Las deudas pendientes

de Iberoamérica
en materia de memoria,
justicia y reparación

JOAQUÍN A. MEJÍA RIVERA

(coordinador)
Prólogo de Claudia Paz y Paz

Alejandro Lerena García • Gustavo de la Orden Bosch

• Mariana Mota Cutinella • Manuela Abrahan Mazzolenni
• Mariana Risso Fernández • Luciano M. Donadio Linares
• Milena Pereira Fukuoka • Ramiro Orias • Soraya Santiago Salame
• Romel Jurado Vargas • Jeny Vargas Yangua
• Rocío Judith Canchari • Giovanna Fabiola Vélez Fernández
• Diego Tarapués Sandino • Laura Andrea Giraldo Ángel
• Mónica Mazariegos Rodas • Joaquín A. Mejía Rivera
• Andrea Portillo Ramos • José Antonio Estrada Marún
• Diana Vanessa Gutiérrez Espinoza
 Las deudas pendientes
de Iberoamérica en materia
de memoria, justicia y reparación
 Las deudas pendientes
de Iberoamérica en materia
de memoria, justicia y reparación

Joaquín A. Mejía Rivera

(coordinador)
Prólogo de Claudia Paz y Paz

Alejandro Lerena García • Gustavo de la Orden Bosch

• Mariana Mota Cutinella • Manuela Abrahan Mazzolenni
• Mariana Risso Fernández • Luciano M. Donadio Linares
• Milena Pereira Fukuoka • Ramiro Orias
• Soraya Santiago Salame • Romel Jurado Vargas
• Jeny Vargas Yangua • Rocío Judith Canchari
• Giovanna Fabiola Vélez Fernández • Diego Tarapués Sandino
• Laura Andrea Giraldo Ángel • Mónica Mazariegos Rodas
• Joaquín A. Mejía Rivera • Andrea Portillo Ramos
• José Antonio Estrada Marún • Diana Vanessa Gutiérrez Espinoza
© Joaquín A. Mejía Rivera, 2022

ISBN: 978-99979-68-01-2

Primera edición: noviembre de 2022

Diseño e impresión:
Editorial Guaymuras

Diseño de portada:
Marianela González

Impreso y hecho en Honduras.

Reservados todos los derechos.
 Índice

Presentación................................................................. 15

Prólogo
Claudia Paz y Paz.......................................................... 19

Capítulo I
Obstáculos y avances
de la justicia transicional en España:
del olvido a la memoria democrática
Alejandro Lerena García y
Gustavo de la Orden Bosch

Introducción...................................................................25
1. Los crímenes de la dictadura española:
contexto, normalización y olvido....................................28
2. Los mecanismos de justicia transicional:
ausencias y resistencias.................................................38
Conclusiones..................................................................56

Capítulo II
Uruguay: deudas históricas
y desafíos presentes
Mariana Mota Cutinella,
Manuela Abrahan Mazzolenni y
Mariana Risso Fernández

Antecedentes..................................................................61
1. El camino hacia la dictadura..........................................63
2. El golpe de Estado y la dictadura cívico militar.............66
3. La transición a la democracia
y las dificultades para la justicia....................................70
4. Desafíos del presente ....................................................83

7
 Capítulo III
La experiencia argentina
en la implementación de políticas
de verdad, memoria, justicia, reparación
y garantías de no repetición.
De una práctica de justicia transicional
a un enfoque basado en derechos
Luciano M. Donadio Linares

Introducción...................................................................89
1. Los años 70: La puja distributiva interna
y la crisis internacional del petróleo
como antesala de la dictadura argentina........................91
2. La experiencia argentina:
Una contribución histórica en tiempos de transición.....93
3. Perspectivas y proyección internacional
del caso argentino........................................................107
Conclusiones................................................................112

Capítulo IV
Verdad, justicia y reparación
tras la más larga dictadura de América del Sur
Milena Pereira Fukuoka

1. Contexto general...........................................................115
2. La dictadura personificada (1954-1989)......................118
3. Post-stronismo (1989 hasta la actualidad)...................127
Conclusiones................................................................140

Capítulo V
Bolivia:
La búsqueda inconclusa
de la verdad, la justicia y la reparación
Ramiro Orias y Soraya Santiago Salame

Antecedentes................................................................143
1. Contexto político..........................................................146
2. Experiencias de justicia transicional
en Bolivia por crímenes del pasado.............................154

8
3. Las Sentencias de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.................................................169
4. La Reparación de las Víctimas.....................................171
5. Las Políticas de Reparación..........................................173
6. Los retos de la justicia transicional
en Bolivia por los crímenes del presente......................175
Reflexiones finales........................................................177

Capítulo VI
Justicia transicional en Ecuador
Romel Jurado Vargas y
Jeny Vargas Yangua

Introducción.................................................................179
1. El contexto ecuatoriano ...............................................180
2. Descripción y análisis de los mecanismos
de justicia transicional ................................................188

Capítulo VII
Retos en el marco del Plan Integral
de Reparaciones en Perú:
Hacia una responsabilidad de proteger
a las víctimas de violencia sexual
Rocío Judith Canchari y
Giovana Fabiola Vélez Fernández

Introducción ................................................................203
1. Patrones del crimen de la violencia sexual
perpetrado por agentes del Estado peruano................209
2. El Plan Integral de Reparaciones
desde una perspectiva de género..................................214
3. Sobre el enfoque de género en el PIR............................217
4. Análisis de la Ley Nº 28592
y del Decreto Supremo N° 051-2011-PCM ...................220
5. Desafíos en el marco
del Plan Integral de Reparaciones................................225

9
 Capítulo VIII
Memoria, justicia y reparación en Colombia:
Avances y retrocesos
Diego Tarapués Sandino y
Laura Andrea Giraldo Ángel

Introducción.................................................................229
1. Colombia y sus conflictos:
el contexto de las graves
violaciones a los derechos humanos............................230
2. La construcción del sistema integral de justicia
transicional: avances y retrocesos de los mecanismos
creados para la lucha contra la impunidad de los
crímenes del conflicto..................................................234
Conclusiones................................................................254

Capítulo IX
Guatemala «nunca más»:
El país de la eterna transición
Mónica Mazariegos Rodas

Introducción ................................................................257
1. Víctimas en la guerra, víctimas en «la paz». ..................258
2. Paisajes después de la batalla:
los derroteros de una paz truncada.............................263
3. La «no-repetición» en el siglo XXI:
una quimera para los avatares de las luchas
por los derechos humanos...........................................274

Capítulo X
Las heridas abiertas de la democracia formal
en Honduras
Joaquín A. Mejía Rivera

1. Rasgos comunes y continuidad histórica

de tres heridas sin sanar..............................................291

10
2. La justicia transicional como camino a la paz
y a la reconciliación......................................................296
3. Apuntando con la justicia hacia las jerarquías.............307
4. Esbozo de una propuesta.............................................315

Capítulo XI
La justicia transicional
en Honduras después
del golpe de Estado de 2009
Andrea Portillo Ramos

1. Contexto político:
el golpe de Estado del 28 de junio de 2009..................321
2. Mecanismos de justicia y reparación:
políticas públicas en derechos humanos posgolpe
de Estado (gobierno de Porfirio Lobo 2010-2014).......326
Conclusiones................................................................348

Capítulo XII
Justicia transicional.
Las deudas pendientes en México
José Antonio Estrada Marún y
Diana Vanessa Gutiérrez Espinoza

Introducción ................................................................351
1. Análisis de contexto de las violaciones graves
a derechos humanos en México...................................355
2. La justicia transicional en México................................376
3. Las deudas pendientes
del Estado mexicano con las víctimas .........................383

RESEÑAS CURRICULARES.......................................... 387

11
 Combatir la impunidad y asegurar que las violaciones
sean reconocidas y afrontadas por las instituciones del Estado
ofrece cierto reconocimiento a las víctimas
y contribuye a establecer la confianza
entre los miembros de la sociedad*.

* Consejo de Derechos Humanos. Informe del Relator Especial sobre

la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías
de no repetición. Naciones Unidas, A/HRC/39/53, 25 de julio de 2018,
p. 6, párr. 34.
 Presentación

E n las últimas décadas, Iberoamérica se ha caracteri-

zado por dos asuntos fundamentales: primero, por
la realización de una guerra sucia por parte de regímenes
autocráticos y dictaduras militares con el apoyo de Estados
Unidos, en el caso de América Latina, y el fascismo, en el
caso de España, en su cruzada contra el comunismo in-
ternacional, la cual dejó como resultado graves violaciones
a derechos humanos que se tradujeron en desapariciones
forzadas de personas, torturas, detenciones arbitrarias, eje-
cuciones extrajudiciales y violencia sexual.
Segundo, por ser América Latina la región pionera en la
aplicación de diferentes mecanismos para conocer la ver-
dad de lo sucedido una vez terminada esa época siniestra,
buscar la judicialización y sanción de las personas respon-
sables, y reparar a las víctimas; y, en el caso de España, por
presumir de un presunto modélico proceso de transición.
Muchos de estos países iniciaron procesos de justicia tran-
sicional, lo cual se constata, entre otras cosas, por la insta-
lación de una decena de comisiones de la verdad, la ejecu-
ción de iniciativas para la recuperación y el mantenimiento
de la memoria histórica, el desarrollo de procesos penales
y la implementación de programas de reparación integral.
Sin embargo, los resultados varían de país a país. En
algunos, tales mecanismos han contribuido a fortalecer
los procesos democráticos y el Estado de derecho, pero en
otros, la impunidad se ha convertido en la norma y en el
principal ingrediente para la fragilidad democrática. Espa-
ña, por su parte, siempre ha presumido de su transición a
la democracia; no obstante, los crímenes franquistas conti-

15
núan en la impunidad y las víctimas han tenido que recurrir
a la justicia de otros países, como Argentina, para intentar
lograr reparación.
Por todo ello, en el Equipo de Reflexión, Investigación y
Comunicación de la Compañía de Jesús en Honduras con-
sideramos necesario y oportuno reflexionar sobre cómo los
avances, estancamientos o retrocesos democráticos actua-
les en España y América Latina tienen su explicación en
un pasado reciente, cuyas heridas no se han cerrado por la
falta de justicia y reparación integral, y por el control del Es-
tado por parte de enclaves autoritarios que aún alimentan
la impunidad y la corrupción.
Este libro ofrece diversas reflexiones sobre los avances
y retrocesos en materia de memoria, justicia y reparación
en once países de Iberoamérica con respecto a los crímenes
del pasado, lo cual es una condición de posibilidad para
construir democracias sólidas y evitar la repetición de la
barbarie.
Por la generosidad de poner sus conocimientos y expe-
riencias en este esfuerzo académico, manifestamos nuestro
profundo agradecimiento a Alejandro Lerena García y Gus-
tavo de la Orden Bosch (España); Mariana Mota Cutinella,
Manuela Abrahan Mazzolenni y Mariana Risso Fernández
(Uruguay); Luciano M. Donadio Linares (Argentina); Milena
Pereira Fukuoka (Paraguay); Ramiro Orias y Soraya San-
tiago Salame (Bolivia); Romel Jurado Vargas y Jeny Var-
gas Yangua (Ecuador); Rocío Judith Canchari y Giovanna
Fabiola Vélez Fernández (Perú); Diego Tarapués Sandino y
Laura Andrea Giraldo Ángel (Colombia); Mónica Mazarie-
gos Rodas (Guatemala); Andrea Portillo Ramos (Honduras),
y José Antonio Estrada Marún y Diana Vanessa Gutiérrez
Espinoza (México).

16
 A la vez, agradecemos a la Iniciativa Cristiana Romero
y a Diakonia por su apoyo financiero para la publicación
de este libro. También reconocemos la confianza y apuesta
personal de Reina Rivera Joya, directora de país de Diako-
nia, ya que siempre ha dimensionado la importancia de la
reflexión como herramienta para enriquecer la práctica y
el activismo en derechos humanos. Las ideas que aquí se
expresan son responsabilidad exclusiva de las autoras y au-
tores, y no reflejan necesariamente las opiniones de la Ini-
ciativa Cristiana Romero y de Diakonia.

Joaquín A. Mejía Rivera

Tegucigalpa, mayo de 2022.

17
 Prólogo

Claudia Paz y Paz*

L as deudas pendientes de Iberoamérica en materia

de memoria, justicia y reparación es un necesario
recorrido por once países que han sufrido graves violacio-
nes a derechos humanos en contextos de dictadura o en
situaciones de violencia masiva. Los once ensayos conteni-
dos en este libro también describen y analizan los distin-
tos mecanismos que se han puesto en marcha en cada país
para avanzar hacia la justicia, la verdad, la reparación y las
garantías de no repetición.
Desafortunadamente, en la historia reciente de los paí-
ses analizados es posible identificar patrones de violaciones
masivas y sistemáticas a derechos humanos. Violencia per-
petrada, en su mayoría, por fuerzas estatales o paraestata-
les con el propósito de reprimir a la oposición, silenciar a la
disidencia o desarticular manifestaciones pacíficas.
Ejecuciones extrajudiciales, torturas, violencia sexual,
desapariciones forzadas, detenciones ilegales y desplaza-
miento forzado fueron prácticas de represión en todos los
países analizados. En el caso paradigmático de Colombia, el
desplazamiento forzado alcanzó la cifra de 8.3 millones de
personas desplazadas en el contexto del conflicto armado
interno.
En ninguno de los casos analizados se trató de actos
aislados o espontáneos, sino de un plan preconcebido basa-
do en la doctrina de seguridad nacional, que definía como

* Directora del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (CEJIL)

Mesoamérica. Ex Fiscal General de Guatemala.

19
enemigo interno “a todo aquel que disintiera de las políticas
gubernamentales”. Definición que, al ser aplicada, justifica-
ba el exterminio de quienes eran considerados el enemigo.
En los países del Cono Sur (Argentina, Uruguay, Chile y Pa-
raguay) la máxima expresión del terrorismo de Estado lo
constituyó la llamada Operación Cóndor, que cristalizó una
alianza de las fuerzas de seguridad y los servicios de inte-
ligencia en la represión contra aquellos identificados como
opositores.
En todos los casos analizados, se ejerció violencia se-
xual contra las mujeres y niñas. Como se describe en los
apartados sobre Guatemala y Perú, la violencia sexual fue
utilizada como arma de guerra para marcar la posesión
sobre los cuerpos de las mujeres, considerados propiedad
del enemigo, y denigrar la identidad de las mujeres, sus
familias y sus comunidades. Como se señala en el texto de
Perú, la violencia sexual en contextos de conflicto armado
se trató de la violación de derechos humanos más habitual
e impune que ha alcanzado proporciones generalizadas en
zonas de conflicto armado y donde la vida y el cuerpo de las
mujeres se consideró una extensión del campo de batalla.
Esta violencia específica dirigida hacia las mujeres, en
España también se expresó en la práctica de sustracción de
niños en contextos de detención de mujeres, para castigar
a sus madres por ser “rojas”. De distintas maneras, las vio-
lencias y apropiaciones de niños ocurrieron en Argentina,
Guatemala y Uruguay, donde aún se continúa identificando
a quienes fueron sustraídos de sus padres y madres, de sus
abuelos, abuelas y otros familiares.
El racismo también ha permeado la represión, facilitan-
do la comisión de masacres o la trata de niños indígenas,
como se describe en el apartado de Paraguay, o la imple-

20
mentación de la política de tierra arrasada en Guatemala,
que culminó con el genocidio en contra del pueblo maya.
En varios de los casos analizados la violencia se trata
de justificar con la idea de que existieron siempre dos ban-
dos enfrentados, culpables y responsables por igual, la lla-
mada teoría de los dos demonios. Sin embargo, hay que
considerar que la violencia perpetrada desde el Estado, o
con su aquiescencia, tiene un régimen de responsabilidad
agravada, porque el Estado es el principal llamado a prote-
ger los derechos humanos, y el perpetrador de alto estatus
supone un impacto social e individual mayor y tiene a su
disposición todo el aparato del Estado para llevar a cabo
sus acciones.
Así lo ha señalado la Corte Interamericana en diferentes
sentencias que han garantizado el acceso a la justicia de las
víctimas y a través de sus múltiples medidas de reparación,
que han trazado las rutas para hacer efectivos los derechos
a la justicia, la verdad, la reparación y las garantías de no
repetición.
En los once casos de análisis se pusieron en marcha
mecanismos que recogen algunas de las herramientas de
justicia transicional. Con mayor o menor desarrollo, hay
preciosas lecciones sobre las que se puede reflexionar y que
deben ser compartidas para detonar o profundizar los cam-
bios necesarios para abandonar el legado de graves violacio-
nes a los derechos humanos.
Una constante en todos los casos, es que han sido las
víctimas y las organizaciones que las acompañan quienes
han empujado con enorme valor y dignidad los procesos de
justicia transicional. En las llamadas transiciones pactadas,
la impunidad, el olvido o el silencio fueron el precio para
salir de regímenes autoritarios. Sin embargo, la enorme
fuerza de las víctimas, reclamando justicia a nivel nacional

21
o internacional ha permitido que se abran brechas que abo-
nan a la verdad, la justicia y la reparación.
En la región actualmente se contabilizan al menos 11
comisiones de la verdad creadas en: Argentina, Chile, El
Salvador, Guatemala, Uruguay, Perú, Paraguay, Colombia,
Ecuador, Honduras y Brasil. La creación de estas comisio-
nes se basa en el valor intrínseco de la verdad para las víc-
timas, además de la necesidad de garantizar el derecho a
saber de toda la sociedad, y a que se reconozcan las graves
violaciones de derechos humanos que se sufrieron y quié-
nes fueron los responsables.
Junto al derecho a saber se encuentra el deber del Es-
tado de recordar, incluyendo el deber de preservar los ar-
chivos de las fuerzas de seguridad. El hallazgo de archi-
vos en Uruguay, Argentina, Paraguay, Bolivia y Guatemala
ha aportado importantes registros de cómo se planificaron,
ejecutaron y encubrieron las graves violaciones a los dere-
chos humanos, aunque en muchos casos aún es una tarea
pendiente el pleno acceso a estos documentos.
En cuanto al derecho a saber de los familiares de perso-
nas desaparecidas, el paso de los años y los avances cientí-
ficos han permitido que, lentamente, se conozca el destino
de algunos de los desaparecidos, a través de lugares de in-
humación, exhumaciones y la comparación de su ADN con
muestras de los familiares y bancos de datos genéticos. Es
de resaltar la labor que ha desarrollado el EAAF en Argen-
tina y su contribución formando equipos de antropólogos
forenses a lo largo del continente.
Sin duda, la mayor deuda aún es con la justicia. Aun-
que ha habido avances muy importantes en este tema en
algunos países como Argentina, Guatemala y Perú, en otros
casos las graves violaciones a los derechos humanos han
permanecido en la absoluta impunidad. El avance en los

22
procesos de justicia es crucial para que estos hechos no
vuelvan a repetirse, como se concluye en el análisis del caso
de Honduras, donde las fuerzas de seguridad, en tres mo-
mentos de la historia, han reaccionado violentamente para
reprimir manifestaciones pacíficas porque nunca han teni-
do consecuencias negativas por sus actos. No se trata enton-
ces de crímenes del pasado, porque la impunidad conlleva
un mantenimiento del impacto y de la violación del derecho
a la justicia, reforzando la posibilidad de que estos hechos
vuelvan a ocurrir.
Felicito a los autores de cada uno de los capítulos de este
importante recuento de los avances y las deudas en materia
de justicia verdad y reparación y a su coordinador Joaquín
Mejía, con la certeza de que este tipo de reflexiones nos ha-
rán avanzar en el necesario camino para garantizar plena-
mente los derechos de las víctimas y el valor transformador
de la verdad en nuestras sociedades.

23
 Capítulo I

Obstáculos y avances
de la justicia transicional en España:
del olvido a la memoria democrática

Alejandro Lerena García y

Gustavo de la Orden Bosch

Introducción
El olvido del pasado ha marcado la política del Esta-
do español desde la muerte de Francisco Franco en 1975.
Tras casi 40 años de dictadura, las distintas fuerzas po-
líticas protagonistas de la Transición se asomaron a una
democracia incipiente que enarboló el olvido como una es-
trategia de conservación y de supervivencia frente a aquella
historia de autoritarismo y represión. La implantación de la
amnesia colectiva no sólo se basó en callar y en evitar volver
la mirada atrás, sino que se tradujo también en mantener
algunas de las estructuras políticas e, incluso, de las per-
sonas que ya detentaban el poder en tiempos de dictadura.
La Transición española no significó un quiebre completo
con el régimen anterior. La amenaza de un golpe de estado
y el temor a otra guerra civil obligó a las fuerzas democrá-
ticas a asumir importantes concesiones, como la falta de
renovación de muchos órganos e instituciones del Estado o
la oficialización de un olvido colectivo. En la mesa de nego-
ciación, el silencio era condición para romper los cerrojos y
abrir la puerta a la democracia.
La persistencia de elementos y sujetos de la dictadu-
ra permitió instalar la teoría de los «dos demonios» en el

25
contexto español. Como si de una eterna proyección de la
Guerra Civil se tratara, se impuso la idea de que existie-
ron siempre dos bandos enfrentados, culpables y respon-
sables por igual. Las faltas se compensaban, los crímenes
se equiparaban, los resultados eran los propios de una gue-
rra entre dos partes, incluso cuando hubieran transcurrido
casi cuatro décadas del derrocamiento y rendimiento del
gobierno democrático por el bando sublevado. Ello explica
que las medidas de verdad y reparación en España hayan
sido siempre parciales y que, incluso hoy, no se haya podi-
do iniciar ningún proceso penal dentro del Estado para la
búsqueda de responsabilidades por los crímenes cometidos
durante el período de dictadura.
En el contexto de la Transición, las demandas de algu-
nas víctimas de hacer frente a los crímenes del pasado no
fueron consideradas prioritarias en una sociedad que había
vivido una cruenta guerra civil y una larga dictadura ca-
racterizada por una efectiva política de eliminación de toda
oposición política. Sin embargo, la situación no cambió con
el transcurso de los años. Incluso tras décadas de conviven-
cia democrática y a pesar de cambios políticos significati-
vos, como la incorporación de España al Consejo de Europa
y a la Unión Europea, ningún poder institucional introdujo
modificaciones significativas para sostener un proceso de
justicia transicional y de memoria histórica. La lógica del
olvido en que se basó la Transición arraigó fuertemente en
los sucesivos gobiernos de diferentes signos políticos, en el
poder judicial, e, incluso, en el Parlamento con representa-
ción de diversos partidos de todo el Estado.
Contra ese desinterés y paralización institucional frente
al pasado de represión y violación de derechos humanos,
las demandas sociales de la ciudadanía emergieron durante
los primeros años del siglo XXI, cuando ya habían trans-

26
currido 25 años desde la muerte de Franco. La sociedad
empezó a cuestionar el olvido, a rebelarse contra la impo-
sición del silencio, a poner en duda el carácter modélico de
la Transición y a sembrar la duda en la retórica de la recon-
ciliación basada en el «no abrir viejas heridas». Ya no valía
el discurso del «todos culpables». Sobre todo, las víctimas
de los abusos y los crímenes de la dictadura, así como los
familiares de aquellos desaparecidos y asesinados, se reco-
nocían como tales y clamaban por la justicia que siempre
les fue negada. Ante tales demandas, acompañadas por el
trabajo de organismos internacionales, desde el año 2007
hasta la fecha se han implementado algunas medidas le-
gislativas que, aunque tímidamente al principio, prometen
políticas de reparación y verdad cada vez más ambiciosas.
El objetivo de este trabajo consiste en evaluar los me-
canismos de justicia transicional implementados en Espa-
ña para dar respuesta a los crímenes cometidos durante la
Guerra Civil (1936-1939) y el posterior gobierno de dicta-
dura (1939-1977), así como durante los primeros años de
restauración de la democracia. Para ello, en primer lugar,
identificaremos los crímenes cometidos por la dictadura, el
contexto internacional y político en que tuvieron lugar, su
tipología y algunos elementos particulares que les diferen-
cian de los crímenes cometidos por gobiernos de dictadu-
ras de América Latina. En segundo lugar, analizaremos los
mecanismos que se establecieron desde la restauración de
la democracia para dar respuesta a este pasado violento.
Para el desarrollo del análisis, a efectos didácticos, reali-
zaremos una división temporal. Por un lado, señalaremos
un primer período que transcurre desde el establecimiento
de la democracia en 1977 hasta el año 2000, caracteriza-
do por la prevalencia de la política del olvido y la ausencia
casi absoluta de medidas de verdad, justicia y reparación.

27
Por otro, identificaremos un segundo periodo, desde el año
2000 hasta la actualidad, que se caracteriza por el cues-
tionamiento del modelo de olvido e impunidad y la imple-
mentación progresiva y limitada de algunos mecanismos de
justicia transicional.

1. Los crímenes de la dictadura española:

contexto, normalización y olvido

La historia reciente de España se encuentra atravesa-

da por la Guerra Civil y la dictadura de Francisco Franco.
La huella de las atrocidades cometidas en ese periodo pue-
de rastrearse hasta el presente, que continúa marcado por
la falta de enjuiciamiento de los crímenes del franquismo.
Estos consistieron en graves violaciones de derechos hu-
manos cometidas entre 1936, año del golpe de estado que
desembocó en la Guerra Civil, y 1977, cuando se celebraron
las primeras elecciones democráticas tras la dictadura. La
amplitud y diversidad de los crímenes cometidos en este pe-
riodo incluyen, entre muchos otros, asesinatos, detenciones
ilegales y arbitrarias, torturas, violencias sexuales, desapa-
riciones forzadas y robos de bebés.
En un primer momento, la llegada al poder de Franco
puede explicarse dentro del contexto europeo de regímenes
totalitarios. Sin embargo, posteriormente, el caso de la dic-
tadura española destaca como una rara avis que consigue
sobrevivir incluso una vez acaba la II Guerra Mundial1. Esta
circunstancia provoca una prolongación inusitada del ré-
gimen de facto, que se mantiene en el poder durante casi
cuatro décadas, tras eliminar toda oposición interna.

1 La situación en Portugal presenta algunas similitudes con el caso es-

pañol. El régimen dictatorial «Estado novo» se mantuvo en el poder
desde 1933 hasta 1974.

28
1.1 La Guerra Civil y la dictadura de Franco
Los días 17 y 18 de julio de 1936, una parte del ejército
español se alzó en armas contra el gobierno democrático de
la II República. El golpe de estado, encabezado por diferen-
tes generales entre los que se encontraba Francisco Franco,
sólo triunfó en algunas partes del territorio y dio lugar a una
guerra que duraría tres años2. La Guerra Civil fue un reflejo
de la situación internacional del momento, de tal modo que
la comprensión del contexto internacional resulta impres-
cindible para entender tanto el estallido como el desarrollo
de la guerra en España. La Europa de los años 30 era el
escenario de fuertes tensiones, debido al auge y la llegada
al poder de Adolf Hitler en Alemania y Benito Mussolini en
Italia, así como por sus pretensiones expansionistas que
desembocarían en la II Guerra Mundial. En este contexto,
el ejército español sublevado recibió el apoyo de Alemania
e Italia, mientras el gobierno republicano recibió la ayuda
de la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
(URSS). De este modo, es posible afirmar que la Guerra Civil
española fue una de las antesalas y campos de prueba de la
II Guerra Mundial.

2 En el texto utilizamos el término «Guerra Civil» para referirnos al

golpe de estado y al conflicto armado que se mantuvo entre 1936 y
1939. Sin embargo, señalamos aquí que adherimos a la propuesta de
otros autores, como David De Jorge, de denominar a la Guerra Civil
como «Guerra de España». Este último es un término más amplio,
que refiere a la existencia de una guerra civil pero que permite incluir,
además, los factores determinantes de carácter internacional. Asimis-
mo, el término «Guerra de España» era el utilizado por la prensa de
la época, y el uso del término «Guerra Civil» empezó a generalizarse,
especialmente en los países anglosajones, con la voluntad de distan-
ciar el caso español de la II Guerra Mundial, justificar la política de
no intervención, y la decisión de no derrocar a Franco desde 1945.
En francés se continúa utilizando el término «Guerre d’Espagne». Al
respecto, véase: DE JORGE, David. Inseguridad colectiva. Tirant lo
Blanch. Valencia, 2016.

29
 Franco consiguió primero hacerse con el control del
ejército sublevado y después, tras declararse vencedor de
la guerra el 1 de abril de 1939, instaurar un régimen auto-
ritario y fascista, erigiéndose como caudillo y dictador, en
alianza con el nazismo alemán y el fascismo italiano. Como
consecuencia, al estallar la II Guerra Mundial, el régimen
franquista ya se encontraba asentado en el poder. Ahora
bien, aunque España era entonces un país alineado con las
potencias del Eje, el gobierno de Franco mantuvo una posi-
ción estratégicamente neutral durante el conflicto interna-
cional. Ello facilitó la continuidad del régimen de dictadura
tras el fin de la guerra en Europa3. A este hecho contribuyó
de manera significativa el nuevo tablero geoestratégico mun-
dial marcado por la Guerra Fría, en el que la diplomacia
franquista supo posicionarse hábilmente, haciendo valer
su carácter anticomunista para obtener el reconocimiento
y apoyo de las potencias occidentales que optaron por le-
gitimar la dictadura para asegurarse un aliado antisoviéti-
co. Así, en 1953, el gobierno de Franco firmó los llamados
Pactos de Madrid con Estados Unidos y un Concordato con
la Santa Sede. En 1955 España se adhirió a la Carta de
Naciones Unidas y, en 1958, fue admitida como parte en el
Banco Mundial. Como resultado de esta normalización de la
dictadura en la comunidad internacional, Francisco Franco
se mantuvo en el poder hasta su muerte el 20 de noviembre
de 1975, apoyado en lo interno por el Ejército, la Iglesia
católica y el partido único «Falange».

3 A pesar de su declaración de neutralidad, España envió una división

de soldados voluntarios, conocida como la División Azul, para luchar
junto al ejército alemán contra la Unión Soviética. Una vez terminada
la guerra, España sirvió de puerto de salida a numerosos nazis para
huir en dirección a Latinoamérica.

30
1.2 Los crímenes del franquismo
La dictadura de Franco se caracterizó por una represión
sistemática de toda forma de oposición al régimen. La gue-
rra y los años inmediatamente posteriores fueron el periodo
álgido de violencia y violaciones de los derechos humanos,
pero la represión se extendió durante toda la dictadura, has-
ta la Transición. Así, entre el estallido de la Guerra Civil y
el fin de la dictadura transcurrieron más de cuarenta años,
durante los que la tipología e intensidad de los crímenes
cometidos fue cambiando. A continuación, analizamos las
diferentes etapas históricas en las que es posible identificar
tales cambios.

