Capítulo Vi. Contencioso y Proceso Contencioso-Administrativo

CAPÍTULO VI
Contencioso y proceso contencioso-administrativo

7085 A. Procedimiento administrativo 7087
B. Recursos en vía administrativa. Reclamación previa a la vía civil o laboral 7152
C. Responsabilidad patrimonial de la Administración. Procedimientos 7224
D. Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración 7268
E. Jurisdicción y competencia en el orden contencioso-administrativo 7280
F. Procedimiento contencioso-administrativo ordinario 7340
G. Procedimientos contencioso-administrativo especiales 7376
H. Partes en el procedimiento contencioso-administrativo: capacidad, legitimación, representación y 7424
defensa
I. Actuación del abogado en las distintas fases del proceso 7454
J. Prueba 7496
K. Medidas cautelares 7542
L. Resoluciones procesales: tipos 7582
M. Recursos contra las resoluciones procesales 7608
N. Ejecución de sentencia. Extensión de efectos de las sentencias 7724
Ñ. Ejecución provisional y definitiva en procesos contencioso-administrativos de títulos judiciales. 7752
Oposición a la ejecución
O. Técnicas de intervención administrativa 7802
P. Expropiación forzosa 7870
Q. Contratos del sector público 7973
R. Régimen jurídico de extranjería 8098
S. Procedimientos tributarios 8180
A. Procedimiento administrativo
7087 1. Concepto y clases 7089

2. Regulación 7093
3. Partes en el procedimiento administrativo. Derechos de los ciudadanos 7097
4. Interesados: capacidad, legitimación y representación 7103
5. Fases del procedimiento administrativo 7110
1. Concepto y Clases
7089 La realización de las funciones públicas (legislativas, jurisdiccionales o administrativas) necesita de un especial
procedimiento, distinto según la función que se persiga, denominándose este procedimiento «procedimiento
administrativo» cuando dicha función sea la administrativa. La L 39/2015 , del procedimiento administrativo común de
las Administraciones públicas (LPAC) define el procedimiento «como el conjunto ordenado de trámites y actuaciones
formalmente realizadas, según el cauce legalmente previsto, para dictar un acto administrativo o expresar la voluntad
de la Administración» ( LPAC Exposición de motivos II ).
El procedimiento administrativo tiene dos objetivos básicos ( TS 14-4-71):
- constituye garantía de los derechos de los administrados; y
- asegura la pronta y eficaz satisfacción del interés general.
Esta última finalidad viene expresamente recogida en la L 40/2015 de régimen jurídico del sector público (LRJSP): «las
Administraciones públicas sirven con objetividad a los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a
la Ley y al Derecho» ( LRJSP art.3.1 ).
© Lefebvre El Derecho 1 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

Además, la LPAC establece que: «los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las
Administraciones públicas que tuvieran a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables
directos de su tramitación y adoptarán todas las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan,
dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto de sus intereses legítimos,
disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda la anormalidad en la tramitación de procedimientos» ( LPAC
art.20.1 ).
Precisiones
1) Desde el 2-10- 2016, con la entrada en vigor de la LPAC, por la que se derogó expresamente la LRJPAC, el
procedimiento administrativo ha quedado regulado en la misma, así como en la LRJSP.
2) No obstante lo anterior, las previsiones de la LPAC relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro
electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y
archivo único electrónico producirán efectos a partir del 2-10-2018.
7091 Clases de procedimientos
Tenemos que tener presentes los siguientes:
1. Atendiendo a su regulación. La LPAC regula la estructura general del procedimiento que ha de seguirse para la
realización de la actividad jurídica de la Administración ( LPAC Título IV ).
Se declaran expresamente en vigor las normas que regulan procedimientos de las Administraciones públicas en
lo que no contradigan o se opongan a lo dispuesto en la ley y se prevé la adecuación de las normas que rijan los
procedimientos especiales a los principios de la Ley ( LPAC disp.derog. ).
Entre los procedimientos especiales vigentes que se rigen por normas específicas tienen especial relevancia los
siguientes:
- procedimiento de elaboración de Reglamentos ( L 50/1997 , del Gobierno, de revisión vigente desde octubre de
2016).
- procedimientos administrativos en materia tributaria ( LGT ).
- procedimiento de contratación ( LCSP ).
- procedimiento expropiatorio ( LEF ).
2. Atendiendo a su desarrollo. Se distingue entre:
- ordinarios: que se desenvuelven conforme a las reglas generales del procedimiento (general o especial) del que
se trate; y
- sumarios o de urgencia: en los que los trámites y plazos del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian.
3. Atendiendo al fin que persigue. Cabe distinguir entre procedimientos de:
- gestión: de carácter técnico y ámbito interno, normalmente preparatorios de una decisión administrativa posterior;
- declarativos: tendentes a la elaboración en sí de una decisión administrativa;
- ejecutivos: que tienden a la realización material de una decisión anterior; y de
- revisión: que vuelven sobre una decisión previa, bien sea de oficio a iniciativa de la propia Administración, o bien
sea en vía de recurso a instancia del administrado.
Precisiones
Desde octubre de 2016, la potestad sancionadora, ha quedado regulada dentro del ámbito de aplicación de la
LRJSP. Y con la LPAC, los procedimientos especiales quedaron estructurados e integrados en el propio procedimiento
administrativo común y no en títulos separados como sí hacía la anterior y ya derogada LRJPAC.
Por otro lado, cabe recordar que la LPAC ya no contempla las reclamaciones previas en vía civil y laboral,
recogidas en la LRJPAC Título VIII , por entenderlas una carga para los administrados y de escasa utilidad práctica
( LPAC Exposición de motivos V ).
UNIVERSIDAD DE ALMERIA 2 © Lefebvre El Derecho

2. Regulación
7093 A lo largo del texto Constitucional existen diversos preceptos que, de forma más o menos directa, inciden sobre la
vigente regulación del procedimiento administrativo ( Const art.54, 103, 105, 106 , etc.). El más importante es, sin
embargo, aquel en virtud del cual se establecen las reglas de distribución de competencias entre los distintos
niveles de gobierno en materia de procedimiento administrativo ( Const art.149.1.18 ):
«El Estado tiene competencia exclusiva sobre (...): 18. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones
públicas y del régimen estatutario de los funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un
tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas
de la organización propia de las comunidades autónomas; (...) y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas».
De lo anterior se puede afirmar que el precepto constitucional ha querido reservar al Estado la competencia exclusiva
para la determinación de los principios o normas que definen la estructura general del iter procedimental ( TCo
288/1988).
Pues bien, en desarrollo del citado precepto constitucional, la LRJSP establece y regula las bases del régimen
jurídico y el sistema de responsabilidad de las Administraciones públicas ( LRJSP art.1 ).
De otro lado, acudiremos a la LPAC para observar el desarrollo constitucional del procedimiento administrativo
común ( LPAC art.1 ).
Todo ello, por supuesto, sobre la base de lo establecido en la Const art.103.1 según el cual: «la Administración
pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho».
7095 Ámbito de aplicación
(LPAC art.2; LRJSP art.2)
Abarca a todas las Administraciones públicas, entendiendo por tales las siguientes:
- Administración General del Estado:
- Administraciones de las comunidades autónomas; y
- Entidades que integran la Administración local.
Además, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones públicas, quedarán
sujetas a lo dispuesto en las normas de la LPAC y la LRJSP que específicamente se refieran a las mismas, y en todo
caso, cuando ejerzan potestades administrativas ( LPAC art.2.2.b y LRJSP art.2.2.b ).
Es decir, la LPAC y la LRJSP resultan de aplicación general a todas las Administraciones públicas (incluida la
Administración institucional), sin más excepción que las integrantes de la Administración corporativa (corporaciones
de Derecho público, representativas de intereses económicos y profesionales), que ajustarán su actuación a su
legislación específica, salvo cuando actúen en virtud de una atribución o encargo específicos directamente realizado
por la Ley o, al amparo de esta, por una Administración pública, casos en que debe exigirse a estas Entidades la
aplicación de las mencionadas leyes.
Conviene destacar asimismo, que la LPAC y la LRJSP hacen suyas las normas reguladoras del acceso electrónico
de los ciudadanos a los servicios públicos, consagrando la relación con las Administraciones públicas por medios
electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para todas las Administraciones
y regulando aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa.
3. Partes en el procedimiento administrativo
7097 Dentro de la relación administrativa, hay que tener en cuenta la existencia de dos partes claramente diferenciadas:
Por un lado, la Administración pública y por otro los ciudadanos que se relacionan con ella y a los que en el seno
del procedimiento se les denomina «interesados».
- Administración pública (nº 7099 ); e
- interesados (nº 7102 ).
7099 Administración pública

(LRJSP art.8)
Es el órgano necesario para entrar en el ámbito del Derecho administrativo.

1. Competencia. Partiendo de la idea de que la Administración se sirve para su actuación de órganos, los cuales, a
su vez, están servidos por funcionarios, hay que atender en primer lugar, a que el órgano actuante sea competente.
Así se dispone cuando se establece que «la competencia es irrenunciable y se ejercerá precisamente por los órganos
administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen
en los términos previstos en esta u otras leyes» ( LRJSP art.8 ).
En segundo lugar, es preciso que el titular del órgano esté investido legítimamente y que no esté incurso en ninguna
causa de abstención o recusación.
2. Abstención y recusación. Se intenta garantizar la imparcialidad más absoluta, estableciendo unas reglas de
recusación y abstención de los funcionarios intervinientes en cada procedimiento (LRJSP art.23 y 24 ):
a) Abstención. Es el acto en virtud del cual el personal al servicio de la Administración o la autoridad a la que
corresponde intervenir en un procedimiento se apartan del procedimiento, en unos casos de forma voluntaria y, en
otros, por orden del órgano superior, por considerar que concurren en ellos determinadas circunstancias que ponen
en peligro su correcta actuación ( LRJSP art.23.2 ):
«2. Son motivos de abstención los siguientes:
a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera influir la de aquel; ser
administrador de sociedad o entidad interesada o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener vínculo matrimonial o situación de hecho asimilable y el parentesco de consanguinidad dentro del cuarto
grado o de afinidad dentro del segundo con cualquiera de los interesados (...), así como compartir despacho
profesional o estar asociado con estos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e) Tener alguna relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle
prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.
3. Los órganos jerárquicamente superiores a quien se encuentre en alguna de las circunstancias señaladas en el
punto anterior podrán ordenarle que se abstengan de toda intervención en el expediente.
4. La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas en los que concurran motivos
de abstención no implicará, necesariamente, y en todo caso, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.
5. La no abstención en los casos en que concurra alguna de esas circunstancias dará lugar a la responsabilidad
que proceda.».
7100 b) Recusación. Es el derecho de los interesados a que no intervenga en el procedimiento el titular del órgano
administrativo en el que concurra alguno de los motivos de abstención. El fin es el mismo que en la abstención, con
la diferencia que la recusación la plantea el interesado. Además, el planteamiento de la recusación, suspenderá el
procedimiento ( LRJSP art.24 ).
«1. En los casos previstos en el artículo anterior, podrá promoverse la recusación por los interesados en cualquier
momento de la tramitación del procedimiento.
2. La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas en que se funda.
3. En el día siguiente, el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la causa alegada. En el
primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.
4. Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de 3 días, previos los informes y
comprobaciones que considere oportunos.
5. Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la
recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento».
7102 Interesados: derechos de los ciudadanos
(LPAC art.13)
Han estado regulados tradicionalmente en el articulado de las distintas leyes administrativas en los que, según su
materia, contemplaban la situación de los ciudadanos frente a la Administración, pero fue la LRJPAC la que por

primera vez recogió una enumeración de estos derechos, lo que supuso en su día una gran novedad en cuanto a
su sistematización e inclusión en una norma general y básica, y de la que hoy se hace eco la LPAC.
Así, quienes tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas ( LPAC art.3 ), son titulares, en sus
relaciones con ellas, de los siguientes derechos ( LPAC art.13 ):
«a) A comunicarse con las Administraciones públicas a través de un punto de acceso general electrónico de la
Administración.
b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones públicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley
y en el resto del ordenamiento jurídico.
d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el
ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.
g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.
h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que
figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones públicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes».
Precisiones
1) La LPAC también recoge los derechos y obligaciones de los interesados a la hora de relacionarse
electrónicamente con las Administraciones públicas, dejando cierta libertad de opción para las personas físicas,
salvo que estén obligadas a ello por disposición legal especial ( LPAC art.14 ).
Sin embargo, las personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica ( LGT art.35.4 ), personas físicas que
ejerzan actividad profesional que requiera de colegiación obligatoria, representantes de interesados obligados a
relacionarse electrónicamente y los empleados de las Administraciones públicas estarán obligados a relacionarse
a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite ante las Administraciones públicas.
2) Merece recordar, a este respecto, las disposiciones recogidas en el Capítulo I, del Título IV de la LPAC, por la cual
se refuerzan los derechos constitucionales de los interesados en el procedimiento administrativo común y que son
un fiel reflejo de la voluntad del legislador a la hora de desgranar, para mayor facilidad del interesado, los derechos
frente a los procedimientos administrativos ( LPAC art.53 ).
3) Adviértase no obstante que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro
electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y
archivo único electrónico producirán efectos a los 2 años de la entrada en vigor de la LPAC, es decir, el 2-10-2018
( LPAC disp.final 7ª ).
4. Interesados
7103 En el ejercicio de la función administrativa aparece, al lado de, o frente a la Administración pública, el particular,
el administrado. Desde el punto de vista formal del procedimiento, el administrado es el interesado, esto es, el
administrado en concreto que interviene o puede intervenir en el procedimiento administrativo.
7104 Capacidad, legitimación y representación
(LPAC art.3, 4 y 5)
1. Capacidad. La aptitud para actuar en un procedimiento administrativo y realizar válidamente los actos en que se
concreta la actuación, quedan recogidos de la siguiente forma:
«Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, además de las personas físicas o jurídicas que
la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus
derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de
la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados
cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate».

2. Legitimación. Para intervenir en un procedimiento administrativo no basta tener capacidad de obrar. El
ordenamiento jurídico exige algo más: una aptitud especial, que se conoce con el nombre de legitimación y que
implica una relación del sujeto con lo que constituye el objeto del procedimiento ( LPAC art.4 ):
«1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que
en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
2. Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.
3. Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente
sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento».
Precisiones
En relación con la capacidad, se legitima a los grupos afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica
y los patrimonios independientes o autónomos, cuando la Ley así lo declare expresamente, para actuar en un
procedimiento administrativo ( LPAC art.3.c ).
7106 3. Representación. Como regla general, en el procedimiento administrativo no es necesaria la asistencia de técnicos
del Derecho. Ahora bien, el hecho de que los interesados puedan actuar por sí mismos, no obsta para que se les
reconozca también la facultad de actuar por medio de representante ( LPAC art.5 ):
«1. Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con este las
actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado.
2. Las personas físicas con capacidad de obrar y las personas jurídicas, siempre que ello esté previsto en sus
Estatutos, podrán actuar en representación de otras ante las Administraciones públicas.
3. Para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir
de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación. Para los actos
y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.
4. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna
de su existencia.
A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento «apud acta»
efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a
través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración pública
competente.
5. El órgano competente para la tramitación del procedimiento deberá incorporar al expediente administrativo
acreditación de la condición de representante y de los poderes que tiene reconocidos en dicho momento.
El documento electrónico que acredite el resultado de la consulta al registro electrónico de apoderamientos
correspondiente tendrá la condición de acreditación a estos efectos.
6. La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que
se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que deberá conceder al
efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.
7. Las Administraciones públicas podrán habilitar con carácter general o específico a personas físicas o jurídicas
autorizadas para la realización de determinadas transacciones electrónicas en representación de los interesados.
Dicha habilitación deberá especificar las condiciones y obligaciones a las que se comprometen los que así adquieran
la condición de representantes, y determinará la presunción de validez de la representación salvo que la normativa
de aplicación prevea otra cosa. Las Administraciones públicas podrán requerir, en cualquier momento, la acreditación
de dicha representación. No obstante, siempre podrá comparecer el interesado por sí mismo en el procedimiento».
7108 4. Identificación y autentificación. Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad
en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o intereses legítimos y
directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se
comunicará a dichas personas la tramitación del procedimiento.

Precisiones
Se ha de destacar también que las Administraciones públicas admitirán, en sus relaciones por medios electrónicos,
sistemas de firma electrónica que sean conformes a lo establecido en la L 59/2003 de firma electrónica y resulten
adecuados para garantizar la identificación de los participantes y, en su caso, la autenticidad e integridad de los
documentos electrónicos. En este mismo sentido, la LPAC, también recoge los sistemas, usos y asistencias de los
interesados en los procedimientos administrativos en sus relaciones por medio de sistemas o medios electrónicos
(LPAC art.9 a 12 ).
5. Fases del procedimiento administrativo
7110 a. Iniciación 7112

b. Ordenación 7126
c. Instrucción 7128
d. Finalización 7138
a. Iniciación
(LPAC art.54 a 69)
7112 Respecto de la fase de Iniciación, dispone:

«Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada» ( LPAC art.54 ).
7114 Iniciación de oficio
(LPAC art.58)
A diferencia del proceso civil donde lo normal es que la iniciación tenga lugar a instancia de parte (a través de
la demanda) siendo más bien excepcional la iniciación de oficio, en el procedimiento administrativo se prevé como
normal tanto uno como otro supuesto.
En este sentido «Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.» ( LPAC
art.58 ).
7116 Iniciación a solicitud de persona interesada
(LPAC art.4 y 66)
Son aquellos en los que la solicitud se formula por persona interesada. Se consideran interesados en el procedimiento
administrativo:
«a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que
en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva».
Las solicitudes deben contener ( LPAC art.66.1 ):
«a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación.
Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el
fin de que las Administraciones públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación».

Precisiones
Se incluye la posibilidad de que el interesado identifique a la Administración el medio electrónico que desee para la
práctica de las notificaciones al administrado ( LPAC art.66.1.b ).
7118 Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos exigidos, se requerirá al interesado para que en el plazo de 10
días, subsane las faltas o aporte los documentos necesarios. Este plazo de subsanación podrá ser ampliado hasta 5
días cuando la subsanación presente dificultades especiales, no siendo aplicable esta ampliación a los procedimientos
selectivos o de concurrencia competitiva ( LPAC art.68 ; TSJ Cantabria 1-3-02, EDJ 126387 ).
Ahora bien, los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán
presentarse ( LPAC art.16.4 ):
«a) En el registro electrónico de la Administración u organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros
electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1.
b) En las oficinas de correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
c) En las representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
d) En las oficinas de asistencia en materia de registros.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.»
De hecho, este mismo precepto exige a cada una de las Administraciones que, los registros electrónicos, sean
plenamente interoperables, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la
trasmisión telemática de asientos registrales y documentos presentados en cualquiera de los registros».
7120 La jurisprudencia, además, ha aceptado otros lugares de presentación como son los juzgados de guardia y los
centros penitenciarios.
Por otra parte, se debe recordar que la LRJSP define a estos efectos «la sede electrónica» como: «aquella dirección
electrónica, disponible para los ciudadanos a través de redes de telecomunicaciones, cuya titularidad corresponde a
una Administración pública, o bien a una o varios organismos públicos o entidades de Derecho público en el ejercicio
de sus competencias» ( LRJSP art.38 ).
7122 Nuevos conceptos en materia de iniciación del procedimiento
(LPAC art.69)
Se regulan dos nuevos conceptos:

1. Declaración responsable. Se entiende como el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo
su responsabilidad:
- que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho
o facultad o para su ejercicio;
- que dispone de la documentación que así lo acredita; y que la pondrá a disposición de la Administración cuando
le sea requerida; y
- que se compromete a mantener el cumplimiento de las obligaciones mencionadas anteriormente durante el periodo
de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
2. Comunicación previa. Documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración
pública competente sus datos identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio
de una actividad ( LPAC art.69 ).
Pues bien, las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirán los efectos que se determinen
en cada caso por la legislación correspondiente y permitirán, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio
de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de
comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones públicas.
Precisiones
Se incluye la prohibición de que la comunicación de declaración responsable, o bien la comunicación para iniciar
una misma actividad, sea exigible de manera acumulativa, esto es, la Administración no podrá exigir ambas ( LPAC
art.69.6 ).

7124 Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, puede adoptar, de oficio o
a instancia de parte, las medidas provisionales oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera
recaer, sin que las mismas puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación para los interesados, ni violación
de derechos amparados por las leyes ( LPAC art.56 ).
El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, podrá disponer su acumulación a otros con los que
guarde identidad sustancial o íntima conexión; contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso alguno ( LPAC
art.57 ).
Precisiones
Las Administraciones públicas pueden acordar medidas provisionales a través de la remisión de los términos
previstos en la LEC. Tales medidas tasadas son ( LPAC art.56.3 ):
a) Suspensión temporal de actividades.
b) Prestación de fianzas.
c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene
o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora
aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición
o cesación se pretenda.
g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones públicas.
i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las
leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
b. Ordenación
(LPAC art.71 a 74)
7126 No supone realmente una fase del procedimiento. Bajo esta rúbrica se incluyen una serie de principios y medidas que
orientan el desarrollo del procedimiento para que este llegue lo antes posible a la resolución final. En este sentido,
cabe destacar lo que establece LPAC art.71 :
«1. El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de
medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.
2. En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede
constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria
del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo».
Precisiones
La LPAC tiene presente el impulso de las comunicaciones entre administrados y Administración a través de
medios electrónicos, por ello hace mención expresa del impulso de oficio en todos los trámites del procedimiento
administrativo respetando los principios de transparencia y publicidad ( LPAC art.71 ).
c. Instrucción: trámite de audiencia
(LPAC art.75 a 83)
7128 La fase de instrucción proporciona al órgano decisorio los elementos de juicio necesario para una adecuada
resolución. Estos elementos podrán derivarse de las alegaciones, informes o pruebas.
7130 Actividades de aportación de datos: alegaciones
Las actividades dirigidas a hacer llegar al procedimiento algún dato que sea útil para conocer el fondo del asunto que
en el mismo se debate, reciben el nombre genérico de «alegaciones». Podemos distinguir:

1. De introducción y trámite de información pública. Los interesados podrán, en cualquier momento anterior al
trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar documentos y otros elementos de juicio, que deberán ser tenidos
en cuenta al redactar la correspondiente propuesta de resolución ( LPAC art.76 ).
El trámite de «información pública» podrá acordarse por el órgano que ha de resolver cuando la naturaleza del
procedimiento lo requiera, con el fin de que cualquier persona, pueda examinar el mismo y presentar alegaciones
u observaciones; a estos efectos, se publicará en el Boletín Oficial que corresponda, señalando el lugar y plazo de
exhibición, y el plazo para formular las alegaciones (en ningún caso inferior a 20 días).
Este trámite, que responde al principio de que todo interesado en el procedimiento debe ser oído, y que es un trámite
esencial proclamado por la Constitución Española ( Const 24.2 ), responde a la idea de dar al interesado la posibilidad
de formular cuantas alegaciones sean conformes a sus pretensiones ( TS 30-4-98, EDJ 6058 ).
2. Conclusivas. Trámite de audiencia. Es un trámite inexcusable porque responde a un principio esencial del
procedimiento (nadie puede ser condenado sin ser oído); son las últimas alegaciones de los interesados ( LPAC
art.82 ).
«1. Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá de
manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones
previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
(…)
2. Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
3. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar
nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
4. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en
la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
(…)».
Precisiones
1) La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el
asesoramiento jurídico o la solicitud del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
comunidad autónoma, cuando estos formen parte del procedimiento administrativo ( LPAC art.82.1 ).
2) De otro lado, la LPAC art.82.5 hace remisión a lo dispuesto en la LRJSP en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial, en relación con la audiencia del contratista ( LRJSP art.32.9 ).
7132 Se trata este de un trámite específicamente previsto en la Const art.105.c) ; por tanto, la omisión del mismo, cuando
produzca indefensión, será causa de nulidad absoluta de la resolución que se adopte.
Se establece la nulidad de pleno derecho de los actos de las Administraciones públicas en determinados casos, uno de
ellos es la nulidad de los «actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional» ( LPAC
art.47 ).
No obstante, se podrá prescindir de este trámite cuando:
- no figuren en el procedimiento, ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las
aducidas por el interesado ( LPAC art.82.4 );
- antes del vencimiento, los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones ( LPAC art.82.3 ).
La Administración deberá poner de manifiesto el expediente íntegro, una vez instruido e inmediatamente antes de
redactar la propuesta de resolución. Sin embargo, no se dará audiencia respecto de determinados documentos o
datos obrantes en el expediente, p.e.: los que contengan información sobre la defensa nacional o la seguridad del
Estado o los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial ( LPAC art.82.1 en relación con
la L 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).
7134 Actividades de comprobación de datos: pruebas
(LPAC art.77 y 78)
Se trata de actos encaminados a convencer al órgano decisor de la existencia o inexistencia de datos que han de
tenerse en cuenta en la resolución.

Se procederá a la prueba cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la
naturaleza del procedimiento lo exija. El período de prueba será por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10,
a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes.
En sentido contrario de lo afirmado, quedan exentos de prueba los hechos:
- que no sean relevantes a juicio de la Administración para la decisión del fondo del asunto;
- admitidos o reconocidos por ambas partes ( TS 15-1-99, EDJ 700 );
- cuya existencia presume la ley y hechos notorios ( TS 1-3-95, EDJ 656 ).
Con respecto a la carga de la prueba, no existe norma especial para los procedimientos administrativos, por lo que
rige la regla general según la cual incumbe la carga de la prueba a quien alegue los hechos en que funde sus derechos
( LEC art.217 ). No obstante, este principio rector también tiene su acogimiento en el Derecho administrativo ( TS
28-5-91, EDJ 4773 ).
Precisiones
1) En relación con los medios y períodos de prueba, se incluyen cuatro puntos adicionales con respecto a la prueba
y su carácter probatorio en el procedimiento administrativo recogido en la LRJPAC, teniendo relación con ( LPAC
art.77 ):
- las resoluciones judiciales penales firmes en los procedimientos de carácter sancionador;
- los documentos formalizados por funcionarios a los que se les reconoce condición de autoridad;
- los informes emitidos por órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público; y
- las valoraciones de las pruebas practicadas que puedan constituir fundamento básico de la decisión que se adopte
en el procedimiento.
2) Aunque se parta de la asunción de que el reparto de la carga de la prueba afecta tanto a interesados como a
la Administración, afirmando que aquel que afirma los hechos en que funda sus derechos debe probarlos, quien
finalmente decide la apertura del período probatorio es la Administración ( LPAC art.77.2 ). Ello conlleva otorgar a
la Administración una amplia libertad a la hora de determinar la pertinencia o no de los medios propuestos por los
interesados, atendiendo a los hechos sobre los que se pretenden probar un derecho fundado ( TS 29-3-93, EDJ 3081 ).
3) La negativa por parte del órgano instructor administrativo a la apertura del período probatorio no implica un vicio
de nulidad de pleno derecho ( LPAC art.47.1.e ) y solo será de anulabilidad cuando se produzca indefensión en
los interesados ( LPAC art.48.2 ). En este sentido, encontramos abundante jurisprudencia, que se manifiesta en este
sentido y determinando que, para que tenga lugar la nulidad será imprescindible, no la infracción de alguno de los
trámites, por esenciales que fuesen, sino la falta total de procedimiento, esto es, que se hubiese prescindido total y
absolutamente del procedimiento previsto en la ley para dictar el acto ( TS 18-7-89, EDJ 7443 ; 14-11-97, EDJ 8613 ).
7136 Actividades mixtas: informes
Entendidos como los pareceres que emiten órganos distintos de quienes corresponde dictar la resolución sobre
el expediente o parte del mismo y que sirven para proporcionar elementos de juicio necesarios para la acertada
resolución. Se pueden clasificar según dos criterios:
1. Preceptivos o facultativos: según sea o no obligatorio, por disposición legal, solicitarlos y evacuarlos.
2. Vinculantes o no vinculantes: según obliguen a resolver en el sentido en que el informe se pronuncie o no.
Precisiones
Ejemplos de órganos consultivos son:

- Consejo de Estado, y;
- Consejos consultivos autonómicos.
d. Terminación del procedimiento y sus formas
(LPAC art.84 a 95)
7138 Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud (cuando tal
renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico) y la declaración de caducidad. A ello se añade la imposibilidad
material de continuar el procedimiento por causas sobrevenidas ( LPAC art.84 ).
Dejando de lado lo relativo al silencio administrativo, pondrán fin al procedimiento administrativo:
7140 Terminación convencional o pactada

(LPAC art.86)
Se contempla la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de los

procedimientos.
Asimismo, se habilita a las Administraciones públicas para celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos
con personas, tanto de Derecho público, como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico, ni
versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen
encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo
regule ( LPAC art.86 ).
A lo anterior, debemos añadir que esta terminación convencional estará siempre sujeta al principio de legalidad,
esto es, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (Const art.103.1 y 105.c ; LRJSP art.3 ; LPAC art.34.1 ).
Estos acuerdos, pactos, convenios o contratos pueden poner término al procedimiento o insertarse en el mismo
con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.
El contenido de los acuerdos debe ser como mínimo el siguiente:
- identificación de las partes intervinientes;
- ámbito personal, funcional y territorial; y
- plazo de vigencia.
Por último, estos acuerdos pueden ser o no objeto de publicación, dependiendo de su naturaleza y de la pluralidad
a la que afecten.
Precisiones
1) Son muchos los límites que surgen a la hora de dar viabilidad a la terminación convencional de los procedimientos
administrativos, dado que nos hallamos ante potestades administrativas ( TSJ Canarias 7-9-98).
2) Están fuera del tráfico jurídico las potestades administrativas de ejercicio rigurosamente reglado, por lo que no
pueden ser objeto de convenio. Solo en casos de habilitaciones legales específicas, cuando el interés público y las
circunstancias concurrentes determinen que la atribución a la Administración de la correspondiente potestad sea con
el suficiente grado de discrecionalidad, resultará posible la terminación convencional ( TS 30-4-79, EDJ 4835 ).
3) Se especifica que en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, el acuerdo alcanzado entre las partes,
deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios de la LRJSP art.34 ( LPAC art.86.5 ).
4) La LPAC incluye la terminación de los procedimientos sancionadores que, como ya decíamos al principio, se
encuentran dentro del procedimiento administrativo común y no en procedimientos especiales ( LPAC art.85 ).
7142 Resolución
(LPAC art.88)
Esta es la forma normal de finalización del procedimiento:

«La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera
que sea su forma de iniciación» ( LPAC art.21 ).
En ella, la Administración decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
procedimiento ( LPAC art.88 ). Queda prohibida expresamente la reformatio in peius al establecerse que: «En los
procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por
este, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de
incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede».
La resolución debe contener la decisión motivada en los casos legalmente previstos ( LPAC art.35 ): «Serán
motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
b) Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos
administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión.
c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
d) Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de esta, así como la adopción de medidas
provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos y de realización de actuaciones
complementarias.
f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
g) Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas
sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
h) Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan
procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa».
Precisiones
1) En relación con el contenido de la resolución administrativa, el LPAC art.88 añade un nuevo punto (art.88.7)
cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, de tal forma que
será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver la propuesta de resolución.
2) Las resoluciones administrativas que ponen fin al procedimiento se han de poner en conexión con el deber de
resolver que pesa sobre la Administración, de tal modo que este en ningún caso, puede abstenerse de resolver
so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, esto es, resolver
la inadmisión de ciertas solicitudes que pretenden el reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento
jurídico o manifiestamente carentes de fundamento ( TS 12-9-97, EDJ 6310 ).
7144 En cuanto a los requisitos de las resoluciones administrativas vienen repartidas por todo el articulado de la LPAC:
- congruencia ( LPAC art.88.1 y 2 );
- interdicción expresa de la reforma peyorativa o reformatio in peius ( LPAC art.88.2 );
- adecuación al ordenamiento jurídico ( LPAC art.34 );
- motivación (LPAC art.35, 88.3 y 4 ).
Precisiones
1) No puede confundirse la brevedad y concisión de las fundamentaciones de la Administración con la ausencia de

motivación. La motivación de los actos administrativos, esto es, la relación de hechos y fundamentos de Derecho,
pueden ser sucintos, pero suficientes, de suerte que expliciten la razón del proceso lógico y jurídico que determinó
la decisión administrativa ( TS 22-6-95, EDJ 3666 ).
2) Se da debida satisfacción a la exigencia de la motivación, aun cuando la resolución administrativa se remita a
un informe técnico o jurídico, siempre que este conste en el expediente, al que puede tener acceso el interesado
( TS 11-12-02, EDJ 55756 ).
7146 Desistimiento y renuncia
(LPAC art.94)
Ambas formas de terminación del procedimiento se producen por medio de una declaración expresa del interesado
que no quiere continuar en el procedimiento.
«1. Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico,
renunciar a sus derechos.
2. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia solo
afectará a aquellos que la hubiesen formulado».
La diferencia entre ambas figuras radica en que el desistimiento lo es de la pretensión, no del derecho, pudiendo
volver a ejercerlo en otro procedimiento posterior; la renuncia lo es al derecho mismo, lo que impediría iniciar otro
procedimiento basado en ese derecho.
Precisiones
1) Se contempla el desistimiento por la Administración al establecer que «en los procedimientos iniciados de oficio, la
Administración podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes» ( LPAC

art.93 ). Por tanto, hay que admitir la posibilidad del desistimiento de la Administración cuando se trate de un
procedimiento iniciado de oficio y así se ha declarado con referencia al procedimiento expropiatorio ( TS 6-2-85, EDJ
775 ; 18-10-86).
Esto debe ser así de una parte, porque el desistimiento del particular no puede tener lugar sin la decisión de la
Administración, de manera que el desistimiento exige siempre un acto administrativo de aceptación, siquiera sea
un acto debido normalmente, pero que puede no serlo; tal ocurre cuando hay terceros interesados que se oponen.
Y de otra parte, porque si la Administración puede, a la vista de la información reservada, acordar la no iniciación
del procedimiento sancionador, tanto más podrá acordar el archivo de las actuaciones sin llegar al acto terminal de
fondo, cuando se ha obtenido el convencimiento racional de la falta de base de la denuncia formulada ( TS 26-3-87).
2) Las diferencias entre el desistimiento y la renuncia mencionadas ut supra se precisan por el Tribunal Supremo
( TS 2-7-87, EDJ 5327 ).
3) Cuando se produce el desistimiento o la renuncia, la Administración deberá aceptarlo declarando concluso el
procedimiento, salvo que, habiéndose personado terceros en el mismo, instasen estos su continuación en el plazo
de 10 días desde que fueron notificados.
4) Aunque existe el principio general por el cual la Administración debe aceptar la renuncia o desistimiento del
interesado, si la cuestión suscita o entraña un interés general o fuere conveniente suscitarla para su definición y
esclarecimiento, entonces, la Administración podrá limitar los efectos de la renuncia o desistimiento, dando impulso
al procedimiento.
7148 Caducidad
(LPAC art.95)
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al
mismo, la Administración le debe advertir que transcurridos 3 meses se producirá la caducidad del mismo. Consumido
el plazo, la Administración podrá acordar el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado, indicándole
asimismo los recursos procedentes contra dicho acuerdo.
Por último, se ha de advertir que «la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o
de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción» ( LPAC art.95.3 ).
Precisiones
1) El fundamento de la caducidad no es otro, que dar satisfacción al principio de seguridad jurídica ( TS 8-7-99,
EDJ 20300 ).
La doctrina científica y la jurisprudencia afirman como regla general la no interrupción de los plazos de caducidad
( TS 14-11-98). Sin embargo, admiten algunas excepciones, como cuando se da una situación de fuerza mayor o
cualquier otra causa independiente de la voluntad de los interesados, siempre que el procedimiento se haya iniciado
dentro de plazo ( TS 25-5-79; 5-7-57; 22-5-65; 8-11-83).
Por ello, la caducidad descansa, subjetivamente, en una presunción de la intención del interesado de abandonar
el procedimiento si este se inició a su instancia y, objetivamente, en la necesidad de que los procedimientos terminen
en tiempo razonable ( TS 16-6-98, EDJ 21693 ).
2) El titular de la acción ha de ejercitarla dentro del plazo prefijado, pues si deja que este transcurra sin haber utilizado
las facultades o poderes jurídicos cuyo fin es promover un cambio de la situación jurídica, se produce la decadencia
del derecho por exigencias de la seguridad jurídica ( TS 10-11-94, EDJ 8875 ).
3) El mero transcurso del tiempo no es suficiente para presumir que el interesado debido a su inactividad provoque
el abandono del procedimiento, sino que para que opere la caducidad ha de mediar también indispensablemente
el requerimiento administrativo de que proceda a reanudar su actuación en el expediente con la advertencia de
decretarse de no hacerse, la caducidad ( TS 17-7-82).
7150 La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera
que sea su forma de iniciación ( LPAC art.21.1 ).
El plazo máximo de notificación de la resolución expresa es el fijado por la norma reguladora del correspondiente
procedimiento, si bien, no podrá exceder de 6 meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor
o así venga previsto en la normativa comunitaria europea ( LPAC art.21.1 ).
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, este será de 3 meses, a contar,
igual que los anteriores, en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación, y en los
iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico
de la Administración u organismo competente para su tramitación ( LPAC art.21.3 ).

B. Recursos en vía administrativa. Reclamación previa a la vía civil o laboral
7152 1. Concepto y clases 7154

2. Principios generales de su regulación 7164
3. «Reformatio in peius» 7182
4. Recurso de alzada 7184
5. Recurso de reposición 7200
6. Recurso extraordinario de revisión 7204
7. Otros procedimientos de impugnación 7208
8. Reclamaciones previas al ejercicio de acciones en vía judicial 7212
1. Concepto y Clases
7154 Lo primero que debemos analizar:

- concepto (nº 7156 ); y
- clases (nº 7160 ).
7156 Concepto
(LPAC art.38 y 39)
El privilegio de la ejecutividad de los actos administrativos y la consiguiente presunción de validez son privilegios
apriorísticos pues no eximen a la Administración de un ulterior control de la legalidad de sus actos para ajustarlos al
bloque de legalidad, tal y como exigen la Const art.9.1, 103 y 106 .
La revisión de los actos administrativos ilegales puede ser provocada:
1. Por los particulares, a través de los recursos administrativos y posteriormente, del recurso contencioso-
administrativo ( TS 26-3-98, EDJ 2885 ).
2. Por la propia Administración autora del acto, a través de la revisión de oficio y de la declaración de lesividad,
previa a la impugnación de los actos ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Tres son los caracteres fundamentales del concepto de recurso administrativo:
1. El recurso administrativo es un acto, no un derecho. Existe, ciertamente, un derecho subjetivo del particular a
solicitar la anulación o reforma de un acto administrativo, derecho subjetivo de carácter público integrable dentro del
genérico derecho de petición ( Const art.29 ); pero el recurso es un acto, una manifestación de voluntad ( TS 20-10-65).
2. Se interpone ante la Administración, y no ante un órgano imparcial e independiente del que dictó el acto
impugnado.
3. Tiene por objeto la impugnación de un acto singular no normativo, excluyendo aquellos actos que no sean
administrativos o, en determinados casos, que no sean definitivos.
7158 En cuanto a su naturaleza jurídica, debe decirse lo siguiente:
• Supone una carga para el administrado, ya que, en nuestro Derecho, la impugnación en vía administrativa es, en
determinados casos, un presupuesto para la impugnación procesal.
• Supone una garantía para el administrado, aunque limitada, porque la Administración es juez y parte, por la
fugacidad de los plazos de interposición y por la regla general de no suspensión de los actos administrativos
impugnados.
7160 Clases
(LPAC art.112)
Podemos distinguir procedimientos por:

1. La naturaleza del órgano ante el que se interpone, pueden ser recursos ante la Administración activa o recursos
administrativos jurisdiccionales, siendo estos últimos los que se resuelven por órganos administrativos constituidos
en forma de tribunal (tribunales económico administrativos).

2. Las condiciones de legitimación, pueden ser subjetivas (requieren unas condiciones de legitimación especificas)
u objetivas (todos los administrados están legitimados, por ejemplo, en materia de urbanismo, de patrimonio histórico
artístico, de costas, de protección del medioambiente atmosférico, etc.).
3. El motivo de interposición, se distinguen recursos de ilegalidad y de oportunidad (en el Derecho español todos
los recursos se basan en motivos de ilegalidad).
4. Su procedencia: se distinguen recursos
- ordinarios: contra cualquier acto, salvo exclusión expresa, y fundados en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico;
- especiales: que se pueden fundar en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, pero caben solo en relación
con determinadas materias (recursos económico administrativos); y
- extraordinarios, que solo proceden en los casos concretos previstos en la Ley y han de fundarse en motivos legales
tasados (recurso de revisión).
Se distingue así entre recurso de alzada, recurso potestativo de reposición, reclamación económico administrativa
y otros procedimientos ( LPAC art.112 ):
«1. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de
reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y
48 de esta Ley.
7162 La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la
resolución que ponga fin al procedimiento.
2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando
la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas,
con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en
todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere
el párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento
de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.
(...)
4. las reclamaciones económico administrativas se ajustarán a los procedimientos establecidos por su legislación
específica»
2. Principios generales de su regulación
7164 Iniciación
Hemos de tener en cuenta una serie de requisitos que deben cumplirse:
- subjetivos (nº 7166 );
- objetivos (nº 7168 );
- formales (nº 7170 );
- temporales (nº 7172 ); y
- suspensión de la ejecución (nº 7174 ).
7166 Requisitos subjetivos:
Dentro de los cuales debemos analizar:
a. Legitimación. Dejando de lado los escasos supuestos de acción pública, el recurrente ha de estar legitimado, esto
es, debe ser titular de un derecho o interés legítimo afectado por el acto impugnado ( TS 13-3-98, EDJ 1912 ; 10-3-99,
EDJ 4827 ). La jurisprudencia y la propia Administración enjuician con gran amplitud este requisito, admitiendo
cualquier interés o ventaja patrimonial, aún indirecta ( TS 2-7-99, EDJ 21567 ).

La capacidad de obrar y la posibilidad de actuar mediante la representación se analizan en la LPAC art.3 y 5 .
Otro aspecto destacable en relación con la representación y que es necesario recordar es que, si quien interpone
un recurso administrativo en nombre de otro no acredita la representación en forma debida, a pesar de haber sido
requerido por la Administración para la subsanación, resulta procedente la declaración de inadmisibilidad del propio
recurso ( TS 20-2-98, EDJ 1170 ).
b. Órgano competente para resolver. Depende de cada caso concreto. En todo caso, «los recursos contra un
acto administrativo que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición administrativa de carácter general
podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición» ( LPAC art.112.3 párrafo segundo).
Además, «en ningún caso podrán ser objeto de delegación las competencias relativas a:
(...)
c). la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso» ( LRJSP
art.9.2 ).
Precisiones
Para que sea admisible el recurso per saltum ante el órgano del que procede la disposición general es necesario
que el recurso se funde únicamente en ilegalidad de la disposición y no en cualquier otro motivo ( TS 12-5-80, EDJ
12387 ; 21-10-83; 10-5-86, EDJ 4916 ; 10-7-86; 5-2-88; 16-1-90).
Es admisible, también, el recurso per saltum respecto de las actuaciones tributarias ( TS 22-10-97, EDJ 10314 ).
7168 Requisitos objetivos
(LPAC art.47 y 48)
El recurso de alzada y el potestativo de reposición pueden interponerse contra las resoluciones y los actos de
trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar
el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, fundándose en
cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad ( TS 18-6-97, EDJ 4776 ).
Existen casos en los que la propia Ley excluye la posibilidad de recurso como en la:
- recusación ( LRJSP art.24 ),
- ampliación de plazos (LPAC art.21.5 y 32 ); y
- aplicación del trámite de urgencia ( LPAC art.33 ).
El recurso extraordinario de revisión puede interponerse contra los actos firmes en vía administrativa cuando
concurra alguna de las circunstancias previstas en la LPAC art.125 .
Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso directo en vía administrativa ( LPAC
art.112.3 ), aunque sí el indirecto, que de ser estimado debe dar lugar, en buena lógica, a la derogación normativa.
Precisiones
1) Es reiterada la jurisprudencia según la cual no pueden merecer el calificativo de actos impugnables los dictámenes
e informes, manifestaciones de opinión que, siendo meros actos de trámite, provienen normalmente de órganos
consultivos y se limitan a aportar un elemento de juicio, un antecedente a manejar, con los restantes datos disponibles,
por el órgano que haya de decidir el asunto, que es el que plasmará la voluntad de la Administración ( TS 7-5-79,
EDJ 5428 ; 9-3-81; 19-11-85; 26-6-98, EDJ 17528 ).
2) Los recursos contra un acto administrativo que se funden únicamente en la ilegalidad de una disposición
administrativa de carácter general podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.
7170 Requisitos formales
(LPAC art.115)
Se dispone lo siguiente:
«1. La interposición del recurso deberá expresar:
a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo.
b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.

c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de
notificaciones.
d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.
e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
2. El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que
se deduzca su verdadero carácter.
3. Los vicios y defectos que hagan anulable un acto no podrán ser alegados por quienes los hubieren causado».
7172 Requisitos temporales
Se analizan en cada caso particular, aunque los plazos de interposición son improrrogables.
7174 Suspensión de la ejecución
(LPAC art.117)
Se establece que: «la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo
contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado».
No solo por la presunción de legalidad del acto administrativo, sino también y sobre todo, para dotar de continuidad,
regularidad y eficacia la actuación administrativa, sí ha establecido el principio de ejecutoriedad del acto
administrativo, que, en último término, determina el carácter no suspensivo de los recursos (TS 15-4-88; 29-6-98,
EDJ 17571 ).
No obstante, el apartado dos añade que: «el órgano a quien compete resolver el recurso, previa ponderación,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el perjuicio
que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio,
o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo
47.1 de esta ley».
Precisiones
1) Resulta por tanto aplicable la teoría del fumus boni iuris y del periculum in mora . Así se desprende cuando
se establece que «ha de realizarse una ponderación de los intereses en juego, dando prevalencia al gravamen que
la suspensión supondría para los intereses públicos» ( TS 24-4-98, EDJ 4387 ).
2) Asimismo se exige, para que sea ajustada a Derecho la cautelar medida de suspensión, no solo que la ejecución
del acuerdo recurrido pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación, sino que los intereses que pueda
lesionar la ejecución del acto estén puestos bajo la protección del órgano que ha de resolver el recurso, que la
duración de la suspensión se limite al tiempo imprescindible y, finalmente, que sea proporcional y congruente, es
decir, que si la evitación de perjuicios irreparables es posible a través de una medida de suspensión parcial, no se
acuerde una suspensión total de los efectos del acto ( TS 14-4-82).
3) Respecto de la alegación de causas de nulidad, esta debe aparecer a simple vista como ostensible o evidente
a todas luces, porque tal alegación, si no, obligaría a entrar en el fondo del asunto, de modo que, será improcedente
la suspensión si los motivos de nulidad no son tan claros y rotundos como exige la LPAC art.117 ( TS 24-4-98, EDJ
4387 ).
7176 Ordenación e instrucción
Rigen las reglas generales aplicables a todo procedimiento administrativo.
Una norma especial relativa a la audiencia de los interesados ( LPAC art.118 ):
«1. Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se
pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, formulen las
alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes.
No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando
habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de
pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable
al interesado.

2. Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado,
aleguen cuanto estimen procedente.
3. El recurso, los informes y las propuestas no tienen el carácter de documentos nuevos a los efectos de este artículo.
Tampoco lo tendrán los que los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolución impugnada».
7178 Terminación
(LPAC art.84)
El procedimiento puede terminar por cualquiera de las formas previstas: resolución, desistimiento, renuncia,
caducidad o imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, no obstante esto último, la resolución
que se dicte deberá ser igualmente motivada en todo caso.
En cuanto a la resolución ( LPAC art.119 ):
«1. La resolución del recurso estimará en todo o en parte o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo
o declarará su inadmisión.
2. Cuando existiendo vicio de forma no se estime procedente resolver sobre el fondo se ordenará la retroacción del
procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido salvo lo dispuesto en el artículo 52.
3. El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el
procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante,
la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse
su situación inicial».
En cuanto a la retroacción de las actuaciones, razones de economía procesal pueden aconsejar, más que retrotraer
las actuaciones, entrar a examinar el fondo del asunto ( TS 31-1-89, EDJ 826 ), caso que se da cuando se llega
a la convicción de que el contenido del acto seguirá siendo el mismo aunque no se hubiera cometido la infracción
(TS 12-2-91).
El recurso administrativo no puede entenderse como un presupuesto formal para el desbordamiento de las potestades
revocatorias de la Administración, sino como un proceso impugnatorio normal al que es consustancial el principio
de congruencia con base en el cual la Administración puede revisar, en vía de recurso, en la medida en que venga
autorizada por las peticiones del recurrente, pero solo con tal alcance; para el resto ha de acudir a la revisión de oficio,
ya que el ámbito objetivo del recurso está determinado por las pretensiones deducidas, en cuanto que los aspectos
del acto impugnado cuyo ataque no se formule expresamente quedan consentidos y, de otra parte, sin recurso no
hay posibilidad de revisión (la de oficio) y aquel viene predeterminado por la legitimación que institucionalmente juega
exclusivamente respecto de las pretensiones ejercitadas y a la vez que delimita las potestades resolutorias del órgano
ad quem.
7180 En definitiva, los efectos son jurídico materiales o procesales:
1. Materiales: si la resolución del recurso es:
- estimatoria quedará anulado el acto con efectos ex tunc o ex nunc, según que la causa fuese de nulidad o
anulabilidad;
- desestimatoria queda automáticamente confirmado el acto recurrido.
2. Procesales si:
- la resolución del recurso de alzada pone fin a la vía administrativa;
- contra tal resolución no cabe interponer recurso administrativo alguno, salvo el extraordinario de revisión ( LPAC
art.125 ); y
- queda concluida la vía contencioso-administrativa.
3. «Reformatio in peius»
7182 La expresión reformatio in peius hace referencia al resultado agravatorio que un recurrente sufre en su esfera
jurídica en virtud de la modificación del acto recurrido realizado por el órgano ad quem.
Como ya hemos visto, se prohíbe expresamente la misma, al señalar que «la resolución será congruente con las
peticiones formuladas por el recurrente sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial» ( LPAC art.119.3 )
(nº 7142 ).
La admisión de la reformatio in peius en nuestro Derecho ha sido hasta la promulgación de la LRJPAC en 1992, una
cuestión muy polémica.

1. Posición a favor de su admisión. Ciertos juristas se basaban en la posibilidad de que el órgano que resuelve
el recurso, podía resolver cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por el interesado
( LPAC art.119.3 ). Estas cuestiones no planteadas por el interesado se resuelven en el sentido que se considere
procedente, aun agravando la posición del recurrente. También se alegaba la LGT/64 art.169 , que ofrecía una
solución similar para las reclamaciones tributarias. Esta opinión hacía prevalecer el principio de verdad material sobre
el de seguridad.
2. En contra de su admisión, se posicionó la mayoría, así como el Tribunal Supremo ( TS 10-4-72) a partir de esta
sentencia alegaban lo siguiente:
- el recurso supone un plus para el interesado, no un minus;
- el riesgo de un empeoramiento en la situación del recurrente limitaría el carácter universal que tiene el derecho a
recurrir por aplicación de la Const art.24 y 106 ;
- se permitiría una sustitución en los motivos base de la resolución, pero no permite una alteración de las pretensiones
de las partes, sustancia misma de la litis ( LPAC art.119.3 );
- el acto favorable, al margen de recurso, solo puede ser revisado con arreglo a la LPAC art.106 y 107 .
Precisiones
1) El Tribunal dictamina que la reformatio in peius constituye una modalidad de incongruencia procesal que tiene
lugar cuando la decisión de un concreto medio de impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la
situación jurídica en que ha quedado el recurrente con la resolución impugnada, el cual, de esta forma, experimenta el
resultado contrario al perseguido con el ejercicio del recurso que no es otro que el de eliminar o aminorar el gravamen
impuesto por la resolución objeto de impugnación introduciéndose así un elemento disuasorio al ejercicio del derecho
constitucional a los recursos establecidos en la ley, que es incompatible con la tutela judicial efectiva (...)» ( TCo
120/95 ; 144/96 ; 219/97 ).
2) Asimismo se establece que: la reformatio in peius está proscrita en todo caso de recurso, sea administrativo o
jurisdiccional ( TS 14-12-90, EDJ 11495 ).
4. Recurso de alzada
7184 Este recurso consiste en la revisión de un acto administrativo por el superior jerárquico de aquel que lo dictó, dando
la posibilidad a la Administración, en su caso, de adecuar el contenido del acto a Derecho ( TS 14-4-84, EDJ 2428 ).
7186 Objeto
(LPAC art.121)
Son objeto de recurso de alzada las resoluciones y actos a que se refiere la LPAC art.121.1 , cuando no pongan fin a
la vía administrativa. Es decir, resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente
el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos.
Ponen fin a la vía administrativa ( LPAC art.114.1 ):
«a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una Ley establezca
lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que fuese el tipo de
relación, pública o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo
establezca».
7188 A ello debe añadirse lo relativo al agotamiento de la vía administrativa de ( LPAC art.114.2 ):
1. Actos administrativos del Gobierno, de los miembros y órganos.

2. Los emanados de los ministros y secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos
de que son titulares.
3. Los emanados de los órganos directivos con nivel de dirección general o superior con relación a las competencias
atribuidas en materia de personal.
4. En los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General
del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o colegiados, de acuerdo con lo que
establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.
En el ámbito de la Administración local, habrá que estar a lo dispuesto en la L 7/1985 art.52.2 reguladora de las
bases del régimen local, en adelante -LBRL-.
7190 Órgano competente
(LPAC art.121)
Es competente para resolver el recurso, el órgano superior jerárquico del que dictó el acto.
A estos efectos, «los tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las Administraciones públicas y
cualesquiera otros que en el seno de estas actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano
al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos».
El recurso puede interponerse ante el órgano:
- que dictó el acto que se impugna debiendo remitir al competente en el plazo de 10 días el escrito de interposición
de recurso, junto con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente. El titular del órgano que dictó
el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de dicha remisión; o
- competente para resolverlo.
Precisiones
El recurso de alzada ha de dirigirse, en la línea jerárquica, al órgano administrativo superior al que dictó el acto
recurrido, sin que sea lícito al administrado prescindir de ello ni de ninguno de sus eslabones, no pudiendo quedar a
su voluntad la elección del órgano que ha de conocer de la alzada ( TS 7-3-81, EDJ 6243 ).
7192 Plazo
(LPAC art.122)
Para la interposición del recurso de alzada el plazo es:

- si el acto fuera expreso, de un mes. Transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será
firme a todos los efectos; y
- si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan
los efectos del silencio administrativo.
Se establece como día inicial el siguiente a la notificación de la resolución que se pretende recurrir; y, como día
final, el que se cumpla el plazo, pero contado desde la misma fecha de la notificación ( LPAC art.30 ; TS 18-2-94,
EDJ 1472 ; 25-10-95; 24-3-99, EDJ 4892 ).
En cuanto al plazo para dictar y notificar la resolución, es de 3 meses ( LPAC art.122 ).
Transcurrido este plazo sin que recaiga resolución, se puede entender desestimado el recurso, salvo en el supuesto
previsto en la LPAC art.24.1 para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, rezando así: «no obstante,
cuando el recurso de alzada sea interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por
el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo
competente no dictase y notificase resolución expresa».
Precisiones
Excepcionalmente, la LPAC art.24.1 párrafo segundo recoge una serie de procedimientos que, aun siendo promovidos
a solicitud del interesado, siempre serán entendidos desestimados sí transcurrido el plazo para dictar y notificar la
resolución, esta, no tuvo lugar, a saber:
- solicitud de facultades relativas al dominio público;
- ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente, y;

- procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
7194 Motivos
(LPAC art.47 y 48)
El recurso de alzada puede fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad dispuestos en la Ley.
En sede de recurso de alzada no es posible anular el acto administrativo recurrido sobre la base de un criterio
subjetivo del recurrente, como puede ser la mala fe o el abuso del derecho en los beneficiados por el acto
administrativo que se recurre, cuando en el expediente administrativo que se tramitó no se hizo ninguna alegación ni
prueba sobre la existencia de tales circunstancias. En tal caso, se carece de fundamentos jurídicos válidos y eficaces
frente a las alegaciones de existencia de abuso de derecho.
7196 Irrecurribilidad
(LPAC art.122.3)
Se dispone que: «contra la resolución de un recurso de alzada no cabrá ningún otro recurso administrativo, salvo el
recurso extraordinario de revisión en los casos establecidos en el artículo 125.1».
No cabe la reposición contra la resolución de un recurso de alzada.
Precisiones
Contra la resolución del recurso de alzada puede interponerse recurso contencioso-administrativo ante el órgano
judicial competente ( LJCA art.46.1 ).
5. Recurso de reposición
(LPAC art.123.1)
7200 Se establece que los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa podrán ser recurridos
potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los hubiera dictado o ser impugnados directamente ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
Por otro lado, se considera como recurso de reposición cualquier pretensión, formulada por parte legitimada para ello,
que tienda a obtener la revocación del acto administrativo que se estima contrario a Derecho, para lo que basta
que se pida su reforma y se dirija al mismo órgano que dictó aquel ( TS 19-11-84; 30-12-87, EDJ 9820 ; 16-11-98,
EDJ 30887 ).
En todo caso, no se puede interponer recurso contencioso-administrativo hasta que sea resuelto expresamente
o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.
Precisiones
Se exceptúa el caso de exclusión expresa del recurso, en relación con determinados actos que agotan la vía
administrativa. Por ejemplo, la LDC art.48 , al regular la comisión nacional de la competencia (actualmente, comisión
nacional de los mercados y de la competencia, L 3/2013), excluye expresamente el recurso de reposición contra
actos del presidente y del consejo de dicha comisión, debiendo interponerse recurso contencioso-administrativo
directamente.
7202 Plazo
(LPAC art.124)
El plazo para la interposición del recurso de reposición será de un mes, si el acto fuera expreso. Transcurrido dicho
plazo, únicamente podrá interponerse recurso contencioso-administrativo, sin perjuicio, en su caso, de la procedencia
del recurso extraordinario de revisión.
Si el acto no fuera expreso, el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de reposición en
cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca
el acto presunto.
El plazo máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de un mes.
Contra la resolución de un recurso de reposición no puede interponerse de nuevo dicho recurso ( TS 27-4-84;
16-1-86, EDJ 647 ).

6. Recurso extraordinario de revisión
(LPAC art.125 y 126)
7204 Hace prevalecer la justicia material sobre la seguridad jurídica, y puede interponerse contra los actos firmes en vía
administrativa cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes ( LPAC art.125.1 ):
- que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados
al expediente. Únicamente permite que se ponderen errores de hecho que resulten de los propios documentos
incorporados al expediente, sin posibilidad de desbordar estos cauces legales;
- que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores,
evidencien el error de la resolución recurrida;
- que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia
judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución; o
- que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación
fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
Precisiones
Por su carácter excepcional, tales motivos han de ser interpretados restrictivamente (Dict CEst 792/1994; 998/1999
y TS 17-6-92; 4-10-93, EDJ 8683 ; 28-7-95, EDJ 5965 ).
7206 Plazo
(LPAC art.125)
Cuando se trate de actos firmes que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios
documentos incorporados al expediente, el recurso se interpondrá en el plazo de 4 años desde la fecha de notificación
de la resolución impugnada.
En los demás casos, el plazo será de 3 meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la
sentencia judicial quedó firme.
Se añade que: «lo establecido en el presente artículo no perjudica el derecho de los interesados a formular la solicitud
y la instancia a que se refieren los artículos 106 y 109.2 de la presente ley y su derecho a que las mismas se sustancien
y resuelvan» ( LPAC art.125 ).
En cuanto a la resolución del recurso, el órgano competente puede acordar motivadamente la inadmisión a trámite,
sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando
el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el apartado uno de la LPAC art.125 o en el supuesto de
que se hubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales.
El órgano al que corresponda conocer del recurso extraordinario de revisión debe pronunciarse, no solo sobre la
procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Por último, transcurrido el plazo de 3 meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión, sin haberse
dictado y notificado la resolución, se entenderá desestimado, quedando expedita la vía jurisdiccional contencioso
administrativa ( LPAC art.126.3 ).
7. Otros procedimientos de impugnación
7208 Los recursos especiales son aquellos en que concurre alguna singularidad, bien en la materia a que afectan, por
razón del órgano competente para resolverlo o del procedimiento a través del cual se tramitan o resuelven.
De todos los tipos de procedimientos especiales existentes, destacan los siguientes:
• Recurso de súplica.
• Recurso jerárquico impropio.
• Recurso indirecto frente a Reglamentos o per saltum.
• Recurso especial en materia de contratación.
• Recursos en el ámbito deportivo.

• Recurso gubernativo contra calificaciones registrales.
• Reclamación administrativa previa a la vía civil o laboral.
• Recursos previos en sectores concretos.
De esta especialidad se hace eco la Ley a la hora de establecer que ( LPAC art.112.2 ):
«2. Las leyes podrán sustituir el recurso de alzada, en supuestos o ámbitos sectoriales determinados, y cuando
la especificidad de la materia así lo justifique, por otros procedimientos de impugnación, reclamación, conciliación,
mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas,
con respeto a los principios, garantías y plazos que la presente Ley reconoce a las personas y a los interesados en
todo procedimiento administrativo.
En las mismas condiciones, el recurso de reposición podrá ser sustituido por los procedimientos a que se refiere el
párrafo anterior, respetando su carácter potestativo para el interesado.
La aplicación de estos procedimientos en el ámbito de la Administración local no podrá suponer el desconocimiento
de las facultades resolutorias reconocidas a los órganos representativos electos establecidos por la Ley.»
Debe notarse que la Ley permite medios de resolución tanto autocompositivos como heterocompositivos, y que a
diferencia de los acuerdos, pactos, convenios y contratos a que hace referencia la LPAC art.86 como medios para la
terminación del procedimiento, en el caso de la LPAC art.112.2 se presupone la existencia de una resolución previa
administrativa (agote o no la vía).
7210 Materias
Según determinados juristas, no pueden ser objeto de este tipo de procedimientos las siguientes materias:
1. Infracciones de derechos fundamentales.
2. Reconocimiento, modificación o extinción de la titularidad o del ejercicio de potestades administrativas.
3. Control de las decisiones administrativas unilaterales sobre valoración del interés general.
4. Ejercicio de la potestad sancionadora.
5. Ejercicio de funciones de autoridad.
Por el contrario, sí que caben estos procedimientos en:
1. Las materias susceptibles de transacción.
2. La determinación de conceptos de hecho legalmente indeterminados.
3. La interpretación del alcance de las prestaciones en las relaciones bilaterales.
Encontramos dispersos algunos procedimientos de impugnación de actos administrativos que rompen el esquema
alzada-reposición de la LPAC. Como ejemplos: L 31/2007 Título VII que regula los procedimientos de contratación
en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales o la LDC art.47 y 48 .
8. Reclamaciones previas al ejercicio de acciones en vía judicial
7212 Planteamiento 7214

Naturaleza jurídica 7216
Regulación 7218
Reclamación previa a la vía civil en materia de tercerías 7220
Reclamación previa a la vía judicial social en materia de seguridad social 7221
Supuestos exceptuados 7222
7214 Planteamiento
Las reclamaciones previas al ejercicio de acciones en vía judicial eran una manifestación específica del principio de
autotutela administrativa, cuando la Administración actuaba como un particular más en el tráfico jurídico, pues, como
es sabido, actuaba con personalidad única de Derecho público, teniendo una doble capacidad, jurídico pública y
jurídico-privada.
Esto, con ser cierto, tenía matices, puesto que aún en los casos en que las Administraciones públicas actuaban
conforme a las normas comunes, gozaban de una serie de especialidades o prerrogativas entre las que se
encontraba el requisito previo de la reclamación administrativa.

7216 Naturaleza jurídica
La doctrina siempre resaltó la doble naturaleza que presentaba la reclamación previa al ejercicio de acciones civiles
o laborales, según se considerase desde una perspectiva procesal o administrativa:
1. Derecho procesal. Nos encontrábamos ante un presupuesto del proceso, cuya falta podía oponerse como
excepción dilatoria ( LEC antiguo art.416 ), impidiendo al juez entrar a conocer del fondo del asunto; su finalidad,
desde esta perspectiva, era la de evitar la provocación del litigio, siendo esta la única analogía que guardaba con la
conciliación, ya que, en contraste, no perseguía ninguna avenencia, pues, la reclamación debía resolverse, en todo
caso, conforme a Derecho, estando la Administración obligada a examinar los derechos que frente a ella se invocaban
para ver si, efectivamente, existía, la posibilidad de una transacción.
Sin embargo, supone un acercamiento a la conciliación, la posibilidad de terminación convencional ( LPAC art.86 ).
2. Derecho administrativo. Su naturaleza jurídica era la de un procedimiento especial, como ponía de manifiesto
la LRJPAC , al que, por tanto, le eran aplicables las normas generales y de las demás normas de este carácter
establecidas en otros textos legales.
Sin embargo, la LPAC ha eliminado esta exigencia procedimental: «de acuerdo con la voluntad de suprimir trámites
que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus
derechos, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha» ( LPAC Exposición de motivos ).
Por tanto, desde la entrada en vigor de la LPAC (2-10-2016) desaparecen, con carácter general, las reclamaciones
previas a la vía judicial civil y laboral.
7218 Regulación
(LPAC disp.adic.1ª)
Con la entrada en vigor de la LPAC en octubre de 2016, y como ya mencionábamos, las reclamaciones previas a
la vía judicial civil y laboral fueron derogadas en su totalidad.
No obstante, todavía perviven, por efecto de la aplicación directa de su normativa propia, respecto de la que la LPAC
solo es supletoria ( LPAC disp.adic.1ª ):
- Las reclamaciones previas a la vía civil en materia de tercerías recaudatorias ( RGR art.117 , en relación con LPAC
disp.adic.1ª.2.a ).
- Las reclamaciones previas a la vía civil en materia de tercerías en el procedimiento de recaudación de la Seguridad
Social (RD 1415/2004 art.132 a 135 en relación con LPAC disp.adic.1ª.2.b ).
- Las reclamaciones previas a la vía laboral en materia de prestaciones de Seguridad Social (LRJS art.71 a 73 en
relación con LPAC disp.adic.1ª.2.b ).
7220 Reclamación previa a la vía civil en materia de tercerías
(RGR art.117 a 122)
Bajo la vigencia de la LRJPAC se discutió acerca de la exigibilidad de la reclamación previa en materia de tercerías
ya que se decía que el requisito de la reclamación previa era exigible cuando se ejercitan pretensiones o acciones
autónomas, pero no las incidentales, como son las tercerías ( TS 13-12-82, EDJ 7745 ; 2-10-85).
Tal criterio era discutible:
• La LRJPAC no establecía la excepción.
• La tercería puede instarse como acción autónoma con el fin de levantar embargos practicados en el procedimiento
administrativo de apremio.
En todo caso se exigía -y se sigue exigiendo- la reclamación previa para interponer tercerías frente a los embargos
administrativos acordados en la recaudación ejecutiva ( RGR art.117 s. ) y, en términos similares, en el Reglamento
general de recaudación de los recursos del sistema de la seguridad social (RD 1415/2004 art.132 a 135 ).
7221 Reclamación previa a la vía judicial social en materia de seguridad social
(LRJS art.71 a 73; LPAC disp.adic.1ª 2.b)
Como ya advertíamos, por efecto de la aplicación directa de su normativa propia, respecto de la que la LPAC solo
es supletoria, las reclamaciones previas a la vía laboral en materia de prestaciones de seguridad social aún están
presentes en nuestra legislación.
Así, sucintamente, es requisito necesario para formular demanda en materia de seguridad social que los interesados
interpongan reclamación previa ante la entidad gestora de las mismas, excepto en los procedimientos de impugnación
de resoluciones administrativas expresas en las que se acuerde el alta médica emitidas por los órganos competentes

de las entidades gestoras de la seguridad social al agotarse el plazo de duración de los 365 días de prestación de
la incapacidad temporal.
La reclamación previa debe interponerse ante el órgano que dictó la resolución, en el plazo de 30 días desde la
notificación de la misma, si es expresa, o desde la fecha en que, conforme a la norma reguladora del concreto
procedimiento, deba entenderse producido el silencio administrativo.
En cuanto a los plazos de prescripción, debemos tener en consideración que la reclamación previa interrumpe los
mismos y suspende los de caducidad, reanudándose estos últimos al día siguiente al de la notificación de la resolución
o del transcurso del plazo en que deba entenderse desestimada ( LRJS art.73 redacc LPAC).
7222 Supuestos exceptuados: subsanación de la falta de reclamación previa
Además de las excepciones expresamente establecidas por las Leyes (así RDLeg 7/2004 art.21 , que regula el
consorcio de compensación de seguros; LEC art.780 , etc.), existen una serie de casos especiales en los que la
procedencia del requisito de la reclamación previa en cuestión es, por lo menos, dudosa.
Por otro lado, la propia jurisprudencia tiene su propia percepción y entiende que la reclamación previa tiene
básicamente dos finalidades ( TCo 90/1986 ; 76/1996 ; 37/1995 ; 122/1993 ; 40/1996 ; TS 9-6-88):
1. Una esencial y prioritaria de poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de
la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la
jurisdicción.
2. Otra accesoria y subordinada y de más escaso relieve, de dar a la Administración demandada la posibilidad de
preparar adecuadamente la oposición.
En consecuencia, la constitucionalidad de la aplicación judicial del requisito pre-procesal y, en particular, la
subsanabilidad de su falta, debe analizarse en cada caso concreto a la luz, fundamentalmente, de estas dos
finalidades.
Los tribunales civiles acostumbran a tratar con flexibilidad la falta de reclamación previa, que se estima subsanable
en cualquier momento del juicio, como acaece con el acto de conciliación no celebrado en su tiempo ( TS 17-2-54;
15-3-93, EDJ 23596 ; 2-2-93), pues la Ley no sanciona con nulidad de actuaciones esa infracción que solo provoca
la suspensión del procedimiento en cualquier trámite para que tal falta se subsane, sin perjuicio de reconocer
expresamente la validez de todo lo actuado ( TS 23-3-61; 12-5-61; 17-2-72, EDJ 138 , entre otras), actitud que hoy
viene avalada por la Const art.24 y la jurisprudencia constitucional producida en aplicación del mismo.
Así, la mayor parte de los tribunales civiles acuerdan la suspensión del curso de los autos para que el demandante
solvente el trámite, siendo minoría los que aceptan un archivo de los autos obligando al actor a turnar nuevamente
su demanda.
A ello debe unirse la sistemática negativa a admitir que la infracción de los preceptos legales que imponen tal
requisito sea denunciable en casación por infracción de Ley ( TS 7-3-84, EDJ 7085 ; 13-3-85, EDJ 7229 ; 25-1-67) y
el hecho de que la misma estimación de la excepción no surta otro efecto que el de aplazar el conocimiento del fondo
de la litis, supuesta la inexistencia de obstáculo alguno que se oponga a la repetición del proceso, lo que contribuye
a poner en evidencia la inutilidad del sistema, cuya única función es la de permitir a la Administración que prepare
con tiempo su defensa.
Precisiones
Como se ha ido desarrollando, los criterios de los distintos órganos jurisdiccionales, sobre la subsanabilidad de
la falta o defectuosa reclamación previa, no han sido unívocos. Aun cuando se admiten por todos unos criterios
generales comunes, existe un acusado casuismo. Puede adelantarse que, para valorar la subsanabilidad o no de
la falta o defectuosa reclamación previa, se atiende fundamentalmente a considerar si la finalidad del requisito ha
quedado o no satisfecho y si la Administración, en consecuencia, ha quedado o no en situación de indefensión.
C. Responsabilidad patrimonial de la Administración. Procedimientos
7224 1. Concepto 7226

2. Legislación española: regulación actual 7228
3. Procedimiento administrativo común 7244
4. Tramitación simplificada 7252
5. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas 7254

6. Responsabilidad de la Administración por actos de sus concesionarios y contratistas 7256
7. Responsabilidad del Estado legislador 7262
1. Concepto
7226 La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas es una institución esencial en el Derecho
administrativo, cuya finalidad consiste en la reparación de los daños causados a los ciudadanos por el ejercicio de
actividades administrativas. Deriva de los efectos anormales de la actividad administrativa, por cuanto la actividad
planificada que lesiona a los particulares da lugar a otro tipo de indemnizaciones (por ejemplo, la expropiación).
Para que pueda darse esta responsabilidad es necesario que concurra:
- que la lesión sea imputable a una Administración pública;
- que la lesión no derive de relaciones contractuales;
- responsabilidad objetiva de carácter general; y
- responsabilidad derivada de actividad sujeta al Derecho administrativo y a normas de derecho privado.
Precisiones
Desde el 2-10-2016, con la entrada en vigor de la LPAC , por la que se derogan expresamente la LRJPAC y el
RD 429/1993 , la responsabilidad patrimonial de la Administración queda regulada en la mencionada Ley, así como
en la LRJSP .
2. Legislación española: regulación actual
7228 Regulación actual 7230

Requisitos 7232
7230 Regulación actual
(LRJSP art.32 a 37)
Se incluye entre las materias de competencia exclusiva del Estado, el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones públicas ( Const 149.1.18º ).
Ello debe ponerse en relación con lo dispuesto en el artículo 106.2 Const que consagra el principio general de
responsabilidad patrimonial de la Administración pública: «los particulares, en los términos establecidos por la
ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo
en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».
A efectos de regulación de las especialidades procedimentales en la responsabilidad patrimonial, hay que estar
a lo dispuesto en la LPAC.
Se reconoce la responsabilidad por ampliación de actos legislativos y la responsabilidad por el funcionamiento
de la Administración de Justicia, remitiéndose, en cada caso, a los actos legislativos y a la LO 6/1985 ( LRJSP
art.32.7 ).
Por último, respecto a las corporaciones locales se dispone que: «las entidades locales responderán directamente
de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento
de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos
en la legislación general sobre responsabilidad administrativa» ( LBRL art.54 ).
7232 Requisitos
La responsabilidad que instaura la LRJSP , reviste los siguientes requisitos:
- daño imputable a la Administración (nº 7234 );
- elementos subjetivos (nº 7236 );
- elementos objetivos (nº 7238 );
- plazo para reclamar (nº 7240 ), y
- reglas de valoración (nº 7242 ).

7234 Daño imputable a la Administración
Entendiendo servicio público como toda actividad administrativa. El título de imputación puede ser:
- una acción formal, como la ejecución de un acto administrativo, válido o inválido;
- una actuación material, como el uso de la fuerza para disolver una manifestación o unos vertidos incontrolados;
- una inactividad formal, ya sea general (la falta de emisión de un reglamento), o singular (la falta de resolución
de una petición);
- una inactividad material, siempre en relación con la lex artis de la actividad de la que se hace dejación y la
previsibilidad del riesgo (defectuoso estado de mantenimiento o falta de vigilancia de las vías públicas, accidentes en
centros escolares, lesiones en centros penitenciarios, negligencias sanitarias y otros horrores); o
- el enriquecimiento injusto, como ocurrió con profesores de medicina de la universidad que practicaron, en
hospitales del sistema nacional de salud, operaciones quirúrgicas por las que la Administración se negó a retribuirles.
7236 Elementos subjetivos
Distinguiendo entre Administración pública, órganos administrativos e interesados:
1. Administración pública. Es el sujeto responsable por serle imputable la lesión patrimonial. En caso de
responsabilidad concurrente, las diversas Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria ( LRJSP
art.33 ).
2. Órganos administrativos. Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resolverán por el ministro
respectivo, el consejo de ministros si así lo dispone una ley, o por los órganos correspondientes de las comunidades
autónomas o de las entidades que integran la Administración local ( LPAC art.92 ).
Cuando su norma de creación así lo determine, la reclamación se resolverá por los órganos que corresponda de
las entidades de derecho público ( LPAC art.92 ).
3. Interesados. Tiene derecho a indemnización aquel que hubiere sufrido el daño ( LRJSP art.32.1 ), quien está
legitimado para incoar el procedimiento de reclamación, pudiendo hacerlo de oficio también la Administración (LPAC
art.65 y 67 ).
7238 Elementos objetivos
Los elementos objetivos a tener en cuenta hacen referencia al alcance de la responsabilidad y el estado de la técnica:
1. Alcance de la responsabilidad. Se ha implantado un sistema de responsabilidad objetiva que recoge
expresamente que: «solo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este
no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. No serán indemnizables los daños que se deriven
de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la
ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones
asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos» ( LRJSP art.34 ).
2. Estado de la técnica. La más copiosa (y contradictoria) jurisprudencia se refiere a los casos de transfusiones de
sangre infectada con el VIH o con la hepatitis C antes de que estas enfermedades fueran conocidas. En la mayor
parte de los casos se desestimó la pretensión indemnizatoria.
En cuanto a que el interesado tenga la obligación de soportar el daño, esto ocurrirá si:
- se ha producido por su culpa;
- la ley así lo determina;
- ha consentido el riesgo.
Precisiones
Se entiende que se consiente el riesgo cuando un paciente insiste en que se le practique una cesárea médicamente
innecesaria y peligrosa.
7240 Plazo para reclamar
(LPAC art.67)
Se establece un plazo de prescripción, no de caducidad, al señalar que el derecho a reclamar prescribe al año de
producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

La regla general es que el plazo se computa a partir del día siguiente al hecho o acto de la manifestación de su
efecto lesivo. Sin embargo, hay casos especiales ( LPAC art.67.1 ):
1. En caso de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación
o la determinación del alcance de las secuelas.
2. En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o
contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de
haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva.
3. En los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere la LRJSP art.32.4 y 5 , el derecho a reclamar
prescribirá al año de la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea»,
según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho
de la Unión Europea.
Precisiones
En los casos en que la lesión sea consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada
inconstitucional, o de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, el derecho a reclamar prescribe al año de
la publicación, en el BOE o en el DOUE, de la sentencia que declare su inconstitucionalidad ( LRJSP art.32.4, 5 y 6 ).
7242 Reglas de valoración
(LRJSP art.34)
La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación
forzosa, legislación fiscal y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en
el mercado ( LRJSP art.34.2 ).
La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin
perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice
de garantía de la competitividad, fijado por el instituto nacional de estadística, y de los intereses que procedan por
demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley general
presupuestaria ( L 47/2003 ), o, en su caso, a las normas presupuestarias de las comunidades autónomas ( LRJSP
art.34.3 ).
La indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos
periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés público, siempre que
exista acuerdo con el interesado ( LRJSP art.34.4 ).
3. Procedimiento administrativo común
7244 La LPAC, regula el procedimiento administrativo común, en su Título IV, y un procedimiento simplificado, en su
Capítulo VI de dicho Título.
Así, las distintas fases del procedimiento administrativo común, con las particularidades del procedimiento de
responsabilidad patrimonial, son las siguientes:
- iniciación;
- instrucción; y
Precisiones
1) En lo que concierne a la regulación de las especialidades procedimentales en la responsabilidad patrimonial

de las Administraciones públicas, habrá que estar a lo dispuesto en el articulado de la LPAC. A este respecto, cabe
destacar las siguientes especialidades que se detallan a continuación:
• Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones públicas ( LPAC art.13 ).
• Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado ( LPAC art.24 ).
• Motivación ( LPAC art.35.1.h ).
• Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos ( LPAC art.61.4 ).
• Inicio del procedimiento de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial ( LPAC art.65 ).
• Solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial ( LPAC art.67 ).
• Solicitud de informes y dictámenes en los procedimientos de responsabilidad patrimonial ( LPAC art.81 ).

