A este resultado contribuyeron
también diversos escándalos de corrupción. Con la pérdida
de mercado experimentada por los partidos mayoritarios, se
abrió un espacio para que surgieran nuevas organizaciones
políticas, de las cuales la más importante fue el Partido Ac-
ción Ciudadana (PAC), fundado en el año 2000. Formado
por exmilitantes y exsimpatizantes del PUSC y, sobre todo, el
PLN que añoraban retornar a las políticas socialdemócratas
anteriores a la crisis económica de 1980, el PAC rápidamen-
te se convirtió en la tercera fuerza electoral del país y, dado
que capitalizó la oposición al TLC, estuvo a punto de ganar
los comicios de 2006, pero fue derrotado por el PLN.38
Durante la segunda administración de Óscar Arias Sán-
chez (2006-2010), el PLN, que había perdido consecutiva-
mente las elecciones de 1998 y de 2002, reactivó la inversión
social y mejoró las condiciones laborales y salariales de los
empleados públicos, en un intento por neutralizar al PAC y
recobrar sus antiguas bases de apoyo. Tal estrategia tuvo éxito
a corto plazo, puesto que el PLN ganó las elecciones siguien-
tes y llevó al poder a Laura Chinchilla Miranda (2010-2014).
Aunque su administración mantuvo el estilo de su prede-
cesora, neoliberalismo moderado con un mínimo de social-
democracia, pronto fue desgastada por los conflictos con el
arismo, los diversos escándalos de corrupción y la oposición
que suscitó la concesión de la carretera San José-San Ramón.
A pesar de que inicialmente parecía que el PLN podría ganar
los comicios de 2014, al final perdió frente al PAC.39
38 Alfaro Redondo, 2006; Sánchez Campos, 2007.

39 Pignataro López, 2017: 7-25.

Al mando de Luis Guillermo Solís Rivera (2014-2018),
la primera administración del PAC mantuvo el estilo de
los dos gestiones anteriores del PLN, con tres modificacio-
nes importantes que, a partir de 2016, definieron el marco
previo de corto plazo del futuro Gobierno de Alvarado: un
tácito acuerdo con los sindicatos de empleados públicos
para reducir la conflictividad social,40 la promulgación de
la reforma procesal laboral que reforzó los derechos de los
trabajadores (sobre todo los del sector estatal)41 y la resis-
tencia a asumir el costo político de impulsar una reforma
tributaria.42 Desde finales del siglo XX, Costa Rica se sumó
a la tendencia global de reducir los impuestos a las corpo-
raciones y aumentar los correspondientes al consumo y las
rentas personales, un proceso que se acentuó luego de apro-
bado el TLC en 2007.43 Así, la inversión social creciente
y la mejora salarial de los empleados públicos, impulsada
por el PLN debido a motivos electorales, coincidió con una
menor recaudación, agravada por la evasión, la elusión y la
mora fiscal practicada por los grandes empresarios.
En respuesta a la presión de las cámaras empresariales,
sus aliados mediáticos y sus representantes políticos para
tramitar un nuevo plan de impuestos, la administración de
Solís procedió de una manera completamente inesperada: a
inicios de 2016, el Poder Ejecutivo denunció que la evasión
tributaria ascendía a 8,2 por ciento del Producto Interno
Bruto (PIB), mientras que el déficit fiscal era de solo 5,4
por ciento.44 Poco después, el Semanario Universidad, que
se había convertido en un aliado fundamental del Gobierno,
publicó los resultados de la investigación global conocida
40 Alvarado Alcázar y Martínez Sánchez, 2019: 37-54

41 Castro Méndez, 2017 (agradezco al autor por sus valiosos comentarios al
respecto).
42 Borges Herrero, 2017: 389-412.
43 Molina Jiménez, 2018: 23A.
44 Ministerio de Hacienda, 2016.

como Papeles de Panamá, la cual ponía nombres y apellidos
a las prácticas fraudulentas de los grandes empresarios cos-
tarricenses, incluidos los vinculados a importantes medios
de comunicación colectiva.45
Ciertamente, antes de que todo esto ocurriera, ya existía
una campaña contra el Estado y sus empleados, pero a partir
de 2016 se intensificó en una escala sin precedente, como
parte de una estrategia mediática contra la reforma procesal
laboral y para sustraer de la esfera pública el tema de la
evasión fiscal. Al contraponer las ventajas y los beneficios
de los funcionarios públicos con la situación de los trabaja-
dores del sector privado, sometidos en el mejor de los casos
a un régimen de salarios mínimos y derechos laborales pre-
carizados, el sensacionalismo periodístico fue muy efectivo,
un resultado al que ayudó un escándalo por la importación
de cemento chino, que estalló a mediados de 2017.46
Dado que a finales de 2016 parecía difícil que el PAC
pudiera ganar los comicios presidenciales de 2018 y que
probablemente sería sucedido por el PLN, la convocatoria
para elegir al candidato para esas elecciones no despertó
interés entre los líderes principales de esa organización po-
lítica. Tal situación facilitó que a la convención interna se
presentaran solo dos aspirantes, provenientes de los rangos
menores, casi desconocidos y con poca experiencia: Alva-
rado y Welmer Ramos González, ambos ministros durante la
administración de Solís. Efectuadas las votaciones el 9 de
julio de 2017, sufragaron unas 43 000 personas: Alvarado
obtuvo el 56,5 y Ramos el 43,5 por ciento de los votos.47
Parece verosímil que Alvarado buscara la nominación
como una primera acumulación de capital político para una
45 Semanario Universidad, 2016; Flórez Estrada Pimentel, 2018: 6-7.

46 Molina Jiménez, 2019: 27; Pignataro López y Treminio Sánchez, 2019:
239-264.
47 Salazar Murillo, 2017.

carrera posterior en el PAC, pero el volátil e incierto mercado
electoral costarricense le tenía dispuesto otro destino. No
solo el PLN hizo una de sus peores campañas por la presi-
dencia en 2017, sino que, entre finales de ese año e inicios
de 2018, trató de competir, junto con el PUSC, en asuntos de
religión y valores tradicionales con el Partido Restauración
Nacional (PRN), de corte evangélico. Después de que la
posición del PRN resultó inesperadamente reforzada por el
fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a
favor del matrimonio igualitario, la conservadora estrategia
del PLN y del PUSC redirigió hacia el PAC a los sectores del
electorado más seculares y culturalmente progresistas.48
En las elecciones presidenciales efectuadas el 4 de fe-
brero de 2018, el PRN quedó en primer lugar y el PAC en
segundo, aunque ninguno obtuvo el 40 por ciento de los vo-
tos necesario para alcanzar la victoria, por lo que ambos
fueron a un balotaje el primero de abril, que fue ganado am-
pliamente por Alvarado. Tal vez el PAC podría haber derro-
tado al PRN sin aliarse con otra organización política, pero
prefirió no arriesgarse y lo hizo con el PUSC.49 Mediante
este acuerdo, cuadros neoliberales de línea dura, apoyados
por un círculo de poderosos e influyentes empresarios, asu-
mieron la dirección de la política económica del país, al
tiempo que Alvarado se limitaba a ser más un observador
que un protagonista de su propio gobierno.
Luego de las elecciones de 2018, se configuró un esce-
nario institucional inédito, que posibilitó al PUSC, desde el
Poder Ejecutivo, y al PLN, desde la Asamblea Legislativa,
impulsar un neoliberalismo de línea dura, sin que el costo
político influyera como factor disuasorio, puesto que sería
asumido por el PAC. Al no reconocer la especificidad de
este bloque de fuerzas, reforzado por el nombramiento en
48 Pignataro y Treminio, 2019.

49 Pignataro y Treminio, 2019

los años previos de funcionarios afines a esa ideología en
la Sala Constitucional, la CGR y la Defensoría de los Ha-
bitantes, los sindicatos se movilizaron contra el Gobierno
de Alvarado bajo el supuesto de que se podría alcanzar un
acuerdo como el logrado con la administración de Solís,
pero su cálculo carecía de todo fundamento.
Fundado como opción política frente al neoliberalismo
moderado, el PAC se convirtió en el vehículo para que el
neoliberalismo de línea dura retornara al poder y pudiera
ejercerlo en condiciones extraordinariamente ventajosas.
En los meses que le restan a la actual administración, con
una sociedad civil debilitada por la pandemia por CO-
VID-19 y el desempleo, la contrarrevolución neoliberal en
curso puede profundizarse todavía más. Frente a este pro-
ceso, no se vislumbran opciones políticas que pudieran re-
presentar posibilidades reales de cambio o resistencia en el
escenario electoral, por lo que su secuela podría implicar
el ascenso de fuerzas dispuestas a radicalizar al máximo la
regresividad institucional impulsada por Alvarado.
A diferencia de la reforma liberal de la década de 1880,
que organizó su recuerdo a partir de la democratización
del acceso a la educación, y el reformismo anticomunista
del decenio de 1940, al que se rememora por convertir a la
justicia social en la razón de ser del Estado, el neolibera-
lismo contrarrevolucionario del período 2018-2022 proba-
blemente originará una memoria imposible de integrar en
el imaginario nacionalista y, en términos de la acumulación
o la explotación de capital político, inutilizable. Si Rodrigo
Carazo Odio, al final de su errática gestión (1978-1982),
logró acreditar a su favor la expulsión de los funcionarios
del Fondo Monetario Internacional (FMI),50 Alvarado ter-
minará su período a la sombra de uno de los más graves
escándalos de corrupción en la historia de Costa Rica:
50 Rivera Urrutia, 1982.

el que afectó al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
(MOPT) y una de las actividades emblemáticas promovidas
por los neoliberales costarricenses, como lo es la concesión
de infraestructura pública.51
Conclusión
Dado que el Gobierno de Alvarado todavía no finaliza y
aún se desconoce el resultado de diversos procesos que se
tramitan en la vía judicial contra las reformas aprobadas
durante su gestión, no es posible establecer plenamente los
alcances del reformismo contrarrevolucionario impulsado
por esta administración. Sin embargo, no hay razones para
el optimismo: en su período no solo se produjo una decisiva
redistribución del ingreso a favor de los sectores empresaria-
les más poderosos, sino que los sindicatos y la protesta social
fueron dejados al borde de la ilegalidad. Al reducir al mínimo
las vías institucionales al descontento, se incentivan, en el
contexto de una democracia en crisis, el uso de otros recursos
para manifestar la resistencia o el desacuerdo.
En 1889, el reformismo liberal estuvo a punto de cul-
minar en una sangrienta confrontación entre las autorida-
des y la ciudadanía; en 1948, el anticomunismo reformista
renovó sus liderazgos mediante un conflicto armado. Am-
bos procesos, pese a sus importantes diferencias, fueron la
base de nuevos balances de fuerzas sociales que limitaron,
de manera atenuada e indirecta en el primer caso y pro-
funda y directa en el segundo, la influencia de los sectores
económicamente más poderosos del país, algo que Guardia
visualizó desde 1870 como fundamental para el futuro del
Estado costarricense. Fue este logro decisivo lo que posi-
bilitó construir al país que asombró al periodista William
Krehm a mediados de la década de 1940: en contraste con
51 Núñez Chacón, 2021.

sus vecinos del resto de Centroamérica, “donde las escuelas
rurales” solo existían “en los informes oficiales”, en Costa
Rica, eran “pulcras y están llenas de niños”.52
Al orientar su gestión por un rumbo exactamente opues-
to al reformismo revolucionario de las décadas de 1880 y
1940, el Gobierno de Alvarado, en vez de desactivar con-
flictos y tensiones, fortalecer la credibilidad en la institu-
cionalidad democrática y atenuar las inequidades, priorizó
satisfacer los intereses de los grandes empresarios. Su ges-
tión, en términos del Estado como un instrumento de clase,
se asemeja a la de Mora en la década de 1850 y la de Ti-
noco en el trienio 1917-1919.53 Una vez finalizada su ad-
ministración, el país que dejará será muy distinto del que
encontró al asumir el poder. Si en el 2018 Costa Rica era
una sociedad desencantada con el sistema político, dividi-
da por motivos religiosos, fisurada por las desigualdades y
escandalizada por la corrupción, en 2022 se sumarán a ese
legado cuatro años de regresividad institucional, un escán-
dalo todavía más grave que el de 2017 y un bienio de ser
golpeada y empobrecida por la pandemia.
52 Krhem, 1949: 181-189.

53 Oconitrillo García, 1980: 221-230, 237, 240; Fallas Santana, 2006.

Capítulo 2
Presidencia y Asamblea Legislativa:
unidad contra las clases trabajadoras
Gerardo Hernández Naranjo
Héctor Solano Chavarría
S e analizan en este capítulo las condiciones institucionales

y coyunturales de la relación entre los poderes Ejecutivo
y Legislativo durante la administración de Carlos Alvarado
Quesada (2018-2022), así como las reformas institucionales
que expresan continuidad o profundización del neolibera-
lismo en la definición del Estado y sus políticas públicas.
En términos conceptuales, se parte de la premisa de que,
durante las últimas décadas, en Costa Rica se ha dado una
yuxtaposición entre lógicas distintas de construcción del
Estado y políticas públicas. Por un lado, la lógica del Es-
tado social de derecho, entendido como aquel que incorpo-
ra en su ordenamiento, aparte de garantías a los derechos
individuales, obligaciones al Estado para atender derechos
sociales (subsistencia, alimentación, trabajo, salario justo,
educación, vivienda, información y autodeterminación, en-
tre otros).1 Si bien tiene antecedentes más remotos en la his-
toria costarricense, esta fue la lógica predominante a partir
de las reformas sociales de la década de 1940, conservadas
en la Constitución de 1949, que se extendió hasta la crisis
económica de principios de la década de 1980.
Por otro lado, se encuentra la lógica estatal comprendida
desde un enfoque neoliberal, según la cual, el Estado debe
ser “mínimo”, en cuatro sentidos fundamentales: dejar de
1 Antillón Montealegre, 1995: 9-18.
Presidencia y Asamblea Legislativa 25

producir bienes básicos relacionados con la infraestructura
económica; desestructurar el sistema mediante el cual se
busca asegurar la justicia social y proteger a las sociedad
de las fuerzas del mercado; abandonar toda estrategia na-
cional de desarrollo, en términos de incentivar la inversión
productiva y el desarrollo científico y tecnológico; y desre-
gular los mercados, sobre todo los financieros, para que se
autorregulen.2 Esta lógica cobró fuerza a partir de la década
de 1980 y, gradualmente, ha venido incidiendo en reformas
al Estado y sus políticas públicas hasta el presente.
Ambas lógicas suponen concepciones distintas, y a ve-
ces antagónicas, acerca del Estado, la cuestión laboral, la
economía y el desarrollo. Para los defensores de una, el Es-
tado es condición para la generación de bienestar social;
para quienes se inclinan por la otra, el Estado es un proble-
ma que impide el desarrollo económico y social del país. No
obstante, la experiencia costarricense expresa una suerte de
heterodoxia o combinación tensional de ambas lógicas, im-
pulsadas por actores diferentes, con varios ritmos o acentos
según las correlaciones de las fuerzas políticas y las situa-
ciones coyunturales. Partiendo de esa perspectiva, en las si-
guientes secciones se analiza la relación entre el Ejecutivo
y el Legislativo, considerando, en primer lugar, factores ins-
titucionales y coyunturales que la condicionan, y, en segun-
do lugar, las dinámicas generales que la han caracterizado
durante el período del Gobierno de Alvarado, con énfasis
en seis casos de reformas institucionales ya aprobadas o en
curso, las cuales, desde esta perspectiva, dan cuenta de un
reforzamiento de las lógicas del Estado neoliberal frente a
las del Estado social de derecho.
2 Bresser Pereira, 2009: 89-93.
26 Gerardo Hernández Naranjo / Héctor Solano Chavarría

1. Relaciones Ejecutivo-Legislativo
En términos institucionales, Costa Rica tiene un sistema
presidencialista débil por las limitaciones del Poder Eje-
cutivo para legislar por sí mismo, el tipo de decretos que
puede emitir y la dependencia de la Asamblea Legislativa
en cuanto a la aprobación del presupuesto. El presidente
tampoco puede convocar unilateralmente a plebiscitos o re-
feréndums y carece de capacidad de incidencia formal en
los nombramientos de los magistrados del Poder Judicial.3
No obstante, hay dimensiones en las que el presidencialis-
mo costarricense cuenta con fuertes recursos institucionales
de poder, a saber: la posibilidad de imponer la agenda du-
rante sesiones extraordinarias en la Asamblea Legislativa;
la potestad de vetar leyes; el nombramiento del gabinete
así como de las presidencias ejecutivas de las instituciones
autónomas; y la capacidad de gestión, decisión y ejecución
de las políticas públicas.
Por su parte, la Asamblea Legislativa tiene, entre sus
atributos, el poder de emitir legislación; la potestad de apro-
bar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la Re-
pública; la posibilidad de interpelar a ministros e incluso
emitir voto de censura de carácter moral (no vinculante);
el control político sobre la administración; y, de hecho, la
posibilidad de negociar con el Ejecutivo prioridades de la
agenda parlamentaria. Ahora bien, las relaciones entre el
Ejecutivo y el Legislativo son afectadas también por fac-
tores políticos coyunturales como el tamaño de la fracción
parlamentaria del partido en el Gobierno, el número y tama-
ño de las fracciones de oposición y las dinámicas de inte-
racción (conflicto o cooperación) que se construyan entre el
Gobierno y las fracciones legislativas. En el caso de la ad-
ministración de Alvarado, se debe considerar como factores
3 Scott y Shugart; 1997: 12-54; Cubillo Guevara, 1999.

coyunturales los siguientes: el Partido Acción Ciudadana
(PAC) eligió solo 10 de los 57 escaños en la Asamblea Le-
gislativa, un conjunto de alianzas diversas que incluyeron a
sectores de la derecha neoliberal para la segunda ronda (el
acuerdo Alvarado-Piza), una configuración del gabinete con
predominio de ministros que no eran del PAC y especial-
mente favorables al modelo neoliberal y a los intereses de
grupos empresariales, entre otros.
El acuerdo Alvarado-Piza fue firmado el 8 de marzo de
2018, de cara a la segunda ronda electoral, por Alvarado,
candidato del PAC, y Rodofo Piza Rocafort, quien fuera el
aspirante del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) en la
primera ronda electoral. Con el título “Gobierno Nacional:
acuerdo por la esperanza, la equidad y el desarrollo”, se es-
tablecieron compromisos que han marcado la orientación de
la política económica y fiscal, así como las reformas al Esta-
do: regla fiscal, regulación del empleo público, limitaciones
al crecimiento de plazas en el sector público, mantener las
reglas tributarias de las zonas francas, y completar el in-
greso a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), entre muchos otros.4 Por su parte, en
la Asamblea Legislativa se fortalecieron las fuerzas con-
servadoras y neoliberales, mientras que se debilitaron las
fuerzas progresistas y de izquierda. La correlación de fuer-
zas parlamentarias resultante de las elecciones de 2018 ha
favorecido la continuación y profundización de políticas de
orientación neoliberal, en coincidencia con fuerzas dentro
del Poder Ejecutivo que también las han impulsado.
2. Configuración del poder

Si a partir de las condiciones institucionales y políti-
cas-coyunturales el Gobierno de Alvarado se caracteriza
4 Alvarado Quesada y Piza Rocafort, 2018.

como débil, y se toma en cuenta que ha tenido más
valoraciones negativas que positivas en la opinión pública5
y un gabinete inestable, ¿de dónde entonces ha capitalizado
poder el Gobierno para lograr reformas sustantivas? Pueden
considerarse varios factores para responder esta pregunta.
Ante todo, el discurso del Gobierno de unidad nacional y la
conformación multipartidista de su gabinete han desdibuja-
do las usuales líneas simbólicas de división entre oficialis-
mo y “oposiciones”. Eso le ha permitido al Ejecutivo contar
con canales de comunicación más directos con sectores de
otros partidos para negociar y generar acuerdos sobre la
agenda parlamentaria.
Correspondientemente, Alvarado entregó la conducción de
la política económica y fiscal a grupos empresariales y neoli-
berales, que constituyeron un núcleo duro de poder en Casa
Presidencial, liderado, en términos políticos, por Piza, quien
asumió el Ministerio de la Presidencia y con ello la coordi-
nación con la Asamblea Legislativa; en términos del poder
económico, por André Garnier Kruse, empresario ligado a las
zonas francas y a dos fuertes redes empresariales (Horizonte
Positivo y Alianza Empresarial para el Desarrollo), a quien
Alvarado nombró ministro de Coordinación y Enlace con el
Sector Privado, al tiempo que designó a Edna Camacho Mejía,
vinculada al sector financiero privado y ex candidata a la Vice-
presidencia por el PUSC, como ministra de Coordinación del
Equipo Económico del Gobierno; y en términos tecnocráticos,
por Rocío Aguilar Montoya, ex Contralora de la República y
vinculada también con el sector financiero privado, nombrada
como ministra de Hacienda, y por Rodrigo Cubero Brealey,
exfuncionario del Fondo Monetario Internacional (FMI) en la
Presidencia del Banco Central de Costa Rica (BCCR).
Además de afianzar intereses y orientación en Casa
Presidencial, ese núcleo favoreció la articulación con
5 Centro de Investigación y Estudios Políticos, 2021.

orientaciones predominantes en la Asamblea Legislativa,
en poderes fácticos como grandes medios de comunicación
y en grupos empresariales. A pesar de que se dieron di-
versos cambios en ese sector del gabinete, su agenda ha
continuado gracias a refuerzos de similar orientación, como
Rodrigo Chaves Robles en Hacienda. Al mismo tiempo,
aquellos políticos procedentes del PAC o del Partido Libe-
ración Nacional (PLN), que sustituyeron a integrantes del
núcleo duro (por ejemplo, Pilar Garrido Gonzalo en el equi-
po económico; Víctor Morales Mora, Marcelo Prieto Jimé-
nez y Silvia Lara Povedano en Presidencia; Elian Villegas
Valverde en Hacienda), han continuado con la misma línea
y cuentan con el respaldo de Alvarado, que no ha variado
la orientación de su Gobierno pese a los cambios en el Ga-
binete. Amparado en ese núcleo duro de poder tecnocrático
y empresarial, el presidente se ha distanciado incluso de
su propio partido y de algunos integrantes de su fracción
parlamentaria, que han llamado la atención sobre cursos de
acción diferentes a los planteados en el programa de gobier-
no y a posiciones programáticas del PAC.6
Por último, Alvarado ha gobernado con distanciamiento,
e incluso en clara confrontación, con movimientos sociales
que se han opuesto a sus políticas y a proyectos de ley tra-
mitados en la Asamblea Legislativa, como fue el caso de la
reforma fiscal de 2018. En general, ha sido poco proclive al
diálogo y a la negociación multi-sectorial. Cuando por pre-
sión social, ha tenido que abrir espacios de escucha, estos
no han sido determinantes para la construcción de la agen-
da gubernamental. En síntesis, el poder del presidente para
lograr reformas sustantivas se ha basado más en una go-
bernabilidad tecnocrática neoliberal y corporativa empre-
sarial, que en una gobernanza democrática y participativa
con acuerdos multisectoriales.
6 Chinchilla Cerdas, 2020a.

3. Reforzamiento neoliberal
A partir de las configuraciones señaladas en el punto
anterior, las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo se
han caracterizado por retóricas de oposición, acompañadas
de prácticas de cooperación y coincidencia, alrededor de
agendas compartidas. Más allá de discursos estruendosos
sobre temas específicos y reclamos de fracciones legislati-
vas al Gobierno, las reformas aprobadas son el resultado de
prácticas de cooperación entre poderes. Estudios realizados
por el Programa Estado de la Nación han resaltado la alta
productividad de leyes e incluso la reducción de los plazos
para su aprobación.7
Las dinámicas de cooperación entre fracciones, y de es-
tas con el Ejecutivo, llevaron a la aprobación de 117 leyes
en la primera legislatura (2018-2019), 159 en la segunda
(2019-2020) y 135 en la tercera (2020-2021), para un total
acumulado de 411 al 30 de abril de 2021. Según la misma
fuente, 253 leyes (61,6 por ciento) fueron aprobadas en se-
siones ordinarias y 158 (38,4 por ciento) en las extraordina-
rias, cuando el Poder Ejecutivo define la agenda.8 Es decir,
a pesar de su debilidad parlamentaria, el Poder Ejecutivo
ha logrado incidir en la aprobación de leyes, contando con
la cooperación de fracciones legislativas opositoras que han
coincidido en sus agendas, como en los casos de reforza-
miento neoliberal que se describen a continuación.
3.1. Presupuestos de la República

El Gobierno y las principales fuerzas de “oposición”
han coincidido en discursos y prácticas de recortes al
presupuesto de la República, pregonados como logros,
sin considerar sus consecuencias. Al anunciar su primer
7 Programa Estado de la Nación, 2020: 381-419.

8 Unidad de Análisis de Gestión Parlamentaria, 2021.

presupuesto, el Poder Ejecutivo lo hizo con este titular:
“Gobierno central presenta proyecto de presupuesto austero
para el 2019”; y explicó:
“la ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, presen-

tó esta mañana ante la Asamblea Legislativa el
proyecto de presupuesto del gobierno central para
2019, con una tasa de crecimiento de cero por
ciento en los recursos asignados a 19 instituciones,
un monto en remuneraciones que crece menos que
la inflación y que como porcentaje del PIB decrece
0,4 puntos porcentuales, y con el menor crecimien-
to en plazas de los últimos ocho años”.9
Al tramitarlo, la Asamblea Legislativa reforzó aún más

su reducción, con recortes adicionales por aproximada-
mente 15 000 millones de colones, 10 000 millones de
los cuales eran del Fondo Especial para la Educación Su-
perior (FEES).10 En el presupuesto para el 2020, ajusta-
do a la Ley de Fortalecimiento de la Finanzas Públicas
–en particular la regla fiscal–, el Gobierno anunció un
decrecimiento del 4,3 por ciento.11 En ese presupuesto,
el Ministerio de Hacienda asignó unilateralmente 35 000
millones del FEES para gastos de capital, lo que fue re-
chazado por las universidades públicas y generó consultas
de constitucionalidad ante la Sala IV y movilizaciones de
protesta. Sin que se resolvieran las consultas y con recortes
adicionales que afectaron al Patronato Nacional de la In-
fancia (PANI), al Ministerio de Cultura y Juventud (MCJ) y
a programas sociales como el Fondo de Desarrollo Social y
Asignaciones Familiares (Fodesaf) y los Centros de Educa-
ción y Nutrición y Centros Infantiles de Atención Integral
9 Ministerio de Hacienda, 2018a.

10 Sequeira Chinchilla, 2018a.
11 Alfaro Morera, 2019a.

(Cen-Cinai), el presupuesto fue aprobado con 40 votos a
favor y solo dos en contra.12
Villegas, el ministro de Hacienda, anunció que el ter-
cer presupuesto ordinario (para el 2021) tendría una “dis-
minución histórica” de 368 mil millones de colones y que
el gasto corriente solo crecería un 0,77 por ciento, a pesar
de que la regla fiscal permitiría hasta un 4,13 por ciento.13
Luego, durante la tramitación en la Asamblea Legislativa,
se le recortaron al presupuesto 162 000 millones de colo-
nes más, afectando nuevamente programas sociales.14 Más
allá de valoraciones sobre la pertinencia o no de los ajustes
presupuestarios para enfrentar la situación fiscal, lo que
se subraya aquí es que, desde el Gobierno y las fracciones
mayoritarias de la Asamblea Legislativa, se han reforzado
discursos y prácticas de recorte del presupuesto, así como
representaciones negativas del Estado y de lo público, que
han tenido consecuencias prácticas para los servicios públi-
cos de educación, salud, seguridad, infraestructura, cultura
y diversos programas sociales.
3.2. Reforma fiscal de 2018

El proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas
Públicas (expediente 20.580) fue presentado a la corriente
legislativa en noviembre de 2017, durante la administración
de Luis Guillermo Solís Rivera (2014-2018) y Alvarado lo
convirtió en su proyecto prioritario durante el primer año de
su gestión. Contó para ello, con el apoyo de una fuerte coali-
ción legislativa, así como de grupos empresariales y medios
de comunicación, y se legitimó con un discurso de urgen-
cia y de miedo por las supuestas consecuencias que tendría
para el país si no se aprobaba. Ese ha sido el proyecto que

13 Flórez-Estrada Pimentel, 2020a.
14 Díaz Zeledón, 2020b.

más conflictividad y oposición social ha generado durante
el Gobierno de Alvarado, pero los movimientos de oposición
no lograron quebrar la fuerte alianza gubernamental con ac-
tores parlamentarios y con grupos del poder económico y
mediático que apoyaron esa reforma hasta que se aprobó.
A modo de balance general, la ley puso énfasis en la
transformación del impuesto de ventas en el impuesto al va-
lor agregado (IVA), reforma necesaria, pero finalmente re-
gresiva, que amplió el tributo a los servicios e incluso a la
canasta básica, sin que se establecieran mecanismos claros
de compensación hacia los sectores de ingresos más bajos.
Hubo avances en el impuesto sobre la renta, elemento pro-
gresivo, pero su énfasis fue grabar más a las personas físi-
cas (asalariadas o independientes con actividad lucrativa),
que a las personas jurídicas o a los grandes patrimonios, al
mismo tiempo que estableció una amnistía tributaria que las
benefició. Aunque se produjeron algunos avances en los me-
canismos para reducir la evasión y la elusión, no fueron la
prioridad. Además, se avanzó un primer conjunto de normas
de impacto sobre el empleo público y las remuneraciones, al
tiempo que el Ministerio de Planificación Nacional y Políti-
ca Económica (Mideplan) fue definido, de manera general,
como el ente rector en materia de empleo público. Por últi-
mo, aunque no menos importante, se produjo una reforma de
gran impacto para el corto, mediano y largo plazo: la regla
fiscal, que establece límites a la inversión del Estado.
Por si fuera poco, además de la reforma tributaria como
tal, su proceso político acentuó los discursos neoliberales
de estigmatización del gasto público como algo negativo; del
Estado como el origen de los problemas económicos; de las
remuneraciones como la supuesta causa principal del défi-
cit fiscal; de una “solución” que priorizaba en los recortes
y no en las contribuciones de quienes más tienen; y de los
trabajadores públicos como privilegiados, entre otros. Du-
rante esa coyuntura, el Gobierno de Alvarado y sus aliados

parlamentarios, empresariales y mediáticos desplegaron su
estilo de gobernabilidad tecnocrática, corporativa y autori-
taria, en abierta confrontación con los movimientos sociales
y sectores opositores, a los que descalificaron y reprimieron.
Aprobada la reforma fiscal en la Asamblea Legislativa,15 de-
rrotados los movimientos sociales opositores y presentado
el presidente como una especie de héroe que había logrado
algo en lo que otros habían fracasado, el camino quedaba
preparado para otras reformas, como la ley antihuelgas y el
proyecto de Ley Marco de Empleo Público.
3.3. Ley antihuelgas

Aprovechando la correlación de fuerzas predominante
en la Asamblea Legislativa y la reacción a las protestas y
huelgas que se dieron en el 2018 frente al llamado “combo
fiscal”, fue presentado un proyecto de contrarreforma labo-
ral para limitar el derecho a huelga en el sector público; es
decir, el sector donde sobreviven las organizaciones sindi-
cales más fuertes y activas políticamente. El impulsor de
la ley antihuelgas fue el diputado del PLN, Carlos Ricardo
Benavides Jiménez, quien, como parte de la administración
de Laura Chinchilla Miranda (2010-2014), había promovi-
do el veto a la reforma procesal laboral de 2012. Apoyado
inicialmente por más de 30 diputados de diferentes fraccio-
nes, el proyecto fue presentado en octubre de 2018 y apro-
bado el 16 de enero de 2020, justamente cuando Benavides
ocupaba la presidencia del Directorio Legislativo y durante
el segundo período de sesiones extraordinarias en las que
Poder Ejecutivo define la agenda, lo cual da evidencia del
15 A favor hubo 34 votos: 14 del PLN, 10 del PAC, 8 del PUSC y 2 del Partido
Integración Nacional (PIN), incluyendo a Erick Rodríguez Steller que para
entonces se había declarado independiente; en contra, 17: 2 del PLN 10
del Partido Restauración Nacional/Partido Nueva República, 1 del PUSC, 2
del PIN, 1 del Partido Republicano Social Cristiano (PRSC) y 1 del Frente
Amplio; y ausencias: 6.

claro apoyo del presidente Alvarado a esa iniciativa. Lo
anterior dio como resultado la Ley para Brindar Seguridad
Jurídica sobre la Huelga y sus Procedimientos, la cual fue
firmada por Alvarado el 21 de enero siguiente.16
En la tramitación y debate legislativo del proyecto se
evidenció un ataque directo a las capacidades de organi-
zación, negociación y movilización de sindicatos desde
una retórica estigmatizante, así como también la intención
de limitar las llamadas huelgas políticas o huelgas contra
políticas públicas. Incluso, en el proyecto original se pre-
tendía imponer la disolución de todo un sindicato en caso
de que alguno de sus integrantes incurriera en algún acto
ilícito durante una huelga, lo cual hubiera supuesto hacer
extensiva la “responsabilidad individual” a todo un colec-
tivo. Esa posibilidad fue eliminada del proyecto durante su
tramitación, pero se mantuvo la restricción a las huelgas en
el sector público. Así, además de los requisitos y trámites
para la calificación de legalidad o ilegalidad de las huelgas
“permitidas”, en la reforma al artículo 371 del Código de
Trabajo se estableció una prohibición explícita a las huelgas
políticas y “atípicas”:
“serán ilegales las huelgas políticas o aquellas

que no tengan conexión directa con la relación de
empleo o incumplimientos laborales imputables al
patrono… Aparte de los casos indicados en este
artículo, no se permitirán huelgas atípicas ni serán
consideradas como legales ningún otro tipo de huel-
gas… Además de la huelga contractual se permi-
tirá también la huelga que tenga por finalidad pro-
testar contra políticas públicas, siempre que dichas
políticas afecten de forma directa los intereses eco-
nómicos o sociales de los trabajadores… Este tipo
16 Asamblea Legislativa, 2019a.

de huelgas no podrá tener una duración superior
a cuarenta y ocho horas ni podrán reiterarse por el
mismo motivo”.17
Más allá de debates y comunicaciones públicas de parte

de sindicatos y personas expertas en derecho laboral, quie-
nes hicieron críticas o abierta oposición al proyecto, no se
generó un ciclo de protestas como el de 2018. Las organi-
zaciones sindicales encararon esta afrenta a sus derechos
en un momento de debilidad tras el desgaste ocasionado
por las protestas contra el “combo fiscal” y en un clima de
opinión muy adverso en los medios de comunicación. La ley
antihuelgas estableció más obstáculos para la organización
y movilización sindical en el sector público, debilitando a
una de las partes del modelo tripartito (Estado-patronos-tra-
bajadores) que han integrado la gobernanza del Estado so-
cial de derecho, pero también limitando a la ciudadanía,
en general, cuando trate de oponerse o protestar frente a
políticas públicas o gobernantes.
3.4. Respuestas frente a la pandemia

La emergencia producida por la pandemia de COVID-19
ha mostrado la relevancia del Estado social de derecho, por
el rol del sistema público de salud y emergencias, así como
por los subsidios que se dieron temporalmente, con altibajos
es cierto, a personas desempleadas o con jornadas reduci-
das durante 2020 (el bono Proteger). Pero eso no ha signifi-
cado un cambio estructural en el proceso de ampliación del
modelo neoliberal, ni de las acciones que en este período lo
han afianzado. De hecho, la crisis reforzó coincidencias y
formas de cooperación entre los poderes aquí analizados, ge-
nerando amplios apoyos a proyectos de ley para enfrentar la
17 Asamblea Legislativa, 2019a (en el artículo 1, se establecen reformas a

varios artículos del Código de Trabajo, entre ellos el 371).

pandemia, los cuales fueron aprobados casi por unanimidad
y con gran celeridad.
Tal fue el caso de la Ley de Alivio Fiscal ante el
COVID-19, iniciativa del Ejecutivo aprobada tan solo once
días después de que se confirmara el primer caso de esa
enfermedad.18 Llama la atención el cambio que se pro-
dujo en el discurso de “urgencia” de la reforma fiscal de
2018 para evitar una “catástrofe” de las finanzas públicas
y de la economía, al discurso del “alivio fiscal” para las
empresas, dándoles la posibilidad de prorrogar el pago de
impuestos por varios meses. Si bien esta medida pudo ser
relevante para pequeñas y medianas empresas afectadas
por la pandemia, la ley no estableció diferencias entre estas
y las grandes empresas, o para aquellas que tuvieron una
baja afectación, que mantuvieron el mismo nivel de acti-
vidad, o que incluso crecieron en ese período. Tampoco se
establecieron mecanismos de control para que las empresas
demostraran efectivamente que mantenían los puestos de
trabajo y los correspondientes derechos a las personas tra-
bajadoras, gracias a las moratorias.
De manera simultánea fue tramitado, y aprobado el 21
de marzo de 2020, otro proyecto del poder Ejecutivo para
la reducción de jornadas de trabajo ante la declaratoria
de emergencia.19 Esta ley procuraba evitar la pérdida to-
tal de puestos y jornadas de las personas trabajadoras ante
la reducción de ingresos brutos de sus empleadores, como
consecuencia de la pandemia y de las medidas sanitarias
emitidas por las autoridades. Al mismo tiempo, el Ejecutivo
emitió un reglamento que permitía la suspensión temporal
de contratos de trabajo en casos de cierre de establecimien-
tos ordenados por las autoridades sanitarias.20

19 Asamblea Legislativa, 2020b.
20 Presidencia de la República, 2020a.

Otras de las medidas adoptadas en este contexto han
sobrecargado los costos de la atención de la pandemia so-
bre las instituciones públicas y las personas trabajadoras.
Tal es el caso de la reducción de un 25 por ciento de la
base mínima contributiva de los seguros de salud y pen-
siones de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS),21
medida que impactó sensiblemente las finanzas de esa ins-
titución en medio de la creciente necesidad de recursos
para atender la emergencia sanitaria. Además, se aprobó
la entrega del Fondo de Capitalización Laboral (FCL) a las
personas con suspensión temporal de contrato de trabajo
o reducción de jornada como consecuencia de la crisis de
la pandemia,22 lo cual implicó que los trabajadores debie-
ran recurrir a sus propios ahorros del sistema de pensiones
para subsistir. La aprobación del bono Proteger23 estableció
montos muy bajos y con dificultades fue atendido por insti-
tuciones públicas como el Instituto Mixto de Ayuda Social
(IMAS), e involucró el traslado de 75 000 millones de colo-
nes del patrimonio del Instituto Nacional de Seguros (INS)
para financiar una parte de esa ayuda.24
Los casos anteriores dejan ver cómo, desde la lógica
neoliberal, se entiende la política pública en contextos ex-
tremos o de crisis. La premisa parece ser sostener al máxi-
mo posible a las empresas, su liquidez, e incluso sus tasas
de ganancia, mediante beneficios fiscales y flexibilización
laboral, como supuesta condición para el bienestar general
de toda la sociedad, pero sin diferenciar la escala de las
empresas, ni establecer medidas de control o medición del
impacto de la crisis en sus actividades. En cambio, junto a
esas políticas, se aprueban medidas que son insuficientes
21 Coto Ramírez, 2020.

22 Asamblea Legislativa, 2020c.
23 Asamblea Legislativa, 2020d.
24 Asamblea Legislativa, 2020e.

para compensar el impacto de la crisis sobre pequeñas
unidades productivas y más aún para los trabajadores.
Al mismo tiempo que los costos de atender la crisis
sanitaria recaen en las instituciones del Estado social de
derecho y en los trabajadores, se ha dado una negativa ab-
soluta de parte de las organizaciones empresariales a rea-
lizar contribuciones fiscales solidarias en el grave contexto
de la pandemia.25 Iniciativas como los proyectos de los di-
putados José María Villalta Flórez-Estrada y Paola Vega
Rodríugez,26 para establecer contribuciones especiales y
temporales de las grandes empresas, no han contado con
el apoyo del poder Ejecutivo, ni de sus fracciones legis-
lativas aliadas y han sido rechazadas categóricamente por
los grupos empresariales. Las acciones y demandas hacia
el Estado en el contexto de la pandemia dejan ver la ten-
sión y yuxtaposición entre las lógicas del Estado social de
derecho y las del Estado neoliberal, en un contexto que
hace evidente la necesidad de las primeras, pero las corre-
laciones de fuerzas del poder económico y político siguen
favoreciendo a las segundas.
3.5. Proyecto de ley de empleo público

El proyecto de Ley Marco de Empleo Público (expediente
21336), junto el plan fiscal y la ley antihuelgas, son las refor-
mas de mayor impacto en la reconfiguración del Estado y de
la sociedad desde los intereses y lógicas neoliberales. Bajo
los supuestos objetivos de ordenar, ahorrar, terminar con
injustas desigualdades salariales, hacer más eficientes los
servicios públicos, cumplir con el espíritu de lo establecido
en la Constitución de 1949 sobre un solo régimen de empleo
público, así como poner al país a tono con estándares de la
25 AMCHAM Costa Rica, 2020.

26 Alfaro Morera, 2020.

OCDE y atender recomendaciones de la Contraloría General
de la República (CGR),27 el proyecto fue presentado por el
Ejecutivo en abril de 2019. Después de varias versiones,
revisiones y múltiples discusiones, protestas por parte de
organizaciones sindicales, cuestionamientos técnicos y de
constitucionalidad provenientes de las universidades públi-
cas, especialistas, y hasta del propio Departamento de Ser-
vicio Técnicos de la Asamblea Legislativa,28 fue aprobado
en primer debate el 17 de junio de 2021, con una votación
de 32 a favor, 15 en contra y 10 diputados ausentes.29 Lue-
go, se han presentado cuatro consultas de constitucionali-
dad a la Sala IV, entre las cuales hay una interpuesta por la
Corte Suprema de Justicia.
Para darle el impulso final a ese proyecto, el Gobier-
no de Alvarado recurrió a la estrategia de incluirlo como
parte de sus compromisos para obtener un crédito con el
FMI, evidenciando el enfoque fiscalista con el que ha sido
impulsado y generando una mayor presión legislativa y me-
diática para su aprobación, a pesar de los grandes cuestio-
namientos esbozados por diferentes actores. La creación de
una super rectoría ministerial en materia de empleo público
(Mideplan), establecida en la reforma fiscal de 2018 y desa-
rrollada en este proyecto, que implicaría una concentración
de poder en el Ejecutivo y violaría la división de poderes y
autonomías institucionales –la de la CCSS, la de las univer-
sidades públicas y hasta las de las municipalidades–, ha
sido uno de los aspectos más cuestionados. También se han
hecho cuestionamientos sobre sus limitaciones al derecho a
la negociación colectiva, lo que, junto a la ley antihuelgas,
vendría a reforzar la tendencia neoliberal de limitar los de-
rechos laborales de las personas trabajadoras organizadas.
27 Unidad de Proyectos, Expedientes y Leyes, 2019.

28 Departamento de Servicios Técnicos, 2021.

Otro de los aspectos que genera dudas es la estandarización
del empleo de todas las instituciones públicas cubiertas por
la eventual ley, lo que va en contra la necesaria especializa-
ción, heterogeneidad de funciones, diversidad de servicios
y condiciones en que son prestados, por parte de una gran
cantidad de entidades públicas. Esto, en lugar de dar flexi-
bilidad y capacidad de adaptación a entornos cambiantes y
necesidades emergentes de la población, más bien estaría
impidiendo a los entes públicos atender debidamente esas
demandas, imponiéndoles más dificultades para prestar sus
servicios de manera eficiente y eficaz.
Son muchos más los aspectos problemáticos del pro-
yecto, pero el debate público que se ha generado permite
plantear que en lugar de agilidad, eficiencia y eficacia, se
podría estar avanzando más bien hacia mayores trabas para
el buen desempeño de las instituciones del Estado social de
derecho, al tiempo en que se daría una peligrosa concentra-
ción de poder en el Ejecutivo, en detrimento de la división
de poderes y de las autonomías institucionales, así como li-
mitaciones adicionales a los derechos laborales y libertades
sindicales. Desde esa perspectiva, la llamada ley “marco”
podría convertirse más bien en una ley “reja”, para limitar
la acción de los entes estatales y de las personas servidoras
públicas y para conculcar sus derechos.
3.6. Negociación con el FMI

En el contexto de la ajustada situación fiscal arrastrada
por años, no resuelta por la reforma fiscal de 2018 y agravada
por los efectos de la pandemia en el 2020, el Gobierno anun-
ció que negociaría con el FMI para obtener un crédito, com-
prometiéndose a lograr un superávit primario del 1 por ciento
en el 2023, para lo cual plantea un fuerte ajuste fiscal equiva-
lente al 2,5 por ciento del PIB (1 por ciento de reducción del
gasto, 0,7 por ciento con eliminación de exoneraciones y

0,8 por ciento con nuevos ingresos), adicionales a los recortes
derivados de la regla fiscal.30 Esas metas propuestas implica-
rán un impacto profundo en las instituciones estatales, en los
servicios que prestan y en la inversión social. Nótese en las
cifras globales el desequilibrio entre los tres rubros, donde
predomina de nuevo la lógica recortista, en comparación con
nuevos ingresos y eliminación de exoneraciones.
Ahora bien, cuando el Gobierno anunció las medidas es-
pecíficas a las que se comprometía para alcanzar esas metas
y obtener el crédito por 1.750 millones de dólares con el FMI,
quedó más claro aún sobre cuáles sectores recaería el peso
mayoritario del ajuste y las consecuencias para el Estado so-
cial de derecho: Ley Marco de Empleo Público (expediente
21.336); Ley Impuesto Especial sobre los Premios de Lotería
y otros Juegos de Azar que Venda, Distribuya o Comercialice
la Junta de Protección Social (expediente 22.354); reforma
a la Ley General de Aduanas (expediente 22.364); Ley de
Reducción de Beneficios Fiscales y Ajuste de Tarifas en Ren-
tas del Capital para Fortalecer el Sistema Fiscal (expediente
22.365); Reducción del Gasto Público Mediante la Elimina-
ción de Plazas Vacantes y Congelamiento de Aumentos de
Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional (expediente
22.368); Impuesto a Inmuebles de Lujo para Uso Habita-
cional, Ocasional o de Recreo (expediente 22.382); Renta
Global Dual (expediente 22.383); Ley de Aporte Solidario y
Temporal sobre la Utilidad de las Empresas Públicas al Pue-
blo Costarricense para el Ajuste Fiscal (expediente 22.384);
venta de la cartera de Conape (pendiente de presentar).31
El proyecto que ocupa el primer lugar es el de empleo
público, referido en la sección anterior y que haría recaer
parte del costo del ajuste fiscal en los salarios y condiciones
laborales de los trabajadores del sector estatal, al tiempo en
30 Presidencia de la República, 2020b.

31 May Grosser, 2021.

que modificaría profundamente el diseño institucional del
Estado, entre otras consecuencias. Por otro lado, en mate-
ria de exoneraciones, lo que se plantea es eliminar la del
salario escolar de funcionarios públicos, así como el ajuste
a tarifas de renta de capital que afectaría los ahorros de los
trabajadores en cooperativas o asociaciones solidaristas.
Es decir, no se plantea absolutamente nada sobre los pri-
vilegios fiscales que gozan las empresas de zonas francas
ni una mayor contribución de las grandes empresas o patri-
monios, salvo en lo que podría alcanzar a esos sectores me-
diante la reforma al impuesto a las casas de lujo y la renta
global. Al mismo tiempo, se plantea la eliminación de pla-
zas vacantes y congelamiento de pensiones como medida
para reducir el gasto, lo cual también afecta directamente
las oportunidades laborales en el Estado y las condiciones
de los trabajadores pensionados.
Finalmente, el aporte adicional de las empresas estatales
y la venta de la cartera de la Comisión Nacional de Présta-
mos para Educación (Conape) son medidas que recaen direc-
tamente sobre la institucionalidad pública, mientras que no
se plantean contribuciones adicionales, ni temporales ni per-
manentes, para las grandes empresas privadas. En general, la
agenda de compromisos del Gobierno de Alvarado con el FMI,
a cambio de un préstamo para transformar deuda cara por una
más “barata”, tendrá un costo altísimo para las instituciones
públicas, los trabajadores, la inversión social y el Estado so-
cial de derecho. Al mismo tiempo, no tocará las ventajas fisca-
les de que gozan las grandes empresas y patrimonios, excepto
en la eventualidad de que algún millonario gane los chances,
los tiempos o la lotería de la Junta de Protección Social (JPS).
Conclusión
Desde hace aproximadamente cuatro décadas, Costa Rica
experimenta una coexistencia tensional entre dos lógicas de

construcción del Estado y de las políticas públicas: la lógica
del Estado social de derecho y la lógica del Estado neolibe-
ral. Esa tensión estructural se expresa en el funcionamiento
y resultados del sistema político, así como en los conflictos
sociales. Al mismo tiempo, las relaciones entre el Ejecutivo
y el Legislativo están condicionadas tanto por factores insti-
tucionales del régimen político, como por factores político-
coyunturales: los resultados electorales, la conformación
del gabinete, la distribución de curules en la Asamblea Le-
gislativa, y las dinámicas de cooperación o conflicto entre
los actores, entre otros. A pesar de que el Gobierno de Al-
varado es débil en términos institucionales, coyunturales y
de opinión pública, y que la Asamblea Legislativa esté muy
fragmentada, han predominado dinámicas de cooperación
entre los poderes y entre fracciones parlamentarias que han
dado como resultado una alta producción legislativa, inclui-
das reformas sustantivas marcadas por la lógica neoliberal.
A favor de esos resultados ha jugado la existencia de
agendas y orientaciones coincidentes entre sectores neoli-
berales y proempresariales, tanto en el gabinete ministerial,
como en la Asamblea Legislativa, que además han contado
con el apoyo de redes empresariales y de grandes medios de
comunicación. Esas alianzas le han permitido al presiden-
te Alvarado encabezar una gobernabilidad tecnocrática de
orientación neoliberal, afianzada por actores corporativos a
los que dio asientos preferentes en el Consejo de Gobierno y
en el gabinete. El resultado de las reformas aprobadas, o en
curso, da cuenta de un reforzamiento de la lógica neoliberal,
que se manifiesta en discursos y prácticas recortistas de los
presupuestos, como vía predominante para atender el déficit,
sin un correlato a nivel de los ingresos, lo que tiende a limitar
la inversión social y el desarrollo de los servicios públicos.
Se suma a lo anterior una reforma fiscal que no modificó
el carácter regresivo de la estructura tributaria, amplian-
do más bien el alcance del IVA, que tocó tímidamente el

impuesto de renta a las empresas y, con más fuerza, la renta
a los salarios, por lo que se mantuvieron las ventajas fiscales
a grandes empresas y patrimonios, al tiempo que estableció
un fuerte límite al gasto público mediante la regla fiscal y
las limitaciones salariales en el empleo público. De forma
paralela, se tramitó una ley antihuelgas que reduce los de-
rechos de organización, negociación y movilización de las
organizaciones sindicales, tanto respecto a reivindicaciones
laborales como a proyectos de ley o políticas públicas, lo
que discursivamente deslegitima el derecho a huelga y otras
formas de participación ciudadana.
Para enfrentar la crisis generada por la pandemia, se
aprobó un conjunto de leyes y medidas en las cuales ha pre-
dominado la lógica de proteger a las empresas, sin discri-
minar por tamaño ni por nivel de afectación, mientras que
se ha recargado el costo de la atención de la emergencia en
los trabajadores y las instituciones públicas. La consigna de
“no más impuestos”, planteada por las organizaciones em-
presariales, ha sido atendida obedientemente por el Gobier-
no y sus fracciones legislativas aliadas. La transitoriedad y
las dificultades para sostener financieramente el bono Pro-
teger dan cuenta del debilitamiento acumulado del Estado
social de derecho frente a las políticas neoliberales de las
últimas cuatro décadas.
De modo simultáneo, se impulsa un proyecto de empleo
público que, con el fin de “ordenar”, genera una concentra-
ción de poder en el Ejecutivo con el establecimiento de un
superministerio que, aunque no podría operar por encima
de la división de poderes y las autonomías institucionales
establecidas en la Constitución según un reciente fallo de
la Sala Constitucional,32 plantea una estandarización de
puestos con un número reducido de “familias” y barreras
legales para crear nuevas, lo que no ayudará a la pregonada
32 Pomareda García, 2021b.

eficiencia y eficacia de la función pública; pone límites a las
posibilidades de la negociación colectiva; y, mediante una
cláusula de supuesta “objeción de conciencia”, da un paso
hacia la confesionalidad, ya no del Estado en abstracto, sino
de los funcionarios públicos en concreto.
Por último, un conjunto de proyectos incluidos en los
compromisos del acuerdo con el FMI, que suponen un fuer-
te ajuste fiscal por el lado de los recortes, no toca las exo-
neraciones de las grandes empresas como sí la del salario
escolar de los trabajadores del sector público, y demanda
contribuciones solidarias de las empresas públicas, pero no
así de las grandes empresas privadas. Por el lado de los
ingresos, la parte de las rentas de capital puede afectar a las
empresas, aunque también a los ahorros de los trabajadores
en cooperativas y asociaciones solidaristas, los premios de
lotería y la venta de la cartera de Conape, entre otros. Se ge-
nera así un evidente desequilibrio que no toca el potencial
contributivo del gran capital y continúa cargando los costos
del ajuste fiscal en la reducción del gasto y las contribucio-
nes de los trabajadores.
En general, puede afirmarse que, si bien todos los casos
analizados se inscriben en la tensión estructural entre la ló-
gica del Estado social de derecho y la del Estado neoliberal,
tanto por el contenido de las reformas como por las retóricas
que han acompañado su tramitación, hay una primacía de
la segunda. En ese sentido, el avance del neoliberalismo no
reside solo en los cambios institucionales que han logrado
los actores que lo impulsan, sino además en el reforzamien-
to ideológico de una visión donde el Estado es el problema,
incluyendo a las personas que en él trabajan.

Capítulo 3
Relaciones internacionales:
bajo perfil, alto conflicto
Sergio I. Moya Mena
E ste capítulo analiza la política exterior de la administración

del presidente Carlos Alvarado Quesada hasta mayo
de 2021. Escrito a un año para que concluya su mandato
presidencial, se trata entonces de un análisis parcial y no
de una evaluación concluyente del cuatrienio presidencial
en materia de sus relaciones exteriores. Al considerar los
temas, se parte de una visión amplia de relaciones inter-
nacionales que trasciende las labores del Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto (MREC), para incorporar
áreas de acción que han involucrado también a otras enti-
dades como la Presidencia de la República, el Ministerio
de Comercio Exterior (Comex) y el Ministerio de Planifi-
cación Nacional y Política Económica (Mideplan). Por tal
razón, se ha estructurado en cinco secciones principales:
los antecedentes, los cambios de mando y las denuncias
que caracterizaron los primeros meses de la administración
Alvarado, las relaciones bilaterales, el manejo de los espa-
cios multilaterales, la cooperación internacional y el medio
ambiente, y las políticas internas del MREC.
1. Del plan de gobierno al Plan Nacional

de Desarrollo
Las propuestas de política exterior no suelen ser te-
mas relevantes en las campañas electorales en Costa Rica.
Relaciones internacionales 49
En ese sentido, el caso de la propuesta de gobierno del
Partido Acción Ciudadana (PAC), con la que llegó a la pre-
sidencia Alvarado no es una excepción. El PAC incorporó
un apartado de política exterior denominado “Un país líder
a nivel mundial y regional”, dentro de su plan de gobier-
no Creer y crear la Costa Rica del siglo XXI: compromiso
país. El documento planteaba la creación de un instituto
de estudios estratégicos, un laboratorio mundial de descar-
bonización y la implementación de un corredor seco cen-
troamericano. Otras metas propuestas eran consolidar al
país como líder regional e internacional en sostenibilidad
ambiental, aumentar y diversificar los tipos de cooperación
internacional, impulsar un proyecto de ley para la profesio-
nalización de la política exterior y fortalecer la cooperación
binacional fronteriza con Nicaragua y Panamá.1
Es importante constatar que, entre el plan de gobierno
del PAC y la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y
de Inversión Pública del Bicentenario 2019-2022 (PNDIP),
en el que participaron varios funcionarios del MREC en-
cabezados por la ministra Epsy Campbell Barr, no existe
una coincidencia ni una continuidad significativas. No hay
ninguna referencia al instituto propuesto y, aunque se in-
cluye el tema de la descarbonización, no existe ninguna
mención al laboratorio mundial propuesto en campaña. El
PNDIP propone un marco distinto de metas vinculadas a
la política exterior que, dentro del apartado de “Innova-
ción, Competitividad y Productividad”, contiene aspectos
como concretar el ingreso de Costa Rica a la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),
modernizar los puestos fronterizos del país para facilitar el
comercio, lograr la puesta en vigor del Tratado de Libre Co-
mercio con Corea, impulsar la negociación para el ingreso
1 Partido Acción Ciudadana, 2018: 179.
50 Sergio I. Moya Mena

de Costa Rica a la Alianza del Pacífico;2 y potenciar, en el
ámbito bilateral, regional, o multilateral, iniciativas diplo-
máticas vinculadas a los ejes de la política exterior a través
del diálogo, la concertación política, la negociación y las
alianzas estratégicas.3
2. La silla caliente de la Casa Amarilla

Durante los primeros veintiún meses de gobierno, las
acciones directamente vinculadas a la política exterior se
vieron opacadas por constantes denuncias de irregularida-
des en el MREC, que terminaron provocando renuncias,
cambios en los mandos, diferentes prioridades y, en general,
un alto grado de inestabilidad e improvisación en ese minis-
terio. Alvarado ha tenido hasta la fecha tres cancilleres, una
situación inédita en los último sesenta años: Epsy Campbell
Barr (8 de mayo-11 de diciembre, 2018), Manuel Ventura
Robles (8 de enero de 2019–30 de enero de 2020) y Rodolfo
Solano Quirós (31 de enero de 2020-a la fecha).
Por primera vez, una vicepresidenta de la República
asumió ese puesto y también la dirección de la Cancille-
ría. Campbell, sin experiencia en el campo diplomático y
asumiendo la conducción del MREC a “medio tiempo”,
estableció siete grandes pilares para su gestión: ambiente,
aprendizaje e innovación, inclusión y paridad, relaciones
multilaterales, regionales y bilaterales, así como la coope-
ración internacional.4 De igual forma, se anunció que el
Gobierno de Costa Rica apostaría a temas como el multila-
teralismo, al respeto al derecho internacional, el diálogo y
entendimiento, el fortalecimiento de las relaciones bilatera-
les con los países centroamericanos5 y el fortalecimiento de
2 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2018: 141-143.

3 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2018: 148.
4 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018a.
5 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018a.
la carrera diplomática del MREC.6 No obstante, la gestión
de Campbell fue severamente afectada por recurrentes de-
nuncias de corrupción y favorecimiento hacia sus allegados,
situación que la llevó a renunciar como canciller el 10 de
diciembre de 2018, tan solo siete meses después de haber
asumido ese puesto.
Al dejar Campbell la Cancillería, Alvarado designó en
ese puesto a un personaje sin antecedentes de militancia
política en el PAC. Con su nombramiento, Ventura prome-
tió “recuperar la reputación y prestigio” de la Casa Ama-
rilla7 y aseguró que el cambio de canciller “no modificaba
la política de Estado de la institución, que mantenía su fiel
compromiso con la defensa de bienes globales y de los va-
lores tradicionales de su política exterior, que le han dado
prestigio y reconocimiento”.8 Pese a esta aseveración, el
nuevo canciller se planteó una lista nueva de objetivos
que comprendían, entre otros, la incidencia de la política
exterior en el desarrollo del país, el ambiente, el cambio
climático, la educación, la ciencia y la tecnología, la in-
clusión, la cultura, la paridad y el empoderamiento econó-
mico de la mujer, la paz, la democracia y la transparencia,
el comercio y los negocios internacionales, el posiciona-
miento regional y global, el respeto al multilateralismo y
al derecho internacional y el fortalecimiento de la carrera
diplomática del MREC.9
Al cabo de un año y 23 días como canciller, Ventura tam-
bién presentó su renuncia aduciendo razones de “salud y
desgaste”, pero lo hizo justamente después de que se filtrara
un informe del clima organizacional dentro de la embaja-
da costarricense ante la Organización de Naciones Unidas
6 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018b.

7 Mora Hernández, 2020a.
8 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2019a: 11.

(ONU) en Ginebra, en el que se acusaba a la exembajadora
Elayne Whyte Gómez de, presuntamente, utilizar un vehí-
culo de esa embajada para asuntos personales y propiciar
un ambiente laboral “tenso, hostil y violento”.10 La filtración
motivó la presentación de una denuncia ante el Organismo
de Investigación Judicial (OIJ) por parte del canciller. En
esas circunstancias, Ventura dejó la institución con las mis-
mas acusaciones de clientelismo político y favorecimiento
de personas cercanas al partido de gobierno que le habían
planteado a su antecesora.
Fue hasta la designación de Solano, el tercer canciller
de la administración Alvarado, que se eligió a un funciona-
rio con alguna experiencia diplomática. Solano había sido
viceministro en el Ministerio de Obras Públicas y Transpor-
tes (MOPT), pero en el pasado había fungido como emba-
jador en Corea del Sur y asesor en la Cancillería. Dos días
después de asumir sus funciones, el nuevo canciller afirmó
que se le daría un “giro de 180 grados” a la labor de la ins-
titución, reconoció “grandes debilidades y grandes retos en
el MREC” e indicó que “pareciera que hay un sentimiento
de que solamente cosas negativas hay en Casa Amarilla”.11
No era para menos. Las denuncias, las irregularidades y
la inestabilidad de los primeros 21 meses de la administra-
ción Alvarado socavaron significativamente la posibilidad
de llevar adelante una política exterior clara y ordenada. A
tono con la lectura del ministro Solano, los resultados de la
Cancillería parecían ser más una sucesión de malos mane-
jos e irregularidades, que de pasos concretos en la defini-
ción de una política exterior bien articulada, en defensa de
los intereses nacionales. Al respecto, en enero de 2020 un
medio de prensa indicó:

11 Mora Zamora, 2020a.
“en menos de dos años, el Ministerio de Relaciones
Exteriores es la institución donde más rotación de
jerarcas ha habido (dos cancilleres y dos vicecan-
cilleres han dimitido) y además el Ministerio sobre
el cual se sientan la mayoría de cuestionamientos a
acusaciones de corrupción y clientelismo político”.12
En efecto, en este período se presentó una cantidad

poco habitual de cuestionamientos: las denuncias por ho-
mofobia y el acoso en la embajada de Costa Rica en el Va-
ticano;13 el caso de la exvicecanciller Carolina Fernández
Álvarez, quien se vio obligada a renunciar un día después
de ser juramentada, después de haberle ocultado a la can-
ciller Campbell que había sido suspendida durante treinta
días por abandono de trabajo cuando había sido ministra
consejera en Brasil; la denuncia contra el embajador en
China, Rodrigo Delgado Soto, por supuestamente promover
la carrera artística de su hijo;14 el caso de Daniel Barquero
Rivera, un funcionario con rango administrativo y no diplo-
mático, enviado a preparar la visita de Alvarado a Emiratos
Árabes Unidos a pesar de enfrentar un procedimiento admi-
nistrativo, que subió a redes sociales un video en el que alar-
deaba beber un “cafecito con oro” en un lujoso hotel de Abu
Dhabi;15 la denuncia contra la embajadora en Singapur, Iris
Manzanares Murillo, por acoso laboral;16 la investigación
contra Ventura, iniciada por la Procuraduría de la Ética Pú-
blica (PEP), por el abordaje que hizo como ministro del in-
forme de clima organizacional en la embajada en Ginebra;17
12 Mora Hernández, 2020b.

