Adopción de la decisión- ejecución

Adopción de la decisión- ejecución

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Adopción de la decisión- ejecución

En la siguiente lectura se desarrollará todo aquello que surge como consecuencia al proceso de la toma de
decisión, es decir, tratar de responder y definir claramente los siguientes interrogantes: ¿Es viable
técnicamente la alternativa seleccionada? ¿Es viable políticamente la alternativa seleccionada? 

En este sentido, primeramente se debe comprender un hecho fundamental a la hora de tomar las
decisiones. Con ello nos referimos a que es fundamental desarrollar acabadamente la cuestión del poder en
la toma de decisiones. Es así que se contemplarán, en una primera instancia de la lectura, los diversos
modelos del poder que conciben la toma de decisiones como algo moldeado y determinado por una
estructuración del poder ya sea de clase, riqueza, arreglos burocráticos y políticos, grupos de presión o de
conocimientos técnicos o profesionales.

Con posterioridad, se esbozará todo lo referente a la propia ejecución de la política pública.  

Para una mejor comprensión de los contenidos, se tomará un caso ficticio extraído de Bañón y Carrillo
compiladores del libro “La nueva Administración Pública”: 

Un gobierno local considera prioritario intervenir en el mercado de la vivienda, ya que

observa que los precios son muy elevados y que buena parte de los ciudadanos no pueden
acceder a una vivienda en propiedad o alquiler. La intervención pertinente que realizan para
resolver el escenario presentado sigue muy caminos distintos: desde construir viviendas y
donarlas a las familias con menores ingresos hasta subvencionar los créditos
hipotecarios que facilitan el acceso a una vivienda libre.

Sin embargo, luego de un exhaustivo análisis, el gobierno opta finalmente por construir, en
los próximos cinco años, mil viviendas de protección oficial en suelo municipal para
 familias de bajos ingresos. Bajo esta línea, la Empresa Municipal de la Vivienda comienza
la construcción, diseña un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias y controla
el proceso de construcción y adjudicación.

Una vez entregadas las viviendas, el Pleno del Ayuntamiento quiere saber a quién se han
entregado finalmente, qué coste ha supuesto la operación para las arcas municipales y, si
es necesario, continuar con el programa de construcción de viviendas (Sáez Tamayo,
1997, https://bit.ly/2EX7cI0).

Adopción de la decisión

Cuando se hace referencia a este punto de las políticas públicas es inevitable desarrollar una cuestión
estructurante como la del poder. Si bien dicho elemento se inmiscuye por las diferentes aristas e
interacciones que hacen al ciclo de las políticas públicas, es crucial su análisis, ya que dependiendo cómo
se configure y estructure el poder, será el tipo de decisión o curso de acción a seguir.

En este sentido se reconocen seis enfoques y sus variantes:

1 Elitismo: se concentra en cómo se concentra el poder.

2 Pluralismo: se concentra en cómo se distribuye el poder.

3 Marxismo: se focaliza en el conflicto de clases y el poder económico.

4 Corporativismo: hace foco en el poder de los intereses organizados.

5 Profesionalismo: percibe el poder de los profesionales.

6 Tecnocracia: el poder de los expertos técnicos.

En esta primera instancia haremos referencia a los modelos elitistas y neo elitistas. Los modelos elitistas,
en lo referente al proceso de las políticas públicas, argumentan que el poder se concentra en las manos de
unos cuantos grupos e individuos. Dichos modelos coinciden en que la toma de decisiones es un proceso
que funciona en favor de las élites. Así, el elitismo se funda en la observación de la forma en que opera el
mundo real. En la realidad, para los elitistas hay personas y grupos que se encuentran en la cima. Éstos
últimos son los que gozan del poder; el resto de la masa carece de él.

En este modelo ha de reconocerse unos de los grandes aportes proporcionados por Mosca y Pareto.
Principalmente, ha de resaltarse el aporte hecho por Mosca. El mismo consiste en que, a su entender, la
democracia puede verse como una forma de política en la que las élites compiten por obtener el voto popular
y de esta forma garantizar la legitimidad de su predominio. Otro aporte destacable del modelo es que,
conforme va pasando el tiempo, las élites organizacionales forjan sus propios intereses y objetivos, que son
distintos de aquellos que los miembros que pertenecen a las masas tienen (Mosca citado en Bolívar Meza,
2002).