• Trámite de audiencia ( LPAC art.82.5 ).
• Terminación convencional ( LPAC art.86.5 ).
• Especialidades de la resolución en los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial ( LPAC
art.91 ).
• Competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial ( LPAC art.92 ).
• Tramitación simplificada del procedimiento ( LPAC art.96.4 ).
• Fin de la vía administrativa ( LPAC art.114.1.e ).
• Procedimientos de responsabilidad patrimonial derivados de la declaración de inconstitucionalidad de una
norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea ( LPAC disp.trans.5ª ).
• Régimen transitorio de otros procedimientos en esta materia ( LPAC disp.trans.3ª ).
2) En cuanto al procedimiento para exigir responsabilidad de autoridades y funcionarios al servicio de las
Administraciones públicas se regula en la LRJSP art.36 y 37 .
7246 Iniciación
(LPAC art.67)
Con carácter general, los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado ( LPAC art.54 ).
En cuanto a la iniciación de oficio de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, se establecen ciertas
especialidades, como son ( LPAC art.65 ):
- que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado ( LPAC art.67 );
- que el acuerdo de iniciación se notificará a los particulares presuntamente lesionados, concediéndoles un plazo
de 10 días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y
propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo; y
- que el procedimiento iniciado se instruirá aunque los particulares presuntamente lesionados no se personen en el
plazo establecido.
Los procedimientos se inician de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por la propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
El escrito de reclamación, cuando el expediente se inicia por los interesados, debe especificar, además de lo
dispuesto en la LPAC art.66 , las lesiones producidas, la relación de causalidad, la evaluación económica de la
responsabilidad y el momento en que la lesión efectivamente se produjo ( LPAC art.67.2 ).
En cuanto a la iniciación a solicitud del interesado, el procedimiento quedará supeditado a las siguientes
especialidades:
- que los interesados solo podrán solicitar el inicio cuando no haya prescrito su derecho a reclamar;
- que dicho derecho prescribirá al año de haberse producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se
manifieste su efecto lesivo; y
- que en los casos de daños de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la
curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Precisiones
Las solicitudes de iniciación en los procedimientos de responsabilidad patrimonial por los interesados se regulan
en LPAC art.66 y 67 y deberán de cumplir con los requisitos que en ellos se establecen.
7248 Instrucción
(LPAC art.75, 77, 78, 82 y 86)
Analizamos, a continuación, los siguientes aspectos:

1. Regla general: los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de
los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios
electrónicos, por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos.
Se prevé la posibilidad de un acuerdo indemnizatorio. Atendiendo a la LPAC art.86.5 , el acuerdo alcanzado entre
las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla
establece el art.34 de la LRJSP ( LPAC art.86.5 ).

2. Práctica de pruebas: la Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las
actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
En cuanto a los medios de prueba, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse
por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios
establecidos en la LEC ( LPAC art.77.1 ).
No obstante, el instructor del procedimiento solo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada ( LPAC art.77.3 ).
3. Trámite de audiencia: una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta
de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes. La audiencia a los
interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud
del dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma, en el caso que estos
formaran parte del procedimiento.
Los interesados, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes ( LPAC art.82 ).
4. Dictamen del Consejo de Estado o en su caso del órgano consultivo de la comunidad autónoma: será
preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, no
pudiendo exceder de 10 días el plazo de su emisión ( LPAC art.81 ).
No obstante, cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica, así como en aquellos casos que disponga la LO 3/1980 será
preceptivo solicitar dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la comunidad autónoma.
Finalmente, en el caso de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, será preceptivo el informe del Consejo general del poder
judicial que será evacuado en el plazo máximo de 2 meses.
7250 Terminación
El procedimiento admite tres formas de terminación: normal, anormal y por silencio.
1.Normal. La resolución correspondiente se pronunciará necesariamente sobre la existencia o no de la relación de
causalidad y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía de la indemnización ( LPAC art.91.2 ).
2. Anormal. Se produce, con arreglo a la Ley, en los casos de desistimiento, renuncia y por caducidad.
3. Por silencio. Se prevé un plazo de 6 meses desde la iniciación del procedimiento, para que, en caso de falta de
una resolución expresa, deba entenderse que la misma es contraria a conceder la indemnización ( LPAC art.24.1 ).
4. Tramitación simplificada
(LPAC art.96)
7252 Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones
públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento ( LPAC
art.96.1 ).
Así, los procedimientos administrativos tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en 30 días, a contar
desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento, y
constarán únicamente de los siguientes trámites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de 5 días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, cuando este sea preceptivo.
f) Informe del Consejo general del poder judicial, cuando este sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la comunidad autónoma en los casos en que
sea preceptivo. Desde que se solicite el dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que este sea
emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver.
h) Resolución.

Precisiones
En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, si

una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la
relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y
el cálculo de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la
iniciación de un procedimiento simplificado ( LPAC art.96.4 ).
5. Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones públicas
(LRJSP art.36 y 37)
7254 Modalidades
Podemos distinguir la responsabilidad:
a) Por daños causados a la propia Administración pública.
b) Por daños a terceros. En la que diferenciamos que el lesionado:
- hubiese exigido la responsabilidad a la Administración;
- se dirija directamente a la persona física titular del órgano. [Nota: lo que remite a la antigua Ley Maura de 5 de abril
de 1904 y su Reglamento de 23 de septiembre de 1904].
Ambos supuestos tienen en común los siguientes caracteres:
1. Requisitos objetivos y subjetivos.
- competencia: Corresponde a la propia Administración que sufrió el daño.
- es responsable la persona física que preste el servicio a la Administración, cualquiera que sea el tipo de relación
y le sea imputable el hecho causante del daño.
- se exige la presencia de dolo, culpa o negligencia grave.
- si el daño se hubiera ocasionado a un tercero, para que la Administración pueda repetir contra su servidor, es
necesario que, previamente haya indemnizado a aquel.
- el plazo para la exigencia de responsabilidad será de un año ( CC art.1968.2 ) que se contará desde el pago de
la indemnización (supuesto de daños a terceros) o desde que se hubiese causado la lesión (supuesto de daños a
la Administración).
2. Procedimiento ( LRJSP art.36 ). El procedimiento para la exigencia de la responsabilidad se sustanciará conforme
a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas y se iniciará por
acuerdo del órgano competente que se notificará a los interesados.
Este procedimiento, no obstante, tendrá ciertas particularidades frente al procedimiento común.
Así, se inicia por acuerdo del órgano competente, que se notifica a los interesados, concediendo un plazo de 15 días
para aportar documentos e informaciones que se estimen pertinentes.
En todo caso se debe solicitar un informe al servicio en cuyo funcionamiento se haya ocasionado la presunta lesión
que deba ser indemnizable.
Celebradas las pruebas que se consideren oportunas, se abre el trámite de audiencia por un plazo de 10 días, y a
su término se procede a dictar la propuesta de resolución, en el plazo máximo de 5 días.
La resolución que se dicte pone fin a la vía administrativa, pudiendo impugnarse en vía contencioso-administrativa
( LRJSP art.36.5 ). El tanto de culpa pasa a los Tribunales competentes, cuando resulte procedente ( LRJSP
art.36.1 ).
c) Responsabilidad directa ante los lesionados. Se han planteado dudas sobre la subsistencia de las normas
relativas a la responsabilidad directa de las autoridades y funcionarios ante el lesionado, a la vista de que se establece
que: «los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los
daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio» ( LRJSP art.36.1 ).
Precisiones

No obstante, la mayoría de nuestra doctrina acepta la pervivencia de la responsabilidad directa ante el lesionado
sobre la base de la LRJSP art.37.1 en el que se establece que: «la responsabilidad penal del personal al servicio
de las Administraciones públicas, así como la responsabilidad civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo
previsto en la legislación correspondiente».
Así en el orden penal, mediando dolo o culpa del funcionario, hay una responsabilidad directa del mismo y una
responsabilidad subsidiaria del Estado, regulada hoy en el CP art.121.
Finalmente, la exigencia de responsabilidad penal del personal al servicio de la Administración no provoca la
suspensión del procedimiento de reconocimiento de la responsabilidad patrimonial que se haya instruido, salvo que
la determinación de los hechos en el orden penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad patrimonial.
6. Responsabilidad de la Administración por actos de sus concesionarios y contratistas
7256 Concesionarios 7258

Contratistas 7260
7258 Concesionarios
(LEF art.121 s.)
La regla general es que los daños producidos a terceros, en el ámbito de un servicio concedido, no se imputan a la
Administración concedente, sino a los propios concesionarios, salvo en el caso de que el daño tenga su origen en
alguna cláusula impuesta por la Administración al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para este.
Los perjudicados deberán dirigir su reclamación ante la propia Administración, que otorgó la concesión, la cual
resolverá sobre la procedencia de la indemnización y sobre quién debe pagarla ( LEF art.123 ).
Contra la resolución cabe recurso contencioso-administrativo, tanto por parte del perjudicado como por parte del
concesionario.
En idéntico sentido, la LCSP obliga al concesionario, en un contrato de gestión de servicios públicos, a indemnizar
los daños que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requieran el desarrollo del servicio,
excepto cuando el daño se ha producido por causas imputables a la Administración, y lo mismo ocurre en el caso
del contrato de concesión de obra pública.
7260 Contratistas
(LCSP art.196)
Con la LCSP se transponen al ordenamiento jurídico español las Dir 2014/23/UE y Dir 2014/24/UE y se recoge un
contenido equivalente al regulado con anterioridad en el ya derogado R.D. Leg 3/2011 art.214 , estableciendo la regla
general, relativa a todos los contratos administrativos, según la cual, será obligación del contratista indemnizar todos
los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución
del contrato.
Cuando tales daños hayan sido consecuencia directa de una orden de la Administración, será esta la responsable.
También será responsable la Administración de los daños que se causen a terceros como consecuencia de vicios en
el proyecto, elaborado por ella misma, en el contrato de obras o en de suministro de fabricación.
Los terceros podrán requerir, previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de
contratación para que este, oído el contratista, se pronuncie sobre a cuál de las partes contratantes corresponde la
responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción civil.
La reclamación de aquellos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación
aplicable a cada caso concreto.
Precisiones
Desde la entrada en vigor de la LPAC , por la que se derogó el RD 429/1993 el precepto aplicable para exigir
responsabilidad en los dos casos expuestos anteriormente pasa a ser la LRJSP art.32.9 , y en cuanto al trámite de
audiencia del contratista, habrá que estar a lo dispuesto en la LPAC art.82.5 , cuyo tenor literal establece que: «en
los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9 de la Ley de Régimen Jurídico
del Sector Público, será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se
realicen en el procedimiento, al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y
proponga cuantos medios de prueba estime necesarios».

7. Responsabilidad del Estado legislador
7262 Se ha discutido mucho acerca de la posibilidad de que los particulares tengan derecho a la percepción de una
indemnización como consecuencia de la aplicación de los actos legislativos que les afecten. La LRJSP art.32.3
establece que:
«Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas de toda lesión que sufran
en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria
de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos
y en los términos que en ellos se especifiquen.»
7264 Requisitos
Se han de dar los siguientes requisitos:
1. Que se trate de aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria. Se debe tratar de normas con
rango de ley. Quien indemniza es la Administración que aplica, con independencia de cuál sea el órgano legislativo
que aprueba la norma de la que se deriva el daño.
Precisiones
1) Este requisito obliga a plantearse qué actos legislativos tienen naturaleza expropiatoria. Según nuestro Tribunal
Constitucional son aquellos que suponen un «despojo de situaciones jurídicas individualizadas», aunque tal despojo
se produzca por una norma con rango de Ley ( TCo 227/1988 ).
2) Un ejemplo de esto lo encontramos en la demanialización de determinadas propiedades privadas sobre aguas
que se operó en virtud de la Ley de aguas de 1985. En este caso, si el acto legislativo expropiatorio no contempla
una indemnización en favor de los afectados, es inconstitucional por vulneración de la Const art.33.3 .
7266 2. Que los administrados no tengan el deber de soportar el daño y que esté patrimonializado. Este requisito nos
lleva a la interesante cuestión de la indemnización producida por los cambios normativos que afectan a un colectivo
y la diferenciación entre los derechos consolidados y las meras expectativas. Con anterioridad a la entrada en vigor
de la LRJPAC , en algunas ocasiones el Tribunal Supremo reconoció una indemnización como consecuencia de la
variación en las expectativas de los administrados producidas por cambios legales.
Tras la promulgación de la LRJSP , no cabe duda de que esos daños solo se van a reconocer si está así previsto en la
norma y de la manera en ella determinada, por lo que la jurisprudencia ha rechazado las peticiones de resarcimiento
fundamentadas en las alegaciones de ruptura de la confianza legítima.
Precisiones
Un ejemplo de responsabilidad del Estado legislador es la entrada en vigor de L 1/2000 de modificación de la Ley
1/1991 , de 30 de enero, de espacios naturales, por la que se amplía el ámbito de algunas áreas de especial
protección y que calificó como no urbanizable suelo que antes lo era. Los perjuicios causados como consecuencia
de imposibilidad de ejecución de convenio urbanístico aprobado previamente, y la pérdida de aprovechamiento
urbanístico y gastos de urbanización ya realizados dieron lugar a indemnización ( TSJ Baleares 8-6-06, EDJ 248227 ;
27-7-05, EDJ 119530 ).
Esto era acorde con la derogada LS/08 art.35 y con la actual LS/15 art.48 , estableciendo que dan lugar, en todo
caso, a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:
«a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de
participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la
adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo
o, transcurridos estos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán
indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o
edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.
(...)
c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades,
determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística».

D. Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración
7268 La potestad sancionadora se centra en la constatación y represión de actos y omisiones de la legalidad jurídico-
administrativa. Su fin es garantizar el efectivo cumplimiento del orden jurídico vigente, impidiendo la consolidación de
situaciones contrarias al mismo e imponiendo sanciones a los responsables de los ilícitos administrativos.
Precisiones
La potestad sancionadora de la Administración se regula, en lo que concierne al procedimiento, en el articulado de

la LRJSP art.25 a 31 y, en cuanto a sus especialidades procedimentales, cabe destacar las siguientes, reguladas
en la LPAC que se detallan a continuación:
• Silencio administrativo en los procedimientos sancionadores ( LPAC art.25 ).
• Motivación ( LPAC art.35.1.h ).
• Derechos del interesado en el procedimiento administrativo ( LPAC art.53.2 ).
• Información y actuaciones previas ( LPAC art.55.2 ).
• Inicio del procedimiento como consecuencia de orden superior ( LPAC art.60.2 ).
• Inicio del procedimiento por petición razonada de otros órganos ( LPAC art.61.3 ).
• Especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora ( LPAC art.63 ).
• Acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora ( LPAC art.64 ).
• Medios y periodo de prueba ( LPAC art.77 ).
• Terminación en los procedimientos sancionadores ( LPAC art.85 ).
• Contenido de las resoluciones sancionadoras ( LPAC art.88.7 ).
• Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador ( LPAC art.89 ).
• Especialidades de la resolución en los procedimientos sancionadores ( LPAC art.90 ).
• Ejecutoriedad ( LPAC art.98.1.b ).
• Fin de la vía administrativa ( LPAC art.114.1.f ).
• Especialidades por razón de materia ( LPAC disp.adic.1ª ).
7270 Principios de la potestad sancionadora
Debemos tener en cuenta:
1. Principio de legalidad. Este principio supone la imposibilidad por parte de la Administración de condenar o
sancionar a los administrados por acciones u omisiones que, en el momento de producirse, no constituyan delito,
falta o infracción administrativa de acuerdo con lo establecido en una norma con rango de ley.
En este mismo sentido, la Administración solo podrá ejercer esta potestad sancionadora si tal facultad ha sido
expresamente atribuida por una norma con dicho rango, aplicando el procedimiento previsto para su ejercicio.
Así las cosas, el principio de legalidad, se regula en la LRJSP art.25 , donde se dispone que la potestad sancionadora
de las Administraciones públicas, reconocida por la Const art.25.1 , se ejercerá cuando haya sido expresamente
atribuida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo
con lo establecido en la LRJSP y en la LPAC y, cuando se trate de Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto
en la Ley reguladora de las bases de régimen local ( LBRL Título XI ).
El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente
atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
Se incluye en la LRJSP art.25.3 el ejercicio de la potestad disciplinaria respecto del personal al servicio de las
Administraciones públicas y de quienes estén vinculados a ellas por una relación contractual cualquiera que sea la
naturaleza jurídica de la relación de empleo.
2. Principio de irretroactividad ( LRJSP art.26.1 ). Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en
el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.
Este precepto debe ponerse en relación con la Const art.9.3 .
Después de establecer ese principio de irretroactividad, la norma atribuye efecto retroactivo a las disposiciones
sancionadoras en cuanto favorezcan al presunto infractor, siguiendo el principio jurídico penal denominado in dubio
pro reo.
7271 3. Principio de tipicidad. Este principio ligado con el descrito anteriormente -el de legalidad-, supone la necesidad de
tipificar en la normativa correspondiente las conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes, mediante preceptos
jurídicos que permitan establecer con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción ( TCo
42/1987 ; 69/1989 ; 61/1990 ).

Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales
infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto, para la Administración local en la LBRL Título XI , ( LRJSP
art.27.1 )
Las infracciones se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
Además, este principio de tipicidad se extiende, también, a las sanciones, al establecerse que, únicamente por la
comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la
Ley ( LRJSP art.27.2 ).
Como consecuencia de este principio, las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles
de aplicación analógica ( LRJSP art.27.4 ).
No obstante lo anterior, la Ley permite que las disposiciones reglamentarias de desarrollo introduzcan
especificaciones o graduaciones a las infracciones o sanciones establecidas legalmente, siempre y cuando no
constituyan nuevas infracciones o sanciones, o alteren la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, y siempre
y cuando contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las
sanciones correspondientes ( LRJSP art.27.3 ).
4. Principio de responsabilidad o de personalidad Dispone que solo podrán ser sancionadas por hechos
constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando una Ley les reconozca
capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa ( LRJSP art.28.1 ).
Por otra parte, las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán
compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo, así como, con la
indemnización por daños y perjuicios ( LRJSP art.28.2 ).
Por último, se dispone la responsabilidad solidaria cuando fueren varias las personas obligadas al cumplimiento, y
la responsabilidad subsidiaria o solidaria por incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven
el deber de prevenir la infracción administrativa por otros, cuando así lo determinen las leyes reguladoras de los
distintos regímenes sancionadores.
7272 5. Principio de proporcionalidad. Según el cual las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria,
en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad ( LRJSP art.29.1 ).
Además, las sanciones pecuniarias no deben ser tales que resulte más beneficioso para el infractor la comisión de
la infracción tipificada que el cumplimiento de la norma infringida ( LRJSP art.29.2 ).
Por último, se establecen criterios para la graduación de la sanción, para la debida adecuación entre la gravedad
del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada ( LRJSP art.29.3 )
En la LRJSP se citan: el grado de culpabilidad o existencia de intencionalidad, la continuidad o persistencia de la
conducta infractora, la naturaleza de los perjuicios causados, y, por último, la reincidencia.
6. Principio de prescripción Con carácter general, las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en
las Leyes que las establezcan ( LRJSP art.30.1 ).
En su defecto, las infracciones:
- muy graves prescribirán a los 3 años;
- las graves a los 2 años; y
- las leves a los 6 meses.
En cuanto a las sanciones impuestas por faltas:
- muy graves prescribirán a los 3 años;
- graves a los 2 años; y
- leves al año.
No obstante, la fijación del plazo prescriptivo no está sometido a reserva de Ley, por lo que bastará una mera norma
reglamentaria para fijarlo (dosTS 6-4-90; 24-7-00, EDJ 23607 ).
El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera
cometido, interrumpiéndose por la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, y
reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviere paralizado durante más de un mes por
causa no imputable al presunto responsable ( LRJSP art.30.2 ).
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea
ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla, interrumpiéndose

por la iniciación, con el conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo
si aquel está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor ( LRJSP art.30.3 ).
Precisiones
1) La jurisprudencia se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la prescripción de las infracciones y las

sanciones, por todas, TS 20-2-96, EDJ 52260 que dice lo siguiente:
«(...) Si bien la prescripción de la infracción deja de correr desde que el procedimiento se dirija contra el culpable,
pues el plazo de prescripción se interrumpe con la iniciación del expediente sancionador, que es el criterio que para
las infracciones penales se establece en el artículo 114.2 del Código Penal».
2) El principio de prescripción recogido por el CP redacc LO 1/2015 art.132.2.1ª incardina este principio.
7273 7. Principio de concurrencia de sanciones Se consagra el principio non bis in idem al declarar que: «No podrán
sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad del sujeto, hecho y fundamento» ( LRJSP art.31.1 ).
Debe indicarse que, en materia de responsabilidades disciplinarias del personal funcionario, se entiende, tanto por la
doctrina como por la jurisprudencia, que el bien jurídico protegido por la norma sancionadora penal de los delitos
especiales propios que solo pueden ser cometidos por funcionarios (por ejemplo, prevaricación) es diferente de aquel
que protegen las normas disciplinarias, por lo que aunque la definición típica de la conducta punible penal sea igual
que la administrativa, no existe identidad de «fundamento», y el funcionario infractor no se beneficia, con carácter
general, de la aplicación del non bis in idem.
Precisiones
El Tribunal Supremo delimitó la anuencia de la responsabilidad penal y administrativa por la concurrencia de

sanciones en los distintos órdenes jurídico, bien para no imponer una sanción superior a la prevista por el
ordenamiento en su mayor intensidad y gravedad, bien para impedir la doble sanción, penal y administrativa e, incluso,
para determinar el orden precedente. Así concluye dando preferencia al proceso penal frente al administrativo en
estos supuestos (TS 24-5-16, núm 507/16).
7274 Principios del procedimiento sancionador
(LPAC art.53 s.)
Cabe destacar que, desde la entrada en vigor de la LPAC, la configuración de los principios del procedimiento
administrativo ha quedado reflejada en una serie de artículos que, o bien regulan disposiciones comunes para todo
procedimiento administrativo, o de contrario, incluyen particularidades a favor de los procedimientos especiales.
El caso del procedimiento sancionador, no ha quedado ajeno a esta voluntad del legislador, por lo que, para acotar
los principios rectores de este procedimiento deberemos acudir a los derechos y garantías del procedimiento común
y, destacar, las particularidades contenidas en otros artículos de la norma. Partiendo de lo anterior, los principios son:
1. Garantía del procedimiento. El ejercicio de la potestad sancionadora requerirá un procedimiento legal o
reglamentariamente establecido. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deberán
establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a órganos distintos,
sin que, en ningún caso, se pueda imponer una sanción con ausencia del necesario procedimiento ( LPAC art.63 ).
En desarrollo de lo aquí previsto, se aprobaron:
- RD 2119/1993 , que regula las especialidades del procedimiento para el ejercicio de las potestades sancionadoras
a los sujetos que actúan en los mercados financieros;
- L 10/2014 , de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito;
- RDLeg 4/2015 , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del mercado de valores;
- L 35/2003 , de instituciones de inversión colectiva;
- RD 33/1986 , Reglamento disciplinario de los funcionarios públicos;
- RD 2110/1998 , Reglamento de máquinas recreativas y de azar;
- RD 1394/1993 , por el que se regula el procedimiento sancionador en el ámbito de monopolio de tabacos, etc.

Precisiones
El Tribunal Constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, partiendo del esencial paralelismo entre los
principios que por su naturaleza informan el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador, permiten que
los de aquel sean de sustancial aplicación a este. El procedimiento a seguir en la imposición de sanciones ha de
ser considerado como una garantía de los derechos fundamentales de la persona y de esa garantía no puede ser
privado el recurrente, si se vulnera con ello la Const art.24 , al producirse así una manifiesta indefensión (Vid., por
todas, la TS 1-12-88). Ello no obstante, esta aplicación es matizada por los diferentes bienes jurídicos protegidos y
sobre todo, por la diferencia de penas que se pueden imponer ( Const art.25 ).
7276 2. Derechos del presunto responsable. Los derechos del presunto responsable en los procedimientos
sancionadores son, con carácter general, el derecho a ( LPAC art.53 ):
- conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición
de interesados; el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni
notifique resolución expresa en plazo; el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución; y los actos
de trámite dictados. Asimismo, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos
en los citados procedimientos;
- identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones públicas bajo cuya responsabilidad
se tramiten los procedimientos;
- no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable
establezca lo contrario. En caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho
a obtener una copia autenticada de este;
- no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya
se encuentren en poder de las Administraciones públicas o que hayan sido elaborados por estas;
- formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico, y a aportar documentos
en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
competente al redactar la propuesta de resolución;
- obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes
impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar;
- actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses;
- cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en LPAC art.98.2 ;
- cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
3. Medidas de carácter provisional. Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos
sancionadores, se podrá proceder, mediante acuerdo motivado, a la adopción de medidas de carácter provisional
que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiere recaer ( LPAC art.56 ).
4. Presunción de inocencia Los procedimientos sancionadores deben respetar la presunción de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario ( LPAC art.53.2.b ).
Para ello, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones públicas respecto de los procedimientos sancionadores que se sustancien y los hechos constatados
por funcionarios a los que se reconozca la condición de autoridad y que se formalicen en documento público
observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que, en defensa
de los efectivos derechos e intereses, puedan señalar o aportar los propios administrados. Es decir, la declaración
sobre los hechos observados o sus circunstancias, efectuadas por los agentes de la autoridad (por ejemplo, el atestado
de la Guardia civil, o el acta de la inspección de trabajo), se constituye en prueba de cargo suficiente para desvirtuar
la presunción de inocencia del encausado, sin perjuicio de su derecho a presentar otras pruebas.
Por último, se admite la práctica de oficio, o a instancia del presunto responsable, de cuantas pruebas sean
adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades, permitiendo, únicamente, declarar
improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del
presunto responsable ( LPAC art.77 ).
5. Resolución. La resolución que ponga fin al procedimiento debe de ser motivada y resolver todas las cuestiones
planteadas en el expediente ( LPAC art.85 ).
En la resolución no se pueden aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.

La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa, adoptándose, en su caso, las disposiciones
cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
El propio tenor de la LPAC art.85 sobre la terminación en los procedimientos sancionadores dispone que: «cuando
la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no
pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable,
en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la
reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por
la comisión de la infracción». Además, dicho artículo establece una reducción de, al menos el 20 por ciento sobre el
importe de la sanción propuesta en los casos explicados anteriormente, cuando la sanción tenga únicamente carácter
pecuniario.
Precisiones
Quienes se relacionen con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos, tendrán derecho a
consultar la información contenida en el procedimiento sancionador, en el punto de acceso general electrónico de la
Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligación de la Administración
de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la puesta a disposición de las
mismas en el punto de acceso general electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que
correspondan.
7278 Otros supuestos de regulación estatal específica
En materia de procedimiento sancionador debemos destacar otros supuestos en los siguientes ámbitos, a saber:
Ámbito Tributario LGT art.178 a 212 ; RD 2063/2004
Contrabando RD 1649/1998
Control de Cambios RD 1392/1993
Monopolio de Tabacos RD 1394/1993
Función estadística pública RD 1572/1993
Tráfico y seguridad vial RD 320/1994
Intervinientes en Mercados Financieros, con carácter supletorio de las RD 2119/1993
disposiciones autonómicas en la materia
Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora RD 969/1994
en las materias de Zonas de interés para la defensa nacional, reclutamiento
para el servicio militar (actualmente sin aplicación) y seguridad social de las
fuerzas armadas.
Habilitados de clases pasivas RD 1729/1994
Transportes terrestres y marina civil RD 1772/1994
Infracciones de orden social (inspección de trabajo y seguridad social) RD 928/1998
E. Jurisdicción y competencia en el orden contencioso-administrativo
7280 1. Jurisdicción contencioso-administrativa 7282

2. Orden jurisdiccional contencioso-administrativo 7292
3. Órganos y competencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo 7310
1. Jurisdicción contencioso-administrativa
7282 Orígenes y modelos 7284

Evolución histórica en España 7286
Ley de la Jurisdicción de 1956 7288
Regulación actual 7290

7284 Orígenes y modelos
La justicia administrativa resultó en sus inicios un concepto problemático por las reticencias del poder ejecutivo a
ser controlado y enjuiciado por el poder judicial.
La evolución histórica desde el primer constitucionalismo muestra un progresivo alejamiento de la idea primigenia de
que el ejecutivo no debía ser controlado por jueces ordinarios.
En sus inicios, la justicia administrativa fue una jurisdicción especial integrada en el ejecutivo y servida por funcionarios
públicos. Es el llamado modelo napoleónico o francés.
La presión política para que fueran los jueces ordinarios quienes enjuiciaran la actividad de la Administración dio lugar
a dos sistemas: el sistema armónico español y el sistema italiano.
El sistema armónico español reunía a jueces y funcionarios en un mismo Tribunal mientras que el sistema italiano
dividía la competencia entre la jurisdicción civil y la administrativa. A la primera correspondían los conflictos sobre
derechos y a la segunda los litigios sobre intereses.
Como última etapa de la evolución de esta jurisdicción, una vez eliminados los obstáculos para que el ejecutivo
fuera sometido a un control judicial pleno e independiente, se creó un orden propio del mismo nivel y categoría que
los otros tradicionalmente asentados (civil, penal y laboral).
7286 Evolución histórica en España
El modelo napoleónico fue asumido en España con el Estatuto de Bayona. En su artículo 58 se atribuía al Consejo
de Estado el conocimiento de las competencias de jurisdicción entre los cuerpos administrativos y judiciales, la parte
contenciosa de la Administración y la citación a juicio de los agentes y empleados de la Administración.
Las Cortes de Cádiz atribuyeron la competencia para conocer de todos los asuntos contenciosos a la jurisdicción
civil. Este sistema, tradicional en los países anglosajones, tuvo una implantación discontinua en España. Su primera
formulación se produjo en el Decreto de las Cortes de Cádiz de 13 de septiembre de 1813. Fue defendido a ultranza
por los liberales que lograron reimplantarlo en 1868 con el Decreto de unificación de fueros.
En 1845 se retomó el sistema francés. Con él se pretendió el autocontrol de la Administración al modo militar
siguiendo el principio esencial de que quien manda debe juzgar. Tuvo mucho más éxito en Francia, donde todavía
pervive con ciertas modificaciones, que en España donde el liberalismo lo consideró sospechoso de parcialidad al
ser servido por funcionarios y no por jueces ordinarios.
Con la restauración canovista y la Constitución de 1876, la Ley Santamaría de Paredes, de 13 de septiembre de 1888
instauró un sistema ecléctico a medio camino entre el modelo funcionarial y el judicial que se denominó armónico.
Los tribunales quedaban integrados por jueces de carrera y funcionarios públicos.
El sistema armónico lo era en su base pero no en el nivel superior en el que la competencia correspondía al tribunal
de lo contencioso-administrativo, integrado en el Consejo de Estado, que no contaba con jueces de carrera en su
composición.
La Ley Maura de 5 de abril de 1904 mantuvo el sistema armónico con la importante modificación de trasladar el
tribunal del Consejo de Estado al Tribunal Supremo en el que se creó la sala de lo contencioso-administrativo.
7288 Ley de la Jurisdicción de 1956
El último paso en la evolución histórica de la jurisdicción contencioso-administrativa en España lo constituyó el
sistema judicial especializado. Se implantó con la Ley de 27 de diciembre de 1956 y supuso la plena consolidación
de un sistema judicial en el que los tribunales de lo contencioso-administrativo se integraron pacíficamente en el
sistema judicial común constituyendo un orden jurisdiccional propio.
Desde entonces en la justicia administrativa solo hay jueces pero se da un paso más en su formación pues se creó
la figura del magistrado especialista de lo contencioso-administrativo que todavía hoy existe.
7290 Regulación actual
Tanto la Constitución Española de 1978 (en adelante, Const) como la LO 6/1985 , del Poder Judicial (en
adelante, LOPJ) mantuvieron el sistema judicialista que quedó reafirmado con la promulgación de la L 29/1998
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA). Esta última norma, con sus frecuentes
modificaciones, constituye la normativa vigente en esta materia.
La evolución de la Ley de la Jurisdicción de 1956 a la actual LJCA se justificó por la aprobación de la Constitución.
Con ella se dio un paso más en la exigencia de control judicial de la actividad administrativa. El derecho fundamental
de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, el pleno sometimiento de la
Administración a la Ley y al Derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación

administrativa por parte de los tribunales son exigencias directas de la Constitución que no encontraban un perfecto
acomodo en la Ley Jurisdiccional de 1956.
Por otro lado, el modelo territorial español ha convertido la Administración reducida, centralizada y jerarquizada
que conoció la Ley de 1956 en una Administración extensa, compleja y, sobre todo, descentralizada territorial
y funcionalmente. Las formas jurídicas de la organización administrativa se han diversificado junto con sus fines,
contenido y actividad de las distintas Administraciones. Todo ello hizo recomendable adaptar el modelo de
control judicial de la Administración pública a un esquema más ágil y cercano a los ciudadanos y a las distintas
Administraciones surgidas o reforzadas por la Constitución.
2. Orden jurisdiccional contencioso-administrativo
7292 Ámbito 7294

Límites 7300
Características 7308
7294 Ámbito
Dentro de este podemos distinguir el ámbito jurisdiccional en la Const y en la LOPJ y en la LJCA:
1. Evolución histórica
En el primer constitucionalismo la materia contencioso-administrativa se limitó a determinados conflictos
contemplados en las leyes de creación del Consejo real o de Estado y de los consejos provinciales.
En España, desde el inicio en el contencioso-administrativo se enjuiciaban conflictos sobre derechos quedando la
resolución de las cuestiones puramente gubernativas en manos de la propia Administración.
La Ley Santamaría de Paredes admitió el recurso contencioso-administrativo contra «todo acto que causa estado,
que emane de facultades regladas y que verse sobre derechos administrativos establecidos previamente a favor del
demandante por una ley, un reglamento o un precepto administrativo».
El Estatuto municipal de Calvo Sotelo, de 8 de marzo de 1924, amplió el ámbito de la jurisdicción al admitir, en materia
municipal, la legitimación por interés e introducir la distinción francesa entre recurso de anulación (su efecto es la
anulación del acto impugnado) y el del plena jurisdicción (que exige legitimación por lesión de derechos y permite al
Tribunal reconocer al demandante una pretensión sustantiva).
La Ley de la Jurisdicción de 1956 estableció en su artículo 1 una cláusula general al afirmar que «la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la
Administración pública sujetos al Derecho administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley».
Además, admitió el recurso directo e indirecto contra reglamentos y reconoció con carácter general la legitimación por
interés. Mención aparte merece que, por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico, se introdujo el control judicial
de la discrecionalidad en la actuación de la Administración pública.
Mantenía, sin embargo, excluidas del control judicial determinadas materias entre las que se encontraban
significativamente los actos políticos y otros recogidos en su artículo 40 como la policía sobre prensa, radio,
cinematografía y teatro, ascensos, recompensas y expedientes gubernativos militares. Finalmente, dejaba abierta la
puerta a futuras exclusiones de la jurisdicción a través de leyes especiales.
7296 2. Ámbito jurisdiccional en la Const y en la LOPJ
Se establece que «los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así
como el sometimiento de esta a los fines que la justifican» ( Const art.106.1 ):
La regulación constitucional supone, por lo tanto, que las materias exceptuadas del control de la jurisdicción
contencioso-administrativa por la Ley de 1956 han quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida y
que no cabe establecer ninguna exención del control por parte de los tribunales de ese orden jurisdiccional ni por
vía legal ni por vía reglamentaria.
La LOPJ art.9.4 señala que los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerán
de:
«las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujetas al derecho
administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los reales decretos legislativos en
los términos previstos en el artículo 86.2 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa
Jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones
materiales que constituyan vía de hecho. Quedan excluidos de su conocimiento los recursos directos o indirectos que
se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Araba,

Gipuzkoa y Bizkaia, que corresponderán, en exclusiva, al Tribunal Constitucional, en los términos establecidos por
la disposición adicional quinta de su Ley Orgánica.
Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las
Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de
relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá
también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de
responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la
Administración respectiva.
También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen,
además, contra las personas o entidades públicas y privadas indirectamente responsables de aquellas».
7298 Ámbito jurisdiccional
Diferenciamos el ámbito subjetivo y el objetivo:
a. Ámbito subjetivo. Se establece que los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de
las pretensiones que se deduzcan en relación con ( LJCA art.1 ):
- la actuación de las Administraciones públicas sujetas al Derecho administrativo;
- las disposiciones generales de rango inferior a la Ley;
- los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación;
- los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público
adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional,
del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas legislativas de las comunidades
autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo;
- los actos y disposiciones del Consejo general del poder judicial y la actividad administrativa de los órganos de
gobierno de los juzgados y tribunales, en los términos previstos en la LOPJ; y
- la actuación de la Administración electoral en los términos previstos en la LOREG, de régimen electoral general.
A los efectos de la definición del ámbito jurisdiccional son Administraciones públicas las siguientes:
- Administración General del Estado;
- Administraciones de las comunidades autónomas;
- entidades que integran la Administración local; y
- entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las comunidades autónomas
o las entidades locales
b. Ámbito objetivo. El ámbito jurisdiccional se extiende a todas las cuestiones que se susciten en relación con ( LJCA
art.2 ):
- la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del gobierno o de los consejos de
gobierno de las comunidades autónomas, cualquiera que fuera la naturaleza de esos actos;
- los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación
de contratación de las Administraciones públicas;
- los actos y disposiciones de las corporaciones de Derecho público, adoptados en el ejercicio de funciones públicas;
- los actos administrativos de control o fiscalización dictados por la Administración concedente, respecto de los
dictados por los concesionarios de servicios públicos que impliquen el ejercicio de potestades administrativas que les
hubieran sido conferidas, así como los actos de los propios concesionarios cuando puedan ser recurridos ante este
orden jurisdiccional de acuerdo con la legislación sectorial que les resulte de aplicación;
- la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de su actividad
o el tipo de relación de que derive; y
- las materias que le sean atribuidas expresamente por una Ley.
7300 Límites
Aquellas materias que no son de Derecho administrativo en estricta aplicación de la LJCA art.1 y las que
siendo propiamente administrativas (por ejemplo, el recurso contencioso-disciplinario militar) tengan atribuido

su conocimiento a otros órdenes jurisdiccionales, quedan excluidas del ámbito de la jurisdicción contencioso-
administrativa:
- actos excluidos; y
- cuestiones prejudiciales e incidentales.
7302 Actos excluidos
No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo ( LJCA art.3 ):
- las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén
relacionadas con la actividad de la Administración pública;
- el recurso contencioso-disciplinario militar;
- los conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los conflictos de
atribuciones entre órganos de una misma Administración;
- los recursos directos o indirectos que se interpongan contra las Normas Forales fiscales de las juntas generales
de los territorios históricos de Araba, Gipuzkoa y Bizkaia cuyo enjuiciamiento corresponde en exclusiva al Tribunal
Constitucional.
7304 Cuestiones prejudiciales e incidentales
Dado que no existe unidad de jurisdicción para juzgar las pretensiones deducidas en relación con la actuación de las
distintas Administraciones, se ha de acudir en cada caso al orden jurisdiccional competente por razón del fundamento
de la pretensión. Sin embargo, ello no impide el conocimiento como cuestión prejudicial o incidental por parte del
tribunal contencioso-administrativo de controversias cuya resolución sea necesaria para resolver el litigio que le
haya sido planteado.
«La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de
cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con
un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados
internacionales» ( LJCA art.4 ).
La decisión que el tribunal contencioso-administrativo adopte sobre las cuestiones prejudiciales e incidentales que se
le planteen no produce efectos fuera del proceso en el que se dicte y no vincula al tribunal del orden jurisdiccional
competente para conocer del fondo del asunto ( LJCA art.4.2 ).
1. Las cuestiones prejudiciales se definen por dos elementos: (1) vienen reguladas en un ordenamiento distinto
al que regula la cuestión principal y (2) su decisión condiciona la de la cuestión principal puesto que resolver esta
presupone resolver la prejudicial.
2. Las cuestiones incidentales suponen que junto al objeto principal del proceso surge otro accidental o secundario
que puede resolverse en el pleito principal o en otro especial (proceso incidental).
7306 No cabe que un tribunal contencioso-administrativo resuelva una cuestión prejudicial constitucional puesto que el
Tribunal Constitucional tiene jurisdicción exclusiva para enjuiciar la inconstitucionalidad de las disposiciones con rango
de Ley.
El órgano jurisdiccional contencioso-administrativo puede plantear la cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal
Constitucional una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para dictar sentencia.
Tampoco puede un tribunal contencioso-administrativo resolver una cuestión prejudicial penal puesto que conforme
a la LOPJ art.9.3 la jurisdicción de los tribunales del orden jurisdiccional penal para el conocimiento de las causas
y juicios criminales es exclusiva.
La suspensión del proceso contencioso-administrativo por prejudicialidad penal se acordará previa audiencia de
las partes, mediante auto, una vez que el proceso esté pendiente solo de sentencia ( LEC art.40.3 , que resulta de
aplicación subsidiaria al procedimiento contencioso-administrativo conforme a la LJCA disp.final 1ª).
Para que pueda suspenderse el proceso contencioso-administrativo por prejudicialidad penal es necesario que
concurran dos circunstancias:
- que se acredite la existencia de causa criminal en investigación, con hechos de apariencia delictiva en los que las
partes hayan fundamentado alguna de sus pretensiones; y
- que la decisión del tribunal penal acerca del hecho por el que se procede en causa criminal pueda tener decisiva
influencia en la resolución del asunto contencioso-administrativo.

Precisiones
Si en un proceso contencioso-administrativo surgieran dudas sobre la interpretación de los Tratados de la Unión

Europea o sobre la validez e interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de
la Unión, el órgano jurisdiccional podrá pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea que se pronuncie sobre
aquellas si estima necesario una decisión al respecto para poder emitir su fallo. Si la duda se plantea ante un órgano
jurisdiccional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso interno, este deberá necesariamente someter
la cuestión al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
7308 Características
(LJCA art.5.1)
La jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable. Para que un órgano jurisdiccional contencioso-

administrativo pueda conocer de una pretensión es necesario que tenga jurisdicción, es decir, que por su fundamento
jurídico-material, esté dentro del ámbito de las atribuciones legalmente conferidas.
Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo han de apreciar de oficio su falta de jurisdicción y
resolver sobre ella, previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de 10 días ( artículo 5.2
LJCA ).
Los momentos procesales en que el tribunal puede examinar su posible falta de jurisdicción son tres:
- admisión del recurso;
- trámite de alegaciones previas; y
- sentencia.
Precisiones
La decisión que el tribunal adopte sobre su eventual falta de jurisdicción habrá de ser fundada y deberá indicar
siempre el concreto orden jurisdiccional que estime competente ( LJCA art.5.3 ). Si la parte demandante se personara
ante el orden jurisdiccional designado por el tribunal contencioso-administrativo dentro del plazo de un mes desde la
notificación de la resolución que declare su falta de jurisdicción, se entenderá que la personación se hizo en la fecha
en que se inició el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo siempre que la interposición se hubiera
formulado siguiendo la instrucción de recursos del acto administrativo o que esta fuese defectuosa conforme a lo
exigido por la normativa vigente en materia de procedimiento administrativo.
3. Órganos y competencias en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
7310 Órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo 7312

Competencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo 7314
7312 Órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo
Debemos hacer un recorrido por los antecedentes en la Ley jurisdiccional de 1956 y posteriormente por los juzgados
y Ttribunales en la LJCA:
1. Antecedentes en la Ley jurisdiccional de 1956 Se enumeraban los siguientes órganos de la jurisdicción
contencioso-administrativa (L 27-12-1956 art.7):
• Salas de lo contencioso-administrativo de las audiencias territoriales.
• Salas de lo contencioso-administrativo y la sala de revisión del Tribunal Supremo.
La delimitación de las competencias entre los órganos territoriales se realizó conforme al criterio del ámbito territorial
o nacional del órgano administrativo que hubiera dictado el acto objeto de impugnación.
Mediante RDL 1/1977 se creó la Audiencia Nacional a cuya sala de lo contencioso-administrativo se atribuyó el
conocimiento de las pretensiones deducidas en relación con los actos de los órganos de la Administración pública
cuya competencia se extendiera a todo el territorio nacional, con determinadas excepciones.
2. Juzgados y tribunales en la LJCA La LOPJ modificó significativamente la estructura del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo. Introdujo una categoría hasta entonces desconocida como eran los órganos
unipersonales contencioso-administrativos ( LOPJ art.90 ). Tal modificación encontró en ese momento el rechazo

de una parte de la doctrina y de la magistratura. Uno de los problemas iniciales a los que tuvo que hacer frente fue
la falta de especialización de los titulares de esos órganos recién creados.
Los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo ( LJCA art.6 ), son los siguientes:
• Juzgados de lo contencioso-administrativo (unipersonales).
• Juzgados centrales de lo contencioso-administrativo (unipersonales).
• Sala de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (colegiado).
• Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (colegiado).
• Sala (Tercera) de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (colegiado).
En cada provincia, con jurisdicción en toda ella y sede en su capital, habrá uno o más juzgados de lo contencioso-
administrativo. Si el volumen de asuntos lo requiere podrán establecerse uno o más juzgados en las poblaciones
que por Ley se determinen y tomarán la denominación del municipio de su sede, extendiendo su jurisdicción al partido
judicial correspondiente ( LOPJ art.90 ).
Excepcionalmente pueden crearse juzgados de lo contencioso-administrativo que extiendan su jurisdicción a más de
una provincia, siempre dentro de la misma comunidad autónoma.
Los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo tienen su sede en Madrid y jurisdicción en toda España.
7314 Competencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo
Analizamos:
- competencia y declaración de incompetencia (nº 7316 );
- determinación de la competencia (nº 7318 ); y
- competencias jurisdiccionales (nº 7322 ).
7316 Competencia y declaración de incompetencia
(LJCA art.7.1)
Los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que sean competentes para conocer de
un asunto lo serán también para resolver todas sus incidencias, con las salvedades ya expuestas de las cuestiones
penales, constitucionales y de derecho comunitario y para hacer ejecutar sus sentencias.
La competencia de los juzgados y salas de lo contencioso-administrativo es improrrogable y debe ser apreciada,
incluso de oficio, con audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal por plazo común de 10 días ( LJCA art.7.2 ).
El tribunal podrá declarar la incompetencia cuando conste de modo inequívoco y manifiesto en el trámite de admisión
del recurso ( LJCA art.51.a ). En todo caso, deberá pronunciarse acerca de la posible falta de competencia en el
momento en que tenga conocimiento de ella. Si se llegara al final del proceso y en ese momento se verificara la
supuesta falta de competencia, el tribunal lo declarará mediante auto, antes de la sentencia.
La declaración de incompetencia ha de hacerse mediante auto, antes de que recaiga sentencia y tendrá como
efecto la remisión de las actuaciones al órgano de la jurisdicción que se estime competente para que siga el curso del
proceso. En caso de que la competencia pudiera corresponder a un tribunal superior en grado, deberán acompañarse
las actuaciones de una exposición razonada del caso y habrá de estarse a lo que resuelva este ( LJCA art.7.3 ).
Las cuestiones de competencia entre juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo serán
resueltas por el órgano inmediato superior común ( LOPJ art.51.1 ). No pueden suscitarse cuestiones de competencia
entre jueces y tribunales subordinados entre sí, debiendo el juez o tribunal superior fijar su propia competencia,
oídas las partes y el Ministerio Fiscal por plazo común de 10 días ( LOPJ art.51.2 ).
7318 Determinación de la competencia
Determinar la competencia es identificar al órgano jurisdiccional contencioso-administrativo que debe conocer de un
asunto con preferencia y exclusión de los demás. La preferencia se muestra conforme a dos criterios: vertical o
jerárquico y horizontal o territorial.
El criterio jerárquico actúa frente a los órganos superiores o inferiores en grado mientras que el criterio territorial
actúa frente a los que son iguales en grado. Este criterio se divide en dos criterios:
- objetivo; y
- funcional.

El objetivo se basa en la naturaleza de la pretensión y se subdivide, a su vez, en dos criterios: el material o de
contenido de la pretensión y de la cuantía.
El funcional se corresponde con la distinta participación de cada órgano jurisdiccional en el proceso. De ahí
resulta la competencia de determinados órganos jurisdiccionales para el conocimiento de recursos formulados contra
resoluciones de juzgados o tribunales jerárquicamente inferiores.
El criterio territorial resuelve el problema de determinar horizontalmente la competencia cuando existen varios
órganos jurisdiccionales del mismo grado que cumplen el criterio objetivo para conocer de un asunto.
7320 Las reglas para la determinación de la competencia territorial ( LJCA art.14 ), son las siguientes:
Primera.- Es competente, con carácter general, el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción tenga su sede el
órgano que haya dictado la disposición o el acto originario impugnado.
Segunda.- Si el recurso tiene por objeto actos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad
patrimonial, personal, propiedades especiales o sanciones es competente, a elección del demandante, el juzgado
o el tribunal en cuya circunscripción tenga aquel su domicilio o se halle la sede del órgano autor del acto originario
impugnado. Si el acto objeto de recurso hubiera sido dictado por las Administraciones de las comunidades autónomas
o de las entidades locales, la elección quedará limitada a la circunscripción del TSJ en que tenga su sede el órgano
que dictó el acto impugnado.
Tercera.- Es competente el órgano jurisdiccional en cuya circunscripción radiquen los inmuebles afectados cuando se
impugnen planes de ordenación urbana, actuaciones urbanísticas, expropiatorias o cualesquiera otras que supongan
intervención administrativa en propiedad privada.
Cuarta.- Si el acto impugnado afecta a una pluralidad de destinatarios que determinaran la competencia, según las
tres reglas anteriores, de juzgados o tribunales diversos, la competencia será atribuida al órgano jurisdiccional en que
tenga la sede el órgano administrativo que dictó el acto originario objeto de recurso.
Precisiones
En todo caso, la competencia atribuida a un juzgado o tribunal para conocer de un recurso contra actos administrativos
incluye la relativa a la inactividad y a las actuaciones que incurran en vía de hecho imputables ambas a la
Administración pública con atribución legal para dictar aquellos.
En caso de conflicto, la atribución de competencia por razón de la materia prevalece sobre la efectuada por razón
del órgano administrativo que dictó el acto ( artículo 13.c LJCA ).
7322 Competencias jurisdiccionales
Analizamos:
• Juzgados de lo contencioso-administrativo (nº 7324 ).
• Juzgados centrales de lo contencioso-administrativo (nº 7326 ).
• Salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia de las comunidades autónomas (nº
7328 ).
• Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (nº 7332 ).
• Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo (nº 7336 ).
7324 Juzgados de lo contencioso-administrativo
(LJCA art.8)
Tienen competencia objetiva para conocer en primera o única instancia, de:

a) Los recursos que se deduzcan frente a los actos de las entidades locales o de las entidades y corporaciones
dependientes o vinculadas a aquellas, con exclusión de la impugnación de cualesquiera clases de instrumentos de
planeamiento urbanístico.
b) Los recursos que se deduzcan frente a los actos administrativos de las comunidades autónomas, salvo cuando
procedan del Consejo de gobierno, cuando tengan por objeto:
- cuestiones de personal, salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios
públicos de carrera (en sentido estricto, no incluyéndose en esta categoría a los funcionarios interinos);
- las sanciones administrativas que consistan en multas no superiores a 60.000 euros y en ceses de actividades
o privación de ejercicio de derechos que no excedan de 6 meses; y

- las reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuya cuantía no exceda de 30.050 euros.
c) Los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las
comunidades autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades y corporaciones de derecho público,
cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores
cuando confirmen íntegramente los dictados por los primeros en vía de recurso, fiscalización o tutela.
Quedan exceptuados los actos de cuantía superior a 60.000 euros dictados por la Administración periférica del
Estado o por los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional o cuando
se dicten en ejercicio de sus competencias sobre dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa
y propiedades especiales.
d) Todas las resoluciones que se dicten en materia de extranjería por la Administración periférica del Estado o por
los órganos competentes de las comunidades autónomas.
e) Las impugnaciones contra actos de las juntas electorales de zona y las formuladas en materia de proclamación
de candidaturas y candidatos efectuada por cualquiera de las Juntas Electorales.
f) Las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de
tu titular cuando ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública.
g) La autorización o ratificación judicial de las medidas que las autoridades sanitarias consideren urgentes y
necesarias para la salida pública e impliquen cualquier tipo de privación o restricción de la libertad u otros derechos
fundamentales.
h) La autorización para la entrada e inspección de domicilios, locales, terrenos y medios de transporte que haya
sido acordada por la comisión nacional de los mercados y de la competencia cuando habiendo sido requerido su
titular, este se haya opuesto o exista riesgo de tal oposición.
7326 Juzgados centrales
(LJCA art.9)
Tienen competencia objetiva para conocer en primera o única instancia de los recursos que se deduzcan frente a
actos administrativos que tengan por objeto:
a) En materia de personal cuando se trate de actos dictados por ministerios o secretarios de Estado, salvo que
confirmen en vía de recurso, fiscalización o tutela, actos dictados por órganos inferiores, o se refieran al nacimiento o
extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera o a materias relativas a ascensos, orden y antigüedad
en el escalafonamiento y destinos de cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa.
b) Sanciones administrativas consistentes en multas no superiores a 60.000 euros y en cese de actividades
o privación de ejercicio de derechos que no excedan de 6 meses impuestas por los órganos centrales de la
Administración General del Estado.
c) Disposiciones generales y actos emanados de los organismos públicos con personalidad jurídica propia y
entidades pertenecientes al sector público estatal con competencia en todo el territorio nacional sin perjuicio de la
competencia de la salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia para conocer de las
impugnaciones contra actos de órganos de la Administración General del Estado con competencia en todo el territorio
nacional y nivel orgánico inferior a ministro o secretario de Estado en materias de personal, propiedades especiales
y expropiación forzosa.
d) Resoluciones dictadas por los ministros y secretarios de Estado en materia de responsabilidad patrimonial
cuando el importe de lo reclamado no exceda los 30.050 euros.
e) Resoluciones que acuerden la inadmisión de las peticiones de asilo político.
f) Las resoluciones que, en vía de fiscalización, sean dictadas por el Comité Español de Disciplina Deportiva en
materia de disciplina deportiva.
Les corresponde la autorización a que se refiere la L 34/2002 art.8.2 (petición de datos del responsable de servicio de
la sociedad de la información que estuviese realizando una conducta vulneradora de los principios que deben regir
la prestación de servicios en esa sociedad) y la correspondiente a la ejecución de los actos adoptados por la sección
segunda de la Comisión de Propiedad intelectual para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de
la información o para que se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual.
También les corresponde conocer del procedimiento previsto en la LO 6/2002 de partidos políticos, para la
declaración judicial de extinción de un partido político por incumplimiento de algunas de las obligaciones legalmente
establecidas.
7328 Salas de los tribunales superiores de justicia de las comunidades autónomas

(LJCA art.10)
Las salas de lo contencioso-administrativo tienen competencia objetiva para conocer en única instancia de los
recursos que se deduzcan en relación con:
a) Actos de entidades locales y Administraciones de las comunidades autónomas cuyo conocimiento no corresponda
a los juzgados de lo contencioso-administrativo.
b) Disposiciones generales emanadas de las comunidades autónomas y de las entidades locales.
c) Actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas
y de las instituciones autonómicas similares al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo en materia de personal,
administración y gestión patrimonial.
d) Actos y resoluciones dictados por los tribunales económico-administrativos regionales y locales que pongan
fin a la vía administrativa.
e) Resoluciones dictadas por el Tribunal Económico-Administrativo Central en materia de tributos cedidos.
f) Actos y disposiciones de las juntas electorales provinciales y de comunidades autónomas, así como los
recursos contencioso-electorales contra acuerdos de las juntas electorales en materia de proclamación de electos y
elección y proclamación de presidentes de corporaciones locales.
g) Convenios entre Administraciones públicas cuyas competencias se ejerzan en el ámbito de la comunidad
autónoma.
h) Prohibición o propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley Orgánica 9/1983 , de 15 de julio,
reguladora del Derecho de reunión.
i) Actos y resoluciones dictados por órganos de la Administración General del Estado cuya competencia se extienda
a todo el territorio nacional con nivel orgánico inferior al de secretario de Estado en materias de personal, propiedades
especiales y expropiación forzosa.
j) Actos y resoluciones de los órganos de las comunidades autónomas competentes para la aplicación de la Ley de
defensa de la competencia.
k) Resoluciones dictadas por el órgano competente para la resolución de recursos en determinadas materias de
contratación siempre que los contratos estén incluidos en el ámbito de competencia de las comunidades autónomas
o de las corporaciones locales.
l) Resoluciones de los tribunales administrativos territoriales de recursos contractuales.
m) Cualesquiera otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos
jurisdiccionales contencioso-administrativos.
7330 Tienen competencia funcional para conocer en segunda instancia de las apelaciones contra sentencias y autos
dictados por los juzgados de lo contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
Conocen de los recursos de revisión contra las sentencias firmes de los juzgados de lo contencioso-administrativo.
Conocen de las cuestiones de competencia planteadas entre juzgados de lo contencioso-administrativo con sede
en la comunidad autónoma.
Conocen del recurso de casación para la unificación de doctrina y del recurso de casación en interés de ley, ambos
en materia de derecho autonómico.
Precisiones
Pese a que la redacción de la LJCA art.10 no se haya modificado, con la entrada en vigor de la LO 7/2015 , de 21 de
julio, por la que se modifica la LO 6/1985 , se suprimieron los art.96 a 101 de la LJCA y, con ellos, dos modalidades
de recursos extraordinarios contra resoluciones judiciales, como son, el recurso de casación en interés de ley
y el recurso de casación para la unificación de doctrina. Ello se explica porque el nuevo recurso de casación
implantado con la mencionada LO 7/2015 , integra los elementos fundamentales de estas otras dos modalidades
de recurso.
7332 Sala de la Audiencia Nacional
(LJCA art.11)
La sala de lo contencioso-administrativo tiene competencia objetiva para conocer en única instancia de:

a) Recursos en relación con disposiciones generales y actos de los ministros y secretarios de Estado en general y
en materia de personal cuando se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de
carrera.
b) Recursos contra actos de cualesquiera órganos centrales del Ministerio de Defensa referidos a ascensos orden
y antigüedad en el escalafonamiento y destinos.
c) Recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en
procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el
territorio nacional.
d) Recursos en relación con convenios entre Administraciones públicas no atribuidos a los tribunales superiores de
justicia.
e) Actos de naturaleza económico-administrativa dictados por los Ministros de Economía y Hacienda y por el
Tribunal Económico-Administrativo Central, salvo los dictados por este en materia de tributos cedidos.
f) Recursos contra los actos dictados por la Comisión de Vigilancia de Actividades de Financiación del Terrorismo,
y de la autorización de prórroga de los plazo de las medidas de aquella.
g) Resoluciones dictadas por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, salvo cuando los
contratos estén incluidos en el ámbito competencial de las comunidades autónomas o de las corporaciones locales.
h) Recursos contra los actos del Banco de España, de la Comisión Nacional del Mercado de Valores y del Fondo
de Reestructuración Ordenada Bancaria.
i) Recursos interpuestos por la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en defensa de la unidad
de mercado.
j) Actos administrativos no susceptibles de recurso ordinario dictados por la Comisión Nacional de los Mercados y
de la Competencia.
7334 Tiene competencia funcional para conocer de las apelaciones contra autos y sentencias dictados por los juzgados
centrales de lo contencioso-administrativo y de los correspondientes recursos de queja.
Conoce del recurso de revisión contra sentencias firmes dictadas por los juzgados centrales de lo contencioso-
administrativo y de las cuestiones de competencia que se puedan plantear entre estos mismos juzgados.
7336 Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo
(LJCA art.12)
Tiene competencia objetiva para conocer en única instancia de los recursos deducidos contra:
a) Actos y disposiciones del Consejo de Ministros y de las comisiones delegadas del Gobierno.
b) Actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial.
c) Actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial adoptados por los órganos
competentes de Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del
Pueblo.
7338 Tiene competencia funcional para conocer de los recursos de casación de cualquier modalidad establecidos en la
LJCA y de los correspondientes recursos de queja, de los recursos de casación y revisión contra resoluciones del
Tribunal de Cuentas y de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por las salas de lo contencioso-
administrativo de los tribunales superiores de justicia, de la Audiencia Nacional y del Tribunal Supremo.
Conoce de los recursos contra actos y disposiciones de la Junta Electoral Central y de los recursos contencioso-
electorales contra los acuerdos de proclamación de electos.
Conoce de los recursos deducidos contra actos de las juntas electorales adoptados en el procedimiento para elección
de miembros de las salas de gobierno de los tribunales.
F. Procedimiento contencioso-administrativo ordinario
7340 1. Diligencias preliminares 7342

2. Desarrollo del procedimiento 7344
3. Terminación del procedimiento 7368

1. Diligencias preliminares
7342 Antes del inicio propiamente dicho del procedimiento contencioso-administrativo ordinario existen dos especialidades
que afectan a la intervención en condición de demandante de una Administración pública.
1. Declaración de lesividad. En aquellos supuestos en los que la Administración autora de un acto pretenda
demandar su anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa deberá previamente declararlo lesivo para
el interés público conforme al procedimiento establecido en la normativa vigente en materia de procedimiento
administrativo.
2. Litigios entre Administraciones públicas. Cuando una Administración pretende atacar el contenido de un acto
o disposición dictado por otra, no cabe interponer recurso en vía administrativa ( LJCA art.44 ).
Potestativamente, antes de interponer recurso contencioso-administrativo la Administración potencialmente
recurrente podrá requerir a la que dictó el acto o disposición para que lo anule o revoque, para que haga cesar la
actuación material desplegada o para que inicie la actividad a la que está obligada.
El requerimiento debe contener un escrito razonado en el que se concretará la disposición, acto, actuación o
inactividad y debe producirse en el plazo de 2 meses contados desde la publicación de la norma o desde que el
requirente haya conocido o podido conocer el acto, actuación u omisión. La formulación del requerimiento interrumpe
el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo.
El transcurso del plazo de un mes desde la recepción por parte de la Administración del requerimiento permite
entenderlo rechazado a efectos de la reanudación del plazo para interponer recurso contencioso-administrativo.
2. Desarrollo del procedimiento
7344 Escrito de interposición

(LJCA art.45)
El procedimiento contencioso-administrativo ordinario se inicia mediante el escrito de interposición.

El escrito de interposición tiene como contenido obligatorio la cita e identificación de la disposición, acto, inactividad
o actuación constitutiva de vía de hecho objeto de impugnación.
Al escrito de interposición se habrá de acompañar necesariamente la siguiente documentación:
1. El documento que acredite la representación del compareciente salvo si estuviese unido a otras actuaciones
de un recurso pendiente de resolución ante el mismo tribunal. En ese caso habrá de solicitarse la expedición de la
correspondiente certificación para su unión a los autos.
2. El documento que acredite la legitimación del recurrente en caso de que la ostente por haberla recibido por
herencia o por cualquier otro título.
3. El texto de la disposición o acto expreso que se recurra o indicación del expediente en el que ha recaído o el
periódico oficial en el que se haya publicado. En caso de que lo que se recurra sea la inactividad de la Administración
o la vía de hecho, habrá de mencionarse el órgano o dependencia a la que se atribuya tal infracción y, en su caso, el
expediente que la origine sin perjuicio de que puedan ser libremente aportados más datos para su identificación.
4. El documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas
jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que le sean de aplicación, salvo que hubiese sido incluido en el que
acredite la representación del compareciente.
Precisiones
No basta el otorgamiento de poder general para pleitos por quien tenga estatutariamente reconocida la
representación de las personas jurídicas. Es necesaria una declaración expresa de voluntad del órgano con
competencia atribuida en los estatutos para adoptar el acuerdo de iniciar acciones legales contra una determinada
actuación (o inactividad) administrativa.
El recurso de lesividad debe necesariamente iniciarse mediante demanda que habrá de precisar la persona o
personas demandadas y su domicilio. A esa demanda se ha de acompañar la declaración de lesividad, el expediente
administrativo y, si procede, los documentos que han de acompañar a todo escrito de interposición.
Si no existieran terceros interesados, también puede iniciarse el procedimiento contencioso-administrativo mediante
demanda en la que se concretará el acto, disposición o conducta impugnados y se razonará la disconformidad a

Derecho que se invoca. A ese escrito habrán de acompañarse los documentos que la LJCA exige para el escrito
de interposición.
7346 Plazo para la interposición
(LJCA art.46)
El plazo para interponer recurso contencioso-administrativo es de 2 meses contado a partir del día siguiente al de
la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía
administrativa, si fuera expreso.
Si el acto no fuera expreso, el plazo será de 6 meses y se contará a partir del día siguiente al que de acuerdo con
la normativa específica se produzca el acto presunto.
En caso de inactividad de la Administración, el recurso contencioso-administrativo deberá interponerse antes de
que transcurra el plazo de 2 meses siguientes a aquel en que venció el plazo de 3 meses establecido en el artículo
29.1 LJCA para el cumplimiento por la Administración de su obligación de realizar una prestación a favor de una o
varias personas determinadas.
En caso de que la Administración no ejecute sus actos firmes, el plazo para interponer recurso contencioso-
administrativo será de 2 meses contados a partir del día siguiente a aquel en que venció el plazo de un mes para
la ejecución voluntaria establecido en el artículo 29.2 LJCA . En este caso el recurso se tramitará conforme a las
reglas del procedimiento abreviado.
Si el recurso se dirige contra una actuación en vía de hecho el plazo de interposición será de 10 días a contar desde
el siguiente a la terminación del plazo de 10 días conferido en el requerimiento para la cesación en aquella. Si no se
hubiera producido requerimiento para la cesación en la vía de hecho, el plazo será de 20 días desde que se inició
la actuación administrativa constitutiva de aquel.
El plazo para interponer recurso de lesividad es de 2 meses contados a partir del día siguiente al de la fecha de la
declaración de lesividad. A estos efectos, la Administración ha de declarar la lesividad del acto administrativo en el
plazo de 4 años desde la fecha en que hubiere dictado el acto.
Precisiones
El Tribunal Constitucional extendió el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo contra un acto
presunto para no hacer de peor condición al recurrente que a la Administración que debiendo resolver expresamente
un recurso no lo hace con incumplimiento de sus obligaciones legales. Podrá interponerse recurso contencioso-
administrativo contra un acto presunto mientras no se produzca resolución expresa por parte de la Administración en
el procedimiento en que se entiende producido aquel.
El Tribunal Supremo respalda plenamente la posición del Tribunal Constitucional al entender que la entrada en vigor
de la Ley 4/1999 , había supuesto la desaparición de nuestro ordenamiento jurídico de los actos administrativos
presuntos desestimatorios debiéndose hablar a partir de ese momento de “ficción legal que abre la posibilidad de
impugnación, en beneficio del interesado” (TS 23-1-04, ED 7270). Esa consideración jurídica no ha sido en modo
alguno modificada tras la entrada en vigor de la LPAC, en la que “la desestimación por silencio administrativo tiene
los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo
que resulte procedente” ( LPAC art.24.2 ).
7348 Anuncio y publicación del recurso
(LJCA art.47)
El letrado de la Administración de Justicia examinará de oficio la validez de la comparecencia tras la presentación

del escrito de interposición. Si la estima válida, admitirá a trámite el recurso. Si no concurren los requisitos legalmente
establecidos, requerirá al recurrente para que en el plazo de 10 días subsane los defectos en que hubiera incurrido.
Precisiones
El secretario judicial ha pasado a denominarse letrado de la Administración de Justicia con la aprobación de la Ley
Orgánica 7/2015 , de 21 de julio, de modificación de la LOPJ.
Si el recurrente lo solicita, el letrado de la Administración de Justicia acordará que se anuncie la interposición del
recurso mediante su publicación en el periódico oficial que proceda. Los gastos de la publicación serán a cargo
del recurrente. El letrado de la Administración de Justicia podrá también, de oficio, acordar la publicación si lo estima
conveniente.

En caso de formalizarse demanda directamente contra una disposición general, el anuncio de la interposición será
obligatorio y en él se concederán 15 días para la personación de interesados en sostener la conformidad a Derecho
de la disposición, acto o conducta impugnados. Transcurrido el plazo se dará traslado de la demanda y documentos
adjuntos a la Administración primero y luego a los demás interesados para que la contesten.
7350 Reclamación y envío del expediente. Práctica de emplazamientos
(LJCA art.48 y 49)
El letrado de la Administración de Justicia requerirá a la Administración el envío del expediente administrativo

ordenándole emplazar por plazo de 9 días a quienes aparezcan como interesados en él para su personación como
codemandados ante el tribunal.
El expediente debe remitirse en el plazo de 20 días que es improrrogable. El plazo comienza a contar desde que
la comunicación judicial tenga entrada en el registro general del órgano requerido, lo cual habrá de ponerse en
conocimiento del Tribunal.
El expediente ha de remitirse en su versión original o mediante copia autentificada. Debe estar completo, foliado
e ir acompañado de un índice de los documentos que contenga. En todo caso, la Administración deberá conservar
siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que remita.
Iniciado el recurso por demanda, el tribunal, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar el expediente administrativo.
Recibido este se pondrá de manifiesto a las partes por plazo común de 5 días para alegaciones.
Si transcurre el plazo de remisión del expediente sin haberse recibido completo, el letrado de la Administración
de Justicia reiterará la reclamación dando plazo de 10 días. Si este plazo fuera también incumplido, el Tribunal
apercibirá de la imposición de multas coercitivas a la autoridad o empleado responsable del envío. La multa será de
entre 300 y 1.200 euros y se reiterará cada 20 días.
De imponerse tres multas coercitivas sin lograr la remisión del expediente, el tribunal pondrá los hechos en
conocimiento del Ministerio Fiscal, sin perjuicio de seguir imponiendo multas coercitivas. El requerimiento que de ser
desatendido puede dar lugar a una tercera multa, contendrá el apercibimiento correspondiente de traslado de los
hechos al Ministerio Fiscal.
Precisiones
1) Pese a que la LPAC art.70.4 , ha aligerado considerablemente el contenido preceptivo del expediente
administrativo, el Tribunal Supremo mantiene una interpretación extensiva y garantista de los documentos que deben
integrarlo. Así el primer borrador de una Orden Ministerial debe incluirse en el expediente administrativo enviado por
la Administración actuante al juzgado o tribunal competente para conocer de la impugnación del texto definitivo de
aquella ( TS auto 20-4-17 EDJ 58432 ).
2) En los recursos interpuestos contra el silencio de la Administración, la inclusión en el expediente de la resolución
expresa extemporánea no permite entender notificada esta al administrado puesto que no cumple los requisitos
establecidos para las notificaciones en la LPAC art.41 .
7352 Emplazamiento de demandados
(LJCA art.49 y 50)
La Administración demandada deberá notificar a cuantos aparezcan como interesados en el expediente la resolución
acordando remitirlo al tribunal en el plazo de 5 días siguientes a su adopción. En esa resolución se conferirá plazo de
9 días a los interesados para su personación como codemandados, si a su derecho conviene.
La Administración demandada deberá justificar al Tribunal haber efectuado los emplazamientos lo cual deberá ser
verificado por el letrado de la Administración de Justicia. En caso de que este apreciara su insuficiencia ordenará
a la Administración que subsane el vicio practicando los debidos emplazamientos para asegurar la defensa de los
interesados que puedan ser identificados.
Si no fuera posible emplazar a algún interesado en el domicilio del que se tenga constancia, se insertará el
correspondiente edicto en el periódico oficial que corresponda por razón del ámbito territorial de competencia de la
Administración recurrida.
El emplazamiento de los demandados en el recurso de lesividad habrá de realizarse personalmente por plazo de
9 días. El emplazamiento a la Administración se entiende realizado con la reclamación del expediente y aquella
personada con su envío.

Los codemandados podrán personarse en autos en el plazo de 9 días pero si lo hicieren posteriormente se les
tendrá por parte para los trámites no precluidos. La no personación de un demandado o codemandado supondrá la
continuación del procedimiento con todos sus trámites sin que se le practique notificación de ninguna clase.
7354 Admisión del recurso
(LJCA art.51)
El tribunal declarará la inadmisión del recurso cuando conste de modo inequívoco:

- falta de jurisdicción o de competencia del tribunal;
- falta de legitimación del recurrente;
- interposición del recurso contra actividad no impugnable;
- caducidad del plazo de interposición de recurso.
También podrá inadmitirse cuando se hubiesen desestimado en el fondo recursos sustancialmente iguales por
sentencia firme. Deberán identificarse las resoluciones desestimatorias.
En caso de recurso por vía de hecho, podrá inadmitirse si resulta evidente para el tribunal que la actuación
administrativa impugnada se ha producido dentro de la competencia y de acuerdo con las reglas de procedimiento
legalmente establecidas. Igual decisión se adoptará en relación con los recursos contra la inactividad de la
Administración cuando resulte evidente que esta no tiene ninguna obligación concreta respecto a los recurrentes.
El tribunal dará plazo común de 10 días a las partes para que se pronuncien sobre la posible causa de inadmisión
del recurso.
Contra el auto que declare la inadmisión podrán interponerse los recursos previstos en la LJCA. Sin embargo, el auto
de admisión no podrá ser recurrido sin perjuicio de que puedan las partes demandadas oponer cualquier motivo de
inadmisibilidad en un momento procesal posterior.
7356 Demanda y contestación
(LJCA art.52 a 57)
Recibido el expediente administrativo y verificados los emplazamientos, se emplazará al recurrente por plazo de 20
días para que formalice demanda. Si hay varios recurrentes el plazo será simultáneo.
Vencido el plazo de 20 días sin formalizar demanda, el tribunal declarará mediante auto la caducidad del recurso
pero se admitirá el escrito de demanda y producirá efectos legales si se presenta antes de las 15 horas del día
siguiente a aquel en que fue notificado el auto de caducidad.
Si la Administración no remite el expediente en plazo el recurrente podrá solicitar del tribunal que se le conceda
plazo para formalizar demanda. Si una vez formalizada se recibiera el expediente, el letrado de la Administración de
Justicia lo pondrá de manifestó a las partes por plazo de 10 días para que formalicen alegaciones.
Presentada la demanda, se emplazará a la Administración demandada por plazo de 20 días para contestación. Si
se hubiera formalizado demanda sin el expediente administrativo, se advertirá a la Administración recurrida de que
no se le admitirá la contestación si no va acompañada del expediente.
El defensor de la Administración podrá solicitar la suspensión del procedimiento por plazo de 20 días si considera
que la disposición o acto recurrido no se ajustan a Derecho a fin de comunicar su parecer a la Administración. El
letrado de la Administración de Justicia oirá al demandante y acordará lo procedente.
En caso de haberse personado interesados en el procedimiento, contestará primero a la demanda la Administración
y, posteriormente, en plazo común de 20 días el resto de codemandados.
Si la demandada es una Administración local, aunque no se hubiera personado en el procedimiento, se le dará
traslado de la demanda para en el plazo de 20 días pueda designar representante en juicio o comunique los
fundamentos por los que estima improcedente la estimación de la pretensión del actor.
Los plazos para formalizar demanda o contestación quedarán suspendidos si las partes solicitan que se complete
el expediente administrativo. El letrado de la Administración de Justicia deberá resolver lo que proceda en el plazo
de 3 días. Si se ordena a la Administración completar el expediente, deberá remitir nuevo índice de los documentos
aportados.
Los escritos de demanda y contestación deben consignar con la debida separación los hechos, fundamentos de
derecho y las pretensiones deducidas.

Los motivos en que se funden las pretensiones pueden haber sido o no planteados con anterioridad en la
vía administrativa dado que los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo tienen
jurisdicción revisora plena de los actos (u omisiones) de las Administraciones públicas.
7358 A la demanda y a la contestación habrán de acompañarse los documentos en que las partes funden sus derechos
y, si no obrasen en su poder, designar el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren.
Las reglas de aportación documental son las vigentes en el proceso civil lo que impide la presentación
extemporánea de documentos salvo que se dé alguno de los supuestos recogidos en el artículo 270 LEC , de
aplicación supletoria en el procedimiento contencioso-administrativo ( LPAC disp.final 1ª ).
El demandante podrá aportar en todo caso aquellos documentos que tengan por objeto desvirtuar las alegaciones
contenidas en las contestaciones a la demanda siempre que estas pongan de manifiesto disconformidad con los
hechos. Esta aportación documental habrá de realizarse antes de la citación para vista o conclusiones.
Se declarará, concluso el pleito sin más trámite una vez contestada la demanda en los dos siguientes supuestos:
- que el recurrente así lo pida mediante otrosí en su escrito de demanda y la parte demandada no se oponga.
- si en los escritos de demanda y contestación no se solicite el recibimiento del pleito a prueba ni los trámites de vista
o conclusiones salvo que el tribunal, atendida la índole del asunto, acuerde la celebración de aquella o la formulación
de estas.
7360 Alegaciones previas
(LJCA art.58 y 59)
Los demandados podrán alegar dentro de los 5 primeros días del plazo para contestar a la demanda los motivos
que puedan determinar la incompetencia del tribunal o la inadmisibilidad del recurso. Esos motivos, salvo la
incompetencia del órgano jurisdiccional, podrán ser alegados en la contestación o incluso reiterados aunque hubieran
sido desestimados como alegación previa.
Los motivos de inadmisibilidad del recurso que podrán alegar son los siguientes:
- que el tribunal carezca de jurisdicción;
- que se hubiera interpuesto el recurso por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada;
- que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación;
- que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia;o
-que se hubiera interpuesto el recurso fuera del plazo establecido.
Del escrito formulando alegaciones previas se dará traslado por 5 días al actor que podrá subsanar el defecto, si
procediera, en el plazo de 10 días.
El auto desestimatorio de las alegaciones previas no es susceptible de recurso. El auto estimando esas alegaciones
declarará la inadmisibilidad del recurso y ordenará la devolución del expediente a la oficina de la que procediera.
7362 Prueba
(LJCA art.60 y 61)
Solo puede pedirse el recibimiento a prueba del proceso mediante otrosí en los escritos de demanda y contestación
y en los de alegaciones complementarias. En ellos debe expresarse de forma ordenada los puntos de hecho sobre
los que haya de versar la prueba y los medios de prueba que se propongan.
Si de la contestación a la demanda resultaran nuevos hechos de trascendencia para la resolución del litigio el
recurrente tendrá 5 días contados a partir del traslado de aquella para pedir el recibimiento a prueba y expresar los
medios de prueba de que intente valerse.
Se recibirá el pleito a prueba cuando exista disconformidad en hechos que fueran de trascendencia para la
resolución del pleito, a juicio del tribunal. Si el objeto del pleito es una sanción administrativa o disciplinaria el proceso
se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los hechos.
El plazo para la práctica de la prueba es de treinta días y se desarrollará conforme a las normas generales establecidas
en la LEC.
Las salas pueden delegar en uno de sus magistrados o un juzgado de lo contencioso-administrativo la práctica de
todas o alguna de las diligencias probatorias. A su vez el representante en autos de la Administración podrá delegar
en un funcionario público adscrito a aquella la facultad de intervenir en la práctica de las pruebas.