17 Mora Hernández, 2020c.

y los nombramientos “ilegales” de la canciller Campbell.18
Todo esto generó gran inestabilidad en los altos puestos del
MREC: la renuncia de dos ministros y, hasta abril de 2021,
cuatro directoras de Política Exterior (Adriana Murillo
Ruin, Adriana Bolaños Argueta, Alejandra Solano Cabal-
ceta y Adriana Solano Laclé), una situación completamente
inusual dentro de esa cartera.
3. Relaciones bilaterales
La relación con Estados Unidos se ha mantenido estable
y dentro de los parámetros convencionales que han primado
históricamente entre ese país y Costa Rica. En Centroamé-
rica, Costa Rica no es un país prioritario para la política
exterior estadounidense, a diferencia de otros países vincu-
lados a procesos políticos y sociales, como la migración, que
generan grandes preocupaciones en Washington. En efecto,
durante sus primeros meses de gestión, la principal inquie-
tud de la administración de Joe Biden ha sido el aumento
de la migración, especialmente la que proviene de los paí-
ses del Triángulo Norte, lo cual explica el viaje en junio de
2021 de la vicepresidenta estadounidense Kamala Harris a
Guatemala y México.
No obstante, para las autoridades estadounidenses sigue
siendo importante la cooperación con Costa Rica en ma-
teria de seguridad y lucha contra el narcotráfico.19 Así, en
febrero de 2019 Estados Unidos donó cuarenta millones de
dólares para cooperar con la seguridad, lo cual supuso un
aumento de un 33 por ciento sobre el monto donado el año
anterior.20 Esta donación incluía cuatro helicópteros bimo-
tores UH-1ST, que serían utilizados en la lucha contra el
tráfico de drogas y para labores humanitarias y de rescate,
18 Cascante Saborío y Valverde Villalobos, 2018.

19 State Department, 2018.
20 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2019b.
y la adquisición, a través de un presupuesto mixto de Costa
Rica y Estados Unidos, del primer avión King Air 250, que
funcionaría como plataforma de radares para el patrullaje y
la vigilancia contra el crimen organizado, y cuatro embarca-
ciones para el Servicio Nacional de Guardacostas.
Hasta ahora, los encuentros diplomáticos de más alto
nivel que han tenido lugar han sido las visitas del secre-
tario de Estado Mike Pompeo, en enero de 2020, recibido
por el presidente Alvarado y con quien discutió temas como
el combate al narcotráfico, la atención a flujos migratorios
y el fomento a la inversión extranjera.21 Además, Antony
Blinken, secretario de Estado de la administración Biden,
visitó San José en mayo de 2021.
Por lo que respecta a América Latina, antes del inicio
de la pandemia por COVID-19, se llevaron a cabo diversos
encuentros, tanto a nivel presidencial como ministerial, con
mandatarios latinoamericanos. Alvarado recibió al manda-
tario de Chile, Sebastián Piñera, en julio de 2018 y, un mes
después, viajó a Colombia a la toma de posesión de Iván
Duque. Luego Alvarado visitó Panamá en enero de 2019 y
se reunió con los presidentes Juan Carlos Varela y Lauren-
tino Cortizo (presidente electo), con quienes discutió una
estrategia para fortalecer la relación entre ambos países.22
Seguidamente, en febrero de 2019, el presidente de Pa-
raguay, Mario Abdo Benítez visitó Costa Rica, y, en mayo
de ese año, Alvarado se reunió en El Salvador con el pre-
sidente electo Nayib Bukele, con quien acordó trabajar en
conjunto para poner en marcha el ferry centroamericano, el
cual establecería una ruta comercial entre los puertos de
La Unión, en ese país, y Caldera, en el Pacífico costarri-
cense. En octubre de 2019, Alvarado visitó México y se re-
unió con el presidente Andrés Manuel López Obrador para


conversar sobre la crisis migratoria y temas comerciales.
En noviembre de 2019, Alvarado viajó a Uruguay aten-
diendo una invitación del presidente Tabaré Vázquez. La
visita también se aprovechó para conocer de primera mano
la experiencia uruguaya en investigación, innovación y al-
fabetización digital.23
La crisis política en Venezuela ha sido uno de los temas
que más atención ha generado a la política exterior. Con
solo una excepción, Costa Rica se ha plegado a las decisio-
nes del conservador Grupo de Lima, integrado, además, por
Argentina (que se retiró en marzo de 2021), Brasil, Cana-
dá, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Panamá, Mé-
xico, Paraguay y Perú.24 Constituida para dar seguimiento
y acompañar a la oposición venezolana en la búsqueda de
una salida pacífica a la crisis en Venezuela, esta instancia
ha pretendido aislar al Gobierno de Nicolás Maduro, hasta
el momento sin éxito. Es preciso aclarar que dicho grupo no
es ni un organismo ni una organización internacional, y, por
lo tanto, no genera ninguna instancia o resolución con algún
poder en materia diplomática, como sí lo hace la Organiza-
ción de Estados Americanos (OEA).
En mayo de 2018, el MREC afirmó que Costa Rica no
reconocía la legitimidad de las elecciones presidenciales
efectuadas ese mes en Venezuela, pues “no fueron demo-
cráticas y se incumplió con los estándares de un proceso
libre, justo y transparente”;25 y en enero de 2019, la admi-
nistración de Alvarado anunció que no reconocería el nuevo
período constitucional de Maduro por considerarlo “ilegí-
timo”. Asimismo, se ratificó el “pleno respaldo y reconoci-
miento” a la Asamblea Nacional, elegida el 6 de diciembre
de 2015, como “órgano constitucional democráticamente

24 Chaves García, 2020: 177-193.
electo en Venezuela”,26 y se reconoció a Juan Guaidó,
autoproclamado presidente de Venezuela, y a su represen-
tante diplomática en Costa Rica.
Pese a que el Grupo de Lima emitió la Declaración de
Bogotá en la que condenaba los actos violentos del 23 de
enero de 2019, los cuales impidieron el ingreso de artículos
de primera necesidad y la asistencia internacional a Vene-
zuela, Costa Rica decidió no suscribirla el 25 de febrero.
Adujo para ello que era “importante que todos los esfuerzos
de ayuda humanitaria que se lleven a cabo en Venezuela,
se realicen en línea con los principios internacionales de la
ayuda humanitaria (humanidad, neutralidad, imparcialidad
e independencia operativa)”.27 Asimismo, el país manifes-
tó su rechazo a cualquier curso de acción que implicara el
ejercicio de la violencia contra el pueblo venezolano, o la
intervención militar en esa nación.28
La política exterior hacia Venezuela no ha estado exenta
de inconsistencias. Así, el 16 de octubre de 2018, el MREC
informó que apoyaría la petición hecha el 26 de septiembre
por Argentina, Canadá, Chile, Colombia, Paraguay, Perú y
Francia para que la Fiscalía de la Corte Penal Internacional
(CPI) investigara “crímenes de lesa humanidad” en Venezue-
la. Sin embargo, un mes después, el país evitó adherirse a esa
solicitud, hecho que generó críticas de varios excancilleres,
que cuestionaron la “falta de liderazgo del país” en ese te-
ma.29 Hasta el momento, las acciones que la administración
Alvarado ha apoyado dentro del Grupo de Lima, y que han
apuntado al aislamiento del Gobierno de Maduro o el reco-
nocimiento de Juan Guaidó, han hecho poco para solventar
la crisis en Venezuela. Por el contrario, las sanciones y los

27 Valverde Villalobos, 2019a.
29 Artavia Gutiérrez, 2018.

bloqueos impuestos a esa nación solamente han agravado la
situación de sus sectores más pobres.
En el caso del proceso que llevó a la salida del poder al
presidente Evo Morales en Bolivia, Alvarado hizo un llama-
do para que se “respetara la paz y la institucionalidad” y
añadió que no le “parecía oportuno que fuesen las fuerzas
militares las que sugirieran la salida de Morales”; sin em-
bargo, evitó referirse a los hechos como un golpe de Estado.30
La situación política de Nicaragua ha sido, sin duda, uno
de los principales focos de atención de la política exterior
costarricense a partir de la escalada represiva llevada a
cabo por el Gobierno de Daniel Ortega Saavedra. En di-
ciembre de 2018, Alvarado afirmó que Costa Rica “no ce-
jaría en sus esfuerzos por defender los valores democráticos
y continuaría exponiendo la crisis de Nicaragua en foros
internacionales”.31 Un gradual acercamiento al Gobierno de
Ortega empezó a verificarse a principios de 2020, cuando
delegaciones de ambos países, lideradas por los ministros
de Relaciones Exteriores, Salud, Seguridad y Gobernación,
se reunieron el 21 de marzo de ese año. De acuerdo con
la Cancillería, se trató de un “acercamiento necesario con
Nicaragua, como país limítrofe inscrito en la perspectiva de
una crisis global sin precedentes”.32
Un año después, el 16 de marzo de 2021, el Gobierno
anunció el nombramiento de Xinia Vargas Mora como nueva
embajadora de Costa Rica en Nicaragua. La Cancillería alegó
que tal decisión, que ponía fin a casi tres años sin embajador
en Managua, “respondía a valoraciones de orden geopolítico,
de conveniencia y de oportunidad”.33 Sin embargo, la medi-
da, fue cuestionada por varios exembajadores en Nicaragua,
30 Arrieta Arias, 2019a.

33 Abarca Valverde, 2021a,
quienes consideraron que el Gobierno de Costa Rica había
“cedido” para “presumir la legitimación de lo que parece
ser una dictadura” y que no había “méritos en el presiden-
te Ortega para que le nombráramos un embajador”.34 Ese
acercamiento con el vecino del norte se revirtió en junio de
2021, cuando el Consejo de Gobierno decidió “interrum-
pir” el nombramiento de la embajadora Vargas, “dadas las
actuales condiciones políticas del país vecino”, caracteri-
zadas por una nueva ola represiva del Gobierno de Ortega.
En el caso de Asia, durante 2019 China siguió siendo el
segundo socio comercial más relevante para Costa Rica en
cuanto al valor de las importaciones (13 por ciento).35 Con
esta potencia asiática se suscribieron varios convenios rele-
vantes. En septiembre de 2018, ambos países firmaron un
Memorando de Entendimiento sobre Cooperación para pro-
mover el Cinturón Económico de la Ruta de la Seda y la Ini-
ciativa de la Ruta Marítima de la Seda del Siglo XXI, que
permitirá cooperar en sus principales estrategias de desarro-
llo, planificación y políticas en intercambios de conectividad
de carreteras, ferrocarriles, puentes, aviación civil, puertos,
energía y telecomunicaciones.36 Dos meses después, China
anunció la donación de 3.378 millones de colones (casi 6 mi-
llones de dólares) para la lucha contra el hampa y el crimen
organizado37 y, en diciembre de 2018, se firmó un convenio
de Cooperación Técnica y Económica, equivalente a 15 mi-
llones de dólares, que asigna fondos de cooperación no reem-
bolsable para los proyectos próximos a ser ejecutados, entre
los que destaca la modernización del Estadio Nacional.38
Con Corea, el Tratado de Libre Comercio entró en vi-
gor el primero de noviembre de 2019. El comercio total
34 Mora Hernández, 2021c.

35 Ministerio de Comercio Exterior, 2019: 22.
36 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018c.

entre ese país y Costa Rica registró 199 millones de dólares
durante ese año.
Alvarado llevó a cabo dos visitas a Europa. En agosto
de 2018, visitó España y se reunió con el presidente del
Gobierno, Pedro Sánchez, con quien discutió temas como la
eficacia de la cooperación internacional para el desarrollo,
la cooperación bilateral y triangular, las políticas ambien-
tales (descarbonización, cambio climático) y la adhesión de
Costa Rica a la OCDE. Por su parte, el presidente Sánchez
visitó Costa Rica en agosto de 2018 y en junio de 2021. En
mayo de 2019, Alvarado visitó Alemania (principal coope-
rante de Costa Rica), nación con la que se acordó ampliar
la cooperación en varios campos, entre los cuales están la
educación dual y los flujos migratorios. Adicionalmente, se
han llevado a cabo encuentros a nivel ministerial con países
como Estonia, Noruega, Irlanda y Austria.
4. Espacios multilaterales, cooperación

internacional y medio ambiente
El medio ambiente, especialmente la descarbonización,
es uno de los temas priorizados por la administración de Al-
varado en el ámbito multilateral. Costa Rica fue anfitriona
de la PreCOP en octubre de 2019, evento preparatorio de
la Conferencia de las Partes (COP) dentro del Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
(CMNUCC). Durante la cumbre de la COP en Madrid, en
diciembre de 2019, Alvarado defendió la importancia de los
bosques y los ecosistemas marinos como solución al cambio
climático y abogó por la importancia de tomar en cuenta
el género y los derechos humanos.39Además, en el marco
de su primer discurso ante la Asamblea anual de las Na-
ciones Unidas, en septiembre de 2019, Alvarado intervino
haciendo un llamado a combatir la pobreza, garantizar los
derechos humanos en todo el mundo y frenar la crisis climá-
tica. En ese momento, dijo: “menos gasto en armamento o
acumulación, y más inversión en la lucha contra la pobreza,
la desigualdad y el cambio climático es lo más inteligente
que el mundo podría hoy hacer”.40
Desde el inicio del Gobierno de Alvarado, Costa Rica
presentó varias candidaturas a organismos y foros internacio-
nales, de las cuales hay una pendiente: un puesto en el Con-
sejo Económico y Social (Ecosoc) para el período 2023-2025.
Hasta abril de 2021, el balance de estos procesos era mix-
to: prácticamente, las dos únicas candidaturas ganadas en
un puesto de relevancia internacional fueron la elección de
Sergio Ugalde Godínez como juez de la Corte Penal Interna-
cional, en diciembre de 2020, y el ejercicio de una vicepre-
sidencia del 76 período de sesiones de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, en junio de 2021.41 Más allá de eso,
los demás puestos alcanzados carecen de una relevancia
significativa y se ubican en organismos menos relevantes
como la Organización de las Naciones Unidas para la Ali-
mentación y la Agricultura (FAO), la Comisión Interameri-
cana de Mujeres (CIM), la Organización Panamericana de la
Salud (OPS), la Organización de Aviación Civil Internacional
(OACI), la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(Flacso), el Subcomité para la Prevención de la Tortura o la
Organización Ítalo-Latinoamericana (IILA).42
Por su parte, el país apoyó, sin éxito, candidaturas a otros
puestos relevantes. Ese fue el caso de la presidencia del Ban-
co Interamericano de Desarrollo (BID), a la que se postuló la
expresidenta Laura Chinchilla Miranda, quien desistió el 3 de
40 Presidencia de la República, 2019c.

41 Mora Hernández, 2019b; Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto,
2021a; 2021b.

septiembre de 2020, o el Consejo de Derechos Humanos
(CDH) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),
en donde la candidatura costarricense, con 96 votos, perdió
frente a Venezuela, que obtuvo 105, el 17 de octubre de 2019.43
La vinculación a la OCDE es un proceso que se inició
durante la administración de Chinchilla en 2012 y fue li-
derado en todo momento por las autoridades de Comex de
forma ininterrumpida.44 Ese proceso supuso al menos tre-
ce modificaciones al marco normativo, que Costa Rica tuvo
que adoptar desde que inició las etapas previas a su ingre-
so a la organización de forma definitiva en mayo de 2021,
convirtiéndose en el cuarto país latinoamericano, tras Chile,
México y Colombia, en adherirse a esa organización.
Según Mideplan, durante el 2019 la cooperación in-
ternacional total gestionada por el país (tanto recursos
reembolsables como cooperación técnica y financiera no
reembolsable) alcanzó un total de 1.915,9 millones de dó-
lares, lo que representó un incremento del 124,5 por ciento
respecto al año anterior.45 En este año, la casi totalidad de
la cooperación internacional correspondió a recursos reem-
bolsables, créditos externos (95 por ciento), para un monto
absoluto de 1.820,3 millones de dólares y un incremen-
to del 157,2 por ciento respecto al 2018. Por su parte, la
cooperación técnica y financiera no reembolsable, en su
conjunto, tuvo una disminución del 34,3 por ciento, repre-
sentando apenas el 5 por ciento del total de recursos ges-
tionados por el país en 2019.46
Los socios cooperantes fueron, en orden, los siguientes:
Alemania, 86,1 por ciento; China, 8,2 por ciento; y Corea, 3,7
por ciento; seguidos por Francia, España, Chile, Andalucía,
43 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2019c; 2020b.

44 Boeglin Naumovic, 2021.
45 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020a: 6.
46 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020a: 22.
Qatar y Japón. Durante 2019, en el campo de la cooperación
multilateral, los principales organismos y bancos interna-
cionales fueron los siguientes: Banco Centroamericano de
Integración Económica (BCIE), con 39,2 por ciento; Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), con 30,3 por ciento; y
la Corporación Andina de Fomento (CAF) o Banco de Desa-
rrollo de América Latina, con 28,2 por ciento.47
Más allá del énfasis en los temas de descarbonización,
también sobresale el ingreso del país como miembro pleno
de la Agencia Internacional de Energía Renovable (Irena),
organización intergubernamental que apoya a los países en
su transición hacia un futuro de energía sostenible y funge
como la principal plataforma mundial para la cooperación
internacional.48 En marzo de 2019, el país presentó en Ke-
nia, ante los ministros de ambiente de todas las regiones
del mundo, el marco de la Cuarta Asamblea de las Nacio-
nes Unidas para el Medio Ambiente (UNEA4), la “Coali-
ción para Todos y Todas”, que busca promover la igualdad
de género y los derechos humanos en los acuerdos ambien-
tales multilaterales.49
5. El Ministerio y el fortalecimiento de la
carrera diplomática
El MREC es uno de los ministerios más pequeños del
Poder Ejecutivo. Recibe menos del 0,5 por ciento del presu-
puesto nacional y cuenta con menos de 300 funcionarios.50
Es importante señalar que la crisis fiscal experimentada
durante la administración de Alvarado impactó las finan-
zas del ministerio, lo que a su vez afectó la proyección di-
plomática del país. Así, la Cancillería anunció, en octubre
47 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020a: 22-23.


de 2018, una disminución de 2.100 millones de colones de su
presupuesto para el 2019.51 Durante el ejercicio presupuestario
de 2020, se rebajó un monto cercano a los 3.254 millones y, para
2021, la Cancillería redujo un 8 por ciento de su presupuesto,
lo que representó un ahorro cercano a los 2.220 millones. Todo
esto implicó, entre otros recortes, eliminar un 10 por ciento de
las plazas en el servicio exterior, el cierre de las embajadas de
Azerbaiyán y Trinidad y Tobago, y las representaciones consu-
lares en Belice, Venezuela y Sidney, así como la representación
en la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura (Unesco). Todas estas medidas tienen
un impacto negativo en la proyección de la política exterior.52
Sobre el cierre de embajadas, Carlos Humberto Cascan-
te Segura, profesor de la Escuela de Relaciones Interna-
cionales de la Universidad Nacional, ha indicado que, en
el mundo diplomático, abrir tales oficinas es un símbolo de
cercanía, por lo que su reversión significa exactamente lo
contrario y puede afectar otras gestiones de política exte-
rior. Así, retirar una embajada podría conducir a que un
Estado decida no apoyar una candidatura costarricense y
realizar acciones para desincentivar el voto de otros países.
Por tanto, la tendencia costarricense de abrir y cerrar mi-
siones diplomáticas, de acuerdo con la postura del ministro
de turno, representa un problema de largo plazo que impide
consolidar una política exterior de Estado.53
En cuanto a la reforma interna del ministerio, desde el
inicio del Gobierno de Alvarado se planteó un proceso cen-
trado en reformar el Estatuto del Servicio Exterior costarri-
cense, actualizar los reglamentos del Estatuto de Servicio
Exterior vigente y revisar la estructura orgánica del MREC.54
51 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2018d.

52 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2019d; 2020c.
53 Cascante Saborío, 2019.
En este sentido, los avances no son, por el momento,
promisorios, pues en noviembre de 2020 la Comisión de
Asuntos Internacionales de la Asamblea Legislativa aprobó
un texto sustitutivo para el proyecto que busca reformar el
Estatuto del Servicio Exterior (expediente 20.307). Dicho
texto se trajo abajo lo dispuesto en el artículo 9 del Esta-
tuto, el cual establece que los puestos de dirección en la
Cancillería sean asumidos por profesionales de la carrera
diplomática con rango de embajador.55
Además, pese a que como candidato a la presidencia
Alvarado firmó un documento donde se comprometía a dar
prioridad al nombramiento de los embajadores de carrera
sobre los embajadores políticos,56 su administración no ha
roto con la politización de los nombramientos de embaja-
dores en el MREC. Así lo evidencian las designaciones de
allegados políticos sin experiencia diplomática como Fer-
nando Llorca Castro (Estados Unidos), Sonia Marta Mora
Escalante (Francia), Sergio Alfaro Salas (Bélgica), Mauricio
Herrera Ulloa (Honduras), Emilio Arias Rodríguez (Guate-
mala), Ana Helena Chacón Echeverría (España), Montse-
rrat Solano Carboni (OEA), Rodrigo Alberto Carazo Zeledón
(ONU) y Rafael Ortiz Fábrega (Reino Unido).
Conclusión
En materia de relaciones internacionales, el balance
preliminar de la presidencia de Alvarado presenta dos eta-
pas: una primera, caracterizada por los sucesivos cambios
de mando y denuncias de irregularidades que ensombrecie-
ron la gestión del MREC de mayo de 2018 a diciembre de
2019; y una segunda, de enero de 2020 a julio de 2021, en
la que se consolida cierta estabilidad interna. Más allá de
55 Mora Hernández, 2020d.

56 González Ugalde, 2018a.

algunos alcances modestos, la presente administración no
solo no ha podido definir una estrategia global de política
exterior, sino que tampoco ha podido desmarcarse de viejos
vicios como el clientelismo político o la improvisación.
La gestión de las relaciones internacionales, salvo el
tema de la descarbonización que se ha convertido en un eje
notable de la política exterior ambiental, no guarda ninguna
relación con el programa de gobierno presentado por el PAC
en 2018. En cuanto al PNDIP, hay avances parciales como
el ingreso a la OCDE o la entrada en vigor del Tratado de
Libre Comercio con Corea, pero no así en cuanto a otros
temas, como la adhesión a la Alianza del Pacífico, que se
han dejado abiertamente de lado, de igual modo que la pro-
fesionalización efectiva del servicio exterior.
Bilateralmente, se han mantenido las mismas pautas que
han caracterizado la relación del país con socios primor-
diales y grandes cooperantes como Estados Unidos, China,
Alemania o España. Es notable, al respecto, el aumento de
la cooperación técnica y financiera no reembolsable durante
el primer año del Gobierno de Alvarado. La diplomacia pre-
sidencial, que supuso encuentros con varios presidentes la-
tinoamericanos y europeos, tuvo alcances modestos y debió
interrumpirse tras el inicio de la pandemia por COVID-19,
hecho que impulsó al MREC a desarrollar una estrategia de
diplomacia digital.
A escala regional, el incremento de la represión en Nica-
ragua ha mantenido frías las relaciones con ese país; y, con
la excepción de Panamá, no hay un fortalecimiento signifi-
cativo de las relaciones bilaterales con el resto de los países
de Centroamérica, región en la que Costa Rica no ha sabido
construir un liderazgo. En el ámbito latinoamericano, las
ambigüedades y la falta de liderazgo se han reflejado tam-
bién en el caso de Venezuela. La adhesión a las posiciones
conservadoras del Grupo de Lima, debilitado por la salida
de Argentina y las reticencias de México, no ha deparado
ninguna mejora en la situación interna de ese país y, más
bien, ha demostrado que el aislamiento del Gobierno de
Maduro no es la solución.
Finalmente, en el ámbito multilateral, el país obtuvo
algunos puestos. Uno de ellos fue la elección del jurista
Ugalde, de importancia notable, lo cual contrasta con la
derrota de las candidaturas en el BID y el Consejo de De-
rechos Humanos de la ONU.

SEGUNDA PARTE
NEOLIBERALISMO ECONÓMICO
Capítulo 4
Política económica: fiscalismo,
recortismo y recesión
Jonathan Acuña Soto
A nalizar la política económica de un gobierno requiere

también valorar su reducción o, mejor dicho, la tenden-
cia a que la política económica activa se ausente de modo
significativo del espacio de las políticas públicas priorita-
rias, no como un resultado casual, sino como una política
consciente y coherente con un estilo de desarrollo. Así, exa-
minar esa limitación de la política económica activa es, en
la práctica, un requisito ineludible, puesto que su omisión,
direccionada y potente, es por sí misma una señal caracte-
rística de un estilo de desarrollo particular: el neoliberal.
En este capítulo se aborda la política económica que ha
llevado adelante el Gobierno de Carlos Alvarado Quesada,
desde su inicio y hasta la finalización de su tercer año. En su
análisis, se entiende por política económica gubernamental
aquellas políticas públicas orientadas a la organización y
el estímulo de la producción. Para tal fin se consideran tres
períodos principales, cada uno con rasgos propios: los pri-
meros meses de la administración de Alvarado, caracteri-
zados por una monopolización, casi absoluta, de la agenda
gubernamental por la reforma tributaria; el año 2019, mar-
cado por la implementación de la reforma fiscal en el primer
semestre, y por el asunto de la “reactivación económica”
en el segundo, ante el aumento de exigencias diversas al
respecto; y, finalmente, a partir de marzo de 2020, una etapa
que corresponde a una profunda crisis económica generada
Política económica 71
por la pandemia por COVID-19, la cual se prolonga hasta
el presente. Al ser este un período particular, será posible
visualizar la reacción de la política económica de la admi-
nistración de Alvarado ante una crisis de esta magnitud.
1. Impulso a la reforma fiscal

El Gobierno de Alvarado inició su mandato dentro de un
contexto económico caracterizado por un crecimiento eco-
nómico muy limitado, que mostraba ser inferior al que se
presentó antes de la crisis económica de 2008: entre 2000
y 2008, el crecimiento promedio del Producto Interno Bru-
to (PIB) real fue de 4,9 por ciento anual, mientras que, de
2010 a 2017, ese promedio cayó a 4,1 por ciento. Igualmen-
te, hubo una tasa de desempleo alta, que varió entre un mí-
nimo de 8,2 y un máximo de 11 por ciento entre inicios de
2010 y abril de 2018, lo que resultó en un promedio de más
de 212 mil personas desocupadas, donde se consideran las
así clasificadas en cada trimestre móvil entre enero-marzo
de 2010 y febrero-abril de 2018.1
A pesar de este escenario de bajo crecimiento y alto des-
empleo, desde el primer día de gobierno, Alvarado indicó
que su agenda económica estaba explícitamente enfocada
en el impulso a la reforma tributaria. El 8 de mayo de 2018,
en su primer discurso como presidente de la República,2
propuso dicha reforma, seguida por una radical regla fiscal
constitucional, la cual fue impulsada por el Partido Unidad
Social Cristiana (PUSC) e implicaba recortes presupuesta-
rios de amplísima magnitud. Durante los siguientes meses
de 2018, Alvarado dedicó sus mayores esfuerzos políticos
a impulsar el proyecto de Ley de Fortalecimiento de las
Finanzas Públicas, iniciativa presentada por la anterior
1 Banco Central de Costa Rica, 2021a; Instituto Nacional de Estadística y

Censos, 2021a.
2 Alvarado Quesada, 2018a.
72 Jonathan Acuña Soto

administración de Luis Guillermo Solís Rivera y que, en
febrero de 2018, justo en medio de la campaña electoral
correspondiente a la segunda ronda, fue puesta en una vía
rápida en la corriente legislativa. Más tarde, dado que la
mayoría legislativa del período 2014-2018 que apoyaba el
proyecto no pudo aprobarlo, la nueva Asamblea Legislativa
asumió su discusión a partir de mayo de 2018.
De entrada, en el propio mes de inicio de funciones, la
Asamblea llamó a comparecer ante el plenario a la nueva
ministra de Hacienda, Rocío Aguilar Montoya, para referir-
se al plan de contención del gasto público que implemen-
taría el nuevo Gobierno. La comparecencia se realizó el 30
de mayo de 2018 y allí Aguilar presentó un planeamiento
claramente orientado a la fuerte reducción del gasto públi-
co: restricciones sobre las remuneraciones, congelamiento
del gasto corriente en el ejercicio presupuestario en curso y
congelamiento casi total del presupuesto del año siguiente.3
Tras la presentación, el Partido Liberación Nacional (PLN)
y el PUSC expresaron su apoyo a la reactivación del trámite
de la reforma fiscal.4
El proyecto consistía de cuatro secciones: una reforma
integral al impuesto general sobre las ventas, para pasar a
gravar con el tributo a los servicios en general, y que termi-
nó incluyendo un impuesto al valor agregado (IVA) con ta-
rifa reducida a los bienes que componen la canasta básica,
los cuales antes se encontraban totalmente exonerados; un
conjunto de reformas parciales al impuesto sobre la renta,
donde la más significativa fue la incorporación del impuesto
sobre rentas y ganancias de capital (ya que, previamente,
las ganancias de capital no habituales no se encontraban
gravadas); reformas en materia de empleo público que li-
mitan los montos reconocidos por componentes salariales
3 Asamblea Legislativa. 2018a.

4 Alfaro Morera, 2018a.
como las anualidades, el pago por dedicación exclusiva o la
prohibición del ejercicio liberal de la profesión; y la incor-
poración de una regla fiscal para limitar el crecimiento del
gasto en casi la totalidad del sector público.
Tal reforma, que incluyó impuestos regresivos y mayori-
tariamente se concentró en reducir el gasto público (sus dos
terceras partes se orientaron en ese sentido, según el Fondo
Monetario Internacional, FMI)5 tuvo efectos negativos sobre
el comportamiento de la economía nacional. No obstante, el
abordaje discursivo gubernamental consistió en evitar esta
discusión con respecto a los efectos de la reforma fiscal sobre
la evolución de una economía que ya presentaba niveles de
crecimiento muy limitados, así como señalar que la reforma
era un “sacrificio” indispensable para asegurar la estabilidad
macroeconómica del país. En otras palabras, todo el discurso
se enfocó, con un claro apoyo de las grandes corporaciones
mediáticas, en indicar que solo quedaba el camino del “trago
amargo de la reforma fiscal” o caer al abismo.6
En medio de la intensa discusión fiscal ya existían exi-
gencias, por parte de algunos partidos opositores, de reactivar
la economía, surgidas en respuesta a las tensiones genera-
das por los efectos que podría tener la reforma sobre una
economía disminuida. Así lo hizo la fracción liberacionista
(mayoritaria en la Asamblea Legislativa), que se interesó por
mostrar capacidad de incidencia ante el costo político gene-
rado por su alianza con el Gobierno durante la tramitación de
la reforma. En agosto de 2018, firmó con la administración de
Alvarado el Acuerdo para promover el desarrollo económico
y mejorar el desempeño de las finanzas públicas.7
Dicho documento incluyó el compromiso de impulsar un
conjunto de proyectos de ley orientados a lo laboral (con la
5 International Monetary Fund, 2019.


regulación del teletrabajo y la desregulación del trabajo en
el marco de la educación dual), y dar continuidad y pro-
fundidad a los modelos de asociación pública-privada para
el desarrollo de obras públicas y, en materia de fomento, a
emprendimientos privados, inversión en innovación e incu-
bación de empresas, mediante incentivos tributarios y de
financiamiento (en este último caso, a partir del Sistema de
Banca para el Desarrollo que, como se verá adelante, ha
sido financieramente debilitado durante la administración
de Alvarado). Al final, ese acuerdo entre el PLN y Alva-
rado incluyó el compromiso gubernamental de presentar, a
inicios de 2019, el proyecto de ley en materia de empleo
público, compromiso que, en efecto, se materializó con su
presentación en marzo de 2019 (expediente 21.336).
En septiembre de 2018, apenas unos días después del
acuerdo señalado, el Gobierno presentó la Propuesta Inte-
gral de Acciones para la Reactivación Económica, lidera-
da por la ministra de Coordinación del Equipo Económico,
Edna Camacho Mejía (quien fuera candidata a la vicepresi-
dencia de la República por el PUSC en la campaña electoral
recién pasada). La propuesta giró en torno a cuatro áreas:
simplificación de trámites que, en algunos casos, más que
esto supuso desregulación, al limitar las capacidades institu-
cionales de velar por el cumplimiento de normativas en ma-
teria ambiental o de salud pública; apoyo a las pymes y los
emprendimientos, incluyendo la promesa de destinar más
de 7.200 millones de colones mediante el Sistema de Banca
para el Desarrollo; empleabilidad; y aumento de la inversión
en infraestructura. Estos tres últimos componentes eviden-
cian una característica del Gobierno de Alvarado: las po-
tenciales políticas económicas activas, es decir, con impacto
positivo en el crecimiento económico, aun las prometidas en
el discurso gubernamental, se han subordinado y limitado,
de manera significativa, por la predominancia de un enfoque
profundamente fiscalista en la política económica.
En el caso de la inclusión de medidas relacionadas con
empleabilidad, donde se reconoce que existe un estrecho
vínculo entre la empleabilidad y la educación,8 basta con
considerar la evolución de la inversión en el Ministerio de
Educación Pública (MEP) durante la administración de
Alvarado, para observar que el fiscalismo asumido va en
contra de esa supuesta intención de impulsar dicha emplea-
bilidad. De 2008 a 2020, el presupuesto ejecutado por el
MEP, en términos reales, solo ha decrecido en dos años,
ambos durante el Gobierno de Alvarado, pues la inversión
en educación se recortó, en términos reales, 1,6 por ciento
en 2018 y 5,9 por ciento en 2020 (respecto al presupuesto
ejecutado en los años inmediatamente anteriores).9
Lo mismo ocurre con el caso de la propuesta relativa
a impulsar pymes mediante el Sistema de Banca para el
Desarrollo. Una vez más, el fiscalismo gubernamental fue
un viento en contra de una medida de política económica
activa porque, aunque la transferencia que debía realizar el
gobierno al Sistema de Banca para el Desarrollo (es decir,
al Fondo Nacional para el Desarrollo, según lo determina
la ley respectiva) aumentó en 2018, el monto se congeló en
2019, decreciendo en términos reales, y fue recortado un 33
por ciento en 2020, con una disminución nominal de 4.793
millones de colones.
Por último, el fenómeno es el mismo cuando se trata de
la propuesta en el aumento de la inversión en infraestruc-
tura. En la práctica se impuso lo fiscal: en 2018 y 2020 se
redujo de forma muy marcada el gasto de capital ejecutado
por el Gobierno central: 28 y 39 por ciento de reducción, en
comparación con el año inmediato anterior, respectivamen-
te. Así, las principales medidas de lo que, aun de forma muy
limitada, podía significar una política económica activa en
8 Formichella y London. 2013: 79-91.

9 Contraloría General de la República, 2021a.

la propuesta presentada por el Gobierno en septiembre de
2018, se vieron limitadas o hasta directamente contrariadas
por el fuerte enfoque fiscalista. Luego, tras la aprobación
de la reforma fiscal a inicios de diciembre de 2018, ya en
el cierre del año, Alvarado expresó un compromiso con el
crecimiento económico inclusivo y el incremento de la pro-
ductividad, repitiendo varias de las propuestas que ya había
planteado en septiembre.10
Para cerrar el análisis de este período, cabe señalar que,
durante los primeros meses de la administración de Alvarado,
el Poder Ejecutivo no presentó proyectos de ley en materia de
reactivación económica. En octubre de 2018, inició el trámite
de un proyecto para aumentar la independencia del Banco
Central de Costa Rica (BCCR) y una reforma al régimen de
zonas francas para extender los beneficios tributarios que ya
tenían las empresas de servicios en el régimen al exportarlos,
lo que les permite gozar de los mismos beneficios al vender
sus servicios en el mercado nacional (y, por tanto, afectando a
las empresas nacionales, que tendrían que competir en con-
diciones tributarias desiguales).11 Finalmente, el año 2018
cerró con un crecimiento del PIB de apenas un 2,1 por cien-
to, significativamente menor al crecimiento de 4,2 por ciento
entre 2016 y 2017, y con una tasa de desempleo del 12 por
ciento en el último trimestre del año, superior a la del mismo
trimestre de 2017, cuando alcanzó el 9,3 por ciento.12
2. Discusiones sobre reactivación económica

Tras la aprobación de la reforma fiscal a finales de 2018,
el Gobierno buscó posicionar en un lugar más visible, dis-
cursivamente, la tarea de la reactivación económica. Así, en

11 Asamblea Legislativa, 2018b; Poder Ejecutivo, 2018a.
Censos, 2021a.
febrero de 2019, tras un encuentro con las jefaturas de las
fracciones legislativas, Casa Presidencial resaltó que los te-
mas relativos a la reactivación económica dominaron lo dis-
cutido.13 No obstante, en el recuento de temáticas incluidas
en el comunicado gubernamental era visible que se hacía
referencia a la “reactivación en zonas costeras”, sin abordar
ningún plan o propuesta concreta, y se insistía en impulsar
la Ley de Educación Dual. Además, se seguía dando un lu-
gar central a lo fiscal, posicionando el impulso del Poder
Ejecutivo a una autorización legislativa para emitir deuda
externa (“eurobonos”).
En marzo de 2019, se anunció la implementación de
una tarifa eléctrica industrial preferencial, orientada
principalmente a empresas con alto consumo eléctrico,14
y el Poder Ejecutivo emitió la Directriz 045-MH-MCEE,
que instruyó a los bancos estatales a mejorar su indicador
de eficiencia y reducir de manera paulatina su margen
de intermediación financiera (IMF), así como aumentar la
bancarización de personas y micro, pequeñas y medianas
empresas. Con respecto al MIF, cabe señalar que, si bien
se redujo entre el momento de emisión de la directriz y
junio de 2021 en el caso de los bancos públicos, cierta-
mente el indicador primero aumentó y mantuvo un nivel
superior al de marzo de 2019 por varios meses (hasta fe-
brero de 2020).15
A mediados de 2019, al acercarse la entrada en vigor
de los aumentos de impuestos por las reformas en el IVA
y el impuesto sobre la renta (que entraron a regir a partir
de julio), la economía nacional se mantenía sin mostrar un
repunte suficiente, pues persistía una tasa de desempleo de
13 Presidencia de la República, 2019d.

14 Presidencia de la República, 2019e.
15 Se utilizó para este análisis el indicador M4-A calculado por el Banco Cen-
tral de Costa Rica, considerando que es el referido por la directriz en
cuestión.

casi 12 por ciento en el segundo trimestre de 2019. Ante esto,
el Gobierno apostó por una estrategia comunicativa: crear ex-
pectativas anunciando que junio sería el “mes de reactiva-
ción y generación de empleo”.16 Tras realizar el anuncio en
una cadena nacional el 9 de junio, Alvarado citó casos pun-
tuales de apertura de nuevos empleos en el sector privado. El
10 de junio se señaló que se crearían 3.000 nuevos empleos17
y el 14 de junio se informó de la creación de 1.700 puestos
nuevos, 1.500 de ellos por parte de la zona franca Coyol, cuyo
gerente era el hijo del entonces ministro de Coordinación y
Enlace con el Sector Privado, André Garnier Kruse.
No obstante, más allá de esos anuncios, los datos de la
Encuesta Continua de Empleo muestran que, en términos
agregados, la cantidad de empleos en el tercer trimestre de
2019 no creció respecto al mismo trimestre del año anterior
y lo mismo ocurrió en el cuarto trimestre del año, donde no
se observó un cambio significativo en la cantidad de perso-
nas ocupadas en la comparación interanual. Es decir, más
allá de los anuncios de creación específica de empleos, lo
cierto es que no se evidenció un proceso de este tipo en los
meses siguientes a dichos anuncios gubernamentales. Por
el contrario, justamente en el tercer trimestre de 2019, se
presentó un aumento significativo en la cantidad de perso-
nas desempleadas si se compara con el mismo trimestre del
año anterior, de manera que unas 278 000 personas llegaron
a encontrarse desempleadas.18 De esta forma, más allá de la
estrategia comunicativa del Gobierno, la situación crítica
del empleo se mantenía y hasta empeoraba. Por tanto, la
intensificación comunicativa sobre la “reactivación econó-
mica” no significó un cambio significativo, puesto que la
política económica mantuvo un espacio mínimo.
16 Presidencia de la República, 2019f.

17 Presidencia de la República, 2019g.
18 Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2021a.
A lo anterior se sumó otro elemento: ante el amplio
crecimiento del endeudamiento de los hogares, que au-
mentó en 9,8 por ciento del PIB entre 2010 y 2019, según
estimaciones del Observatorio Económico y Social de la
Universidad Nacional,19 la preocupación por tal problemáti-
ca se hizo cada vez más visible. En la Asamblea Legislativa,
ello llevó a impulsar un proyecto de ley para poner un tope
a las tasas de interés,20 tras años de existencia de proyectos
semejantes en la corriente legislativa que no lograron avan-
zar ante las presiones del sector financiero. También condujo
al Gobierno a exhortar a la banca pública para implementar
mecanismos de readecuación de deudas, con el objetivo de
disminuir la carga sobre los hogares en el pago de créditos.21
Sin embargo, esta no fue la única reacción del Gobier-
no: en congruencia con los intereses de la banca privada,
principalmente de grandes emisores de tarjetas de crédito
con altas tasas de interés, la administración de Alvarado
presentó un proyecto en el cual incluyó una tasa de interés
máxima (expediente 21.651), pero dispuso que la definiría
el Banco Central, entidad que ya había propuesto, en el
marco de la discusión del llamado proyecto contra la usu-
ra, que el tope se fijara en un 57 por ciento. Esa propuesta
del Banco Central implicaba dejar sin cambio alguno a la
totalidad de las tarjetas de crédito, incluso a más de 1,5
millones de tarjetas que en 2019 tenían tasas de interés
superiores al 40 por ciento.22 Al final, la intención del Go-
bierno no triunfó: posteriormente, en el contexto de la cri-
sis socioeconómica de 2020 provocada por la pandemia de
COVID-19, se aprobó un proyecto que fijó una tasa máxi-
ma inicial en colones de 37,69 por ciento para créditos
19 Morales Ramos, Salazar Álvarez y Rodríguez Garro, 2019.

20 Asamblea Legislativa, 2020f.
21 Presidencia de la República, 2019h.
22 Porras Alvarado, 2019.

en general, y 53,18 por ciento para microcréditos.23 En
fijaciones posteriores, estas tasas se han reducido a 33,6 y
un 47,5 por ciento, de manera respectiva.24
En el campo de las iniciativas legislativas del Poder Eje-
cutivo, cabe resaltar que, durante el 2019, varios proyectos
en materia económica correspondieron a reformas genera-
das como parte del proceso de ingreso de Costa Rica a la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE). Así, en 2019 Alvarado propuso permitir a bancos
extranjeros realizar actividad financiera en el país mediante
sucursales,25 incorporar varias reformas principalmente en
materia del mercado de valores,26 fortalecer las autoridades
de competencia,27 establecer la supervisión consolidada en
el sistema financiero28 y crear un fondo de garantía para los
bancos públicos y privados.29 Todos estos proyectos fueron
aprobados en 2019, con excepción del último, puesto que la
creación del fondo de garantía de depósitos se aprobó, pero
mediante otra iniciativa de ley.30
Además, durante el 2019 se aprobó el proyecto para
favorecer a empresas de servicios en régimen de zona fran-
ca, lo que les permite gozar de los mismos beneficios tri-
butarios al vender en el mercado nacional, y el Tratado de
Libre Comercio con Corea, el cual fue ratificado por el Po-
der Ejecutivo ese mismo año.31 Estas dos medidas, impul-
sadas por el Gobierno muestran claramente que Alvarado
continuó con la postura sostenida por administraciones
anteriores de promover la apertura comercial y apoyar el
23 Asamblea Legislativa, 2020f.

24 Banco Central de Costa Rica, 2021b.
25 Poder Ejecutivo, 2019a.
26 Poder Ejecutivo, 2019b.
27 Poder Ejecutivo, 2019c.
28 Poder Ejecutivo, 2019d.
29 Poder Ejecutivo, 2019e.
31 Poder Ejecutivo 2019f.
modelo de atracción de inversión extranjera directa por la
vía de beneficios tributarios del régimen de zonas francas.
El año 2019 terminó con otro bajo registro de crecimiento
económico: 2,2 por ciento, una tasa de desempleo de 12,4
por ciento y sin un aumento significativo en la cantidad de
empleos, al comparar el cuarto trimestre de 2019 con el
mismo trimestre de 2018.32
3. Pandemia y crisis
A inicios de 2020, una vez más el tema fiscal se posicio-
nó como central. La Asamblea Legislativa aprobó convocar al
ministro de Hacienda, Rodrigo Chaves Robles, para referirse
a las cifras fiscales de 2019 y las medidas propuestas por el
Gobierno para reducir el déficit fiscal. El ministro compareció
el 10 de febrero de 2020 y propuso modificar exoneraciones,
usar utilidades de empresas públicas para pagar deuda, redu-
cir el gasto de Gobierno central en 1 por ciento del PIB por
año, aprobar eurobonos y créditos de apoyo presupuestario, así
como la venta del Banco Internacional de Costa Rica (Bicsa),
la concesión de la Fábrica Nacional de Licores (Fanal) y la
búsqueda de otras fuentes de recursos para pagar deuda.33
En marzo se registraron los primeros casos por COVID-19
en el país y, a partir de ese momento, el escenario cambió de
manera radical. Ante el inminente impacto de la crisis eco-
nómica global provocada por la pandemia y los efectos de
las medidas de salud que serían necesarias de tomar, el Go-
bierno optó por impulsar medidas principalmente orientadas
a favorecer a empresas y patronos; además expresó la inten-
ción de evitar aumentos en los despidos. Así, en marzo, Al-
varado promovió, entre otras medidas, la flexibilización en el
pago de las contribuciones sociales a la Caja Costarricense

Censos, 2021a.
33 Asamblea Legislativa, 2020g.

de Seguro Social (CCSS) y una moratoria en el pago de
impuestos por parte de las empresas, incluyendo a grandes
empresas que no se vieron significativamente afectadas por
la crisis.34 Antes de finalizar ese mes, el Gobierno agregó
cuatro nuevas propuestas: recortar el gasto como principal
respuesta a la reducción de los ingresos corrientes por efec-
to de la crisis; gravar salarios a partir de un umbral relativa-
mente alto, pero omitiendo por completo cualquier medida
que implicara gravar también otras rentas altas, como las
empresariales; buscar créditos con organismos multilatera-
les; y utilizar la baja en el precio del petróleo como un me-
canismo para financiar subsidios a los hogares, al congelar
el precio de los combustibles.35
Posteriormente, el gasto se vio efectivamente recortado,
dando como resultado que el presupuesto de la República
ejecutado, sin contabilizar el servicio de la deuda, experi-
mentara una disminución real de 6,6 por ciento, que se vio
reflejada en una nueva caída (como en 2018) del gasto de
capital, a pesar de que este tipo gasto es vital para recons-
truir la economía en situaciones de crisis. La reducción pre-
supuestaria también produjo una caída de 2,1 por ciento real
en el gasto destinado a “funciones sociales”. Asimismo, se
contrajeron diversos créditos con organismos multilaterales.
En mayo, a medida que la crisis se profundizaba, el Gobierno
apostó por enfocarse en el sistema financiero, de forma que
anunció que los bancos públicos ofrecerían 584 mil millones
de colones en diversas condiciones, aunque sin aclarar si
se trataba de recursos efectivamente nuevos o de recursos
que en cualquier condición los bancos estaban dispuestos a
colocar.36 A eso se sumó la propuesta de un Fondo de Avales
y Garantías, todavía en trámite en la Asamblea Legislativa.
34 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020b.

35 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020c.
36 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2020d.
En cuanto a los proyectos de ley presentados por el
Gobierno en 2020, además de la moratoria del pago de im-
puestos,37 se presentó e impulsó el proyecto de ley para po-
sibilitar la reducción de jornadas y salarios de las personas
trabajadoras del sector privado.38 Este proyecto, fue acom-
pañado por una iniciativa para crear un subsidio (denomina-
do bono Proteger), destinado a las personas desempleadas o
con ingresos disminuidos por efecto de la crisis, cuyo finan-
ciamiento se dio parcialmente con el congelamiento de los
precios de los combustibles.39 Estos dos proyectos fueron
aprobados. Sin embargo, es necesario resaltar que, aunque
el bono Proteger fue otorgado a casi 700 000 personas,40 una
vez que se agotaron los recursos para subsidiar a los afecta-
dos por la grave crisis en curso, el Gobierno apoyó extender
las reducciones de jornadas a las personas trabajadoras,41
ahora sin compensación alguna. A inicios de 2021 fue apro-
bada una extensión del plazo de la autorización, y en mayo
siguiente se autorizó una nueva extensión, pero esta solo
con efectos sobre personas trabajadoras del sector turismo y
de transporte colectivo de personas.42
La pandemia ha tenido un impacto devastador sobre
la economía, que decreció 4,1 por ciento en 2020, afec-
tando con mayor fuerza al sector turismo, con una caída
de 45 por ciento en actividades de alojamiento y servicios
de comida, el sector comercio y el de construcción. En el
trimestre mayo-julio, el desempleo alcanzó su punto máxi-
mo, con una tasa de 24,4 por ciento, equivalente a unas
557 000 personas desempleadas. De 2,2 millones de em-
pleos en enero-marzo de 2020, se pasó a 1,7 millones en
37 Poder Ejecutivo, 2020a.

38 Poder Ejecutivo, 2020b.
39 Poder Ejecutivo, 2020c.

mayo-julio. Aunque el momento más intenso de la crisis
de 2020 ya pasó, aun en el trimestre marzo-mayo de 2021
la situación sigue siendo crítica: la cantidad de empleos
(2 millones) es inferior a la anterior a la crisis y la tasa de
desempleo es muy elevada: 17,7 por ciento, que corres-
ponde a unas 430 000 personas desempleadas.43
No obstante, durante el segundo semestre de 2020 la ad-
ministración de Alvarado volvió al fiscalismo casi absoluto
que tuvo en 2018. De nuevo, los mayores esfuerzos políticos
de la administración se concentraron en lo fiscal: en impul-
sar la Ley Marco de Empleo Público y negociar con el FMI
de un acuerdo para acceder a un crédito, cuyos compro-
misos involucran priorizar la reducción del gasto público.
Al proceder de esta manera, el Gobierno no consideró los
potenciales efectos nocivos sobre la propia y necesaria re-
construcción de la economía ni la atención de las necesida-
des socioeconómicas y de salud generadas por la pandemia.
Una vez más, ahora en un nuevo contexto, el discurso gu-
bernamental es de que solo existe una vía dolorosa para sol-
ventar la crisis, y que esa salida es primordialmente fiscal.
En abril de 2021, Alvarado recurrió a la fórmula que
ya había usado al indicar: “si nosotros no le damos esta-
bilidad a nuestra economía… todo se va al carajo”; “si no
hay estabilidad económica, si no saltamos la problemática
que nos deja la covid-19 de las finanzas públicas, estamos
en un riesgo enorme… Ese es el riesgo más grande para
la reactivación que hay”.44 Así, como si se estuviera de
regreso en 2018 y como si entre ese año y el presente no
se hubiera dado el abismo de una crisis socioeconómica,
Alvarado decidió enfocar sus esfuerzos políticos en lo fis-
cal: la reactivación viene después, es lo que parece decir,

Censos, 2021a.
44 Bravo Cano, 2021.
pero el problema, sin duda, es lo que pasa entre el presente
y ese después que se sigue posponiendo indefinidamente.
En ese intermedio, el Poder Ejecutivo salió a celebrar otro
trimestre con superávit primario,45 a pesar de que la eco-
nomía apenas da muestras de recuperación y los niveles
de desempleo y empleo precario son una cara de la crisis
que no es solo fiscal, sino también socioeconómica, aunque
Alvarado no la quiera ver.
Conclusión
El proyecto neoliberal se caracteriza por fortalecer el
mercado como institución principal, organizadora e integra-
dora de la sociedad.46 Esa orientación provoca que la políti-
ca económica adquiera una condición que, a primera vista,
resulta paradójica: se la supone exitosa en tanto provoque la
propia reducción de la política económica misma. La polí-
tica económica neoliberal supone que la política económica
activa implica una distorsión a ese pilar central organiza-
dor que es el mercado. Ahora bien, para el neoliberalismo
esa orientación hacia el fortalecimiento del mercado como
institución principal no significa una consigna por la mera
anulación de cualquier política económica, sino una rede-
finición del papel del Estado, limitado a garantizar la libre
competencia y la estabilidad monetaria.47
No se trata, como bien quiso aclarar Milton Friedman,
de un simplificado laissez-faire, el cual postula que de la
acción estatal solo puede surgir daño, sino de un estilo de
desarrollo que sí promueve una acción estatal, pero preci-
sa y acotada, orientada a fortalecer el mercado como ins-
titución social central. A esto debe sumarse una capa de
complejidad más: el neoliberalismo ha gozado del apoyo
45 Ministerio de Hacienda, 2021.

46 Rovira Mas, 2004: 309-346.
47 Friedman, 2012 [1951]: 3-10.

de las élites económicas, porque favorece sus intereses.48
Tal interacción provoca contradicciones entre la propuesta
discursiva neoliberal –el Estado como asegurador de la li-
bre competencia–, defendida por esas propias élites, y las
acciones concretas de esas élites para convertir su poder
económico en capacidad de influencia política y así orien-
tar las políticas públicas a favor de sus intereses, a través
de beneficios fiscales, acumulación de poder de mercado
o prácticas corruptas, sin importar ya aquellos límites que
supone la tesis que sustentan.
Sin cambiar el rumbo del estilo de desarrollo, la admi-
nistración de Alvarado sigue apuntando en la misma di-
rección neoliberal, la cual tiene una clara vinculación con
algunos sectores de las élites. Más aún, el ritmo del estilo
de desarrollo se ha acelerado: el Gobierno ha optado por
apresurar el avance de una agenda neoliberal, en alianza
con un bloque legislativo mayoritario. De ahí ha surgido
que medidas antes impulsadas por la derecha más extrema
en el pasado reciente, como la destrucción de las jornadas
de ocho horas, el fiscalismo irracional o la eliminación de
normas que protegían el destino de recursos para programas
sociales, ahora hayan sido impulsadas por una amplia ma-
yoría, con el pleno apoyo del Gobierno de Alvarado.
Esa aceleración del ritmo del estilo de desarrollo neo-
liberal revela la postura de Alvarado frente a la política
económica: su Gobierno se ha caracterizado por reducirla
a actos mínimos, cuando debería estar orientada a la orga-
nización y el estímulo de la producción, según lo ordena el
artículo 50 de la Constitución. Así, por un lado, la política
económica ha quedado subordinada a lo fiscal: las medidas
para activarla no han pasado de propuestas, puesto que se
han recortado los recursos necesarios para ejecutarlas; y, por
el otro lado, eso conduce a que la política económica quede
48 Bull y Robles Rivera, 2020: 79-94.
reducida a “simplificación de trámites”, apoyo crediticio
en cuantías y condiciones insuficientes y en apuestas por la
“flexibilización laboral” como recurso para mantener em-
pleos, al costo de su precarización legalizada.
La estrategia ha sido clara: utilizar lo fiscal como vía
para debilitar lo público mediante recortes y restricciones, a
la vez que se afirma que el problema fiscal se debe resolver
antes de atender el problema socioeconómico y que la situa-
ción de la economía nacional será resuelta por el mercado,
al que solo hay que asegurarle estabilidad macroeconómica.
En 2019, Joseph Stiglitz declaró el ocaso del neolibera-
lismo afirmando que “hoy la credibilidad de la fe neoliberal
en la total desregulación de mercados como forma más se-
gura de alcanzar la prosperidad compartida está en terapia
intensiva, y por buenos motivos”.49 Es posible que se esté
cruzando el umbral de ese ocaso, pero también parece acer-
tado lo que señalaba Friedman (aunque él lo decía con la
mirada puesta en el futuro neoliberal que anhelaba): suele
transcurrir un tiempo considerable entre el establecimien-
to de una opinión pública y su impacto efectivo sobre las
políticas estatales. Eso podría explicar la situación actual:
mientras el neoliberalismo pierde credibilidad de forma vi-
sible, Costa Rica aún padece de un gobierno cuya política
económica sigue atada a ese estilo de desarrollo.
49 Stiglitz, 2019.

Capítulo 5
Política fiscal: regresividad
y retorno del FMI
Sofía Guillén Pérez
L a política económica implementada por la administración

de Carlos Alvarado Quesada entre 2018 y 2021 fue de-
terminada por las élites económicas locales. Particularmen-
te, Benedicte Bull y Francisco Robles Rivera señalan que
algunas de las medidas más emblemáticas del Poder Eje-
cutivo y la Asamblea Legislativa de Costa Rica durante la
pandemia por COVID-19, tales como el proyecto de empleo
público y la reducción de las contribuciones a la seguridad
social, pueden considerarse como iniciativas impulsadas
por esas élites.1 Asimismo, es necesario recordar que el Go-
bierno de Alvarado inició su mandato tras llegar a acuerdos
con el líder del Partido Unidad Social Cristiano (PUSC),
Rodolfo Piza Rocafort, sellando lo que se ha denominado el
acuerdo Alvarado-Piza.2
Piza, nombrado en el Ministerio de la Presidencia; el em-
presario André Garnier Kruse, designado en el Ministerio de
Coordinación y Enlace con el Sector Privado; Edna Cama-
cho Mejía, ubicada en la Coordinación del Equipo Econó-
mico; y Rocío Aguilar Montoya, a la cabeza del Ministerio
de Hacienda, se constituyeron en el equipo de presión que
direccionó la política económica de esta administración. Es-
tas personas representaron los vínculos más evidentes del

Política fiscal 89
Gobierno de Alvarado con las élites económicas locales, a
las cuales se siguió privilegiando, incluso cuando se reti-
raron del Poder Ejecutivo: Camacho dimitió el 16 de mayo
de 2019,3 Piza lo hizo el 29 de julio de ese año,4 Aguilar
renunció a su puesto el 23 de octubre de 20195 y Garnier
dejó el gobierno el 31 de marzo de 2021.6
Considerando que esta es la óptica desde la cual se di-
señó la política económica del período 2018-2022, este ca-
pítulo analiza las principales medidas fiscales impulsadas
por la administración Alvarado, en su mayoría apoyadas
por varias fracciones legislativas que fluían entre alianzas
cambiantes, donde participó el Partido Liberación Nacional
(PLN), el PUSC, los partidos de corte neopentecostal y, por
supuesto, el oficialista Partido Acción Ciudadana (PAC).
1. Estado de las finanzas públicas

Costa Rica presentaba un desbalance significativo
de sus finanzas públicas desde antes de la pandemia por
COVID-19, al pasar el déficit financiero total de 3,3 a 6,9
por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) entre 2009 y
2019,7 con todo y la reforma fiscal aprobada en diciembre
de 2018. El crecimiento insostenible del déficit primario
condujo a mayores niveles de deuda pública, la cual ascen-
dió de 26,1 a 58,5 por ciento del PIB en ese mismo período.
La mayor parte de la deuda era con acreedores internos,
a tasas cada vez más elevadas. Así, estos indicadores
se deterioraron fuertemente por efecto de la pandemia,
pero no porque el virus fuera la causa de los problemas
del país, sino porque su estructura fiscal y productiva ya se
3 Arrieta Arias, 2019b.

4 Presidencia de la República, 2019i.
5 Valverde Villalobos, 2019b.
90 Sofía Guillén Pérez

encontraba menoscabada y no tenía la capacidad de soportar
un golpe coyuntural de esta magnitud.
De acuerdo con el Banco Central de Costa Rica (BCCR),8
durante 2020, el primer año de pandemia, como consecuen-
cia de la contracción económica local y la caída del co-
mercio exterior que esta provocó, los ingresos tributarios
disminuyeron por el impacto sobre los tributos de aduanas,
el impuesto a los combustibles y el impuesto sobre la ren-
ta. A su vez, el gasto primario se redujo en 5,7 por ciento,
debido en su mayoría a las medidas de recorte impulsadas
por el Gobierno. Sin embargo, el gasto por pago de intereses
aumentó en un 10,8 por ciento.
Por supuesto, las autoridades proyectaron mejoras de es-
tos indicadores para el período 2021-2022: por una parte,
porque esperaban una recuperación de la actividad econó-
mica y, por otra parte, porque se apegaron al viejo libreto or-
todoxo de recortes masivos para disminuir el gasto público
como una especie de receta milagrosa, al tiempo que enfati-
zaban la necesidad de adquirir más créditos. Precisamente,
este es uno de los debates que han marcado con mayor pro-
fundidad los conflictos entre los movimientos sociales y la
administración Alvarado. ¿Qué necesita el país para lograr
la recuperación económica: una política de recortes y aus-
teridad o una mayor inversión social?
2. La reforma fiscal de 2018

De acuerdo con el Instituto Centroamericano de Es-
tudios Fiscales (Icefi),9 al considerar la trayectoria fiscal
del país, el déficit de 2018 se proyectaba como uno de los
más altos de los últimos años, lo cual volvía una necesi-
dad real y urgente el trámite de una reforma tributaria.
8 Banco Central de Costa Rica, 2021c.

