YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

CAPÍTULO 1

EL DERECHO FINANCIERO

1.- LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y FINANZAS PÚBLICAS.-

Las actividades financieras y las finanzas se refieren a una serie de

acciones que realizan las diferentes entidades que constituyen una
categoría particular de la actividad económica. En términos precisos,
cabe decir que son medios para obtener fondos y los métodos y criterios,
para administrar y asignar esos fondos en función del interés u objetivo
que persiga la entidad que desarrolla la actividad.

En el caso específico de un Estado, la actividad financiera adquiere

una concepción de Finanzas Públicas, adaptada a la especialidad de
actividad económica del Estado. En tal sentido debe considerarse como
actividades concernientes a las acciones de política económica del
Estado1.

Por otro lado, tiene el alcance regulador. Esto le faculta a tomar

medidas y acciones para acrecentar o disminuir la masa circulante,
aumentar-disminuir las emisiones monetarias, fijar tasa de interés, entre
otras. La concepción actual de la actividad financiera descarta una
esencia puramente instrumental. Si es posible señalar la naturaleza
instrumental de la actividad financiera en comparación con la actividad
administrativa, para las citadas finanzas fiscales, esto no vale para todas
las medidas de finanzas extrafiscales. Esta no se propone en exclusiva
cubrir las cargas presupuestarias, sino realizar además, con el medio
financiero, finalidades públicas directas.

Se pueden citar como alcances importantes de la Actividad

Financiera del Estado las siguientes2:

▪ Permite visualizar y comprender la dimensión y rol del Estado en

la coyuntura del proceso socioeconómico.

▪ Posibilita el conocimiento de cómo el Estado obtiene e invierte los

recursos y cómo afecta a los distintos grupos sociales.

▪ Contribuye a la toma de decisiones de los agentes económicos en

función de la orientación estatal a los distintos grupos sociales.

Dentro de ese marco, una posibilidad pedagógicamente adecuada

de comenzar la exposición de esta disciplina jurídica que se conoce con

1
José Toribio: Finanzas Públicas y Gestión Fiscal. El Nuevo Rol de la Economía Globalizada. Triunfo First
Printing, Santo Domingo, República Dominicana, 1998
2
Toribio y Reyes, Ob. Cit.
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la denominación de “Derecho Financiero y Tributario”, es, sin duda,

analizando el significado de su propia denominación oficial. Esta
aproximación inicial muestra como interesante e indiscutible punto de
partida, que el objeto de estudio de esta disciplina jurídica es literalmente
lo “financiero y tributario”, o, utilizando una expresión más descriptiva y
lo suficientemente precisa, la disciplina que se ocupa de la “ordenación
jurídica de la actividad financiera”, de manera que su denominación bien
pudiera ser, inspirándose en criterios exclusivamente pedagógicos,
“Derecho de la actividad financiera”3.

La palabra finanzas es un derivado del verbo latino finer, cuyo

significado es terminar o pagar. Así , el concepto de finanzas comprende
todo lo relativo a pagar, en donde además del acto de terminar con un
adeudo, también queda incluida la forma de manejar aquello con que se
paga y la forma en la que se obtuvieron los recursos necesaria para estar
en posibilidad de realizar los pagos.4

Manuel Espinoza Barragán platea en su obra Lineamientos de

Derecho Público, que “…el Estado tiene en nuestra época una serie de
actividades que son sumamente variadas y amplias y van desde la
conservación de la sociedad, la salvaguardia de su independencia, la
seguridad del orden y la tranquilidad, tanto exteriores como interiores,
hasta el progreso social, económico, educativo, sanitario y cultural…”5

Dichas actividades igualmente son conocidas bajo la denominación

de cometidos o tareas del Estado, y para su desarrollo, la entidad estatal
requiere allegarse de los bienes que le permitan tanto proveer su
existencia, como los bienes que aparte permitan el desarrollo de los
servicios públicos.

El Diccionario Jurídico define a las Finanzas Públicas, como los

recursos o rentas públicas recaudados y administrados por el Estado, e
invertidos o destinados directamente por éste a la satisfacción de las
necesidades generales de la población. Muchos autores las llaman
también hacienda pública, lo que es mucho más correcto
semánticamente.6 El Diccionario Enciclopédico de derecho Usual señala,
respecto al término Finanzas:

En la edición original de este Diccionario, se escribía lo siguiente:

“Baralt indica como sinónimos de este galicismo: Hacienda Pública,
Hacienda Real, Rentas del Estado, Tesoro Público, Fisco, Erario
(…)Las Finanzas –voz que adquiere matiz especial en plural, contra
su muy distante sentido en el singular: finanza-, es ese conjunto de

3
Alejandro Menéndez Moreno y otros, Derecho Financiero y Tributario, Lex Nova, Madrid, 2000.
4
Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez y Manuel Lucero E.: Elementos de Derecho Administrativo Segundo
Curso, Limusa, México, D.F., 1995, 16p.
5
Manuel Espinosa B.: Lineamientos de Derecho Público Mexicano, Cardenas Editor y Distribuidor, segunda
edición, Tijuana, México, 1986, 169p
6
Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, 2004.
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dinero existente o disponible, la situación económica de todo un país

o de determinada institución, sirven para medir la capacidad de los
países y de las empresas en el orden administrativo interno y su
potencia en el concierto mundial.7

Así, Finanzas Públicas son los ingresos y los gastos del Estado,
normalmente previstos en el presupuesto. Estas operaciones están
sujetas al principio de legalidad y tienen por objeto realizar las funciones
financieras del Estado. El termino finanzas públicas es muy debatido en
virtud de que para varias corrientes del pensamiento económico y
financiero no comprende el alcance real de la disciplina sistematizada
históricamente bajo este concepto.