1.2.1 Durante la Guerra Civil y la posguerra

Desde el inicio de la Guerra Civil, la violencia, la repre-
sión y el terror se convirtieron en «elementos estructura-
les» del accionar del ejército sublevado y de la dictadura
subsiguiente4. La guerra, que duró casi tres años, causó
alrededor de 500.000 muertos, pero los episodios de vio-
lencia más graves no se produjeron en los frentes de gue-
rra, sino en las retaguardias de ambos bandos, donde el
número de personas ejecutadas sigue aún sujeto a debate5.
Algunos historiadores reconocidos sitúan en más de 50.000
las personas ejecutadas en la retaguardia republicana como
consecuencia de una violencia que, en general, fue esporá-

4 DE LA CUESTA, José Luis y ODRIOZOLA, Miren. «Marco normativo de

la memoria histórica en España: legislación estatal y autonómica». En
Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología. N° 20. Vol. 8,
2018, p. 4.
5 MARTÍN-CHIAPPE, Laura. «De la fosa al cementerio: el complicado ca-
mino de la reparación para los represaliados/as por el franquismo».
En MESSUTI, Ana (Ed.). Construyendo Memorias entre Generacio-
nes. Postmetropolis. Madrid, 2019, p. 128.

31
dica y poco organizada6. Por el contrario, en la retaguardia
sublevada, la represión y el terror se realizó de forma orga-
nizada e institucionalizada, formando parte de la estrategia
de conquista y sumisión. El número estimado de muertes
durante la guerra y los primeros años de postguerra ascen-
dería a entre 130.000 y 150.0007. Tanto las declaraciones
de los rebeldes como los documentos oficiales reflejan que
la represión se produjo en un contexto de genocidio por
motivos políticos8.
6 PRESTON, Paul. El holocausto español: Odio y exterminio en la Gue-
rra Civil y después. Penguin Random House, Barcelona, 5ª ed. 2011,
pp. 307-410; RODRIGO, Javier. Hasta la raíz: violencia durante la
Guerra Civil y la dictadura franquista. Alianza, Madrid, 2008, p. 38;
MARTÍN-CHIAPPE, Laura. «De la fosa al cementerio: el complicado ca-
mino de la reparación para los represaliados/as por el franquismo»…,
p. 128; AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transicional
en España, Chile y Argentina». En Revista Internacional de Sociolo-
gía. N° 71, Vol. 2, 2013, p. 285.
7 MARTÍN-CHIAPPE, Laura. «De la fosa al cementerio: el complicado ca-
mino de la reparación para los represaliados/as por el franquismo»…,
p. 128; AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transicional
en España, Chile y Argentina»... op. cit., p. 285. Un análisis de las di-
ferencias cuantitativas y cualitativas de la represión en la retaguardia
republicana y sublevada, en RODRIGO, Javier. Hasta la raíz… op. cit.,
p. 38.
8 Franco, en unas declaraciones al periodista Jay Allen, del Chicago
Daily Tribune en Tánger el 27 de julio de 1936, dijo: -«Nosotros lu-
chamos por España. Ellos luchan contra España. Estamos resueltos
a seguir adelante a cualquier precio.» Allen: -«Tendrá que matar a me-
dia España». Cuenta Allen que entonces Franco giró la cabeza, sonrió
y mirándole firmemente dijo: -«He dicho que al precio que sea». Es
decir, afirma Allen, que «estaba dispuesto a acabar con la mitad de
los españoles si ello era necesario para pacificar el país». Citado en el
Auto de 18 de noviembre de 2008, Juzgado Central de Instrucción Nº
5 de la Audiencia Nacional, sumario (Proc. Ordinario) 53/2008E, p.
13. En las páginas 7-15 del mismo documento se encuentran detalla-
das otras declaraciones y documentos oficiales en el mismo sentido.
Un Bando Militar del General Queipo de Llanos, de 24 de julio de
1936, dispone: «Serán pasadas por las armas, sin formación de cau-
sa, las directivas de las organizaciones marxistas o comunistas que en
el pueblo existan, y en el caso de no darse con tales directivos, serán
ejecutados un número igual de afiliados, arbitrariamente elegidos».

32
 Una vez terminada la guerra, el ejército vencedor ins-
tauró una política de persecución y castigo contra cualquier
persona que hubiera apoyado o mostrado simpatías públi-
cas al anterior régimen republicano. La represión fue conce-
bida por Franco como una «inversión en terror»9. Se calcula
que, una vez finalizada la guerra, en el período compren-
dido entre 1939 y 1942, más de 50.000 personas fueron
ejecutadas sin juicio previo o como resultado de procesos
sumarísimos o en Consejos de Guerra10. También fueron
numerosos los prisioneros que murieron como consecuen-
cia de las torturas y las condiciones de vida en los más de
cien campos de concentración que llegaron a albergar más
de medio millón de presos políticos11. Además, más de me-
dio millón de republicanos debieron partir al exilio, de los
cuales varios miles murieron en los campos de concentra-
ción nazis12.
Las violencias desplegadas durante y después de la gue-
rra por las fuerzas franquistas se dirigieron con especial
intensidad contra las mujeres. Todas aquellas catalogadas
como «rojas» fueron víctimas de múltiples violencias, su-
friendo humillaciones, vejaciones y agresiones sexuales. En
particular, una forma específica de violencia se dirigió con-
tra mujeres madres, a través de la sustracción de sus hijos.
Entre 1937 y 1950 se desarrolló un sistema de desapari-

En GUTIÉRREZ CARBONELL, Miguel. «Derecho Represor Franquista».

En Unión Progresista de Fiscales. 2011, p. 3; DE LA CUESTA, José
Luis y ODRIOZOLA, Miren. «Marco normativo de la memoria histórica
en España: legislación estatal y autonómica»… op. cit., p. 4.
9 PRESTON, Paul. El holocausto español... op. cit., pp. 615-670.
10 DE LA CUESTA, José Luis y ODRIOZOLA, Miren. «Marco normativo de
la memoria histórica en España: legislación estatal y autonómica»…
op. cit., p. 4.
11 Ibíd., p. 4; AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transicio-
nal en España, Chile y Argentina»… op. cit., p. 285.
12 PRESTON, Paul. El holocausto español... cit., p. 17.

33
ción de menores, hijos de madres republicanas muertas,
presas, ejecutadas, exiliadas o desaparecidas. Tales hechos
tuvieron un carácter sistemático, amparado por el régimen.
La práctica de robo de niños no sólo perseguía el castigo de
las madres, sino que también constituía una estrategia de
adoctrinamiento de la infancia13. Muchos de estos niños fue-
ron internados en preventorios, centros de trabajo forzado
para menores, donde eran educados conforme a los valores
del nacionalcatolicismo.
El robo de bebés fue una metodología criminal, cuya
motivación evolucionó con el paso del tiempo. Mientras en
un principio perseguía el castigo de las madres y el adoctri-
namiento de los menores, progresivamente se fue tejiendo
un interés económico relacionado con las adopciones que
permitió que el sistema continuara, incluso, hasta bien en-
trada la democracia. Hasta la fecha, estos hechos nunca han
sido investigados, por lo que se desconoce con exactitud su
alcance y magnitud. Las asociaciones de víctimas y fami-
liares calculan que fueron alrededor de 300.000 los bebés
robados entre 1940 y 199014.

13 Al respecto, véase: Juzgado Central de Instrucción Nº 5 de la Audien-

cia Nacional, Auto de 18 de noviembre de 2008, sumario (Proc. Or-
dinario) 53/2008E. Asimismo, LERENA GARCÍA, Alejandro. «¿Es legal
juzgar los crímenes del franquismo? Cuestiones jurídicas sobre el
enjuiciamiento de las graves violaciones de derechos humanos co-
metidas durante la dictadura de Francisco Franco». En ESSUTI, ANA
(Ed.). Construyendo Memorias entre Generaciones…, pp. 98-99.
14 «La justicia certifica que en España se robaron bebés entre 1940 y
1990». En RTVE.es. 2018. Existen muchos obstáculos para establecer
cifras fiables: el olvido colectivo, negativas a la apertura de archivos,
falta de ayuda e interés por parte del Estado, ausencia de un banco de
ADN.

34
1.2.2 Durante la dictadura y la Transición
Tras unos primeros años de violencia política generali-
zada en la posguerra, el asentamiento del régimen de Fran-
co significó una disminución de la virulencia de la repre-
sión. El ejército sublevado instauró un régimen de gobierno
dictatorial, en el que toda forma de oposición era castigada
con prisión o con penas de muerte. Tal oposición al régimen
incluía no sólo a la disidencia política, sino también a aque-
llas personas que escapaban a los cánones conservadores
del ideario del nacionalcatolicismo, comprendiendo a per-
sonas homosexuales, a mujeres solteras o a prostitutas. Los
niveles de violencia volvieron a aumentar en los años seten-
ta con la aparición de movimientos estudiantiles contestata-
rios que reclamaban mayores libertades, y con la aparición
de organizaciones armadas como ETA, que buscaban el fin
de la dictadura, así como reivindicaciones nacionalistas.
La muerte de Franco en 1975 abrió un período de ne-
gociación política hacia la restauración de la democracia,
conocido como la «Transición». En el imaginario español,
este periodo es concebido como una época pacífica y de con-
sensos, en que las diferentes fuerzas políticas negociaron
las bases del sistema democrático actual sin violencias15.
No obstante, estudios recientes han empezado a poner en
evidencia la imprecisión de este relato. Entre 1975 y 1982
se produjeron cientos de muertes como consecuencia de la
violencia política, la represión institucional y el terrorismo,

15 FOURMONT GIUSTINIANI, Eve. «Répression dictatoriale, justice transi-

tionnelle et mémoire historique. Le cas espagnol au miroir argentin
(1975-2018)». En Cahiers d’études romanes. Centre aixois d’études
romanes. N° 41, 2020, p. 3.

35
así como incontables casos de torturas en un contexto gene-
ralizado de represión institucionalizada16.
El contexto y la gravedad de los delitos cometidos por
la dictadura los convierte en crímenes internacionales, es
decir, los crímenes más graves a los que se puede enfrentar
la comunidad internacional, como el genocidio o los críme-
nes contra la humanidad. Aunque la calificación jurídica de
genocidio pueda ser discutida ya que existe debate sobre la
aceptación de este crimen por causas políticas, es innegable
la consideración de estos hechos como crímenes contra la
humanidad, dada la gravedad y el carácter generalizado y
sistemático de la represión franquista.

1.2.3 Las particularidades del sistema represivo

franquista
Como ya se ha adelantado, en España existe un impor-
tante déficit de medidas de verdad, justicia y reparación
comparado con algunos países latinoamericanos. Esto pue-
de tener su explicación en algunas particularidades de la
violencia ejercida durante la dictadura franquista. En pri-
mer lugar, conviene señalar que el franquismo involucró a
todos los sectores sociales posibles en la represión. Este
hecho, junto a la larga duración de la dictadura, contribuyó

16 BABY, Sophie. El mito de la transición pacífica: Violencia y política

en España (1975-1982). Akal. Madrid, 2018); FOURMONT GIUSTINIA-
NI, Eve. «Répression dictatoriale, justice transitionnelle et mémoire
historique. Le cas espagnol au miroir argentin (1975-2018)»… op.
cit.; ESCUDERO, Rafael. «¿Por qué no se extradita a los torturadores
franquistas?». En eldiario.es. 4 de mayo de 2014; AGUILAR, Paloma.
«Jueces, Represión y Justicia Transicional en España, Chile y Argen-
tina»…, p. 295; GOR, Francisco. «De la justicia franquista a la consti-
tucional». En PRIETO, Joaquín, JULIÁ DÍAZ, Santos y PRADERA, Javier
(Coords.). Memoria de la transición. Taurus, Madrid, 1996, pp. 332-
35; GIL, Alicia. La justicia de transición en España. De la amnistía
a la memoria histórica. Atelier, Barcelona, 2009.

36
a crear sólidas redes de complicidad, de tal forma que exis-
tía un extendido interés por preservar la impunidad una vez
recuperada la democracia17. Al contrario que en las dictadu-
ras argentina o chilena, donde la represión estuvo en manos
de las fuerzas policiales, Franco incitó, especialmente en los
primeros años, la creación de milicias, la participación ac-
tiva de civiles en la represión y las delaciones. A su vez, en
España la represión tuvo un carácter oficial y público, al
contrario que en los casos argentino o chileno, donde la
represión se ejerció generalmente de manera clandestina.
Otra de las características particulares del franquismo,
comparado con otros regímenes dictatoriales latinoameri-
canos, fue la judicialización de la represión. Aunque en los
primeros meses posteriores a la guerra se produjeron nu-
merosas ejecuciones extraoficiales, progresivamente la re-
presión se fue dejando en manos del poder judicial. Se pro-
mulgó una serie de leyes que sirvieron de base jurídica para
la represión, como la Ley de Responsabilidades Políticas
(1939), la Ley de Represión de la Masonería y el Comunis-
mo (1940) o la Ley de Seguridad Nacional (1941). Así, para
perseguir los delitos ideológicos y políticos se establecieron
tribunales de excepción como el Tribunal para la Represión
de la Masonería y del Comunismo, al que sucedió el llama-
do Tribunal de Orden Público en 1963.
A la vez, en 1940, el gobierno inició la llamada Causa
General, para la cual encomendó al Ministerio Fiscal la ta-
rea de recopilar pruebas relativas a los crímenes supues-
tamente cometidos por los simpatizantes de la República.
Hasta los años sesenta, se abrieron decenas de miles de
procesos judiciales, instruidos por la justicia ordinaria18. El

17 AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transicional en Es-

paña, Chile y Argentina»… op. cit., p. 304.
18 Ibíd., p. 289.

37
hecho de que el sistema judicial tuviera un papel fundamen-
tal en la represión, tanto en la posguerra como a lo largo de
toda la dictadura, es fundamental para entender las actua-
les reticencias de los jueces españoles a abrir investigacio-
nes sobre las violaciones de derechos humanos cometidas
durante el franquismo19.

2. Los mecanismos de justicia transicional:

ausencias y resistencias

Tras la dictadura, España se ha caracterizado por la au-

sencia de mecanismos de justicia transicional. Existe una
multiplicidad de factores que confluyen en esta normaliza-
ción de la impunidad de los crímenes cometidos durante la
dictadura. A continuación, el análisis se centra en el rol que
han desempeñado los partidos políticos, la sociedad civil y
el sistema judicial en el juego de tensiones entre las políti-
cas del olvido y las demandas de un proceso de memoria,
verdad y reparación. Para ello, realizaremos una división
temporal de dos períodos, en los que observamos la lenta
implantación de remedios parciales y de alcance restringi-
do.

2.1 1975 - 2000: la Transición y el Pacto del Olvido

Tras la muerte de Franco el 20 de noviembre de 1975 se
abrió en España un periodo de gran incertidumbre. El trau-
ma de la Guerra Civil y de casi cuarenta años de dictadura,
así como la continua amenaza de un nuevo levantamiento
militar, impulsó a las élites políticas que dirigieron la Tran-

19 Id. Aguilar demuestra que cuanto más «legal» haya sido la represión
durante un régimen dictatorial, y mayor haya sido la implicación de
los jueces en ella, mayor resistencia habrá a la aplicación de políticas
de justicia transicional.

38
sición a asumir importantes concesiones y a priorizar un
consenso que garantizara el restablecimiento de la demo-
cracia.
Mientras que sectores relevantes del régimen, de la Igle-
sia y del Ejército, aspiraban a que se produjeran los míni-
mos cambios posibles, la oposición democrática pretendía
una renovación profunda de las instituciones para instau-
rar un régimen democrático a la imagen del resto de países
europeos. Como resultado de las negociaciones entre todas
las fuerzas políticas, incluidas las que se encontraban en
el poder durante la dictadura, prevaleció una opción inter-
media. Así, España restauró su democracia, pero en forma
de monarquía parlamentaria. Por decisión de Franco antes
de morir, la Jefatura de Estado recayó en Juan Carlos de
Borbón, nieto de Alfonso XIII, el último rey antes de la ins-
tauración de la II República en 1931.
De este modo, el proceso de restauración de la demo-
cracia española ha sido catalogada como una transición
pactada, en virtud de la cual las mismas élites políticas y
económicas que ostentaban el poder durante la dictadura
conservan su rol bajo el nuevo régimen democrático. En
este contexto, diferentes ministros de Franco continuaron
ocupando puestos de gran relevancia en la nueva demo-
cracia. El caso más significativo fue el de Adolfo Suárez,
ministro franquista encargado de pilotar la Transición que
fue después elegido presidente del gobierno en las prime-
ras elecciones democráticas20. Es relevante señalar también
que, fruto de la correlación de fuerzas existente y de la vo-
luntad de evitar poner en riesgo el proceso transicional, ni

20 Asimismo, Manuel Fraga Iribarne, ministro de Turismo de Franco,

fue el fundador de Alianza Popular que se convertiría después en el
actual Partido Popular, principal partido de centro-derecha en Espa-
ña, del que fue presidente de honor hasta su muerte en 2012.

39
las administraciones públicas, ni el Ejército, ni el sistema
judicial fueron sometidos a ninguna renovación o depura-
ción de calado21.
A pesar de alcanzar con éxito el objetivo principal de
restaurar un régimen democrático, la Transición presentó
también importantes deficiencias cuyas consecuencias per-
sisten en la actualidad. Destaca, entre otras, la falta de res-
puesta a las violaciones generalizadas a los derechos huma-
nos cometidas durante la dictadura, y un déficit relevante
de medidas destinadas a garantizar la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición22.

2.1.1 El Pacto del Olvido y la Ley de Amnistía

Ante el temor a poner en riesgo la instauración de un ré-
gimen democrático y de revivir los horrores del pasado, las
principales fuerzas políticas optaron por evitar enfrentarse
a los crímenes cometidos por la dictadura. La democracia
española se asentó sobre la base del «Pacto del Olvido», un
acuerdo informal consensuado por las principales fuerzas
políticas para garantizar la reconciliación nacional. La idea
consistía en que ésta solo se lograría ignorando el legado
criminal de la dictadura. El pacto, primero informal, se cris-
talizó después jurídicamente en la Ley de Amnistía de 1977.
España siguió así el paradigma de las transiciones negocia-
das, en que las élites conservan el poder y la influencia, de
tal modo que pueden amnistiar sus propios crímenes.

21 AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transicional en Es-

paña, Chile y Argentina»… op. cit., pp. 294, 303.
22 Para un análisis detallado de la Transición, véase: AGUILAR, Paloma.
Memoria y Olvido de la Guerra Civil Española. Alianza Editorial,
Madrid, 1996; COLOMER, Josep M. La Transición a la Democracia:
el modelo español. Anagrama, Barcelona, 1998; JULIÁ DÍAZ, Santos.
Transición: Historia de una política española. Galaxia Gutenberg,
Barcelona, 2017.

40
 Desde la muerte de Franco, una de las demandas más
relevantes de la oposición democrática fue la aprobación de
una amnistía que permitiera liberar de las prisiones a todos
los presos políticos que habían luchado contra la dictadu-
ra. Después de una serie de indultos y amnistías parciales,
el Congreso aprobó la Ley de Amnistía 46/1977, de 15 de
octubre23. Durante la tramitación parlamentaria, el partido
Unión de Centro Democrático (UCD), encabezado por Adolfo
Suárez, exministro de Franco y primer presidente electo,
añadió a la propuesta de ley dos cláusulas que ampliaron
la amnistía a aquellos crímenes cometidos por funcionarios
y agentes del Estado. Tales disposiciones, a la postre, han
garantizado la impunidad de los crímenes del franquismo
hasta la actualidad. La inestabilidad e incertidumbre políti-
ca del momento, la capacidad de desestabilización de pode-
res fácticos como el Ejército y también, en algunos casos, la
ignorancia de las consecuencias que en un futuro tendrían
estas cláusulas, ayudan a explicar que la Ley fuera aproba-
da por una amplia mayoría parlamentaria24.
La Ley de Amnistía ha impedido que se juzguen y con-
denen a los responsables de los crímenes cometidos duran-
te el franquismo25. Además, ha dificultado o imposibilita-
do cualquier intento de investigación, cualquier iniciativa
judicial para esclarecer la verdad de los hechos ocurridos
durante esa época. Es posible afirmar que la Ley de Amnis-
tía ha sido la piedra angular sobre la cual se ha levantado

23 Ley 46/1977, de 15 de octubre, de Amnistía. «BOE» núm. 248, de

17/10/1977.
24 AGUILAR, Paloma. Memoria y Olvido de la Guerra Civil Española…
op. cit.
25 Para un análisis sobre las consecuencias jurídicas de la Ley de Am-
nistía, véase: MANJÓN-CABEZA OLMEDA, Araceli. «2012: Las posibi-
lidades legales de la memoria histórica». En Revista electrónica de
ciencia penal y criminología, N° 14, 2012, pp. 24-29.

41
la política del olvido colectivo en que se basó la Transición
Española26.
Ante la política de silencio y olvido, algunas iniciativas
puntuales de la sociedad civil trataron de denunciar la im-
punidad de los crímenes de la dictadura y comenzaron a
buscar y exhumar los restos de personas desaparecidas.
Sin embargo, estas iniciativas terminaron el 23 de febre-
ro de 1981, cuando el teniente coronel de la Guardia Civil
Antonio Tejero, en un intento de golpe de Estado, asaltó el
Parlamento español apoyado por algunos sectores del Ejér-
cito. A pesar de que finalmente el golpe fracasó, el suceso
reafirmó el mensaje de las élites políticas de que para con-
solidar la democracia convenía no volver la vista atrás27.
De esta forma, el éxito de la Transición en la restaura-
ción de la democracia no se reflejó en un proceso de repa-
ración de las víctimas de los crímenes del franquismo, o en
medidas de verdad y justicia28. Por el contrario, la Transi-
ción institucionalizó la impunidad de los delitos, consolida-
da posteriormente por el transcurso del tiempo y la muerte
de la mayoría de los responsables. El Pacto del Olvido man-

26 GOR, Francisco. «De la justicia franquista a la constitucional»… op.

cit., p. 332; AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transi-
cional en España, Chile y Argentina»… op. cit., pp. 281-308.
27 JEREZ, Ariel y SILVA, Emilio. «Cultura de Derechos Humanos y Cons-
trucción de Ciudadanía». En JEREZ, Ariel y SILVA, Emilio (Ed). Polí-
ticas de Memoria y Construcción de Ciudadanía, Postmetropolis,
Madrid, 2015, pp. 3-4.
28 MANJÓN-CABEZA OLMEDA, Araceli. «2012: Las posibilidades legales
de la memoria histórica»… op. cit., p. 5. Sin embargo, hubo algunas
reparaciones de carácter económico para determinadas víctimas de
la Guerra Civil. Las medidas de reparación económica que se toma-
ron durante los primeros veinte años de democracia se explican en
TAMARIT SUMALLA, Josep, «Memoria histórica y justicia transicional
en España: el tiempo como actor de la justicia penal». En Anuario
Iberoamericano Derecho Internacional Penal. Vol. 2, N° 1, 4 de no-
viembre de 2014, pp. 46-47.

42
tuvo su vigencia y no fue cuestionado durante más de veinte
años.

2.1.2 El poder judicial y la sociedad civil

Uno de los factores determinantes que ayudan a explicar
tanto la impunidad todavía existente en España, como la
deficiente implementación de otros mecanismos de justicia
transicional, es la falta de interés y de voluntad del sistema
judicial para enfrentarse a los crímenes cometidos durante
la dictadura.
Como se ha explicado, el sistema judicial tuvo un rol
determinante en la represión durante toda la dictadura y se
mantuvo en su mayoría alineado al régimen conservador.
Al igual que sucedió con otras instituciones, la llegada de
la democracia no significó más que una depuración muy
limitada del poder judicial. Tras la disolución del franquista
Tribunal de Orden Público, la mayoría de sus jueces y fisca-
les fueron trasladados al Tribunal Supremo o a la Audiencia
Nacional. Además, el sistema judicial español es conocido
por un alto grado de endogamia y un gran sentido corporati-
vo, lo cual contribuye a explicar la negativa al enjuiciamien-
to de los crímenes franquistas y las reticencias a reconocer
el controvertido papel que desempeñaron los órganos judi-
ciales durante la dictadura29.
La experiencia de diferentes países latinoamericanos
muestra que las reivindicaciones de la sociedad civil orga-
nizada y movilizada puede ser un factor determinante para
poner en marcha políticas y medidas de justicia transicio-
nal. Sin embargo, la movilización de la sociedad civil en
España respecto a reivindicaciones de justicia transicional

29 AGUILAR, Paloma. «Jueces, Represión y Justicia Transicional en Es-

paña, Chile y Argentina»… op. cit., pp. 294-295.

43
durante los primeros veinte años de democracia fue muy
débil, por no decir inexistente, salvo contadas excepciones.
Entre la ciudadanía caló profundamente el mensaje de las
élites políticas sobre la conveniencia de no mirar al pasado
para no poner en riesgo las libertades conquistadas. El mie-
do a expresar en público opiniones o a realizar reivindica-
ciones políticas, aprehendido durante casi cuarenta años de
dictadura, tardaría mucho tiempo y varias generaciones en
superarse. Solamente a partir de los años 2000, y siguiendo
el ejemplo de las experiencias latinoamericanas, la sociedad
civil española comenzó a articularse progresivamente en
torno de reivindicaciones relativas a la justicia transicional.
Resulta significativo también que, a diferencia de algu-
nos países latinoamericanos donde los profesionales rela-
cionados con el derecho tuvieron un papel determinante
asesorando a las víctimas y asociaciones, y abriéndoles las
puertas de los tribunales, hasta hace no demasiado tiempo
en España los operadores jurídicos se han mostrado ajenos
a la reivindicación e implementación de los mecanismos de
justicia transicional30.

2.2 2000 - actualidad: el despertar del movimiento

memorialista
A partir de los años 2000 hasta la actualidad, podemos
identificar un segundo período en materia de memoria, jus-
ticia y reparación. Durante esta etapa, y de manera progre-
siva, España ha empezado a mirar hacia atrás y a enfren-
tarse a la experiencia traumática de su pasado dictatorial.
Tímidamente al principio, y de forma más decidida en los
últimos años, el Estado ha comenzado a implementar dife-

30 Ibid., p. 304.

44
rentes mecanismos de justicia transicional, aunque en la ac-
tualidad continúan presentando importantes deficiencias.
Diversos factores pueden explicar el surgimiento de un
movimiento memorialista en España. Una forma de enten-
derlo es gracias a la influencia que tuvieron diferentes pro-
cedimientos judiciales de la Audiencia Nacional española
con motivo de crímenes cometidos por regímenes dictato-
riales en América Latina, como los casos Pinochet o Scilin-
go. Estos procedimientos de transcendencia internacional
tuvieron también gran repercusión en España; acercaron
las realidades de los países latinoamericanos al contexto
español y permitieron que las víctimas del franquismo pu-
dieran comenzar a reconocerse en las víctimas de aquellos
países31.
En un contexto global de expansión de los derechos de
las víctimas y de la cultura de la memoria histórica, el he-
cho de que España juzgara y diera a conocer los crímenes
cometidos por estas dictaduras actuó como catalizador en
la sociedad española. Quedaron en evidencia las similitudes
con los crímenes cometidos por el franquismo, y comenzó a
cuestionarse el modelo de impunidad y olvido vigente des-
de la Transición32. Así, en el año 2000, se creó la Asocia-
ción para la Recuperación de la Memoria Histórica (ARMH),
a la que siguieron muchas otras y que comenzaron, entre

31 FOURMONT GIUSTINIANI, Eve. «Répression dictatoriale, justice transi-

tionnelle et mémoire historique. Le cas espagnol au miroir argentin
(1975-2018)»… op. cit., pp. 6-8.
32 ELSEMANN, Nina. «Discursos y políticas de la memoria en España:
una perspectiva trasnacional». En JEREZ, Ariel y SILVA, Emilio (Eds).
Políticas de Memoria y Construcción de Ciudadanía. Postmetropo-
lis, Madrid, 2015, pp. 55-60; DAVIS, Madeleine. «Is Spain recovering
its memory? Breaking the Pacto del Olvido». En Human Rights Quar-
terly, Vol. 27, N° 3, 2005, pp. 866-871; TAMARIT SUMALLA, Josep,
«Memoria histórica y justicia transicional en España: el tiempo como
actor de la justicia penal»… op. cit., p. 48.

45
otras labores, a buscar y exhumar los cuerpos de los más
de 130.000 desaparecidos33.
Desde que la memoria histórica afloró en el debate pú-
blico se han conseguido significativos avances, en particular
respecto a políticas de verdad y reparación, articuladas en
la Ley de Memoria Histórica de 2007, seguida de diferentes
normativas autonómicas, y del Proyecto de Ley de Memo-
ria Democrática que se encuentra en trámite parlamentario
desde 2021. Sin embargo, estos avances se entrelazan en
el tiempo con diferentes intentos fallidos para investigar y
enjuiciar los crímenes cometidos durante la dictadura.
De cierta forma, el bloqueo del sistema judicial al en-
juiciamiento de estos crímenes ha propiciado el avance de
otras medidas de justicia transicional. El procesamiento del
juez Baltasar Garzón por intentar investigar estos hechos
en 2008, o la apertura de una causa en Argentina, ha pues-
to de relieve las deficiencias existentes no solo en materia
de justicia, sino también en cuanto a verdad, reparación
y garantías de no repetición. El aumento de la presión a
escala internacional y de la sociedad civil se ha reflejado
en importantes avances articulados en diferentes medidas
legislativas.

2.2.1 Los limitados avances hacia la verdad

y la reparación en la legislación española
Podemos distinguir tres etapas en la evolución de la le-
gislación española hacia la implementación de medidas de

33 En 2002, en respuesta a una demanda de la ARMH, el Grupo de Tra-

bajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias de Naciones Uni-
das incluyó por primera vez a España en su lista de países que deben
resolver el problema de las desapariciones forzadas de personas. DA-
VIS, Madeleine, «Is Spain recovering its memory? Breaking the Pacto
del Olvido»… op. cit., p. 858.