En el caso de la prueba pericial, el tribunal otorgará, a petición de cualquiera de las partes, un plazo máximo de 5
días para que puedan solicitarse aclaraciones al dictamen emitido.
Si la parte actora fundamenta sus pretensiones en actuaciones discriminatorias por razón de sexo, corresponderá
a la parte demandada probar la ausencia de discriminación en las medidas adoptadas y su proporcionalidad.
El tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento del pleito a prueba y disponer la práctica de las que estime
pertinentes para la adecuada resolución del asunto.
Concluso el período de prueba pero no habiéndose declarado el pleito visto para sentencia, el tribunal podrá acordar
todavía la práctica de cualquier diligencia de prueba que considere necesaria.
En toda prueba que haya de practicarse dentro o fuera del período probatorio, el tribunal garantizará la intervención
de las partes.
Para el supuesto de pruebas practicadas una vez concluidos los trámites de vista o conclusiones, el tribunal pondrá
de manifiesto su resultado a la partes por plazo común de 5 días para que aleguen lo que estimen conveniente acerca
de su alcance e importancia.
Precisiones
La falta de proposición de medios de prueba en los escritos de demanda y contestación fue considerada en un
primer momento por los tribunales como defecto subsanable en atención a que su exigencia se derivaba de una
modificación legislativa. Siendo ya de general conocimiento esa exigencia, su no cumplimiento en los meritados
escritos es considerada pacíficamente como vicio insubsanable haciendo a la parte que incurra en él perder toda
posibilidad de hacer uso de cualquier medio de prueba.
7364 Vista y conclusiones
(LJCA art.62 a 66)
Las partes podrán pedir mediante otrosí en los escritos de demanda y contestación o mediante escrito presentado en
el plazo de 5 días desde la notificación de la conclusión del período de prueba, la celebración de vista, la presentación
de conclusiones escritas o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia.
El letrado de la Administración de Justicia acordará lo que coincidentemente hayan solicitado las partes. Si no
hubiera coincidencia solo acordará la celebración de vista o la formulación de conclusiones escritas cuando lo solicite
el demandante o, si se ha practicado prueba, cuando lo solicite cualquiera de las partes.
El tribunal, de oficio y excepcionalmente, atendida la índole del asunto, podrá acordar la celebración de vista o la
formulación de conclusiones escritas.
La vista será señalada por el letrado de la Administración de Justicia por riguroso orden de antigüedad de los asuntos
salvo en aquellas materias que por prescripción legal o acuerdo motivado del Tribunal deban tener preferencia.
En la vista se dará la palabra a las partes por su orden para que expongan sucintamente sus alegaciones. La
vista quedará documentada en soporte apto para la grabación y reproducción del sonido y de la imagen. En caso
de que no pudiera ser así por cualquier causa, el letrado de la Administración de Justicia extenderá acta de cada
sesión recogiendo en ella las alegaciones de las partes, las incidencias y reclamaciones producidas y las resoluciones
adoptadas.
Si se acordara trámite de conclusiones las partes deberán presentar alegaciones sucintas acerca de los hechos, la
prueba practicada y los fundamentos jurídicos que dan soporte a sus pretensiones.
7366 El plazo para conclusiones es de 10 días sucesivos para los demandantes y demandados pero simultáneo para
cada uno de estos grupos de partes si hubiera comparecido más de una persona a través de distinta representación
procesal.
El señalamiento para votación y fallo se producirá respetando estrictamente el orden de antigüedad de los asuntos
siendo aplicables las excepciones expuestas para el señalamiento de vista. Los recursos directos contra disposiciones
generales gozarán de preferencia ( art.66 LJCA ) y serán antepuestos a cualquier otro recurso contencioso-
administrativo, salvo el proceso especial de protección de los derechos fundamentales.
En la vista o en las conclusiones no podrán plantearse cuestiones nuevas no suscitadas en los escritos de demanda
y contestación.
Precisiones

Existe en el procedimiento ordinario la posibilidad de que el tribunal realice lo que en términos penales es conocido
como «planteamiento de la tesis» y consiste en que se indique a las partes motivos relevantes para el fallo distintos
a los alegados hasta el momento. Tal circunstancia habrá de ponerse en conocimiento de las partes mediante
providencia, confiriendo plazo común de 10 días para ser oídas sobre ello.
En la vista o en conclusiones el demandante podrá solicitar que la sentencia formule pronunciamiento concreto sobre
la existencia y cuantía de los daños y perjuicios cuyo resarcimiento se pretenda, si estuviesen ya probados en autos.
3. Terminación del procedimiento
7368 Sentencia 7370

Efectos 7372
Otras formas de terminación del procedimiento 7374
7370 Sentencia
La forma normal de terminación del procedimiento contencioso-administrativo ordinario es la sentencia, pero no es
la única.
La sentencia deberá dictarse en el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá
todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Si el tribunal apreciase que la sentencia no puede dictarse en plazo
deberá razonarlo debidamente y señalar una fecha posterior concreta para dictarla, con notificación a las partes.
La sentencia podrá contener alguno de los tres fallos siguientes:
- declarar la inadmisión del recurso contencioso-administrativo;
- estimar total o parcialmente el recurso contencioso-administrativo; o
- desestimar el recurso contencioso-administrativo.
La sentencia deberá contener necesariamente pronunciamiento respecto a las costas procesales pero ello no
significa que deba imponerlas obligatoriamente a una de las partes. Cabe que acuerde imponerlas a la parte que haya
visto desestimadas sustancialmente sus pretensiones, con o sin limitación en cuanto a su importe, o que no condene
a ninguna de las partes al pago de las costas procesales en que haya incurrido la contraria.
La inadmisión del recurso solo puede acordarse cuando concurra alguno de los supuestos siguientes:
- falta de jurisdicción del tribunal;
- interposición por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada;
- que el recurso tenga por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación;
- que el objeto del recurso recaiga sobre cosa juzgada o que exista litispendencia; e
- interposición extemporánea del recurso.
Se producirá la desestimación del recurso cuando la disposición, acto o actuación impugnada sean ajustados
a Derecho. Se estimará el recurso cuando la disposición, acto o actuación incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, precisando la LJCA art.70.2 que esta podrá ser también la desviación de poder (ejercicio de
potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico).
7372 Efectos
Si la sentencia estima el recurso caben cuatro posibilidades:
1. Que declare no ser conforme a Derecho y, por lo tanto, anule total o parcialmente la disposición o acto recurrido
o acuerde el cese o modificación de la actuación impugnada.
2. Que reconozca una situación jurídica individualizada y adopte las medidas necesarias para su pleno
restablecimiento.
3. Que establezca un plazo para la emisión de un acto o la práctica de una actuación administrativa jurídicamente
obligatoria.
4. Que declare el derecho a la reparación por parte de la Administración de los daños y perjuicios causados,
identificando la persona obligada a indemnizar. Fijará, en ese caso, también la cuantía de la indemnización siempre
que lo solicite el demandante y obren en autos elementos suficientes para tal fijación. Si no fuera así, se establecerán
las bases para la determinación de la cuantía que deberá ser definitivamente concretada en fase de ejecución de
sentencia.

El órgano jurisdiccional no podrá, en ningún caso, determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos
de una disposición general en sustitución de los que haya anulado ni podrá determinar el contenido discrecional
que deban tener los actos que hayan de dictarse en lugar de los anulados.
La sentencia desestimatoria de un recurso solo produce efectos entre las partes litigantes. La anulación de una
disposición o acto tiene efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición
general tienen efectos generales desde el día de la publicación de su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico
oficial en que fue publicada la disposición anulada. Esa sentencia no afectará por sí misma a la eficacia de sentencias
o actos administrativos firmes que hayan aplicado la disposición general anulada antes de que la declaración de
nulidad adquiriera efectos generales salvo que la anulación supusiera la exclusión o la reducción de sanciones no
ejecutadas completamente en ese momento.
Las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas
también habrán de ser publicadas en un periódico oficial.
El reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada solo produce efectos entre las partes
sin perjuicio de que estos puedan extenderse en materia de personal y tributaria conforme a lo dispuesto en la
LJCA art.110 o en supuestos de tramitación preferente de un recurso respecto a otros de contenido similar según
lo prevenido en el LJCA art.111 .
7374 Otras formas de terminación del procedimiento
Entre las que podemos diferenciar:
1. Desistimiento. El recurrente puede desistir de su recurso en cualquier momento anterior a la sentencia. Para que
surta efecto en juicio, su representante tiene que tener apoderamiento suficiente o, en su defecto, ser ratificado por
el recurrente. El desistimiento no implica necesariamente la condena en costas.
El letrado de la Administración de Justicia dará traslado del escrito de desistimiento a las demás parte por plazo
común de 5 días. Si dieran su conformidad o no se opusieran, el tribunal dictará decreto declarando terminado el
procedimiento, ordenando el archivo de los autos y la devolución del expediente administrativo a su oficina de origen.
En caso de oposición de la parte demandada o, eventualmente, codemandada, o si se apreciara daño para el
interés público, el letrado de la Administración de Justicia dará cuenta al tribunal para que resuelva lo procedente.
Si hay varios recurrentes, el procedimiento continuará respecto a quienes no hayan desistido.
Si el desistimiento se produjera porque la Administración hubiera reconocido en vía administrativa la totalidad de
las pretensiones del recurrente y después dictara un acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el
demandante podrá pedir la rehabilitación del procedimiento contencioso-administrativo en el estado en que se
encontrara al desistir, extendiéndose su objeto al acto revocatorio. El tribunal podrá conceder plazo de 10 días a las
partes para que se pronuncien sobre el acto revocatorio.
2. Allanamiento. Los demandados pueden allanarse a través de su representante procesal si tiene apoderamiento
suficiente o mediando ratificación personal.
Tras el allanamiento el tribunal dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante salvo si ello
supusiera infracción manifiesta del ordenamiento jurídico. En ese caso el tribunal comunicará a las partes los
motivos para oponerse a la estimación de las pretensiones y las oirá por plazo de 10 días tras el cual dictará sentencia.
Siendo varios los demandados, el procedimiento continuará respecto a los no allanados.
3. Satisfacción extraprocesal de las pretensiones Si la Administración demandada reconoce totalmente en vía
administrativa las pretensiones del demandante cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del tribunal.
Las partes serán oídas por plazo común de 5 días y, previa comprobación de la realidad de lo alegado, el tribunal
dictará auto dando por terminado el procedimiento salvo que el reconocimiento realizado por la Administración
supusiera manifiesta infracción del ordenamiento jurídico. En ese caso habría de dictarse sentencia ajustada a
Derecho.
4. Conciliación En primera o única instancia, el juez o tribunal, de oficio o a instancia de parte, tras la presentación de
los escritos de demanda y contestación, puede someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos
y documentos así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que resuelva la controversia.
La conciliación solo puede plantearse sobre materias susceptibles de transacción y, en particular, cuando el objeto
del procedimiento consista en una reclamación de cantidad.
El intento de conciliación no suspende el procedimiento salvo que todas las partes lo soliciten, cosa que podrán
hacer hasta el día en que el pleito sea declarado concluso para sentencia.

Si las partes llegan a un acuerdo que resuelva la controversia, el tribunal dictará auto declarando terminado el
procedimiento siempre que lo acordado no infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico ni resulte lesivo para el
interés público o de terceros.
G. Procedimientos contencioso-administrativo especiales
7376 1. Procedimiento abreviado 7378

2. Procedimientos especiales 7392
1. Procedimiento abreviado
(LJCA art.78)
7378 Se regula un procedimiento distinto al ordinario cuya especialidad radica en la teórica mayor celeridad en su
tramitación respecto a aquel. Las últimas reformas, sin embargo, los han ido equiparando en la medida en que se
prevé la posibilidad de que la vista sea sustituida por la contestación escrita de los demandados.
Solo pueden conocer del procedimiento abreviado, los juzgados de lo contencioso-administrativo y los juzgados
centrales de lo contencioso-administrativo
Las materias sobre las que pueden conocer, serán sobre aquellos asuntos para los que los referidos juzgados tengan
competencia objetiva y que se susciten sobre cuestiones de personal al servicio de las Administraciones públicas,
extranjería, inadmisión de peticiones de asilo, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje así como todas
cuya cuantía no supere los 30.000 euros.
7380 Tramitación
El recurso se inicia mediante demanda a la que se acompañarán los documentos en que el actor pretenda
fundamentar su derecho así como los exigidos por la LJCA art.45.2 , es decir, acreditación de la representación
del compareciente, acreditación de legitimación del actor que la hubiera recibido por herencia o cualquier otro título,
copia de la disposición o acto expreso objeto de recurso y documentos que acrediten el cumplimiento de requisitos
exigidos para entablar acciones las personas jurídicas.
El letrado de la Administración de Justicia examinará de oficio la jurisdicción y competencia objetiva del tribunal y, si
procede, admitirá la demanda. Si apreciara falta de jurisdicción o competencia dará traslado al tribunal para que
resuelva.
Se dará traslado de la demanda al demandado con citación de las partes para la vista con indicación de fecha y
hora. Igualmente se requerirá a la Administración demandada para que remita el expediente administrativo con al
menos 15 días de antelación respecto al término señalado para la vista.
Si el actor pide mediante otrosí en su demanda que se falle el recurso sin prueba ni vista, el letrado de la
Administración de Justicia trasladará aquella a las partes demandadas para que la contesten en el plazo de 20 días.
La Administración demandada no podrá contestar a la demanda si no hubiera remitido el expediente administrativo
ni lo acompañara con su escrito de contestación.
Cualquiera de las partes demandadas podrá solicitar dentro de los 10 primeros días para contestar a la demanda la
celebración de vista. En ese caso, el letrado de la Administración de Justicia deberá citar a las partes para la vista.
1. Si no se celebra vista, el letrado de la Administración de Justicia declarará concluso el pleito sin más trámite,
una vez haya sido contestada la demanda, salvo que el Juez acuerde de oficio el recibimiento del pleito a prueba de
acuerdo con lo dispuesto en la LJCA art.61 .
2. Si se celebra vista, el letrado de la Administración de Justicia remitirá el expediente administrativo al actor y a
los interesados que se hubieran personado en el procedimiento, para que realicen en aquella las alegaciones que
tengan por oportuno.
Comparecidas las partes o alguna de ellas, el juez declarará abierta la vista. Si las partes no comparecieran o solo
lo hiciera el demandado, el tribunal tendrá al recurrente por desistido de su acción y le condenará en costas. Si solo
comparece el recurrente, se acordará que prosiga la vista en ausencia del demandado.
7382 Desarrollo de la vista
Comienza con la exposición por el recurrente de los fundamentos de su petición, una vez se haya instruido del
contenido del expediente administrativo, o con la ratificación del contenido de su escrito de demanda.

Seguidamente el demandado podrá formular las alegaciones que convengan a su derecho, comenzando por las
cuestiones relativas a jurisdicción, competencia objetiva y territorial, y cualquier otra circunstancia que, a su juicio,
pueda impedir la válida prosecución y término del proceso mediante sentencia sobre el fondo.
El demandante será oído sobre las cuestiones procesales y el juez resolverá seguidamente lo que proceda. En caso
de que ordenara seguir el juicio, el demandado podrá pedir que conste en acta su disconformidad. El mismo derecho
asiste al demandante para el caso de que el juez declinara conocer el asunto a favor de otro juzgado o tribunal o
declarara la inadmisibilidad del recurso.
Si el demandado en sus alegaciones hubiese impugnado la adecuación del procedimiento por razón de la cuantía,
el juez, antes de la prueba o conclusiones, exhortará a las partes para que alcancen un acuerdo sobre esa cuestión.
De no producirse el acuerdo, el juez dará al proceso el curso procedimental que corresponda según la cuantía que
él determine. Contra su decisión no cabe recurso alguno.
Resueltas las cuestiones procesales o, de no existir estas, se dará la palabra a las partes para que fijen los hechos
en que fundamentan sus pretensiones. De no haber conformidad en los hechos, se propondrán las pruebas y, una
vez inadmitidas las que no sean pertinentes o sean inútiles, se practicarán seguidamente.
Si de las alegaciones de las partes se desprende la conformidad de todos los demandados con las pretensiones del
actor, o el carácter netamente jurídico del litigio, o si no se propone prueba -o propuesta es toda ella inadmitida- y si
las partes no desearan formular conclusiones, el juez podrá dictar sentencia sin más dilación. Si alguna de las partes
se opusiera a ello, el juez deberá ordenar la prosecución de la vista o, en caso de desestimar la oposición, deberá
resolverla en la misma sentencia antes de resolver sobre el fondo como cuestión de especial pronunciamiento.
Precisiones
1) Es práctica consolidada que el letrado de la Administración de Justicia se ponga a disposición de las partes en
el señalamiento para la vista a fin de que puedan recabar el auxilio judicial con objeto de que todas las pruebas
que sean admitidas puedan ser practicadas en el acto de la vista. Ello supone, por ejemplo, que si se pretende el
interrogatorio de un testigo que haya de ser citado judicialmente, habrá de ponerse ese hecho en conocimiento del
juzgado con antelación suficiente respecto a la fecha de la vista, para que pueda practicarse la citación oportuna.
No hacer uso de ese ofrecimiento para asegurar la práctica de la prueba, en caso de que sea admitida, en el acto de
la vista podría tener como resultado que el Juez considerara la concurrencia de mala fe en la parte que la propone
y acordara que no fuera practicada.
2) Comienza también a consolidarse una práctica, que no cuenta con respaldo legal, consistente en poner a
disposición de la parte recurrente el expediente administrativo (si se envía en soporte físico) durante un plazo
libremente fijado por el letrado de la Administración de Justicia. Durante ese plazo la parte podrá retirar el expediente
del juzgado o tribunal con obligación de devolverlo en el término que se señale. Fuera de ese plazo, siempre antes
de la celebración de la vista, el expediente solo podrá ser consultado en la sede judicial.
7384 Prueba
Los medios de prueba se practicarán del modo previsto para el juicio ordinario siempre y cuando no sea incompatible
con los trámites legalmente establecidos para el procedimiento abreviado.
Las preguntas para el interrogatorio de parte se formularán verbalmente, sin que sean admitidos pliegos.
Tampoco se admitirán escritos de preguntas y repreguntas para la prueba testifical. El juez podrá limitar
discrecionalmente el número de testigos si considerara que su número es excesivo y sus manifestaciones pudieran
ser reiterativas sobre hechos suficientemente esclarecidos.
7386 Los testigos no pueden ser tachados pero las partes, en conclusiones, podrán realizar observaciones sobre sus
circunstancias personales y la veracidad de sus manifestaciones.
Para la prueba pericial no resultarán de aplicación las reglas generales sobre insaculación de peritos, debiendo cada
parte aportar los informes periciales que tengan por oportunos, procurando la presencia del perito en el acto de la
vista para el supuesto que fuera propuesta la ratificación del informe o su interrogatorio como testigo-perito.
Contra las resoluciones del juez sobre denegación de pruebas o sobre la admisión de las que se hayan denunciado
como obtenidas con violación de derechos fundamentales, podrá interponerse recurso de reposición que se
sustanciará y resolverá en el propio acto de la vista.
El juez podrá suspender la vista de estimar que alguna prueba relevante no puede practicarse en ella y siempre
que no hubiera concurrido mala fe por parte de quien tuviera la carga de aportarla. El letrado de la Administración de
Justicia señalará en el acto, sin necesidad de nueva notificación, el lugar, día y hora en que deba reanudarse la vista.
La vista debe documentarse en soporte apto para la grabación y reproducción del sonido y la imagen. El letrado
de la Administración de Justicia garantizará la autenticidad e integridad de lo grabado o reproducido mediante firma

electrónica reconocida u otro sistema de seguridad que conforme a la Ley ofrezca iguales garantías. De no poderse
usar esos medios de registro, el letrado de la Administración de Justicia extenderá acta de cada sesión en la que
debe constar:
- lugar, fecha, juez que preside el acto, partes comparecientes, representantes y defensores que las asisten;
- breve resumen de las alegaciones de las partes, medios de prueba propuestos, declaración expresa de su pertinencia
o impertinencia, razones de la denegación y protesta, en su caso;
- respecto a las pruebas admitidas y practicadas, deberá hacer constar un resumen suficiente del interrogatorio
de parte y testifical, una relación circunstanciada de los documentos presentados, una relación de las incidencias
planteadas respecto de la prueba documental, un resumen suficiente de los informes periciales y de la resolución
del juez sobre las eventuales propuestas de recusación de peritos y un resumen de las declaraciones realizadas en
las vista;
- conclusiones y peticiones concretas formuladas por las partes. Si fueran de condena o cantidad, deberá recogerse
expresamente en el acta;
- declaración hecha por el juez de conclusión de los autos, mandando traerlos a la vista para sentencia.
7388 Sentencia
El juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la celebración de la vista. En todo lo demás, resultan aplicables
las reglas establecidas en la LJCA para la sentencia del procedimiento ordinario.
7390 Subsidiariedad
Resultará de aplicación, en la medida en que sea compatible con los trámites del procedimiento abreviado, las normas
generales de la Ley y, en especial, las previstas para el procedimiento ordinario en todo lo no previsto en la LJCA
art.78 .
Se establece la aplicación supletoria de la LEC en todo lo no previsto por la normativa reguladora del procedimiento
contencioso-administrativo, ordinario o abreviado ( LJCA disp.final primera ).
2. Procedimientos especiales
7392 La LJCA, desarrollando previsiones constitucionales o ajustándose a las necesidades del continuo desenvolvimiento
del ordenamiento jurídico y de la realidad social y económica, regula una serie de procedimientos especiales que,
en puridad jurídica, constituyen especialidades en las previsiones generalmente establecidas para el procedimiento
ordinario.
7394 Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona
(LJCA art.114 a 122)
Se establece que «cualquier ciudadano podrá recabar la tutela de las libertades y derechos reconocidos en el artículo
14 y la Sección primera del Capítulo 2º ante los tribunales ordinarios por un procedimiento basado en los principios
de preferencia y sumariedad, y en su caso a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional» ( Const
art.53.2 ).
El procedimiento establecido en la Const art.53.2 es el que regula la LJCA art.114 a 122 .
También pueden hacerse valer en este procedimiento las pretensiones tendentes a que el tribunal declare la nulidad
de una disposición de carácter general, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada ( LJCA art.31 )
o a que se condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones, o a que cese en una actuación material
constitutiva de vía de hecho ( LJCA art.32 ), siempre que la finalidad del recurso fuera restablecer o proteger los
derechos o libertades a que hace referencia la Const art.53.2 .
La tramitación de este recurso tiene, a todos los efectos, carácter preferente.
7396 Interposición
El plazo es de 10 días, computados desde el día siguiente a la notificación del acto, publicación de la disposición
impugnada, requerimiento para la cesación en la vía de hecho o transcurso del plazo fijado para la resolución.
Si el derecho o libertad ha sido lesionado como consecuencia de la inactividad de la Administración, o se hubiera
interpuesto recurso potestativo de reposición o, en caso de vía de hecho, no se hubiera formulado requerimiento
para su cesación, el plazo de 10 días comenzará a computar 20 días después de la reclamación, la presentación del
recurso o el inicio de la actuación administrativa en vía de hecho, respectivamente.

7398 Procedimiento
El mismo día de presentación del recurso o al siguiente, el letrado de la Administración de Justicia debe requerir
con carácter urgente al órgano administrativo correspondiente, con copia del escrito de interposición, para que en el
plazo de 5 días desde la recepción del requerimiento, remita el expediente. Este habrá de estar acompañado de
los informes y datos que estime procedentes.
La Administración remitirá el expediente al Tribunal, comunicándolo a todos los que aparezcan en él como interesados,
con copia del escrito de interposición y emplazamiento por término de 5 días, para que puedan comparecer como
demandados ante la Sala o Juzgado correspondiente.
La falta de envío del expediente no suspenderá el curso de las actuaciones, sin perjuicio de los requerimientos y
responsabilidades descritos en el artículo 48 LJCA para el procedimiento contencioso-administrativo ordinario.
La Administración, con el envío del expediente, y el resto de codemandados al comparecer, podrán solicitar de manera
motivada la inadmisión del recurso y la celebración de una comparecencia para que las partes puedan ser oídas
sobre la procedencia de tramitar el recurso conforme a las reglas de este procedimiento especial.
La remisión extemporánea del expediente no alterará el curso del procedimiento, pero el letrado de la
Administración de Justicia deberá ponerlo de manifiesto a las partes por plazo de 48 horas para alegaciones.
Recibido el expediente o expirado el plazo para su remisión y, en su caso, el del emplazamiento a los interesados, el
letrado de la Administración de Justicia dictará decreto ordenando seguir las actuaciones. Si estimara que no procede
la admisión, dará cuenta al tribunal, para que comunique a las partes el motivo en que puede fundarse la inadmisión
del procedimiento.
En caso de posible inadmisión, se citará a las partes y al Ministerio Fiscal para una comparecencia que habrá de
celebrarse antes de que transcurran 5 días. En ella serán oídas sobre la posible improcedencia de dar al recurso la
tramitación prevista en este procedimiento especial.
Al día siguiente el Tribunal dictará auto, acordando proseguir las actuaciones o su inadmisión por inadecuación del
procedimiento.
7400 Demanda, alegaciones y prueba
Ordenada la continuación del procedimiento, el letrado de la Administración de Justicia pondrá de manifiesto el
expediente al recurrente, por plazo de 8 días, para que formalice demanda y adjunte los documentos que den soporte
a sus pretensiones.
La demanda será trasladada al Ministerio Fiscal y a las partes demandadas para que, a la vista del expediente,
formalicen alegaciones por plazo común de 8 días y acompañen los documentos oportunos.
Formalizadas alegaciones o expirado el plazo para hacerlo, el tribunal decidirá en el día siguiente sobre el
recibimiento del pleito a prueba, conforme a las reglas previstas para el procedimiento ordinario.
El período probatorio no será superior a 20 días.
7402 Sentencia
El órgano jurisdiccional dictará sentencia en el plazo de 5 días desde que hayan quedado conclusas las actuaciones.
La sentencia estimará el recurso si la disposición, actuación o acto hubieran incurrido en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, siempre que tal infracción haya tenido como consecuencia
una vulneración de los derechos susceptibles de amparo constitucional.
Contra las sentencias dictadas por los juzgados de lo contencioso-administrativo, en este procedimiento especial,
cabrá siempre interponer recurso de apelación que tendrá solo efecto devolutivo.
7404 Especialidad del derecho de reunión
(LJCA art.122)
Para el caso de prohibición o propuesta de modificación de reuniones previstas en la LO 9/1983 del derecho de
reunión, no aceptadas por sus promotores, podrá interponerse recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal
competente.
El recurso habrá de interponerse dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la prohibición o modificación.
Los promotores deberán trasladar copia registrada del escrito de interposición a la autoridad gubernativa para que
esta remita inmediatamente el expediente al tribunal.
El letrado de la Administración de Justicia convocará en el plazo de 4 días, con puesta de manifiesto del expediente
si se hubiese recibido, al representante de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los recurrentes a una audiencia.

En el audiencia, el tribunal, de manera contradictoria, oirá a todos los personados y resolverá sin ulterior recurso.
La decisión judicial solo podrá mantener o revocar la prohibición o las modificaciones propuestas de reuniones
previstas.
7406 Autorización judicial de la Ley de servicios de la sociedad de la información y del comercio electrónico
(L 34/2002 art.8.2)
Se prevé la posibilidad de que para identificar al responsable de un servicio que incurra en vulneración de esa norma
se podrá requerir a los prestadores de servicios la cesión de los datos que permitan su identificación. El requerimiento
que habrán de cursar los órganos competentes para la adopción de las medidas establecidas en esa Ley requiere
previa autorización judicial.
El procedimiento se iniciará con la solicitud del órgano competente en la que se expondrán las razones que justifican
la petición, y se acompañarán los documentos que resulten procedentes.
El tribunal en el plazo de 24 horas, previa audiencia del Ministerio Fiscal, dictará resolución autorizando la solicitud,
siempre que no resulten afectados el derecho fundamental al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia
imagen ( Const art.18.1 ), o el secreto de las comunicaciones ( Const art.18.3 ).
7408 Autorización judicial de ejecución de medidas de interrupción de la prestación de servicios de la sociedad de la información
o de retirada de contenidos que vulneren la propiedad intelectual
(LJCA art.122 bis)
La Comisión de Propiedad intelectual podrá adoptar medidas para que se interrumpa la prestación de servicios
de la sociedad de la información, o para que se retiren contenidos que vulneren la normativa vigente, en materia de
propiedad intelectual. La ejecución de esas medidas requerirá autorización judicial.
La Comisión habrá de solicitar al tribunal competente la autorización para la ejecución de tales medidas en cuanto
puedan afectar a los derechos y libertades garantizados en la Const art.20 (libertad de expresión, de producción
y creación literaria, artística, científica y técnica, de cátedra y derecho a comunicar o recibir libremente información
veraz por cualquier medio de difusión).
En el plazo de 2 días desde la recepción de la resolución de la Comisión, el tribunal, con puesta de manifiesto del
expediente, convocará al representante legal de la Administración, al Ministerio Fiscal y a los titulares de derechos
y libertades afectados (o a los representantes que designen) a una audiencia.
En la audiencia se oirá de manera contradictoria a todos los personados y el Tribunal resolverá mediante Auto en
el plazo de 2 días.
La decisión del Tribunal solo podrá autorizar o denegar la ejecución de la medida.
Precisiones
La previsión constitucional ( Const art.18.2 ) de autorización judicial para la entrada o registro en domicilio no ha
encontrado desarrollo legislativo en la LJCA. Ello tiene como consecuencia la falta de uniformidad en la tramitación
de estas autorizaciones por parte de los distintos Juzgados competentes.
7410 Cuestión de ilegalidad
Se prevé la posibilidad de que un juez o tribunal de lo contencioso-administrativo dicte sentencia firme estimatoria de
un recurso por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada aun cuando no sea el competente
para conocer del recurso directo contra aqeélla.
El tribunal debe seguidamente plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso
directo contra ella. El Tribunal Supremo no requiere plantear cuestión de ilegalidad para anular cualquier disposición
general, al conocer de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella ( artículo 27.3 LJCA ).
7412 Procedimiento
Diferenciamos las siguientes fases:
1. Iniciación
El tribunal planteará mediante auto la cuestión de ilegalidad dentro de los 5 días siguientes a aquel en que conste la
firmeza de la sentencia. La cuestión afectará exclusivamente a los preceptos reglamentarios cuya declaración de
ilegalidad haya servido de base para la estimación de la demanda.

El auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad no admite recurso y en él se emplazará a las partes para su
comparecencia y formulación de alegaciones ante el tribunal competente para resolver la cuestión.
La tramitación de esta cuestión tendrá carácter preferente, y su votación y fallo será antepuesto a cualquier otro
recurso, excepto si se tratara del procedimiento especial para la protección de derechos fundamentales.
2. Planteamiento y publicación
El letrado de la Administración de Justicia remitirá urgentemente al Tribunal competente para resolver la cuestión, la
certificación del auto de planteamiento y copia testimoniada de los autos principales y del expediente administrativo.
El letrado de la Administración de Justicia acordará también la publicación del auto de planteamiento de la cuestión,
en el mismo periódico oficial en que fue publicada la disposición general cuestionada.
3. Personación y alegaciones
Con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que se estime pertinente para
resolver adecuadamente la cuestión planteada.
Transcurrido el plazo de personación y alegaciones, el letrado de la Administración de Justicia declarará concluso
el procedimiento.
El tribunal podrá rechazar la cuestión de ilegalidad, en trámite de admisión, mediante auto sin audiencia de las partes,
cuando estime que faltan las condiciones procesales para su tramitación.
4. Sentencia
La sentencia habrá de dictarse en el plazo de 10 los días siguientes a la declaración de conclusión del procedimiento.
El plazo para dictar sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el tribunal reclamara el expediente de
elaboración de la disposición general debatida o acordara la práctica de alguna prueba de oficio. En estos casos, el
letrado de la Administración de Justicia emplazará a las partes por plazo común de 5 días para alegaciones sobre
el expediente o el resultado de la prueba.
La sentencia estimará o desestimará total o parcialmente la cuestión siempre que no proceda su inadmisión por
falta de requisito procesal insubsanable.
El tribunal podrá acordar extender el enjuiciamiento a otros preceptos de la disposición general con los que existan
razones de conexión o consecuencia respecto a los preceptos objeto de la cuestión de ilegalidad.
Una vez sea firme la sentencia, el letrado de la Administración de Justicia lo comunicará al tribunal que planteó la
cuestión. La sentencia que resuelva la cuestión no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia
dictada por el juez o tribunal que la planteó.
7414 Procedimiento en casos de suspensión administrativa previa de acuerdos
(LJCA art.127)
Se regula el procedimiento para los casos en que, conforme a la normativa vigente, la suspensión administrativa de
acuerdos de corporaciones o entidades públicas deba ir seguida de la impugnación o traslado de aquellos, ante la
jurisdicción contencioso-administrativa.
En el plazo de 10 días desde la fecha del acto de suspensión, o en el que establezca la normativa aplicable,
se ha interponer recurso contencioso-administrativo mediante escrito fundado, o dar traslado directo del acuerdo
suspendido al órgano jurisdiccional competente, según proceda. En todo caso, se habrá de acompañar copia del
acto de suspensión.
Interpuesto el recurso o trasladado el acuerdo, el letrado de la Administración de Justicia requerirá a la corporación
o entidad pública para que, en 10 días, remita el expediente, alegue lo que tenga por conveniente en su defensa
y emplace por 10 días a quienes pudieran tener un interés legítimo en el mantenimiento o anulación del acuerdo,
para su comparecencia ante el Tribunal.
Recibido el expediente, se pondrá de manifiesto a los comparecidos y se les convocará para una vista que habrá de
celebrarse no antes de 10 días desde la puesta de manifiesto del expediente.
La vista podrá ser sustituida por trámite de alegaciones escritas, que se presentarán en el plazo de los 10 días
siguientes a la notificación del auto acordando la sustitución. El tribunal podrá abrir período de prueba, por plazo que
no excederá los 15 días.
Conclusas las actuaciones, el tribunal dictará sentencia en virtud de la cual anulará o confirmará el acto o acuerdo
objeto del recurso.
7416 Procedimiento para la garantía de la unidad de mercado

(LJCA art.127 bis, ter y quáter)
La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (en adelante, CNMC) podrá interponer recurso
contencioso-administrativo cuando considere que una disposición, acto, inactividad o vía de hecho procedente de
cualquier Administración pública es contraria a la libertad de establecimiento o de circulación reconocidas en la L
20/2013 de garantía de la unidad de mercado.
Los plazos para la interposición del recurso serán los establecidos en la LJCA art.46 para el procedimiento
contencioso-administrativo ordinario. En caso de que el recurso se interponga a solicitud de un operador económico,
el plazo se computará desde la presentación de la solicitud ante la CNMC.
7418 Procedimiento
El mismo día de la interposición del recurso, el letrado de la Administración de Justicia requerirá al órgano
administrativo para que en el plazo de 5 días remita el expediente administrativo, junto con los informes y datos
que se soliciten en el recurso.
La falta o retraso en el envío del expediente no suspende la tramitación del procedimiento, sin perjuicio de que
los requerimientos que deban efectuarse y responsabilidades que puedan nacer en aplicación de lo dispuesto en la
normativa reguladora del procedimiento contencioso-administrativo ordinario.
El expediente será puesto de manifiesto al recurrente para que en el plazo de 10 días formalice demanda
acompañándola con los documentos oportunos. La remisión extemporánea del expediente dará lugar a un trámite
adicional de alegaciones para las partes.
La contestación a la demanda habrá de producirse por plazo común de 10 días para las partes demandadas.
El Tribunal decidirá sobre el recibimiento del pleito a prueba conforme a las normas generales del procedimiento
ordinario. El período de prueba no será en ningún caso superior a 20 días.
En cualquier momento de la tramitación del procedimiento, podrá solicitar su intervención cualquier operador
económico con interés directo en la anulación del acto impugnado. Su solicitud se resolverá mediante auto, previa
audiencia de las partes personadas en el plazo común de 5 días.
La admisión de la intervención del operador no supondrá la retroacción de actuaciones, pero será considerado
parte en el proceso a todos los efectos a partir de ese momento.
El tribunal acordará la acumulación del recurso promovido independientemente por un operador económico, al
iniciado por la CNMC, siempre que tuvieran por objeto la misma disposición o actuación, y se fundaran en la
vulneración de la libertad de establecimiento o de circulación.
Los recursos en esta materia se tramitarán con carácter preferente y les resultarán de aplicación supletoria las normas
generales de la LJCA.
7420 Sentencia
Conclusas las actuaciones, el tribunal dictará sentencia en el plazo de 5 días.
La sentencia estimará el recurso cuando la disposición, actuación o acto impugnados incurrieran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, que afecte a la libertad de establecimiento
o de circulación.
De estimarse el recurso, la sentencia obligará a corregir la conducta infractora y a resarcir los daños y perjuicios
causados.
En asuntos en los que no quepa ulterior recurso, el tribunal podrá convocar a las partes a una comparecencia para
dictar sentencia de viva voz. En este caso, el letrado de la Administración de Justicia expedirá certificación en la que
recogerá todos los pronunciamientos del fallo, con expresa indicación de su firmeza y de la actuación administrativa
a que se refiera.
7422 Medidas cautelares
La CNMC podrá solicitar en el escrito de interposición, la adopción de cualesquiera medidas cautelares, incluida la
de suspensión de la ejecutividad de la disposición, acto o resolución impugnados.
La suspensión, pero no cualquier otra medida cautelar, se producirá de forma automática, una vez admitido el
recurso, sin necesidad de prestar ninguna garantía. La Administración recurrida podrá solicitar el levantamiento de
la suspensión en el plazo de 3 meses desde su adopción, acreditando que su mantenimiento podría producir una
perturbación grave para los intereses generales o de tercero.

De la petición de levantamiento de la suspensión se dará traslado a la CNMC por plazo de 10 días para que formule
alegaciones. El tribunal resolverá lo que estime procedente mediante auto que habrá de dictarse en los 5 días
siguientes.
Precisiones
Se declara inconstitucional y nulo en su aplicación a actos o disposiciones de las comunidades autónomas la LJCA
art.127 quáter párrafo 2º por lo que la suspensión de la disposición, acto o resolución impugnada por la CNMC no
se producirá de forma automática cuando aquellos provengan de una comunidad autónoma ( TCo 79/2017, EDJ
120957 ).
H. Partes en el procedimiento contencioso-administrativo: capacidad, legitimación, representación y defensa
7424 Partes en el procedimiento contencioso-administrativo 7426

Capacidad 7434
Legitimación activa 7436
Legitimación pasiva 7444
Sucesión en la legitimación 7448
Representación y defensa de las partes 7450
Representación y defensa de la Administración 7452
7426 Partes en el procedimiento contencioso-administrativo
Con carácter general, en el procedimiento contencioso-administrativo, es parte demandante una persona distinta de
la que emana el acto frente al que se acciona, y parte demandada, la Administración pública productora del acto,
disposición o actuación.
Es consecuencia directa de las prerrogativas de la Administración en nuestro ordenamiento jurídico. La
Administración no ha de acudir al proceso a satisfacer sus pretensiones gracias a su prerrogativa de autotutela.
El administrado, por el contrario, ha de acudir primero ante la propia Administración para intentar hacer valer sus
derechos y, en caso de no obtener respaldo de quien es parte y al tiempo decide, tendrá que iniciar un procedimiento
contencioso-administrativo.
Excepcionalmente nos encontramos con supuestos en los que la Administración pública es parte demandante y el
administrado parte demandada. En los llamados recursos de lesividad, la Administración no puede hacer uso de
su facultad de autotutela. Su pretensión consiste en la anulación de un acto administrativo que produce efectos
favorables para el administrado.
Procesalmente solo hay un tipo de parte, pero las partes pueden clasificarse conforme a tres criterios:
- que los actos realizados por la parte recaigan en su esfera jurídica o en la de un tercero;
- que la pretensión se deduzca de forma autónoma o subordinada; y
- que se mantenga por un sujeto o por varios.
7428 Parte directa y parte indirecta
Lo normal es que los efectos jurídicos recaigan en la parte. Pero existen ejemplos de partes indirectas en el
procedimiento contencioso-administrativo. En los supuestos de representación procesal, la única parte es el
representado. En los supuestos de sustitución, la parte es la que actúa en el proceso, y no aquella por la que se actúa.
Precisiones
Un ejemplo se encuentra en la LBRL que prevé la posibilidad de que los vecinos accionen en nombre e interés de
la entidad local ( LBRL art.68.3 ).
7430 Parte principal y parte accesoria
Tradicionalmente se permitió en el contencioso-administrativo, la comparecencia en el proceso al lado de la
Administración demandada. Era la conocida figura del coadyuvante que resultó suprimida por la actual LJCA.
La LJCA permite la personación como codemandados de aquellos que puedan tener algún interés en el resultado
del procedimiento, al ser potencialmente afectados por el fallo que en él se dicte.

Precisiones
Cuando la Administración notifica a los administrados que pudieran resultar afectados por el fallo judicial en un
procedimiento contencioso-administrativo el inicio de este, y les emplaza para que puedan personarse ante el Tribunal
competente, esa personación solo puede realizarse en la posición de codemandados, nunca de codemandantes. Sin
perjuicio de lo anterior, quien emplazado como codemandado tiene interés en que se estime el recurso interpuesto,
podrá allanarse a la pretensión oportunamente deducida por el recurrente.
7432 Posición de las partes en el proceso
Viene explicada por los principios de dualidad de partes, contradicción e igualdad.
Principio de dualidad de partes: no hay proceso sin partes enfrentadas, al menos en su inicio y de manera conceptual.
Iniciado el procedimiento, puede producirse el desistimiento, el allanamiento, el acuerdo o la satisfacción extraprocesal
de pretensiones.
Principio de contradicción: es consecuencia ineludible del derecho fundamental a un proceso con todas las garantías
( Const art.24 ), y obliga a los órganos jurisdiccionales a posibilitar la actuación de las partes a través de los actos
de comunicación establecidos en las leyes procesales, y a procurar que en el proceso se dé la necesaria oposición
argumentativa entre los litigantes.
Principio de igualdad: impide al órgano jurisdiccional conceder a una parte medios o posibilidades de actuación
procesal distintas, en cuanto a su eficacia, a las que se otorgan a la contraparte.
Precisiones
La práctica forense nos enseña frecuentes desequilibrios entre los ciudadanos, a quienes se considera defensores
de un interés particular, y la Administración pública, de la que con cierta inocencia se dice que actúa siempre conforme
al interés público.
7434 Capacidad
La capacidad para ser parte es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones de carácter procesal. Es la
proyección en esta materia de la capacidad jurídica.
La capacidad procesal es la proyección de la capacidad de obrar y es, por ello, la aptitud para realizar actos
procesales. Se distingue de la legitimación en que esta requiere una especial relación entre el sujeto que interpone
el recurso concreto y la situación jurídica objeto de debate litigioso.
En el procedimiento contencioso-administrativo tienen capacidad procesal todas las personas que la ostenten
conforme a lo dispuesto en la LEC y, además, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos
e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de
una tercera persona (quien ejerza la patria potestad, el tutor o el curador).
Los grupos de afectados, las uniones sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos son
aptos para ser titulares de derechos y obligaciones sin necesidad de integrarse en estructuras formales de personas
jurídicas pero solo tendrán capacidad procesal en este orden jurisdiccional cuando la Ley lo declare expresamente.
Las personas físicas tienen capacidad jurídica y, por lo tanto, capacidad para ser parte por el mero hecho de
serlo. Sin embargo, pueden tener limitada su capacidad de obrar y, en consecuencia, su capacidad procesal. Solo
podrán comparecer en juicio los que estén en pleno ejercicio de sus derechos civiles. Quienes no lo estén, habrán
de comparecer mediante la representación o con la asistencia, autorización, habilitación o con el defensor exigidos
por la ley.
Las personas jurídicas han de actuar a través de las personas que ostentan su representación ( LEC art.7.4 ).
7436 Legitimación activa
La legitimación ad causam exige una especial relación entre el sujeto que acciona ante los tribunales del orden
jurisdiccional contencioso-administrativo y la situación jurídica que constituye el objeto del litigio.
7438 Sujetos legitimados
En el orden jurisdiccional contencioso-administrativo están:
1. Personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo;

2. Corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades que son titulares de derechos sin integrarse en
estructuras formales de personas jurídicas, siempre que resulten afectados por una disposición, acto o actuación
administrativa, o estén legalmente habilitados para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos.
3. Administración del Estado, si ostenta un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones
de las Comunidades Autónomas y de los organismos públicos vinculados a estas, así como los de las Entidades
locales, conforme a la normativa vigente en materia de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública que no
esté sometida a su fiscalización.
4. Administración de las comunidades autónomas, para impugnar actos y disposiciones que afecten a su
autonomía y hayan sido dictados por la Administración General del Estado o cualquier otra Administración u organismo
público, así como los de las Entidades locales, siempre de conformidad con la normativa vigente en materia de
régimen local.
5. Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten a su autonomía y hayan sido
dictados por la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas, así como los de organismos
públicos con personalidad jurídica propia vinculados a ellas o los de otras entidades locales.
6. Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.
7. Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones públicas, para impugnar los datos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
8. Cualquier ciudadano, ejercitando la acción popular, en los casos expresamente previstos en las leyes.
9. En los supuestos de defensa del derecho de igualdad de trato entre hombres y mujeres, además de los afectados,
siempre que estos lo autoricen, estarán legitimados también los sindicatos y asociaciones legalmente constituidas
que tengan como fin primordial la defensa de la igualdad de trato entre hombres y mujeres respecto de sus afiliados
o asociados.
Cuando los afectados sean una pluralidad indeterminada de personas o cuya determinación resulte difícil, la
legitimación para demandar en juicio la defensa de esos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los
organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos más representativos y a las asociaciones de
ámbito estatal cuyo fin primordial sea la defensa de la igualdad entre hombres y mujeres.
La Administración autora de un acto podrá impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaración de
lesividad para el interés público, en los términos establecidos por la normativa vigente.
Los vecinos podrán accionar, en nombre e interés de las entidades locales, en los supuestos regulados por la
normativa vigente en materia de régimen local.
Las Administraciones públicas y los particulares pueden accionar frente a decisiones adoptadas por los órganos
administrativos competentes, para resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación
previstas en la legislación de contratos del sector público. No será necesaria la previa declaración de lesividad.
7440 Tienen legitimación para interponer recurso contencioso-administrativo, contra las resoluciones del Tribunal
Administrativo del Deporte, dictadas en materia de disciplina deportiva en materia de dopaje:
- el deportista sancionado;
- la parte contraria en la resolución o los perjudicados por la decisión, la federación deportiva internacional
correspondiente;
- el organismo antidopaje del país de residencia del deportista afectado;
- la Agencia Española de Protección de la Salud en el Deporte;
- la Agencia Mundial Antidopaje, y;
- los Comités Olímpicos Internacional y Paralímpico Internacional cuando la resolución afecte a Juegos Olímpicos
o Paralímpicos.
7442 En cambio, carecen de legitimación contra una actividad de la Administración pública:
1. Sus propios órganos y los miembros de sus órganos colegiados, salvo disposición legal en contra.
2. Los particulares cuando actúen por delegación o como agentes o mandatarios de la Administración autora del acto,
disposición o actuación.
3. Las entidades de Derecho público dependientes o vinculadas al Estado, comunidades autónomas o entidades
locales respecto de la actividad de la Administración de la que dependan, salvo que por Ley hayan sido dotadas de
un estatuto específico de autonomía respecto de esa Administración.

7444 Legitimación pasiva
Son partes demandadas:
1. Las Administraciones públicas y los órganos de relevancia constitucional identificados en la LJCA art.1.3
(Congreso de los Diputados, Senado, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo), además
del Consejo General del Poder Judicial y la Administración Electoral, contra cuya actividad se dirija el recurso.
2. Las personas o entidades cuyos derechos e intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de
las pretensiones del recurrente.
3. Las aseguradoras de las Administraciones públicas que serán siempre parte codemandada junto con su
asegurada.
Es Administración demandada, cuando la actividad objeto de impugnación corresponda a un organismo o
corporación públicos sujetos a la fiscalización de una Administración territorial:
- el organismo o corporación fiscalizados si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.
- la Administración que ejerza la fiscalización si no aprueba íntegramente el acto o disposición fiscalizados.
7446 En materia de contratación administrativa, no tendrán la consideración de parte demandada los órganos
administrativos competentes para resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación.
Esa posición procesal de parte demandada la ostentarán las Administración favorecidas por el acto objeto de recurso,
o quienes se personen en concepto de codemandados por poder resultar afectados por la resolución que se dicte
en el procedimiento contencioso-administrativo.
En los casos en que el demandante funde sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, será parte
demandada también la Administración que la dictó, aunque de ella no proceda la actuación recurrida.
Precisiones
Dado que el procedimiento contencioso-administrativo se inicia con escrito de interposición identificando la

disposición, acto o actuación recurrida, y que la LJCA art.49 obliga a la Administración a notificar a los posibles
interesados en el plazo de 5 días la resolución, acordando remitir el expediente, conviene verificar que se ha
notificado y emplazado debidamente a todos quienes puedan resultar afectados directamente por el fallo judicial
que habrá de emitirse. Si no se produjera ese emplazamiento, el recurrente debería poner esa carencia en
conocimiento del tribunal, a fin de evitar una posible nulidad de actuaciones por indefensión de los administrados que
debieron, al menos, tener la posibilidad de personarse en el procedimiento.
7448 Sucesión en la legitimación
Con carácter general, en aquellos supuestos en que la legitimación derive de alguna relación jurídica susceptible
de ser transmitida, el causahabiente podrá suceder en cualquier estado del proceso al causante sin que, en ningún
caso, se produzca la retroacción de lo actuado.
7450 Representación y defensa de las partes
Cuando las partes actúen ante un órgano unipersonal, podrán conferir su representación a un procurador, y deberán
ser asistidas en todo caso por un abogado. Si confieren su representación a un abogado, se entenderán con él todas
las actuaciones judiciales.
En las actuaciones ante órganos colegiados, las partes deberán necesariamente otorgar su representación a un
procurador y ser asistidas por un abogado.
Se ha reintroducido en la LJCA la previsión tradicional de que los funcionarios públicos puedan comparecer por
sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen
separación de empleados públicos inamovibles ( L 42/2015 disp.final 4ª ).
Cuando sea preceptivo otorgar la representación al procurador, el órgano jurisdiccional verificará de oficio si el
escrito que inicia el procedimiento o a través del cual se produce la personación de una parte, cumple el requisito de
postulación. Si no lo cumpliera, se dará plazo de subsanación de 10 días a la parte en la que concurriera el vicio.
El poder en que la parte otorgue su representación debe estar autorizado por notario, o ser conferido mediante
comparecencia ante el letrado de la Administración de Justicia. Este segundo medio de conferir la representación,
conocido como otorgamiento apud acta, debe llevarse a efecto al tiempo de la presentación del primer escrito o antes
de la primera actuación judicial.

Precisiones
El otorgamiento del poder antes de dictarse el acto impugnado no determina la inadmisibilidad del recurso, pues en
puridad jurídica, ha de distinguirse entre mandato y poder. El poder conferido legalmente tiene carácter general y
permanece mientras no se revoque.
El abogado asume la dirección técnica del recurso o de la oposición de la parte, redacta los escritos y actúa en los
trámites verbales del procedimiento. Solo podrá actuar válidamente quien sea abogado en ejercicio, salvo supuestos
excepcionales de habilitación al licenciado o graduado en Derecho.
No podrá proveerse ninguna solicitud que no lleve la firma de abogado, salvo que se trate del escrito de personación
en juicio, de solicitud de medidas urgentes con antelación al juicio, de suspensión de vistas (salvo que se funde en
causas que afecten al abogado) o cualquier otro de mera tramitación adjetiva del procedimiento.
7452 Representación y defensa de la Administración
La representación y defensa de las Administraciones públicas se rige por lo dispuesto en la LOPJ y en la Ley 52/1997 ,
de 27 de noviembre, de asistencia jurídica al Estado e instituciones públicas, además de por las normas que en el
marco de sus competencias hayan dictado las comunidades autónomas.
La intervención del Ministerio Fiscal en defensa de la legalidad que, en opinión de una parte de nuestra doctrina
administrativista, supondría una firme garantía en la defensa de la tutela judicial, solo está prevista en procedimiento
especial de protección de los derechos fundamentales, en el recurso de casación en interés de ley, en los supuestos en
que se debate la posible concurrencia de falta de jurisdicción o de competencia del órgano jurisdiccional contencioso-
administrativo, así como en los procedimientos contencioso-administrativos para la declaración judicial de extinción
de partidos políticos.
La representación y defensa del Estado y de sus organismos autónomos, así como la de los órganos constitucionales
cuyas normas internas no establezcan un régimen específico propio, corresponde a los abogados del Estado
integrados en el eervicio jurídico del Estado.
La representación y defensa de las Cortes Generales, del Congreso de los Diputados, del Senado y de la Junta
Electoral General Central corresponde a los letrados de las Cortes Generales.
La representación de la Administración del Estado tiene carácter exclusivo. Solo con carácter excepcional podrá
encomendarse la representación y defensa a un abogado en ejercicio, con autorización del Ministerio de Justicia,
a propuesta motivada del titular del departamento ministerial interesado y previo informe del abogado General del
Estado-director del servicio jurídico del Estado.
La representación y defensa de las comunidades autónomas y de las entidades locales corresponde a los letrados
de sus respectivos servicios jurídicos, pero no es excluyente puesto que se admite expresamente ( LOPJ art.551.3 )
que designen abogado colegiado que las represente y defienda.
I. Actuación del abogado en las distintas fases del proceso
7454 1. Como project manager legal 7456

2. En el inicio del procedimiento 7458
3. En la redacción de la demanda 7466
4. Ante los actos de trámite 7476
5. Ante la prueba 7480
6. Ante la fase de vista y conclusiones 7482
7. En el procedimiento abreviado 7484
1. El abogado como project manager legal
7456 El abogado, como director del procedimiento, y como consecuencia de buscar la mejora de la efectividad
y competitividad, al igual que se realiza en otros ámbitos profesionales, ha de adoptar y adaptarse a nuevas
metodologías, herramientas y soluciones.
A través de las técnicas de gestión de proyectos desarrolladas en otros ámbitos aplicados a los procedimientos
surge lo que en la práctica se denomina el «legal project management» (LPM), que tienen como fin potenciar la parte
comercial de la práctica jurídica, tratando de optimizar los mecanismos de negocio y de prestación de servicios en
el asesoramiento del caso.

Al gestionar cualquier procedimiento, el abogado del siglo XXI tiene que estar formado en una serie de habilidades,
distintas del ámbito exclusivamente jurídico, para que vea y trate cada asunto legal como un proyecto, lo cual permite
dar a la gestión del mismo una dimensión estratégica, técnica y organizativa, alineada no solo con sus intereses sino
también con los del cliente.
Por ello, antes de realizar cualquier tipo de actuación legal es necesario hacer un análisis previo del asunto y tener
las siguientes habilidades:
- comprender las necesidades del cliente, sus expectativas y objetivos;
- desarrollar un proyecto que defina un acuerdo sobre el alcance del trabajo que se realizará sobre un tema;
- ser capaces de desarrollar un presupuesto o estimado para un asunto legal;
- analizar los riesgos asociados con el proyecto y explicárselos al cliente;
- ser capaces de manejar el trabajo legal de acuerdo a lo presupuestado;
- monitorizar el caso o asunto a lo largo de su desarrollo para determinar cuándo hay cambios en sus intereses,
alcance, riesgos y otros elementos críticos.
- evaluar el caso o asunto al cierre del mismo para determinar las lecciones aprendidas y ser capaces de tomarlas
en cuenta para el futuro.
2. El abogado en el inicio del procedimiento
7458 Al iniciar un nuevo proyecto o asunto de índole contencioso-administrativo, hay que tener en cuenta que la LJCA
regula un procedimiento común de primera o única instancia que responde básicamente a un patrón revisor de los
actos administrativos, y regula además tres procedimientos especiales:
- el procedimiento de protección de derechos fundamentales;
- la cuestión de ilegalidad sobre preceptos reglamentarios; y
- el procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos.
Sentado lo anterior, nos centraremos en el procedimiento administrativo común, y las actuaciones prácticas que ha
de realizar el abogado en el mismo desde un punto de vista práctico, teniendo en cuenta que el procedimiento se
inicia de forma diferente según los diversos tipos de conflicto que puedan tener lugar.
7460 Proceso de lesividad
(LJCA art.43)
El proceso de lesividad es aquel en el que la Administración autora de algún acto pretende demandar su anulación
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero para ello deberá declararlo lesivo para el interés público.
El recurso de lesividad se iniciará por demanda a la que se acompañará la declaración de lesividad ( LPAC art.107 )
y el expediente administrativo.
En los procedimientos entre Administraciones públicas no cabe interponer recurso en vía administrativa. Sin
embargo, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla
previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material,
o inicie la actividad a la que esté obligada ( LJCA art.44 ).
El plazo para interponer recurso de lesividad será de 2 meses a contar desde el día siguiente a la fecha de la
declaración de lesividad.
El recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo a la LJCA art.56.1 , que fijará con precisión la
persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán en todo caso la
declaración de lesividad, el expediente administrativo y, si procede: los documentos previstos en la LJCA art.45.2 .
Dependiendo de a quien se represente, bien a la Administración demandante, bien a la Administración demandada
o bien al interesado o interesados en el acto, las actuaciones del abogado de cada una de las partes pueden variar,
con independencia de ello es esencial que el abogado determine desde el primer momento un calendario del
procedimiento con los plazos previstos en los distintos actos judiciales y corroborarlos con las distintas disposiciones
legales.
Precisiones

La declaración de lesividad de actos anulables se regula en la LPAC art.107 .
7462 Recurso contencioso-administrativo común
Es aquel que comienza a instancia de particulares contra la Administración.
El mismo ha de iniciarse mediante la redacción de un escrito de interposición reducido a citar la disposición, acto,
inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el
recurso ( LJCA art.45.1 ). Se acompañarán al escrito de interposición conforme a la LJCA art.45.2 :
1. Documento que acredite la representación del compareciente;
2. Documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido otro por herencia
o por cualquier otro título;
3. Copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran o indicación del expediente en que haya
recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado.
4. Documento que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas
con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación.
No siempre es necesario iniciar el proceso mediante el escrito de interposición. Este trámite no es necesario en el
recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que no existan terceros interesados
que podrá iniciarse también mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o conducta impugnados y
se razonará su disconformidad a Derecho, acompañando los documentos anteriormente señalados.
El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de 2 meses contados desde el día siguiente al
de la publicación de la disposición impugnada o al de la notificación o publicación del acto que ponga fin a la vía
administrativa, si fuera expreso. Si el acto no fuera expreso, el plazo es de 6 meses y se contará ( LJCA art.46 ):
- para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su norma
específica, se produzca el acto presunto;
- si media recurso de reposición, desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso
potestativo de reposición o aquel en que este deba entenderse presuntamente desestimado;
- en el caso de proceso de lesividad, a contar desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
7464 Estructura y redacción del escrito de interposición
El escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo es un escrito de sencilla redacción en el que se
anuncia que se va a interponer el mismo con el fin de anular un acto administrativo. La estructura básica del escrito
es la siguiente:
1. Encabezamiento. Dependiendo del órgano administrativo que dictó el acto o de la materia que verse el
procedimiento, se tendrá que dirigir a la sala de lo contencioso-administrativo del órgano judicial que corresponda
(juzgado, tribunal superior de justicia, Audiencia Nacional o Tribunal Supremo).
2. Apoderamiento. El procurador es quien ostenta la representación en el procedimiento, el abogado es quien dirige
el mismo. Su apoderamiento se ha de realizar bien mediante escritura de poder o bien mediante apud acta.
En el supuesto de que el cliente sea una entidad mercantil será necesario, además, certificado del acuerdo del
órgano de administración de la misma en el que acredite el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar
acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación de acuerdo con lo
dispuesto en el LJCA art.45.2.d) .
3. Cuerpo. Se ha de citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne.
Asimismo, se indicará cuál es la cuantía del procedimiento, con independencia de que posteriormente se volverá a
manifestar mediante otrosí en la demanda, dado que la misma puede variar como consecuencia de hechos nuevos
que puedan tener lugar mientras se tramita el procedimiento.
4. Suplico. Solicitar que se tenga por interpuesto el recurso ( LJCA art.45.1 ), se admita junto con los documentos
que se acompañan y reclamar el correspondiente expediente administrativo para poder interponer la correspondiente
demanda.
3. El abogado en la redacción de la demanda
7466 Tras los trámites de interposición, reclamación del expediente, emplazamiento, y personación, la LJCA establece un
trámite de admisión para rechazar sin discusión las acciones más evidentemente infundadas.

El juez, si lo considera necesario, declarará no haber lugar a la admisión del recurso cuando constare de modo
inequívoco y manifiesto la falta de jurisdicción o la incompetencia del juzgado o tribunal, la falta de legitimación del
recurrente, haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación, o haber caducado el plazo
de interposición ( LJCA art.51.1 ).
7468 Causas de inadmisibilidad
Pueden producirse las siguientes cuando se:
- hubieran desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales por sentencia firme ( LJCA art.51.2 ).
- impugne una actividad material constitutiva de vía de hecho, si fuera evidente que la actuación administrativa se ha
producido dentro de la competencia y en conformidad con las reglas del procedimiento legalmente establecido.
- impugne la no realización por la Administración de sus obligaciones si fuera evidente la ausencia de obligación
concreta de la Administración respecto de los recurrentes ( LJCA art.51.3 ).
Por ello, el abogado tiene que estar bien atento y analizar si se pueden producir dichas causas antes de la
interposición.
Recibido el expediente administrativo en el Juzgado o Tribunal y comprobados, y en su caso completados, los
emplazamientos, se pasa el expediente al recurrente para que formalice la demanda en el plazo de 20 días.
El abogado tiene que analizar bien el expediente dado que si el mismo no está completo, se podrá solicitar, dentro del
plazo para formular la demanda o la contestación, que se reclamen los antecedentes para completarlo con suspensión
del plazo correspondiente.
En ocasiones puede ocurrir que el expediente administrativo se haya extraviado o tarde en llegar. Ante tales
circunstancias, cabe la posibilidad de solicitar al juzgado o tribunal que se le conceda el plazo para formalizar la
misma, quedando a salvo el derecho a formular alegaciones en el supuesto de que llegara el expediente tras la
formalización de la demanda ( LJCA art.53 ).
En la demanda se consignarán, con la debida separación, los hechos, fundamentos de Derecho y las pretensiones
que se deduzcan, en justificación de los cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no
planteados ante la Administración ( LJCA art.56.1 ).
7470 Estructura del escrito
Sirve de igual modo para el supuesto del abogado como defensor de la parte actora o como defensor de la parte
demandada:
1. Encabezamiento. Tras la presentación del escrito de interposición en el órgano judicial que corresponda, en el
supuesto de que sea admitido se producirá un reparto en sede judicial que determinará qué sección o sala será le
encargada de resolver el asunto y que número de procedimiento le va corresponder.
Facilitados estos datos, a la hora de redactar la demanda habrá que señalar que se dirige el escrito a dicho órgano
judicial asignado y señalar el número de procedimiento sobre el que versa el escrito de demanda.
2. Apoderamiento. Quien actúa y quien tiene la representación procesal durante todo el procedimiento es el
procurador bajo la dirección letrada del abogado.
3. Hechos. Tras señalar que ya se ha recibido la correspondiente notificación del juzgado o tribunal emplazando para
formalizar la demanda en el plazo de 20 días, se manifiesta que se formaliza la misma dentro de dicho plazo y en
su caso manifestando que se devuelve el expediente administrativo, sobre los hechos.
Los hechos han de ser redactados de manera clara y precisa, y siempre que se puedan acreditar aportando algún
tipo de prueba, manifestar que se aporta o que se acompaña como prueba documental.
7472 4. Fundamentos de derecho Tras relatar los hechos se manifiesta que a los mismos le son de aplicación los
correspondientes fundamentos de derechos clasificándose en procesales y materiales.
- Procesales: donde se hace referencia entre otras cosas a la jurisdicción, competencia, tipo de procedimiento por
el que se ha de tramitar, legitimación y representación.
- Materiales: donde el abogado desarrolla las pretensiones y las fundamenta bien con legislación, doctrina o
jurisprudencia.
En ocasiones es recomendable comenzar con una cuestión previa a modo de introducción, desarrollando cada
pretensión por epígrafes debidamente numerados, y en el supuesto de que el escrito sea muy extenso, es
recomendable terminar con un apartado de conclusiones recapitulando todo lo anterior.

Es fundamental que la redacción sea clara y precisa para facilitar la labor del juez en la comprensión de los hechos
y fundamentos de derecho, y resaltar bien utilizando la cursiva, o bien utilizando la negrita o negrita y subrayado
aquellos aspectos que uno considera primordiales o relevantes para llamar la atención del juez.
5. Suplico. Tras redactar lo anterior y exponer las pretensiones que uno pide a lo largo de los fundamentos de
derecho, se tiene que redactar el suplico de la demanda.
En ocasiones se da la circunstancia que el letrado omite pedir alguna cuestión en el suplico de la demanda que sí
ha manifestado en el cuerpo del escrito y que el juez no tomará en consideración por no haberse pedido.
Por ello es recomendable que el suplico se redacte bien al principio para tenerlo presente durante la redacción
del escrito o bien al final siempre y cuando se hayan finalizado los fundamentos de derecho con el epígrafe de
conclusiones recopilatorio de todo lo expuesto en el cuerpo de la demanda.
En esencia, lo que se va a solicitar es la nulidad o anulabilidad de un acto o disposición administrativa, por ello se
ha de pedir siempre que sea posible la nulidad del mismo y subsidiariamente la anulabilidad.
Habrá que solicitar de igual modo, y en su caso, que se emita una nueva resolución ajustada en derecho que
sustituya la anterior y que en esencia sea conforme a nuestras pretensiones.
Además habrá que solicitar, en su caso, la indemnización que corresponda más los intereses generados.
7474 6. Otrosíes. A través de los otrosíes se han de solicitar pretensiones accesorias a las principales desarrolladas
en el cuerpo de la demanda.
a) Cuantía. Con independencia de que en el escrito de interposición ya se hubiera hecho manifestación al respecto,
la cuantía se determinará mediante otrosí ( LJCA art.40.1 ).
La cuantía viene determinada por el valor económico de la pretensión objeto del mismo ( LJCA art.41.1 ).
b) Recibimiento del pleito a prueba. Solamente se podrá pedir el recibimiento del proceso a prueba por medio de
otrosí, en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones complementarias ( LJCA art.60.1 ).
En dichos escritos deberán expresarse de forma ordenada los puntos de hecho sobre los que haya de versar la
prueba y los medios de prueba que se propongan.
Cabe la posibilidad de que el actor pueda pedir por otrosí en su demanda que el recurso se falle sin necesidad
de recibimiento a prueba ni vista o conclusiones. Si la parte demandada no se opone, el pleito será declarado
concluso para sentencia. Las partes demandadas podrán formular dentro de los primeros 5 días de plazo para
contestar la demanda, alegaciones previas sobre inadmisibilidad, referidas a los motivos que pudieran determinar
la incompetencia del órgano jurisdiccional o la inadmisibilidad del recurso.
c) Subsanación de errores. De igual manera que se realiza en el procedimiento civil, y teniendo en cuenta que
la LEC tiene carácter supletorio respecto a la LJCA, es recomendable señalar mediante otrosí que es voluntad
expresa cumplir con todos y cada uno de los requisitos exigidos para la validez de los actos procesales y si por
cualquier circunstancia se hubiera incurrido en algún defecto, ofrecer desde su subsanación de forma inmediata y a
requerimiento del mismo, todo ello a los efectos prevenidos en la LEC art.231 .
En el supuesto de que el abogado represente a la parte demandada, la contestación a la demanda, esta ha de
contestarse en el plazo de 20 días, y el escrito tiene la misma estructura formal de la demanda: separación de hechos
y fundamentos de derecho, y las mismas reglas sobre acompañamiento de documentos que rigen para aquella son
aplicables a la contestación.
4. El abogado ante los actos de trámite
7476 Desde el inicio del procedimiento hasta su conclusión final, el abogado va a recibir constantemente comunicaciones
del Juzgado o Tribunal que serán notificadas en general por el procurador, y en el supuesto de que la postulación fuera
preceptiva, directamente. Es necesario disponer del sistema Lexnet, que es el sistema de comunicación electrónica
por el que el que desde el 1-1-2016 se hacen las comunicaciones y se entregan los documentos con firma electrónica.
7478 Tareas al recibir las resoluciones
Al recibir las resoluciones el abogado tiene que realizar las siguientes:
1. Análisis de las distintas resoluciones:
- que efectivamente la resolución se corresponde con el número de procedimiento que corresponde;
- de la parte dispositiva y de lo que se acuerda, se resuelve o se dicta; y
- si se establece o no modo de impugnación y, en su caso, plazo para impugnar o hacer alegaciones.

2. Cómputo de plazos para el impulso:
• Debemos anotar la fecha de recepción o notificación del documento que corresponda.
• En ocasiones el procedimiento puede ser lento, por ello es necesario llevar los expedientes al día y un calendario
fijando el tiempo que está durando el procedimiento, teniendo además en cuenta la fecha de la última notificación.
• Ante la paralización del procedimiento y dependiendo de si estamos en primera o segunda instancia, por el
transcurso del plazo de 2 o un año desde la última notificación se puede tener por abandonado el procedimiento
( LEC art.237 ).
Por ello, y dependiendo de lo que mejor convenga para los intereses del cliente en el procedimiento habrá que
impulsar o no las actuaciones procesales.
3. Alegaciones. Durante la recepción de los distintos documentos o notificaciones, lo habitual es que se puedan
formular alegaciones y se establezca un plazo para ello.
Si no hay que hacer alegación alguna, y de cara a agilizar el procedimiento, es recomendable así manifestarlo, no
dejando transcurrir mucho del plazo previsto para ello.
Ante la recepción de los distintos documentos, y con independencia de que en ocasiones se establezca que no cabe
impugnación de los mismos, en el supuesto de que exista un error material destacado o cualquier otra circunstancia
notoria, siempre es recomendable ponerlo de manifiesto para que así conste en el expediente y, en su caso, hacerlo
valer en un ulterior recurso.
Con independencia de lo anterior, en todo caso es recomendable mantener al cliente informado de cada actuación
procesal que tenga lugar y comunicarle la estrategia de defensa a seguir.
5. El abogado ante la prueba
7480 En la prueba rige, como en el proceso civil, el principio dispositivo de forma que el recibimiento del proceso a prueba
se solicita por medio de otrosí ( LJCA art.60 ), en los escritos de demanda y contestación y en los de alegaciones
complementarias.
La disponibilidad de las partes sobre la prueba queda, no obstante, rebajada por el amplio margen reconocido al
juez para decidir la apertura del periodo probatorio, condicionado a una valoración judicial que versará sobre dos
circunstancias:
- que exista disconformidad en los hechos; y
- que estos fueran de trascendencia para la resolución del pleito.
Además, y al margen de la voluntad de las partes, el juez puede acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer
la práctica de cuantas estime pertinentes para la más acertada decisión del asunto ( LJCA art.61 ).
La prueba se desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el proceso civil, disponiéndose de
un plazo de 30 días para practicarla.
6. El abogado ante la fase de vista y conclusiones
7482 El proceso contencioso-administrativo termina con una fase de recapitulación y valoración de lo actuado, cuya
existencia se remite a la voluntad de las partes, pues estas podrán solicitar en la demanda y en la contestación que se
celebre vista, que se presenten conclusiones o que el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia
( LJCA art.62.1 ).
En el acto de la vista, se dará la palabra a las partes por su orden para que de forma sucinta expongan sus
alegaciones ( LJCA art.63.2 ).
Cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presentarán unas alegaciones sucintas acerca de los
hechos, la prueba practicada y los fundamentos jurídicos en que apoyen sus pretensiones en el plazo de 10 días, sin
que puedan plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación ( LJCA
art.64 ).
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el juez o tribunal declarará que el pleito ha quedado concluso
para sentencia, salvo que haga uso de la facultad de acordar determinadas pruebas para mejor proveer, en cuyo
caso dicha declaración se hará inmediatamente después de que finalice la práctica de la diligencia o diligencias de
prueba acordadas.

7. El abogado en el procedimiento abreviado
7484 Para los recursos que se deduzcan en las materias de que conozcan los juzgados de lo contencioso-administrativo,
cuando su cuantía no supere los 30.000 euros o se trate de cuestiones de personal que no se refieran al nacimiento o
extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera, la Ley prevé un proceso rápido, articulado
en torno a los principios de concentración, oralidad y amplia discrecionalidad judicial ( LJCA art.78. ).
El procedimiento se iniciará por demanda, prescindiendo del escrito y trámite de interposición, a la que se acompañará
los documentos establecidos para acompañar el escrito de interposición, que el juez, previo examen de su jurisdicción
y de competencia objetiva, trasladará al demandado y citará a las partes para la celebración de la vista, con indicación
de día y hora, y ordenará a la Administración demandada que remita el expediente administrativo.
Recibido el expediente administrativo, el juez lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para
que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista. Si las partes no comparecieren, o lo hiciera solo el demandado,
se tendrá al actor por desistido del recurso, y se le condenará en costas; y si compareciese solo el actor, se proseguirá
la vista en ausencia del demandado.
7486 Procedimiento en sala
El esquema básico del procedimiento es el siguiente:
1. Comenzará la vista dando el juez la palabra a la parte actora, que expondrá brevemente los fundamentos de lo
que pida o simplemente, según el caso, se ratificará en su demanda.
2. A continuación el juez dará la palabra al demandado, que podrá interponer cuantas excepciones considere
convenientes, contestará a la demanda y señalará también cuales son los hechos controvertidos, para finalizar
solicitando el recibimiento del pleito a prueba. Si se ha planteado alguna cuestión de previa resolución, el juez dará
la palabra a la otra parte para que conteste y posteriormente la resolverá. Contra dicha resolución cabe interponer
recurso de reposición y, en su caso, protesta.
3. Se concederá la palabra al actor para que proponga la prueba que estime conveniente (documental, interrogatorio
de parte, interrogatorio de testigos, reconocimiento judicial, etc.) y a continuación el demandado propondrá prueba
en los mismos términos que la parte actora. Se aporta en este acto hoja de prueba con dicha relación.
4. A continuación el juez admitirá o denegará la prueba propuesta (aquí pueden coexistir distintas prácticas forenses,
pues habrá juzgados que resolverán la proposición de prueba del actor antes de que el demandado proponga la
suya). Dicha resolución solo podrá ser objeto de protesta.
5. Se practicará la prueba admitida por su orden, comenzando por la propuesta admitida por la parte actora y
continuando con la propuesta y admitida por el demandado, y ello en cada uno de los distintos medios de prueba
admitidos.
6. En su caso, pues la ley no lo prevé, el juez podrá conceder la palabra a las partes para que formulen sus
conclusiones (aunque generalmente este último trámite solo tendrá lugar cuando así lo estime el juzgado). No está
de más que el abogado pregunte el juez, al inicio de la vista, si va a dar la palabra para conclusiones al final del
acto; pues en caso afirmativo el abogado puede ser más parco en el análisis inicial (explicación de la demanda y la
contestación) y reservar para la fase de conclusiones algunas explicaciones que después de haberse practicado la
prueba pueden ilustrar más al juez para fundamentar la resolución.
7488 Posicionamiento de las partes
En la gran mayoría de los juzgados la parte actora se sentará a la derecha del juez y la parte demandada a su
izquierda. Cuestión distinta ocurre en los incidentes, donde hay más variedad. Dependerá del juzgado en el que
se vaya a celebrar la vista y, así, en algunos, el recurrente o impugnante (demandado principal) tomará el asiendo
como si se tratara del actor (ya que es el que promueve el incidente) y el recurrido (demandante principal pero el que
sufre el incidente) tomará el asiento del demandado. Aunque lo más habitual será no alterar el orden natural y seguirá
siendo el actor principal el que, en principio, comenzará su alegato.
7490 Actuación en sala
Los pasos a seguir son los siguientes:
1. Comenzará la vista dando el juez la palabra a la parte actora, que expondrá los fundamentos de lo que pida o
podrá simplemente ratificar su demanda, pero sería conveniente que fijara de manera sucinta los hechos relevantes
del pleito ( LJCA art.78.6 ). Aunque será también en ese momento en el que deberá formular cualquier alegación
complementaria que estime conveniente: por ejemplo manifestar algún hecho nuevo como nueva jurisprudencia por
sentencias que han sido dictadas en supuestos idénticos y que se aportan en el acto a efectos ilustrativos; poner

de manifiesto la comparecencia de algún testigo esencial y, por tanto, solicitar la suspensión, en definitiva, poner en
conocimiento del juzgado y de la parte contraria cualquier cuestión que estos deban conocer.
El abogado antes de empezar a hablar debe pedir siempre la venia. Es una costumbre forense que sigue estando
en práctica. La fórmula más general será, después de que el juez nos dé la palabra, comenzar nuestra primera frase
diciendo «Con la venia, señoría».
A continuación, el abogado de la parte actora deberá fijar con claridad los hechos relevantes en que fundamente
las pretensiones de su cliente.
Terminará el abogado su intervención solicitando el recibimiento del pleito a prueba.
2. A continuación el juez dará la palabra al demandado, quien, en este tipo de procesos, será en ese momento
cuando podrá interponer cuantas excepciones de carácter procesal a su derecho convengan, que se resolverán en
el mismo acto ( LJCA art.78.7 ). Contestará a la demanda interpuesta, es decir, dará, de forma clara y precisa, las
razones de su oposición y se pronunciará sobre la documental aportada de contrario. También sería deseable que en
este momento fijara los hechos relevantes y señalara cuales son los controvertidos, pues sobre estos se propondrá
la prueba. Para finalizar, solicitará el recibimiento del pleito a prueba.
El orden de su intervención sería el siguiente:
- alegar las excepciones;
- contestar a la demanda; y
- pedir el recibimiento del pleito a prueba.
Precisiones
Si el juez pasa a la fase de proposición de prueba y creemos que es necesaria la fijación de los hechos
controvertidos se hará saber así al juez. De tal modo que no estará de más que el abogado al que pueda
interesar advierta al Juez de la necesidad de concretar esta fase más o menos del tenor siguiente: «señoría creo
conveniente, a los efectos de delimitar mi proposición de prueba, que la parte contraria manifieste qué hechos
considera controvertidos o, en su caso, muestre su conformidad con los que considera esta parte».
La mayoría de los jueces accederán a ello por ser una petición sensata y razonable. Todo lo que pueda quedar
probado por aquiescencia de las partes se traduce en economía procesal al evitar la práctica de prueba inútil y
motivación innecesaria en sentencia.
Es recomendable para los abogados llevar preparado una hoja de vista con el esquema del procedimiento y guión
de las ideas principales que se van a desarrollar en el juicio.
7492 3. Una vez que haya terminado el demandado su exposición, el juez volverá a conceder la palabra al actor para
que proponga la prueba que estime conveniente. Facilitará mucho su proposición y admisión si previamente se
han concretado los hechos controvertidos, en el mismo modo y forma como se hace en la audiencia previa del
procedimiento civil; pues a efectos prácticos clarifica mucho la proposición de la prueba y su posterior admisión. Se
recomienda aportar en este acto hoja de prueba con dicha relación.
El orden deseable de proposición de prueba sería el siguiente:
a) Documental por reproducida y, en su caso, más documental que se aporta en ese acto y que deberá cumplir los
requisitos para su admisión
b) Interrogatorio de parte -del contrario- (no podemos pedir el interrogatorio de nuestro propio cliente, pero sí de
algún colitigante con los que exista conflicto de intereses).
Las partes procesales tienen la obligación de comparecer personalmente a la vista y generalmente así se hace constar
en la citación para la vista ( LEC art.440.1, párrafo segundo, en relación con el art.442 ), ya que su incomparecencia
podría dar lugar a la aplicación de la LEC art.304 (tenerlo por confeso).
c) Interrogatorio de los testigos, que habrán sido traídos por la parte o bien se habrá solicitado por el juzgado que
hayan sido citados al acto del juicio -citación que no implica su admisión-. La prueba testifical deberá ser admitida (a
pesar de la citación) en el acto de la vista. En el caso en que la parte haya pedido auxilio judicial para la citación
de unos testigos y el juzgado lo haya acordado, no significa que la prueba se haya admitido, pues la proposición y la
admisión de prueba deben efectuarse y resolverse en el acto de la vista.
d) La intervención del perito en el acto de la vista. El demandado podrá aportar también la pericial en el acto de
la vista.
El resto de pruebas que se pueden pedir serán bastante inusuales: reconocimiento judicial o reproducción de una
grabación, aunque, por supuesto, también se podrán proponer y admitir, en su caso.

7494 4. El juez admitirá o denegará la prueba propuesta. Se establece que el juicio verbal no se admitirá el planteamiento
de ninguna cuestión incidental una vez admitida la prueba propuesta ( LEC art.393 ).
Frente a la denegación o a la admisión de la prueba tan solo cabe protesta ( LEC art.446 ), y esa es la interpretación
que hacen la mayoría de los juzgados, al ser una regulación específica que prevalece sobre la general. Sin embargo,
no será la tónica general, pues algunos tribunales admiten el recurso de reposición al considerar de aplicación la
LEC art.285 al juicio verbal.
La base del recurso en caso de denegación será la LEC art.281 en relación con la Const art.24 , manifestando su
necesidad para esclarecer los hechos; si se admite o se desestima, y dependiendo de la posición del abogado no se
debe olvidar formular la oportuna protesta, a efectos de la segunda instancia ( LEC art.446 y 454 ).
5. Práctica de la prueba propuesta y admitida. En el supuesto de que alguna de las pruebas admitidas no pudiera
practicarse, en ese acto, se podrá solicitar que el juicio se interrumpa. El juez resolverá sobre la solicitud, que podrá
ser recurrida en reposición.
6. Conclusiones. A diferencia de lo que ocurre con la LEC, que no prevé un trámite de conclusiones para el juicio
verbal, y sin perjuicio de que haya órganos judiciales que las admiten y otros que no, la LJCA sí que prevé dicho
trámite. Así se señala que tras la práctica de la prueba, si la hubiere, y, en su caso, de las conclusiones, oídos los
letrados, las personas que sean parte en los asuntos podrán, con la venia del Juez, exponer de palabra lo que crean
oportuno para su defensa a la conclusión de la vista, antes de darla por terminada ( LJCA art.78.19 ).
No obstante lo anterior, y dado que hay jueces que no lo van a admitir es recomendable solicitarlo al inicio de
la exposición de los hechos y fundamentos de derecho. En ocasiones, los jueces lo llamarán fase de informe, por
llamarse así en la práctica penal.
Finalizada la vista el juez dictará sentencia en el plazo de 10 días desde que se celebró la misma ( LJCA art.79.20 ).
J. Prueba
7496 1. Concepto de prueba 7498

2. Contenido 7502
3. Principios probatorios 7506
4. Procedimiento probatorio 7512
5. Medios de prueba 7520
6. Valoración de la prueba 7534
1. Concepto de prueba
7498 La prueba se define por la doctrina como «todo medio empleado por las partes con el fin de aclarar aquellos hechos
que guarden relación con la tutela judicial efectiva de las partes».
La prueba, dentro del proceso contencioso-administrativo, se complementa mediante la aplicación supletoria del
derecho procesal civil.
La LJCA art.60.3 enuncia un criterio jurídico adecuado para fundamentar el recibimiento a prueba del proceso y para
modular la admisibilidad de los medios propuestos, al disponer que «se recibirá el proceso a prueba cuando exista
disconformidad en los hechos y estos fueran de trascendencia (...) para la resolución del pleito». A través de una
rápida interpretación del citado artículo, la práctica de la prueba encuentra su fundamento en dos circunstancias:
- la conformidad o discrepancia de las partes sobre los hechos y;
- que estos sean o no de trascendencia para el fallo.
Asimismo, también hay que tener en cuenta que la Const art.24.1 garantiza la tutela judicial efectiva de todos los
ciudadanos españoles. Por consiguiente, no se practicarán aquellas pruebas que sean estimadas de forma motivada
por el juez como pruebas impertinentes, inútiles o ilícitas, conforme a la LEC art.283 .