Una descripción comúnmente admitida del significado de la

expresión actividad financiera, permite decir que se entiende por tal “la
actividad dirigida a la obtención de ingresos y a su aplicación o gasto”.
Aunque no se deduce de la denominación de la disciplina, ésta se ocupa
en rigor exclusivamente de la actividad financiera de los entes públicos,
actividad que está justificada por la ineludible necesidad que tienen de
disponer de recursos económicos para el cumplimiento de sus fines,
situación que, por otra parte, es común a las personas y entidades de
naturaleza jurídico-privada, que también han de procurarse los medios
económicos que les sean precisos para el logro de sus fines, si bien el
estudio de la actividad financiera de estos entes jurídico-privados queda
fuera del ámbito del Derecho Financiero y Tributario. Por ello, es
menester dejar sentadas las diferencias entre economía pública y
economía privada.

1.1. Actividad financiera pública y actividad financiera privada.-

Estas dos nociones son lógicamente distintas, a saber:

▪ La actividad financiera pública deriva de la naturaleza política y

social de la colectividad, referida a necesidad de satisfacer
necesidades de la colectividad. Por ejemplo, gastos, educación,
salud pública. Así, el sujeto es el Estado y la sociedad en su
conjunto.

▪ Por su lado, la economía privada deriva de las necesidades del ser

humano en sociedad; nace de su propia iniciativa particular. Aquí
el sujeto es la persona particular, natural o jurídica, la empresa
privada.

1.2 Diferencias entre actividad financiera privada y actividad

financiera pública.-
La actividad financiera consiste en la actividad de la persona
encaminada a la satisfacción de necesidades humanas, mediante la

7
Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Heliasta, Buenos Aires, 2003
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utilización de tiempo y medios escasos y susceptibles de aplicación de

usos alternativos.
Si bien se han establecido las significaciones de cada una de
estas actividades, se pueden puntualizar sus diferencias de la siguiente
forma, tomando como premisa que la actividad económica pública o
financiera es la realizada por el Estado, y la privada, por los
particulares:
a) El beneficio.- La actividad financiera privada busca un beneficio
particular, privado; en cambio, la actividad financiera pública
persigue un beneficio para toda la sociedad en su conjunto, o sea,
un beneficio colectivo;
b) El lucro.-La actividad financiera privada busca obtener réditos,
ganancia, lucro, lo que es natural y atendible por cuanto se
empeñan bienes, recursos privados. La actividad financiera
pública no tiene ánimo de lucro, no pretende acumular riqueza,
sino satisfacer las necesidades de la población;
c) La motivación.- La actividad financiera privada tiene la
motivación o preocupación de lo material: expandir sus
actividades, lograr ganancias, acrecentar su patrimonio; por su
lado, la actividad financiera estatal se preocupa de lo social, de
identificar necesidades, satisfacerlas para lograr el bien común.
d) La planificación.- Dependerá de cada particular si realiza su
empresa previa planificación, lo aconsejable y adecuado es que sea
así, para ello existen una serie de métodos y técnicas que puede
seguir, pero al tratarse del empeño de capital e intereses privados,
corre por cuenta y riesgo de cada uno la planificación sin embargo,
la actividad económica pública debe obedecer imprescindiblemente
a una previa planificación, desde el momento en que se identifica
una necesidad, se diseñan proyecto, se elabora un presupuesto, se
recauda ingresos, se los administra, etc. todo ese proceso debe
asentarse en las normas que están dadas al efecto, porque se está
trabajando con intereses generales, de toda la colectividad, se
están empleando recursos del Estado y se está pretendiendo
alcanzar el bienestar de todos.

2.- HACIENDA PÚBLICA.-

Corrientemente se define a la Hacienda Pública como la organización

formada por los entes y órganos públicos que se ocupan de captar
recursos y emplearlos en la satisfacción de necesidades colectivas.
La Hacienda Pública comprende principalmente la administración y
disposición de recursos y caudales públicos.

La expresión actividad financiera entendida como se ha indicado en el

párrafo precedente, no es sino una de las acepciones –en concreto la
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denominada acepción funcional- de otra expresión sobradamente

conocida en el ámbito académico como es la de Hacienda Pública.

La noción de hacienda pública ha sido concebida por los tratadistas

de la materia de muy diversas formas. Para unos, hacienda pública es
una disciplina, es decir, un saber científico; para otros, en cambio, es el
patrimonio del Estado.
En general, Hacienda Pública puede considerarse como el conjunto de
bienes y recursos que tiene el Estado. Desde diferentes puntos de vista8:
a. Acepción objetiva: Conjunto de derechos y obligaciones de
contenido económico cuya titularidad corresponde al Estado o a
los organismos delegados por él.

b. Acepción subjetiva: Hacienda pública es el conjunto de órganos

administrativos que realizan la actividad financiera y que tutelan y
gestionan los bienes y derechos económicos de los entes públicos.

Asimismo, la expresión Hacienda Pública, da nombre a un campo de

conocimiento científico lo suficientemente conocido en los ámbitos
académicos, tanto económico como jurídico.
Este último significado justifica, sin embargo, unas específicas
consideraciones sobre las posibilidades de estudio de la actividad
financiera de indudable interés para esta inicial aproximación al estudio
del Derecho Financiero.
En efecto, puede considerarse en la actualidad, pacífica la opinión
de que la actividad financiera es susceptible de ser estudiada desde
distintos puntos de vista. Sainz de Bujanda9 advierte sobre la existencia
de las siguientes disciplinas cuyo objeto de estudio es la actividad
financiera: Economía Política, Sociología, Psicología, Ética y Pedagogía
Financieras; además, naturalmente del Derecho Financiero. Éste tiene
como ciencia matriz el Derecho, ciencia de naturaleza normativa, cuyo
objeto de estudio es el ordenamiento jurídico de la actividad financiera.
Frente al Derecho Financiero, lo que se conoce como Hacienda Pública
sería en rigor aquella parte de la Economía que se ocupa de estudiar la
referida actividad financiera, proponiendo los instrumentos económicos
más adecuados para la obtención de los recursos públicos, así como para
la asignación de estos recursos a la cobertura de las necesidades
públicas; y mostrando, asimismo, las consecuencias económicas de las
distintas alternativas posibles de obtención y gasto de los recursos
económicos que tienen dicho carácter público. O, por ejemplo, la
Sociología y la Psicología Financieras, estarían destinadas a proporcionar
el conocimiento de importantes aspectos de la actividad financiera desde
sus respectivos puntos de vista científicos, como son las reacciones