46
justicia transicional. Progresivamente, este objetivo se ha
ido marcando de manera más integral y ambiciosa, aunque
conservando aún ciertas insuficiencias. Al respecto, analiza-
remos a continuación la Ley de Memoria Histórica de 2007,
las diferentes normativas autonómicas, y el actual Proyecto
de Ley de Memoria Democrática.

a) La Ley de Memoria Histórica (2007)

Tras ganar las elecciones en 2004, el gobierno del Par-
tido Socialista Obrero Español (PSOE), presidido entonces
por José Luis Rodríguez Zapatero, presentó un proyecto
de ley que recogía algunas de las reivindicaciones del movi-
miento memorialista. Con base en dicho proyecto, el 26 de
diciembre de 2007, el Congreso aprobó la Ley 52/2007, co-
nocida como Ley de Memoria Histórica34. La ley fue aproba-
da con el rechazo del Partido Popular (PP), principal partido
político de la oposición, que rechazó la condena explícita de
la dictadura y cualquier cuestionamiento de la Transición.
En esta línea, el PP prometió derogar la ley cuando llegara
al poder, ya que consideraba que estaba inspirada por un
deseo de venganza y podía «reabrir viejas heridas» que que-
brantarían el espíritu de consenso que había inspirado a la
Transición35.
La Ley de Memoria Histórica pretendía dar una res-
puesta integral a las consecuencias de la Guerra Civil y la

34 Ley 52/2007 de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían

derechos y se establecen medidas a favor de quienes padecieron
persecución o violencia durante la guerra civil y la dictadura. BOE-
A-2007-22296. Para un análisis en profundidad de la Ley de Memoria
Histórica, véase: DE LA CUESTA, José Luis y ODRIOZOLA, Miren. «Mar-
co normativo de la memoria histórica en España: legislación estatal y
autonómica»… op. cit.
35 Ibíd., p. 7. Al respecto, cabe tener en cuenta que en esos momentos
Manuel Fraga Iribarne, antiguo ministro de Franco, seguía ostentando
el cargo honorífico de presidente-fundador del Partido Popular.

47
dictadura, paliando las deficiencias en materia de verdad y
reparación. Sin embargo las medidas contempladas fueron
valoradas desde diferentes sectores como insuficientes36.
Al respecto, la Ley presenta importantes avances como
la condena explícita de la dictadura, o el reconocimiento del
carácter «radicalmente injusto» de todas las condenas, san-
ciones y otras formas de violencia producidas por razones
políticas, ideológicas o religiosas durante la Guerra Civil o
la dictadura (art. 2). Asimismo, declara la ilegitimidad de
todos los tribunales franquistas y de sus sentencias (art. 3).
Por otro lado, ordenó la retirada de símbolos y monumen-
tos públicos conmemorativos de exaltación de la subleva-
ción militar, de la Guerra Civil y de la represión franquista
(art. 15). También incluyó una ampliación de las indemni-
zaciones a favor de los familiares cercanos de las víctimas
de la guerra (arts. 5 a 10).
Sin perjuicio de los avances, la Ley de Memoria Histórica
no estuvo exenta de críticas. Los familiares y asociaciones de
víctimas reprocharon que era una respuesta tardía e insufi-
ciente por no recoger muchas de las reivindicaciones de la
sociedad civil, entre ellas la derogación de la Ley de Amnis-
tía37. Así, por ejemplo, la normativa no incluyó la pretensión
de algunas asociaciones de declarar la nulidad de las reso-
luciones emitidas por estos tribunales, y tampoco introdujo
cambios en la doctrina del Tribunal Supremo, mediante la
cual, este desestima los recursos presentados contra sen-
tencias pronunciadas por tribunales franquistas38. También
se reprochó una cierta equidistancia en la Ley respecto de

36 Ibíd., p. 2.
37 Otras críticas en TAMARIT SUMALLA, Josep, «Memoria histórica y jus-
ticia transicional en España: el tiempo como actor de la justicia pe-
nal»… op. cit., p. 2.
38 Ibíd., p. 49; MANJÓN-CABEZA OLMEDA, Araceli. «2012: Las posibili-
dades legales de la memoria histórica»… op. cit., pp. 30-39.

48
la Guerra Civil, ya que parece considerar que ambos ban-
dos fueron igualmente responsables39. Asimismo, se criticó
que la Ley se centrara en medidas simbólicas sin incluir
obligaciones específicas y concretas que debiera cumplir el
Estado, dejando a la iniciativa de las víctimas la ejecución
de muchas de las medidas contempladas40.
Con respecto a esto último, uno de los puntos de la Ley
que suscitó mayor controversia fue la regulación de la ex-
humación de los restos de las personas asesinadas duran-
te la Guerra Civil y la posguerra41. Desde el año 2000, las
asociaciones habían comenzado a exhumar restos, pero re-
clamaban que el Estado asumiera su responsabilidad y las
exhumaciones se realizaran como garantía del derecho a la
verdad de los familiares de los desaparecidos y de la socie-
dad española en su conjunto. Sin embargo, la Ley de Memo-
ria Histórica se limitó a establecer que las administraciones
públicas facilitarían a las asociaciones la realización de ex-
humaciones, pero sin asumir el Estado la responsabilidad
de hacerlo (art. 11). La crítica se dirige al incumplimiento
de los estándares del Derecho Internacional42, ya que man-
tiene la idea de que la identificación de los desaparecidos
y la garantía del derecho a la verdad es un asunto privado,
relativo a la reparación moral y a la recuperación de la me-
moria personal y familiar de las víctimas, y no un derecho

39 DE LA CUESTA, José Luis y ODRIOZOLA, Miren. «Marco normativo de

la memoria histórica en España: legislación estatal y autonómica»…
op. cit., p. 7.
40 Ibíd., p. 13.
41 Un análisis exhaustivo del tratamiento de las desapariciones forzosas
en la Ley de Memoria Histórica en MANJÓN-CABEZA OLMEDA, Araceli.
«2012: Las posibilidades legales de la memoria histórica»… op. cit.,
pp. 16-19.
42 Declaración para la Protección de Todas las Personas que han Sufrido
Desaparición Forzada de 1992 o la Convención Internacional sobre el
Derecho a la Verdad, la Justicia y la Reparación y las Garantías de No
Repetición de 2006.

49
de la sociedad en su conjunto, cuya garantía debe ser res-
ponsabilidad del Estado.
Por otro lado, la implementación de la Ley ha sido muy
compleja debido a las reticencias de algunas administracio-
nes, tribunales y partidos políticos conservadores. Tras las
elecciones parlamentarias de 2011, Mariano Rajoy, enton-
ces líder del PP, fue elegido presidente del gobierno, y la eje-
cución de la Ley de Memoria Histórica sufrió un profundo
retroceso al eliminarse la dotación presupuestaria para su
aplicación.
La llegada al poder en 2018 del socialista Pedro Sánchez
significó un nuevo impulso a las políticas de memoria. Ade-
más de la presentación del Proyecto de Ley de Memoria De-
mocrática en 2021, la medida más relevante por su carácter
simbólico fue la exhumación en 2019 de Francisco Fran-
co, en aplicación de la Ley de Memoria Histórica de 2007,
cuyos restos fueron desplazados a un cementerio privado.
Hasta ese momento, el dictador había estado enterrado en
el Valle de los Caídos, un conjunto monumental construido
por el propio Franco para honrar a los «caídos por Dios y
por España»43.

b) Las legislaciones autonómicas

Ante las deficiencias de la Ley de Memoria Histórica y
las dificultades para implementar su contenido, algunas
Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competen-
cias, decidieron elaborar leyes propias de memoria tanto
de carácter sectorial como general. A partir de 2009, se

43 Construido por presos republicanos, el monumento cuenta con la que

hace poco era la cruz más alta del mundo (150 metros de alto). Junto
a la tumba de Franco, sigue estando enterrado el fundador de Falange
Española, Antonio Primo de Rivera. En el complejo también se en-
cuentran los restos de más de 33.000 personas.

50
aprobaron diferentes textos normativos específicos a pro-
blemáticas concretas, como personas desaparecidas, fosas
comunes, reparaciones o anulación de decisiones judiciales
y sentencias penales44. En una segunda etapa, a partir de la
Ley Foral Navarra de 2013, varias Comunidades han apro-
bado leyes más generales y completas45.
Las elecciones municipales de 2015 produjeron un re-
levante cambio político en muchos pueblos y ciudades. En
ese momento, diversas fuerzas políticas locales, sensibles a
las demandas de las víctimas del franquismo, accedieron a
los gobiernos municipales y parlamentos autonómicos. Se
implementaron diversas medidas en torno de una «Red de
ciudades por la justicia y la memoria», entre las que destaca
la creación de oficinas de atención a víctimas, o la presenta-
ción de querellas en los juzgados en nombre de los vecinos
que fueron objeto de represión durante el franquismo.

c) El Proyecto de Ley de Memoria Democrática (2021)

En julio de 2021, el Gobierno español, compuesto por el
PSOE y la coalición de partidos políticos de izquierdas Uni-
das Podemos, presentó para su tramitación parlamentaria
el Proyecto de Ley de Memoria Democrática46. A pesar de
que, por el momento, es solo un proyecto de ley y de que,
probablemente, sufrirá algunas modificaciones, ya que para
su aprobación necesitará el apoyo de otras fuerzas políticas,

44 Para un análisis detallado por Comunidades Autónomas, ver TAMARIT

SUMALLA, Josep, «Memoria histórica y justicia transicional en Es-
paña: el tiempo como actor de la justicia penal»… op. cit., p. 51; DE
LA CUESTA, José Luis y ODRIOZOLA, Miren, «Marco normativo de la
memoria histórica en España: legislación estatal y autonómica»… op.
cit., pp. 17-31.
45 Para un análisis detallado por Comunidades Autónomas, ver DE LA
CUESTA y ODRIOZOLA, op. cit., pp. 17-31.
46 El proyecto de ley está disponible en: https://www.congreso.es/public_
oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-64-3.PDF.

51
es conveniente analizarlo porque plantea importantes avan-
ces respecto a la vigente Ley de Memoria Histórica de 2007.
Una de las novedades más relevantes es que el Estado
asume la responsabilidad de la búsqueda de personas des-
aparecidas. Así, el Proyecto contempla la elaboración, por
las Administraciones públicas, de planes plurianuales de
búsqueda, localización, exhumación e identificación de des-
aparecidos. También establece la creación de un censo de
víctimas y un banco nacional de ADN. A su vez, incluye la
educación en memoria democrática en los currículos esco-
lares, así como en la formación de los funcionarios de la
administración pública.
El proyecto de ley supone un avance significativo res-
pecto a la legislación vigente, reconociéndose formalmente
los principios de verdad, justicia, reparación y garantías de
no repetición. Sin embargo, se puede encontrar deficiencias
importantes en cada uno de estos ámbitos, ya que a veces
constituyen más una declaración de intenciones que el esta-
blecimiento de políticas prácticas y efectivas.
Las deficiencias más notables se encuentran respecto a
la justicia. Si bien es cierto que se establece un Fiscal de
Sala de Derechos Humanos y Memoria Democrática para la
investigación de los crímenes de la Guerra Civil y la dicta-
dura, parece insuficiente que se encargue a un solo fiscal la
investigación de crímenes cometidos de forma generalizada
durante un periodo de más de cuarenta años. Además, el
proyecto de ley no contempla ninguna modificación a la Ley
de Amnistía ni de las otras disposiciones legales que han
servido para impedir la investigación y el enjuiciamiento de
estos crímenes, como su prescripción, o el principio de irre-
troactividad de la ley penal47.
47 Para un análisis en profundidad del Proyecto de Ley de Memoria
Democrática, véase los siguientes tres trabajos: OUBIÑA BARBOLLA,

52
2.2.2 Algunos avances judiciales:
la Justicia a vueltas contra la impunidad
En 1996, el juez Baltasar Garzón comenzó a investigar
en la Audiencia Nacional de Madrid los crímenes cometidos
por las dictaduras argentina y chilena. El arresto de Augus-
to Pinochet en Londres en 1998 dio a la investigación una
dimensión internacional y, junto la condena del militar ar-
gentino Adolfo Scilingo por crímenes contra la humanidad,
hizo que la sociedad española, por comparación, empezara
a adquirir conciencia de la anomalía que suponía que los
crímenes de la dictadura franquista nunca hubieran sido
objeto de un procedimiento judicial48.
Así, en 2006, diferentes asociaciones de víctimas presen-
taron una querella ante la Audiencia Nacional y, dos años
después, el juez Baltasar Garzón abría la primera causa pe-
nal para investigar algunas violaciones de derechos huma-
nas cometidas por el régimen franquista entre 1936 y 1952.
Sin embargo, pocos meses después, el Pleno de la Sala de
lo Penal de la Audiencia Nacional bloqueó la investigación
considerando que el juez no era competente para investigar
estos crímenes. En simultáneo, se inició un proceso judicial
contra el juez Garzón, en el que se le acusaba del delito
de prevaricación. En 2012 el Tribunal Supremo absolvió al

Sabela. «Los caminos procesales del Proyecto de Ley de Memoria De-

mocrática: ¿lo jurídicamente asequible o lo políticamente posible?»;
CASTRESANA FERNÁNDEZ, Carlos. «Justicia transicional: Derecho
internacional y comparado. La experiencia española»; y SENDÍN MA-
TEOS, José Antonio. «Sobre verdad, historia y memoria democrá-
tica». Todos en PÉREZ GONZÁLEZ, Carmen (Dir.). Claves jurídicas
para la recuperación de la memoria democrática en España. Aran-
zadi, Navarra, 2022, pp. 34-56, 162-172 y 179-220, respectivamente.
48 TAMARIT SUMALLA, Josep. «Memoria histórica y justicia transicional
en España: el tiempo como actor de la justicia penal»… op. cit., p. 47.

53
juez, pero resolvió que los crímenes del franquismo no po-
dían ser objeto de investigación penal en España49.
En 2010, cuando la investigación del juez Garzón ya
había sido paralizada, dos familiares de víctimas del fran-
quismo interpusieron una querella ante los tribunales de
justicia de Argentina para buscar la justicia que les estaba
siendo negada en España. La jueza María Servini de Cubría,
titular del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional
Federal Nº 1 de Buenos Aires, se declaró competente para
investigar los hechos en virtud del principio de jurisdicción
universal. En los años siguientes, cientos de víctimas se su-
maron a la causa, conocida como Querella Argentina50.
Entre los años 2013 y 2014, la jueza Servini ordenó la
detención y extradición de 20 altos cargos de la dictadu-
49 Para un análisis detallado del conocido como «caso Garzón», véase:
CHINCHÓN ÁLVAREZ, Javier. «La actuación de la Audiencia Nacional en
la investigación y juicio de los crímenes contra la humanidad cometi-
dos en la Guerra Civil y el franquismo: Del Auto de 16 de octubre a la
decisión del Pleno de la Sala de lo Penal de 2 de diciembre de 2008».
En La Ley. Revista Jurídica Española de Doctrina, Jurisprudencia
y Bibliografía, Vol. 7102, N° 1, 2009, pp. 1415-1424; GIL GIL, Ali-
cia. «Los crímenes de la guerra civil española: ¿Responsabilidad del
Estado Español por infracción del Convenio Europeo de Derechos
Humanos?». En InDret, Revista para el análisis del derecho. N° 4,
2012, pp. 1-28; BARBEITO, Zapico. «La investigación de los críme-
nes del franquismo: entre el procesamiento por prevaricación abierto
contra el juez Baltasar Garzón y la querella presentada en Argentina
en virtud del ejercicio de la jurisdicción universal». En Anuario da Fa-
cultade de Dereito da Universidade da Coruña. N° 14, 2010, p. 37;
MANJÓN-CABEZA OLMEDA, Araceli. «2012: Las posibilidades legales
de la memoria histórica»… op. cit., pp. 7-9, 19-24.
50 CALLEJA, Tono. «La causa argentina contra los crímenes del fran-
quismo incluye ya a 350 víctimas». En infoLibre.es. 18 de febrero de
2014. En base al principio de jurisdicción universal, los tribunales
argentinos se han declarado competentes para investigar los críme-
nes cometidos en el contexto de «un plan sistemático, generalizado,
deliberado y planificado de aterrorizar a los españoles partidarios de
la forma representativa de gobierno, a través de la eliminación física
de sus más representativos exponentes» (Juzgado Criminal y Correc-
cional Federal Nº1, Buenos Aires, 2013).

54
ra, entre los destacan los ex ministros franquistas Rodolfo
Martín Villa y José Utrera Molina. Sin embargo, tanto el
Consejo de Ministros del Gobierno español, como diferen-
tes instancias judiciales, denegaron las solicitudes del tri-
bunal argentino. Salvo contadas excepciones, España ha
prestado una colaboración muy limitada a la causa judicial
que se tramita en Argentina. No obstante, en la actualidad el
procedimiento sigue avanzando, y en septiembre de 2020 el
exministro Martín Villa, investigado por crímenes contra la
humanidad, prestó declaración ante la jueza Servini desde
la embajada de Argentina en Madrid51.
La reacción social e internacional a la falta de avances
respecto a la lucha contra la impunidad, ha propiciado en
cierta forma el avance de otras medidas de justicia transi-
cional. El procesamiento del juez Baltasar Garzón por in-
tentar investigar estos crímenes, la posterior sentencia del
Tribunal Supremo negando la posibilidad de este tipo de
procedimientos, la limitada de colaboración de España con
la Querella Argentina, así como la reiterada negativa de los
principales partidos políticos a derogar o modificar la toda-
vía vigente Ley de Amnistía de 1977, han tenido gran reper-
cusión tanto a nivel interno como internacional. Así, desde
que la investigación del juez Garzón fue paralizada, se han
sucedido informes, recomendaciones y visitas a España de
diferentes organismos internacionales, como el Comité de

51 Para más información sobre la Querella Argentina, ver MESSUTI, Ana.

«Aplicación del Derecho Penal Internacional en la Argentina. A pro-
pósito de la querella para investigar los crímenes del franquismo».
En Revista de Derecho Penal y Criminología. N° 1, 2011, pp. 89-
103; MONTOTO UGARTE, Marina. «Las víctimas del franquismo en
‹La Querella Argentina›. Luchas por el reconocimiento y nuevas des-
igualdades». En Papeles del CEIC. Papel 164, 2017, pp. 1-25; LERENA
GARCÍA, Alejandro. «Overview of the Argentine Lawsuit against the
Crimes of the Franco Regime: Outcomes and Challenges». En Journal
of Political Sciences & Public Affairs. Vol. 9, N° 12, 2021.

55
Derechos Humanos de Naciones Unidas, el Comité contra
la Desaparición Forzada, el Comité contra la Tortura y el
Relator especial sobre promoción de la Verdad, la Justicia
y la Reparación52.
Entre otras recomendaciones, estos organismos han
reclamado a España la derogación de la Ley de Amnistía,
la calificación legal de los crímenes contra la humanidad
cometidos durante la dictadura como imprescriptibles, la
constitución de una Comisión de la Verdad, y la asunción
de responsabilidad por parte del Estado en las tareas de
búsqueda e identificación de las personas desaparecidas,
así como la colaboración sin reservas del Estado español
con la justicia argentina53.

Conclusiones
La historia reciente de España da cuenta de que los mo-
delos basados en el olvido no sirven para reparar el pasado.
Las consecuencias de una Transición anclada en la amne-
sia colectiva todavía persisten. La reparación integral de las
víctimas, el enjuiciamiento y esclarecimiento de la verdad
sobre los crímenes cometidos durante la dictadura de Fran-
cisco Franco, son aún una deuda pendiente de la democra-
cia española. Treinta años transcurrieron desde la Transi-
ción hasta la aprobación de una ley de memoria histórica,
un hito importante que supuso, sin duda, un claro paso

52 En el mismo sentido se pronunciaron el Grupo de trabajo sobre Des-

apariciones Forzadas o la Oficina del Alto Comisionado para los Dere-
chos Humanos. Ver las referencias completas en LERENA GARCÍA, Ale-
jandro. «¿Es legal juzgar los crímenes del franquismo? Cuestiones ju-
rídicas sobre el enjuiciamiento de las graves violaciones de derechos
humanos cometidas durante la dictadura de Francisco Franco»… op.
cit., p. 91.
53 SÁEZ VALCÁRCEL, Ramón. «La impunidad de los crímenes de la dicta-
dura y la ideología jurídica del olvido». En Historia Actual Online, N°
56, 2021, p. 156.

56
adelante tras años de silencio. Sin embargo, el contenido
limitado y la deficiente implementación de esta primera ley
aprobada en 2007, son muestras de que los principales ob-
jetivos de la justicia transicional no han sido alcanzados.
A pesar de las mejoras significativas introducidas por
diferentes normativas autonómicas, y en espera de los im-
portantes avances que puede traer la aprobación del Proyec-
to de Ley de Memoria Democrática, las políticas en relación
con la verdad y la reparación siguen siendo muy débiles.
Existen todavía alrededor de 100.000 personas desapare-
cidas y más de 4.000 fosas comunes54. Muchas víctimas to-
davía no han sido reparadas, y a pesar de la declaración de
ilegitimidad de los tribunales represivos franquistas y sus
sentencias, estas siguen en vigor, ya que aún no han sido
anuladas. La verdad sobre la mayoría de los crímenes co-
metidos aún no ha salido a la luz. Así, las asociaciones de
víctimas y familiares calculan que alrededor de 300.000 be-
bés fueron robados, y el Estado aún no ha facilitado ningún
mecanismo para que los padres puedan conocer el parade-
ro de sus hijos, o para que estos descubran su verdadera
identidad55. A la vez, en las calles españolas sigue habiendo
numerosos símbolos franquistas y monumentos de exalta-
ción de la sublevación militar y de la represión franquista.
Además, junto a la falta de cualquier tipo de organismo que
cumpla las funciones de una comisión de la verdad, el ac-
ceso a la documentación todavía se enfrenta a demasiados
obstáculos.

54 Datos extraídos del mapa de fosas del Ministerio de la Presidencia,

Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. Disponible en:
https://www.mpr.gob.es/memoriademocratica/mapa-de-fosas/Pagi-
nas/index.aspx.
55 RTVE.es, «La justicia certifica que en España se robaron bebés entre
1940 y 1990».

57
 Sin embargo, es en materia de justicia donde se sitúan
las deficiencias más relevantes. El silencio institucionaliza-
do en la Transición se articuló jurídicamente a través de la
Ley de Amnistía de 1977, y el cerrojo judicial a cualquier in-
tento de investigación de las graves violaciones de derechos
humanos cometidas durante la dictadura, aún no ha podido
ser abierto. Los argumentos jurídicos esgrimidos para de-
negar la apertura de investigaciones judiciales que esclarez-
can los crímenes de la dictadura suelen girar en torno de
cuatro elementos principales: la muerte de los culpables, la
Ley de Amnistía de 1977, la prescripción de los delitos y el
principio de irretroactividad penal56.
Estos argumentos han sido utilizados de forma indivi-
dual o combinada por organismos políticos y judiciales en
diferentes situaciones y procedimientos. Han sido emplea-

56 Un análisis detallado de estos argumentos en CHINCHÓN ÁLVAREZ,

Javier. «La actuación de la Audiencia Nacional en la investigación y
juicio de los crímenes contra la humanidad cometidos en la Guerra
Civil y el franquismo: Del Auto de 16 de octubre a la decisión del Ple-
no de la Sala de lo Penal de 2 de diciembre de 2008». En La Ley. Re-
vista Jurídica Española de Doctrina, Jurisprudencia y Bibliografía.
Vol. 7102, N° 1, 2009, pp. 1415-1424; GIL GIL, Alicia. «Los crímenes
de la guerra civil española: ¿Responsabilidad del Estado Español por
infracción del Convenio Europeo de Derechos Humanos?» En InDret,
Revista para el análisis del derecho. N° 4, 2012, pp. 1-28; BARBEITO,
Zapico. «La investigación de los crímenes del franquismo: entre el
procesamiento por prevaricación abierto contra el juez Baltasar Gar-
zón y la querella presentada en Argentina en virtud del ejercicio de la
jurisdicción universal». En Anuario da Facultade de Dereito da Uni-
versidade da Coruña. N° 14, 2010, p. 37; MANJÓN-CABEZA OLMEDA,
Araceli. «2012: Las posibilidades legales de la memoria histórica»…
op. cit.; CHINCHÓN ÁLVAREZ, Javier. El tratamiento judicial de los
crímenes de la Guerra Civil y el franquismo en España. Una visión
de conjunto desde el Derecho internacional. Instituto de Derechos
Humanos Pedro Arrupe. Bilbao, 2012, accesible en: https://eprints.
ucm.es/19832/1/Libro_Deusto.pdf; LERENA GARCÍA, Alejandro. «¿Es
legal juzgar los crímenes del franquismo? Cuestiones jurídicas sobre
el enjuiciamiento de las graves violaciones de derechos humanos co-
metidas durante la dictadura de Francisco Franco»… op. cit..

58
dos tanto para impedir el enjuiciamiento de los crímenes
como para negar la extradición de presuntos criminales,
para impedir la realización de exhumaciones o para blo-
quear diferentes actividades de investigación. Sin embargo,
tanto la legislación española como el derecho internacional
obligan a España a investigar y juzgar los crímenes del fran-
quismo. A pesar de ello, hasta el momento, los organismos
políticos y judiciales internos han realizado interpretaciones
legales dudosas, contrarias a las defendidas cuando inves-
tigaban crímenes similares cometidos en terceros países, y
han ignorado reiteradamente las indicaciones de numero-
sos organismos internacionales de protección de derechos
humanos.
La historia señala que las resistencias a implementar
mecanismos efectivos de justicia transicional pudieron jus-
tificarse durante los primeros años de democracia, debido
a la naturaleza de una transición pactada y a la interco-
nexión de complejos factores políticos, judiciales y sociales
que marcaron aquella época. Sin embargo, estos elementos
perdieron pronto su vigencia.
Actualmente, la madurez democrática en España debe-
ría abrir los márgenes para hacer realidad la reparación
de las víctimas, la consolidación de la memoria y la rea-
firmación del derecho a la verdad y justicia de la sociedad
española. La necesidad de estos avances se vuelve aún más
urgente ante el actual auge de corrientes políticas de extre-
ma derecha, institucionalizadas en determinados partidos
políticos, que banalizan la dictadura y abogan por el mante-
nimiento de la impunidad. Frente a ello, es imprescindible
levantar los velos del silencio y del olvido, tejidos hace años.
El conocimiento reflexivo del pasado, su enjuiciamiento
y su reparación pueden ser un antídoto eficiente para garan-
tizar la no repetición de una historia de violencias políticas

59
y de graves y sistemáticas violaciones de derechos huma-
nos. El ejercicio de la memoria histórica en España, a la par
que un derecho, se convierte en imperativo.

60
 Capítulo II

Uruguay: deudas históricas

y desafíos presentes

Mariana Mota Cutinella,

Manuela Abrahan Mazzolenni y
Mariana Risso Fernández

«Vamos a merecer cada centímetro de augurio

vamos a abrir camino a los sobrevivientes
sin guirnaldas, pero con respuestas flamantes
y accesibles vamos a reponer lo mucho
que perdimos vamos a aprovechar lo poco
que nos queda».
Mario Benedetti1

Antecedentes
Luego de la Segunda Guerra Mundial, y en el contex-
to de la Guerra Fría, creció el descontento y la demanda
por ampliación de derechos. América Latina, la región más
desigual del mundo, no fue ajena a este contexto mundial.
«Millones de personas entre las clases trabajadoras rurales
y urbanas vivían en casas inadecuadas, en condiciones de
analfabetismo, desnutrición y alta mortalidad infantil, con
pocas oportunidades de expresar políticamente sus agra-
vios o realizar reformas pacíficas» (Mc Sherry; 2009:26).
En ese contexto, Estados Unidos financió ejércitos pa-
ramilitares en todo el mundo con el objetivo de propagar

1 Fragmento final del poema «Ceremonias» de Mario Benedetti, en In-

ventario 1. Poesía completa 1950-1985. Editorial Seix Barral, Ma-
drid, 1988.

61
la «causa anticomunista»; en esa definición de estrategia
global, América Latina tuvo un rol central. La posibilidad
de una revolución comunista internacional liderada por la
URSS2, era la obsesión y guía de la política exterior nortea-
mericana (McSherry, 2009).
En 1959 se produjo la Revolución cubana, que removió
del poder al dictador Fulgencio Batista. Este episodio pro-
pagó por toda la región la perspectiva de que era posible un
cambio social y político a través de la lucha armada. Parale-
lamente, se generó una fuerte reacción desde la política ex-
terior estadounidense para impedir que otros movimientos
revolucionarios tomaran igual camino.
Durante la década de 1960 se intensificaron las coordi-
naciones del gobierno norteamericano financiando y forta-
leciendo sectores conservadores, y financiando la profesio-
nalización de las fuerzas policiales y militares en los países
latinoamericanos, a partir de un accionar centrado en la
identificación del enemigo interno. Bajo la Doctrina de la
Seguridad Nacional, cuyo centro de formación fue la Es-
cuela de las Américas, se identificó a un enemigo global:
el comunismo. Esto determinó lugares y grupos a vigilar
en los que se habría infiltrado ideológicamente: universi-
dades, partidos políticos, sindicatos, asociaciones vecina-
les, grupos culturales, sectores religiosos, etc. Esa amplia
determinación que, prácticamente, abarcaba a toda la disi-
dencia social, cultural y política, fundamentó el desarrollo
de persecuciones, detenciones extrajudiciales, clausuras de
medios de prensa y controles cada vez mayores sobre la
población civil.
Uruguay, un país pequeño, con fuerte tradición republi-
cana, donde la Iglesia fue separada del Estado en los inicios

2 Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.

62
del siglo XX, se destacaba por su estabilidad política, con
instituciones democráticas respetadas y buenos niveles de
desarrollo humano. En su joven tradición republicana y de
neutralidad en los grandes conflictos mundiales, empezó a
percibirse el aumento de las tensiones políticas: tanto por
el creciente accionar violento de grupos ultraderechistas y
la confrontación con un discurso anticomunista y criminali-
zador de la protesta social desde un Estado que instaló un
escenario autoritario, como por las acciones de grupos de
izquierda que adoptaron la lucha armada para propiciar un
cambio social.