9 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, 2021.
Política fiscal 91
Al respecto, incluso el movimiento sindical de oposición
a la propuesta de reforma planteada por el Gobierno de
Alvarado reconocía que esta era prioritaria, por lo que
se dedicó a proponer medidas alternativas de combate al
fraude fiscal y progresividad tributaria. Ese fue el motivo
principal del conflicto social vivido a finales de 2018:
¿cuál reforma fiscal debía imperar?
La última gran reforma fiscal significativa habida en el
país tuvo lugar a finales de la década de 1990, por lo que,
para 2018, el atraso del modelo tributario estaba asociado
a su desactualización, que solo experimentó algunas mo-
dificaciones parciales. Esto fue reconocido por el analista
Miguel Gutiérrez Saxe,10 quien además identificó las últi-
mas tres grandes reformas estructurales ocurridas en Costa
Rica: en 1982, la Ley del Impuesto General de Ventas; en
1988, la Ley del Impuesto sobre la Renta; y, en 1995, la
Ley de Justicia Tributaria. Es decir, el descalabro de las fi-
nanzas públicas que enfrentaba el país en 2018 tenía raíces
estructurales, asociadas a leyes obsoletas y una administra-
ción tributaria débil, cuyo desequilibrio estaba acentuado
por la desaceleración económica. Sin embargo, la reforma
fiscal propuesta por el Gobierno, lejos de corregir estos des-
equilibrios, parecía aspirar a profundizarlos, tal y como lo
advirtió el Icefi:
“en general la propuesta de Ley, no contiene una

completa modernización del sistema tributario de
Costa Rica. Por el contrario, en muchos aspectos
mantiene e incluso en ciertos aspectos aumenta
los privilegios de ciertos grupos, como zonas fran-
cas, cooperativas y otros, que han disfrutado his-
tóricamente del no pago de impuestos. De hecho,
conforme los aspectos contenidos en la reforma,
10 Gutiérrez-Saxe, 2017.

si se concretizan las estimaciones del Ministerio
de Hacienda, la estructura tributaria de Costa
Rica, se haría más regresiva”.11
El texto base de la Ley de Fortalecimiento de las

Finanzas Públicas (conocida como reforma fiscal de 2018)
fue diseñado por la administración de Luis Guillermo Solís
Rivera (2014-2018), pero fue el Gobierno de Alvarado el
que defendió y negoció el documento final aprobado en di-
ciembre de 2018. La ley quedó compuesta por cuatro títulos:
Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley de Impuesto
a los Ingresos y Utilidades, Modificación a la Ley de Salarios
de la Administración Pública y Responsabilidad Fiscal (re-
gla fiscal). Esta reforma fiscal era, a todas luces, insuficiente
para resolver el problema del déficit, pues no conseguía mo-
dificar las causas estructurales del problema fiscal y profun-
dizaba la regresividad del modelo tributario costarricense,
según lo indicó en su momento el Icefi. De hecho, en 2019,
con todo y los segmentos de la ley que entraron a regir tran-
sitoriamente, el déficit financiero total alcanzó un 6,9 por
ciento del PIB, un punto porcentual superior al de 2018.
Debido al conflicto en torno al contenido de este proyec-
to, el movimiento sindical exigió la apertura de una mesa
de negociación con el Poder Ejecutivo. Allí fue claro cómo
los representantes gubernamentales aletargaron delibera-
damente el proceso de negociación, utilizando como me-
dida de presión el temor de que las calificadoras de riesgo
deterioraran la posición del país en las mediciones, si no se
aprobaba el texto propuesto por el Gobierno (lo que de to-
das maneras ocurrió, con todo y reforma fiscal aprobada).12
Se solicitó al presidente asistir a la mesa para hacerla
11 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales, 2021.

12 Arias Chacón, 2018. La autora de este capítulo participó en el proceso que
se describe.
Política fiscal 93
avanzar, pero no se presentó. Se pidió al ministro de la
Presidencia que liderara el espacio para conseguir compro-
misos; él tampoco acudió.
Así, el Gobierno de Alvarado nunca tuvo intenciones
reales de llegar a un acuerdo con los sectores sociales. El
resultado final fue que la mesa no consiguió negociar, por el
fondo, el proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finan-
zas Públicas y que la versión oficialista, ya pactada con la
mayoría legislativa, terminó imponiéndose. De esta manera,
tanto el Gobierno como la Asamblea Legislativa hicieron caso
omiso de las exigencias de los sectores sociales que se les
entregaron en julio de 2018, condensadas en el documento
“Una reforma fiscal justa y solidaria para Costa Rica”,13 el
cual fue abiertamente rechazado por la administración Alva-
rado e ignorado por los diputados. Esta propuesta alternativa
contemplaba el impulso de ocho proyectos contra el fraude
fiscal, ocho medidas para consolidar un sistema tributario
progresivo, cuatro propuestas para impulsar la actividad eco-
nómica y cuatro medidas para combatir la corrupción.
La indignación de la ciudadanía escaló inesperadamen-
te cuando, una vez aprobada la ley, se hicieron públicas dos
listas claves que podrían haber ejercido presión sobre las
autoridades si se hubieran publicado antes de la aprobación
de la reforma fiscal: la de grandes empresas que al presentar
sus impuestos declararon cero ganancias reiteradamente, y
la de personas físicas y jurídicas beneficiadas con la amnis-
tía tributaria incluida en la reforma fiscal. Entre las prime-
ras, figuraron Chiquita Brands Costa Rica S.R.L, Autopistas
del Sol, Universidad Latina, Corporación Megasuper S.A,
Standard Fruit Company (que también recibió una amnistía
tributaria), Assa Compañía de Seguros, Ingenio Taboga S.A.
y Grupo Nación S.A.14
13 Mesa de Unidad Sindical, 2018; Asociación Nacional de Educadores, 2018.

14 Ministerio de Hacienda, 2018b.

Por lo que respecta a las segundas, la lista contenía
empresas pertenecientes a familiares de políticos que reci-
bieron amnistías tributarias como resultado de la reforma
fiscal (tal fue el caso de la sociedad anónima perteneciente
a la esposa del excandidato liberacionista Antonio Álva-
rez Desanti, Nuria Marín Raventós) y otras corporaciones
como Sky, Florida, Bticino, Veinsa, Durman Esquivel y
Standard Fruit Company. También se encontraba en la lista
la Constructora Gonzalo Delgado, del ex presidente de la
Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector
Empresarial Privado (Uccaep).15 Ambas listas reavivaron la
indignación de miles de personas y consolidaron la idea co-
mún de la urgencia de combatir el fraude fiscal y concretar
un sistema tributario progresivo. Desafortunadamente, la
reforma fiscal ya había sido aprobada.
3. Política fiscal y COVID-19

Como se indicó previamente, la pandemia por COVID-19
llegó a una Costa Rica dividida, convulsa, en conflicto y
repleta de problemas socioeconómicos sin resolver. Asi-
mismo, considerando la dirección que tomó la política
económica durante los primeros dos años del Gobierno de
Alvarado, no podía esperarse más que las élites económi-
cas vieran una oportunidad para profundizar su agenda
económica y fiscal en la coyuntura provocada por la emer-
gencia de salud. Su influencia, efectivamente, se notó en la
política fiscal asumida por las autoridades para paliar los
efectos de la pandemia.
El Gobierno renunció a toda posibilidad de gravar, aun-
que fuera de manera temporal, a las grandes empresas y pa-
trimonios, mientras que la Asamblea Legislativa se escudó
en el lema “no más impuestos”, nacido de la inconformidad
15 Alfaro Morera, 2019b.
Política fiscal 95
popular, para sumarse a la conveniente postura de conservar
el sistema tributario tal y como estaba: mayormente regre-
sivo y con portillos que facilitan el fraude fiscal. A pesar de
que se estableció el bono Proteger (financiado por la deuda
pública y el diferencial del precio del combustible) como
un subsidio para los hogares más afectados por la crisis,16 el
esfuerzo terminó por desvanecerse en diciembre de 2020,
cuando se agotaron los recursos financieros para sostener
esa ayuda. Este esfuerzo, aunque breve, sin financiamiento
a largo plazo y con limitaciones en su aplicación,17 permitió
una reducción de los hogares en pobreza de 3,4 puntos por-
centuales.18 Con base en ese dato, se puede argumentar que,
de haberse podido sostener con impuestos o contribuciones
temporales de los sectores más acaudalados, el impacto de
ese bono podría haber sido mayor.
Durante 2020, las principales medidas –estrictamente–
de política fiscal, adoptadas por Poder Ejecutivo y la Asam-
blea Legislativa fueron las siguientes: la Ley de Alivio Fis-
cal ante el COVID-19, que determinaba una moratoria sobre
el IVA, de forma tal que, durante los meses de abril, mayo y
junio de 2020, se presentaran las declaraciones respectivas,
pero no necesariamente se pagara el impuesto. Además, se
eliminaron de forma temporal los pagos parciales del im-
puesto sobre las utilidades y se otorgó una moratoria so-
bre el impuesto selectivo al consumo durante los meses de
abril, mayo, junio y julio de 2020.19 Igualmente, se procedió
a trasladar utilidades de empresas públicas. A lo largo del
año, el Instituto Nacional de Seguros (INS) trasladó recur-
sos adicionales de sus utilidades al Gobierno central, con
el fin de financiar a la Caja Costarricense de Seguro Social

17 Contraloría General de la República, 2020a.
18 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 2020.

(CCSS) y el erario.20 También la Junta de Protección Social
(JPS) aprobó el traslado extraordinario de fondos para apo-
yar programas sociales.21
Las medidas anteriores se combinaron con la aprobación
de varios presupuestos extraordinarios. En total, el Minis-
terio de Hacienda envió a la Asamblea Legislativa cuatro
presupuestos de ese tipo para compensar el efecto de la
pandemia durante el 2020. El primero fue presentado en
abril y su objetivo era financiar el bono Proteger, pagar la
deuda pública y girar recursos al Ministerio de Salud (Min-
sa), aunque adicionalmente se aplicaron recortes en otras
partidas.22 El segundo se presentó en julio con el fin de re-
financiar el bono Proteger, la CCSS y el Banco Hipotecario
de la Vivienda (Banhvi), aunque contenía recortes en otros
rubros.23 En total, entre esos dos presupuestos se recortaron
404 438 millones de colones. El tercero se envió en sep-
tiembre con una transferencia adicional a favor de la CCSS
para atender la pandemia, comprar vacunas y brindar fon-
dos para una entrega más del bono Proteger.24 Por último,
con el cuarto, presentado en octubre, se pretendía eliminar
plazas vacantes (principalmente en los ministerios de Edu-
cación Pública, Hacienda, Obras Públicas y Transportes, y
Agricultura y Ganadería) y así rebajar el gasto en al menos
4.057 millones de colones.25
Gran parte de los presupuestos extraordinarios fueron
financiados mediante deuda externa, ya que tanto el Poder
Ejecutivo como el Poder Legislativo se negaron a exigir tri-
butos solidarios a los sectores más ricos del país. Así, el pri-
mer presupuesto extraordinario fue financiado con 224 649

22 Asamblea Legislativa, 2020h.
23 Asamblea Legislativa, 2020i.
24 Asamblea Legislativa, 2020j.
25 Asamblea Legislativa, 2020k.
Política fiscal 97
millones de colones de la Corporación Andina de Fomento
(CAF) y 57 200 millones de colones del Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID). Del segundo presupuesto, 45 800
millones de colones provenían de fondos del BID y la Agen-
cia Financiera de Desarrollo (AFD). Una parte del tercero
se financió con el crédito Instrumento de Financiamiento
Rápido (IFR) del Fondo Monetario Internacional (FMI).
Por último, en noviembre de 2020, se aprobó un crédito
por 156 millones de dólares con el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (BIRF) para costear el proyecto
de Hacienda Digital.
Simultáneamente, la administración Alvarado y los le-
gisladores practicaron una nueva e informal reforma fiscal
a costa de los empleados públicos y la inversión social del
Estado. En abril, el Poder Ejecutivo decretó el congelamien-
to del aumento general sobre el salario base de las personas
trabajadoras del Gobierno central.26 De igual forma, en junio,
bajo el amparo de la regla fiscal, se decretó el congelamien-
to de los salarios durante 2021 y hasta por cuatro años, en
tanto la deuda pública sea igual o mayor al 60 por ciento del
PIB.27 En octubre, la Asamblea Legislativa dispuso que no
se pagaran las anualidades correspondientes a los períodos
2020-2021 y 2021-2022.28 Todo esto culminó en noviembre,
cuando los diputados aprobaron el Presupuesto Ordinario de
la República para el ejercicio económico de 2021, con un
total de 161 453 millones de colones en recortes a entidades
como el Ministerio de Educación Pública (MEP): 68 970 mi-
llones de colones; el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
(MTSS): 4.012 millones de colones; y el Ministerio de Salud
(Minsa): 13 952 millones de colones. Estas reducciones fue-
ron aprobadas con votos de diferentes partidos políticos en
26 Asamblea Legislativa, 2020l.

28 Asamblea Legislativa, 2020m.

alianza con el Gobierno que, en un inicio, propuso un recorte
del 5,3 por ciento del gasto primario.29
Durante 2021, el proceso fue similar, al aprobarse en lo
que va del año tres presupuestos extraordinarios: el prime-
ro en enero, por un monto de 40 500 millones de colones
para la compra de vacunas;30 el segundo en febrero, para
entregar 13 026 millones de colones al Ministerio de Segu-
ridad Pública (MSP);31 y el tercero en marzo, con el objetivo
de financiar el Régimen No Contributivo de Pensiones de
la CCSS, los Centros de Educación y Nutrición y Centros
Infantiles de Atención Integral (Cen-Cinai), el Patronato
Nacional de la Infancia (PANI), el Consejo Nacional de la
Persona Adulta Mayor (Conapam), el Instituto Nacional de
las Mujeres (Inamu) y el Programa Nacional de Empleo del
MTSS. También incluyó fondos para financiar Hacienda Di-
gital. En total, este último presupuesto aprobó 38 220 millo-
nes de colones para reforzar programas sociales.32
Junto con la tramitación de esos presupuestos, el Poder
Ejecutivo, en enero, emitió un decreto para limitar el creci-
miento de las transferencias corrientes del sector público y
reducir la ejecución anual de varias partidas presupuestarias,
lo que obligó a la subejecución.33 Pese a que todavía no está
en discusión el Presupuesto Ordinario de la República para
el ejercicio económico de 2022, en la Mesa Multisectorial de
2020, el Poder Ejecutivo anunció públicamente su compro-
miso de presentar un recorte de 170 mil millones de colones,
por debajo de la regla fiscal, en el proyecto del presupuesto
2022.34 Tal iniciativa, presentada como indispensable para
asegurar un préstamo de servicio ampliado (SAF) con el FMI
29 Asamblea Legislativa, 2020i.

Política fiscal 99
(el cual se analizará más adelante), se ha combinado con la
aprobación, en primer debate, del proyecto de Ley Marco
de Empleo Público, el cual pretende reformar el sistema de
la función pública,35 lo que ha generado enormes contro-
versias: de acuerdo con algunos especialistas, violenta la
división de poderes y socava el derecho a la negociación
colectiva.36 A su vez, la Universidad Nacional (UNA) cues-
tionó las estimaciones elaboradas por el Poder Ejecutivo e
indicó que las cifras del supuesto ahorro fiscal se habrían
sobredimensionado hasta cinco veces.37
Con base en lo anteriormente expuesto, se puede notar
que las moratorias y las medidas de apoyo a los hogares más
afectados por la crisis tuvieron temporalidades relativamen-
te cortas en contraste con las medidas de largo plazo, como
el congelamiento salarial en el Gobierno central o los recor-
tes presupuestarios. Este desfase ocasionó que el resultado
neto de las acciones para atender la pandemia se inclinara
más hacia la regresividad fiscal que hacia su progresividad,
a pesar de los enormes esfuerzos que hicieron algunas em-
presas públicas por aportar fondos adicionales tomados de
sus utilidades.
4. El préstamo SAF con el FMI

El primero de marzo de 2021, el Directorio del FMI apro-
bó un préstamo SAF con Costa Rica por 1.778 millones de
dólares.38 Así, de acuerdo con el marco legal costarricense,
el paso siguiente consiste en la aprobación legislativa. Este
proyecto de ley fue aprobado en primer debate el primero
de julio de 2021.39 Este crédito ofrece una tasa de interés

36 Hernández Venegas, 2021.
37 Zúñiga Rivero, 2021.
38 Fondo Monetario Internacional, 2021.
39 Asamblea Legislativa, 2021e.

relativamente más baja que la de los acreedores locales,
pero, a la vez, exige cumplir con ciertas metas, a modo de
condicionamiento. De esa forma, ya que el país debía com-
prometerse con una agenda puntual de proyectos de ley o
decretos ejecutivos para recibir los desembolsos, conforme
se avanzó en el cumplimiento de la agenda, el Gobierno se
vio en la obligación de presentar públicamente un primer
borrador de negociación con los compromisos puntuales
que adquiría el país.40. Este primer borrador, construido
de manera unilateral por el Poder Ejecutivo y negociado a
puerta cerrada con sectores desconocidos, no contaba con
el aval popular ni la participación de los movimientos so-
ciales, lo que provocó una enorme oleada de rechazo.
A la construcción hermética del primer borrador anun-
ciado en octubre de 2020, hay que añadir el desatino de
algunas de sus propuestas, que acabaron por disgustar a
diversos sectores. Las élites económicas se indignaron ante
la propuesta de gravar las transacciones financieras, in-
cluyendo las operaciones bursátiles de la Bolsa Nacional
de Valores, o la de aumentar el impuesto de renta en los
tramos superiores de utilidad. Por su parte, la población
trabajadora del sector privado rechazó rotundamente el es-
tablecimiento de un aumento en el impuesto a los salarios
medios y las utilidades de las micro y pequeñas empresas,
mientras que los trabajadores del sector público objetaron
las iniciativas de vender la Fábrica Nacional de Licores
(Fanal), aplicar recortes masivos y eliminar el pago de
anualidades. Ante esa oposición generalizada, el Gobierno
no tuvo más opción que retirar el primer borrador unos días
después de presentarlo.41
Debido a lo anterior, el presidente Alvarado intentó
abrir espacios de diálogo social para mejorar su legitimidad,

41 Córdoba González, 2020a.
Política fiscal 101

por lo que anunció la apertura de una mesa multisectorial.
Sin embargo, el 15 de octubre de 2020 se vio forzado a
anunciar que no se abriría, puesto que los sectores convoca-
dos no acudieron. Las razones para que eso ocurriera deben
buscarse en la pérdida de credibilidad del Gobierno, la in-
flexibilidad metodológica del espacio propuesto, el desatino
temporal de la propuesta, la existencia de otros espacios
paralelos de discusión y el no reconocimiento de fuerzas
sociales movilizadas en las calles y que no fueron convo-
cadas por Alvarado. Tal resultado no debería sorprender
porque, después de todo, durante el debate de la reforma
fiscal de 2018, el Gobierno dinamitó sus canales de diálogo
con los movimientos sociales. Además, en el caso de esa
mesa multisectorial, los grandes empresarios condicionaron
su participación a que se les diera una mayor cuota de re-
presentación en la mesa plena,42 por lo que, finalmente, muy
pocos sectores acudieron al llamado gubernamental.
Mediante una segunda convocatoria, el Gobierno lo-
gró concretar una nueva mesa multisectorial, más amplia
y versátil, cuyo plenario empezó a sesionar el 5 de no-
viembre de 2020. En total, se realizaron 12 de sesiones,
se alcanzaron 58 acuerdos y la mesa estuvo compuesta por
64 representantes de los siguientes sectores: empresarial,
sindical, mujeres, sociedad civil, economía social solida-
ria, desarrollo local, Poder Ejecutivo, y, ocasionalmente,
algunos diputados (aunque la mayoría no mostró interés).
No obstante, la mesa estuvo dominada por el conflicto: a
pesar de que se trabajaron 10 sesiones bajo el criterio de
unanimidad en la toma de acuerdos, durante la sesión nú-
mero 11 este criterio se violentó con el fin de recomendar
la venta de la cartera de crédito de la Comisión Nacional
de Préstamos para Educación (Conape), pues se ignoró el
voto negativo de la Asociación de Profesores de Segunda
42 Mora Zamora, 2020b.

Enseñanza (APSE), que, ante el cambio inesperado de las
reglas del juego, abandonó la mesa.43
Asimismo, los sectores sociales habían aceptado formar
parte de esta mesa en el entendido de que no se avanzaría
con el préstamo del FMI mientras se generaba una propues-
ta integral en la que, con suerte, no se requiriera el crédito,
pero ese acuerdo tampoco se respetó. Luego de concluida la
mesa, el Gobierno decidió presentar un nuevo borrador de
compromisos con el FMI, lo que evidenció no solo que las
negociaciones nunca se habían detenido sino que el Poder
Ejecutivo irrespetó el ejercicio de diálogo social. Este me-
nosprecio gubernamental condujo a la renuncia de la minis-
tra de la Condición de la Mujer, Patricia Mora Castellanos,
quien publicó en sus redes sociales lo siguiente:
“el pasado miércoles por la tarde, asistíamos al

acto formal de entrega al Primer Poder de la Repú-
blica de los acuerdos logrados, después de largas
horas de trabajo en las mesas de diálogo. Cons-
cientes de que dichos acuerdos eran modestos,
pero entendiendo que se trataba de una puesta en
común que permitiría seguir abonando, una vez
más en nuestra historia, a lo que deseamos siga
siendo la VÍA COSTARRICENSE. Y resulta que
mientras diversos sectores estuvimos allí, entre-
gando los acuerdos de diálogo, desconocíamos que
don Carlos Alvarado y su equipo económico no solo
ya habían tomado la importante decisión de iniciar
las negociaciones con el Fondo Monetario Interna-
cional (FMI), sino que esta ya había sido comuni-
cada al señor Director de La Nación, quien al día
siguiente a primera hora salió a anunciar al país, en
primicia, la decisión tomada”.44
43 Madrigal Mena, 2020a.

44 Mora Castellanos, 2020a.

De esta forma, el segundo borrador de negociación con
el FMI presentado por el Poder Ejecutivo fue resultado del
irrespeto al diálogo social que el propio Gobierno había
convocado. De hecho, sin ninguna consideración a la mesa,
¡la administración de Alvarado incluyó en las negociacio-
nes la venta de la cartera de crédito de Conape! Al final,
los representantes gubernamentales procedieron selecti-
vamente: recuperaron las propuestas con las que estaban
de acuerdo e ignoraron las restantes. Mientras el Gobierno
incluyó en el acuerdo con el FMI vender la cartera de cré-
dito de Conape y la renta global dual con las restricciones
exigidas por las cámaras empresariales, no contempló el
acuerdo unánime de prohibir a los funcionarios públicos
tener negocios en los paraísos fiscales ni tampoco el acuer-
do unánime de quitar las subvenciones y los beneficios fis-
cales a los condenados por fraude fiscal.
Finalmente, la propuesta oficial del Gobierno para ne-
gociar con el FMI es la siguiente: reducir beneficios fisca-
les y realizar ajustes en las tarifas de las rentas de capital,
crear un impuesto a los premios de lotería, reformar la
Ley General de Aduanas, aumentar el tributo a los inmue-
bles de lujo, establecer la renta global dual, regularizar el
aporte de las empresas públicas con base en sus utilida-
des, aprobar la Ley Marco de Empleo Público, eliminar
las plazas vacantes en el sector público y congelar las
pensiones con cargo al presupuesto nacional, controlar y
reducir el gasto del Estado en apego a la regla fiscal y
vender la cartera de crédito de Conape.45 Puesto que esta
es la propuesta de un Gobierno saliente que únicamente
hizo avanzar lo referente al empleo público y la aplicación
de la regla fiscal, será el nuevo Gobierno y la nueva Asam-
blea Legislativa, electos en 2022, los responsables de dar
forma final a estas negociaciones.

Conclusión
La política fiscal es una expresión de poder: ¿quién debe
aportar y cuánto? ¿A quién se exonera? ¿A quién se le en-
tregan amnistías tributarias y a quién no? Desde el comien-
zo de su administración, el presidente Alvarado permitió
que su agenda económica fuera definida, en su mayor parte,
por las élites económicas locales, lo que anuló canales de
diálogo con los movimientos sociales en 2018 y menospre-
ció el esfuerzo de consenso multisectorial en 2020. Aun-
que una parte de la política fiscal efectuada entre 2018 y
2022 incluyó subsidios, como el bono Proteger y los aportes
solidarios de las empresas públicas, la negativa de exigir
aportes adicionales a los sectores más ricos del país acabó
socavando toda posibilidad de ingreso mínimo vital o esta-
bilidad en las finanzas públicas.
En última instancia, el Gobierno dio la espalda a una
agenda progresiva en materia tributaria y terminó aseguran-
do los votos legislativos necesarios para aplicar recortes a
varias entidades públicas. ¡Sus ministros de Hacienda se
enorgullecían en los medios de comunicación, de que los
partidos políticos competían a ver cuál recortaba más!46
Además, la administración de Alvarado inició las negocia-
ciones con el FMI impulsando el proyecto de empleo público
y aplicando el decreto de subejecución presupuestaria con
base en la regla fiscal, a sabiendas de que la mayor parte de
los acuerdos serán responsabilidad de quienes sean electos
en 2022. Así, es muy posible que en los años venideros el
país sea sometido a una fuerte presión por parte del FMI y
se deba seguir discutiendo medidas fiscales de alto impacto.
Se avizoran años de fuerte tensión social en el horizonte.
46 Jenkins Tanzi, 2019a; Ministerio de Hacienda, 2020c.

Capítulo 6
Puertas giratorias: Gobierno
y élites económicas
Francisco Robles-Rivera
Julián Cárdenas
C osta Rica es uno de los pocos países de América Latina

en que la desigualdad económica ha ido en aumento en
la última década.1 Dentro de las diversas razones, la captura
del Estado por parte de grupos económicos ha contribuido
a este aumento de la inequidad entre ricos y pobres. ¿Cómo
y hasta qué punto las élites buscan modificar la política
pública para servir a intereses particulares? Esas han sido
preguntas que han guiado los estudios sobre captura del Es-
tado,2 concepto que resume la situación de cuando un ente
o un funcionario que debería actuar en defensa del interés
público lo hace en beneficio de una compañía o grupos pri-
vados y en detrimento del interés colectivo.3 Acuñado en
la década de 1970,4 con ese concepto se caracteriza a los
procesos por medio de los cuales las élites influyen en la
formulación y la implementación de políticas públicas me-
diante el uso de los recursos a su disposición.5
Se reconoce que las élites económicas cuentan con dos
tipos de poderes o recursos, el poder estructural y el instru-
mental: el primero se refiere a la amenaza explícita o tácita
de las élites de retirar o detener sus inversiones o proyectos;

2 Bó, 2006: 203-225.
3 Hellman, Jones y Kaufmann, 2000; Durand, 2019.
4 Stigler, 1971: 3–21.
5 Cárdenas y Robles-Rivera, 2020.
Puertas giratorias 107

el segundo define la participación de las élites en los procesos
políticos.6 El presente capítulo se centra en evidenciar el
poder instrumental de las élites empresariales en Costa
Rica y, más en concreto, mostrar cómo las puertas giratorias
y los vínculos de los partidos con centros de pensamiento
(think tanks) y asociaciones empresariales han sido meca-
nismos empleados por las élites para influir sobre la agenda
económica del Gobierno de Carlos Alvarado Quesada, por
encima del financiamiento de las campañas electorales.
Durante las últimas décadas, las trasformaciones y las
políticas económicas han fortalecido a grupos económicos
específicos, han provocado la desaparición de medianas y
pequeñas empresas y fomentado la absorción de empresas
por grandes grupos locales y transnacionales.7 Estos cam-
bios han estado asociados con las redes de relaciones entre
las élites políticas –que están a la cabeza de los órganos del
Estado– y las élites económicas –los individuos dueños o
socios de las principales empresas del país–.8 Estas redes
entre élites políticas y económicas son un mecanismo laten-
te de captura del Estado, ya que se utilizan para influir so-
bre las políticas públicas y beneficiar a grupos económicos
específicos. En concreto, este capítulo aborda los mecanis-
mos utilizados por las élites económicas para influir sobre
las políticas del Gobierno de Alvarado.
Las fuentes de poder de las elites económicas se pueden
dividir en dos grandes categorías: el poder instrumental y
el estructural.9. Este último se refiere al hecho de que los
gobiernos dependen de las élites económicas para invertir
y generar crecimiento económico y empleo. Por su parte, el
instrumental permite a las élites económicas llevar a cabo
6 Bernhagen, 2008; Fairfield, 2015a.

7 Bull, Castellacci y Kasahara, 2014.
8 Robles-Rivera, 2014: 37–58.
9 Bernhagen, 2008; Fairfield, 2015b: 411-441.
108 Francisco Robles-Rivera / Julián Cárdenas

acciones políticas mediante diferentes mecanismos como
el financiamiento privado de las campañas electorales, las
puertas giratorias, el cabildeo, los vínculos partidarios, el
conocimiento técnico y la captura de medios.10 En socieda-
des como la costarricense, donde existen pocos grupos em-
presariales, pero con mucho capital económico e influencia
política, la captura del Estado se explicaría en parte por la
desigualdad.11 Así, en sociedades desiguales, el poder econó-
mico concentrado por un grupo pequeño de la élite económi-
ca implica un debilitamiento de la sociedad civil –sindicatos,
movimientos sociales, medios de comunicación– que podría
vetar la captura. Cuando las élites económicas son poderosas
y la sociedad civil es débil, las capacidades del Estado para
regular a dichas élites son limitadas.12
En este capítulo se considera el reclutamiento de em-
presarios en puestos de gobierno, vínculos partidarios y do-
naciones privadas a las campañas electorales. Primero, el
paso de empresarios a la política, también conocido como
puertas giratorias, se ha visto como la transferencia de la
eficiencia empresarial al gobierno, aunque también como
una fuente de conflictos de interés, nepotismo y corrup-
ción.13 Las puertas giratorias crean relaciones estables y de
acceso directo entre sectores de las élites económicas y el
gobierno. Luego, en una línea similar, las élites económicas
tejen relaciones con los partidos políticos a través de los
centros de pensamiento y asociaciones empresariales o per-
sonas que hacen de nexo, lo que suele provocar similitudes
programáticas e ideológicas entre los grandes empresarios y
dichos partidos.14 Finalmente, se analiza el financiamiento
de los partidos políticos por parte de empresarios ya que
10 Fairfield, 2015b; Robles-Rivera, 2020: 9-40.

11 Robles-Rivera, 2016: 173-189.
12 Durand, 2019; Acemoglu y Robinson, 2019.
13 Brezis y Cariolle, 2015: 1-16.
14 Fairfield, 2015b.

estas donaciones son intentos de las élites empresariales
por crear una dependencia entre ellas como donantes y los
políticos. Se trata de garantías de acceso y derechos de pi-
caporte sobre los decisores de política pública15.
En síntesis, se aborda la creación de ministerios y el nom-
bramiento de personas de las élites en puestos de gestión
claves para la política económica. Además, se destaca la su-
perposición ideológica y programática entre dos partidos de
la coalición del Gobierno de Alvarado, el Partido Liberación
Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC)
con las preferencias de las élites, así como la base electoral del
Partido Acción Ciudadana (PAC), afincada en estratos sociales
de élite. Se discute la hipótesis de que, a pesar de que el PLN
pierda el Ejecutivo, las élites económicas mantienen una in-
fluencia importante sobre la agenda de política pública, a tra-
vés de mayorías en el Congreso de diputados de este partido.
1. Puertas giratorias
Ha sido común, aunque muy poco estudiado, el fenómeno
de los empresarios-políticos en los gabinetes ministeriales de
Costa Rica.16 La estructura bipartidista facilitó que histórica-
mente los dos partidos tradicionales, el PLN y el PUSC, re-
clutaran a empresarios y tecnócratas cercanos para manejar
principalmente los ministerios de Hacienda, Economía, In-
dustria y Comercio (MEIC), Agricultura y Ganadería (MAG)
y el Banco Central de Costa Rica (BCCR).17 El rol jugado por
estos individuos ha sido fundamental, pues tienden a ocupar
los ministerios donde se deciden las reglas de la economía
y las políticas que afectan de manera directa a los intere-
ses empresariales.18 Esta mayor participación inmediata
15 Casas-Zamora, 2005; Segovia Cáceres 2005; Kera e Hysa, 2020: 123-139.

16 Sojo Obando, 1995.
17 Blanco Lizano, 2010: 161-172.
18 Crabtree y Durand, 2017.

de las élites en la política pública ha favorecido agendas
gubernamentales que benefician sus intereses.19 En el caso
particular del Gobierno de Alvarado, el presidente creó dos
ministerios (Coordinación del Equipo Económico y Coordi-
nación y Enlace con el Sector Privado), incorporó a élites
económicas vinculadas a poderosos grupos empresariales y
dejó en manos de estos actores la definición de una parte de
la política económica gubernamental.
En detalle y de manera comparada, la administración de
Alvarado incorporó a un mayor número de empresarios a su
gabinete: diez personas, en comparación con seis en la admi-
nistración de Óscar Arias Sánchez (2006-2010), cinco en la
de Laura Chinchilla Miranda (2010-2014) y tres en la de Luis
Guillermo Solís Rivera (2014-2018).20 Al igual que sus prede-
cesores, el Gobierno de Alvarado ubicó empresarios en los mi-
nisterios de Comercio Exterior (Comex), MAG y Turismo, pero
también en los de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), Ciencia,
Tecnología y Telecomunicaciones (Micitt) y Hacienda. En el
caso de Comex y Turismo, estos han sido los andamiajes estruc-
turales más importantes del modelo de desarrollo nacional.21
Otra particularidad de la administración de Alvarado fue
la creación de los dos ministerios antes referidos, a cargo de
los cuales fueron nombrados dos grandes empresarios. En es-
tas carteras, junto con la de Hacienda, la gestión se caracte-
rizó por la coordinación con una parte del sector empresarial
organizado (centros de pensamiento y asociaciones empresa-
riales) y el desarrollo de políticas económicas como la reforma
fiscal y la amnistía tributaria, la disminución del gasto públi-
co, la reducción de trámites, el proyecto a favor de las jorna-
das laborales de doce horas, la apertura de bares y comercios
durante la pandemia y la aprobación de la Ley de Nómadas
19 Blanco Lizano, 2010.

20 Robles Rivera (2019); Nercesián y Robles-Rivera, en proceso.
21 Ramírez Cover, 2007-2008: 359-385; Blanco Lizano, 2010.

Digitales, entre otras iniciativas.22 Esta representación
empresarial y su peso político en el gobierno significaron un
cambio en la agenda de centro izquierda del PAC.
De acuerdo con la literatura especializada, parte de los
sesgos que introducen las puertas giratorias en la gestión
de la política pública tiene que ver con el fortalecimien-
to de la ideología antiestatal y promercado y el traspaso
acrítico de los criterios organizacionales propios del sector
privado a la administración pública.23 En el caso de cuatro
de las carteras ministeriales del Gobierno de Alvarado, se
incorporaron personas con destacadas trayectorias en influ-
yentes organizaciones empresariales (Alianza Empresarial
para el Desarrollo, creada en 1997, y Horizonte Positivo,
establecido en 2012) y centros de pensamiento (Academia
de Centroamérica, fundada en 1969), entre cuyos objetivos
están la promoción de la economía de mercado y la adop-
ción de formas particularmente privadas de administración
y gestión del Estado. Estas redes favorecieron una activa
participación de tales organizaciones en distintos ámbitos
de la gestión pública gubernamental, como la apertura de
bares durante la pandemia y el proyecto Costa Rica Fluye,
dirigido a desregular al sector privado.24
2. Vínculos partidarios
Hasta 2006, la estructura electoral bipartidista de Costa
Rica favoreció la promoción de una agenda país muy cer-
cana a las preferencias de las élites económicas, un apoyo
económico sin mayores distinciones de color político, así
como una mayor participación de estas élites en puestos mi-
nisteriales. Tanto la cercanía de agendas como las puertas
22 Academia de Centroamérica, 2015; Alianza Empresarial para el Desarrollo,

2021; Horizonte Positivo, 2015; Umaña González, 2021.
23 Castellani y Motta, 2018: 77–119; Canelo y Castellani, 2016.

giratorias y el financiamiento electoral han favorecido
históricamente una influencia sistemática sobre los políticos
de los partidos tradicionales: PUSC y PLN. En el caso de una
coalición como la llevada a cabo por el presidente Alvarado,
con el objetivo de mantener y construir mayorías electorales,
las élites económicas y sus preferencias se mantuvieron en
la pirámide de la estructura y se constituyeron, a su vez, en
los sectores más influyentes en temas políticos importantes.25
Además, el análisis de algunas características socioeconómi-
cas de los votantes del PAC en las últimas tres elecciones da
cuenta de una mayor base electoral de este partido entre el
10 por ciento de la población de mayores ingresos, dueños o
socios de empresas y personas más educadas.26
Con el objetivo de ganar la segunda ronda electoral en
2018, Alvarado alcanzó una coalición política con Rodolfo
Piza Rocafort y su partido, el PUSC. Esta coalición impli-
có, en términos prácticos, la puesta en común de una agenda
de gobierno y la incorporación de políticos del PUSC en el
gabinete, así como del PLN y los partidos minoritarios. En
detalle, a pesar de que las trayectorias de los ministerios in-
dican una supremacía de políticos del PAC (12) y personas
sin trayectoria partidaria (10), destaca la participación de
cuadros del PUSC (7) y el PLN (6). Asimismo, dos jerarcas
procedían de partidos minoritarios, Frente Amplio (FA) (1)
y Curridabat Siglo XXI (1).27 Respecto al PUSC y el PLN,
estos dos partidos han tenido históricamente una superpo-
sición ideológica y programática, construida de manera só-
lida en favor de los intereses de las élites empresariales.28
En términos de distribución de las carteras, al PUSC le otor-
garon las de la Presidencia (2018-2019), Hacienda, Obras
25 Fairfield, 2015b.
26 Barrera, 2021 2021.
27 Nercesián y Robles-Rivera, en proceso.
28 Casas-Zamora, 2005.

Públicas y Transportes (MOPT), Ambiente y Energía (Minae),
Coordinación y Enlace con el Sector Privado, Coordinación
del Equipo Económico, Comunicación, Micitt y Deporte;
mientras que al PLN le dejaron las de la Presidencia (2020),
Salud, MTSS, Comex, Turismo, Vivienda y Asentamientos
Humanos (Mivah) y Niñez y Adolescencia.
Como se indicó antes, una radiografía de los votantes
del PAC en las últimas tres elecciones (2010, 2014 y 2018)
muestra que su apoyo en las urnas procede de los sectores
de mayores ingresos económicos, en general educados, re-
sidentes en las áreas urbanas y principalmente dueños o
socios de empresas y empleados públicos.29 De esta forma,
aunque el PAC pudo incorporar a sus filas a algunos in-
dividuos procedentes de las elites empresariales, su elec-
torado ha estado compuesto, sobre todo, por pequeños y
medianos empresarios y trabajadores estatales bien remu-
nerados, posiblemente, estratos sociales más identificados
con la intervención del Estado en función de compensar las
desigualdades que con políticas radicales de libre merca-
do. Al priorizar su compromiso con las elites empresaria-
les, Alvarado pudo haber roto de modo decisivo con su base
electoral, en particular con los empleados públicos, que han
liderado las principales protestas contra su administración.
3. Financiamiento electoral privado

Parte de la discusión académica sobre el dinero privado en
campañas electorales sugiere que esos fondos podrían influir
en la manera que votan los legisladores, las posibilidades de
insertar sesgos en el Congreso, la definición de la agenda le-
gislativa y el otorgamiento de ventajas electorales a partidos
conservadores.30 En el caso costarricense, los estudios han
29 Barrera, 2021.
30 Fairfield, 2015a; Finan y Schechter, 2019.

identificado a las elites empresariales como la fuente de tales
recursos, los usos del dinero para obtener acceso al poder y
la compra de la voluntad de los legisladores, así como finan-
ciar campañas paralelas de actores poderosos.31 Si bien hasta
2002 las élites económicas financiaban sin distinción al PLN
y al PUSC, con los escándalos de corrupción que impactaron
a este último, sus donaciones se reorientaron en su mayoría
al PLN. Los orígenes del PAC como un partido antipartidos
tradicionales sembró desconfianza en las élites, la cual his-
tóricamente se ha manifestado en un bajo apoyo económico.
En este contexto, en el recuento histórico de cuánto dine-
ro privado recibieron los partidos políticos en las campañas
electorales entre septiembre de 2009 y diciembre de 2018,
los datos del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) revelan
que cerca de seis de cada diez colones fueron donados para
las campañas electorales del PLN, mientras que los demás
partidos se repartieron el resto. Entre los donantes del PLN
hay candidatos con un historial tanto empresarial (Antonio
Álvarez Desanti) como partidario (José María Figueres Ol-
sen) y reconocidos empresarios de las industrias alimentaria,
salud, comercio, desarrollo inmobiliario y agricultura. En lo
que respecta a los mayores financistas del PAC, se destaca
el aporte de sus propios partidarios, funcionarios públicos
y diputados; y, en el PUSC, sus principales donantes son
candidatos a elección popular y empresarios del sector au-
tomovilístico, la banca y las finanzas. En las elecciones de
2018, y tomando en consideración los montos aportados en-
tre septiembre de 2017 y el balotaje de abril de 2018, el PLN
recibió alrededor de 684 millones de colones, seguido por el
Partido Restauración Nacional (99,4 millones), el PAC (66,6
millones), el FA (42 millones), el Movimiento Libertario
(33,5 millones) y el PUSC (21,8 millones).32
31 Casas Zamora, 2005; Robles-Rivera, 2018: 152-163.

32 Sáenz Leandro, Ruiz Tijerino y Robles-Rivera, en proceso.

Sin duda, el PLN ha sido el favorito de las élites económicas
en las últimas tres elecciones. El mayor financiamiento pri-
vado le ha permitido obtener ventajas electorales durante
la campaña; además, a pesar de perder el control sobre el
Ejecutivo, ha logrado mantener mayorías en la Asamblea
Legislativa. Por tanto, aun perdiendo el Ejecutivo, las éli-
tes económicas han mantenido accesos importantes a las
decisiones de política pública a través del Congreso. Tales
condiciones explican las múltiples alianzas que ha tejido
el Gobierno de Alvarado con la fracción parlamentaria del
PLN, en la aprobación de leyes como la reforma fiscal o la
reforma al empleo público. En los próximos años se verá en
qué medida el PAC podría desplazar al PLN y convertirse
en el nuevo partido favorito de las elites empresariales des-
pués del giro hacia la derecha practicado por el Gobierno
de Alvarado, suponiendo que pueda superar la ruptura con
considerables sectores de sus bases.
Conclusión
Una particularidad de Costa Rica frente a otros países
de la región es que sus élites han circulado entre un número
reducido de familias. Esta escasa circulación y las conse-
cuentes redes de relaciones que se han formado entre élites
económicas y élites políticas han permitido un modelo de
democracia electoral y un desarrollo económico sin gran-
des disputas o competencias. No se trata necesariamente de
pensar que las élites costarricenses actúan como una suerte
de roca monolítica, sino, por el contrario, pensarlas como
una red de relaciones familiares, negocios y empatías ideo-
lógicas que reducen los conflictos internos.
El Gobierno de Alvarado, lejos de representar una ame-
naza para las élites, se constituyó en un instrumento fun-
damental para hacer avanzar sus agendas. Las políticas
económicas gubernamentales han estado mediadas por un

grupo específico de élites que tiene trayectorias asociadas
a actividades claves del modelo de desarrollo, la venta de
empresas familiares, la formación de grupos corporativos
diversificados y el establecimiento de vínculos mayormente
transnacionales en materia económica. Estas características
de las élites cercanas a Alvarado y su particular captura del
Estado no eliminan las pugnas por el control del poder y sus
recursos, sino que las reducen, al garantizar mayores grados
de influencia a ese sector en particular.
Según el análisis aquí realizado, el PAC no fue el que
más dinero recibió de las élites empresariales, no obstante,
el Gobierno de Alvarado ha respondido dócilmente a sus de-
mandas, incluso durante la pandemia.33 Se suspendió el pago
de impuestos a los empresarios; se les permitió reducir la
jornada laboral a sus empleados, aun sin fiscalización; y, de
acuerdo con sus demandas, se abrió de nuevo la economía a
pesar del aumento exponencial de casos por COVID-19. La
explicación a este sometimiento del Gobierno a las deman-
das de las élites reside en las redes que han tejido los gran-
des empresarios. La proliferación de campañas electorales
basadas en redes sociales (Facebook, Twitter, WhatsApp)
ha reducido su coste y, por lo tanto, la dependencia de los
candidatos políticos del dinero de los empresarios. Por ello,
las élites económicas han buscado fortalecer sus relaciones
con el Estado vía puertas giratorias y vínculos partidarios,
así como impulsar personas claves asociadas a centros de
pensamiento y asociaciones empresariales con ideas y pro-
gramas afines a sus intereses.
A futuro, una pregunta por responder es cómo las élites
empresariales tratarán de capturar las agendas políticas
si emergen candidatos o partidos políticos pluralistas, con
un discurso antiélites y en contra del orden establecido,
como ha sucedido en El Salvador. Teniendo en cuenta que
33 Cárdenas, Robles-Rivera y Martínez-Vallejo, 2020: 715-726.

la captura reproduce la desigualdad de poder y recursos,
cabría suponer que también pueda potenciar resistencias
de carácter conservador o progresista. Como han destacado
otros autores, el giro a la izquierda de América Latina, Do-
nald Trump o el Brexit han sido reacciones “populistas” al
creciente descontento con las élites. De cara a las eleccio-
nes de 2022, se puede esperar que parte de las propuestas
de los partidos políticos provengan de estas dos corrientes
con sus particulares consecuencias.

TERCERA PARTE
NEOLIBERALISMO SOCIAL
Capítulo 7
Descontento y protesta
David Díaz Arias
C arlos Alvarado Quesada, con apenas 38 años, juró como

presidente de Costa Rica el 8 de mayo de 2018. Su as-
censo al poder ocurrió en la Plaza de la Democracia en la
capital, en medio de un frenesí del que no salían él ni el
Partido Acción Ciudadana (PAC), desde que ganara la se-
gunda ronda electoral en abril de ese año.1 En vista de que
Alvarado recibió el poder de Luis Guillermo Solís Rivera,
también del PAC, no emprendió ninguna crítica a su legado
ni cuestionó los errores de su administración. Los dos presi-
dentes salidos del PAC estaban en fiesta: uno el maestro, el
que se iba, y el otro su delfín, el que llegaba, y con ellos fes-
tejaba una serie de grupos disímiles que habían votado por
Alvarado en un esfuerzo ingente por frenar la llegada al poder
del Partido Restauración Nacional (PRN) y sus posturas ul-
tra-religiosas de odio a lo diferente. En su discurso de toma
de posesión, Alvarado no dio indicios de la forma en que
conduciría al país al último peldaño de la reforma neoliberal
comenzada en 1981, por lo que parecía que la ruta seguiría
siendo la pasividad y la ambigüedad política del gobierno de
su antecesor, adornada con un populismo rancio basado en
la imagen del presidente caudillo que Solís quiso copiar a
Óscar Arias Sánchez, pero que nunca logró transmitir.2
1 Murillo Murillo, 2018a, 2018b.

2 Díaz Arias, 2001: 78-117.
Descontento y protesta 121

De aquellos vítores de mayo que Alvarado celebró con
ademanes exagerados con sus manos y gritos de “¡Viva Costa
Rica!”, se pasó a gestos de enojo, rostro rudo y gritos enfu-
recidos contra los ciudadanos que, en julio de 2019 durante
una actividad en Nicoya, Guanacaste, lo abucheaban. Alva-
rado también pasó de recibir un 60 por ciento de los votos,
en abril de 2018, a que un 36 por ciento de la población
desaprobara su gestión en agosto de ese año y a que, un año
después, en septiembre de 2019, ese porcentaje llegara a 65
por ciento; por entonces, apenas un 5 por ciento de la pobla-
ción encuestada reportaba estar feliz con la situación que
vivía el país.3 Después de varias fluctuaciones, en noviembre
de 2020, un 66 por ciento de la población tenía una evalua-
ción negativa de la gestión de Alvarado.4 ¿Cómo fue que la
popularidad del presidente se precipitó en caída libre?
En su discurso para la ceremonia del traspaso de pode-
res, Alvarado puso énfasis en el hecho de que su gobierno
estaría encargado de celebrar el bicentenario de la indepen-
dencia en 2021 y prometió mantener el bienestar forjado
por Costa Rica en el siglo XX.5 Ciertamente, ese discurso
estuvo lleno de lugares comunes sobre la historia de Costa
Rica y su particularidad. Como otros presidentes antes de
él, Alvarado bebió del nacionalismo costarricense y convi-
dó a sus exaltados seguidores del mismo vaso, para crear
la ilusión de que el país era una nación unida, con casi
doscientos años y un futuro brillante. No obstante, en un
arrebato autoritario inesperado, Alvarado se convirtió muy
rápidamente en el paladín de los grupos económicos con
más poder, alentó una reforma fiscal regresiva, se mostró
ajeno a una gran parte de quienes habían votado por él y
se embarcó en llevar el país a una radicalización neoliberal
3 Murillo Murillo, 2019.

4 Centro de Investigación y Estudios Políticos, 202: 14.
122 David Díaz Arias

que ningún otro líder político intentó en el pasado, sin ser
obligado a desandar ese camino. Sus iniciativas tuvieron
críticas y enfrentamientos populares, pero las llevó adelante
a pesar del descrédito galopante de su gestión.
Al analizar las formas utilizadas por los grupos popula-
res para enfrentar algunas de las reformas de Alvarado, en
este capítulo no se realiza una taxonomía de los movimien-
tos de protesta popular,6 sino que se priorizan las demandas
de esos grupos y las respuestas gubernamentales. Se parte de
que la Costa Rica contemporánea es una sociedad escindi-
da con conflictos no resueltos, en la cual el Gobierno rompió
con una tradición pactista que servía para evitar el conflicto
social y sostener la diferencia costarricense como discurso
activo. Por tanto, Alvarado no se interesó por atender las de-
mandas sociales ni por el impacto que su sistemático apoyo
a los grandes empresarios podía tener en deteriorar la legiti-
midad de la democracia costarricense. Además, se plantea
que la administración de Alvarado, al terminar de definir las
visiones negativas sobre los empleados públicos y la lucha
por los derechos laborales, difundidas por los medios de co-
municación y los grupos políticos más conservadores en el
pasado, debilitó todavía más la institucionalidad estatal. Lo
hizo en un marco de creciente desigualdad socioeconómica,
donde la pandemia por COVID-19 y la emergencia nacional
que provocó han limitado las protestas, de manera que el des-
contento, en vez de manifestarse, se acumula.
1. La sociedad escindida
Ciertamente, Alvarado no provocó la división social ni
tampoco la creciente desigualdad que atraviesa Costa Rica,
pero sí ayudó a impulsarla con los proyectos de ley que em-
prendió apenas llegó al poder, los cuales rescataban todas
6 Alvarado Alcázar, Cortés Sequeira y Sáenz Leandro, 2021.

las reformas neoliberales que no se habían logrado aprobar
desde 2002. Alvarado consiguió, en ese sentido, darle conti-
nuidad a la reforma estructural del Estado que había comen-
zado en 1981. Las transformaciones que se desarrollaron en
Costa Rica después de la tremenda crisis económica de 1980-
1981 hicieron que la identidad nacional se volviera volátil y se
desprendiera de sus principales formas de definición hasta el
punto en que se produjo una ruptura con el pasado.7
Dicha crisis obligó a los políticos socialdemócratas a
negociar directamente con las entidades financieras inter-
nacionales y aplicar un proceso acelerado de reformas al
Estado que se ensañaron con los pilares fundamentales de
la llamada diferencia costarricense. La educación pública
primaria y secundaria retrocedió en términos de apertura
y garantía de movilidad social, con lo que se dio un golpe
específico a los sectores medios y, particularmente, a los
pobres; además, se hizo que la profesión de educador per-
diera el estatus que tuvo antes de la crisis.8 El desgaste del
modelo de Estado llevó a un replanteamiento de los servi-
cios públicos principales; a intentos de venta, privatización
y apertura de instituciones y monopolios públicos; y a cam-
bios en los sistemas de pensión.
El golpe más evidente a las identidades político-electora-
les de la segunda mitad del siglo XX se expresó en el ascenso
del abstencionismo desde finales de la década de 1990, la
multiplicación de opciones políticas nuevas, la normalización
de la segunda ronda electoral para poder escoger al presiden-
te y, por último, la derrota del liberacionismo y el calderonis-
mo en las elecciones de 2014 que consolidaron el ascenso
del PAC como el partido del “cambio”,9 aunque realmente su

9 Raventós Vorst, 2005: 105-236; Rosales Valladares, 2015: 155-175; Treminio
Sánchez, 2016: 103-126.

acceso al poder debería entenderse coyunturalmente como
el triunfo del “mal menor”. El resultado de ese primer Go-
bierno del PAC, en términos de insatisfacción política, se
examina en el capítulo primero de este libro, pero se puede
señalar que en lugar de contribuir a la participación ciuda-
dana, la administración de Solís desperdició todo su capital
político, no avanzó en la confianza del electorado y fue fútil
en el manejo de las finanzas públicas hasta volverlas un
cartucho de dinamita encendido que pasó a su sucesor.
La insatisfacción ciudadana, una vez que fue atravesada
por conflictos culturales de decisivo trasfondo religioso, llevó
en 2018 al planteamiento de un proyecto político evangélico
que reñía con las principales tradiciones republicanas costa-
rricenses afirmadas después de 1823 y en contra del modelo
de democracia reformado a partir de la década de 1880 y
afianzado en la primera mitad del siglo XX.10 Alvarado, un
político sin destrezas probadas, sin proyecto de Estado, sin
experiencia y posiblemente más interesado en encontrar un
puesto internacional que en gobernar Costa Rica, ganó las
elecciones de 2018. Una vez en el poder, la amenaza de una
crisis fiscal utilizada por Alvarado para tratar de unir a la
nación no funcionó como sí lo hizo la amenaza del fanatismo
religioso neopentecostal durante la campaña por el balotaje.
Eso fue así porque no era la primera vez que se hablaba de
crisis fiscal: en los últimos cuarenta años ha sido un tema
recurrente en la política costarricense.11 Alvarado, entonces,
mostró por primera vez su cercanía con los grupos económi-
cos conservadores del país y, con ese apoyo, enfrentó cual-
quier cuestionamiento a su reforma tributaria.
Si bien el acercamiento de Alvarado con los grandes em-
presarios tuvo por base su alianza electoral con el excandida-
to del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC) Rodolfo Piza

11 Díaz Arias, 2021: 78-234.

Rocafort de cara al balotaje de abril de 2021,12 a favor de esa
aproximación jugaba un proceso de fondo. Desde hace déca-
das, los principales medios de comunicación del país han con-
tribuido a difundir una imagen del trabajador público como
torpe, vago y negligente. En 2015, en el contexto de ruptura
con el bipartidismo tradicional y la presión por una reforma
del empleo público, el diputado libertario Otto Guevara Guth
añadió un contenido fundamental a esa campaña: además de
lo anterior, los funcionarios estatales eran considerados como
extremadamente caros y sus salarios “abusivos”.13
Guevara, para añadir virulencia a su denuncia, comen-
zó a utilizar sus cuentas en redes sociales para revelar pla-
nillas de empleados de la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS), el Instituto Costarricense de Electricidad
(ICE), el Instituto Nacional de Seguros (INS), la Junta de
Administración Portuaria y de Desarrollo Económico
de la Vertiente Atlántica (Japdeva), la Refinería Costarri-
cense de Petróleo (Recope) y las universidades públicas.
Rápidamente, una por una, esas instituciones públicas y
sus convenciones colectivas fueron cuestionadas debido
a sus regímenes salariales. Tal visión fue explotada por
los medios y algunas plataformas políticas, en un contexto
de creciente desigualdad. Fue el mismo contexto en que,
aliados con el Gobierno de Solís (2014-2018), los sindica-
tos de empleados públicos decidieron pactar una tregua
y bajar el volumen de sus protestas,14 sin que ninguno se
diera a la tarea de rebatir con propiedad aquel discurso.
2. Protesta contra la reforma fiscal

En el contexto ya descrito apareció la nueva reforma fis-
cal, que pronto se mutiló en la Asamblea Legislativa con

13 Madrigal Mena, 2015.
14 Alvarado Alcázar y Martínez Sánchez, 2018a.

exoneraciones a favor de grandes empresarios. Para combatir
esa reforma, a finales de agosto de 2018 los sindicatos de la
CCSS, el INS, el ICE, Recope, Japdeva y los sindicatos de
maestros y profesores llamaron a una huelga indefinida.15
Antes de que comenzara la huelga, empero, Alvarado apa-
reció en cadena nacional de televisión, el 9 de septiembre
de 2018, con gestos amenazantes contra quienes todavía no
habían comenzado las protestas.16 Ese fue el momento en
que quedaron delimitadas las nuevas fronteras políticas y se
rompió el tenue pacto electoral que llevó al triunfo del PAC.
Dadas esas condiciones, el movimiento sindical se ple-
gó a su propuesta más radical (sustraer la reforma fiscal de
la corriente legislativa), mientras que el Ejecutivo, domi-
nado por la figura de Piza, apostó a la estrategia de que
contaría con mayor respaldo popular si pasaba por encima
de los huelguistas. La huelga comenzó el 10 de septiem-
bre de 2018 y la situación social fue muy tensa durante los
primeros diez días de sus manifestaciones, cuando quienes
protestaban cerraron vías nacionales con marchas, impidie-
ron el paso de camiones que abastecerían de gasolina el Va-
lle Central, pusieron sus instituciones en paro total o parcial
y tuvieron encontronazos con la policía, particularmente en
los puertos del Caribe, donde grupos de antimotines lanza-
ron gases lacrimógenos contra los manifestantes.17
Publicada el 21 de septiembre, una encuesta del
Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP) de
la Universidad de Costa Rica (UCR) midió el apoyo a la
huelga y la reforma fiscal de Alvarado. Los datos eran
contundentes: el 65 por ciento de los encuestados consi-
deraba que se debía pausar y renegociar el trámite del pro-
yecto de ley en la Asamblea Legislativa, el 21 por ciento

16 Cadena Nacional, 2018.
17 Murillo Murillo, 2018c.

lo rechazaba y apenas 14 por ciento lo respaldaba. Además,
el 52,3 por ciento apoyaba la huelga, pero la mayoría de
los consultados rechazaba los bloqueos, las afectaciones a
la distribución de combustible y la suspensión de servicios
médicos y de clases en escuelas y colegios. El 73 por ciento
de los consultados estaba en contra del uso de la fuerza po-
licial para dispersar los bloqueos y el 68 por ciento de que
se declarara ilegal la huelga.18
Al extenderse por varias semanas, el conflicto social se
desgastó, por lo que, muchos sindicatos abandonaron la lu-
cha que, a finales de octubre, quedó enteramente en manos
de los maestros y los profesores del Magisterio Nacional (en
su mayoría mujeres).19 Durante días, bajo el sol y la lluvia,
centenares de docentes marcharon por las calles de la ca-
pital exigiendo al presidente negociar. En sus carteles se
leían consignas como “Esta es una lucha de trabajadores,
no entre trabajadores”, “Ni un paso atrás”, “Impuestos al
gran capital, no a la clase trabajadora” y “No más impuestos
a los alimentos del pueblo”. De esa forma, el presidente fue
identificado como amigo del gran capital nacional y opositor
de la clase trabajadora.
En el pasado, durante los momentos de crisis social
como el que se vivió entre septiembre y diciembre de 2018,
los gobiernos aceptaban negociar cara a cara con los sindi-
catos, de forma que se llegara a acuerdos entre las partes.
De esa manera, se negoció el fin de la huelga de emplea-
dos públicos contra la agresiva reforma neoliberal liderada
por Thelmo Vargas Madrigal en octubre de 1991, se llegó a
acuerdos para deponer la gran huelga del Magisterio Nacio-
nal en agosto de 1995 y se aceptó negociar sobre el llama-
do Combo ICE en abril de 2000. Todos esos movimientos
18 Méndez Montero, 2018.

19 Murillo Murillo, 2018d.

ocurrieron en diferentes gobiernos del PLN y del PUSC.20
Sin embargo, esa tradición de pactar para evitar el descarri-
lamiento político y la confrontación social ya formaba par-
te de la llamada diferencia costarricense desde antes de la
década de 1990 y solo se había roto en 1948 con la guerra
civil21 y durante la dictadura de Federico Tinoco Granados
(1917-1919).22 En lugar de echar mano de esa tradición,
Alvarado utilizó otra táctica: públicamente aceptó a la Igle-
sia católica como negociadora y llamó al diálogo, pero no se
presentó a la mesa de negociaciones ni una sola vez: en su
lugar, envió a ministros o viceministros, mientras él conti-
nuó argumentando que la huelga de los maestros era ilegal y
siguió adelante con el proyecto de ley fiscal. Ese precedente
sentó las bases del trato que Alvarado le daría a todo tipo de
movimiento social durante su administración.
La huelga se desgastó con el pasar de las semanas, pero
los docentes no cejaron en su protesta. Finalmente, la huel-
ga acabó el 10 de diciembre de 2018;23 su final fue también
un duro golpe contra el sindicalismo público y representó,
en diferentes vías, un triunfo para la estrategia de Alvarado
de no pactar con los movimientos sociales y afirmar cada
vez más sus lazos con los empresarios nacionales. La regre-
siva reforma fiscal, aprobada el 3 de diciembre de 2018, fue
publicada en La Gaceta un día después.24
3. Movilizaciones contra la ley antihuelgas

A inicios de junio de 2019 comenzaron movilizaciones
en contra de lo que los movimientos sociales denominaron
la ley antihuelgas: un proyecto presentado en la Asamblea
20 Díaz Arias, 2021: 118-234.

21 Lehoucq, 1991: 37-60.
22 Oconitrillo García, 1980.
24 Poder Legislativo, 2018.

Legislativa por el diputado liberacionista Carlos Ricardo
Benavides Jiménez. Tal iniciativa propuso reformar varios
artículos del Código de Trabajo para ilegalizar las “huelgas
políticas o aquellas que no tengan conexión directa con la
relación de empleo o incumplimientos laborales imputables
al patrono”. De esta forma, se procuraba limitar el dere-
cho a manifestarse contra “políticas públicas”, pues solo
se permitiría hacerlo contra las que afectaran directamente
“los intereses económicos o sociales de los trabajadores”;
además, se imponía una duración máxima de 48 horas para
protestar contra un mismo motivo. Entre otras disposiciones
autoritarias, el proyecto también prohibía las huelgas en los
servicios de salud, seguridad pública, aeroportuarios, trans-
porte público, suministro de agua potable y bomberos.25
El 6 de junio, aunque llovía por la mañana, miles de edu-
cadores marcharon por las calles de la capital con pancartas
en las que se podía leer: “No a la criminalización de la protes-
ta social”. La presidenta de la Asociación de Profesores de Se-
gunda Enseñanza (APSE), Mélida Cedeño Castro, indicó que
los docentes no aceptarían la mordaza que los políticos les
querían imponer y que seguirían protestando todos los martes
de ese mes en la capital.26 Durante junio, las movilizaciones
se pronunciaron contra la ejecución de la reforma fiscal, la ley
antihuelgas y los reclamos estudiantiles al ministro de Educa-
ción Pública. Pese al frente común de esas luchas, el Gobierno
de Alvarado procuró dividirlas para dificultar su articulación.
Los diputados aprobaron en primer debate el proyecto de
ley antihuelgas el 3 de septiembre. Junto a los legisladores,
Alvarado celebró el avance de esa estrategia, mientras que
los sindicatos de maestros insistían en continuar la protesta
en las calles.27 La Comisión Nacional de Enlace rechazó la

26 AFP, 2019.
27 ElPaís.cr, 2019; EFE, 2019.

ofensiva en la Asamblea Legislativa al denunciar todos los
puntos que consideraba como inconstitucionales en el pro-
yecto, al tiempo en que lo entendió como planteado por “la
derecha y los partidos políticos que la acuerpan en la Asam-
blea”, los cuales intentaban avanzar “sin contemplaciones
con su ofensiva antilaboral”.28 La Sala Constitucional co-
noció una consulta sobre la ley antihuelgas y la resolvió el
25 de octubre, sin encontrar vicios de inconstitucionalidad en
los puntos más importantes rechazados por los sindicatos.29
Con esa base, el Congreso aprobó nuevamente en primer
debate el proyecto corregido de la ley antihuelgas el 14 de
enero de 2020, con una votación de 36 diputados a favor y
15 en contra y reafirmó esa decisión en segundo debate dos
días después.30 Con una gran sonrisa, en compañía de la
ministra de Trabajo y Seguridad Social, Geannina Dinarte
Romero, Alvarado firmó el ejecútese a la nueva ley el 20 de
enero.31 Al firmarla, Alvarado, en un afán por debilitar el
movimiento sindical público que se convirtió en la principal
fuerza opositora de su administración, limitó decisivamente
las vías institucionales para la manifestación del desconten-
to, uno de los fundamentos de la diferencia costarricense.
Si bien algunos celebraron la nueva legislación por impedir
que se repitieran huelgas de tres meses como la de 2018,32
al reducir al mínimo el marco legal de las protestas sociales,
se incentiva su profundización y radicalización anticipadas.
4. Luchas estudiantiles
Al avanzar el año 2019, la administración de Alvarado
se mostró cada vez más autoritaria con respecto a los
28 Comisión Nacional de Enlace, 2019.