8
Alejandro Menéndez Moreno, Ob. Cit.
9
Fernando Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho Financiero, 1985
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colectivas e individuales de los ciudadanos ante las medidas de obtención

y gasto de los recursos del Estado.
Los distintos puntos de vista científicos que recaen sobre este objeto
de estudio común que es la actividad financiera, proporcionarían sin
duda criterios y conocimientos complementarios acerca de esta realidad
financiera, si bien no es difícil observar del mismo modo que esos
diferentes puntos de vista pueden también poner de manifiesto las
contradicciones e incompatibilidades entre las medidas que han de
adoptarse en el ámbito de la actividad financiera, y que deben decidirse
por los poderes políticos legitimados para hacerlo. En efecto, no es difícil
advertir la posibilidad que determinadas decisiones en materia de
ingresos y de gatos públicos puedan ser económicamente defendible y
conllevar, en cambio, reacciones individuales y colectivas de los
ciudadanos contrarias a ellas, e incluso no responder adecuadamente a
las más altas exigencias de equidad propuestas por la ciencia del
Derecho; de la misma manera que cabe cualquier otra combinación de
posibilidades análoga a la señalada, en la que se ponga de manifiesto
contradicciones entre las diferentes proposiciones científicas10.
Las ideas que se acaban de exponer dan cuenta, así sea en forma muy
concisa, de las relaciones a veces complementarias y a veces
contradictorias, que se producen entre las distintas perspectivas
científicas que estudian la actividad financiera; perfilan también
claramente el ámbito propio de las decisiones y demás actuaciones
políticas referentes a dicha actividad; y permite con ello adentrarse en la
profundización del Derecho Financiero con un adecuado punto de
partida.

3.- FENÓMENOS FINANCIEROS.-

3.1 El fenómeno financiero y sus elementos componentes.-

En general, se designa con el nombre de fenómeno todo lo que pasa,

todo lo que sucede, todo lo que deviene en el tiempo. Puede definirse
también el concepto de fenómeno diciendo que es todo lo perceptible y lo
que, por su naturaleza, debería ser susceptible de ser percibido. El
mundo de los fenómenos puede ser, en parte, percibido por el ser
humano. Éste logra, gracias al auxilio de ciertos aparatos, ampliar su
capacidad de percepción, pero hay, sin duda, ciertos límites más allá de
los cuales el mundo de los fenómenos escapa a nuestros sentidos.

Ahora bien, en cuanto a los fenómenos financieros, debemos

remarcar que los ingresos estatales y las erogaciones que el Estado
efectúa son fenómenos financieros, que, considerados dinámicamente y

10
Alejandro Menéndez, Ob. Cit.
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en su conjunto, conforman la actividad financiera11. Pero tales fenómenos

revisten un carácter complejo, por lo cual su debido estudio sólo puede
llevarse a cabo con los elementos que los integran: elementos políticos,
económicos, jurídicos, sociales y administrativos. Las variadas
combinaciones de que pueden ser objeto estos elementos, dan lugar a
diversas clases de ingresos y gastos, lo cual depende de las mutaciones
del sistema de que forman parte. Quiere decir, entonces, que sólo será
posible la comprensión del fenómeno financiero si se llega a él mediante
un proceso de síntesis de los elementos precedentemente mencionados,
constituyendo esa conjunción sintética la ciencia que se denomina
"finanzas" o "finanzas públicas".

3.2 Elementos del fenómeno financiero.-

a) Política financiera, se ocupa de determinar la elección de los

gastos públicos a realizarse y de los recursos públicos a obtenerse
para sufragar a aquéllos, en circunstancias de tiempo y lugar
determinados. Es decir que el estudio de la elección de gastos y
recursos se hace en función de una orientación política
determinada y variable según los objetivos perseguidos por la
acción estatal.
b) La economía financiera, en cambio, analiza el fenómeno
financiero desde el punto de vista económico, examinando
especialmente sus efectos, tanto en el plano individual como social.
c) La sociología financiera tiende a investigar cuáles son las fuerzas
sociales que, además de las políticas y económicas, actúan en los
actos financieros. Se sostiene que el fenómeno financiero tiene
implicancias sociológicas de tanta importancia que llegan incluso
a determinar trasformaciones estructurales de la vida nacional
creando nuevos equilibrios sociales.
d) La administración financiera se relaciona con aspectos
vinculados a la debida organización administrativa de la actividad
financiera, a la contabilidad financiera, a las medidas de control y
fiscalización del correcto desempeño de la administración fiscal, a
los procedimientos tributarios de liquidación, a la mecanización de
la función financiera, etc.
e) Las ciencias financieras son una disciplina económica política
porque presentan como campo de estudio el de los fenómenos
económicos provocados por designios políticos.