1. El camino hacia la dictadura

En la segunda mitad de la década de los 60 se asistió
en nuestro país a un incremento progresivo de limitación
de libertades a modo de respuesta al descontento ante la
crisis económica y social por la que se atravesaba. El des-
contento se manifestó con crecientes movilizaciones socia-
les, con mayores niveles de organización sindical y gremial.
Aumentaron las demandas de sectores sociales histórica-
mente postergados, como los grupos de trabajadores del
medio rural, donde las condiciones de vida y de trabajo se
desarrollaban en condiciones de semiesclavitud.
En esos años se radicalizaron algunos sectores de la iz-
quierda política y comenzaron las acciones de grupos gue-
rrilleros, principalmente de influencia urbana. Un ejemplo,
aunque no el único, fue el Movimiento de Liberación Nacio-
nal Tupamaros (MLN-T), que desarrolló una fuerte influencia
en sectores rurales y populares, y desplegó una concepción
del combate revolucionario por la vía armada.
Las prácticas autoritarias, la represión a trabajadores y
estudiantes, el control social, las violaciones de las garan-

63
tías constitucionales comenzaron a ser justificadas con una
necesidad de seguridad en el combate a la lucha antisubver-
siva. El sistema democrático tradicional uruguayo, liderado
por los históricos partidos Nacional y Colorado, no fue ca-
paz, al menos durante la segunda mitad de los años 60, de
solucionar las tensiones políticas y sociales sin ceder a un
rápido fortalecimiento del poder militar.
El gobierno de la época, bajo la presidencia de Jorge
Pacheco Areco (Partido Colorado), enfrentó esta inestabili-
dad con la aplicación de las medidas prontas de seguridad
(MPS). Las MPS se encuentran previstas en la Constitución
de la República para su aplicación en circunstancias excep-
cionales y habilitó la suspensión de garantías individuales;
se dispuso el arresto de personas y el traslado de un lugar a
otro del país dando, en algunos casos, la opción de exiliarse.
Si bien estas medidas sólo pueden adoptarse en casos
de grave e imprevisto ataque exterior o conmoción interior,
el Poder Ejecutivo las justificaba frente a las acciones de la
guerrilla, aunque también acudió a ellas para enfrentar pa-
ros de trabajadores de organismos públicos, disponer el cie-
rre de medios de prensa y clausura de partidos de izquierda
y para enfrentar múltiples manifestaciones de descontento y
protesta social. De medidas de excepción, se transformaron
en una forma de actuación gubernamental.
El Parlamento, al cual debía someterse las medidas
adoptadas, debiendo estarse a lo que este resolviera, mu-
chas veces las rechazaba; sin embargo, eran aplicadas por el
Poder Ejecutivo. En este contexto de creciente represión, las
Fuerzas Armadas aumentaron progresiva y sostenidamente
su protagonismo político. Las personas detenidas por las
medidas prontas de seguridad eran llevadas y mantenidas
en los cuarteles bajo la custodia de militares; muchas eran
conducidas a realizar sus funciones cotidianamente en or-

64
ganismos públicos y, al fin de la jornada laboral, las volvían
a acuartelar.
Esta intervención militar en el poder se amplió con el
decreto 566/971, por el cual se le confió a las Fuerzas Ar-
madas la lucha contra la guerrilla, desplazando a la Policía
de la conducción y creando, a tales efectos, el Estado Mayor
Conjunto (ESMACO) que la incluía, pero en un rol táctico de
menor relevancia.
Las elecciones nacionales que ocurrieron en noviembre
de 1971 dieron la victoria, nuevamente, por un estrecho
margen, al Partido Colorado y, en marzo de 1972, asumió
como presidente Juan María Bordaberry. En forma inme-
diata, en abril, este decretó la suspensión de los derechos
individuales y declaró el estado de guerra interno que, en
julio de ese mismo año, se tradujo en la ley de Seguridad
del Estado. Esta ley, fundamentalmente, creó delitos nuevos
y le confirió a la justicia militar la competencia exclusiva.
Paralelamente, otros delitos del Código Penal ordinario pa-
saron al Código Militar para poder ser juzgados por jueces
militares. De esta forma, los militares tenían la competen-
cia para conducir la lucha contra la guerrilla y decidir la
investigación, detención y juicio de las personas acusadas
de acciones guerrilleras u otras manifestaciones que fueran
consideradas delitos políticos.
En febrero de 1973 los militares se integraron al gobier-
no a partir del llamado «Pacto de Boiso Lanza», donde el
presidente acordó con los militares la hegemonía militar en
el poder. Se creó el Consejo de Seguridad Nacional (COSE-
NA) conformado por el presidente, la Junta de comandantes
en jefe de las Fuerzas Armadas y los ministros de Defensa,
Interior y Relaciones Exteriores. Con este Consejo se co-
menzó a invocar, en forma explícita, la Doctrina de la Segu-
ridad Nacional como fundamento de sus acciones.

65
 En la antesala del golpe de Estado, el 30 de marzo de
1973, se estableció el secreto militar para todas las opera-
ciones de las fuerzas de seguridad (FFAA o policía), lo que
significaba que no se realizaba ningún tipo de control de la
legalidad de los procedimientos de las fuerzas de seguridad.
Limitada sustancialmente la actuación del Poder Judicial
y habiendo el Poder Ejecutivo cedido espacios de poder en
favor de las Fuerzas Armadas, solo quedaba arrebatar las
facultades del Poder Legislativo; esto se verificó con la diso-
lución de las cámaras, dada por decreto nro. 464/973 del
Poder Ejecutivo, y el ingreso, en la madrugada del 27 de
junio de 1973, de los altos mandos de las Fuerzas Armadas
en el Palacio Legislativo.
Bordaberry emitió un discurso por cadena de radio y
televisión en el que afirmó que «este paso que hemos tenido
que dar no conduce y no va a limitar las libertades ni los
derechos de la persona humana»3. Lamentablemente, la his-
toria lo desmintió.

2. El golpe de Estado
y la dictadura cívico militar

A partir del golpe de Estado se profundizaron las me-

didas represivas y se multiplicaron las prohibiciones, ile-
galizaciones y restricciones generalizadas a los derechos.
Se prohibió el ejercicio de los derechos políticos a miles
de ciudadanos, se intervinieron los organismos públicos,
sustituyendo sus jerarcas por miembros leales al régimen,
en su mayoría militares, pero también con una importante
participación de civiles que apoyaron el régimen dictatorial.
Las destituciones de funcionarios públicos y, en particular

3 El fin del principio (27 de junio de 1973). Cuadernos de Marcha Nº

73. 1973. Accesible en: https://sitiosdememoria.uy/prensa/3845

66
en los distintos niveles de la enseñanza, fueron masivas; se
estableció la censura previa, se habilitó la interceptación de
correspondencia, se dispuso la clausura y cierre de prensa
escrita, se suspendió la celebración de elecciones, se decla-
raron ilegales partidos políticos y sindicatos y sus integran-
tes fueron perseguidos y encarcelados4. Se produjo la emi-
gración masiva de ciudadanos huyendo de la persecución
política.
Se incrementan los secuestros, las desapariciones for-
zadas, las muertes en prisión y se intensificó y generalizó la
práctica sistemática de la tortura en cuarteles y dependen-
cias policiales. Las personas detenidas podían pasar días
y hasta meses sin comparecer ante un Juez, y los juicios
carecían de las mínimas garantías procesales.
Las muertes bajo torturas y las desapariciones de oposi-
tores políticos en Uruguay fueron denunciadas en ámbitos
internacionales5. Los asesinatos políticos y las detenciones
de ciudadanos uruguayos en países de la región revelaban
un plan transnacional concertado entre las autoridades de
los distintos regímenes dictatoriales.
Esa articulación, que se desplegó desde la instalación
de la dictadura, se profundizó en 1975 en Chile, donde los
altos mandos de los servicios de inteligencia de diversos
países conformaron el llamado Plan u Operación Cóndor.
Integraron esa coordinación Argentina, Uruguay, Chile y Pa-
raguay. Brasil, si bien no suscribió el acuerdo, participó en

4 La coalición política de izquierda Frente Amplio y los sindicatos y

gremios fueron ilegalizados por el decreto Nº 1026 de 1973 que esta-
bleció, además de la clausura de los locales, la incautación de todos
sus bienes. Véase el texto del decreto en: https://www.impo.com.uy/
bases/decretos/1026-1973
5 En 1976 Amnistía Internacional publicó un primer informe Muertos
en la Tortura en Uruguay: 22 Casos Conocidos. Secretariado Inter-
nacional. Londres, 1965. Véase en: https://sitiosdememoria.uy/recur-
so/1572

67
la ejecución de este Plan en sus distintas fases. Posterior-
mente se sumaron Ecuador y Perú.
La Operación Cóndor fue un sistema secreto de inteli-
gencia y de operativos, que fue creado en el decenio de 1970,
mediante el cual los Estados militarizados de América del
Sur compartieron datos de inteligencia y capturaron, tortu-
raron y ejecutaron opositores políticos en los territorios de
otros países. Bajo la inspiración de la Doctrina de la Segu-
ridad Nacional continental que se propuso como blanco de
ataque los enemigos ideológicos, los Estados militarizados
que participaron en el sistema Cóndor se involucraron en
prácticas terroristas para destruir la «amenaza subversi-
va» de la izquierda y defender «la civilización occidental y
cristiana». La maquinaria Cóndor fue un componente se-
creto de una estrategia más amplia de contrainsurgencia,
dirigida por los Estados Unidos, para impedir o revertir los
movimientos sociales que demandaban cambios políticos o
socioeconómicos (Patrice Mc Sherry, 2009:25).
La estructura del Estado se conformó adecuándose al
régimen represivo, tanto dentro como fuera de fronteras. Al-
gunos organismos se crearon con la finalidad específica de
desplegar la represión y la persecución política, como lo fue
el Organismo Coordinador de Operaciones Antisubversivas
(OCOA), que se organizó en cuatro unidades que abarcaban
todo el país y llevaban adelante las detenciones y luego los
interrogatorios bajo torturas. Muchos de sus integrantes
son los responsables de las muertes y desapariciones ocu-
rridas. Junto al Servicio de Información de Defensa (SID),
organismo que centralizaba información y definía las líneas
de acción, así como el vínculo con los otros regímenes dic-
tatoriales, el OCOA participaba del interrogatorio y traslado

68
clandestino de los detenidos fuera de fronteras, amparados
en el Plan Cóndor6.
Los autores de las violaciones a los derechos humanos
fueron principalmente militares pertenecientes a las dis-
tintas armas, así como personal policial vinculado a la re-
presión. La dictadura se prolongó por doce largos años. Al
cabo de la misma, la masiva violación de derechos humanos
pudo conocerse en su real dimensión dado que, durante el
terrorismo de Estado, ni las víctimas ni sus familiares te-
nían posibilidades de denunciar ni reclamar justicia.
El régimen dictatorial uruguayo se caracterizó por el en-
cierro masivo y prolongado, donde las personas presas fue-
ron continuamente sometidas a distintos tipos de tortura.
Esta modalidad de la represión incluyó numerosos casos de
muertes en lugares de detención, y de ejecuciones en opera-
tivos represivos o en la vía pública, así como desapariciones
forzadas, configuradas tanto dentro del territorio nacional
como en base a la coordinación represiva con las fuerzas
militares y de inteligencia de los países partícipes del Cón-
dor.
Uruguay llegó a ser, con poco más de tres millones de
habitantes, el país con más presos y presas políticas en la
región en relación a su población. Investigaciones dan cuen-
ta de alrededor de seis mil personas que fueron procesadas
y condenadas por la justicia miliar, aunque un número sin
duda significativamente mayor permaneció semanas, días,
meses, e incluso años, secuestradas o privadas ilegítima-
mente de su libertad en unidades militares o centros clan-

6 Fueron hitos relevantes los juicios argentinos e italianos sobre el Plan

Cóndor. En ambos se desplegó una amplia recopilación de informa-
ción desclasificada, documentos y testimonios, condenando la actua-
ción de militares y policías uruguayos en crímenes de lesa humanidad
fuera de las fronteras del país. Juicio en Italia (sentencia en 2021) y
Juicio en Argentina (sentencia en 2016).

69
destinos de detención que dirigían y controlaban los milita-
res.
Las detenciones, en su mayoría, nunca fueron informa-
das por los militares actuantes a ningún organismo judicial
y en muchos casos se carece de registro oficial de su ocu-
rrencia. Este rol clandestino de la represión, junto a los
múltiples obstáculos jurídicos y políticos, también ha sido
un factor clave que se vincula a algunas dificultades para
el avance de las investigaciones, alcanzar la prueba de los
hechos y conocer la verdad de lo ocurrido.
En relación con las personas detenidas y desaparecidas
se registra un total de 198; la mayoría de ellas fueron se-
cuestradas fuera del país, principalmente en Argentina y,
en menor medida, en Chile, Paraguay y otros países de la
región. Los asesinatos políticos tuvieron 116 víctimas. Es-
tos se produjeron en distintas circunstancias: operativos
represivos, muertes por tortura en centros de detención u
otras circunstancias relacionadas con las condiciones de la
privación de libertad. Se estima que unas 250 mil personas
emigraron durante la dictadura a consecuencia de la perse-
cución política.

3. La transición a la democracia
y las dificultades para la justicia

La justicia transicional se comprende como aquellos

procesos y mecanismos que se da una sociedad para inten-
tar afrontar un legado de abusos a gran escala del pasado,
para asegurar la responsabilidad, rendir justicia y lograr
reconciliación (Ambos, Malarino y Elsner: 2009: 26).
Uruguay salió de la dictadura atravesando diferentes
instancias de negociaciones políticas, donde los militares
plantearon distintas presiones y exigencias para entregar el

70
poder. Las violaciones a los derechos humanos fueron parte
de esas negociaciones; ese aspecto, si bien nunca ha sido re-
velado por los partícipes, ha permeado la actuación estatal
en los años siguientes al terrorismo de Estado.
En noviembre de 1984 se llevaron a cabo elecciones na-
cionales con garantías recortadas, partidos y candidatos
proscritos. El 1 de marzo de 1985, asumió la presidencia
Julio María Sanguinetti, representante del Partido Colora-
do. En referencia a las violaciones a los derechos huma-
nos ocurridas, durante su campaña electoral, el discurso
se centraba en el enunciado: «un cambio en paz», constitu-
yendo un mensaje que buscó, implícitamente, descartar la
pretensión de que los militares y policías involucrados en
crímenes y abusos fuesen juzgados.
En el mismo mes de inicio del mandato presidencial se
dictó una ley de amnistía. Esto permitió que miles de presos
políticos recuperaran la libertad, la cual era reclamada por
un amplio movimiento social. Esa ley también incluyó otros
aspectos relevantes: se derogan otras leyes que sostuvieron
al sistema represivo, se aprobó la Convención Americana de
Derechos Humanos y se reconoció la competencia de la Co-
misión Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos en los asuntos relati-
vos a la aplicación e interpretación de la Convención7.
El Parlamento creó una comisión investigadora sobre la
situación de personas desaparecidas y los hechos que la
motivaron. La Comisión trabajó en forma reservada y pu-
blicó el informe de sus actuaciones. En este se detallaron
los nombres de ciento sesenta y cuatro personas detenidas
desaparecidas, treinta y dos de ellas en el territorio nacional

7 Ley 15737 «Ley de amnistía y aprobación de la Convención Interame-

ricana...» véase el texto completo en https://www.impo.com.uy/bases/
leyes/15737-1985

71
y el resto en distintos países de la región8. Todas estas des-
apariciones, afirmó la Comisión, se encontraban vinculadas
entre sí y señalaban la presencia de militares uruguayos.
De las actuaciones y testimonios recogidos se dio cuenta al
Poder Judicial a efectos que se proceda a la investigación de
los hechos.
Paulatinamente, las denuncias comenzaron a llegar a los
juzgados y se dio inicio a los primeros procesos judiciales.
Ante esto, la justicia militar interpuso contienda de com-
petencia. La Suprema Corte de Justicia, quien debe fallar
en estas contiendas, lo hizo a favor de la justicia civil, no
cediendo a las presiones para pasar estos asuntos a la ju-
risdicción militar. Esta decisión generó un importante ma-
lestar en las Fuerzas Armadas, que avizoraron el reclamo
de responsabilidad por sus acciones. Según Gianella Bar-
dazano:

La decisión favorable a la jurisdicción de la justicia or-

dinaria y las citaciones a militares a concurrir ante los
jueces penales son considerados acontecimientos que ace-
leraron el proceso de sanción de una ley que asegura la
impunidad penal (Bardazano: 2013:149)

Como respuesta a la decisión judicial respecto de las

contiendas, el presidente Sanguinetti envió un proyecto de
ley de amnistía de urgente consideración, que básicamen-
te implicaba desistir de perseguir penalmente a policías y
militares, buscando evitar el incipiente avance de las inves-
tigaciones judiciales. Este y otros proyectos, que iban en
similar sentido, fueron descartados por el Parlamento.

8 Investigaciones posteriores elevaron el número de personas desapa-

recidas a 192.

72
 En el curso de 1986 se vivió la situación que implicó la
mayor amenaza en el período para la estabilidad institucio-
nal. Como consecuencia de haberse resuelto la contienda
de competencia entre la justicia ordinaria y la jurisdicción
militar a favor de la primera, las sedes judiciales penales
tramitaron denuncias formuladas por familiares y víctimas,
y se emitieron citaciones a militares involucrados en las gra-
ves violaciones a los derechos humanos.
El ministro de Defensa, que debió cursar estas citacio-
nes a cada militar convocado, señaló que no acataría la de-
cisión judicial. Este escenario provocó alarma en el sistema
político, que temía el retorno a la dictadura, y desembo-
có en acuerdos que posibilitaron la aprobación de la ley
15.848, llamada de «Caducidad de la pretensión punitiva
del Estado»9. Por esta ley, el Estado renunciaba a continuar
los procesos judiciales iniciados respecto de militares o po-
licías sobre hechos ocurridos durante la dictadura. La ley
quitaba al Poder Judicial la competencia en la investigación
de los hechos, atribuyendo tal función al Poder Ejecutivo.
La aplicación de esta ley implicó la paralización y archivo de
todas las investigaciones en curso.
Se plantearon sucesivos recursos de inconstitucionali-
dad de esta ley para lograr eludir el obstáculo legal, prin-
cipalmente centrados en la violación de la separación de
poderes. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia decidió
apoyar la tesis de la constitucionalidad. Se formularon las
denuncias ante el Poder Ejecutivo para que cumpliera con
la atribuida función de investigación. Tales actuaciones del
Poder Ejecutivo fueron claramente deficitarias, concluyen-
do invariablemente en que no había prueba de los hechos

9 Ley «Caducidad de la pretensión punitiva del Estado» (1986).

Véase norma completa en https://www.impo.com.uy/bases/le-
yes/15848-1986/

73
denunciados ni de la responsabilidad de los militares en los
mismos.
En 1989 se realizó un referéndum, acudiendo a una vía
constitucional que permite obtener la anulación de leyes,
pero no se alcanzó el caudal de votos suficientes para dejar
sin efecto la ley de caducidad, y esta continuó obturando el
camino de la justicia por décadas. Las sucesivas administra-
ciones de gobierno continuaron aplicando esta ley sin que
se pudiera progresar en forma alguna en la investigación de
los graves crímenes ocurridos. Las Fuerzas Armadas con-
tinuaron usufructuando privilegios obtenidos durante su
permanencia en el poder. Las modificaciones legislativas a
su ley orgánica no fueron sustanciales ni mejoraron las re-
laciones entre el poder civil y militar.
La derrota del llamado «voto verde» de 198910 abrió un
período de malestar silencioso en las víctimas de la dicta-
dura, así como una reorganización de los grupos políticos,
particularmente los de izquierda, que fueron casi los úni-
cos portavoces políticos de los reclamos de verdad y justi-
cia que lideran las organizaciones sociales, principalmente
constituidas por víctimas directas y sus familiares.
En 1996 se convocó a una marcha por el 20 aniversario
del asesinato en Buenos Aires de cuatro ciudadanos uru-
guayos: Zelmar Michellini, Héctor Gutiérrez Ruiz, Rosario
Barredo y William Whitelaw. Los dos primeros eran reco-
nocidos legisladores que, luego de disuelto el parlamento,
se habían exiliado en Argentina; Barredo y Whitelaw era un
matrimonio joven, con tres pequeños hijos, militantes del
Movimiento de Liberación Nacional - Tupamaros. Desde esa
fecha y hasta el presente, todos los 20 de mayo, cientos de
miles de personas marchan en silencio por la principal ave-
10 Se conoce popularmente como «voto verde» el referéndum de 1989,
dado que la lista por la derogación era de ese color.

74
nida de Montevideo y en las principales ciudades del resto
del país. Esta movilización representa el reclamo de verdad
y justicia que continúa cuestionando, año tras año, las po-
cas y lentas acciones estatales en torno del esclarecimiento
de las violaciones a los derechos humanos.
Finalizando la década de 1990, el poeta argentino Juan
Gelman sacudió una de las ficciones más sólidas del terro-
rismo de Estado uruguayo, la que sostenía que los enfren-
tamientos de los años 70 y 80 no habían sido contra los
niños. Juan Gelman padeció el secuestro y desaparición de
sus dos hijos. Uno de ellos, Marcelo, estaba casado con Ma-
ría Claudia García Iruretagoyena, ambos jóvenes ciudada-
nos argentinos. Marcelo fue hallado muerto años después
en Argentina, víctima de la represión. La búsqueda de su
nuera, quien transitaba un embarazo a término cuando fue
secuestrada, llevó a Juan Gelman a seguir líneas de inves-
tigación que lo guiaron hasta Uruguay. Luego de múltiples
obstáculos, el 31 de marzo del año 2000, fue confirmada la
identidad de su nieta, Macarena Gelman, apropiada por un
policía uruguayo a pocos días de su nacimiento11.
Años después, ambos profundizaron acciones judiciales
reclamando al Estado uruguayo información sobre el para-
dero de María Claudia García Iruretagoyena, madre de Ma-
carena, que fue secuestrada en Buenos Aires, trasladada en
forma clandestina a Montevideo y mantenida en cautiverio
en la sede del Servicio de Información de Defensa hasta el
nacimiento de su hija. Posteriormente, a las pocas semanas
desapareció.

11 El poeta Gelman realizó acciones infructuosas buscando el apoyo de

Julio María Sanguinetti en su segunda presidencia (1995-2000); el
intercambio de cartas públicas de ambas personalidades constituye
documentos sustanciales para visualizar los enfoques sobre DDHH en
esa etapa histórica.

75
 La localización de Macarena se verificó pocas horas des-
pués del cambio de gobierno, bajo la presidencia de Jorge
Batlle, también miembro del Partido Colorado. La recupe-
ración de la nieta de Gelman puso internacionalmente en
evidencia que el Estado uruguayo seguía eludiendo graves
hechos ocurridos en dictadura. El 12 de abril de 2000, el
presidente recibió una delegación de Madres y Familiares
de Uruguayos Detenidos Desaparecidos y, meses después,
creó por decreto la Comisión para la Paz. La resolución de
la presidencia que crea la Comisión sostiene que esta inten-
tará dar cumplimiento a «una obligación ética del Estado»,
encarando «una tarea imprescindible para preservar la me-
moria histórica». Esta comisión trabajó durante dos años
y emitió su informe final en abril de 2003, el cual concluyó
que las personas detenidas y desaparecidas en el territorio
nacional fueron enterradas en diversas dependencias de las
fuerzas armadas. A fines de 1984 (previo al fin de la dicta-
dura), los restos fueron exhumados, incinerados y las ceni-
zas esparcidas en el Río de la Plata12.
En relación con las personas detenidas y desaparecidas
en otros países, los destinos finales informados fueron di-
versos, pero en todos los casos el destino final se indicó en
dichos países. El procedimiento de remoción de restos que,
según se afirmó, se llevó adelante por decisión de las cúpu-
las militares, se denominó «operación zanahoria» y, desde
entonces, se ha invocado por cierto sector político como por
algunos estamentos militares, para dar por concluida toda
investigación relacionada con las personas detenidas desa-
parecidas. Años después, se comprobaría que las afirmadas
exhumaciones no fueron tales en tanto se hallaron restos de
detenidos desaparecidos en predios de unidades militares.
12 Decreto 146/003. Informe Final de la Comisión para la Paz, en: https://
www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/146-2003/3

76
 El informe de la Comisión para la Paz pretendió utilizar-
se para dar cierre a las investigaciones y reclamos por ver-
dad, lo que fue rechazado por Madres y Familiares, quienes
exigieron el esclarecimiento de todos los casos de desapari-
ción forzada13.
En materia de justicia, en octubre de 2002, se decidió
el primer enjuiciamiento de un partícipe de los crímenes
de la dictadura: Juan Carlos Blanco, quien fue el canciller
civil de la dictadura; se procesó penalmente por la privación
de libertad, muy especialmente agravada, de una ciudada-
na uruguaya que aún permanece desaparecida. Asimismo,
se inició juicio penal respecto del expresidente Juan María
Bordaberry por atentado a la Constitución y por la desapa-
rición de personas y asesinatos ocurridos durante su man-
dato.
El cambio de administración de gobierno, alcanzando
por primera vez la presidencia el Frente Amplio (FA), una
coalición de partidos de izquierda, habilitó una nueva lec-
tura de la ley de caducidad, permitiendo la actuación de la
justicia penal e imputando la responsabilidad de militares
que participaron en la detención, torturas y traslado clan-
destino de personas desde Argentina al país durante el te-
rrorismo de Estado. En 2009, una nueva iniciativa volvió a
intentar quitar la ley de caducidad del sistema normativo,
acudiendo esta vez a un plebiscito, pero nuevamente no se
alcanzaron los votos necesarios.
Es importante destacar que la jurisprudencia no basó
sus dictámenes en la normativa internacional, negando la
calidad de delitos de lesa humanidad y, en consecuencia,

13 Madres y Familiares de uruguayos detenidos desaparecidos. Comu-

nicado público. 2003. En: https://desaparecidos.org.uy/wp-content/
uploads/2015/06/2003.04.21-Pronunciamiento-ante-informe-de-
la-Comisi%C3%B3n-para-la-Paz.pdf

77
disponiendo el archivo de causas judiciales. Esto trajo apa-
rejada la primera condena de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos al Estado uruguayo, la sentencia dicta-
da en la causa Gelman Vs. Uruguay, que exige la remoción
del obstáculo jurídico que ha significado la ley de caduci-
dad, a la vez que desarrollar distintas acciones tendientes a
la localización de los restos de María Claudia Iruretagoyena
de Gelman y la investigación y sanción de responsables de
otros delitos de lesa humanidad ocurridos durante el terro-
rismo de Estado14.
La condena de la Corte IDH determinó que se dictara la
ley 18.83115, por la cual se dejaba sin efecto la ley de cadu-
cidad. Si bien esta modificación legislativa permitía la conti-
nuidad de causas archivadas desde hacía décadas, e incluso
la presentación de nuevas denuncias, la jurisprudencia, y
principalmente la Suprema Corte de Justicia, sostuvieron
una interpretación alejada de las recomendaciones de la
Corte, negando la calidad de delitos de lesa humanidad. Por
su parte, las defensas letradas de los militares indagados
ensayaron con éxito distintos recursos procesales que para-
lizaron los procesos por meses, favoreciendo una vez más la
impunidad de los responsables de los más graves crímenes
cometidos en el país.
Sumado a los obstáculos señalados en la aplicación nor-
mativa, en distintas ocasiones se produjeron traslados de
jueces que demostraron una voluntad clara de avanzar en

14 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Gelman Vs. Uru-

guay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de 2011. La
sentencia completa en https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articu-
los/seriec_221_esp1.pdf
15 Ley 18831 (2011). Restablecimiento de la pretensión punitiva del Es-
tado para los delitos cometidos en aplicación del terrorismo de Es-
tado hasta el 1° de marzo de 1985. Véase norma completa en https://
www.impo.com.uy/bases/leyes/18831-2011

78
la tramitación de las causas judiciales. La Suprema Corte
de Justicia no arbitró mecanismos que pusieran en foco el
abordaje especial de estas causas tales como, por ejemplo,
el acompañamiento a las víctimas en un proceso que las re-
victimiza, la conformación de equipos técnicos que asistie-
ran a los jueces en investigaciones complejas, la profundi-
zación en el estudio de la normativa internacional que debía
aplicarse, entre otros aspectos requeridos para el desarro-
llo de estos juicios paradigmáticos.
En octubre de 2017 se promulgó la ley 19.55016, que
creó la Fiscalía Especializada en Delitos de lesa humani-
dad, que empezó a trabajar al año siguiente, centralizan-
do en una misma fiscalía todos los casos en trámite por
dichos delitos. Si bien la persecución penal de los repre-
sores acusados por crímenes de lesa humanidad tiene un
hito con el establecimiento de una Fiscalía Especializada, es
una política tardía e insuficiente. Sin embargo, su trabajo
ha mostrado avances, principalmente fundamentados en la
profesionalización para el abordaje de crímenes tan com-
plejos, la unificación de criterios para enfrentar la estrate-
gia de defensa de los imputados, centrada en dilatorias que
apuestan a la impunidad biológica de los mismos.
En relación con la búsqueda de las personas detenidas y
desaparecidas, a partir del año 2005 se conformó, mediante
un convenio de la Presidencia y la Universidad de la Repú-
blica, un equipo de historiadores y un equipo de técnicos
—antropólogos. Estos últimos iniciaron los trabajos de ex-
cavación en los predios militares de los que se contaba con
información de posibles enterramientos. A lo largo de estos
años se han hallado los restos de cinco personas detenidas

16 Ley de creación de la Fiscalía especializada en crímenes de lesa huma-

nidad. Véase en https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19550-2017/2

79
desaparecidas, todas víctimas de la represión por sus acti-
vidades sindicales o políticas.
Por otra parte, el hallazgo de algunos archivos pertene-
cientes a las fuerzas armadas ha permitido su análisis y
conocer con mayor profundidad la forma de actuar del sis-
tema represivo, así como la vigilancia sistemática de la po-
blación, los vínculos con otros regímenes dictatoriales y las
líneas proyectadas de actuación en la invocada lucha contra
la subversión.
En el ámbito de la Presidencia de la República, en 200317
se creó la Secretaría de Derechos Humanos para el pasado
reciente. A partir de 2005 esta Secretaría se integra median-
te un convenio con la Universidad de la República. Este or-
ganismo ha tenido a su cargo la recopilación de información
sobre la temática que ha permitido elaborar informes sobre
el contexto represivo, datos de las personas detenidas desa-
parecidas y de investigaciones arqueológicas realizadas. Se
han sumado a este acervo documental archivos provenien-
tes de otras reparticiones del Estado, así como otros apor-
tados por países vinculados al Plan Cóndor.
En 2015 se creó el Grupo de Trabajo por Verdad y Justi-
cia, de integración honoraria y designación por el Presiden-
te de la República, con el propósito de orientar las investi-
gaciones de los crímenes de lesa humanidad cometidos por
agentes del Estado, pasando a ser la Secretaria de Derechos
Humanos para el pasado reciente, el soporte funcional y
administrativo del Grupo. En 2019 el gobierno resolvió di-
solver el Grupo de Trabajo por Verdad y Justicia, y enviar al
Parlamento un proyecto de ley, que fue aprobado como ley
19822, en el que se asigna la búsqueda de las personas de-

17 Resolución Presidencial n° 449 del 11 de abril de 2003.

80
tenidas desaparecidas a la Institución Nacional de Derechos
Humanos (INDDHH).
Una justicia de transición debe contemplar también la
reparación a las víctimas, debiendo considerarse una re-
paración integral que considere el daño ocasionado en sus
diferentes ámbitos y que atienda también a la familia de la
víctima.
En Uruguay la reparación se verificó sustancialmente
desde el punto de vista económico, excluyendo otras ver-
tientes igualmente necesarias. La restitución a los cargos
de los que fueron destituidos por razones políticas fue la
primera y más amplia medida que se adoptó al regreso a
la vida democrática. Sin embargo, el reconocimiento de la
calidad de víctima y la consideración de otros miembros de
la familia debieron esperar muchos años para ser contem-
plados. Es recién en 2009 cuando se consideró esta calidad
y se habilitaron algunos recursos destinados específicamen-
te a la atención de la salud física y emocional de quienes
conviven con secuelas y trastornos productos de la tortura
prolongada.
Otra ley reparatoria consagró una prestación económica
permanente para quienes fueron presos políticos o sufrie-
ron lesiones gravísimas a consecuencia de la tortura o de-
bieron exiliarse. Sin embargo, las condiciones reclamadas y
exigencias probatorias limitan y excluyen a un amplio uni-
verso de víctimas que permanecen sin ninguna reparación
del Estado.
El esclarecimiento de los hechos constitutivos de críme-
nes de lesa humanidad es, a la vez que un derecho de las
víctimas, un derecho de carácter colectivo de la sociedad de
conocer lo ocurrido con parte de sus integrantes y asegurar
la instalación de mecanismos de no repetición. Conocer lo
ocurrido con las personas desaparecidas es parte del dere-

81
cho a la verdad, que debe completarse con saber cómo ocu-
rrieron los hechos que llevaron a estas graves violaciones a
los derechos humanos. Uruguay no ha transitado por pro-
cesos de instalación de comisiones de la verdad y esto ha
restringido el acceso a un debate público sobre lo ocurrido
que le permita a la sociedad aceptar el pasado.
En ese relato de los acontecimientos, el ámbito militar,
a lo largo de todos estos años, se ha mantenido en una po-
sición de negacionismo de los hechos, minimizando las res-
ponsabilidades constatadas en las investigaciones judiciales
sin mostrar ningún tipo de arrepentimiento ni colaboración
para conocer lo ocurrido. Durante la primera administra-
ción de izquierda, el presidente Tabaré Vázquez reclamó in-
formación a las Fuerzas Armadas sobre la ubicación de las
personas detenidas desaparecidas. Salvo la Fuerza Aérea,
que indicó el destino y ubicación de dos detenidos a su car-
go y luego desaparecidos, las otras fuerzas no aportaron los
datos solicitados.
En forma tardía, en relación con procesos similares
transitados por otros países de la región, se ha comenzado
a trabajar en la preservación y señalización de aquellos es-
pacios donde se vulneraron los derechos humanos o donde
se desarrollaron actos de resistencia popular. Muchos de
los sitios de memoria permanecen aún en poder de las Fuer-
zas Armadas, y el Estado no ha desarrollado una política
proactiva para destacar y desarrollar espacios dónde dar
cuenta a la sociedad de los hechos que allí sucedieron para
favorecer la reflexión, a la vez que reconocer a las víctimas
que transitaron en tales lugares.
La ley reparatoria nro. 18.596 de 2009 abordó por pri-
mera vez el reconocimiento de los escenarios de violaciones
de derechos humanos habilitando su señalización. Pero es

82
con la ley nro. 19.64118 que se legisla sobre sitios de me-
moria, conformándose una institucionalidad que aborde la
recuperación de la memoria y articule con los organismos
estatales para recuperar esos espacios y hacerlos accesibles
al público.
En la actualidad se ha logrado señalizar muchos lugares
que han sido paradigmáticos en la historia del terrorismo
de Estado, pero pocos cuentan con un desarrollo que per-
mita una narrativa abierta al público que dé información de
lo allí acontecido.