2. Contenido
7502 Sujeto
Por un lado, encontramos al demandante, quien propone las pruebas pertinentes así como su ulterior práctica, dado
que como establecen los principios dispositivos y de aportación de parte, las pruebas siempre son propuestas a
instancia de parte.
En general, la carga de la veracidad de la prueba que avale los hechos correspondientes a las pretensiones de
la demanda recae sobre el demandante. Además, se dispone de un plazo de 5 días para interponer un escrito de
alegaciones complementarias si a través del escrito de contestación de la demanda se deducen nuevos hechos.
Por otro lado, encontramos al demandado, quien usualmente, se opone a lo pretendido por el demandante mediante
la contestación de la demanda, argumentando las razones, tanto de hecho como de derecho, que justifican la postura
que defiende.
Precisiones
Respecto a las demás partes, en el procedimiento administrativo, si la Administración pública interviene, bien como
demandante o bien como demandada, la asistencia letrada será efectuada por un abogado del estado.
7504 Régimen jurídico
El régimen de práctica de la prueba encuentra un doble marco, un marco material por un lado, y un marco formal,
por el otro:
1. Respecto al marco material, la solicitud de las pruebas debe hacerse expresando ordenadamente los puntos de
hecho sobre los que versará la misma, así como los medios de prueba a través de los cuales el solicitante se va
a hacer valer.
2. En cuanto al marco formal, el recibimiento a prueba debe solicitarse mediante otrosí en el escrito de demanda y
en el escrito de contestación, así como en los escritos de alegaciones complementarias.
Precisiones
Si a través de la contestación de la demanda se descubren nuevos hechos para la resolución del pleito y el recurrente
no hubiese solicitado el recibimiento del proceso a prueba en la demanda, puede solicitarlo dentro de los 5 días
siguientes a aquel en el que se le haya dado traslado de la misma, con indicación también en este caso de los puntos
de hechos y las pruebas que se proponen.
3. Principios probatorios
7506 Son el conjunto de principios fundamentales que garantizan la correcta aplicación del procedimiento de práctica de
la prueba. Los principios probatorios se dividen a su vez en principios constitucionales y principios legales.
7508 Principios probatorios constitucionales
Entre los que analizamos están los principios de:
1. Buena fe: principio básico al que deben ajustarse todas las partes del procedimiento. Es un principio que determina
el ejercicio de los derechos conforme a una serie de exigencias jurídico-sociales. La doctrina distingue tres tipos
de buena fe:
a) Buena fe exoneradora, en el sentido de que el causante de daños y perjuicios a un tercero ni obró con dolo ni
actuó negligentemente.
b) Buena fe como fumus bonis iuris , es decir, apariencia de buen derecho que rige las relaciones entre particulares
y la Administración.
c) Buena fe como modelo de conducta por el cual deben regirse los particulares. Significa que la buena fe rige
las relaciones entre los ciudadanos y la Administración pública en un Estado social y democrático de Derecho, y
proporciona el marco de actuación de los particulares en sus relaciones con los poderes públicos administrativos,
caracterizado por las notas de previsibilidad y seguridad jurídica, contempladas en la Const art.9 y 103 .

2. Diligencia probatoria: principio en el cual se exige a las partes que sean diligentes cuando se practiquen las
pruebas.
3. Igualdad de partes: principio mediante el cual las partes gozan de idénticos medios de litigación y derechos.
4. Desestimación motivada de las pruebas: en orden a garantizar la tutela judicial efectiva de las partes, los jueces o
tribunales deben en todo momento motivar la inadmisión de la prueba, y que dicha desestimación se base en motivos
reales, es decir, la prueba jamás debe desestimarse por motivos arbitrarios.
5. Tutela judicial efectiva y defensa: que garantiza el derecho de libertad de acceso a los jueces y tribunales ( Const
art.24.1 ). Ello se manifiesta en cinco elementos:
- la capacidad para dirigirse al órgano judicial competente;
- la admisión de cualquier tipo de pretensión;
- el costo de los procesos no puede ser un obstáculo;
- el derecho a obtener una sentencia que ponga fin al litigio suscitado en la instancia adecuada y que dicha sentencia
sea ejecutada; y
- el derecho a entablar los recursos legales oportunos.
Ahora bien, este principio también contiene el derecho a un proceso público y con todas las garantías así como
la obligación constitucional de colaborar con la justicia que tienen todos los españoles.
7510 Principios probatorios legales
Distinguimos los principios de:
1. Economía procesal: es un principio cuyo objeto es garantizar que las actuaciones procesales se efectúan con la
mayor diligencia y eficacia posibles.
2. Preclusión debilitada: la Administración en un procedimiento judicial goza de plazos de preclusión más
razonables.
3. Contradicción: en todo proceso los actos de una de la partes deben efectuarse ante la otra parte con el fin de
evitar la indefensión.
4. Unidad de acto: todas las actividades probatorias deben efectuarse en un solo acto. Ello quiere decir, que la
práctica de las distintas pruebas se entenderá concentrado en un solo acto procesal, tal y como postula la LEC
art.290 . Sin embargo, hay excepciones a este principio como, por ejemplo, las pruebas anticipadas.
4. Procedimiento probatorio
7512 El proceso de práctica de la prueba en el proceso contencioso-administrativo se remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil.
7514 Recibimiento a prueba
En primer lugar, se recibe el proceso a prueba propuesta por alguna de las partes. Asimismo, el juez o tribunal, puede
practicar diligencias de oficio bien durante el trámite de recibimiento a prueba o después del mismo hasta que la
litis sea declarada conclusa y el juez disponga que el caso se vea para sentencia ( LJCA art.60 y 61 ).
Precisiones
Estas diligencias se denominan diligencias para mejor proveer.

7516 Admisión de la prueba
En segundo lugar, una vez concluido el trámite de recibimiento a prueba se establece un proceso de práctica de las
pruebas de 30 días. En ese período de tiempo el juez decidirá qué pruebas se estimarán y cuales no. La admisión
de la prueba depende de la trascendencia de los hechos y de que los mencionados hechos sean dudosos y objeto de
debate entre las partes litigantes. En razón de lo expuesto previamente, se inadmitirán en todos los casos, las pruebas
prohibidas por la Ley, las pruebas que aborden cuestiones de derecho en vez de hecho, los hechos intrascendentes,
los hechos reconocidos por la Administración y los hechos notorios.
Por último, la estimación o desestimación de la prueba ha de efectuarse mediante auto motivado.

Precisiones
Son hechos notorios aquellos conocidos por la generalidad de las personas, en un lugar y en un momento
determinado. La jurisprudencia los ha definido como aquellos hechos, también llamados de fama pública, que por
pertenecer a la vida social o a la historia, son conocidos y tenidos por ciertos por una generalidad de personas ( TS
17-5-83, EDJ 2935 ; 12-6-07).
7518 Práctica de la prueba
En el procedimiento contencioso-administrativo se efectuará de conformidad con las normas generales de la LEC, sin
perjuicio de las particularidades que resulten de aplicación en el procedimiento contencioso-administrativo. Asimismo,
en la práctica de la prueba hay que tener en cuenta tanto los requisitos formales como el lugar donde se practica:
1. Requisitos formales: las pruebas deben practicarse de forma contradictoria, en vista pública o con publicidad.
Es necesaria la presencia de la autoridad judicial competente. Las pruebas, además, deben practicarse de acuerdo
con el principio de unidad de acto. En otro orden de cosas, las Salas podrán delegar en uno de sus magistrados
o en un juzgado de lo contencioso-administrativo la práctica de todas o algunas de las diligencias probatorias, y el
representante en autos de la Administración podrá, a su vez, delegar en un funcionario público de la misma la facultad
de intervenir en la práctica de pruebas.
2. Lugar de práctica: las pruebas deben practicarse ante el órgano jurisdiccional que conoce del proceso. Sin
embargo, hay excepciones en las cuales la prueba puede practicarse fuera de la sede judicial ( LOPJ art.268 ):
a) Fuera de España: debe solicitarse el auxilio judicial a un órgano jurisdiccional extranjero.
b) Fuera de la circunscripción del juzgado o tribunal: en ese caso debe solicitarse el auxilio judicial al órgano
judicial que posee la competencia territorial adecuada para la práctica de la prueba.
c) Si los testigos o las partes intervinientes están padeciendo una enfermedad muy grave u otra circunstancia de
fuerza mayor que les impida comparecer, el juez, junto con el letrado de la Administración de Justicia acudirá al
domicilio del sujeto para que pueda prestarles declaración.
5. Medios de prueba
7520 Interrogatorio de las partes 7522

Interrogatorio de los testigos 7524
Prueba pericial 7526
Prueba documental 7528
Reconocimiento judicial 7530
Orden de práctica de las pruebas 7532
7522 Interrogatorio de las partes
(LEC art.301 s.)
Prueba consistente en que cada parte podrá solicitar del tribunal el interrogatorio de la parte contraria sobre hechos y
circunstancias de los que tengan noticia y que guarden relación con el objeto del juicio. Un colitigante podrá solicitar el
interrogatorio de otro colitigante siempre y cuando exista en el proceso oposición o conflicto de intereses entre ambos.
Al igual que en el procedimiento civil, las preguntas del interrogatorio se formularán en sentido afirmativo y con la
debida precisión. Asimismo, la parte o el abogado de la parte que ha de responder al interrogatorio, puede impugnar
las preguntas que se le formulen, denotando que dichas preguntas sean consideradas improcedentes según el
criterio del juez o generen una situación de indefensión a la parte que ha de responder a las preguntas.
7524 Interrogatorio de los testigos
(LEC art.360 s.)
«Las partes podrán solicitar que declaren como testigos las personas que tengan noticia de hechos controvertidos
relativos a lo que sea objeto del juicio».
Serán considerados como testigos todas las personas físicas o jurídicas salvo que sean incapaces según el criterio
del CC.
Por otra parte, cuando se proponga el interrogatorio de testigos, se expresará su identidad, con indicación, en cuanto
sea posible, del nombre y apellidos de cada uno, su profesión y su domicilio o residencia.

Antes de declarar, todos los testigos deben prestar juramento o promesa de decir verdad salvo que sean menores
de edad.
Además, al igual que en el proceso civil, los testigos declararán separada y sucesivamente, por el orden en que
estuvieran consignados en las propuestas.
Por último, si las declaraciones de los testigos incurren en contradicciones entre ellos o entre los testigos y las
partes, el juez puede acordar que se efectúe un careo.
7526 Prueba pericial
(LEC art.335 s.)
Se determina que «cuando sean necesarios conocimientos científicos, artísticos, técnicos o prácticos para valorar
hechos o circunstancias relevantes en el asunto o adquirir certeza sobre ellos, las partes podrán aportar al proceso
el dictamen de peritos que posean los conocimientos correspondientes o solicitar, en los casos previstos en esta ley,
que se emita dictamen por perito designado por el tribunal».
Los dictámenes periciales se elaboran por escrito y acompañarán, respectivamente, a la demanda y el escrito de
contestación. Una vez presentados los dictámenes, al igual que en las declaraciones de testigos y de las partes, los
peritos están obligados a prometer o jurar decir la verdad y que se actuará de la forma más objetiva posible. Además
deben ratificar el contenido de su dictamen.
Una vez expuesto el dictamen del perito, la parte contraria puede contradecir el dictamen con otro u otros medios
de prueba. Sin embargo, el juez puede imponerle una sanción si su oposición al dictamen es temeraria.
En la práctica de la prueba pericial, hay una particularidad en el proceso contencioso-administrativo: «El Juez podrá
acordar de oficio, previa audiencia a las partes, o bien a instancia de las mismas la extensión de los efectos de las
pruebas periciales a los procedimientos conexos» ( LJCA art.61.5 ).
Al igual que en la declaración testifical, «todo perito deberá manifestar, bajo juramento o promesa de decir verdad, que
ha actuado y, en su caso, actuará con la mayor objetividad posible, tomando en consideración tanto lo que pueda
favorecer como lo que sea susceptible de causar perjuicio a cualquiera de las partes, y que conoce las sanciones
penales en las que podría incurrir si incumpliere su deber como perito» ( LEC art.335.2 ).
7528 Prueba documental
(LEC art.317 s.)
Son todo medio de prueba que contiene información en soporte escrito o electrónico o incluso, fotografías, dibujos
o representaciones cartográficas. Asimismo, las pruebas documentales, al igual que en el proceso civil, pueden ser
clasificadas como documentos públicos o privados.
1. Documentos públicos ( LEC art.317 ). Son documentos emitidos por una autoridad pública. Se califican como
documentos públicos:
- las resoluciones y diligencias judiciales;
- los documentos notariales;
- los dictámenes de los Corredores de Comercio Colegiados;
- las certificaciones de los Corredores de Comercio Colegiados;
- las certificaciones registrales; y
- las resoluciones y notificaciones emitidas por los funcionarios públicos y los archivos y registros de los órganos de
las Administraciones públicas o de otras entidades de Derecho público.
Los documentos públicos harán prueba plena de los hechos objeto de debate.
En el procedimiento contencioso-administrativo, hay un tipo de documento público especialmente importante, dicho
documento es el expediente administrativo, que está construido con informes, resoluciones, certificaciones,
comunicaciones y demás documentos administrativos que sirven de antecedente a la resolución administrativa, así
como las diligencias encaminadas a ejecutarla ( RD 2568/1986 art.164 ).
Asimismo, el expediente administrativo es la base sobre la cual la Administración construye sus pretensiones ante
el juez.
2. Documentos privados. Los que por exclusión no pertenecen a ninguna de las categorías previamente
mencionadas ( LEC art.317 ). Harán prueba plena de los hechos controvertidos siempre y cuando su autenticidad
no sea impugnada por la otra parte.

Precisiones
En relación al expediente administrativo, es interesante el caso en el que un juez consideró que la Administración
había actuado negligentemente al perder el expediente administrativo y, en consecuencia, declaró nulos los actos
administrativos impugnados ( TS 14-3-07).
7530 Reconocimiento judicial
(LEC art.353 a 359)
Mediante el reconocimiento judicial el juez o tribunal examina por sí mismo algún lugar, objeto o persona para el
debido esclarecimiento y apreciación de los hechos.
El reconocimiento judicial tiene lugar cuando el juez, de manera discrecional, valora que debe apreciar por sí mismo
una determinada prueba a fin de esclarecer los hechos. En cualquier caso, las partes podrán proponer al Juez o
magistrado los extremos en los que debe profundizar.
Una vez acordada la práctica del reconocimiento judicial, el letrado de la Administración de Justicia señalará con al
menos 5 días de antelación, el día y hora en el que se practicará el reconocimiento. Las partes podrán acudir junto
con el juez al reconocimiento.
Una particularidad del reconocimiento judicial viene dada por la posibilidad de practicarse de forma concurrente con
otros medios de prueba, siempre y cuando se aprecie que el reconocimiento contribuya a esclarecer los hechos.
Practicado el reconocimiento judicial, el letrado de la Administración de Justicia levantará acta en la que se anotarán
las conclusiones a las que llegó el Juez, así como las observaciones de las partes y de los peritos, si estos también
estuvieran presentes.
7532 Orden de práctica de las pruebas
(LEC art.300)
En el proceso contencioso-administrativo es análogo al del proceso civil. Se establece el siguiente orden salvo que
el Juez diga otra cosa:
1. Interrogatorio de las partes.
2. Interrogatorio de testigos.
3. Declaraciones de peritos sobre sus dictámenes o presentación de estos, cuando excepcionalmente se hayan de
admitir en ese momento.
4. Reconocimiento judicial, cuando no se haya de llevar a cabo fuera de la sede del tribunal.
5. Reproducción ante el tribunal de palabras, imágenes y sonidos captados mediante instrumentos de filmación,
grabación y otros semejantes.
6. Valoración de la prueba
7534 A la hora de valorar la prueba, el juez tiene que expresar con claridad las razones que motivan su interpretación
particular de los hechos. La apreciación de la prueba se rige por dos principios:
- de prueba libre; y
- de valoración conjunta de la prueba.
7536 Principio de prueba libre
El tribunal debe formar su convicción sobre los hechos y si estos resultan probados o no, según las reglas de la
razón y la sana crítica. Aun cuando se establecen normas sobre la valoración de algunas pruebas, estos criterios no
contradicen el principio de libre apreciación de la prueba, ya que no hay ningún medio de prueba al que el órgano
jurisdiccional competente deba atribuir un carácter prioritario, siendo únicamente el juez quien debe resolver sobre
si un hecho resulta o no probado según su buen juicio y con las reglas de la sana crítica.
7540 Principio de valoración conjunta de la prueba
La convicción del juez debe derivarse de la apreciación conjunta y ponderada de todas las pruebas practicadas sin que
pueda darse mayor prioridad a un medio de prueba en particular frente al resto. Únicamente se dará más importancia
a una prueba en particular cuando estuviese motivado por las circunstancias propias del caso y la naturaleza de los
hechos que se pretenden probar.

K. Medidas cautelares
7542 La medida cautelar es una institución de naturaleza procesal de incuestionable valor dentro de la rama del derecho
procesal, en razón de que permite a los justiciables una mayor seguridad jurídica, en el sentido de precaver que un
fallo judicial quede ilusorio o no pueda ejecutarse cabalmente. Es necesario entender que el derecho a la tutela
judicial cautelar no es más que una manifestación del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
Las medidas cautelares en el procedimiento contencioso-administrativo se regulan en la LJCA Título VI Capítulo II
(concretamente, art.129 a 136).
En estos preceptos se establecen las normas generales de las medidas cautelares, y cómo funcionan las medidas
cautelares frente a actos, frente a disposiciones generales, frente a la inactividad de la Administración, frente a la
inejecución de actos administrativos y frente a la vía de hecho, así como sus normas procedimentales.
1. Fundamento y finalidad
7544 La medida cautelar surge en el proceso contencioso-administrativo por la preocupación ante los privilegios que posee
la Administración, en especial el privilegio de la ejecutividad de los actos administrativos. Este privilegio está basado
en la Const art.103.1 que recoge el principio de eficacia que rige en la actuación administrativa.
Como consecuencia de este principio los actos de la Administración pública son ejecutivos, es decir, de inmediato
cumplimiento ( LPAC art.38 ).
Esto supone que los actos administrativos producen efectos desde la fecha en la que se dictan. Por lo tanto, su
impugnación, en vía administrativa o jurisdiccional, no suspende, de forma automática, la ejecución del acto. Este
privilegio de la ejecutividad, si bien se establece para la defensa de los intereses generales, debe ser compatible
con la tutela judicial efectiva. Es necesario entenderlo así porque la existencia de una vía administrativa, previa a la
judicial y la actual lentitud de los procesos contencioso-administrativos puede impedir que se cumpla lo que se ha
juzgado, y, entonces, desaparecería la finalidad del recurso contencioso-administrativo.
7546 El acto administrativo se comporta como un verdadero título ejecutivo. Y la Administración pública está capacitada
para ejecutar ese título ejecutivo, mientras no se anule judicialmente. En esta situación puede ocurrir que el acto esté
totalmente ejecutado cuando se dicte la resolución judicial que pone fin al proceso. Entonces, la sentencia sería inútil
porque no se puede cumplir lo que ha resuelto.
Esta situación se agrava en el proceso contencioso-administrativo porque, previamente, existe la vía administrativa.
El recurso contencioso-administrativo solo se puede interponer frente a los actos de la Administración pública que
pongan fin a la vía administrativa. Aunque también la Administración puede adoptar medidas cautelares en el
procedimiento administrativo, esta facultad queda en manos de una de las partes, de la propia Administración pública.
Precisiones
En este sentido, el TS 22-7-02, EDJ 29158 transcrita en el TS auto 16-7-04, EDJ 193895 , y reiterada en la TS
14-12-16, EDJ 228860 , expresa que «la razón de ser de la justicia cautelar, en el proceso en general, según se
refiere en la doctrina de este Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 22 de julio de 2002, EDJ 29158 , y
que se transcribe en el auto de 16 de julio de 2004, EDJ 193895 , se encuentra en la necesidad de evitar que el
lapso de tiempo que transcurre hasta que recae un pronunciamiento judicial firme suponga la pérdida de la finalidad
del proceso. Con las medidas cautelares se trata de asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso,
evitando la producción de un perjuicio de imposible o difícil reparación, como señalaba el LJCA art.122 -o, como dice
expresivamente el LJCA art.129 asegurando la efectividad de la sentencia-».
2. Características
7548 A través de la doctrina y jurisprudencia se ha resaltado constantemente que la tutela cautelar se destina a evitar
los perversos efectos de la duración del proceso, puesto que es precisamente esta duración la que determina la
necesidad de esta.
Partiendo de esa importancia de la protección cautelar en el contencioso-administrativo, se pueden apuntar las
siguientes características:
- Provisionalidad (su función cesa al dictarse el fallo de fondo).

- Instrumentalidad (es instrumento o medio del proceso y por tanto accesoria a la causa principal en la cual se dictan).
- Sumariedad (brevedad y prescindencia del proceso de cognición para su resolución dada la urgencia).
- Revocabilidad (su otorgamiento y duración depende de la situación fáctica, por lo cual es mutable).
- Inexistencia de cosa juzgada (consecuencia de la anterior).
- Adecuación (congruencia con la pretensión de fondo).
- Jurisdiccionalidad (operan dentro del proceso). Las medidas cautelares son disposiciones jurisdiccionales en aras
de proteger o precaver que el fallo de un juicio principal quede infructuoso o ilusorio en su ejecución y, por otra parte, la
efectividad del proceso jurisdiccional. Atendiendo a esta definición existen razones formales y materiales para afirmar
el carácter de jurisdiccionalidad de las medidas cautelares. Las razones formales apuntan a su finalidad, esto es, la
finalidad preponderante y fundamental está en proteger la futura ejecución de un fallo y los fallos solo pueden ser
conocidos, sustanciados y decididos por los órganos jurisdiccionales.
3. Criterios para adoptar las medidas cautelares
7550 Al analizar la regulación de las medidas cautelares ( LJCA art.129 a 136 ) nos damos cuenta de que se establecen
dos modos diferentes de tutela cautelar:
- las medidas cautelares de régimen común, que se refieren a los actos administrativos y disposiciones generales,
cuyo presupuesto procesal es el periculum in mora ( LJCA art.129 y 130 ); y
- las medidas cautelares de régimen especial, para el caso en que la actuación impugnada es la inactividad
administrativa o la vía de hecho y el presupuesto procesal para adoptarlas es el fumus boni iuris ( LJCA art.136 ).
Ambos criterios, el periculum in mora y el fumus boni iuris han de ser complementados con el criterio de ponderación
de intereses concurrentes, que concurren en cada caso y los intereses en juego, tanto los públicos como los
particulares en forma circunstanciada, según exige la LJCA art.130 .
La Jurisprudencia ha reiterado hasta la saciedad cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta
son tenues bastarán perjuicios de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella
exigencia es de gran intensidad, solo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la
ejecución del acto ( TS auto 23-3-15, EDJ 36506 , entre otros muchos).
7552 «Fumus boni iuris» o apariencia de buen derecho
Fue un criterio innovador de la LJCA respecto a los criterios tradicionales utilizados para la adopción de las medidas
cautelares. A través de este criterio se permite valorar con carácter provisional, dentro del limitado ámbito que
incumbe a los incidentes de esta naturaleza, y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, los
fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la tutela cautelar.
También se le denomina criterio de apariencia de legalidad.
Pese a que el Proyecto de Ley de la jurisdicción sí lo recogía en su art.124, tras importantes modificaciones en su
tramitación parlamentaria, la LJCA no incorporó referencia alguna a la apariencia de buen derecho como presupuesto
para el reconocimiento de la tutela cautelar. Es cierto que en la LJCA Título VI Capítulo II no se menciona la apariencia
de buen derecho», como uno de los elementos que pueden ser considerados para otorgar o denegar una medida
cautelar.
La aplicación del fumus boni iuris queda, por tanto, confiada a la jurisprudencia y al efecto reflejo de la jurisprudencia
que sí alude a este criterio. De este modo, en el procedimiento cautelar civil, la LEC se refiere a los datos,
argumentos y justificaciones documentales que el solicitante habrá de presentar y que anticipen un juicio favorable
a su pretensión ( LEC art.728.2 ).
La apariencia de buen derecho solo puede ser un factor importante, como ha indicado el TS en numerosos
pronunciamientos ( TS auto 19-5-98 y 12-11-98; 10-6-98 y 22-6-04, EDJ 63847 , entre otros muchos), para dilucidar
la prevalencia del interés público que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión debiendo, en todo caso,
concurrir la existencia de daños o perjuicios acreditados por quien solicita la suspensión.
7554 «Periculum in mora» y la ponderación de intereses
Para la adopción de la medida cautelar habrá de estarse al criterio fundamental del periculum in mora. A diferencia
del fumus boni iuris, sí está recogido expresamente en la Ley cuando establece las condiciones de aplicación para
la adopción de cualquier medida cautelar podrá acordarse «únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación
de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso» ( LJCA art.130 ). Dicho precepto es preciso

relacionarlo con el art.129 de la misma Ley, en cuanto permite a los interesado solicitar todas aquellas medidas
cautelares que «aseguren la efectividad de la sentencia».
La jurisprudencia del TS en distintos pronunciamientos advierte que en la LJCA el legislador ha apostado por el
criterio legal del denominado periculum in mora, como fundamento de las medidas cautelares, relacionándolo con la
pérdida de la finalidad legítima del recurso, que significa que de ejecutarse el acto, se crearían situaciones jurídicas
irreversibles haciendo ineficaz la sentencia que pudiera dictarse, imposibilitando el cumplimiento de la misma en sus
propios términos, con merma del principio de identidad en el caso de estimarse el recurso.
7556 Enlazando con el presupuesto del periculum in mora, la LJCA art.130 recoge también la ponderación de intereses
como criterio para la adopción de medidas cautelares.
Dicha ponderación, tal como recoge la LJCA, tendrá lugar previa valoración circunstanciada de todos los intereses
en conflicto.
El TS se ha referido al criterio de ponderación de intereses como complementario al de la pérdida de la finalidad
legítima del recurso ( TS 7-6-04). Así, se debe citar la sentencia de esta Sala, TS 10-11-03, EDJ 152845 , destacando
que «El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad
legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: «al juzgar sobre la procedencia [de
la suspensión] se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la
suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego».
En esta línea, el TS ha afirmado que el periculum in mora: «forma parte de la esencia de la medida cautelar, pues,
en definitiva, con ella se intenta asegurar que la futura sentencia pueda llevarse a la práctica de modo útil» ( TS
21-5-08, EDJ 90742 ) y, de este modo, opera como criterio decisor de la suspensión cautelar ( TS auto 22-03-00,
EDJ 113340 ; 31-10-00, EDJ 113337 ).
7558 La doctrina del Tribunal Supremo sobre las medidas cautelares y el aspecto concreto de la ponderación de intereses
junto con el resto de principios quedan plasmados en el TS 27-3-14, EDJ 42867 ; se puede resumir de la siguiente
forma:
La decisión sobre la procedencia de la medida cautelar comporta un alto grado de ponderación conjunta de criterios
por parte del tribunal, que, según nuestra jurisprudencia, puede resumirse en los siguientes puntos:
a) Necesidad de justificación o prueba, aun incompleta o por indicios de aquellas circunstancias que puedan permitir
al tribunal efectuar la valoración de la procedencia de la medida cautelar. Como señala un TS auto 3-6-97: «la mera
alegación, sin prueba alguna, no permite estimar como probado, que la ejecución del acto impugnado (o la vigencia de
la disposición impugnada] le pueda ocasionar perjuicios, ni menos que estos sean de difícil o imposible reparación». El
interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación
imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión, sin que baste una mera invocación genérica.
b) Imposibilidad de prejuzgar el fondo del asunto. Las medidas cautelares tienen como finalidad que no resulten
irreparables las consecuencias derivadas de la duración del proceso. De modo que la adopción de tales medidas no
puede confundirse con un enjuiciamiento sobre el fondo del proceso. Como señala la TCo 148/1993 «el incidente
cautelar entraña un juicio de cognición limitada en el que el órgano judicial no debe pronunciarse sobre las cuestiones
que corresponde resolver en el proceso principal» (Cfr. TS auto 20-5-93).
c) El periculum in mora , constituye el primer criterio a considerar para la adopción de la medida cautelar. Si bien,
ha de tenerse en cuenta que el aseguramiento del proceso, no se agota, en la fórmula clásica de la irreparabilidad
del perjuicio, sino que su justificación puede presentarse, con abstracción de eventuales perjuicios, siempre que se
advierta que, de modo inmediato, puede producirse una situación que haga ineficaz el proceso. Si bien se debe tener
en cuenta que la finalidad asegurable a través de las medidas cautelares es la finalidad legítima que se deriva de la
pretensión formulada ante los tribunales.
d) El criterio de ponderación de los intereses concurrentes es complementario del de la pérdida de la finalidad
legítima del recurso y ha sido destacado frecuentemente por la jurisprudencia: «al juzgar sobre la procedencia [de
la suspensión] se debe ponderar, ante todo, la medida en que el interés público exija la ejecución, para otorgar la
suspensión, con mayor o menor amplitud, según el grado en que el interés público esté en juego». Por consiguiente,
en la pieza de medidas cautelares deben ponderarse las circunstancias que concurren en cada caso y los intereses
en juego, tanto los públicos como los particulares en forma circunstanciada. Como reitera hasta la saciedad la
jurisprudencia «cuando las exigencias de ejecución que el interés público presenta son tenues bastarán perjuicios
de escasa entidad para provocar la suspensión; por el contrario, cuando aquella exigencia es de gran intensidad,
solo perjuicios de elevada consideración podrán determinar la suspensión de la ejecución del acto» ( TS auto 3-6-97,
entre otros muchos).
e) La apariencia de buen derecho (fumus bonis iuris) supuso una gran innovación respecto a los criterios
tradicionales utilizados para la adopción de las medidas cautelares. Dicha doctrina permite valorar con carácter
provisional, dentro del limitado ámbito que incumbe a los incidentes de esta naturaleza y sin prejuzgar lo que en

su día declare la sentencia definitiva, los fundamentos jurídicos de la pretensión deducida a los meros fines de la
tutela cautelar.
La LJCA no hace expresa referencia al criterio del fumus bonis iuris, cuya aplicación queda confiada a la jurisprudencia
y al efecto reflejo de la LEC que sí alude en su art.728 a este criterio.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la más reciente jurisprudencia hace una aplicación mucho más matizada de
la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en determinados supuestos (de nulidad de pleno derecho,
siempre que sea manifiesta, TS auto 14-4-97, de actos dictados en cumplimiento o ejecución de una disposición
general declarada nula, de existencia de una sentencia que anula el acto en una instancia anterior aunque no sea
firme; y de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia
contumaz). pero advirtiendo, al mismo tiempo, de los riesgos de esa doctrina al señalar que de lo contrario se
prejuzgaría la cuestión de fondo, de manera que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial, se vulneraría otro
derecho, también fundamental y recogido en la propia Const art.24 , cual es el derecho al proceso con las garantías
debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión
objeto del pleito.
En conclusión, en cuanto a la adopción de la medida cautelar habrán de valorarse los distintos intereses en
conflicto, públicos y particulares, así como las consecuencias de una u otra postura para la causa pública y los
intereses particulares; todo ello a la vista de los intereses en que concurran en cada caso ( TS auto 29-9-97, EDJ
59388 ).
7560 Principio de no prejuzgar el fondo del asunto
La finalidad de las medidas cautelares no es otra que velar por la efectividad de la sentencia, si bien, la finalidad no
se puede confundir con el hecho de que se dicten resoluciones que anticipen el final del proceso, puesto que no es
lícito prejuzgar. Cuando el juzgador adopta la decisión cautelar, lo hace en un momento inicial; se trata de un juicio
provisional en el que tiene un conocimiento limitado de la cuestión que se suscita en el proceso.
Esto no implica que el solicitante de las medidas cautelares tenga que probar que el perjuicio se producirá de modo
inevitable. Basta que acredite la probabilidad razonable de que se produzca el perjuicio si no se adopta la cautela.
La apreciación del perjuicio y su valoración se debe relacionar con los derechos que están en litigio.
Si, por el contrario, lo que se hace es adelantar la resolución del recurso contencioso-administrativo, se vulnera la
tutela judicial efectiva o el derecho a un proceso con las garantías debidas, porque se está decidiendo el recurso
antes de que se tramite y sustancie y, con ello, se está impidiendo o vulnerando los principios de contradicción y
prueba de los hechos sobre los que las partes fundamentan su pretensión.
Cuando se alega que el recurso puede perder su finalidad legítima porque la ejecución del acto que se recurre
ocasiona perjuicios irreparables, es necesario justificarlo. Se deben expresar los perjuicios o los daños que produce
la ejecución del acto. Esta justificación permite al juez que pueda tomar la decisión conveniente.
Precisiones
Esta necesidad de justificar los daños y perjuicios que produce la ejecución del acto administrativo la declara la
jurisprudencia en el TS auto 21-9-04, EDJ 245694 y en TS 24-1-07, EDJ 10588 .
7562 Principio de proporcionalidad
Este principio exige que haya correspondencia entre la medida cautelar solicitada y la finalidad de proteger la
efectividad de la sentencia.
En el orden civil la LEC no hace una mención expresa al principio de proporcionalidad pero el mismo se deduce
de su regulación porque la LEC art.721.1 habla de «medidas necesarias» y la LEC art.726.1.2.ª alude a las medidas
«menos gravosas o perjudiciales para el demandado».
Lo cierto es que la LJCA tampoco menciona este principio a la hora de aplicar las medidas cautelares aunque sí lo
hace cuando regula la figura de la contracautela ( LJCA art.133 ). Cuando el principio de proporcionalidad se aplica
a las medidas cautelares exige no solo que la medida cautelar que se pide se justifique objetivamente, sino que sea
la más adecuada para garantizar la eficacia de la pretensión y la menos restrictiva del interés público y de terceros
en atención a los principios de necesidad y de motivación, respectivamente, que se recogen en la LJCA art.130 .
Luego el principio de proporcionalidad se aplica en el proceso contencioso-administrativo tanto por su regulación
implícita como por aplicación supletoria de la LEC.

4. Presupuestos procesales para adoptar las medidas cautelares de régimen especial
7564 Las medidas cautelares de régimen especial son aquellas que se producen en los supuestos de inactividad de la
Administración o de vía de hecho ( LJCA art.29 y 30 ). Se trata de los supuestos en los que la Administración tiene
que realizar una prestación a favor de algún administrado porque así se lo ordena una disposición general. En este
caso, cuando la Administración no realice la prestación ordenada (supuesto de inactividad) o realice una actuación
indebida (supuesto de vía de hecho) se podrá adoptar la medida cautelar que se pide por la parte demandante.
En los supuestos de la LJCA art.29 y 30 , la medida cautelar se adoptará salvo que se aprecie con evidencia que no
se dan las situaciones previstas en dichos artículos o la medida ocasione una perturbación grave de los intereses
generales o de tercero, que el Juez ponderará de forma circunstanciada ( LJCA art.136.1 ).
Por tanto, la regla general es la suspensión del acto administrativo, puesto que si nos encontramos ante un supuesto
de inactividad o vía de hecho se adoptará la medida cautelar solicitada. En este caso, la suspensión de la ejecución
del acto se otorga de manera automática. Además, la LJCA art.136.2 permite adoptar las medidas cautelares antes
de que se interponga el recurso contencioso-administrativo, para lo cual se debe de acreditar que nos encontramos
ante un caso de inactividad de la Administración o de vía de hecho. A sensu contrario, no se puede adoptar la medida
cautelar si no se trata de un supuesto de inactividad o vía de hecho. En este caso tampoco procedería el propio
recurso contencioso-administrativo, que se debería de declarar inadmisible al amparo de la LJCA art.51.3 .
7566 Existe otro límite que establece la LJCA art.136 a la hora de adoptar la medida cautelar y es que se cause una
perturbación grave a los intereses generales o de tercero. La diferencia respecto del límite establecido con carácter
general para la adopción de las medidas cautelares, en relación con los actos administrativos y disposiciones
generales, es que la LJCA art.130.2 utiliza el verbo podrá. Por lo tanto, en este caso la medida cautelar se puede
adoptar incluso si existe perturbación grave de los intereses generales o de tercero.
Efectivamente, comprobamos que el régimen de medidas cautelares es diferente según se trate:
- del sistema general ( LJCA art.129 ): lo que importa es garantizar la efectividad de la sentencia (es decir, que la
sentencia que se dicte se pueda cumplir) para que no se frustre la finalidad del recurso (periculum in mora).
- del sistema especial ( LJCA art.136 ): lo que se exige es que se den los requisitos que se contienen en la LJCA
art.29 y 30 (fumus boni iuris).
Vemos que las principales diferencias entre ambos sistemas, general y especial, las encontramos en los
presupuestos procesales que se establecen para adoptar las medidas cautelares y también, en la posibilidad de que
se soliciten y adopten antes de iniciar el proceso contencioso-administrativo.
Los supuestos de inactividad o vía de hecho tienen reforzada la tutela cautelar no solo con la automaticidad de su
adopción, sino también con la posibilidad de que se soliciten antes del escrito de interposición del recurso contencioso-
administrativo.
5. Sustanciación
7568 Los órganos jurisdiccionales podrán adoptar todas aquellas medidas que resulten procedentes para asegurar la
efectividad de una eventual sentencia estimatoria.
Respecto a su tramitación, se establece que el proceso cautelar se sustancie en pieza separada del procedimiento
principal ( LJCA art.131 ). Se trata de un proceso cuyo objeto es garantizar la efectividad de la sentencia que se dicte,
para lo cual se adoptaran las medidas cautelares que correspondan ( LJCA art.129.1 ).
7570 Legitimación en el proceso cautelar y solicitud
Las medidas cautelares se deben acordar a instancia de parte, por lo que el juez o tribunal no tiene potestad para
acordarlas de oficio ( LJCA art.129.1 ), puesto que en el proceso contencioso-administrativo rige el principio de
justicia rogada o principio dispositivo, igual que ocurre en el proceso civil.
La LJCA de 1998 recoge que están legitimados para solicitar las medidas cautelares «los interesados» y no menciona
a los «actores» o «demandantes».
La solicitud de medidas cautelares se puede realizar en el escrito de interposición del recurso contencioso-
administrativo o incluso antes de presentar este escrito ( LJCA art.136.2 ).
7572 Cuestión de la legitimación de quien solicita la medida cautelar
Esta no se puede plantear en la pieza de medidas cautelares. Si se aprecia falta de legitimación, se debe cuestionar,
con carácter previo, en el proceso principal, y dejar en suspenso la resolución de la pieza cautelar. Es decir, si la

Administración o alguno de los codemandados alega falta de legitimación del solicitante de las medidas cautelares,
la cuestión se debe resolver en el proceso principal ( LJCA art.51 ).
7574 Pieza separada y contradicción previa
El incidente cautelar se sustanciará en pieza separada, de naturaleza accesoria al proceso principal, teniendo
carácter contradictorio, por lo que deberá escucharse a todas las partes y practicarse las pruebas propuestas y
admitidas ( LJCA art.131 ).
Aunque cabe la adopción de medidas cautelarísimas sin previa audiencia de la Administración.
Como regla general, y dada la incidencia de la medida cautelar en la esfera jurídica de la parte demandada, su
adopción se realiza con contradicción previa obligatoria de parte o partes contrarias a las que se le concede un plazo
máximo de 10 días para que puedan formular las alegaciones.
7576 Adopción mediante auto y competencia jurisdiccional
La medida se adoptará por auto del magistrado, pudiéndose fijar caución para su efectiva adopción.
Se establece que, de forma general, los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de un asunto también
lo son para conocer de todas sus incidencias ( LJCA art.7.1 ). Si las medidas cautelares se solicitan en segunda
instancia la competencia la tienen los órganos jurisdiccionales de segunda instancia, esto es, las salas de lo
contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia o de la Audiencia Nacional, y si se solicitan en el
recurso de casación, la competencia la tiene el Tribunal Supremo.
7578 Caución
En la LJCA se adopta una fórmula más flexible que en la LPAC. De este modo, en la LJCA art.133.1 se establece
que, cuando de la naturaleza de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán
acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la
presentación de caución o garantía suficiente para responder de aquellos.
Se utiliza la fórmula «podrá», no la de «tendrá» que exigirse caución o garantía. Sin embargo, la LPAC prevé en que
«cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo producirá efectos previa
prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos (...)» ( LPAC art.117.4 ).
La caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho. La medida cautelar no
se llevará a efecto hasta que la caución o garantía esté constituida y acreditada en autos, o hasta que conste el
cumplimiento de las medidas acordadas para evitar o paliar los posibles perjuicios.
7579 Plazos en casos de urgencia
En casos de urgencia, o cuando las circunstancias del caso lo hagan necesario, las partes podrán solicitar al órgano
jurisdiccional que habilite los días inhábiles en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales
o en el incidente de suspensión o de adopción de otras medidas cautelares. El juez o tribunal oirá a las demás partes
y resolverá por auto en el plazo de 3 días, acordando en todo caso la habilitación cuando su denegación pudiera
causar perjuicios irreversibles ( LJCA art.128.3 ).
6. Vigencia
7580 La vigente LJCA art.132.1 expresa que las medidas cautelares «... podrán ser modificadas o revocadas durante el
curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado».
No obstante, el apartado segundo del mismo artículo recuerda que «no podrán modificarse o revocarse las medidas
cautelares en razón de los distintos avances que se vayan haciendo durante el proceso respecto al análisis de las
cuestiones formales o de fondo que configuren el debate, y tampoco, en razón de la modificación de los criterios de
valoración que el juez o tribunal aplicó a los hechos al decidir el incidente cautelar».
La nota de temporalidad es característica de las medidas cautelares, al limitar su aplicación a la pendencia
del procedimiento en que se haya acordado, cesando cuando este concluya, ya sea por sentencia firme o por
cualquiera de las demás causas previstas en la LJCA (desistimiento, allanamiento, satisfacción extraprocesal o
acuerdo transaccional).
L. Resoluciones procesales: tipos
7582 1. Fuentes del Derecho procesal administrativo 7584

2. Particularidades de las resoluciones procesales 7592

1. Fuentes del Derecho procesal administrativo en materia de resoluciones procesales
7584 Ley Orgánica del Poder Judicial 7586

Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa 7588
Ley del Enjuiciamiento Civil 7590
7586 Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ)
Contiene las normas generales sobre:
- ejercicio de la potestad jurisdiccional ( LOPJ art.1 a 20 );
- extensión y límites de la jurisdicción en los distintos órdenes y concretamente en el orden contencioso-administrativo
( LOPJ art.24 );
- organización de los tribunales y delimitación de la competencia en el orden contencioso-administrativo ( LOPJ art.58,
66, 74 y 91 );
- conflictos de jurisdicción y cuestiones de competencia ( LOPJ art.38 a 52 );
- gobierno del Poder Judicial ( LOPJ art.104 a 178 );
- régimen de los juzgados y tribunales ( LOPJ art.179 a 207 ), jueces y magistrados ( LOPJ art.298 a 433 );
- letrados de la Administración de Justicia y oficina judicial ( LOPJ art.435 a 469 );
- el personal al servicio de la Administración de Justicia ( LOPJ art.470 a 540 ); así como,
- Ministerio Fiscal y demás personas e instituciones que cooperan con la Administración de Justicia (LOPJ art.541
a 557 ).
Es por todo ello que, la mencionada Ley Orgánica, se erige como norma configuradora del ejercicio de la
potestad judicial en todas las ramas jurídicas, configurando así la base sobre la que pivotan las distintas normas
procedimentales reguladoras de nuestro derecho procesal y, en concreto, del Derecho procesal administrativo.
Dentro de este ámbito, la LOPJ recoge en su Libro III, Título III, Capítulo IV las normas que definen las resoluciones
judiciales. Concretamente sus artículos 244 a 248 y que suponen la base para las demás normas procesales de las
distintas ramas con carácter jurisdiccional.
7588 Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA)
Como ya se ha mencionado, la LJCA, contiene la normativa básica del proceso contencioso-administrativo.
Independientemente de lo anterior, la normativa contencioso-administrativa respeta lo dispuesto en la LOPJ en
relación a las resoluciones judiciales. Sin embargo, en cuanto a la normativa que regula las mismas, la LJCA, no
ofrece una ordenación de los distintos tipos de resoluciones, cuestión que sí hace la LOPJ.
Asimismo, cabe resaltar que, la LJCA tampoco recoge las distintas resoluciones judiciales en su articulado, por lo
que deberemos acudir al Título IV, Capítulo III del mismo texto legal y que tiene por rúbrica «Recursos contra las
resoluciones procesales» para poder conocer y determinar qué resoluciones judiciales contempla la norma.
En estas circunstancias, la LJCA art.79 s. determinarán la multiplicidad de recursos posibles frente a las distintas
resoluciones judiciales dentro del orden contencioso-administrativo, pero no encontraremos precepto legal alguno
que exponga ordenadamente los tipos de resoluciones procesales contencioso-administrativas que existen.
7590 Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC)
Decía la Exposición de Motivos de la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la jurisdicción contencioso-
administrativa que: «como esta jurisdicción no es más que una especie de la genérica función jurisdiccional, y
la naturaleza de tales procesos no difiere esencialmente de los demás procesos de conocimiento, la Ley se limita
a recoger las especialidades que una y otros ofrecen, remitiéndose a lo demás a las leyes orgánicas y procesales
comunes. Estas razones aconsejan, también, prescindir de toda disposición reglamentaria, pues carece de razón de
ser un Reglamento, como el de la vieja Ley de lo Contencioso, que en su mayor parte no es más que una innecesaria
transcripción de preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil» (I, párrafos cuarto y quinto).
Siguiendo esta misma línea, la LJCA ha seguido el criterio de su precedente, por lo que habrá que acudir
frecuentemente a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC, en lo sucesivo), aplicable supletoriamente según la norma
general de la LJCA disp.final 1ª y por remisión expresa de algunas de sus normas (por ejemplo, LJCA art.18, 42.1,
60.4, 85.2 y 89.4 ).

2. Particularidades de las resoluciones procesales en el orden contencioso-administrativo
7592 Como mencionábamos anteriormente, la LJCA está articulada sobre la base de lo dispuesto en la LOPJ y la LEC, por lo
que en este capítulo no ahondaremos en las peculiaridades de cada una de las resoluciones judiciales que contemplan
las anteriores normas y que se encuentran detalladamente explicadas en las páginas de esta obra correspondientes
a la jurisdicción civil.
No obstante, si bien es cierto que la LJCA no recoge en un articulado ordenado los distintos tipos de resoluciones
procesales que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa, no es menos cierto que las mismas siguen
siendo:
- providencias;
- autos y;
- sentencias (nº 7594 s. ).
Es en el último punto, las sentencias, donde deben resaltarse algunas disposiciones específicas que contienen
especialidades en sede contencioso-administrativa. Además, se estudiarán otros medios de terminación del proceso,
algunos de los cuales serán comunes con los de la jurisdicción civil, y otros totalmente exclusivos de la jurisdicción
contencioso-administrativa.
a. Sentencia
7594 Modo normal de terminación del proceso 7596

Contenido 7598
7596 Modo normal de terminación del proceso
La sentencia es el modo normal de terminación del proceso ( TCo 5/1986 ; 169/1988 ). En el proceso administrativo
la sentencia aparece regulada en la LJCA art.67 a 73 .
La sentencia se dictará en el plazo de 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso y decidirá todas
las cuestiones controvertidas en el proceso. Sin embargo, cuando el Juez o Tribunal apreciase que la sentencia no
podrá dictarse dentro del plazo indicado, lo razonará debidamente y señalará una fecha posterior concreta en la que
se dictará la misma, notificándolo a las partes ( LJCA art.67 ).
Cabe añadir en relación al plazo para dictar sentencia que, aquellas dictadas fuera del plazo previsto en la LJCA art.67
no serán nulas, ni anulables (ni constituye una omisión de las formas esenciales del juicio que quepa remediar a través
de la casación, según TS 13-6-98, EDJ 16468 ) sino irregulares, pudiendo dar lugar a una corrección disciplinaria
como así promulga la LEC art.211.2 .
7598 Contenido
La sentencia pronunciará alguno de los fallos siguientes ( LJCA art.68 ):
- inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo (nº 7600 ); o
- estimación o desestimación del recurso contencioso- administrativo (nº 7602 ).
Además, la sentencia contendrá el pronunciamiento que corresponda respecto de las costas.
7600 Inadmisibilidad del recurso
(LJCA art.69)
En cuanto a la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones, la LJCA establece que dicha inadmisibilidad
se declarará cuando:
a) el juzgado o tribunal contencioso-administrativo carezca de jurisdicción;
b) se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada;
c) tuviera por objeto disposiciones, o anulaciones no susceptibles de impugnación;
d) recayeren sobre cosa juzgada o existiera litispendencia, y
e) se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.

Como se ve, dista bastante de lo regulado al respecto en la jurisdicción civil. En efecto, en la jurisdicción civil las
sentencias no deciden sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de los recursos, sino que dicho trámite se realiza en
un momento inicial reservado a la figura de la declinatoria (principalmente LEC art.63 y 65 ).
En este mismo sentido, merece reseñar que las sentencias contencioso-administrativas pueden no entrar en el fondo
del asunto planteado, pudiendo limitarse a declarar la inadmisibilidad de la pretensión, por falta de algún requisitos
procesal.
Por ello, si no se plantean las faltas de requisitos procesales con un carácter previo, la sentencia deberá abstenerse
de pronunciarse sobre el fondo y limitarse a declarar la inadmisibilidad ( TS 21-3-00, EDJ 3341 ). Ahora bien,
este pronunciamiento de inadmisibilidad, hemos de recordar, que no comporta una vulneración del principio de
congruencia, pues es una de las posibilidades que, en relación a la impugnación, plantea el recurso contencioso-
administrativo ( TS 25-10-99, EDJ 38626 ).
7602 Estimación o desestimación del recurso
(LJCA art.70)
Se establece que, la sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando la disposición, la actuación o

el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. En este aspecto,
la desviación de poder ha de entenderse como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los
fijados por el ordenamiento jurídico. Por otro lado, añade que la sentencia desestimará el recurso cuando se ajusten
a Derecho la disposición, acto o actuación impugnados ( LJCA art.70 ).
Por su parte, si la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo, se procederá del siguiente modo ( LJCA
art.71 ):
1. Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido
o dispondrá que cese o se modifique la actuación impugnada.
2. Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación jurídica individualizada,
reconocerá dicha situación jurídica y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de
la misma. Además, si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente
obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.
3. Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños o perjuicios, se declarará el derecho a la reparación,
señalando quién está obligado a indemnizar. La sentencia fijará también la cuantía de la indemnización cuando lo
pida expresamente el demandante y consten probados en autos elementos suficientes para ello. En otro caso, se
establecerán las bases para la determinación de la cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período
de ejecución de sentencia.
Finalmente, el precepto se completa con una previsión lógica, al señalar en su último apartado que «los órganos
jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que hayan de quedar redactados los preceptos de una disposición
general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados».
b. Otros modos de terminación del proceso
7604 Como ya se ha visto, la LJCA aplica, en defecto de una regulación propia, la LEC o incluso acepta y transcribe en
su norma lo dispuesto para la jurisdicción civil.
Por ello, en las distintas formas de terminación del proceso o terminación anormal del proceso, cabe destacar las
mismas figuras que en el ordenamiento jurídico civil, a saber:
- renuncia y desistimiento ( LEC art.20 y LJCA art.74 );
- allanamiento ( LEC art.21 y LJCA art.75 );
- satisfacción extraprocesal ( LEC art.22 y LJCA art.77 );
- transacción judicial ( LEC art.19 y LJCA art.77 ); y
- caducidad de la instancia ( LEC art.237 a 240 ).
Respecto de este último modo de terminación, la LJCA no contiene norma alguna, sin duda porque resulta insólita en
el proceso contencioso-administrativo y solo se puede dar en los casos regulados en la LJCA art.52 si la demanda
no se hubiere presentado en plazo.
Pero no es menos cierto que existe un modo de terminación anormal del procedimiento que recoge la LJCA por
su especialidad y que no puede darse en el procedimiento civil, a saber, el reconocimiento de pretensiones en vía
administrativa.

7606 Esta figura se erige en aquellas situaciones en las cuales la Administración pública, tras haber interpuesto el
administrado el oportuno recurso contencioso-administrativo, pero todavía en vía administrativa, reconoce las
pretensiones del administrado/s. En tales casos, no existirá derecho legítimo alguno que deba defenderse y el
juez o tribunal deberá dictar auto en el que se declare la terminación del procedimiento siempre y cuando dicho
reconocimiento no infrinja manifiestamente el ordenamiento jurídico.
Así lo dispone la LJCA art.76 al señalar lo siguiente:
«1. Si interpuesto recurso contencioso-administrativo la Administración demandada reconociese totalmente en vía
administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del juez o
tribunal, cuando la Administración no lo hiciera.
2. El letrado de la Administración de Justicia mandará oír a las partes por plazo común de 5 días y, previa
comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará
el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente
el ordenamiento jurídico. En este último caso dictará sentencia ajustada a Derecho».
M. Recurso contra las resoluciones procesales
7608 1. Objeto del recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable 7610

2. Cuantía 7620
3. Interposición 7628
4. Anuncio 7634
5. Recursos contra providencias y autos 7640
6. Recurso de apelación 7646
7. Recurso de casación 7656
8. Recurso de revisión 7720
1. Objeto del recurso contencioso-administrativo. Actividad administrativa impugnable
(LJCA art.25 a 31)
7610 La actividad administrativa impugnable constituye el objeto mediato del proceso, ya que el inmediato son las
pretensiones de las partes. La Ley ordena su estudio distinguiendo los cuatro supuestos de actividad susceptible
de abrir el contencioso. Tales son:
- el acto administrativo, expreso o presunto (nº 7612 );
- las disposiciones de carácter general (nº 7614 );
- la inactividad administrativa (nº 7616 ); y, finalmente,
- la vía de hecho (nº 7618 ).
A su estudio particularizado pasamos a continuación.
7612 Actos administrativos
El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con los actos expresos y presuntos de la
Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos:
- deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,
- determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o si
- producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos ( LJCA art.25 ).
No obstante, no es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de
otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo
y forma ( LJCA art.28 ).
7614 Disposiciones generales
Además de la impugnación directa de las disposiciones de carácter general (recurso directo), también es admisible la
de los actos que se produzcan en aplicación de las mismas, fundada en que tales disposiciones no son conformes a
Derecho (recurso indirecto). La falta de impugnación directa de una disposición general o la desestimación del recurso

que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en
lo dispuesto anteriormente ( LJCA art.26 ).
En materia de recurso indirecto la LJCA regula la llamada cuestión de ilegalidad ( LJCA art.27 ). Así, cuando un
juez o tribunal de lo contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el
contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente
para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo que:
• El juez o tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición
general lo fuere también para conocer del recurso directo contra esta, en cuyo caso la sentencia declarará la validez
o nulidad de la disposición general.
• Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulara cualquier disposición general cuando,
en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.
7616 Inactividad de la Administración
Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de
un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias
personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de
dicha obligación. Si en el plazo de 3 meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado
cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso
contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración ( LJCA art.29 ).
Por otro lado, cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si
esta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-
administrativo (que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en LJCA art.78 ).
7618 Vía de hecho
(LJCA art.30)
En este caso, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si
dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los 10 días siguientes a la presentación
del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo.
2. Cuantía
(LJCA art.40 a 42)
7620 La cuantía del recurso contencioso-administrativo vendrá determinada por el valor económico de la pretensión
objeto del mismo ( LJCA art.41 ). Además, cuando existan varios demandantes, se atenderá al valor de la pretensión
deducida por cada uno de ellos, y no a la suma de todos. En los supuestos de acumulación o de ampliación, la cuantía
vendrá determinada por la suma del valor económico de las pretensiones objeto de aquellas, pero no comunicará a
las de cuantía inferior la posibilidad de casación o apelación.
7622 Pautas para fijar el valor económico
Para fijar el valor económico de la pretensión se tendrán en cuenta las normas de la legislación procesal civil, con
las especialidades siguientes ( LJCA art.42 ):
a) Cuando el demandante solicite solamente la anulación del acto, se atenderá al contenido económico del mismo,
para lo cual se tendrá en cuenta el débito principal, pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de
responsabilidad, salvo que cualquiera de estos fuera de importe superior a aquel.
b) Cuando el demandante solicite, además de la anulación, el reconocimiento de una situación jurídica
individualizada, o cuando solicite el cumplimiento de una obligación administrativa, la cuantía vendrá determinada
por el valor económico total del objeto de la reclamación, si la Administración pública hubiere denegado totalmente, en
vía administrativa, las pretensiones del demandante, o por la diferencia de la cuantía entre el objeto de la reclamación
y el del acto que motivó el recurso, si la Administración hubiera reconocido parcialmente, en vía administrativa, las
pretensiones del demandante.
7624 Recursos de cuantía indeterminada
Se reputarán de cuantía indeterminada los recursos dirigidos a impugnar directamente las disposiciones generales,
incluidos los instrumentos normativos de planeamiento urbanístico, los que se refieran a los funcionarios públicos
cuando no versen sobre derechos o sanciones susceptibles de valoración económica, así como aquellos en los que
junto a pretensiones evaluables económicamente se acumulen otras no susceptibles de tal valoración.

También se reputarán de cuantía indeterminada los recursos interpuestos contra actos, en materia de seguridad
social, que tengan por objeto la inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales,
tarifación, cobertura de la prestación de incapacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de
trabajadores.
7626 Normas procesales
El letrado de la Administración de Justicia fijará la cuantía del recurso contencioso-administrativo una vez
formulados los escritos de demanda y contestación, en los que las partes podrán exponer, por medio de otrosí, su
parecer al respecto. Cuando así no se hiciere, el letrado de la Administración de Justicia requerirá al demandante para
que fije la cuantía, concediéndole al efecto un plazo no superior a 10 días, transcurrido el cual sin haberlo realizado
se estará a la que fije el letrado de la Administración de Justicia, previa audiencia del demandado.
Cuando el demandado no estuviere de acuerdo con la cuantía fijada por el demandante lo expondrá por escrito dentro
del término de 10 días, resolviendo el letrado de la Administración de Justicia lo procedente. En este caso el juez o
tribunal, en la sentencia, resolverá definitivamente la cuestión.
La parte perjudicada por la resolución anteriormente mencionada podrá fundar el recurso de queja en la indebida
determinación de la cuantía si por causa de esta no se tuviere por preparado el recurso de casación o no se admitiera
el recurso de casación para la unificación de doctrina, o el de apelación ( LJCA art.40 ).
Precisiones
Pese a que la redacción de la LJCA art.40 no se haya modificado, con la entrada en vigor de la LO 7/2015 , de 21 de
julio, por la que se modifica la LOPJ , se suprimieron los LJCA art.96 a 101 y, con ellos, dos modalidades de recursos
extraordinarios contra resoluciones judiciales, como son, el recurso de casación en interés de ley y el recurso de
casación para la unificación de doctrina. Ello se explica porque el nuevo recurso de casación implantado con la
mencionada LO 7/2015 , integra los elementos fundamentales de estas otras dos modalidades de recurso.
3. Interposición
(LJCA art.45 s.)
7628 El recurso contencioso-administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o
actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso, salvo
en los siguientes supuestos:
1. El recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo a la LJCA art.56.1 , que fijará con precisión
la persona o personas demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se acompañarán en todo caso:
- la declaración de lesividad,
- el expediente administrativo y, si procede,
- el documento que acredite la representación del compareciente, así como
- los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas
jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación ( LJCA art.45.4 ).
2. En el caso en que el recurso se dirigiere contra una disposición general, acto, inactividad o vía de hecho en que
no existan terceros interesados, podrá (posibilidad, no necesariedad) iniciarse también mediante demanda en la que
se deberá concretar la disposición, acto o conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho. Con la
demanda se acompañarán los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos procesales que procedan.
7630 Documentos acreditativos de los requisitos procesales
Fuera de los supuestos anteriores (nº 7628 ), cuando el recurso no se inicie mediante demanda, al escrito de
interposición se acompañarán los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos procesales. Tales son:
a) El documento que acredite la representación del compareciente, salvo si figurase unido a las actuaciones de
otro recurso pendiente ante el mismo juzgado o tribunal, en cuyo caso podrá solicitarse que se expida certificación
para su unión a los autos.
b) El documento o documentos que acrediten la legitimación del actor cuando la ostente por habérsela transmitido
otro por herencia o por cualquier otro título.
c) La copia o traslado de la disposición o del acto expreso que se recurran, o indicación del expediente en que
haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera
la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya

una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar
suficientemente el objeto del recurso.
d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones
las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación, salvo que se hubieran
incorporado o insertado en lo pertinente dentro del cuerpo del documento mencionado en la letra a) anterior.
Una vez presentado el escrito de interposición, el letrado de la Administración de Justicia lo examinará de oficio. Si
con este no se acompañan los documentos citados o los presentados son incompletos y en general, siempre que el
letrado de la Administración de Justicia estime que no concurren los requisitos exigidos por la LJCA para la validez
de la comparecencia, requerirá inmediatamente la subsanación de los mismos, señalando un plazo de 10 días para
que el recurrente pueda llevarla a efecto y, si no lo hiciere, el Juez o Tribunal se pronunciará sobre el archivo de
las actuaciones.
7632 Plazos
(LJCA art.46)
Se fijan distintos plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo. Tales son:

1. Con carácter general, 2 meses cuando se tratare de la impugnación de un acto expreso, inactividad administrativa
o de una disposición de carácter general. Este plazo se contará desde:
- El día siguiente al de la publicación de la disposición impugnada o notificación o publicación del acto que ponga
fin a la vía administrativa.
- Cuando el recurso se interpusiere frente a la inactividad de la Administración, los 2 meses se contarán a partir del
día siguiente al vencimiento de los plazos señalados en el artículo 29 (3 meses desde la fecha de la reclamación).
- El plazo de 2 meses se contará desde el día siguiente a aquel en que se notifique la resolución expresa del recurso
potestativo de reposición.
- En el caso del recurso de lesividad, el plazo se contará desde el día siguiente a la fecha de la declaración de lesividad.
- En los litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo, será de 2 meses,
salvo que por Ley se establezca otra cosa. Cuando hubiera precedido requerimiento, el plazo se contará desde el día
siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.
2. Cuando se trate de un acto presunto, el plazo será de 6 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles
interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el
acto presunto. Si el acto presunto se produjere como consecuencia de la interposición de un recurso potestativo
de reposición, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que este deba entenderse presuntamente
desestimado.
3. Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para
interponer el recurso será de 10 días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en la LJCA
art.30 (los 10 días siguientes a la formulación del requerimiento). Si no hubiere requerimiento, el plazo será de 20
días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
4. Anuncio
(LJCA art.47 y 48)
7634 En lo que respecta al anuncio del recurso, conviene distinguir una regla general (nº 7636 ) y una especial (nº 7638 ).
7636 Regla general
Con carácter general, la publicación del anuncio de interposición reviste carácter potestativo. Así, después de
verificada la correcta idoneidad del escrito de interposición y de sus documentos anejos o, en su caso, subsanados
los defectos de que adolecieren, el letrado de la Administración de Justicia, en el siguiente día hábil acordará, si lo
solicita el recurrente, que se anuncie la interposición del recurso y remitirá el oficio para su publicación por el
órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada por el recurrente, en el periódico oficial que proceda atendiendo
al ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad administrativa recurrida.
El letrado de la Administración de Justicia podrá también acordar de oficio la publicación, si lo estima conveniente.
7638 Regla especial
En este caso, la publicidad del anuncio de interposición resulta preceptiva, dado que, al no precisarse
necesariamente la reclamación del expediente y su puesta de manifiesto a los interesados emplazados y personados

previamente, se hace necesario arbitrar un mecanismo jurídico que posibilite a tales interesados su personación en
autos.
El supuesto se refiere a los casos en que se hubiera iniciado el recurso mediante demanda por entenderse que no
existen terceros interesados, supuesto en el que deberá procederse a la publicación del anuncio de interposición,
en el que se concederán 15 días para la personación de quienes tengan interés legítimo en sostener la conformidad
a Derecho de la disposición, acto o conducta impugnados. Transcurrido este plazo, el letrado de la Administración de
Justicia procederá a dar traslado de la demanda y de los documentos que la acompañen para que sea contestada
primero por la Administración y luego por los demás demandados que se hubieran personado.
5. Recursos contra providencias y autos
(LJCA art.79 y 80)
7640 Dentro de esta regulación encontramos los recursos de reposición y apelación. También cabe el recurso de casación
contra autos en los casos que veremos posteriormente y que regula la LJCA art.87 .
Contra las providencias y los autos no susceptibles de apelación o casación podrá interponerse recurso de reposición,
sin perjuicio del cual se llevará a efecto la resolución impugnada, salvo que el órgano jurisdiccional, de oficio o a
instancia de parte, acuerde lo contrario ( LJCA art.79 ). Además, no es admisible el recurso de reposición contra las
resoluciones expresamente exceptuadas del mismo en la LJCA, ni contra los autos que resuelvan los recursos de
reposición y los de aclaración.
El recurso de reposición se interpondrá en el plazo de 5 días a contar desde el siguiente al de la notificación de la
resolución impugnada. Una vez interpuesto el recurso en tiempo y forma, el letrado de la Administración de Justicia
dará traslado de las copias del escrito a las demás partes, por término común de 5 días, a fin de que puedan impugnarlo
si lo estiman conveniente. Transcurrido dicho plazo, el órgano jurisdiccional resolverá por auto dentro del tercer día.
7642 Son apelables en un solo efecto los autos dictados por los juzgados de lo contencioso-administrativo y los juzgados
centrales de lo contencioso-administrativo, en procesos de los que conozcan en primera instancia, en los siguientes
casos ( LJCA art.80 ):
- los que pongan término a la pieza separada de medidas cautelares;
- los recaídos en ejecución de sentencia;
- los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación;
- los recaídos sobre las autorizaciones previstas en el art.8.6 y en los art.9.2 y 122 bis;
- los recaídos en aplicación de los art.83 y 84.
La apelación de los autos dictados por los juzgados de lo contencioso-administrativo y los juzgados centrales de lo
contencioso-administrativo en los supuestos de la LJCA art.110 y 111 , se regirá por el mismo régimen de admisión
de la apelación que corresponda a la sentencia cuya extensión se pretende.
La tramitación de los recursos de apelación interpuestos contra los autos de los juzgados de lo contencioso-
administrativo y los juzgados centrales de lo contencioso-administrativo se ajustará a lo establecido en la LJCA Título
IV capítulo 3 sección 2ª .
7644 Respecto del recurso de casación contra autos, dispone la LJCA art.87.1 que también son susceptibles de recurso
de casación, con la misma excepción e igual límite previstos en la LJCA art.86 , los autos dictados por la sala de lo
contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales
superiores de justicia, siguientes:
- los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación;
- los que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cautelares;
- los recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente,
en aquélla o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta;
- los dictados en el caso previsto en el art.91.
Además, serán susceptibles de recurso de casación, en todo caso, los autos dictados en aplicación de la LJCA art.110
y 111 .
Para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos en los apartados anteriores, es requisito
necesario interponer previamente el recurso de súplica.

6. Recurso de apelación
7646 El recurso ordinario de apelación contra sentencias, de cuya tramitación también participa el recurso de apelación
contra autos, está regulado en la LJCA art.81 a 85 .
7648 Resoluciones contra las que procede y motivos
Las sentencias de los juzgados de lo contencioso-administrativo y de los juzgados centrales de lo contencioso-
administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes
( LJCA art.81 ):
- aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros:
- los relativos a materia electoral comprendidos en el art.8.4;
Además, serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes:
• Las que declaren la inadmisibilidad del recurso en el caso de aquellos asuntos cuya cuantía no exceda
de 30.000 euros.
• Las dictadas en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona.
• Las que resuelvan litigios entre Administraciones públicas.
• Las que resuelvan impugnaciones indirectas de disposiciones generales.
Por otro lado, el art.82 determina que el recurso de apelación podrá interponerse por quienes, según la LJCA, se
hallen legitimados como parte demandante o demandada.
El recurso de apelación contra las sentencias es admisible en ambos efectos, salvo en los casos en que la LJCA
disponga otra cosa. No obstante, el juez, en cualquier momento, a instancia de la parte interesada, podrá adoptar las
medidas cautelares que sean pertinentes para asegurar, en su caso, la ejecución de la sentencia atendiendo a los
criterios establecidos en el capítulo II del Título VI de la LJCA ( LJCA art.83 ).
7650 La interposición de un recurso de apelación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida ( LJCA
art.84 ). Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional. Cuando de esta pudieran
derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar
dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la prestación de caución o garantía para responder de aquellos. En este
caso no podrá llevarse a cabo la ejecución provisional hasta que la caución o la medida acordada esté constituida y
acreditada en autos. La constitución de la caución se ajustará a lo establecido en la LJCA art.133.2 .
Sin embargo, no se acordará la ejecución provisional cuando la misma sea susceptible de producir situaciones
irreversibles o perjuicios de imposible reparación.
Previa audiencia de las demás partes por plazo común de 5 días, el Juez resolverá sobre la ejecución provisional
en el término de los 5 días siguientes. Además, cuando quien inste la ejecución provisional sea una Administración
pública, quedará exenta de la prestación de caución.
7652 Finalmente, según se establece en la LJCA art.85 , el recurso de apelación se interpondrá ante el juzgado que hubiere
dictado la sentencia que se apele, dentro de los 15 días siguientes al de su notificación, mediante escrito razonado
que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso. Sin embargo, si transcurriese el plazo de 15
días sin haberse interpuesto el recurso de apelación, la sentencia quedará firme ( LJCA art.85.1 ).
Si el escrito presentado cumple los requisitos mencionados y se refiere a una sentencia susceptible de apelación,
el letrado de la Administración de Justicia dictará resolución admitiendo el recurso, contra la que no cabrá recurso
alguno, y dará traslado del mismo a las demás partes para que, en el plazo común de 15 días, puedan formalizar
su oposición. En otro caso, lo pondrá en conocimiento del juez que, si lo estima oportuno, denegará la admisión por
medio de auto, contra el que podrá interponerse recurso de queja, que se sustanciará en la forma establecida en
la LEC ( LJCA art.85.2 ).
En los escritos de interposición del recurso y de oposición al mismo las partes podrán pedir el recibimiento a prueba
para la práctica de las que hubieran sido denegadas o no hubieran sido debidamente practicadas en primera instancia
por causas que no les sean imputables. En dichos escritos, los funcionarios públicos, en los procesos a que se refiere
el art.23.3 (cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados públicos inamovibles), designarán un
domicilio para notificaciones en la sede de la sala de lo contencioso-administrativo competente ( LJCA art.85.3 ).
En el escrito de oposición, la parte apelada, si entendiera admitida indebidamente la apelación, deberá hacerlo
constar, en cuyo caso el letrado de la Administración de Justicia dará vista a la apelante, por 5 días, de esta alegación.
También podrá el apelado, en el mismo escrito, adherirse a la apelación, razonando los puntos en que crea que le es
perjudicial la sentencia, y en este caso el letrado de la Administración de Justicia dará traslado al apelante del escrito
de oposición por plazo de 10 días, al solo efecto de que pueda oponerse a la adhesión ( LJCA art.85.4 ).

Transcurridos los plazos a que se refieren la LJCA art.85.2 y 4 , el juzgado elevará los autos y el expediente
administrativo, en unión de los escritos presentados, ordenándose el emplazamiento de las partes para su
comparecencia en el plazo de 30 días ante la sala de lo contencioso-administrativo competente, que resolverá, en
su caso, lo que proceda sobre la discutida admisión del recurso o sobre el recibimiento a prueba ( LJCA art.85.5 ).
Cuando la sala estime procedente la prueba solicitada, su práctica tendrá lugar con citación de las partes ( LJCA
art.85.6 ).
7654 Las partes, en los escritos de interposición y de oposición al recurso, podrán solicitar que:
- se celebre vista,
- se presenten conclusiones o
- el pleito sea declarado concluso, sin más trámites, para sentencia ( LJCA art.85.7 ).
El letrado de la Administración de Justicia acordará la celebración de vista, en cuyo caso hará el oportuno
señalamiento, o la presentación de conclusiones si lo hubieren solicitado todas las partes o si se hubiere practicado
prueba. La sala también podrá acordar que se celebre vista, que señalará el letrado de la Administración de Justicia,
o que se presenten conclusiones escritas cuando lo estimare necesario, atendida la índole del asunto. Será de
aplicación a estos trámites lo dispuesto en la LJCA art.63 a 65 (vista y conclusiones).
Celebrada la vista o presentadas las conclusiones, el letrado de la Administración de Justicia declarará que el pleito
ha quedado concluso para sentencia ( LJCA art.85.8 ).
Finalmente, la Sala dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la declaración de que el pleito está concluso para
sentencia ( LJCA art.85.9 ). Ahora bien, cuando la sala revoque en apelación la sentencia impugnada que hubiere
declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre el fondo del
asunto ( LJCA art.85.10 ).
7. Recurso de casación
7656 El recurso de casación puede ser definido como aquel recurso extraordinario, en el que se ventilan pretensiones
de revisión de sentencias firmes, basado en motivos tasados que son inmanentes al proceso o a la sentencia que
le pone fin.
La casación contencioso-administrativa responde plenamente a este concepto común a los diferentes órdenes
jurisdiccionales en el proceso español.
El recurso de casación contencioso-administrativo es un recurso extraordinario que no constituye una nueva edición
del proceso seguido en la instancia, sino que pretende, desde la interpretación jurisprudencial, depurar la aplicación
del ordenamiento jurídico desde el punto de vista sustantivo y procesal que hayan realizado los juzgados de lo
contencioso-administrativo en única instancia, y la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y
las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia, en única instancia o en apelación,
unificando los criterios de interpretación y aplicación del Derecho.
a. Resoluciones contra las que procede
(LJCA art.86 y 87)
7658 Las sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo contencioso-administrativo y las dictadas en única
instancia o en apelación por la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las salas de lo
contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia serán susceptibles de recurso de casación ante la
sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ( LJCA art.86 ).
Además, se ha de puntualizar que, en el caso de las sentencias dictadas en única instancia por los juzgados de lo
contencioso-administrativo, únicamente serán susceptibles de recurso aquellas sentencias que contengan doctrina
que se repute gravemente dañosa para los intereses generales y sean susceptibles de extensión de efectos.
No obstante, se exceptúan una serie de casos; tales son:
a) Las sentencias dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión.
b) Las sentencias dictadas en los procesos contencioso-electorales.
Además, las sentencias que, siendo susceptibles de casación atendiendo a lo explicado anteriormente, hayan sido
dictadas por las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia solo serán recurribles
ante la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo si el recurso pretende fundarse en infracción de

normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo impugnado, siempre
que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la sala sentenciadora.
En aquellos casos en los que el recurso se funde en infracción de normas emanadas de la comunidad autónoma
es competente una sección de la sala de lo contencioso-administrativo que tenga su sede en el tribunal superior de
justicia compuesta por el presidente de dicha Sala, que la preside, por el presidente o presidentes de las demás salas
de lo contencioso-administrativo y, en su caso, de las secciones de las mismas, en número no superior a dos, y por
los magistrados de la referida sala o salas que fueran necesarios para completar un total de 5 miembros.
Finalmente, las resoluciones del Tribunal de Cuentas en materia de responsabilidad contable son susceptibles de
recurso de casación en los casos establecidos en su Ley de funcionamiento.
7660 Otros autos susceptibles de recurso de casación
A parte de las resoluciones en las que procede el recurso de casación (expuestas en la LJCA art.86 ), el art.87 de
la misma Ley añade que también son susceptibles de recurso de casación, con la misma excepción e igual límite
dispuestos en el art.86, los autos dictados por la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por
las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia:
- que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación;
- que pongan término a la pieza separada de suspensión o de otras medidas cautelares;
- recaídos en ejecución de sentencia, siempre que resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en
aquella o que contradigan los términos del fallo que se ejecuta;
- los dictados en el caso previsto en el art.91 (que hace referencia a la ejecución provisional de la sentencia
recurrida).
Además, serán susceptibles de recurso de casación, en todo caso, los autos dictados en aplicación de la LJCA art.110
y 111 .
Finalmente, se ha de señalar que para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos en la
LJCA art.87 es requisito necesario interponer previamente el recurso de súplica.
7661 Contenido aclaratorio
La LJCA art.87 bis , introducido por la LO 7/2015 disp.final 3ª , establece ciertos contenidos aclaratorios sobre los
siguientes aspectos a tener en cuenta en cuanto a la interposición del recurso de casación en materia contencioso-
administrativa:
1. El recurso de casación ante la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se limita a las cuestiones
de derecho, con exclusión de las cuestiones de hecho (sin perjuicio de lo dispuesto en la LJCA art.93.3 ).
2. Las pretensiones del recurso de casación deben tener por objeto la anulación, total o parcial, de la sentencia o
auto impugnado y, en su caso, la devolución de los autos al Tribunal de instancia o la resolución del litigio por la sala
de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dentro de los términos en que aparezca planteado el debate.
3. La sala de gobierno del Tribunal Supremo puede determinar, mediante acuerdo que se publicará en el Boletín
Oficial del Estado, la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas, incluidas las relativas a su presentación por
medios telemáticos, de los escritos de interposición y de oposición de los recursos de casación.
b. Motivos
(LJCA art.88)
7662 El recurso de casación podrá ser admitido a trámite cuando, invocada una concreta infracción del ordenamiento
jurídico, tanto procesal como sustantiva, o de la jurisprudencia, la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal
Supremo estime que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Con la
finalidad de proporcionar criterios objetivos para la realización del juicio sobre el interés casacional, se determinan
ciertos supuestos en los que se presume su existencia y se enumeran determinadas circunstancias, con carácter
enunciativo y no limitativo, en las que ese interés podría concurrir.
El tribunal de casación podrá apreciar que existe interés casacional objetivo, motivándolo expresamente en el auto
de admisión, cuando, entre otras circunstancias, la resolución que se impugna ( LJCA art.88.2 ):
• Fije, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho estatal o de
la Unión Europea en las que se fundamenta el fallo contradictoria con la que otros órganos jurisdiccionales
hayan establecido. Se trata este del supuesto de resoluciones contradictorias en el que se fundamentaba el
antiguo recurso de casación para la unificación de doctrina (vigente hasta el 22-7-2016 al entrar en vigor la
LO 7/2015 ), cuya inoperancia era manifiesta al exigirse que los supuestos fueran idénticos.

• Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales.
• Afecte a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso.
• Resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley,
sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente
esclarecida.
• Interprete y aplique aparentemente con error y como fundamento de su decisión una doctrina
constitucional.
• Interprete y aplique el Derecho de la Unión Europea en contradicción aparente con la jurisprudencia del
tribunal de justicia o en supuestos en que aun pueda ser exigible la intervención de este a título prejudicial.
• Resuelva un proceso en que se impugnó, directa o indirectamente, una disposición de carácter general.
• Resuelva un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre Administraciones públicas.
• Haya sido dictada en el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales.
7663 Otra serie de circunstancias sirven para presumir que existe interés casacional, de tal forma que si concurren, el
recurso deberá ser necesariamente admitido -salvo en los apartados 1, 4 y 5, que vamos a ver a continuación, en los
que el recurso puede inadmitirse por auto motivado si el tribunal aprecia que el asunto carece manifiestamente de
interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Se presume que existe interés casacional objetivo
cuando ( LJCA art.88.3 ):
1. En la resolución impugnada se hayan aplicado normas en las que se sustente la razón de decidir sobre las que
no exista jurisprudencia.
2. Dicha resolución se aparte deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea.
3. La sentencia recurrida declare nula una disposición de carácter general, salvo que esta, con toda evidencia, carezca
de trascendencia suficiente.
4. Resuelva recursos contra actos o disposiciones de los organismos reguladores o de supervisión o agencias
estatales cuyo enjuiciamiento corresponde a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
5. Resuelva recursos contra actos o disposiciones de los Gobiernos o Consejos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas.
c. Tramitación
(LJCA art.89 a 95)
7664 El recurso de casación se preparará ante la sala de instancia en el plazo de 30 días, contados desde el siguiente
al de la notificación de la resolución que se recurre, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el
proceso, o debieran haberlo sido.
Se exige que el escrito de preparación del recurso de casación reúna determinados requisitos para que sea admitido
a trámite por el órgano de instancia. Así, se exige que el escrito de preparación incluya ( LJCA art.89.2 ):
• La acreditación del cumplimiento de los requisitos reglados relativos al plazo, la legitimación y la
recurribilidad de la resolución judicial que se impugne.
• La identificación, con precisión, de las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidas, justificando
que fueron alegadas en el proceso, o tomadas en consideración por la Sala de instancia, o que esta hubiera
debido observarlas aun sin ser alegadas.
• En el caso de que la infracción imputada venga referida a normas o de jurisprudencia relativas a los actos
o garantías procesales que produjera indefensión, la acreditación de que se pidió la subsanación de la falta o
transgresión en la instancia, de haber existido momento procesal oportuno para ello.
• La justificación de que la infracción o infracciones imputadas han sido relevantes y determinantes de la
decisión adoptada en la resolución judicial que se pretenda recurrir.
• La justificación, en el caso de que esta hubiera sido dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de
un Tribunal Superior de Justicia, de que la norma supuestamente infringida forma parte del Derecho estatal
o del de la Unión Europea.
• La fundamentación, con singular referencia al caso, de que concurren alguno o algunos de los supuestos
que permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.
Una vez explicados los requisitos para la admisión a trámite del recurso cabe puntualizar tres posibles situaciones
que recoge la LJCA art.89.3, 4 y 5 , que son las siguientes:
1. Si el escrito de preparación no se presentara en el plazo de treinta días, la sentencia o auto queda firme,
declarándolo así el letrado de la Administración de Justicia mediante decreto. Sin embargo, contra esta decisión cabe
el recurso directo de revisión regulado en la LJCA art.102 bis .

2. Si, aún presentado el escrito en plazo, no cumpliera los requisitos anteriormente señalados, la Sala de instancia,
mediante auto motivado, tiene por no preparado el recurso de casación, denegando el emplazamiento de las partes
y la remisión de las actuaciones al Tribunal Supremo. Contra este auto únicamente puede interponerse recurso de
queja, que se sustancia en la forma establecida por la Ley de Enjuiciamiento Civil.
3. Si el escrito cumple con los requisitos exigidos, dicha Sala, mediante auto en el que se motiva suficientemente
su concurrencia, tiene por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su
comparecencia dentro del plazo de treinta días ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo,
así como la remisión a esta de los autos originales y del expediente administrativo y si lo entiende oportuno, emite
opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que une al oficio
de remisión.
Contra el auto en que se tenga por preparado el recurso de casación, la parte recurrida no puede interponer recurso
alguno, pero puede oponerse a su admisión al tiempo de comparecer ante el Tribunal Supremo, si lo hace dentro
del término del emplazamiento.
7666 Por tanto, en el caso de que el escrito de preparación se presente en plazo y cumpla con los requisitos anteriormente
explicados, la sala de instancia tiene por preparado el escrito de casación mediante auto.
Se inicia, a continuación, el trámite de admisión ante el Tribunal Supremo, en el que se introduce la posibilidad de
una vista oral, de forma excepcional y solo si las características del asunto lo aconsejan. De este modo, la LJCA art.90
determina que recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la sección de la sala de lo contencioso-
administrativo del Tribunal Supremo a que se refiere el apartado siguiente puede acordar, excepcionalmente y solo si
las características del asunto lo aconsejan, oír a las partes personadas por plazo común de 30 acerca de si el recurso
presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
En todo caso, este precepto precisa que la admisión o inadmisión a trámite del recurso es decidida por una sección
de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo integrada por el presidente de la sala y por al menos
un magistrado de cada una de sus restantes secciones. Con excepción del presidente de la sala, dicha composición
se renueva por mitad transcurrido un año desde la fecha de su primera constitución y en lo sucesivo cada 6 meses,
mediante acuerdo de la sala de gobierno del Tribunal Supremo que determina sus integrantes para cada uno de los
citados periodos y que se publica en la página web del Poder Judicial ( LJCA art.90 ).
7667 La resolución sobre la admisión o inadmisión del recurso adoptará la siguiente forma ( LJCA art.90.3 ):
a) En los supuestos de la LJCA art.88.2 , explicados con anterioridad, en los que ha de apreciarse la existencia de
interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la resolución adoptará la forma de providencia, si
decide la inadmisión, y de auto, si acuerda la admisión a trámite. No obstante, si el órgano que dictó la resolución
recurrida hubiera emitido en el trámite que prevé la LJCA art.89.5 opinión que, además de fundada, sea favorable a
la admisión del recurso, la inadmisión se acordará por auto motivado.
b) En los supuestos de la LJCA art.88.3 , en los que se presume la existencia de interés casacional objetivo, la
inadmisión se acordará por auto motivado en el que se justificará que concurren las salvedades que en aquel se
establecen.
Por último, cabe destacar que, los autos de admisión precisarán la cuestión o cuestiones en las que se entiende
que existe interés casacional objetivo e identificarán la norma o normas jurídicas que en principio serán objeto de
interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente
trabado en el recurso. Las resoluciones de inadmisión adoptarán la forma de providencia, y únicamente indicarán
si en el recurso concurre alguna de estas circunstancias:
- ausencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación o recurribilidad de la resolución impugnada;
- incumplimiento de cualquiera de las exigencias que la LJCA art.89.2 impone para el escrito de preparación;
- no ser relevante y determinante del fallo ninguna de las infracciones denunciadas; o
- carencia en el recurso de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.
Contra las providencias y autos de admisión o inadmisión no cabe recurso alguno. El letrado de la Administración
de Justicia de sala comunicará inmediatamente a la sala de instancia la decisión adoptada y, si es de inadmisión, le
devolverá las actuaciones procesales y el expediente administrativo recibidos.
Para finalizar, cabe señalar que los autos de admisión del recurso de casación se publicarán en la página web del
Tribunal Supremo y que la inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a la
parte recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima.

7668 Ejecución provisional
La relación entre el recurso de casación y la ejecución provisional de la sentencia recurrida se establece por la LJCA
art.91 , determinando que la preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia
recurrida, pudiendo las partes favorecidas por la sentencia instar su ejecución provisional.
Cuando pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza de la ejecución provisional de la sentencia, podrán
acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la
presentación de caución o garantía para responder de aquellos, no pudiendo llevarse a efecto la ejecución provisional
hasta que la caución o la medida acordada esté constituida y acreditada en autos. La constitución de la caución se
ajustará a lo establecido en la LJCA art.133.2 .
No obstante, la ejecución provisional se denegará cuando pueda crear situaciones irreversibles o causar perjuicios
de difícil reparación.
Cuando se tenga por preparado el recurso de casación, el letrado de la Administración de Justicia dejará testimonio
bastante de los autos y de la resolución recurrida a los efectos previstos en la LJCA art.91 .
7670 Interposición del recurso
Atendiendo a la LJCA art.92 , una vez admitido el recurso, el letrado de la Administración de Justicia de la sección de
admisión de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo dictará diligencia de ordenación en la que
dispondrá remitir las actuaciones a la sección de dicha sala competente para su tramitación y decisión y en la que
hará saber a la parte recurrente que dispone de un plazo de 30 días, a contar desde la notificación de aquella, para
presentar en la secretaría de esa sección competente el escrito de interposición del recurso de casación.
En el caso de que transcurra el mencionado plazo de 30 días sin que se lleve a cabo la presentación del escrito de
interposición, el letrado de la Administración de Justicia declarará desierto el recurso, ordenando la devolución de
las actuaciones recibidas a la sala de que procedieran.
Además, el escrito de interposición deberá cumplir con unos requisitos formales ( LJCA art.92.3 ):
a) Exponer razonadamente por qué han sido infringidas las normas o la jurisprudencia que como tales se
identificaron en el escrito de preparación, sin poder extenderse a otra u otras no consideradas entonces, debiendo
analizar, y no solo citar, las sentencias del Tribunal Supremo que a juicio de la parte son expresivas de aquella
jurisprudencia, para justificar su aplicabilidad al caso; y
b) Precisar el sentido de las pretensiones que la parte deduce y de los pronunciamientos que solicita.
En consecuencia, y atendiendo al cumplimiento de estos requisitos se pueden dar dos situaciones ( LJCA art.92.4
y 5 ):
1. Si el escrito de interposición no cumpliera con los requisitos anteriormente citados, la sección de la sala de lo
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo competente para la resolución del recurso acordará oír a la parte
recurrente sobre el incumplimiento detectado y, sin más trámites, dictará sentencia inadmitiéndolo si entendiera
tras la audiencia que el incumplimiento fue cierto. En ella, impondrá a dicha parte las costas causadas, pudiendo tal
imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima.
2. En otro caso, acordará dar traslado del escrito de interposición a la parte o partes recurridas y personadas para que
puedan oponerse al recurso en el plazo común de 30 días. Durante este plazo estarán de manifiesto las actuaciones
procesales y el expediente administrativo en la Oficina judicial. En el escrito de oposición no podrá pretenderse la
inadmisión del recurso.
Transcurrido dicho plazo de 30 días, la sección competente para la decisión del recurso, de oficio o a petición de
cualquiera de las partes formulada por otrosí en los escritos de interposición u oposición, acordará la celebración
de vista pública salvo que entendiera que la índole del asunto la hace innecesaria, en cuyo caso declarará que el
recurso queda concluso y pendiente de votación y fallo. El señalamiento del día en que haya de celebrarse la vista
o en que haya de tener lugar el acto de votación y fallo respetará la programación que, atendiendo prioritariamente
al criterio de mayor antigüedad del recurso, se haya podido establecer.
Por otro lado, en aquellos casos en los que la índole del asunto lo aconsejara, el presidente de la sala de lo
contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de oficio o a petición de la mayoría de los magistrados de la sección
antes indicada, podrá acordar que los actos de vista pública o de votación y fallo tengan lugar ante el Pleno de la Sala.
Finalmente, la sección competente, o el pleno de la sala en el caso previsto anteriormente, dictará sentencia en el
plazo de 10 días desde que termine la deliberación para votación y fallo.

8. Recurso de revisión
7720 Al igual que sucede con la casación, también la revisión contencioso-administrativa responde al mismo perfil general,
que el recurso de revisión en el Derecho procesal común español. El recurso de revisión se define como un recurso
extraordinario que tiene por objeto satisfacer pretensiones de reforma de resoluciones judiciales firmes, con base en
vicios trascendentes o extrínsecos al proceso o a la sentencia que le puso fin.
Atendiendo al LJCA art.102 , habrá lugar a la revisión de una sentencia firme en los siguientes supuestos:
• Si después de pronunciada se recobraren documentos decisivos, no aportados por causa de fuerza mayor o por
obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
• Si hubiere recaído en virtud de documentos que, al tiempo de dictarse aquella, ignoraba una de las partes haber
sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase después.
• Si habiéndose dictado en virtud de prueba testifical, los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio
dado en las declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia.
• Si se hubiere dictado sentencia en virtud de cohecho, prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.
7722 Además, se podrá interponer recurso de revisión contra una resolución judicial firme cuando el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos haya declarado que dicha resolución ha sido dictada en violación de alguno de los derechos
reconocidos en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales y sus
Protocolos, siempre que la violación, por su naturaleza y gravedad, entrañe efectos que persistan y no puedan cesar
de ningún otro modo que no sea mediante esta revisión, sin que la misma pueda perjudicar los derechos adquiridos
de buena fe por terceras personas.
En lo referente a legitimación, plazos, procedimiento y efectos de las sentencias dictadas en este procedimiento
de revisión, regirán las disposiciones de la LEC. No obstante, solo habrá lugar a la celebración de vista cuando lo
pidan todas las partes o la sala lo estime necesario.
Finalmente se ha de señalar que la revisión en materia de responsabilidad contable procederá en los casos
establecidos en la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
N. Ejecución de sentencia. Extensión de efectos de las sentencias
7724 1. Ejecución de sentencias 7726

2. Extensión de los efectos de la sentencia 7744
3. Extensión a terceros no litigantes de los efectos de la sentencia 7746
4. Medidas complementarias 7750
1. Ejecución de sentencias
7726 Procedimiento 7730

Prohibición de suspensión o inejecución de sentencias 7732
Ejecución de sentencias en casos especiales 7734
7728 La LJCA regula la ejecución de sentencias en el Título IV Capítulo IV, partiendo del principio de exclusiva competencia
judicial con colaboración administrativa, plasmado en la Constitución Española, la Ley Orgánica del Poder Judicial
y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los
juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, y su ejercicio compete al que haya conocido
del asunto en primera o única instancia ( LJCA art.103 ).
Este artículo impone una obligación para las partes, consistente en el cumplimiento de las sentencias en la forma y
términos que en estas se consignen. Asimismo, todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas
a prestar la colaboración requerida por los jueces y tribunales de lo contencioso-administrativo para la debida y
completa ejecución de lo resuelto.
Todos los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de
eludir su cumplimiento serán nulos de pleno derecho. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la

sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de estos actos y disposiciones (siguiendo los trámites previstos
en la LJCA art.109.2 y 3 ), salvo que careciese de competencia para ello (conforme a la LJCA).
Los mencionados apartados del art.109 determinan que el letrado de la Administración de Justicia dará traslado del
escrito planteando la cuestión incidental a las partes para que, en plazo común que no excederá de 20 días, aleguen
lo que estimen procedente. Una vez evacuado el traslado o transcurrido el plazo de 20 días, el juez o tribunal dictará
auto, en el plazo de 10 días, decidiendo la cuestión planteada.
7730 Procedimiento
(LJCA art.104)
Una vez que la sentencia sea firme, el letrado de la Administración de Justicia lo comunicará en el plazo de 10 días
al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, para que, una vez recibida la comunicación, la lleve
a puro y debido efecto y practique lo que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo, y en el
mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento del mencionado fallo.
Se permite a cualquiera de las partes o a cualquier persona afectada instar la ejecución forzosa de la sentencia en
aquellos casos en los que hayan transcurrido 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado
en esta para el cumplimiento del fallo conforme a la LJCA art.71.1.c) .
No obstante, atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia, se podrá fijar un plazo
inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el párrafo anterior lo haga ineficaz o cause grave perjuicio.
7732 Prohibición de suspensión o inejecución de sentencias
(LJCA art.105)
No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. Por ese motivo, en el caso
de que concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su
cumplimiento lo manifestará a la autoridad judicial a través del representante procesal de la Administración, dentro
del plazo de 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta para el cumplimiento. De
este modo, lo que se pretende es que, con audiencia de las partes y de quienes considere interesados, el juez
o tribunal aprecie la concurrencia o no de dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor
efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que proceda por la parte en que no pueda ser objeto
de cumplimiento pleno.
No obstante, el peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, así
como el temor fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio nacional, se consideran como causas
de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la
Administración en una sentencia firme ( LJCA art.105 ).
Consecuentemente, la declaración de la concurrencia de alguna de las causas citadas se hará por el Gobierno de
la Nación; o en su caso, por el consejo de gobierno de la comunidad autónoma cuando se trate de peligro cierto de
alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos y el acto, actividad o disposición
impugnados proviniera de los órganos de la Administración de dicha comunidad o de las entidades locales de su
territorio, así como de las entidades de Derecho público y corporaciones dependientes de una y otras.
La declaración de concurrencia de alguna de las causas mencionadas tendrá que efectuarse dentro de los 2 meses
siguientes a la comunicación de la sentencia. El juez o tribunal a quien competa la ejecución señalará, por el trámite de
los incidentes, la correspondiente indemnización y, si la causa alegada fuera la de peligro cierto de alteración grave
del libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, apreciará, además, la concurrencia de dicho motivo.
7734 Ejecución de sentencias en casos especiales
Respecto a esta cuestión, se aborda:
- la condena al pago de cantidades (nº 7736 );
- las medidas de publicidad o constancia de la ejecución (nº 7738 );
- los fallos que contienen condenas positivas (nº 7740 );
- el incidente de ejecución de sentencias (nº 7742 ).
7736 Condena al pago de cantidades
(LJCA art.106)
Son los casos en los que la Administración es condenada al pago de cantidad líquida; el órgano encargado de
su cumplimiento acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre la
consideración de ampliable. No obstante, si para el pago fuese necesario realizar una modificación presupuestaria,

deberá concluirse el procedimiento correspondiente dentro de los 3 meses siguientes al día de notificación de la
resolución judicial.
A la mencionada cantidad líquida se añadirá el interés legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de
la sentencia dictada en única o primera instancia.
No obstante de lo establecido acerca de la ejecución forzosa ( LJCA art.104.2 ), transcurridos 3 meses desde que la
sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto,
la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en 2 puntos el interés legal a
devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.
Por otro lado, si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el cumplimiento de la sentencia
produciría un trastorno grave a su hacienda, lo pondrá en conocimiento del juez o tribunal acompañado de una
propuesta razonada para que, una vez oídas las partes, se resuelva sobre el modo de ejecutar la sentencia en la
forma que sea menos gravosa.
Lo explicado anteriormente también se aplicará a los supuestos en que se lleve a efecto la ejecución provisional
de las sentencias conforme a la LJCA. Además, cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer
se compense con créditos que la Administración ostente contra el recurrente.
7738 Medidas de publicidad o constancia de la ejecución
En cuanto a las medidas de publicidad o constancia de la ejecución, si la sentencia firme anulase total o parcialmente
el acto impugnado, el letrado de la Administración de Justicia dispondrá, a instancia de parte, la inscripción del fallo
en los registros públicos a que hubiere tenido acceso el acto anulado, así como su publicación en los periódicos
oficiales o privados, si concurriere causa bastante para ello, a costa de la parte ejecutada. Además, se ha de señalar
que cuando la publicación sea en periódicos privados, se deberá acreditar ante el órgano jurisdiccional un interés
público que lo justifique ( LJCA art.107 ).
Por otro lado, en el caso de que la sentencia anulara total o parcialmente una disposición general o un acto
administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, el letrado de la Administración de Justicia
del órgano judicial ordenará su publicación en diario oficial en el plazo de 10 días a contar desde la firmeza de la
sentencia.
7740 Fallos conteniendo condenas positivas
Si la sentencia condenara a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el juez o tribunal
podrá llevar a cabo, en caso de incumplimiento, una serie de actuaciones ( LJCA art.108 ):
• Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y
agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia
de los procedimientos establecidos al efecto.
• Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto
omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.
Además, también se determina que si la Administración realizase alguna actividad en contra de los
pronunciamientos del fallo, el juez o tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al
estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento.
Finalmente, se hace una especial referencia a aquellos casos en los que el Juez o Tribunal, además de declarar
contraria a la normativa la construcción de un inmueble, ordene motivadamente la demolición del mismo y la reposición
a su estado originario de la realidad física alterada ( LJCA art.108.3 ). En estos casos, se exigirá, como condición previa
a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera, la prestación de garantías suficientes
para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.
Precisiones
Este apartado 3 en la LJCA art.108 se introdujo a partir de las modificaciones establecidas en la LO 7/2015 disp.final
tercera , entrando en vigor el 1-10-2015.
7742 Incidente de ejecución de sentencias
La LJCA art.109 recoge la posibilidad con la que cuentan tanto la Administración pública, como las demás partes
procesales y las personas afectadas por el fallo, siempre que no conste en autos la total ejecución de la sentencia, para
promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución.
Especialmente se hace referencia a las cuestiones siguientes:
• El órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.
• El plazo máximo para su cumplimiento, en atención a las circunstancias que concurran.

• Los medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir.
El letrado de la Administración de Justicia dará traslado a las partes del escrito planteando la cuestión incidental para
que, en plazo común que no excederá de 20 días, aleguen lo que estimen procedente. Una vez evacuado el traslado o
transcurrido el plazo de 20 días, el juez o tribunal dictará auto, en el plazo de 10 días, decidiendo la cuestión planteada.
2. Extensión de los efectos de la sentencia
(LJCA art.72 y 73)
7744 La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del recurso contencioso-administrativo, al igual que
la estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada, solo
producirá efectos entre las partes ( LJCA art.72 ).
Sin embargo, la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Es por
ello que las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que
sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición
anulada. Además, se publicarán las sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una pluralidad
indeterminada de personas.
Por otra parte, cabe señalar que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no
afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de
que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión
o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente ( LJCA art.73 ).
3. Extensión a terceros no litigantes de los efectos de la sentencia
(LJCA art.110 y 111)
7746 La LJCA hace referencia a los efectos de una sentencia firme en materia tributaria, de personal al servicio de la
Administración pública y de unidad de mercado, que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a
favor de una o varias personas ( LJCA art.110 ).
En estos casos, los efectos de la sentencia podrán extenderse a otras personas, en ejecución de la sentencia, cuando
concurran las circunstancias que a continuación se describen:
a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.
b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus
pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.
c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de esta
a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se
contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a este.
La solicitud para la extensión de los efectos de la sentencia deberá dirigirse directamente al órgano jurisdiccional
competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos, y se formulará en
escrito razonado al que deberá acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones
o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del art.110.5 que se procederá a explicar a continuación.
Antes de resolver, en los 20 días siguientes, el letrado de la Administración de Justicia recabará de la Administración
los antecedentes que estime oportunos, así como un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada,
poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo común de 5 días,
con emplazamiento en su caso de los interesados directamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez
evacuado el trámite, el juez o tribunal resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una
situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.
Precisiones
La LJCA art.110.1.c hace referencia al recurso en interés de ley. No obstante, y pese a que no se haya modificado
la redacción del referido artículo, se ha de tener en cuenta que con la entrada en vigor de la LO 7/2015, de 21 de
julio, por la que se modifica la LOPJ, se suprimen los LJCA art.96 a 101 y, con ellos, dos modalidades de recursos
extraordinarios contra resoluciones judiciales, como son, el recurso de casación en interés de ley y el recurso
de casación para la unificación de doctrina. Ello se explica porque el nuevo recurso de casación, implantado con

la mencionada LO 7/2015 y vigente desde el 22-7-2016, integra los elementos fundamentales de estas otras dos
modalidades de recurso.
7748 El citado apartado cinco establece una serie de supuestos a partir de los cuales se desestimará el incidente, en todo
caso; estos son ( LJCA art.110.5 ):
a) Si existiera cosa juzgada.
b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal
Supremo o a la doctrina sentada por los tribunales superiores de justicia en el recurso a que se refiere la LJCA art.99
(recurso de casación para la unificación de doctrina de las sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo
de los Tribunales Superiores de Justicia, vigente hasta el 22-7-2016, al haber entrado en vigor la LO 7/2015 ).
c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere
consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo.
Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la ley, quedará en suspenso
la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso.
El régimen de recurso del auto dictado se ajustará a las reglas generales que se prevén en la LJCA art.80 .
Por otro lado, la LJCA art.111 establece otro supuesto de extensión de los efectos de la sentencia a terceros no
litigantes, cuando se hubiera acordado suspender la tramitación de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en
el art.37.2, es decir, cuando estuviera pendiente una pluralidad de recursos con idéntico objeto.
Atendiendo al artículo citado, una vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se hubiere
tramitado con carácter preferente, el letrado de la Administración de Justicia requerirá a los recurrentes afectados por
la suspensión para que en el plazo de 5 días interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación
del pleito suspendido, o bien manifiesten si desisten del recurso.
En estos casos, si se solicitase la extensión de los efectos de la sentencia, el juez o tribunal la acordará, salvo que:
• Concurra la circunstancia prevista en el LJCA art.110.5.b) (circunstancias para la desestimación del incidente,
explicada en el apartado b) anterior), o
• Concurra alguna de las causas de inadmisibilidad del recurso contempladas en el LJCA art.69 .
Precisiones
Aunque el LJCA art.110.5 establece literalmente lo dispuesto en este apartado, se ha de tener en cuenta que con
la entrada en vigor de la LO 7/2015 , de 21 de julio, por la que se modifica la LOPJ , se suprimen los LJCA art.96 a
101 y, con ellos, dos modalidades de recursos extraordinarios contra resoluciones judiciales, como son, el recurso
de casación en interés de ley y el recurso de casación para la unificación de doctrina. Ello se explica porque
el nuevo recurso de casación, implantado con la mencionada LO 7/2015 y vigente desde el 22-7-2016, integra los
elementos fundamentales de estas otras dos modalidades de recurso.
4. Medidas complementarias
(LJCA art.112 y 113)
7750 La LJCA establece una serie de medidas complementarias con el fin de asegurar la efectividad de la ejecución de la
sentencia. En este sentido, una vez transcurridos los plazos señalados para el total cumplimiento del fallo, el juez
o tribunal adopta, previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado.
Una vez acreditada su responsabilidad y previo apercibimiento del letrado de la Administración de Justicia notificado
personalmente para formulación de alegaciones, el juez o la sala pueden:
a) Imponer multas coercitivas de 150.500 euros a las autoridades, funcionarios o agentes que incumplan los
requerimientos del juzgado o de la sala, así como reiterar estas multas hasta la completa ejecución del fallo judicial,
sin perjuicio de otras responsabilidades patrimoniales a que hubiere lugar. A la imposición de estas multas les será
aplicable lo previsto en la LJCA art.48 .
b) Deducir el oportuno testimonio de particulares para exigir la responsabilidad penal que pudiera corresponder.
Además, se establece que una vez transcurrido el plazo de ejecución que se hubiere fijado en el acuerdo a que
se refiere la LJCA art.77.3 , es decir, el acuerdo entre las partes que implique la desaparición de la controversia,
cualquiera de las partes podrá instar su ejecución forzosa ( LJCA art.113 ).

En el caso de que no se hubiera fijado plazo para el cumplimiento de las obligaciones derivadas del acuerdo, la parte
perjudicada podrá requerir a la otra su cumplimiento y transcurridos 2 meses podrá proceder a instar su ejecución
forzosa.
Ñ. Ejecución provisional y definitiva en procesos contencioso-administrativos de títulos judiciales. Oposición
a la ejecución
7752 1. Marco legal 7754

2. Ejecución provisional 7756
3. Oposición a la ejecución 7786
1. Marco legal
7754 El marco legal regulador de la ejecución de las sentencias recaídas en el proceso contencioso-administrativo viene
integrado principalmente por la Const art.117.3 y 118 , LOPJ art.17 y 18 , LJCA Título IV Capítulo IV y la LEC Libro III .
Mientras que en la Const art.118 y en la LOPJ art.17 y 18 se formulan principios generales aplicables a las sentencias
y otras resoluciones pronunciadas en cualquier orden jurisdiccional, es a la LJCA y, en defecto de regulación expresa
de la misma, a la LEC, donde hay que acudir para conocer cómo han de ejecutarse las sentencias pronunciadas por
los órganos judiciales integrados en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
La ejecución de la sentencia en sus propios términos es un derecho fundamental que forma parte del más amplio
derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por la Const art.24.1 . De igual modo, hemos podido comprobar que
la Const art.118 , declara solemnemente que «es obligado cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de
los jueces y tribunales (...)» y que dicho principio ha sido recogido tanto por la LOPJ art.18.2 que dispone que «las
sentencias de ejecutarán en sus propios términos» como por la LJCA art.103.2 de que preceptúa que «las partes
están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que estas se consignen.» Y avanzando un poco más,
la LJCA art.105.1 dispone expresamente que «no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución
total o parcial del fallo.»
En cuanto a la ejecución definitiva de las sentencias habrá de estarse a lo dispuesto en el capítulo anterior del
presente libro (nº 7724 s. ), acerca de la ejecución de la sentencia y la extensión de los efectos de la misma. Por tanto,
el presente capítulo se centrará en el estudio de la ejecución provisional de las sentencias, así como de la oposición
a la ejecución, siguiendo el esquema propuesto por Pérez del Blanco.
2. Ejecución provisional
7756 a. Resoluciones provisionalmente ejecutables 7762

b. Presupuestos de la ejecución provisional 7764
c. Procedimiento de ejecución 7778
7758 Existe una tendencia en el ordenamiento jurídico español mediante la cual prima el derecho de ejecución sobre la
posibilidad de que la resolución ejecutable sea modificada. En otras palabras, nuestro ordenamiento tiende a favorecer
la ejecución provisional de las resoluciones definitivas pero no firmes, al encontrarse pendientes de recurso, siempre
y cuando se cumplan los requisitos y presupuestos establecidos para ello, tal y como veremos más adelante.
Tanto las sentencias de condena provisionalmente ejecutables como las sentencias firmes de condena (de
ejecución definitiva) contienen, tal y como sus propios nombres indican, pronunciamientos condenatorios, que
exigen de una actividad posterior para lograr la verdadera eficacia de la tutela judicial efectuada por la resolución,
por lo que no existe una diferencia entre las mismas desde el punto de vista sustancial o material. No obstante,
la principal diferencia entre las primeras con respecto a las segundas se encuentra en que, mientas que las
sentencias de condena provisionalmente ejecutables no poseen el requisito de la inatacabilidad, las sentencias de
ejecución definitiva si. De este modo, las sentencias provisionalmente ejecutables se definen como aquellas que han
sido impugnadas mediante la interposición del pertinente recurso, lo que conlleva que no pueda descartarse una
modificación del tenor de sus pronunciamientos.
Por tanto, la fuerza ejecutiva de este tipo de sentencias radica en su carácter condenatorio, así como en la previsión
legal que permite expresamente que la ejecución se tramite si se cumplen una serie de presupuestos y requisitos;
pero no en su firmeza (en la imposibilidad de que sean modificadas), tal y como sucede en el caso de las sentencias
firmes. Esto se debe, como ya hemos adelantado, a que en el ordenamiento jurídico-procesal español se otorga una

mayor importancia al derecho de ejecución frente al riesgo que se asume ante la posibilidad de que se lleve a cabo
una revocación de los pronunciamientos ejecutables, por no ser estos firmes.
7760 Teniendo en cuenta todo lo anterior, cabe concluir que se podrá instar la ejecución de una resolución condenatoria
que no haya adquirido firmeza, al haberse interpuesto el correspondiente recurso, y no haber adquirido la fuerza de
cosa juzgada, mediante actuaciones ejecutivas desarrolladas provisionalmente.
Por tanto, la ejecución provisional de sentencias implica los tres derechos que a continuación se señalan, y que
forman parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva: (i) el derecho a la ejecución, (ii) el derecho a la
tutela cautelar, y (iii) el derecho a los recursos.
En definitiva, el carácter ejecutivo de las actuaciones propias de la ejecución provisional es innegable, ya que se trata
de un verdadero y auténtico proceso de ejecución de carácter jurisdiccional. Sin embargo, se ha de tener en cuenta
la salvedad que caracteriza a este tipo de actuaciones, y es que están sometidas a la no revocación de la resolución
ejecutada, al no ser esta todavía firme.
Por tanto, si no se llevara a cabo la revocación de la resolución ejecutada provisionalmente y esta adquiriera
finalmente firmeza, lo llevado a cabo con carácter provisional pasaría a ser definitivo sin trámite ni declaración alguna.
La LJCA art.84 y 91 , que tratan sobre el recurso de apelación y de casación respectivamente, determinan literalmente
que: «la preparación del recurso no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida».
Estos preceptos de la LJCA no implican que los recursos pierdan su efecto suspensivo. Sin embargo, aprueban que
con ciertas cautelas, se permita la ejecución de lo establecido en la resolución, pero siempre con carácter provisional,
principalmente para no dilatar la satisfacción de la pretensión de ejecución, así como para prevenir la interposición
de los recursos con ánimo fraudulento.
En conclusión, la institución de la ejecución provisional se erige como, por un lado, un medio eficaz para prevenir la
referida utilización fraudulenta de los recursos, y por otro, como un medio persuasivo de la misma. Pero estas no
son las dos únicas funciones de la ejecución provisional, ya que la doctrina ha señalado que en el orden contencioso-
administrativo supone un medio para acabar con la resistencia administrativa a la ejecución amparándose en la
impugnación masiva de las resoluciones contrarias a sus intereses.
a. Resoluciones provisionalmente ejecutables
7762 Si bien es cierto que, en principio, la LJCA no excluye ninguna resolución ejecutoria de la posibilidad de ser ejecutada
provisionalmente, tampoco dedica precepto legal alguno al respecto, salvo en lo que se refiere a las condenas al
pago de cantidad líquida, como veremos a continuación.
En este sentido, cabe destacar que la LJCA art.106.5 reconoce expresamente que podrán ejecutarse provisionalmente
las condenas de carácter dinerario. Sin embargo, el referido artículo no debe entenderse de tal forma que se excluya
la ejecución provisional en otras formas de ejecución que no sean la dineraria, puesto que las previsiones que se
hacen en la LJCA art.84 y 91 son genéricas.
Por ello, se ha de interpretar que, en lo que al ámbito objetivo respecta, la ejecución provisional puede llevarse
a cabo ante cualquier tipo de condena, siendo el órgano jurisdiccional el responsable de delimitarlo en cada caso,
tomando en consideración, tanto las obligaciones a ejecutar, como las circunstancias propias del caso concreto.
b. Presupuestos de la ejecución provisional
7764 En general, la posibilidad de ejecutar provisionalmente los pronunciamientos de condena contenidos en una resolución
se somete a una serie de cautelas vinculadas principalmente con la característica de provisionalidad y la ausencia
de carácter definitivo de la actividad ejecutiva que se puede desarrollar. Se trata de limitaciones al carácter definitivo
del proceso de ejecución iniciado, siendo su principal finalidad el aseguramiento de la «provisionalidad» de las
actuaciones que se puedan realizar.
7766 Juicio de previsibilidad sobre la revisión del ejecutado
Se establece un primer límite a la ejecución provisional que hace referencia a aquellos supuestos en los que esta
pueda crear situaciones de carácter irreversible, o que ocasione graves perjuicios, o lo que es lo mismo, aquellos
supuestos en los que los efectos provocados como consecuencia de las actuaciones ejecutivas no pudiesen hacerse
desaparecer (LJCA art.84.3 y art.91.3 ).
Este límite impuesto por la LJCA impone la obligación al órgano jurisdiccional ante el que se haya solicitado la
ejecución, de realizar un juicio de previsibilidad, con el fin de evaluar cuáles serán las consecuencias de las
actuaciones ejecutivas necesarias, para poder, de este modo, concluir sobre si verdaderamente la modificación de

la realidad que se generará con la ejecución provisional podrá ser mitigada en caso de revocación, total o parcial,
de la resolución impugnada mediante el pertinente recurso.
La determinación del límite de la gravedad de los perjuicios plantea cierta problemática, ya que la LJCA establece
una graduación distinta dependiendo de que la ejecución provisional se produzca en el ámbito:
- de la casación, donde exige que los perjuicios sean de difícil reparación; o
- de la apelación, supuesto en el que exige que los perjuicios sean de imposible reparación.
Como consecuencia de lo anterior, aplicando literalmente el contenido de la referida Ley, la ejecución provisional
de una misma resolución que causase perjuicios de difícil, pero no imposible reparación, sería posible si estuviese
recurrida en apelación, pero no si lo estuviese en casación. En efecto:
• LJCA art.84.3 sobre el recurso de apelación: «no se acordará la ejecución provisional cuando la misma sea
susceptible de producir (...) perjuicios de imposible reparación».
• LJCA art.91.3 sobre el recurso de casación: «la ejecución provisional se denegará cuando pueda crear (...)
perjuicios de difícil reparación».
7768 Por otro lado, en lo que respecta a la «cualificación del perjuicio» de la ejecución provisional de la resolución
impugnada, los órganos jurisdiccionales pueden emplear como criterio válido la posibilidad de adoptar medidas
suficientes para mitigar o evitar los referidos perjuicios. En vista de lo anterior, aquellos perjuicios irreparables que
queden al margen de las referidas contracautelas, implican un riesgo inasumible, que impedirá que se proceda a la
ejecución provisional de la resolución.
Además, y aunque no se contemple expresamente por la LJCA, el juicio de previsibilidad al que se ha hecho referencia
anteriormente, cuya finalidad es determinar la naturaleza de los efectos que la ejecución provisional pudiera causar,
deberá ir acompañado de un juicio de proporcionalidad, esto es, de un examen de la entidad de las situaciones o
perjuicios irreparables que la ejecución provisional podría provocar. Este juicio al que no se hace referencia expresa
en la Ley, se configura como una imposición de la lógica jurídica, así como del derecho fundamental a la tutela
judicial efectiva.
7770 Prestación de garantía suficiente
La provisionalidad propia de la institución de la ejecución provisional hace necesario que se adopten los medios
y medidas adecuados para hacer desaparecer los perjuicios que pudieran ocasionarse como consecuencia de la
referida ejecución, en el hipotético caso de revocación de la resolución impugnada.
Así, a continuación se estudian el objeto y los medios de esta prestación (nº 7772 s. ) y la exención administrativa
de prestación de la caución (nº 7776 s. ).
7772 Objeto y medios de la prestación
La Ley hace una distinción entre dos objetivos que han de perseguir las garantías a adoptar cuando se lleven a cabo
actuaciones ejecutivas provisionales, haciendo referencia a los medios tendentes (LJCA art.84.1 y art.91.1 ):
- a evitar los perjuicios, y
- a paliar esos perjuicios.
El término «evitar», se refiere a aquella función de los medios o medidas llevados a cabo consistente en dejar
la situación del perjudicado en idénticos términos a como se encontraba antes de la ejecución provisional.
Sin embargo, el concepto «paliar» hace referencia a aquella función que consiste en resarcir o compensar
económicamente al perjudicado por los perjuicios que se le hubieran ocasionado indebidamente a causa de la
ejecución provisional, por haberse llevado a cabo la revocación de la resolución impugnada.
La LJCA define la caución económica como el medio primordial de contracautela que se puede llevar a cabo para
evitar o paliar los posibles perjuicios o daños que puedan ocasionarse como consecuencia de la ejecución provisional.
De este modo la LJCA art.84.1 y 91.1 establece literalmente que: «...podrá exigirse la prestación de caución o garantía
para responder de aquellos».
Para la constitución de la garantía establecida en la LJCA art.84 y 91 hemos de remitirnos a la LJCA art.133.2 , que
regula la garantía a prestar por los solicitantes de medidas cautelares para, al igual que sucede en este caso, «evitar
o paliar» los perjuicios que se pudiesen ocasionar con la adopción de las cautelas solicitadas. En este precepto se
dice que: «la caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho. La medida
cautelar acordada no se llevará a efecto hasta que la caución o garantía esté constituida y acreditada en autos, o
hasta que conste el cumplimiento de las medidas acordadas para evitar o paliar los perjuicios a que se refiere el
apartado precedente.»
7774 Por otra parte, la LEC, que como ya hemos visto se aplica supletoriamente, regula los medios para prestar caución
en el caso de ejecución provisional. La LEC art.529.3 es de aplicación directa al proceso contencioso-administrativo,

en primer lugar, tal y como ya hemos señalado, por su supletoriedad en este tipo de procesos, y en segundo lugar,
porque se constituye en, al menos parte, del «Derecho» que admite las formas de caución a las que se refiere la
LJCA art.133.2 , ofreciendo una mayor concreción y precisión que las normas de la citada Ley.
Será el órgano jurisdiccional competente el encargado de llevar a cabo el control de la caución, determinando
discrecionalmente si la garantía prestada por el ejecutante es verdaderamente suficiente e idónea para cumplir con su
finalidad, proporcionando la cuantía líquida necesaria para hacer frente a la restitución económica de los perjuicios
sufridos por el ejecutado en caso de revocación.
Como es lógico, la cantidad por la que se deberá prestar caución se determinará en virtud del importe de los perjuicios
que pudieran ocasionarse al ejecutado con la tramitación de la ejecución.
Por tanto, la garantía deberá ser suficiente en cuanto a su calidad, así como en lo que respecta a la cantidad. En este
sentido, en aquellos casos en los que la resolución impugnada condene al pago de una cantidad líquida, tratándose
de una condena dineraria, esta precisión no presenta dificultad alguna, ya que para el cálculo de la caución deberá
sumarse a la cantidad principal, aquellas que pudieran ejecutarse en concepto de intereses de demora y de costas
de la ejecución. Sin embargo, esta cuantificación se complica en los supuestos de ejecución no dineraria, ya que la
determinación de la caución resultará considerablemente más compleja, teniendo en cuenta que los perjuicios que se
ocasionen al ejecutado únicamente serán conocidos cuando se lleve a cabo la revocación de la resolución ejecutiva,
y aún así, al no tratarse de condenas dinerarias, la cuantificación resultará dificultosa.
7776 Sobre la exención administrativa de prestar caución
La Ley establece literalmente que «cuando quien inste la ejecución provisional sea una Administración pública,
quedará exenta de la prestación de caución» ( LJCA art.84.5 ). Por tanto, cabe concluir que no todo demandante
de ejecución provisional de una condena está obligado a garantizar la remoción de la situación transformada por
la actividad ejecutiva en caso de revocación de aquella, ya que en aquellos casos en los que el demandante de
la ejecución sea la Administración, será dispensada de prestar la garantía debida. La LJCA concede este privilegio
expresamente a la Administración en base a la teórica solvencia propia de los entes públicos.
No obstante, la regulación de la LJCA adolece de una importante deficiencia desde la perspectiva formal, ya que este
privilegio que concede la Ley a la Administración, únicamente se contempla de modo expreso en lo que respecta a
la ejecución provisional de resoluciones apeladas ( LJCA art.84.5 ). Sin embargo, se obvia su establecimiento en la
LJCA art.91 , esto es, en sede de ejecución provisional de sentencias recurridas en casación.
c. Procedimiento de ejecución
7778 La ejecución provisional de una resolución recurrida podrá ser instada por las partes favorecidas por la misma. De
este modo, ha de entenderse que la ejecución forzosa también podrá solicitarse por parte de aquellos condenados
convertidos en apelantes que, a pesar de haber sido condenados, hayan visto estimadas de manera parcial sus
pretensiones a causa de la estimación parcial de las pretensiones del demandado, pudiendo resultarles de utilidad
la ejecución de los pronunciamientos de la sentencia, si tuvieran dificultades para cumplirlo de manera voluntaria.
En lo que se refiere al momento oportuno para instar la ejecución provisional, este se encuentra en el intervalo
temporal comprendido entre la admisión a trámite del recurso (o bien, desde el momento en que se comunica al
apelante la adhesión a la apelación del apelado, momento desde el cual como parte apelada se puede solicitar la
ejecución atendiendo a la LEC art.527 ), y la emisión de la resolución de la impugnación que esté en curso.
En el proceso contencioso-administrativo, el órgano competente para conocer este proceso de ejecución, y ante el
cual deberá formularse la solicitud o demanda ejecutiva, será el órgano a quo en el recurso interpuesto.
Recibida la solicitud de ejecución, la LJCA art.84.4 establece que se dará audiencia por un plazo de 5 días a las
partes, en el caso de que se solicite la ejecución provisional de una resolución recurrida en apelación. Sin embargo, en
la LJCA art.91 se da un vacío legal con respecto a la necesidad de otorgar audiencia a las partes en el caso de que se
solicite la ejecución provisional de una resolución recurrida en casación. No obstante, el referido vacío legal no debe
entenderse bajo ningún concepto como una exclusión de la referida audiencia a las partes. Lo conveniente es que
el órgano jurisdiccional determine un período apropiado para la audiencia de las partes, tomando en consideración
la solicitud planteada y la naturaleza de la condena a ejecutar, pero siempre dentro de los límites establecidos
en la LJCA.
7780 Las alegaciones de las partes deberán versar sobre la totalidad de las cuestiones referentes a la concurrencia de
los presupuestos para acordar la ejecución provisional, así como a la suficiencia y eficacia de los medios o garantías
a prestar para salvaguardar la posición del ejecutado. Entre ellas, cabe destacar las siguientes: las causas por las
que se debería o no despachar la ejecución provisional; los aspectos referentes a esta cuestión, como por ejemplo,
los perjuicios que se podrían ocasionar al ejecutado en caso de la hipotética revocación de la resolución, si estos
son reparables o no, las medidas que se deberían adoptar para evitarlos o para paliar sus efectos; así como, en su

caso, la cuantía a la que debería ascender la caución a prestar por el ejecutante para que se pueda desarrollar la
actividad ejecutiva.
La resolución del incidente se materializará en un auto en el que el órgano jurisdiccional se pronunciará sobre la
admisión o denegación de la tramitación de la ejecución, dependiendo de si concurrieran los presupuestos para ello,
o por el contrario, se dieran causas impeditivas para la misma. Además, si el pronunciamiento sobre la admisión de
la ejecución fuese favorable, se deberán determinar, en caso de que fuera necesario, las medidas o garantías para
evitar o paliar los perjuicios que se pudiesen ocasionar al ejecutado en caso de revocación. Y si se determinase la
necesidad de prestar caución, se deberá establecer por qué importe.
Cabe recordar que, si el auto acordase la necesariedad de la adopción de medidas, incluyendo la caución, no podrá
despacharse la ejecución hasta que el ejecutante haya procedido a la constitución de dichas garantías, y así conste
en autos, según se establece en la LJCA art.84.1 y 91.1 .
7782 Tal y como acabamos de señalar, hasta que no se produzca la adopción de las medidas o la prestación de la caución
no se podrá despachar ejecución, por lo que estos requisitos se configuran como una condición suspensiva de la
ejecución provisional. Por tanto, únicamente cuando las mencionadas medidas de garantía hayan sido constituidas
por el ejecutante, el órgano jurisdiccional procederá a despachar la ejecución y a proseguir el proceso como si de
una ejecución definitiva se tratase.
Finalmente, una vez que se haya resuelto el recurso planteado contra la resolución impugnada, se procederá en
consecuencia atendiendo al contenido de esa resolución, surgiendo los tres posibles supuestos que a continuación
se detallan:
• En el caso de que la resolución fuese confirmatoria de la resolución originaria, las actividades ejecutivas
realizadas pasarán a ser firmes y se proseguirá el proceso de ejecución (en caso de que continuase abierto).
• En el caso de que la resolución fuese revocatoria, se paralizará el procedimiento de ejecución y se procederá
a reintegrar la situación jurídico-fáctica a la preexistente, así como, en su caso, a resarcir al ejecutado de los
perjuicios que se le hubiesen podido irrogar por lo indebidamente ejecutado, para lo que se procederá a la
liquidación de las medidas y garantías adoptadas.
• En el caso de que se hubiese denegado la ejecución provisional, por generarse con ella una situación
irreversible, y la resolución del recurso fuese de carácter confirmatorio se procederá, en su caso, a la ejecución
forzosa de la condena, sin que ello se deba ver afectado por aquella resolución denegatoria. Con ello se quiere
decir que el pronunciamiento que recaiga en el incidente de ejecución provisional no tiene influencia alguna
sobre el futuro proceso de ejecución.
7784 La Ley exige, en lo referente al ámbito de la casación, que cuando se tenga por preparado un recurso de este tipo,
el letrado de la Administración de Justicia del órgano a quo (en este caso las salas de lo contencioso-administrativo,
bien de la Audiencia Nacional, bien del tribunal superior de justicia) deje testimonio bastante de los autos y de la
resolución dictada sobre el fondo del asunto, a los efectos de una posible solicitud de ejecución provisional. Con esto lo
que se pretende es evitar que la falta de inmediación respecto del asunto pudiese influir o entorpecer ( LJCA art.91 ).
En caso de disconformidad con el pronunciamiento del auto que resuelva sobre la admisión de ejecución provisional
de una resolución, podrá interponerse recurso de apelación o de casación, dependiendo del órgano que lo dicte.
En este sentido los preceptos que regulan la impugnación de los autos dictados en el proceso contencioso-
administrativo otorgan autonomía a la resolución de la solicitud de ejecución provisional frente a las dictadas en el
proceso de ejecución. De este modo, la LJCA art.80.1.e) admite expresamente que serán apelables en un solo efecto
los autos dictados en el procedimiento de ejecución provisional, mientras que LJCA art.87.1.d) reconoce que son
susceptibles de recurso de casación los autos dictados en ejecución provisional.
La impugnación en el ámbito de la ejecución provisional se limita exclusivamente a la resolución que se pronuncia
sobre la pertinencia o no de la ejecución provisional.
Se ha de reiterar el efecto no suspensivo de los recursos que se puedan interponer contra las resoluciones que
acuerden la ejecución provisional.
Como todo el desarrollo de la ejecución provisional, su impugnación también está vinculada a la resolución del recurso
interpuesto contra la sentencia principal. Lógicamente, si llegase ese momento con el recurso interpuesto contra el
auto tramitándose, deberán ser archivadas las actuaciones por desaparición del objeto.
No cabe en el proceso de ejecución provisional contencioso-administrativo la oposición al auto por el que se admite la
ejecución provisional de la sentencia. Sin embargo, se prevé la posibilidad de interponer recursos contra la resolución
sobre la procedencia de la ejecución provisional.
3. Oposición a la ejecución

(LEC art.556 a 561)
7786 La LJCA no hace referencia, en ninguno de sus artículos dedicados al proceso de ejecución, a la posibilidad de
que el ejecutado pueda oponerse al despacho de la ejecución por parte del órgano jurisdiccional. La referida Ley,
únicamente se limita a preveer expresamente la posibilidad de oponerse a las actuaciones ejecutivas a través de
los recursos legalmente previstos.
Sin embargo, se hace necesario abrir la posibilidad de formular oposición a la ejecución en sentido procesal. A este
respecto, la oposición a la ejecución se regula en la LEC Libro III, Título III, Capítulo IV (LEC art.556 a 561 ), dedicado a
las disposiciones generales de la ejecución forzosa bajo la rúbrica «De la oposición a la ejecución y de la impugnación
de actos de ejecución contrarios a la ley o al título ejecutivo». A lo largo de los referidos artículos de la LEC se
establecen las causas tasadas por las que cabe formular oposición, así como el procedimiento para su resolución,
que estará vinculado a la naturaleza del motivo alegado por el que, según el ejecutado, no puede proseguir el proceso
para la satisfacción de la pretensión de ejecución.
La LEC establece literalmente que «el ejecutado dentro de los 10 días siguientes a la notificación del auto en que
se despache ejecución, podrá oponerse a ella por escrito». Además, en la oposición deberán contemplarse todas
aquellas causas, formales o de fondo, que impidan que la ejecución pueda proseguir ( LEC art.556 ).
En lo que respecta a la legitimación para la referida oposición, estarán legitimados aquellos que hayan ocupado
la posición de demandados (posición pasiva) durante el proceso declarativo, lo que en el proceso contencioso-
administrativo lleva a pensar en la Administración pública autora de la actuación impugnada y en los sujetos que
hayan tenido la consideración de codemandados.
Además se admite la legitimación del ejecutante para actuar en el procedimiento de oposición, en lo que se podría
denominar como la oposición a la oposición y, dependiendo de las causas sobre las que verse la oposición podrá:
- formular alegaciones, en caso de oposición por motivos formales, e
- impugnar la oposición en caso de oposición de fondo.
En definitiva, se trata del otorgamiento de audiencia a los sujetos que puedan resultar perjudicados por el
reconocimiento de las causas alegadas como impeditivas de la prosecución del proceso de ejecución.
7788 Oposición por motivos formales
(LEC art.559)
Tal y como ya hemos adelantado, en la oposición deberán contemplarse aquellas causas, ya sean de carácter formal
o de fondo, que impidan que la ejecución pueda proseguir. En virtud de lo anterior, los defectos procesales en los que
se haya podido incurrir al despachar la ejecución son los primeros que han de ser alegados y los primeros que han
de ser depurados con autonomía y anteriormente al examen de los motivos de fondo. Estas causas de naturaleza
procesal para fundamentar la oposición al despacho de la ejecución se recogen en la LEC art.559 .
La primera causa de oposición a la que se hace referencia en el referido artículo es la falta de carácter o
representación con que se demanda al ejecutado. En otras palabras, que la Administración u otros sujetos ejecutados
no se encontrasen obligados por la resolución cuya ejecución se pretende. En segundo lugar, se prevé como causa
de oposición la falta de capacidad o de representación del ejecutante o la falta de acreditación del carácter o
representación por parte de quien comparece en la ejecución diciéndose representante del acreedor-ejecutante.
Por otro lado, en la LEC art.559.1.3º se recogen los motivos procesales de oposición relacionados con el título
de ejecución en el que se basa el despacho impugnado, si bien, en lo que respecta a la ejecución contencioso-
administrativa únicamente tienen validez los dos primeros expuestos, pues el tercero hace referencia a un requisito
de cuantía, aplicable únicamente a títulos de carácter extrajudicial cuya existencia se encuentra limitada al ámbito
del proceso civil de ejecución:
1. Que la resolución judicial no contenga pronunciamientos de condena y que, por tanto, no lleve aparejada
ejecución al contener pronunciamientos de otra naturaleza, ya sean meramente declarativos o constitutivos.
2. Que el documento en que se funde la pretensión de la ejecución no cumpla los requisitos legales exigidos para
llevar aparejada ejecución.
7790 Además de los motivos formales anteriormente señalados y recogidos en la LEC art.559 , podrá formularse oposición
cuando la ejecución haya sido despachada de modo irregular por la vulneración de los preceptos reguladores del
despacho de la ejecución. De este modo, la LEC art.551 prescribe el despacho de ejecución en todo caso que se
solicite, pero solo cuando se cumplan una serie de condicionantes:
- que concurran los presupuestos y requisitos procesales;

- que el título ejecutivo no adolezca de ninguna irregularidad formal; y
- que los actos de ejecución que se solicitan sean conformes con la naturaleza y contenido del título.
La oposición por motivos procesales es la que se ha de depurar en primer lugar, en caso de que se opongan también
motivos de fondo. La LEC art.559.2 establece que, cuando la oposición del ejecutado se fundare, exclusivamente
o junto con otros motivos o causas, en defectos procesales, el ejecutante podrá formular alegaciones sobre estos,
en el plazo de 5 días.
Tras el periodo en el que se otorga la audiencia al ejecutante, el órgano jurisdiccional procederá al examen del
asunto al que se refiera el hipotético defecto procesal anunciado.
Si se apreciase que el defecto existe pero que es subsanable, la LEC art.559.2 obliga a conceder un plazo de 10
días para su subsanación.
En el caso de que se apreciase la existencia del defecto, pero este fuera insubsanable o siéndolo, el ejecutante
no lo hubiese subsanado en el plazo otorgado para ello, se suspenderá la ejecución dejando sin efecto el despacho
llevado a cabo.
Por el contrario, si no se apreciase la existencia de los defectos alegados, se desestimará la oposición, dando de
nuevo curso a la ejecución.
La resolución de la oposición tendrá la forma de auto, a través del cual también se impondrán las costas a la parte
que corresponda ( LEC art.559.2 ).
7792 Oposición por motivos de fondo
(LEC art.556 y 558)
La oposición del ejecutado podrá basarse en el cumplimiento o pago de la obligación que le era impuesta por la
resolución, lo que de comprobarse, deja sin fundamento alguno el despacho de la ejecución ( LEC art.556.1 ).
También se podrá oponer la caducidad de la acción ejecutiva, es decir, que haya transcurrido el plazo previsto en
la LEC art.518 , y que se aplica supletoriamente en la ejecución administrativa.
En caso de que existiesen pactos o transacciones en las que se hubiere convenido la evitación del proceso de
ejecución, también podrá ser opuesta su existencia al despacho de la ejecución, siempre y cuando consten en
documento público, ya que, de lo contrario, no podrían tener ningún efecto sobre el curso de la ejecución.
Por otra parte, se regula la oposición por pluspetición, es decir, la posibilidad que tiene el ejecutado de oponerse
por considerar que la cantidad por la que se despacha ejecución, y por lo tanto contemplada en la demanda ejecutiva,
es mayor que la cantidad debida ( LEC art.558 ). Pese a ser propia del orden civil, también cabe su planteamiento
en el proceso de ejecución contencioso-administrativo.
Cuando se haya resuelto sobre la oposición a la ejecución por motivos procesales o estos no se hayan alegado, el
ejecutante podrá impugnar la oposición basada en motivos de fondo en el plazo de 5 días, contados desde que se
le notifique la resolución sobre aquellos motivos o desde el traslado del escrito de oposición ( LEC art.560 ).
7794 Las partes, en sus respectivos escritos de oposición y de impugnación de esta, podrán solicitar la celebración de
vista, que el tribunal acordará mediante providencia si la controversia sobre la oposición no pudiere resolverse con
los documentos aportados, señalándose por el letrado de la Administración de Justicia día y hora para su celebración
dentro de los 10 siguientes a la conclusión del trámite de impugnación ( LEC art.560 ).
La LEC establece que en el caso de que no se solicitase la celebración de la vista o no se considerase procedente su
celebración, el órgano jurisdiccional resolverá sin más trámites si prospera o no la oposición. Para ello, tras examinar
la materia sobre la que se basa aquella, dictará un auto en el que estimará o desestimará la oposición, declarando
la improcedencia de la ejecución o su continuación. La decisión del fondo dependerá de la efectiva apreciación de
las causas de fondo impeditivas de la ejecución.
Cabe el supuesto de estimación parcial de la oposición, concretamente cuando la oposición se haya formulado en
pluspetición, en cuyo caso esta solo es apreciada por el órgano jurisdiccional en una parte del exceso señalado por
el ejecutado, ante lo que se proseguirá la ejecución por la cantidad que se despachó ejecución en un inicio menos
la cantidad que fue apreciada como excesiva ( LEC art.561 ).
El auto de resolución de la oposición hará expresa condena de las costas del incidente.
7796 Finalmente, y teniendo en cuenta que la LEC es una norma supletoria a la aplicación de las regulaciones establecidas
en la LJCA, en lo que se refiere a los recursos que caben contra el auto de resolución de la oposición, tanto por motivos
materiales como por cuestiones formales o procesales, se ha de aplicar el sistema de recursos establecidos en la
LJCA contra los autos dictados en ejecución de sentencia.

En concreto, se posibilita la interposición de los recursos de apelación y casación contra los autos recaídos en
ejecución de sentencia, dentro de los que se deben entender comprendidos los resolutorios del incidente de oposición
a la ejecución.
Precisiones
Esta es la expresión utilizada por la LJCA art.80 y 87 para determinar los autos sobre los que cabe plantear recurso
de apelación o casación (y ya vistos en un tema anterior, nº 7646 y nº 7656 ), respectivamente.
7798 Ejecución forzosa
Cabe hacer mención al concepto de la ejecución forzosa, como herramienta de la parte ejecutante de la efectiva
ejecución de la sentencia.
Transcurridos 2 meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en esta para el cumplimiento del
fallo conforme a la LJCA art.71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa
( LJCA art.104.2 ).
Además se dispone en este precepto, que atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la sentencia,
esta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento, cuando lo dispuesto en el apartado 2 del LJCA art.104 lo haga
ineficaz o cause grave perjuicio.
Una ejecución forzosa se produce cuando la Administración se muestra renuente, oponiéndose a cumplir la sentencia,
y debe intervenir el órgano judicial competente para la ejecución, adoptando las medidas que el ordenamiento jurídico
pone a su disposición para dar plena satisfacción a los derechos reconocidos en la resolución no cumplida.
7800 De acuerdo con lo previsto por la LJCA art.108 , cuando se trata de sentencias que condenan a la Administración a
realizar una determinada actividad o a dictar un acto la ejecución forzosa, puede consistir:
• En una ejecución realizada por el órgano judicial competente a través de sus propios medios.
• En una ejecución utilizando los medios que puedan requerirse: - de las autoridades y agentes de la propia
Administración condenada, y en su defecto, - de otras Administraciones públicas, en todo caso, con observancia
de los procedimientos que se hallen establecidos al efecto.
• En la adopción de cualquier medida que sea necesaria para que el fallo adquiera la eficacia que, en su
caso, sería inherente al acto omitido.
• En la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.
Entre los distintos supuestos de ejecución forzosa, hay que destacar:
- el pago de una cantidad líquida por parte de la Administración,
- la inscripción del fallo anulatorio en registros públicos y la publicación de la sentencia,
- la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración o el restablecimiento de la situación anterior y
- la indemnización por daños y perjuicios.
O. Técnicas de intervención administrativa: autorizaciones, concesiones, declaración responsable y
comunicación previa
7802 1. Autorización 7804

2. Concesiones 7836
3. Declaración responsable 7850
4. Comunicación previa 7858
1. Autorización
7804 La autorización administrativa constituye la figura más clásica de las técnicas de intervención administrativa.
Tradicionalmente se ha definido como un acto administrativo mediante el cual se remueve un impedimento que la
norma legal ha establecido para el ejercicio del derecho de un particular; es decir, hay un derecho preexistente
del particular, pero su ejercicio se encuentra restringido porque puede afectar al interés público, y solo cuando se
satisfacen determinados requisitos previstos en el Derecho administrativo es cuando la Administración permite el
ejercicio de aquel derecho previo.

La autorización, de acuerdo con este concepto tradicional, se distingue de la concesión, como señala el Tribunal
Económico Administrativo Central, «en que las autorizaciones tienen por objeto la trata de actividades destinadas en
principio a ejercerse en libre competencia, no correspondiendo la titularidad de su ejercicio a la Administración, y no
suponiendo dicha autorización administrativa en principio, como regla general, la cesión de facultades o derechos
exorbitantes a favor de los particulares, ni tampoco un derecho que en sí mismo sea evaluable económicamente,
aunque, como es lógico, mediante la obtención de dicha autorización para el ejercicio de dicha actividad se persiga
por el particular la obtención de un beneficio empresarial» ( Resol TEAC 14-2-13 ).
Por tanto, en una primera aproximación, autorización y concesión se diferenciarían tanto respecto a la titularidad de
base existente, como a su carácter declarativo o constitutivo respecto de la esfera jurídica del particular. Así, la
autorización operaría sobre un derecho preexistente del que sería titular el sujeto autorizado y tendría una naturaleza
meramente declarativa del contenido del derecho y de su compatibilidad con el interés público. En consecuencia,
la intervención de la Administración sería leve, limitándose a fijar las condiciones del ejercicio del derecho. Sin
embargo la concesión se refiere a derechos o actividades asumidas como propias por la Administración, derechos o
actividades que no existen en el patrimonio de los sujetos privados. La concesión trasladaría la posibilidad del ejercicio
de ese derecho al concesionario, teniendo por tanto eficacia constitutiva.
7806 Sin embargo, actualmente, tal y como señala la doctrina, la evolución legislativa ha terminado por difuminar por
completo los límites entre la autorización y la concesión, tanto por la propia evolución del concepto de autorización,
como por la utilización por parte del legislador de «una u otra técnica según que pretenda aparentar un nivel de
intervención mayor o menor de la actividad controlada» (Santamaría Pastor).
Así, el legislador se refiere a una serie de figuras (autorizaciones, permisos, licencias) que expresan un concepto
muy similar, la existencia de una actividad privada que es consentida por la Administración previa valoración de la
misma a la luz del interés público que la norma pretende tutelar.
Precisiones
1) En este sentido, la Dir 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo considerando 39 (relativa a los servicios
en el mercado interior, en adelante, Directiva Servicios) señala que se entiende por régimen de autorización,
cualquier procedimiento en virtud del cual el prestador o el destinatario están obligados a hacer un trámite ante la
autoridad competente para obtener un documento oficial o una decisión implícita sobre el acceso a una actividad de
servicios o su ejercicio.
2) El TEAC matiza que «lo realmente característico de la autorización no es su otorgamiento por razones de interés
público sino la especial naturaleza de ese servicio público. La especial naturaleza justifica la intervención del poder
público, la cual se manifiesta tanto en el momento de otorgamiento de la autorización como durante el período de
disfrute de dicho derecho.» ( Resol TEAC 14-2-13 ).
7808 Sujetos
En el régimen de otorgamiento de autorizaciones, dos son los principales sujetos intervinientes:
1. La Administración pública competente que posee la potestad de otorgar la autorización al particular solicitante.
2. El particular cuyo interés reside en que la Administración le otorgue la autorización para poder realizar una actividad
o ejercer un derecho, que de otra forma, estaría prohibida por el ordenamiento jurídico.
7810 Régimen Jurídico
Se encuentra previsto en las leyes sectoriales que regulan cada ámbito material.
No obstante, tanto la Dir 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (relativa a los servicios en el mercado
interior), como las sucesivas leyes españolas de trasposición de la citada Directiva, que a continuación se señalan,
han establecido un régimen jurídico marco aplicable a todo tipo de autorizaciones; estas son:
- L 17/2009 , sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio;
- L 25/2009 , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades
de servicios y su ejercicio;
- L 2/2011 , de economía sostenible; y
- L 20/2013 , de garantía de la unidad de mercado.
7812 Establecimiento
La regla general es que el ejercicio de actividades de servicios no estará sometido al régimen de autorización previa.
La L 17/2009 art.5 dispone que solo excepcionalmente podrá imponerse este régimen cuando concurran las siguientes
condiciones:

- no discriminación;
- necesidad por razones de orden público, seguridad pública, salud pública, protección del medio ambiente, o
cuando la escasez de recursos naturales o la existencia de inequívocos impedimentos técnicos limiten el número de
operadores económicos en el mercado; y, finalmente
- proporcionalidad.
7814 Criterios para su otorgamiento
(L 17/2009 art.9)
Se dispone que los requisitos a los que supediten el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio deberán
respetar los siguientes criterios:
- no ser discriminatorios;
- estar justificados por una razón imperiosa de interés general;
- ser proporcionados a dicha razón imperiosa de interés general;
- ser claros e inequívocos;
- ser objetivos;
- ser hechos públicos con antelación; y
- ser transparentes y accesibles.
Además, la L 17/2009 art.10 establece una relación de requisitos prohibidos para el otorgamiento de autorizaciones,
mientras que la L 17/2009 art.11 determina una serie de requisitos de aplicación excepcional sujetos a evaluación
previa.
Por su parte, la Ley de garantía de la unidad de mercado, enumera aquellas circunstancias cuya exigencia considera
contrarias a derecho por vulnerar los principios de libre establecimiento y circulación ( L 20/2013 art.18 ).
7816 Contenido y vigencia
La L 17/2009 se refiere a algunos de los posibles contenidos de las autorizaciones con el fin de preservar el principio
de libertad de establecimiento que proclama la Dir 2006/123/CE .
La citada Ley indica que, el otorgamiento de una autorización permitirá al prestador acceder a la actividad de servicios
y ejercerla en la totalidad del territorio español, incluso mediante el establecimiento de sucursales ( L 17/2009
art.7.3 ). Excepcionalmente se podrán exigir autorizaciones para cada establecimiento físico cuando esté justificado
porque la actividad sea susceptible de generar daños sobre bienes del dominio público.
Se sienta el principio general de la duración ilimitada de las autorizaciones, contemplando tres posibles excepciones
( L 17/2009 art.7.1 ):
- cuando la autorización se renueve automáticamente o esté sujeta al cumplimiento continúo de los requisitos;
- cuando el número de autorizaciones sea limitado; o
- cuando exista una razón imperiosa de interés general que justifique esta limitación temporal.
Cuando el número de autorizaciones para realizar una determinada actividad de servicios esté limitado, se
concederá una autorización de duración limitada y proporcionada atendiendo a las características de la prestación del
servicio y no dará lugar a un procedimiento de renovación automática ni conllevará, una vez extinguida la autorización,
ningún tipo de ventaja para el prestador cesante o personas que estén especialmente vinculadas a él ( L 17/2009
art.8.2 ).
7818 Clases
Las autorizaciones pueden ser clasificadas atendiendo a diversos criterios:
a) Por su transmisibilidad:
1. Transmisibles: son autorizaciones que pueden ser transmitidas inter vivos o mortis causa por parte del particular
autorizado a un tercero. La doctrina distingue entre las autorizaciones personales, es decir, aquellas que se otorgan
en atención a las cualidades del solicitante, y las autorizaciones reales, que son aquellas que se otorgan teniendo
en cuenta las características de los bienes a los que se refieren. Las primeras podrán ser intransmisibles si así se
prevé reglamentariamente.

2. Intransmisibles: se caracterizan por la imposibilidad de trasmitirse a terceras personas. En el ámbito local, el
Reglamento de servicios de las corporaciones locales, señala que no serán transmisibles las licencias cuando el
número de las otorgables fuese limitado ( RSCL art.13.3 ).
b) Por su objeto:
1. De actividad: autorizaciones cuyo objeto es permitir la realización de una determinada actividad por parte del
solicitante (p.e. licencias de caza, autorizaciones para la apertura de farmacias y licencias urbanísticas).
2. Demaniales: son aquellas cuyo objeto es permitir a un particular el uso de un determinado bien de dominio público
por un período limitado de tiempo (p.e. licencias de montes y licencias de costas).
c) Por su eficacia:
1. Simples: tienen como objeto una conducta aislada y concreta que se realiza por el sujeto autorizado y que determina
la extinción por terminación de la autorización misma. En estos casos la Administración ejerce un control inicial y
negativo sobre la actividad autorizada, limitándose a comprobar la legalidad de esa actividad (ejemplos de ello son
la autorización para la celebración de una prueba deportiva en una vía pública).
2. Operativas: se refieren a una actividad privada que se desarrolla de modo continuado y permanente en el tiempo.
En este caso, la Administración no solo realiza un control de legalidad inicial al otorgar la autorización sino que también
controla al particular para que desempeñe la actividad autorizada de forma adecuada a través de planes o programas
sectoriales.
d) Por su onerosidad:
1. Gratuitas: son autorizaciones que no requieren una contraprestación previa para que el particular pueda ejercer
la actividad o derecho al que le faculta la autorización.
2. Sujetas a tasa: se trata de autorizaciones que se hacen depender del previo pago de una tasa para poder gozar
del derecho que otorga la autorización. Son muy frecuentes en los casos de autorizaciones demaniales.
e) Por el control: de acuerdo con este criterio, las autorizaciones pueden variar dependiendo del grado de
discrecionalidad que ostenta la Administración a la hora de otorgarlas. Pueden ser:
1. Regladas: en estas el grado de discrecionalidad de la Administración es muy limitado, pues se limita exclusivamente
a comprobar si se cumplen los requisitos legales que habilitan la autorización.
2. Discrecionales: a diferencia de las autorizaciones regladas, en las autorizaciones discrecionales la Administración
cuenta con una mayor capacidad de decisión porque no solamente controla si se cumplen los requisitos legales sino
que también puede imponer condiciones adicionales al particular.
7830 Procedimientos de obtención de autorización general
(L 17/2009)
Existen una serie de reglas para garantizar que los procedimientos para otorgar y tramitar las autorizaciones reúnan
los requisitos necesarios para asegurar la libertad de establecimiento, todo ello sin perjuicio de que los procedimientos
específicos para cada tipo de autorización se encuentren regulados en distintas leyes sectoriales (Ley de Costas,
leyes urbanísticas, Ley de Caza, Ley de Seguridad Privada, etc.).
Por otra parte, la LPAC, establece criterios comunes para este tipo de procedimientos:
1. Dispone que estos procedimientos deberán tener carácter reglado, ser claros e inequívocos, objetivos e
imparciales, transparentes, proporcionados al objetivo de interés general y darse a conocer con antelación ( L 17/2009
art.6 ). Debemos asimismo recordar que los procedimientos de concesión de autorizaciones cuyo número esté
limitado, deberán garantizar la concurrencia competitiva.
2. Deberán respetar las disposiciones recogidas en la LPAC, así como garantizar la aplicación general del silencio
administrativo positivo. Los supuestos de silencio administrativo negativo en este tipo de procedimientos de
autorización constituyen excepciones que deben estar previstas en una norma con rango de ley, y, además,
justificadas por razones de interés general.
7832 Régimen de autorización autonómico y local
En el ámbito autonómico y local, se aplicará además de lo expuesto en la normativa estatal general, la legislación
sectorial específica relativa a cada bien o derecho objeto de cada autorización.
Precisiones

No obstante, en lo que respecta al ámbito local, el Reglamento de servicios de las corporaciones locales establece
un procedimiento tipo que se aplicará en defecto de otro procedimiento especialmente ordenado por disposición
de superior o igual jerarquía ( RSCL art.9 ). El propio Reglamento contempla un procedimiento especial para la
concesión de autorizaciones para el ejercicio de servicios privados prestados al público ( RSCL art.17 ).
7834 Extinción
Las autorizaciones se extinguen cuando el particular cesa en su facultad para ejercer el derecho o la actividad
previamente otorgada por la Administración. Además, pueden extinguirse, entre otras, por las siguientes razones:
- Muerte o incapacidad sobrevenida del titular de la autorización.
- Por vencimiento del plazo, si la autorización ha sido concedida por un tiempo determinado.
- Revocación, en aquellos casos en los que la legislación sectorial así lo prevea.
- Renuncia del titular.
2. Concesiones
7836 Concepto: diferencias notables con las autorizaciones 7838

Sujetos 7840
Régimen Jurídico 7842
Clases 7844
Procedimiento de obtención de concesiones 7846
Extinción 7848
7838 Concepto: diferencias notables con las autorizaciones
La concesión es el acto administrativo en virtud del cual la Administración transfiere a un particular la facultad de
realizar una determinada actividad que, por pertenecer a la titularidad de la Administración, no formaba parte del
patrimonio jurídico de aquel.
La concesión administrativa ha quedado definida por el Tribunal Supremo como toda institución que agrupa
distintas especies de negocios jurídicos presididos por la idea de cesión a un particular de una esfera de actuación
originariamente administrativa. El concepto incluye todos aquellos actos de las Administraciones públicas por los
que se faculta a los particulares para la realización o gestión de determinado servicio público o se les atribuye el
aprovechamiento específico y exclusivo de bienes de dominio público ( TS 5-3-07, EDJ 15821 ).
7840 Sujetos
Los elementos subjetivos en una concesión son los siguientes:
- La autoridad concedente, que es una Administración pública ya sea local, autonómica o estatal;
- el concesionario, que es la persona física o jurídica titular de la concesión; y
- los usuarios, en el caso de concesiones de servicios públicos (limpieza de calles, recogida de residuos, etc.).
Ya se ha señalado que la concesión es, un contrato entre un particular y una Administración pública; de ahí que
su regulación jurídica se encuentre en la LCSP; por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Dir
2014/23/UE y 2014/24/UE , de 26 de febrero de 2014. Así, los contratos de concesión pueden clasificarse en dos
tipos: contrato de concesión de obras y contrato de concesión de servicios.
Respecto al contrato de concesión de obras, su objeto es la realización por el concesionario de algunas de las
prestaciones contenidas en la LCSP art.13 referente al contrato de obras, incluidas las de restauración y reparación
de construcciones existentes, así como la conservación y mantenimiento de los elementos construidos, y en el que
la contraprestación a favor de aquel consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho
derecho acompañado del de percibir un precio, eso sí, en ambos casos el derecho de explotación de las obras deberá
implicar la transferencia al concesionario de un riesgo operacional en la explotación de dichas obras abarcando el
riesgo de demanda o el de suministro, o ambos ( LCSP art.14 ).
Por otro lado, respecto al contrato de concesión de servicios, es aquel en cuya virtud uno o varios poderes
adjudicadores encomiendan a título oneroso a una o varias personas, naturales o jurídicas, la gestión de un servicio
cuya prestación sea de su titularidad o competencia, y cuya contrapartida venga constituida bien por el derecho a
explotar los servicios objeto del contrato o bien por dicho derecho acompañado del de percibir un precio. Aquí también

el derecho de explotación de los servicios implicará la transferencia al concesionario del riesgo operacional ( LCSP
art.15 ).
En cuanto al ámbito funcional, deberá especificarse expresamente el concreto servicio cuya gestión se transfiere
así como las facultades reservadas a la Administración concedente, y el ámbito territorial del mismo.
El contenido de estos contratos hace referencia a las obligaciones recíprocas que asumen cada una de las partes.
El derecho más importante del concesionario es explotar el servicio y percibir por ello una retribución, ya sea
directamente de los usuarios del servicio, o ya sea de la propia Administración contratante.
La Administración conserva durante toda la vida del contrato los poderes de policía, es decir, la Administración podrá
realizar labores de comprobación y vigilancia de la actividad llevada a cabo por el concesionario ( LCSP art.261.1.f
para el contrato de concesión de obras públicas y LCSP art.287.2 y 288.b para el contrato de gestión de concesión
de servicios), con el fin de asegurar la correcta prestación del servicio. De este modo, regula las características del
servicio y las puede modificar por razones de interés público.
El concesionario asume el riesgo y ventura de la ejecución de las obras y explotación del servicio, así como el riesgo
operacional de la concesión. No obstante, la Administración deberá restablecer el equilibrio económico cuando se
modifiquen las condiciones del contrato originario por razones de interés público. En estos casos, el contratista podrá
modificar las tarifas que deben satisfacer los usuarios del servicio, o ampliar el plazo de la concesión.
7844 Clases
Las concesiones se clasifican:
a) Por su objeto:
- demaniales: cuyo objeto es la ejecución de obras y/o explotación de bienes de dominio público;
- de servicios: en la que la Administración confía a un empresario que lleve a cabo de manera autónoma, bajo su
inmediata dirección y responsabilidad, y asumiendo los riesgos y beneficios de la explotación un servicio público, sin
perjuicio de su derecho a que se mantenga el equilibrio económico de la explotación.
b) Por su régimen financiero:
- con o sin subvención: se caracterizan, no solo por habilitar un derecho sobre un servicio o un bien de dominio
público a un particular, sino que también va acompañada de una ayuda económica de la Administración concedente.
Dicha ayuda económica no existe si se trata de concesiones sin subvenciones;
- con garantía o sin ella: el concesionario está obligado a prestar caución en previsión de los posibles daños y
perjuicios que cause en el bien público protegido, o bien a terceros beneficiarios de los servicios provistos por el
concesionario.
c) Por la Administración concedente:
- estatales: en tal caso, la Administración concedente es la Administración General del Estado.
- autonómicas: es una comunidad autónoma la Administración concedente.
- locales: la Administración concedente es un municipio.
7846 Procedimiento para la obtención de las concesiones
El procedimiento para la obtención de una concesión de servicio público se encuentra regulado en la LCSP y se rige
por los principios de:
- publicidad;
- transparencia; y
- concurrencia.
7848 Extinción de las concesiones
Puede producirse por dos tipos de causas:
1. Por el transcurso del plazo de su duración: los contratos de concesión de obras y de servicios tendrán un plazo
de duración limitado, el cual se hará constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares. Si la concesión
sobrepasara el plazo de 5 años, la duración máxima de la misma no podrá exceder el tiempo que se calcule razonable
para que el concesionario recupere las inversiones realizadas para la explotación de las obras o servicios. En cualquier
caso, la concesión no podrá tener una duración superior a ( LCSP art.29.6 ):
- 40 años (para los contratos de concesión de obras, y de concesión de servicios que comprendan la ejecución de
obras y la explotación del servicio);

- 25 años (en los contratos que comprendan la explotación de un servicio público no relacionado con la prestación
de servicios sanitarios) y
- 10 años (cuando su objeto sea la prestación de un servicio cuyo objeto consista en la prestación de servicios
sanitarios siempre que no estén comprendidos en el primer guión de este epígrafe).
Concluido el plazo, se produce la reversión, conforme prevé la LCSP art.283 para el contrato de concesión de obras
y la LCSP art.291 para el contrato de concesión de servicios, es decir, pasa a la propiedad de la Administración
contratante las obras, instalaciones y demás bienes a que esté obligado el concesionario, con arreglo al contrato, y
que resultan necesarios para la prestación del servicio.
2. Causas de resolución anticipada que se enumeran en la LCSP art.279 (resolución del contrato de concesión de
obras) y LCSP 294 (resolución del contrato de concesión de servicios), preceptos que deben ser completados con
las causas de resolución comunes a todos los contratos que se encuentran recogidas en la LCSP art.211 . Estos
motivos específicos son:
- la demora superior a 6 meses por parte de la Administración en la entrega al concesionario de la contraprestación
o los medios auxiliares a los que se obligó según el contrato;
- la imposibilidad de la explotación del servicio como consecuencia de acuerdos adoptados por la Administración
con posterioridad a la celebración del contrato;
- el rescate del servicio por la Administración para su gestión directa por razones de interés público;
- la supresión del servicio por razones de interés público;
- la ejecución hipotecaria declarada desierta o la imposibilidad de iniciar el procedimiento de ejecución hipotecaria
por falta de interesados autorizados para ello en los casos en que así procediera; y
- El secuestro o intervención de la concesión por un plazo superior al establecido sin que el contratista haya
garantizado la asunción completa de sus obligaciones.
Precisiones
Respecto a la figura del rescate, este se define como el poder de rescisión unilateral del contrato por parte de la
Administración.
En los casos en los que la resolución sea imputable a la Administración (por demora, por imposibilidad, por rescate
o por supresión del servicio), esta abonará en todo caso al concesionario el importe de las inversiones realizadas,
además de una indemnización por los daños y perjuicios que se le ocasionen, incluidos los beneficios futuros que
deje de percibir y la pérdida de valor de las obras e instalaciones que no hayan de revertir a la Administración.
En los casos de imposibilidad de explotar el servicio, rescate y supresión del servicio, no opera la reversión, pero
la Administración abonará al concesionario el precio de las obras e instalaciones que, ejecutadas por este, hayan de
pasar a propiedad de la Administración.
3. Declaración responsable
7850 Es un documento emitido por un particular a la Administración cuyo objeto es manifestar bajo responsabilidad del
interesado emitente y de manera clara, precisa y terminante, que cumple con los requisitos establecidos en la
normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad, y que dispone de la documentación que
así lo acredita. Asimismo, se compromete a mantener el cumplimiento de dicho reconocimiento o ejercicio durante el
período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o derecho.
La declaración responsable tiene por objeto el reconocimiento de un derecho o una facultad, sin más trámites que la
presentación de la declaración, de manera que se aprecian unos efectos constitutivos a la declaración que no tiene
la solicitud de la autorización.
Tanto las declaraciones responsables como las comunicaciones previas, encuentran su origen en la Dir 2006/123/
CE, del Parlamento Europeo y del Consejo , relativa a los servicios en el mercado interior, conocida también
como Directiva Bolkestein cuyo objeto es agilizar los procedimientos administrativos. En España, esa Directiva es
desarrollada a partir de la L 17/2009 y, especialmente, la L 25/2009 (Ley de modificación de diversas leyes para su
adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, también llamada Ley Ómnibus).
Como consecuencia de estas reformas, las Administraciones ya no podrán, según el tenor literal de la Ley de
medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios ( L 12/2012 art.3 ):

- Exigir autorizaciones de funcionamiento o de actividad que sujeten a autorización previa el ejercicio de la actividad
comercial a desarrollar o la posibilidad misma de la apertura del establecimiento comercial.
- Tampoco están sujetos a licencia los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios. En estos
casos, será exigible comunicación previa a la administración competente a los solos efectos informativos.
- Tampoco será exigible licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento
de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra,
de conformidad con la L 38/1999 , de ordenación de la edificación.
7852 Sujetos
Estos son dos:
- la figura del interesado, contenida en la LPAC art.4 en relación con el art.69 de la misma ley, será quien promueva
el procedimiento como titular de derechos o intereses legítimos, mediante la presentación de la documentación
necesaria para que se le reconozca un derecho o la capacidad para su ejercicio.
- la Administración competente encargada de vigilar que efectivamente, la documentación del particular realmente
reúna los requisitos establecidos en la normativa vigente.
La declaración responsable está sujeta al principio de libertad de forma que informa el ordenamiento jurídico
administrativo, es decir, que el documento que contiene la declaración responsable deberá ser admitido por el órgano
administrativo destinatario, cualquiera que sea su forma, siempre y cuando reúna los requisitos que exija la LPAC
art.69 o la norma especial concreta.
La LPAC art.69 contempla, como forma de presentación de la declaración responsable, la existencia de modelos
normalizados que las administraciones deberán poner a disposición de los interesados. Estos modelos, facilitan
la labor al interesado y en mayor medida cumplen la función de contemplar todos los requisitos de contenido
exigidos, aunque no excluyen que el interesado presente una declaración responsable en un documento distinto al
modelo normalizado y que deba ser admitido por el órgano administrativo. Gracias a la declaración responsable,
se reconocen derechos o facultades bajo la propia responsabilidad del administrado, sin necesidad de tomar parte
en un procedimiento de solicitud de licencias.
En suma, la declaración responsable es una manifestación, y esa manifestación contiene el compromiso responsable
de que el interesado cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente.
Precisiones
El régimen de las declaraciones responsables y las comunicaciones previas se desarrolla en la LPAC art.69 . En
líneas generales, con la entrada en vigor de la LPAC se mantuvo intacto el régimen jurídico de las declaraciones
responsables y de las comunicaciones que recogía la hoy derogada LRJPAC art.71 bis . No obstante, con la entrada
en vigor de la LPAC se añadió un pequeño epígrafe que reza como sigue: «Únicamente será exigible, bien una
declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un
mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente.»
7856 Procedimiento de convalidación
La esencia de la declaración responsable no es su posible situación como alternativa a la autorización o a la licencia,
sino que la declaración responsable evita la tramitación de un procedimiento administrativo (nº 7850 ).
Como regla general, para que la Administración conceda un derecho, es necesario que el particular se someta a un
procedimiento administrativo específico (autorizaciones, concesiones...). En cambio, en la declaración responsable
se elimina la necesidad del procedimiento administrativo, que se residencia a un control posterior. Es decir, la
Administración únicamente supervisa que la documentación presentada reúne los requisitos necesarios.
Así las cosas, la LPAC art.69 admite la eficacia de la declaración responsable «desde el día de su presentación,
sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones
públicas».
4. Comunicación previa
7858 Concepto: diferencias con la declaración responsable 7860

Sujetos 7862

Régimen Jurídico 7864
Procedimiento de convalidación 7866
Efectos derivados de inexactitud, falsedad u omisión de la declaración responsable y la comunicación previa 7868
7860 Concepto: diferencias con la declaración responsable
La comunicación previa es considerada por la doctrina como una alternativa a la declaración responsable, como
instrumento sustitutivo de la licencia o de la autorización. Se entiende por comunicación previa todo documento
mediante el cual los interesados ponen en conocimiento de la Administración competente sus datos identificativos y
demás requisitos necesarios para el ejercicio o el inicio de una actividad ( LPAC art.69.2 ).
Se asemeja a la declaración responsable en el sentido en que ambos documentos permiten el reconocimiento de
un derecho o el ejercicio del mismo desde el momento mismo de su presentación, sin perjuicio de los posteriores
controles y comprobaciones que efectúe la Administración.
Sin embargo, se diferencian en que la declaración responsable comunica no solo los datos del solicitante sino
también una asunción de responsabilidad; en cambio, en la comunicación previa el interesado únicamente pone en
conocimiento de la Administración los datos que deben aparecer en la solicitud.
7862 Sujetos
Estos son dos:
- el comunicante, que es el que comunica a la Administración competente que posee los requisitos formales
necesarios para el reconocimiento o el ejercicio de un derecho;
- la Administración competente, la cual está facultada para comprobar, controlar o inspeccionar la veracidad de la
información contenida en la comunicación previa.
En la comunicación previa, se ponen en conocimiento del órgano administrativo unos datos, mientras que en la
declaración responsable el comunicante asume responsabilidad sobre el derecho susceptible de reconocimiento
o ejercicio, además de aportar información; aunque la Administración podrá efectuar controles ulteriores. Si la
Administración competente detectase un vicio subsanable en la comunicación previa, se lo notificará al interesado
para que en el plazo de 10 días subsane el documento. Ante este hecho pueden darse lugar a tres situaciones
distintas:
• Que la información presentada sea suficiente para continuar el procedimiento.
• Que la información no sea suficiente pero se hubiese subsanado en el plazo previsto.
• Que ni la información sea suficiente, ni se subsane en plazo.
En los dos primeros casos se continúa con la tramitación mientras que en el último la Administración resuelve el
procedimiento haciendo constar al interesado la posibilidad de recurrir el acto de la Administración.
Por otro lado, la comunicación previa también cuenta con normativa propia en el derecho local, así, en la LBRL art.84
ter se generaliza el empleo de la declaración responsable y la comunicación previa. Con fundamento en este artículo,
los entes locales deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de
verificación posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la actividad por los interesados.
Sin embargo, la normativa sectorial no exime al particular de la obligación de obtener otras autorizaciones cuando
así lo requiriese la normativa sectorial.
7866 Procedimiento de convalidación
Al igual que en la declaración responsable, la particularidad de la comunicación previa no es tanto su régimen
procedimental sino que gracias a ella, el particular no está obligado al sometimiento de un procedimiento administrativo
para obtener el reconocimiento o el ejercicio de un derecho, es decir, desempeña una función de simplificación
administrativa, pero, al contrario que la declaración responsable, es una mera declaración formal.
En otro orden de cosas, la comunicación previa ha de tener el siguiente contenido ( LPAC art.69 ):
- el nombre y apellidos del solicitante o su representante;
- medio preferente para ser notificado;
- petición;
- lugar;
- fecha;
- firma y

- órgano al que se dirige.
Por otro lado, y como excepción, se puede presentar la comunicación previa en un plazo posterior al inicio de la
actividad solicitada cuando así lo prevea la legislación correspondiente.
Precisiones
El procedimiento general de solicitudes de iniciación de procedimientos a instancia del administrado se regula en

la LPAC art.66 . Este artículo contempla la obligación a los solicitantes de presentar modelos específicos cuando la
administración así lo establezca en un procedimiento concreto.
7868 Efectos derivados de inexactitud, falsedad u omisión de la declaración responsable y la comunicación previa
Tanto en la declaración responsable como en la comunicación previa, la inexactitud, falsedad u omisión de carácter
esencial en cualquier dato, adjuntado a la Administración determinará, en primer lugar, la imposibilidad de continuar
con el ejercicio del derecho o facultad ejercitada desde el momento en que exista constancia de tales hechos ( LPAC
art.69.4 ). Además, dichos hechos también pueden ser susceptibles de generar responsabilidades penales, civiles
o administrativas.
No obstante, dado que lo que se entiende por esencial es un concepto jurídico indeterminado, es necesario acudir a
una interpretación doctrinal del conjunto del artículo. Partiendo de que la declaración responsable y la comunicación
previa descansan sobre la confianza en el particular se puede concluir que:
- una inexactitud sería susceptible de una sanción más leve o incluso de que no recayese una sanción, sino la
obligación del particular de subsanar esa inexactitud;
- en cambio, una falsedad es algo más grave, porque existe el dolo de sustituir la verdad por una mentira.
- De forma análoga ha de considerarse a la omisión si se descubre que ha sido intencional.
En todo caso, la resolución de la Administración pública que declare tales circunstancias podrá determinar la
obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del
derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con
el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos
en las normas sectoriales de aplicación.
Una vez descritos los efectos de la presentación de una declaración responsable o comunicación previa falsa, inexacta
o que omite información, se expondrá el momento en que empezarán a desplegarse los mismos. Según la LPAC
art.69.4 , la invalidez «empezará a desplegar efectos a partir del momento en que se tenga constancia de tales
hechos».
P. Expropiación forzosa
7870 1. Expropiación forzosa 7872

2. Sujetos 7892
3. Requisitos 7902
4. Justiprecio 7912
5. Jurado 7930
6. Procedimiento de urgencia 7936
7. Reversión expropiatoria 7942
1. Expropiación forzosa
7872 a. Fundamento 7874

b. Límites 7876
a. Fundamento
7874 Conforme establece el Código Civil, la propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa, sin más limitaciones
que las establecidas en las leyes ( CC art.348 ); en efecto, la propiedad no se configura como un derecho absoluto
y, como cualquier otro derecho, ha de servir a una necesidad colectiva para subsistir o mantenerse.