3.3 Noción de Fenómeno Financiero.-

Como se dijo al iniciar este subtítulo, fenómeno, en general, es todo

cambio quede produce y puede ser percibido. Los fenómenos financieros
pueden conceptualizarse desde dos puntos de vista:

11
De este modo esta actividad financiera comprende el presupuesto de los ingresos y gastos
involucrados, la obtención de los recursos necesarios para satisfacer los gastos previamente
determinados, y por último, la aplicación de dichos ingresos a los gastos públicos.
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a) Como un hecho económico cotidiano. Es decir, como toda

actuación del Estado dentro de la actividad financiera que pone en
movimiento recursos públicos.

b) Como un cambio trascendental, perceptible en la realidad, en las

finanzas públicas, como consecuencia de transformaciones
sociales y políticas en la sociedad.

Estos últimos, pueden ser fenómenos financieros intrínsecos y

fenómenos financieros extrínsecos.

o Intrínsecos.- Son aquellos cuyas consecuencias se perciben

únicamente dentro de un Estado; no repercuten más allá de
sus límites territoriales.

o Extrínsecos.- Son aquellos cuyas consecuencias se perciben

más allá de las fronteras del Estado donde nacieron;
trascienden los límites estatales y se reproducen en otros
países.

En Bolivia, a lo largo de su historia, se han producido varios

fenómenos financieros, precedido de cambios importantes en lo social,
económico y político.

4.- MONOPOLIO FISCAL.-

El monopolio, entendido como la exclusividad en la oferta o la
demanda de bienes y servicios en el mercado, puede ser ostentado por el
sector público, en cuyo caso se habla de monopolio administrativo. Por
su parte, el monopolio fiscal es aquél que se implanta con la finalidad
esencial de posibilitar ingresos al Estado. Como características
principales de los monopolios fiscales se citan su finalidad fiscal de
obtención de ingresos tributarios, la de recaer sobre la fabricación o
comercialización de bienes o servicios que antes de establecerse el
monopolio eran demandados por los particulares, la existencia de un
impuesto específico que grava los bienes y servicios monopolizados, y, el
constituir delito de contrabando cualquier actividad contraria al
monopolio.
Entonces, el monopolio fiscal es la facultad del Poder Público o
privilegio del Estado de dictar leyes, fijar el gasto público; establecer
impuestos, recaudarlos.
El monopolio implica la facultad de una sola persona para realizar
algo. Así, el monopolio fiscal es la facultad o competencia privativa del
estado para efectuar determinadas funciones. Así, el art. 298.I. de la
Constitución Política del Estado (CPE), establece las competencias
privativas del nivel central del Estado, entre las que se encuentran el
Sistema financiero, la Política monetaria, Banco Central, sistema
monetario, y la política cambiaria, el Régimen aduanero, Comercio
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Exterior, Seguridad del Estado, Defensa, Fuerzas Armadas y Policía

boliviana, Armas de fuego y explosivos, Política exterior, y en su inciso
19, la potestad de crear impuestos nacionales, tasas y contribuciones
especiales de dominio tributario del nivel central del Estado .

5.- SERVICIO PÚBLICO.-

La conceptualización del servicio público, ha modificado su contenido

de conformidad con el cambio que se produjo en la razón jurídica que
justificó su concepción. La noción servicio público, como determinada
especie de actividad realizada por la Administración, en una primera
etapa sirvió de columna vertebral para la construcción del Derecho
Administrativo clásico. La relación con el servicio público constituyó el
eje y punto de partida para definir al Derecho Administrativo y a sus
instrumentos.

En una segunda etapa, se trató de conferirle un "régimen jurídico

especial", distinto del régimen jurídico general de la actividad pública. Se
buscó su tipificación en la tríada de elementos: "fin que cumple"
(satisfacer una necesidad pública, colectiva, de interés público),
"organización que lo presta" (Administración Pública activa, directa o
indirectamente) y "forma o régimen jurídico que lo regula" (manifestado
en los caracteres de generalidad, uniformidad, regularidad, continuidad
y obligatoriedad). Caracteres a los que se suman la calidad y la eficiencia
por mandato constitucional12.

Empero, posiciones van y vienen, lo que importa es que la noción de

servicio público está íntimamente ligada a la razón de ser del Estado: la
prosecución del bien común.

Cuando se habla de servicio público, se refiere a prestaciones de

interés comunitario, que explican las funciones y los fines del Estado, de
ejecución per se (por si mismo), o por terceros, bajo fiscalización estatal,
mediando concesión, licencia, permiso, autorización o habilitación, pero
siempre bajo fiscalización estatal. Es decir, puede tratarse de la provisión
de agua, luz, gas, teléfonos, como de la prestación de servicios de
educación, salud, etc.
El bien común impera como causa orientadora de la existencia estatal,
por ello, hoy en día la atención se centra en la regulación que debe
practicar el Estado sobre los entes privatizados o concesionarios
respecto de la calidad en la gestión y prestación del servicio. Es
indudable que para promover el bienestar general, se debe pasar
prioritariamente por el tema de la calidad de los servicios prestados.

Sobre servicio público, existen diversas acepciones:

12
Roberto Dromi: Derecho Administrativo, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1999
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▪ Disciplina con cuyo conjunto de normas, los órganos públicos

cubren sus necesidades.

▪ Conjunto de órganos gubernamentales que se encargan de obtener

los ingresos y normar el ejercicio del gasto público.

▪ Actividad de prestación de servicios a favor de la colectiva otorgada

por el Estado para satisfacer las necesidades, a cambio de tasas
establecidas por Ley (agua, energía eléctrica, etc.)