4. Desafíos del presente

Los procesos que ha transitado Uruguay para afrontar
las secuelas sociales, políticas y personales de las graves
violaciones ocurridas durante el tiempo de dictadura, han
estado plagados de obstáculos. Esto no ha impedido que se
lograran avances a lo largo del tiempo, aunque es necesario
destacar que, a diferencia de otros países que han atrave-
sado regímenes dictatoriales similares, nunca se ha formu-
lado el abordaje de las consecuencias de ese tiempo como
un tema de Estado; en cambio, se ha acudido a soluciones
emergentes de acuerdos político partidarios y, en otras oca-
siones, se ha relegado al sistema de justicia la resolución de
aspectos que van más allá de una decisión judicial.
Esta ausencia de políticas de Estado focalizadas en los
aspectos que hacen la memoria, justicia y reparación de lo
ocurrido en el terrorismo de Estado, ha afectado el conoci-
miento de ese pasado, la investigación y sanción de los res-
ponsables de los crímenes, y el reconocimiento y reparación
de las víctimas.
18 Ley 19641 (2018). Creación de sitios de memoria histórica del pa-
sado reciente. Véase completa en http://www.impo.com.uy/bases/le-
yes/19641-2018

83
 En un balance de lo realizado se puede destacar, en re-
lación con la justicia, un progreso en la investigación y san-
ción de responsables, si bien esa actuación judicial ha sido
largamente demorada, derivando que muchos de los inda-
gados por tales crímenes hayan fallecido sin comparecer
ante los estrados judiciales, arrebatando de esta manera el
conocimiento de los hechos a las víctimas y sus familiares.
Por otra parte, persiste una mirada jurídica alejada de
los estándares jurisprudenciales, ya adoptados por la ma-
yoría de los países, y que ha recomendado la Corte Intera-
mericana en sucesivos pronunciamientos, especialmente en
cuanto a reconocer el carácter de delitos de lesa humanidad
y, con ello, la calidad de imprescriptibles, sin posibilidad de
que sus autores sean amnistiados, y el deber de extraditar
a quienes son identificados como partícipes en tales críme-
nes.
Cabe observar además que, a quienes se ha condenado,
se les otorga un estatus especial que dista de los que deten-
tan otras personas privadas de libertad en nuestro país, ac-
cediendo a beneficios que no se condicen con los gravísimos
crímenes por los cuales han sido enjuiciados. En muchos
casos cumplen penas domiciliarias, donde se diluye el con-
trol del cumplimiento estricto de la privación de libertad.
En cuanto a las reparaciones debidas a las víctimas y
sus familias, se ha medido su otorgamiento exclusivamente
bajo un parámetro económico de lo que es posible pagar al
Estado, partiendo de considerar estas reparaciones como
un gasto gravoso. Se obliga a las personas a optar entre
una pensión reparatoria y la prestación jubilatoria a la que
legítimamente tienen derecho luego de años de trabajo. De
esta manera, se desnaturaliza el carácter reparatorio de la
pensión, negándole la calidad de víctima a quien la recibe.
El Estado no ha sido proactivo en el servicio de las repa-

84
raciones; por el contrario, exige a quienes reclaman este
reconocimiento, que acrediten haber sido vulnerados por el
Estado, o establece una entidad del daño debajo del cual no
se les repara.
Las numerosas exclusiones que marcan las leyes repa-
ratorias y su implementación fueron objeto de pronuncia-
miento del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre
la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las
garantías de no repetición, Pablo de Greiff; luego de su vi-
sita al país en 2013, expresó en sus recomendaciones que
se revisen los criterios y requisitos excluyentes y limitantes,
así como el procedimiento para el reconocimiento de las
víctimas, a fin de evitar que categorías enteras de estas que-
den excluidas de la debida reparación (De Greiff: 2014)19.
En materia de búsqueda de las personas detenidas des-
aparecidas, el trabajo en antropología forense se ha espe-
cializado a lo largo del tiempo, incorporando herramientas
de análisis para mejorar la tarea. Sin embargo, su labor no
ha estado exenta de dificultades, pues ha sufrido el ingreso
a su lugar de trabajo y el robo de archivos que eran parte
del acervo documental con el que realizaba su labor. De este
episodio no se ha determinado responsables y se inscribe
en las fragilidades que presenta el abordaje de las investiga-
ciones sobre el pasado dictatorial.
En la actualidad, la ley 19.82220 asignó la responsabili-
dad del trabajo de búsqueda de detenidos desaparecidos a
la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría

19 Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo.

Informe sobre las leyes reparatorias y sus exclusiones. Montevideo,
2018. Véase en: https://www.gub.uy/institucion-nacional-derechos-
humanos-uruguay/comunicacion/publicaciones/informe-sobre-leyes-
reparatorias-exclusiones-derivadas-su-0
20 Ley 19.822 (2019). Véase la norma completa en: https://www.impo.
com.uy/bases/leyes/198222019

85
del Pueblo, organismo autónomo de los poderes del Estado,
lo que permite que esta tarea quede afuera de los avatares
de cambios de administración gubernamental y de los obs-
táculos por los que atraviesan las causas judiciales.
En relación con la memoria, si bien se ha dictado una
ley que regula y reconoce la importancia de la declaración
y desarrollo de los sitios de memoria, no se ha acompaña-
do esta normativa con respaldo institucional para que tales
sitios sean protegidos de reiterados actos vandálicos que
expresan la intolerancia ante la difusión de la memoria. En
ese sentido, preocupa el incremento de relatos negacionis-
tas sobre lo ocurrido, el avance de posturas públicas que
reivindican las acciones desplegadas por los militares en
la dictadura, así como el reclamo de la liberación de los
condenados por crímenes de lesa humanidad y el cierre de
todas las investigaciones judiciales aún en curso.
La visión de la historia que se restringe a una explica-
ción simplificadora de un enfrentamiento entre dos bandos
(los militares contra la guerrilla) apunta a invisibilizar las
vulneraciones masivas y sistemáticas de derechos que vivió
toda la sociedad, y pretende aplicar mecanismos de post-
guerra que no consideran a las víctimas ajenas al pretendi-
do conflicto. No puede dejar de atenderse que en Uruguay
tal guerra nunca existió, sino que se trató de enfrentamien-
tos puntuales que finalizaron previo a la instalación de la
dictadura.
En ese sentido, una nueva sentencia de la Corte Intera-
mericana de Derechos Humanos contra Uruguay (2021)21
señala la evidencia del terrorismo de Estado como desplie-

21 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Maidanik y otros

Vs. Uruguay. Fondo y Reparaciones. Sentencia de 15 de noviembre
de 2021. Véase la sentencia en: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/
articulos/seriec_444_esp.pdf

86
gue violento de control sobre la población civil, observan-
do las trabas durante décadas para la investigación judicial
que redundan en impunidad. En este caso, la Corte se ex-
pidió sobre las ejecuciones extrajudiciales en 1974 de tres
jóvenes mujeres, y el secuestro y desaparición forzada de
dos militantes políticos.
Finalmente, en materia de acceso a la información exis-
tente en los archivos de la dictadura, aún queda mucho por
transitar. Se debe asegurar un acceso amplio con criterios
profesionales y transparentes, para conocer cómo se estruc-
turó el Estado represor, y desarrollar mecanismos que sean
garantías efectivas de no repetición. Los hallazgos fortuitos
de archivos de los organismos represores dejan la convic-
ción de que otros similares existen, y que podrían contener
información valiosa que permita guiar la búsqueda de los
lugares donde se encuentran enterrados los detenidos des-
aparecidos. La determinación de dónde se encuentran esos
archivos y su recuperación es una tarea que debe ser asu-
mida por el Estado, pero hasta ahora continúa siendo una
deuda con la justicia y la memoria histórica.
Los procesos históricos son complejos y los reclamos
aún vigentes de memoria, justicia y reparación, cobran nue-
vas significaciones ante el surgimiento de nuevos discursos
que apelan al odio y la fragmentación social. La denuncia de
los crímenes de la dictadura sigue interpelando a quienes
minimizan los desbordes represivos y justifican la violencia
autoritaria. La persistencia de esos reclamos, a 35 años del
restablecimiento de la institucionalidad democrática, hace
evidente las múltiples carencias, pero al mismo tiempo
plantea la vigencia del tema. Sin duda, el desafío de instalar
el concepto de respeto inclaudicable a los derechos huma-
nos, como clave para el fortalecimiento democrático, es una
tarea del presente.

87
 Capítulo III

La experiencia argentina
en la implementación de políticas
de verdad, memoria, justicia, reparación
y garantías de no repetición.
De una práctica de justicia transicional
a un enfoque basado en derechos

Luciano M. Donadio Linares

Introducción
Tal como destaca el llamado para realizar esta obra co-
lectiva, los procesos que llevaron a la ruptura de la demo-
cracia en los países latinoamericanos, principalmente en la
década de 1970, no fueron aislados ni espontáneos, sino
que respondieron a una lógica de contención de aquellos
movimientos sociales1 que desafiaban el orden sociopolítico
y económico establecido.
En el caso de la Argentina, una junta militar conformada
por las tres fuerzas armadas materializó el golpe de Estado
el 24 de marzo de 1976, suspendiendo la plena vigencia de
las garantías constitucionales y dando inicio a la más atroz
dictadura que vivió el país. Este período, caracterizado por
violaciones premeditadas, organizadas y sistemáticas de

1 Dentro de la definición amplia de movimientos sociales podemos

incluir, sin enumerar taxativamente, a algunos partidos políticos o
facciones dentro de los partidos políticos, a los movimientos religio-
sos denominados «del tercer mundo», a los movimientos sindicales,
agrupaciones estudiantiles, organizaciones revolucionarias armadas
y no armadas, activistas culturales, grupos representativos de diver-
sidades sexuales, etc.

89
los derechos humanos de las argentinas y argentinos de to-
das las edades, concluyó el 10 de diciembre de 1983, luego
de haber emprendido, además, una guerra contra el Reino
Unido2.
Desde 1983 hasta la actualidad, Argentina asiste a un
prolongado proceso jurídico-político, con sus variaciones
políticas témporo-partidarias, en el que se responde pro-
gresivamente a las demandas de verdad, memoria y justi-
cia, pasando de una experiencia de justicia transicional a
un modelo basado en derechos con proyección global para
la promoción de los derechos humanos y la prevención de
nuevos hechos de similares características.
En términos metodológicos, el presente artículo abor-
dará tres ejes: i) una descripción contextualizada de los he-
chos, ii) un análisis por etapas de los mecanismos de me-
moria, verdad, justicia y reparación y, iii) una evaluación
y proyección del proceso desde el punto de vista interno,
como internacional.
Cabe destacar que dada la complejidad y amplitud de
los crímenes y la extensión temporal que lleva la implemen-
tación de esta política de Estado en Argentina, este artículo

2 En 1982, la Junta Militar emprende la gesta de Malvinas con el pro-

pósito de recuperar el pleno ejercicio de nuestra soberanía sobre las
Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los espacios
marítimos circundantes. Esta cuestión, entendida como la disputa
de soberanía entre la República Argentina y el Reino Unido, tiene su
origen el 3 de enero de 1833, cuando el Reino Unido, quebrando la
integridad territorial argentina, ocupó ilegalmente las islas y expulsó
a las autoridades argentinas, impidiendo su regreso, así como la ra-
dicación de argentinos provenientes del territorio continental. Desde
entonces, la Argentina ha protestado regularmente la ocupación britá-
nica, ratificando su soberanía y afirmando que su recuperación, con-
forme el derecho internacional, constituye un objetivo permanente e
irrenunciable. Sobre este tema ver: KOHEN, Marcelo G.; RODRÍGUEZ,
Facundo D. Las Malvinas entre el derecho y la historia. Refutación
del folleto británico «Más allá de la historia oficial. La verdadera
historia de las Falklands/Malvinas». EUDEBA. Buenos Aires. 2016.

90
no pretende ser exhaustivo ni detallista, sino más bien iden-
tificar aquellos elementos destacados de un proceso nacio-
nal que busca contribuir a la discusión internacional, como
una garantía de no repetición. Dada la proximidad temporal
con los hechos, se aportan referencias audiovisuales que
pueden facilitar la comprensión contextual de los hechos
descriptos, evitando la intermediación de la interpretación
y contribuyendo a realizar un ejercicio de memoria.

1. Los años 70: La puja distributiva interna

y la crisis internacional del petróleo
como antesala de la dictadura argentina

Como anticipé, la interrupción de los regímenes demo-

cráticos en América Latina fue una constante durante el si-
glo XX, de la cual Argentina no pudo escapar. En términos
políticos y económicos, el país atravesaba en 1975 una si-
tuación compleja de la mano de la Presidenta constitucio-
nal Martínez, tras el vacío de poder que había generado la
muerte del Presidente Perón y las repercusiones internas de
la crisis internacional del petróleo.
El elevado proteccionismo de los países desarrollados
había significado una reducción, tanto en precios como en
cantidad, de las exportaciones argentinas. Esto se tradujo
en caída de las reservas internacionales, elevados niveles
de gasto público, duplicación de la tasa de inflación. La res-
puesta fue la devaluación del peso (moneda nacional), el
aumento de las tarifas de los servicios públicos y los com-
bustibles, y una elevada tensión social. Paradójicamente, en
aquellos años, la participación del salario en relación con
el producto interno bruto alcanzaba el 47%, representando
uno de los mejores indicadores de la historia argentina, al

91
igual la participación de la industria en el PIB, que represen-
taba el 38.3% del PIB3.
Contextualmente, el 5 de febrero de 1975 la Presidenta
dictó el decreto 261/75 que ordenaba «proceder a ejecutar
las operaciones militares necesarias para la neutralización
y/o aniquilación del accionar de los elementos subversi-
vos…» y el 6 de octubre de 1975 se dictaron los decretos
2770/75, 2771/75 y 2772/75 que dispusieron la «… utiliza-
ción de todos los medios disponibles en la lucha antisubver-
siva…», por lo que los militares ocuparon un lugar central
de la escena política.
Pocos meses después, el golpe de Estado se materiali-
zó para dar inicio a la dictadura más sangrienta de Amé-
rica latina. El golpe de Estado, indudablemente, tuvo re-
percusiones en cada una de las esferas de la vida pública
y privada de la Argentina con el propósito de transformar
el sistema político, social y económico. Para ello no fue su-
ficiente el alzamiento contra la constitución y las leyes, el
avasallamiento de los poderes republicanos, la usurpación
del gobierno y la ocupación ilegal del Estado, la ilegalización
de las organizaciones políticas y sindicales, la intervención
de asociaciones y organizaciones, sino que se implementó
un plan criminal sistemático, generalizado y organizado, de
secuestros, torturas, asesinatos, desaparición de personas,
abusos sexuales, saqueo de bienes y apropiación de meno-
res, entre otros delitos.
Puede identificarse prima facie a los miembros de las
fuerzas armadas y de seguridad como los sujetos activos del
plan de represión ilegal. Sin embargo, considerando la du-
ración de la Dictadura y la amplitud de sus efectos en cada
una de las esferas públicas, incluyendo la política, la econo-
3 RAPOPORT, Mario. Historia económica, política y social de la Argen-
tina (1880-2003). Ariel. Buenos Aires. 2006, pp. 573 y ss.

92
mía, la sociedad y la cultura, se podría inducir que existió
un complejo entramado de participación en los estamentos
no militares, nacionales e internacionales, que sustentaron,
justificaron o toleraron al régimen, incluyendo todas sus ca-
racterísticas criminales.

2. La experiencia argentina:
Una contribución histórica
en tiempos de transición

La vigencia de la política de Estado de Memoria, Verdad

y Justicia ha permeado todos los poderes del Estado y cada
uno de los espacios de interacción social en Argentina. Es
resultado de un proceso histórico iniciado en la década de
1980 con la recuperación del sistema democrático, y la ple-
na vigencia de los derechos fundamentales, a partir de la
relocalización de la Constitución Nacional en la cima de la
pirámide de legalidad jurídica4.
El proceso democrático iniciado en la década de los 80
implicó para la Argentina, en materia de derechos funda-
mentales, la puesta en marcha de una instancia de recone-
xión internacional a través de la ratificación de tratados de
derechos humanos. Este camino de internacionalización del
ordenamiento jurídico interno se profundizó en la década
de los 90, con la reforma constitucional realizada en 1994,
por medio de la cual el artículo 75, inciso 22, incorporó con
jerarquía constitucional una serie de instrumentos jurídi-
cos internacionales, reconociendo, además, la facultad del

4 Durante la dictadura se instituyó que las «Actas del proceso de reor-

ganización nacional» se constituían como la norma suprema nacio-
nal, desconociendo la aplicación de los derechos constitucionales en
la medida que se contraponían a los objetivos de dichas cartas. Ver
Actas del proceso de reorganización nacional, en: https://apm.gov.ar/
periplosdememorias/materiales/1-1/Documentos/ActaJunta/ActaJun-
ta.pdf, visitada el 20 de abril de 2022.

93
Congreso de la Nación de ampliar esta nómina con la clara
vocación de expandir un enfoque basado en la ampliación
de derechos.
No obstante, es sabido que el derecho, como parte de la
cultura, puede facilitar el cambio social, pero este no nece-
sariamente es automático, unidireccional y constante, sino
que también puede encontrarse influenciado por la coyun-
tura. De este modo, la experiencia argentina muestra varias
etapas que, analizadas de manera aislada, pueden repre-
sentar aciertos y desaciertos; pero analizadas de un modo
sistémico, demuestran la voluntad colectiva por avanzar
en la resolución de los crímenes del pasado con una visión
constructiva del futuro basado en la memoria, la verdad y
la justicia.
Con un propósito descriptivo, podemos dividir los casi
40 años de democracia en tres etapas: i) la primavera de la
democracia, ii) reconciliación sin justicia e impunidad, iii)
un nuevo tiempo para la justicia.

2.1 La primavera de la democracia: entre la

CONADEP y el juicio a las juntas militares hasta
el levantamiento militar de campo de mayo
En 1983, a tres días de la asunción como Presidente de
la Nación, Alfonsín dispuso, mediante Decreto 158/1983,
que se enjuiciara ante el Consejo Supremo de las Fuerzas
Armadas a los integrantes de las juntas militares que ha-
bían usurpado el gobierno de la Nación el 24 de marzo de
1976. Dos días más tarde, mediante el Decreto 187/1983,
el Presidente nombró un grupo de eminentes argentinos y
argentinas5 para formar la Comisión Nacional sobre la Des-
aparición de Personas (CONADEP).

5 Integrantes de la CONADEP: Ricardo Colombres (abogado), René Fava-

loro (médico cardiólogo), Hilario Fernández Long (ingeniero), Carlos

94
 La CONADEP, la primera Comisión de la Verdad que fun-
cionó en el mundo, recogió testimonios en la Argentina y el
exterior y, transcurridos poco más de nueve meses, entregó
lo que podría ser considerado el primer monumento de la
nueva historia de los Derechos Humanos en Argentina, el
Informe «Nunca Más»6.
La Comisión registró «la mayor tragedia argentina con-
temporánea y la más salvaje, organizada sistemáticamente
con premeditación y alevosía, donde la tortura fue el método
normal para el tratamiento de los prisioneros». Asimismo,
determinó que la dictadura había producido miles de desa-
parecidos. Fue tan minucioso el trabajo de la CONADEP, que
la Fiscalía basó su acusación en aquel informe. En 2007,
el Fondo Documental CONADEP fue declarado Memoria del
Mundo por la UNESCO, junto a otros 18 archivos del Patri-
monio Documental sobre Derechos Humanos en Argentina
relativo al período 1976 - 1983.
Algunos meses después, y habiendo observado que la
justicia militar no procedía de acuerdo con la legislación vi-
gente, el Congreso modificó el Código Militar mediante la ley
23049 y traspasó indirectamente la competencia a la justi-
cia civil. En abril de 1985, se dio inicio al mundialmente
conocido Juicio a las juntas militares.

T. Gattinoni (obispo metodista), Gregorio Klimovsky (matemático,

filósofo, epistemólogo), Marshall T. Meyer (rabino), Mons. Jaime F.
de Nevares (obispo católico), Eduardo Rabossi (filósofo), Magdalena
Ruiz Guiñazú (periodista) y Ernesto Sábato (ensayista, novelista, fí-
sico), quien la presidió. También la integraron Santiago López, Hugo
Piucill y Horacio Huarte (diputados), Graciela Fernández Meijide
(profesora), Daniel Salvador (abogado), Raúl Aragón (historiador),
Alberto Mansur y Leopoldo Silgueira.
6 Ver la presentación del informe de la CONADEP al Presidente de la Na-
ción Argentina en https://www.youtube.com/watch?v=z4kLIK2kf7Q;
CONADEP. Nunca más. Informe de la Comisión Nacional sobre la
Desaparición de Personas. Eudeba. Buenos Aires. 1984.

95
 Durante el juicio se pudo probar la existencia de un apa-
rato clandestino de represión que se reflejaba en la clandes-
tinidad de las detenciones, el uso de apodos y la práctica de
saquear las viviendas de los detenidos. Se demostró que el
sistema operativo constaba de captura de sospechosos, pri-
vación ilegítima de la libertad, interrogatorios bajo tortura,
clandestinidad y secreto de dichas acciones, y eliminación
física de los detenidos. La práctica fue idéntica en todo el
territorio argentino. Dado que todos los hechos ilegales fue-
ron cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas y de
seguridad disciplinadamente organizadas en forma vertical,
el juicio pudo descartar, sin dejar lugar a dudas, la hipóte-
sis de que estos crímenes eran ejecutados de modo espon-
táneo y sin que hubieran existido órdenes expresas de los
superiores. El juicio demostró la responsabilidad criminal
de los comandantes de las juntas militares7.
Por primera vez en la historia mundial, un grupo de
dictadores debió comparecer ante tribunales de su propio
pueblo para ser juzgados por sus crímenes. Este juicio se
realizó en el mismo país de los acusados, con las leyes del
propio país y con fiscales, abogados y jueces compatrio-
tas. Además, por las características que tuvo, la condena a
las juntas militares realizada por un gobierno democrático
constituyó un hecho sin precedentes en el mundo, ya que
contrastó fuertemente con las transiciones negociadas que
tuvieron lugar en aquellos años en Uruguay, Chile, Brasil,
España, Portugal y Sudáfrica algunos años después.
El alegato final del fiscal de la causa merece una espe-
cial referencia en cuanto constituye uno de los íconos de la
historia argentina, por lo que se recomienda ser visto y oído

7 Un resumen del juicio a las juntas militares está disponible en https://

www.youtube.com/watch?v=NZfIhj5G_HM&t=83s

96
con atención8. Como resultado del proceso judicial civil se
condenó a cinco de los comandantes de las juntas militares
por los delitos de homicidios, privaciones ilegítimas de la
libertad y torturas, entre otros. Cuatro de los comandantes
fueron absueltos, porque la evidencia en su contra resulta-
ba insuficiente e inconclusa.
En abril de 1987 el levantamiento militar de Semana
Santa pondría a la democracia en jaque. Aunque todas las
fuerzas políticas dieron un apoyo masivo al Presidente y a
la democracia, quedó demostrado que algunas fuerzas con-
tinuaban ostentando un poder desproporcionado. Este epi-
sodio abriría las puertas a una nueva etapa, distinta del
heroico período inicial, donde habría que construir la me-
moria, la verdad y la justicia con una nueva estrategia.

2.2 De la reconciliación sin justicia e impunidad

hasta las políticas de reparación
y los juicios de la verdad
El segundo período se caracterizó por una serie de me-
didas del poder legislativo y del poder ejecutivo que ralen-
tizaron el proceso de memoria, verdad y justicia. Se trató
de un período que se inició con las leyes de «Punto Final
(PF)» (ley 23.492 de 23 de diciembre de 1986) y «Obediencia
Debida (OD)» (23.521 de 4 de junio de 1987), por medio de
las cuales se dispuso la extinción de la acción penal y la no
punibilidad de los delitos cometidos por las Fuerzas Arma-
das y de Seguridad en el marco de la represión sistemática
de la dictadura.
Algunos años después, un nuevo conjunto de medidas
fue adoptado por el poder ejecutivo, disponiendo el indul-

8 Alegato final del Fiscal Strassera. Disponible en https://www.youtube.

com/watch?v=i18FQPnsyPc

97
to para líderes de organizaciones armadas y autoridades
militares y civiles, responsables del terrorismo de Estado9.
Cabe destacar que en casi todos los decretos, salvo uno10,
se invocó como motivación de la decisión ejecutiva la ne-
cesidad de «crear las condiciones y el escenario de la re-
conciliación, del mutuo perdón y de la unión nacional»11 o
«restablecer la concordia en la sociedad argentina y obtener
la pacificación nacional»12.
Durante este período, pudo observarse una sociedad ci-
vil reorganizada de la mano de las agrupaciones de Madres
y Abuelas de Plaza de Mayo e H.I.J.O.S., quienes articula-
ron acciones para mantener la memoria13, sin claudicar a
los pedidos de verdad y justicia. Es importante destacar la
solidaridad internacional y la posibilidad de recurrir a la
Justicia Universal, logrando algunos avances, sobre todo en

9 Es menester señalar que, si bien todos los decretos fueron parte de

un mismo paquete político dispuesto por el Presidente Menem, den-
tro de las competencias constitucionales otorgadas por el artículo 86
inc.6 de la CN de 1853 y sus modificatorias, no todos los sujetos están
alcanzados por las mismas reglas, condiciones y excepciones, en tér-
minos del Derecho internacional de los Derechos Humanos. Mientras
que el accionar delictivo de un civil es considerado un delito común,
alcanzado por los beneficios de la prescripción de la acción, el accio-
nar delictivo de los representantes del Estado puede ser considerado
delito imprescriptible. Esta distinción cobrará relieve en la próxima
etapa.
10 Decreto 1005/1989 de 6 de octubre de 1989.
11 Ver considerando de los decretos 1002/1989, 1003/1989, 1004/1989,
de 6 de octubre de 1989 y decretos 2741/1990, 2742/1990 y
2745/1990, de 29 de diciembre de 1990.
12 Ver considerando de los decretos 2743/1990, 2744/1990 y 2746/1990,
de 29 de diciembre de 1990.
13 La sociedad civil y los gobiernos subnacionales o locales apelaron a
múltiples acciones para resguardar la memoria, desde la creación de
parques públicos, la señalización de lugares emblemáticos como si-
tios donde se había torturado, matado y desaparecido personas, has-
ta los denominados «escraches» a personajes de la dictadura, con el
propósito de anoticiar a los vecinos de la presencia de estos sujetos en
un vecindario. Ver https://www.youtube.com/watch?v=TV5efS30B9k

98
España, con la intervención del Juez Baltazar Garzón, que
se abocó a la causa de los desaparecidos en Argentina.
Este período fue importante técnicamente, desde que se
produjo la creación del Banco Nacional de Datos Genéticos
(BNDG) en 1987, con el propósito de garantizar la obtención,
almacenamiento y análisis de la información genética para
el esclarecimiento de delitos de lesa humanidad, así como
la profesionalización del Equipo Argentino de Antropología
Forense (EAAF), que comenzó diseñando protocolos para la
correcta excavación de fosas comunes y la identificación de
restos NN exhumados en todo el país.
También fue un tiempo para la innovación jurídica, des-
de el pedido de enjuiciamiento por el robo y sustracción de
identidad de cientos de menores de edad, en cuanto esos
delitos no habían sido alcanzados por las leyes de PF y OD,
a la realización de «juicios de la verdad» en los que, si bien
no se condenaba a un responsable, se ventilaban los hechos
y se recopilaba prueba sobre los hechos pasados, transfor-
mándose en una modalidad de justicia transicional14.
En este período puede observarse un fortalecimiento de
la política de reparación que, de la mano de las sugerencias
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, esti-
mularon al Estado argentino a concretar un avance en este
pilar. Las medidas de este período no fueron las primeras y
tampoco las últimas que se adoptaron, pero sí constituyen
un hito de referencia en el caso local15.