Estos postulados se convierten hoy en principio constitucional a partir de las previsiones contenidas en la Const
art.33.2 y 128.1 :
• «La función social de estos derechos (propiedad y herencia) delimitará su contenido, de acuerdo con las
leyes» ( Const art.33.2 ) y
• «Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés
general» ( Const art.128.1 ).
De este modo, cuando las necesidades colectivas reclaman su desaparición nada se puede objetar a esa exigencia
si está fundada.
Esto se manifiesta, a la vez:
- en un orden general o de régimen y
- en un orden particular, referido a situaciones concretas.
Esto último es lo propio de la expropiación forzosa: no se altera el status general de la propiedad, simplemente se
propone un sacrificio de una situación específica ante intereses superiores. Pero, a la vez, tal sacrificio se reduce
al mínimo, ya que la pérdida de la situación sacrificada es sustituida por un equivalente dinerario para que la carga
pública que la extinción de la propiedad supone, no recaiga solo sobre la persona del afectado, sino que se reparta
entre toda la colectividad.
b. Límites
7876 Como consecuencia de lo extraordinario de su alcance, nuestro ordenamiento jurídico somete esta institución a un
conjunto de límites que tratan de garantizar su contenido, y que son:
• El sometimiento a una normativa rigurosa (nº 7878 ).
• La exclusión de su ámbito de los derechos de naturaleza no patrimonial (nº 7880 ).
• La necesidad de una causa tasada que lo legitime (nº 7882 ).
• El establecimiento de un conjunto de garantías que protejan a los administrados (nº 7884 ).
7878 Legislación vigente
La Constitución dispone que: «Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de
utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo previsto por
las leyes» ( Const art.33.3 ).
Al margen de este marco constitucional, la regulación vigente de la expropiación forzosa está sometida en la Ley de
Expropiación Forzosa y en su Reglamento de desarrollo (LEF y REF, respectivamente).
7880 Objeto
Aunque la formulación de la LEF art.1 es muy amplia: «cualquier forma de privación singular de la propiedad privada,
de derechos o intereses patrimoniales legítimos», quedan excluidos los derechos de naturaleza no patrimonial
(derechos de la personalidad y familiares).
Conviene precisar dos cuestiones al respecto, como son:
1. Los intereses patrimoniales legítimos son solo aquellos intereses sumamente calificados cuyo sacrificio imponga
la necesidad de la indemnización.
2. La LEF parece tener una intención limitativa de excluir de la expropiación a los bienes de dominio público,
reconduciéndose tal posibilidad a la figura de la mutación demanial ( LEF art.1 ), recogida en la Ley del Patrimonio
de las Administraciones públicas ( L 33/2003 ).
Por lo demás, esta privación puede revestir cualquiera de las modalidades que en el mismo precepto se enumeran:
«Venta, permuta, censo, arrendamiento, ocupación temporal o mera cesación de ejercicio». Teniendo en cuenta que
la enumeración de los supuestos de privación singular que hace la LEF art.1 tienen carácter enunciativo y no excluye
la posibilidad de otros distintos ( REF art.1 ).
7882 Fin: la «causa expropiandi»
La expropiación ha de legitimarse en una causa precisa, tasada y estimada por la ley. Así lo dispone la Const art.33.3 ,
y lo reitera la LEF art.1 . El fin de la expropiación no es la mera privación de la propiedad, sino el destino posterior
al que ha de afectarse el bien que se expropia.
Por utilidad pública se entienden las exigencias del funcionamiento de la Administración (obras públicas y servicios
públicos) o de sus concesionarios.

Por el interés social hay que entender cualquier forma de interés prevalente al individual del propietario distinto del
supuesto anterior.
7884 Garantías jurisdiccionales
(LEF art.125 a 128)
Se contempla una serie de garantías jurisdiccionales a favor de los administrados frente a un ejercicio indebido por
la Administración de su potestad expropiatoria. Estas garantías o límites son, a saber:
- protección frente a la vía de hecho (nº 7886 );
- protección frente a los supuestos en que se produce vicio de procedimiento o infracción de las prescripciones que
la Ley establece para el expediente expropiatorio (nº 7888 );
- protección frente a la lesión de alguna de las partes en la determinación del justiprecio (nº 7890 ).
7886 Protección frente a la vía de hecho
Siempre que sin haberse cumplido los requisitos sustanciales de declaración de utilización pública o interés social,
necesidad de ocupación y previo pago o depósito, según proceda, en los términos establecidos en esta ley, la
Administración ocupara o intentase ocupar la cosa objeto de la expropiación, el interesado podrá utilizar, aparte de
los demás medios legales procedentes, los interdictos de retener y recobrar, para que los jueces le amparen, y en
su caso, le reintegren en su posesión amenazada o perdida ( LEF art.125 ).
La consecuencia para la Administración de este incumplimiento, es la pérdida de su posesión privilegiada, de
forma que podrá ser llevada ante los tribunales ordinarios y combatida por los procedimientos de Derecho común (así
resulta con carácter general de la LPAC art.105 ).
La utilización de los interdictos o acciones posesorias no excluye el empleo de los demás medios legales
procedentes (como precisa la LEF art.125 ). Ante una actuación de la Administración constitutiva de vía de hecho
cabe, pues, utilizar tres tipos de instrumentos:
1. Todas las acciones declarativas reconocidas con carácter general por el Derecho común, las previstas en la LH
art.41 , y en especial las interdictales, que son remedios inmediatos y sumarios.
2. Los recursos administrativos.
3. Los recursos contencioso-administrativos.
7888 Protección frente a los supuestos en que se produce vicio de procedimiento o infracción de las prescripciones que la Ley
establece para al expediente expropiatorio
El recurso contencioso-administrativo podrá interponerse contra la resolución que ponga fin al expediente de
expropiación o a cualquiera de sus piezas separadas, con fundamento en vicio sustancial de forma o en la violación
u omisión de los preceptos establecidos en la presente ley ( LEF art.126 ).
7890 Protección frente a la lesión de alguna de las partes en la determinación del justiprecio
Cuando el precio que se fija como indemnización difiere en más de un sexto del valor real de la cosa ( LEF
art.126 ), cualquiera de las partes podrá recurrir el acuerdo del jurado provincial de expropiación en vía contencioso-
administrativa.
Para la interposición del recurso contencioso-administrativo por la Administración, el Tribunal Supremo exige la previa
declaración de lesividad.
2. Sujetos
7892 Se distingue entre sujeto activo o expropiante (nº 7894 ), sujeto pasivo o expropiado (nº 7898 ), y beneficiario (nº
7896 ).
7894 Expropiante
Se trata del titular activo de la potestad expropiatoria. Conforme establece la LEF, «la expropiación forzosa solo
podrá ser acordada por el Estado, la Provincia o el Municipio» ( LEF art.2 ).
Como se ve, solo pueden ser expropiantes las Administraciones territoriales (habría que añadir por tanto, tomando
como referencia el texto Constitucional de 1978, las comunidades autónomas).
El resto de personas jurídico-públicas no pueden ser expropiantes, aunque sí beneficiarios. Además, en la LRJSP
art.89.2 , se excluye expresamente a los organismos públicos de la potestad expropiatoria: «Dentro de su esfera

de competencia, les corresponden las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, en los
términos que prevean sus estatutos, salvo la potestad expropiatoria».
El Reglamento de expropiación forzosa especifica los órganos que han de actuar en cada supuesto ( REF art.3 ):
• En las expropiaciones del Estado, en general, los Delegados del Gobierno.
• En las realizadas por las Administraciones locales, el Alcalde y el Presidente de la Diputación.
En cuanto a las expropiaciones que realicen las comunidades autónomas, aunque el citado Reglamento (que
como decíamos es de 1957) no las contempla, parece claro que habrá de ser el Gobierno de las mismas o aquel de
sus miembros quienes determinen las normas que regulen su organización interna.
7896 Beneficiario
Es el sujeto que representa el interés público o social que le autoriza a instar el ejercicio de la potestad expropiatoria
por la Administración y que adquiere el bien o derecho expropiado.
La LEF art.2 distingue en este punto según se trate de expropiaciones por causas de utilidad pública o interés social:
• «...podrán ser beneficiarios de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública las entidades y
concesionarias a los que se reconozca legalmente esta condición».
• «Por causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona natural o
jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos».
7898 Expropiado
Establece la LEF que las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario
de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación ( LEF art.3.1 ).
Salvo prueba en contrario, la Administración expropiante considerará propietario o titular a quien con este carácter
conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que solo puede ser destruida judicialmente, o, en
su defecto, a quien aparezca con tal carácter en registros fiscales o, finalmente, al que lo sea pública y notoriamente.
Siempre que lo soliciten, acreditando su condición debidamente, se entenderán también las diligencias con los
titulares de derechos reales e intereses económicos directos sobre la cosa expropiable, así como con los
arrendatarios cuando se trate de inmuebles rústicos o urbanos. Si de los registros señalados en el párrafo anterior
resultare la existencia de dichos titulares o arrendatarios, será preceptiva su citación en el expediente de expropiación
( LEF art.4 ).
7900 Cuando se trate de expropiaciones realizadas por el Estado, habrá de publicarse en el Boletín Oficial del Estado
la relación de bienes y derechos a expropiar y en el de la provincia respectiva y en uno de los diarios de mayor
circulación de la provincia, si lo hubiere, comunicándose además a los ayuntamientos en cuyo término radique la
cosa a expropiar para que la fijen en el tablón de anuncios.
Cuando no comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o estuvieran incapacitados y sin tutor o persona
que les represente, o fuere la propiedad litigiosa, se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal.
Por tanto, pueden ser expropiadas:
- las instituciones de Derecho público,
- establecimientos e instituciones privadas de utilidad pública y, por supuesto,
- los particulares.
3. Requisitos
7902 El ejercicio de la potestad expropiatoria viene condicionado por su sometimiento a un estricto procedimiento formal.
La vigente LEF exige un requisito previo a la expropiación forzosa: la declaración de utilidad pública o interés social
del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado.
Después, una vez autorizada la Administración para el ejercicio concreto de la potestad expropiatoria, aparecen las
tres etapas del procedimiento stricto sensu:
- necesidad de ocupación de los bienes o de la adquisición de derechos;
- determinación del justiprecio; y
- pago y toma de posesión.
Estos cuatro estados mencionados, corresponden a los cuatro momentos lógicos propios de la operación jurídico-
administrativa, que lleva consigo:

• Su autorización.
• Su aplicación a un bien o derecho en concreto.
• La fijación de la indemnización.
• La consumación de la relación que se establece entre la Administración y el expropiado por el pago y toma
de la posesión.
7904 Declaración de utilidad pública o de interés social
Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés social
del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado ( LEF art.9 .
Tal requisito, presupuesto básico indispensable para el ejercicio de la potestad expropiatoria, habrá de realizarse
mediante ley. No obstante, conviene señalar a este respecto que:
a) «La utilidad pública se entiende implícita, en relación con la expropiación de inmuebles, en todos los planes
de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio. En los demás casos en que por Ley se haya declarado
genéricamente la utilidad pública, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo
de Ministros, salvo que para categorías determinadas de obras, servicios o concesiones las Leyes que las regulan
hubieran dispuesto otra cosa» ( LEF art.10 ).
b) «En todos los casos no previstos en el artículo 10 y relativos a bienes inmuebles, siempre que no se trate de
los que con arreglo a esta ley se regulan por disposición especial, la declaración de utilidad pública deberá hacerse
mediante Ley aprobada por las Cortes» ( LEF art.11 ).
c) «Respecto a los bienes muebles, la utilidad pública habrá de ser declarada expresa y singularmente mediante Ley
en cada caso, a no ser que esta u otra Ley hayan autorizado la expropiación para una categoría especial de bienes,
en cuyo supuesto bastará el acuerdo del Consejo de Ministros» ( LEF art.12 ).
7906 Declaración de la necesidad de la ocupación de los bienes o derechos objeto de la expropiación
Es el acuerdo en que la Administración determina concretamente cuáles son los bienes y derechos que han de ser
objeto de la expropiación.
Así, la LEF art.15 establece que: «Declarada la utilidad pública o interés social, la Administración resolverá sobre la
necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que sean estrictamente indispensables para el fin de
la expropiación. Mediante acuerdo del Consejo de Ministros podrán incluirse también entre los bienes de necesaria
ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones de la obra o finalidad de que se trate».
Y añade: «cuando se trate de expropiar bienes de la iglesia, se observará el régimen establecido al efecto en el
Concordato vigente, ajustándose en lo demás a lo preceptuado en esta ley» ( LEF art.16 ).
7908 Los trámites para llegar a este acuerdo de necesidad de ocupación tienen el carácter de previos, y pueden resumirse
de la siguiente manera:
1. Los trámites normales del expediente se inician con una relación que la Administración expropiante o el beneficiario,
en su caso, deben presentar, en la que se contengan individualmente los bienes o derechos a expropiar ( LEF art.17 ).
2. Se abre a continuación un período de información pública durante el plazo de 15 días. Al finalizarse este, se abre
otro de 20 días, durante el cual la Administración debe proceder al examen y calificación de los escritos de oposición
que se hayan presentado y a incorporar las certificaciones y documentos que puedan extenderse por los Registros
de la Propiedad y otras dependencias públicas.
3. La siguiente fase se inicia con el acto administrativo por el que se acuerda la necesidad de ocupación. Este
acuerdo ha de publicarse y, además, notificarse individualmente a todos los interesados en el expediente ( LEF
art.21 ). Contra el mismo procede recurso de alzada ante el ministerio correspondiente.
Contra la orden ministerial resolutoria del recurso, señala la LEF art.22 , que no cabe impugnación en vía
contencioso-administrativa. Sin embargo, a partir del TS 13-5-71, y a la vista de la Const art.24.1 , que proclama la
tutela judicial efectiva, y de la LJCA, la regla general es hoy la recurribilidad de todos los actos de la Administración.
7910 Finalmente, la LEF art.23 recoge una precisión importante: «Cuando la expropiación implique solo la necesidad de
ocupación de una parte de finca rústica o urbana, de tal modo que a consecuencia de aquella resulte antieconómica
para el propietario la conservación de la parte de finca no expropiada, podrá este solicitar de la Administración que
dicha expropiación comprenda la totalidad de la finca, debiendo decidirse sobre ello en el plazo de 10 días. Dicha
resolución es susceptible de recurso de alzada previsto en el artículo anterior, y no se dará el recurso contencioso-
administrativo, estándose a lo dispuesto en el artículo 46».
Ahora bien, repetimos, la regla general es hoy la recurribilidad de todos los actos de la Administración.

4. Justiprecio
7912 Una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o adquisición de derechos
expropiables, se procederá a determinar su justo precio ( LEF art.25 ).
En efecto, toda expropiación implica en nuestro Derecho un deber de indemnización. El problema se plantea en
torno a la forma de establecer ese valor de sustitución.
La fijación del justiprecio se tramitará como pieza separada, encabezada por la exacta descripción del bien concreto
que haya de expropiarse. A tal fin se abrirá un expediente individual a cada uno de los propietarios de bienes
expropiables. El expediente será único en los casos en que el objeto de la expropiación pertenezca en comunidad a
varias personas, o cuando varios bienes constituyan una unidad económica ( LEF art.26 ).
7914 Elementos integrantes del justiprecio y momento de la valoración
Según la LEF:
«...las tasaciones se efectuarán con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de
iniciarse el expediente de justiprecio, sin tenerse en cuenta las plusvalías que sean consecuencia directa del plano o
proyecto de obras que dan lugar a la expropiación y las previsibles para el futuro.
Las mejoras realizadas con posterioridad a la incoación del expediente de expropiación no serán objeto de
indemnización a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservación de los bienes. Las anteriores
son indemnizables salvo cuando se hubieran realizado de mala fe» ( LEF art.36 ).
Deviene necesario mencionar las siguientes particularidades:
a) El valor subjetivo (sentimental, afectivo) que para la persona expropiada pueden tener los bienes, no es
indemnizable. Este último tiene una vía de compensación específica llamada «premio de afección», y así establece
que: «en todos los casos de expropiación se abonará al expropiado, además del justo precio fijado en la forma
establecida en los artículos anteriores, un 5 por ciento como premio de afección» ( LEF art.47 ).
b) Los daños y perjuicios del expropiado imputables objetivamente a la expropiación constituyen una partida especial
que forma parte del justiprecio.
7916 Criterios de valoración
Se establecen criterios objetivos de valoración para las participaciones en el capital de empresas mercantiles,
determinadas concesiones administrativas, y derechos reales sobre bienes inmuebles (LEF art.40, 41 y 42 ).
Sin embargo, la LEF abre un cauce de valoración completamente abierto y no formal: «tanto el propietario como
la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados,
si la evaluación practicada por las normas que en aquellos artículos se fijan no resultare, a su juicio, conforme con
el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser este superior o inferior a aquella. El Jurado
provincial de expropiación también podrá hacer aplicación de este artículo cuando considere que el precio obtenido
con sujeción a las reglas de los anteriores resulte notoriamente inferior o superior al valor real de los bienes, haciendo
uso de los criterios estimativos que juzgue más adecuados» ( LEF art.43 ).
Por otro lado, ese mismo precepto ( LEF art.43.2 ), precisa que ese régimen estimativo:
1. No será en ningún caso de aplicación a las expropiaciones de bienes inmuebles, para la fijación de cuyo justiprecio
se estará exclusivamente al sistema de valoración previsto en la Ley que regule la valoración del suelo.
2. Solo será de aplicación a las expropiaciones de bienes muebles cuando estos no tengan criterio particular de
valoración señalado por Leyes especiales.
Precisiones
1) En la actualidad, los criterios fiscales han quedado relegados a un papel secundario, jugando el papel de
valoraciones mínimas. La inversión del sistema ha sido plena y el criterio abierto ha sustituido el criterio formal y
automático con carácter general.
2) A efectos de valoración se tendrá que estar a lo dispuesto en el Texto refundido de la Ley de Suelo ( LS/15 ).
Ahora bien, los criterios de valoración recogidos en dicho texto, al igual que ocurrió con los textos legales que le
precedieron, están siendo objeto de discusión en numerosos pleitos vinculados a expropiaciones forzosas.
7918 Procedimiento de fijación del justiprecio
La LEF establece prioritariamente el acuerdo o mutuo acuerdo entre la Administración y el expropiado: «la
Administración y el particular a quien se refiera la expropiación podrán convenir la adquisición de los bienes o derechos

que son objeto de aquella libremente y por mutuo acuerdo, en cuyo caso, una vez convenidos los términos de la
adquisición amistosa, se dará por concluido el expediente iniciado».
En caso de que en el plazo de 15 días no se llegara a tal acuerdo, se seguirá el procedimiento tasado en la LEF
art.29 a 34 , sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su tramitación puedan ambas partes llegar a dicho
mutuo acuerdo.
Así, de acuerdo con la LEF art.29 :
«1) En cada uno de los expedientes así formados la Administración requerirá a los propietarios para que en el plazo
de 20 días, a contar desde el siguiente al de la notificación, presenten hoja de aprecio, en la que se concrete el valor
en que estimen el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones estimen pertinentes.
2) La valoración habrá de ser forzosamente motivada y podrá estar avalada por la firma de un perito, cuyos honorarios
habrán de acomodarse a las tarifas que aprueba la Administración, siendo siempre estos gastos de cuenta de los
propietarios».
Por su parte, la LEF art.30 señala que:
«1) La Administración expropiante habrá de aceptar o rechazar la valoración de los propietarios en igual plazo de
20 días. En el primer caso se entenderá determinado definitivamente el justo precio, y la Administración procederá al
pago del mismo, como requisito previo a la ocupación o disposición.
2) En el segundo supuesto, la Administración extenderá hoja de aprecio fundada del valor del objeto de la
expropiación, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los 10 días siguientes, podrá aceptarla lisa y llanamente
o bien rechazarla, y en este segundo caso tendrá derecho a hacer las alegaciones que estime pertinentes, empleando
los métodos valorativos que juzgue más adecuados para justificar su propia valoración a los efectos del artículo 43,
y asimismo a aportar las pruebas que considere oportunas en justificación de dichas alegaciones».
7920 Ahora bien, si el propietario rechazara el precio fundado ofrecido por la Administración, se trasladará el expediente
de justiprecio al jurado provincial de expropiación ( LEF art.31 ).
Finalmente, el jurado de expropiación, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la
Administración, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la
expropiación (de conformidad con lo dispuesto en LEF art.34 ).
Precisiones
Haciendo mención breve al jurado de expropiación, conviene señalar, sin perjuicio de su exposición detallada in fine,
que las resoluciones de los jurados de expropiación han de ser:
- necesariamente motivadas, y
- ultiman la vía administrativa.
Por lo que contra las mismas solo cabe interponer recurso contencioso-administrativo ( LEF art.35 ).
7922 Pago y toma de posesión
Una vez fijado el justo precio por el Jurado, se procederá a su pago, el cual debe realizarse en el plazo máximo de 6
meses ( LEF art.48 ). El pago se verificará mediante talón nominativo al expropiado o por transferencia bancaria,
en el caso en que el expropiado haya manifestado su deseo de recibir el precio precisamente por este medio, estando
dicho pago exento de toda clase de gasto, impuesto, gravamen o arbitrios ( LEF art.49 ).
No obstante de lo anterior, no se excluye necesariamente toda relevancia fiscal del negocio jurídico en la
expropiación forzosa, en tanto que la LEF solo determina que el propietario o titular del bien o derecho expropiado
debe recibir íntegramente el justiprecio señalado ( AN 13-2-01, EDJ 98952 ).
7924 Impuestos afectados
En este sentido, los impuestos que pueden verse afectados en el pago del justiprecio, atendiendo a las circunstancias
recogidas por la ley o la jurisprudencia, son las siguientes:
a) Impuesto sobre sociedades: el justiprecio constituye un incremento patrimonial para la sociedad expropiada.
Por ello, en caso de que el abono del mismo se produzca en ejercicio diferente a aquel en el que tenga lugar la
expropiación, puede imputarse el incremento al ejercicio en el que se pague, a opción de la sociedad receptora ( L
27/2014 art.4 ).
b) En relación al Impuesto sobre el valor añadido: la expropiación está sujeta y no exenta en caso de que el
expropiado sea persona física o jurídica que reúna la condición de empresario o profesional, y la expropiación lo sea
de un bien o derecho propio de su giro o tráfico.

Esta constituirá hecho imponible del impuesto sobre el valor añadido, al configurarse como entrega de bienes por
empresario o profesional ( TS 17-11-10, EDJ 251851 ).
c) Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados: si el titular del bien objeto de
la expropiación es un particular, en principio, la operación traslativa de dominio o del derecho patrimonial de que se
trate estará sujeta al impuesto ( TS 28-5-79, EDJ 4986 ).
Por el contrario, si la beneficiaria es la Administración, estaría exento ( RDLeg 1/1993 art.45.I.a ; TS 24-3-80, EDJ
14714 ).
d) Impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos: con carácter general, está sujeto al impuesto, sin
exención objetiva alguna, el incremento del valor de los inmuebles urbanos que se ponga de manifiesto por transmisión
coactiva del dominio sobre los mismos, siendo el sujeto pasivo el transmitente ( RDLeg 2/2004 art.107 ).
Si la afectada por la expropiación es una Administración, estará exenta ( RDLeg 2/2004 art.105.2 ).
e) Impuesto sobre la renta de las personas físicas: el justiprecio constituye o puede constituir para el expropiado
una ganancia o pérdida patrimonial a los efectos de configuración de la base imponible del tributo en el ejercicio fiscal
en el que se recibe el pago de aquel ( TEAC 18-3-03 , en relación con los intereses de demora).
7926 Pago del justiprecio
En cuanto al pago del justiprecio, o en caso de litigio, de la consignación sustitutoria en la Caja General de Depósitos,
se levantará un acta ante el alcalde del término en que radiquen los bienes.
Si transcurren los 6 meses sin que se proceda al pago una vez determinado el justo precio, comenzará a devengarse
el interés legal correspondiente a favor del expropiado ( LEF art.57 ).
Otra garantía frente a la posible demora de la Administración en dicho pago, consiste en la retasación, es decir,
el derecho del expropiado a instar una nueva valoración adaptada a las unidades monetarias actuales, si han
transcurrido 4 años desde la fijación del justiprecio sin haberse pagado ( LEF art.58 ).
Con el pago queda cumplido el requisito fundamental para que el objeto expropiado pueda ser ocupado «por vía
administrativa».
Precisiones
En este mismo sentido, la LS/15, establece un régimen para la fijación del justiprecio en las expropiaciones por razón
de la ordenación territorial y urbanística.
Así las cosas, la propia LS/15 art.43.1 , establece que: «el justiprecio de los bienes y derechos expropiados se fijará
conforme a los criterios de valoración de esta Ley mediante expediente individualizado o por el procedimiento de
tasación conjunta».
7928 Procedimientos especiales
Junto al procedimiento general ( LEF Título II ), la LEF establece en su Título III una serie de procedimientos especiales
(que no son nunca completos, sino más bien particularidades sobre el sistema general), tipificados en función de los
siguientes criterios:
- Por la extensión del objeto expropiado: expropiación por zonas o grupos de bienes.
- Por razón del sujeto expropiante: expropiación por entidades locales.
- Por los efectos colectivos que se deriven: expropiación que da lugar al traslado de poblaciones.
- Por razón de la causa especial determinante:
• expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad;
• de bienes de valor histórico, artístico y arqueológico;
• por razón de urbanismo;
• por causa de obras públicas; y
• por razones de seguridad del Estado y defensa nacional.
5. Jurado
7930 Este jurado es un órgano ex novo, creado en la LEF, y al que se pretende dar en su composición un aire neutral,
aunque no deje de ser un órgano administrativo de carácter arbitral, y cuya composición viene recogida y regulada
en la LEF art.32 y 33 .

Se constituye en cada capital de provincia, y está formado por un Presidente, que será el Magistrado que designe
el Presidente de la Audiencia correspondiente, y 4 vocales:
- Un abogado del Estado de la respectiva delegación de Hacienda;
- dos funcionarios técnicos designados por la delegación de Hacienda de la provincia, que serán nombrados según
la naturaleza de los bienes a expropiar;
- un representante de la Cámara Oficial Sindical Agraria, cuando la expropiación se refiera a propiedad rústica, y un
representante de la C. N. S. respectiva en los demás casos,
- un notario de libre designación por el decano del colegio notarial correspondiente; y, finalmente
- el Interventor territorial de la provincia o persona que legalmente le sustituya ( LEF art.32 ).
7932 Dicho jurado, a la vista de las hojas de aprecio formuladas por los propietarios y por la Administración, con
respecto de las que tiene deber de congruencia, decidirá ejecutoriamente sobre el justo precio en el plazo de 8 días,
excepcionalmente prorrogable hasta 15. Este acuerdo se adoptará en la forma prevista en la LEF art.33 , debiendo ser
motivado, razonándose los criterios de valoración seguidos, y se notificará a la Administración expropiante y a los
propietarios, y, poniendo fin a la vía administrativa y contra él solo procederá el recurso contencioso-administrativo,
previa declaración de lesividad si quien recurre es la Administración y habida cuenta de que el jurado es un órgano
de la Administración.
En todo caso, la determinación del justo precio deberá realizarse con arreglo al valor que los bienes y derechos
expropiables tuvieran al tiempo de incoarse el expediente de justiprecio, sin tener en cuenta las plusvalías que sean
una consecuencia directa del plan o proyecto de obras que den lugar a la expropiación y a las previsibles en el futuro.
Las mejoras realizadas con posterioridad no serán objeto de indemnización, a no ser que se demuestre que eran
indispensables para la conservación de los bienes. Las mejoras anteriores son indemnizables salvo que se hayan
realizado de mala fe ( LEF art.36 ).
7934 En cuanto a los criterios de valoración, son distintos según la naturaleza del bien expropiado. No obstante, tanto el
propietario como la Administración, podrán llevar a cabo la transacción aplicando los criterios estimativos que juzguen
más adecuados, en el caso de que la evaluación practicada, de acuerdo con los criterios legales, no resultare a su
juicio conforme al valor legal.
Asimismo, el jurado podrá también aplicar otros criterios de valoración cuando se considere que el precio obtenido
con sujeción a los criterios legales, resulta notoriamente superior o inferior al valor real de los bienes ( LEF art.43 ).
A ello se añadirá el premio de afección: un 5% del justiprecio que compensa la aflicción que produce la privación
expropiatoria (daños morales).
Finalmente, y con ámbito autonómico, hay que hacer referencia a los jurados territoriales de expropiación que
conocen de la fijación del justiprecio en los expedientes de expropiación tanto de la Administración autonómica como
de los entes locales del territorio.
6. Procedimiento de urgencia
7936 Se establece la posibilidad de llevar a cabo la tramitación del procedimiento expropiatorio por vía de urgencia. A
tal efecto, se establece un procedimiento que, en la actualidad, se ha convertido en el cauce normal de tramitar los
expedientes expropiatorios ( LEF art.52 ).
Su característica fundamental es que la ocupación del bien por la Administración precede a la determinación del
justiprecio y al pago del mismo. El artículo 52.1 de la LEF , dispone que: «excepcionalmente y mediante acuerdo del
Consejo de Ministros, podrá declararse urgente la ocupación de los bienes afectados por la expropiación a que dé
lugar la realización de una obra o finalidad determinada. En el expediente que se eleve al Consejo de Ministros deberá
figurar, necesariamente, la oportuna retención de crédito, con cargo al ejercicio en que se prevea la conclusión del
expediente expropiatorio y la realización efectiva del pago, por el importe a que ascendería el justiprecio calculado
en virtud de las reglas previstas para su determinación en esta Ley».
De un lado y antes de abordar las particularidades esenciales del procedimiento, cabe añadir que, contra la declaración
de urgencia del Consejo de Ministros no será procedente recurso alguno ( LEF art.52.5 ), por lo que esa decisión
se convierte en materia puramente discrecional, sin que quepa considerar dicha declaración como «concepto jurídico
indeterminado» que sí permitiría su fiscalización.
De otro lado, una vez declarada la urgencia, y de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley, se procede a
la ocupación, sin necesidad de efectuar previamente las operaciones de justiprecio y pago, en un plazo máximo de
15 días, sin que puedan utilizarse los interdictos frente a la actuación administrativa.

7938 Características
Las particularidades esenciales de este procedimiento de urgencia son las siguientes:
1. Se entenderá cumplido el trámite de declaración de necesidad de la ocupación de los bienes que hayan de
ser expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados posteriormente, y dará derecho a su
ocupación inmediata.
2. Se notificará a los interesados afectados el día y hora en que ha de levantarse el acta previa a la ocupación. Esta
notificación se llevará a efecto con una antelación mínima de 8 días en la forma determinada en la LEF.
3. En el día y hora anunciados se constituirán en la finca que se trate de ocupar el representante de la
Administración, acompañado de un perito y del alcalde o concejal en que delegue, y, reunidos con los propietarios y
demás interesados que concurran, levantarán un acta, en la que describirán el bien o derecho expropiables y se harán
constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y otros, y que sean útiles para determinar los derechos
afectados, sus titulares, el valor de aquellos y los perjuicios determinantes de la rápida ocupación.
4. A la vista del acta previa a la ocupación y de los documentos que obren o se aporten en el expediente, la
Administración formulará las hojas de depósito previo a la ocupación. El depósito previo se calculará con arreglo
a lo establecido en la LEF art.52.4 .
7940 5. La Administración fijará, igualmente las cifras de indemnización por el importe de los perjuicios derivados de la
rapidez de la ocupación, contra cuya determinación no cabrá recurso alguno, si bien en caso de disconformidad del
expropiado, el jurado provincial reconsiderará la cuestión en el momento de la determinación del justiprecio.
6. Efectuado el depósito y abonada o consignada, en su caso, la previa indemnización por rápida ocupación, la
Administración procederá a la inmediata ocupación del bien de que se trate, lo que deberá hacer en el plazo máximo
de 15 días, sin que sea admisible al poseedor entablar interdictos de retener y recobrar.
7. Efectuada la ocupación de las fincas, se tramitará el expediente de expropiación en sus fases de justiprecio y
pago según la regulación general.
8. En todo caso, sobre el justiprecio acordado definitivamente para los bienes objeto de este artículo, se girará la
indemnización establecida en la LEF art.56 (intereses), con la especialidad de que será fecha inicial para el cómputo
correspondiente la siguiente a aquella en que se hubiera producido la ocupación de que se trata.
7. Reversión expropiatoria
(LEF art.54 y 55)
7942 Este procedimiento viene regulado en la LEF en los casos en los que la obra o servicio que motivó la expropiación,
finalmente, no se ejecutasen. Por tanto, el expropiado podrá, tras reunir la idoneidad suficiente para hacer valer su
derecho de reversión, revertir la titularidad del bien objeto del procedimiento expropiatorio, siempre y cuando restituya
la indemnización expropiatoria percibida.
De esta manera, la LEF art.54 establece que: «En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio
que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la
afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado,
mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente».
Pero no habrá derecho de reversión en los casos siguientes:
a) Cuando simultáneamente a la desafección del fin que justificó la expropiación se acuerde justificadamente una
nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. En este supuesto la
Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño o sus causahabientes alegar cuanto
estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si consideran que no concurren los requisitos exigidos
por la ley, así como solicitar la actualización del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio
inicialmente previsto.
b) Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se
prolongue durante 10 años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.
Si de acuerdo con lo anterior procede la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes
puedan solicitar será el de 3 meses, a contar desde la fecha en que la Administración hubiera notificado el exceso de
expropiación, la desafección del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar
el servicio.
7944 En defecto de esta notificación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes
en los casos y con las condiciones siguientes:

- Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no
hubiera transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquellos.
- Cuando hubieran transcurrido 5 años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la
ejecución de la obra o la implantación del servicio.
- Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más
de 2 años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por
parte de estos ningún acto expreso para su reanudación.
7946 La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el
bien o derecho en el momento en que se solicite aquella o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la
expropiación, en su caso, titular de los mismos.
En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles
adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros
posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en la LEF art.54 y 55
sin cuya constancia registral, el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito
los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria.
En todo caso, conforme establece la LEF, «es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la restitución de la
indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución del índice de precios
al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de justiprecio y la de ejercicio del
derecho de reversión. La determinación de este importe se efectuará por la Administración en el mismo acuerdo que
reconozca el derecho de reversión» ( LEF art.55 ).
7948 Por excepción, si el bien o derecho expropiado hubiera experimentado cambios en su calificación jurídica que
condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido
menoscabo de valor, se procederá a una nueva valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho,
fijada con arreglo a las normas contenidas en la LEF Título II Capítulo III .
La toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el previo pago o consignación del importe
resultante conforme a los apartados anteriores. Dicho pago o consignación deberá tener lugar en el plazo máximo
de 3 meses desde su determinación en vía administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin
perjuicio de la interposición de recurso contencioso-administrativo.
En este último caso, las diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se dicte deberán, asimismo, satisfacerse
o reembolsarse, según proceda, incrementadas con los intereses devengados al tipo de interés legal desde la fecha
del primer pago en el plazo de 3 meses desde la notificación de la sentencia bajo pena de caducidad del derecho
de reversión en el primer supuesto.
Q. Contratos del sector público
7950 1. Directivas de «cuarta generación» 7951

2. Ley de contratos del sector público 7973
1. Directivas de «cuarta generación»
7951 Publicación en el DOUE y proyectos de leyes 7953

Plazo de transposición 7954
Efecto directo de las Directivas desde el 18-4-2016 7955
Objetivos de las nuevas Directivas 7957
Contenido de la Directiva sobre contratación pública 7958
Contenido de la Directiva relativa a la adjudicación de los contratos de concesión 7960
Contenido de la Directiva relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la 7967
energía, los transportes y los servicios postales
7952 Con fecha de 28-3-2014 se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) las denominadas Directivas
de cuarta generación:
- sobre contratación pública y por la que se deroga la Dir 2004/18/CE ( Dir 2014/24/UE );
- relativa a la adjudicación de contratos de concesión ( Dir 2014/23/UE );

- relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los
servicios postales, y por la que se deroga la Dir 2004/17/CE ( Dir 2014/25/UE ).
7953 Publicación en el DOUE y proyectos de leyes
En cuanto a las referidas Directivas europeas:
- se publicaron en el DOUE en fecha de 28 -3-2014;
- entraron en vigor a los 20 días de su publicación, y conceden un plazo de trasposición a los Estados miembros de
2 años (18-4-2016), sin perjuicio del plazo que otorgaban las Directivas a los Estados miembros para poner en vigor
las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias al objeto de dar cumplimiento a lo establecido
en las mismas, esto es, la transposición a cada ordenamiento ( Dir 2014/24/UE art.90 ; Dir 2014/23/UE art.51 ; Dir
2014/25/UE art.106 .
7954 Plazo de trasposición
El plazo de transposición de estas Directivas (a excepción de cuestiones puntuales tales como el uso de medios
electrónicos, entre otras, cuyo periodo de adaptación finaliza en unos casos el 18-4-2018 y en otros el 18-10-2018),
ha finalizado el 18-4-2016, luego la aprobación de la LCSP de 8 de noviembre de 2017, fue un año y medio después
de la fecha exigida por la Unión Europea, ya que se publicó en el BOE con fecha de 9-11-2017.
De esta forma, la LCSP transpone las Dir 2014/23/UE y 2014/24/UE , de 26 de febrero de 2014. Sin embargo, la
Dir 2014/25/UE hasta la fecha no ha sido traspuesta en España, ya que continúa en vigor la L 31/2007 , de 30
de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los
servicios postales.
No obstante, actualmente se encuentra en trámite parlamentario un proyecto de Ley sobre procedimientos de
contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales por la que se transpone al
ordenamiento jurídico español la Dir 2014/25/UE .
7955 Efecto directo de las Directivas en parte de su contenido desde el 18 de abril de 2016
La Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha reconocido la posibilidad de que los
particulares (personas físicas o jurídicas) puedan invocar directamente ante los poderes públicos los derechos que,
en su caso, les confiera la Directiva en el caso de que un Estado miembro incumpla la obligación de transponer dentro
del plazo establecido una determinada directiva o la haya transpuesto deficientemente.
No obstante, el TJUE ha condicionado este efecto directo vertical de las Directivas al cumplimiento de una serie de
requisitos cumulativos que se detallan a continuación:
a) Que haya expirado el plazo para su incorporación al Derecho nacional.
b) Que se produzca una ausencia, insuficiencia o deficiencias en la adaptación a la Directiva del Derecho interno.
c) Que la disposición invocada sea una disposición suficientemente clara, precisa e incondicional, de manera que de
la misma resulte, sin necesidad de desarrollo complementario, el reconocimiento de derechos a favor de particulares
o la imposición de obligaciones a cargo de los mismos.
7956 Previsiones adoptadas en España
Los tribunales administrativos de contratación pública elaboraron y aprobaron, en reunión celebrada el 1-3-2016, un
documento de trabajo que pretende facilitar la interpretación que de la normativa aplicable a partir del 18-4-2016
deberá realizar cada uno de los tribunales administrativos de recursos contractuales en el ejercicio de sus funciones.
Dicho documento contiene dos anexos, y analiza el efecto directo de las Directivas de contratos y de concesiones.
También, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado (JCCA) ha dictado una Recomendación
(Resol 16-3-16, BOE de 17 de marzo) sobre la aplicación de determinados aspectos de las citadas Directivas.
Dicha Recomendación de la JCCA no tiene carácter vinculante, su pretensión únicamente es la de servir de guía
para una aplicación uniforme de las normas de las Directivas que tienen efecto directo a partir de 18-4-2016. Además,
no tiene carácter exhaustivo, puesto que no aborda todos los aspectos de las Directivas afectados por el efecto
directo, sino solamente aspectos esenciales, entre los que cabe destacar la consideración de los contratos sujetos a
regulación armonizada, la publicidad o los plazos para presentar ofertas o para enviar invitaciones de participación.
Al tiempo la Doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) y los tribunales
autonómicos de recursos contractuales vienen aplicando las Directivas ( Dir 2014/24/UE art.90 ; Dir 2014/23/UE
art.51 ; Dir 2014/25/UE art.106 ) en sus resoluciones, como consecuencia de la prohibición del efecto directo vertical
descendente. A modo de ejemplo el TACRC ha dictado las resoluciones que se detallan a continuación en el año
2016, reconociendo el efecto directo de las Directivas: Resol 11-11-16 ; Resol 22-12-16 o más recientemente la Resol
24-2-17 .

7957 Objetivos de las nuevas Directivas
El objetivo principal consiste, por una parte, en simplificar, modernizar y mejorar la eficiencia de las normas y
los procedimientos contractuales en la Unión Europea y, por otra, en permitir que los compradores utilicen mejor la
contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes, como proteger el medio ambiente, hacer un uso más
eficiente de los recursos y de la energía y luchar contra el cambio climático, promover la innovación y la inclusión
social.
7958 Contenido resumido de la Directiva sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE
(Dir 2014/24/UE)
Se expone a continuación el contenido básico de la Directiva sobre contratación pública:

• Contexto. Se enmarca en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador
y supone ya la cuarta generación de normas comunitarias en la materia.
• Estructura formal. Se compone de138 Considerandos, 94 artículos y 15 anexos.
• Esta directiva se ocupa, por primera vez, de aspectos de la ejecución del contrato relacionados con la
adjudicación como son las cuestiones relativas a la modificación y a la resolución.
• Se precisa el concepto de organismo de derecho público.
• Se suprime de la distinción tradicional entre los denominados servicios prioritarios y no prioritarios
(servicios «A» y «B») que se contemplan en Dir 2004/18/CE anexo II .
• Se propone una revisión y clarificación de los motivos para la exclusión de candidatos y licitadores.
• Se habilitan dos tipos básicos de procedimiento ya conocidos: abierto y restringido, pero se han acortado
los plazos para la participación y la presentación de ofertas, lo que permite una contratación más rápida y más
racional.
• Se crea un nuevo tipo de procedimiento para la contratación innovadora: la asociación para la innovación,
recogido en la Dir 2004/18/CE art.31 .
• Se modifica la regulación de la anormalidad o desproporción de las ofertas: con la nueva regulación se
limita esta técnica pues se exige al menos 5 ofertas admitidas y que las diferencias sean de un 20 por ciento
con la segunda o de un cincuenta por ciento global ( Dir 2004/18/CE art.69 ).
• Se crea un régimen de contratación simplificado para Administraciones autonómicas y locales.
• En relación con los criterios de adjudicación, es clave que se presenten las disposiciones pertinentes del
modo más sencillo y racional posible. Puede conseguirse utilizando los términos «oferta económicamente más
ventajosa» como concepto preponderante, puesto que, en último término, todas las ofertas ganadoras deben
haberse escogido con arreglo a lo que la entidad adjudicadora considere la mejor solución, económicamente
hablando, entre las recibidas. Para evitar confusión con los criterios de adjudicación actualmente conocidos
como la «oferta económicamente más ventajosa» en las Dir 2004/17/CE y 2004/18/CE , procede utilizar distinta
terminología para abarcar dicho concepto: la «mejor relación calidad-precio».
7959 Nuevo concepto de «mejor relación calidad-precio»
La «mejor relación calidad-precio» se configura como la relación más indicada para comparar las ofertas de
soluciones innovadoras.
Al evaluar la mejor relación calidad-precio, las entidades adjudicadoras deberán determinar los criterios económicos
y cualitativos vinculados al objeto del contrato sobre los que se basarán para evaluar las ofertas con objeto de
determinar la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista de la entidad adjudicadora. Estos criterios
deben, pues, permitir efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta, estimado respecto
del objeto del contrato, tal como se define en las especificaciones técnicas. En el contexto de la mejor relación calidad-
precio, la Dir 2014/24/ UE incluye una lista no exhaustiva de posibles criterios de adjudicación.
De este modo, se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales
vinculados al objeto del contrato de que se trate. Dichos criterios podrán abarcar, por ejemplo:
a) la calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la accesibilidad, el diseño para todos
los usuarios, las características sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones.
b) la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, en caso de que la
calidad del personal empleado pueda afectar de manera significativa a la ejecución del contrato.
c) el servicio posventa y la asistencia técnica, las condiciones de entrega, tales como la fecha de entrega, el proceso
de entrega y el plazo de entrega o de ejecución y los compromisos relativos a recambios y seguridad de suministro.
Precisiones
Queda derogada la Dir 2004/17/CE con efecto a partir del 18-4- 2016.

7960 Contenido resumido de la Directiva relativa a la adjudicación de los contratos de concesión
(Dir 2014/23/UE)
Su ámbito de aplicación objetivo es la concesión de obras y la concesión de servicios, ambas definidas en la Dir
2014/23/UE art.5.1 . La concesión de obras tiene por objeto la construcción y explotación de una obra, y la concesión
de servicios tiene por objeto la prestación o gestión de un servicio.
Las concesiones de obras y las concesiones de servicios se definen por las siguientes dos notas esenciales:
- la contraprestación recibida por el concesionario consiste en el derecho a explotar la obra que debe ser construida
por él (en la concesión de obras), o el servicio concedido (en la concesión de servicios). Ese derecho puede ir
acompañado, eventualmente, de un pago por parte del ente concedente; y
- la transferencia al concesionario del denominado riesgo operacional en la explotación de las obras o del servicio.
7961 Nuevo concepto de riesgo operacional
De acuerdo con el régimen previsto en la Directiva, la característica principal de una concesión -el derecho de explotar
las obras o los servicios- implica siempre la transferencia al concesionario de un riesgo operacional de carácter
económico. Este riesgo constituye un factor que debe escapar al control de las partes y que supone que «no está
garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el concesionario vaya a recuperar las inversiones
realizadas ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto de la
concesión» ( Dir 2014/23/UE art.5.1 ).
7962 Ámbito de aplicación subjetivo: «poderes adjudicadores» y «entidades adjudicadoras»
El ámbito subjetivo de la Directiva de Concesiones es más amplio que el que se contemplaba en el derogado RDLeg
3/2011 en su artículo 3 . Dicha ampliación se produjo a través de la entrada en vigor de la LCSP, cuyo art.3 contempla
la misma materia.
A la Directiva de concesiones están sujetos «poderes adjudicadores» y «entidades adjudicadoras».
El concepto de poderes adjudicadores es el que actualmente se encuentra recogido en la LCSP art.3 como se ha
mencionado anteriormente.
Cuando esos poderes adjudicadores lleven a cabo una de las actividades relacionadas en el anexo II de la Directiva y
pretendan adjudicar una concesión referente a esas actividades, nos hallamos ante una entidad adjudicadora ( Dir
2014/23/UE art.7 ). Las entidades adjudicadoras se definen por un elemento objetivo y otro subjetivo:
• Elemento objetivo: Las entidades adjudicadoras se definen porque desarrollan una de las actividades relacionadas
en la Dir 2014/23/UE anexo II y adjudican la concesión para realizar una de esas actividades, esto es:
- determinadas actividades referentes al sector del gas y la calefacción;
- determinadas actividades referentes a la electricidad;
- determinadas actividades referentes a la puesta a disposición o explotación de redes que presten un servicio público
en el campo del transporte por ferrocarril, sistemas automáticos, tranvía, trolebús, autobús o cable;
- actividades relativas a la explotación de una zona geográfica a fin de facilitar instalaciones aeroportuarias o portuarias
marítimas o interiores u otras instalaciones propias de un terminal a transportistas por vía aérea, marítima o por rutas
de navegación interior;
- actividades del sector de los servicios postales; y
- actividades referentes a la explotación de una zona geográfica con vistas a la extracción de petróleo o gas, o a la
prospección o extracción de carbón u otros combustibles sólidos.
En cuanto al elemento subjetivo, el concepto de entidad adjudicadora sigue las pautas generales de las «entidades
contratantes» de la L 31/2007 art.3 sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales y es un concepto que también se encuentra previsto en la Directiva 2014/25/UE .
7963 Umbrales de los contratos de concesión
Únicamente se encuentran dentro del ámbito de aplicación de la Directiva de concesiones aquellas concesiones que
encajen en la definición que acaba de ser analizada, y cuyo valor sea igual o superior a 5.186.000 ( Dir 2014/23/
UE art.8 ).
7964 Ámbito de exclusión
La Directiva regula en su articulado una serie de exclusiones, entre las que cabe destacar las que se detallan a
continuación:

• La Directiva excluye expresamente de su ámbito de aplicación determinadas concesiones tradicionales en
el Derecho español ( Dir 2014/23/UE art.10 ).
• Exclusiones específicas en el sector del agua: se excluyen las concesiones de obras y servicios para
suministrar o explotar redes fijas destinadas a prestar un servicio al público en relación con la producción, el
transporte o la distribución de agua potable o a suministrar agua potable a dichas redes ( Dir 2014/23/UE art.12 ).
• Exclusión de las concesiones adjudicadas por una empresa asociada( Dir 2014/23/UE art.13 ).
• Exclusión de las concesiones otorgadas entre entidades del sector público ( Dir 2014/23/UE art.17 ).
7965 Duración de los contratos de concesión
Las concesiones de obras y las concesiones de servicios deberán ( Dir 2014/23/UE art.8 ):
- tener una duración limitada; y
- esta duración tendrá que responder a una proporcionalidad en función del concreto objeto de la concesión y, muy
especialmente, deberá responder a un cálculo razonable para recuperar las inversiones acometidas y obtener un
rendimiento por dicha inversión.
7966 Normas de interés para adjudicación de las concesiones
A continuación se hace referencia a determinadas normas de un gran interés en lo que concierne a la adjudicación
de concesiones, que son las siguientes:
• Ampliación de la exención de obligación de publicar anuncio de concesión en supuestos en los que no
es posible promover la concurrencia ( Dir 2014/23/UE art.31 ).
• Posibilidad con carácter general de negociar con los licitadores ( Dir 2014/23/UE art.37.6 ).
• Previsiones sobre las exclusiones obligatorias ( Dir 2014/23/UE art.38 ).
• Posibilidad de cambiar el orden de los criterios de adjudicación tras la apertura de las ofertas, en caso
de que se detecte una solución innovadora en alguna de ellas que no hubiera podido preverse ( Dir 2014/23/
UE art.41.3 ): Se trata de un supuesto excepcional en el que el ente adjudicador se replantea la puntuación o
valoración que debe corresponder a los criterios de adjudicación, tras revisar la oferta de un licitador en la que
encuentra una solución innovadora con un nivel excepcional de rendimiento funcional que no hubiera podido
prever un ente adjudicador diligente.
• Aplicación del recurso especial en materia de contratación a las concesiones de obras y servicios: objetivo
de extender el derecho al recurso eficaz y urgente en materia de contratación a las concesiones de obras y de
servicios reguladas en la Directiva de concesiones.
7967 Contenido resumido de la Directiva relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los
transportes y los servicios postales, y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE
(Dir 2014/25/UE)
El ámbito de aplicación objetivo de esta Directiva hace referencia a los contratos y concursos de proyectos
cuyo valor estimado sea igual o superior a los umbrales fijados. Por tanto, la presente Directiva se aplicará a las
contrataciones cuyo valor estimado, excluido el impuesto sobre el valor añadido (IVA), sea igual o superior a los
siguientes umbrales ( Dir 2014/25/UE art.15 ):
- contratos de suministro y de servicios, así como en los concursos de proyectos: 414.000 €;
- contratos de obras: 5.186.000 €;
- contratos de servicios para servicios sociales y otros servicios específicos enumerados en la Dir 2014/25/UE anexo
XVII : 1.000.000 €.
7968 Principios de contratación
Las entidades adjudicadoras tratarán a los operadores económicos en igualdad y sin discriminaciones, y actuarán
de manera transparente y proporcionada.
La contratación no será concebida con la intención de excluirla del ámbito de aplicación de la presente Directiva ni de
restringir artificialmente la competencia. Se considerará que la competencia está artificialmente restringida cuando
se haya concebido con la intención de favorecer o perjudicar indebidamente a determinados operadores económicos.
Los Estados miembros tomarán las medidas apropiadas para garantizar que, en la ejecución de contratos
públicos, los operadores económicos cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral
establecidas en el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones de
Derecho internacional medioambiental, social y laboral enumeradas en la Dir 2014/25/UE anexo XIV.
7969 Adjudicación de contratos «inversa» y entre entidades controladas por la misma matriz
Un poder adjudicador adjudica un contrato a su poder adjudicador de control, o a otra persona jurídica controlada por
el mismo poder adjudicador, siempre que no exista participación directa de capital privado en la persona jurídica

a la que se adjudica el contrato, con la excepción de las formas de participación de capital privado que no ejerzan un
control o un bloqueo que estén impuestas por disposiciones legislativas nacionales, de conformidad con los Tratados,
y que no ejerzan una influencia decisiva sobre la persona jurídica controlada ( Dir 2014/25/UE art.28.2 ).
7970 Contratación a una empresa asociada y a una empresa conjunta o a una entidad adjudicadora que forme parte de una
empresa conjunta
Se entiende por empresa asociada la que presenta cuentas anuales consolidadas con las de la entidad adjudicadora.
Se prevé esta contratación en la Dir 2014/25/UE art.29 .
En cuanto a la entidad adjudicadora que forme parte de una empresa conjunta, su contratación está prevista en a
Dir 2014/25/UE art.30 .
7971 Contratos mixtos
Se establece un doble régimen en relación con este tipo de contratos en función de si el correspondiente contrato se
adjudica bien con la finalidad de satisfacer la necesidad de una actividad, bien para la realización de varias actividades
(Dir 2014/25/UE art.5 y 6 ).
7972 Actividades
La Directiva se ocupa, respectivamente, del suministro (que incluirá la generación, la venta al por mayor y la venta al
por menor) de gas y calefacción, electricidad, agua, servicios de transporte, puertos y aeropuertos, servicios postales
y extracción de petróleo y gas y prospección o extracción de carbón u otros combustibles sólidos (Dir 2014/25/UE
art.8 a 14 ).
2. Ley de contratos del sector público
7973 a. Régimen jurídico, objeto y finalidad 7974

b. Ámbito de aplicación 7976
c. Ámbito subjetivo 7990
d. Delimitación de los tipos contractuales 8022
e. Jurisdicción competente 8036
f. Principios rectores que han de regir la contratación del sector público 8042
g. Contenido mínimo del contrato 8052
h. Perfección, lugar de celebración y carácter formal de la contratación del sector público 8054
i. Régimen de invalidez de los contratos del sector público 8056
j. Régimen especial de revisión de decisiones en materia de contratación y medios alternativos 8070
de resolución de conflictos
k. Órganos de interés en la contratación pública 8091
l. Otras novedades de interés de la LCSP 8094
a. Régimen jurídico, objeto y finalidad
7974 La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), igual que su antecesora la L 30/2007 , da respuesta al objetivo de
ajustarse con carácter definitivo a la normativa comunitaria.
La LCSP tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta
a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no
discriminación e igualdad de trato entre los candidatos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad
presupuestaria y control del gasto, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la
adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades
a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económicamente más ventajosa.
Es igualmente objeto de esta Ley la regulación del régimen jurídico aplicable a los efectos, cumplimiento y extinción
de los contratos administrativos, en atención a los fines institucionales de carácter público que a través de los mismos
se tratan de realizar.
Precisiones

Además de las normas llamadas a facilitar la lucha contra el fraude y la corrupción, se incluyen nuevas normas
tendentes al fomento de la transparencia en los contratos, siendo una novedad significativa: la supresión del
supuesto de aplicación del procedimiento negociado sin publicidad por razón de cuantía.
b. Ámbito de aplicación
7976 Son contratos del sector público y, en consecuencia, están sometidos a la LCSP en la forma y términos previstos en
la misma, los contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que celebren los entes, organismos y
entidades enumerados en la LCSP art.3 (ámbito subjetivo del LCSP, nº 7990 ).
Están también sujetos a la LCSP, en los términos que en ella se señalan, los contratos subvencionados por los entes,
organismos y entidades del sector público que celebren otras personas físicas o jurídicas ( LCSP art.23 ).
Es de aplicación a esta Ley los contratos que celebren las comunidades autónomas y las entidades que integran
la Administración local, o los organismos dependientes de las mismas, así como a los contratos subvencionados
por cualquiera de estas entidades, se efectuará en los términos previstos en la LCSP disp.final 1ª relativa a los títulos
competenciales.
c. Ámbito subjetivo
7990 Sujetos del sector público 8000

Competencia para contratar 8006
Negocios y contratos excluidos 8008
Responsable del contrato 8019
8000 Sujetos del sector público
(LCSP art.3)
Forman parte del sector público los siguientes entes, organismos y entidades:
a) La Administración General del Estado, las Administraciones de las comunidades autónomas, las ciudades
autónomas de Ceuta y Melilla y las entidades que integran la Administración local.
b) Las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social.
c) Los organismos autónomos, las universidades públicas y las autoridades administrativas independientes.
d) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refiere la LRJSP y la legislación de régimen
local, así como los consorcios regulados por la legislación aduanera.
e) Las fundaciones públicas. A efectos de esta Ley, se entenderá por fundaciones públicas aquellas que reúnan
alguno de los siguientes requisitos:
1. Que se constituyan de forma inicial, con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de una o varias entidades
integradas en el sector público, o bien reciban dicha aportación con posterioridad a su constitución.
2. Que el patrimonio de la fundación esté integrado en más de un 50 por ciento por bienes o derechos aportados o
cedidos por sujetos integrantes del sector público con carácter permanente.
3. Que la mayoría de derechos de voto en su patronato corresponda a representantes del sector público.
f) Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
g) Las entidades públicas empresariales a las que se refiere la LRJSP y cualesquiera entidades de derecho público
con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público o dependientes del mismo.
h) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de entidades de las
mencionadas en las letras a), b), c), d), e), g) y h) del presente apartado sea superior al 50 por 100, o en los casos
en que sin superar ese porcentaje, se encuentre respecto de las referidas entidades en el supuesto previsto en el
RDLeg 4/2015 art.5 del mercado de valores.
i) Los fondos sin personalidad jurídica.
j) Cualesquiera entidades con personalidad jurídica propia, que hayan sido creadas específicamente para
satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, siempre que uno o varios
sujetos pertenecientes al sector público financien mayoritariamente su actividad, controlen su gestión, o nombren a
más de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.

k) Las asociaciones constituidas por las entidades mencionadas en las letras anteriores.
l) A los efectos de esta Ley, se entiende que también forman parte del sector público las diputaciones forales y las
Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco en lo que respecta a su actividad de contratación.
8002 Administraciones públicas
Dentro del sector público, y a los efectos de esta Ley, tendrán la consideración de Administraciones públicas los
siguientes entes, organismos y entidades ( LCSP art.3.2 ):
a) Los mencionados en las letras a), b), c) y l) del apartado anterior.
b) Los consorcios y otras entidades de derecho público, en las que dándose las circunstancias establecidas en la
letra d) del apartado siguiente para poder ser considerados poder adjudicador y estando vinculados a una o varias
Administraciones públicas o dependientes de las mismas, no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado.
Se entiende que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado cuando tengan la consideración de productor
de mercado de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas.
8004 Poderes adjudicadores
Se considerarán poderes adjudicadores, a efectos de esta Ley, los siguientes entes, organismos y entidades:
a) Las Administraciones públicas.
b) Las fundaciones públicas.
c) Las Mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.
d) Todos las demás entidades con personalidad jurídica propia distintas de las expresadas en las letras anteriores que
hayan sido creadas específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial
o mercantil, siempre que uno o varios sujetos que deban considerarse poder adjudicador de acuerdo con los criterios
de la LCSP art.3.3 , bien financien mayoritariamente su actividad; bien controlen su gestión; o bien nombren a más
de la mitad de los miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.
e) Las asociaciones constituidas por los entes, organismos y entidades mencionados en las letras anteriores.
Los partidos políticos, en el sentido definido en la LO 8/2007 art.1 , de financiación de los partidos políticos; así como
las organizaciones sindicales reguladas en la LO 11/1985 , de libertad sindical, y las organizaciones empresariales
y asociaciones profesionales a las que se refiere la L19/1977, sobre regulación del derecho de asociación sindical,
además de las fundaciones y asociaciones vinculadas a cualquiera de ellos, cuando cumplan los requisitos para ser
poder adjudicador de acuerdo con la LCSP art.3.3.d y respecto de los contratos sujetos a regulación armonizada
deberán actuar conforme a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad y no discriminación sin
perjuicio del respeto a la autonomía de la voluntad y de la confidencialidad cuando sea procedente.
Los sujetos obligados deberán aprobar unas instrucciones internas en materia de contratación que se adecuarán a
lo previsto en el párrafo anterior y a la normativa comunitaria, y que deberán ser informadas antes de su aprobación por
el órgano al que corresponda su asesoramiento jurídico. Estas instrucciones deberán publicarse en sus respectivas
páginas web.
Asimismo, quedarán sujetos a esta Ley las corporaciones de derecho público cuando cumplan los requisitos para
ser poder adjudicador de acuerdo con la LCSP art.3.3.d .
Precisiones
La LCSP aumenta su ámbito subjetivo: siendo una novedad la inclusión en su ámbito de los partidos políticos,
organizaciones sindicales, organizaciones empresariales y asociaciones profesionales, si bien tal como se advierte
en la LCSP art.11.5 quedan excluidos los contratos que tengan por objeto servicios relacionados con campañas
políticas, incluidos en los códigos CPV 79341400-0, 92111230-3 y 92111240-6, cuando sean adjudicados por un
partido político.
8006 Competencia para contratar
(LCSP art.61)
La representación de los entes, organismos y entidades del sector público en materia contractual corresponde a los
órganos de contratación, unipersonales o colegiados que, en virtud de norma legal o reglamentaria o disposición
estatutaria, tengan atribuida la facultad de celebrar contratos en su nombre.
Los órganos de contratación podrán delegar o desconcentrar sus competencias y facultades en esta materia
con cumplimiento de las normas y formalidades aplicables en cada caso para la delegación o desconcentración de

competencias, en el caso de que se trate de órganos administrativos, o para el otorgamiento de poderes, cuando se
trate de órganos societarios o de una fundación.
8008 Negocios y contratos excluidos
(LCSP art.5 a 11)
Están excluidos del ámbito de la LCSP los siguientes negocios y relaciones jurídicas ( LCSP art.5 ):
1. Quedan excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios incluidos en el ámbito del Tratado FUE art.346 de
funcionamiento de la Unión Europea que se concluyan en el sector de la defensa y la seguridad.)
2. Se excluyen, asimismo, del ámbito de la presente Ley los contratos de obras, suministros y servicios que se
celebren en el ámbito de la seguridad o de la defensa que estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la
L 24/2011 , de contratos del sector público en los ámbitos de la defensa y de la seguridad; así como los contratos a
los que no resulte de aplicación la citada Ley ( L 24/2011 art.7 ).
Quedan también excluidos los contratos de concesiones de obras y concesiones de servicios, que se celebren
en el ámbito de la seguridad y de la defensa, en los que concurra alguna de las circunstancias siguientes:
• Que sean adjudicados en el marco de un programa de cooperación basado en la investigación y el desarrollo de
un nuevo producto y, en su caso, también relacionados con el ciclo de vida del mismo o partes de dicho ciclo, siempre
que participen en el programa al menos dos Estados miembros de la Unión Europea.
• Los que se adjudiquen en un tercer Estado no miembro de la Unión Europea para efectuar compras, incluidas las
de carácter civil, cuando las Fuerzas Armadas estén desplegadas fuera del territorio de la Unión y las necesidades
operativas hagan necesario que estos contratos se concluyan con empresarios situados en la zona de operaciones.
A los efectos de esta Ley, se entenderán incluidos en la zona de operaciones los territorios de influencia de esta y
las bases logísticas avanzadas.
• Las concesiones que se adjudiquen a otro Estado en relación con obras y servicios directamente relacionados con
el equipo militar sensible, u obras y servicios específicamente con fines militares, u obras y servicios sensibles.
3. Lo establecido en los dos apartados anteriores se aplicará aún en el supuesto que parte de que las prestaciones
correspondientes estén sometidas a la presente Ley, y no se haya optado por adjudicar un contrato separado por
cada una de las distintas prestaciones que constituyan el objeto del contrato.
No obstante, constituirá una condición necesaria para la aplicación de lo señalado en el párrafo anterior el hecho
de que la opción entre adjudicar un único contrato o varios contratos por separado no se ejerza con el objetivo de
excluir el contrato o contratos del ámbito de aplicación de la presente Ley.
4. Quedan excluidos, también, del ámbito de la presente Ley los contratos y convenios que se celebren en los ámbitos
de la defensa o de la seguridad y que deban adjudicarse de conformidad con un procedimiento de contratación
específico que haya sido establecido de alguna de las siguientes maneras:
• En virtud de un acuerdo o convenio internacional celebrado de conformidad con el Tratado FUE con uno o varios
Estados no signatarios de este último, relativo a las obras, suministros o servicios que resulten necesarios para la
explotación o el desarrollo conjunto de un proyecto por los Estados firmantes.
• En virtud de un acuerdo o convenio internacional relativo al estacionamiento de tropas y que se refiera a las
empresas de un Estado Miembro de la Unión Europea o de un tercer Estado.
• En virtud de las normas de contratación establecidas por una organización internacional o por una institución
financiera internacional, cuando además los contratos que se adjudiquen estén financiados íntegramente o en su
mayor parte por esa institución.
8010 Quedan excluidos del ámbito de la LCSP los convenios, cuyo contenido no esté comprendido en el de los contratos
regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales celebrados entre sí por la Administración General
del Estado, las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social, las universidades públicas, las
comunidades autónomas y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, las entidades locales, las entidades con
personalidad jurídico pública de ellas dependientes y las entidades con personalidad jurídico privada, siempre que,
en este último caso, tengan la condición de poder adjudicador.
Su exclusión queda condicionada al cumplimiento de las siguientes condiciones ( LCSP art.6 ):
a) Las entidades intervinientes no han de tener vocación de mercado, la cual se presumirá cuando realicen en el
mercado abierto un porcentaje igual o superior al 20 por ciento de las actividades objeto de colaboración. Para el
cálculo de dicho porcentaje se tomará en consideración el promedio del volumen de negocios total u otro indicador
alternativo de actividad apropiado, como los gastos soportados considerados en relación con la prestación que
constituya el objeto del convenio en los tres ejercicios anteriores a la adjudicación del contrato. Cuando, debido a
la fecha de creación o de inicio de actividad o a la reorganización de las actividades, el volumen de negocios u otro

indicador alternativo de actividad apropiado, como los gastos, no estuvieran disponibles respecto de los tres ejercicios
anteriores o hubieran perdido su vigencia, será suficiente con demostrar que el cálculo del nivel de actividad se
corresponde con la realidad, en especial, mediante proyecciones de negocio.
b) Que el convenio establezca o desarrolle una cooperación entre las entidades participantes con la finalidad de
garantizar que los servicios públicos que les incumben se prestan de modo que se logren los objetivos que tienen
en común.
c) Que el desarrollo de la cooperación se guíe únicamente por consideraciones relacionadas con el interés público.
2. Estarán también excluidos del ámbito de la presente Ley los convenios que celebren las entidades del sector público
con personas físicas o jurídicas sujetas al derecho privado, siempre que su contenido no esté comprendido en
el de los contratos regulados en esta Ley o en normas administrativas especiales.
3. Asimismo, quedan excluidas del ámbito de la presente Ley las encomiendas de gestión reguladas en la legislación
vigente en materia de régimen jurídico del sector público.
8011 Se excluyen del ámbito de la presente Ley los acuerdos que celebre el Estado con otros Estados o con otros sujetos
de derecho internacional.
Estarán también excluidos del ámbito de la presente Ley los contratos que deban adjudicarse de conformidad con un
procedimiento de contratación específico que haya sido establecido en virtud de un instrumento jurídico, celebrado de
conformidad con el Tratado de FUE con uno o varios Estados no signatarios de este último, que cree obligaciones
de derecho internacional relativo a las obras, suministros o servicios que resulten necesarios para la ejecución o
la realización conjunta de un proyecto por sus signatarios.
Asimismo, quedarán excluidos del ámbito de la presente Ley los contratos que deban adjudicarse de conformidad
con un procedimiento de contratación específico que haya sido establecido en virtud de las normas de contratación
aprobadas por una organización internacional o por una institución financiera internacional, siempre y cuando estén
financiados íntegramente o mayoritariamente por esa institución ( LCSP art.7 ).
8012 Quedan excluidos de la LCSP los contratos de investigación y desarrollo, excepto aquellos que además de
estar incluidos en los códigos CPV 73000000-2 (servicios de investigación y desarrollo y servicios de consultoría
conexos); 73100000-3 (servicio de investigación y desarrollo experimental); 73110000-6 (servicios de investigación);
73111000-3 (servicios de laboratorio de investigación); 73112000-0 (servicios de investigación marina); 73120000-9
(servicios de desarrollo experimental); 73300000-5 (diseño y ejecución en materia de investigación y desarrollo);
73420000-2 (estudio de previabilidad y demostración tecnológica) y 73430000-5 (ensayo y evaluación), cumplan las
dos condiciones siguientes ( LCSP art.8 ):
• Que los beneficios pertenezcan exclusivamente al poder adjudicador para su utilización en el ejercicio de su propia
actividad.
• Que el servicio prestado sea remunerado íntegramente por el poder adjudicador.
8014 Se encuentran excluidas de la LCSP las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los
contratos de explotación de bienes patrimoniales distintos a los definidos en la LCSP art.14 , que se regularán por
su legislación específica salvo en los casos en que expresamente se declaren de aplicación las prescripciones de
la presente Ley ( LCSP art.9 ).
Quedan, asimismo, excluidos de la Ley los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás
negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, valores negociables y propiedades incorporales, a no ser que
recaigan sobre programas de ordenador y deban ser calificados como contratos de suministro o servicios, que tendrán
siempre el carácter de contratos privados y se regirán por la legislación patrimonial. En estos contratos solo podrán
incluirse prestaciones que sean propias de los contratos típicos regulados en la Sección 1.ª del Capítulo II del Título
Preliminar, si el valor estimado de las mismas no es superior al 50 por 100 del importe total del negocio y, a su vez,
mantienen con la prestación característica del contrato patrimonial relaciones de vinculación y complementariedad
en los términos previstos en la LCSP art.34.2 .
8016 Se excluyen también de la Ley los contratos relativos a servicios financieros relacionados con la emisión, compra,
venta o transferencia de valores o de otros instrumentos financieros en el sentido de la Dir 2004/39/CE , relativa a los
mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Dir 85/611/CEE y 93/6/CEE , del Consejo y la Dir
2000/12/CE , del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Dir 93/22/ CEE , del Consejo. Asimismo quedan
excluidos los servicios prestados por el Banco de España y las operaciones realizadas con la Facilidad Europea
de Estabilización Financiera y el Mecanismo Europeo de Estabilidad y los contratos de préstamo y operaciones de
tesorería, estén o no relacionados con la emisión, venta, compra o transferencia de valores o de otros instrumentos
financieros ( LCSP art.10 ).
8018 Otros negocios y contratos excluidos son ( LCSP art.11 ):

1. La relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos regulados en la legislación laboral queda
excluida del ámbito de la presente Ley.
2. Las relaciones jurídicas consistentes en la prestación de un servicio público cuya utilización por los usuarios requiera
el abono de una tarifa, tasa o precio público de aplicación general.
3. Los contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación quedan excluidos de la presente Ley.
4. Asimismo, están excluidos los contratos por los que una entidad del sector público se obligue a entregar bienes
o derechos o a prestar algún servicio, sin perjuicio de que el adquirente de los bienes o el receptor de los servicios,
si es una entidad del sector público sujeta a esta Ley, deba ajustarse a sus prescripciones para la celebración del
correspondiente contrato.
5. Los contratos que tengan por objeto servicios relacionados con campañas políticas, incluidos en los códigos CPV
79341400-0, 92111230-3 y 92111240-6, cuando sean adjudicados por un partido político.
6. La prestación de servicios sociales por entidades privadas, siempre que esta se realice sin necesidad de celebrar
contratos públicos, a través, entre otros medios, de la simple financiación de estos servicios o la concesión de licencias
o autorizaciones a todas las entidades que cumplan las condiciones previamente fijadas por el poder adjudicador, sin
límites ni cuotas, y que dicho sistema garantice una publicidad suficiente y se ajuste a los principios de transparencia
y no discriminación.
8019 Responsable del contrato
(LCSP art.62)
Con independencia de la unidad encargada del seguimiento y ejecución ordinaria del contrato que figure en los pliegos,
los órganos de contratación deberán designar un responsable del contrato al que corresponderá supervisar su
ejecución y adoptar las decisiones y dictar las instrucciones necesarias con el fin de asegurar la correcta realización
de la prestación pactada, dentro del ámbito de facultades que aquellos le atribuyan. El responsable del contrato podrá
ser una persona física o jurídica, vinculada a la entidad contratante o ajena a él.
En los contratos de obras, las facultades del responsable del contrato serán ejercidas por el Director Facultativo.
En los casos de concesiones de obra pública y de concesiones de servicios, la Administración designará una
persona que actúe en defensa del interés general, para obtener y para verificar el cumplimiento de las obligaciones
del concesionario, especialmente en lo que se refiere a la calidad en la prestación del servicio o de la obra.
Precisiones
En la norma anterior, RDLeg 3/2011, la figura del responsable del contrato, estaba recogida la designación de un
responsable de contrato como facultativa por parte de los órganos de contratación, sin embargo, ahora su designación
es obligatoria.
d. Delimitación de los tipos contractuales
(LCSP art.12 a 26)
8022 Contratos administrativos típicos 8024

Contratos mixtos 8026
Contratos sujetos a regulación armonizada 8028
Contratos administrativos y privados 8030
8024 Contratos administrativos típicos
(LCSP art.12 a 18)
Se entenderán contenidos dentro del ámbito de esta Ley los contratos de obras, concesión de obras, concesión de
servicios, suministro y servicios que celebren las entidades pertenecientes al sector público.
Precisiones
En el ámbito de las concesiones, ha desaparecido la figura del contrato de gestión de servicio público y, con ello,
la regulación de los diferentes modos de gestión indirecta de los servicios públicos que se hacía en el RDLeg 3/2011
art.277 . Surge en virtud de la Dir 2014/23/UE relativa a la adjudicación de contratos de concesión, la nueva figura

de la concesión de servicios, que se añade dentro de la categoría de las concesiones a la ya existente figura de
la concesión de obras.
En ambas figuras necesariamente debe haber una transferencia del riesgo operacional de la Administración al
concesionario, en línea con lo establecido en la Directiva de adjudicación de contratos de concesión, los casos en que
se considerará que el concesionario asume dicho riesgo operacional, esto es el riesgo de demanda o el de suministro,
o ambos ( LCSP art.14.4 ).
Los contratos de concesión de obras y de concesión de servicios tendrán un plazo de duración limitado, el cual
se calculará en función de las obras y de los servicios que constituyan su objeto y se hará constar en el pliego de
cláusulas administrativas particulares.
Si la concesión de obras o de servicios sobrepasara el plazo de 5 años, la duración máxima de la misma no podrá
exceder del tiempo que se calcule razonable para que el concesionario recupere las inversiones realizadas para
la explotación de las obras o servicios, junto con un rendimiento sobre el capital invertido, teniendo en cuenta las
inversiones necesarias para alcanzar los objetivos contractuales específicos.
Las inversiones que se tengan en cuenta a efectos del cálculo incluirán tanto las inversiones iniciales como las
realizadas durante la vida de la concesión.
En cualquier caso, la duración de los contratos de concesión de obras o de concesión de servicios, no podrá exceder,
incluyendo las posibles prórrogas, de ( LCSP art.29.6 ):
a) 40 años para los contratos de concesión de obras, y de concesión de servicios que comprendan la ejecución de
obras y la explotación de servicio.
b) 25 años en los contratos de concesión de servicios que comprendan la explotación de un servicio no relacionado
con la prestación de servicios sanitarios.
c) 10 años en los contratos de concesión de servicios que comprendan la explotación de un servicio cuyo objeto
consista en la prestación de servicios sanitarios siempre que no estén comprendidos en la letra a).
Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones
normales de funcionamiento, el mismo vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes en que
hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la concesión. La parte de los
riesgos transferidos al concesionario debe suponer una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique
que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable
( LCSP art.14 ).
Las referencias existentes en la legislación vigente al contrato de gestión de servicios públicos se entenderán
realizadas tras la entrada en vigor de la presente Ley al contrato de concesión de servicios, en la medida en que
se adecuen a lo regulado para dicho contrato en la presente Ley ( LCSP disp.adic.34 ).
8026 Contratos mixtos
(LCSP art.18)
Se entenderá por contrato mixto aquel que contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase.
Únicamente podrán celebrarse contratos mixtos en las condiciones establecidas en la LCSP art.34.2 , que advierte
que solo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando esas
prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que
exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de una determinada
necesidad o a la consecución de un fin institucional propio de la entidad contratante.
El régimen jurídico de la preparación y adjudicación de los contratos mixtos se determinará de conformidad con lo
establecido en la LCSP art.18 ; y el de sus efectos, cumplimiento y extinción se determinará de acuerdo con lo
dispuesto en la LCSP art.122.2 , relativo al pliego de cláusulas administrativas particulares, que prevé para el caso
de contratos mixtos, se detallará el régimen jurídico aplicable a sus efectos, cumplimiento y extinción, atendiendo a
las normas aplicables a las diferentes prestaciones fusionadas en ellos.
Para la determinación de las normas que regirán la adjudicación de los contratos mixtos cuyo objeto contenga
prestaciones de varios contratos regulados en esta Ley, se estará a las siguientes reglas:
a) Cuando un contrato mixto comprenda prestaciones propias de dos o más contratos de obras, suministros o
servicios se atenderá al carácter de la prestación principal.
En el caso de los contratos mixtos que comprendan en parte servicios especiales de la LCSP anexo IV , y en parte
otros servicios, o en el caso de los contratos mixtos compuestos en parte por servicios y en parte por suministros, el
objeto principal se determinará en función de cuál sea el mayor de los valores estimados de los respectivos servicios
o suministros.
b) Cuando el contrato mixto contenga prestaciones de los contratos de obras, suministros o servicios, por una parte,
y contratos de concesiones de obra o concesiones de servicios, de otra, se actuará del siguiente modo:
1. Si las distintas prestaciones no son separables se atenderá al carácter de la prestación principal.