6.-ACTIVIDAD FINANCIERA.-
El Estado realiza diversas actividades que tienen como objetivo
buscar el bien común para satisfacer necesidades sociales. Entre esas
actividades se encuentran, por ejemplo, la creación de servicios públicos,
la creación de servicios asistenciales de salud, controlar y manejar la
política monetaria, atender las necesidades de educación a través de
políticas idóneas, elaborar presupuestos, fijar el gasto público, etc. No
obstante de tales y otras actividades más que el Estado debe realizar,
existe una que es primordial para que las demás puedan funcionar de
manera eficaz, la cual recibe el nombre de Actividad Financiera.
De manera que tanto los ingresos como los gastos del ente estatal se
encuentran regulados por su Actividad Financiera. Para Sainz de
Bujanda, la Actividad Financiera es la acción del Estado y demás entes
públicos que se dirige a obtener los ingresos necesarios para poder
realizar los gastos que sirven al sostenimiento de los servicios públicos,
entendidos en su más amplio sentido.
La Actividad Financiera puede ser definida como la desarrollada por
el Estado u otros entes públicos en la obtención, gestión y asignación de
los recursos económicos necesarios para la satisfacción de necesidades
colectivas, actividad que puede y debe estar dirigida, asimismo, a la
prosecución de estabilidad económica, de progreso económico y social y
de una más justa distribución de la renta y la riqueza13.
En otras palabras, la actividad financiera es el conjunto de
operaciones del Estado que tiene por objeto la obtención de recursos
como la realización de gastos públicos para la satisfacción de necesidades
de la colectividad.
La actividad financiera es, pues, una parte o aspecto de la actividad
humana, un sector de la realidad social, en su carácter político, lo que
no significa desconocer el contenido propiamente económico que tiene
esta actividad.

13
La actividad financiera se traduce en las entradas y salidas de dinero en el Tesoro del Estado.
Una característica fundamente de la actividad financiera es su instrumentalidad, que consiste en
que no constituye un fin en sí misma, o sea que no atiende directamente a la satisfacción de una
necesidad de la colectividad, sino que cumple una función instrumental porque su normal
desenvolvimiento es condición indispensable para el desarrollo de las otras actividades.
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a. Momentos de la Actividad Financiera:

La actividad financiera pasa por tres fases o momentos:

a.1 Planificación. En esta fase el Estado, a través de sus

representantes, identificada una necesidad social, prepara
un proyecto para satisfacerla, estima los recursos que tendrá
que destinar a ese fin elaborando un presupuesto o cálculo.
a.2 Obtención o logro.- El estado, en esta fase, efectúa un
análisis sobre la forma de obtener los recursos necesarios
para implementar y ejecutar los proyectos y planes que ha
diseñado en el primer momento. En caso de decidir llevar
adelante una nueva política para obtener recursos, es
importante indagar las repercusiones sociales y económicas
que pudiera tener.
a.3 Aplicación, inversión o gasto. Este es el último paso de la
actividad financiera, en el que se administra los recursos ya
obtenidos en los proyectos previamente diseñados, es decir
se procede con la última parte que conducirá a la satisfacción
de la necesidad colectiva.
b. Sujeto de la Actividad Financiera.-

El sujeto de la actividad financiera es el propio Estado, por cuanto

es el que realiza el proceso desde su inicio hasta el final y porque
está investido del poder de coacción reconocido en las leyes; sin
embargo, ello no significa que en todo ese proceso o conjunto de
operaciones, no intervengan personas particulares, naturales o
jurídicas, pero lo harán en condición de delegatarios,
contribuyentes, concesionarios, etc.

c. Fines de la actividad Financiera:

La Actividad Financiera no es un fin en si misma, sino que cumple

una función instrumental, para el logro del fin supremo del Estado, cual
es lograr el bienestar general, satisfacer las necesidades de la
colectividad14.

14
Diferentes teorías exponen el fundamento de la Actividad Financiera:

• Teoría Económica: Considera a la actividad financiera estatal como un fenómeno

económico. La acción del Estado se traduce en un consumo improductivo, pues al
intensificar la presión tributaria sustrae a los particulares una porción de renta que podría
utilizarse en nueva producción de bienes.
• Teoría Sociológica: En razón de la heterogeneidad de necesidades e intereses
colectivos y ante la imposibilidad de homogeneizar las necesidades individuales, los
juicios singulares quedan obligatoriamente subordinados al criterio y voluntad de los
gobernantes, que establecen el orden de prelación de las necesidades a satisfacer, según
consideraciones de conveniencia política y utilidad social. La necesidad pública no es
aquella que, experimentada por la generalidad de los habitantes, es satisfecha en la
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Los fines de la actividad financiera pueden dividirse en tres:

c.1 Fines Fiscales.- Traducidos en la necesidad de obtener y

administrar los recursos para la satisfacción de necesidades
sociales. La Actividad Financiera, así, es un medio para cumplir
con otra finalidad.
c.2 Fines Extrafiscales.- Atiende al interés público, se basa en
motivaciones sociales. Por ejemplo, cuando se impone mayores
tasas a los productos que pueden causar daño a la salud o a los
considerados suntuosos, etc.
c.3 Fines Mixtos.- Participan de las dos anteriores categorías.

7.- EL DERECHO FINANCIERO: CONCEPTO, CONTENIDO Y

AUTONOMÍA CIENTÍFICA.-

Sainz de Bujanda15, expresa que Derecho Financiero “Es la

disciplina que tiene por objeto el estudio sistemático de las normas que
regulan los recursos económicos que el Estado y los demás entes públicos
pueden emplear para el cumplimiento de sus fines, así como el
procedimiento jurídico de percepción de los ingresos y de ordenación de los
gastos y pagos que se destinan al cumplimiento de los servicios públicos.”

Según el italiano Giannini16: “Es el conjunto de las normas que

disciplinan las recaudaciones, la gestión y el gasto de los medios
necesarios para la vida del ente público.”

En ese marco, se tiene que el derecho Financiero es susceptible,

como cualquier otra parcela del orbe jurídico, de ser conceptuada bien
sea como parte de la ciencia jurídica –eso es como disciplina científica-,
bien sea como parte del ordenamiento jurídico, es decir, como rama del
Derecho.