14 Para un conocimiento de la génesis y desarrollo de los juicios de la

verdad ver ANDRIOTTI ROMANIN, Enrique. «Decir la verdad, hacer jus-
ticia: Los Juicios por la Verdad en Argentina». En European Review
of Latin American and Caribbean Studies. N° 94. Abril 2013, pp.
5-23.
15 Para un conocimiento detallado de la política de reparación en este
período, ver GUEMBE, María José, «La Experiencia Argentina de Re-
paración Económica de Graves Violaciones a los Derechos Humanos»
en DÍAZ, Catalina (Ed.). Reparaciones para las víctimas de la violen-

99
2.3 Un nuevo tiempo para la justicia
En marzo de 2001 se inició una nueva etapa en Argen-
tina. A partir de la sentencia del Juzgado Nacional en lo
Criminal y Correccional Federal 4, a cargo del Juez Gabriel
Cavallo, en autos caratulados «Simón, Julio, Del Cerro,
Juan Antonio s/sustracción de menores de 10 años» (Causa
Nro. 8686/2000) se declaraba que las leyes 23.492 de 23
de diciembre de 1986 y 23.521 de 4 de junio de 1987 eran
contrarias a la Constitución Nacional y a los tratados de de-
rechos humanos vigentes al momento de su sanción, por lo
que, consecuentemente, eran inválidas, inconstitucionales
y nulas, de un modo insalvable16. En noviembre del mismo
año, la Sala II de la Cámara Federal confirmó por unanimi-
dad la resolución del Juez Cavallo.
En agosto de 2002, el Procurador General de la Nación
se pronunció en el mismo sentido que Cavallo y que la Cá-
mara Federal en 2001, pidiendo la inconstitucionalidad de
las denominadas «leyes de impunidad», instando a la Corte
Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) a profundizar la
democracia sobre la base de la verdad y la justicia17.

cia política. Estudios de casos y análisis comparado. ICTJ. Bogotá,

2008, pp. 19-70.
16 Sentencia del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal
4 en autos caratulados «Simón, Julio, Del Cerro, Juan Antonio s/
sustracción de menores de 10 años» (Causa Nro. 8686/2000) del re-
gistro de la Secretaría 7, del 6 de marzo de 2001, disponible en http://
hrlibrary.umn.edu/research/argentina/jfcc4-cavallo.html
17 Dictamen de la Procuración General de la Nación, «Simón, Julio Héc-
tor y otros s/ privación ilegítima de la libertad, etc.», de 29 agosto de
2002, Fallo 328:2105, disponible en https://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/
tomosFallos.do?method=iniciar

100
 A su vez, en agosto de 2003, el Congreso de la Nación
aprobó las leyes 25.77818 y 25.77919, mediante las cuales
otorgaba jerarquía constitucional a la Convención sobre la
Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crí-
menes de Lesa Humanidad, y declaraba insanablemente nu-
las las leyes 23.492 y 23.521, respectivamente.
En marzo de 2004, el Presidente de la Nación pronunció
un elocuente discurso, en circunstancias de la creación del
Museo de la Memoria y para la Promoción y Defensa de los
Derechos Humanos, ubicado en la Escuela de Mecánica de la
Armada (ESMA) —ex centro clandestino de detención, tortura
y exterminio—, en el que pidió «perdón en nombre del Estado
argentino» por los crímenes de la dictadura militar20.
En mayo de 2004, en un nuevo dictamen del Procurador
General de la Nación, se confirmó la valoración de que las
leyes de Punto Final y de Obediencia Debida contrariaban el
ordenamiento jurídico nacional e internacional21.
Finalmente, la Corte Suprema fue protagonista de una
serie de fallos históricos que terminaron por consolidar un
proceso iniciado por un juez de primera instancia en 2001.
A través del fallo Arancibia Clavel, en mayo de 2004 se
declaró la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa hu-
manidad22. En junio de 2005, a través del fallo Simón, se re-

18 Promulgada por Decreto 688/2003 y publicada en el Boletín Oficial el

3 de septiembre de 2003.
19 Promulgada por Decreto 689/2003 y publicada en el Boletín Oficial el
3 de septiembre de 2003.
20 Ver discurso del Presidente de la Nación en https://www.youtube.com/
watch?v=yCvGJiCLg1s
21 Dictamen de la Procuración General de la Nación, «Simón, Julio Héc-
tor y otros s/ privación ilegítima de la libertad, etc.», 5 de mayo de
2005, Fallo 328:2144, disponible en https://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/
tomosFallos.do?method=iniciar
22 CSJN. «Recurso de hecho deducido por el Estado y el Gobierno de
Chile en la causa Arancibia Clavel, Enrique Lautaro s/ homicidio cali-
ficado y asociación ilícita y otros», sentencia de 24 de agosto de 2004,

101
solvió declarar la inconstitucionalidad de las leyes 23.492 y
23.521 y declarar sin efecto cualquier acto fundado en ellas
que pueda oponerse al avance de los procesos que se ins-
truyan, o al juzgamiento y eventual condena de los respon-
sables, u obstaculizar en forma alguna las investigaciones
llevadas a cabo por los canales procedentes y en el ámbito
de sus respectivas competencias, por crímenes de lesa hu-
manidad cometidos en el territorio de la Nación Argentina23.
En julio de 2007, a través del fallo Mazzeo, se resolvió que
los indultos otorgados en la década de 1990 eran inconsti-
tucionales24.
En este contexto, se puede afirmar que, tras una política
de Estado donde intervinieron el Poder Ejecutivo, el Con-
greso y la Corte Suprema de Justicia, se removieron los
obstáculos jurídicos para identificar y sancionar en juicios
penales ordinarios y con el debido proceso correspondien-
te, a los responsables, militares y civiles, por las violaciones
de los derechos humanos ocurridos en la dictadura. A par-
tir de 2006, se reanudaron los juicios por crímenes de lesa
humanidad que habían sido suspendidos por las leyes de
impunidad de la década de los 80.
De acuerdo con el último informe de la Unidad de Crí-
menes contra la Humanidad de la Procuración General de
la Nación del 24 de marzo de 202225, a 46 años del golpe

Fallo 327:3346, disponible en https://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/tomos-

Fallos.do?method=iniciar
23 CSJN. «Simón, Julio Héctor y otros s/ privación ilegítima de la libertad,
etc.», sentencia de 14 de junio de 2005, Fallo 328:2171, disponible en
https://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/tomosFallos.do?method=iniciar
24 CSJN. «Mazzeo, Julio Lilo y otros s/ rec. de casación e inconstituciona-
lidad», sentencia de 13 de julio de 2007, Fallo 330:3285, disponible
en https://sjservicios.csjn.gov.ar/sj/tomosFallos.do?method=iniciar
25 PROCURACIÓN GENERAL DE LA NACIÓN. Informe de la Procuraduría
de Crímenes contra la Humanidad a 46 años del Golpe de Estado de
1976. Disponible en https://www.fiscales.gob.ar/lesa-humanidad/24-

102
de Estado de 1976, fueron concluidos 273 juicios orales y
públicos en los que se alcanzó la condena de 1058 perso-
nas, por haber cometido crímenes de lesa humanidad, y la
absolución de otras 165 personas.

Gráfico 1
Personas investigadas por delitos de lesa humanidad,
según máxima situación procesal alcanzada.
Datos al 15 de marzo de 2022

Fallecidos/as 964

Prófugos/as 22

Imputados/as 573

Indagados/as 34
Total: 3596
Sobreseídos/as 96

Falta de mérito 142

Procesados/as 542

Absueltos/as 165

Condenados/as 1058

0 200 400 600 800 1000 1200

Fuente: Procuraduría de Crímenes contra la Humanidad.

Según el informe, actualmente existen 542 personas

procesadas, 142 personas con falta de mérito, es decir que
no se cuenta con evidencias para procesarlas, aunque tam-
poco para sobreseerlas, 573 imputadas sin que aún hayan
sido convocadas a prestar declaración indagatoria, 34 per-
sonas indagadas que aguardan la resolución de su situación
procesal, y otras 96 que resultaron sobreseídas durante la

de -marzo -a-46-anos- del-golpe - de - estado -hay-1058-personas-

condenadas-en-273-sentencias-por-crimenes-de-lesa-humanidad/

103
primera parte de los procesos. Actualmente, 22 personas
se encuentran prófugas de la justicia y 964 fallecieron sin
haber obtenido sentencia en los procesos donde eran inves-
tigadas por crímenes de lesa humanidad.

Gráfico 2
Causas por delitos de lesa humanidad
según estado procesal.
Datos al 15 de marzo de 2022.
En instrucción 20
3%
Con sentencia
Con elevación a juicio 65
10%
En juicio

275
Total 633 44%
273
43%

Fuente: Procuraduría de Crímenes contra la Humanidad.

En relación con el estado procesal de las causas por crí-

menes de lesa humanidad, el informe consigna que el 44%
(es decir, 275) se encuentra en etapa de instrucción, mien-
tras que el 43% (273) tuvo sentencia. En tanto, un 10% (65)
aguarda por el inicio del debate y un 3% (20) está actual-
mente en juicio.
Quiero destacar algunos de los elementos novedosos que
se producen a nivel jurisprudencial en esta etapa. El prime-
ro vinculado a la interrelación entre el derecho interno y
el derecho internacional. En tal sentido, los tribunales que

104
han intervenido han recopilado la doctrina jurisprudencial
desde los tribunales de Nüremberg hasta la Corte Penal ad
hoc para la ex Yugoslavia, al efecto de extrapolar las catego-
rías expresadas por aquellos órganos internacionales —re-
lativas a delitos de lesa humanidad— en los hechos que han
sido objeto de los procesos judiciales argentinos26.
También se ha analizado la evolución y cristalización del
derecho internacional de los derechos humanos, en su fuen-
te convencional, exponiendo que aun cuando al momento
de los hechos investigados, Argentina no había ratificado
los tratados sobre la materia, su contenido formaba parte
de la costumbre internacional, agregando que la propia Re-
pública Argentina había contribuido a su formación, deri-
vando lógicamente la obligatoriedad de esta fuente del dere-
cho internacional y, finalmente, los tribunales han indicado
que esta costumbre internacional relativa a la prohibición
de la tortura y el genocidio en sus múltiples formas, se ha-
bía consolidado como una norma imperativa de derecho in-
ternacional ius cogens vinculante para la Argentina por su
propia naturaleza.
En estos años, los tribunales han concluido que los he-
chos ventilados en instancia judicial se configuraban, de
acuerdo con el derecho internacional, en delitos de lesa hu-
manidad, cuya acción penal se caracterizaba por la impres-
criptibilidad, que de ninguna forma podían ser sustraídos
de la acción judicial y mucho menos invocando que, al mo-
mento de la comisión de estos, las «Actas del Proceso de
Reorganización Nacional» eran la ley suprema de la Nación.

26 Ver como ejemplo Sentencia 22/08 del Tribunal Oral Federal N° 1 de

la Ciudad de Córdoba en autos caratulados Luciano Benjamín Me-
néndez y otros p.ss.aa. Privación ilegítima de la libertad, imposición
de tormentos agravados, homicidio agravado del 24 de julio de 2008
(fundamentos leídos el 31 de julio de 2008).

105
Los tribunales han sostenido que estas Actas no podían sus-
traerse del carácter imperativo de ciertas normas del dere-
cho internacional, toda vez que a diciembre de 1972 la Re-
pública Argentina había ratificado la Convención de Viena
sobre Derecho de los Tratados, la cual expresamente, en su
artículo 27, disponía la primacía del derecho internacional
por sobre el derecho interno, y en su artículo 53 articulaba
la nulidad de acuerdos contrarios a las normas imperativas
de derecho internacional. En consecuencia, los tribunales
argentinos han sostenidamente reafirmado el carácter im-
perativo de las normas tutoras de los derechos humanos y
la obligación de persecución y castigo de los responsables
de estos crímenes internacionales cometidos en el espacio
territorial argentino.
Por otra parte, deseo reconocer que estos procesos ju-
diciales han ido incorporando una perspectiva de género,
para visibilizar qué tipo de efectos tuvo la represión ilegal
en las mujeres, por el hecho de ser mujeres. De este modo,
a partir de 2010, la justicia empezó a visibilizar los delitos
sexuales como una categoría propia, no porque hasta ese
momento no hayan sido delitos, sino porque hasta ese mo-
mento eran considerados una forma especialmente grave de
tortura o tormentos27.
El reconocimiento de la violencia diferencial sufrida por
las mujeres en los centros clandestinos se fue abriendo es-
pacio en las iniciativas de memoria en los últimos tiempos
—especialmente al calor de las movilizaciones de «Ni Una
Menos». Esta evolución demuestra cómo los relatos de los

27 Ver como ejemplo Sentencia del Tribunal Oral federal de Mar del Pla-
ta en autos caratulados «Molina Gregorio Rafael s/ inf. Art. 80, inc. 2
y 6 y art. 141 ter. C.P», de 9 de junio de 2010 (fundamentos leídos el
16 de junio de 2010).

106
años de la dictadura se combinan con consignas feministas
de todos los tiempos.

3. Perspectivas y proyección internacional

del caso argentino

A lo largo de casi cuarenta años de vida democrática

en Argentina, tiendo a pensar que el proceso de memoria,
verdad y justicia siempre fue adelante. Algunas veces, el
avance se debió a un impulso conjunto de todos los actores
involucrados, en otros momentos, fue causado por el per-
severante reclamo y capacidad de adaptación de algunos de
los involucrados, particularmente las organizaciones de la
sociedad civil.
Cabe destacar que el proceso siempre se mantuvo en
la esfera pública, en cuanto hubo una conciencia colectiva
de que la Argentina deseaba materializar y dar contenido a
los derechos de memoria, verdad y justicia. Este proceso
no buscó la reconciliación o el perdón, no porque no sean
posibles, sino porque estas acciones se conciben dentro de
la esfera privada de los involucrados, que escapa al ámbito
público.
Tiendo a pensar que los procesos históricos de esta
naturaleza siempre evolucionan cuando alguno de los ac-
tores involucrados lo moviliza. Esta afirmación no busca
deslindar de responsabilidades a ninguna parte, sobre todo
cuando se ha esperado que su contribución haya sido más
ambiciosa, pero tampoco busca soslayar el reconocimiento
de aquellas decisiones políticas de acelerar el paso en un
proceso. Mi afirmación busca remarcar que, teniendo en
cuenta la complejidad de estos procesos, la acción positi-
va puede ser distribuida de manera equitativa, o puede ser
afrontada por alguna o algunas de las partes intervinientes,

107
incluyendo al Estado, la sociedad civil y la comunidad in-
ternacional.
El caso argentino transitó por cada una de estas etapas
y no siempre lo hizo de un modo lineal y progresivo. No
obstante, es posible afirmar que la construcción de un mo-
delo argentino basado en derechos es constante, evolutiva,
progresiva y expansiva.
La construcción es constante porque, desde el momen-
to en que sucedieron los hechos, hubo un reclamo por la
verdad y la justicia. Basta recordar algunas de las célebres
imágenes de la época, donde las Madres de Plaza de Mayo
pedían frente a la Casa de Gobierno saber «dónde estaban
sus hijos»28. Es constante, porque estas marchas siguen
realizándose todos los jueves alrededor de la misma plaza
que las congregó hace 45 años29.
Es evolutiva porque la búsqueda de justicia en un pri-
mer momento se basó en la defensa de los derechos básicos
como la vida, la integridad física o la libertad ambulatoria,
y luego fue ampliándose a los delitos contra la integridad se-
xual, los delitos económicos, la supresión de identidad, etc.
Es progresiva porque transitó desde una visión individual
a una visión colectiva, pasando de identificar a la persona
como víctima de un delito, a identificar al conjunto de la
sociedad como sujeto pasivo del plan clandestino, preciso,
sistemático y organizado de la dictadura.
Es progresiva porque, paulatinamente, se indaga si
existen fundamentos para investigar a otros actores, par-
ticularmente civiles no vinculados a la estructura estatal, y

28 Ver entrevista de la televisión holandesa a las Madres de Plaza de

Mayo en mayo de 1978. https://www.youtube.com/watch?v=5GfL-
kSnrrY
29 En mayo de 2022 se habrán realizado 2300 rondas semanales a la
Plaza de Mayo. Ver https://www.youtube.com/watch?v=zLcbZ2JOy04

108
determinar si podrían ser pasibles de algún tipo de respon-
sabilidad por sus acciones relacionadas a los crímenes de
lesa humanidad. Probablemente, la administración de jus-
ticia hacia otros potenciales involucrados, en sus distintos
niveles de participación, sea una cuenta pendiente del caso
argentino.
Es expansiva porque la Argentina asumió la responsabi-
lidad de internacionalizar su experiencia, como una contri-
bución a la cristalización de los derechos a la memoria, la
verdad y la justicia, y como forma de fortalecer las condicio-
nes para la no repetición de los hechos30. En este sentido,
la Argentina propició a nivel universal e interamericano el
avance de los derechos a la verdad, la memoria, la justicia y
la reparación como garantías de la dignidad humana.
En el ámbito universal vale destacar que, desde 1980,
Argentina había sido el objeto indirecto de la creación del
primer Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o
Involuntarias bajo el mandato temático de la Comisión de
Derechos Humanos, por iniciativa de Francia. Tras el regre-
so de la democracia en 1983, Argentina fue incrementando
su perfil internacional en esta cuestión, hasta convertirse
en uno de los actores más activos, coliderando con Francia
la negociación y promoción de la Convención Internacional
para la Protección de Todas las Personas contra las Desa-
pariciones Forzadas, adoptada en 2006, firmada en 2007 y
vigente desde 2010. Actualmente, Argentina mantiene ese
mismo rol de promotor internacional de los derechos a la
memoria, la verdad y la justicia en el Grupo de Trabajo de

30 Para un conocimiento más profundo de la acción de Argentina en el

campo internacional ver ROSALES, Sebastián. The role of Argentina
in the Human Rights Council. Teseo. Buenos Aires. 2021. Disponible
en https://www.teseopress.com/theroleofargentinainthehumanrights-
council

109
1980, que aún se mantiene vigente, y en el Comité contra la
Desaparición Forzada de la Convención.
Por otra parte, Argentina ha liderado, junto a Suiza, el
establecimiento del Relator Especial sobre la promoción de
la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición31, con el propósito de analizar las medidas apro-
badas por las autoridades locales, en situaciones de tran-
sición desde un conflicto o desde un régimen autoritario
durante los cuales se han producido violaciones graves de
los derechos humanos, así como violaciones flagrantes del
derecho internacional humanitario, destinadas a garantizar
la verdad, justicia, reparación, memoria y garantías de no-
repetición.
Esta acción de política exterior no solo se refleja en un
aspecto político-normativo, sino también en aspectos ma-
teriales, a través de la cooperación internacional que pro-
mueve, facilita y capacita en el uso de la genética forense en
el campo de los derechos humanos32. A través del Equipo
Argentino de Antropología Forense (EAAF) la Argentina ha
brindado cooperación a más de 50 países, tanto en el Sur
Global, como en el Norte Global, con el propósito de buscar,
recuperar e identificar los restos de personas desapareci-
das en contextos de violencia, particularmente cuando fue-
ron víctimas de violaciones a los derechos humanos, para
luego restituirlos a sus familiares y aportar pruebas cientí-
ficas para la administración de justicia.
Estas acciones denotan la trascendencia que Argentina
ha dado a la construcción del Derecho a la verdad, como

31 Para más información sobre el mandato, informes, comunicaciones,

visitas, etc., ver https://www.ohchr.org/es/special-procedures/sr-truth-
justice-reparation-and-non-recurrence
32 Para conocer sobre la función del EAAF, https://www.youtube.com/
watch?v=3xg62fnBIXA.

110
un derecho autónomo y distinto del derecho al acceso a la
información pública. Desde la perspectiva argentina, el de-
recho a la verdad cuenta con dos aristas: i) una dimensión
individual, que faculta a toda persona, en particular a los
familiares de las víctimas de crímenes terribles, a saber qué
sucedió con sus seres queridos luego de graves violaciones
a los derechos humanos, y ii) una dimensión colectiva por-
que, al tratarse de terribles tragedias que afectan a una so-
ciedad en su conjunto, cualquier persona tiene derecho a
conocer la verdad sobre las violaciones pasadas en su país33.
Por otra parte, la Argentina también considera que el de-
recho a la memoria no solo tiene un alcance nacional, sino
internacional, en cuanto el derecho a conocer para recordar
y prevenir la repetición le corresponde a toda la comuni-
dad internacional. En tal sentido, postuló la incorporación
del Museo Sitio de Memoria ESMA a la Lista del Patrimonio
Mundial de la UNESCO, como exponente de todos los Sitios

33 Desde 2005 a la fecha, Argentina ha contribuido de manera decisiva

al desarrollo intergubernamental de normas y estándares internacio-
nales sobre el derecho a la verdad. Es uno de los principales impul-
sores de la inclusión de este derecho inalienable y autónomo en la
Convención de la ONU contra las desapariciones forzadas, adoptada
en 2006 y vigente desde 2010. En la ONU, a través de varias resolu-
ciones adoptadas por la Comisión, el Consejo y la Asamblea General,
Argentina consolidó el reconocimiento intergubernamental de los es-
tándares internacionales producidos por el trabajo de expertos de la
antigua Subcomisión, procedimientos especiales, órganos de tratados
y órganos regionales. En estas resoluciones, Argentina también tomó
en consideración recomendaciones sustantivas y conclusiones de in-
formes de expertos. En la ONU, Argentina también impulsó un panel
sobre el derecho a la verdad en el Consejo de Derechos Humanos y
apoyó activamente la instauración del Día Internacional del Derecho
a la Verdad. A nivel regional, presentó una serie de resoluciones en
la OEA y, a nivel subregional, contribuyó a desarrollar una comisión
específica sobre el derecho a la verdad, la memoria y la justicia den-
tro del órgano de derechos humanos del MERCOSUR. Ver ROSALES,
Sebastián. The role of Argentina in the Human Rights Council… op.
cit., cap. II.5.1.

111
de Memoria de Argentina, buscando contribuir a la visibi-
lidad internacional del terrorismo de Estado, basado en la
desaparición forzada de personas, y del valor del consenso
social como medio para lograr Justicia34.
En síntesis, puede afirmarse que Argentina ha contribui-
do al acervo jurídico internacional a partir de la tragedia co-
lectiva que significó la violación masiva, sistemática, planifi-
cada y organizada de los derechos humanos. Ha construido
y contribuido, buscando establecer un enfoque de derechos,
a la memoria nacional e internacional, a la verdad, y a la
justicia, pero, sobre todo, ha construido y ha contribuido
al desarrollo de un enfoque teórico desde la experiencia so-
cial, viva y permanente de un pueblo que elige estas bande-
ras como parte de su identidad nacional.

Conclusiones
Tal como enunciaba el primer considerando del Decre-
to que creó la CONADEP, comparto que «la cuestión de los
Derechos Humanos trasciende a los poderes públicos y con-
cierne a la sociedad civil y a la comunidad internacional».
Los hechos descritos, por un lado, conforman el largo
entramado contemporáneo de la Argentina fruto de una
alianza entre sociedad civil, Estados y comunidad interna-
cional, pero a la vez expresan el resultado de una lucha que
iniciaron aquellas mujeres argentinas que, caminando alre-
dedor de las plazas, amasaron con sus manos y hasta con
sus propias vidas el compromiso social en la defensa de los
derechos fundamentales.
Soy de la idea que los procesos históricos pueden des-
cansar, en distintos momentos, en distintos actores. En el

34 Para conocer sobre la historia de la ESMA y su trascendencia para la me-

moria mundial ver https://www.youtube.com/watch?v=tbmvmfxoGjY

112
caso argentino, es evidente que el Estado ha tenido distintos
roles a lo largo del tiempo, en cuanto ponderó la defensa
de los derechos humanos en un contexto social, político y
económico, nacional e internacional, más amplio. También
es notorio el papel de la comunidad internacional en cuanto
a la promoción y protección de los derechos humanos como
parte de un esquema geopolítico mayor. Lo que sin lugar a
duda ha resultado imprescindible, es el rol de la sociedad
civil que, en un primer momento, pudo haber estado mo-
vilizada por el dolor particular, pero que con el devenir del
tiempo fue transformando la promoción y la defensa de los
derechos humanos en parte de la identidad nacional.
A mi entender, por la propia historia del pueblo argenti-
no, la identidad nacional se percibe como la apropiación de
los derechos. Desde esta perspectiva, la Argentina se apro-
pia de la verdad, la memoria, la justicia y la reparación como
un conjunto de derechos que se ejercitan personal y colec-
tivamente. Desde esta perspectiva se puede comprender la
acción exterior de Argentina, cuando busca consolidar un
plexo normativo y un régimen internacional de promoción y
protección de la dignidad humana, que contribuya al fin de
la impunidad y al arribo de la justicia, como condición para
la paz y como garantía de no repetición.

113
 Capítulo IV

Verdad, justicia y reparación

tras la más larga dictadura
de América del Sur

Milena Pereira Fukuoka

A pesar de los cambios realizados y los esfuerzos

desplegados por constituir un Estado social de Derecho […],
el Paraguay dista mucho aún de serlo. Muchas instituciones,
y principalmente las que tienen que ver con la justicia,
el derecho, la seguridad y las garantías ciudadanas,
han sido maquilladas democráticamente,
pero siguen manteniendo muchas de las
características de un sistema totalitario*.

1. Contexto general
El conflicto central de la sociedad paraguaya hasta la ac-
tualidad se suscita en torno de la tenencia de la tierra, cuya
estructura se caracteriza por la extrema desigualdad y por
la corrupción masiva que ha viciado una amplia proporción
de la base territorial nacional.
La cuestión agraria se configuró en el país tras la gue-
rra de la Triple Alianza (1864-1870)1. Además del territorio
perdido a través de los tratados de límites con Brasil y Ar-
gentina, la trasformación de la estructura fundiaria se debió
a la aplicación de leyes de venta masiva de tierras públicas,
* Informe Final de la Comisión de Verdad y Justicia. Tomo I, Parte I,
2008, pp. 44-45.
1 Conflicto bélico en el cual la Triple Alianza, conformada por Brasil,
Argentina y Uruguay, luchó militarmente contra el Paraguay durante
más de cinco años. En Paraguay se la denomina también Guerra Gua-
su, esto es, Guerra Grande en idioma guaraní.

115
con el objetivo de obtener fondos para hacer frente a las
deudas fiscales tras la contienda bélica. Como resultado de
la aplicación de estas normativas, desde la década de 1880
se constituyeron inmensos latifundios, en su mayoría pro-
piedad de empresas extranjeras. Algunos pueblos, villas y
aldeas quedaron dentro de propiedades privadas2.
Hasta la Guerra Grande, la población rural habría teni-
do un acceso relativamente fácil a la tierra, formalizado o de
hecho, pagando montos bajos por impuestos y arriendos.
La población rural consistía predominantemente en fami-
lias campesinas con menos de diez hectáreas, que cultiva-
ban sus tierras a partir del trabajo familiar y contaban en lo
fundamental con una producción de subsistencia. Luego de
la restructuración económica de posguerra, la cual dio lu-
gar a un modelo de acumulación agroexportador, las tierras
dejaron de ser un bien accesible para agricultores y agri-
cultoras, y las clases trabajadoras pasaron a sufrir severas
condiciones de explotación3.
En 1887 se conformaron los dos partidos políticos tra-
dicionales del país: la Asociación Nacional Republicana-
Partido Colorado (ANR) y el Partido Liberal. La ANR gober-
nó hasta 1904, cuando fue depuesta por el Partido Liberal,
que gobernó hasta 1936. Tras la Guerra del Chaco (1932-
1935)4, un alzamiento militar dio inicio a un gobierno revo-

2 KLEINPENNING, Jan M. G. Paraguay Rural 1870-1963. Una geogra-

fía del progreso, el pillaje y la pobreza. Tiempo de Historia. Asun-
ción, 2014, pp. 206-207; PASTORE, Carlos. La lucha por la tierra en
Paraguay. Intercontinental Editora, 3ª ed., Asunción, 2008, pp. 256-
257.
3 KLEINPENNING, Jan M. G. Paraguay 1515-1870. Una geografía te-
mática de su desarrollo. Asunción, Tiempo de Historia, 2011, p. 399;
KLEINPENNING, Jan M. G. Paraguay Rural 1870-1963… op. cit., p.
396.
4 Conflicto bélico entre Paraguay y Bolivia por el control del Chaco Bo-
real.

116
lucionario en febrero de 1936, durante el cual se derogó la
Constitución de 1870 de inspiración liberal5. Ambos hechos
marcaron el inicio de la hegemonía militar, que se mantuvo
en Paraguay hasta 1989.
Entre 1940 y1947 la sociedad paraguaya vivió bajo la
dictadura del general Higinio Morínigo. Una guerra civil de
gran magnitud se libró entre marzo y agosto de 1947. Un
sector «institucionalista» del ejército, junto con la Concer-
tación Febrerista, el Partido Liberal y el Partido Comunis-
ta fueron derrotados por el gobierno dictatorial del general
Morínigo con apoyo de la ANR-Partido Colorado. Al término
de esta confrontación interna se estima que una tercera par-
te de la población se vio forzada a exiliarse, instaurándose
un régimen de persecución no solo a los combatientes ven-
cidos, sino a quienes no fueran partidarios del gobierno6.
La ANR-Partido Colorado permaneció ininterrumpida-
mente en el gobierno desde 1947 hasta 2008, incluyendo
35 años de dictadura cívico-militar. El gobierno de alternan-
cia logrado en 2008, tras 60 años de coloradismo, fue im-
pactado con la destitución del presidente Fernando Lugo en
junio de 2012, a través de un juicio político consumado en
tres días (del 20 al 22 de junio de 2012). En las elecciones
generales de 2013 el Partido Colorado retornó al gobierno,
y ganó nuevamente en 2018.