29 Sala Constitucional, 2019a.
30 Madrigal Mena, 2020b; ElPaís.cr, 2020a.

movimientos sociales y sus demandas. La puesta en
práctica de la reforma fiscal comenzaba en junio de ese año,
pero nuevos grupos empezaron a mostrar su descontento
contra ella y contra algunos de los bastiones del Gobierno,
como el ministro de Educación Pública, Edgar Mora Alta-
mirano. En ese sentido, las críticas comenzaron a fines de
junio de 2019, cuando, a través de redes sociales, grupos
de estudiantes manifestaron su oposición a la implantación
de baños neutros en los centros educativos, una medida de
inclusión y reconocimiento de las diversidades sexuales im-
pulsada por Mora. Las protestas llevaron al cierre de casi
doscientos centros educativos, la creación de un movimien-
to de Resistencia Nacional Estudiantil, el involucramiento
de líderes sindicales y neopentecostales en la lucha y a que
otros grupos sociales, como los transportistas que protesta-
ban contra Alvarado, se unieran a los colegiales.33 Asimis-
mo, grupos de pescadores de Puntarenas aprovecharon el
momento y se manifestaron frente a la Casa Presidencial,
exigiendo al Gobierno exonerarlos del 13 por ciento al IVA
que les imponía la nueva ley fiscal.34
El 26 de junio, en diferentes lugares de la periferia del
país, grupos de policías reprimieron a los jóvenes estudian-
tes y los hirieron.35 Desgastado, Mora renunció el primero
de julio.36 Herido en su ego, en una nueva cadena de te-
levisión transmitida esa noche, Alvarado insistió en su es-
trategia anterior: se mostró inclinado al diálogo y llamó a
deponer las protestas.37 Unas horas después, en medio de la
noche, la policía barrió con quienes bloqueaban las calles.38
Sin embargo, los muchachos no cejaron en su protesta.
33 Chinchilla Cerdas, 2019.

34 Bravo Cano y Oviedo Álvarez, 2019.
35 Angulo Rosales, 2019.
37 Castro Valerio, 2019.
38 Córdoba González, Araya Montoya y Bermúdez Mora, 2019.

En específico, estudiantes de secundaria de distintas par-
tes del país, organizados en el Movimiento Estudiantil de
Secundaria (Medse), protestaron de nuevo en julio de 2019
contra la aplicación de las pruebas denominadas Fortale-
cimiento de Aprendizajes para la Renovación de Oportu-
nidades (FARO) y de un proyecto de educación dual, que
pretendía posibilitar el trabajo no asalariado de estudiantes
de secundaria como aprendices en empresas privadas.
Para defender a Alvarado, un grupo organizó a través
de redes sociales una marcha denominada “Unidos por
Costa Rica, sí a la democracia” y la convocaron para el
6 de julio en la Avenida Segunda. Ese día, vestidas de
blanco, unas doscientas personas caminaron del Parque
de La Merced hasta la Plaza de la Democracia. Su mensaje
era: “Marchamos todos Unidos por Costa Rica. No permi-
tamos que nuestro país caiga, ni mucho menos en manos de
personas que viven de mentiras, de engaños, que fomentan
el odio, que quebrantan la soberanía y la democracia de
Costa Rica, que quieren destruir la hermandad, la tran-
quilidad, la libertad”.39 Ese discurso reprodujo, quizás sin
que sus productores lo notaran, el lenguaje anticomunista
y religioso que se había desarrollado en el país desde la
década de 1930 para confrontar y desprestigiar al Partido
Comunista de Costa Rica.40
En ese marco, el lenguaje y los gestos del presidente
Alvarado se volvieron más agresivos en contra de quienes
le demandaban atenuar sus reformas o acercarse a los mo-
vimientos de protesta. Uno de los momentos en que quedó
retratado mejor el sentido autoritario de Alvarado ocurrió en
Guanacaste, el 25 de julio de 2019, durante la conmemora-
ción del 195 aniversario de la Anexión del Partido de Nicoya.
Ese día, encolerizado ante los abucheos de los presentes
39 Herrera Valverde, 2019.


que gritaban “¡fuera Presidente!”, Alvarado comenzó a gritar
de tal forma que las venas de su cuello se hincharon, su
rostro se puso rojo y sus manos volaban haciendo ademanes
de advertencia, mientras decía: “que a los que tienen miedo
de avanzar, no vamos a dejar que nos detengan”.41 Fue ese
el momento en que el fundamentalismo neoliberal del pre-
sidente, que ya había tenido su primera manifestación en la
marcha de blanco del 6 de julio, se impuso decisivamente a
los movimientos populares. Las categorías binarias de Alva-
rado, utilizadas desde que comenzó su gobierno, dividieron
ahora al país entre quienes querían avanzar con él y quienes
no, pero dando a entender que las demandas de los segun-
dos no eran válidas, ni tenían cabida en su agenda política.
Durante los meses de mayor protesta social en 2018 y
2019, las universidades públicas permanecieron ausentes
y, con pocas excepciones que se manifestaron a través de
redes sociales, los universitarios se mantuvieron al margen
de las críticas y las movilizaciones contra Alvarado. Todo
eso a pesar de que, desde que se discutía la reforma fiscal,
los salarios de los docentes universitarios fueron usados
como ejemplo de las llamadas “gollerías”. No obstante,
a mediados de octubre de 2019, el Consejo Nacional de
Rectores (Conare) se enteró de que el Gobierno planeaba
desviar 70 mil millones de colones del Fondo Especial para
la Educación Superior (FEES), de forma que se invirtieran
únicamente en proyectos de infraestructura universitaria.42
En realidad, los integrantes de Conare habían firmado
un acuerdo con el Gobierno en el que habían aceptado que
el FEES no crecería e hicieron alarde de eso como su con-
tribución a la crisis fiscal. Sin embargo, ante el nuevo es-
cenario, Conare convocó a una marcha “para defender el
41 Arrieta Arias, 2019c.

42 Jenkins Tanzi, 2019b.

FEES” el 22 de octubre.43 Ese día, miles de estudiantes y
profesores universitarios colmaron las calles de San Pedro
de Montes de Oca y Zapote en su marcha a Casa Presiden-
cial, donde los rectores fueron recibidos por el presidente
Alvarado y negociaron con él.44 Luego, continuando con su
estrategia antiprotestas, Conare desmovilizó nuevamente
a las universidades públicas, que siguieron como si nada
pasara en el país. En ese sentido, también había triunfa-
do el binarismo de la administración Alvarado. No en vano
muchos de los manifestantes pensaron que los rectores los
habían traicionado.
5. Movimiento Rescate Nacional

Dos años antes de que se produjera la crisis por el
COVID-19, la sociedad costarricense –especialmente su
clase asalariada, los trabajadores independientes, los mi-
croempresarios y las pequeñas y medianas empresas– había
sufrido el impacto en sus ingresos gracias a la reforma fiscal
de Alvarado.45 La desigualdad social encontraba en eso otro
nicho para seguir creciendo. Ya a mediados de 2018 se con-
firmó una tendencia que se acentuó en la era más radical de
medidas neoliberales, durante las décadas de 1990 y 2000
y desde la aprobación del Tratado de Libre Comercio entre
Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana en
2007: en el país seguía incrementándose la desigualdad.46
Además, en el primer trimestre de 2020, la tasa de desem-
pleo abierto llegó a 12,5 por ciento (era 11,3 por ciento en
2019), la proporción de población ocupada con empleo in-
formal era de 47,1 por ciento, y la tasa neta de participación
43 Barquero Trejos, 2019a.

44 Barquero Trejos, 2019b.
45 Molina Jiménez, 2021: 22.
46 Antillón Montealegre, 2019: 215-219; Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económicos, 2018: 7.

laboral y la tasa de ocupación se mantenían sin cambios
estadísticos significativos interanuales, 63,4 y 55,4 por cien-
to, respectivamente.47 Los efectos de la pandemia solo se
mostraron en el tercer trimestre de 2020, cuando la tasa de
desempleo ya se había duplicado, llegando a 22 por ciento,
y la tasa de ocupación bajó a 46,1 por ciento; el peso de la
disminución en la fuerza de trabajo recayó en las mujeres.48
El COVID-19 llegó a Costa Rica a inicios de marzo de
2020, pero sus contagios se mantuvieron controlados en una
primera etapa, debido a las rápidas medidas sanitarias im-
pulsadas por el Ministerio de Salud (Minsa). Sin embargo,
esa política exitosa solo funcionó a corto plazo porque el Go-
bierno cedió ante las presiones de los empresarios y, ya para
julio de 2020, los contagios subieron de manera escandalosa
y solo comenzaron a bajar a finales de año.49 En un giro in-
esperado, el 18 de agosto, en ese contexto de ascenso de los
casos, dos viejos políticos, Célimo Guido Cruz (diputado de
izquierda por Fuerza Democrática entre 1998 y 2002) y José
Miguel Corrales Bolaños (diputado por el PLN en los pe-
ríodos 1974-1978, 1986-1990 y 2002-2006 y su candidato
presidencial en 1998), aparecieron en la palestra pública
exigiéndole al Gobierno finalizar con las medidas restricti-
vas al comercio y el tránsito, y convocando, para poner pre-
sión, a una marcha y posterior concentración frente a Casa
Presidencial. Guido y Corrales llamaron a su movimiento
Rescate Nacional.50 El 24 de agosto, los dos anunciaron
que emprenderían una huelga nacional al día siguiente en
nombre de los sectores agrícola, agropecuario, pesquero,
transporte, cultura, economía informal, turismo, estudiantil,
sindical, de bares y restaurantes y de desempleados.51
47 Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2020a: p. 11.

48 Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2020b: 12.
51 Pérez Sánchez, 2020.

Aunque el 25 de agosto se produjo la marcha, no logró
una gran convocatoria. En ese momento, el Gobierno de Al-
varado, además, estaba emprendiendo una lucha diferente.
Para enfrentar el déficit producido por la pandemia y finan-
ciar el presupuesto, el Ejecutivo tanteó la posibilidad de
imponer una nueva tasa al IVA o nuevos impuestos, pero
pronto se decantó por negociar una serie de préstamos con
el Fondo Monetario Internacional (FMI) y, ya a finales de
agosto de 2020, logró un financiamiento rápido de 508 mi-
llones de dólares.52 Al advertir el lugar donde el Gobier-
no estaba concentrando su esfuerzo, los líderes del ahora
llamado Movimiento de Rescate Nacional (MRN) sumaron
esos dos puntos a sus demandas, aunque no anunciaron la
forma en que procederían a movilizarse.
Las protestas iniciaron en la noche del 30 de septiembre
y la mañana del primero de octubre de 2020 con 27 blo-
queos en zonas de la periferia del país. Ahora, las peticiones
describían al movimiento como antifiscal y antiFMI, y, para
llamar más la atención, solicitaron la intermediación de la
Iglesia católica para organizar una mesa de diálogo con el
presidente Alvarado con respecto al presente y el futuro del
país.53 El Gobierno procedió como lo había hecho en el pa-
sado: el ministro de la Presidencia solicitó el levantamiento
de los bloqueos como condición para poder negociar.54
Durante octubre y noviembre de 2020 arreciaron los
bloqueos, pero también encontronazos violentos entre los
manifestantes y los grupos de antimotines. De acuerdo con
la base de datos “Protestas” del Instituto de Investigaciones
Sociales (IIS) de la UCR, en esos dos meses hubo 600 blo-
queos y una marcha. Las manifestaciones se concentraron
sobre todo en áreas periféricas de las distintas provincias,
52 Barquero Trejos, 2020a.

53 Gutiérrez Moscoso, 2020.
54 Ugarte Jiménez, 2020a.

especialmente en Alajuela y Puntarenas.55 Las consecuencias
de los enfrentamientos, además de los heridos, fueron una
radicalización del discurso de Guido contra el Gobierno, la
categorización del MRN como un movimiento de “crimi-
nales” y terroristas por parte del oficialismo y la división
entre Guido y Corrales que se terminó materializando en
un rompimiento y la dimisión del segundo como líder del
movimiento el 8 de octubre de 2020.56
Uno de los enfrentamientos más fuertes ocurrió el 12 de
octubre, luego de una gran marcha que caminó desde el
Parque de La Merced en San José hasta Casa Presiden-
cial en Zapote. El presidente, con el edificio blindado con
barandas y policías, se negó a recibir a los manifestantes
entre quienes hubo agentes infiltrados que alentaron la vio-
lencia y la protesta terminó en un zafarrancho.57 El 15 de
octubre ocurrió un movimiento inesperado, cuando Albino
Vargas Barrantes, secretario de la Asociación Nacional de
Empleados Públicos y Privados (ANEP), dio a conocer a
través de su cuenta de Twitter, que José Álvaro Jenkins Ro-
dríguez, presidente de la Unión Costarricense de Cámaras
y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (Uccaep)
y Óscar Echeverría Heigold, tesorero de esa organización,
habían firmado un acuerdo con Guido y Xinia López Que-
sada que los llevaba a negociar con el MRN el levanta-
miento de los bloqueos. Unas horas antes, la cúpula de la
Uccaep había vetado un diálogo multisectorial convocado
por el Gobierno, de forma que ahora había sustituido a las
autoridades oficiales electas y se presentaba negociando
con el movimiento social como si esos empresarios fueran
los dirigentes políticos del país.58
55 Instituto de Investigaciones Sociales, 2017; Alvarado Alcázar, Cortés Sequeira,

y Sáenz Leandro, 2021: 9-11.
56 Gómez Huertas y Umaña González, 2020.
57 Muñoz Solano, 2020.
58 ElPaís.cr, 2020b.

Rápidamente, ese paso condujo a una división interna
en la Uccaep, pues la Cámara Costarricense de la Cons-
trucción, la Cámara de Infocomunicación y Tecnología
y la Asociación de Empresas de Zonas Francas se apar-
taron del acuerdo y no lo avalaron. A su vez, la Cámara
de Comercio de Costa Rica calificó el pacto como “inau-
dito y reprochable”.59 Ante la denuncia del presidente
Alvarado de que esa negociación era un acto contra la
democracia costarricense, Jenkins emitió un comunica-
do en donde aseguró que la Constitución legitimaba su
actuar y que nunca se había arrogado la representación
del país.60 Esto dio como resultado el fracaso de la mesa
de diálogo planteada por el Gobierno y su sustitución
por una iniciativa similar convocada por la Asamblea
de Trabajadores del Banco Popular. Asimismo, conforme
avanzó noviembre, el MRN continuó agregando deman-
das a su lista de solicitudes en la medida en que incluía
los intereses de nuevos grupos que se le unían.61
No obstante, el movimiento se desgastó conforme se fle-
xibilizaron las medidas sanitarias, se reactivaron los nego-
cios, se permitió la llegada de turistas internacionales, se
abrieron las playas y se implementaron otras aperturas. Así,
aunque a inicios de 2021 Guido insistió en convocar a una
“rebelión popular de resistencia pacífica”,62 esta vez sus
amenazas no encontraron muchos oídos ni voluntades. Nue-
vamente, el Gobierno de Alvarado aprovechó el desgaste so-
cial, la represión con antimotines, el miedo al contagio por
la pandemia y el apoyo de los grandes medios de comunica-
ción de masas costarricenses para evitar negociar su agenda
de reformas económicas con los grupos que se le oponen.
59 Agüero Rojas, 2020.

60 Núñez Chacón, 2020a.
61 Santamaría Arroyo, 2020.
62 Prensa Latina, 2021.

A inicios de 2021, inició la discusión del proyecto ley
sobre el empleo público en la Asamblea Legislativa. En
febrero, diversos sindicatos y fuerzas sociales alertaron al
respecto y crearon el Frente Nacional de Defensa del Esta-
do Social Costarricense, una iniciativa que incluía a sindi-
catos, universidades estatales, campesinos, juntas de salud,
CCSS, APSE, municipalidades y otras instituciones públi-
cas.63 Las protestas comenzaron en marzo con marchas en
San José que se desplazaron desde el Parque de La Mer-
ced hasta el edificio del Congreso, donde líderes sociales
denunciaron que la ley afectaría los presupuestos de la
CCSS, los derechos laborales, la división de poderes y la
autonomía universitaria.64 Durante los siguientes meses, el
movimiento social se mantuvo activo contra el proyecto y
realizó diversas demostraciones;65 pero ya era evidente una
desaceleración de las protestas.
El desgaste del movimiento social se evidenció sobre todo
en los intentos de las universidades públicas por convocar a
sus estudiantes y docentes a la lucha contra la ley de empleo
público y las reformas a la Constitución que llevarían a cerce-
nar la autonomía y el presupuesto universitarios. En febrero
y marzo de 2021, los rectores se unieron al llamado “defensa
del Estado social de derecho”,66 pero pocas personas asistie-
ron a las protestas y la capacidad de articularlas para volver
significativa la movilización fue casi nula. En ese sentido,
las universidades públicas cosecharon lo que sembraron, al
evitar dar apoyos a los sindicatos en 2018 y 2019 y a los mo-
vimientos antifiscales y antiFMI de 2020: se quedaron solas,
sin actores, sin poder, sin fuerza y sin capacidad de asustar a
Alvarado ni a los diputados en la Asamblea Legislativa.
63 EP/LP, 2021.
64 Ugarte Jiménez, 2021b.
65 Ulloa Chacón, 2021.
66 Abarca Valverde, 2021; Ugarte Jiménez, 2021c.

Conclusión
¿Cómo fue posible que Carlos Alvarado Quesada fuese
electo por 1 322 908 costarricenses y en tan poco tiempo
haya perdido ese capital político? En realidad, ese caudal
electoral nunca fue suyo, sino que perteneció a una coyun-
tura muy específica en que la mayoría de la ciudadanía votó
contra una opción radicalmente conservadora, religiosa y
antirrepublicana; pero a la caída en picada de la imagen del
presidente también contribuyó su talante despreciativo de
los movimientos populares y su aberrada posición de no ne-
gociar de manera directa con ellos. A su vez, Alvarado apos-
tó muy rápidamente por aliarse con los grandes capitalistas,
tanto en contra de los empleados públicos como de los pe-
queños y medianos empresarios y los trabajadores indepen-
dientes e informales. De esa forma, el mérito por dilapidar
el apoyo electoral le pertenece, en todas sus dimensiones,
a Alvarado. Si su posición beligerante hacia los grupos que
protestan no ha provocado un daño mayor a la democracia
costarricense, eso se debe al confinamiento producto de la
pandemia por COVID-19.
Sin lugar a duda, la pandemia bajó el ímpetu y la exten-
sión de las protestas de los movimientos sociales, debido al
temor por los contagios, la difícil situación económica, la
incapacidad de articular movilizaciones por días seguidos y
la división social con respecto a los métodos utilizados para
protestar; pero no detuvo completamente las movilizacio-
nes. A su vez, Alvarado se benefició de que pudo desalentar
las luchas sindicales en el momento en que poseía todavía
una aceptación fuerte de su gobierno entre la población,
es decir, durante el primer año de su mandato. Es posible
que si la lucha contra la reforma fiscal de 2018 se hubiera
articulado con la del MRN, la suerte de Alvarado hubiera
sido otra. Sin embargo, la distancia temporal entre la de-
rrota de los sindicatos y la del MRN aseguró la continuidad

de la administración Alvarado, a pesar de los porcentajes
de desaprobación que arrastra y los terribles escándalos de
corrupción asociados a su gobierno.
A su vez, se debe subrayar que los movimientos sociales
carecieron de la colaboración de las universidades públi-
cas, las cuales llegaron tarde y reducidas a la lucha popular
contra las reformas de Alvarado y solo cuando el FEES y
la autonomía universitaria se pusieron en entredicho como
pilares constitucionales. Además, cuando las universida-
des decidieron movilizarse, en plena pandemia, no conta-
ban con el brazo fuerte del movimiento estudiantil ni con
el mayor número de profesores en sus campus, pues ambos
grupos estaban en sus casas haciendo teletrabajo.
Por lo anterior, es muy posible que Alvarado finalice su
gobierno sin mayor ajetreo y en los hombros de los grupos
que lo han apoyado desde que se decantó por consolidar
la reforma neoliberal del Estado costarricense. Lo que no
tiene garantía es la democracia costarricense, afectada se-
riamente por las posiciones del presidente, la desigualdad
galopante y la profundización de la crisis. Contrario a lo
que pasa en Estados Unidos o en Europa,67 en Costa Rica
hay pocas posibilidades de que la clase política le imponga
impuestos solidarios a los grandes capitales. De esa forma,
no es claro que el país tenga un futuro basado en renovar y
fortalecer la particularidad de su pasado.
67 Boffey, 2021.

Capítulo 8
Política laboral: regresividad,
precariedad y antisindicalismo
Ariane Grau Crespo
L uego de una segunda ronda electoral, el 8 de mayo de

2018 Carlos Alvarado Quesada inició su mandato como
presidente de Costa Rica. El plan de gobierno con el cual
se presentó a las elecciones en representación del Partido
Acción Ciudadana (PAC), titulado Creer y crear la Costa Rica
del siglo XXI: compromiso país, ya permitía vislumbrar el ca-
rácter antitrabajadores y antisindical de su administración:
en ese programa, de casi doscientas páginas de extensión,
solo se mencionó una vez la palabra “sindicatos”.1
En este capítulo se analizan tres aspectos de la política
laboral del Gobierno de Alvarado, más específicamente de
sus tres primeros años, que van del 8 de mayo de 2018
a la misma fecha de 2021: la propuesta de reconfigura-
ción del empleo público siguiendo una línea regresiva en
las condiciones laborales y salariales de este sector; las
propuestas inscritas en la corriente de flexibilización de
la normativa laboral que impactan principalmente en los
derechos laborales de los trabajadores del sector privado y
consolida su precariedad laboral; y el discurso y la prácti-
ca antisindical que atraviesa toda la política laboral de la
administración de Alvarado.
Dividido en tres partes, el capítulo sigue un orden cro-
nológico. En primer lugar, se explora la política laboral
Política laboral 143

en el plan de gobierno de Alvarado. Luego se analiza la
discusión y la aprobación del plan fiscal en la segunda mi-
tad del año 2018 y, paralelamente, la huelga sindical en
oposición a este proyecto hasta llegar a inicios de 2020 con
la aprobación de la ley antihuelgas. Por último, en la tercera
sección se estudia la política laboral del Gobierno durante
la pandemia por COVID-19. El capítulo cierra con un aná-
lisis del informe presidencial de Alvarado ante la Asamblea
Legislativa, el 9 de mayo de 2021.
1. Política laboral y plan de gobierno

Al analizar el plan del gobierno con el que Alvarado se
postuló y ganó las elecciones presidenciales de 2018, el as-
pecto que más destaca es la ausencia de un planteamiento
de políticas laborales: apenas se menciona, de forma tímida,
una “política de empleo” que ni siquiera se desarrolla, sino
que queda supeditada a una agenda de reactivación econó-
mica. Así, ante la ausencia, el programa sugiere una desla-
boralización de la política, donde las personas trabajadoras
no existen como clase social ni como sujetas de derecho.
La clase trabajadora, que vive del trabajo y su salario, solo
aparece mencionada en las políticas económicas para la
empleabilidad. Es decir, se trata de un trabajador necesario
para producir, pero no de una persona trabajadora que pro-
duce riqueza y bienestar y que tiene derechos. Asimismo, la
“persona trabajadora” se diluye en el concepto de ciudada-
nía, sin distinción de clases.2
Las políticas mínimas relacionadas con el empleo se
fragmentan en sectores: mujeres, jóvenes y personas disca-
pacitadas; además, tienen un enfoque prioritario centrado en
el emprendedurismo.3 Eso, a pesar de que las estadísticas y
2 Partido Acción Ciudadana, 2018: 40-42, 79-80.

3 Partido Acción Ciudadana, 2018: 40-42, 49, 169.
144 Ariane Grau Crespo

los estudios del mercado laboral de los últimos años han
identificado que el trabajo en microempresas, servicio do-
méstico y por cuenta propia es donde más se violan los dere-
chos y las garantías laborales y esos son los espacios donde
más ha aumentado la empleabilidad.4
En 2017, cuando el PAC presentó su programa de go-
bierno, la Encuesta Nacional de Hogares arrojó el dato de
que menos de la mitad de la población asalariada (41,7 por
ciento) gozaba en su totalidad de seis derechos laborales
legalmente reconocidos: aguinaldo, días pagados por enfer-
medad, vacaciones pagadas, seguro de riesgos del trabajo,
horas extra y aseguramiento directo en la Caja Costarricen-
se de Seguro Social (CCSS); en contraste, un 17 por ciento
carecía de todos estos derechos.5 A pesar de estas preocu-
pantes cifras, ninguna parte del plan de gobierno está diri-
gida a mejorar los derechos laborales de los trabajadores.
Más allá de las políticas de empleabilidad, la ausencia
de una política laboral puede interpretarse en dos direccio-
nes no excluyentes: la primera es visualizar lo que sí está
incluido en el plan; en ese sentido, en materia laboral, Al-
varado ganó las elecciones ofreciendo solamente una me-
joría en las cifras de desempleo, independientemente de la
calidad del nuevo empleo; la segunda consiste en centrarse
en lo que el programa de gobierno no incluyó: eso significa
que Alvarado le da continuidad a la política laboral de los
gobiernos anteriores.
Una pequeña excepción la constituye la política relacio-
nada con el empleo público, pues en el plan de gobierno
del PAC se estable como necesaria “una serie de reformas
del Estado detalladas en esta convocatoria, así como una
reforma del empleo público con una orientación de hacer
más eficiente lo público, en materia de sus funcionarios y los
4 Programa Estado de la Nación, 2019: 105.

5 Programa Estado de la Nación, 2018: 61.

bienes y servicios que dan a la sociedad para su bienestar y
crecimiento”.6 De esta forma, Alvarado sigue el camino de
sus antecesores que justificaron una reforma al empleo públi-
co basada en la necesidad de la eficiencia, dando por sentado
que los funcionarios públicos, y en específico sus salarios y
condiciones laborales, eran el obstáculo para alcanzarla.
2. Reforma fiscal, huelga y legislación antisindical

El segundo semestre de 2018 estuvo marcado por la
discusión sobre el plan fiscal. Alvarado heredó de la admi-
nistración de Luis Guillermo Solís Rivera (2014-2018), el
proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públi-
cas, que ya estaba avanzado en la Asamblea Legislativa con
un dictamen afirmativo de mayoría por parte de la comisión
especial nombrada para tal fin. El nuevo Gobierno hizo suyo
este proyecto y lo convirtió en una prioridad política, has-
ta lograr su aprobación el 3 de diciembre de ese año. La
apuesta política a este plan fiscal provocó como reacción
una de las huelgas más importantes de la historia reciente
del movimiento sindical costarricense: durante tres meses
aglutinó en sus inicios a casi la totalidad de las organizacio-
nes sindicales del país.
Así, después de años de inacción, el movimiento sindi-
cal logró una acción unitaria y, además, con la peculiaridad
de ser una huelga contra una política pública que tendría
impacto en las condiciones de vida de toda la población del
país. Según el estudio de opinión sociopolítica publicado
por el Centro de Investigación y Estudios Políticos (CIEP)
de la Universidad de Costa Rica (UCR), en septiembre de
2018, el movimiento contaba con un apoyo mayoritario de la
población: “en este sentido, el 52% de la población encues-
tada apoya el movimiento de huelga, un 26% lo desaprueba

y un 21% no tiene una posición definida. El respaldo a la
huelga es amplio, diverso y consistente con la sensación de
malestar ciudadano con la política”.7
Una de las líneas de acción discursiva que se lanzó des-
de Casa Presidencial para deslegitimar la huelga y socavar
el apoyo popular fue presentarla como una lucha por reivin-
dicaciones gremialistas en defensa de “privilegios” de los
empleados del sector público. De este período de discusión
del plan fiscal y la huelga es importante inspeccionar dos
aristas: las propuestas de política de empleo público con-
tenidas en la ley y su impacto en los derechos laborales y
la política y el discurso antisindical del Gobierno durante
y después de la huelga.
2.1. Ley fiscal y empleo público

El título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finan-
zas Públicas8 contempla una modificación a la Ley de
Salarios de la Administración Pública. Desde entonces
quedó marcado el carácter fiscalista de la discusión sobre
el empleo público y la justificante de la “eficiencia” del
Estado pasó a un segundo plano. Se impuso la premisa de
que el gasto en los salarios de empleados públicos tiene un
peso significativo en el déficit fiscal y, por tanto, la solución
propuesta debía ser recortarlos. Se aprovechó la reforma
fiscal para darle rango de ley a medidas administrativas que
ya se habían tomado por el mismo Poder Ejecutivo en junio
de 2018,9 en las cuales se redujo el porcentaje a pagar por
dedicación exclusiva, se transformó el pago de anualidad de
porcentual a nominal, se congelaron los pluses existentes
en ese momento y se ordenó denunciar las convenciones
colectivas para obligar a renegociarlas a la baja. Todas estas
7 Alfaro Redondo 2018: 6.

8 Poder Legislativo, 2018.
9 Poder Ejecutivo, 2018b, 2018c, 2018d.

medidas que se consolidan con la ley tienden a congelar o
ralentizar el crecimiento de los salarios, mientras que en el
mismo plan fiscal se aumentan los gastos asociados a los
salarios por la aprobación del impuesto al valor agregado
(IVA). Es decir, se consolida la tendencia hacia la reducción
de los ingresos y la capacidad adquisitiva de los trabajado-
res del sector público.
Dicho título sobre empleo público fue añadido al proyec-
to original como iniciativa del Gobierno de Alvarado para
complacer y ganar el apoyo de las cámaras empresariales y
los partidos de oposición, a los cuales el presidente prometió
presentar una propuesta más amplia e integral de reforma al
empleo público. Así se refleja en el Acuerdo para promover
el desarrollo económico y mejorar el desempeño de las finan-
zas públicas, firmado en agosto de 2018, entre el Gobierno
y el Partido Liberación Nacional (PLN). Allí se indica: “sin
perjuicio de los diálogos sociales, el Poder Ejecutivo presen-
tará a las fracciones legislativas un anteproyecto de Reforma
Integral al Empleo de todo el sector público antes de finalizar
este año. El proyecto final será presentado por el Ejecutivo a
más tardar en el primer trimestre de 2019”.10
La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas dio
un salto importante en la política laboral en dirección de los
recortes y la reconfiguración del empleo público. Esta re-
configuración se sustenta en el discurso de que los derechos
de los trabajadores públicos son privilegios de una minoría,
y, por tanto, deben eliminarse o igualarse a los mínimos que
tienen reconocidos legalmente quienes laboran en el sector
privado. De esta forma, la política laboral del Gobierno ha-
cia el sector público, va en contra del principio de progresi-
vidad en materia de derechos humanos.
Durante la huelga, el discurso de los derechos presenta-
dos como privilegios ganó mucho terreno y el Gobierno hizo

una gran contribución al respecto. En la campaña por redes
sociales lanzada por el oficialista PAC para promover el pro-
yecto de ley, se presentaban de esta manera los derechos
que se reducirían o eliminarían: “estos son los privilegios del
sector público que se corrigen con el proyecto de Fortaleci-
miento de las Finanzas Públicas; la verdadera razón por las
que muchas personas marcharon hoy, al ser desinformadas
y manipuladas por algunos sectores sindicales”.11 De esta
forma, el Gobierno intentó ganar el apoyo de la clase tra-
bajadora del sector privado. La ruta estaba definida y el ca-
mino abierto: el Gobierno logró derrotar a los sindicatos en
su lucha contra el combo fiscal, aliado con las cámaras em-
presariales que, insaciables en su afán por arrebatar todos
los derechos del sector público, siguieron presionando por el
avance en los recortes.12
2.2. La campaña antisindical contra la huelga

El 10 de septiembre de 2018, inició la huelga en contra
del proyecto de ley fiscal que se discutía en la Asamblea
Legislativa; un día antes, en cadena nacional de televisión,
Alvarado dijo al país:
“este llamado a huelga es injustificado e impro-

cedente, además, este tipo de huelgas es ilegal y
así lo haremos saber ante los tribunales […], he
tomado las medidas para asegurar que se mantenga
el orden público y los servicios esenciales y que
se minimice la afectación a las personas. Este país
debe seguir funcionando […] Confío en el compro-
miso de miles de empleados y empleadas públicas
de presentarse a sus puestos a trabajar”.13
11 Fracción Legislativa PAC, 2018.

12 elmundo.cr, 2018; ElPaís.cr-EFE, 2018.
13 Alvarado Quesada, 2018b.

Con ese mensaje comenzó la campaña antisindical
caracterizada por la deslegitimación, la intimidación y la
criminalización de los sindicatos y sus acciones. La pri-
mera reacción del Gobierno para deslegitimar la huelga
fue desconocer la participación masiva en el movimiento
y el éxito de la convocatoria, iniciando una cruzada por
redes sociales que negaba ese apoyo. Asimismo, se intentó
desmoralizar al movimiento, sobre todo en el Ministerio de
Educación Pública (MEP), al resaltar los valores positivos
de “buen trabajo” y “compromiso” de los docentes que no
se unieron al movimiento.14
Al no resultar efectiva esa estrategia y ante la evidencia
de la fuerza del movimiento, el Gobierno pasó a la des-
calificación y la estigmatización directa de los huelguis-
tas, asociándolos con antivalores. La primera semana de
la huelga coincidió con las celebraciones de la indepen-
dencia en las que, tradicionalmente, los trabajadores de la
educación tienen una participación muy activa. Esta vez,
el MEP trató a los huelguistas como antipatriotas; además,
el recorrido de la antorcha por tierra se suspendió y el acto
oficial de la conmemoración se realizó a puertas cerradas,
pues se alegó falta de seguridad por culpa de la huelga,
sin que el Gobierno pudiera brindar una sola prueba que
sustentara esa acusación.15
Dado que la huelga se extendía, la campaña del Gobier-
no se orientó cada vez más a la intimidación, con elementos
de hostigamiento y amenazas, cuyo objetivo era forzar la
suspensión del movimiento. En el caso del MEP, el entonces
ministro Edgar Mora Altamirano jugó un rol fundamental al
intimidar a los trabajadores desde el primer día de la huel-
ga: ese ministerio creó una aplicación para que los direc-
tores y los supervisores reportaran a los huelguistas, abrió
14 Ministerio de Educación Pública, 2018a, 2018b.

15 Ministerio de Educación Pública, 2018c, 2018d, 2018e.

una línea telefónica para que la ciudadanía reportara a los
docentes y los directores en huelga;16 y envío una circu-
lar con un documento de finiquito individual de la huelga,
donde se comprometía a no tomar represalias con quienes
lo firmaran, es decir, los compelía a romper la huelga, des-
conociendo el carácter colectivo del movimiento y deslegiti-
mando a las organizaciones sindicales que representan a los
trabajadores.17 Todas estas acciones pretendían quebrar el
movimiento de huelga, dividirlo y desmoralizarlo.
El siguiente paso fue la criminalización del movimiento;
hay dos hechos que ejemplifican muy bien este discurso. El
primero ocurrió el 27 de septiembre, cuando los medios de
comunicación publicaron, casi al unísono, una noticia falsa
sobre un supuesto secuestro por parte de huelguistas de la
sala de cirugía del Hospital San Juan de Dios. Esta noticia
fue inmediatamente desmentida por la dirigencia del movi-
miento en el sector salud. Marta Rodríguez González, secre-
taria adjunta de la Unión Nacional de Empleados de la Caja
y la Seguridad Social (Undeca), explicó a los medios que no
era parte del método de lucha del sindicato impedir la rea-
lización de cirugías, mientras que Lenin Hernández Navas,
secretario del Sindicato Nacional de Enfermería y Afines
(Sinae), indicó que lo que se realizó fue una reunión antes
de que el personal iniciara las labores en el quirófano.18
A pesar de estas explicaciones, el Gobierno prefirió creer
las acusaciones de los medios y se unió al coro criminalizan-
te. El presidente Alvarado emitió declaraciones precipitadas
en sus redes sociales al indicar: “es inadmisible la toma de
la sala de operaciones por parte de sindicalistas del Hospital
San Juan de Dios”19. Ese mismo día, por la tarde, cuando
16 Ministerio de Educación Pública, 2018f.

17 Ministerio de Educación Pública, 2018g.
18 Lara Salas y Ávalos Rodríguez, 2018.
19 Alvarado Quesada, 2018c.

ya se conocía la versión de los sindicatos e incluso algunos
pacientes habían dado declaraciones confirmando que re-
cibieron atención ese día por la mañana, Casa Presidencial
emitió un comunicado oficial donde aseguró que un grupo
de sindicalistas había tomado la sala de operaciones.20
Como segundo hecho destaca la acusación que hizo el
Gobierno de los huelguistas como saboteadores del patrimo-
nio público. El 17 de septiembre, convocó a una conferencia
de prensa que fue transmitida en vivo por Casa Presidencial
bajo el titular: “Balance sobre sabotaje a infraestructuras
para el suministro de combustible”. En esta conferencia,
tanto el presidente ejecutivo de la Refinería Costarricense
de Petróleo (Recope), Alejandro Muñoz Villalobos, como el
ministro de Seguridad Pública, Michael Soto Rojas, se refi-
rieron a la afectación en el poliducto a la altura de la Coope-
rativa Dos Pinos como sabotajes y atentados realizados por
los huelguistas. El ministro Soto Rojas aseveró: “nosotros
hacemos responsables de todos estos acontecimientos por
una concatenación y relación de hechos… a las personas
de estos movimientos” y habló de una “evidente mano cri-
minal, delictiva, total y absolutamente”.21 Esta acusación
fue desmentida por el Sindicato de Trabajadores Petroleros
Químicos y Afines (Sitrapequia), que aclaró cómo el robo de
combustible era una acción común en la zona, emprendida
por mafias organizadas para tal fin. Ese sindicato también
condenó el sabotaje, reafirmó su posición de defensa de la
empresa pública e invitó al cuerpo de bomberos y las or-
ganizaciones de la sociedad civil a realizar una inspección
independiente de la infraestructura de Recope.22
La criminalización de las acciones sindicales experimentó
su punto máximo el 11 de septiembre, cuando se detuvo

22 Sindicato de Trabajadores Petroleros Químicos y Afines, 2018.

al trabajador de Recope Carlos Andrés Pérez Sánchez,
a quien se le sometió a un juicio ejemplarizante de carácter
eminentemente político. Pérez fue condenado por el Tribu-
nal de Flagrancia de Limón a dos años de prisión, decla-
rándolo culpable de cometer daños agravados contra las
instalaciones de Recope y se le inhabilitó por diez años para
trabajar en el sector público. Dicha sentencia fue anulada
por un tribunal de apelaciones, cuyos jueces la consideraron
en estos términos: “no se trata de simples discrepancias de
criterios jurídicos o de errores menores, sino de un burdo
desconocimiento del derecho penal y procesal penal”.23
El Gobierno también actuó con autoritarismo cuando
cerró totalmente las puertas para analizar la propuesta ela-
borada conjuntamente por el movimiento sindical, como al-
ternativa al plan fiscal.24 Además, la huelga fue reprimida
con dureza mediante las violentas acciones dirigidas por el
ministro de Seguridad.25 Como colofón de toda la política
antisindical del Gobierno durante la huelga, se aprobó la
Ley para Brindar Seguridad Jurídica sobre la Huelga y sus
Procedimientos.26 El proyecto de ley de reforma al Código
de Trabajo, que se discutió, fue presentado por el PLN, el
Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), el PAC y algunos
otros diputados (expediente 21.049), pero tuvo siempre el
apoyo del presidente Alvarado. El 20 de enero de 2020,
cuando firmó la ley, el presidente dijo: “esta ley viene a sol-
ventar la seguridad jurídica para todas las personas, espe-
cialmente para la ciudadanía. Era una demanda que estaba
allí y ahora hay procedimientos claros, eso lo agradece el
país”.27 En este contexto, nuevamente, Alvarado utilizó
el concepto de ciudadanía en oposición al de sindicatos.
23 Córdoba González, 2018.

24 Mesa de Unidad Sindical, 2018.
25 Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza. 2018.
27 Madrigal Mena, 2020c.

La ley prohíbe tácitamente la huelga en servicios
esenciales, definición que se amplía más allá de aquellos
servicios que ponen en riesgo la salud y la vida de las
personas. Asimismo, puso un límite máximo a los días de
duración de las huelgas: en el caso del sector educación,
de veintiún días y, si se trata de una huelga contra polí-
ticas públicas, solo puede extenderse por dos días. Esto
representa una distorsión del derecho a huelga y ese mé-
todo de presión de los trabajadores se vacía de contenido,
lo que carcome uno de los pilares más importantes de la
libertad sindical.
También la ley antihuelgas, como se le bautizó popu-
larmente, introdujo una nueva causal para la determina-
ción de ilegalidad de la huelga en su artículo 371, donde
señala que no se considerará pacífica ninguna huelga que
conlleve bloqueos en vías públicas o que impida el acceso
a las instalaciones o los servicios públicos y, por tanto, el
movimiento será declarado ilegal. En este sentido, la refor-
ma profundiza el proceso de criminalización de la protesta
social, que había avanzado con la reforma al Código Penal
de 2002 que, como respuesta a la lucha popular de 2000
contra el intento de privatizar el Instituto Costarricense de
Electricidad (ICE), penalizó los bloqueos, pasando de ser
contravenciones con pena de multa a delitos castigados con
prisión.28 Con la nueva ley no solo se restringen las liberta-
des individuales de expresión, pues además hay un castigo
colectivo, ya que cualquier huelga donde un grupo de per-
sonas realice un bloqueo puede ser declarada ilegal.
Aparte de los sindicatos que se opusieron al proyecto,
estas consideraciones fueron advertidas por un grupo de re-
latores especiales de derechos humanos de la Organización
de las Naciones Unidas (ONU), quienes expresaron:
28 Asamblea Legislativa, 2002.

“el proyecto de ley establece un cumulo de
restricciones directas e indirectas a los derechos
de los sindicatos y de sus sindicados, a ejercer su
derecho a la asociación, a la libertad de reunión
pacífica y de expresión a través del ejercicio de sus
libertades sindicales, particularmente del ejercicio
del derecho a la huelga … En circunstancias ex-
cepcionales los derechos a la libertad de expresión
y a la libertad de reunión pacífica y de asociación
pueden ser restringidos. Sin embargo, las restric-
ciones, al ser la excepción, no pueden ser tan am-
plias como para poner en peligro el derecho mismo,
es decir, la norma”.29
Alvarado, quien ganó las elecciones enarbolando la

bandera de los derechos humanos, no solo ignoró el crite-
rio de los expertos en esta materia, sino que su Gobierno
deslegitimó a los relatores, ya que desde Casa Presidencial
se publicó un comunicado donde la ministra de Trabajo,
Geannina Dinarte Romero, aclaró que el informe no repre-
sentaba la posición oficial de la ONU sobre este proyecto.30
Dicha ley, aunque aprobada a inicios de 2020, fue presen-
tada como proyecto a la Asamblea Legislativa en 2018, con
el movimiento de huelga activo. Así, fue claramente una
medida de castigo hacia los sindicatos, pero, además, la ley
corrigió todas las sentencias de declaratorias de legalidad
de la huelga que se habían resuelto hasta el momento, mo-
dificando la legislación para que muchas de las acciones
que en 2018 fueron consideradas legales, se prohibieran y
pudieran ser ilegalizadas en el futuro.
De esta forma, el Gobierno de Alvarado marcó un hito en
la historia del movimiento sindical y popular costarricense,
ya que apoyó y luego firmó una ley de carácter regresivo,
29 Kaye, Voule y Forst, 2019.

30 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 2019.

prohibitivo y autoritario en materia de derechos laborales
colectivos. Toda la reacción antisindical del Gobierno ante
la huelga contra el plan fiscal, que –por supuesto– tuvo
un eco importante en los medios de comunicación, allanó
el terreno para avanzar en las políticas laborales más re-
gresivas, las cuales se promovieron a partir de 2020. Un
movimiento sindical derrotado, desmoralizado y limitado
legalmente para realizar huelgas puso la correlación de
fuerzas a favor del Gobierno.
3. Pandemia y avances en la política laboral

neoliberal
La pandemia fue el pretexto perfecto que encontró el
Gobierno de Alvarado para avanzar en las políticas de fle-
xibilidad laboral y reconfiguración del empleo público que
ya venían impulsándose hace muchos años, tanto desde el
Ejecutivo como desde fracciones legislativas. Sobre todo,
durante la pandemia, la política laboral del país ha segui-
do casi al pie de la letra la agenda laboral de las cámaras
empresariales. En marzo de 2020, pocos días después de
declarada la emergencia nacional por COVID-19, la Unión
Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Em-
presarial Privado (Uccaep) publicó un comunicado de pren-
sa exigiendo al Gobierno “la adecuación de leyes laborales
obsoletas” y “tramitar la ley de empleo público” como me-
didas para enfrentar la crisis económica que se avecinaba
por efecto de la pandemia.31
3.1. Empleados públicos y costo de la crisis

Desde que inició la pandemia, en momentos donde era
necesario más que nunca reforzar lo público y, por ende,
31 Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial

Privado, 2020a.

reconocer moral y salarialmente el trabajo de quienes
enfrentaron la crisis sanitaria en la primera línea de aten-
ción, el Gobierno decidió tomar un camino inverso. Al tiem-
po que aliviaba a las empresas del pago de impuestos, les
flexibilizaba créditos y las eximía de responsabilidades so-
ciales,32 exigía más “sacrificios” a los empleados públicos
al reducir sus salarios.
Entre las primeras medidas estuvo el decreto guberna-
mental del 4 de abril de 2020, que suspendió el aumento
general al salario base de funcionarios del Gobierno central
e instó a otras instituciones del Estado a suspenderlo,33 y la
presentación de un proyecto que en pocos meses se convir-
tió en ley, el cual suspendió el pago de las anualidades por
dos años.34 El Poder Ejecutivo también propuso un proyecto
que pretendía reducir hasta en un 15 por ciento las jornadas
laborales y, por consiguiente, los salarios de los empleados
públicos que ganaran más de un millón y medio de colones.
Esta propuesta no logró mucho apoyo y quedó estancada en
la Asamblea Legislativa, pero demuestra la intención del
Gobierno de Alvarado de cobrar a los trabajadores del sec-
tor público el costo de la crisis, para así seguir protegiendo
las ganancias de las empresas privadas.
Todas estas medidas aprobadas representan una avanza-
da de las propuestas en el proyecto de Ley Marco de Empleo
Público, que es la principal apuesta del Gobierno en esta
materia. Tal iniciativa había sido presentada en su versión
original en abril de 2019 por el Poder Ejecutivo; ese mismo
año fue retirada para su modificación y, en mayo de 2020,
se presentó el texto sustitutivo. En septiembre, el Gobierno
lo incluyó como parte del paquete de proyectos que se apro-
barían a cambio de un préstamo con el Fondo Monetario

33 Asamblea Legislativa, 2020l.
34 Asamblea Legislativa, 2020m.

Internacional (FMI) y, a partir de entonces, lo convirtió en
prioridad política. Fue aprobado en primer debate por la
Asamblea Legislativa el 17 de junio de 2021.35
El proyecto en mención pretende reconfigurar todo el
empleo público, poniendo como columna vertebral un sis-
tema de salarios organizados en familias, cuya característi-
ca principal es que son salarios que no crecen y no tienen
pluses o complementos. Se les denomina salario global,
que, en su esencia, es muy similar a las propuestas ante-
riores sobre salario único. Asimismo, el proyecto limita el
derecho a la negociación colectiva de los salarios y las con-
diciones laborales de las personas empleadas en el sector
público. En general, esta arremetida contra los derechos y
los salarios del sector público representa una regresividad
en los derechos laborales de toda la clase trabajadora del
país, en cuanto se bajan los estándares y se renuncia al
principio de progresividad.
Al cumplirse un año de la pandemia, el Gobierno no
modificó su discurso de deslegitimación de quienes labo-
ran en el sector público y sus organizaciones. En el informe
presidencial presentado el 4 de mayo de 2021 a la Asam-
blea Legislativa, Alvarado reiteró la necesidad de aprobar
el proyecto de Ley Marco de Empleo Público, presentándolo
como una de las grandes reformas al Estado. Igualmente,
asoció todas las referencias a las personas empleadas en el
sector público y sus sindicatos con experiencias negativas,
a la vez que las descalificaba como ineficientes, abusivas,
privilegiadas y corruptas. De hecho, fue todavía más lejos,
al equipar a las organizaciones sindicales con la corrupción:
“las empresas públicas son del Pueblo costarricense, no de
intereses privados que les compran o venden, no de sus sin-
dicatos, no de los jerarcas de turno”.36
35 Asamblea Legislativa, 2021d; Díaz Zeledón, 2021a.


3.2. Flexibilidad laboral para el sector privado
La otra propuesta laboral que el Gobierno ha apoyado
durante la pandemia y ha logrado un gran avance es un pro-
yecto que reforma varios artículos del Código de Trabajo.37
Tal proyecto fue incluido como parte del acuerdo legislativo
para la elección del Directorio de la Asamblea Legislativa
en 2019, en el que el liberacionista Carlos Ricardo Benavi-
des Jiménez fue electo presidente de la Asamblea con apoyo
del PAC. El 8 de mayo de 2020, ya en plena pandemia, el
Gobierno de Alvarado lo incluyó en la agenda de reactiva-
ción económica, tal y como lo habían exigido las cámaras
empresariales. En el discurso de presentación de su informe
anual a la Asamblea Legislativa, Alvarado solicitó su apro-
bación a los diputados.38
Para entender las implicaciones que esta apuesta tiene
en la política laboral del país, es importante explicar que
este proyecto se inscribe en la tendencia flexibilizadora de
la normativa laboral, en tanto pretende eliminar derechos
que los empresarios han considerado rigideces y obstáculos
para la competitividad. Es preocupante que se aproveche
la pandemia para eliminar el derecho a una jornada laboral
de ocho horas, conquistado por la clase trabajadora costa-
rricense hace más de cien años. Se pretende así legalizar
jornadas de diez o doce horas diarias a partir de modalida-
des semanales o anuales de contabilización de las horas de
trabajo. En concreto, es una política de intensificación del
trabajo, de aumento de la explotación laboral, que amplía
los márgenes de ganancia de las empresas al ahorrarles el
pago de horas extras, pero con un alto impacto en la salud,
la economía, los estudios y la organización de la vida de
toda la clase trabajadora, pero en particular de las mujeres.

38 Presidencia de la República, 2020j.

Las jornadas laborales de doce horas son irreconciliables
con las responsabilidades de cuido que siguen recayendo
mayoritariamente en las mujeres, por lo que podría signi-
ficar una exclusión, aun mayor de la que ya existe, de las
mujeres del mercado laboral. A su vez, esto incrementaría
la escandalosa cifra de desempleo femenino que se ha man-
tenido por encima del 20 por ciento. De manera paradójica,
el presidente Alvarado ha defendido el proyecto, alegando
que es una oportunidad para las mujeres trabajadoras.39
Al momento de escribir este capítulo, no se había apro-
bado aún este proyecto de ley. Sin embargo, sí se ha apro-
vechado la crisis pandémica para avanzar en la propuesta
estratégica de la flexibilización laboral. A golpe de tambor,
y con voto unánime, el 23 de marzo de 2020 se aprobó una
ley que autoriza a reducir las jornadas de trabajo ante la de-
claratoria de una emergencia nacional,40 la cual faculta a las
empresas para que, en situaciones de ese tipo, si sus ingre-
sos brutos se ven afectados, reduzcan unilateralmente las
jornadas laborales y, por tanto, los salarios de las personas
trabajadoras, sin que se les obligue a adquirir ningún com-
promiso de distribuir sus ganancias con los trabajadores en
períodos de recuperación económica y mayor dinamismo.
La pandemia deja así una ley regresiva en la normativa
laboral que se acerca a la propuesta de anualización de la
jornada laboral contenida en el proyecto de ley analizado
con anterioridad, donde se propone una contabilización
anual de las horas laborales para que las empresas pue-
dan jugar con los calendarios de productividad y aumentar
las jornadas en los meses de alta demanda y reducirlas en
los de baja. En los primeros períodos, las empresas gana-
rían mucho, pero no pagarían horas extra, mientras que en
los segundos reducirían los salarios de los trabajadores.
39 Díaz Zeledón, 2020c.


A esa ley hay que sumarle un decreto gubernamental que
reglamentó un procedimiento para la suspensión temporal
de los contratos de trabajo sin responsabilidad del patro-
no.41 De esta forma, nuevamente se aprovechó la pandemia
para flexibilizar la normativa laboral, esta vez en relación
con los despidos, a favor de los empresarios y en detrimento
del derecho a la estabilidad laboral.
Conclusión
La política laboral del Gobierno de Alvarado es de
continuidad y profundización de la agenda neoliberal impul-
sada por sus antecesores. Es, además, poco creativa, pues
la mayoría de los proyectos de ley de carácter laboral que
se han priorizado en su agenda política son heredados de la
administración de Solís o, incluso, de gobiernos anteriores.
Sobre todo, Alvarado dio un impulso a dos viejas propues-
tas: la flexibilización de la jornada laboral y la reducción de
los salarios y los derechos en el empleo público. Muy lejos
de un compromiso con la mejoría y la progresividad de los
derechos laborales, en la política de Alvarado se propone
su deterioro para toda la clase trabajadora. Al atacar los
derechos en el sector público por considerarlos privilegios,
lo que se busca es una igualdad hacia la baja, acercándose
a las condiciones laborales precarias, sin derechos, de la
mayoría de las personas que trabajan en el sector privado.
A la vez, se flexibilizan las leyes que regulan y protegen los
derechos laborales mínimos, por lo que el piso de los dere-
chos es cada vez más bajo, lo que permite emprender así
una carrera hacia el fondo en materia laboral.
El discurso político antilaboral y antisindical de este Go-
bierno, enfocado principalmente en contra de los empleados
públicos y sus derechos, ha contribuido a la división de la
41 Presidencia de la República y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, 2020.

clase trabajadora del país, pues coloca de un lado a quienes
gozan de ciertos derechos como enemigos de quienes pade-
cen la precariedad laboral. Asimismo, ha desestimulado la
organización sindical, al deslegitimarla no solamente como
un derecho en sí mismo, sino como la herramienta que per-
mitiría alcanzar una mejoría, la protección y el respeto de
los demás derechos laborales. La relación Gobierno-sindi-
catos quedó gravemente fracturada con la política antisindi-
cal durante la huelga de 2018. Toda expectativa de diálogo
o reconocimiento de participación política en la discusión
de la política laboral o nacional quedó enterrada en el pri-
mer año de la administración de Alvarado.
Sin embargo, el desprecio hacia los sindicatos no ha
cesado en los años posteriores, pues Alvarado decidió go-
bernar a espaldas de los trabajadores organizados. La ley
antihuelgas, redactada, discutida y firmada como una ven-
ganza y un castigo a los trabajadores que participaron de la
huelga de 2018, representó un profundo retroceso en cuanto
a los derechos laborales colectivos. El Gobierno de Alvara-
do no solo articuló un discurso criminalizador con una prác-
tica autoritaria y represiva contra los huelguistas, sino que
aprobó una ley que elimina en la práctica las posibilidades
de los sindicatos de realizar huelgas legales en el país. La
pandemia por COVID-19 no cambió el rumbo del Gobierno,
únicamente vino a acelerar su agenda antilaboral y a hacer
más explícita la complacencia y los vínculos con las cáma-
ras empresariales. Ante la disyuntiva economía o vida que
ha puesto a pensar al mundo entero desde inicios de 2020,
Alvarado no ha dudado en ponerse del lado del capital, con
el costo humano que ello implica.

Capítulo 9
Políticas de salud y COVID-19
Erika Revelo
D urante sus primeros dos años, las políticas de salud de

la administración de Carlos Alvarado Quesada (2018-
2022) estuvieron dominadas por el interés en disminuir el
tiempo de espera para que las personas puedan ser atendi-
das en los hospitales de la Caja Costarricense de Seguro So-
cial (CCSS), y el finiquito de la relación contractual de esta
institución con la Universidad de Iberoamérica (Unibe),
experiencia que evidenció los graves problemas vinculados
con la concesión de servicios de salud al sector privado. A
partir del tercer año, el Gobierno debió lidiar con la pande-
mia por COVID-19, la cual enfrentó en un primer momento
con medidas dirigidas a priorizar la salud de la población,
pero rápidamente las sustituyó por disposiciones orientadas
a reactivar la economía.
1. Listas de espera
La administración de Alvarado priorizó la atención del
asunto de las largas filas de espera para obtener cita médi-
ca especializada y la realización de cirugías ambulatorias
y electivas en el sistema de salud pública.1 Dichas listas
se han convertido en el principal problema del sistema de
1 Partido Acción Ciudadana, 2018:144-153; Alvarado Quesada, 2018a,

2019a, 2020; Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,
2018: 241-262.
Políticas de salud 163

salud costarricense: ya desde la década de 1980, esto era
discutido tanto públicamente como por la Junta Directiva
de la CCSS.2 Su visibilidad mediática a finales del decenio
de 1990, llevó a que en 2001 se creara la Unidad Técnica
de Listas de Espera (UTLE).3 Sin embargo, la creación de
una oficina especializada no tuvo un impacto significativo
en resolver el problema. En 2015 se intentó dotar a esta uni-
dad de una serie de medidas programáticas más concretas
con el Portafolio de Atención Oportuna y de Calidad de los
Pacientes de Lista de Espera, pero esta iniciativa tampoco
ayudó a mejorar la situación.4
En marzo de 2019, con la sentencia de la Sala Consti-
tucional que ordenó a la CCSS implementar un sistema de
gestión integrado para solventar las listas de espera, las au-
toridades de la institución le dieron un mayor sustento al
proyecto de 2015, pues se establecieron objetivos más cla-
ros, un enfoque en los resultados y el trabajo en red, lo que
dio origen al Plan para la Atención Oportuna de las Personas
(PAOP), el cual ha sido la guía para afrontar este problema
durante el período abordado.5 Con la judicialización de la
salud, es decir, la intervención del Poder Judicial en la di-
rección del sector, las personas usuarias han encontrado una
solución para tener acceso más expedito a los servicios res-
pectivos. En 2012, se resolvieron 1.745 recursos de amparo
contra la CCSS, lo que representó un 10,3 por ciento del total
de recursos recibidos por la jurisdicción constitucional; en
octubre de 2018, la cifra había aumentado a 5.567 recursos
que representaban el 33,6 por ciento del total recibido.6
2 Preocupación por citas, 1986: 2A.

3 Caja Costarricense de Seguro Social, 2001.
4 Caja Costarricense de Seguro Social, 2017, 2020; Monge Navarro, 2014;
Ávalos Rodríguez, 2015.
5 Sala Constitucional, 2019b; Caja Costarricense de Seguro Social, 2017,
2020; Monge Navarro, 2014; Ávalos Rodríguez, 2019.
6 Sala Constitucional, 2019b.
164 Erika Revelo

A pesar de que la información no es homogénea debido
a la fragmentación que provocan las diversas formas de
manejar los registros por parte de cada centro de salud
y la falta de un sistema automatizado, el Plan Nacional
de Desarrollo y de Inversión Pública del Bicentenario
2019-2022 (PNDIP) estableció una línea base a partir de
la cual fijó metas concretas para la reducción de las listas
de espera.7 En 2018, el Gobierno anunció que se había
logrado la mayor reducción de las listas de espera de los
últimos seis años;8 sin embargo, otros datos más bien se-
ñalan un estancamiento, lo que indica que el problema
persiste. Una de las principales causas de las listas de
espera para consultar con especialistas ha sido la falta de
profesionales médicos. La escasez se puede explicar a par-
tir de la carencia de estudios epidemiológicos vinculantes
que establecieran las necesidades del país en cuanto a la
cantidad de profesionales médicos especialistas.9
Un sistema público saturado es inversamente bene-
ficioso para las personas trabajadoras de la institución,
quienes ven incrementados sus ingresos por horas extra,
y para la oferta privada, que busca suplir las carestías
del sistema estatal, por lo que las investigaciones han
resaltado que existen intereses internos para mantener
el sistema público saturado mediante el establecimiento
de cuotas de profesionales para ciertas especialidades. De
igual forma, se ha señalado que la falta de regulación
de la doble práctica médica (trabajar en el sector público
y el privado) incentiva los intereses que mantienen irre-
solubles las listas de espera.10
7 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 2018: 251-252.

8 Presidencia de la República, 2020k.
9 Vargas Azofeifa, 2013: 133, 144-145; Badilla Solano, 2018: 93-94.
10 Badilla Solano, 2018: 93-94; Alvarenga Fournier, 2018.

2. Finiquito de la relación CCSS-Unibe
La decisión de la CCSS de no renovar la relación
establecida con la Unibe en 2014, al término de seis años
de contrato, durante los cuales esa casa de estudios se en-
cargó de los Equipos Básicos de Atención Integral en Sa-
lud (Ebais) del este de San José, es un hecho significativo
por el retroceso que supuso en la concesión de servicios de
tal índole al sector privado. De especial relevancia fue el
papel desempeñado por las juntas de salud del este. Tales
organizaciones fiscalizaron de cerca la relación contractual
y presionaron para que la CCSS retomara la producción del
servicio, llegando a interponer una demanda ante el Tribu-
nal Contencioso Administrativo, en la que denunciaban que
las autoridades encargadas de la CCSS favorecieron a la
Unibe con el contrato.11
A la movilización de esos actores se debe sumar la débil
capacidad operativa que evidenció la contraparte del contra-
to. Según un informe de auditoría de la CCSS, la Unibe tenía
63 plazas más que la CCSS al asumir los servicios, pero ha-
bía eliminado cuatro Ebais, que fueron reinstaurados luego
por la CCSS. Además, la oferta de la universidad no incluyó
el costo del laboratorio clínico, el servicio de odontología o
los materiales que eran suministrados por la CCSS. La Uni-
be únicamente asumía el pago del personal y el alquiler de
las instalaciones. En el rubro de materiales y suministros, la
CCSS asumió el costo correspondiente por 1.525 millones de
colones al año que despachaba a la Unibe desde su Almacén
Central. Cuando la CCSS retomó los Ebais, se encontró con
listas de espera de hasta seis meses en el laboratorio clínico.
El pago a la universidad privada fue de 4.904 millones de
colones por año, con utilidades anuales de 238 millones.12
11 Pomareda García, 2021c.