Pues bien, desde la segunda de las perspectivas enunciadas, esto

es, en cuanto parcela del ordenamiento jurídico, el Derecho Financiero
puede definirse como la rama del Derecho Público integrada por las
normas dirigidas directa e inmediatamente a la obtención de recursos

forma más económica por la acción del Estado, sino la que –según criterio de la
autoridad- los habitantes sienten o deberían sentir como miembros del consorcio político
y es satisfecha con el gasto público, aunque no lo adviertan muchos de los llamados a
contribuir.
• Teoría Política: Siendo políticos el sujeto de la actividad financiera (Estado), los medios
o procedimientos (prestaciones obligatorias y coactivas) y los fines perseguidos (muchas
veces extrafiscales), debe aceptarse que tal actividad tiene necesaria y esencialmente
naturaleza política.
15
F. Sainz de Bujanda, Ob. Cit.
16
A. Donato Giannini, Instituciones de Derecho Tributario, Editorial de Derecho Financiero, 2000.
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dinerarios por parte de los entes públicos y las normas que ordenan la
gestión y gasto de esos mismos recursos.

El Derecho Financiero en cuanto disciplina científica, se propone

ofrecer sistematizadamente el contenido de la misma, fruto de la reflexión
raciona sobre dicho contenido. La tarea científica consiste
fundamentalmente en ese esfuerzo racionalizador que debe dar como
fruto la exposición sistemática, no aleatoria, de los contenidos de las
disciplinas científicas.

Asimismo, el Derecho Financiero ha de llevar a cabo el estudio de

las normas jurídicas –éstas son el instrumento que sirve de punto de
partida del referido estudio-, teniendo en cuenta no sólo el fin
anteriormente señalado de la sistematización de sus contenidos, sino,
como recoge la definición propuesta, valorando los contenidos de las
normas conforme a criterios o principios racionales que parten del ideal
de justicia a que debe aspirar el Derecho.

El método de estudio que se acaba de exponer –el que se desarrolla

con arreglo a las exigencias de un análisis sistematizador y crítico
respecto del derecho Positivo-, es desde luego común a todos los sectores
o ramas integrantes de la ciencia del Derecho. Por su parte, la
especificidad de la disciplina del Derecho Financiero y Tributario, en el
seno de la ciencia del Derecho, proviene lógicamente del contenido u
objeto de que se ocupa, que lo constituye como se ha indicado en forma
reiterada, la actividad financiera del Estado, que consiste en las
operaciones que realiza éste para lograr ingresos y gastarlos en la
satisfacción de necesidades colectivas.

En definitiva, el Derecho Financiero tiene por objeto o

contenido, el estudio de las normas jurídicas reguladoras de los
ingresos y gastos de los entes públicos17.

 Los ingresos públicos son las entradas de dinero en el patrimonio

de un ente público con el fin de allegar recursos para la cobertura
de sus gastos. O también puede decirse que los ingresos públicos
son sumas de dinero que los entes públicos perciben y pueden
emplear en el logro de sus fines.

 Gasto público.- Son las erogaciones que realiza el Estado para

cumplir sus fines. Dicho de otro modo, el gasto público implica
invertir los ingresos públicos en la satisfacción de necesidades
colectivas. Consiste en la suma de los gastos efectuados por las
instituciones, entidades y organismos integrantes del sector
público de una economía nacional. Comprende el gasto realizado
por el Estado y sus organismos autónomos, las corporaciones
locales, las empresas públicas y la seguridad social.

17
Alejandro Menéndez, Ob. Cit.
 YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

El gasto público debe adecuarse a lo establecido en el Presupuesto

General del Estado, por ello, tiene que ver en gran medida con el
denominado Derecho presupuestario, ya que el gasto público tiene
como eje jurídico el Presupuesto, en cuya institución se plasman
las decisiones sobre el gasto público.

El Derecho Financiero es en la actualidad una disciplina

autónoma. Respecto de las demás disciplinas no jurídicas que estudian
la actividad financiera, su autonomía, es decir, su característica o
peculiaridad distintiva proviene de su método de estudio, que es el
jurídico. Y respecto de las demás disciplinas jurídicas, su autonomía se
fundamenta, por un lado, en su singular objeto de estudio, que es como
se ha reiterado, la actividad financiera; y por otro lado, en la existencia
de unos principios jurídicos propios que inspiran este contenido.

8.- EL PODER FINANCIERO DEL ESTADO.-

8.1 Noción.-

Es necesario recordar que el art. 7 de la Constitución Política del

Estado establece:

“Artículo 7. La soberanía reside en el pueblo boliviano, se ejerce de

forma directa y delegada. De ella emanan, por delegación, las
funciones y atribuciones de los órganos del poder público; es
inalienable e imprescriptible.”

Asimismo, en su art. 12, señala:

“Artículo 12.
I. El Estado se organiza y estructura su poder público a
través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y
Electoral. La organización del Estado está fundamentada
en la independencia, separación, coordinación y
cooperación de estos órganos.
II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la
Sociedad y la de Defensa del Estado.
III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser
reunidas en un solo órgano ni son delegables entre si.”

De la comprensión de los dos preceptos anteriores, se puede

concluir claramente que la Constitución rechaza de plano la idea de un
poder único, instituyendo la división de funciones, característica del
Estado Democrático de Derecho. Fruto de esta separación, contraria a la
antigua unidad representada en el modelo monárquico absolutista,
resulta un poder financiero establecido, reconocido y proclamado en la
propia Ley Suprema del Estado.
 YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

En los Estados constitucionales contemporáneos al Poder

Financiero se le considera una manifestación del poder político del
Estado en el ámbito concreto de la actividad financiera. El Poder
Financiero debe ser entendido como la capacidad de ordenar
jurídicamente la obtención de recursos económicos por los entes públicos y
la gestión y gastos de los mismos para la satisfacción de necesidades
públicas. La manifestación más relevante, pues, del Poder Financiero,
aunque no la única, consiste en la capacidad de dictar normas jurídicas
para ordenar la actividad financiera, es decir, para regular los ingresos
y los gastos públicos.