Por otro lado, bajo este modelo también son considerados de vital importancia los aportes realizados por
Max Weber. De acuerdo a este autor, la cuestión del poder de las élites se concentra en el contexto
organizacional o burocrático. Weber expone y evidencia cómo el poder se sitúa en la racionalización de la
sociedad capitalista que lleva a la formación de una burocracia y que, inevitablemente, reemplaza a otras
formas de organización. Bajo esta línea de pensamiento, “la ausencia de una verdadera rendición de
cuentas por parte del parlamento representa una amenaza para la toma de decisiones democráticas por
parte de los políticos elegidos” (Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u). Ha de concluirse bajo estos
argumentos que, si Mosca, Pareto, Michels y Weber tenían razón; entonces, la idea del “gobierno del pueblo”
parece bastante irreal e idealista.

Dentro del mismo modelo, pero con una orientación un tanto diferente, encontramos a Lasswell y su
desarrollo sobre el poder de las élites. Dicho autor señala a la cuestión de las élites como algo “negativo”,
como algo fundamentalmente de lo que debería encargarse de erradicar el conocimiento dentro de la
política.

Esta otra línea de desarrollo del enfoque de las élites afirma que:
 El estudio de la política es el estudio de la influencia y los influyentes [...] Los influyentes
son aquellos que se llevan la mejor parte [...] Los que se llevan la mejor parte constituyen la
élite, el resto, las masas (Lasswell citado en Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u).

Dadas sus características de pensamiento, Lasswell planteaba la necesidad de una política más
“preventiva” en la cual el conocimiento ejerciera un mayor imperio a lo que refiere a la toma de decisiones.
Lasswell aceptó la idea de Pareto en cuanto a la circulación de las élites en las democracias y señaló que,
en la era moderna, se estaba transitando de la lucha de clases a la lucha entre diferentes “grupos
especializados” (Lasswell citado en Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u). Dichos grupos encierran y
engloban a aquellos especializados en el uso de la violencia, es decir, una élite militar y policíaca y aquellos
con habilidades en lo referente al proceso comunicacional y de la propaganda. A su vez, incluye a aquellos
con habilidades empresariales y comerciales, “tecnócratas” con conocimientos técnicos especializados y
burócratas especializados en cuestiones administrativas u organizacionales (Parsons, 2007,
https://bit.ly/37eYW2u).

Ha de señalarse que Lasswell (citado en Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u) temía que:

Al combinarse todos aquellos condimentos, las nuevas élites emergentes del proceso
representaran una grave amenaza a la democracia. Bajo esta lógica, la fusión de las élites
con capacidad para manipular las comunicaciones y los símbolos con las élites
especializadas en la violencia, la organización y los conocimientos técnicos, finalmente
dieron lugar al próspero desarrollo de un “Estado de guarnición” regido por las élites militar,
burocrática y tecnócrata.

Bajo este razonamiento, la cuestión clave para Lasswell era cómo podría evitarse semejante tendencia y
fortalecerse la democracia. De esta manera, la idea crucial que circula es la de controlar a las élites
mediante la ciencia de las políticas públicas y de fomentar un discurso público crítico.

Pluralismo
El enfoque pluralista de las políticas públicas tendía a suponer que éstas eran el resultado de la libre
competencia entre las ideas y los intereses. El poder bajo este modelo aparece como un factor distribuido o
disperso. En este sentido, el sistema político aparece tan organizado que el proceso de las políticas públicas
está esencialmente direccionado por las demandas y opiniones públicas. De hecho, bajo esta lógica, la
participación en el gran juego de la política está abierta a todos.

Sin embargo, esta perspectiva es desafiada por Schattschneider (citado en Pearson, 2007) al sostener que
no necesariamente se pueda deducir de ello que las personas con las mayores necesidades sean las más
dinámicas y participativas en la política. Schattschneider mostró que existe un sesgo que opera a favor de
algunos y en contra de otros.