12 Pomareda García, 2020a, 2021a.
166 Erika Revelo

Clave en la decisiva intervención de las juntas de salud
fue la administración de Luis Guillermo Solís Rivera (2014-
2018), pues fueron fortalecidas por la Presidencia Ejecutiva
de la CCSS. Se dispuso que pasaran a formar parte de la
Contraloría de Servicios de la institución y no de la Ge-
rencia Médica, se establecieron reuniones periódicas en-
tre las juntas y la Presidencia Ejecutiva, se creó el Consejo
Nacional de Juntas de Salud y se implementó la definición
de un tema anual de trabajo a nivel nacional, dado por las
autoridades centrales de la CCSS, y otra problemática local
determinada por las juntas. De igual forma, se declaró el 30
de noviembre como el día institucional de las juntas de sa-
lud, además de promover un concurso anual para reconocer
la labor realizada por tales organizaciones.13
3. Impacto del COVID-19

La pandemia por COVID-19, que irrumpió en el país a
partir de marzo de 2020, creó una compleja crisis sanitaria
que ha afectado el sistema de salud en diferentes formas y
cuyos efectos se harán sentir a largo plazo. Por una parte, la
recaudación del sistema de seguridad social se ha visto dis-
minuida en tanto la institución contaba con 1,9 por ciento
menos de cotizantes en febrero de 2021 que un año antes,
lo que equivale a 33 747 personas que dejaron de aportar
durante ese período (en el sector privado, la disminución
correspondiente fue de 4,2 por ciento).14 La reducción en
la recaudación conllevó a que el presupuesto de la CCSS
para 2021 se contrajera en 520 mil millones de colones, en
comparación con el presupuesto inicial del año anterior, de
forma que esta entidad pública fue la que tuvo la reducción
nominal más grande de todas las instituciones del sector.15
13 Presidencia de la República, 2016.

14 Banco Central de Costa Rica, 2021d:10.
15 Muñoz Sánchez, 2020.

El incremento en el porcentaje de hogares en condición
de pobreza es otro indicador que contribuye a explicar los
efectos de la pandemia en el sistema de salud: al aumen-
tar su proporción en 5,2 puntos porcentuales, alcanzó un
26,2 por ciento en 2020, la cifra más alta de los últimos 28
años.16 El tipo de incorporación de estas personas al mer-
cado laboral, principalmente en condición de informalidad,
aumenta su exposición al virus y, a la vez, su necesidad de
servicios de salud pública.17 Las autoridades de la CCSS
tomaron la decisión de no segmentar la prestación de los
servicios de salud con base en la condición de aseguramien-
to y brindarlos a todas aquellas personas que presentaran
síntomas vinculados con el virus.18
Durante 2020, la CCSS presentó un aumento signifi-
cativo en su gasto efectivo asociado al programa de Aten-
ción Integral a la Salud de las Personas, especialmente
en el rubro de remuneraciones. Ese programa elevó en
170 298 millones de colones (13,9 por ciento en compa-
ración con 2019) el total de sus gastos, dado que en el
cuarto trimestre de 2020 se crearon 1.292 plazas, la ma-
yor parte destinadas a la atención de la pandemia.19 Para
la crisis sanitaria por el COVID-19, durante 2020, el país
contó con el Fondo de Contingencias de la CCSS, creado
en 2016 previendo este tipo emergencias y dotado con
85 000 millones de colones, de los cuales, según cálculos
de la Contraloría General de la República (CGR), se gas-
taron en promedio 8.760 millones de colones mensuales
entre marzo y agosto de 2020. Además, el país contaba
con un robusto Sistema Nacional de Gestión del Riesgo,
lo que posibilitó que rápidamente se activara el Centro de
16 Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2020: 6.

17 Martínez Franzoni, 2020; Díaz Arias y Viales Hurtado, 2021: 97.
18 Quesada Palacios, 2020.
19 Contraloría General de la República, 2021b.
168 Erika Revelo

Operaciones de Emergencia y más de una decena de mesas
técnicas sectoriales.20
La pandemia ha puesto de relieve los múltiples niveles
que intervienen en la creación y la ejecución de las políti-
cas públicas, particularmente el consenso intersectorial en-
tre políticas de salud, sociales y económicas.21 Al respecto,
se pueden identificar tres períodos: en el primero, que va
de marzo a mayo de 2020, se observa la respuesta ante la
aparición del virus en el país; en el segundo, entre junio
de 2020 y febrero de 2021 se produjo la flexibilización de
la política sanitaria; y en el tercero, de marzo de 2021 a la
actualidad, recrudeció la pandemia.
En el primer trimestre de pandemia, de marzo a mayo
de 2020, las autoridades del Gobierno priorizaron las medi-
das sanitarias para la contención del virus, lo que implicó
el cierre de actividades no esenciales y otras medidas de
distanciamiento social, la trazabilidad de los casos, su ais-
lamiento y el monitoreo y la implementación de las pruebas
de diagnóstico. A febrero de 2021, la compra de pruebas
PCR implicó una inversión por 23 millones de dólares y una
cifra similar en equipo de protección personal, con despa-
chos semanales a toda la red de servicios.22
Ha sido fundamental, en el caso de la CCSS, contar con
un entramado sólido que articula sus propios sistemas de
compra, logística, distribución y, en algunos casos, pro-
ducción de materiales como el Laboratorio de Soluciones
Parenterales que, desde diciembre 2020, produce suero di-
luyente para la administración de la vacuna contra el virus
por COVID-19. Todo ello ha resultado en una fortaleza ins-
titucional que contribuye a explicar el panorama nacional

21 Bárcena y Etienne, 2020.
22 Banco Mundial, 2021; Organización de las Naciones Unidas, 2020; Busta-
mante Castillo, 2020.

de atención en salud ante esta enfermedad. En marzo de
2021, Mario Ruiz Cubillo, entonces gerente médico de la
CCSS, describió la labor institucional de esta forma:
“todos estos esfuerzos nos han permitido en este

año de pandemia mantener capacidad hospita-
laria, a diferencia de lo que hemos visto en otros
países. Esto es un logro que se ha realizado con la
ayuda de las personas, con la mística del personal
de salud y puso a prueba la organización de una
institución que tiene 80 años de proveer salud y
desarrollo al país”.23
Gracias a las estrictas medidas sanitarias adoptadas, el

primer trimestre de contención del virus (marzo-mayo de
2020) otorgó protagonismo político y mediático a la cabe-
za de la CCSS, Román Macaya Hayes, y a Daniel Salas
Peraza, al mando del Ministerio de Salud (Minsa), convir-
tiéndolos en líderes para hacer frente a la coyuntura epi-
demiológica provocada por el COVID-19. Sin embargo, la
presión por propiciar la reactivación económica, principal-
mente por parte de los empresarios, se hizo cada vez más
visible. La búsqueda de un consenso intersectorial para la
implementación de medidas sanitarias, sociales y econó-
micas empezó a conferir más espacio a las voces a favor de
una reactivación económica.24
A partir de junio de 2020, como resultado de la flexi-
bilización de medidas y la reapertura de actividades no
esenciales para reactivar la economía, el promedio diario
mensual superó los 1.000 contagios. De noviembre en ade-
lante, ese número empezó a decrecer hasta alcanzar los
380 casos nuevos por día en febrero de 2021. Sin embargo,
23 Bustamante Castillo, 2020.

24 Mora Zamora, 2020c.
170 Erika Revelo

luego de la Semana Santa de 2021, la epidemia volvió a
expandirse y superó los 2.000 enfermos diarios en mayo.25
En 2020, fueron necesarias diez semanas para pasar de 400
a 1.200 casos diarios, mientras que esa cifra se alcanzó en
tres semanas durante 2021.26 Esto constituye un verdadero
desafío que ha desbordado la capacidad de atención a nivel
hospitalario de las unidades de cuidados intensivos (UCI).
Ruiz, el gerente médico de la CCSS, describió la situación
de la siguiente forma: “estamos a las puertas de la peor ca-
tástrofe sanitaria del país”. La capacidad de camas UCI de
la CCSS se elevó a 121 por ciento durante la primera sema-
na de mayo de 2021.27
Esta coyuntura de potencial colapso de la capacidad
instalada del sistema público ante el rebrote del virus po-
siciona a la oferta de salud privada como una opción de la
que puede hacer uso la CCSS para ayudar a solventar la
crisis sanitaria.28 Sin embargo, el papel de la oferta priva-
da en esta coyuntura es limitado, dado que estos centros
únicamente cuentan con 22 camas UCI. Además, colabo-
rar les resulta altamente beneficioso, pues si sus UCI son
utilizadas, el costo correspondiente deberá ser cubierto por
la CCSS (en mayo de 2021, se estimó que cuatro hospita-
les privados podrían repartirse alrededor de 2.400 millones
de colones).29 Así la crisis sanitaria pone de manifiesto la
erosión del sistema público por la oferta privada. Mientras
que la CCSS debe hacer frente a la pandemia con todos sus
recursos, la oferta privada ve incrementadas sus utilidades
con la venta de pruebas PCR.30 Acerca de esta erosión de
un sistema por efecto del otro, es necesario señalar que,
25 Botey Sobrado, 2021: 175.

26 Deutsche Welle, 2021.
27 Ruiz Cubillo, 2021; Cordero Parra, 2021.
28 Presidencia de la República, 2020l.
29 Ugarte Jiménez, 2021d.
30 Martínez Franzoni, 2020.

debido a las características de venta de las vacunas contra
el COVID-19, el sistema público costarricense, al igual que
los del resto del mundo, se ha hecho cargo de la vacunación
de la totalidad del personal de salud, incluyendo tanto el
sector público como el privado, de manera que ha incurrido
en gastos dentro del rubro de servicios personales para la
vacunación del personal del sector privado.
Ante el recrudecimiento de la pandemia a partir de abril
de 2021, las autoridades del Gobierno limitaron el tránsito
vehicular, cerraron escuelas y colegios públicos, y reduje-
ron el horario de funcionamiento de actividades no esen-
ciales. Este período de repunte de los casos también se ha
caracterizado por un aumento de la capacidad institucional
para ejecutar el proceso de vacunación. A finales de junio
de 2021, Costa Rica había comprado un total de 9 130 725
dosis a Pfizer-BioNtech y AstraZeneca, por medio de la
alianza Covax. A inicios de septiembre, el 59,3 por ciento
de la población cuenta con la primera dosis y el 26,3 por
ciento con la segunda.31
Conclusión
Si la administración de Alvarado empezó con iniciativas
para reducir las listas de espera y un inesperado retroceso
en la concesión de servicios de salud al sector privado, rá-
pidamente la política sanitaria adquirió una relevancia sin
precedente, debido al impacto del COVID-19. A más de año
y medio de iniciada la pandemia, las medidas puestas en
práctica se pueden clasificar en dos enfoques. Entre marzo
y mayo de 2020, prevaleció un punto de vista epidemiológi-
co basado en decisiones sanitarias para contener el avance
del virus, lo cual significó la priorización de la salud y la
vida humana por sobre la actividad económica.
31 Caja Costarricense de Seguro Social, 2021.
172 Erika Revelo

Desde junio de 2020 hasta el presente, esa perspectiva
sanitaria fue sustituida por un enfoque que prioriza lo eco-
nómico, como resultado de las presiones de las cámaras
empresariales y el intento de redirigir el curso macroeconó-
mico del país por parte del Poder Ejecutivo. Esto ha com-
plejizado la capacidad para contener el virus y sus nuevas
variantes, pues el Gobierno ha recurrido a una amalgama
de medidas sanitarias y de reapertura económica, siempre
y cuando las primeras no obstaculicen la segunda. Por una
parte, se han vuelto a implementar restricciones vehicula-
res y cierres temporales de escuelas y colegios públicos y,
por otra parte, se ha permitido el ingreso de personas ex-
tranjeras al país sin ningún tipo de prueba de COVID-19
con el fin de fomentar el turismo.

CUARTA PARTE
NEOLIBERALISMO CULTURAL
Capítulo 10
Política educativa: pedagogismo,
desfinanciamiento y crisis
Marco Vinicio Calderón Blanco
L as políticas educativas llevadas a cabo por la administración

de Carlos Alvarado Quesada son analizadas en este capí-
tulo, el cual se divide en cuatro secciones. La primera parte
se enfoca en la gestión del ministro de Educación Pública,
Edgar Mora Altamirano; allí se explica el proceso por el
cual se eliminaron las pruebas nacionales de bachillerato,
así como se planteó la implementación de las evaluaciones
para el Fortalecimiento de Aprendizajes para la Renovación
de Oportunidades (FARO). También se considera el debate
entre quienes se opusieron a dicha eliminación y los que
respaldaron la decisión del Gobierno.
Un segundo apartado se centra en los conflictos que
motivaron la renuncia del ministro Mora en julio de 2019,
para lo cual se identifican los factores que incidieron en
esa oposición y la dinámica de los diversos grupos que pre-
sionaron por su renuncia. La tercera parte enfatiza en el
tema del financiamiento al sector educativo público y el
Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes
(PISA), considerando los presupuestos destinados al Minis-
terio de Educación Pública (MEP) en el período 2018-2021,
junto con el discurso articulado desde el Poder Ejecutivo
respecto a la preponderancia de la regla fiscal sobre el
mandato constitucional relacionado al otorgamiento del 8
por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) a la educación.
Además, se muestra el posicionamiento del Gobierno de
Política educativa 177

Alvarado con respecto a la relación entre la inversión pública
educativa y el bajo desempeño del estudiantado.
Por último, en el apartado final se precisa el impacto
de los conflictos sociales y la pandemia por COVID-19
en la educación. Ambos factores son claves para explicar
el rezago en la formación del estudiantado de educación
primaria y secundaria, principalmente. En relación con lo
anterior, se evidencian las brechas educativas que tales
acontecimientos acentuaron en el ámbito de la educación,
en especial para su modalidad pública. De esta manera,
el capítulo mostrará un balance sobre el impacto que la
administración de Alvarado ha tenido sobre el sistema
educativo costarricense.
1. Eliminación de las pruebas nacionales de

bachillerato
El 20 de febrero de 2019, el ministro Mora anunció el
inicio del proceso para eliminar las pruebas nacionales de
bachillerato y dar paso a las pruebas FARO,1 que se apli-
carían a los estudiantes de quinto año de primaria y de pe-
núltimo año de secundaria, con el fin de que los centros
educativos diseñaran planes de mejora para los últimos
años de cada etapa y pudieran corregir deficiencias encon-
tradas en el aprendizaje de los alumnos. Por tanto, escuelas
y colegios asumirían una nueva dinámica, al convertirse en
los medios que producirían los indicadores señalados por
FARO y los subsanarían. Desde que se anunció la instaura-
ción de las pruebas FARO, se activó una vez más el debate
entre los pedagogistas, que minimizan los contenidos aca-
démicos, y sus adversarios, que los priorizan; un conflicto
que se remonta a la segunda mitad del siglo XX.2
1 Cordero Parra, 2019.

178 Marco Vinicio Calderón Blanco

Durante la gestión del exministro de Educación Pública
Leonardo Garnier Rímolo (2006-2014), la influencia de los
pedagogistas tuvo un peso considerable, debido al interés
por disminuir la deserción en primaria y secundaria en el
contexto de un significativo aumento de la inversión pública
en educación.3 De esta forma, la eliminación de las prue-
bas nacionales de bachillerato –suprimidas por primera vez
a inicios de la década de 1970 y restauradas a mediados
del decenio de 1980– y la implementación de las pruebas
FARO indican el fortalecimiento de la corriente pedagogis-
ta, tal y como se desprende de las declaraciones de Mora en
febrero de 2019:
“lo que el sistema quiere es un diagnóstico preci-

so en el momento oportuno. Con FARO sabremos
qué tenemos que aportarle de más al estudiante
para que tenga un tránsito seguro a otro nivel, para
mejorar. FARO… tiene una metodología de diag-
nóstico, un uso social que permite que el Estado
controle la promoción y un resultado final que va
apuntando a tener al estudiante más cercano al
perfil de salida que hemos definido”.4
Resulta evidente cómo el Estado procuró elevar la pro-

moción de los estudiantes, concentrando los esfuerzos de
mejora en los penúltimos años de primaria y secundaria,
al tiempo que sustituía el control evaluativo de los exá-
menes de bachillerato por el diagnóstico preventivo de
FARO. Eleonora Badilla Saxe, docente e investigadora de
la Escuela de Formación Docente de la Universidad de
Costa Rica (UCR), en declaraciones brindadas al Semana-
rio Universidad, apoyó las nuevas pruebas a partir de una


justificación afín a la cultura pedagogista –por lo demás
prevaleciente en las facultades de educación de las uni-
versidades públicas y privadas–, que disocia evaluación
de contenidos:
“la realidad ha cambiado mucho: la ciencia y la

tecnología han multiplicado los contenidos y los
conocimientos; el mundo laboral valora habilida-
des que hace poco no eran tan importantes; la sos-
tenibilidad y la convivencia pacífica son valores ur-
gentes. La evaluación no puede quedarse rezagada
midiendo solamente los contenidos que se guardan
en la memoria. Es necesario valorar también proce-
sos, habilidades y valores”.5
En contraste con Badilla, Francisco Antonio Pacheco

Fernández, el exministro de Educación que restableció las
pruebas nacionales de bachillerato en la década de 1980,
no ocultó su escepticismo acerca de FARO, al señalar que
“estos sistemas, sino se manejan con gran cuidado, tienden
a deteriorarse y una de las formas de deterioro es la compla-
cencia de algunos profesores para obtener un rendimiento
muy satisfactorio”. Además, recalcó que, “cuando se sabe
qué alumno tiene cierto porcentaje, en muchos casos, los
maestros se encargarán de subir las notas para que el pro-
medio dé”.6 Posteriormente, en octubre de 2019, Pacheco
fue más contundente, al indicar en relación con la elimina-
ción de las pruebas de bachillerato:
“yo creo que es un grave error y espero equivocar-

me. Me parece que la educación exige fomentar el
esfuerzo en los estudiantes y prepararlos de verdad
para el futuro. A veces se ha dicho, y eso se dijo


para eliminar el bachillerato, que era un obstáculo
para que obtuvieran trabajos; yo creo que al con-
trario, es una forma de bajarles la preparación, lo
que va a hacer mucho más difícil que encuentren
buenos trabajos”.7
Sus declaraciones son importantes porque exponen cómo

las pruebas FARO podrían crear condiciones para aumentar
la promoción estudiantil en detrimento de la calidad educa-
tiva. Un escenario de ese tipo propicia una ampliación de la
brecha respectiva entre el sector privado y el público en pri-
maria y secundaria, tema al que El Financiero, un periódico
fuertemente identificado con los intereses empresariales, se
refirió en un editorial de septiembre de 2019:
“la educación, basada en dotar a niños y jóvenes

con la capacidad de adaptarse exitosamente al vo-
látil y exigente mundo de hoy, es uno de los mo-
tores esenciales de desarrollo de cualquier nación
moderna, así como del crecimiento de las personas
hacia la plenitud de su potencial individual y co-
lectivo… Y, con notables excepciones en algunas
escuelas y colegios, son grandes las diferencias de
calidad entre la educación privada y la pública,
como lo es la brecha en cobertura y en la tasa de
éxito entre las zonas urbanas y las costas y fron-
teras… Para que se dé un cambio de la magnitud
necesaria en cobertura y calidad, debe haber una
transformación completa de las capacidades de los
docentes, del programa, en términos de conteni-
dos, metodologías, infraestructura, tecnologías y
enfoques, y del compromiso de los estudiantes y
sus familias con el éxito educativo. Además, a los
jóvenes del país se les deben enviar las señales
7 Noticias Repretel, 2019.

correctas respecto a oportunidades de empleo,
crecimiento personal y satisfacción vocacional”.8
A la vez que insistió en la importancia de mejorar la

preparación de los docentes, el periódico guardó silencio
sobre la responsabilidad que le cabría a las universidades
privadas por la baja calidad educativa, dado que desde
hace años la mayoría de los educadores se gradúan en esos
centros de enseñanza con una formación muy deficiente.9
Con este condicionamiento de fondo, ¿cómo podrían las
pruebas FARO contribuir a resolver el problema si, para
empezar, están dominadas por el facilismo pedagógico?
Tal es el caso de la asignatura de Español: al prescindirse
del examen de redacción, la evaluación se reduce a se-
leccionar una respuesta a partir de la lectura de un texto,
lo que limita significativamente la comprensión lectora y
coloca al estudiante en un estado pasivo en el proceso co-
municativo.10 En síntesis, a pesar de toda la propaganda
oficial, acuerpada por la prensa conservadora y los defen-
sores del pedagogismo –algunos de los cuales han formado
parte de los dos gobiernos del Partido Acción Ciudadana
(PAC)–, la sustitución de las pruebas de bachillerato por
las FARO no se orienta a mejorar la educación, sino, al
contrario, a reducir las posibilidades de crecimiento in-
telectual de los estudiantes, al desincentivar el desarrollo
del pensamiento abstracto.
2. Renuncia del ministro de Educación

Poco después de llegar al poder, Alvarado presentó
un proyecto de reforma fiscal a la Asamblea Legislativa.
A pesar de que fue aprobado rápidamente en noviembre
8 El Financiero, 2019.
10 Portillo Torres, 2019.

de 2018, durante los meses de septiembre a diciembre, se
evidenció una primera ruptura entre el Magisterio Nacional
y el Gobierno. Los sindicatos públicos de la Asociación de
Profesores de Segunda Enseñanza (APSE) y la Asociación
Nacional de Educadores (ANDE) emprendieron una huel-
ga general, junto con la Asociación Nacional de Empleados
Públicos y Privados (ANEP), cuyo objetivo era evitar que
se aprobara la reforma tributaria en segundo debate legis-
lativo. Luego de que la reforma se aprobó, se profundizó el
descontento del cuerpo docente con el Gobierno.11
Fue en este marco que, el 28 de febrero de 2019, la
administración de Alvarado envió al Congreso un proyecto
de ley sobre educación dual, que permitiría a las empre-
sas captar mano de obra estudiantil gratuita, cambio jus-
tificado con un discurso que apelaba a la creatividad, la
innovación y la empleabilidad.12 El ministro Mora mani-
festó su “total compromiso con el Gobierno en este proceso
tripartito que se viene haciendo con la delegación alema-
na”.13 De inmediato, la reforma comenzó a discutirse en los
gremios docentes, cuyas dirigencias adoptaron una rotunda
posición en contra; a esa postura se sumó el Movimiento
Estudiantil de Secundaria (Medse). El temor principal era
que la educación dual abriera espacios a la participación
privada en la educación pública como ha ocurrido en otros
países donde se implementó una reforma similar. Además,
se cuestionó que no se remunerara a los jóvenes que apor-
tarían su fuerza de trabajo.
Al recuperar esos cuestionamientos, el diputado del
Frente Amplio José María Villalta Flórez-Estrada centró su
atención en la relación laboral entre la persona practicante
y la empresa, sobre todo en lo referente a la remuneración.
11 Carvallo Chaves, 2020: 215.

12 Carvallo Chaves, 2020: 220.
13 Díaz Rojas, 2018.

En agosto de 2019, al considerar el caso de la educación
dual alemana, señaló:
“a parte [sic] de la descripción del oficio y de la

calificación a la que conduce su aprendizaje con-
tiene, por ejemplo, el monto de la remuneración, la
cantidad de días de vacaciones y la duración del
tiempo de prueba. Habitualmente la remuneración
es escalonada y va aumentando en la medida que
se progresa en la formación. Durante este transcur-
so, el aprendiz se puede involucrar cada vez más
en los procesos productivos regulares y, en conse-
cuencia, recibe una remuneración mayor. El monto
exacto del sueldo se suele fijar en las negociacio-
nes colectivas y varía según el rubro”.14
Villalta expuso así las diferencias entre el proyecto

sobre educación dual discutido en la Asamblea Legislativa
y su contraparte alemana, la cual, paradójicamente, era to-
mada como modelo por quienes defendían la reforma. Pron-
to la oposición de los gremios de educadores y el Medse
convergió con la de diputados evangélicos pertenecientes a
los partidos Restauración Nacional y Nueva República, que
se manifestaron contra la reforma curricular que el MEP
impulsaba en escuelas y colegios a favor de la inclusión de
las minorías sexuales y la apertura de baños neutros. El des-
contento rápidamente llevó a bloqueos de carreteras, con
la colaboración del sector trailero. Uno de sus integrantes,
Quírico Alpízar Hernández, declaró en julio de 2019:
“venirnos a imponer los baños unisex, el hecho de

que envíen esas notas a los hogares donde le dicen
a los niños: ‘defíname qué es usted, es hombre o
14 Villalta Flórez-Estrada, 2019: 22.

mujer, pero usted perfectamente puede dejar de
ser hombre o mujer’. ¡Qué es esa incitación! ¡Qué
son esas cosas! ¿Cuál es la idea de que todas las
instituciones del Gobierno tengan que tener una
bandera izada ahí? ¿Dónde están las banderas de
los agricultores que son las que nos dan de comer?
¿Cuándo han visto a los agricultores exigiendo esas
cosas? ¿Cuándo han visto ese exhibicionismo como
el que se da con el apoyo de estos señores en estas
manifestaciones en la calle, donde cierran carre-
teras, donde usan los vehículos del Estado, donde
adornan los edificios del Estado con capital del Es-
tado. Me puedo cansar de darle motivos”.15
Al unirse ambos movimientos de oposición al MEP, su

combinación resultó en sindicatos que reclamaban por la
enseñanza dual, a la que calificaban de nefasta y no educa-
tiva, y una oposición parlamentaria conservadora, que ad-
versaba a Mora por considerar que su reforma desvirtuaba
los valores cristianos.16 Mora renunció el primero de julio
de 2019, pero su sucesora, Guiselle Cruz Maduro, continuó
con los proyectos dejados por él (la Ley de Educación y For-
mación Técnica Dual fue firmada por Alvarado el 12 de sep-
tiembre).17 No obstante, el advenimiento de la pandemia, a
partir de marzo de 2020, dificultó que se pudieran articular
nuevas y efectivas movilizaciones en contra del MEP.
3. Recortes al presupuesto
Durante las últimas discusiones sobre el presupuesto
destinado a la educación, en el discurso articulado por el
Gobierno de Alvarado, ha sido recurrente la retórica de
“hacer más con menos”. Con este criterio se justificaron
15 Miranda Picado, 2019.

16 Arguedas Ramírez, 2020: 47-48.
17 Bravo Cano, 2019.

significativos recortes al presupuesto del MEP. El conflicto
generado por el incumplimiento del 8 por ciento del PIB
para la cartera de educación tuvo especial relevancia desde
mediados de 2019, cuando se discutía el presupuesto que
debía destinarse para 2020, al tiempo que se ponía en prác-
tica la regla fiscal. Así, el 10 de abril de 2019, el Ministe-
rio de Hacienda envió al ministro Mora un oficio indicando
que “el gasto presupuestario máximo” para su ministerio
en 2020 debería ser de 2 648 412 millones de colones, es
decir, una cantidad exactamente igual a la de 2019.18
El 28 de junio de ese mismo año, al responder a Hacien-
da, Mora señaló la necesidad de obtener recursos adicio-
nales, para poder cumplir con los objetivos planteados por
la cartera a su cargo. Finalmente, el 21 de noviembre de
2019, el presupuesto nacional fue aprobado en la Asamblea
Legislativa con recortes significativos. El 12 de diciembre
de ese año, la Sala Constitucional se pronunció con respecto
a dicho presupuesto y determinó su inconstitucionalidad,
ya que no alcanzaba el mínimo de inversión en educación
estipulado por la Constitución.19 La reacción por parte del
Poder Ejecutivo no se hizo esperar y, el 21 de diciembre,
Alvarado manifestó:
“si lleváramos el presupuesto para educación, de

la noche a la mañana, sin más, de donde está hoy
hasta el 8%, pues cumpliríamos con la disposición
constitucional, pero no cumpliríamos con la regla
fiscal […]. Uno podría decir que, para cumplir con
la ley tal cual, en su espíritu y palabra, métale la
plata al PANI, pero no tiene capacidad de ejecutar-
lo, porque históricamente no lo ha hecho. Similar
pasa con el Ministerio de Educación Pública”.20

20 Sequeira Chinchilla, 2019b.

Las declaraciones de Alvarado marcan la línea
argumentativa predominante a lo largo de la discusión pre-
supuestaria desde finales de 2019 y durante 2020, la cual si-
tuó la regla fiscal por encima de la Constitución. Pese a esto,
el 20 de enero de 2020 el periódico La Nación, propiedad de
algunos de los sectores empresariales más poderosos del país,
informó al respecto con este titular: “La educación pública
recibirá el monto más elevado de la historia”.21 Al proceder
así, el diario incurrió en una de esas noticias falsas que tanto
critica, al mostrar un crecimiento donde había exactamente lo
contrario, máxime que el presupuesto educativo de 2020 in-
cluyó las partidas del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA)
y la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (Redcudi),
con lo que se reducía el presupuesto asignado al MEP.
Si se considera la inversión pública ejecutada en todo
el sector educación –incluido el INA, las universidades es-
tatales y las instituciones parauniversitarias–, resulta que
ascendió de 2 564 425,4 millones de colones corrientes en
2018 a 2 650 005,2 millones en 2019, para luego descender
a 2 511 684,9 millones en 2020. Así, entre los dos últi-
mos años, se produjo una contracción de 5,2 por ciento. Sin
embargo, cuando se considera exclusivamente la inversión
llevada a cabo por el MEP, que atiende a los sectores menos
privilegiados, el monto respectivo se elevó de 1 841 373,5
millones de colones en 2018 a 1 909 551,7 millones en
2019 y bajó a 1 794 739,1 millones en 2020, para una re-
ducción del 6 por ciento.22 En contraste, entre 2019 y 2020,
el PIB apenas se redujo en un 3,9 por ciento,23 por lo que
el recorte al sector educación fue 25 por ciento superior a
la reducción del PIB, mientras que el recorte al MEP fue
superior en un 35 por ciento.
21 Chinchilla Cerdas, 2020b.

22 Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, 2021.
23 Banco Central de Costa Rica, 2021e.

Rocío Aguilar Montoya, ministra de Hacienda en
enero de 2020, justificó los recortes aduciendo la necesi-
dad de un sistema educativo público más eficiente, por lo
que le indicó a Sofía Chinchilla Cerdas, la periodista que
la consultaba:
“si usted repasa algunos años, se da cuenta de una

subejecución de recursos importante en educación,
porque quizás estaban recibiendo más incluso de
lo que tenían la capacidad de ejecutar. La pregunta
es dejar de enfocarnos solo en la cuantía y tratar de
ver también la calidad, porque el país para poder
otorgar esos recursos siempre va a estar sacrifican-
do otras áreas. Entonces, el compromiso debe ser
lograr mayor eficiencia”. 24
Para apoyar el razonamiento socialmente regresivo de

Aguilar, Chinchilla se refirió a mediciones realizadas por
organizaciones nacionales e internacionales –en particular
el diagnóstico de las pruebas PISA, aplicadas en 2018 por
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-
nómicos (OCDE)–, las cuales revelaban que la calidad del
servicio público de enseñanza, en vez de mejorar, había
empeorado.25 En mayo de 2021, el presidente Alvarado
volvió a demostrar su afinidad con esta corriente de pensa-
miento, al insistir en que la inversión en la educación no
producía los resultados esperados. Además, responsabili-
zó de ese fracaso a un personal docente que es, en su gran
mayoría, femenino:
“cuando se adoptó la reforma constitucional del

8% en educación, que yo creo que es una gran


cosa, no vino mano a mano con lo que esperábamos
lograr con ese incremento: si íbamos a bajar la ex-
clusión educativa en tanto porcentaje; si íbamos a
incrementar el bilingüismo en tanto porcentaje; si
íbamos a subir en las pruebas PISA (diagnóstico
del Programa Internacional para la Evaluación de
Estudiantes) en tanto porcentaje y no vimos eso
materializado. Creo que tiene que ver mucho con
el manejo de la eficiencia y, es complejo. La parte
del presupuesto más grande que tiene el MEP es la
planilla. Es la planilla pública más grande, más de
90.000 trabajadores y 60.000 son educadores, lo
cual es positivo; pero, entonces, tenemos que mejo-
rar el reclutamiento de esos educadores y mejorar
la calidad que dan en todo el país”.26
Si bien la evaluación del desempeño docente es funda-

mental, y las propuestas en ese sentido empezaron a ad-
quirir especial fuerza a partir de 2008 en relación con las
mediciones internacionales,27 estos últimos instrumentos
también se pueden utilizar, como lo hicieron Aguilar y Al-
varado, para justificar el desfinanciamiento de la educación
pública. De manera paralela, la responsabilidad del éxito o
el fracaso del funcionamiento de los centros se delega com-
pletamente en las comunidades educativas y, sobre todo, en
el personal docente,28 a la vez que se omite toda referencia
al papel jugado por la educación superior privada en la for-
mación de maestros y profesores.
4. COVID-19 y sistema educativo

Desde el primer año de la administración de Alvarado,
los ciclos lectivos del sistema educativo público se han
26 Cerdas Espinoza, 2021a.

28 Díez Gutiérrez, 2020: 25.

caracterizado por serias interrupciones, que han impactado
significativamente la formación del estudiantado. Por un
lado, a la participación del Magisterio en las manifestaciones
sociales de finales de 2018 contra el plan fiscal, se sumaron
las huelgas organizadas por grupos estudiantiles, sindicatos
y otros sectores (transportistas y diputados neopentecosta-
les) para presionar por la renuncia del ministro Mora. Por
otro lado, la interrupción de clases presenciales, anunciada
por el MEP el 16 de marzo de 2020, debido al crecimiento
exponencial de los casos por COVID-19, reveló las profun-
das desigualdades existentes en el estudiantado y el pro-
fesorado con respecto al cumplimiento de las condiciones
necesarias para llevar a cabo un programa efectivo de clases
a distancia, mediante las Guías de Trabajo Autónomo.29
A finales de agosto de 2020, se dio a conocer que alre-
dedor de un 25 por ciento del profesorado no poseía acceso
a internet o no contaba con los recursos necesarios para
desarrollar la enseñanza a distancia.30 En diciembre, un
primer informe del MEP indicó que, del total de estudiantes
(1 073 683) que componían el sistema educativo costarri-
cense, el 63 por ciento contaba con algún acceso a internet
(muchos de estos casos por medio de un teléfono celular), un
30 por ciento no tenía acceso y un 7 por ciento correspondía
a estudiantes de los que no se disponía de información. Así,
un total 324 616 estudiantes del sistema educativo carecían
de todo acceso a internet.31 Según dicho informe, al 15 de
diciembre de 2020, se registraron 68 979 estudiantes en con-
dición de abandono educativo (6,4 por ciento del total regis-
trado).32 Nuevos datos divulgados en mayo de 2021 indicaron
que 425 000 estudiantes carecían de acceso a internet.33
29 Castro Montero, 2020.

30 Barquero Trejos, 2020b.
31 Dirección de Prensa y Relaciones Públicas, 2020.

Frente al abandono educativo y la dimensión de la
brecha digital expuesta por la interrupción de clases a
causa de la pandemia, el MEP recurrió a una estrategia
que solventaría en buena medida ambos problemas: en-
señar por medio de la televisión. En septiembre de 2020,
esta medida comenzó a ponerse en marcha con el progra-
ma televisivo Aprendo en Casa a partir de una alianza
entre el MEP, el Grupo Garnier y Repretel, aunque ese
acuerdo fue cuestionado por el Sistema Nacional de Radio
y Televisión (Sinart).34 Según Vielka Valenciano Céspedes,
representante de los trabajadores ante el Consejo Ejecuti-
vo del Sinart, tal decisión:
“nos cae como un balde de agua fría, fue un golpe

muy fuerte al rostro. Apostar por el Sinart para
dar este servicio de educación a distancia era lo
lógico, lo natural, siendo el sistema de medios de
comunicación de servicio público costarricense.
Es curioso el planteamiento que hace el MEP por-
que ya hemos hecho otros contenidos, así que ya
nos conocen y saben lo que podemos hacer… Los
llamados a hacer esto somos nosotros, es un recla-
mo que hemos hecho permanentemente y es que
al Sinart debe dársele el lugar que le corresponde.
Los compañeros dicen que es un espaldarazo del
Gobierno, porque doña Giselle Cruz pertenece a un
consejo de gobierno que es la junta de accionistas
del Sinart, son nuestros jefes inmediatos; entonces
si desde ahí no se toman decisiones que beneficien
o nos pongan sobre la palestra como debe ser, ¿qué
podemos esperar, si nuestros propios jefes les están
dando nuestro trabajo a la empresa privada?”35
34 Cascante Lizano, 2020.

35 Ugarte Jiménez, 2020b.

La respuesta de Melania Brenes Monge, la viceministra
académica, fue que el MEP valoró la ventaja de una alianza
público-privada, en la que las empresas Repretel y el Grupo
Garnier asumieran los costos de operación:
“vimos la posibilidad de hacer la producción edu-

cativa de los programas, porque ya habíamos ex-
plorado con anterioridad los costos e implicaciones
de requerimientos y se necesitaba un gran apoyo
de personal capacitado en ese tema. Nos llamó la
atención hacer una alianza público-privada, que
nos permitiera que las empresas que podían pautar
en esos horarios nos apoyaran y nosotros hacer la
producción de los contenidos educativos”.36
No es claro cuál fue el impacto de Aprendo en Casa,

ya que una consulta realizada al respecto en diciembre de
2020 solo fue respondida por el 0,5 por ciento del total de
docentes. Según la información aportada, el 36,2 por ciento
de quienes contestaron no había visto los programas y úni-
camente el 18,3 por ciento promovió que sus estudiantes
los vieran. Igual incertidumbre existe en relación con el
impacto de las Guías de Trabajo Autónomo.37 Más relevante
aún, estos datos muestran el enorme costo político que su-
ponen las políticas fiscales y antisindicales las cuales han
afectado a maestros y profesores y se han manifestado en
la resistencia a colaborar con el MEP, cuya capacidad para
hegemonizar –en términos de dirección cultural– las rela-
ciones con los educadores ha experimentado un daño sin
precedente desde 2018.
El reciente fallo de la Sala Constitucional sobre la Ley
Marco de Empleo Público, emitido el 31 de julio de 2021,
36 Ugarte Jiménez, 2020c.

37 Contraloría General de la República, 2021c.

podría contribuir a incrementar ese costo.38 Al mantener al
personal docente que labora en el MEP dentro de esa ley, se
posibilita no solo la precarización de sus condiciones labo-
rales, sino un deterioro de sus salarios, resultados que ya se
vislumbran en la tendencia al desfinanciamiento educativo
para cumplir con la regla fiscal. Con esa sentencia, la Sala
ha creado condiciones institucionales que rápidamente ha-
rían todavía menos atractiva la ocupación docente y que las
carreras en el área de la enseñanza atraigan a aspirantes con
una menor calificación, un proceso que a la larga ampliaría
las desigualdades entre la educación privada y la pública.
Los representantes del sector educativo privado, en el
marco de la pandemia, han hecho todo lo posible por defen-
der su autonomía con respecto al MEP y resaltar sus dife-
rencias en relación a la enseñanza pública.39 Su estrategia
no ha impedido que un número todavía no determinado de
alumnos del sector privado se trasladara al público porque
sus familias ya no podían pagar su educación, pero tam-
bién se dio el proceso contrario: a junio de 2021, casi 9.500
alumnos del sector estatal pasaron al privado.40 Tal diferen-
ciación fue profundizada porque, a mediados de 2021, el
MEP suspendió por un mes toda actividad educativa en los
centros públicos, mientras que los planteles privados im-
partieron clases virtuales durante esas cuatro semanas.41
Conclusión
En el campo educativo, la administración de Alvarado
inició con un reforzamiento de las fuerzas pedagogistas,
las cuales lograron eliminar los exámenes de bachille-
rato y sustituirlos por las pruebas FARO. Curiosamente,
38 Pomareda García, 2021d.

39 Cerdas Espinoza, 2020.
40 Cerdas Espinoza, 2021b.
41 Cerdas Espinoza, 2021c.

tal iniciativa no generó mayores críticas de los sectores
identificados con una enseñanza centrada en los conteni-
dos, quizá como resultado del interés por no abrirle un nue-
vo frente de conflicto al Gobierno, que estaba dispuesto no
solo a recortar la inversión educativa, sino a impulsar un
conjunto de políticas que ya de por sí iban a afectar, de ma-
nera decisiva, a maestros y profesores, tanto en términos tri-
butarios como de sus derechos laborales y sindicales. Así,
por una vez, pedagogismo y neoliberalismo, por lo general
opuestos, marcharon al unísono.
Si bien los grandes medios de comunicación han insis-
tido en responsabilizar al personal docente por afectar el
ciclo lectivo con sus huelgas,42 el verdadero responsable de
la actual crisis educativa fue el Gobierno, al promover una
reforma tributaria profundamente regresiva en 2018, pro-
poner la educación dual en 2019 y al promulgar la nueva
legislación antisindical en 2020. De esta forma, la admi-
nistración de Alvarado deterioró tanto las relaciones socia-
les y laborales en que se fundamenta la enseñanza pública
que creó condiciones que, además de favorecer la renun-
cia, del ministro Mora, han impedido que el MEP pueda
volver a liderar el proceso educativo, dada la resistencia de
docentes y alumnos.
Fue este sistema educativo dividido y deteriorado el
que, una vez impactado por la pandemia, evidenció las de-
bilidades acumuladas a lo largo de las últimas décadas,
producto de una sociedad cada vez más desigual. El Go-
bierno ha contribuido a este proceso de manera sistemá-
tica con sus políticas socialmente regresivas. Lejos de ser
detenidas o atenuadas por el COVID-19, la administración
de Alvarado más bien ha aprovechado las limitaciones que
la crisis sanitaria ha impuesto a la protesta social para
proseguir con iniciativas que desfinanciarían aún más la
42 Cerdas Espinoza, 2021d.

enseñanza pública y harían menos atractiva la ocupación
docente. Mientras el país se hunde en una de las peores
crisis educativas de su historia, la regla fiscal se impone a
la Constitución y se profundizan las diferencias entre los
pocos que asisten a la educación privada y los muchos que
van a los planteles públicos.

Capítulo 11
Universidades públicas:
asalto a la autonomía
Valeria Morales Rivera
D esde que Carlos Alvarado Quesada asumió el poder

en mayo de 2018 y hasta ahora, se han propuesto, im-
pulsado y aprobado una serie de reformas que transforman
las capacidades administrativas y políticas de las universi-
dades públicas. Dicho proceso responde a tres iniciativas
claves del nuevo Gobierno del Partido Acción Ciudadana
(PAC): la reforma fiscal, la ley de empleo público y la nego-
ciación del Fondo Especial para la Educación Superior Pú-
blica (FEES). Se considera que esta agenda no es novedosa
en cuanto a su contenido,1 pero sí en cuanto a su legitimi-
dad, ya que procura consolidar un modelo de educación su-
perior neoliberal, similar al impulsado durante la dictadura
de Augusto Pinochet en el Chile de la década de 1980.2 Tal
comparación resulta de especial importancia porque existe
una amplia bibliografía sobre las implicaciones que tuvo
este modelo para la sociedad chilena, así como para otros
países de América Latina que lo implementaron.
1. IVA
La gestión de Alvarado estuvo dominada, desde su inicio,
por el interés en aprobar el proyecto de Ley de Fortaleci-
miento de las Finanzas Públicas, conocido como la reforma
1 Díaz Arias, 2019.

2 Cancino Troncoso, 2010: 152-167.
Universidades públicas 197

fiscal, el cual comenzó a caracterizar la relación entre las
universidades públicas y el Gobierno. Tempranamente, se
manifestaron las tensiones por las eventuales implicaciones
de dicha legislación en la capacidad de gestión adminis-
trativa y política de las universidades como fue el caso de
la propuesta de no exonerar del pago de impuesto sobre el
valor agregado (IVA) a la educación superior pública, mien-
tras que a la enseñanza privada se le reducía el pago a un
2 por ciento. Si bien esta medida se transformó a lo largo de
la discusión del proyecto, su planteamiento evidenció el lu-
gar que el Gobierno le otorgó a las universidades públicas,
tal y como lo indicó Henning Jensen Pennington, rector de
la Universidad de Costa Rica (UCR), en agosto de 2018:
“pretender cobrarle impuestos a la educación su-

perior pública es un grave retroceso y un claro
intento de debilitar la educación. No hay duda de
que debemos tomar decisiones para mejorar la si-
tuación fiscal, pero no es correcto perjudicar lo que
es sustancial para asegurar un mejor futuro para la
población costarricense y la educación pública es
crucial en este aspecto”.3
Actualmente, de conformidad con la ley aprobada,4 las

universidades públicas se encuentran sujetas al pago del
IVA con una tarifa reducida del 2 por ciento para las com-
pras de bienes y servicios. Esto tiene dos efectos: el primero
se relaciona con su capacidad de autogestión, ya que deben
de incurrir en un gasto que antes no se contemplaba en su
presupuesto, cuyo financiamiento, en principio, sería in-
corporado por el Ministerio de Hacienda en el presupuesto
3 Núñez Chacón, 2018a.

198 Valeria Morales Rivera

de la República, vía transferencia.5 Al respecto, el Consejo
Universitario de la UCR, desde octubre de 2018, advirtió:
“el texto aprobado en primer debate del Proyecto

de Ley denominado Ley de fortalecimiento de las fi-
nanzas públicas. Expediente N.° 20.580, contiene,
al igual que las versiones anteriores, normas que
causarían un perjuicio sustantivo a la autonomía
universitaria, así como a la misión social que tie-
ne la educación superior estatal universitaria. En
primer lugar, porque el Proyecto grava actividades
anteriormente exentas de las instituciones de edu-
cación superior estatal universitaria”.6
El segundo efecto se refiere a la misión social de las

universidades públicas, ya que ese 2 por ciento del IVA
deberá ser aplicado a capacitaciones académicas y cultu-
rales, que tales instituciones ofrecían a un público amplio,
el cual sobrepasaba su población estudiantil y sus comu-
nidades de académicos y funcionarios administrativos.
Así, el artículo 11 de la ley mencionada establece que los
cursos que no formen parte de la educación formal impar-
tida por las instituciones adscritas al Ministerio de Edu-
cación Pública (MEP) o las universidades públicas, deben
cobrar el 2 por ciento del IVA. Tal y como lo señaló el
analista financiero Daniel Suchar Zomer en julio de 2019:
“el impuesto no se cobra cuando el curso forma parte de
una carrera, tal es el caso de los cursos que conforman, por
ejemplo, Ingeniería en Computación; pero, si la universi-
dad o un colegio deciden dar un curso de actualización
como fotografía o mantenimiento en redes, esos cursos sí
deben incluir el 2 por ciento”.7

6 Consejo Universitario, 2018: 3 (la itálica es del original).
7 Grajales Navarrete, 2019 (la negrita es del original).

Dicha disposición aumenta el costo económico de los
cursos y homologa los servicios que brindan las universida-
des públicas con aquellos ofrecidos por empresas privadas,
tal y como lo indicó, también en julio de 2019, Víctor Ga-
rro Martínez, economista del Instituto Tecnológico de Costa
Rica (ITCR):
“hay cursos que pueden ser indispensables. Por

ejemplo, porque lo necesito para mi trabajo o por-
que solo una empresa lo da; pero de pronto, va a ver
[sic: haber] un productor orgánico que quizás desea
aprender, pero él definitivamente no puede pagar la
diferencia, entonces toma la decisión de pedirle a
un amigo que le explique rápidamente de manera
gratuita. Entonces va a depender de cuán necesario
sea para la persona; y si hay formas alternativas de
adquirir el conocimiento”.8
Además del IVA, otra de las implicaciones de la reforma

fiscal para las universidades públicas son los recursos dis-
ponibles y su respectiva gestión, tanto para el fortalecimien-
to de la educación superior como en relación con el aporte
que suponen para distintas áreas de la sociedad, a través
de la investigación y la acción social. En esta materia, el
Consejo Universitario de la UCR también advirtió sobre la
vulneración al presupuesto de la educación superior del
país, al indicar que se
“incorpora como parte del presupuesto destina-

do a la educación estatal y en desmedro de este,
instancias no contempladas en el artículo 78 de la
Constitución Política [tales como el Instituto Nacio-
nal de Aprendizaje y las redes de cuido]… otorga
8 Grajales Navarrete, 2019.

potestades de intervención directa al Ministerio
de Hacienda para congelar, reducir y fijar montos
asignados por ley a las universidades estatales, en
contraposición con la Carta Magna y el espíritu
del legislador constituyente [como el crecimien-
to del Fondo especial para el Financiamiento la
Educación Superior (FEES), queda sujeto al en-
deudamiento del país]… elimina recursos eco-
nómicos y grava actividades que resultan funda-
mentales para financiar parte de los procesos de
regionalización, desarrollo institucional, así como
acciones de alcance nacional, relacionadas con la
investigación, monitoreo y supervisión, como, por
ejemplo, de la red vial, las condiciones meteoro-
lógicas o sismológicas del país”.9
El impacto que estas medidas tendrán en la calidad de

la educación superior, así como en la contribución que las
universidades realizan a la sociedad en general, se podrá
observar con más precisión en un futuro cercano; sin em-
bargo, sus costos empezaron a ser visibles desde 2020. En
ese año, la UCR enfrentó una reducción de recursos en el
presupuesto 2021, debido al decrecimiento del FEES, la
poca posibilidad de generar ingresos propios debido a la
coyuntura de la pandemia ocasionada por el COVID-19 y
la inexistencia de un superávit de libre disposición (a par-
tir de la reforma fiscal está supeditado al presupuesto esta-
blecido por el Ministerio de Hacienda).10 Hasta ahora, los
cambios señalados tienen repercusiones administrativas,
pero también políticas, ya que la autonomía universitaria,
como principio rector de las universidades públicas, ha
sido vulnerada. Al limitarse las posibilidades de autogo-
bierno, se compromete la independencia con respecto a los
9 Consejo Universitario, 2018: 3-4.

10 Amador Salazar, 2020.

gobiernos de turno y se otorgan potestades de intervención a
instancias como el Ministerio de Hacienda.11
Finalmente, cabe destacar el interés que demostró el
sector privado en este asunto. Gonzalo Delgado Ramírez,
presidente de la Unión Costarricense de Cámaras y Asocia-
ciones del Sector Empresarial Privado (Uccaep), en marzo
de 2019, afirmó que era “muy lamentable que los rectores
de las universidades continúen con esta posición bajo el
alegato que esto lesionaría su autonomía. Sin duda, este tipo
de discursos independistas nos pueden llevar por el camino
equivocado y eso no lo queremos para Costa Rica”.12 La
Uccaep fue uno de los actores que más presionó para que se
aprobara la reforma tributaria –que no afectó a las grandes
empresas– a partir de la cual podría verse contundentemen-
te debilitado el modelo de educación superior costarricense.
2. Reforma del empleo público

También, la reforma del empleo público despertó una
serie de alertas sobre las implicaciones que podría tener
para la autonomía universitaria y la independencia ad-
ministrativa, financiera y política de las instituciones de
educación superior del país. El análisis de ese proyecto
realizado por la Rectoría de la UCR expuso sus implica-
ciones en febrero de 2021 mediante tres ejes principales:
el económico, el jurídico y el político. El análisis econó-
mico señala que existen vacíos en torno a los resultados
de ahorro que las medidas adoptadas generarían, lo cual
podría resultar en que la aprobación de la ley en cuestión
no permita cumplir con los objetivos que proyecta. Sumado
a esto, no se ha valorado el impacto en el consumo nacio-
nal, concretamente “la reducción del poder adquisitivo de
11 Córdoba Morales, 2019.

12 elmundo.cr, 2019.

los empleados públicos que serían sujetos de las medidas
contenidas en el proyecto de empleo público y su efecto
sobre la actividad económica en general”.13
Con respecto al análisis jurídico, la UCR concluyó que
el proyecto presenta graves vicios de constitucionalidad, se-
gún fue recientemente confirmado por la Sala IV.14 Dentro
de las inconsistencias señaladas se destaca la afectación en
distintos aspectos que tendría sobre el régimen constitucio-
nal de autonomía. Así, el proyecto de ley crea el Sistema
General de Empleo Público, cuyo ente rector sería la Direc-
ción General de Servicio Civil (DGSC) y sus funciones no
se limitarían a
“establecer, dirigir y coordinar la emisión de

políticas públicas y los lineamientos generales
que tiendan a la estandarización, simplifica-
ción y coherencia del empleo público, como se
expresa en el proyecto, sino que le otorga una
serie de competencias que invaden la materia de
administración de los recursos humanos de las
entidades descentralizadas”.15
Tal y como lo establece la Constitución, las universi-

dades gozan de autonomía administrativa, política y or-
ganizativa; esta última, “es muy superior a la autonomía
administrativa de la que gozan el resto de las entidades au-
tónomas, lo que les permite establecer sus propias normas
de autogobierno, potestad que incluye el establecimiento
de sus propias normas laborales y salariales internas”.16
Sumado a esto, en el plano jurídico es importante desta-
car aspectos como el del salario global y el de la gestión o
13 Rectoría, 2021.
14 Pomareda García, 2021b; Madrigal Mena, 2021.
15 Rectoría, 2021: 13.
16 Rectoría, 2021: 15.

la evaluación del desempeño propuestos en el proyecto de
ley. Aunque el primero pretende solventar las diferencias
salariales en el sector público, no considera las particula-
ridades institucionales. Con respecto al segundo, se obvia
que la gestión del desempeño “es parte de las políticas pro-
pias de la autoorganización que implica la independencia
administrativa, política, de organización y gobierno”17 para
de seguido imponer un sistema de gestión de desempeño
ajeno a la cultura universitaria. Mediante este procedi-
miento, aparte de no reconocer la diversidad de activida-
des desarrolladas por las universidades públicas, se omite
la pertinencia que tienen la experiencia y el conocimiento
como criterio de evaluación de los funcionarios de las ins-
tituciones de educación superior.
Los aspectos señalados anteriormente le otorgarían al
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(Mideplan), y a la DGSC, la potestad de emitir lineamientos
generales que regulen tanto el del salario global como la
gestión o la evaluación del desempeño. Según el criterio de
la Rectoría de la UCR, respaldado por las otras universida-
des estatales representadas en el Consejo Nacional de Rec-
tores (Conare),18 esto implica una afectación a la autonomía
y funcionamiento de las universidades estatales:
“esto no solo puede afectar las autonomías según lo

dicho, sino que puede no adecuarse a las particula-
ridades de cada ente público. Las funciones son di-
versas y no son necesariamente equiparables, tal y
como lo atestiguan diversas regulaciones vigentes,
entre ellas, el Código Municipal, la ley orgánica del
Poder Judicial y los estatutos universitarios”.19
17 Rectoría, 2021: 18.

18 Solano Agüero, 2021.
19 Rectoría, 2021: 20.

Por último, en el plano político, es importante destacar la
celeridad con la que se discutió este proyecto de ley, lo cual
ha limitado una adecuada ponderación de sus implicaciones
y alcances y ha dejado más dudas que respuestas en torno a
las necesidades que eventualmente podrían solventarse tras
su aprobación. En consecuencia, se ha minado la confianza
que algunos sectores tienen en el proyecto, especialmente en
una coyuntura como la que vive el país a raíz de la pandemia
por COVID-19 y existe temor por el futuro de las institucio-
nes públicas y el impacto que tendría el proyecto sobre la
sociedad. Así lo establecieron los consejos universitarios de
las universidades estatales, en un pronunciamiento conjunto,
que fue dado a conocer el 17 de febrero de 2021:
“las universidades estatales somos herederas de

una visión de Estado inclusivo, solidario y demo-
crático, de esta manera, conscientes que nuestras
acciones del presente marcarán indeleblemente el
futuro de las próximas generaciones, más allá de
la crisis fiscal y los efectos adversos de la pande-
mia, repudiamos todas aquellas iniciativas de ley
y reformas sustentadas en líneas de pensamiento
ligeras, intereses cortoplacistas y mercantilistas,
que so pretexto de contribuir al fortalecimiento
de dicho modelo estatal, menoscaban ferozmente
una institucionalidad visionaria que procuraba la
supresión de toda forma de desigualdad, la defen-
sa de los derechos inalienables de los pueblos y la
promoción de un desarrollo económico sustentado
en el principio de solidaridad, al cual todos y todas
debemos contribuir para su consolidación”.20
De lo anterior se desprende que las preocupaciones sus-

citadas por este proyecto de ley van más allá de una cuestión
20 Consejos universitarios de las universidades públicas, 2021.

salarial, algo en lo que han concentrado su atención las
cámaras empresariales y los medios de comunicación alia-
dos con el Gobierno. Tampoco el proyecto representa en sí
un saneamiento de las finanzas públicas, pero sí una pro-
funda transformación de la estructura institucional del país
en un sentido socialmente regresivo. Asimismo, se debe
resaltar que el debilitamiento de la educación superior pú-
blica va más allá de su dimensión fiscal y presupuestaria,
dado que las universidades estatales, desde la década de
1980, se convirtieron en uno de los principales bastiones de
resistencia frente al avance del neoliberalismo.
3. FEES
Asimismo, la gestión de Alvarado ha estado dominada
por discusiones en torno a la forma de asignar o calcular
el FEES. Durante la primera administración del PAC, en-
cabezada por Luis Guillermo Solís Rivera (2014-2018), el
FEES tuvo un importante crecimiento: 14 por ciento en
2015, 7,4 por ciento en 2016, 8,6 por ciento en 2017 y 3,7
por ciento en 2018.21 A partir de 2019, ha experimentado
el crecimiento más bajo de los últimos seis años. Por esta
razón, luego de la aprobación de la reforma tributaria, las
universidades públicas iniciaron un proceso judicial contra
el Ministerio de la Presidencia, el Ministerio de Hacienda
y Mideplan para que sus presupuestos no fueran afectados
por dicha reglamentación, en particular por la regla fiscal.
En mayo de 2019, las universidades presentaron una
demanda ante el Juzgado Contencioso Administrativo para
anular un decreto ejecutivo emitido en febrero de ese año,
el cual incluyó a dichos centros de enseñanza entre las
instituciones autónomas afectadas por la reforma fiscal,
21 Contraloría General de la República, 2018a: 89-90.

en particular lo concerniente al empleo público.22 En esta
misma línea, durante 2019 Conare también realizó una
consulta ante la Sala Constitucional, sobre la reducción
del presupuesto destinado al FEES. Su asesor legal, Gas-
tón Baudrit Ruiz, rechazó la inclusión referida y argumen-
tó que la aplicación de la regla fiscal a las universidades
es imprecisa e incierta, por lo que solicitó que se revisara
la constitucionalidad de la rebaja que sufrió el FEES en
2019, debido a que la Constitución indica que ese fondo no
se puede reducir.23
Posterior a la aprobación de la reforma fiscal ha habi-
do mucha incertidumbre para las universidades estatales,
ya que se presentan cambios en el monto del presupuesto
disponible, pero también en la posibilidad de administrarlo
con base en la autonomía universitaria. Así, el presupuesto
de la UCR para 2021 fue afectado tanto por la aplicación de
la regla fiscal como por la coyuntura vivida a raíz de la pan-
demia por COVID-19. Dentro de las partidas que presenta-
ron reducciones se pueden destacar las siguientes: tiempo
extraordinario, jornales, equipo, proyectos específicos de
mantenimiento, viáticos y transporte al exterior, combusti-
ble, prestaciones legales, becas a funcionarios, partidas ins-
titucionales de servicios públicos, información, recursos de
información bibliográfica, proyectos institucionales, apoyo
a las vicerrectorías y partidas de operación.24
4. Tensiones y movilizaciones
Una vez que Alvarado asumió la presidencia en mayo
de 2018, inició un período de incertidumbre, movilización
y tensión para las universidades públicas. Rápidamente co-
menzaron las primeras manifestaciones universitarias para
22 Mora Zamora, 2019a.

23 Jiménez Mata.
24 Amador Salazar, 2020.

mostrar su rechazo a la reforma fiscal, en especial de cara a
su aprobación en primer debate. Sin embargo, tales protes-
tas tuvieron un impacto limitado porque las comunidades
universitarias estaban profundamente divididas, entre un
sector minoritario, opuesto a la reforma de manera belige-
rante, y otro mayoritario, que la apoyaba o no la combatía.
En este último se ubicó buena parte de las altas autoridades
universitarias, que albergaban la expectativa de mantener
con el nuevo Gobierno del PAC la misma relación privi-
legiada que tuvieron durante la administración de Solís,
la cual en un momento hasta manifestó estar dispuesta a
enfrentar a la Asamblea Legislativa si se cuestionaba el
FEES.25 A esa esperanza contribuyó el propio Gobierno,
pues dio a entender que las universidades estarían exentas
de la regla fiscal.26
Después de que fue evidente que se les iba a aplicar
dicha regla,27 comenzó un proceso de polarización con-
tra el Gobierno, que adquirió fuerza después de que el
Ministerio de Hacienda procuró redefinir la asignación
de recursos de las universidades.28 Fue entonces que los
rectores decidieron movilizar a las comunidades univer-
sitarias en defensa de la autonomía. Ana Rosa Ruiz Fer-
nández, integrante del Consejo Institucional del ITCR,
al participar en una de las manifestaciones realizadas en
septiembre de 2019, indicó:
“es importante que todo el Tecnológico, en sus sedes

y centros académicos, estemos presentes en esta pro-
blemática. Se está discutiendo el modelo económi-
co y social del país, no solo una reforma fiscal para
cerrar el déficit fiscal del país. Va más allá, están
25 Rodríguez Godínez, 2016; Arrieta Arias, 2017; Núñez Chacón, 2018b.

26 Gestión UCR, 2018.
27 Gestión UCR, 2019.

haciendo reformas que modifican el financiamiento
de las universidades públicas, donde llegan personas
de poblaciones muy vulnerables”.29
Para entonces, sin embargo, ya era muy tarde. No solo

fue que los rectores desmovilizaron a sus bases de apoyo tras
revertir la intervención del Ministerio de Hacienda el 22 de
octubre de 2019,30 sino que desde antes las comunidades
universitarias fracasaron en dar un apoyo estratégico a las
movilizaciones populares contra la reforma fiscal del último
trimestre de 2018. Además, el discurso antiestatal y crimina-
lizador de los empleados públicos, desplegado por las cáma-
ras empresariales, los grandes medios de comunicación y el
propio Gobierno de Alvarado tuvo repercusiones en el estu-
diantado universitario, al que dividió. De esta forma alumnos
del ITCR, la Universidad Nacional (UNA) y la Universidad
Estatal a Distancia (UNED) abrieron un frente interno al pro-
nunciarse a favor tanto de una redistribución de los recursos
del FEES como de una reducción de los salarios del personal
académico y administrativo.31 En el caso de la Universidad
Técnica Nacional (UTN), una parte del recorte fue aplicado
a las becas de los estudiantes, lo que fraccionó internamente a
la comunidad académica con respecto a esta medida.32
Si bien en marzo de 2021 Patricia Quesada Villalobos,
presidenta del Consejo Universitario de la UCR, argumen-
tó que “tenemos que estar en las calles”, ya la pandemia
por COVID-19 había limitado seriamente las posibilida-
des de movilizar a docentes, administrativos y estudiantes.
Aunque Quesada insistió en que era “muy peligroso el mo-
mento en el que estamos” y resaltó que “tanto el Ejecutivo
29 Umaña Venegas, 2019.