8.2 Estructura.-

Por cuanto el Poder Financiero es una capacidad o conjunto de

competencias constitucionalmente reconocidas o atribuidas, es necesario
determinar cómo se estructura ese Poder, es decir, qué entes públicos
son titulares del mismo, de esa potestad de regular, mediante normas, la
actividad financiera del Estado.

El modo en que se estructure el Poder Financiero dependerá en

gran medida de cómo se organice políticamente cada comunidad. Así
cuando se trate de una comunidad política organizada en un Estado
centralizado, la Constitución atribuirá la titularidad del Poder
Financiero en exclusiva al Estado.

Por el contrario, si se trata de una comunidad política organizada

en un Estado Descentralizado, en el que se reconocen diversos entes de
base territorial con autonomía política, a los cuales la Constitución
habrá atribuido el ejercicio de determinadas competencias, será lógico
que tales entes subestatales autónomos tengan también atribuido el
Poder Financiero necesario para el adecuado cumplimiento de esas
competencias. En los Estados políticamente descentralizados, por tanto,
la autonomía política reconocida a las entidades territoriales autónomas,
reclama que el Poder Financiero se reparta entre los distintos entes u
órganos políticos en los que se haya organizado y aunque las formas
concretas de distribución del Poder Financiero pueden ser múltiples, no
se podrá llegar al extremo de reconocer la titularidad del Poder Financiero
en exclusiva a uno solo de los entes, porque esto representaría en buena
medida, la negación de los entes excluidos del reparto de competencias
en materia financiera18.

Hechas estas consideraciones preliminares acerca de las múltiples

posibilidades de estructuración del Poder Financiero en función de cómo
se haya organizado políticamente la comunidad, procede ahora indicar
la forma concreta de estructuración constitucional del Poder Financiero
en Bolivia.

18
Alejandro Menéndez, Ob. Cit.
 YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

La Constitución de 7 de febrero de 2009, no atribuye Poder

Financiero exclusivamente a uno solo de los órganos políticos de nuestro
país; sino que lo distribuye, básicamente, en función de los distintos
ámbitos territoriales en que se organiza política y administrativamente el
Estado boliviano. En efecto, la Constitución reconoce Poder Financiero
tanto al Estado central o nivel central del Estado y a las entidades
territoriales autónomas, sean gobernaciones departamentales, gobiernos
municipales, y autonomías indígena originaria campesina.

8.3 División del Poder Financiero.-

a) División vertical.- Es la que se ha visto en el numeral precedente.

El Poder Financiero se divide en función de la división territorial de
Bolivia, de manera que tienen Poder Financiero el nivel central del
Estado, y también las autonomías, llámese gobiernos
departamentales, gobiernos municipales o autonomías indígena
originario campesinas.

En este caso, estamos frente al Poder Financiero propiamente

dicho, o sea, la competencia de crear normas que regulen la
actividad financiera del Estado (capacidad normativa).

Es lo que muchos autores denominan potestad normativa, pues

alude a la facultad de emitir disposiciones legales.

b) División horizontal o funcional.- Está dada por la capacidad de

reglamentar y ejecutar las normas que regulan la actividad
financiera. Esta división horizontal significa que la potestad de
aplicación o ejecución de las disposiciones legales emitidas en
ejercicio del Poder Financiero. Entonces, se denomina Potestad
financiera a esta segunda manifestación del Poder Financiero, que
es de carácter administrativo y aplicativo (capacidad
reglamentaria, ejecutiva o administrativa).

Es lo que muchos autores denominan potestad de imposición,

que se refiere a la facultad de la Administración tendiente a
reglamentar, aplicar y ejecutar las normas ya creadas.

8.3 El Poder Financiero en Bolivia.-

Uno de los temas capitales con que han de referirse hoy los juristas
bolivianos es el de la pluralidad de ordenamientos jurídicos. No es nueva,
ciertamente, la existencia de tal pluralidad, la cual deriva, como notó
certeramente Santi Romano, de la pluralidad de organizaciones. Desde la
perspectiva del Derecho del Estado, al margen pues, del Derecho
extraestatal (Derecho internacional o supranacional, o de relación con
organizaciones eclesiásticas, extraestatales, para no referirnos a las
organizaciones marginales, o incluso delictivas), estas organizaciones,
 YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

en cuanto reconocidas como entes personificados por tal derecho,

integran cada una un ordenamiento específico; ahora bien, pluralidad
de entes, y específicamente, de entes públicas (en cuanto de ellos derivan
ordenamientos públicos), ha existido siempre19.

Sin embargo, a partir de la Constitución Política del Estado de

2009, esa pluralidad de entes públicos se ha matizado con un hecho
decisivo, la creación de un conjunto de entes territoriales sustantivos,
dotados de poderes políticos y no simplemente administrativos, los
gobiernos autónomos, departamentales, regionales, municipales –que ya
existían antes- e indígena originario campesinos. Los entes públicos
territoriales son titulares, ya, por su simple posición y estructura técnica,
de los poderes públicos superiores y específicamente de un poder
normativo general, con efectos sobre cuantos se encuentren en el
territorio y no reducido a colectivos corporativos o a círculos de
interesados más o menos convencionalmente delimitados. Los gobiernos
autónomos suponen un salto cualitativo sobre la naturaleza de los entes
locales, que eran entes con responsabilidades y poderes meramente
administrativos; en cambio las entidades territoriales autónomas no son
entes menores, ni sus funciones son puramente administrativas, ni sus
normas de simple rango reglamentario. Son entes políticos de primera
significación, como que partes mismas del Estado, al cual componen
propiamente y en cuya voluntad superior participan.