Por otro lado, autores como Bachrach y Baratz (1962, 1963, 1970 citados en Pearson, 2007) poseen y
plantean un enfoque que aborda un aspecto distinto de la cuestión del pluralismo: la definición de poder, es
decir, para ellos el poder residía en la capacidad de A para conseguir que B hiciera algo que de otra manera
elegiría no hacer. Como se observa, el poder está básicamente vinculado al control del comportamiento.

En lo que se refiere al proceso decisorio, la noción básica que se maneja o se articula en esta perspectiva es
la de “la no decisión”. La misma se refiere a la constricción o la contención de la toma de decisiones para
concentrarse en “temas seguros mediante la manipulación de los valores, los mitos y las instituciones y
procedimientos políticos de la comunidad dominante” (Bachrach y Baratz citado en Parsons, 2007,
https://bit.ly/37eYW2u).

La arbitrariedad existente que atenta contra determinados intereses sociales puede convertirse en una
rutina y obstaculizar así la penetración de ciertas demandas en la caja negra del sistema político.

De esta manera, el poder no es meramente el control del comportamiento y de las decisiones observables,
sino que también forma parte del ámbito no observable de las “no decisiones”. Se entiende a “la no decisión”
como aquella decisión que resulta de la supresión o frustración de un desafío latente o manifiesto a los
valores y los intereses del decisor. Más explícitamente, “la no decisión” constituye un medio para que las
demandas de cambio en la asignación vigente de beneficios y privilegios en la comunidad puedan ser
sofocadas incluso antes de que sean articuladas, mantenidas ocultas, eliminadas en su búsqueda de
acceso a la esfera de la toma de decisiones relevantes o, si todo lo anterior falla, ser mutiladas o destruidas
durante la etapa de implementación de las decisiones dentro del proceso de las políticas públicas (Parsons,
2007, https://bit.ly/37eYW2u).
Desde esta perspectiva, es factible sostener que los diseñadores de políticas que detentan el poder tienen
la capacidad de mantener ciertos temas fuera de la agenda que controlan. Dicha capacidad debe
considerarse como una función del poder y de la influencia detrás de los nuevos temas.

Por último, es preciso reconocer la existencia de un modelo “neo pluralista”. Este modelo encabezado por
Lindblom sostenía que la toma de decisiones no es un asunto neutral. En él, las demandas de los intereses
empresariales predominan sobre las demandas de otros grupos. Por tanto, el proceso de toma de
decisiones está direccionado y contaminado en pos de favorecer a los poderosos y opera con menoscabo
de los menos poderosos y los poseedores de menos recursos. De ello se desprende el hecho de que la
solución a este problema no se encuentra en ponerle fin al capitalismo, sino en crear una democracia más
participativa, más abierta y más justa.

El marxismo

En este modelo se presenta al Estado, dentro de una sociedad capitalista, como una “entidad autónoma del
modo capitalista de producción y de los intereses capitalistas que ha sido ampliamente aplicado en
enfoques críticos o radicales al estudio de la formulación de políticas públicas” (Parsons, 2007,
https://bit.ly/37eYW2u).

Bajo esta luz, la toma de decisiones es más compleja de lo que podría sugerir el mero modelo instrumental.
Por ejemplo, se afirma que “el Estado participa en el proceso de mantener o administrar diferentes
“facciones” y aparece como una especie de árbitro o fuerza neutral a fin de atender mejor los intereses de
largo plazo del capital y de la clase capitalista” (Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u). Dentro del
paradigma funcionalistas han tratado de exponer el modo en que, para preservar el orden social, el Estado
promueve los intereses de la acumulación del capital y para asegurar su legitimidad el Estado administra las
políticas públicas mediante la distribución de recursos entre los “gastos sociales”, la “inversión social” y el
“gasto en el consumo social” (O’ Connor, Gough, y Wolfe citados en Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u).

En este sentido, también se plasma la teoría del “Estado dual”. Se sostiene que el Estado en la sociedad
capitalista busca constituir y organizar “la formulación de políticas a fin de asegurar la estrecha
administración y concentración de aquellas áreas de incumbencia primordial para los intereses del capital
en las más altas esferas estatales de toma de decisiones” (Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u).