30 Mora Zamora, 2019b.
31 Díaz Zeledón, 2019b; Córdoba González, 2019; 2020b.
32 Molina Rodríguez, 2020.

como el Legislativo tienen que darse cuenta de que todavía
hay una universidad que está dispuesta a luchar, no solo
por ella misma, sino por el país que tanto nos ha costado
conformar y que ahora está en peligro”,33 las movilizacio-
nes fueron mínimas.
En contraste, el presidente Alvarado y la Uccaep fue-
ron más exitosos en insistir que las universidades debían
ser parte de la reforma del empleo público a pesar de
la argumentación presentada por estas instituciones en
torno a su inminente afectación. El mandatario defendió,
hasta el último momento de discusión del proyecto de ley,
la necesidad de incluir a las universidades y mostró su
apoyo a una moción presentada por la diputada del Par-
tido Liberación Nacional (PLN), Yorleny León Marchena,
que pretendía modificar el artículo 6 de la propuesta le-
gislativa para incluir a las universidades dentro del Siste-
ma General de Empleo Público.34
A su vez, la Uccaep caracterizó a las universidades, así
como a otras instituciones públicas, como las principales
responsables de los problemas que pretendía resolver la re-
forma del empleo público. Sobre el déficit fiscal que enfren-
ta el país, el presidente de la Uccaep, Álvaro Sáenz Saborío,
afirmó que estaba “ligado a la irresponsabilidad del Poder
Judicial, al evadir el acatamiento de la regla fiscal, las uni-
versidades públicas que gastan a manos llenas y a la cegue-
ra de ignorar la crisis que aún vive Costa Rica”.35 Lejos de
ser una excepción, este tipo de discurso ha sido la norma.
Ante la posibilidad de que las universidades quedaran fue-
ra de la Ley Marco de Empleo Público mediante una moción
presentada en la Asamblea Legislativa, Maurizio Musmanni
33 Ugarte Jiménez, 2021e.

34 Condega Rodríguez, 2021.
Privado, 2020b.

Cordero, presidente de la Cámara Costarricense de la
Industria Alimentaria (Cacia), manifestó en marzo de 2021:
“con el inicio de un proceso de exclusiones de ins-

tituciones del Estado de la Ley de Empleo Públi-
co, siendo las universidades las entidades que más
agravan la situación que se deseaba arreglar, nos
encontramos frente al inminente desmantelamiento
del espíritu original de la Ley, motivo por el cual,
no debemos olvidar ahora de lo poco que el país
iba a avanzar en materia de reforma del Estado”.36
De manera similar, se manifestó la Cámara de Industrias

de Costa Rica (CICR) y la Uccaep. Mientras la CICR clamó
por aclarar el asunto de la autonomía para evitar que las
universidades la utilizaran a su conveniencia, y la asoció
con “privilegios” salariales de “algunos funcionarios”, la
Uccaep indicó que la moción posibilitaba que las autori-
dades universitarias crearan diferencias a su favor, lo cual
resultaría en “una odiosa desigualdad”, opuesta al “espíri-
tu” de la reforma, “que es ordenar el esquema laboral en el
sector público”.37 Al tiempo que las comunidades univer-
sitarias no lograron formar un fuerte frente común con am-
plio respaldo popular, los poderosos grupos empresariales
sí consiguieron, una vez más, presentar como necesarios y
progresivos sus estrechos y regresivos intereses de clase.
Conclusión
A diferencia de otros países de América Latina, donde
el sector educativo privado –en sus distintos niveles y mo-
dalidades– tuvo importancia desde el siglo XIX, en Costa
Rica, la enseñanza ha sido predominantemente pública
36 Ugarte Jiménez, 2021f.

37 Ugarte Jiménez, 2021f.

desde antes de la independencia de España (1821).38 En la
década de 1970, en un contexto de crecimiento de la matrí-
cula universitaria y limitaciones al acceso a ciertas carreras
como Derecho y Medicina, se abrió la puerta a la educación
superior privada. Luego de que en el decenio de 1980 se
empezaran a aplicar las primeras políticas neoliberales, las
universidades privadas se expandieron, debido a la falta de
regulación de esta actividad, que se benefició de los fon-
dos de la Comisión Nacional de Préstamos para Educación
(Conape), la restricción impuesta por las universidades es-
tatales al ingreso de nuevos alumnos y la forma de calcular
el FEES, determinada por la inflación y el compromiso de
generar fondos propios.39
Entre 1990 y 1991, Thelmo Vargas Madrigal, ministro
de Hacienda del Gobierno de Rafael Ángel Calderón Four-
nier –quien alcanzó la presidencia como candidato del Par-
tido Unidad Social Cristiana (PUSC)–, intentó radicalizar la
reforma neoliberal de la educación superior pública, pero
su intento fue derrotado por las masivas movilizaciones de
estudiantes, académicos y funcionarios administrativos.40
A partir de entonces, las universidades estatales lograron
un acuerdo con el Poder Ejecutivo que les aseguraba un
crecimiento mínimo a cambio de algunas modificaciones,
las cuales reforzaban la vinculación entre actividades aca-
démicas y mercado.
Tal arreglo institucional experimentó una primera varia-
ción importante en 2010, cuando una decisión de la Sala
Constitucional abrió el camino para que las universidades
aprobaran cambios en su sistema salarial que, mientras
elevaban el porcentaje de anualidades, rompían su tope, lo
que originaba una situación insostenible a corto plazo para

39 Cortés Ramos, Alberto, 1995.
40 Díaz Arias, 2021: 136-146.

las finanzas universitarias.41 Una segunda modificación
de fondo ocurrió durante la administración de Solís, que
incrementó significativamente el FEES. Ambos cambios
crearon condiciones favorables para que tanto cámaras em-
presariales como medios de comunicación iniciaran, ya en
el Gobierno de Solís, una fuerte campaña contra las univer-
sidades estatales.42
De esta forma, cuando Alvarado asumió la presidencia
en 2018 estaban dadas las condiciones para retomar el es-
fuerzo emprendido por Vargas casi treinta años atrás, pero
ahora como parte de proyectos mayores: la reforma tribu-
taria y la del empleo público. Dado que las comunidades
universitarias y sus altas autoridades fallaron en dimen-
sionar a tiempo la magnitud de la amenaza que se cernía
sobre la educación superior pública, no se movilizaron o lo
hicieron de manera parcial y limitada. Con los cambios ya
aprobados y los que están en curso, las universidades es-
tatales costarricenses están en vías de ajustarse al modelo
neoliberal que se ha impuesto en América Latina en las
últimas décadas, más cerca del Chile de Pinochet que de
la reforma de Córdoba.43
41 Sala Constitucional, 2009.

42 Gestión UCR, 2014; 2016; Vargas Vargas, 2015.
43 Yarzábal Terra, 2001: 9-15.

Capítulo 12
Género, diversidad sexual y feminismos
Sofía Cortés Sequeira
T iene como objetivo el presente capítulo analizar las

políticas impulsadas por la administración de Carlos
Alvarado Quesada en materia de género y diversidad se-
xual, para discutir los avances, las contradicciones y los re-
trocesos que ha experimentado el Gobierno en esta materia.
Para esto, en el primer apartado se analizarán las políticas
respectivas durante el inicio de la administración y la ten-
sión introducida por el debate sobre la reforma fiscal. En el
segundo, se abordarán las discusiones acerca del retroceso
en los derechos laborales de las mujeres, mientras que, en
el tercero, se estudiarán las renuncias de Patricia Mora Cas-
tellanos, ministra de la Condición de la Mujer, y Margarita
Salas Guzmán, comisionada presidencial para Asuntos de
la Población LGBTIQ, con el fin de encontrar los motivos
de esas salidas y sus vínculos con las políticas indicadas.
1. Norma técnica y reforma fiscal

A poco menos de un mes de que se realizara la segunda
ronda presidencial, el 8 de marzo de 2018, Alvarado, candi-
dato del Partido Acción Ciudadana (PAC), anunció, median-
te una conferencia de prensa, la firma de una alianza para
conformar un gobierno de “unidad nacional” con el ex can-
didato del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), Rodolfo
Género, diversidad sexual y feminismos 215

Piza Rocafort.1 A pesar de que durante la campaña electoral
la candidatura de Alvarado había cosechado el apoyo del
movimiento feminista y de diversidad sexual al posicionarse
abiertamente en favor del avance de una agenda de dere-
chos, el segundo punto del capítulo dos del acuerdo firmado
por Piza y Alvarado, explícitamente incluyó el compromiso
de no modificar ninguna ley relacionada con el aborto, ni
ampliar, vía interpretación, protocolo o reforma, lo ya con-
tenido en el artículo 121 del Código Penal, que permite la
aplicación del aborto terapéutico en Costa Rica desde 1971.
En cuanto al matrimonio igualitario, si bien Piza reafirmó
su oposición, indicó que respetaría la resolución de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en esta
materia. A nivel económico, ambos se comprometieron a
impulsar una serie de medidas y proyectos de reforma fiscal
centrados en la austeridad, la contracción del gasto público
y el aumento de los impuestos indirectos.2
Por un amplio margen, el primero de abril de 2018,
Carlos Alvarado derrotó al conservador Fabricio Alvarado
Muñoz. Parecía que triunfaba el grupo político más afín al
feminismo. No obstante, el 25 de abril, la administración
saliente de Luis Guillermo Solís Rivera anunció, repenti-
namente, que no continuaría con la tramitación de la norma
técnica necesaria para implementar de manera efectiva el
aborto terapéutico en los centros de salud del país, lo que
encendió las alarmas dentro del movimiento feminista.3 En
este marco, el 26 de abril, como presidente electo, Carlos
Alvarado informó que la exdiputada Mora del partido Fren-
te Amplio (FA) asumiría como ministra de la Condición de
la Mujer y jerarca del Instituto Nacional de las Mujeres
(Inamu). De manera inmediata, esto desató las críticas de

216 Sofía Cortés Sequeira

los partidos y los grupos de corte conservador que, durante
la campaña electoral, habían propuesto el cierre de esa
institución.4 Mora definió como ejes temáticos prioritarios
de su gestión la corresponsabilidad social de los cuidados,
los derechos sexuales y reproductivos, la prevención y la
atención de la violencia contra las mujeres, los derechos
laborales y la participación política femenina.5
Sobre las políticas dirigidas a la población sexualmente
diversa, el Gobierno de Alvarado, que asumió funciones
el 8 de mayo de 2018, se comprometió a acatar e imple-
mentar, en todos sus alcances, la resolución que la Corte
IDH emitió para Costa Rica en enero de ese año, luego
de una consulta realizada por la administración de Solís.
Dicha instancia ordenó al país garantizar a las personas
sexualmente diversas todos los derechos existentes en la
legislación nacional, incluido el matrimonio, así como el
derecho a que las personas pudieran cambiar su nombre
en los registros del Estado, según la identidad de género
autopercibida.6 En tal dirección, el 17 de mayo el Gobierno
anunció la creación, vía decreto, de un comisionado presi-
dencial para Asuntos de la Población LGBTIQ, responsa-
ble de coordinar los esfuerzos institucionales para acatar a
plenitud la resolución de la Corte IDH.7
Entre las atribuciones de ese cargo estaban dar segui-
miento y evaluar los planes contra todo tipo de discrimina-
ción por orientación sexual, identidad y expresión de género
en las instituciones públicas; apoyar la creación y el avance
de proyectos de ley; establecer mecanismos de participación
de la sociedad civil en el diseño y la evaluación de políticas
públicas; elaborar la Política Nacional para una Sociedad
4 Chinchilla Cerdas, 2018a; Angulo Rosales, 2018; Cambronero Rodríguez,

2018a.
5 Mora Castellanos, 2020b.
6 Chinchilla Cerdas y Cambronero Rodríguez, 2018a.

Igualitaria, Libre de Discriminación por Orientación Sexual
e Identidad de Género; apoyar en la ejecución de políticas
públicas; dar seguimiento a las políticas contra la discrimi-
nación hacia la población LGBTIQ; coordinar con ministe-
rios y otras instancias estatales; representar oficialmente al
Gobierno en actividades afines a estas responsabilidades; y
coordinar con distintas entidades para recolectar datos so-
bre la población sexualmente diversa en el país.8
Luis Eduardo Salazar Muñoz fue nombrado asesor legal
presidencial y responsable de esta comisión. Abogado y ac-
tivista del Frente de Derechos Igualitarios (FDI), Salazar
había sido parte del equipo que redactó la consulta a la Cor-
te IDH en la administración anterior. Asimismo, participó
en la coordinación y la elaboración del Reglamento para
los Contratos de Colaboración Público Privada, junto con
las cámaras del sector privado y entidades públicas, y en
el proceso de adhesión de Costa Rica ante la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). 9
En apoyo de esas iniciativas, el 28 de junio de 2018 se
emitió un decreto ejecutivo y una directriz presidencial que
ordenaban: en primer lugar, que todas las instituciones esta-
tales modificaran los documentos, los trámites y los registros
internos de las personas trans que desearan cambiar su nom-
bre, fotografía, sexo o género; y en segundo lugar, que actua-
lizaran sus bases de datos para evitar contradicciones entre
las nuevas cédulas de identidad y sus registros internos.10 De
igual modo, el comisionado coordinó la promoción de la De-
claración por la igualdad y la no discriminación a las parejas
del mismo sexo, firmada por los ex presidentes de la Repú-
blica: Abel Pacheco de la Espriella, Óscar Arias Sánchez,
Laura Chinchilla Miranda y Solís, así como por exministros,
8 Poder Ejecutivo, 2018e.


exvicepresidentes, exmagistrados y otras 180 personalidades
de la política costarricense.11
La posición oficial en materia de ampliación de los
derechos sexuales y reproductivos de las mujeres era, en
contraste, ambigua: el presidente asumió el cargo con una
contradicción en su propio gabinete, conformado por sec-
tores conservadores y progresistas en esta materia. Pronto,
Alvarado dejó en claro que la prioridad de su Gobierno era
el impulso a la reforma fiscal que se tramitaba en la Asam-
blea Legislativa. Para esto, el trabajo de Piza, ahora como
ministro de la Presidencia y principal gestor político del
gabinete, era esencial, así como los votos de los legislado-
res de corte conservador: no solo del Partido Restauración
Nacional (PRN), sino de todas las fracciones, ante la debi-
lidad cuantitativa de la fracción oficialista. De esa forma, el
avance en la aprobación de la norma técnica para regular
el aborto terapéutico quedó supeditado a la aprobación de
la polémica reforma fiscal que, desde un inicio, provocó el
rechazo de las organizaciones sindicales.12
Frente a este escenario, públicamente, la ministra Mora
urgió a aprobar la norma técnica, la cual debía ser presenta-
da y firmada por el ministro de Salud y el presidente. Mora
señaló que el no aprobar la norma constituiría un retroceso
y una incongruencia con las promesas de Alvarado duran-
te la campaña electoral.13 Como respuesta, la fracción del
PRN manifestó que, si el Gobierno impulsaba la norma, no
prestarían sus votos para la aprobación de la reforma fiscal
y también peligraba el apoyo de los diez votos del PUSC.14
Alvarado señaló entonces que la norma se aprobaría “cuan-
do fuera oportuno”, es decir, luego de tramitada la reforma

13 Arrieta Arias, 2018d.
14 Arrieta Arias, 2018e.

fiscal.15 Ese posicionamiento dejó en evidencia, de manera
pública y temprana, la principal contradicción entre la ges-
tión de Mora en el Inamu y la de Alvarado: mientras que
el presidente y la fracción oficialista impulsaban un tipo
de neoliberalismo progresista, Mora alentaba una agenda
feminista y antineoliberal.
Según la feminista estadounidense Nancy Fraser, el neo-
liberalismo progresista es un fenómeno que expresa una
alianza de algunos sectores de los nuevos movimientos so-
ciales con las élites políticas y económicas. En este acerca-
miento, tanto el mercado como las élites se benefician de la
fuerza cultural e identitaria de estos movimientos, lo cual
opera en beneficio de la construcción de una hegemonía
neoliberal y, a la vez, es su expresión, pues parte de los su-
jetos que impulsan estas agendas reivindicativas (feminis-
tas, antirracistas, ecologistas, entre otros) comparten ahora
una visión de mundo o una subjetividad neoliberal, en di-
ferentes grados y matices. A nivel político, se manifiesta
en gobiernos que impulsan una agenda económica, social y
política neoliberal, mientras que generan políticas identita-
rias y de derechos civiles, en este caso, apoyados por un fe-
minismo liberal que ha disociado las demandas identitarias
y de representación, de las redistributivas y económicas. 16
Así, el 12 de septiembre de 2018, Mora manifestó públi-
camente que no compartía la agenda económica del Gobier-
no y dejó clara su oposición a la reforma fiscal en discusión,
por mantener y acrecentar privilegios injustos para los gran-
des empresarios. De modo simultáneo, llamó al presidente a
abrir canales de negociación con los opositores a la reforma.
El 16 de octubre, el Inamu envió a la Asamblea Legislativa
el criterio técnico sobre dicho proyecto de ley, advirtiendo
que uno de los principales problemas era que pasaba por
15 Arrieta, Arias, 2018c.

16 Fraser, 2017: 46-64.

alto el hecho de que las políticas fiscales no eran neutras en
materia de género, sino que tenían impactos diferenciados
al insertarse en las desigualdades estructurales existentes.17
De acuerdo con el Inamu, por un lado, el recorte en los
ingresos de los programas sociales que incluía la reforma
profundizaría aún más la marginación de las mujeres en
situación de riesgo social, pues un 43,5 por ciento de los
hogares en pobreza eran liderados por mujeres. Este recorte
suponía también una disminución en los ingresos del Ina-
mu. Por otro lado, la institución señaló que el énfasis de la
reforma en los impuestos indirectos, particularmente el IVA
y los tributos a la canasta básica, golpearían con más fuerza
a las mujeres de los hogares con menores ingresos, quienes
destinaban una mayor proporción de sus recursos al consu-
mo de bienes y artículos de subsistencia, en comparación
con los varones.18 Al final, y en medio de una huelga de
grandes proporciones, la reforma se aprobó en primer deba-
te el 5 de octubre de 2018, con 35 votos a favor,19 y el 3 de
diciembre pasó sin problemas el segundo debate.20
En lo que respecta a la diversidad sexual, el 23 de oc-
tubre, el Gobierno aprobó las pautas y una mesa de trabajo
para diseñar una política para la formación y la empleabi-
lidad de las personas trans.21 El 21 de diciembre, Alvarado
firmó cuatro decretos para reconocer derechos migratorios
a parejas del mismo sexo, declarar de interés público el
Protocolo de Atención Integral de Personas Trans para la
Hormonización en la Red de Servicios de Salud, reglamen-
tar el reconocimiento del derecho a la identidad sexual y de
género de las personas extranjeras y designar el 17 de mayo
como el Día Nacional contra la Homofobia, la Lesbofobia,
17 Mora Castellanos, 2018.

18 Mora Castellanos, 2018.
19 Sequeira Chinchilla y Chinchilla Cerdas, 2018.
20 Sequeira Chinchilla, 2018b.

la Bifobia y la Transfobia. También, emitió una directriz
para que parejas del mismo sexo pudieran tener acceso a
bonos familiares de vivienda y otra para eliminar la prohi-
bición y la sanción a los notarios que celebren matrimonios
entre personas del mismo sexo.22
2. Derechos humanos sin derechos laborales

Un segundo eje de tensión entre el Inamu y la mayo-
ría del gabinete de Alvarado se creó por la discusión sobre
los derechos laborales de las mujeres, especialmente de
aquellas en condición de mayor precarización. Como indicó
Mora en un informe de diciembre de 2020, uno de los obje-
tivos centrales de su gestión fue:
“enfatizar la importancia de la dignificación y me-

jora de las condiciones laborales de las mujeres,
enfatizando el fortalecimiento de la organización
sindical de las trabajadoras de plantaciones de mo-
nocultivos, trabajadoras domésticas remuneradas,
trabajadoras ambulantes y trabajadoras de la cade-
na productiva de la pesca y afines, incluyendo la
incidencia para mejoras regulatorias en inspección
laboral y sanción, así como el trabajo hacia una re-
ducción y sanción de las brechas remunerativas que
afectan a las mujeres en el empleo y la economía”.23
Las tensiones en esta materia incrementaron luego de

que, en reacción a la huelga de tres meses que los sindica-
tos del sector público mantuvieron en contra de la reforma
fiscal, la fracción legislativa del Partido Liberación Nacional
(PLN) promovió un proyecto de ley para restringir el dere-
cho a la huelga de las personas trabajadoras, especialmente

23 Mora Castellanos, 2020b.

en el sector privado. Dicha iniciativa se aprobó en primer
debate el 3 de septiembre de 2019 con 40 votos, con el apoyo
del Poder Ejecutivo y la mayoría de la fracción oficialista.24
Ante esto, Mora denunció que dicho proyecto constituía una
grave violación a los derechos laborales de las mujeres, en
particular de aquellas que trabajan en el sector privado y las
fincas de agrocultivos: “ha habido un retroceso muy impor-
tante para todas las trabajadoras asalariadas de Costa Rica,
pero en este caso estoy hablando por ellas, por las más vul-
nerables, que no pueden perder ni un día de salario, aunque
la huelga sea justa y termine siendo legal”.25
Paralelamente, si bien ya el camino estaba despejado
para la firma presidencial de la norma técnica, luego de la
aprobación de la reforma fiscal y la renuncia de Piza como
ministro de la Presidencia en julio de 2019,26 el texto que
salió a la luz en octubre de ese año no satisfizo las expecta-
tivas de los movimientos feministas ni del Inamu. Se cues-
tionó la no inclusión de la afectación en la salud mental y
emocional de las mujeres como uno de los criterios bajo los
cuales podría solicitarse la aplicación de un aborto terapéu-
tico, lo que era incoherente con la noción integral de salud
que maneja la Organización Mundial de la Salud (OMS).27
El 4 de diciembre de 2019, el Ministerio de Salud (Minsa)
finalmente publicó el texto final de la norma técnica y lo envió
a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS) para su valoración.28 Alvarado y el ministro de Salud,
Daniel Salas Peraza, firmaron la norma el 12 de diciembre, la
cual estuvo lejos de satisfacer las expectativas del movimien-
to feminista.29 Además de lo antes señalado, Mora y otras
24 Sequeira Chinchilla, 2019c.

25 Arrieta Arias, 2019d.
26 Madrigal Quirós, 2019.
27 Acuña Marín, 2019.
28 Barquero Trejos, 2019c.

organizaciones criticaron que se exigiera la conformación
de un órgano colegiado integrado por tres especialistas (dos
en ginecobstetricia y uno en la patología de fondo), ya que
muchos hospitales nacionales no cuentan con tal personal,
especialmente en las zonas rurales, lo que reproduciría des-
igualdades estructurales y limitaría posibilidad de las mu-
jeres para acceder a este procedimiento.30
Sin embargo, la norma necesitaba ahora de la elabora-
ción de un protocolo de atención para poder implementarse
de manera efectiva en los centros de salud; la redacción de
esa norma quedó a cargo de la CCSS con un plazo para su
presentación que vencía en junio de 2020. Por su parte,
partidos políticos y grupos conservadores anunciaron el ini-
cio de una batalla legal para intentar frenar su aplicación.31
El 5 de febrero de 2020, Mora protagonizó una nueva con-
frontación pública al oponerse a un proyecto de ley pre-
sentado por la fracción del PLN, que contaba con el apoyo
del Poder Ejecutivo. Dicho proyecto proponía reformar una
serie de artículos del Código de Trabajo para flexibilizar las
jornadas laborales. El criterio técnico del Inamu se presentó
en la comisión legislativa que analizaba el proyecto. Allí
se señaló que esta modificación sería especialmente nociva
para las mujeres, ya que, al no liberárseles de su trabajo de
cuido y doméstico no remunerado, sufrirían una mayor re-
carga laboral y desgaste, a la vez que estas jornadas podrían
excluirlas aún más del mercado laboral. A nivel general,
Mora calificó esta propuesta como “nefasta” y “brutal” para
los derechos laborales de las personas trabajadoras. 32
Desde el Inamu se habían gestionado diversas inicia-
tivas, en forma de campañas y proyectos de ley, para for-
talecer los derechos laborales de las mujeres trabajadoras,
30 Cordero Parra y Valverde Villalobos, 2019.

31 Arrieta Arias, 2019e.
32 Ruiz Guevara, 2020; ElPaís.cr, 2020c.

particularmente las del sector privado e informal.33 No
obstante, el inicio de la pandemia por COVID-19 frenó
una de las propuestas más ambiciosas en esta dirección,
que consistía en una serie de ferias informativas de dere-
chos para las mujeres trabajadoras de las fincas de agro-
cultivos. Según Mora, esas iniciativas tenían el objetivo de
escuchar de primera mano las necesidades y la realidad
de las mujeres trabajadoras del sector agrícola, llevarles
servicios institucionales, así como brindarles orientación
en materia de derechos laborales y facilitar procesos de
empoderamiento y organización.34
El 6 de marzo de 2020 fue el día elegido para inaugurar
la campaña que iba a desarrollarse en la región caribe, la
zona sur y la zona norte del país, pero únicamente pudo rea-
lizarse la de Sixaola. De manera simultánea, el comisionado
presidencial para Asuntos de la Población LGBTIQ se vio
envuelto en una polémica, pues fue señalado como el asesor
legal de Casa Presidencial que revisó y avaló el decreto de
creación de la Unidad Presidencial de Análisis de Datos
(UPAD), criticada por la oposición como una agencia de es-
pionaje estatal.35 Esto provocó la renuncia de Salazar el 28
de febrero de 2020, quien manifestó su voluntad para seguir
colaborando ad honorem como comisionado y así culminar
el seguimiento de los procesos institucionales necesarios
para la entrada en vigor del matrimonio igualitario.36
Ante el severo impacto que la pandemia comenzaba a
tener en la economía, el 28 de abril de 2020, Mora y la vice-
presidenta Epsy Campbell Barr anunciaron la conformación
de un Consejo de Mujeres, instancia de carácter consultivo
conformado por mujeres empresarias, académicas, activistas
33 Instituto Nacional de las Mujeres, 2019.

34 Instituto Nacional de las Mujeres, 2020.
35 Le Lous Baltodano, 2021.
36 Céspedes Campos, 2020; Fallas Marín, 2020.

sociales y políticas, con el objetivo de identificar soluciones
efectivas para mitigar los efectos económicos y sociales
causados por la crisis sanitaria, en especial entre la pobla-
ción femenina.37 Entretanto, la urgencia del Gobierno de
contar con el apoyo de la mayoría de la Asamblea Legisla-
tiva para tramitar una serie de proyectos de ley, los cuales
estaban destinados a contraer el gasto público y reformar
el régimen de empleo estatal, hizo que la bancada oficia-
lista prestara sus votos el primero de mayo para elegir al
diputado conservador Eduardo Cruickshank Smith como
presidente del Congreso, a pesar de que él promovía abier-
tamente una agenda contraria a los derechos sexuales y re-
productivos de las mujeres y los derechos de la población
sexualmente diversa.38
Para distanciarse de las críticas de las organizaciones
feministas y de diversidad sexual, el 4 de mayo, Alvarado
celebró públicamente el nacimiento de las primeras perso-
nas a través de la técnica de fertilización in vitro en Costa
Rica, aplicada por la CCSS, luego de que en julio de 2019
se inaugurara la Unidad de Medicina Reproductiva de Alta
Complejidad. Al celebrar este logro, el presidente indicó
que “estos tres bebés son la prueba viviente” de que un
procedimiento tan sofisticado está al alcance de cualquier
familia en este país, gracias a la visión de derechos huma-
nos para todas y para todos en que se sustenta nuestra sa-
lud pública”. Sin embargo, dicho avance fue producto de
una larga lucha legal emprendida por varias familias ante la
Corte IDH, instancia que en 2012 ordenó al país implemen-
tar esta técnica en el sistema de salud pública y privada,
pero no fue sino hasta 2015 que la administración de Solís
publicó un decreto para acatar dicha resolución.39
37 Presidencia de la República, 2020m.

38 Díaz Zeledón, 2020d.
39 Campos Chacón, 2020a.

El 25 de mayo de 2020 pasó a la historia como el día en
que entró a regir el matrimonio entre personas del mismo
sexo en Costa Rica, lo que sin duda alguna constituye uno
de los avances más significativos en materia de derechos
humanos del siglo XXI. Un día antes, Alvarado se dirigió al
país en una cadena nacional y señaló:
“nuestro deber es combatir todo tipo de discrimi-

nación, sea por discapacidad, etnia, cultura, credo
religioso, sexo, identidad y expresión de género,
orientación sexual o cualquier otra. Y desde ese
enfoque que procura la defensa de todos los dere-
chos humanos, es el lugar donde hay que entender
este paso”.40
A pesar de sus cuestionables alianzas parlamentarias,

Alvarado intentaba reafirmar el compromiso de su gestión
con la agenda de derechos de la población sexualmente
diversa. Una vez culminado este proceso institucional, el
25 de junio de 2020, el Gobierno anunció la designación
de Margarita Salas como nueva comisionada presidencial
para Asuntos de la Población LGBTIQ. Salas es una mili-
tante feminista y LGBTIQ reconocida, también provenien-
te del FDI y el partido Vamos, que apoyó la reforma fiscal
en 2018.41 Al asumir el cargo indicó que el principal reto
que enfrentaría durante su gestión era seguir avanzando
en la agenda de derechos humanos de las personas se-
xualmente diversas, pues el impacto de la pandemia por
COVID-19 podría afectar más a las personas LGBTIQ, da-
dos los factores de pobreza, discriminación y exclusión.42
A su vez, Mora continuó combatiendo de manera pública
40 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2020d.

41 VAMOS, 2018.
42 Presidencia de la República, 2020n.

la propuesta de flexibilización de la jornada laboral que
se discutía en la Asamblea Legislativa y que contaba con
el entusiasta apoyo de las cámaras empresariales. A través
de sus redes sociales, el 17 de julio de 2020 denunció que
dicho proyecto constituiría un retroceso de cien años en la
legislación laboral, al legalizar la aplicación de jornadas la-
borales extendidas y extenuantes de doce horas diarias, que
afectarían gravemente la calidad de vida de las mujeres.43
Un intenso estallido social en las áreas rurales del país,
principalmente en las zonas norte y sur, se vivió en el mes
de octubre, marcado por el acelerado deterioro de las con-
diciones de vida de la población, producto de los impac-
tos económicos de la pandemia y la ausencia de políticas
efectivas para contenerlos. La consigna principal de las
manifestaciones fue no aprobar más impuestos y detener
las negociaciones de un empréstito con el Fondo Moneta-
rio Internacional (FMI).44 En ese marco, la economista Sofía
Guillén Pérez, integrante del Consejo de Mujeres, se desli-
gó de ese espacio denunciando la poca o nula voluntad de
Alvarado para que las propuestas que habían realizado tu-
vieran un carácter vinculante en la política gubernamental
y así enfrentar la crisis, lo que hacía que los esfuerzos de
ese colectivo fueran totalmente infructuosos.45
Como estrategia para desmovilizar y contener las pro-
testas, Alvarado y Cruickshank convocaron públicamente
a una mesa de diálogo multisectorial, cuyo objetivo era dis-
cutir la agenda nacional para enfrentar la aguda crisis eco-
nómica en ciernes. No obstante, los proyectos de ley que el
Gobierno ofreció aprobar en el marco de las negociaciones
con el FMI siguieron su curso en la Asamblea Legislativa.46

44 Centro de Investigación y Estudios Políticos, 2020.
45 Chinchilla Salazar, 2020a.
46 Núñez Chacón, 2020b.

En este conflictivo contexto, el 4 de diciembre de 2020, el
ministro Salas y el presidente Alvarado firmaron el protoco-
lo para la interrupción terapéutica del embarazo, que había
sido enviado por la CCSS desde el mes de junio con el fin de
uniformar los procedimientos correspondientes.47 Luego de
meses de presión, Mora celebró la firma del protocolo como
una gran conquista del derecho de las mujeres a la salud.48
3. Renuncias de Mora y Salas

Entre diciembre de 2020 y abril de 2021, los compro-
misos de Alvarado por impulsar y aprobar proyectos de ley
de reducción del gasto y reforma al empleo público provo-
caron las renuncias de Mora y Salas. Luego de participar e
incentivar los esfuerzos de diálogo y negociación para in-
tegrar a otros sectores –hasta el momento excluidos en la
construcción de las políticas económicas nacionales para
enfrentar la crisis–, Mora renunció el 7 de diciembre de
2020, después de que el presidente Alvarado reconociera
en una entrevista exclusiva al periódico La Nación que,
al margen del proceso de diálogo convocado con distintos
sectores, el Gobierno continuaba las negociaciones con el
FMI y promoviendo la agenda acordada previamente. 49 Al
respecto, Mora reclamó:
“resulta que mientras diversos sectores estuvimos

allí, entregando los acuerdos de diálogo, descono-
cíamos que don Carlos Alvarado y su equipo eco-
nómico no solo ya habían tomado la importante
decisión de iniciar las negociaciones con el Fondo
Monetario Internacional (FMI), sino que esta ya ha-
bía sido comunicada al señor director de la [sic: La]
47 Ministerio de Salud, 2020; Meléndez Díaz, 2020.

48 Condega Rodríguez, 2020.
49 González Rodicio y Artavia Gutiérrez, 2020; Díaz Zeledón, 2020e.

Nación… Muestra inequívoca de desprecio por la
lógica democrática”.50
Mora acusó al presidente de despreciar de manera

sistemática los procedimientos democráticos del país,
permitiendo la “impertinente y vergonzosa intromisión de
los grupos empresariales en el ámbito soberano del Poder
Ejecutivo”, interponiendo los intereses corporativos a los
intereses estatales, y sosteniendo privilegios para el gran
empresariado, mientras que a la mayoría de la población
la relegaba a la violencia, la pobreza y la exclusión. Asi-
mismo, criticó duramente los “salvajes” recortes al presu-
puesto nacional de 2021, apoyados por el Gobierno y la
bancada legislativa oficialista.51 En su informe final de ges-
tión, Mora destacó el impulso dado desde su despacho y en
coordinación con distintas fracciones legislativas a quince
proyectos de ley contra la violencia de género y a favor
de la igualdad, los derechos laborales y la participación
política, entre los que destacó la redacción y la aprobación
de la Ley contra el Acoso Sexual Callejero y varios proyec-
tos relacionados con las víctimas de femicidio, el derecho
a los alimentos durante la pandemia por COVID-19 y el
fortalecimiento de la Inspección General de Trabajo. Ade-
más, resaltó la participación del Inamu como coadyuvante
en numerosos casos de violencia de género y femicidios
(63 en el trienio 2018-2020). 52
Por su parte, Salas renunció el 12 de abril de 2021, lue-
go de que el presidente y la mayoría de la fracción oficialis-
ta respaldaran la inclusión de una cláusula de objeción de
conciencia en el proyecto para reformar el empleo público,
50 Díaz Zeledón, 2020e.

52 Mora Castellanos, 2020b; Observatorio de Violencia de Género contra las
Mujeres y Acceso a la Justicia, 2021.

que permitiría a los funcionarios estatales negarse a recibir
capacitaciones y procesos de formación por ir en contra de
sus valores éticos o religiosos. La inclusión de dicha cláusu-
la fue necesaria para que las bancadas conservadoras apo-
yaran esa iniciativa, prioritaria en la agenda gubernamental
y de las cámaras empresariales.53 Aparte de denunciar a la
administración de Alvarado por negociar los derechos hu-
manos de la población LGBTIQ a cambio de votos, Salas
indicó que el proceder de Alvarado atentaba directamente
contra el trabajo realizado desde el comisionado en pro del
avance de la Estrategia Nacional de Capacitación y Sensi-
bilización para el sector público sobre derechos humanos y
personas LGBTIQ.54 De inmediato, doce organizaciones y
movimientos de diversidad sexual y por los derechos huma-
nos, que en su mayoría apoyaron de manera activa a Alvara-
do durante la campaña presidencial (como Coalición Costa
Rica, Vamos, y el FDI), señalaron en un comunicado:
“con indignación atestiguamos la semana pa-

sada que la fracción oficialista, por órdenes del
presidente Carlos Alvarado, avaló la denominada
‘objeción de conciencia’, propuesta por las agru-
paciones neopentecostales y conservadoras, para
eximir a las personas trabajadoras del sector pú-
blico, de la obligación de capacitarse y formarse,
bajo el alegato de sus creencias religiosas, éticas
y morales… El repudiable canje de la ciencia y
los derechos humanos en el proyecto de Ley de
Empleo Público, es una bofetada presidencial
para toda la comunidad que le creyó que ‘nunca
más iba a caminar sola’”.55

55 Díaz Zeledón, 2021d.

A nivel laboral, la situación de las mujeres se deterioró
de manera acelerada en los primeros dos años de la gestión
de Alvarado: en el cuarto trimestre de 2018 se reportó un
14,9 por ciento de desempleo, un 16,7 por ciento en el mis-
mo período de 2019 y un 25,2 por ciento en los últimos tres
meses de 2020. En lo que se refiere al subempleo, ascendió
de 12,7, a 14,5 y a 22,2 por ciento respectivamente56, lo que
supuso un deterioro en las condiciones materiales de vida
de este sector de la población, especialmente de aquellas
mujeres ubicadas en los quintiles más bajos y con menor
nivel de escolaridad.
Conclusión
En términos generales, la gestión de Alvarado muestra
el apoyo a una agenda progresista de avance en derechos
sexuales y reproductivos, reivindicaciones identitarias y de
derechos civiles, disociada de las demandas de una justa re-
distribución de la riqueza con equidad de género. Tal contra-
dicción estuvo en el fondo de las discrepancias entre el Inamu
y el presidente y su equipo económico. La gestión de Mora en
el Inamu, de corte feminista y antineoliberal, se caracterizó
por una permanente confrontación con la agenda económica
de la administración. Así, el apoyo y el avance de la agenda
progresista por parte del Poder Ejecutivo estuvieron siempre
supeditados a los compromisos y las negociaciones del presi-
dente con los sectores conservadores y neoliberales, según lo
demostró el debate alrededor de la reforma fiscal y la iniciati-
va para reformar el empleo público. En esta dinámica residió
el fundamento de las renuncias de Mora y Salas.
Si bien hubo un avance en cuanto a derechos sexuales,
reproductivos, identitarios y civiles, tendencia que viene
56 Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2019: 14-15; 2020d: 13-15;

2021b: 14, 17.

desde la administración de Solís, también hubo un evidente
retroceso en los derechos laborales y económicos y en las
condiciones materiales de vida de las mujeres, especialmen-
te de aquellas pertenecientes a los estratos socioeconómicos
más bajos y menos escolarizados, lo que en la práctica las ex-
cluye del ejercicio de la mayoría de sus derechos fundamen-
tales. Por consiguiente, el Gobierno de Alvarado se inscribe
dentro de la tendencia del “neoliberalismo progresista”,
planteada por Fraser, que vincula la dinámica desreguladora
y la subjetividad individualista y emprendedora con las de-
mandas de autonomía y empoderamiento feminista de corte
liberal. Así, Alvarado ha promovido la agenda de ampliación
de derechos sexuales y reproductivos de las mujeres y de la
población sexualmente diversa para impulsar el apoyo social
a su gestión, a la vez que ha impulsado una agenda regresiva
en materia de derechos laborales y económicos.
Consistente también con lo planteado por Fraser, este
vínculo entre neoliberales y feministas liberales, así como
la polarización impulsada por neoliberales progresistas y
conservadores, tiene el efecto de crear un sentido común en
importantes segmentos de la población, alrededor de que la
agenda feminista y de diversidad sexual forma parte exclu-
sivamente del proyecto de las élites. Por tanto, se la disocia
de la realidad y los intereses de los sectores populares, lo
que facilita su explotación electoral, en especial por los po-
pulismos neopentecostales. Aunque el Gobierno y el PAC se
han opuesto a los partidos políticos confesionales en defensa
de una agenda de derechos de las mujeres y de la población
sexualmente diversa, en última instancia, han estado dis-
puestos a negociar con esas organizaciones, en función del
avance de proyectos de ley clave para profundizar la reforma
neoliberal del Estado. Esto les ha pasado una cara factura en
su base social de apoyo, particularmente con el distancia-
miento de activistas, colectivos y organizaciones feministas y
de diversidad sexual que los respaldaron en un inicio.

Capítulo 13
Medios de comunicación: de la alianza
estratégica al desencuentro
Gustavo Fuchs
E l objetivo de este capítulo es analizar la relación entre

los medios de comunicación y la administración de
Carlos Alvarado Quesada mediante un repaso por el po-
sicionamiento mediático durante los principales hitos que
marcaron las tensiones y las convergencias entre el Gobier-
no y los medios. El período estudiado se caracteriza por una
radicalización política de la derecha, como resultado de las
elecciones de 2018,1 la cual estuvo influenciada por un con-
senso ideológico neoliberal-conservador en torno a la situa-
ción fiscal que atravesaba el país.2 Con el objetivo de que el
análisis sea representativo de los medios más importantes
en los diferentes formatos mediáticos (prensa escrita, televi-
sión, radio e internet, respectivamente), se hizo una revisión
de las publicaciones en Facebook del Diario Extra, La Na-
ción, Telenoticias, Noticias Repretel, Noticias Monumental y
crhoy.com, durante los períodos de tiempo correspondientes
a cada hito. Se seleccionó esta red social dada su importan-
cia en el consumo de noticias y el uso que hacen de ella los
medios para difundir su producción.3
Para cumplir con el objetivo planteado, el capítulo se
organiza en cuatro secciones: el tratamiento mediático
1 Treminio Sánchez y Salas Naranjo, 2021: 8.

2 Muñoz-Portillo, 2020: 281.
3 Siles González, Campos Acuña y Segura Castillo; 2018: 38; Centro de Inves-
tigación y Estudios Políticos, 2019.
Medios de comunicación 235

durante el proceso de discusión de la Ley de Fortalecimiento
de las Finanzas Públicas (más conocida como reforma o plan
fiscal), la discusión y aprobación de la Ley para Brindar
Seguridad Jurídica sobre la Huelga y sus Procedimientos
(denominada como ley antihuelgas), el caso de la Unidad
Presidencial de Análisis de Datos (UPAD) y la situación fis-
cal en el contexto de la pandemia por COVID-19. El capítu-
lo concluye con algunas observaciones a partir de los hitos
analizados, y propone una discusión en torno a los medios
en el contexto político contemporáneo.
1. Consenso y reforma fiscal

Desde el inicio del período presidencial, en 2018, el
nuevo Gobierno se avocó a un tema que había tenido prota-
gonismo durante la campaña electoral: priorizó la discusión
de una nueva reforma fiscal, ante la urgencia de buscar so-
luciones a un asunto cuya discusión había sido postergada
desde 2014. A partir de este último año, el entonces ministro
de Hacienda, Edgar Ayales Esna advirtió a los candidatos
presidenciales que el déficit se estaba volviendo insosteni-
ble y el aspirante del Partido Acción Ciudadana (PAC), Luis
Guillermo Solís Rivera, se comprometió en campaña a no
introducir una reforma fiscal durante los primeros dos años
de su mandato.4 En contraste, en sus primeras palabras a la
prensa después de su toma de posesión, Alvarado solicitó
a la nueva Asamblea Legislativa su apoyo para aprobar la
reforma fiscal.5 Para finales de julio de 2018, la oposición
y el Gobierno alcanzaron un texto de consenso, el cual se
aprobaría rápidamente entre agosto y diciembre de ese año,
utilizando un procedimiento especial para levantar varios
requerimientos procedimentales.

5 Loaiza Naranjo, 2018.
236 Gustavo Fuchs

Un aspecto importante a destacar es el bajo apoyo al
Gobierno de Alvarado: con apenas cien días de iniciado su
mandato, acumulaba 47 por ciento de percepciones nega-
tivas y solo 28 por ciento de opiniones positivas,6 eviden-
ciando que la configuración multipartidista de la nueva
administración no se traducía en popularidad, ni tampoco
en alianzas en el plenario legislativo, pues, temprano en la
gestión de Alvarado, el Partido Liberación Nacional (PLN)
se desmarcó7 del autodenominado gobierno de unidad na-
cional, mientras que la bancada del Partido Unidad Social
Cristiana (PUSC) –a pesar de que miembros de su partido
conformaban el 24 por ciento del gabinete–8 condicionó su
apoyo a cambio de impulsar recortes al gasto.9 En este con-
texto comenzaba la discusión sobre la reforma fiscal.
Alrededor del problema fiscal surgieron tres perspecti-
vas: quienes abogaban por una mayor austeridad (princi-
palmente el PLN y el PUSC),10 quienes consideraban que
la ampliación de la base impositiva –a través del impuesto
sobre el valor agregado (IVA)– ayudaría a resolver el déficit
y, finalmente, quienes alertaban sobre el peso de la evasión
y la elusión fiscal y proponían una reforma progresiva que
mejorara la capacidad de recaudación del Estado. A pesar
de que la reforma se legitimó ante la urgencia de resolver
problemas estructurales que limitaban la capacidad de fi-
nanciamiento del Estado,11 la ministra de Hacienda, Rocío
Aguilar Montoya, admitiría que el proyecto por sí solo sería
insuficiente y que su aprobación tenía como objetivo recu-
perar la confianza de las calificadoras de riesgo con el fin
6 Centro de Investigación y Estudios Políticos, 2018a.

7 Alvarado Leiva, 2018.
8 Cambronero Rodríguez, 2018b.
9 Solano Rodríguez, 2018.
10 Chinchilla Cerdas, 2018b; Aronne Sparisci, 2018.
11 Núñez Chacón, 2019: 18-19.

de restructurar la deuda.12 En este contexto, el proyecto de
consenso reflejó el resultado de las presiones por una ma-
yor austeridad, condición del PLN y el PUSC a cambio de
su apoyo, que además fueron acompañadas por una serie
de medidas de contención del gasto anunciadas el 30 de
mayo por Aguilar.13 También se incorporó la ampliación de
la base impositiva impulsada por el oficialismo. El proyec-
to, de índole recortista, incluyó pocas disposiciones para
combatir la evasión fiscal,14 aunque el Gobierno argumentó
en redes sociales que la trazabilidad que permitiría el IVA
sería una forma de enfrentar la evasión.15
En términos generales, los principales medios se sumaron
al llamado de apoyo de Alvarado. Una notable excepción fue el
Diario Extra, que, desde el inicio del período presidencial, se
posicionó en contra de la reforma fiscal. Ese periódico y crhoy.
com buscaron reenfocar la discusión de la reforma fiscal hacia
la oposición a más impuestos, apelando a un sector de la po-
blación opuesta a mayores tributos. Así, el Diario Extra tituló
“Presidente insiste en meter impuestos”, para referirse a las pa-
labras de Alvarado en un evento público,16 mientras que crhoy.
com señaló “Presidente ‘está empeñado’ con nuevos impuestos
antes de su primer año”,17 refiriéndose a las declaraciones de
Alvarado en torno al plan fiscal. Por su parte, en el editorial
del 14 de mayo de 2018, La Nación aseguró que el Gobierno
debería ir más allá de una reforma fiscal, planteando la necesi-
dad de “adoptar medidas legales (no solo administrativas, que
pueden ser pasajeras) de contención del gasto suficientes para
disminuir el faltante [déficit fiscal]”.18 Esta posición coincidía
12 Sequeira Chinchilla, 2018c.

13 Alfaro Morera, 2018b.
14 International Monetary Fund, 2019.
15 Presidencia de la República, 2018k.
16 González Ugalde, 2018b.
18 La Nación, 2018a.
238 Gustavo Fuchs

con la del PLN, por lo que ese medio veía con buenos ojos el
acercamiento entre los liberacionistas y el Gobierno.
Conforme avanzó la discusión y el Gobierno planteó la
necesidad de una reforma al empleo público, junto a una
serie de medidas de contención del gasto, se incluyó la regla
fiscal en la reforma, que fijaba un tope legalmente vincu-
lante al gasto público. La Nación hizo eco de la propuesta
oficialista en un editorial de julio de 2018, pues afirmó: “es
necesaria una eficaz ley de empleo público, que regule de
una vez por todas las inequidades e ineficiencias en esta
materia. También vale la pena adoptar una regla fiscal que
ponga un límite superior al déficit”.19
Ese enfoque sobre el gasto marcó la línea de ese diario.
De esta forma, cuando la Asociación Bancaria Costarricen-
se (ABC) anunció públicamente su apoyo a la reforma fiscal,
La Nación aclaró que compartía esa posición en su editorial
del 9 de julio de 2018, pero reiteró su llamado a enfocarse
en el gasto: “una reforma fiscal no solo debe tener presen-
te el aumento de la carga impositiva porque podría atentar
contra la reactivación económica. Es necesario racionalizar
el gasto público, controlando su expansión y asegurando
su eficiencia”.20 En contraste, cuando el Gobierno planteó
introducir la renta global (impuesto sobre la suma de los
ingresos de una persona física o jurídica), el diario llamó a
la Asamblea Legislativa a actuar con “precaución”, advir-
tiendo que “siempre es necesario recordar la necesidad de
cuidar el gasto”.21
Conforme avanzó la discusión fiscal, los sindicatos
asumieron una posición contraria al texto, debido al im-
pacto que tendría sobre los salarios del sector público.22
19 La Nación, 2018b.
20 La Nación, 2018c.
21 La Nación, 2018d.
22 Alfaro Morera, 2018c.

Asimismo, sindicatos, analistas y académicos resaltaron
la importancia de abordar el problema de la evasión, pero
el Gobierno buscó minimizar ese asunto. Aprovechando la
poca claridad sobre las cifras de evasión fiscal –según es-
tudios del Ministerio de Hacienda, la evasión y la elusión
ascendían a 8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB)
en el 2013, el último disponible–,23 la ministra Aguilar optó
por tomar como referencia un estudio sobre brechas tribu-
tarias realizado por el Fondo Monetario Internacional (FMI)
para situar la cifra en un 4,6 por ciento del PIB,24 aun cuan-
do el mismo estudio afirmaba que no medía la evasión.25
Los medios replicaron la estrategia de minimizar el peso
de la evasión: entre mayo y julio de 2018, 460 publicacio-
nes de los medios seleccionados se enfocaron en la reforma
fiscal en términos generales o su trámite legislativo y 231
publicaciones se enfocaron en el gasto del Estado. En con-
traste, apenas se registraron 21 publicaciones sobre evasión
fiscal en el mismo período de tiempo, eso, a pesar de que la
Contraloría General de la República (CGR) advirtió que la
inacción de la Dirección General de Aduanas generaba una
preocupante desaceleración en la recaudación del impuesto
a las importaciones26 y, además, señaló que Hacienda care-
cía de herramientas para denunciar la evasión fiscal.27
El mismo patrón se repitió una vez que se alcanzó un tex-
to de consenso y con su posterior aprobación. Entre agosto
y diciembre de 2018, de 308 publicaciones, La Nación de-
dicó solo 3 al tema de la evasión fiscal y 5 a exoneraciones,
en contraste con las 33 publicaciones sobre las remunera-
ciones en el sector público y 14 sobre el gasto del Gobier-
no. Por su parte, de 305 publicaciones, crhoy.com dedicó
23 Flórez-Estrada Pimentel, 2020b: 10-11.

24 Siu Lanzas. 2018.
25 Ueda y Pecho, 2018: 45.
240 Gustavo Fuchs

5 notas al tema de la evasión fiscal y 9 a exoneraciones, en
contraste con las 19 notas al gasto del Estado, 16 a remu-
neraciones en el sector público, 26 a la deuda del Estado y
29 al “hueco fiscal” (faltante en el presupuesto heredado de
la administración anterior). Noticias Monumental se enfocó
en el trámite del presupuesto de 2019, de manera que este
fue el tema de 14 de las 147 publicaciones hechas en
este período, seguido por las remuneraciones del sector pú-
blico (9 notas) y el gasto del Estado (8 notas); en contraste,
el tema de la evasión fiscal ocupó tan solo 7 notas. En todos
los casos, las publicaciones se centraron en la reforma y
su procedimiento legislativo (más del 30 por ciento de la
cobertura en cada medio) y en impuestos (más de 11 por
ciento de la cobertura en cada medio).
Sumada a esta atención diferenciada, la inclusión de una
amnistía tributaria en la reforma fiscal, que permitiría al
Gobierno recaudar un 0,5 por ciento del PIB de deudores a
través de condonación de intereses y multas, tampoco sus-
citó mayor atención mediática. Más adelante trascendería
que el Gobierno perdonó un monto que ascendía a 94 por
ciento de lo que logró recaudar mediante la medida.28 La
inclusión de la amnistía no recibió mayor cobertura en los
medios: entre agosto y diciembre, La Nación dedicó solo 4
publicaciones al tema, mientras que crhoy.com y Noticias
Monumental, 2 notas cada uno.
2. Legislación antihuelgas
La huelga general contra la reforma fiscal fue la más lar-
ga en la historia reciente del país y la primera de ese tipo
luego de 18 años.29 En sus primeros días, la huelga con-
tó con un importante apoyo popular (52 por ciento),30 que
28 Alfaro Morera, 2019c.

29 Alvarado Alcázar y Martínez Sánchez, 2018b.
30 Centro de Investigación y Estudios Políticos, 2018b.

fue mermando a medida que avanzaba la discusión sobre la
reforma fiscal y ante la fatiga del movimiento sindical. El
Gobierno adoptó la estrategia de denunciar sistemáticamen-
te a los sindicatos de las instituciones que se unieran a la
huelga para obtener declaratorias de ilegalidad y proceder
con las medidas sancionatorias, pero esa estrategia resultó
larga e incierta: mientras algunos tribunales durarían meses
en resolver declaratorias de ilegalidad, otros sí consideraron
legales las huelgas en algunas instituciones.31 Esto produ-
jo molestia en el Gobierno, las cámaras empresariales y la
misma oposición, que se unieron en condenar la huelga.
A finales de septiembre, aún con movilizaciones en las
calles, el jefe de bancada del PLN, Carlos Ricardo Benavi-
des Jiménez, sugirió reformar el Código Procesal Laboral
para que las declaratorias fueran resueltas por los tribunales
el mismo día en que se presentaran. En octubre, 31 dipu-
tados apoyaron el proyecto de Ley para Brindar Seguridad
Jurídica sobre la Huelga y sus Procedimientos. Si bien esa
iniciativa buscaba agilizar procesos judiciales y sancionar
el bloqueo de calles, también se extendió a tipificar diferen-
tes servicios más allá de las categorías establecidas por la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), con el fin de
limitar la posibilidad de organizar huelgas, y buscó facilitar
la disolución de sindicatos (artículo declarado inconstitu-
cional).32 Además, incluía limitaciones preocupantes: los
trabajadores no podrían organizar una huelga por un recla-
mo recurrente, se prohibían las “huelgas políticas” o que
no estuvieran en conexión directa con la relación de em-
pleo y se crearía la categoría de “servicios de importancia
trascendental”, que otorgaba a los patronos la potestad de
definir los trabajadores requeridos para la prestación de
servicios mínimos. El proyecto se convirtió en ley en enero
31 Cordero Rodríguez y Le Lous Baltodano, 2018.

32 Sala Constitucional, 2019a.
242 Gustavo Fuchs

de 2020, aunque algunas de sus disposiciones se encuentran
actualmente sujetas a una consulta de constitucionalidad.33
Pese a los efectos que implicaba la nueva ley, los medios de
comunicación mostraron un sesgo antisindical,34 dando poca
cobertura a sus objeciones: de 672 publicaciones sobre el pro-
yecto de ley, entre octubre de 2018 y octubre de 2020, solamen-
te 105 (15,6 por ciento) mencionaron la opinión sindical. Por
su parte, los medios adoptaron la posición de los diputados que
promulgaron el proyecto, al identificarlo como una herramienta
para acabar con los abusos cometidos durante la última huel-
ga.35 Durante la discusión del proyecto, el término “abusos” fue
utilizado con frecuencia: en total, 69 publicaciones se refirie-
ron a este proyecto como una “ley para frenar abusos”.
3. El escándalo de la UPAD
En los últimos días de febrero de 2020, crhoy.com,
propiedad del banquero Leonel Baruch Goldberg, reveló la
existencia de una unidad, a lo interno de Casa Presiden-
cial, cuyo objetivo era centralizar la información de distin-
tas instituciones y utilizar ciencia de datos para construir
política pública. Con el titular “Alvarado crea oficina para
obtener datos confidenciales de los ticos”, ese medio digital
dio a conocer un decreto de octubre de 2019, el cual creó
la Unidad Presidencial de Análisis de Datos (UPAD), que
incluía la disposición de brindar “acceso a la UPAD a in-
formación de carácter confidencial con la que cuenten las
instituciones públicas”.36 Aunque ese decreto se adhería de
manera explícita al cumplimiento de la Ley de Protección
de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales,
que protege datos confidenciales –lo que supuso un grave
33 Presidencia de la República, 2020h; Muñoz Solano, 2021a.

35 crhoy.com, 2019.
36 Chinchilla Salazar, 2020b.

error en su redacción–, el enfoque de crhoy.com generó la
condena de la oposición parlamentaria, que repudió rápida
y enérgicamente al Gobierno.
Zoila Volio Pacheco, diputada independiente, afirmó que
“esto no es más que una oficina para persecución política,
es la izquierda en su máxima expresión”, mientras que el
legislador Jonathan Prendas Rodríguez advirtió que “ofi-
cialmente el régimen chavista llegó a Costa Rica por medio
del PAC”.37 El presidente del PLN, Guillermo Constenla
Umaña, indicó que se trataba de un decreto “nazi-sovié-
tico”.38 Al día siguiente, crhoy.com se centró en uno de los
asesores presidenciales que pertenecía a la UPAD, al publi-
car una extensa nota sobre su militancia estudiantil bajo el
encabezado “Admirador de la izquierda latina maneja datos
confidenciales de los ticos”.39
La oposición política instauró una comisión legislativa
para investigar el caso y el tema capturó la atención mediá-
tica, que se enfocó en entender cómo se habría dado este
error. El 28 de febrero, la Fiscalía procedió con el allana-
miento de Casa Presidencial, un hito histórico en la vida
política del país, bajo la hipótesis de que el presidente y
personas funcionarias que participaron en la elaboración y
la firma del decreto habrían incurrido en la violación de da-
tos personales.40 Conforme avanzaron las investigaciones, se
reveló que el Ministerio de Planificación Nacional y Política
Económica (Mideplan) se había opuesto a la creación de la
unidad y que el controversial decreto había sido firmado por
el presidente sin que hubiese pasado por los filtros legales
de Casa Presidencial, información que algunos actores de la
oposición utilizaron para abonar la tesis de que la UPAD era
37 Chinchilla Salazar, 2020c.

38 crhoy.com, 2020.
39 Ruiz Ramón, 2020a.
40 Pomareda García, 2020: 4-5.
244 Gustavo Fuchs

una “agencia de inteligencia”.41 Esta tesis conjugaba con
la de crhoy.com, que indicó que la UPAD buscaba “contro-
lar la autodeterminación informativa del ciudadano”.42 El
Diario Extra replicó esa interpretación y fue más allá al in-
formar sobre la creación de la comisión legislativa, bajo el
título: “Comisión investigará ‘agencia espía’”.43
En su editorial del 4 de marzo, La Nación reconoció el de-
creto como un error y todo el asunto como el resultado de un
pésimo manejo de comunicación, pero advirtió que si el Gobier-
no continuaba con su propuesta del levantamiento del secreto
bancario –una recomendación hecha por la Organización para
la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) que bus-
caba impulsar el nuevo ministro de Hacienda, Rodrigo Chaves
Robles, para combatir la evasión fiscal–, el diario manifestaría
su discrepancia en futuros editoriales.44 Cabe resaltar que la
revelación de la UPAD llegó diez días después de que el nuevo
ministro promoviera esta medida en el plenario legislativo,45 de
entrada adversada por la ABC y la oposición.46 Conforme más
incongruencias se revelaban, la imagen del Gobierno se de-
terioraba y la sospecha sobre las verdaderas intenciones para
crear la UPAD aumentaban. Figuras clave del Ejecutivo –el
viceministro de Hacienda, el de Planificación y el ministro de
la Presidencia– renunciaron a sus cargos. Sin embargo, las re-
nuncias no fueron suficiente para disipar el escándalo.
Desde el 20 de febrero hasta el 30 de marzo, mes en
que se reveló la existencia de la UPAD y generó la mayor
atención, los medios mostraron un interés diferenciado por
el caso: crhoy.com publicó 166 notas al respecto. Noticias
Monumental dedicó 79 notas al tema, el segundo medio
41 Prendas Rodríguez, 2020.

42 Ruiz Ramón, 2020b.
43 Quirós Navarro, 2020.
44 La Nación, 2020a.
45 Garza Jiménez, 2020.
46 Flórez-Estrada Pimentel, 2020b: 10-11.

en darle mayor cobertura. Por su parte, Telenoticias dedicó
69 notas, mientras que el Diario Extra y La Nación publi-
caron 54 y 49 notas, respectivamente. Noticias Repretel y
La República publicaron menos de 38 notas sobre el tema.
Si bien es comprensible que el medio que revela un escán-
dalo le quiera dar mayor seguimiento, la cantidad de notas
publicadas por crhoy.com refleja la intención de mantener
el tema activo en la opinión pública (aunque la agenda me-
diática no suele ser autónoma, los medios pueden impulsar
deliberadamente algunos temas de su interés).47
A pesar de que la pandemia por COVID-19 irrumpió
en la cobertura mediática –el primer caso se registró el
6 de marzo de 2020–, los medios continuaron cubriendo el
avance de los procesos judiciales emanados del caso UPAD.
La cobertura posterior muestra un patrón similar al de los
momentos álgidos del escándalo: entre abril y diciembre,
crhoy.com publicó unas 180 notas –dedicando hasta 6 pu-
blicaciones del caso en un solo día– mientras que el Diario
Extra publicó 72 notas en ese mismo período. Asimismo,
La Nación publicó 56 notas, algunas de ellas enfocadas en
aclarar o desmentir afirmaciones erróneas que se hacían so-
bre el escándalo. No obstante, la atención mediática había
disminuido significativamente: los demás medios estudia-
dos no llegaron a dedicar más de 37 notas al tema durante
el mismo período.
Una figura que irrumpió en el caso fue la defensora de los
Habitantes, Catalina Crespo Sancho, vinculada al PUSC y
cercana a grupos religiosos, quien había sido designada gra-
cias al voto de diputados conservadores debido a su posición
en contra del aborto.48 Frente al escándalo, Crespo asumió un
rol proactivo, realizando una investigación propia y sostenien-
do que la unidad sí había obtenido datos confidenciales de
47 Brewer y McCombs, 1996: 7-16.