5 En agosto de 1937 el gobierno revolucionario febrerista fue despuesto

por una sublevación militar que repuso a un dirigente liberal en el
gobierno.
6 FLECHA, Víctor J. «La Guerra Civil de 1947». En Secretaría Nacional
de Cultura de la República del Paraguay, 28 de mayo de 2011. Con-
sultado el 5 de febrero de 2022. Recuperado de http://www.cultura.
gov.py/2011/05/la-guerra-civil-de-1947/

117
2. La dictadura personificada (1954-1989)
Tras la guerra civil de 1947, se sucedieron inestables
gobiernos colorados, civiles y militares7. El 4 de mayo de
1954 el general Alfredo Stroessner8, Comandante en Jefe de
las Fuerzas Armadas, encabezó un golpe de Estado contra el
presidente civil colorado Federico Chávez. El Partido Colo-
rado postuló la candidatura del general golpista para com-
pletar el mandato presidencial 1953-1958, convocándose a
elecciones en julio, sin permitir candidaturas de otros par-
tidos9.
Convertido en presidente por voluntad de los caudillos
de la ANR, Stroessner se ubicó en una posición estratégica
para transformar un efímero pronunciamiento militar en el
proyecto de una dictadura personificada10. La estructura-
ción del régimen autoritario descansó sobre el edificio de la
exclusión social sólidamente construido por los sucesivos
gobiernos desde 187011.

2.1 Características del régimen stronista

El régimen liderado por Stroessner tuvo características
que lo diferenciaron de otras dictaduras latinoamericanas:
7 Desde agosto de 1948 a septiembre de 1949 se sucedieron cuatro
presidentes.
8 Hijo de un inmigrante alemán y madre paraguaya. Como oficial de
artillería del ejército paraguayo peleó en la Guerra del Chaco. Tuvo un
rol importante en asegurar la victoria del Partido Colorado durante la
guerra civil de 1947.
9 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Las
características del Régimen Stronista. Tomo I, Cap. II, Asunción,
2008, p.129.
10 LARA CASTRO, Jorge. «Paraguay». En Enciclopedia Latinoamericana.
Consultado el 5 de febrero de 2022. Recuperado de http://latinoame-
ricana.wiki.br/es/entradas/p/paraguay
11 COUCHONNAL C., Ana. Donde nací como tú. Perspectivas en torno a
la articulación de un sujeto político en Paraguay. Editorial Tiempo
de Historia. Asunción, 2017, p. 137.

118
constituyó un sistema político tendiente a permanecer in-
definidamente, no un régimen transitorio de excepción; no
solo se sostuvo en las Fuerzas Armadas, sino que también
fue apoyado, desde su inicio y durante toda su vigencia, por
un partido político tradicional12; y mantuvo una fachada de
vida democrática, en la forma de un sistema parlamentario,
que llegó a incluir a varios partidos políticos y repetidas
elecciones fraudulentas13.
En el modelo represivo stronista no se crearon estruc-
turas militares o policiales clandestinas diferentes o para-
lelas a las oficiales y públicas del Estado paraguayo. Las
distintas estructuras del aparato político, militar y policial
perpetraron graves violaciones de derechos humanos de
manera visible y publicitada. Tampoco existieron centros
clandestinos de detención y tortura, empleándose para ese
efecto dependencias policiales, militares, gubernamentales
y civiles conocidas14.
La dictadura stronista tuvo claros signos de totalitaris-
mo, al ejercer un amplio control sobre el conjunto de la
sociedad paraguaya, que abarcó ámbitos de lo público y lo
privado. Contó con un sistema de propaganda oficial que
contribuyó a legitimar el modelo dictatorial15. Este modelo
se construyó sobre la proclamada «unidad granítica» entre
el gobierno de Stroessner, las Fuerzas Armadas y el Partido
Colorado, y apuntó al control total del Estado y de la so-

12 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Sín-

tesis y Caracterización del Régimen. Tomo I, Cap. I. Asunción, 2008,
p. 34
13 NICKSON, Andrew. «El régimen de Stroessner (1954-1989)». En Se-
lected Works of Robert Andrew Nickson. University of Birmingham,
2010. Consultado el 5 de febrero de 2022. Recuperado de https://www.
academia.edu/30083840/El_regimen_de_Stroessner_1954_1989_
14 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Sín-
tesis… op. cit., p. 39.
15 Ibíd., Algunos Casos Paradigmáticos. Tomo VI, p. 13.

119
ciedad, persiguiendo, eliminando, excluyendo e incluso ani-
quilando cualquier intento o proyecto de oposición16. Como
líder único, Stroessner era el eslabón esencial de dicha uni-
dad, situándose en la cima de estas tres instituciones sobre
las que ejercía control absoluto17.
La estructura del régimen fue compleja: el componente
militar, luego de ser expurgado, otorgó respaldo armado y
coercitivo, pero las Fuerzas Armadas debieron compartir
el poder con el Partido Colorado, también expurgado18, y
fueron partidizadas a través de su afiliación obligatoria a
la Asociación Nacional Republicana. Stroessner se aseguró
el apoyo de las Fuerzas Armadas a través de la asignación
de tierras fiscales, y de asegurar su participación en otras
fuentes de enriquecimiento ilegal19.
El Partido Colorado como partido de masas aportó el
sustento político al régimen. Funcionó como partido único
hasta 1963, y como partido hegemónico con posterioridad.
En las ocho elecciones presidenciales en las que Alfredo
Stroessner fue postulado como candidato por el Partido Co-
lorado, las Fuerzas Armadas se pronunciaron públicamente
manifestándole su apoyo. Asimismo, militares en servicio
activo integraron durante el stronismo la Junta de Gobier-
no —máximo órgano de dirección del Partido Colorado— y
secretarías importantes del gabinete presidencial (Defensa,
Hacienda, Obras Públicas).
En lo que respecta al Partido Colorado, el control to-
tal del Estado se produjo con la exigencia de la afiliación

16 Ibíd., pp. 34 y 37.

17 Ibíd., p. 130.
18 Existieron sectores democráticos dentro del Partido Colorado que
fueron fuertemente perseguidos y reprimidos por el régimen dictato-
rial.
19 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Las
características… op. cit., p. 130.

120
partidaria para ejercer cualquier cargo en organismos de-
pendientes del Poder Ejecutivo, del Poder Judicial, del Ma-
gisterio Nacional, de las Fuerzas Armadas y de la Policía;
el control se extendió a organizaciones intermedias de la
sociedad civil, como asociaciones de arquitectos, ingenie-
ros, médicos, o creando organizaciones paralelas cuando el
régimen no podía controlarlas. Al mismo tiempo, sus 229
seccionales20 administraron el clientelismo y sumaron parte
de sus afiliados a las prácticas contrainsurgentes basadas
en la Doctrina de Seguridad Nacional21.
En la dimensión jurídica, junto a la existencia de un per-
manente estado de sitio, con supresión fáctica de la garan-
tía del hábeas corpus y sin ningún control parlamentario,
fueron dictadas y aplicadas leyes que estipularon el «delito
ideológico»22. Estas normativas limitaron importantes dere-
chos civiles y políticos, y fueron utilizadas como instrumen-
tos para el ejercicio arbitrario del poder. Dada la vigencia
formal de las constituciones de 1940 y 1967, la doctrina
jurídica liberal consideró al régimen stronista un «simula-
cro constitucional»23.
El aparato represivo funcionó con base en una estructu-
ra logística y operativa altamente coordinada entre las dis-
tintas unidades militares y policiales, en todo el territorio
nacional. Las labores de inteligencia, contrainteligencia y
operaciones fueron provistas por las unidades especializa-

20 Órganos territoriales de la ANR-Partido Colorado.

21 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Sín-
tesis… op. cit., pp. 34-35.
22 La Ley N° 294 de Defensa de la Democracia, promulgada en 1955, y
la Ley N° 209 de Defensa del orden público y libertad de las personas,
sancionada en 1970.
23 MENDONCA, Juan Carlos y MENDONCA, Daniel. Breve historia del
constitucionalismo paraguayo. Del Estado independiente al Estado
social de derecho. Ed. Intercontinental, Centro de Estudios Constitu-
cionales. Asunción, 2011, p. 31.

121
das de las Fuerzas Armadas y su red de informantes, y por
la Policía Nacional y su red de informantes24.
Los niveles de represión llegaron a configurar una clara
situación de terrorismo de Estado, cuya máxima expresión
la constituyó el llamado Plan Cóndor, Operativo Cóndor u
Operación Cóndor. Se trató de una alianza que unía a las
fuerzas de seguridad y servicios de inteligencia de las dicta-
duras del Cono Sur en su lucha y represión contra personas
designadas como «elementos subversivos»25.
Cabe señalar que el Operativo Cóndor no instauró el te-
rrorismo de Estado en el Paraguay, sino que perfeccionó los
métodos de tortura practicados por la dictadura stronista,
sistematizó el intercambio de información y de personas
señaladas como subversivas entre los gobiernos militares
involucrados, personas que luego pasaban a ser víctimas
de ejecución extrajudicial o desaparición forzada. Un nú-
mero importante de paraguayos fueron desaparecidos en
el exterior y algunos extranjeros fueron desaparecidos en
Paraguay, en acciones conjuntas de intercambios de prisio-
neros26.
La dictadura cívico-militar de 1954-1989 constituyó un
régimen totalitario que cometió ataques sistemáticos y gene-
ralizados contra la población civil para imponer un modelo

24 Ibíd., p. 38.
25 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Goiburú y otros
Vs. Paraguay. Sentencia del 22 de septiembre de 2006, pp. 26-31.
26 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Al-
gunos Casos Paradigmáticos. Tomo VII. Asunción, 2008, pp. 261-
298; FERNÁNDEZ, José A. y RAMÍREZ, Andrés. «Paraguay: a 40 años
del Operativo Cóndor». En Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del Mercosur. A 40 años del CÓNDOR. De las coordinacio-
nes represivas a la construcción de las políticas públicas regionales
en derechos humanos. IPPDH. Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
2015, pp. 135-156.

122
basado en la apropiación de recursos por parte de la elite
gobernante27.
La conformación de un poder que buscaba controlar
la sociedad y no solo detentar el gobierno, explica tanto la
fuerza y la longevidad del régimen, como la gravedad de sus
efectos sociopolíticos y económicos. Tras 34 años de cruen-
ta dictadura cívico-militar se habían afiliado al partido de
gobierno las tres cuartas partes de la población paraguaya
empadronada28.

2.2 Tipología de las violaciones de derechos

humanos cometidas
Por el carácter generalizado y sistemático, y por hacer
parte de una política institucional del Estado durante la dic-
tadura stronista, la detención arbitraria y la prolongación
ilícita de la prisión; la tortura y otros tratos o penas crue-
les, inhumanos o degradantes; las desapariciones forzadas
de personas y las ejecuciones extrajudiciales; la violación
sexual y otras formas de violencia sexual, constituyen crí-
menes de lesa humanidad29. También son calificados como
crímenes de lesa humanidad las persecuciones y violacio-
nes de derechos perpetradas por motivos políticos contra
diversos grupos o sectores, como partidos políticos oposi-
tores, campesinos, obreros, estudiantes; y los ataques a co-

27 Cfr. VALIENTE, Hugo. «El dinosaurio sigue allí. Derecho a la verdad,

justicia y reparación». En Coordinadora de Derechos Humanos del
Paraguay (Ed.), Derechos Humanos en Paraguay 2020. Codehupy,
Asunción, 2020, p. 465.
28 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Las
características…, p. 129.
29 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Sín-
tesis…, pp. 45-74.

123
munidades, en particular las vinculadas a las Ligas Agrarias
Cristianas30.
A la vez, el aparato represivo participó en matanzas
de pueblos indígenas31 y permitió la trata de niños y niñas
indígenas. La violencia sexual, sobre todo contra mujeres
y niñas, fue una grave violación de derechos humanos fo-
mentada por el aparato de represión, que tuvo su máxima
expresión en la esclavitud sexual de niñas practicada por
oficiales de nivel superior32.
Se estiman en 20.090 las víctimas directas de violacio-
nes de derechos humanos durante el régimen dictatorial.
Se han constatado 59 ejecuciones extrajudiciales, 6 de cu-
yas víctimas eran mujeres; 336 desapariciones forzadas de
personas, 37 de ellas mujeres; 18.772 víctimas de torturas;
19.862 personas detenidas en forma arbitraria o ilegal, y
3.470 personas exiliadas. Cabe considerar que en estas ci-
fras existe un alto subregistro de exilios y de otras formas
de violencia, como las violaciones de derechos de mujeres
y niñas33.

30 Ibíd., pp. 73-74.

31 Uno de los pueblos más afectados fue el Aché. Se ha logrado docu-
mentar con testimonios directos violaciones de derechos humanos
perpetradas contra dicho pueblo en la década de 1970. Se trata de un
crimen de lesa humanidad en el grado de persecución de un grupo
o colectividad con identidad propia fundada en motivos étnicos. El
someter a niños y niñas a prácticas de esclavitud, causar muertes por
privación de alimentos y medicamentos, y ejecutar extrajudicial o ar-
bitrariamente a muchas personas indígenas en situaciones tal como
si fuera una caza de animales, determinan este tipo de persecución.
Además, los hechos perpetrados contra el pueblo Aché pueden co-
rresponder a elementos del crimen de genocidio. Comisión de Verdad
y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Las violaciones de De-
rechos de algunos grupos en situación de vulnerabilidad y riesgo.
Tomo III, p. 72.
32 Ibíd., p. 41.
33 Ibíd., p. 46.

124
 Además, se estima que los familiares afectados, que son
víctimas indirectas, fueron 107.987 personas. Si se suman
las víctimas directas con sus familiares o allegados, el nú-
mero de personas a quienes directa e indirectamente les fue-
ron violados sus derechos humanos ascendería a 128.076,
una de cada 124 personas34.
Con relación al impacto diferenciado, las más afectadas
por la represión fueron las personas vinculadas a las Li-
gas Agrarias Cristianas y el movimiento campesino (24%),
al Partido Liberal (19,29%) y al Partido Colorado (14,21%).
En términos proporcionales, el Partido Comunista fue el
que sufrió más violaciones, lo que muestra un patrón de ac-
tuación más masivo en este caso35. Respecto de las mujeres
víctimas de la represión, la mayoría pertenecía a organiza-
ciones campesinas. También la mayoría de niños y niñas
víctimas provenía del sector campesino36.
Otra grave violación de derechos humanos corresponde
a las tierras rurales malhabidas. Se denomina de este modo
a las tierras públicas rurales que debían ser destinadas a
familias campesinas sin tierra en el marco de programas de
reforma agraria, y que fueron adjudicadas en forma masiva
e ilegal al presidente de la República, ministros del Poder
Ejecutivo, otros altos funcionarios del gobierno, autorida-
des del Partido Colorado, militares y policías en servicio
activo, senadores diputados, empresarios afines al régimen,
y hasta a un dictador perseguido por la justicia de su país y
refugiado en Paraguay37.

34 Ibíd., pp. 46-47

35 Ibíd., p. 50.
36 Ibíd., pp. 30-37 y 92-94.
37 La CVJ destaca los casos de adjudicaciones al general Alfredo
Stroessner, Presidente de la República (1.305 hectáreas, adjudicadas
en 1961 y 1976); al general Andrés Rodríguez, jefe de la Caballería y
sucesor en la Presidencia tras el golpe de Estado de 1989 (1.269 ha

125
 Estas adjudicaciones ilegales fueron claves para cons-
truir las redes de complicidad económica de la dictadura38.
Se ha constatado que, desde 1954 hasta 2003, los organis-
mos públicos adjudicaron de forma ilegal 7.851.295 hec-
táreas (el 32,7% del total de tierras arables del país), con
lo cual se vulneraron derechos fundamentales de miles de
campesinas y campesinos sin tierra39.

Tabla 1
Cantidad de tierras adjudicadas entre 1954 y 2003,
en relación con la totalidad de las tierras arables
Total de tierras adjudi- 12.229.594 50,1% del total de
cadas hectáreas (ha) tierras arables
Total de tierras arables 24.000.000 ha 100%
Total de tierras malha- 32,7% de las tierras
7.851.295 ha
bidas arables
Superficie de Paraguay 40.675.200 ha
Total de tierras malhabi- 19,3% del territorio
7.851.295 ha
das (1954-2003) nacional
Fuente: Comisión Verdad y Justicia. Informe Final. Tierras Malhabidas.
Tomo IV, p. 26.

en la Región Oriental y 6.426 en el Chaco, adjudicadas en 1963, 1975

y 1980); a su esposa Nélida Reig de Rodríguez (360 ha, adjudicadas
en 1967 y 1978); al empresario, senador y dirigente del Partido Co-
lorado Blas N. Riquelme (4.078 ha, adjudicadas en 1974 y 2003); al
congresista, y luego juez y presidente de la Corte Suprema de Justi-
cia, Luis María Argaña (3.663 ha, adjudicadas en 1973 y 1987) y a
Anastasio Somoza (8.000 ha, adjudicadas en 1980), solo por citar
algunos casos representativos. Comisión de Verdad y Justicia. Infor-
me Final. Anive haguã oiko. Tierras Malhabidas. Tomo IV, Caps. I y
II, pp. 34-79.
38 VALIENTE, Hugo. «El dinosaurio sigue allí. Derecho a la verdad, justi-
cia y reparación»…, op. cit., p. 465.
39 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Tie-
rras Malhabidas…, p. 25.

126
2.3 Victimarios
Respecto de los autores de los crímenes de lesa humani-
dad y de otras graves violaciones de derechos humanos, se
distinguen los autores directos, quienes ordenaron, plani-
ficaron, ejecutaron, quienes aplicaron sistemáticamente, y
quienes justificaron, defendieron ideológicamente, quienes
intentaron legitimar a través de una propaganda apologis-
ta los crímenes de lesa humanidad, quienes pretendieron
dar visos de legalidad, quienes tuvieron conocimiento de
los hechos y adoptaron actitudes de tolerancia, aquiescen-
cia o silenciamiento, quienes por omisión faltaron al deber
del Estado de salvaguardar los derechos de los ciudadanos
bajo su jurisdicción40.
Los victimarios pertenecían, principalmente, a institu-
ciones encargadas del orden y la seguridad, militares y po-
liciales. En menor medida se ha señalado a funcionarios
de diversas dependencias de los tres poderes del Estado, y
civiles no pertenecientes a funciones públicas que actuaban
por orden, aquiescencia y tolerancia del Estado41.
En una lista indicativa y no exhaustiva, se ha identifica-
do un total de 447 victimarios, incluyendo a las más altas
autoridades políticas, militares, policiales y judiciales del
régimen42.

3. Post-stronismo (1989 hasta la actualidad)

Entre la noche del 2 y la madrugada del 3 de febrero de
1989, el general Andrés Rodríguez lideró un golpe de Esta-
do, mediante el cual derrocó al general Alfredo Stroessner.

40 Comisión de Verdad y Justicia. Informe Final. Anive haguã oiko. Las

Responsabilidades en las Violaciones de Derechos Humanos. Tomo
VI, p. 61.
41 Ibíd., p. 62.
42 Ibíd., pp. 63-80.

127
Rodríguez había sido el brazo derecho del dictador, de quien
era consuegro, y desde comienzos de la década de 1970
era considerado el segundo hombre del régimen. A través
del general Rodríguez, se dio continuidad a la alianza en el
poder de las Fuerzas Armadas con el Partido Colorado, ya
consolidado como partido del Estado43.
Schvartzman ha analizado el proceso institucional de-
sarrollado entre febrero y mayo de 1989, al que caracterizó
como un proceso de restauración de la legitimidad del régi-
men colorado, vía restablecimiento de la legalidad del sis-
tema hegemónico, con las variantes de la apertura política,
el reconocimiento de toda la oposición y la vigencia de las
libertades públicas. Resaltó que, con el golpe de Estado, las
bases económico-sociales no fueron cuestionadas y que: «el
esquema de poder tampoco ha sufrido modificaciones. Un
general-presidente colorado, con apoyo del ‘coloradismo en
el gobierno’, continúa al mando de la República»44.
El 6 de febrero de 1989, tres días después del golpe de
Estado que forzó la renuncia de Stroessner, el nuevo gobier-
no militar disolvió el Congreso y llamó a elecciones presi-
denciales y parlamentarias para completar «el periodo que
falta cumplir», esto es, el periodo de gobierno del dictador

43 Cfr. Ibíd., p. 42. La primera proclama pública emitida tras la subleva-

ción militar, comienza explicitando dicha continuidad: «Hemos salido
de nuestros cuarteles en defensa de la dignidad y del honor de las
Fuerzas Armadas; por la unificación plena y total del coloradismo en
el gobierno […]». BAREIRO, Line. «El derrocamiento de la dictadura
de Alfredo Stroessner en 1989». En Secretaría Nacional de Cultura de
la República del Paraguay, 28 de mayo de 2011. Consultado el 5 de
febrero de 2022. Recuperado de http://www.cultura.gov.py/2011/05/
el-derrocamiento-de-la-dictadura-de-alfredo-stroessner-en-1989/
44 SCHVARTZMAN, Mauricio. Mito y Duelo. El discurso de la «pre-transi-
ción» a la democracia en el Paraguay. Base Investigaciones Sociales.
2ª ed., Asunción, 2015, pp. 63-72.

128
Stroessner45. El constitucionalista liberal Justo Prieto ha-
bría llamado la atención sobre la gravedad de lo que estaba
ocurriendo, pues con el golpe, la Constitución se había ter-
minado de romper y, con ella, todos los poderes del Estado,
por ende, lo que correspondía era iniciar un nuevo orden
institucional, no reconstituir el existente. Advertía también
que: «no hay que dejarse ganar por la euforia dado que los
que ahora están, también estuvieron antes»46.
Los partidos políticos de oposición, sin embargo, acep-
taron un plazo de treinta días para la inscripción de ciuda-
danos y ciudadanas en el Registro Electoral, y acordaron
«competir» con el partido del Estado —intacto en sus recur-
sos de poder y ahora dotado de legitimidad política— el 1
de mayo de 1989. En dichas elecciones generales, Andrés
Rodríguez, candidato del partido responsable de la dicta-
dura, resultó ganador con el 74% de los votos. La misma
ANR obtuvo el 73,9% de los votos correspondientes al Poder
Legislativo. Las autoridades electas asumieron sus cargos el
15 de mayo de 1989.
En diciembre de 1991 se realizaron las elecciones para
convencionales con vistas a la elaboración de una nueva
Constitución Nacional. La ANR-Partido Colorado obtuvo el
55% de los votos logrando mayoría absoluta en la Asamblea
(122 de 198 bancas).
La normativa constitucional fue sancionada en junio de
1992, sin que se hubiera acordado o implementado meca-
nismo alguno de justicia transicional. Tras décadas de una
dictadura de carácter totalitario, las autoridades políticas,

45 «De conformidad con la disposición del Art. 182 de la Constitución

Nacional (última parte), llama a elecciones para elegir un Presidente
de la República y miembros del Congreso Nacional que deben actuar
en el actual periodo que falta cumplir». Artículo 2° del Decreto N° 3 de
1989 del Poder Ejecutivo.
46 SCHVARTZMAN, Mauricio. Mito y Duelo… op. cit., pp. 72-74.

129
judiciales, policiales y militares que sustentaron el régimen
dictatorial, continuaron habilitadas en el ejercicio del poder
público y conservaron el control del mando. Asimismo, que-
daron impunes los crímenes de lesa humanidad y los actos
de corrupción cometidos al amparo del terrorismo de Esta-
do, el más grave de los cuales es el esquema de apropiación
de las tierras malhabidas47.
De este modo, la transición fue diseñada en la restau-
ración de la legitimidad de un poder, cuya diferencia con el
viejo orden consistía en gobernar no por la coerción sino
por el consenso48. Para Lara Castro, las reformas políticas
promovidas durante la presidencia de Rodríguez, incluyen-
do la reforma constitucional, se realizaron en los marcos de
un «stronismo sin Stroessner», que atendía a la necesidad
de las elites de ajustar el orden político y las reglas de jue-
go de la democracia representativa a las relaciones sociales
que permitieran seguir controlando la administración del
poder. Ha resaltado que: «[e]n efecto, la ciudadanía recu-
peró sus libertades civiles y políticas y la burocracia cívico-
militar conservó los beneficios obtenidos en cincuenta años
de gobierno colorado»49.

47 PEREIRA FUKUOKA, Milena. «Guaranizar la Constitución, transitar ha-

cia la democracia». En Revista Acción, N° 375. Centro de Estudios
Paraguayos Antonio Guash (CEPAG). Asunción, junio 2017.
48 SCHVARTZMAN, Mauricio. Mito y Duelo… op. cit., p. 72.
49 LARA CASTRO, Jorge, «Paraguay»… op. cit.

130
3.1 Mecanismos de justicia transicional50
3.1.1 Centro de Documentación y Archivo
para la defensa de los derechos humanos
El 22 de diciembre de 1992 fueron descubiertos los ar-
chivos del Departamento de Investigaciones de la Policía de
la Capital, en una dependencia policial casi desconocida, lla-
mada Departamento de Producciones. Denuncias anónimas
permitieron ubicar dichos documentos, a través de los cua-
les «el stronismo se desnudaba, indecente y espantoso»51.
Desde su descubrimiento, los llamados archivos «del te-
rror» y «del horror» no han cesado de ofrecer pruebas que
involucran a quienes participaron en delitos de tortura y
asesinatos52.
Días después del hallazgo, se obtuvieron documentos
provenientes de la Sección Técnica del Ministerio del Inte-
rior y del Departamento Judicial de la Policía. Para la pre-
servación de estos fondos documentales, el 26 de marzo de

50 La justicia de transición puede ser entendida como toda la variedad

de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad
por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran
escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, ser-
vir a la justicia y lograr la reconciliación. Tales mecanismos pueden
ser judiciales o extrajudiciales y tener distintos niveles de participa-
ción internacional (o carecer por completo de ella), así como abarcar
el enjuiciamiento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la
verdad, la reforma institucional, la investigación de antecedentes, la
remoción del cargo o combinaciones de todos ellos. Naciones Unidas.
El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades
que sufren o han sufrido conflictos. Informe del Secretario General.
S/2004/616. ONU, 2004, párr. 8; Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Justicia transicional
y derechos económicos, sociales y culturales. ONU, Nueva York y Gi-
nebra, 2014, pp. 5-6.
51 BOCCIA P., Alfredo, GONZÁLEZ, Myrian y PALAU, Rosa. Es mi informe.
Los Archivos Secretos de la Policía de Stroessner. Centro de Docu-
mentación y Estudios/ Servilibro. 5ª ed., Asunción, 2006, p. 47.
52 Ibíd., p. 49.

131
1993 la Corte Suprema de Justicia (CSJ) creó el Centro de
Documentación y Archivo para la defensa de los derechos
humanos, mediante Resolución Nº 8153.
Posteriormente, los documentos fueron digitalizados y
se creó el Museo de la Justicia. Centro de Documentación y
Archivo para la Defensa de los Derechos Humanos. El mu-
seo se sitúa en la planta baja del Palacio de Justicia, sede
principal del Poder Judicial, y fue creado con el objetivo de
contribuir a activar la memoria social en torno de los archi-
vos del stronismo. Es preciso destacar la importancia de la
política sostenida por la CSJ en torno de la preservación de
estos archivos y de brindar acceso irrestricto a la documen-
tación al público en general.
También cabe señalar que, aunque no es el primer ar-
chivo de la represión hallado en la región, sí constituye el de
mayor envergadura, pues aporta documentación para deve-
lar la historia oculta de la represión paraguaya, al tiempo
que contiene relevantes pruebas documentales referidas a
la Operación Cóndor, las cuales han servido en juicios a mi-
litares promovidos en el ámbito internacional, como el caso
de Augusto Pinochet54.

53 Poder Judicial. Hoy se conmemora el 29° aniversario del hallazgo

del llamado «Archivo del Terror». 22 de diciembre de 2021. Con-
sultado el 10 de febrero de 2022. Recuperado de https://www.pj.gov.
py/notas/21408-hoy-se-conmemora-el-29-aniversario-del-hallaz-
go-del-llamado-archivo-del-terror
54 GONZÁLEZ V., Myrian. «Archivos del Terror del Paraguay: Velos que
desnudan la dictadura stronista». En Centro de Documentación y Es-
tudios, 22 de diciembre de 2015. Consultado el 10 de febrero de 2022.
Recuperado de https://www.cde.org.py/blogdemyriam/2015/12/22/
archivos-del-terror-del-paraguay-velos-que-desnudan-la-dictadura-
stronista/

132
3.1.2 Programa de indemnizaciones
En septiembre de 1996 fue promulgada la Ley N° 838
que estableció un sistema de indemnizaciones por daño
moral para personas víctimas de ejecuciones arbitrarias y
desapariciones forzadas, torturas y privación ilegítima de
la libertad entre 1954-1989. La normativa señalaba el pro-
cedimiento para la substanciación de los reclamos indem-
nizatorios, los plazos correspondientes y el monto de las
indemnizaciones.
El Poder Ejecutivo presentó una acción de inconstitu-
cionalidad contra esta ley, resuelta en julio de 1998 por la
Corte Suprema de Justicia, declarando su constitucionali-
dad. Tras la resolución judicial, la falta de designación del
Defensor del Pueblo continuaba impidiendo la aplicación
de la norma, ya que se había atribuido a esta institución la
competencia para determinar las indemnizaciones. Recién
en octubre de 2001 se logró un acuerdo político para de-
signar como Defensor del Pueblo a un antiguo funcionario
público del régimen, sin ninguna trayectoria ni experiencia
en derechos humanos, pero colorado. Las indemnizaciones
no se empezaron a efectivizar sino hasta en 200455.
Desde que inició los desembolsos en 2004 hasta agosto
de 2020, el programa ha indemnizado a 9.861 personas,
entre víctimas directas y sus herederos. Existen numerosas
víctimas directas pendientes de pago, algunas desde 201356.
La política de indemnizaciones —si bien ha sido la única
con pretensiones de alcance masivo—, fue prontamente se-
ñalada por sus resultados insatisfactorios, en tanto no ase-
guraba una reparación integral, así como por la excesiva
burocratización y revictimización que suponía el procedi-

55 VALIENTE, Hugo, op. cit., p. 464.

56 Ibíd., p. 469.

133
miento para acceder a las indemnizaciones. Además, se ha
denunciado que el Defensor del Pueblo, quien permaneció
en el cargo luego de vencido su mandato durante muchos
años, fue una pieza clave para hacer de este sistema de in-
demnizaciones una trampa para las víctimas y una nueva
veta para la corrupción institucionalizada, al asignar repa-
raciones a personas que invocaron, fraudulentamente, su
condición de supuestas víctimas57.