Corporativismo

El corporativismo tiene su origen y uso etimológico tanto en la Edad Media como en los movimientos
fascistas del período de entreguerras, los cuales “postulaban una teoría de la sociedad basada en la
incorporación de grupos en el proceso estatal de formulación de políticas como una vía para superar los
conflictos de intereses entre la mano de obra y el capital” (Parsons, 2007, https://bit.ly/37eYW2u).

Considerar al corporativismo como sistema político de mediación de intereses nos remite a que la toma de
decisiones se diferencia del pluralismo en el hecho de que el Estado trata de tomar decisiones mediante el
manejo de los grupos y las élites claves que conforman la sociedad. Bajo las palabras de Schmitter, el
corporativismo puede definirse como:  

Un sistema de representación de intereses en el que las unidades que lo componen están

organizadas en un número limitado de categorías singulares, obligatorias, no competitivas,
ordenadas jerárquicamente, reconocidas o acreditadas (si no es que creadas) por el
Estado y a las que se ha otorgado un monopolio representativo deliberado dentro de sus
respectivas categorías a cambio del ejercicio de ciertos controles en la selección de sus
líderes y la articulación de sus demandas y apoyos (Schmitter citado en Parsons, 2007
,https://bit.ly/37eYW2u).

Otros aportes, como el de Wyn Grant (citado en Parsons, 2007), marcan al corporativismo como un proceso
que implica la intermediación y la negociación de intereses. También se señala como parte del modelo el
hecho que existen arreglos corporativistas cuando el Estado busca operar en interés del capital a través de
la disposición o del control de las empresas privadas. Por ejemplo, con el fin de afrontar determinadas
turbulencias económicas, el Estado tratará de desarrollar un conjunto de relaciones capaz de facilitar la
cooperación y reducir el conflicto y la lastimosa competencia. Así, la economía o sistema político corporativo
sería el resultado que representa la consumación de este proceso.
Cabe destacar, de este modo, que una de las principales características de los enfoques corporativistas
para la toma de decisiones es el énfasis en la negociación de intereses por parte del gobierno.

Profesionalismo

En este modelo, el eje está puesto en la existencia del poder de los profesionales para influir en los procesos
de toma de decisiones y favorecer los intereses de su propio grupo. Aquí se vislumbra cómo los estudios
comenzaban a orientar su foco en el hecho de que el poder y la autonomía de los profesionales se perfilaban
como parte “del problema” y no de “la solución” en muchas esferas sociales y económicas de las políticas
públicas. De hecho, bajo esta nueva direccionalidad y ejercicio del Estado, ha sido objeto fundamental el
establecimiento de reformas para reducir el impacto de los profesionales, tanto en lo operativo como en la
formulación de políticas, y para someterlos a una rendición de cuentas más exigente.

De esta manera, se pretende demoler la antigua grandeza y autonomía de las que gozaban los
profesionales. A dichos profesionales, privados como públicos, se les limita su capacidad de detentar el
estatus social y la influencia de los que alguna vez disfrutaron. Dicha pérdida se evidencia fuertemente en el
caso de las profesiones vinculadas al Estado de bienestar en el que los profesionales dejan de toman de
percibirse como aquellos entes que propulsan las iniciativas en la formulación de políticas. Bajo estas
circunstancias, en el Estado de bienestar, los profesionales se han encontrado con una caída en el nivel
relativo de ingreso y se les han ensombrecido los prospectos de desarrollo de cada una de las profesiones.

Tecnocracia

Este modelo de toma de decisiones supone que la sociedad se aproxima al gobierno desde la racionalidad
científica. En este sentido, la toma de decisiones de un Estado es hecha por técnicos y expertos en las
materias de consulta en vez del propio cuerpo político.
Así, la tecnocracia es en sí misma una forma de gobierno que se enfoca en la racionalidad absoluta de las
decisiones. Dicho de esta manera, la tecnocracia solo puede ser practicada si la política es analizada y
estudiada por grupos de expertos ajenos a la política. En esta dirección, los tecnócratas  vienen a ser
especialistas con trayectoria en sectores privados que usan sus conocimientos de mercado para tomar
decisiones de gobierno.

La tecnocracia se caracteriza fundamentalmente al reemplazar carreras políticas por especialistas en las

áreas públicas que no son elegidos democráticamente y cuyas decisiones son mayoritariamente basadas
en el desempeño económico.