48 Mata Fonseca, 2018.
246 Gustavo Fuchs

la ciudadanía, en referencia a datos del Sistema Nacional
de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado
(Sinurube), que alberga información de los programas so-
ciales estatales. Durante los meses siguientes, el audio de
una entrevista sostenida por la defensora con el presiden-
te, en donde presuntamente se confirmaba el uso de datos
confidenciales, desapareció, aunque estaba en poder de la
Defensoría. Aún sin la prueba clave para fundamentar su
argumentación, Crespo llegó a alegar que la UPAD era el
intento por crear una agencia de espionaje para reformar
la Dirección de Inteligencia y Seguridad Nacional (DIS).49
Al estar en línea con su enfoque, crhoy.com mantuvo
una cobertura favorable de la figura de Crespo. Si bien en
el período inmediato (febrero-marzo) solo 14 de las notas
publicadas sobre la UPAD mencionaban a la defensora o a
la Defensoría, entre abril y diciembre el medio publicó 45
noticias que aludían a Crespo o a la institución, lo que re-
presentó más de un tercio de todas las notas sobre la UPAD
publicadas en ese período. Sumado a esto, el medio impulsó
la defensa de Crespo ante cuestionamientos de diferentes
partidos políticos y actores que desmentían sus afirmacio-
nes. Así, ante el pedido de destitución de la defensora he-
cho por representantes de siete bancadas legislativas, crhoy.
com afirmó que se trataba de una persecución. Con titulares
como “PAC la emprende contra la defensora por investigar
la UPAD”, el medio asumió como suya la posición de la de-
fensora a pesar de los cuestionamientos de diferentes secto-
res –incluso de un tercio de las personas que laboraban en
la Defensoría– en su contra.50
Por una parte, crhoy.com invitó a la defensora, y des-
pués a la abogada Gloria Navas Montero –hoy candidata a
diputada del partido evangélico Nueva República, quien
49 Defensoría de los Habitantes, 2020.

50 Mora Hernández, 2020e; Murillo Murillo, 2020b: 14-15.

interpuso una denuncia penal contra el presidente por el
caso de UPAD– para hablar del pedido de destitución de
Crespo. En ningún momento se invitó a actores opuestos a
la defensora ni se cubrieron las denuncias a lo interno de
la Defensoría que daban sustento al pedido de destitución.
Menos interés despertó entre la oposición y los medios que
el Gobierno hubiese utilizado la UPAD para sancionar a
docentes del Ministerio de Educación Pública (MEP) que
salieron del país durante la extensa huelga contra la re-
forma fiscal51 o la posibilidad de que el Gobierno hubiese
compartido datos de personas beneficiarias de programas
sociales con empresas privadas,52 según lo advirtieron re-
portajes del Semanario Universidad.
El Diario Extra, por otra parte, buscó instrumentalizar el
caso de la UPAD para atacar al Ejecutivo. En un informe de
la Sociedad Interamericana de Prensa (SIP) se señaló que el
Gobierno costarricense habría espiado a periodistas utilizan-
do la UPAD, una afirmación sin ningún sustento. Cuando La
Nación consultó a la SIP sobre la fuente de tal afirmación,
trascendió que había sido la directora del Diario Extra, Iary
Gómez Quesada, quien había incluido la acusación en el in-
forme.53 Para diciembre de 2020, crhoy.com daba por sentada
la escandalosa acusación de que la UPAD era una agencia de
espionaje, aun cuando no existían elementos para llegar a esa
conclusión, titulando una nota: “Exfuncionarios de UPAD que
espiaron a los costarricenses fueron calificados con un 100”.54
4. La pandemia por COVID-19

Con la llegada del COVID-19, el Gobierno de Alvarado
enfrentó un nuevo reto en su turbulenta gestión. Siguiendo
51 Miranda Picado, 2020a: 4-5.

52 Pomareda García, 2020b: 7.
53 Campos Chacón, 2020b.
54 Mora Hernández, 2020f.
248 Gustavo Fuchs

las instrucciones de la Organización Mundial de la Salud
(OMS), el Ejecutivo implementó restricciones con el fin de
reducir la movilidad ciudadana para contener el contagio.
La institucionalidad mostró su capacidad de respuesta: la
Fábrica Nacional de Licores (Fanal) produjo alcohol en gel
para evitar la especulación de precios, el Instituto Costarri-
cense de Electricidad (ICE) readecuó el Centro Nacional de
Rehabilitación para transformarlo en un centro especializa-
do en COVID-19 y el MEP mantuvo entregas de paquetes
de alimentación para personas beneficiarias de bajos ingre-
sos. Por su parte, el Estado estableció el bono Proteger, un
aporte para las familias más vulnerables, que se extendió
desde abril hasta diciembre de 2020. Asimismo, en mar-
zo, mediante la Ley de Alivio Fiscal ante el COVID-19,
el Gobierno implementó una serie de medidas destinadas
a beneficiar al sector privado: las más importantes fueron
una moratoria (hasta diciembre) del IVA y de la renta, una
reducción del 75 por ciento en cargas sociales y la potestad
de reducir jornadas laborales y suspender temporalmente
contratos para todas las empresas, sin importar su tamaño.55
Ante el impacto económico que se anticipaba, se desató un
debate en la opinión pública sobre cuál era la mejor manera
de contener los efectos de la pandemia. En esta coyuntura, La
Nación lideró, desde sus páginas de opinión, los esfuerzos más
significativos por impulsar una reforma neoliberal del Estado,
aprovechando la crisis. Así, por ejemplo, en el artículo “Si hay
patadas, hay pa’ todos”, firmado por un grupo de economis-
tas neoclásicos y la editora de la sección de opinión Guiselly
Mora Morales, se pidió el cierre de instituciones y el rebajo a
la mitad del salario de los funcionarios públicos de algunas
instituciones, pero además se solicitó condonar absolutamente
el pago de impuestos y cargas sociales a todas las empresas
55 Fuchs Alvarado, 2020: 238-239.

con caídas de ingresos.56 A la fecha de publicación de ese
artículo el 19 de marzo de 2020, apenas habían transcurrido
13 días desde el primer caso del virus registrado en el país.
El Poder Ejecutivo titubeó sobre los siguientes pasos a
seguir para evitar que se agudizara la situación fiscal. Cuan-
do trascendió, a finales de marzo,57 que estaba considerando
establecer un impuesto solidario a trabajadores del sector
público y privado con salarios superiores a 500 000 colo-
nes, así como a empresas que no se veían afectadas por la
pandemia, el sector empresarial reaccionó enérgicamente
en contra, considerando la propuesta como “inaudita”.58 De
forma rápida, la Unión Costarricense de Cámaras y Aso-
ciaciones del Sector Empresarial Privado (Uccaep) reunió a
un equipo de economistas –coordinados por Luis Mesalles
Jorba, uno de los coautores del artículo publicado en La Na-
ción– para asesorar al presidente Alvarado. Ante la oposi-
ción del sector empresarial, el mandatario dio marcha atrás.
La oposición política puso en marcha una estrategia para
deslegitimar las medidas sanitarias, aprovechando el deterioro
económico y cuestionando de forma permanente las acciones
del Gobierno. Esto produjo un alineamiento con los llamados
de las cámaras empresariales a reabrir la economía y reducir
aún más el gasto, a la vez que la discusión sobre cómo solventar
la caída en ingresos y reactivar la economía en medio de una
crisis global permaneció inconclusa. De manera simultánea, los
medios de comunicación otorgaron un protagonismo despropor-
cionado a actores que rechazaban cualquier nuevo impuesto e
impulsaban la austeridad y la reforma del Estado como única
solución. A partir de una revisión de las publicaciones hechas
entre agosto y diciembre de 2020 para identificar las fuentes
más citadas por crhoy.com, Noticias Monumental y La Nación,
56 Mora Morales, 2020.

58 Campos Chacón, 2020c.
250 Gustavo Fuchs

se pudo evidenciar que, en su conjunto, los actores que
abogaban por un mayor recorte al gasto y rechazaban cual-
quier impuesto nuevo eran citados como fuente noticiosa
en 105 publicaciones, mientras que el presidente Alvarado
era mencionado en 35 y el ministro de Hacienda, Elian
Villegas Valverde, en 51 (ambos, en numerosas ocasiones,
citados de forma crítica).
Para septiembre, el Gobierno propuso cobrar un im-
puesto a todas las transacciones bancarias, lo cual generó
un amplio rechazo. Fue en este contexto que la adminis-
tración de Alvarado anunció la posibilidad de acudir a
un préstamo condicionado con el FMI, lo que implicaría
implementar un programa de ajuste. Como reacción a es-
tas propuestas y en un clima de opinión marcado por la
incertidumbre económica derivada de la pandemia, irrum-
pió el Movimiento Rescate Nacional, que organizó protes-
tas crecientemente violentas, con una serie de demandas
confusas. En él confluyeron personas de diversas condi-
ciones sociales, sectores religiosos y quienes negaban la
existencia del COVID-19 (como el líder del movimiento,
el exdiputado Célimo Guido Cruz). El Ejecutivo llamó a un
proceso de diálogo nacional excluyendo a este grupo y esa
maniobra le funcionó, pero el fracaso de su llamado culmi-
nó con clamores –desde las páginas de La Nación– a se-
parar al presidente de sus funciones. Juan Carlos Hidalgo
Bogantes, columnista de ese periódico y asesor legislativo
del PUSC, hizo un llamado al presidente a “dar un paso
atrás” y propuso que “Alvarado acepte un papel ceremo-
nial de jefe de Estado tras designar a una figura de mucho
peso como ministro de la Presidencia para que gobierne
con un gabinete tecnocrático”.59 Dos días después, La Na-
ción recomendó “trasladar el examen y discusión de las so-
luciones a la sede legislativa, sin relevar al Ejecutivo de su
59 Hidalgo Bogantes, 2020.

obligación de proponerlas y absorber el impacto político”.60
El diario pidió crear una “mesa de trabajo” con “respaldo
técnico de un grupo de alto nivel, limitado en número y con-
formado por los principales economistas del país”.61
El deterioro evidente de la relación entre La Nación y
el Gobierno se mantuvo a lo largo del proceso de diálogo
nacional. Así, en un editorial de finales de noviembre, La
Nación expresó su desdén por el proceso, catalogando los
consensos logrados como “castillos en el aire”.62 A ini-
cios de diciembre, cuando la administración anunció la
presentación de los resultados del diálogo, el diario tituló:
“Gobierno convocó a ‘acto solemne’ para celebrar cortina
de humo” y llegó a sugerir que no se aprobarían nuevos
créditos internacionales a Costa Rica por la “falta de se-
riedad” gubernamental.63 Finalmente, el diario presionó al
Ejecutivo para aclarar si acudiría o no al FMI,64 dejando en
claro que esta sería la única forma de emprender los cam-
bios estructurales necesarios.65 El presidente reaccionó con
rapidez y concedió una entrevista al director de La Nación
en la que le adelantó –antes de anunciarlo al país– que el
Gobierno sí acudiría al FMI.66 Con ese anuncio se recom-
pondría la relación entre el medio y el presidente.
Conclusión
Como se puede observar a partir de la evaluación de
los hitos aquí analizados, la relación entre los medios de
comunicación y la administración Alvarado se ha carac-
terizado por pasar de una alianza coyuntural estratégica
64 La Nación, 2020e
66 González Rodicio y Artavia Gutiérrez, 2020.
252 Gustavo Fuchs

inicial (en el caso de la reforma fiscal), a un deterioro
progresivo, marcado por una ruptura durante la pandemia
por COVID-19. Otro aspecto importante de resaltar es la
conflictividad en torno a la situación fiscal del país: los me-
dios han asumido como propia la posición de rechazo a más
impuestos o cambios de fondo en la estructura tributaria del
país y, en su lugar, abogan por una agenda de austeridad
que coincide con los principales reclamos de la oposición
parlamentaria y la posición de las élites económicas.
Asimismo, se observa una relación diferenciada: mien-
tras que La Nación ha mostrado un apoyo condicionado al
Gobierno, medios como crhoy.com y Diario Extra han des-
plegado una oposición sistemática a la administración. El
comportamiento observado invita a pensar si una parte del
ecosistema mediático podría categorizarse como medios
partidarios,67 concepto que refiere a medios que buscan in-
cidir a favor o en contra de determinadas posiciones a través
de su cobertura. Su sesgo puede llevar a que se distorsionen
las líneas entre contenido factual y opinión, resultando en
una mezcla de formatos que dan dirección a la audiencia y
que se sobreponen al balance que debería primar en la pro-
ducción periodística. Así, se estaría dejando poco espacio
para un periodismo crítico e independiente.
67 McQuail, 1998: 285; Levendusky, 2013: 2.

Capítulo 14
Ideologías, narrativas y
sentido común neoliberal
George García Quesada
U no de los elementos básicos para la construcción de la

legitimidad de un gobierno es la imagen de sí mismo
que proyecta a través de sus discursos. Por ese medio, sus
principales funcionarios buscan dar su versión sobre las
condiciones en las que actúan y dar un sentido a sus de-
cisiones que sea aceptable para la población ante la cual
responden. En último término, esta actividad discursiva
pretende intervenir en los imaginarios políticos de su con-
texto y, eventualmente, producir un lugar en la memoria co-
lectiva. Para este fin, los políticos enmarcan sus discursos
a partir de ciertos conceptos sociales y narrativas, en mayor
o menor medida, ya existentes en la opinión pública. Esta
operación, no obstante, se da en medio de la lucha ideológi-
ca de diversos actores sociales.
Este capítulo se ocupa de contextualizar la interven-
ción discursiva utilizada por el Gobierno de Carlos Alva-
rado Quesada para darse un lugar en la historia nacional,
así como su relación con otros actores y discursos sociales
relevantes acerca de la situación del país. Con este obje-
tivo, se presenta un esbozo sobre las principales ideolo-
gías en disputa durante su gobierno, para luego describir
su narrativa inicial sobre el período histórico en el que
procedería a gobernar. Esto permite, en una tercera sec-
ción, mostrar la aprobación del periódico La Nación, órgano
Ideologías 255
de las tradicionales élites económicas del país,1 hacia la
gestión de Alvarado. Por último, el capítulo se refiere a cómo
el mandatario, al borde de su cuarto año de gobierno, asumió
un discurso más abiertamente en sintonía con los intereses
del gran capital y acorde con las políticas que ha promovido.
1. El imaginario en disputa
Antes de referirnos a las narrativas sobre el Gobierno
de Alvarado, una aproximación a los diversos actores so-
ciales en Costa Rica permite precisar mejor el lugar de
los discursos del presidente en el campo político. Este
abordaje ayuda a esbozar una imagen de conjunto sobre
los consensos y las disputas alrededor de los principales
significantes en la opinión pública del país. ¿Cuáles son
en este momento las principales visiones sobre la sociedad
costarricense? ¿Cuáles son los límites y los horizontes de
lo posible y lo verosímil en su imaginario? Y, a partir de
ahí, ¿cómo aparecen estos temas en los discursos del pre-
sidente Alvarado?
Si se parte de las categorías propuestas por Raymond
Williams de ideologías dominantes, emergentes y residua-
les,2 hay que considerar a la ideología neoliberal (dentro de
la cual ciertamente hay variantes) como la que domina la
discusión sobre la definición de políticas públicas y, en ge-
neral, de la vida social, ya que su lenguaje y sus problemáti-
cas han definido las discusiones en la opinión pública en las
últimas décadas. Actualmente, la ideología neoliberal no
quiere reconocerse ya como otra ideología más, sino como
el sentido común (un proceso satirizado en la década de
1980 por Álvaro Quesada Soto).3 En este predominio ideoló-
gico, el papel protagónico lo ha jugado la prensa comercial
1 Marchena Sanabria, 2020: 67-101.

2 Williams, 2000: 143-149.
3 Quesada Soto, 2001-2002: 49-108.
256 George García Quesada

como la industria que la mayoría de las veces pone a circular
significantes producidos por los órganos del poder econó-
mico: la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones
del Sector Empresarial Privado (Uccaep) y sus miembros, la
Academia de Centroamérica, el Instituto Centroamericano
de Administración de Empresas (Incae) y la Coalición Cos-
tarricense de Iniciativas de Desarrollo (Cinde), entre otros.
Más allá de sus propuestas editoriales específicas, medios
como La Nación, La República, crhoy.com, El Observador.cr
y Diario Extra (con tendencias al conservadurismo cultural)
comparten ese horizonte de significaciones.
Con el ascenso de esta ideología, una cantidad nota-
ble de significantes han desplazado a otros anteriores, y
sirven como eufemismos: colaborador en lugar de emplea-
do, emprendedor en lugar de pequeño empresario –o mi-
croempresario– sin garantías sociales. Emprendedor es un
término que tiene incluso connotaciones heroicas. Com-
petitividad es uno de los significantes principales en esta
ideología. Por el contrario, otros significantes con claros
efectos descalificantes han ganado aceptación en la esfe-
ra pública: gasto público en lugar de inversión pública, o
privilegios y pluses, en lugar de remuneraciones y compo-
nentes salariales.
Un caso muy llamativo de otro significante del que
se han apropiado las élites económicas es el de sector
productivo. Han logrado posicionarlo como sinónimo de
empresa privada a pesar de que, por un lado, los dueños
como tales no producen nada y, por el otro, tampoco toda
empresa es productiva: ningún banco crea riqueza, por
ejemplo. Así, desde el anuncio de los nuevos ministros, La
Nación, a finales de abril de 2018, se refirió a André Gar-
nier Kruse, nombrado oficialmente ministro Coordinador
de Enlace con el Sector Privado, como “ministro de Enla-
ce con el Sector Productivo”. Aunque esta sinonimia entre
sector productivo y sector privado no es explícita en los
Ideologías 257
comunicados oficiales de Uccaep, sí lo es sistemáticamente
en la prensa que difunde sus comunicados.4
Esta operación de significación es interesante, pues-
to que con ella no solamente se ha incluido a quienes no
tendrían que estar allí dado su lugar en la producción de
riqueza social, sino que también, por oposición, se ca-
racteriza al sector público como improductivo. El sector
público no se define entonces como reproductivo, según
lo considera la teoría social, sino más bien improductivo;
de allí a declararlo parasitario no hay mayor distancia. La
ideología dominante retoma así una constante de discurso
que ya se encontraba en el pasado durante la república
cafetalera,5 pero elevada ahora a discurso único. El predo-
minio de esta ideología coincide con el desplazamiento o
la completa desaparición del tema de las clases sociales,
todavía fundamental durante la época de predominio so-
cialdemócrata en Costa Rica.6
Dichas operaciones discursivas se han mantenido du-
rante los últimos años, pero con la pandemia se ha incor-
porado un nuevo elemento. Aparece otra dicotomía: salud
contra economía se posiciona como el criterio desde el cual
pensar la política respecto a la pandemia por COVID-19 y,
con ello, en lugar de cuestionar las bases de esta economía,
se desplaza la discusión hacia la búsqueda de un punto de
equilibrio ideal entre ambas, al modo de la economía neo-
clásica. Por economía, se entiende simplemente el mode-
lo de acumulación sin intervención del Estado como si la
pandemia no pudiera ser abordada con medidas económi-
cas que protejan a la población trabajadora. En esencia, la
reactivación económica se entiende en este marco como la
4 Cambronero Rodríguez, Ruiz Ramón y Chinchilla Cerdas, 2018; Umaña

González, 2020.
5 Acuña Ortega, 1987: 137-159; González Ortega, 1987: 161-191.
6 Sojo Obando, 2010: 63-79.

apertura de la producción y el comercio, si bien acelerando
la vacunación. Irónicamente para esta coyuntura, una par-
te de la prensa comercial ha reincidido, en el primer se-
mestre de 2021, en sus ataques a la Caja Costarricense de
Seguro Social (CCSS), afirmando que sus cargas sociales
no permiten que la economía se recupere.7 Y esto, ¡en ple-
no pico de casos por COVID-19 con números récord de
infecciones, personas hospitalizadas y muertas!
Por su parte, los discursos residuales han surgido de los
procesos pasados, pero son efectivos en el presente. Según
Williams, algunos significados, valores y experiencias, al no
poder ser expresados o decisivamente verificados a partir de
la cultura dominante, son vividos y practicados desde el re-
manente de alguna formación o institución social y cultural
previa.8 La principal ideología residual lo es, por mucho, la
derivada de las prácticas y las instituciones estatales sur-
gidas luego de la guerra civil de 1948 y promovidas por el
Partido Liberación Nacional (PLN), cuyos principales im-
pulsores son los sindicatos del sector público. Ha sido la
principal ideología movilizadora en la defensa de institu-
ciones como las universidades públicas y el Instituto Cos-
tarricense de Electricidad (ICE) y en el rechazo al Tratado
de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y
República Dominicana (TLC) en el período 2003-2007.
A diferencia de la ideología dominante, en sus discursos
aparecen a menudo términos como clase trabajadora y cla-
se media. En los comunicados de la Asociación Nacional de
Empleados Públicos y Privados (ANEP), por ejemplo, signifi-
cantes como justicia y solidaridad surgen también como con-
ceptos centrales, planteados usualmente en relación con una
institucionalidad amenazada. Esta ideología considera como
su antagonista al neoliberalismo, pero no necesariamente al
7 Valverde y Quesada Palacios, 2021; Siu Lanzas, 2021.

8 Williams, 2000: 144.
Ideologías 259
capitalismo, y su horizonte utópico es el de una Costa Rica
anterior a los Programas de Ajuste Estructural (PAEs). Es
de notar que ANEP ha sido uno de los pocos actores socia-
les que ha entrado a disputarle al Gobierno el significante
bicentenario (referente a la conmemoración de los doscien-
tos años de la independencia en 2021), reivindicando las
reformas de la década de 1940 como la base firme para la
Costa Rica del futuro.9
En cuanto a las ideologías emergentes, por el momen-
to, a diferencia de lo que ha sucedido en otros países lati-
noamericanos y europeos (aquellos a los que la cobertura
mediática presta más atención), no se vislumbran opciones
de populismo de izquierda. Hacia allí se han encamina-
do los temas –comúnmente– contraculturales, como los de
las diversidades sexuales y étnicas o las reivindicaciones
feministas. En el caso costarricense, hasta hoy día estos
asuntos han sido asumidos por el Gobierno, aunque no por
ello estas reivindicaciones (más o menos neoliberaliza-
das-pinkwashing) se han convertido en parte de la ideolo-
gía dominante en los medios de difusión. Por el contrario,
resulta más visible una visión de la sociedad y la política
basada en la autoridad como significante central con de-
rivados como mano dura y hombre fuerte (sic). Este tipo
de discursos tradicionalmente ha permeado a los demás en
distinta medida, pero recién se ha posicionado como un re-
ferente principal en relación con el significante seguridad.
Como es impreciso hablar de un populismo de derecha, lo
más cercano a este tipo de ideología sería lo que en el siglo
XX se denominó fascismo.
Posiblemente, la principal ideología política emergen-
te sea la de las religiones neopentecostales. Su principal
impulso lo tuvo en las pasadas elecciones presidenciales,
bajo la consigna del significante soberanía, principio que
9 Vargas Barrantes, 2021a, 2021b.

se supondría superior a los derechos humanos y cualquier
injerencia internacional. La versión secular de su ideología
parece estar aún en elaboración, pero recurre con frecuen-
cia a personajes conservadores de medios latinoamericanos
y estadounidenses para argumentar su rechazo a las tenden-
cias modernas y globalizantes que consideran dañinas.
2. La narrativa de la unidad nacional

El vocabulario político adquiere un sentido más acce-
sible y permea la memoria colectiva cuando produce na-
rraciones que sitúan la identidad colectiva en una trama
temporal, la cual en contextos modernos tiende a represen-
tarse en una línea pasado-presente-futuro. El presidente
Alvarado ha insistido en situar su gobierno dentro de una
perspectiva histórica: desde el inicio de su discurso de toma
de posesión, introdujo el tema del bicentenario de la inde-
pendencia de Costa Rica en su narrativa como mandatario.
Más aún, esta conmemoración ha sido el principal eje de la
intervención del oficialismo en la memoria colectiva pro-
yectada y en ella se enmarca la narrativa sobre su legado en
proceso de construcción.
Desde el 8 de mayo de 2018, el nuevo presidente, elec-
to por el Partido Acción Ciudadana (PAC), afirmaba que su
gobierno procuraría llevar el bienestar a toda la población,
pero especialmente a las personas más humildes, para lo
cual apelaría al tradicional buen sentido de los costarricen-
ses. Lo haría “teniendo claro de dónde venimos y de cómo
hemos construido este país excepcional” e inspirado en el
diagnóstico del primer jefe de Estado costarricense, Juan
Mora Fernández, sobre el “carácter especial” de Costa Rica.
Alvarado subrayó que al momento de la declaración de la in-
dependencia había en toda Costa Rica solo unas 65 000 per-
sonas. Lejos de la opulencia, el bienestar colectivo de este
país se construyó en condiciones adversas, “desde abajo”,
Ideologías 261
gracias a la paz, el trabajo y la unión (esto último ligado con
un presuntamente escaso desarrollo del militarismo).10
Más allá de su evidente esencialismo (pues supone que
existe un ser costarricense inmutable, ajeno a las condi-
ciones históricas variables), la base de esta caracterización
se encuentra en los tópicos de la interpretación socialde-
mócrata de la historia desarrollada alrededor del proyecto
liberacionista por intelectuales como Carlos Monge Alfa-
ro, Rodrigo Facio Brenes y Carlos Meléndez Chaverri. Si
bien todo discurso nacionalista es excepcionalista (ya que
resalta y exagera las supuestas características que definen
a la nación de su preferencia), el excepcionalismo del dis-
curso de Alvarado, que habla de Costa Rica como un “país
excepcional, respetado, admirado”, guarda notables simi-
litudes con las versiones que circulaban ya en la época de
la independencia.11
La alocución inicial del mandatario no escatimó es-
fuerzos para enumerar acontecimientos significativos en la
historia patria. Alvarado remarcó diversos hitos en los de-
rechos humanos, los servicios universales y el bienestar de
la población: la educación básica gratuita y obligatoria para
niñas y niños en la década de 1860, la abolición de la pena
de muerte durante el Gobierno de Tomás Guardia Gutiérrez,
y la firma del Pacto de San José en 1969, cimentando el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Los ante-
riores logros figuraron junto a otros de índole institucional
y tecnológica como la electrificación temprana de San José,
la fundación del ICE y el predominio de “energías limpias”
en la producción energética nacional. También, mencionó
la fundación del sistema de parques nacionales en la dé-
cada de 1970.12 En la línea de la administración anterior,

11 Gudmundson, 1990: 18-31, 242-247; Acuña Ortega; 2002: 191-228.

Alvarado incorporó el tema de los derechos humanos en su
narrativa de la nacionalidad costarricense y, además, dio
un lugar al discurso ambientalista, protagónico desde hace
décadas en la política del país.
En el pasado glorioso narrado por Alvarado aparece la
reforma fiscal de Alfredo González Flores (a la cual alabó por
su carácter progresivo), el diálogo que permitió las reformas
sociales de la década de 1940, el Pacto de Ochomogo al que
se llegó para conservar las Garantías Sociales, la abolición
del ejército en 1948 y el Plan de Paz de Óscar Arias Sánchez
para Centroamérica en 1987. No obstante, esta tradición de
paz y prosperidad estaba amenazada porque el país (en un
momento que el orador no especificó) “se adormiló”. De ma-
nera irónica, el político que pocos meses antes compitió por
el Poder Ejecutivo contra el Partido Restauración Nacional
(PRN) adoptó una narrativa que apelaba a la necesidad de
restaurar el ser costarricense, retomando el legado de los an-
tepasados, recientemente interrumpido. Alvarado proyectó
así una idea vaga del ser costarricense, al cual habría que
restaurar mediante medidas específicas: el bicentenario exi-
giría reformas para volver a funcionar de ese modo.
Tal narrativa tampoco era original. Resuenan en ella los
ecos de los fundadores de la socialdemocracia costarricense,
quienes reivindicaban a sus “abuelos” y otros antepasados
frente a sus “padres” políticos. La generación anterior, según
los ideólogos del Centro para el Estudio de los Problemas
Nacionales (CEPN), se había desviado del buen camino, pero
era posible la rectificación si se buscaba más atrás en el pa-
sado. Para Alvarado, empero, esa referencia al pasado tenía
sentido en términos de valores y no en cuanto a políticas con-
cretas. Las medidas específicas, que el entrante jefe de Esta-
do señaló como imprescindibles para enderezar el rumbo del
país, abarcaban la reforma fiscal y las modificaciones consti-
tucionales para suspender a los diputados cuestionados e im-
plementar la regla fiscal y la descarbonización: “el principal
Ideologías 263
reto de nuestra generación”, afirmó. Reiteradamente, el déficit
fiscal apareció en su discurso como una amenaza acuciante
para la Costa Rica del bicentenario.
Al haber ganado una contienda electoral con discursos
polarizantes, Alvarado enfatizó la importancia del diálogo y
la inclusividad: en su versión, Costa Rica no prosperó exa-
cerbando sus diferencias internas, sino mediante el respeto
a la diversidad. El tema de la unidad nacional cobra por
ello preponderancia. Resaltó la elección de la primera vi-
cepresidenta afrocostarricense, el nombramiento del primer
gabinete paritario, y su integración multipartidista, incluso
con familiares de segundo grado de José Figueres Ferrer y
de Manuel Mora Valverde. “El gobierno del Bicentenario
es plural, nace de un acuerdo nacional”, aseguró Alvarado,
recién investido con la banda presidencial, desde su podio.
Enérgicamente, remató su intervención: “¡Costarricenses!
Fieles a nuestra historia, ¡volvamos a ser excepcionales!”
3. El Alvarado de La Nación
La elección presidencial de 2018 levantó inquietudes
acerca de la orientación del Poder Ejecutivo en el cuatrie-
nio siguiente. Si bien Alvarado ganó la convención interna
del PAC desde posiciones más cercanas a la derecha eco-
nómica que su contendiente y que la línea tradicional de su
partido,13 el llamado a la unidad nacional, la trayectoria del
vicepresidente Marvin Rodríguez Cordero en el sindicalis-
mo y la inclusión de la presidenta del partido Frente Amplio
(FA) en el gabinete, Patricia Mora Castellanos, abrieron al-
gunas expectativas razonables acerca de la apertura al diá-
logo con organizaciones de personas trabajadoras.
Al enfatizar en los derechos humanos, la campaña del
PAC fue vista con reservas por los sectores conservadores
13 Avendaño Arce, 2017.

del país, pues ese tema había a menudo estado ligado con
tendencias hacia la protección y el bienestar de las clases
trabajadoras. El Gobierno de Alvarado pronto iba a demos-
trar que, en la política contemporánea, la defensa de ciertos
derechos individuales es compatible con posiciones con-
trarias a los derechos laborales. Así, el nuevo gabinete fue
expresión de una “unidad nacional”, pero con roles muy
segmentados: la escasa representación de la izquierda se
ocupó de los derechos de las mujeres, mientras el jurista
conservador y excandidato del Partido Unidad Social Cris-
tiana (PUSC), Rodolfo Piza Rocafort, asumió el Ministerio
de la Presidencia, fundamental en las relaciones entre el
Ejecutivo y el Congreso. A su vez, dos connotadas figuras de
la derecha económica del país ocuparon los “superministe-
rios” del gabinete: Garnier, representante de una coalición
de poderosos empresarios locales, apareció como coordina-
dor con el Sector Privado y la economista Edna Camacho
Mejía, asociada de la Academia de Centroamérica, un cen-
tro de pensamiento neoliberal, fue nombrada coordinadora
del Sector Económico.14
El diario La Nación, que durante la anterior adminis-
tración del PAC a cargo de Luis Guillermo Solís Rivera
(2014-2018) hizo críticas frontales al Gobierno, apoyó las
principales iniciativas promovidas por Alvarado. Durante la
huelga contra el plan fiscal, este medio respaldó al Poder
Ejecutivo frente a los sindicatos, los cuales se opusieron
a un proyecto de ley que dejaba prácticamente intacto al
gran capital y cargaba los tributos sobre los sectores asala-
riados, los profesionales e incluso la canasta básica.15 Tam-
bién, respaldó la ley para regular las huelgas (en la práctica,
para hacer inviable este medio de presión) que, aunque
propuesta por el PLN, fue acuerpada decisivamente por
14 Herrera Salazar y Pérez González, 2018.

15 La Nación, 2018e.
Ideologías 265
el Ejecutivo mediante la bancada oficialista.16 Del mismo
modo, el periódico cerró filas con Alvarado en torno a su
propuesta para reformar el empleo público (aunque la con-
siderara insuficiente).17
Durante los meses más inciertos a inicios de la pande-
mia, La Nación sorprendentemente alabó las medidas del
Ministerio de Salud, que incluían cierres de negocios y la
suspensión de la recepción de turistas.18 Todavía en junio
de 2021, el diario llamó a la cautela y a no convertir la
crisis sanitaria en tema de política electoral.19 De hecho,
entrando a su cuarto año de gestión, el informe del man-
datario ante la Asamblea Legislativa fue, en líneas gene-
rales, aprobado por el periódico que, en su editorial del 4
de mayo del último año citado, se congratuló por la gestión
descrita en dicho informe:
“la buena noticia es que, durante poco más de un

año en emergencia, hemos logrado mantener una
cierta estabilidad económica, la paz social no se
ha quebrado, el desempleo, que se disparó en los
inicios de esta crisis al 24,4%, ha bajado al 18,5%,
y aunque las empresas han recibido golpes enor-
mes, para muchas irresistibles, el aparato produc-
tivo mantiene cierto vigor. Esto es particularmente
notorio en el crecimiento de las exportaciones y la
inversión extranjera directa”.20
Con su apreciación positiva acerca del presidente, La

Nación mantenía la misma posición que sostuvo respecto
al informe del año anterior a raíz del cual decía sobre
16 Madrigal Mena, 2020d.

18 La Nación, 2020h.

Alvarado: “celebramos su visión equilibrada y reformista,
y esperamos liderazgo para impulsarla”. Para el diario, el
balance presidencial evidenciaba “que el país se ha esta-
do moviendo –aunque a ratos muy lentamente– en la di-
rección correcta, gracias a la acción concertada entre el
Ejecutivo y el Legislativo”.21 La apreciación positiva sobre
la relación entre ambos poderes fue compartida por el in-
forme del Programa Estado de la Nación de 2019,22 algo
que Alvarado aprovechó para citar como un reconocimien-
to de su gestión.23
Bien orientada, pero no lo suficiente: así se puede re-
sumir la posición de La Nación sobre la administración de
Alvarado. Otros órganos de gran poder económico en Costa
Rica, como la mencionada Academia de Centroamérica o
la Uccaep, han sido más consistentes en exigirle al Poder
Ejecutivo que profundice los cambios que les favorecen. No
niegan que medidas como las antes señaladas hayan sido
necesarias, pero insisten en que es necesario ir más allá,
profundizar las reformas al Estado en el sentido que estiman
más eficiente.24 El ministro más polémico para La Nación
y estos órganos ha sido el titular de Agricultura, Renato
Alvarado Rivera, por cuya destitución, al considerarlo pro-
teccionista, han clamado, aunque no parece ser visto como
representativo del Gobierno de Alvarado.25
Es en particular notable el tono de estos órganos respec-
to a cómo lidiar (ya que no dialogar) con sus adversarios,
en especial los sindicatos. Incluso después de aprobada la
ley que restringía las huelgas y limitaba sus alcances prác-
ticamente a lo simbólico, La Nación demandaba acciones
21 La Nación, 2020f.
22 Programa Estado de la Nación, 2019: 47-48
Privado, 2021.
25 La Nación, 2020f; Vargas Morales, 2020.
Ideologías 267
más represivas frente a las protestas contra las políticas
económicas. Un artículo firmado por Guiselly Mora Mora-
les, editora de la sección de opinión del medio, junto con
Eli Feinzag Mintz, Dennis Meléndez Howell, Luis Mesalles
Jorba y Thelmo Vargas Madrigal, cuatro economistas de
derecha, llevó este mensaje de agresión a un punto pocas
veces alcanzado, cuando exigía al inicio de la pandemia, re-
cortes masivos de salarios en el sector público y cierre (des-
pido de personas trabajadoras) de instituciones del Estado,
siguiendo el supuesto refrán de que “si hay patadas hay pa’
todos”.26 En realidad, el dicho popular es “o hay pa’ todos
o hay patadas”, lo cual, más bien, indica que los beneficios
deben socializarse, bajo riesgo de que el reparto equitativo
se haga por la fuerza. Al invertir la idea original, Mora y sus
coautores son consecuentes con la visión neoliberal de que
lo único que se debe socializar son las pérdidas.
Así, la falta de apertura al diálogo por parte de la admi-
nistración de Alvarado no difiere en lo fundamental del ca-
rácter autoritario de estos órganos de la derecha económica.
Esto se hizo evidente a partir de la huelga de 2018 contra
el plan fiscal y tuvo un momento simbólicamente álgido en
el discurso presidencial del 25 de julio de 2019 en Nico-
ya, donde Alvarado se alteró de manera notoria al ser abu-
cheado por los asistentes al acto.27 Con ello, el presidente
Alvarado también mostró su faceta de hombre fuerte. No
es sorprendente, pues, que las organizaciones y los medios
opuestos al modelo neoliberal hayan mantenido una críti-
ca constante al Gobierno.28 Esto se ha dado prácticamente
desde que el presidente, en sus primeros meses de gestión,
nombró una comisión de notables sin representantes de la
izquierda política, pero incluyendo a Kevin Casas Zamora,
26 La Nación, 2020g; Mora Morales, 2020.

27 Valverde Villalobos, 2018a; Alvarado Quesada, 2019b.
28 Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados, 2021.

ex vicepresidente conocido ante todo por sus sugerencias
cuestionables para promover la votación a favor del TLC en
el referéndum de 2007.29
4. Bicentenario y neoliberalismo progresista

Casi tres años después de su discurso inaugural, el pre-
sidente publicó un artículo en tres partes en la página de
opinión del diario La Nación. La estructura de la narrativa
que allí presentó era muy similar a la de su discurso de
toma de posesión: mencionó varios acontecimientos que
fueron hitos “de justicia y originalidad deslumbrante” en
la historia costarricense, así como diversas mejoras en las
condiciones de la población: “el aumento de la expectativa
de vida, la caída de la mortalidad y desnutrición infantil y
el acceso al agua, a calzar zapatos, a refrigerar alimentos,
a estudiar sin velas, a vivir en paz, a la justicia y a la salud
para toda persona, independientemente de su ingreso”30
Luego identificó los obstáculos para proseguir esa senda
de bienestar y terminó proponiendo varias medidas para
sortear esas dificultades: inversión en educación y conec-
tividad, fundamentalmente.
Sin embargo, en esta nueva exposición, el mandatario
detalló con mayor precisión lo que en su discurso inicial era
ambiguo. Para el momento de sus artículos en La Nación ya
su gobierno había definido claramente sus preferencias. El
llamado a la unidad nacional no sobrevivió al primer año del
gobierno, tras los conflictos alrededor de la reforma fiscal.
La unión en abstracto, como hacía cuatro años había sucedi-
do con el cambio en abstracto, por sí sola no dice nada. Una
vez que Alvarado formó y justificó un gabinete progresista
en lo social-cultural y neoliberal en lo económico, le dio un
29 Valverde Villalobos, 2018b.

Ideologías 269
contenido político específico a ese significante, y con ello,
como era inevitable, lo parcializó y anuló.
Las expresiones “el gobierno del bicentenario” y “la
Costa Rica del bicentenario” han sido, por el contrario, la
constante para articular el lugar del Gobierno de Alvarado
con el pasado y el futuro de este país, sus continuidades y
transformaciones. Es importante, pues, que Alvarado haya
escogido posicionar libertad como el concepto central en
sus artículos de La Nación –titulados, precisamente, “Im-
pregnar de libertad el bicentenario”– para caracterizar el
lugar de este Gobierno en la historia patria. Libertad es un
significante que ha generado una copiosa literatura en la
historia de los conceptos. Utilizarlo sin apellidos, y máxime
si no se le hacen matices explícitos, es por sí mismo una
toma de posición: corresponde a lo que hoy en día, tras la
derechización durante décadas del imaginario político en
Costa Rica, es una posición de centroderecha. Valga señalar
que este significante se reitera y aparece con una centrali-
dad mucho más marcada que en los discursos de Solís, el
anterior presidente electo por el PAC.
De esta forma, lo que en su discurso inicial era un “ador-
milamiento” del país, se tornó más específico en la nueva
narrativa: una decadencia de las instituciones de surgidas
después de 1948. Alvarado insistió en que las institucio-
nes del Estado se han convertido en fines para sí mismas y
sus “beneficiarios corporativos”. Por tanto, afirmó que “no
fue la casualidad ni la institucionalidad sin carne y hueso
la que nos salvó del caos, sino la voluntad, la libertad de
acción y la responsabilidad para con el país y el pueblo lo
que hizo que personas concretas, por encima de partidos
políticos, cálculos o ideología, perfiláramos la ruta de sali-
da”. Planteó, pues, una oposición entre personas concretas e
institucionalidad sin carne y hueso y a esta posición la llamó

una “ética humanista”.31 A pesar de que refirió esta idea a
Sartre, en su afirmación resuenan más bien los individuos
sin sociedad de Margaret Thatcher y su insistencia en una
responsabilidad individual descarnada.
Al poner el peso de los problemas del país sobre las ins-
tituciones públicas, Alvarado evade tratar temas que tocan
los intereses de la élite económica del país –la evasión, la
elusión y la mora de impuestos–, a la vez que elude pro-
blematizar la profunda dependencia del país en la división
internacional del trabajo. Allí donde especificó varias insti-
tuciones públicas que fallaron e indicó que “se concedieron
convenciones colectivas y privilegios abusivos que supera-
ban la justa remuneración en lo público”, no responsabilizó
a los grandes grupos empresariales; solo señaló vagamen-
te que “a sectores económicos no se les cobró impuestos
como se debía”.32 Nótese que en el artículo el acento estuvo
puesto no sobre quienes debieran pagar, sino sobre quie-
nes debieran cobrar (el Estado): en su narrativa, todos los
problemas estructurales del país resultan de la decadencia
interna de las instituciones públicas.
Mientras que la causa del malestar radicaría en esta de-
cadencia, el adversario sería, según Alvarado, el populismo,
al cual tampoco caracteriza con claridad; al igual que en su
uso coloquial, lo asume como sinónimo de demagogia. A este
significante se le opondría una democracia también definida
con vaguedad. Contra las ideologías, invocó el pragmatismo.
Si se asumiera literalmente la metáfora de Ricardo Jiménez
Oreamuno citada en su artículo, Alvarado desconfía de las
instituciones “sin carne y hueso”, pero confía en un instinto
atávico del pueblo costarricense.33 Así, en una operación
que es a la vez de apropiación de la memoria, el artículo

Ideologías 271
retomó el firme suelo de los lugares comunes tradicionales
como lo es la presunta mesura del costarricense.34
En esta narrativa, el presidente retomó diversos signi-
ficantes de la ideología socialdemócrata (la principal ideo-
logía residual), tratando de darle un giro a sus significados.
Mencionó la educación de calidad en todo el país como base
de “la libertad colectiva y de nuestra libertad patria” y elogió
los sistemas de salud y electrificación, temas que gozan de
gran aceptación entre la población. De modo contradictorio
con el resto de su argumentación (pues ha culpabilizado a
las personas trabajadoras del Estado), Alvarado afirmó que:
“nuestra verdadera riqueza son nuestras personas, nuestro
recurso humano y talento. La principal inversión llega al
país por el talento humano de Costa Rica. Para la produc-
tividad y el empleo, pero sobre todo para un buen vivir”.35
Así, aparenta valorar los mismos fines sociales que la vieja
socialdemocracia; sin embargo, para llegar a ellos formula
medios distintos e incluso opuestos a los de aquella.
Dado que el fundamentalismo neoliberal de mercado no
fue capaz de producir una utopía llamativa para las mayo-
rías, sino solamente la de maximizar la productividad y la
capacidad adquisitiva, el discurso utópico del mandatario
siguió más apegado a la utopía socialdemócrata de bien-
estar, prosperidad y eliminación de la pobreza. De modo
más original, Alvarado incluyó significantes de las ideolo-
gías emergentes que remiten a la amplitud social y cultural:
derechos humanos, sociedad “multiétnica, pluricultural,
de diversas religiones y de creencias y de lucha por una
igualdad real entre mujeres y hombres”.36 No obstante, en
la práctica gubernamental, el camino hacia esta utopía pa-
rece extraviado. Aparte de sus políticas en detrimento de
34 García Quesada, 2014: 320-326.

35 Alvarado Quesada, 2020h.

las personas trabajadoras y sus evidentes discrepancias con
las políticas económicas de la socialdemocracia, Alvarado
mostró que los derechos humanos no eran su prioridad al
aceptar en su propuesta de reforma al empleo público una
cláusula de objeción de conciencia, la cual permitiría que,
alegando discrepancias de principios, las personas funcio-
narias del Estado no reconozcan los derechos humanos de
ciertas poblaciones.37 Mayor compromiso ha mostrado hacia
algunos temas de protección del medio ambiente, al vetar
la ley que autorizaba la pesca de arrastre de camarón, y al
apoyar –infructuosamente– el Acuerdo de Escazú.38
Los artículos de Alvarado de enero y febrero de 2021
en La Nación son, pues, discursos típicos del neoliberalis-
mo progresista, que conjuga medidas favorables a las élites
económicas con la defensa de ciertos derechos individua-
les.39 Sin embargo, estos últimos pasaron a segundo plano
cuando el Ejecutivo que él dirige apostó por la vía de la
“austeridad”: el recorte de servicios a la población y la con-
tracción generalizada de los sueldos de las personas traba-
jadoras del Estado. Finalmente, la desigualdad promovida
por sus políticas económicas (de modo similar a otros países
de la región) contrasta de plano con la excepcionalidad que
tanto exaltó en su discurso inaugural y que ha sido funda-
mental en la identidad nacional costarricense.40
Conclusión
La aprobación del grupo empresarial articulado en torno
del diario La Nación es el mejor indicador de la orientación
del Gobierno de Alvarado. La versión del presidente sobre
su gestión no tiene puntos de discordancia significativos

38 Soto Méndez, 2021.
39 Fraser, 2017.
40 Molina Jiménez. 2002; Ordóñez Chacón, 2021.
Ideologías 273
con la narrativa difundida desde hace mucho tiempo por
dicho periódico y diversos ideólogos neoliberales. Los ar-
tículos en los que Alvarado reflexiona sobre su lugar en la
historia costarricense no podrían haber circulado en un me-
dio más apropiado, donde se limitó a protagonizar un guion
ya existente. Al seguir conceptos y problemáticas típicos de
la ideología neoliberal (como los conceptos de libertad y de
privilegios y la obsesión con el tema del gasto público), el
mandatario justificó sus decisiones a partir de la pérdida del
lugar idílico –debido a los excesos de instituciones conver-
tidas en fines en sí mismas– y el deber de restaurar el orden
justo de las generaciones previas. Nada de esto es novedoso
como lo prueba un viejo libro del expresidente Miguel Án-
gel Rodríguez Echeverría.41
Al modo de todos los discursos nacionalistas, Alvarado
además estableció una continuidad en la historia del país
a través de un esencialismo, según el cual habría un ser
costarricense inmutable, ajeno a las condiciones históri-
cas variables. La novedad en su narrativa ha estado en
insistir sobre temas de derechos humanos tanto en su ges-
tión como en la historia anterior de Costa Rica. Aunque a
diferencia de la socialdemocracia residual en el país y en
el PAC, su exposición abandonó totalmente la problemáti-
ca de las clases sociales.
Finalmente, resulta también llamativa la rauda transfor-
mación del discurso presidencial de unidad nacional hacia
uno en el que la situación de emergencia nacional justifica
tomar medidas autoritarias no solamente debido a la crisis
por COVID-19, sino a problemas estructurales preexisten-
tes a la pandemia. La intervención de Alvarado en la me-
moria colectiva parece apuntar a presentarse, al modo de
Ulises, como un personaje épico y decidido en “un punto
41 Rodríguez Echeverría, 1989.

crítico y decisivo de nuestra odisea”;42 esto es, actuando en
una situación de excepción. Su negación al diálogo con sec-
tores opuestos a sus medidas corrobora este modo de pen-
sarse por parte del Gobierno.
A inicios del siglo XXI, al ser preguntada por su principal
logro, Thatcher se jactó de haber producido una oposición a
su medida: el “Nuevo Laborismo” del primer ministro Tony
Blair. “Logramos que nuestros oponentes cambiaran de
opinión”, decía la principal gestora del programa neolibe-
ral de la década de 1980.43 Los gobiernos del bipartidismo
emitieron muchas veces discursos abierta y agresivamente
neoliberales, pero lo que en esta línea hace en especial im-
portantes a los discursos de la administración de Alvarado
es que se suponía que su partido proponía un proyecto al-
ternativo. Por el contrario, este Gobierno aprendió a pensar
y hablar desde un progresismo neoliberal “a la tica”, con
lo que se convirtió en el principal logro del neoliberalismo
bipartidista contra el que originalmente surgió el PAC.

43 Burns, 2008.
Ideologías 275
Epílogo
Futuro en llamas
E n octubre de 2018, mientras estaba en curso la huelga

general contra la reforma fiscal, el Sindicato de Traba-
jadores (Sintrajab) de la Junta de Administración Portua-
ria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica
(Japdeva) publicó una foto en su perfil de Facebook. La
fotografía, tomada seguramente en marzo de 2000, mues-
tra a diez jóvenes, ocho hombres y dos mujeres, hincados
en la carretera principal de San Pedro de Montes de Oca,
a unos cien metros al oeste del Parque John F. Kennedy,
evitando el paso de vehículos. Su demostración fue parte
de las protestas generales que se activaron en todo el país
para enfrentar la privatización del Instituto Nacional de
Electricidad (ICE), impulsada en la Asamblea Legislati-
va por el presidente y destacado economista e ideólogo
neoliberal de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez Eche-
verría.1 En la foto, algunos de los manifestantes están sin
su camisa, pues se la quitaron para blandirla al aire; otros
yerguen la espalda y se muestran altivos como esperando
una confrontación.2
1 Menjívar Ochoa, 2012-2013: 1-47; Alvarenga Venutolo, 2005: 263-298; Solís

Avendaño, 2002: 33-47.
2 Sindicato de Trabajadores de JAPDEVA, 2018.
Futuro en llamas 277

Esos jóvenes fueron catalogados por la prensa
conservadora como ignorantes y manipulados. Al respecto,
el diario La Nación publicó un editorial el 23 de marzo de
2000 en el que, en forma de carta, se dirigía a quienes pro-
testaban para recordarles que ese diario había propicia-
do “por años, la apertura de los mercados de electricidad
y telecomunicaciones” y que rechazaba la actitud de los
que violaban el derecho a la libre circulación, de los que
bloqueaban la entrada a espacios de estudio y trabajo de
sus compañeros y de los que habían “insultado, agredido,
paralizado o saboteado servicios públicos”. El periódico
advirtió a los manifestantes que no tenían derecho “a im-
poner su voluntad en las calles”.3
Unos días después, ante la inminente paralización del
país por efecto de los bloqueos y las movilizaciones, La Na-
ción publicó un nuevo editorial en el que hizo una división de
la población costarricense con base en dos etiquetas binarias:
“Costa Rica no puede seguir a la deriva, bloqueada

por el miedo de la mayoría y por la irresponsabi-
lidad y la violencia de unos grupos minoritarios,
algunos de cuyas cabezas tienen intereses perso-
nales –incluso pecuniarios– en que nada cambie.
Si retornan la seguridad, la convivencia pacífica y
una dosis mínima de buena fe, la reforma del ICE
y de otras instituciones es posible, con todos los
cambios que requiera la legislación para mejorar-
la. Hay diversas vías para lograr este fin. Si, por el
contrario, prosigue este amargo sabor a anarquía y
sedición, y si los costarricenses, comenzando por
el Gobierno y el parlamento, nos convertimos en
rehenes del desafuero y la ilegalidad, las conse-
cuencias serán nefastas”.4
3 La Nación, 2000a: 13A.

4 La Nación, 2000b: 13A.
278 Epílogo
El 4 de abril de 2000, en la sede del Tribunal Supremo
de Elecciones (TSE), se reunieron por espacio de cator-
ce horas líderes sindicalistas del ICE; Eva Carazo Vargas,
presidenta de la Federación de Estudiantes de la Univer-
sidad de Costa Rica (Feucr); y negociadores del Gobierno
hasta que llegaron a un acuerdo para levantar las protes-
tas. El movimiento social consideró ese resultado como un
triunfo rotundo de su causa.5 Pocos días después, la Sala
Constitucional dio el golpe de gracias a la iniciativa pri-
vatizadora, al declarar inconstitucional la aprobación en
primer debate del proyecto correspondiente por vulnerar
principios democráticos.6
Así, el combo ICE fue enterrado en términos institu-
cionales y legales gracias a la protesta social en la que los
jóvenes desempeñaron un papel fundamental. Entrevistada
al respecto por el Semanario Universidad, Carazo señaló:
“es un triunfo. Somos uno de los primeros países que logra
detener políticas privatizadoras; es la primera vez en mu-
chos años que un movimiento popular hace que el gobierno
retroceda en políticas que son vitales para ellos”.7 Además,
un efecto de esas movilizaciones ciudadanas fue alimentar
la esperanza de que era posible construir una nueva forma
de cultura política que permitiera renovar la democracia
costarricense. En abril de 2000, Ciska Raventós Vorst, di-
rectora del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la
UCR, indicó que esas protestas podían interpretarse como
“un incremento de interés de los ciudadanos por los asun-
tos públicos y la voluntad de participar en los cambios”, lo
que equivalía a “un signo de revitalización democrática”
que, en caso de que triunfara, abría “la posibilidad de em-
pezar a superar el importante nivel de cuestionamiento y
5 Villalobos Delgado, 2000: 4A.

6 Méndez Garita, 2000a: 4A; 2000b: 4A-5A.
7 Ruiz Chaves, 2000: 7.

desconfianza ciudadana en los representantes políticos y en
el régimen electoral mismo”.8
De la expectativa a la práctica, el trecho fue largo y es-
cabroso, pero los sectores rebeldes de la ciudadanía, empo-
derados por el triunfo de 2000, obligaron a que el Tratado
de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y
República Dominicana (TLC) se definiera en un referéndum
realizado en 2007,9 y terminaron de quebrar el bipartidis-
mo, al expulsar del Poder Ejecutivo al Partido Liberación
Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC)
en 2014, cuando dieron la victoria en los comicios presi-
denciales de ese año al Partido Acción Ciudadana (PAC) y
llevaron a la Asamblea Legislativa a nueve diputados del
izquierdista Frente Amplio (FA).10
Carlos Alvarado Quesada, uno de los jóvenes que figu-
ra en la foto de 2000 difundida por Sintrajab, aprovechó
la ruptura lograda por la rebelión ciudadana para ascender
políticamente en el PAC, liderar a su sector neoliberal, ca-
pitalizar la crisis electoral de 2018 y alcanzar la Presiden-
cia de la República ese año. Desde ese cargo, promovió e
impulsó una transformación del Estado costarricense que,
por sus alcances y profundidad, supera de manera decisiva
la emprendida por Rodríguez casi dos décadas atrás. Así,
en menos de veinte años, se convirtió no solo en una ver-
sión nueva, sino más efectiva y radical del político contra el
cual, en un lejano día, se movilizó.
Exhaustivamente documentados, los capítulos que inte-

gran este libro explican cómo y por qué, a partir de 2018,
8 Raventós Vorst, 2000: 8.

9 Raventós Vorst, 2018.
10 Rosales Valladares, 2015: 155-175.
280 Epílogo
el cambio histórico se aceleró en Costa Rica de una forma
que solo es comparable, en términos de las innovaciones
institucionales introducidas, con lo sucedido en 1940-
1943 y 1948-1949. Sin embargo, a diferencia de esos años,
cuando hubo procesos de redistribución de la riqueza y
el poder a favor de las clases trabajadoras y los sectores
medios, así como en detrimento de las oligarquías empre-
sariales, las reformas llevadas a cabo durante la adminis-
tración de Alvarado son fundamentalmente regresivas, por
lo que, en vez de reducir las desigualdades y aminorar las
brechas, las incrementan.
Al conducir la nave del Estado por un rumbo que aleja
al país de las políticas que procuran el diálogo y la integra-
ción social, el Gobierno de Alvarado ha empezado a borrar
las especificidades que históricamente han diferenciado a
Costa Rica del resto de sus vecinos centroamericanos. Su
administración, al igual que sus estratégicos aliados me-
diáticos y empresariales, abrazaron la versión más radical
del neoliberalismo estadounidense propuesta por Milton
Friedman en 1962,11 quien afirmó en 1970 que la única res-
ponsabilidad social de los empresarios era incrementar sus
ganancias.12 Al proceder así, perdieron de vista algo que los
políticos costarricenses del siglo XX –primero liberales y
luego socialdemócratas– tuvieron muy claro: la paz social
no es gratuita y, para conservarla, hay que pagar un precio,
consistente en financiar una institucionalidad que atenúe la
desigualdad y prevenga el conflicto.
Ciertamente, a los grandes empresarios les sobran ra-
zones para estar satisfechos con la gestión de Alvarado:
el plan fiscal de 2018 apenas les acarició el rostro, desde
2020 disponen de una estratégica legislación antisindical
que –además– facilita reprimir las protestas sociales y las
11 Friedman, 1962.
12 Friedman, 1970: 17.

medidas adoptadas debido a la pandemia por COVID-19
los empoderaron todavía más. Asimismo, la reforma del em-
pleo público les posibilitará un mejor control político de
los funcionarios del Estado y cambios adicionales, afines
a sus estrechos intereses de clase, están en marcha –la fle-
xibilización de la jornada laboral– o se avizoran ya en el
horizonte –la reducción de las cuotas que pagan a la Caja
Costarricense de Seguro Social (CCSS)–.
Golpeado en junio de 2021 por el escándalo de corrup-
ción asociado con la concesión de obra pública a varias
empresas constructoras13 y en julio por el fracasado intento
de nombrar a Ottón Solís Fallas como embajador y repre-
sentante permanente de Costa Rica ante la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),14
Alvarado procuró reivindicarse al asumir una posición be-
ligerantemente favorable a reducir la cuota patronal a la
CCSS a inicios de septiembre: “esa propuesta está ahí, si
hay acuerdo entre las personas de la [A]samblea [Legislati-
va] eso no tiene que esperar a un nuevo gobierno, se puede
hacer desde ya, si hay acuerdo en eso, yo esperaría que se
pueda materializar”.15
También, ese entusiasmo presidencial se manifestó luego
de que en agosto la Junta Directiva de la CCSS aprovechó la
desmovilización social propiciada por la pandemia para re-
formar regresivamente el régimen de pensiones de Invalidez,
Vejez y Muerte (IVM), al eliminar la jubilación anticipada
para los hombres e incrementar la edad a que las mujeres
podrían acogerse a tal opción. De manera simultánea, se
produciría una reducción en el monto de la pensión que os-
cilaría entre 5 y 7 por ciento en un país donde más de la mi-
tad de los trabajadores del sector privado –que constituyen
13 Núñez Chacón, 2021.

15 Muñoz Solano, 2021b.
282 Epílogo
la mayoría de los que cotizan para ese régimen– devengan
salarios mensuales inferiores a los 400 000 colones (unos
640 dólares al tipo de cambio actual).16
Si el llamado de Alvarado a disminuir la cuota patronal
es atendido, se transferiría a los sectores empresariales una
suma que podría alcanzar los 900 millones de dólares al
año. Promovido con la excusa de que permitiría reducir la
informalidad laboral, este cambio –de resultado tan incier-
to como la promesa de que la reforma de 2018 posibilita-
ría controlar la elusión y la evasión fiscal–, supondría el
inicio del desmantelamiento del modelo solidario de salud
pública establecido en 1940. Además, para compensar el
faltante que se produciría en las finanzas de la CCSS, se
propone fusionar entidades públicas del sector social o ele-
var la carga tributaria en una sociedad donde predominan
los impuestos indirectos.17
Lejos de ser una iniciativa aislada, la reducción de la
cuota patronal es parte de una estrategia más amplia, que
procura también recortar el salario mínimo. En julio de 2019,
André Garnier Kruse, apenas asumió el cargo de ministro de
Coordinación y Enlace con el Sector Privado –es decir, de
articulación entre el Gobierno de Alvarado y las oligarquías
empresariales–, manifestó que “Costa Rica tiene un salario
mínimo muy alto”, a la vez que afirmaba en relación con va-
rias empresas suyas mencionadas en los Papeles de Panamá
que “no hay nada que no esté cristalino”.18 Dos años después,
a mediados de 2021, Sandro Zolezzi Hernández y Mauricio
Miranda Bao, docentes de Lead University (una entidad pri-
vada costarricense), propusieron rebajar el salario mínimo,
entonces de 319 544 colones al mes –alrededor de 510 dó-
lares al tipo de cambio vigente–, en un 10 por ciento para
16 Pomareda García, 2021e; 2021f.