2. Si las distintas prestaciones son separables y se decide adjudicar un contrato único, se aplicarán las
normas relativas a los contratos de obras, suministros o servicios cuando el valor estimado de las prestaciones
correspondientes a estos contratos supere las cuantías establecidas en la LCSP art.20, 21 y 22 respectivamente. En
otro caso, se aplicarán las normas relativas a los contratos de concesión de obras y concesión de servicios.
Cuando el contrato mixto contemple prestaciones de contratos regulados en esta Ley con prestaciones de otros
contratos distintos de los regulados en la misma, para determinar las normas aplicables a su adjudicación se atenderá
a las siguientes reglas:
1. Si las distintas prestaciones no son separables se atenderá al carácter de la prestación principal.
2. Si las prestaciones son separables y se decide celebrar un único contrato, se aplicará lo dispuesto en esta Ley.
En los casos en que un elemento del contrato mixto sea una obra y esta supere los 50.000 euros, deberá elaborarse
un proyecto y tramitarse de conformidad con la LCSP art.231 s.
En el supuesto de que el contrato mixto contenga elementos de una concesión de obras o de una concesión
de servicios, deberá acompañarse del correspondiente estudio de viabilidad y, en su caso, del anteproyecto de
construcción y explotación de las obras previstos en la LCSP art.247, 248 y 285 .
8028 Contratos sujetos a regulación armonizada
(LCSP art.19 a 23)
Son contratos sujetos a una regulación armonizada los contratos de obras, los de concesión de obras, los de concesión
de servicios, los de suministro, y los de servicios, cuyo valor estimado, calculado conforme a las reglas que se
establecen en la LCSP art.101 , sea igual o superior a las cuantías que se indican en los artículos siguientes, siempre
que la entidad contratante tenga el carácter de poder adjudicador. Tendrán también la consideración de contratos
sujetos a regulación armonizada los contratos subvencionados por estas entidades a los que se refiere la LCSP
art.23 .
El umbral de los contratos de obras, de concesión de obras y de concesión de servicios sujetos a una regulación
armonizada se detalla en la LCSP art.20 .
El umbral de los contratos de suministro sujetos a una regulación armonizada se detalla en la LCSP art.21 .
El umbral de los contratos de servicios sujetos a una regulación armonizada se detalla en la LCSP art.22 .
El umbral de los contratos subvencionados sujetos a una regulación armonizada se detalla en la LCSP art.23 .
Precisiones
La O HFP/1298/2017, de 26 de diciembre, por la que se publican los límites de los distintos tipos de contratos a
efectos de la contratación del sector público a partir del 1-1-2018, modifica los umbrales a efectos de aplicación de
los procedimientos de contratación (O HFP/1298/2017 art.1) y a efectos de aplicación de los procedimientos de
contratación en la LCSP (O HFP/1298/2017 art.2).
8030 Contratos administrativos y privados
(LCSP art.24 s.)
Los contratos del sector público pueden tener carácter administrativo (nº 8032 ) o carácter privado (nº 8034 ).
8032 Contratos administrativos
(LCSP art.25)
Tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración pública:
a) Los contratos de obra, concesión de obra, concesión de servicios, suministro y servicios. No obstante, tendrán
carácter privado los siguientes contratos:
1. Los contratos de servicios que tengan por objeto servicios financieros con número de referencia CPV de
66100000-1 a 66720000-3 y los que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de
espectáculos con número de referencia CPV de 79995000-5 a 79995200-7, y de 92000000-1 a 92700000-8, excepto
92230000-2, 92231000-9 y 92232000-6.
2. Aquellos cuyo objeto sea la suscripción a revistas, publicaciones periódicas y bases de datos.
b) Los contratos declarados así expresamente por una Ley, y aquellos otros de objeto distinto a los expresados en
la letra anterior, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico

de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica
competencia de aquella.
Los contratos administrativos se regirán, en cuanto a su preparación, adjudicación, efectos, modificación y
extinción, por esta Ley y sus disposiciones de desarrollo; supletoriamente se aplicarán las restantes normas de
derecho administrativo y, en su defecto, las normas de derecho privado. No obstante, a los contratos administrativos
especiales a que se refiere la letra b) del apartado anterior les serán de aplicación, en primer término, sus normas
específicas.
Precisiones
En relación con los Contratos de Concesión:

En caso de resolución anticipada de un contrato del sector público por causas imputables a la Administración
contratante, el concesionario percibirá el importe de las inversiones pendientes de amortización, así como una
indemnización por daños y perjuicios.
En caso de resolución anticipada se produzca por causas no imputables a la Administración contratante (entre las
que se incluye la insolvencia del concesionario), la compensación que percibe el concesionario se identifica con la
valoración de la concesión, según resulte de un nuevo procedimiento de adjudicación mediante subasta al alza, en
el que el único criterio de adjudicación es el precio.
8034 Contratos privados
(LCSP art.26)
Tendrán la consideración de contratos privados:

a) Los que celebren las Administraciones públicas cuyo objeto sea distinto de los referidos en las letras a) y b)
de la LCSP art.25.1 .
b) Los celebrados por entidades del sector público que siendo poder adjudicador no reúnan la condición de
Administraciones públicas.
c) Los celebrados por entidades del sector público que no reúnan la condición de poder adjudicador.
Los contratos privados que celebren las Administraciones públicas se regirán, en cuanto a su preparación y
adjudicación, en defecto de normas específicas, por la LCSP libro segundo título I capítulo I secciones 1.ª y 2.ª
con carácter general, y por sus disposiciones de desarrollo, aplicándose supletoriamente las restantes normas de
Derecho administrativo o, en su caso, las normas de derecho privado, según corresponda por razón del sujeto o
entidad contratante. En lo que respecta a sus efectos, modificación y extinción, estos contratos se regirán por el
derecho privado.
No obstante lo establecido en el párrafo anterior, a los contratos mencionados en la LCSP art.25.1.a números 1º y 2º ,
les resultarán de aplicación, además del libro primero de la presente Ley, el libro segundo de la misma en cuanto a su
preparación y adjudicación. En cuanto a sus efectos y extinción les serán aplicables las normas de derecho privado,
salvo lo establecido en los artículos de esta Ley relativos a las condiciones especiales de ejecución, modificación,
cesión, subcontratación y resolución de los contratos, que les serán de aplicación cuando el contrato esté sujeto a
regulación armonizada.
Los contratos privados que celebren los poderes adjudicadores que no pertenezcan a la categoría de
Administraciones públicas mencionados en la LCSP art.26.1.b , cuyo objeto esté comprendido en el ámbito de la
presente Ley, se regirán por lo dispuesto en el Título I del Libro Tercero de la misma, en cuanto a su preparación
y adjudicación.
En cuanto a sus efectos y extinción les serán aplicables las normas de derecho privado, y aquellas normas a las
que se refiere la LCSP art.319 párrafo 1º en materia medioambiental, social o laboral, de condiciones especiales de
ejecución, de modificación del contrato, de cesión y subcontratación, de racionalización técnica de la contratación; y
la causa de resolución del contrato referida a la imposibilidad de ejecutar la prestación en los términos inicialmente
pactados, cuando no sea posible modificar el contrato conforme a la LCSP art.204 y 205 .
Los contratos que celebren las entidades del sector público que no posean la condición de poder adjudicador, se
regirán por lo dispuesto en la LCSP art.321 y 322 .
En lo que se refiere a sus efectos, modificación y extinción se regularán por las normas de derecho privado que
les resulten de aplicación.

Precisiones
Con la LCSP desaparece el contrato de colaboración público-privada, tal como recoge la exposición de motivos:
«como consecuencia de la escasa utilidad de esta figura en la práctica. La experiencia ha demostrado que el objeto de
este contrato se puede realizar a través de otras modalidades contractuales, como es, fundamentalmente, el contrato
de concesión».
- Desaparece la gestión interesada y los conciertos pasan a ser contratos de servicios.
- El contrato de gestión de servicio público desaparece como figura, pero no como régimen. Implica una adaptación
a las Directivas que hablan de concesión de servicios y de obras, en los que estará intrínseco el riesgo, esto es,
ciertas exposiciones a la incertidumbre del mercado y que no se garantiza recuperar la inversión. Se adopta de la
Directiva el criterio delimitador del contrato de concesión de servicios respecto del contrato de servicios dependiendo
de quién asume el riesgo operacional. En el caso de que lo asuma el contratista, el contrato será de concesión de
servicios. Por el contrario, cuando el riesgo operacional lo asuma la Administración, se estará ante un contrato de
servicios. De hecho, el TARC en distintas de sus resoluciones ya define este riesgo como el elemento característico
de toda concesión de servicios públicos consistente en la asunción por el contratista de la totalidad o de un parte
significativa de los riesgos derivados de la explotación del servicio.
e. Jurisdicción competente
(LCSP art.27)
8036 Orden jurisdiccional contencioso-administrativo 8038

Orden jurisdiccional civil 8040
8038 Orden jurisdiccional contencioso-administrativo
Es el competente para resolver las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos,
cumplimiento y extinción de los contratos administrativos ( LCSP art.27 ).
Igualmente corresponderá a este orden jurisdiccional el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación
con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones públicas y de los contratos
referidos en la LCSP art.25.1.a números 1.º y 2.º que estén sujetos a regulación armonizada, las impugnaciones de
las modificaciones basadas en el incumplimiento de lo establecido en la LCSP art.204 y 205 , por entender que la
modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación.
También será competente en:
- Las cuestiones referidas a la preparación, adjudicación y modificaciones contractuales, cuando la impugnación de
estas últimas se base en el incumplimiento de lo establecido en la LCSP art.204 y 205 , cuando se entienda que dicha
modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación de los contratos celebrados por los poderes adjudicadores
que no tengan la consideración de Administración pública.
- Las cuestiones relativas a la preparación y adjudicación de los contratos de entidades del sector público que no
tengan el carácter de poderes adjudicadores.
- Los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos administrativos de resolución de
los recursos previstos en la LCSP art.44 , así como en el art.321.5 .
- Las cuestiones que se susciten en relación con la preparación, adjudicación y modificación de los contratos
subvencionados a que se refiere la LCSP art.23 .
8040 Orden jurisdiccional civil
Es el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento
y extinción de los contratos privados ( LCSP art.27.2 ). Es igualmente competente para conocer de cuantas
controversias que se susciten entre las partes en relación con los efectos y extinción de los contratos privados de
las entidades que tengan la consideración de poderes adjudicadores, sean o no Administraciones Públicas, con
excepción de las modificaciones contractuales citadas en la LCSP art.27.1 b) y c) .
Asimismo, el conocimiento de las cuestiones referidas a efectos y extinción de los contratos que celebren las
entidades del sector público que no tengan el carácter de poderes adjudicadores.
Y, por último, el conocimiento de las cuestiones litigiosas relativas a la financiación privada del contrato de concesión
de obra pública o de concesión de servicios, salvo en lo relativo a las actuaciones en ejercicio de las obligaciones y
potestades administrativas que, con arreglo a lo dispuesto en esta Ley, se atribuyen a la Administración concedente,
y en las que será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (nº 8038 ).

f. Principios rectores que han de regir la contratación del sector público
8042 Principios 8044

Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación 8046
Libertad de pactos 8048
Limitación en relación con los contratos mixtos 8050
8044 Principios
(LCSP art.1)
La LCSP tiene por objeto regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta
a los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no
discriminación e igualdad de trato entre los licitadores; y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad
presupuestaria y control del gasto, y el principio de integridad, una eficiente utilización de los fondos destinados
a la realización de obras, la adquisición de bienes y la contratación de servicios mediante la exigencia de la
definición previa de las necesidades a satisfacer, la salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta
económicamente más ventajosa.
Precisiones
Se recoge el principio de integridad, que el Consejo OCDE en su Recomendación sobre contratación pública [C
(2015)2] le define como "el uso de los fondos, los recursos, los activos y las autorizaciones es conforme a los objetivos
oficiales inicialmente establecidos, y a que de dicho uso se informa adecuadamente, que es conforme al interés
público y que está debidamente armonizado con los principios generales del buen gobierno".
8046 Necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación
(LCSP art.28)
El sector público no podrá celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y
realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden
cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, cuando
se adjudique por un procedimiento abierto, restringido o negociado sin publicidad, deben ser determinadas con
precisión, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado
a su adjudicación. El sector público velará por la eficiencia y el mantenimiento de los términos acordados en la
ejecución de los procesos de contratación pública, favorecerá la agilización de trámites, valorará la innovación y
la incorporación de alta tecnología y promoverá la participación de la pequeña y mediana empresa y el acceso sin
coste a la información.
8048 Libertad de pactos
(LCSP art.34.1)
En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no
sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena administración.
8050 Limitación en relación con los contratos mixtos
(LCSP art.34.2)
Solo podrán fusionarse prestaciones correspondientes a diferentes contratos en un contrato mixto cuando esas
prestaciones se encuentren directamente vinculadas entre sí y mantengan relaciones de complementariedad que
exijan su consideración y tratamiento como una unidad funcional dirigida a la satisfacción de una determinada
necesidad o a la consecución de un fin institucional propio del ente, organismo o entidad contratante.
g. Contenido mínimo del contrato
(LCSP art.35)
8052 Los documentos en los que se formalicen los contratos que celebren las entidades del sector público, salvo que ya
se encuentren recogidas en los pliegos, deberán incluir, necesariamente, las siguientes menciones:
a) La identificación de las partes.
b) La acreditación de la capacidad de los firmantes para suscribir el contrato.

c) Definición del objeto del contrato.
d) Referencia a la legislación aplicable al contrato.
e) La enumeración de los documentos que integran el contrato. Si así se expresa en el contrato, esta enumeración
podrá estar jerarquizada, ordenándose según el orden de prioridad acordado por las partes, en cuyo supuesto, y
salvo caso de error manifiesto, el orden pactado se utilizará para determinar la prevalencia respectiva, en caso de
que existan contradicciones entre diversos documentos.
f) El precio cierto, o el modo de determinarlo.
g) La duración del contrato o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su finalización, así como
la de la prórroga o prórrogas, si estuviesen previstas.
h) Las condiciones de recepción, entrega o admisión de las prestaciones.
i) Las condiciones de pago.
j) Los supuestos en que procede la modificación, en su caso.
k) Los supuestos en que procede la resolución.
l) El crédito presupuestario o el programa o rúbrica contable con cargo al que se abonará el precio, en su caso.
m) La extensión objetiva y temporal del deber de confidencialidad que, en su caso, se imponga al contratista.
n) La obligación de la empresa contratista de cumplir durante todo el periodo de ejecución de contrato las normas
y condiciones fijadas en el convenio colectivo de aplicación.
El documento contractual no podrá incluir estipulaciones que establezcan derechos y obligaciones para las partes
distintos de los previstos en los pliegos.
Precisiones
1) Se recogen dos novedades, respecto de la ley anterior, que debe contar todo contrato del sector público,
concretamente los apartados j) y n), esto es, los supuestos en que procede la modificación, en su caso y la obligación
de la empresa contratista de cumplir durante todo el periodo de ejecución de contrato las normas y condiciones fijadas
en el convenio colectivo de aplicación.
2) Siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, deberá preverse la realización independiente de
cada una de sus partes mediante su división en lotes, pudiéndose reservar lotes ( LCSP disp.adic.4ª ).
h. Perfección, lugar de celebración y carácter formal de la contratación del sector público
(LCSP art.36, 37, 118, 120 y 153)
8054 Los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con su formalización, a excepción de los
contratos menores; de los contratos basados en un acuerdo marco y los contratos específicos en el marco de un
sistema dinámico de adquisición a los que se refiere la LCSP art.36.3 .
Los contratos subvencionados que, de conformidad con lo dispuesto en la LCSP art.23 , deban considerarse sujetos
a regulación armonizada, se perfeccionarán de conformidad con la legislación por la que se rijan. Las partes deberán
notificar su formalización al órgano que otorgó la subvención.
Los contratos basados en un acuerdo marco y los contratos específicos en el marco de un sistema dinámico de
adquisición, se perfeccionan con su adjudicación.
Los contratos del sector público se entenderán celebrados en el lugar donde se encuentre la sede del órgano de
contratación, salvo que se indique otra cosa en su clausulado.
Las entidades del sector público no podrán contratar verbalmente, salvo que el contrato tenga el carácter de
emergencia ( LCSP art.120.1 ).
Los contratos que celebren las Administraciones públicas deberán formalizarse en documento administrativo que
se ajuste con exactitud a las condiciones de la licitación, constituyendo dicho documento título suficiente para acceder
a cualquier registro público ( LCSP art.153 ), sin perjuicio de los contratos contratos basados en un acuerdo marco o
en los contratos específicos dentro de un sistema dinámico de adquisición, que no resultará necesaria la formalización
del contrato así como de los contratos menores que solo exigirán la aprobación del gasto y la incorporación al mismo
de la factura correspondiente ( LCSP art.118 ).

Los contratos que celebren los poderes adjudicadores que no tengan la consideración de Administraciones públicas
cuando sean susceptibles de recurso especial en materia de contratación conforme al art.44 deberán formalizarse
en los plazos establecidos en la LCSP art.153 .
i. Régimen de invalidez de los contratos del sector público
8056 Supuestos de invalidez 8058

Causas de invalidez del Derecho civil 8059
Causas de nulidad 8060
Efectos de la declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación 8062
Causas de anulabilidad 8064
Revisión de oficio 8066
8058 Supuestos de invalidez
Los contratos celebrados por los poderes adjudicadores (definidos en LCSP art.33) incluidos los contratos
subvencionados a que se refiere la LCSP art.23 , serán inválidos cuando concurra en ellos alguna de las causas que
los invalidan de conformidad con las disposiciones del Derecho civil; cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios
o del procedimiento de adjudicación, por concurrir en los mismos alguna de las causas de Derecho administrativo
y en aquellos casos en que la invalidez derive de la ilegalidad de su clausulado.( LCSP art.38 ).
8059 Causas de invalidez del Derecho civil
La invalidez de los contratos por causas reconocidas en el Derecho civil, en cuanto resulten de aplicación a los
contratos a que se refiere la LCSP art.38 , se sujetará a los requisitos y plazos de ejercicio de las acciones
establecidos en el ordenamiento civil, pero el procedimiento para hacerlas valer, cuando el contrato se haya celebrado
por una Administración pública, se someterá a lo previsto para los actos y contratos administrativos anulables ( LCSP
art.43 ).
8060 Causas de nulidad
(LCSP art.39)
Son causas de nulidad de Derecho administrativo, además de las indicadas en las indicadas en la LPAC art.47 ,
las siguientes:
a) La falta de capacidad de obrar o de solvencia económica, financiera, técnica o profesional; o la falta de habilitación
empresarial o profesional cuando sea exigible para la realización de la actividad o prestación que constituya el objeto
del contrato; o la falta de clasificación, cuando esta proceda, debidamente acreditada, del adjudicatario; o el estar
este incurso en alguna de las prohibiciones para contratar señaladas en la LCSP art.71 .
b) La carencia o insuficiencia de crédito, de conformidad con lo establecido en la L 47/2003 o en las normas
presupuestarias de las restantes Administraciones públicas sujetas a esta Ley, salvo los supuestos de emergencia.
c) La falta de publicación del anuncio de licitación en el perfil de contratante alojado en la plataforma de contratación
del sector público o en los servicios de información similares de las comunidades autónomas, en el «Diario Oficial de
la Unión Europea» o en el medio de publicidad en que sea preceptivo, de conformidad con la LCSP art.135 .
d) La inobservancia por parte del órgano de contratación del plazo para la formalización del contrato siempre que
concurran los dos siguientes requisitos:
1. Que por esta causa el licitador se hubiese visto privado de la posibilidad de interponer recurso contra alguno de
los actos del procedimiento de adjudicación y,
2. Que, además, concurra alguna infracción de los preceptos que regulan el procedimiento de adjudicación de los
contratos que le hubiera impedido obtener esta.
e) Haber llevado a efecto la formalización del contrato, en los casos en que se hubiese interpuesto el recurso
especial en materia de contratación a que se refieren la LCSP art.44 s. , sin respetar la suspensión automática del
acto recurrido en los casos en que fuera procedente, o la medida cautelar de suspensión acordada por el órgano
competente para conocer del recurso especial en materia de contratación que se hubiera interpuesto.
f) El incumplimiento de las normas establecidas para la adjudicación de los contratos basados en un acuerdo marco
celebrado con varios empresarios o de los contratos específicos basados en un sistema dinámico de adquisición en el
que estuviesen admitidos varios empresarios, siempre que dicho incumplimiento hubiera determinado la adjudicación
del contrato de que se trate a otro licitador.

g) El incumplimiento grave de normas de derecho de la Unión Europea en materia de contratación pública que
conllevara que el contrato no hubiera debido adjudicarse al contratista, declarado por el TJUE en un procedimiento
con arreglo al Tratado FUE art.260 .
8062 Efectos de la declaración de nulidad de los actos preparatorios del contrato o de la adjudicación
(LCSP art.42)
Cuando sea firme, llevará en todo caso consigo la del mismo contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo
restituirse las partes recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo y si esto no fuese posible
se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y perjuicios que
haya sufrido.
Precisiones
La LCSP suprime la cuestión de nulidad, si bien sus causas podrán hacerse valer a través del recurso especial en
materia de contratación.
8064 Causas de anulabilidad
(LCSP art.40)
Son causas de anulabilidad de Derecho administrativo las demás infracciones del ordenamiento jurídico y, en especial,
las de las reglas contenidas en la LCSP, de conformidad con la LPAC art.48 .
En particular, se incluyen entre las causas de anulabilidad a las que se refiere el párrafo anterior, las siguientes:
a) El incumplimiento de las circunstancias y requisitos exigidos para la modificación de los contratos en la LCSP
art.204 y 205 .
b) Todas aquellas disposiciones, resoluciones, cláusulas o actos emanados de cualquier poder adjudicador que
otorguen, de forma directa o indirecta, ventajas a las empresas que hayan contratado previamente con cualquier
Administración.
c) Los encargos que acuerden los poderes adjudicadores para la ejecución directa de prestaciones a través de
medios propios, cuando no observen alguno de los requisitos establecidos en la LCSP art.32. 2, 3 y 4 , relativos a
la condición de medio propio.
8066 Revisión de oficio
(LCSP art.41)
La revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación de los contratos se efectuará de
conformidad con lo establecido en la LPAC título V capítulo I .
Las comunidades autónomas podrán establecer sus normas respectivas ( LCSP art.41 ).
j. Régimen especial de revisión de decisiones en materia de contratación y medios alternativos de resolución
de conflictos
8070 Recurso especial en materia de contratación: actos recurribles 8072

Órgano competente para la resolución del recurso: Tribunal Administrativo Central de Recursos 8074
Contractuales
Adscripción y composición del TARC 8076
Legitimación para interponer el recurso especial en materia de contratación 8078
Iniciación del procedimiento y plazo de interposición 8080
Efectos derivados de la interposición del recurso 8082
Tramitación del procedimiento 8084
Resolución del recurso y efectos 8086
Procedimientos especiales de revisión 8088
8072 Recurso especial en materia de contratación: actos recurribles

(LCSP art.44)
Son susceptibles de recurso especial en materia de contratación, los actos y decisiones relacionados en la LCSP
art.44.2 , cuando se refieran a los siguientes contratos que pretendan concertar las Administraciones públicas o las
restantes entidades que ostenten la condición de poderes adjudicadores:
a) Contratos de obras cuyo valor estimado sea superior a 3.000.000 de euros, y de suministro y servicios, que tenga
un valor estimado superior a 100.000 euros.
b) Acuerdos marco y sistemas dinámicos de adquisición que tengan por objeto la celebración de alguno de los
contratos tipificados en la letra anterior, así como los contratos basados en cualquiera de ellos.
c) Concesiones de obras o de servicios cuyo valor estimado supere los 3.000.000 de euros.
Serán igualmente recurribles los contratos administrativos especiales, cuando, por sus características no sea
posible fijar su precio de licitación o, en otro caso, cuando su valor estimado sea superior a lo establecido para los
contratos de servicios.
Asimismo serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación los contratos subvencionados a que
se refiere la LCSP art.23 y los encargos cuando, por sus características no sea posible fijar su importe o, en otro caso,
cuando este, atendida su duración total más las prórrogas, sea igual o superior a lo establecido para los contratos
de servicios.
8073 Podrán ser objeto del recurso las siguientes actuaciones ( LCSP art.44.2 ):
a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que
deban regir la contratación.
b) Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa
o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan
indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. En todo caso se considerará que concurren las
circunstancias anteriores en los actos de la mesa o del órgano de contratación por los que se acuerde la admisión o
inadmisión de candidatos o licitadores, o la admisión o exclusión de ofertas, incluidas las ofertas que sean excluidas
por resultar anormalmente bajas como consecuencia de la aplicación de la LCSP art.149 .
c) Los acuerdos de adjudicación.
d) Las modificaciones basadas en el incumplimiento de lo establecido en la LCSP art.204 y 205 , por entender que
la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación.
e) La formalización de encargos a medios propios en los casos en que estos no cumplan los requisitos legales.
f) Los acuerdos de rescate de concesiones.
Precisiones
La LCSP amplía el ámbito objetivo del recurso a los encargos o modificados que no reúnan los presupuestos de la
LCSP y a los acuerdos de rescate de concesiones. Se reduce la cuantía de los contratos que pueden ser revisados por
los Tribunales de Recursos Contractuales, que deberán superar un determinado valor estimado: 3.000.000 para las
obras, concesiones de obras y de servicios; 100.000 euros para suministros y servicios; o sus contratos derivados de
ellos si son acuerdos marco, y para los administrativos especiales sin valor estimado (no determinable) o de 100.000
euros ( LCSP art.44 ).
8074 Órgano competente para la resolución del recurso: Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales
(LCSP art.44)
En el ámbito de la Administración General del Estado, el conocimiento y resolución de los recursos estará
encomendado a un órgano especializado que actuará con plena independencia funcional en el ejercicio de sus
competencias.
8076 Adscripción y composición del TARC
(LCSP art.45)
Estará adscrito al Ministerio de Hacienda y Función Pública, y estará compuesto por un presidente y un mínimo de
dos vocales. Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros, podrá incrementarse el número de vocales que hayan de
integrar el Tribunal cuando el volumen de asuntos sometidos a su conocimiento lo aconseje.

En cuanto a los vocales podrán ser designados vocales de este Tribunal los funcionarios de carrera de cuerpos y
escalas a los que se acceda con título de licenciado o de grado y que hayan desempeñado su actividad profesional
por tiempo superior a diez años, preferentemente en el ámbito del derecho administrativo relacionado directamente
con la contratación pública.
8078 Legitimación para interponer el recurso especial en materia de contratación
(LCSP art.48)
Estará legitimada para la interposición del recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica
cuyos derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos, se hayan visto perjudicados o puedan resultar
afectados, de manera directa o indirecta, por las decisiones objeto del recurso.
Estarán también legitimadas para interponer este recurso, contra los actos susceptibles de ser recurridos, las
organizaciones sindicales cuando de las actuaciones o decisiones recurribles pudiera deducirse fundadamente que
estas implican que en el proceso de ejecución del contrato se incumplan por el empresario las obligaciones sociales
o laborales respecto de los trabajadores que participen en la realización de la prestación. En todo caso se entenderá
legitimada la organización empresarial sectorial representativa de los intereses afectados.
En cuanto a la posibilidad de solicitud de medidas cautelares, hay que estar a los dispuesto en la LCSP art.49 .
El mencionado artículo determina que han de ser solicitadas por las personas físicas y jurídicas ante el órgano
competente para resolver el recurso. Tales medidas irán dirigidas a corregir infracciones de procedimiento o
impedir que se causen otros perjuicios a los intereses afectados. Podrán estar incluidas, entre ellas, las destinadas
a suspender el procedimiento de adjudicación del contrato, o a la ejecución de cualquier decisión adoptada por los
órganos de contratación.
8080 Iniciación del procedimiento y plazo de interposición
(LCSP art.50)
El procedimiento de recurso se iniciará mediante escrito que deberá presentarse en el plazo de 15 días hábiles. Dicho
plazo se computará:
a) Cuando se interponga contra el anuncio de licitación, el plazo comenzará a contarse a partir del día siguiente
al de su publicación en el perfil de contratante.
b) Cuando el recurso se interponga contra el contenido de los pliegos y demás documentos contractuales, el
cómputo se iniciará a partir del día siguiente a aquel en que se haya publicado en el perfil de contratante el anuncio de
licitación, siempre que en este se haya indicado la forma en que los interesados pueden acceder a ellos. Cuando no
se hiciera esta indicación el plazo comenzará a contar a partir del día siguiente a aquel en que se le hayan entregado
al interesado los mismos o este haya podido acceder a su contenido a través del perfil de contratante.
En el caso del procedimiento negociado sin publicidad el cómputo del plazo comenzará desde el día siguiente a
la remisión de la invitación a los candidatos seleccionados.
En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en la LCSP art.138.2 , los pliegos no pudieran ser puestos
a disposición por medios electrónicos, el plazo se computará a partir del día siguiente en que se hubieran entregado
al recurrente.
Con carácter general no se admitirá el recurso contra los pliegos y documentos contractuales que hayan de regir
una contratación si el recurrente, con carácter previo a su interposición, hubiera presentado oferta o solicitud de
participación en la licitación correspondiente, sin perjuicio de lo previsto para los supuestos de nulidad de pleno
derecho.
c) Cuando se interponga contra actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación o contra un acto
resultante de la aplicación del procedimiento negociado sin publicidad, el cómputo se iniciará a partir del día siguiente
a aquel en que se haya tenido conocimiento de la posible infracción.
d) Cuando se interponga contra la adjudicación del contrato el cómputo se iniciará a partir del día siguiente a
aquel en que se haya notificado esta de conformidad con lo dispuesto en la LCSP dips. adic. 15ª a los candidatos o
licitadores que hubieran sido admitidos en el procedimiento.
e) Cuando el recurso se interponga en relación con alguna modificación basada en el incumplimiento de lo
establecido en la LCSP art.204 y 205 , por entender que la modificación debió ser objeto de una nueva adjudicación,
desde el día siguiente a aquel en que se haya publicado en el perfil de contratante.
f) Cuando el recurso se interponga contra un encargo a medio propio por no cumplir los requisitos establecidos en
la LCSP art.32 (relativo a los encargos de los poderes adjudicadores a medios propios personificados), desde el día
siguiente a aquel en que se haya publicado en el perfil de contratante.

g) En todos los demás casos, el plazo comenzará a contar desde el día siguiente al de la notificación realizada de
conformidad con lo dispuesto en la LCSP disp.adic.15ª .
8082 Efectos derivados de la interposición del recurso
(LCSP art.53)
Una vez interpuesto el recurso quedará en suspenso la tramitación del procedimiento cuando el acto recurrido sea
el de adjudicación, salvo en el supuesto de contratos basados en un acuerdo marco o de contratos específicos en el
marco de un sistema dinámico de adquisición, sin perjuicio de las medidas cautelares que en relación a estos últimos
podrían adoptarse en virtud de lo señalado en la LCSP art.56.3 .
8084 Tramitación del procedimiento
(LCSP art.56)
Puesto que el recurso especial en materia de contratación es un procedimiento administrativo, es lógico que la
LCSP remita al régimen jurídico del procedimiento administrativo común previsto en la Ley del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), así como en la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público (LRJSP). Dichas normas modifican el contenido del régimen jurídico del procedimiento administrativo común.
De este modo, la LCSP art.56 expresa en los siguientes términos: « El procedimiento para tramitar los recursos
especiales en materia de contratación se regirá por las disposiciones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, con las especialidades que se recogen en
los apartados siguientes ».
El órgano encargado de resolverlo lo notificará en el mismo día al órgano de contratación con remisión de la
copia del escrito de interposición y reclamará el expediente de contratación a la entidad, órgano o servicio que lo
hubiese tramitado, quien deberá remitirlo dentro de los 2 días hábiles siguientes acompañado del correspondiente
informe. Dentro de los 5 días hábiles siguientes a la interposición del recurso, dará traslado del mismo a los
restantes interesados, concediéndoles un plazo de 5 días hábiles para formular alegaciones, que deberán presentarse
necesariamente, en el registro del órgano competente para la resolución del recurso.
De forma simultánea a este trámite, decidirá, en el plazo de 5 días hábiles, acerca de las medidas cautelares ( LCSP
art.56.4 ), si se hubiese solicitado la adopción de alguna en el escrito de interposición del recurso o se hubiera
procedido a la acumulación, en el caso de que la solicitud de tales medidas se hubiera realizado con anterioridad
a la presentación del recurso.
Los hechos relevantes para la decisión del recurso podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en
derecho. Cuando los interesados lo soliciten o el órgano encargado de la resolución del recurso no tenga por ciertos
los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, podrá acordarse la apertura del
período de prueba por plazo de 10 días hábiles, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. El
órgano competente para la resolución del recurso podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada. La práctica de las pruebas se
anunciará con antelación suficiente a los interesados.
Por su parte, el órgano competente para la resolución del recurso deberá, en todo caso, garantizar la confidencialidad
y el derecho a la protección de los secretos comerciales en relación con la información contenida en el expediente
de contratación, sin perjuicio de que pueda conocer y tomar en consideración dicha información a la hora de resolver
( LCSP art.56.5 ).
8086 Resolución del recurso y efectos
(LCSP art.57, 58 y 59)
Una vez recibidas las alegaciones de los interesados, o transcurrido el plazo señalado para su formulación, y el
de la prueba, en su caso, el órgano competente deberá resolver el recurso dentro de los 5 días hábiles siguientes,
notificándose a continuación la resolución a todos los interesados. La resolución del recurso estimará en todo o en
parte o desestimará las pretensiones formuladas o declarará su inadmisión, decidiendo motivadamente cuantas
cuestiones se hubiesen planteado.
La resolución será congruente con la petición y, de ser procedente, se pronunciará sobre la anulación de las
decisiones no conformes a derecho adoptadas durante el procedimiento de adjudicación, incluyendo la supresión
de las características técnicas, económicas o financieras discriminatorias contenidas en el anuncio de licitación,
anuncio indicativo, pliegos, condiciones reguladoras del contrato o cualquier otro documento relacionado con la
licitación o adjudicación, así como, si procede, sobre la retroacción de actuaciones.
En todo caso la estimación del recurso que conlleve anulación de cláusulas o condiciones de los pliegos
o documentación contractual de naturaleza análoga, determinará la anulación de los actos del expediente de
contratación relacionados con su aprobación. La resolución deberá acordar el levantamiento de la suspensión

del acto de adjudicación si en el momento de dictarla continuase suspendido, así como de las restantes medidas
cautelares que se hubieran acordado y la devolución de las garantías cuya constitución se hubiera exigido para la
efectividad de las mismas, si procediera.
En caso de estimación total o parcial del recurso, el órgano de contratación deberá dar conocimiento al órgano que
hubiera dictado la resolución, de las actuaciones adoptadas para dar cumplimiento a la misma.
Transcurrido el plazo de 2 meses contados desde el siguiente a la interposición del recurso sin que se haya notificado
su resolución, el interesado podrá considerarlo desestimado a los efectos de interponer recurso contencioso-
administrativo.
En lo que respecta a los efectos de la resolución, la resolución será directamente ejecutiva resultando de aplicación,
en su caso, lo dispuesto en la LPAC. Contra la misma solo cabrá la interposición de recurso contencioso-
administrativo.
Precisiones
1) El órgano competente para la resolución del recurso, a solicitud del interesado, podrá imponer a la entidad
contratante la obligación de indemnizar a la persona interesada por los daños y perjuicios que le haya podido ocasionar
la infracción legal que hubiese dado lugar al recurso, resarciéndole, cuando menos, de los gastos ocasionados por
la preparación de la oferta o la participación en el procedimiento de contratación. La cuantía de la indemnización se
fijará atendiendo en lo posible a los criterios establecidos en la LRJSP titulo preliminar capítulo IV .
2) En caso de que el órgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud
de medidas cautelares, podrá acordar la imposición de una multa al responsable de la misma.
El importe de la multa será de entre 1.000 y 30.000 euros, determinándose su cuantía en función de la mala fe
apreciada y el perjuicio ocasionado al órgano de contratación y a los restantes licitadores, así como del cálculo de los
beneficios obtenidos. Su importe se ingresará en todo caso en el Tesoro Público ( LCSP art.58 ).
8088 Procedimientos especiales de revisión
Se publica en BOE 25-9-2015 el RD 814/2015 , por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos especiales
de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos
Contractuales; sus puntos de interés se detallan a continuación:
• Regula el recurso especial en materia de contratación ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales
(TARC); plazo de 15 días hábiles para interponerlo.
• El TARC dispone de 2 meses para resolver, sino resuelve el silencio se considerará.
• La interposición del recurso especial en materia de contratación suspende de inmediato el acto de adjudicación.
• Se puede interponer el Recurso solo frente a la adjudicación de lotes concretos.
• La solicitud de pruebas debe hacerse directamente en el escrito de interposición.
• Contra las resoluciones del TARC se podrá interponer recurso contencioso-administrativo.
• La entrada en vigor del RD 814/2015 fue el 25 de octubre de 2015.
k. Órganos de interés en la contratación pública
8091 Los órganos de interés en la contratación pública son, fundamentalmente:

a) Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado: anteriormente denominada Junta Consultiva de
Contratación Administrativa del Estado, pasa a ser el punto de referencia para la cooperación con la Comisión Europea
y, en consecuencia, se le atribuye la obligación de remisión de los informes que establecen las directivas comunitarias,
y que continúa siendo el órgano específico de regulación y consulta en materia de contratación pública del sector
público estatal.
b) Comité de Cooperación en materia de contratación pública: es de nueva creación, se integra en el seno de
la Junta Consultiva, para articular un espacio de coordinación y cooperación en áreas de acción común con las
comunidades autónomas. y con las entidades locales, así como para elaborar la propuesta de Estrategia Nacional
de Contratación Pública, sin que ello impida la aprobación de estrategias, coherentes con la primera, por parte de las
comunidades autónomas para sus respectivos ámbitos territoriales.
c) Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación: es de nueva creación y tiene como
deber coordinar la supervisión en materia de contratación púbica de los poderes adjudicadores del conjunto del sector
público con la finalidad de velar por la correcta aplicación de la legislación en esta materia, dado que las comunidades

autónomas pueden crear sus propias oficinas de supervisión. La Oficina está facultada para dar traslado a la fiscalía u
órganos judiciales o administrativos competentes de hechos de los que tenga conocimiento y que sean constitutivos
de delito o infracción. Adicionalmente, es el órgano competente para la aprobación de la mencionada Estrategia
Nacional de Contratación Pública, en cuya ejecución se verán involucrados los tres órganos que se han relacionado,
así como sus equivalentes a nivel autonómico.
d) Plataforma de Contratación del Sector Público: la Dirección General del Patrimonio del Estado del Ministerio
de Hacienda y Función Pública pondrá a disposición de todos los órganos de contratación del sector público una
plataforma electrónica que permita la difusión a través de Internet de sus perfiles de contratante, así como prestar
otros servicios complementarios asociados al tratamiento informático de estos datos. Los perfiles de contratante de
los órganos de contratación de todas las entidades del sector público estatal deberán alojarse de manera obligatoria
en la Plataforma de Contratación del Sector Público, gestionándose y difundiéndose exclusivamente a través de la
misma. En las páginas web institucionales de estos órganos se incluirá un enlace a su perfil de contratante situado
en la Plataforma de Contratación del Sector Público. El acceso de los interesados a la Plataforma de Contratación
del Sector Público se efectuará a través de un portal único. Su información se publicará en estándares abiertos y
reutilizables.
e) Oficina Nacional de Evaluación: órgano colegiado integrado en la Oficina Independiente de Regulación y
Supervisión de la Contratación, tiene como finalidad analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de
concesiones de obras y contratos de concesión de servicios.
Estará presidida por el presidente de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación.
f) Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público: tiene por objeto la inscripción
de los datos y circunstancias que resulten relevantes para acreditar las condiciones de aptitud de los empresarios
para contratar con las Administraciones Públicas y demás organismos y entidades del sector público, incluidas las
facultades de sus representantes y apoderados, así como la acreditación de todo ello ante cualquier órgano de
contratación del sector público. Dependerá del Ministerio de Hacienda y Función Pública, y su llevanza corresponderá
a los órganos de apoyo técnico de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Con arreglo al LCSP
art.342.2 la inscripción en los Registros de licitadores y empresas clasificadas es voluntaria para los empresarios.
Precisiones
La Estrategia Nacional de Contratación Pública es el instrumento jurídico vinculante, aprobado por la Oficina
Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, que se basará en el análisis de actuaciones
de contratación realizadas por todo el sector público incluyendo todos los poderes adjudicadores y entidades
adjudicadoras comprendidas en el sector público estatal, autonómico o local, así como las de otros entes, organismos
y entidades pertenecientes a los mismos que no tengan la naturaleza de poderes adjudicadores.
Tendrá un horizonte temporal de 4 años ( LCSP art.334 ).
l. Otras novedades de interés de la LCSP
8094 - Se recogen las consultas preliminares del mercado ( LCSP art.115 ): con el objetivo de garantizar la solución
más adecuada para adquirir obras, bienes y servicios e informar a los operadores de los planes de contratación y
de los requisitos que se exigirán en el procedimiento. La LCSP introduce la posibilidad de que, antes de la licitación,
los órganos de contratación realicen estudios de mercado o dirijan consultas a los operadores económicos que estén
activos en el sector.
- Se introduce de las directivas comunitarias el nuevo procedimiento de asociación para la innovación (LCSP
art.177-182 ), el cual se ha previsto expresamente para aquellos casos en que resulte necesario realizar actividades
de investigación y desarrollo respecto de obras, servicios y productos innovadores, para su posterior adquisición por
la Administración. Se trata, por tanto, de supuestos en que las soluciones disponibles en el mercado no satisfagan
las necesidades del órgano de contratación.
8096 La LCSP hace una nueva regulación de la mesa de contratación ( LCSP art.326 ): se recoge que en ningún caso
podrán formar parte de las mesas de contratación ni emitir informes de valoración de las ofertas los cargos públicos
representativos ni el personal eventual. Podrá formar parte de la mesa personal funcionario interino únicamente
cuando no existan funcionarios de carrera suficientemente cualificados y así se acredite en el expediente. Tampoco
podrá formar parte de las mesas de contratación el personal que haya participado en la redacción de la documentación
técnica del contrato de que se trate, salvo en los supuestos a que se refiere la LCSP disp.adic.2ª .
La mesa de contratación podrá, asimismo, solicitar el asesoramiento de técnicos o expertos independientes con
conocimientos acreditados en las materias relacionadas con el objeto del contrato. Dicha asistencia será autorizada

por el órgano de contratación y deberá ser reflejada expresamente en el expediente, con referencia a las identidades
de los técnicos o expertos asistentes, su formación y su experiencia profesional.
La mesa estará constituida por un presidente, los vocales que se determinen reglamentariamente, y un secretario.
Además se prevé mesa especial del diálogo competitivo o del procedimiento de asociación para la innovación
( LCSP art.327 ): que estará constituida por un presidente, los vocales que se determinen reglamentariamente, y
un secretario y, además, se incorporarán personas especialmente cualificadas en la materia sobre la que verse el
diálogo o la asociación para la innovación, designadas por el órgano de contratación. El número de estas personas
será igual o superior a un tercio de los componentes de la mesa y participarán en las deliberaciones con voz y voto.
Precisiones
En el ejercicio de sus funciones la mesa de contratación, o en su defecto, el órgano de contratación, tuviera indicios
fundados de conductas colusorias en el procedimiento de contratación, en el sentido definido en la LDC art.1 de
defensa de la competencia, los trasladará con carácter previo a la adjudicación del contrato a la Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia o, en su caso, a la autoridad de competencia autonómica correspondiente, a efectos
de que a través de un procedimiento sumarísimo se pronuncie sobre aquellos.
- Los órganos de contratación incluirán en el pliego la declaración responsable para justificar la solvencia ( LCSP
art.141 ), con el objetivo de conseguir una simplificación y reducción de las cargas administrativas, que se ajustará
al formulario de documento europeo único de contratación, establecido en el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/7
de la Comisión, de 5 de enero de 2016.
- Se adopta el criterio comunitario de la mejor relación calidad-precio. Al tiempo se limita las mejoras que no
podrán suponer más del 2,5% de la puntuación final y en el caso de que se establezcan las mejoras como criterio
de adjudicación, estas deberán estar suficientemente especificadas. Se considerará que se cumple esta exigencia
cuando se fijen, de manera ponderada, con concreción: los requisitos, límites, modalidades y características de las
mismas, así como su necesaria vinculación con el objeto del contrato ( LCSP art.145 ).
- La publicidad de los contratos, a excepción de los procedimientos negociados sin publicidad, tendrá lugar en
el perfil de contratante. En los contratos celebrados por la Administración General del Estado, o por las entidades
vinculadas a la misma que gocen de la naturaleza de Administraciones públicas, el anuncio de licitación se publicará
además en el «Boletín Oficial del Estado». Cuando los contratos estén sujetos a regulación armonizada la licitación
deberá publicarse, además, en el «Diario Oficial de la Unión Europea», debiendo los poderes adjudicadores poder
demostrar la fecha de envío del anuncio de licitación ( LCSP art.135 ).
R. Régimen jurídico de extranjería
8098 1. Contenido 8102

2. Régimen de entrada 8110
3. Situación del extranjero en España 8130
4. Derecho de asilo y protección subsidiaria 8138
5. Protección jurídica y judicial de los extranjeros en España 8140
6. Infracciones y medidas sancionadoras aplicables a los extranjeros 8148
8100 El derecho de extranjería se define como la rama del derecho público cuya legislación resulta aplicable a las personas
que no tienen nacionalidad española y que tienen la intención de:
- entrar,
- hacer de España su domicilio permanente o
- establecerse en España de forma temporal.
Por consiguiente, el derecho de extranjería gira en torno al concepto de extranjero o persona que no ostenta la
nacionalidad española; así lo define la LO 4/2000 , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social, sin perjuicio de lo establecido en los Tratados Internacionales de los que España forme parte.
1. Contenido
8102 Sujetos 8104

Derechos fundamentales de naturaleza política y libertades públicas 8106

Derechos civiles económicos y sociales 8108
8104 Sujetos
Por un lado, el derecho de extranjería es una especialidad del Derecho administrativo, por consiguiente, ello supone
que una Administración pública posee un conjunto de facultades y obligaciones relativas a los derechos de los
extranjeros. Por otro lado, se encuentra el extranjero, definido en la LO 4/2000 art.1 de extranjería como toda persona
que carezca de la nacionalidad española sin perjuicio de lo que dispongan los tratados y otras normas de derecho
comunitario.
8106 Derechos fundamentales de naturaleza política y libertades públicas
La Constitución Española garantiza a todos los extranjeros que estén en España los mismos derechos políticos y
libertades públicas que a los nacidos españoles ( Const art.13 ). Ello se materializa, entre otros, en los siguientes
derechos:
1. Inclusión de los extranjeros en los procedimientos de regularización permanentes.
2. Derecho para usar el padrón municipal como forma de acreditar la antigüedad del extranjero en España y acceder
a determinados derechos y medios para acreditar un domicilio fijo, conocido y estable.
3. Necesidad de que las Administraciones competentes motiven las resoluciones en materia de visados.
4. Modificación reciente del régimen sancionador en materia de extranjería y el Código Penal para otorgar mayores
garantías a los extranjeros.
5. Los extranjeros podrán defender sus derechos ante los tribunales españoles, especialmente el Tribunal
Constitucional en relación a la salvaguarda de sus derechos fundamentales. Por otro lado, la Ley de extranjería ( LO
4/2000 ) impone que las normas relativas a los derechos fundamentales de los extranjeros serán interpretadas de
conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos.
8108 Derechos civiles económicos y sociales
Aparte de los derechos previamente citados, el ordenamiento jurídico español garantiza a los extranjeros un conjunto
de derechos previstos en la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de
Derechos Económicos y Sociales; entre ellos, cabe destacar el derecho:
- al trabajo en las mismas condiciones que los españoles;
- de todo trabajador extranjero de estar inscrito y cotizar en el sistema de seguridad social español;
- de los extranjeros de sindicarse y asociarse;
- de los extranjeros a la asistencia sanitaria;
- a la educación;
- a la protección familiar de los extranjeros;
- a participar en la vida cultural.
2. Régimen de entrada
8110 Sujetos 8112

Concepto de entrada 8114
Régimen 8116
Procedimiento 8118
Denegación de entrada de los extranjeros 8124
Salidas de los extranjeros en España 8126
8112 Sujetos
De acuerdo con la LO 4/2000 art.4 : «los extranjeros que se encuentren en España tienen el derecho y el deber
de conservar la documentación que acredite su identidad expedida por las autoridades competentes de su país así
como la que acredite su situación en España».
Con el fin de acreditar su identidad, el extranjero deberá presentar los documentos enumerados por el Reglamento
de la Ley de extranjería ( RD 557/2011 art.6 ):
- Pasaporte, individual, familiar o colectivo, válidamente expedido y en vigor.

- Título de viaje, válidamente expedido y en vigor.
- DNI, cédula de identificación o cualquier otro documento en vigor que acredite su identidad cuando hayan sido
considerados válidos para la entrada en territorio español.
- Documentos de viaje y salvoconductos emitidos por las misiones diplomáticas u oficinas consulares españolas,
previa autorización expresa de la Dirección General de Asuntos Consulares y Migratorios del Ministerio de Asuntos
Exteriores y de Cooperación para aquellos extranjeros que requieran protección internacional por España.
8114 Concepto de entrada
La entrada se define como un acto a través del cual el extranjero cruza la frontera española para acceder al territorio
español: «el extranjero que pretenda entrar en España deberá hacerlo por los puestos habilitados al efecto, estar
provisto del pasaporte o documento de viaje que acredite su identidad, y no estar sujeto a prohibiciones expresas.
Asimismo, deberá presentar los documentos que se determinen reglamentariamente que justifiquen el objeto y
condiciones de estancia y acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España,
o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios.» ( LO 4/2000 art.25 ).
Por otro lado, si el extranjero que desee entrar en España es nacional de un país con el que España haya firmado
un acuerdo de supresión de controles fronterizos, tendrá la obligación de declarar la entrada personalmente
en España ante las autoridades competentes ( RD 557/2011 art.13.1 ). Asimismo, si no se hubiera efectuado
tal declaración en el momento de la entrada, dicha declaración deberá efectuarse en el plazo de 3 días hábiles
computados a partir del momento de la entrada del extranjero, en cualquier comisaría del cuerpo nacional de policía
u oficina de extranjería ( RD 557/2011 art.13.2 ).
Por el contrario, si el extranjero que pretende entrar en territorio español no es nacional de ningún país con el que
España hubiese suscrito un acuerdo de supresión de controles fronterizos; el extranjero habrá de cumplir una serie
de requisitos formales y condiciones previstos en la Ley de extranjería ( LO 4/2000 art.25 ).
8116 Régimen
Para que las autoridades fronterizas permitan la entrada al extranjero, han de reunirse una serie de requisitos previstos
en la Ley y Reglamento de extranjería ( LO 4/2000 art.25 y RD 557/2011 art.1 ):
1. Requisitos formales:
• Efectuar la entrada por los puestos habilitados al efecto sin perjuicio de lo que dispongan los convenios
internacionales.
• Hallarse provisto de pasaporte o, en su caso, de documento de viaje que acredite su identidad y que se considere
válido.
• Estar en posesión de visado válido y en vigor cuando este sea exigible.
• No estar sujeto a prohibiciones expresas.
De la documentación mencionada, los extranjeros que sean ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea
y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, no necesitarán visado en virtud del RD
240/2007 art.4.1 . Este régimen especial se entiende aplicable no solo al extranjero ciudadano de un Estado miembro
de la Unión Europea o de otro Estado parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo que desee entrar en
territorio español, sino también a su cónyuge o pareja de hecho y, descendientes y ascendientes directos, cualquiera
que sea su nacionalidad y a otros familiares o parejas que reúnan los requisitos previstos en el RD 240/2007 art.2 bis .
2. Requisitos materiales:
• Requisitos sanitarios en los casos previstos en el RD 557/2011 art.10 .
• Acreditar medios de vida suficientes para el tiempo que pretenda permanecer en España, o estar en condiciones
de obtener legalmente dichos medios.
8118 Procedimiento
De conformidad con el Reglamento de extranjería, una vez que el extranjero se encuentre en el puesto fronterizo, este
deberá acreditar ante la oficina consular que cumple con los requisitos legales para efectuar la entrada en España
( RD 557/2011 art.12 ). El órgano competente procederá a estampar un sello en el pasaporte del extranjero como
forma de acceso, salvo que las leyes internas o los Tratados Internacionales de los que España sea parte no prevean
la estampación.
En otro orden de cosas, la entrada de los extranjeros que no procedan de países miembros de la UE, podrá ser
registrada por las autoridades españolas a efectos de control de su permanencia legal en España tal y como estipula
la LO 15/1999 , de protección de datos de carácter personal.

8120 Régimen del visado
Para todos los extranjeros que no forman parte del espacio Schengen, es necesaria la tenencia de visado. El visado
es el principal instrumento de regulación de los flujos migratorios.
De conformidad con la LO 4/2000 art.25 bis , los visados han de ser válidamente expedidos, estar en vigor y haberse
extendido en el pasaporte o documento de viaje que posibilite la entrada en España o, en su caso, en documento
aparte siempre que la ley lo permita.
El visado posibilita, tanto solicitar la entrada, como obtener la permanencia en España, por el período de tiempo
por el que se hubiese expedido el visado.
8122 Clases de visados
La Ley de extranjería y su Reglamento enumeran distintas clases de visados:
- de tránsito, que habilita a transitar por la zona de tránsito internacional de un aeropuerto español o a atravesar
el territorio español;
- de estancia, que habilita para una estancia ininterrumpida o estancias sucesivas por un período o suma de períodos
cuya duración total no exceda de 3 meses por semestre a partir de la fecha de la primera entrada. El RD 557/2011
art.29 distingue dos tipos de visados de estancia de corta duración: el visado de estancia uniforme y el visado de
validez territorial limitada;
- de residencia, que habilita para residir sin ejercer actividad laboral o profesional;
- de residencia y trabajo, que habilita la entrada y estancia por un período máximo de 3 meses, así como el comienzo,
en ese plazo, de la actividad laboral o profesional para la que hubiera sido previamente autorizado el extranjero. En
este tiempo deberá producirse el alta del trabajador en la Seguridad Social, que dotará de eficacia a la autorización de
residencia y trabajo, por cuenta propia o ajena. Si transcurrido el plazo no se hubiera producido el alta, el extranjero
quedará obligado a salir del territorio nacional, incurriendo, en caso contrario, en infracción contemplada en la LO
4/2000 art.53.1.a ;
- de residencia y trabajo de temporada, que habilita para trabajar por cuenta ajena hasta 9 meses en un período
de 12 meses consecutivos;
- de estudios, que habilita a permanecer en España para la realización de cursos, estudios, trabajos de investigación
o formación, intercambios de alumnos, prácticas no laborables o servicios de voluntariado, no remunerados
laborablemente;
- de investigación, que habilita la permanencia en España para realizar proyectos de investigación en el marco de
un convenio de acogida firmado con un organismo de investigación.
8124 Denegación de entrada de los extranjeros
La denegación es el acto por el cual los funcionarios encargados del puesto fronterizo correspondiente deniegan la
entrada a los extranjeros que no reúnan los requisitos legales previstos en la Ley de extranjería y en el Reglamento.
1. Procedimiento: la denegación de entrada será efectuada por los funcionarios encargados del control de frontera
con base en el incumplimiento de los requisitos legales para efectuar la entrada en España. Desde ese preciso
momento el extranjero deberá permanecer en las instalaciones del puesto fronterizo destinadas a tal fin hasta que
pueda regresar al lugar de procedencia o continuar su viaje ( RD 557/2011 art.15.4 ).
2. Efectos: se establece como principal efecto de la denegación de entrada que el extranjero regrese a su país de
origen ( LO 4/2000 art.60 ); ello se traduce en la adopción de las medidas necesarias para que el extranjero retorne
con la mayor brevedad posible.
8126 Salidas de los extranjeros en España
Se califica como salida, al acto que efectúan los extranjeros al abandonar el territorio español. Conforme a la Ley de
extranjería se distinguen varios tipos de salidas:
a) Voluntarias: es el supuesto de salida general estipulado ( LO 4/2000 art.28.1 ). El procedimiento de salida voluntaria
debe realizarse por cualquiera de los puestos de control habilitados para la entrada, previa exhibición del pasaporte
o título de viaje, o documento válido para la entrada. Si el extranjero saliente procede de un país al que no le sea
aplicable el régimen comunitario podría ser registrado mediante aplicación de la LO 15/1999 .
b) Obligatorias: se produce cuando los extranjeros, en los casos tasados por la Ley, se ven obligados a salir del
territorio español. Los casos que motivan las salidas obligatorias son:
• Expulsión por orden judicial cuando así lo prevea el Código Penal.
• Expulsión o devolución acordada por resolución administrativa cuando así lo prevea la Ley de extranjería.

• Cuando las solicitudes del extranjero para permanecer en España han sido denegadas, o le falte la autorización
para permanecer en el país.
• Cuando el trabajador extranjero hubiese cumplido el plazo en el cual este se hubiese comprometido a volver a su
país en el marco de un programa de retorno voluntario.
8128 Prohibiciones de salida
Se dan de manera excepcional, y de conformidad con la LO 4/2000 art.28.2 y el RD 557/2011 art.22.2 .
El ministro del interior, bien por iniciativa propia, bien a propuesta del secretario de Estado de Inmigración y
Emigración, del Secretario de Estado de Seguridad, del Delegado o subdelegado del Gobierno, de las autoridades
sanitarias o a instancia de los ciudadanos españoles o extranjeros residentes legales en España que pudieran resultar
perjudicados, podrá prohibir de manera excepcional la salida del territorio español a determinados extranjeros,
siempre y cuando se den las circunstancias descritas en el RD 557/2011 art.22.1 .
3. Situación del extranjero en España
8130 El extranjero puede encontrarse en alguna de las siguientes situaciones jurídicas cuando este se encuentre en
territorio español ( LO 4/2000 art.29 ):
- de estancia (nº 8132 s. ).
- de residencia (nº 8136 s. ).
8132 De estancia
Se entiende que un extranjero está en régimen de estancia cuando el extranjero está autorizado para permanecer
en España por un período de tiempo no superior a 90 días, sin perjuicio de lo dispuesto en la LO 4/2000 art.33 para
la admisión a efectos de:
- estudios;
- intercambio de alumnos;
- actividades de investigación;
- prácticas no laborales; o
- voluntariado.
La estancia es la permanencia de un extranjero en territorio español por un período de tiempo no superior a 90 días
( LO 4/2000 art.30 ), sin perjuicio de lo dispuesto para la admisión a efectos de estudios, intercambio de alumnos,
prácticas no laborales o servicios de voluntariado ( LO 4/2000 art.33 ). Una vez haya transcurrido el plazo de 90 días,
el extranjero deberá pedir bien una prórroga de la estancia o bien un permiso de residencia (nº 8136 ).
El régimen de la prórroga de estancia previsto en la LO 4/2000 art.30.2 , puede generar dos situaciones distintas
dependiendo de si la entrada del extranjero fue con visado o sin él:
• Por un lado, si el extranjero entró con visado, y la duración de este es inferior a 3 meses, se podrá prorrogar
la estancia, que en ningún caso podrá ser superior a 3 meses, en un período de 6 meses ( LO 4/2000 art.30.3 ).
• Por otro lado, si el extranjero entró sin visado, cuando concurran circunstancias excepcionales que lo
justifiquen, podrá autorizarse la estancia de un extranjero en el territorio español más allá de 3 meses ( LO
4/2000 art.30.4 ).
El procedimiento de prórroga de estancia sin visado se regula en el RD 557/2011 art.32.2 que determina que
el extranjero deberá de llevar a cabo una solicitud que habrá de contener la documentación prevista en el referido
artículo, esto es:
- pasaporte o documento de viaje, con vigencia superior a la de la prórroga de estancia que se solicite;
- acreditación de las razones excepcionales que motivan la solicitud de la prórroga, en el supuesto de nacionales de
Estados a los que no se exige visado para su entrada en España;
- prueba de que el extranjero cuenta con medios económicos adecuados para el tiempo de prórroga que solicita;
- seguro de asistencia de viaje; y
- garantías de retorno al país de procedencia o, en su caso, de admisión en el Estado tercero de destino, con
anterioridad a la fecha de finalización de la prórroga que se solicita.

Además, el extranjero solicitante también deberá acreditar que no se encuentra inmerso en ninguna causa de
prohibición de entrada, expulsión o devolución ( RD 557/2011 art.32.4 ).
Los órganos competentes para conceder la prórroga son los subdelegados del Gobierno, los delegados del Gobierno
en las comunidades autónomas uniprovinciales y el comisario general de extranjería y fronteras de la Dirección
General de la Policía y de la Guardia Civil, previo informe de la jefatura superior o comisaría de policía ( RD 557/2011
art.32.4 ).
En el caso de que alguno de estos órganos deniegue la prórroga, la resolución denegatoria deberá estar
debidamente motivada y será notificada al interesado. Asimismo, en la resolución se dispondrá la salida del
extranjero del territorio nacional, que deberá realizarse antes de que finalice el periodo de estancia inicial o, de
haber transcurrido este, en el plazo fijado en la resolución denegatoria, que no podrá ser superior a 72 horas, en la
forma regulada en el RD 557/2011 . El plazo de salida se hará constar, conforme a lo dispuesto en el referido Real
Decreto, en el pasaporte o título de viaje o en el impreso correspondiente previsto para dejar constancia de la salida
del territorio nacional ( RD 557/2011 art.32.6 ).
8136 De residencia
Se considera residente a aquel que es titular de la correspondiente autorización de residencia ( LO 4/2000 art.30 bis
s. ). Se distingue a su vez entre:
1. Residencia temporal: se considera que un extranjero es residente temporal cuando está autorizado a permanecer
en España por un período superior a 90 días e inferior a 5 años, siendo renovables aquellas autorizaciones cuya
duración sea inferior de 5 años a petición del interesado.
Asimismo, la Ley prevé diversas formas de obtener una autorización de residencia temporal:
a) no lucrativa: esta autorización se concederá a los extranjeros que dispongan de medios suficientes para sí y, en
su caso, para los de su familia.
b) por reagrupación familiar: es el derecho que tienen las familias extranjeras de los extranjeros que se encuentren
en situación de residencia temporal, y deseen vivir junto con el residente en España.
c) lucrativa: este tipo de residencia se concede a los extranjeros que deseen residir en España temporalmente para
realizar actividades profesionales. Dentro de este tipo de autorizaciones se distingue:
- la autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena;
- la autorización de residencia temporal y trabajo para investigación; y
- la autorización de residencia temporal y trabajo de profesionales altamente cualificados titulares de una tarjeta Azul-
UE.
d) por circunstancias excepcionales: se produce cuando existen circunstancias excepcionales por razón de ( LO
4/2000 art.31.3 ):
- arraigo;
- cuestiones humanitarias;
- de colaboración con la justicia; y
- otras circunstancias excepcionales que se determinen reglamentariamente.
Precisiones
El arraigo es una situación en la cual un extranjero puede obtener una autorización de residencia temporal en España
sin necesidad de visado, según se puede extraer del tenor literal de la LO 4/2000 art.31.3 , al presumirse que el
extranjero goza de una integración social y familiar significativa en el lugar de residencia.
2. Residencia de larga duración: tendrán derecho a esta residencia los extranjeros que hayan tenido autorización
de residencia temporal durante 5 años de forma legal y continuada que reúnan las condiciones establecidas
reglamentariamente. La residencia de larga duración permite residir de manera indefinida y trabajar en igualdad de
condiciones que los demás trabajadores españoles.
4. Derecho de asilo y protección subsidiaria
8138 El derecho de asilo es un derecho que poseen algunos extranjeros y apátridas que les garantiza no ser expulsados
de España a efectos de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28-7-1951, y su

Protocolo, suscrito en Nueva York el 31-1-1967, así como del goce del derecho de protección dispensada por el
Estado español.
Tanto el derecho de asilo como de refugio están previstos en la Const art.13.4 y se encuentran desarrollados en la
L 12/2009 , reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (en adelante, Ley de asilo). Para que se
puedan acoger al régimen previsto en la Ley de asilo, deben acreditar ser víctimas de un acto de persecución.
El derecho de protección subsidiaria se otorga a personas de otros países y a los apátridas que, aun sin reunir los
requisitos para obtener el asilo o ser reconocidas como refugiadas, den motivos fundados para creer que si regresasen
a su país de origen, o al de su residencia habitual en el caso de los apátridas, se enfrentarían a un riesgo real de
sufrir alguno de los daños graves previstos en la Ley de asilo ( L 12/2009 ), y a consecuencia de dicho riesgo, no
quieren acogerse a la protección de su país de procedencia.
Se denegarán estos derechos a:
- las personas que constituyan, por razones fundadas, un peligro para la seguridad de España,
- aquellas personas que, habiendo sido objeto de una condena firme por delito grave constituyan una amenaza para
la comunidad; así como
- aquellas personas que se consideren por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados como
personas que objetivamente no hayan sido víctimas de un acto de persecución.
5. Protección jurídica y judicial de los extranjeros en España
8140 La vigente Ley de Extranjería, garantiza como uno de los Derechos Fundamentales de los extranjeros que se
encuentran en España el derecho de tutela judicial efectiva tanto en la vía administrativa como en vía jurisdiccional.
8142 Procedimientos administrativos
En los procedimientos administrativos de extranjería, además del extranjero como interesado y la Administración
competente, estarán legitimadas para intervenir las organizaciones constituidas legalmente en España para la
defensa de los inmigrantes, designados expresamente por estos ( LO 4/2000 art.20.3 ).
Según la LO 4/2000 art.20.2 , en aquellos procedimientos que se tramiten en materia de extranjería se habrán de
respetar las garantías previstas en la legislación general sobre procedimiento administrativo, especialmente en lo
relativo a publicidad de las normas, contradicción, audiencia del interesado y motivación de las resoluciones ( LPAC ).
Una vez establecidas las garantías inherentes a todo procedimiento administrativo, se expondrá el régimen de
ejecución de los actos administrativos en materia de extranjería. Dicho régimen es común al de los procedimientos
administrativos generales, salvo el previsto para los expedientes de expulsión que se someterán al régimen específico
de la LO 4/2000 art.57 .
8144 Procedimientos judiciales
En estos procedimientos en materia de extranjería estarán legitimadas además del interesado y la Administración,
las entidades que resulten afectadas en los términos previstos por la LJCA art.19.1.b) .
En la Constitución y en la Ley de extranjería ( LO 4/2000 ), los extranjeros cuentan con los mismos derechos de
asistencia letrada y de representación mediante procurador inherentes a todos los españoles.
Además, se deberán respetar los principios y garantías propios de la jurisdicción contencioso-administrativa
previstos en la LJCA tales como el principio antiformalista, el principio de igualdad de partes, etc.
8146 Asistencia jurídica gratuita
Con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, los extranjeros pueden acceder a la asistencia jurídica gratuita en
las mismas condiciones que los españoles, en virtud de la LO 4/2000 art.22 .
En concreto, tendrán:
- respecto a los procedimientos administrativos: derecho a la asistencia jurídica gratuita en los procedimientos de
denegación de entrada, devolución, o expulsión del territorio español, y en todos los procedimientos en materia de
protección internacional cuando acrediten falta de recursos económicos según los criterios establecidos en la Ley
de asistencia jurídica; y
- en lo concerniente a los procedimientos judiciales: derecho a la asistencia jurídica gratuita en los procesos
contenciosos administrativos en materia de denegación de entrada, devolución o expulsión, cuando se acredite
insuficiencia de recursos económicos para litigar.