Como ventaja, la tecnocracia presenta una imparcialidad en el análisis y en la toma de decisiones sobre
temas complejos del Estado y tiene en cuenta los buenos resultados obtenidos en el sector privado. 

En el caso planteado, cuando el gobierno opta finalmente por construir en los próximos cinco años mil
viviendas de protección oficial en suelo municipal para familias de bajos ingresos, se hace referencia
específicamente a la fase de adopción de una alternativa. Puede suponerse que la perspectiva de poder que
predomina a la hora de tomar la decisión en este caso es meramente técnica. Básicamente, esto puede
deducirse de las proyecciones que se establecen en dicha política pública.

Ejecución de las políticas públicas

Dentro de este marco, nos referimos a que finalmente se pone a prueba el diseño de las políticas y a la vez
se arroja luces sobre los factores determinantes de los propósitos de este diseño. En este punto puede
decirse que alguno de los interrogantes a responder o plantearse como ejes centrales de la cuestión son:
¿Quién es el responsable de la implantación? ¿Qué medios se usan para asegurar que la política se lleva a
cabo de acuerdo al plan previsto? (Tamayo Sáez, 1997).

En este sentido, la implantación es un poseso o una arista de estudio y análisis en sí mismo. Cabe resaltar el
hecho de que no fue hasta al final de los años sesenta que comenzaron a desarrollarse los estudios que
hacen hincapié en este punto. A esto puede añadirse que dicho enfoque conoce su máximo desarrollo en las
dos décadas siguientes. Hasta ese entonces se presumía, de cierta manera, que el proceso de formación
de las políticas públicas concluía con la adopción de una alternativa. Se concebía a la política pública con la
adopción de decisiones, y por tanto, la implantación (entendida como puesta en marcha de la decisión) no
formaba parte ni ocupaba un lugar relevante en la política, ya que solo era “una cuestión técnica sin
importancia que debían resolver los administradores profesionales” (Tamayo Sáez, 1997,
https://bit.ly/2EX7cI0).

Al demostrarse que, contrariamente a los que se creía, la implementación era un eslabón relevante, poco
explorado y con un amplio marco de análisis e investigación, se desarrollaron tres perspectivas básicas
(Tamayo Sáez, 1997). Una de ellas se reconoce como la naturaleza prescriptiva de la implantación, mientras
que las otras dos priorizan comprender las complejidades que caracterizan al proceso de implementación: el
enfoque del proceso social y la implementación evolutiva.

Por su parte, el enfoque prescriptivo establece como prioridad el identificar exhaustivamente las
condiciones necesarias para una correcta implementación. Así establece que los conjuntos de tales
condiciones son o se resumen en:

a) especificación de objetivos y metas;

b) asignación precisa de atribuciones y responsabilidades;

c) programación y estándares de operación suficientes;

d) recursos adecuados y

e) apoyo y conducción política.

Éstas son el conjunto de condiciones a cubrir para una implantación exitosa. Precisamente, dicho enfoque
nos remite inevitablemente a cuestiones o procedimientos propios de la planeación estratégica.

Bajo esta perspectiva, los entes intervinientes (la administración, específicamente) se forjan bajo la idea de
que son y deben actuar como un instrumento neutro con respecto a las orientaciones políticas (modelo
racional-deductivo). Así ha de resaltarse el hecho de que todo esto se logra a través de la modificación de
los marcos de la acción: una más precisa definición de la “regla de la ley”, perfeccionamiento de sistemas
de planeamiento y programación, cambio de procedimientos, mecanismos de control de procesos y
comportamientos, entre los más importantes (Tamayo Sáez,, 1997, https://bit.ly/2EX7cI0). 

Por su parte, una de las perspectivas destacables en cuanto al análisis de las complejidades dentro de la
implantación, el enfoque del proceso social, traslada nuestro pensamiento a la implementación como la
naturaleza crucial de la política. 

Esta perspectiva instituye que el desenvolvimiento de la implementación pueda alcanzar un mínimo

consenso en torno a las metas, desarrollar ciertas lealtades institucionales y promover un grado de
compromiso de quienes participan en la implementación de la política con el plan de acción de forma de
orientar la utilización de los márgenes de autonomía individual (Tamayo Sáez, 1997, https://bit.ly/2EX7cI0).