17 Banco Central de Costa Rica, 2021e; La Nación, 2021e.
18 Flórez-Estrada Pimentel y Valverde Villalobos, 2019.

reducir en más de 5 puntos porcentuales la probabilidad de
que una persona labore en el sector informal.19
Aunque la Sala Constitucional limitó el alcance de la
reforma del empleo público,20 su sentencia sentó la base
institucional para reorganizar el Estado costarricense en
tres áreas principales: la de las entidades económicas,
fuera del alcance de esa legislación; las que, por el mo-
mento, preservan su autonomía, pero van a ser sometidas a
asedios constantes para precarizar condiciones de empleo
y reducir salarios; y las que, adscritas al Gobierno cen-
tral, serán el escenario del mayor retroceso en derechos
laborales. Se fortalece, por tanto, al sector estatal que res-
ponde prioritariamente a los intereses de las oligarquías
empresariales, pero se debilita el que presta servicios a
los grupos más vulnerables de la población, con especial
perjuicio para la educación pública preuniversitaria, ya en
vías de desfinanciamiento.
Hacia 1902, la meta de los políticos costarricenses era
que el país se asemejara a la democracia inglesa; en 1943,
su norte era adaptarlo al modelo de integración belga; y en
1970, su utopía era que algún día se pareciera a Escandi-
navia. A partir de la década de 1990, la geografía física
y humana de sus expectativas empezó a cambiar, deslum-
brados –cada vez más– por el Chile posterior a la dicta-
dura de Augusto Pinochet y anterior a la rebelión popular
de 2019. Elevada a sentido común, la ideología neoliberal
experimentó, de 2018 en adelante, avances extraordinarios
en demonizar al Estado, criminalizar al empleado público,
repudiar a los sindicatos y naturalizar la evasión y la elu-
sión fiscal: entre 3.000 y 5.000 millones de dólares al año,
equivalente a entre 600 mil y un millón de salarios mínimos
19 Zolezzi Hernández y Miranda Bao, 2021: 5-23; Ministerio de Trabajo y Se-

guridad Social, 2021.
20 Pomareda García, 2021b.
284 Epílogo
o entre 75 y 125 por ciento de toda la inversión anual en el
sector educación en 2020.21 Sin embargo, tal logro podría
ser complicado –en palabras del periódico La Nación– por
esos “revoltosos” de áreas cercanas o distantes con tenden-
cia a preparar “cocteles molotov”.
En una Centroamérica que retrocede a grandes zancadas

al pasado previo a los conflictos de la década de 1980, el
joven de la foto de 2000 hizo algo más que dedicar su admi-
nistración presidencial a redistribuir el ingreso y el poder a
favor de las oligarquías empresariales: emprendió un proce-
so que debilita o destruye los fundamentos institucionales
de la paz social. Más pobreza, desigualdad y violencia serán
los primeros efectos observables de este cambio histórico,
pero su verdadero significado podría revelarse con toda su
fuerza si un descontento largamente acumulado se desbor-
da, el país arde y las llamas del incendio social empiezan
a ascender –incontenibles en su búsqueda de justicia– por
las paredes de empresas y mansiones.
21 Ministerio de Hacienda, 2016; Ueda y Pecho, 2018; Ministerio de Trabajo

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lucha contra la pobreza. San José, Presidencia de la República
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dente-alvarado-pide-menos-gasto-en-armamento-y-mas-inver-
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económica domina encuentro de Presidente Alvarado con
jefes de fracción. San José, Presidencia de la República [ht-
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tarifa industrial preferencial para reactivar economía y generar
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varado anuncia mes de reactivación y generación de empleo.
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rado-anuncia-mes-de-reactivacion-y-generacion-de-empleo/;
Presidencia de la República, 2019g. Presidente Alvarado anuncia
creación de más de 3.000 empleos a partir de junio. San José,
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Presidencia de la República, 2019h, octubre 15. Presidente Alva-
rado firma directriz que crea programa de salvamento para per-
sonas altamente endeudadas. San José, Presidencia de la Re-
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presidente-alvarado-firma-directriz-que-crea-progra-
ma-de-salvamento-para-personas-altamente-endeudadas/; re-
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Presidencia de la República, 2019i, julio 29. Ministro de la Presi-
dencia deja su cargo. San José, Presidencia de la República
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tro-de-la-presidencia-deja-su-cargo/; revisado: 16 de julio, 2021].
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en Casos Relacionados con los Incisos a) y b) del Artículo 74
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ciará con el Fondo Monetario Internacional. San José, Oficina
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tercer depósito del Bono Proteger a más de 93 mil personas.
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viernes al Gobierno Central más de ¢15 mil millones por uti-
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de recursos para atención del Covid-19 a programas socia-
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tras ruptura del diálogo, Gobierno apuesta por apurar el plan
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ahorro-de-ley-de-empleo-publico-segun-estudio-de-la-una/;

Cronología
2017
Julio 9: Carlos Alvarado Quesada electo candidato presidencial

del Partido Acción Ciudadana (PAC) con menos de
19 000 votos.
2018
Febrero 4: Alvarado queda en segundo lugar en la elección

presidencial, a resolverse mediante un balotaje el primero
de abril.
Marzo 8: pacto entre Alvarado y Rodolfo Piza Rocafort, excandi-
dato del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC).
Abril, 1: Alvarado gana el balotaje con el 60,6 por ciento de
los votos.
Mayo 8: Alvarado asume la Presidencia de la República.
Mayo 30: ministra de Hacienda, Rocío Aguilar Montoya, presenta
plan para contener el gasto público en la Asamblea Legisla-
tiva.
Junio 28: el Poder Ejecutivo ordena a todas las instituciones es-
tatales modificar los documentos, trámites y registros de las
personas trans que deseen cambiar su nombre, fotografía,
sexo o género.
Septiembre 10: sindicatos de empleados públicos inician huel-
ga contra la reforma fiscal; persecución y represión de
los huelguistas.
Octubre 25: Carlos Ricardo Benavides Jiménez, jefe de la fracción le-
gislativa del Partido Liberación Nacional (PLN) presenta proyecto
Cronología 367
que procura la ilegalización de las huelgas, la disolución
de sindicatos y la criminalización de la protesta social.
Diciembre 3: la Asamblea Legislativa aprueba en segundo debate
la reforma fiscal.
Diciembre 4: inicia amnistía tributaria que condona 194.000 millo-
nes de colones en intereses y multas por impuestos no pagados.
Diciembre 11: finaliza la huelga contra la reforma fiscal; Epsy
Campbell Barr renuncia como canciller.
2019
Abril 8: el Poder Ejecutivo presenta reforma del empleo público a

la Asamblea Legislativa.
Junio 6: inician huelgas intermitentes de sindicatos del sector
público contra la educación dual y el proyecto antisindical
presentado por Benavides.
Junio 27: protestas de estudiantes de secundaria, convocadas por
el Movimiento Estudiantil de Secundaria (Medse) contra las
pruebas Fortalecimiento de Aprendizajes para la Renovación
de Oportunidades (FARO) y el proyecto de educación dual,
y a favor de la renuncia del ministro de Educación Pública,
Édgar Mora Altamirano; represión de los estudiantes.
Julio 1: renuncia Mora como ministro de Educación Pública.
Julio 29: renuncia Piza como ministro de la Presidencia.
Septiembre 12: Alvarado firma la ley de educación dual que po-
sibilita que los estudiantes de secundaria laboren sin sueldo
en la empresa privada.
Octubre 14: se crea mediante decreto la Unidad Presidencial de
Análisis de Datos (UPAD).
Octubre 22: movilización de las universidades públicas contra el
intento del Poder Ejecutivo de intervenir en la distribución
de su presupuesto.
Octubre 23: renuncia Aguilar como ministra de Hacienda.
Diciembre 12: Alvarado firma la norma técnica para la interrup-
ción terapéutica del embarazo.
Diciembre 21: Alvarado prioriza el cumplimiento de la regla fiscal
sobre la Constitución en lo que respecta al financiamiento de
la educación pública.
368 Cronología
2020
Enero 16: la Asamblea Legislativa aprueba en segundo debate la

ley antisindical.
Enero 20: Alvarado firma la ley antisindical.
Febrero 21: inicia escándalo por creación de la UPAD.
Febrero 28: por vez primera en la historia del país, el Organismo
de Investigación Judicial (OIJ) y la Fiscalía allanan Casa Pre-
sidencial debido al caso UPAD.
Marzo 4: renuncia Víctor Morales Mora, ministro de la Presidencia.
Marzo 6: confirmados primeros casos por COVID-19; en las se-
manas siguientes, se aprueba nueva legislación para prote-
ger a las empresas a expensas de los trabajadores; medidas
sanitarias adoptadas por el Poder Ejecutivo contienen la
pandemia hasta finales de mayo; flexibilización de los con-
troles, debido a las presiones empresariales, lleva a la ex-
pansión de los contagios.
Abril 9: Gobierno anuncia bono Proteger.
Mayo 25: entra a regir el matrimonio entre personas del
mismo sexo.
Junio 3: brote de COVID-19 en Zona Norte evidencia las pé-
simas condiciones laborales que predominan en empresas
agroexportadoras.
Junio 28: exministro de Hacienda, Rodrigo Chaves Robles, esti-
ma la evasión y la elusión fiscal en 3.800 millones de dólares
al año.
Julio 17: Alvarado se manifiesta a favor de la flexibilización de la
jornada laboral, que ahorraría a los empresarios el pago de
horas extra.
Agosto 29: Gobierno anuncia que solicita un préstamo por 1.750
millones de dólares con el Fondo Monetario Internacional
(FMI), pese a que el Banco Central de Costa Rica (BCCR)
tiene reservas por más de 8.000 millones de dólares.
Septiembre 1: la Cámara Costarricense de la Industria Alimen-
taria (Cacia) denuncia que se tramitarán nuevos impuestos;
Septiembre 18: el número de contagios diarios por COVID-19 as-
ciende a 1.556 personas, el mayor en el año.
Cronología 369
Septiembre 28: inician protestas contra acuerdo con el FMI; surge
el Movimiento Rescate Nacional (MRN); bloqueos de vías en
distintas partes del país en los días siguientes.
Octubre 15: fracasa mesa de diálogo multisectorial convocada
por el Gobierno y coordinada por el Programa Estado de
la Nación.
Octubre 16: profunda división en la Unión de Cámaras y Asocia-
ciones del Sector Empresarial Privado (Uccaep) porque un
sector negocia con el MRN.
Noviembre 2: inicia mesa de diálogo convocada por la Asamblea
de Trabajadores del Banco Popular.
Diciembre 3: Alvarado confirma al periódico La Nación que se
mantienen las negociaciones con el FMI, pese a que la mesa
de diálogo todavía no termina.
Diciembre 7: renuncia Patricia Mora Castellanos como ministra
de Condición de la Mujer.
Diciembre 24: inicia la vacunación contra el COVID-19.
Diciembre 31: finaliza el bono Proteger.
2021
Mayo 12: el número de contagios diarios por COVID-19 asciende

a 3.173 personas, el mayor en el año.
Mayo 15: Costa Rica es invitada a formar parte de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Junio 14: estalla escándalo por corrupción con la concesión de
obra pública; el OIJ y la Fiscalía allanan Casa Presidencial
por segunda vez en la historia del país.
Junio 17: aprobada en primer debate reforma del empleo público;
Julio 6: el Poder Ejecutivo anuncia que Ottón Solís Fallas será
el representante de Costa Rica ante la OCDE, lo que origina
una crisis política.
Julio 14: Solís renuncia a ser el representante de Costa Rica ante
la OCDE.
Julio 19: Asamblea Legislativa aprueba en segundo debate un
préstamo con el FMI por 1.778 millones de dólares.
Agosto 1: la Sala Constitucional encuentra 35 inconstitucionali-
dades de fondo en la Ley Marco de Empleo Público.
370 Cronología
Agosto 12: Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social (CCSS) aprueba reforma del régimen de pensiones de
Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) que reduce beneficios para
los trabajadores.
Septiembre 2: Alvarado urge a la Asamblea Legislativa para que
rebaje las contribuciones patronales y compense la diferencia
con más impuestos.
Septiembre 15: una Costa Rica cada vez más empobrecida y des-
igual celebra el bicentenario de su independencia.
Cronología 371
Índice analítico
A 85-87, 89-95, 98, 101-105, 108,

110-114, 116-117, 121-125, 127,
Abdo Benítez, Mario, 56 129-135, 137, 139-146, 148-149,
abolición del ejército, 263 151, 153, 155-156, 158-163, 172,
abstencionismo, 17, 124 177, 182-183, 185-189, 193-194,
Academia de Centroamérica, 257, 265, 197, 206-207, 209-210, 213, 215-
267 217, 219-220, 222-223, 226-229,
Acuerdo de Escazú, 273 231-233, 235-238, 248, 250-252,
acuerdo Piza-Alvarado, 28, 89-90, 215- 255-256, 261-275, 280-283
216 Alvarado Rivera, Renato, 267
Admirador de la izquierda latina ma- Álvarez Desanti, Antonio, 95, 115
neja datos confidenciales de los América Latina, 10, 56, 107, 118, 197,
ticos, 244 211, 213
Agencia Financiera de Desarrollo amnistía tributaria, 34, 94, 111, 241;
(AFD), 98 Bticino, 95; Constructora Gonzalo
Agencia Internacional de Energía Re- Delgado; Durman Esquivel, 95; Flo-
novable (Irena), 64 rida, 95; Sky, 95; Veinsa, 95
Aguilar Montoya, Rocío, 29, 32, 73, 89- Anexión del Partido de Nicoya, 133
90, 188-189, 237-238, 240 Argentina, 57-58, 67; reforma de Cór-
Alajuela, 138; Altamira, xvi; Coyol, zona doba, 213
franca, 79; San Carlos, xvi Arias Rodríguez, Emilio, 66
Alemania, 61, 63, 67 Arias Sánchez, Óscar, 17, 111, 121, 218,
Alfaro Salas, Sergio, 66 263
Alianza del Pacífico, 51, 67 Asamblea de Trabajadores del Banco
Alianza Empresarial para el Desarrollo Popular, 139
(AED), 29, 112 Asamblea Legislativa, 20, 27-28, 30, 32-
Alpízar Hernández, Quírico, 184 33, 35, 41, 45, 66, 73-74, 80, 82-83,
Alvarado crea oficina para obtener da- 94-98, 104, 127, 129-131, 140, 144,
tos confidenciales de los ticos, 243 146, 149, 155, 157-159, 182, 184,
Alvarado Muñoz, Fabricio, 216 186, 208, 219-220, 226, 228, 236,
Alvarado Quesada, Carlos, xviii-xix, 239, 266, 277, 280, 282; Comisión
4, 14-15, 18-23, 25-30, 33-34, 36, de Asuntos Internacionales, 66;
44-45, 49, 51, 53-54, 56-59, 61- Departamento de Servicios Téc-
62, 64-67, 71-72, 75-77, 79-82, nicos, 41; Directorio Legislativo,
Índice 373
35, 159; véase también Congreso, bipartidismo, 126, 275, 280
Poder Legislativo Blair, Anthony Charles Lynton, 275
Asia, 60 Blinken, Antony, 56
Asociación Bancaria Costarricense Bolivia, 59
(ABC), 239, 245 Bolsa Nacional de Valores (BNV), 101
Asociación de Empresas de Zonas bono Proteger, 37, 39, 46, 84, 96-97,
Francas (Azofras), 139 105, 249
Asociación de Profesores de Segunda Brasil, 54, 57
Enseñanza (APSE), 102-103, 130, Brenes Monge, Melania 192
140, 183 Brexit, 118
Asociación Nacional de Educadores Bukele Ortez, Nayib, 56
(ANDE), 183 Bull, Benedict, 89
Asociación Nacional de Empleados
Públicos y Privados (ANEP), 138, C
183, 259-260
Austria, 61 Caja Costarricense de Seguro Social, 8,
Ayales Esna, Edgar, 236 39, 41, 82-83, 96-97, 126-127, 140,
Azerbaiyán, 65 145, 163-164, 166-168, 170-171,
223-224, 226, 229, 259, 282-283;
B Atención Integral a la Salud de las
Personas, 168; Centro Nacional
Badilla Saxe, Eleonora, 179-180 de Rehabilitación, 249; Consejo
Balance sobre sabotaje a infraestructu- Nacional de Juntas de Salud, 167;
ras para el suministro de combus- Contraloría de Servicios, 167; Fon-
tible, 152 do de Contingencias, 168; Hospital
Banco Central de Costa Rica (BCCR), San Juan de Dios, 151; Junta Direc-
15, 29, 77, 80, 91, 110 tiva, 164, 223, 282; Laboratorio de
Banco Centroamericano de Integra- Soluciones Parenterales, 169; Plan
ción Económica (BCIE), 64 para la Atención Oportuna de las
Banco Hipotecario de la Vivienda (Ban- Personas, 164; Portafolio de Aten-
hvi), 97 ción Oportuna y de Calidad de los
Banco Interamericano de Desarrollo Pacientes de Lista de Espera, 164;
(BID), 62, 64, 68, 98 Presidencia Ejecutiva, 167; proto-
Banco Internacional de Costa Rica colo para la interrupción terapéu-
(Bicsa), 82 tica del embarazo, 229; reforma
Banco Internacional de Reconstrucción del régimen de Invalidez, Vejez y
y Fomento (BIRF), 98 Muerte (IVM), 14, 282; Régimen
Barquero Rivera, Daniel, 54 No Contributivo de Pensiones, 99;
Baruch Goldberg, Leonel, 243 Unidad de Medicina Reproductiva
Baudrit Ruiz, Gastón, 207 de Alta Complejidad, 226; Unidad
Bélgica, 66 Técnica de Listas de Espera, 164;
Belice, 65 unidades de cuidados intensivos
Benavides Jiménez, Carlos Ricardo, 35, (UCI), 171
130, 159, 242 Calderón Fournier, Rafael Ángel, 16,
bicentenario de la independencia, 122, 212
260-261, 263-264, 269-270 Calderón Guardia, Rafael Ángel, 4, 8-13
Biden, Joe, 55-56 Calderón Rodríguez, Daniel, xvii
374 Índice
Camacho Mejía, Edna, 29, 75, 89-90, Coalición Costa Rica, 231
265 Coalición Costarricense de Iniciativas
Cámara Costarricense de la Construc- de Desarrollo (Cinde), 257
ción (CCC), 139 Código Civil, 4
Cámara Costarricense de la Industria Código de Trabajo, 8, 36, 130, 153, 159,
Alimentaria (Cacia), 211 224
Cámara de Comercio de Costa Rica Código Municipal, 204
(CCCR), 139 Código Penal, 4, 154, 216
Cámara de Industrias de Costa Rica Código Procesal Laboral, 242
(CICR), 211 Colombia, 56-58, 63
Cámara de Infocomunicación y Tecno- Comisión Nacional de Enlace (CNE),
logía (Infocom), 139 130
Campbell Barr, Epsy, 50-52, 54-55, 225 Comisión Nacional de Préstamos para
Canadá, 57-58 Educación (Conape), 44, 47, 102,
Carazo Odio, Rodrigo, 21 104, 212
Carazo Vargas, Eva, 279 Congreso, 10, 12, 110, 114, 116, 131,
Carazo Zeledón, Rodrigo Alberto, 66 140, 226, 265
Caribe, vertiente, 10, 127 Consejo Nacional de la Persona Adulta
carretera San José-San Ramón, 17 Mayor (Conapam), 99
Casa Presidencial, 29, 78, 132, 135, 138, Consejo Nacional de Rectores (Cona-
147, 152, 155, 225, 243-244; véase re), 134-135, 204, 207; autonomía
también Poder Ejecutivo, Presiden- universitaria, 15, 41, 140, 142, 199,
cia de la República 201-204, 207-208, 211, Fondo Es-
Casas Zamora, Kevin, 268 pecial para la Educación Superior
Cascante Segura, Carlos Humberto, 65 (FEES), 32, 134-135, 142, 197, 201,
Cedeño Castro, Mélida, 130 206-209, 212-213; Programa Es-
Centro de Operaciones de Emergen- tado de la Nación (PEN), 31, 267;
cia (COE), 168-169 protestas universitarias de 1991,
Centro para el Estudio de los Proble- 16, 212
mas Nacionales (CEPN), 8, 263 Constitución de 1871, 5, 8, 12; de 1949,
Centroamérica, 4, 10, 23, 55, 67, 285; 12, 15, 25, 40, 87, 139-140, 186-
Triángulo Norte, 55 187, 195, 200-201, 203, 207,
Chacón Echeverría, Ana Helena, 66 Contraloría General de la República
Chaves Robles, Rodrigo, 30, 82, 245 (CGR), 16, 21, 41, 168, 240
Chile, 56-58, 63, 197, 213, 284 Cooperativa Dos Pinos, 152
China, 54, 60, 63, 67; Cinturón Econó- Corea, 50, 53, 60, 63, 67, 81; Tratado de
mico de la Ruta de la Seda, 60; Libre Comercio, 50, 60, 67, 81
Cooperación Técnica y Económica, Corporación Andina de Fomento
convenio, 60; Iniciativa de la Ruta (CAF), 64, 98
Marítima de la Seda del Siglo XXI, Corporación Costarricense de Desa-
60; Memorando de Entendimiento rrollo (Codesa), 15
sobre Cooperación, 60 Corrales Bolaños, José Miguel, xv, 136,
Chinchilla Cerdas, Sofía, 188 138
Chinchilla Miranda, Laura, 17, 35, 62-63, corrupción, 17, 21-23, 52, 54, 94, 109,
111, 218 115, 142, 158; cemento chino, 19;
cláusula de objeción de conciencia, 47, concesión de obra pública, 22, 282;
230-231, 273 véase también fraude fiscal
Índice 375
Corte Penal Internacional, 58, 62 diversidad sexual, xix, 215-218, 221,
Cortés Castro, León, 11 226-227, 231, 233; Declaración
Cortizo Cohen, Laurentino, 56 por la igualdad y la no discrimina-
COVID-19, xvii-xviii, 21, 23, 37-40, 42, ción a las parejas del mismo Sexo,
45, 56, 67, 72, 80, 82, 89, 90, 95, 218; Día Nacional contra la Ho-
100, 117, 123, 135-136, 141, 144, mofobia, la Lesbofobia, la Bifobia
156, 160, 162-163, 167-174, 178, y la Transfobia, 221-222; Estrategia
189-190, 194, 201, 205, 207, 225, Nacional de Capacitación y Sensi-
227-228, 230, 236, 246, 248-251, bilización: No discriminación e in-
253, 258-259, 266, 274, 282; vacu- clusión de la población LGBTIQ+,
nación contra, 172 231; matrimonio igualitario, 20,
Crespo Sancho, Catalina, 246-248 216-217, 222, 225, 227; población
crhoy.com, 235, 238, 240-241, 243-248, LGTBIQ, 215, 217-218, 225, 227,
250, 253, 257 231; Política Nacional para una So-
crisis económica de 1980, 25 ciedad Igualitaria, Libre de Discri-
Cruickshank Smith, Eduardo, 226, 228 minación por Orientación Sexual
Cruz Maduro, Guiselle, 185, 191 e Identidad de Género, 217-218;
Cubero Brealey, Rodrigo, 29 Protocolo de Atención Integral de
Curridabat Siglo XXI, 113 Personas Trans para la Hormoni-
zación en la Red de los Servicios
D de Salud, 221
Duque Márquez, Iván, 56
Defensoría de los Habitantes, 16, 21,
247-248 E
déficit fiscal, 18, 34, 45, 82, 90-91, 93,
137, 147, 208, 210, 236-239, 264 Echeverría Heigold, Óscar, 138
Delgado Ramírez, Gonzalo, 202 El Financiero, 181
Delgado Soto, Rodrigo, 54 El Observador.cr, 257
democracia, xix, 7, 10, 22, 52, 116, 123, El Salvador, 3, 56, 117; La Unión, 56
125, 133, 139, 141-142, 271, 279, 284 Emiratos Árabes Unidos, 54; Abu Dha-
derechos humanos, 61-62, 64, 148, bi, 54
154-155, 226-227, 231, 261-264, empresas con cero ganancias, 94; Assa
272-274 Compañía de Seguros, 94; Auto-
desempleo, 14, 21, 72, 77-79, 82, 84-86, pistas del Sol, 94; Chiquita Brands
135-136, 145, 232, 266; femenino, Costa Rica S.R.L., 94; Corporación
136, 160 Megasuper S.A., 94; Ingenio Taboga
desigualdad, xviii, xix, 4, 23, 40, 62, 107, S.A., 94; Grupo Nación S.A., 94;
109, 114, 118, 123, 126, 135, 142, Standard Fruit Company, 94; Uni-
190, 193, 205, 211, 221, 224, 273, versidad Latina, 94
281, 285 Encuesta Continua de Empleo, 79
deuda pública, 44, 82-83, 90, 96-98, 238, Encuesta Nacional de Hogares, 145
241 Escandinavia, 284
Diario Extra, 235, 238, 245-246, 248, España, 61, 63, 66-67, 212; Andalucía,
253, 257 63; Madrid, 61
Dinarte Romero, Geannina, 131, 155 Esquivel Ibarra, Ascensión, 6
Dirección General de Servicio Civil, Estado, xviii, 8-9, 12, 16, 19, 21-23, 25-
203-204 26, 33-34, 37, 40, 42-47, 52, 65, 86-
376 Índice
87, 98, 104, 107-109, 112, 114, 117, fraude fiscal, 18-19, 34, 92, 94-96, 104,
124-125, 142, 145, 147, 157-158, 237-238, 240-241, 245, 283-284;
179, 185, 205, 211, 217, 233, 237, véase también Papeles de Panamá
240-241, 249-250, 258, 267-268, Frente Amplio (FA), 113, 115, 183, 264,
270-273, 281-282, 284 280
Estados Unidos, xviii, 10, 12, 55-56, 66- Frente de Derechos Igualitarios (FDI),
67, 142; New Deal, 10; Washing- 218, 227, 231
ton, 55 Frente Nacional de Defensa del Estado
Estonia, 61 Social Costarricense, 140
Europa, 61, 142 Friedman, Milton, 86, 281
evangélicos, 20, 125, 247; véase también Fuerza Democrática, 136
neopentecostalismo
Exfuncionarios de UPAD que espiaron G
a los costarricenses fueron califica-
dos con un 100, 248 Garantías Sociales, 8, 263
Garnier Kruse, Andrés, 29, 79, 89-90,
F 257, 265, 283
Garnier Rímolo, Leonardo, 179
Fábrica Nacional de Licores (Fanal), 82, Garrido Gonzalo, Pilar, 30
101, 249 Garro Martínez, Víctor, 200
Facebook, 117, 235, 277 género, xix, 61, 64, 215, 217-218, 221,
Facio Brenes, Rodrigo, 262 227, 230, 232; véase también mu-
Facultad Latinoamericana de Ciencias jeres
Sociales (Flacso), 62 Ginebra, 53-54
Feinzag Mintz, Eli, 268 Gobierno convocó a “acto solemne”
feminismo, 216, 223, 226-227, 260; para celebrar cortina de humo, 252
neoliberal, 220, 233; antineoliberal, Gobierno Nacional: acuerdo por la es-
220, 232 peranza, la equidad y el desarrollo,
Fernández Acuña, Mauro, 8 28; véase también acuerdo Alvara-
Fernández Álvarez, Carolina, 54 do-Piza
Fernández Oreamuno, Próspero, 5 Gómez Quesada, Lary, 248
Ferrocarril al Atlántico, 5 González Flores, Alfredo, 263
fertilización in vitro, 226 González Víquez, Cleto, 5, 8, 10
Figueres Ferrer, José, 11-12, 264 Grupo de Lima, 57-58, 67; Declaración
Figueres Olsen, José María, 16, 115 de Bogotá, 58
Fondo de Avales y Garantías, 83 Grupo Garnier, 191-192
Fondo de Capitalización Laboral (FCL), Guaidó Márquez, Juan, 58
39 Guanacaste, 122, 133; Nicoya, 122, 268
Fondo Monetario Internacional (FMI), Guardia Gutiérrez, Tomás, 5, 22, 262
21, 29, 41-44, 47, 74, 85, 98-100, Guatemala, 55, 57, 66
103-105, 137, 228-229, 240, 251- guerra civil de 1948, 12, 14, 129, 259;
252; Directorio, 100; Instrumento Pacto de Ochomogo, 263
de Financiamiento Rápido (IFR), Guerra Fría, xviii, 12
98; préstamo de Servicio Amplia- Guevara Guth, Otto, 126
do (SAF), 99-100 Guido Cruz, Célimo, 136, 138-139, 251
Francia, 58, 63, 66 Guillén Pérez, Sofía, 228
Fraser, Nancy, 220, 233 Gutiérrez Saxe, Miguel, 92
Índice 377
H J
Harris, Kamala, 55 Japón, 64

Hernández Navas, Lenin, 151 Jenkins Rodríguez, José Álvaro, 138-139
Herrera Ulloa, Mauricio, 66 Jensen Pennington, Henning, 198
Hidalgo Bogantes, Juan Carlos, 251 Jiménez Oreamuno, Ricardo, 5, 8, 10,
Honduras, 57, 66 271
Horizonte Positivo, 29, 112; Costa Rica jóvenes, 5, 8, 13, 132, 144, 181, 183,
Fluye, 112 277-280
huelga bananera de 1934, 10 Junta de Administración Portuaria y
huelga de educadores de 1995, 128 de Desarrollo Económico de la
huelgas de 1920, 9, 14 Vertiente Atlántica (Japdeva), 126-
127, 277
I Junta de Protección Social (JPS), 44, 97
Junta Fundadora de la Segunda Repú-
identidad nacional, 124, 273 blica, 12
Iglesia católica, 5-7, 9-10, 129, 137; Se-
mana Santa, 171 K
Iglesias Castro, Rafael, 6-7
Impregnar de libertad el bicentenario, Kenia, 64
270 Krehm, William, 22
Impuesto a Inmuebles de Lujo para
Uso Habitacional, Ocasional o de L
Recreo, 43
Instituto Centroamericano de Adminis- La educación pública recibirá el monto
tración de Empresas (Incae), 257 más elevado de la historia, 187
Instituto Centroamericano de Estudios La Gaceta, 129
Fiscales (Icefi), 91-92 La Nación, xv-xix, 103, 187, 229-230,
Instituto Costarricense de Electricidad 235, 238-241, 245-246, 248-253,
(ICE), 126-127, 154, 249, 259, 262, 255, 257, 265-267, 269-270, 273,
277-279; protestas del año 2000 278, 285
contra su privatización, 16, 128, La República, 246, 257
154, 277-279 Lara Povedano, Silvia, 30
Instituto Mixto de Ayuda Social (Imas), Lead University, 283
13, 39; Red Nacional de Cuido y León Marchena, Yorleny, 210
Desarrollo Infantil (Redcudi), 187 levantamiento popular del 7 de no-
Instituto Nacional de Aprendizaje viembre de 1889, 6
(INA), 187, 200 Ley contra el Acoso Sexual Callejero,
Instituto Nacional de las Mujeres (Ina- 230
mu), 99, 216, 221-224, 230, 232 Ley de Alivio Fiscal ante el COVID-19,
Instituto Nacional de Seguros (INS), 39, 38, 96, 249
96, 126-127 Ley de Aporte Solidario y Temporal
Instituto Tecnológico de Costa Rica sobre la Utilidad de las Empresas
(ITCR), 200, 208-209; Consejo Ins- Públicas al Pueblo Costarricense
titucional, 208 para el Ajuste Fiscal, 43
Irlanda, 61 Ley de Educación Dual y Formación
Técnica Dual, 78, 185
378 Índice
Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Magisterio Nacional, 128, 183, 190
Públicas, 32-33, 72, 93-94, 146-148, Manzanares Murillo, Iris, 54
197, 199, 236; Ley de Impuesto a margen de intermediación financiera
Ingresos y Utilidades, 93; Ley del (MIF), 78
Impuesto al Valor Agregado (IVA), Marín Raventós, Nuria, 95
93; Modificación a la Ley de Sala- Meléndez Chaverri, Carlos, 262
rios de la Administración Pública, Meléndez Howell, Dennis, 268
93; Responsabilidad Fiscal, 93; véa- Mesalles Jorba, Luis, 250, 268
se también reforma fiscal México, 55-57, 63, 67
Ley de Justicia Tributaria, 92 Ministerio de Agricultura y Ganadería
Ley de Nómadas Digitales, 111-112 (MAG), 97, 110-111
Ley de Protección de la Persona frente Ministerio de Ambiente y Energía (Mi-
al Tratamiento de sus Datos Per- nae), 114
sonales, 243 Ministerio de Ciencia,Tecnología y Tele-
Ley de Reducción de Beneficios Fisca- comunicaciones (Micitt) 111, 114
les y Ajuste de Tarifas en Rentas Ministerio de Comercio Exterior (Co-
del Capital para Fortalecer el Sis- mex), 15, 49, 63, 111, 114
tema Fiscal, 43 Ministerio de Comunicación, 114
Ley de Salarios de la Administración Ministerio de Coordinación del Equipo
Pública, 147 Económico, 29, 89, 111, 114; Pro-
Ley del Impuesto General de Ventas, puesta Integral de Acciones para la
92 Reactivación Económica, 75
Ley del Impuesto sobre la Renta, 92 Ministerio de Coordinación y Enlace
Ley General de Aduanas, 43, 104 con el Sector Privado, 29, 89, 111,
Ley Impuesto Especial sobre los Pre- 114
mios de Lotería y otros Juegos de Ministerio de Cultura, Juventud y De-
Azar que Venda, Distribuya o Co- portes (MCJD), 13; Cultura y Ju-
mercialice la Junta de Protección ventud, 32; Deportes, 114
Social, 43 Ministerio de Economía, Industria y
Ley Marco de Empleo Público, 35, 40- Comercio (Meic), 110
43, 85, 100, 104, 157, 192, 210-211; Ministerio de Educación Pública, 76,
Sistema General de Empleo Públi- 97-98, 150, 177, 184-187, 189-194,
co, 203, 210; véase también refor- 199, 248-249; Aprendo en Casa,
ma del empleo público 191-192; educación dual, 75, 133,
Ley para Brindar Seguridad Jurídica 183, 185, 194; desfinanciamiento,
sobre la Huelga y sus Procedi- 76, 185-189, 193, 284; Fortaleci-
mientos, 36, 153, 236, 242; véase miento de Aprendizajes para la
también reforma antisindical Renovación de Oportunidades
Limón, 153; Sixaola, 225 (FARO), 133, 177-182, 193; Guías
Llorca Castro, Fernando, 66 de Trabajo Autónomo, 190, 192;
López Obrador, Manuel Andrés, 56 pruebas de bachillerato, 178-179,
López Quesada, Xinia, 138 182, 193
Ministerio de Hacienda, 15, 29-30, 32,
M 89, 93, 97, 110-111, 113, 186, 198,
201-202, 206, 208-209, 240; Di-
Macaya Hayes, Román, 170 rección General de Aduanas, 240;
Maduro Moros, Nicolás, 57-58, 68 Hacienda Digital, 98-99
Índice 379
Ministerio de la Presidencia, 30, 89, 113, Morales Ayma, Evo, 59
206, 265; Dirección de Inteligencia Morales Mora, Víctor, 30
y Seguridad Nacional (DIS), 247 Movimiento Estudiantil de Secundaria
Ministerio de Niñez y Adolescencia, (Medse), 133, 183-184
114; véase también Patronato Na- Movimiento Libertario, 115
cional de la Infancia Movimiento Rescate Nacional xv, xvii,
Ministerio de Obras Públicas y Trans- 135-139, 141, 251
portes (MOPT), 53, 97, 113-114 mujeres, 8, 14, 102, 128, 144, 159-160,
Ministerio de Planificación Nacional y 219, 224-225, 233, 265, 272, 277;
Política Económica, 34, 41, 49, 63, aborto, 216, 219, 223, 246; derecho
204, 206, 244 al voto, 12; derechos laborales, 215,
Ministerio de Relaciones Exteriores y 222-224, 228, 282; derechos sexua-
Culto (MREC), 49-55, 58, 64-67; les y reproductivos, 224, 226, 229,
Cancillería, 51-53, 59, 64-66; Casa 233; desempleo, 136, 232; pobreza,
Amarilla, 52-53; Estatuto del Ser- 221; violencia contra, 217, 230
vicio Exterior, 65-66; Política Ex- Muñoz Villalobos, Alejandro, 152
terior, 55; Coalición para Todos y Murillo Ruin, Adriana, 55
Todas, 64 Musmanni Cordero, Mauricio, 210-211
Ministerio de Salud (Minsa), 97-98, 114,
136, 223, 266; Centros de Educa- N
ción y Nutrición, 32-33, 99; Cen-
tros Infantiles de Atención Integral, Navas Montero, Gloria, 247
32-33, 99 neoliberalismo, xviii, 15, 22, 25-26, 28-
Ministerio de Seguridad Pública (MSP), 31, 34, 37, 39-41, 45-47, 71, 86-88,
99; Fuerza Pública, xv-xvii; Servicio 121-122, 124, 128, 134-135, 142,
Nacional de Guardacostas, 56 161, 156, 194, 197, 206, 212-213,
Ministerio de Trabajo y Seguridad 232, 235, 249, 265, 272, 275; de
Social (MTSS), 98-99, 111, 114; línea dura, 16-17, 20-21; ideología,
Fondo de Desarrollo Social y Asig- 256, 259-260, 268, 274; moderado,
naciones Familiares (Fodesaf), 13, 14-17, 21; progresista, 220, 233,
32; Inspección General de Trabajo, 269, 273; sentido común, 256, 284
230; Programa Nacional de Em- neopentecostalismo, 90, 125, 132, 190,
pleo, 99 231, 233, 260
Ministerio de Turismo, 111, 114 Nicaragua, 3, 50, 59, 67; Managua, 59
Ministerio de Vivienda, 114 Noruega, 61
Miranda Bao, Mauricio, 283 Noticias Monumental, 235, 241, 245, 250
Monge Alfaro, Carlos, 262 Noticias Repretel, 235-246
Mora Altamirano, Edgar, 132, 150 177- Nuevo Laborismo, 275
179, 183, 185-186, 190, 194
Mora Castellanos, Patricia, 103, 215- O
217, 219-220, 222-225, 227, 229-
230, 232, 264 Olimpo, generación del, 8
Mora Escalante, Sonia Marta, 66 Organización de Aviación Civil Interna-
Mora Fernández, Juan, 261 cional (OACI), 62
Mora Morales, Guiselly, 249, 268 Organización de Estados Americanos
Mora Porras, Juan Rafael, 5, 23 (OEA), 57, 66; Comisión Intera-
Mora Valverde, Manuel, 264 mericana de Mujeres (CIM), 62;
380 Índice
Corte Interamericana de Dere- Papeles de Panamá, 19, 283
chos Humanos, 20, 216-218, 226; Paraguay, 56-58
Pacto de San José, 262; Sistema Partido Acción Ciudadana (PAC), 17-
Interamericano de Derechos Hu- 21, 28, 30, 50, 52, 67, 90, 110, 112-
manos, 262 117, 121, 124-125, 127, 143, 145,
Organización de las Naciones Unidas 149, 153, 182, 197, 206, 208, 215,
(ONU), 52-53, 66, 154-155; Asam- 233, 236, 244, 261, 264-265, 270,
blea, 61-62; Conferencia de las 274-275, 280; Creer y crear la Costa
Partes, 61; Consejo de Derechos Rica del siglo XXI: compromiso país,
Humanos, 63, 68; Consejo Econó- 50, 143; Un país líder a nivel mun-
mico y Social (Ecosoc), 62; Conven- dial y regional, 50
ción Marco de las Naciones Unidas Partido Comunista de Costa Rica
sobre el Cambio Climático, 61; (PCCR), 9-13, 133
Cuarta Asamblea de las Naciones Partido Liberación Nacional (PLN), xv,
Unidas para el Medio Ambiente 12-13, 16-20, 30, 73, 75, 90, 110, 113,
(UNEA4), 64; Organización de las 115-116, 129, 136, 148, 153, 210, 222,
Naciones Unidas para la Alimenta- 224, 237-239, 242, 244, 259, 265,
ción y la Agricultura (FAO), 62; Or- 280; Manifiesto de Patio de Agua, 13
ganización de las Naciones Unidas Partido Nueva República, 184, 247
para la Educación, la Ciencia y la Partido Reformista, 9
Cultura (Unesco), 65; Organización Partido Republicano Nacional, 11-12
Internacional del Trabajo (OIT), Partido Restauración Nacional (PRN),
242; Organización Mundial de la 20, 115, 121, 184, 219, 263
Salud (OMS), 223, 249; Subcomité Partido Unidad Social Cristiana (PUSC),
para la Prevención de la Tortura, 62 16-17, 20, 28-29, 72-73, 75, 89-90,
Organización Ítalo-Latinoamericana 110, 113, 115, 125, 129, 153, 212,
(IILA), 62 215, 219, 237-238, 246, 265, 280
Organización Panamericana de la Salud Partido Unión Católica (PUC), 7
(OPS), 62 Patronato Nacional de la Infancia
Organización para la Cooperación y el (PANI), 32, 99
Desarrollo Económicos (OCDE), paz social, 266, 281, 285
28, 41, 50, 61, 63, 67, 81, 188, 218, pedagogismo, 178-180, 182, 193-194
245, 282; Programa Internacional Pérez Sánchez, Carlos Andrés, 153
para la Evaluación de Estudiantes Perú, 57-58
(PISA), 177, 188-189 Picado Michalski, Teodoro, 12
Ortega Saavedra, Daniel, 59-60 Pinochet, Augusto, 197, 213, 284
Ortiz Fábrega, Rafael, 66 Piñera Echenique, Sebastián, 56
Piza Rocafort, Rodolfo, 28-29, 89, 113,
P 125, 127, 215-216, 219, 223, 265
Plan de Paz, 263
PAC la emprende contra la defensora Plan Nacional de Desarrollo y de In-
por investigar la UPAD, 247 versión Pública del Bicentenario
Pacheco de la Espriella, Abel, 218 2019-2022 (PNDIP), 50, 67, 165;
Pacheco Fernández, Francisco Antonio, Innovación, Competitividad y Pro-
180-181 ductividad, 50
Pacífico, vertiente, 56 pobreza, 9, 62, 13, 96, 168, 221, 227,
Panamá, 50, 56-57, 67 230, 272, 285
Índice 381
Poder Ejecutivo, xix, 5-6, 10-11, 14-15, 144, 146-153, 156, 162, 183, 190,
18, 20, 25-27, 29, 31-32, 35, 38, 40- 209, 221, 241-242, 248, 268, 277;
42, 45-46, 64, 77-78, 81, 86, 89-90, estudiantiles, 130-133, 183-184,
93, 96-97, 99-104, 110, 116, 137, 190; universitarias, 134-135, 140,
147-148, 156-157, 174, 177, 186, 142, 207-210
209, 212, 223-224, 230, 232, 249- Puntarenas, 132, 138; Caldera, 56; Pa-
252, 263-267, 273; Acuerdo para quita de Quepos, xvi
promover el desarrollo económi-
co y mejorar el desempeño de las Q
finanzas públicas, 74, 178; Consejo
de Gobierno, 45, 60, 191; Conse- Quatar, 64
jo de Mujeres, 225, 228; gabinete, Quesada Soto, Álvaro, 256
27-30, 45, 110-111, 113, 219, 222, Quesada Villalobos, Patricia, 209
237, 251, 264-265, 269; Unidad
Presidencial de Análisis de Datos R
(UPAD), 225, 236, 243-248; véase
también Presidencia de la República Ramos González, Welmer, 19
Poder Judicial, xvii, 15, 27, 164, 204, 210; Raventós Vorst, Ciska, 279
Corte Suprema de Justicia, 6, 41; reducción de jornadas laborales, 38-39,
Fiscalía, 244; Juzgado Contencioso 84, 117, 160, 249
Administrativo, 166, 206; Organismo Reducción del Gasto Público Mediante
de Investigación Judicial (OIJ), 53; Sala la Eliminación de Plazas Vacantes
Constitucional, 16, 21, 32, 41, 46, 131, y Congelamiento de Aumentos
164, 186, 192-193, 203, 207, 212, de Pensiones con Cargo al Presu-
279, 284;Tribunal de Flagrancia, 153 puesto Nacional, 43
Poder Legislativo, xix, 25-26, 28, 31, 45, Refinería Costarricense de Petróleo
97, 210, 267 (Recope), 126-127, 152-153
Pompeo, Mike, 56 reforma antisindical, 14, 35, 40-41, 45,
precarización laboral, 14, 19, 86, 88, 129-131, 144, 153-155, 162, 194,
143, 161-162, 193, 222, 284 222-223, 242-243, 265-267, 281
Prendas Rodríguez, Jonathan, 244 reforma de la contribución patronal a
Presidencia de la República, xviii, 49, 280 la seguridad social (propuesta), 14,
Presidente “está empeñado” en nuevos 89, 282-283
impuestos antes de su primer año, reforma de la jornada laboral de ocho
238 horas (proyecto), 14, 111, 159-
Presidente insiste en meter impuestos, 160, 224, 228, 282
238 reforma del empleo público, 14-15, 75,
Prieto Jiménez, Marcelo, 30 89, 105, 140, 145-148, 157-158,
Procuraduría de la Ética Pública (PEP), 54 197, 202-206, 210, 213, 226, 229-
Producto Interno Bruto (PIB), 18, 32, 232, 239, 266, 282, 284
42, 72, 77, 80, 82, 90, 93, 98, 177, reforma fiscal, 14-15, 30, 35, 38, 40-
186-187, 240-241 42, 45, 71, 74, 77, 90-95, 102, 111,
Programas de Ajuste Estructural, 260 125-127, 129-130, 132, 134-135,
protestas antifiscales y antiFMI, 137- 141, 144, 146-147, 149, 153, 194,
138, 140-141, 228, 251; contra la 197-198, 207-209, 213, 215, 219-
reforma antisindical, 129; contra la 220, 222, 227, 232, 263, 265, 281;
reforma fiscal, 34, 37, 127-129, 141, impuesto al valor agregado (IVA),
382 Índice
34, 45, 73, 78, 93, 96, 132, 137, 148, de Montes de Oca, 135, 277; Za-
197-200, 221, 237-238, 249; regla pote, 135, 138
fiscal, 15, 28, 32-34, 43, 46, 72, 74, Sanabria Martínez, Víctor Manuel, 11
93, 98-99, 104-105, 177, 186-187, Sánchez Pérez-Castejón, Pedro, 61
193, 195, 206-208, 210, 239, 263 Sartre, Jean-Paul, 271
reforma procesal laboral, 18-19, 35 Semanario Universidad, 18, 179, 248, 279
reformas liberales, 3-4, 7-8, 11, 21-23 Si hay patadas, hay pa’ todos, 249, 268
reformas sociales, 8, 11, 21-23, 25, 260- Sidney, 65
263 Sindicato de Trabajadores de Japdeva
Reglamento para los Contratos de Co- (Sintrajap), 277, 280
laboración Público Privada, 218 Sindicato de Trabajadores Petroleros Quí-
Reino Unido, 66 micos y Afines (Sitrapequia), 152
Renta Global Dual, 43 Sindicato Nacional de Enfermería y Afi-
represión de los educadores en 1995, nes (Sinae), 151
16 Singapur, 54
Repretel, 191-192 Sistema de Banca para el Desarrollo
Resistencia Nacional Estudiantil, 132 (SBD), 75-76; Fondo Nacional
Revoluciones sin cambios revolucionarios, 3 para el Desarrollo (Fonade), 76
Robles-Rivera, Francisco, 89 Sistema Nacional de Información y Re-
Rodríguez Cordero, Marvin, 264 gistro Único de Beneficiarios del
Rodríguez Echeverría, Miguel Ángel, 16, Estado (Sinirube), 247
274, 277, 280 Sistema Nacional de Radio y Televisión
Rodríguez González, Marta, 151 (Sinart), 191
Rodríguez Zeledón, José Joaquín, 6-7 Sistema Nacional de Gestión del Ries-
Roosevelt, Franklin D., 10 go, 168
Ruiz Cubillo, Mario, 170-171 socialdemocracia, 8, 17, 124, 258, 262-
Ruiz Fernández, Ana Rosa, 208 263, 272-274, 281
Sociedad Interamericana de Prensa
S (SIP), 248
Solano Cabalceta, Alejandra, 55
Sáenz Saborío, Álvaro, 210 Solano Carboni, Monserrat, 66
salarios, 25, 43, 46, 83, 93, 101, 126, 134, Solano Laclé, Adriana, 55
144, 146-148, 183, 223, 239, 250; Solano Quirós, Rodolfo, 51, 53
congelamiento, 98, 157; escolar, 44, Solís Fallas, Ottón, 282
47; global, 158, 203-204; mínimos, 10, Solís Rivera, Luis Guillermo, 18, 21, 33,
19, 283; reducción, 14, 84, 157, 160- 73, 93, 111, 121, 125-126, 146, 167,
161, 193, 209, 249, 268, 284; rebaja 206, 208, 213, 216-218, 226, 233,
del salario mínimo (propuesta), 283 236, 265, 270
Salas Guzmán, Margarita, 215, 227, 229- Soto Alfaro, Bernardo, 3-4, 6
232 Soto Rojas, Michael, 152
Salas Peraza, Daniel, 170, 223, 229 Stiglitz, Joseph, 88
Salazar Muñoz, Luis Eduardo, 218, 225 Suchar Zomer, Daniel, 199
San José, 6, 56, 166; Avenida Segunda,
133; Estadio Nacional, 60; Parque T
de la Merced, 133, 138, 140; Parque
John F. Kennedy, 277; Plaza de la tasas de ganancia, 39; de interés, 80-81
Democracia, 121, 133; San Pedro Telenoticias, 235, 246
Índice 383
terrorismo, xviii de Atención Integral en Salud
Thatcher, Margaret, 271, 275 (Ebais), 166
Tinoco Granados, Federico, dictadura, Universidad Estatal a Distancia UNED),
5, 9, 23, 129 209
Torres-Rivas, Edelberto, 3 Universidad Latina, 94
Trabajo, 9 Universidad Nacional (UNA), 65, 80,
Tratado de Libre Comercio entre Esta- 100, 209; Escuela de Relaciones
dos Unidos, Centroamérica y Re- Internacionales, 65; Observatorio
pública Dominicana (TLC), 16-18, Económico y Social, 80
135, 259, 269, 280; referéndum de Universidad Técnica Nacional (UTN),
2007, 269, 280 209
Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), Uruguay, 57
115, 279
Trinidad y Tobago, 65 V
Trump, Donald, 118
Twitter, 117, 138 Valenciano Céspedes, Velka, 191
Valle Central, 127
U Vamos, 227, 231
Varela Rodríguez, Juan Carlos, 56
Ugalde Godínez, Sergio, 62, 68 Vargas Barrantes, Albino, 138
Ulate Blanco, Otilio, 11-12 Vargas Madrigal, Thelmo, 128, 212-213,
Ulises, 274 268
Una reforma fiscal justa y solidaria para Vargas Mora, Xinia, 59-60
Costa Rica, 94 Vaticano, 54
Unidos por Costa Rica, sí a la demo- Vázquez Rosas, Tabaré, 57
cracia, 133 Vega Rodríguez, Paola, 40
Unión Costarricense de Cámaras y Venezuela, 57-58, 63, 65, 67; Asamblea
Asociaciones del Sector Empresa- Nacional, 57
rial Privado (Uccaep), 95, 138-139, Ventura Robles, Manuel, 51-54
156, 202, 210-211, 250, 257-258, Villalta Flórez-Estrada, José María, 40,
267; división, 139 183-184
Unión de Empleados de la Caja y la Se- Villegas Valverde, Elian, 30, 33, 251
guridad Social (Undeca), 151 Volio Pacheco, Zoila, 244
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéti-
cas (URRS), 12 W
United Fruit Company, 10
Universidad de Costa Rica (UCR), 8, 127, WhatsApp, 117
146, 179, 198, 201-203, 279; Centro Whyte Gómez, Elayne, 53
de Investigación y Estudios Políticos Williams, Raymond, 256, 259
(CIEP), 127, 146; Consejo Universi-
tario, 199-200, 209; Escuela de For- Z
mación Docente, 179; Federación
de Estudiantes (Feucr), 279, Instituto Zolezzi Hernández, Sandro, 283
de Investigaciones Sociales (IIS), 137, zonas francas, 28-29, 44, 77, 79, 81-82,
279; Rectoría, 202, 204, 207 92, 139
Universidad de Iberoamérica (Uni-
be), 163, 166; Equipos Básicos
384 Índice
Autoras y autores
JONATHAN ACUÑA SOTO (1989) es economista graduado por la

Universidad Nacional, con estudios de posgrado en la Maes-
tría Centroamérica en Sociología de la Universidad de Costa
Rica (UCR). Ha trabajado como profesor y ha colaborado con
procedimientos y análisis estadísticos en el proyecto “La es-
tructura social costarricense a la luz de la última Encuesta
de Ingresos y Gastos (2004)” de la Escuela de Sociología de
la UCR. Asesor legislativo de la fracción del Frente Amplio
desde el año 2014, con énfasis en política económica y fiscal,
tema sobre el cual ha participado en múltiples foros, debates
y conversatorios en los últimos años.
MARCO VINICIO CALDERÓN BLANCO (1987) tiene una Maestría en
Historia por la Universidad de Costa Rica (UCR), en donde
es docente e investigador del Centro de Investigaciones His-
tóricas de América Central (CIHAC). Sus campos de interés
actuales son la historia del intercambio académico en Amé-
rica Latina durante el siglo XX e historia de la medicina en
Costa Rica. Entre sus últimas publicaciones se puede citar:
“Los médicos costarricenses formados en México durante el
cardenismo: retorno e inserción laboral (1934-1961)”. Oficio.
Revista de Historia e Interdisciplina, 13 (2021), 31-48.
JULIÁN CÁRDENAS HERRERA es actualmente profesor en la Uni-
versitat de Valencia (España); tiene un Ph.D. en Sociología
y ha publicado sus trabajos en revistas como International
Sociology, Global Networks, Journal of Business Ethics, In-
ternational Journal of Comparative Sociology. Es editor de
la Revista Española de Sociología, una revista Q2 Scopus,
385
y miembro de los consejos editoriales de otras dos revistas de
ciencias sociales. Además, coordina una red de investigación
para estudios de élites latinoamericanas (Red Elites América
Latina - REAL).
SOFÍA CORTÉS SEQUEIRA (1987) tiene una Maestría en Historia por la
Universidad de Costa Rica (UCR), donde actualmente cursa
el Doctorado en Historia. Es docente en la Sede del Atlántico
e investigadora en el Centro de Investigaciones Históricas de
América Central (CIHAC) y en el Instituto de Investigacio-
nes Sociales (IIS) de la UCR. Ha publicado trabajos sobre
la historia del partido comunista costarricense y la Guerra
Fría. Sus últimas publicaciones son: ¿Comunismo a la tica
o comunismo soviético? La división del Partido Vanguardia
Popular en Costa Rica (1983-1984) (San José, CIHAC-VI,
2020); y “‘Aventureros pequeño-burgueses’ y ‘la vieja gene-
ración revolucionaria’: el FSLN y el PVP (1966-1970)”. Diá-
logos Revista Electrónica de Historia, 22: 1 (2021), 114-133.
DAVID DÍAZ ARIAS (1977) tiene Ph.D. en Historia por Indiana
University (Estados Unidos). Es profesor catedrático en la
Universidad de Costa Rica. Ha publicado diversos trabajos
sobre la historia de Centroamérica y Costa Rica. Sus últimas
publicaciones son: Chicago Boys del trópico: historia del neo-
liberalismo en Costa Rica, 1965-2000 (San José, Editorial de
la Universidad de Costa Rica, 2021); y La independencia de
Costa Rica: historia, debate y conmemoración, 1821-2021
(San José, Editorial Universidad Estatal a Distancia, 2021).
GUSTAVO FUCHS ALVARADO (1987) es Doctorando en Estudios Lati-
noamericanos por la Universidad de Texas en Austin (Estados
Unidos), LLM. en Derecho Internacional por la Universidad
de Nottingham (Reino Unido) y MSc. en Comunicación por
FLACSO Ecuador. Ha sido profesor en la Escuela de Cien-
cias Políticas de la Universidad de Costa Rica y el Posgrado
en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional.
Ha publicado diversos trabajos sobre medios de comunica-
ción, derechos humanos y política. Su última publicación es:
Derecho a la información y derechos humanos: ejerciendo el
derecho al acceso a información en América Latina (San José,
Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2021).
386
GEORGE GARCÍA QUESADA (1973) es Ph.D. en Filosofía por Kingston
University London (Reino Unido) y M.Sc. en Historia por la
Universidad de Costa Rica, donde labora actualmente como
profesor catedrático en la Escuela de Filosofía y en la de Es-
tudios Generales. Además, es director de la Revista de Filo-
sofía de la Universidad de Costa Rica. Sus más recientes pu-
blicaciones son: Formación de la clase media en Costa Rica.
Economía, sociabilidades y discursos políticos, 1890-1950,
2da edición (San José, Editorial Universidad de Costa Rica,
2021); y Karl Marx, Historian of Social Times and Spaces
(Leiden y Boston, Brill, 2021).
ARIANE GRAU CRESPO, (1972) es Licenciada en Filosofía por la
Universidad de la Habana (Cuba) y egresada de la Maestría
en Sociología de la Universidad de Costa Rica. Ha trabaja-
do como formadora y asesora en temas laborales con orga-
nizaciones sindicales de Centroamérica. Dirigió la Campaña
Regional contra la Flexibilidad Laboral en Centroamérica
(2005-2010). Ha sido consultora de organizaciones inter-
nacionales como la Fundación Friederich Ebert y la Confe-
deración Sindical Internacional. Actualmente labora en el
Sindicato APSE, donde coordina la Escuela Sindical “Luisa
González Gutiérrez”.
SOFÍA GUILLÉN PÉREZ (1992) es Bachiller en Economía de la Uni-
versidad de Costa Rica (UCR) y egresada de la Maestría
Académica en Política Económica-CINPE de la Universidad
Nacional (UNA). Ha sido asesora en la Asamblea Legislativa,
docente en la UCR, colaboradora de investigación en la UNA,
asesora de organizaciones sociales en Costa Rica y consultora
externa de la OIT y del PNUD. En 2018, participó activamen-
te en el movimiento social opositor a la reforma fiscal, for-
mulando propuestas alternativas. Por su labor en materia de
equidad económica, recibió el reconocimiento a la Mujer La-
tinoamericana de la Unión Global por la Democracia (2019).
GERARDO HERNÁNDEZ NARANJO. Doctor en Ciencias Sociales con
especialidad en Sociología del Colegio de México. Pro-
fesor asociado de la Escuela de Ciencias Políticas de la
Universidad de Costa Rica. Sus últimas publicaciones son:
“Costa Rica: calidad democrática a inicios del siglo XXI”.
387
Morlino, Leonardo, Tovar, Jesús y Pachano, Simón, eds.,
Calidad de la democracia en América Latina (Curitiba,
Editora CRV, 2017), 209-248; y “Diverse Profiles within
Single-party Cabinets. Portfolio Allocation in Costa Rica
(1978-2014)”. Camerlo Marcelo y Martínez-Gallardo, Ce-
cilia, eds., Government Formation and Minister Turnover in
Presidential Cabinets. Comparative Analysis in the Americas
(Oxford, Routledge, 2018), 48-66 (en colaboración con Je-
sús Guzmán Castillo).
IVÁN MOLINA JIMÉNEZ (1961) tiene una Maestría en Historia de la
Universidad de Costa Rica (1984), institución en la que se
desempeña como profesor en la Escuela de Historia e inves-
tigador en el Centro de Investigación en Identidad y Cultura
Latinoamericanas (CIICLA). Es autor de numerosos estudios
sobre el pasado centroamericano, con énfasis en el caso de
Costa Rica. Sus últimas publicaciones son: Huelgas democra-
tizadoras. La rebelión estudiantil en el Instituto Tecnológico de
Costa Rica (1980-1982) (San José, EDUPUC, 2019); y Yolan-
da Oreamuno: del mundo elegante costarricense a la república
internacional de las letras (1916-1956) (San José, Editorial
Universidad Estatal a Distancia, 2020).
VALERIA MORALES RIVERA (1987) tiene una Maestría en Historia de
la Universidad de Costa Rica (2019), institución en la que se
desempeña como profesora en la Escuela de Estudios Gene-
rales. Actualmente es doctoranda del Doctorado en Gobierno
y Políticas Públicas y becaria del German Institute for Global
and Area Studies (GIGA) para la investigación de procesos
políticos implicados en las políticas de vacunación contra
el COVID-19 en Centroamérica. Sus áreas de estudio son la
comprensión semántica del Estado, las políticas públicas con
enfoque de género y los movimientos sociales. Su más recien-
te publicación, “The Counter-Movement Through the Lens of
Generation: Emancipation, Protection, and Neoliberalization
in Costa Rica, 2000–2018, 2020”. The Journal of Latin Ame-
rican and Caribbean Anthropology, 25: 4 (2020), 569-589 (en
colaboración con Jeremy Reyner).
SERGIO IVÁN MOYA MENA (1972) es Doctor en Filosofía por la Uni-
versidad de Costa Rica (UCR) y cuenta también con una
388
Maestría en Filosofía Política de esa casa de estudios y una
Licenciatura en Relaciones Internacionales por la Univer-
sidad Nacional. Es profesor en la Escuela de Ciencias Polí-
ticas de la UCR. Sus temas de interés son la filosofía políti-
ca, la seguridad, América Latina y Medio Oriente. Es autor
de diversos estudios, incluyendo los libros Medio Oriente:
imagen y conflicto (San José, Alma Máter, 2009) y Cambio
social y políticas progresistas en la globalización (San José,
Wiphala, 2004).
ERIKA REVELO VALLEJO (1990) cuenta con una Licenciatura y
Maestría en Historia de la Universidad de Costa Rica (UCR).
Sus investigaciones para optar por ambos grados abordan la
seguridad social costarricense en la coyuntura de crisis y
cambio institucional de la década de 1980. Actualmente se
desempeña como docente en la Escuela de Estudios Gene-
rales de la UCR y en la Sede Interuniversitaria de Alajuela.
FRANCISCO ROBLES RIVERA (1985) es investigador del Instituto de
Investigaciones Sociales y profesor asociado de la Escuela
de Comunicación de la Universidad de Costa Rica. Tiene
un doctorado en Ciencias Políticas de la Universidad Libre
de Berlín (Alemania). Coordina la Red de Investigación de
Estudios de Elites Latinoamericanas (Red Elites América
Latina - REAL) y el grupo de trabajo “Elites, Estado y domi-
nación” del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
(CLACSO). Estudia élites, desigualdad y medios de comu-
nicación en Centroamérica y ha publicado en revistas como
Revista Mexicana de Sociología, Revista de la CEPAL, Global
Media and Communication, Colombia Internacional y Revista
Española de Sociología.
HÉCTOR SOLANO CHAVARRÍA (1986) tiene una Licenciatura en Cien-
cias Políticas por la Universidad de Costa Rica (UCR). En
la actualidad cursa la Maestría en Derechos Humanos en la
Universidad Nacional de Lanús (UNLa), de Argentina. Tiene
experiencia como asesor legislativo en Costa Rica y en aseso-
ría estratégica, campañas electorales y comunicación política
en más de cinco países (Argentina, Bolivia, Ecuador, México
y Venezuela). Es investigador del Programa de Análisis de
la Construcción de Sentido en Plataformas Digitales (PAC),
389
de la UNLa. Sus últimas publicaciones son: “El día después
de la pandemia: cinco claves para (re)pensar la democracia”
(Buenos Aires, Instituto Democracia) y “Hegemonía, política
y comunicación estratégica. Repensar lo nacional-popular en
América Latina” (Buenos Aires, UNLa).
390

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El Gobierno de Carlos Alvarado y

Iván Molina Jiménez

Acrónimos principales ................................................... xiii

APSE Asociación de Profesores de Segunda

E n su edición correspondiente al jueves 13 de mayo de

1 Marchena Sanabria, 2020: 67-101.

“son zonas tan distantes entre sí como Sarapiquí, Pi-

Desde la perspectiva de La Nación, “las manifestaciones

“en el terreno moral, los instigadores también

Al analizar el anterior editorial de La Nación, sus inten-

5 La Nación, 2021a: 24.

Sin duda, el editorial de La Nación está muy distante de

6 Ryan y Switzer, 2005: 97-124.

Inicialmente expuestos en un seminario organizado por

E n 2011, el reconocido sociólogo Edelberto Torres-Rivas

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 3

4 Iván Molina Jiménez

2 Salazar Mora, 1990.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 5

4 Molina Jiménez, 2014: 57-75.

6 Iván Molina Jiménez

6 Sánchez Solano, 2013.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 7

8 Iván Molina Jiménez

10 Salazar Mora, 1993.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 9

14 Miller, 1996: 25-46, 52-73.

10 Iván Molina Jiménez

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 11

19 Molina Jiménez, 2005: 367-420.

12 Iván Molina Jiménez

21 Aguilar Hernández, 1989.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 13

25 Rivera Urrutia, 1982; Díaz Arias, 2019: 1-45.

14 Iván Molina Jiménez

32 Córdoba Rojas, 2021; Pomareda García, 2021b.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 15

35 Mora Solano, 2016.

16 Iván Molina Jiménez

38 Alfaro Redondo, 2006; Sánchez Campos, 2007.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 17

40 Alvarado Alcázar y Martínez Sánchez, 2019: 37-54

18 Iván Molina Jiménez

45 Semanario Universidad, 2016; Flórez Estrada Pimentel, 2018: 6-7.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 19

48 Pignataro y Treminio, 2019.

20 Iván Molina Jiménez

50 Rivera Urrutia, 1982.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 21

51 Núñez Chacón, 2021.

22 Iván Molina Jiménez

52 Krhem, 1949: 181-189.

Del reformismo revolucionario al contrarrevolucionario 23

S e analizan en este capítulo las condiciones institucionales

1 Antillón Montealegre, 1995: 9-18.

Presidencia y Asamblea Legislativa 25

2 Bresser Pereira, 2009: 89-93.

26 Gerardo Hernández Naranjo / Héctor Solano Chavarría

3 Scott y Shugart; 1997: 12-54; Cubillo Guevara, 1999.

Presidencia y Asamblea Legislativa 27