Recordemos que la Constitución Política del Estado, en su art. 297

reconoce cuatro tipos de competencias, y las define de la siguiente
manera:

“Artículo 297
I. Las competencias definidas en esta Constitución son:

1. Privativas, aquellas cuya legislación, reglamentación y

ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas
para el nivel central del Estado.
2. Exclusivas, aquellas en las que un nivel de gobierno
tiene sobre una determinada materia las facultades
legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo
transferir y delegar estas dos últimas.
3. Concurrentes, aquellas en las que la legislación
corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles
ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y
ejecutiva.
4. Compartidas, aquellas sujetas a una legislación básica
de la Asamblea Legislativa Plurinacional cuya legislación
de desarrollo corresponde a las entidades territoriales
autónomas, de acuerdo a su característica y naturaleza.

19
Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández: Curso de Derecho Administrativo, Temis, Lima,
2006.
 YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

La reglamentación y ejecución corresponderá a las

entidades territoriales autónomas.

II. Toda competencia que no esté incluida en esta Constitución será

atribuida al nivel central del Estado, que podrá transferirla o
delegarla por Ley.”

9.- RELACIÓN DEL DERECHO FINANCIERO CON OTRAS

DISCIPLINAS JURÍDICAS.-

El Derecho Financiero no es una ciencia aislada, sino que se

relaciona con el resto de las disciplinas jurídicas, por cuanto el Derecho
constituye realmente una universalidad compuesta por varias áreas. La
autonomía de cualquiera de sus ramas debe ser entendida con una gran
dosis de relatividad. La autonomía de una rama no puede romper o
resquebrajar el concepto unitario del Derecho mismo.

9.1 Con el Derecho Público.-

El Derecho Financiero presenta, en primer lugar, indudables

conexiones con las ramas jurídicas pertenecientes al Derecho Público:

a) Con el Derecho Constitucional.- La Constitución es la norma

fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico
del país, por lo que los principios rectores del derecho Financiero
se plasman en ella, al mismo tiempo que establece la esfera
competencial de los entes públicos.

b) Con el Derecho Administrativo.- La conexión entre Derecho

Financiero y derecho administrativo es particularmente relevante,
hasta el punto que es admisible considerar el derecho Financiero
como Derecho Administrativo especial; no en vano, por ejemplo,
para la adecuada y eficaz aplicación de diversos institutos
pertenecientes al Derecho Financiero hay que acudir a
procedimientos administrativos cuyo régimen jurídico procede en
último término del Derecho administrativo, lo que explica las
frecuentes remisiones al mismo por las normas del Derecho
Financiero.

c) Con el Derecho Penal.- Las vinculaciones entre el derecho

Financiero y el derecho Penal se ponen de relieve en la necesidad,
retiradamente afirmada por la jurisprudencia, de aplicar los
principios informadores propios del Derecho Penal a las
infracciones y sanciones en materia de ingresos y de gastos
públicos, si bien con los matices necesarios para ponderar
adecuadamente los aspectos que diferencian al instituto jurídico
del delito de la infracción administrativa en general, y financiera y
tributaria, en particular.
 YAMILE HAYES MICHEL, PH.D.

d) Con el Derecho Procesal.- La conexión se manifiesta en la

necesidad de aplicar las categorías dogmáticas de esta rama del
derecho a determinados institutos financieros, como los
procedimientos de revisión de los actos administrativos dictados en
materia tributaria.

e) Con el Derecho Internacional Público.- Respecto de la adopción

de Convenios, Pactos y Tratados internacionales, Acuerdos
Bilaterales, etc., en materia financiera y tributaria.

9.2 Con el Derecho Privado.- El Derecho Financiero tiene relación

especialmente con aquellas ramas que regulan el comportamiento
económico de los particulares.

a) Con el Derecho Civil.- La relación el Derecho Civil se manifiesta

en un gran número de categorías acuñadas por la doctrina civilista
que han sido acogidas por el derecho Financiero, y en particular,
por el derecho Tributario. El propio concepto de obligación o de
derecho de crédito, por citar solamente algunos de los más
representativos, son buena prueba de lo que se acaba de afirmar.

b) Con el Derecho Mercantil.- Es posible manifestar que en este caso

el flujo de influencias se mueve en ambas direcciones, es decir, no
sólo el Derecho Mercantil presta algunos de sus institutos al
Derecho Financiero, sino que éste a su vez y en especial el Derecho
Tributario, ante determinadas prácticas, se ha visto obligado a
tipificar hechos que aún no estaban previstos en el derecho
Mercantil y que han incidido posteriormente sobre el mismo.

c) Con el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.- El

Derecho Tributario, además de utilizar las categorías propias del
derecho Laboral para fijar su régimen jurídico tributario, llega a
modificar las categorías propias de aquel con finalidades fiscales,
bien para precisar su tributación o para incentivar y apoyar
distintas políticas socio-laborales. Por otro lado, la doctrina es
unánime al considerar las cotizaciones de la seguridad Social como
prestaciones de carácter público y de naturaleza sustancialmente
tributaria.

d) Con el Derecho Internacional Privado.- Las relaciones

económicas relevantes para el Derecho Financiero sobrepasan
cada vez en mayor medida las fronteras de un solo Estado. Este
fenómeno de internacionalización plantea problemas complejos,
tanto de localización de las actividades como también de duplicidad
impositiva, entre otros, en cuya resolución están directamente
implicadas las normas del derecho Internacional Privado.