6. Infracciones y medidas sancionadoras aplicables a los extranjeros
8148 a. Régimen de las infracciones 8150

b. Régimen sancionador 8162
a. Régimen de las infracciones
(LO 4/2000 art.50 s.)
8150 De conformidad con la Ley de extranjería, el procedimiento sancionador en materia de extranjería se remite al régimen
sancionador común contenido en la LPAC art.63, 64, 85, 89 y 90 y LRJSP art.25 al 31 . Por tanto, se ha de
precisar que, aunque el régimen sancionador de la Ley de extranjería es la norma principal de aplicación en materia
de infracciones contra el derecho de extranjería, el régimen sancionador de la LPAC y la LRJSP, tendrá carácter
supletorio.
Al igual que en el procedimiento sancionador común, las infracciones han de ser:
- típicas;
- sujetas a reserva de ley;
- irretroactivas; y
- sometidas al principio sancionador común.
Asimismo, la Ley distingue tres tipos de infracciones: leves (nº 8152 ), graves (nº 8154 ), y muy graves (nº 8158 ).
8152 Infracciones leves
(LO 4/2000 art.52)
Las tipificadas en la Ley de extranjería son:

- la omisión o retraso en comunicar a las autoridades españolas los cambios de nacionalidad, de estado civil o de
domicilio, así como de otras circunstancias determinantes de su situación laboral cuando les sean exigibles por la
normativa aplicable;
- que los extranjeros se hayan retrasado hasta 3 meses para solicitar la renovación de las autorizaciones que hayan
caducado;
- encontrarse trabajando en España sin haber solicitado autorización administrativa para trabajar por cuenta propia,
cuando se cuente con autorización de residencia temporal;
- encontrarse trabajando en una ocupación, sector de actividad, o ámbito geográfico no contemplado por la
autorización de residencia y trabajo de la que se es titular;
- contratar a trabajadores extranjeros en una ocupación, sector de actividad o lugar que no estuviera previsto por la
autorización de residencia y trabajo de la que es titular el extranjero.
8154 Infracciones graves
(LO 4/2000 art.53)
Las tipificadas en la Ley de extranjería son:

- los supuestos de extranjeros irregulares como consecuencia de no tener la prórroga de estancia;
- que los extranjeros carezcan de una autorización de residencia, o en caso de tenerla, que esta llevase caducada
durante de 3 meses siempre que el interesado no hubiere solicitado la renovación de la misma en el plazo previsto
reglamentariamente;
- estar trabajando sin haber obtenido autorización de trabajo previa cuando no cuente con autorización de residencia
válida;
- que los extranjeros hayan incurrido en ocultación dolosa o falsedad grave en el cumplimiento de la obligación de
poner en conocimiento de las autoridades competentes los cambios de nacionalidad, estado civil o domicilio o bien
falsedad en la declaración de datos obligatorios para cumplimentar el alta en el padrón municipal, siempre que tales
hechos no sean calificados como delitos;
- que los extranjeros hayan incumplido las medidas impuestas por razón de seguridad pública, presentación
periódica o de alejamiento de fronteras o núcleos de población concretados singularmente;

- que el extranjero haya cometido una tercera infracción leve siempre que en un plazo de un año anterior hubiera
sido sancionado por dos faltas leves de la misma naturaleza;
- la participación por el extranjero en la realización de actividades contrarias al orden público previstas como graves
en la LO 1/1992 , de sobre protección de la seguridad ciudadana (en adelante, Ley de la seguridad ciudadana);
- que los extranjeros salgan del territorio español por puestos no habilitados, sin exhibir la documentación prevista
o contraviniendo las prohibiciones legalmente impuestas;
- en los casos de aquellos extranjeros a los que se haya expedido un visado o una autorización para permanecer en
España por un período superior a 6 meses, y no haber solicitado la tarjeta de identidad de extranjero, transcurrido
el plazo estipulado en la LO 4/2000 art.2.4 ;
- no dar de alta en el Régimen de Seguridad Social correspondiente al trabajador extranjero cuya autorización de
residencia y trabajo por cuenta ajena hubiera solicitado, o no registrar el contrato de trabajo en las condiciones que
sirvieron de base a la solicitud, cuando el empresario tenga constancia de que el trabajador se halla legalmente en
España habilitado para el comienzo de la relación laboral;
- que el extranjero contraiga matrimonio, simule relación afectiva análoga o se constituya como representante legal
de un menor, cuando dichas conductas se realicen con ánimo de lucro o para obtener indebidamente un derecho
de residencia, cuando dichos hechos no constituyan delito;
- las conductas tendentes a promover la permanencia irregular en España de un extranjero, cuando su entrada
legal haya contado con invitación expresa del infractor y continúe a su cargo transcurrido el tiempo permitido por su
visado o autorización, y;
- que se consienta la inscripción de un extranjero en el padrón municipal por parte del titular de una vivienda habilitado
para tal fin, cuando dicha vivienda no sea el domicilio real del extranjero.
Precisiones
Aunque los artículos 53 y 54 de la Ley de Extranjería remiten a la LO 1/1992 , sobre Protección de la Seguridad
Ciudadana, es necesario remarcar que el precepto está remitiendo a una norma derogada, ya que desde el 1-7-2015,
la vigente norma en materia de seguridad ciudadana es la LO 4/2015 , de protección de la seguridad ciudadana.
Tal y como se expone claramente en la Exposición de motivos de la vigente Ley: «La Ley Orgánica 1/1992, de 21 de
febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, constituyó el primer esfuerzo por abordar, desde la óptica de los
derechos y valores constitucionales, un código que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes
públicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a fin de garantizar la seguridad de los ciudadanos.
Sin embargo, varios factores aconsejan acometer su sustitución por un nuevo texto».
En ese mismo sentido se pronuncia la LO 4/2015 disp.trans.única en la que se deroga la antigua LO sobre protección
de la seguridad ciudadana.
8158 Infracciones muy graves
(LO 4/2000 art.54)
Se considerarán infracciones muy graves:

- los actos de participación en actividades contrarias al orden público o a la seguridad nacional tipificadas como
muy graves en la Ley de seguridad ciudadana o que puedan perjudicar las relaciones de España con terceros países;
- la inducción y promoción con ánimo de lucro, tanto individualmente como parte de una organización, de la
inmigración ilegal de personas en tránsito o con destino al territorio español y esas conductas no se califiquen como
delitos;
- que se realicen conductas discriminatorias por motivos raciales, étnicos, nacionales o religiosos y dichas
conductas no sean constitutivas de delito;
- que se contrate a trabajadores extranjeros que no hubiesen obtenido previamente la autorización de residencia y
trabajo, incurriéndose en una infracción por cada uno de los trabajadores extranjeros ocupados;
- el consentimiento en la inscripción de un extranjero en el padrón municipal por parte del titular de una vivienda
habilitada para tal fin cuando dicha vivienda no sea el domicilio real del extranjero con ánimo de lucro;
- simulación de relación laboral de un extranjero con ánimo de lucro cuando dicha conducta no se tipifique como
delito;
- la comisión de una tercera infracción grave si en el plazo de un año hubiese sido sancionado por dos faltas graves
de la misma naturaleza;

- el transporte de extranjeros por cualquier vía hasta el territorio español sin que se hubiera comprobado la
validez y vigencia de los pasaportes, títulos de viaje o documentos de identidad pertinentes, como, en su caso, del
correspondiente visado, de los que habrán de ser titulares los citados extranjeros; y
- el incumplimiento de la obligación que tienen los transportistas de hacerse cargo sin demora del extranjero o
transportado que, por deficiencias en la documentación antes citada, no haya sido autorizado a entrar en España,
así como del extranjero transportado en tránsito que no haya sido trasladado a su país de destino o que hubiera sido
devuelto por las autoridades de este, al no autorizarle la entrada.
Precisiones
Aunque los artículos 53 y 54 de la Ley de Extranjería remiten a la LO 1/1992 , sobre protección de la seguridad
ciudadana, es necesario remarcar que el precepto está remitiendo a una norma derogada, ya que desde el 1-7-2015,
la vigente norma en materia de seguridad ciudadana es la LO 4/2015 , de protección de la seguridad ciudadana.
Tal y como se expone claramente en la Exposición de motivos de la vigente Ley: «La Ley Orgánica 1/1992, de 21 de
febrero, sobre protección de la seguridad ciudadana, constituyó el primer esfuerzo por abordar, desde la óptica de los
derechos y valores constitucionales, un código que recogiera las principales actuaciones y potestades de los poderes
públicos, especialmente de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, a fin de garantizar la seguridad de los ciudadanos.
Sin embargo, varios factores aconsejan acometer su sustitución por un nuevo texto».
En ese mismo sentido se pronuncia la LO 4/2015 disp.trans.única en la que se deroga la antigua LO sobre protección
de la seguridad ciudadana.
8160 Prescripción de las infracciones
Es el mismo que en el procedimiento sancionador común:
Infracciones Prescripción
- muy graves - 3 años
- graves - 2 años
- leves - 6 meses
b. Régimen sancionador
8162 Órgano competente 8164

Clases de sanciones 8166
Prescripción de las sanciones 8168
8164 Órgano competente
Serán competentes para imponer sanciones ( LO 4/2000 art.55.2 ; RD 557/2011 art.219 ):
- el subdelegado del Gobierno o el delegado del Gobierno en las comunidades autónomas uniprovinciales y los
subdelegados del Gobierno;
- el comisario general de Extranjería y Fronteras;
- los jefes de oficina de extranjería;
- el jefe superior de policía;
- los comisarios provinciales; y
- los titulares de las comisarías locales y puestos fronterizos en las demás comunidades autónomas.
8166 Clases de sanciones
Entre estas, se puede hablar de:
1. Multas: son sanciones administrativas de naturaleza pecuniaria cuyo objeto consiste en imponer al infractor pagar
una determinada cuantía dineraria. En la graduación de las multas se tendrán en cuenta los principios de tipicidad,
proporcionalidad, responsabilidad, culpabilidad y, en su caso, el daño producido o el riesgo derivado de la
infracción y, por último, la capacidad económica del infractor:
Infracciones Multa
- leves - hasta 500 euros
- graves - de 501 hasta 10.000 euros

Infracciones Multa
- muy graves - desde 10.001 hasta 100.000 euros (con excepción de
las previstas en LO 4/2000 art.54.2 ).
2. Expulsión: si los infractores son extranjeros y realizasen conductas tipificadas como muy graves o graves previstas
en las letras a, b, c, d y f de la LO 4/2000 art.53.1 o bien que hubieran sido condenados previamente en España o
en su país de origen a una pena privativa de libertad superior a un año, podrá ordenarse la expulsión del infractor
del territorio español ( LO 4/2000 art.57 ).
Además, la Ley proscribe la imposición conjunta de sanciones de multa y expulsión.
3. Medidas provisionales: al ser un procedimiento administrativo, la Ley de extranjería por remisión a la LPAC art.56 ,
autoriza al órgano instructor la aplicación de medidas provisionales durante los procedimientos sancionadores.
Algunas de las medidas provisionales previstas en la LO 4/2000 art.61 son, entre otras:
- la presentación periódica ante las autoridades competentes;
- la residencia obligatoria en determinado lugar;
- la retirada del pasaporte o documento acreditativo de su nacionalidad;
- la detención cautelar por un período máximo de 72 horas;
- el internamiento preventivo; y
- cualquier otra medida que el Juez estime adecuada y suficiente.
Precisiones
En lo concerniente al internamiento preventivo, la Ley de extranjería prevé que el órgano instructor de los
procedimientos sancionadores pueda pedir al juez competente que ingrese al extranjero en un centro de internamiento
mientras se esté tramitando el expediente sancionador ( LO 4/2000 art.62 ).
El juez ordenará el ingreso mediante auto motivado previa audiencia del interesado y del Ministerio Fiscal.
Asimismo, durante el internamiento, el extranjero goza de una serie de derechos enumerados en la LO 4/2000 art.62
bis tales como el derecho a ser informado de su situación, el respeto a su vida, integridad física y salud, entre otros.
8168 Prescripción de las sanciones
El momento de prescripción de las sanciones ( LO 4/2000 art.56 ) es el que se recoge en la siguiente tabla:
Sanciones Prescripción
- muy graves - 5 años
- graves - 2 años
- leves - al año
S. Procedimientos tributarios
8180 1. Cuestiones comunes 8182

2. Procedimientos de gestión tributaria 8218
3. Procedimiento de inspección 8240
4. Procedimiento de recaudación 8260
5. Procedimiento sancionador en materia tributaria 8270
6. Procedimientos de revisión en vía administrativa en materia tributaria 8300
1. Cuestiones comunes
8182 La Constitución española de 1978 establece según su tenor literal que: «todos contribuirán al sostenimiento de los
gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo» ( Const art.31 ).
Con el fin de garantizar un sistema tributario justo, la Ley General Tributaria (en adelante, LGT), regula en su Título III
los procedimientos tributarios; estos establecen un conjunto de derechos y obligaciones entre los contribuyentes
y la Administración tributaria.

Asimismo, se enumeran una serie de principios que se procederán a desarrollar a continuación (nº 8184 s. ).
a. Principios tributarios
8184 Principios de ordenación del sistema tributario 8186

Principios de aplicación del ordenamiento tributario 8188
8186 Principios de ordenación del sistema tributario
Estos son:
1. De legalidad: la potestad para establecer tributos se materializa mediante norma con rango de Ley ( Const art.133 ).
Así, la regulación de los tributos por Ley afecta tanto a su ámbito material como a su ámbito formal.
2. De capacidad económica: en virtud del mismo los ciudadanos tienen la obligación de contribuir al gasto público
en proporción con su situación subjetiva patrimonial, es decir, estarán obligados a contribuir más quienes poseen un
nivel adquisitivo mayor.
3. De generalidad: establece el deber de todos los españoles de contribuir al gasto público, o en palabras de Calvo
Ortega, «todos los sujetos de derecho están sometidos al poder tributario y no se pueden establecer exoneraciones
individuales o colectivas que no estén justificadas por el propio ordenamiento y concretamente por la Constitución
misma».
4. De justicia tributaria: este nace de la interrelación subjetiva de los principios de legalidad, capacidad económica
y generalidad. Los tres principios garantizan la justicia material en el ámbito fiscal.
5. De igualdad: impone a la Administración Tributaria la obligación de otorgar a todos los contribuyentes un trato
equitativo y proscribe el trato discriminatorio (con fundamento en Const art.14 ).
Sin embargo, ello no obsta para que resulte de aplicación el principio de discriminación positiva; avalado por
jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional que estipula que los poderes públicos han de gravar igual a
los sujetos que se encuentren en la misma situación, y desigualmente, a los que están en situaciones diferentes.
Por consiguiente, el principio de igualdad no prohíbe cualquier desigualdad sino únicamente aquellas que carezcan
de justificación.
6. Equitativa distribución de la carga pública: principio que impone la distribución de las cargas tributarias y los
beneficios utilizando la capacidad económica de los contribuyentes como baremo, de esta forma, se evita que se
impongan cargas excesivas o se obtengan beneficios indebidos.
7. De no confiscatoriedad: se encuentra tanto en la Const art.31 como en la LGT art.3 .
Según el TCo 150/1990 , las contribuciones públicas han de absorber por vía impositiva tan solo una parte de la
propiedad y de la renta de los contribuyentes, entendiéndose que, se incurre en confiscatoriedad cuando se priva de
forma abusiva a un contribuyente de su patrimonio y propiedades, garantizándos en la artículo 33 de la Const .
8188 Principios de aplicación del ordenamiento tributario
Se trata de los siguientes:
a) Principio de proporcionalidad: supone que las intervenciones administrativas han de alcanzar los fines
perseguidos a través de los medios que resulten menos restrictivos de los derechos de los ciudadanos. Para ponderar
si una medida es proporcional, han de valorarse: la idoneidad de la medida en relación con el fin perseguido, la
necesidad de dicha medida y que exista proporción entre la medida a aplicar y el bien jurídico que se trata de
salvaguardar.
b) Principio de eficacia: este principio supone que el fin último de todas las normas tributarias es la recaudación
rápida y diligente de las deudas públicas de los contribuyentes, por ello, se busca que los procedimientos tributarios
sean breves y concisos en su tramitación.
c) Principio de limitación de costes indirectos derivados del cumplimiento de obligaciones formales: se tratará de
evitar costes innecesarios al contribuyente durante la tramitación de los procedimientos administrativos.
b. Régimen jurídico común de los procedimientos tributarios
8190 Dispone la LGT art.97 que las actuaciones y procedimientos de aplicación de los procedimientos tributarios se rigen:
- por la LGT;
- por el Reglamento General de las actuaciones y procedimientos de gestión e inspección tributaria ( RD 1065/2007 ,
en adelante, RGGI) y el Reglamento General de Recaudación ( RD 939/2005 , en adelante, RGR);

- por la normativa específica de cada tributo; y
- de forma supletoria, se aplicarán las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos (LPAC y LRJSP).
c. Tramitación común de los procedimientos tributarios
8192 Todo procedimiento tributario se divide en tres fases: inicio (nº 8194 ), desarrollo (nº 8196 ) y terminación (nº 8200 ),
de conformidad con la LGT art.98 a 100 .
8194 Inicio
(LGT art.98)
La Ley General Tributaria dispone que los procedimientos tributarios pueden iniciarse mediante autoliquidación,
declaración, comunicación, solicitud o cualquier otro medio previsto en la normativa tributaria:
- de oficio; o
- a instancia de parte.
a) En lo concerniente al inicio de oficio, se requiere un acuerdo del órgano competente para su inicio, por propia
iniciativa, como consecuencia de orden superior o a petición razonada de otros órganos; mediante comunicación que
deberá ser notificada al obligado o mediante personación; posteriormente, en virtud del RGGI art.87.4 , salvo en los
supuestos de iniciación mediante personación, se requerirá al obligado tributario para que en un plazo no inferior a
10 días comparezca, aporte la documentación pertinente y efectúe alegaciones.
b) Respecto a los procedimientos que se inician a instancia de parte, se desarrollan en el RGGI art.88 y podrá incluir
un domicilio a efectos de notificaciones. Asimismo, la documentación presentada por el obligado tributario, deberá
incluir en todo caso, el nombre y apellidos o razón social y el número de identificación fiscal del obligado tributario y, en
su caso, de la persona que lo represente. De lo contrario, el documento de iniciación adolecería de un defecto formal
y, por consiguiente, el obligado tributario dispondría de un plazo de 10 días para subsanarlo. Si hubiese transcurrido
el plazo sin haber corregido el defecto, la Administración tendrá al obligado tributario por desistido y procederá al
archivo del procedimiento sin más trámite.
Precisiones
El Ministro de Hacienda podrá determinar los supuestos y condiciones en los que los obligados tributarios deberán
presentar por medios telemáticos sus declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones, solicitudes etc. Asimismo,
la LGT art.96 promoverá en la medida de lo posible el empleo de medios y programas informáticos, y garantiza que
los documentos emitidos por vía telemática gozan de la misma validez y eficacia que los originales.
8196 Desarrollo
En el desarrollo de las actuaciones y procedimientos tributarios, la LGT art.99 impone a la Administración que garantice
en todo momento a los obligados tributarios el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones:
1. Los obligados pueden negarse a presentar los documentos:
- que no sean exigibles por la normativa tributaria, o
- aquellos que se encuentren en poder de la Administración Tributaria, o
- hayan sido presentados previamente, aunque se podrá requerir al interesado la ratificación de datos específicos.
2. Los obligados tienen derecho a recibir una certificación de las autoliquidaciones, declaraciones y comunicaciones
que hayan presentado, o de extremos concretos contenidos en las mismas.
3. El obligado podrá obtener a su costa, copia de todos los documentos del expediente salvo que afecten a intereses
de terceros o a la intimidad de las personas o que así lo disponga la normativa vigente, así como el libre acceso a
los registros y documentos que formen parte de un expediente concluido a la fecha de la solicitud y que obre en los
archivos administrativos.
4. Se podrá practicar la prueba sin necesidad de abrir un período específico de prueba.
5. En lo concerniente al trámite de alegaciones, este no podrá tener una duración inferior a 10 días ni superior a 15.
Por otro lado, se podrá prescindir del trámite de audiencia a las partes, en la suscripción de actas con acuerdo, o
cuando esté previsto en el procedimiento un trámite de alegaciones superior.
8198 Una vez descrito el núcleo común de todo procedimiento tributario, se procederá a narrar el lugar y momento donde
se efectúa, de conformidad con el RGGI. El RGGI dispone que las actuaciones que se desarrollen en las oficinas

públicas se realizarán dentro del horario oficial de apertura al público y, en todo caso, dentro de la jornada de trabajo;
en cambio, si se desarrollan en los locales del obligado se respetará la jornada laboral, aunque si el obligado diese
su consentimiento el procedimiento podría realizarse fuera de dicha jornada, en virtud del RGGI art.90 .
Asimismo, el obligado tributario puede solicitar la ampliación y aplazamiento de los plazos de tramitación, aunque
dicha ampliación no puede exceder de más de la mitad de los plazos originales y han de concurrir los siguientes
requisitos para que se conceda: que la solicitud se haga con 3 días de anterioridad a la finalización del plazo que se
pretende ampliar, que se justifique la concurrencia de circunstancias que lo aconseje y que no sea perjudicial para
los terceros.
También podrá solicitar un aplazamiento cuando le resulte imposible comparecer en el lugar, día y hora que
le hubiesen fijado. Dicho aplazamiento ha de solicitarse dentro de los 3 días siguientes al de la notificación del
requerimiento. En caso de que se deniegue la solicitud de aplazamiento o ampliación, el obligado tributario no podrá
recurrir la denegación.
8200 Terminación
(LGT art.100)
Conforme a la Ley General Tributaria, los procedimientos tributarios pueden terminar por resolución, desistimiento,
renuncia al derecho en que se fundamente la solicitud, imposibilidad material por causas sobrevenidas, caducidad,
el cumplimiento de la obligación que motivó el inicio del procedimiento en cuestión o cualquier otra causa prevista
en el ordenamiento tributario y la resolución.
En lo que respecta a la resolución, la Administración Tributaria está obligada a resolver expresamente y notificar
dicha resolución en virtud de la LGT art.103 .
Hay, sin embargo, excepciones para la obligación de resolver expresamente en los procedimientos relativos al
ejercicio de derechos que solo deban ser objeto de comunicación por el obligado tributario, y en los procedimientos
en los que se produzca la caducidad, pérdida del objeto del procedimiento, renuncia o desistimiento. No obstante si
el interesado solicita que la Administración certifique que se ha producido alguna de estas circunstancias, esta queda
obligada a contestar su petición.
Respecto al plazo para resolver, será el fijado por la normativa de cada procedimiento, sin que pueda exceder de 6
meses, salvo que una norma con rango de Ley o la normativa comunitaria dispongan otra cosa.
Por lo tanto, el plazo general de los procedimientos tributarios tal y como establece la LGT art.104 , es de 6 meses.
Asimismo, se debe tener en cuenta el momento a partir del cual se contará el plazo de resolución.
- En los procedimientos iniciados de oficio se contará a partir del momento en que se notificó el acuerdo de inicio.
- En cambio, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, el plazo empezará a computar a partir del
momento en que el documento haya tenido entrada en el Registro del órgano competente.
Por otro lado, la Ley prevé una serie de circunstancias, las cuales no computan a efectos del plazo de resolución del
procedimiento. Dichas circunstancias son los períodos de interrupción justificada del RGGI art.103 , las dilaciones en
el procedimiento por causa no imputable a la Administración Tributaria y los períodos de suspensión del plazo.
8202 Silencio administrativo
Aunque la Administración está obligada a resolver, la Ley prevé dos situaciones de silencio administrativo:
- Si se trata de procedimientos iniciados a instancia de parte, el silencio se regulará por la normativa propia de cada
tributo; si no existiese tal regulación se aplicará el silencio positivo menos en los casos de derecho de petición y en
los de impugnación de actos y disposiciones. Asimismo, si se produjese una parálisis del procedimiento imputable al
obligado tributario, la Administración le avisará que, transcurridos 3 meses, caducará el procedimiento.
- Si el procedimiento fue iniciado de oficio, la falta de contestación de la Administración se regirá por la normativa
propia de cada tributo y, en caso de que el tributo no poseyese esa normativa, operará el silencio negativo, si el
objeto del procedimiento es el reconocimiento o constitución de derechos y facultades individualizadas. En cambio,
si el objeto del procedimiento es la imposición de una disposición desfavorable o de gravamen, el procedimiento se
entenderá caducado. Dicha caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración
Tributaria.
d. Documentos presentes en un procedimiento tributario
8206 Estos son:

- notificación (nº 8208 )

- liquidación (nº 8210 )
- autoliquidación (nº 8212 )
- autorización judicial (nº 8212 )
- denuncia pública (nº 8212 )
8208 Notificación
La notificación de los actos de la Administración constituye por un lado, un requisito necesario para la eficacia de
dichos actos, y por otro, una garantía para los interesados, pues asegura su conocimiento por parte de ellos. La falta
de notificación o la notificación defectuosa del acto administrativo no afecta a la validez de este, pero sí a su eficacia,
que quedará demorada hasta que aquella se produzca. El momento en que se entiende practicada la notificación
es el de su recepción.
Respecto al lugar en que se practica, la LGT art.110 , dispone que en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado la notificación se practicará en el lugar señalado a tal efecto por el obligado tributario o su representante o,
en su defecto, en el domicilio fiscal de uno u otro. Asimismo, en los procedimientos iniciados de oficio, la notificación
podrá practicarse en el domicilio fiscal del obligado tributario o su representante, en el centro de trabajo, en el lugar
donde se desarrolle la actividad económica o en cualquier otro adecuado a tal fin.
Por otro lado, la LGT también establece quienes están legitimados para recibir las notificaciones. Según la LGT
art.111 , estarán legitimadas para recibir la notificación en el lugar señalado al efecto o en el domicilio fiscal del
obligado tributario o su representante, en caso de no hallarse presentes en la entrega, cualquier persona que se
encuentre en dicho lugar o domicilio y haga constar identidad, así como los empleados de la comunidad de vecinos
o propietarios donde radique el lugar señalado, a efectos de notificaciones.
Si el obligado tributario o su representante rechazasen la notificación, esta se tendrá por efectuada.
Si no fuese posible notificar directamente o a su representante, por causas no imputables a la Administración, y
se hubiese intentado al menos dos veces en el domicilio fiscal, o en el designado por el interesado si se trata de
un procedimiento iniciado a solicitud del mismo, se harán constar los intentos de notificación en el expediente
aunque será suficiente un único intento de notificación, cuando el destinatario conste como desconocido en dicho
domicilio o lugar. Ante esa situación, la Administración citará al interesado o a su representante para ser notificados por
comparecencia a través de anuncios que se publicarán una vez en el BOE. La comparecencia deberá producirse en
el plazo de 15 días naturales, contados desde el día siguiente al de la publicación del anuncio en el BOE. Transcurrido
dicho plazo sin haber comparecido, la notificación se entenderá producida a efectos legales el día siguiente al del
vencimiento del plazo señalado.
8210 Liquidación
Es el acto administrativo resolutorio mediante el cual el órgano competente de la Administración realiza las
operaciones de cuantificación necesarias y determina el importe de la deuda tributaria que en su caso, resulte
a devolver o a compensar de acuerdo con la normativa tributaria. Las liquidaciones se efectúan a través de
declaraciones al obligado tributario y pueden ser:
a) provisionales, en los siguientes casos:
- cuando alguno de los elementos de la obligación tributaria se determine en función de los correspondientes a otras
obligaciones que no hubieran sido comprobadas;
- que hubieran sido regularizadas mediante liquidación provisional o mediante liquidación definitiva que no fuera firme;
- cuando existan elementos de la obligación tributaria cuya comprobación con carácter definitivo no hubiera sido
posible durante el procedimiento;
- cuando proceda formular distintas propuestas de liquidación en relación con una misma obligación tributaria;
- cuando la conformidad del obligado no se refiera a toda la propuesta de regularización;
- cuando se realice una comprobación de valor y no sea el objeto único de la regularización;
- las liquidaciones dictadas en supuestos de delitos contra la Hacienda Pública; y
- en los demás supuestos previstos en el Reglamento.
b) definitivas, cuando la normativa tributaria las defina expresamente como tales y las practicadas en el procedimiento
inspector, previa comprobación e investigación de la totalidad de los elementos de la obligación tributaria.

8212 Autoliquidación, autorización judicial y denuncia pública
Aunque los efectos de la autoliquidación son similares a la liquidación presentada mediante declaración, se
diferencia en el sentido en que en la autoliquidación, el contribuyente no solo aporta a la Administración los datos
necesarios para cuantificar la deuda tributaria, sino que procede al cálculo exacto de la cuantía.
La autorización judicial es la resolución judicial que habilita a la Administración para efectuar funciones como entrar
en el domicilio constitucionalmente protegido del obligado tributario o efectuar registros en el mismo.
En cuanto a la denuncia pública, es el documento mediante el cual se pone en conocimiento de la Administración
hechos constitutivos de infracciones tributarias. La denuncia es independiente del deber de colaborar con la Hacienda
Pública y no se considerará al denunciante como interesado en las actuaciones, ni se le informará del procedimiento.
e. Prueba en los procedimientos tributarios
8214 La LGT prevé la existencia de una actividad de prueba en los procedimientos tributarios porque tal y como prevé
el tenor literal de la LGT art.105 «quien haga valer su derecho deberá probar los hechos constitutivos del mismo».
Además los obligados tributarios deberán designar de forma concreta los medios de prueba de los que se quieran
hacer valer.
Respecto a qué se considera un medio de prueba, así como las reglas de valoración, la LGT art.106 se remite al
Código Civil y a la LEC, salvo que la ley establezca otra cosa. Aun así, se prevén otros medios de prueba en la LGT
tales como:
- las pruebas de otros estados y organizaciones internacionales o supranacionales en el marco de la asistencia mutua,
- las pruebas que prevean las leyes propias de cada tributo y
- las facturas justificativas de los gastos deducibles de los empresarios, aunque este último no se considerará un
medio de prueba privilegiado, y en caso de ser cuestionado por la Administración, el empresario ha de recurrir a
medios de prueba alternativos.
Por último, la LGT enumera una serie de presunciones iuris tantum ( LGT art.108 ). Para que las presunciones
operen como medios de prueba es necesario que se acredite un enlace preciso y directo entre el hecho demostrado
y el que se trata de deducir.
8216 Ejemplos de presunciones
Estos son:
a) Se considerará como titular de cualquier bien, derecho, empresa, servicio, actividad, explotación o función a quien
figure como tal en un registro fiscal o en otros de carácter público, salvo prueba en contrario.
b) Los datos y elementos de hecho consignados en las autoliquidaciones, declaraciones, comunicaciones y demás
documentos presentados por los obligados tributarios se presumen ciertos para ellos y solo podrán rectificarse por
los mismos mediante prueba en contrario.
c) Los datos incluidos en declaraciones o contestaciones a requerimientos en cumplimiento de la obligación de
suministro de información recogida en la LGT art.93 y 94 , que vayan a ser utilizados en la regularización de la
situación tributaria de otros obligados, se presumen ciertos, pero deberán ser contrastados. Si el obligado alegase
inexactitud o falsedad, el declarante deberá ratificar dichos datos, así como aportar prueba de los datos relativos a
terceros incluidos en las declaraciones presentadas.
d) En el caso de obligaciones tributarias con periodos de liquidación inferior al año, se podrá realizar una
distribución lineal de la cuota anual que resulte entre los periodos de liquidación correspondientes cuando la
Administración tributaria no pueda, en base a la información obrante en su poder, atribuirla a un periodo de liquidación
concreto, conforme a la normativa reguladora del tributo, y el obligado tributario, requerido expresamente a tal efecto,
no justifique que procede un reparto temporal diferente.
e) En los supuestos de conflicto en la aplicación de la norma tributaria de la LGT art.15 , la Administración tributaria
presumirá que el autor de tal conducta no actuó ni diligentemente ni conforme a un criterio razonable de interpretación
de la norma tributaria, salvo prueba en contrario.
2. Procedimientos de gestión tributaria

(LGT art.117 a 140; RGGI art.116 a 165)
8218 La gestión tributaria se define como la función administrativa dirigida a la aplicación de los tributos, que en un sentido
amplio estaría integrada por todas las actividades tendentes a la cuantificación y determinación de la deuda tributaria
(liquidación tributaria).
La competencia para la gestión de los tributos estatales está reservada a la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria. Por otro lado, la gestión de los tributos autonómicos y locales corresponde a las consejerías de hacienda
de las comunidades autónomas y a las concejalías de hacienda de los ayuntamientos, respectivamente.
En cuanto a su inicio, los procedimientos de gestión podrán efectuarse mediante declaración, autoliquidación o
comunicación de datos.
Los tipos de procedimientos de gestión son:
- de devolución (nº 8220 );
- de rectificación de declaraciones y autoliquidaciones (nº 8224 s. );
- de verificación de datos (nº 8226 );
- de comprobación limitada (nº 8230 );
- de comprobación de valores (nº 8232 );
- de comprobación formal (nº 8236 ).
8220 Procedimiento de devolución
(LGT art.124 a 130; RGGI art.122 y 125)
Se centra en materia de devolución de impuestos.

En cuanto a su objeto, se trata de procedimientos de revisión para lograr el reconocimiento del derecho a la devolución
de las correspondientes cantidades ingresadas o soportadas indebidamente, como consecuencia de la aplicación del
tributo del que proceda, de acuerdo con lo previsto en la normativa de cada tributo.
Además, atendiendo al RGGI art.131 y a la LGT art.221 , también procederá la devolución de ingresos indebidos
cuando concurran las siguientes circunstancias:
• Cuando se haya producido una duplicidad en el pago de deudas tributarias o sanciones. Cuando la cantidad
pagada haya sido superior al importe a ingresar resultante de un acto administrativo o de una autoliquidación.
• Cuando se hayan ingresado cantidades correspondientes a deudas o sanciones tributarias después de haber
transcurrido los plazos de prescripción.
• Cuando así lo establezca la normativa tributaria.
El órgano responsable es la Agencia Estatal de Administración Tributaria.
1. Forma de inicio: atendiendo a la LGT art.124 , se inicia a instancia del interesado mediante la presentación de una
autoliquidación, solicitud o comunicación de datos. El solicitante puede ser tanto persona física como persona jurídica.
2. Lugar de presentación: la autoliquidación se presentará de forma general, en la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria o en las oficinas de correos por vía telemática. Excepcionalmente la autoliquidación y la
declaración podrán presentarse en los demás lugares contemplados en la LPAC art.16.4 .
3. Actuaciones de la Administración: la Administración comprueba las circunstancias que determinen el derecho a
la devolución, conforme al RGGI art.131 . La propuesta de resolución se notifica concediendo un plazo de 10 días, de
conformidad con la LGT art.99 , para la presentación de alegaciones y los documentos o justificantes que se estimen
necesarios; pudiéndose prescindir de este trámite si la propuesta es igual a la solicitada por el obligado.
4. Resolución: el órgano competente para resolver dictará una resolución motivada en la que, decidirá si se concede
o no, el derecho a la devolución, en el caso de que fuese estimatoria, se determinará el titular del derecho y el importe
de la devolución para, posteriormente, proceder a ejecutar la devolución de la cuantía reconocida. El procedimiento de
devolución también podrá terminar por caducidad, o por el inicio de un procedimiento de verificación, comprobación
limitada o comprobación de valores.
El plazo del procedimiento es de 6 meses.
8224 Procedimiento de rectificación de declaraciones y autoliquidaciones

(LGT art.220; RGGI art.126 a 130)
Se centra en materia de impuestos en la corrección de errores materiales.

Respecto a su objeto, cuando un obligado tributario considere que una declaración o una autoliquidación ha
perjudicado sus intereses legítimos, podrá instar la rectificación de dicho documento.
El órgano responsable es la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
1. Forma de inicio: según el RGGI art.126 , la iniciación de este procedimiento podrá llevarse a cabo de oficio o
a instancia del interesado. Específicamente, en los procedimientos iniciados a instancia de parte, las solicitudes de
rectificación de autoliquidaciones se dirigirán al órgano competente de acuerdo con la normativa de organización
específica. La solicitud solo podrá hacerse una vez presentada la correspondiente autoliquidación y antes de que
la Administración Tributaria haya practicado la liquidación definitiva o, en su defecto, antes de que haya prescrito el
derecho de la Administración Tributaria para determinar la deuda tributaria mediante la liquidación o el derecho a
solicitar la devolución correspondiente.
El obligado tributario no podrá solicitar la rectificación de su autoliquidación cuando se esté tramitando un
procedimiento de comprobación o investigación cuyo objeto incluya la obligación tributaria a la que se refiera la
autoliquidación presentada, sin perjuicio de su derecho a realizar las alegaciones y presentar los documentos que
considere oportunos en el procedimiento que se esté tramitando, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano
que lo tramite.
En otro orden de cosas, cuando la Administración Tributaria haya practicado una liquidación provisional, el obligado
tributario podrá solicitar la rectificación de su autoliquidación únicamente si la liquidación provisional ha sido practicada
por consideración o motivo distinto del que se invoque en la solicitud del obligado tributario. Asimismo, se considerará
que entre la solicitud de rectificación y la liquidación provisional concurre consideración o motivo distinto cuando la
solicitud de rectificación afecte a elementos de la obligación tributaria que no hayan sido regularizados mediante la
liquidación provisional. Además, en la solicitud de rectificación de una autoliquidación deberán constar los extremos
contenidos en el RGGI art.88.2 , así como los establecidos en el art.126.4 de la citada norma.
Finalmente, la solicitud deberá acompañarse de la documentación en que se basa la solicitud de rectificación y los
justificantes, en su caso, del ingreso efectuado por el obligado tributario.
8225 2. Lugar de presentación: la autoliquidación se presentará de forma general, en la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria o en la oficina de correos por vía telemática. Excepcionalmente la autoliquidación puede
presentarse en los demás lugares contemplados en la LPAC art.16.4 .
3. Actuaciones de la Administración: atendiendo a la LGT art.220 , el órgano u organismo que hubiera dictado el
acto o la resolución de la reclamación rectificará en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, los
errores materiales, de hecho o aritméticos, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción.
En la tramitación del expediente del procedimiento de rectificación, de conformidad con el RGGI art.127 , se
comprobarán las circunstancias que determinen la procedencia de la rectificación En este sentido, la Administración
podrá examinar la documentación presentada y contrastarla con los datos y antecedentes que obren en su poder.
También podrá realizar requerimientos al propio obligado en relación con la rectificación de su autoliquidación,
incluidos los que se refieran a la justificación documental de operaciones financieras que tengan incidencia en la
rectificación solicitada. Asimismo, podrá efectuar requerimientos a terceros para que aporten la información que se
encuentren obligados a suministrar con carácter general o para que la ratifiquen mediante la presentación de los
correspondientes justificantes. Durante la tramitación de este procedimiento se podrán solicitar los informes que se
consideren necesarios.
Una vez finalizadas las mencionadas actuaciones, se notificará al interesado la propuesta de resolución para que
en el plazo de 15 días, contados a partir del día siguiente al de la notificación de la propuesta, alegue lo que convenga
a su derecho, salvo que la rectificación que se acuerde coincida con la solicitada por el interesado, en cuyo caso se
notificará sin más trámite la liquidación que se practique.
4. Resolución: el procedimiento finalizará mediante resolución en la que se acordará o no la rectificación de la
autoliquidación ( RGGI art.128 ). El acuerdo será motivado cuando sea denegatorio o cuando la rectificación acordada
no coincida con la solicitada por el interesado.
Cuando se reconozca el derecho a obtener una devolución, se determinará el titular del derecho y el importe de la
devolución, así como los intereses de demora que, en su caso, deban abonarse.
La base sobre la que se aplicará el tipo de interés tendrá como límite el importe de la devolución reconocida.
El plazo para la resolución del procedimiento es de 6 meses ( RGGI art.128.4 ).
8226 Procedimiento de verificación de datos

(LGT art.131 a 133; RGGI art.155 y 156)
Se centra en la comprobación en materia de información.

Su objeto es la aclaración o justificación de las discrepancias observadas en las declaraciones o autoliquidaciones
presentadas por el obligado tributario o de los datos relativos a dichas declaraciones o autoliquidaciones.
El órgano responsable continúa siendo la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.
1. Forma de inicio y lugar de realización: según la LGT art.132 , el procedimiento de verificación de datos se inicia
de oficio por la Administración tributaria.
El procedimiento se incoa mediante requerimiento de la Administración para que el obligado tributario aclare o
justifique la discrepancia observada relativa a los datos de su declaración o autoliquidación.
El procedimiento se efectuará con carácter general en las oficinas de la Administración Tributaria.
2. Actuaciones de la Administración: atendiendo al RGGI art.155 , la Administración Tributaria goza de las
facultades de comprobación y verificación de los errores aritméticos o formales.
La Administración deberá informar al obligado con carácter previo al trámite de alegaciones sobre la posibilidad
de reducir o ampliar el alcance de las actuaciones. Una vez hayan terminado las actuaciones de verificación, la
Administración elaborará una liquidación provisional.
La propuesta de liquidación se notifica concediendo un plazo de 10 días para presentar alegaciones y documentos
o justificantes que se estimen necesarios; pudiéndose prescindir de este trámite si la propuesta es igual a la solicitada
por el obligado.
Si el obligado tributario manifiesta su disconformidad con los datos en poder de la Administración, resultará de
aplicación la presunción de la LGT art.108.4 .
3. Resolución y plazo: el procedimiento puede terminar ( LGT art.133 ):
- por resolución en la que se declare improcedente practicar liquidación provisional o se corrijan los defectos
advertidos, por liquidación provisional, o
- por subsanación o aclaración del objeto, por caducidad o por inicio de un procedimiento de comprobación limitada
o de inspección que incluya el objeto de un procedimiento de verificación.
8230 Procedimiento de comprobación limitada
Se trata de un procedimiento en materia de comprobación de información.

Su objeto es la comprobación de los hechos, actos, elementos, actividades, explotaciones y demás circunstancias
determinantes de la obligación tributaria.
1. Forma de inicio: se inicia de oficio por la Administración Tributaria; se incoa mediante comunicación en la que se
exponen la naturaleza y el alcance de las actuaciones de comprobación para que el obligado tributario que hubiera
sido requerido se persone en el lugar, día y hora señalados para la práctica de las actuaciones, y deberá aportar la
documentación y demás elementos solicitados ( LGT art.137 ).
Con carácter previo a la resolución, la Administración notificará al obligado tributario la propuesta de resolución o de
liquidación para que efectúe alegaciones en un plazo de 10 días.
Asimismo, el RGGI art.164 establece que se podrá prescindir del trámite de alegaciones cuando la resolución
contenga manifestación expresa de que no procede regularizar la situación tributaria como consecuencia de la
comprobación realizada.
2. Lugar de realización: en virtud de la Ley General Tributaria, las actuaciones de comprobación limitada no podrán
realizarse fuera de las oficinas de la Administración Tributaria salvo las que procedan según la normativa aduanera
o en los supuestos previstos reglamentariamente al objeto de realizar comprobaciones censales o relativas a la
aplicación de métodos objetivos de tributación ( LGT art.136.4 ).
3. Actuaciones de la Administración: la Administración podrá comprobar ( RGGI art.164 ; LGT art.136.2 ):
- los datos consignados por los obligados tributarios en sus declaraciones y de los justificantes presentados;

- los datos y antecedentes que posea la Administración Tributaria que determinan la existencia de un hecho imponible,
o del presupuesto de una obligación tributaria, o la existencia de elementos determinantes de la misma no declarados
o distintos a los declarados por el obligado tributario;
- el examen de los registros y demás documentos exigidos por la normativa tributaria,
- cualquier otro documento de carácter oficial salvo la contabilidad mercantil, así como el examen de las facturas o
documentos que sirvan de justificante de las operaciones incluidas en dichos libros, registros o documentos; y
- requerimientos a terceros para que aporten la información que se encuentren obligados a suministrar con carácter
general o para que la ratifiquen mediante la presentación de los correspondientes justificantes.
4. Resolución y plazo: el procedimiento de comprobación limitada podrá terminar mediante resolución motivada de
la Administración Tributaria; dicha resolución deberá especificar ( LGT art.139 ):
- la obligación tributaria o elementos de la misma y ámbito temporal objeto de la comprobación;
- las actuaciones concretas realizadas;
- una relación de los hechos y fundamentos de derecho; y
- una liquidación provisional o, en su caso, manifestación expresa de que no procede regularizar la situación tributaria
como consecuencia de la comprobación realizada.
También podrá concluir por caducidad o por inicio de un procedimiento inspector que incluya el objeto de la
comprobación limitada.
8232 Procedimiento de comprobación de valores
(LGT art.57, 134, 135; RGGI art.157 a 162)
Se trata de un procedimiento en materia de comprobación de información tributaria, cuyo objeto es la comprobación

del valor de las rentas, productos, bienes y demás elementos determinantes de la obligación tributaria, por alguno
de los medios previstos en la LGT art.57 .
1. Forma de inicio y lugar de realización: en virtud de lo establecido en la LGT art.134 , el inicio del procedimiento se
efectuará de oficio mediante comunicación de la Administración o, cuando se cuente con datos suficientes, mediante
la notificación conjunta de las propuestas de liquidación y valoración.
De acuerdo con el RGGI art.159 , la comprobación de valores también podrá realizarse como actuación concreta
cuando ya se hubiese iniciado un procedimiento de declaración, de comprobación limitada o de inspección excepto
en lo relativo al plazo máximo de resolución que será el del procedimiento en tramitación.
El lugar de práctica del procedimiento son las oficinas de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria o el lugar
físico donde se encuentre la información de trascendencia fiscal.
2. Actuaciones de la Administración: en virtud de lo establecido en el RGGI art.157 y 158 , la Administración
Tributaria tendrá el derecho a examinar todos los datos en poder de la Administración, los consignados por los
obligados en sus declaraciones o los justificantes presentados por los mismos o aquellos que se les requieran al
efecto, así como la posibilidad de requerir al propio obligado tributario o a terceros para que le suministre toda la
información necesaria para efectuar la valoración.
Asimismo, cuando la valoración tenga lugar dentro de un procedimiento de inspección, tendrá la Administración todas
las facultades que se reconocen a los órganos de inspección ( RGGI art.159.3 ). Ello implica que aunque el órgano
competente del procedimiento de comprobación no tenga la naturaleza de un órgano de inspección, la Administración
podrá igualmente efectuar el examen físico y documental de los bienes o derechos objeto de valoración.
Una vez haya terminado de efectuar las valoraciones, la Administración remitirá una propuesta de liquidación
al contribuyente, que podrá ser deliberada en el trámite de alegaciones; dicha liquidación presenta naturaleza
provisional y además de estar suficientemente motivada ha de recoger la normativa aplicable y el detalle de su
aplicación.
8234 3. Resolución: respecto a la conclusión del procedimiento, podrá concluir por las mismas causas que en los anteriores
procedimientos de gestión, es decir, por aceptación de la propuesta de liquidación provisional de la Administración
o que caduque el procedimiento.
Sin embargo, la LGT art.135 prevé un procedimiento específico de terminación en el caso de que el contribuyente
muestre su disconformidad respecto a la propuesta de liquidación provisional: la tasación pericial contradictoria.

El procedimiento de tasación pericial contradictoria se inicia a solicitud del interesado. Los interesados pueden
promover tasación pericial contradictoria contra el acto de comprobación de valores dentro del plazo establecido para
el primer recurso o reclamación contra la liquidación efectuada con base en los valores comprobados, quedando en
tal caso en suspenso la liquidación y el plazo de interposición del recurso o reclamación contra la misma.
Pero no basta la solicitud de tasación pericial contradictoria para que se tenga por solicitada, pues aclara el RGGI
que únicamente se considerará que el interesado la promueve si los motivos de oposición a la valoración solo se
refieren a la cuantificación de los elementos técnicos.
Se excluye también la tasación contradictoria si, a pesar de versar sobre elementos técnicos, manifiesta
expresamente el interesado que no desea promover la tasación pericial contradictoria sino la impugnación del acto
administrativo de liquidación.
Su tramitación es:
a) Notificación al obligado de la valoración efectuada.
b) Nombramiento por el obligado de un perito con título adecuado.
c) Emisión de dictamen (hoja de aprecio) por el perito del obligado en plazo de un mes desde la recepción de la
relación de los bienes y derechos a valorar.
d) En el caso de que la diferencia entre las tasaciones respectivamente efectuadas por el perito de la Administración y
el designado por el interesado sea superior a 120.000 euros o al 10 por 100 de la segunda tasación ( LGT art.135.2 ),
se designará un tercer perito. Posteriormente el tercer perito emitirá un informe en el plazo de un mes.
La tasación pericial contradictoria puede concluir por las siguientes razones ( RGGI art.162 ):
- entrega en la Administración Tributaria de la valoración efectuada por el perito tercero;
- desistimiento del obligado tributario;
- entrega a la Administración de la valoración del tercer perito;
- por no ser necesaria la designación del perito tercero de acuerdo con lo previsto en la LGT art.135.2 ;
- por falta de depósito de los honorarios del tercer perito y;
- por caducidad.
8236 Procedimientos de comprobación formal
(RGGI Sección 7ª, capítulo II, Título IV)
Son procedimientos que tienen por objeto comprobar la veracidad de los datos declarados o comunicados por el
propio obligado tributario.
Algunos de estos procedimientos son:
- procedimiento de comprobación censal;
- procedimiento de rectificación censal;
- procedimiento de revocación del N.I.F;
- procedimiento de comprobación del domicilio fiscal;
- procedimiento de control de recepción de liquidaciones, autoliquidaciones y comunicaciones de datos, y
- otros procedimientos de control.
3. Procedimiento de inspección
8240 Se trata de un tipo de procedimiento tributario de carácter indagatorio, cuyo objeto es la comprobación e investigación
del adecuado cumplimiento de las obligaciones tributarias y en el mismo se procederá, en su caso, a la regularización
de la situación tributaria del obligado mediante la práctica de una o varias liquidaciones.
Por lo tanto, el objeto de la inspección son los actos, elementos y valoraciones consignados por los obligados
tributarios en sus declaraciones. Las actuaciones inspectoras, se estructurarán a través de los planes de inspección
( RGGI art.170 ).
8242 Forma de inicio y lugar de tramitación

(LGT art.148 y 151)
Los procedimientos de inspección, como regla general, se inician de oficio ( LGT art.148 ).
Sin embargo, si un obligado tributario está siendo sometido a una inspección parcial, en virtud de la LGT art.149
puede solicitar a instancia de parte que esa inspección devengue total en el plazo de 15 días desde el momento en
el que se le notificaron las actuaciones inspectoras de carácter parcial.
En cuanto al lugar de tramitación, las actuaciones inspectoras podrán desarrollarse indistintamente, según
determine la inspección:
- donde el obligado tributario tenga su domicilio fiscal, o en aquel lugar donde su representante tenga su domicilio,
despacho u oficina;
- donde se realicen total o parcialmente las actividades gravadas;
- en el lugar donde exista alguna prueba, al menos parcial, del hecho imponible del presupuesto de hecho de la
obligación tributaria, o
- en las oficinas de la Administración Tributaria, cuando los elementos sobre los que hayan de realizarse las
actuaciones puedan ser examinados en ellas.
8246 Actuaciones de la Administración
(LGT art.142)
Una vez iniciado el procedimiento inspector, la Administración podrá investigar:

- los supuestos de hecho de las obligaciones tributarias para el descubrimiento de los que sean ignorados por la
Administración,
- la comprobación de la veracidad y exactitud de las declaraciones presentadas por los obligados tributarios,
- la realización de actuaciones de obtención de información relacionadas con la aplicación de los tributos, de acuerdo
con lo establecido en la LGT art.93 y 94 ,
- la comprobación del valor de derechos, rentas, productos, bienes, patrimonios,
- la comprobación del cumplimiento de los requisitos exigidos para la obtención de beneficios o incentivos fiscales
y devoluciones, así como para la aplicación de regímenes tributarios especiales,
- la información a los obligados tributarios con motivo de las actuaciones inspectoras sobre sus derechos y
obligaciones tributarias y la forma en que deben cumplir estas últimas,
- la práctica de las liquidaciones tributarias resultantes de sus actuaciones de comprobación e investigación,
- la realización de actuaciones de comprobación limitada, el asesoramiento e informe a órganos de la Administración
pública, y
- la realización de las intervenciones tributarias de carácter permanente o no permanente.
Una vez el órgano inspector cuente con información suficiente, preparará un acta atendiendo a tres tipos de métodos:
• el método de estimación directa: método aritmético de cálculo;
• el método de estimación objetiva: método de estimación que puede ser aplicado voluntariamente por el
obligado tributario basado en estimaciones y parámetros, o
• el método de estimación indirecta: se aplica cuando la Administración no cuenta con datos suficientes para
determinar de forma completa la base imponible de los impuestos, es un método estimativo.
8248 Terminación
(RGGI art.189 a 192)
Elaborada la inspección, la Administración concluirá el procedimiento mediante el acta en virtud de la LGT art.153 a
157 . La Ley distingue tres tipos de actas:
1. Actas con acuerdo: se emplean cuando resulte necesario concretar conceptos jurídicos indeterminados, cuando
resulte necesaria la apreciación de los hechos determinantes para la correcta aplicación de la norma al caso
concreto, o cuando sea preciso realizar estimaciones, valoraciones o mediciones de datos, elementos o características
relevantes para la obligación tributaria que no puedan cuantificarse de forma cierta.
Para la suscripción del acta con acuerdo será necesaria la concurrencia de los siguientes requisitos:
• Autorización del órgano competente para liquidar, que podrá ser previa o simultánea a la suscripción del
acta con acuerdo.

• La constitución de un depósito, aval de carácter solidario de entidad de crédito o sociedad de garantía
recíproca o certificado de seguro de caución, de cuantía suficiente para garantizar el cobro de las cantidades
que puedan derivarse del acta.
Asimismo, el acta con acuerdo se perfeccionará mediante la suscripción de dicha acta por el obligado tributario o su
representante y el órgano inspector.
2. Actas de conformidad: tienen como fundamento que el obligado tributario está de acuerdo con las valoraciones
efectuadas por el órgano inspector. Antes de la firma del acta de conformidad, el órgano inspector debe conceder al
obligado un trámite de audiencia no inferior a 10 días pero que no exceda de 15 días.
Finalmente, cuando el obligado tributario o su representante manifiesten su conformidad con la propuesta de
regularización que formule la inspección de los tributos, se hará constar expresamente esta circunstancia en el acta.
3. Actas de disconformidad: según el tenor literal del RGGI art.188 «cuando el obligado tributario se niegue a
suscribir el acta, la suscriba pero no preste su conformidad a las propuestas de regularización y de liquidación
contenidas en el acta o no comparezca en la fecha señalada para la firma de las actas, se formalizará un acta de
disconformidad, en la que se hará constar el derecho del obligado tributario a presentar las alegaciones que considere
oportunas dentro del plazo de los 15 días, contados a partir del día siguiente al de la fecha en que se haya producido
la negativa a suscribir, se haya suscrito o, si no se ha comparecido, se haya notificado el acta».
8250 Plazo de resolución
En virtud del vigente LGT art.150 , el plazo de resolución de la inspección será de 18 meses con carácter general,
y 27 meses en los siguientes supuestos:
a) que la cifra anual de negocios del obligado tributario sea igual o superior al requerido para auditar sus cuentas, o
b) que el obligado tributario esté integrado en un grupo sometido al régimen de consolidación fiscal o al régimen
especial de grupo de entidades que esté siendo objeto de comprobación inspectora.
4. Procedimiento de recaudación
(LGT art.160 a 173; RGR)
8260 Se trata de un tipo de procedimiento tributario con finalidad de cobro de obligaciones tributarias.
El procedimiento de recaudación, está integrado por el conjunto de actuaciones tendentes a lograr el cobro de las
deudas tributarias así como el desarrollo de actuaciones recaudatorias y de colaboración en este ámbito conforme a
la normativa de asistencia mutua entre el obligado tributario y la Administración Tributaria ( LGT art.160 ).
Se regula en la LGT art.160 a 173 en relación con los artículos 60 al 65 del citado texto legal y todo el articulado del
Reglamento General de Recaudación ( RD 939/2005 , en adelante, RGR).
8262 Tramitación
El procedimiento de recaudación gira en torno al acto de pago por el contribuyente.
El acto de pago puede efectuarse en dos fases:
1. Período voluntario: se efectuará el pago en las fechas previstas en la LGT art.62.2 .
2. Período ejecutivo: tiene lugar cuando ha transcurrido el período voluntario de pago sin haber efectuado el pago;
el pago del período de apremio se realizará en las fechas previstas en la LGT art.62.5 .
En cuanto al lugar de tramitación del procedimiento, el RGR art.12 , determina que los ingresos podrán realizarse
en los siguientes lugares:
- en la Tesorería de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera;
- en entes de crédito que presten el servicio de caja;
- entidades colaboradoras del RGR art.9 ;
- en las aduanas;
- en las cuentas restringidas de entidades de crédito;
- en cajas de los órganos gestores, o
- en cualquier otro lugar que se establezca por el ministro de economía.

8264 La tramitación de las demás fases del procedimiento se efectuará en las oficinas de la Agencia Estatal de la
Administración Tributaria.
En este contexto, la Administración de Hacienda podrá desarrollar funciones de investigación de la existencia y
situación de los bienes o derechos de los obligados tributarios, así como las demás facultades que se reconocen
en la LGT art.142 .
Asimismo, si ha transcurrido el período voluntario de pago sin que el obligado hubiese efectuado el ingreso, la
Administración, en sede del período ejecutivo, podrá iniciar un procedimiento de apremio ( LGT art.167 a 173 ).
El procedimiento de apremio debe iniciarse mediante providencia de apremio en la cual se identificará la deuda
pendiente, los recargos del artículo 28 y el requerimiento del pago.
La providencia de apremio es un título ejecutivo y tiene la misma fuerza ejecutiva que una sentencia judicial. El
obligado, por su parte, puede oponerse al procedimiento de apremio por cualquiera de las causas enumeradas en
la LGT art.167 .
Transcurrido el período de pago en apremio sin que se haya efectuado el ingreso, la Administración procederá,
primero a ejecutar las garantías sobre la deuda tributaria si las hubiese, en caso contrario se procederá al embargo
de los bienes del deudor tributario mediante diligencia de embargo. El obligado tributario solamente podrá oponerse
a la diligencia de embargo si acredita alguna de las causas de la LGT art.170 .
8266 Plazo de resolución
El procedimiento se deberá resolver en un plazo de 6 meses.
Ahora bien, el procedimiento puede terminar por otras causas distintas de la resolución, a saber:
- mediante el pago;
- por compensación de deudas;
- deducciones por transferencias;
- condonación por baja provisional por transferencia;
- condonación por baja provisional por insolvencia;
- quedar temporalmente en suspenso la deuda mediante aplazamiento o fraccionamiento de la misma; o
- por prescripción.
5. Procedimiento sancionador en materia tributaria
8270 Es una de las manifestaciones de las potestades de la Administración Tributaria. Así, la función sancionadora se
ejercita cuando se haya cometido una infracción tributaria por un obligado tributario.
El procedimiento sancionador está sujeto a los principios de legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad,
no concurrencia, irretroactividad, presunción de inocencia y motivación de la resolución y resultarán de aplicación:
- en primer lugar, la normativa específica de la LGT en materia sancionadora y,
- supletoriamente, la LPAC y la LRJSP.
8272 Infracción tributaria: concepto
Se considerarán infracciones tributarias ( LGT art.183 ): «las acciones u omisiones dolosas o culposas con cualquier
grado de negligencia que están tipificadas y sancionadas como tales en esta u otra ley».
Toda infracción tributaria está compuesta de tres elementos esenciales:
- el elemento objetivo, es decir, el hecho tipificado como infracción;
- el elemento subjetivo, es decir, una conducta que se estime como dolosa o culpable y, por último,
- la relación de causalidad entre la conducta realizada por el posible infractor y la infracción cometida.
8274 Régimen de responsabilidad
Se considerarán responsables, tanto a las personas físicas como a las personas jurídicas que hubiesen cometido la
infracción tributaria imputable.
En concreto, se reputarán responsables:
- los contribuyentes y los sustitutos de los contribuyentes;

- los retenedores y los obligados a practicar ingresos a cuenta;
- los obligados al cumplimiento de obligaciones tributarias formales;
- la entidad representante del grupo fiscal en el régimen de consolidación fiscal;
- las entidades obligadas a imputar o atribuir rentas a sus socios o miembros;
- los obligados por el régimen de asistencia mutua; y
- el representante legal de los sujetos obligados que carezcan de capacidad de obrar en el orden tributario.
1. Responsables solidarios y subsidiarios: frente al responsable principal, la Ley prevé una serie de responsables
solidarios y subsidiarios:
a) Responsables solidarios: los sujetos previstos en la LGT art.42 , siéndoles exigible la responsabilidad cuando
se declare fallido el deudor principal.
b) Responsables subsidiarios: cuando el sujeto responsable sea una de las personas o entidades previstas en la
LGT art.43 y se declaren fallidos tanto el principal responsable como sus responsables solidarios.
2. Exención de responsabilidad: la LGT califica como exentos de responsabilidad tributaria a quienes ( LGT
art.179.2 ):
- carecen de capacidad de obrar;
- cuando concurra fuerza mayor;
- quienes en una toma de decisión colectiva hubiesen votado en contra o no hubiesen asistido a la Junta;
- la infracción se debiese a una deficiencia técnica de los programas informáticos de la Administración; o
- que el obligado hubiese actuado con la diligencia necesaria y que su declaración fuese completa y veraz.
Precisiones
1) La Ley entiende que hay diligencia necesaria cuando el sujeto haya actuado al amparo de una interpretación
razonable de la norma tributaria; tampoco se exigirá responsabilidad si el obligado tributario ajusta su actuación a los
criterios manifestados por la Administración en la contestación a una consulta formulada por otro obligado, siempre
que entre sus circunstancias y las mencionadas en la contestación a la consulta exista una igualdad sustancial que
permita la aplicación de dichos criterios.
2) En sentido contrario, la Administración presumirá que el obligado tributario no actuó con diligencia salvo prueba
en contrario en los supuestos de comisión de un conflicto de aplicación de la norma tributaria tipificados en la LGT
art.206 bis .
8276 Régimen de las infracciones
Las infracciones tributarias pueden ser cometidas por acción o por omisión, al igual que en el procedimiento
sancionador común.
Se calificarán como leves, graves o muy graves. La graduación de las infracciones depende principalmente del
régimen específico de cada infracción.
Sin embargo, la Ley enumera dos criterios a los que se remiten constantemente la LGT art.191 s. :
- la ocultación de datos y
- el empleo de medios fraudulentos.
Precisiones
Se consideran medios fraudulentos las anomalías sustanciales en la llevanza de la contabilidad tales como:
- el incumplimiento absoluto de la obligación de llevanza de la contabilidad;
- llevar varias contabilidades simultáneas o llevar incorrectamente los libros contables debido al uso de documentos
falsos cuya incidencia en la llevanza fraudulenta de la contabilidad represente un porcentaje superior al 50% del
importe de la base de la sanción; y
- el empleo de personas físicas o jurídicas con el fin de ocultar la identidad del infractor y/o su patrimonio.
8280 Clases de infracciones tributarias
Estas son:

a) Falta de ingreso de la totalidad o parte de la deuda tributaria en el plazo establecido en la normativa propia de
cada tributo. Es el supuesto típico de fraude fiscal. La gravedad de la infracción depende de la cuantía dejada de
ingresar, aunque siempre se considerará como grave si concurre alguna de las circunstancias de la LGT art.191.3 o
si el infractor ocultó datos, y siempre se considerará como muy grave, con independencia de la cuantía defraudada,
si se aprecia que se han empleado medios fraudulentos.
b) Infracción por incumplimiento de la obligación de presentación de forma completa y correcta de declaraciones
o documentos necesarios para practicar liquidaciones. Se regula en la LGT art.192 . Al igual que en la infracción
anterior, la gravedad de la infracción se hace depender de la cuantía defraudada (menos de 3.000 es leve), que se
hayan ocultado o no datos y el empleo de medios fraudulentos.
c) Obtención indebida de devolución de ingresos, beneficios o incentivos fiscales. La infracción prevista en el artículo
193 de la LGT será leve, grave o muy grave según los criterios establecidos en el propio contenido del mencionado
artículo.
d) Solicitud indebida de devolución de ingresos, beneficios o incentivos fiscales. La infracción prevista en la LGT
art.194 siempre se considerará como grave.
e) Infracción tributaria por determinar o acreditar improcedentemente partidas positivas o negativas o créditos
tributarios aparentes. Se regula en la LGT art.195 . También se cometerá esta infracción cuando se declare
incorrectamente la renta neta, las cuotas repercutidas, las cantidades o cuotas a deducir o los incentivos fiscales
de un período impositivo sin que se produzca falta de ingreso u obtención indebida de devoluciones por haberse
compensado en un procedimiento de comprobación o investigación las cantidades pendientes de compensación,
deducción o aplicación. Esta infracción siempre se considerará como grave.
8282 f) Infracción tributaria por imputar incorrectamente o no imputar bases imponibles, rentas o resultados por las
entidades sometidas a un régimen de imputación de rentas. Esta infracción siempre se considerará como grave y se
encuentra regulada en la LGT art.196 . En otro orden de cosas, no constituirá infracción la imputación incorrecta o no
imputación por la parte de las bases o resultados que hubiese dado lugar a la imposición de una sanción a la entidad
sometida al régimen de imputación de rentas por la comisión de las infracciones de la LGT art.191, 192 o 193.
g) Infracción tributaria por imputar incorrectamente deducciones, bonificaciones y pagos a cuenta por las entidades
sometidas a un régimen de imputación de rentas. Su regulación se encuentra en la LGT art.196 , que además
determina que esta acción no constituirá infracción por parte de las cantidades incorrectamente imputadas a los socios
o partícipes que hubiese dado lugar a la imposición de una sanción a la entidad sometida a un régimen de imputación
de rentas por la comisión de las infracciones de la LGT art.191,192 o 193.
h) Infracción tributaria por no presentar en plazo autoliquidaciones o declaraciones sin que se produzca perjuicio
económico, por incumplir la obligación de comunicar el domicilio fiscal o por incumplir las condiciones de determinadas
autorizaciones. Esta infracción se prevé en la LGT art.198 , y siempre se considerará como leve.
i) Infracción tributaria por presentar incorrectamente autoliquidaciones o declaraciones sin que se produzca perjuicio
económico o contestaciones a requerimientos individualizados de información. Esta infracción, que se regula en la
LGT art.199 , siempre se considerará como grave.
j) Infracción tributaria por incumplir obligaciones contables y registrales: Esta infracción se regula en la LGT art.200
y según el tenor literal de este artículo, serán tipificadas en esta clase de infracción: (i) la inexactitud u omisión de
operaciones en la contabilidad o en los libros registros exigidos por las normas tributarias; (ii) la utilización de cuentas
con significado distinto del que les corresponda, según su naturaleza, que dificulte la comprobación de la situación
tributaria del obligado; (iii) el incumplimiento de la obligación de llevar o conservar la contabilidad, los libros y registros
establecidos por las normas tributarias, los programas y archivos informáticos que le sirvan de soporte y los sistemas
de codificación utilizados; (iv) llevar contabilidades distintas referidas a la misma actividad y ejercicio económico que
dificulten el conocimiento de la verdadera situación del obligado tributario; (v) retrasarse en más de 4 meses en
la llevanza de la contabilidad o de los libros y registros establecidos por las normas tributarias; (vi) la autorización
de libros y registros sin haber sido diligenciados o habilitados por la Administración cuando la normativa tributaria
o aduanera exija dicho requisito; y (vii) el retraso en la obligación de llevar los libros registros a través de la sede
electrónica de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria mediante el suministro de los registros de facturación
en los términos establecidos reglamentariamente. Esta infracción siempre se considerará como grave.
8284 k) Infracción tributaria por incumplir obligaciones de facturación o documentación. Constituye infracción tributaria el
incumplimiento de las obligaciones de facturación, de expedición, remisión, rectificación y conservación de facturas,
justificantes o documentos sustitutivos. La infracción prevista se considerará como leve, grave o muy grave atendiendo
a los criterios previstos en la LGT art.201.2 .
l) Infracción tributaria por incumplir las obligaciones relativas a la utilización y a la solicitud del número de
identificación fiscal o de otros números o códigos. Esta infracción se encuentra regulada en la LGT art.202 , y
siempre se calificará como leve salvo cuando concurran las circunstancias expuestas en los apartados 2 y 3 del

mencionado artículo. La infracción será grave cuando se trate del incumplimiento de los deberes que específicamente
incumben a las entidades de crédito en relación con la utilización del número de identificación fiscal en las cuentas
u operaciones o en el libramiento o abono de los cheques al portador. Por otro lado, la infracción tendrá carácter de
muy grave en aquellos casos en los que se comuniquen datos falsos o falseados en las solicitudes de número de
identificación fiscal provisional o definitivo.
m) Infracción tributaria por resistencia, obstrucción, excusa o negativa a las actuaciones de la Administración
Tributaria. Según la LGT art.203 , se entenderá que el infractor actuó de forma obstructiva frente a la Administración
Tributaria cuando haya actuado con el fin de dilatar, entorpecer o impedir las actuaciones de la Administración
Tributaria en relación con el cumplimiento de sus obligaciones. Esta infracción siempre se calificará como grave.
n) Infracción tributaria por incumplir el deber de sigilo exigido a los retenedores y a los obligados a realizar ingresos
a cuenta. Esta infracción se encuentra regulada en la LGT art.204 y siempre se considerará como grave.
ñ) Infracción tributaria por incumplir la obligación de comunicar correctamente datos al pagador de rentas sometidas
a retención o ingreso a cuenta. Según la LGT art.205 esta infracción será leve si el obligado tributario tenía obligación
de presentar autoliquidación que incluya las rentas sujetas a retención o ingreso a cuenta, pero será calificada como
muy grave si el sujeto infractor no tenía tal obligación.
o) Infracción por incumplir la obligación de entregar el certificado de retenciones o ingresos a cuenta. Se encuentra
recogida en la LGT art.206 . Esta infracción siempre será considerada como leve.
p) Infracción en supuestos de conflicto en la aplicación de la norma tributaria. Esta infracción se regula en la LGT
art.206 bis , y tendrá la consideración de grave. De conformidad con la LGT art.15 , se entiende que se ha producido
un conflicto en la aplicación de la norma tributaria cuando el sujeto infractor ha realizado actos o negocios mediante
los cuales pretenda evitar total o parcialmente la realización del hecho imponible o mediante los que se minore la base
de la deuda tributaria, cuando la Administración aprecie de oficio que dichos actos sean considerados, según reza
literalmente el citado artículo, «notoriamente artificiosos o impropios para la consecución del resultado obtenido (...)
individualmente o en su conjunto» y cuando «de su utilización no resulten efectos jurídicos o económicos relevantes,
distintos del ahorro fiscal».
8286 Extinción de las infracciones
(LGT art.189)
La responsabilidad derivada de la comisión de una infracción tributaria solamente puede extinguirse por el
fallecimiento de todos los sujetos responsables o por prescripción.
El plazo de prescripción para imponer sanciones tributarias es de 4 años y comenzará a contarse desde el momento
en que se cometieron las correspondientes infracciones.
Asimismo, el plazo de prescripción se interrumpirá cuando la Administración Tributaria efectúe acciones conducentes
a regularizar la situación tributaria del obligado o a imponer una sanción tributaria; también se interrumpirá la
prescripción cuando se interpongan reclamaciones o recursos de cualquier clase.
8288 Régimen de las sanciones
(LGT art.185 a 188)
Las sanciones tributarias por remisión al régimen común sancionador establecido en la LPAC y en la LRJSP,
pueden calificarse como:
a) muy graves,
b) graves, y
c) leves.
A pesar de ello, el régimen específico de la LGT establece un criterio adicional, distinguiendo las sanciones entre
( LGT art.185 ):
- sanciones pecuniarias: a su vez pueden ser:
• fijas
• proporcionales
- sanciones no pecuniarias de carácter accesorio: algunas de ellas son la pérdida del derecho de obtener
subvenciones o ayudas públicas o incentivos fiscales o la suspensión de profesiones oficiales o empleo público.
1. Graduación de las sanciones: aunque la graduación de las sanciones depende en gran medida del régimen
específico atribuible a cada infracción tributaria de forma individual, la LGT establece una serie de criterios comunes
( LGT art.187 y 188 ). Asimismo, hay criterios que agravan la sanción y otros que la atenúan:

a) Criterios agravantes: se considerará más gravosa la conducta del sujeto infractor si: (i) este hubiese sido
sancionado previamente por una infracción de la misma naturaleza sea leve, grave o muy grave; (ii) si la infracción
cometida haya generado un perjuicio económico para la Hacienda Pública o (iii) si se lleva a cabo un incumplimiento
sustancial de la obligación de facturación o documentación cuando dicho incumplimiento afecte a más del 20% del
importe de las operaciones sujetas al deber de facturación en relación con el tributo u obligación tributaria y período
objeto de la comprobación o investigación o cuando, como consecuencia de dicho incumplimiento, la Administración
Tributaria no pueda conocer el importe de las operaciones sujetas al deber de facturación.
b) Criterios atenuantes: como criterios favorables para el infractor se prevén:
- el acuerdo (50% de reducción de la sanción) o conformidad (30% de reducción de la sanción) del interesado en la
suscripción de las actas en un procedimiento de inspección;
- también se prevé una reducción del 25% del importe de la sanción cuando se efectúa el pago de la sanción restante
con anterioridad a la finalización del plazo del artículo 62.2 LGT y bien cuando no se haya interpuesto recurso o
reclamación contra la sanción. Sin embargo, esta reducción no es compatible con la reducción del 50% de las actas
con acuerdo.
Precisiones
El régimen general del procedimiento sancionador, aplicable supletoriamente en materia tributaria, se desarrolla en
la LPAC , así como en la LRJSP .
8290 2. Ejecución y extinción: las sanciones se ejecutarán a través del procedimiento de recaudación.
Por otro lado, respecto a la posible suspensión de las sanciones, si el particular interpone una reclamación
económico-administrativa o interpone un recurso de reposición pero ha garantizado previamente el importe de la
sanción, esta se suspenderá automáticamente.
Las sanciones se extinguen mediante el:
- pago, si es pecuniaria o
- cumplimiento si es no pecuniaria,
- por compensación,
- condonación,
- por el fallecimiento de todos los obligados a satisfacerlas y
- por la prescripción del derecho de la Administración de exigir el pago de la sanción.
Dicho plazo es analógico al del régimen de prescripción del pago de la deuda tributaria prevista en la LGT Título II
Capítulo IV .
8292 Tramitación del procedimiento sancionador
1. El procedimiento se inicia siempre de oficio, y usualmente se tramita de forma separada al resto de procedimientos
tributarios que han dado lugar a la sanción salvo que el obligado haya solicitado la renuncia de forma expresa en
las actas con acuerdo u otros documentos a la tramitación separada en cuyo caso los procedimientos se tramitarán
conjuntamente. El ejercicio de renuncia a la tramitación separada se recoge en el RD 2063/2004 art.26 (Reglamento
general del régimen sancionador tributario, en adelante, RSAN).
Por otro lado, la LGT art.209.2 distingue dos momentos de inicio distintos dependiendo de si:
- la sanción es pecuniaria: el procedimiento no podrá iniciarse cuando hubiese transcurrido el plazo de 3 meses
desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la correspondiente liquidación o resolución;
- si la sanción no fuese pecuniaria por infracciones graves o muy graves: el procedimiento deberá iniciarse en el
plazo de 3 meses desde que se hubiese notificado o se entendiese notificada la sanción pecuniaria a que se refiere
la LGT art.186 .
Finalmente, el plazo límite de inicio del procedimiento puede suspenderse cuando la Administración se encuentre
imposibilitada legalmente para ejercer su potestad (por ejemplo, cuando el expediente se remite al Ministerio Fiscal).
2. Se desarrolla a través de la LGT art.207 a 212 ; RSAN art.20 a 29 y de forma supletoria el régimen sancionador
común previsto en la LPAC y en la LRJSP .
3. Instrucción y resolución: una vez iniciado el procedimiento, se instruirá conforme a la normativa común de
los procedimientos tributarios, es decir, obtención de pruebas que demuestren la responsabilidad del infractor pero
estableciendo una serie de garantías a favor del sujeto infractor. Concluidas las investigaciones, la Administración

notificará una propuesta de resolución en la que concede al particular un plazo de 15 días para que en el trámite
de alegaciones formule lo que estime conveniente.
Formuladas las alegaciones, o bien cuando el sujeto infractor no hubiese alegado nada, se procederá a la resolución
con la imposición o no de la sanción.
Por otro lado, el procedimiento sancionador tiene un plazo de duración máximo de 6 meses. Si transcurriese ese
plazo sin que el órgano instructor hubiese resuelto, el procedimiento sancionador terminará por caducidad.
8294 Procedimiento sancionador abreviado
Tal y como señala la LGT art.210.5 , si en el momento de inicio del expediente sancionador el órgano competente
tuviese todos los elementos que permitan formular la propuesta de imposición de la sanción, esta se incorporará al
acuerdo de iniciación. Dicho acuerdo se notificará al interesado, indicándole la puesta de manifiesto del expediente
y concediéndole un plazo de 15 días para que alegue lo que estime oportuno.
6. Procedimientos de revisión en vía administrativa en materia tributaria
8300 Las actuaciones de las Administraciones tributarias son revisables mediante dos vías de revisión ( LGT art.213 ):
- las vías de revisión ordinarias (nº 8304 s. ), y
- las vías de revisión especiales (nº 8310 ).
a. Vías de revisión ordinarias
8302 Son dos:

- recurso de reposición (nº 8304 ), y
- reclamación económico administrativa (nº 8306 s. ).
8304 Recurso de reposición
Aunque es potestativo con carácter general en todo procedimiento administrativo, en el ámbito tributario es obligatorio
puesto que la LGT art.222 impone como condición previa para la interposición de una reclamación económica
administrativa, la interposición de un recurso de reposición.
Al igual que en el procedimiento administrativo ordinario, el plazo para interponer un recurso de reposición es de un
mes a partir del día siguiente al de la notificación del acto recurrible o del siguiente a aquel en que se produzcan los
efectos del silencio administrativo. La interposición del recurso no suspende las actuaciones recurridas salvo que
se preste garantías del importe del acto recurrido.
Se regula en la LGT art.222 a 225 .
En cuanto a la resolución, será competente el mismo órgano que dictó el acto recurrido y dispondrá del plazo de
un mes contado desde el día siguiente de la interposición del recurso para resolver de forma debidamente motivada.
Si ha transcurrido un mes y no se recibe respuesta del órgano que conoce del recurso, se presume que el órgano
competente desestimó el recurso pudiendo el interesado interponer la reclamación procedente.
8306 Reclamación económica administrativa
(LGT art.226 a 231)
La vía económica-administrativa sirve para recurrir la aplicación de los tributos del Estado o de los recargos
establecidos sobre ellos y la imposición de sanciones tributarias.
La competencia para conocer de las reclamaciones económico-administrativas corresponde a los tribunales
económico-administrativos los cuales pueden ser de ámbito:
- estatal (TEAC),
- regional (TEAR) o
- local (TEAL).
Estos órganos son competentes para valorar liquidaciones provisionales o definitivas, resoluciones derivadas de
solicitudes o rectificación de las autoliquidaciones, comprobaciones de valores, actos que denieguen o reconozcan
beneficios fiscales, actos que aprueben o denieguen planes de amortización, actos que determinen el régimen
tributario aplicable y consultas tributarias.

Cabe matizar que no son recurribles los actos de la Administración Tributaria de las comunidades autónomas
referidos a sus propios tributos ni los actos de las Administraciones locales sobre tributos locales ni los actos que den
lugar a reclamación en vía administrativa previa a la judicial, civil o laboral o pongan fin a dicha vía ni aquellos actos
dictados en procedimientos en los que esté reservada al ministro de economía y hacienda o al secretario de Estado
de hacienda y presupuestos la resolución que ultime la vía administrativa.
Tampoco serán recurribles los actos dictados en virtud de una ley del Estado que los excluya de reclamación
económico-administrativa.
8308 La reclamación económica administrativa se inicia en única instancia en el plazo de un mes a contar desde el día
siguiente al de la notificación del acto impugnado, o desde el día siguiente a en que se dé constancia de la realización
u omisión de la retención o ingreso a cuenta. La reclamación se remitirá al órgano que dictó el acto objeto de
controversia el cual lo remitirá a su vez al tribunal económico-administrativo competente.
La interposición de la reclamación ha de efectuarse obligatoriamente por vía telemática ante la sede electrónica
del órgano que dictó el acto. Recibido y, en su caso, completado el expediente, el tribunal económico-administrativo
pondrá de manifiesto a los interesados que hubieran comparecido su derecho de presentar escrito de alegaciones
en el plazo de un mes.
En otro orden de cosas, el tribunal económico-administrativo conocedor de la controversia puede extender sus
actuaciones e investigaciones a cuestiones no planteadas por las partes si lo entiende conveniente. El órgano
comunicará esta circunstancia a las partes para que presenten las alegaciones oportunas.
Las reclamaciones económico-administrativas no suspenden, como regla general, el acto impugnado, siendo
necesaria presentar una solicitud de suspensión en la que el solicitante preste además caución o garantía. Sin
embargo, hay supuestos en los que la suspensión es automática como, por ejemplo, cuando el acto que se quiere
suspender es una sanción tributaria o cuando la deuda tributaria ya estuviese garantizada con anterioridad.
La reclamación económico-administrativa podrá terminar mediante resolución:
- estimatoria,
- desestimatoria o que
- declare inadmisible la pretensión del recurrente o bien
- por renuncia, desistimiento, caducidad o satisfacción extraprocesal.
b. Vías de revisión especiales
8310 Se trata de las siguientes:

1. Revisión de actos nulos de pleno derecho: solicitud para que se declaren nulos aquellos actos que concuerden
con alguno de los supuestos de hecho previstos en la LGT art.217 .
2. Declaración de lesividad de actos anulables: la Administración Tributaria podrá, de oficio, declarar anulables sus
propios actos cuando estime que incurran en cualquier infracción jurídica ( LGT art.218 ).
3. Revocación: es un procedimiento por el cual la Administración Tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de
los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley ( LGT art.219 ).
4. Rectificación de errores y devolución de ingresos indebidos: el órgano u organismo que dictó el acto o la
resolución de la reclamación rectificará en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado, los errores
materiales siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción (LGT art.220 y 221 ).
En el caso de devolución de ingresos indebidos, se podrá iniciar el procedimiento cuando el ingreso haya sido
producido dentro de alguna de las circunstancias previstas en la LGT art.221 .

Capítulo Vi. Contencioso y Proceso Contencioso-Administrativo

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CAPÍTULO VI

Contencioso y proceso contencioso-administrativo

7087 1. Concepto y clases 7089

© Lefebvre El Derecho 1 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 2 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 3 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

Es el órgano necesario para entrar en el ámbito del Derecho administrativo.

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 4 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 5 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 6 © Lefebvre El Derecho

7110 a. Iniciación 7112

7112 Respecto de la fase de Iniciación, dispone:

© Lefebvre El Derecho 7 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

Se regulan dos nuevos conceptos:

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 8 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 9 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 10 © Lefebvre El Derecho

Ejemplos de órganos consultivos son:

© Lefebvre El Derecho 11 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

Se contempla la posibilidad de utilizar instrumentos convencionales en la tramitación y terminación de los

Esta es la forma normal de finalización del procedimiento:

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 12 © Lefebvre El Derecho

1) No puede confundirse la brevedad y concisión de las fundamentaciones de la Administración con la ausencia de

© Lefebvre El Derecho 13 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 14 © Lefebvre El Derecho

7152 1. Concepto y clases 7154

7154 Lo primero que debemos analizar:

Podemos distinguir procedimientos por:

© Lefebvre El Derecho 15 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 16 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 17 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 18 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 19 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 20 © Lefebvre El Derecho

Para la interposición del recurso de alzada el plazo es:

© Lefebvre El Derecho 21 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 22 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 23 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

7212 Planteamiento 7214

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 24 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 25 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

7224 1. Concepto 7226

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 26 © Lefebvre El Derecho

7228 Regulación actual 7230

© Lefebvre El Derecho 27 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 28 © Lefebvre El Derecho

1) En lo que concierne a la regulación de las especialidades procedimentales en la responsabilidad patrimonial

© Lefebvre El Derecho 29 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

Analizamos, a continuación, los siguientes aspectos:

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 30 © Lefebvre El Derecho

© Lefebvre El Derecho 31 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, si

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 32 © Lefebvre El Derecho

7256 Concesionarios 7258

© Lefebvre El Derecho 33 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 34 © Lefebvre El Derecho

La potestad sancionadora de la Administración se regula, en lo que concierne al procedimiento, en el articulado de

© Lefebvre El Derecho 35 UNIVERSIDAD DE ALMERIA

UNIVERSIDAD DE ALMERIA 36 © Lefebvre El Derecho

1) La jurisprudencia se ha pronunciado en múltiples ocasiones sobre la prescripción de las infracciones y las