Dicho enfoque enfatiza el poder en las visiones y perspectivas, en los impactos y en la participación social.
Aquí los funcionarios “reinterpretan las directivas, adaptan las respuestas, generan nuevos procedimientos y
completan las “lagunas” de la política (Tamayo Sáez, 1997, https://bit.ly/2EX7cI0).

De ello se puede deducir que los profesionales, bajo estas directivas, disponen de márgenes de autonomía,
cuando no de discrecionalidad, sobre cuestiones como la selección de los destinatarios o sobre la
flexibilidad de la norma.

Finalmente, desde la óptica de la implementación evolutiva, los planes que se establecen son sólo
posibilidades, es decir, meras proyecciones o esbozos. Esto se debe a que su realización depende tanto de
cualidades intrínsecas de los mismos como de elementos exógenos. Debido a esto, los autores que aquí se
inscriben “plantean la necesidad de reconocer el mutuo condicionamiento entre las políticas (su estatuto) y
la implementación” (Majone y Wildavsky citados en Tamayo Sáez, 1997, https://bit.ly/2EX7cI0). De esta
forma, las políticas son transmutadas o re-diseñadas durante el proceso de implementación. Esto es
necesario para adaptar y amoldar correctamente la política a los marcos institucionales y contextuales que
emergen durante el desarrollo y que no han sido previstos en la fase de diseño o de planificación.

Cabe señalar el hecho que las políticas configuran la implementación. Dicha configuración o
condicionamiento es bastante diverso:
 a) A través del modelo causal que la política presupone, proporcionando la información sobre
las secuencias de acciones que deben guiar la implementación y

b) A través del contenido, delimitando el ámbito donde tiene lugar el proceso de

implementación, determinando quienes son los que participan en él, así como la relación
(conflictiva o no) entre aquéllos, definiendo los instrumentos disponibles para la acción y
suministrando los recursos para llevar a cabo la implementación (Tamayo Sáez, 1997,
https://bit.ly/2EX7cI0).

Para esta perspectiva, en cuanto a la cuestión que atañe a la autonomía, e incluso a veces la
discrecionalidad de quienes implementan las políticas, es indiscutiblemente inevitable por el cálculo
inexacto, tanto de los contextos como de las otras variables circundantes y, en muchos casos, este hecho
ineludible llega a ser y a convertirse en deseable. 

Todo ello, se debe a que el escenario de implementación es un escenario dinámico,

incierto, sujeto a las contingencias y en el que la información disponible es limitada y el
tiempo para adoptar una política un recurso escaso. En estas circunstancias, que quienes
implementan las políticas dispongan de un margen de autonomía/discrecionalidad puede
ser decisivo para garantizar el “éxito” de la política pública (Tamayo Sáez, 1997,
https://bit.ly/2EX7cI0).

En resumen, el éxito tanto de las políticas como de su implementación depende altamente del saber hacer,
es decir, de la capacidad de seleccionar los comportamientos adecuados, antes que del saber en sí mismo.

En lo que respecta al caso planteado, cabe decir primeramente que el hecho de que “la Empresa Municipal
de la Vivienda comience la construcción, diseñe un sistema para seleccionar a las familias beneficiarias y
controle el proceso de construcción y adjudicación” (Tamayo Sáez, 1997, https://bit.ly/2EX7cI0) implica o
representa claramente la fase de implantación.
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Referencias

Bolívar Meza, R. (2002). La teoría de las elites en Pareto, Mosca y Michels. En Iztapalapa 23 pp. 386-407.
Recuperado de https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/6114156.pdf

Parsons, W. (2007). Políticas públicas: introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas.
Recuperado de: http://pdfhumanidades.com/sites/default/files/apuntes/05% 20-%20Parsons%20-
%20Analisis%20de%20la%20definicion%20del%20problema.pdf

Tamayo Sáez, M. (1997). El análisis de las políticas públicas.  En Bañón, R., Carrillo, E. (1997). La nueva
Administración Pública. Recuperado de https://politicas.typepad.com/files/tamayo-saez_-el-analisis-de-las-
politicas-publicas.pdf