3.1.3 Comisión de Verdad y Justicia

Tras años de demanda de las asociaciones de víctimas
de la dictadura y organizaciones de derechos humanos, la
Comisión de Verdad y Justicia (CVJ) fue creada en 2003 por
Ley N° 2.225. Inició sus trabajos en octubre de 2004 y los
concluyó en agosto de 2008. Estuvo integrada por represen-
tantes del Estado, de organizaciones de víctimas de la dicta-
dura stronista y de otras organizaciones de la sociedad civil.
La CVJ buscó esclarecer en forma oficial la verdad so-
bre las violaciones de los derechos humanos ocurridas en
el Paraguay desde 1954, así como aportar elementos pro-
batorios al Poder Judicial para que el sistema de justicia
actúe, evitando la impunidad de los responsables. La labor
de investigación se centró en las desapariciones forzadas,
las ejecuciones extrajudiciales, las privaciones ilegales de la
libertad, las torturas, el exilio de paraguayas y paraguayos,
las violaciones de derechos sufridas por las mujeres, las
niñas y los niños, y los pueblos indígenas; así como la grave
violación de derechos humanos que implicó el esquema ins-

57 GAUTO, Dionisio y TALAVERA, Raquel. «Signo de esperanza de lograr

la reparación: la Comisión Verdad y Justicia». En Derechos Huma-
nos en Paraguay 2003. Codehupy, Asunción, 2003, p. 81; VALIENTE,
Hugo, op. cit., pp. 464-467.

134
titucional de malversación de tierras agrarias, a las cuales
se denominó «tierras malhabidas».
La Comisión entregó los ocho tomos que componen su
Informe Final a los presidentes de los tres poderes del Es-
tado en agosto de 2008. La presentación coincidió con el
inicio del gobierno de la Alianza Patriótica para el Cambio,
liderado por el exobispo Fernando Lugo, que fue el primer
y hasta ahora único gobierno de alternancia al Partido Co-
lorado desde 1947.
El Informe incluyó un conjunto de recomendaciones en
materia de satisfacción, restitución, indemnización, rehabi-
litación y no repetición, que constituía una verdadera agen-
da de políticas en materia de derechos humanos. A los efec-
tos de implementar las recomendaciones, la CVJ propuso la
creación de una Secretaría Nacional de Derechos Humanos
adscrita a la Presidencia de la República. Tal medida nun-
ca fue cumplida, como tampoco la mayoría de las medidas
recomendadas, que incluían reformas institucionales para
que el Paraguay se librara de las herencias de la dictadura y
se lograra un funcionamiento efectivo de la justicia58.

3.1.4 Políticas sobre sitios y marcas de memoria

En diciembre de 2010 fue creada la Comisión Interinsti-
tucional para la instalación e implementación de la Red de
Sitios Históricos y de Conciencia del Paraguay (Decreto Nº
5.619), con el objeto de recuperar la memoria de los sitios
históricos y establecer la conexión entre la historia y sus

58 Vid. Conclusiones y recomendaciones del Informe Final de la Comi-

sión de Verdad y Justicia del Paraguay, disponible en:
http://www.derechoshumanos.net/lesahumanidad/informes/paraguay/In-
forme_Comision_Verdad_y_Justicia_Paraguay_Conclusiones_y_Reco-
mendaciones.pdf

135
implicaciones contemporáneas y la construcción de la me-
moria histórica del pasado reciente.
El Ministerio del Interior autorizó la habilitación de Mu-
seos de la Historia en dependencias de la Policía Nacional, a
ser incluidos en la Red de Sitios Históricos y de Conciencia
(Resolución Nº 118 del 25 de marzo de 2011). La medida
permitió recuperar parte de los sitios donde se perpetra-
ron las más graves violaciones de derechos humanos en el
marco del terrorismo de Estado. Estas iniciativas perdieron
impulso tras el golpe de Estado parlamentario que depuso
al presidente Fernando Lugo en junio de 2012.

3.1.5 Equipo Nacional para la investigación,

búsqueda e identificación plena de personas
detenidas-desaparecidas y ejecutadas
extrajudicialmente, durante el periodo
1954-1989 (ENABI)
A través del Decreto del Poder Ejecutivo Nº 7.101, del
11 de agosto de 2011, fue creado el Equipo Nacional para la
investigación, búsqueda e identificación plena de personas
detenidas-desaparecidas y ejecutadas extrajudicialmente,
durante el periodo 1954-1989. El Equipo Nacional está in-
tegrado por representantes de diferentes ministerios, de la
Procuraduría General de la República, del Ministerio Públi-
co y de la Defensoría del Pueblo.
En marzo de 2013 fue creada la Dirección de Memoria
Histórica y Reparación del Ministerio de Justicia y Trabajo,
en la actualidad Ministerio de Justicia. Esta Dirección ha
pasado a coordinar el ENABI pues, dentro de sus competen-
cias, se encuentra organizar y articular un Sistema Nacional
de Búsqueda e Identificación de Personas Desaparecidas;
recopilar y mantener actualizada la información destinada a

136
la implementación de un Registro de Víctimas de la dictadu-
ra; realizar un monitoreo del cumplimiento efectivo de las
medidas de reparación previstas en las recomendaciones de
la Comisión de Verdad y Justicia, e implementar, ejecutar y
articular programas en materia de reparación59.
La labor promovida por esta Dirección ha sido tenaz,
logrando hallar 44 restos óseos e identificar a cuatro perso-
nas detenidas desaparecidas. También ha creado un banco
de datos genéticos vinculado a las búsquedas. Sin embargo,
la falta de apoyo estatal a estas políticas es manifiesta, ya
que la Dirección solo cuenta con tres funcionarios, uno de
los cuales es comisionado de otra institución, y sus labores
de búsqueda se han visto paralizadas por la falta de presu-
puesto público60.

3.1.6 Justicia frente a los crímenes

de lesa humanidad
Pese a que en el Paraguay no se dictaron leyes de am-
nistía o punto final, la impunidad de los responsables de la
comisión de crímenes de lesa humanidad ha sido la regla. A
febrero de 2021, ocho perpetradores habían sido condena-
dos, varios de los cuales no cumplieron las condenas porque
se beneficiaron con arrestos domiciliarios por sobrepasar el
límite de 70 años61. Dichas condenas se han centrado en el
equipo operacional del Departamento de Investigaciones de

59 Ministerio de Justicia de la República del Paraguay. ENABI. Consulta-

do el 10 de febrero de 2022. Recuperado de https://www.derechoshu-
manos.gov.py/index.php/red-de-ddhh-del-poder-ejecutivo/enabi
60 Diario Última Hora. «Recuperar la memoria para mí es una causa,
yo soy hijo de un desaparecido». 6 de febrero de 2022. Consultado el
25 de marzo de 2022. Recuperado de https://www.ultimahora.com/
recuperar-la-memoria-mi-es-una-causa-yo-soy-hijo-un-desaparecido-
61 Defensoría del Pueblo de la República del Paraguay. Memorando DG-
VJR-N° 23/2021. Asunción, 2021.

137
la Policía, y solo representan el 1,7% de los 447 victimarios
identificados en el informe final de la Comisión de Verdad
y Justicia. Ningún militar y ninguna autoridad política de
jerarquía han recibido condena penal.
En 2011 fue creada la Unidad Especializada de Dere-
chos Humanos del Ministerio Público, con tres agentes fis-
cales para todo el territorio nacional. Entre los tipos pena-
les sobre los cuales tiene competencia exclusiva se encuen-
tran la desaparición forzada y la tortura, hechos declarados
imprescriptibles en la Constitución Nacional vigente.
Las deficientes actuaciones de dicha unidad no permi-
ten lograr justicia siquiera respecto de los crímenes con-
temporáneos de tortura y otros hechos punibles bajo su
competencia62. En relación con los crímenes de desapari-
ción forzada y de tortura perpetrados durante la dictadura
stronista, las actuaciones de la Unidad Especializada han
sido absolutamente ineficaces, pues no han logrado conde-
na alguna hasta la fecha. También contribuye a la impuni-
dad la morosidad de la Corte Suprema de Justicia y de los
Tribunales de Apelación en la resolución de los recursos
promovidos por las defensas de imputados por crímenes de
lesa humanidad.
Ante la falta de justicia en el ámbito nacional, familiares
de cuatro detenidos desaparecidos ganaron una demanda
ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en un
caso emblemático63.
En agosto de 2013, un conjunto de luchadoras y lucha-
dores víctimas de la dictadura stronista y organizaciones pa-

62 Coordinadora de Derechos Humanos del Paraguay. Impunidad. Apro-

ximaciones a las actuaciones de la Fiscalía de Derechos Humanos
en la persecución y sanción de la tortura y otros delitos. CODEHUPY.
Asunción, 2017.
63 Corte IDH. Caso Goiburú y Otros Vs. Paraguay. Sentencia del 22 de
septiembre de 2006.

138
raguayas promovieron una querella ante el sistema judicial
de la República Argentina64, fundamentada en el principio
de jurisdicción universal por delitos extremos del sistema
penal internacional: el genocidio del pueblo indígena Aché
y los crímenes de lesa humanidad cometidos contra diver-
sos sectores sociales por el gobierno dictatorial de Alfredo
Stroessner. Los accionantes han manifestado que, ante la
falta de voluntad de investigación de las autoridades para-
guayas, decidieron acudir al Poder Judicial del país veci-
no a través del mecanismo de jurisdicción universal, por el
cual se entiende que determinados crímenes afectan a toda
la humanidad en su conjunto y pueden ser perseguidos en
cualquier tribunal del mundo65.

3.1.7 Justicia frente a las tierras malhabidas

La Comisión de Verdad y Justicia investigó tanto los crí-
menes de lesa humanidad, como el esquema de malversa-
ción de tierras rurales instituido durante la dictadura. El
tomo IV del Informe Final de la Comisión se titula «Tierras
Mal Habidas» y contiene el examen pormenorizado de las
adjudicaciones y titulaciones irregulares de tierras, otorga-
das por los organismos estatales responsables de la refor-
ma agraria, desde 1954 a 1989 y de 1989 a 2003.
La CVJ señaló que la adjudicación masiva de tierras des-
tinadas a la reforma agraria a personas impedidas por ley
para recibirlas, además de ser un fraude, constituye una
grave violación de los derechos humanos del campesinado.

64 La querella fue presentada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y

Correccional Federal Nº 5, bajo el Nº. 7300/13.
65 CÁCERES, María Stella, ALMADA, Martín y MACHAIN, Marta. 60 años
de impunidad. Paraguay: los crímenes del stronismo en el ámbito
de la justicia universal. Fundación Celestina Pérez de Almada. Asun-
ción, 2014.

139
Sostuvo que la recuperación de dichas tierras y su adjudi-
cación a los sujetos de la reforma agraria constituía un im-
perativo para el restablecimiento del orden legal y legítimo
de las tierras en el Paraguay.
A su vez, la CVJ consideró nulas las adjudicaciones efec-
tuadas contrariando la legislación agraria y en 2008 elevó la
nómina de las mismas a los poderes del Estado para que,
por intermedio del Ministerio Público y de la Procuraduría
General de la República, se realicen las investigaciones que
posibiliten la recuperación de dichas tierras por el Estado
paraguayo66.
Hasta la fecha, la Fiscalía General del Estado no ha
abierto ninguna línea de investigación respecto de ese es-
quema tan grave de corrupción en materia de tierras públi-
cas que debían destinarse a las y los sujetos de la reforma
agraria, pese a haberse constatado que continuó funcionan-
do luego de la apertura política en 1989. Tampoco ha sido
posible recuperar ninguna tierra malhabida a través de pro-
cedimientos judiciales tramitados ante la jurisdicción civil,
excepto una parte de las tierras de la comunidad San Isidro
del Jejuí. La recuperación de estas tierras es una de las
principales demandas del movimiento campesino hasta la
actualidad.

Conclusiones
Los avances en materia de verdad, justicia y reparación
han sido conquistados a través de la persistente lucha de
diversos sectores sociales. Sin embargo, no ha existido una
política de Estado sostenida desde un enfoque global con
estrategias integrales para la verdad, la justicia, la repara-
ción y las garantías de no repetición, imprescindible para

66 Ibíd., p. 206.

140
desmontar el sistema de poder consolidado durante 35
años de régimen totalitario.
La Asociación Nacional Republicana-Partido Colorado
ha continuado dirigiendo el Estado. Alfredo Stroessner fue
presidente honorario de este partido hasta su fallecimiento,
y es reivindicado públicamente como líder histórico de la
ANR hasta la actualidad67. Además, el actual Presidente de
la República es Mario Abdo Benítez, hijo del secretario pri-
vado de Stroessner.
Las reformas democráticas continúan siendo un desafío
pendiente. Su contenido estratégico refiere a los pilares del
régimen de poder stronista que se deben transformar. La
principal continuidad se ha dado con el cuoteo partidario
para la integración de los órganos de justicia y control, bajo
supremacía colorada, incluyendo la Corte Suprema de Jus-
ticia, el Tribunal Superior de Justicia Electoral, la Fiscalía
General del Estado y la Defensoría del Pueblo, lo cual ha
asegurado la impunidad generalizada de los crímenes del
pasado reciente, la continuidad y ampliación de los esque-
mas de corrupción y crimen organizado establecidos duran-
te la dictadura, y la impunidad de los actuales patrones de
vulneración de derechos humanos.
Las deficiencias en materia de justicia transicional tie-
nen un particular impacto sobre la cuestión agraria. Mi-
llones de hectáreas de tierras públicas rurales que fueron
malversadas durante la dictadura stronista, enriqueciendo
a la elite en el poder, no solo no fueron recuperadas, sino
que el sistema institucional de corrupción masiva continuó
funcionando tras la apertura política de 1989. La Comisión
de Verdad y Justicia constató que, hasta el año 2003, se

67 Vid. Asociación Nacional Republicana. «Alfredo Stroessner». Consul-

tado el 25 de marzo de 2022. Recuperado de https://www.anr.org.py/
el-partido/lideres-del-partido/alfredo-stroessner/

141
habían malversado casi 8 millones de hectáreas que debían
destinarse al campesinado, lo que representa el 32,7% de
las tierras arables del país; se desconoce la cantidad de tie-
rras malversadas entre 2003 y el presente.
La impunidad en torno de las tierras malhabidas com-
promete la propia posibilidad de funcionamiento de un Es-
tado social y democrático de derecho, porque vicia la base
territorial y porque el poder terrateniente, originado en el
latifundio fraudulento, precisa de la mayor opacidad posi-
ble en todo lo que hace a la administración de la tenen-
cia (registros, tributación, ordenamiento territorial) y a los
mecanismos de solución de conflictos. Existe pues una in-
compatibilidad entre el cumplimiento del programa cons-
titucional vigente y los intereses de quienes se benefician
desde hace décadas con tierras que no les corresponden en
derecho.
Las recomendaciones de la Comisión de Verdad y Jus-
ticia constituyen una agenda básica para avanzar en la
democratización del Estado y la sociedad en el Paraguay.
Transcurridos trece años desde su presentación, la mayoría
de las recomendaciones sigue pendiente de cumplimiento.
Entre las prioridades, el país requiere contar con una secre-
taría de Estado en materia de derechos humanos. Además,
es preciso destinar presupuesto adecuado para la búsqueda
e identificación de personas desaparecidas durante la dic-
tadura; implementar reformas en el Ministerio Público para
lograr investigaciones eficientes que posibiliten la sanción
de los responsables de crímenes de lesa humanidad que
aún se encuentran con vida; institucionalizar mecanismos
para recuperar las tierras malhabidas; y establecer la obli-
gatoriedad en el plan común de la educación escolar media
de la asignatura «Autoritarismo en la historia reciente del
Paraguay».

142
 Capítulo V

Bolivia:
La búsqueda inconclusa
de la verdad, la justicia y la reparación

Ramiro Orias y
Soraya Santiago Salame

Antecedentes
El proceso de construcción del Estado de Derecho en
Bolivia, históricamente, ha seguido una ruta difícil, repleta
de tensiones, contradicciones e incertidumbres, con avan-
ces y retrocesos. Podríamos decir que se ha convertido en
un desafío inacabado, en el que se ha esquivado la posibi-
lidad de sostener en el largo plazo un sistema de justicia
independiente y eficaz, como condición indispensable para
la protección de los derechos humanos de los ciudadanos.
Desde la fundación de la República de Bolivia en 1825,
pasando por las etapas de caudillismo bárbaro del siglo
XIX, de la democracia ilustrada de la primera mitad del
siglo XX, hasta el fin de la denominada Revolución Nacional
en 1964, los regímenes de turno, con muy pocas excepcio-
nes, sostuvieron como objetivo político la captura del poder
judicial, menoscabando el principio de independencia y se-
paración de los poderes públicos. Primó una racionalidad
de corte patrimonialista1 del poder, donde el sistema de

1 Véase: GAMARRA, EDUARDO y MALLOY, JAMES. «The Patrimonial Dy-

namics of Political Parties in Bolivia». En MAINWARING, Scott (Comp.).
Building Democratic Institutions. Stanford University, California,
1995, pp. 399-433. Definen como patrimonialismo aquel comporta-
miento tradicional de los actores políticos de tipo clientelar, preben-

143
justicia quedó subordinado a los intereses de otros pode-
res en un contexto de alta inestabilidad política, que llevo a
Bolivia a una especie de paradigma de la fractura del orden
institucional.
Tal es así, que cuando el país atraviesa el período de
autoritarismo militar —cerca de 18 años de dictaduras cas-
trenses entre 1964 y 1982—, signado por las cicatrices de
la persecución, represión y violencia política, en el que su-
cedieron de forma sistemática graves violaciones a los de-
rechos humanos, el Poder Judicial estaba en tal situación
de debilidad y subordinación política, que no jugó un rol
sustantivo en la protección de aquellas víctimas y se adaptó
a la dinámica de facto.
Con el retorno a la democracia en 1982, al menos en su
primera etapa neoliberal, tampoco hubo esfuerzos sosteni-
dos por transformar el sistema de justicia hasta la reforma
constitucional de 1997, que permitió la creación del Tribu-
nal Constitucional, el Consejo de la Judicatura y el Defen-
sor del Pueblo. Este impulso de reforma institucional fue
efímero, luego se fue agotando, a medida que la fatiga social
crecía en el país.
En 2006, con la llegada de Evo Morales al poder, se ini-
cia el denominado proceso de cambio que promueve una
nueva Constitución. Pero los cambios impulsados para la
construcción de un país más diverso e inclusivo no estuvie-
ron acompañados por la reforma de las instituciones claves
para el funcionamiento de la democracia, como la adminis-
tración de justicia, que continuó siendo instrumentalizada
políticamente como herramienta jurídica del régimen.

dal y faccionalista, que privilegia el acceso a la influencia que da el

poder, por sobre una racionalidad legal, técnica y programática como
base para la modernización del Estado.

144
 Así, la transformación democrática boliviana podría ser
definida como una transición sin justicia transicional. El
país volvió a la democracia, pero el legado de crímenes del
pasado no encontró el camino de la verdad, justicia y re-
paración. Hubo algunos intentos de enfrentar esta deuda
pendiente, pero de forma fragmentada y parcial, sin des-
plegar una política pública integral y holística en la imple-
mentación de los mecanismos tradicionales de la justicia
transicional.
La búsqueda de desaparecidos fue infructuosa y sin
apoyo estatal, la averiguación de la verdad fue un esfuerzo
tardío y limitado, aunque la rendición de cuentas frente a
la justicia tuvo un hito notable con el juicio de responsabili-
dades al expresidente militar Gral. Luis García Meza, quien
fue condenado por los crímenes cometidos en su gobierno,
y unos pocos casos que llegaron ante la Corte Interamerica-
na de Derecho Humanos encontraron reparación.
Las garantías de no repetición y las reformas institu-
cionales democráticas siguen siendo la agenda inconclusa,
como lo acaba de evidenciar el Informe Final del Grupo In-
ternacional de Expertos Independientes (GIEI-Bolivia) de la
Comisión Interamericana de Derecho Humanos (CIDH) que,
frente a los hechos de violencia y violaciones a los derechos
humanos sucedidos a fines de 2019, evidencia que persis-
ten las falencias del sistema de justicia y la brecha de im-
punidad se mantiene, después de 40 años de continuidad
democrática. El camino de recuperación de la instituciona-
lidad democrática en Bolivia tiene aún varios retos pendien-
tes e inconclusos en la búsqueda de la verdad, la justicia
y la reparación de las víctimas de graves violaciones a los
derechos humanos sucedidas en el país, tanto en el pasado
como en el presente, causantes de la impunidad estructural
que se refuerza y pervive.

145
 El presente artículo no pretende dar respuesta sustan-
tiva a las múltiples y complejas dimensiones que plantea el
proceso histórico de construcción del Estado de Derecho
en Bolivia2. Nuestro propósito es contribuir a esta reflexión
con una panorámica de algunos intentos y experiencias que
el país ha ensayado para enfrentar la brecha de impunidad
aún pendiente, debido a la ineficacia del sistema de admi-
nistración de justicia para investigar, sancionar y reparar
aquellas graves violaciones a los derechos humanos ocurri-
das en el pasado y que se reproducen en el presente.

1. Contexto político
1.1 Caracterización de las graves violaciones
a los derechos humanos cometidas durante
los gobiernos militares (1964-1982)
Las dictaduras militares que se siguieron entre 1964 y
1982, supusieron la suspensión del orden constitucional
forjado en 1967; las Fuerzas Armadas asumieron toda la
responsabilidad política y administrativa del país y se es-
tableció el cierre del parlamento, el receso de los partidos
políticos y restricciones a las libertades fundamentales, mu-
chas veces severas, sobre los opositores políticos, que no
solo fueron perseguidos y encarcelados, sino que enfrenta-
ron el destierro y la represión violenta. Aunque existió una
alta dosis de personalismo presidencialista en la figura de
los sucesivos presidentes en uniforme, la estructura de la
organización militar asumió las funciones de la política, la

2 ORIAS, RAMIRO. «Estado de Derecho en Bolivia: hacia una reforma

institucional para la democracia». En GREBE, Horst (Ed.). La demo-
cracia en Bolivia: Situación y perspectivas. Instituto Prisma, 2021,
pp. 91-126.

146
administración y la burocracia del Estado3, continuando el
modelo desarrollista de capitalismo de Estado y la centrali-
zación del poder.
En este período la institucionalidad judicial estaba ab-
solutamente subordinada a las decisiones políticas del régi-
men4, que continúo funcionando bajo los denominados «Có-
digos Banzer», aprobados mediante decretos ley, algunos
vigentes hasta hoy. Pese a que no se cumplían las garantías
mínimas del Estado de Derecho, durante estos gobiernos
militares se buscaron diversas sombrillas de legitimidad o
juridicidad de los regímenes de facto, mediante eufemismos
sin legalidad, como la Asamblea Popular del General Juan
José Torres de 1970, el Estatuto para el Gobierno de las
Fuerzas Armadas de 1974, aprobado durante el gobierno
del General Hugo Banzer, o la Comisión Nacional de Ase-
soramiento Legislativo (CONAL) del Gral. Luis García Meza,
otorgándoles ciertas capacidades deliberativas y legislati-
vas.
Este periodo fue marcado por la violencia y la inestabi-
lidad política. En estos 18 años, con algunos breves inter-
ludios democráticos, se sucedieron diez presidentes mili-
tares5. El periodo autoritario militar dejó un legado de im-

3 Lavaud, JEAN-PIERRE. El embrollo boliviano: Turbulencias sociales

y desplazamientos políticos. CESU, UMSS, HISBOL. Cochabamba,
1998, pp. 91-158.
4 Por ejemplo, el artículo 10 del Estatuto del Gobierno de las Fuerzas
Armadas, aprobado por DL N° 11947 del 9 de noviembre de 1974,
disponía la reorganización del Poder Judicial. Después del golpe mi-
litar de julio de 1980, se dictó el Decreto Supremo N° 17612, de 17
de septiembre de 1980, estableciendo la renovación total del Poder
Judicial; el Ejecutivo designó a la Corte Suprema de Justicia y Cortes
Superiores del Distrito, así como a un nuevo Fiscal General de la Re-
pública.
5 Los generales René Barrientos, Alfredo Ovando, Juan José Torres,
Hugo Banzer, Juan Pereda, David Padilla, Alberto Natush, Luis García
Meza, Celso Torrelio Villa y Guido Vildoso.

147
punidad. Los crímenes y abusos cometidos en nombre de
la «guerra contra el comunismo» y bajo las banderas de la
«liberación nacional» dejaron heridas dolorosas en la so-
ciedad boliviana. La Guerrilla de Ñancahuazú, comandada
por Ernesto Che Guevara y extinguida en 1967, los excesos
de la guerrilla de Teoponte en 1970, las masacres mineras
y campesinas perpetradas por miembros del Ejército, los
muertos y heridos en los golpes de Estado militares, como
la Masacre de Todos Santos en 1979 y la incruenta toma
del poder por el General Luis García Meza, no solo traen a
la memoria episodios violentos de la vida política, sino una
larga lista de víctimas que no encontraron justicia.
Hoy, pasadas ya cuatro décadas desde el fin de los re-
gímenes militares, la situación de impunidad por estos he-
chos no ha cambiado mucho; salvo tres casos que llegaron
hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y el
juicio de responsabilidades a Luis García Meza y sus cola-
boradores, a nivel nacional, no han existido políticas públi-
cas destinadas a enfrentar de manera holística, sistemática
e integral este legado del pasado político nacional. Parece-
ría que la sociedad boliviana y su clase política adoptaron
cierta permisividad que normalizó la impunidad por estos
hechos, que se mantiene hasta el presente.

1.2 Las graves violaciones a los derechos

humanos cometidas en el período
democrático (1982-2022)
1.2.1 La democracia pactada
El retorno a la democracia no fue un camino llano; luego
de otorgar amnistía a los perseguidos políticos, se convocó
a elecciones generales en 1978, 1979 y 1980, todas ellas
fallidas por alegaciones de fraude electoral, la falta de un

148
ganador por mayoría absoluta, el empantanamiento parla-
mentario e interrupciones institucionales, viviendo el país
una de las etapas más turbulentas de inestabilidad política.
El 10 de octubre de 1982 el Dr. Hernán Siles Zuazo,
ganador de las elecciones de 1980, asumió la Presidencia
Constitucional de la República en un contexto muy difícil de
hiperinflación, crisis económica y alta conflictividad social,
además de falta de una mayoría política en el Parlamento;
todo ello hacía prácticamente imposible asumir los gran-
des retos que planteaba la justicia transicional para el nue-
vo periodo democrático que el país empezaba. El gobierno
de Siles Zuazo fue un gobierno de transición en crisis, sin
muchos márgenes de acción para cerrar las fisuras de la
sociedad boliviana marcadas por los 18 años de dictaduras
militares (1964 -1982), mediante la búsqueda de la verdad,
justicia y reparación a las víctimas de las graves violaciones
a los derechos humanos cometidas en ese período. Un in-
forme de Amnistía Internacional6 concluye que, con el re-
torno a la democracia en Bolivia, no se formuló una política
integral para hacer frente a este asunto de manera efectiva,
para evitar que esos abusos se repitan y para que no queden
en la impunidad.
El fantasma de los golpes de Estado y la pesadilla de
la hiperinflación contribuyeron a que los principales parti-
dos políticos se acercaran programáticamente, inauguran-
do el período de la democracia pactada, sustentado la go-
bernabilidad en coaliciones parlamentarias con la mayoría
suficiente para respaldar las políticas del Ejecutivo. Estos
pactos viabilizaron importantes avances en materia de ins-
titucionalidad del sistema electoral y reforma del sistema de

6 AMNISTÍA Internacional. Derecho a la Verdad, Justicia y Reparación

de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos cometi-
das durante los gobiernos militares en Bolivia, marzo de 2013.

149
justicia, como la reforma constitucional de 1997, pero no
asumieron la agenda pendiente para enfrentar la brecha de
impunidad que se heredaba.
En este periodo, la gobernabilidad se cimentó en pactos
políticos y grandes consensos parlamentarios, que contri-
buyeron a recuperar la estabilidad económica mediante la
apertura al libre comercio y el ajuste estructural de las fi-
nanzas públicas, así como a implementar una nueva política
antidrogas, que incluía la eliminación de los cultivos de hoja
de coca. Estas políticas enfrentaron la resistencia de secto-
res sindicales, campesinos, indígenas y de los productores
de hoja de coca, especialmente del trópico de Cochabam-
ba, que respondieron con bloqueos, marchas y huelgas, que
sistemáticamente eran reprimidas por las fuerzas del orden
público, con saldos importantes de muertos, heridos y dete-
nidos. Tal vez la denominada Guerra del gas de 2003, que
movilizó a vastos sectores populares contra la explotación
de los recursos naturales por empresas transnacionales, es
la más emblemática, por su nefasto legado de 70 personas
fallecidas y casi 500 heridas, a raíz de la represión arma-
da por parte del Ejército, principalmente en la ciudad de
El Alto y algunas provincias de La Paz, hito que marcó el
quiebre político más importante de la etapa neoliberal y el
desmoronamiento de la democracia pactada.
En esta etapa, las graves violaciones a los derechos hu-
manos se caracterizan, principalmente, por la represión a
reivindicaciones de derechos económicos, sociales y cultu-
rales, a partir del uso excesivo de la fuerza pública frente a
la protesta social, con resultados de muertes y heridos en
enfrentamientos violentos. Este periodo tuvo una dinámica
perversa, alta conflictividad social, uso excesivo de la fuerza
por agentes del Estado, falta de mediación y diálogo para

150
atender las demandas sociales, y se eludió la rendición de
cuentas por los delitos cometidos en estos hechos.

1.2.2 El proceso de cambio

Las elecciones generales de diciembre de 2005 produje-
ron un cambio fundamental en la democracia boliviana. Evo
Morales ganó los comicios con una mayoría absoluta, junto
a su partido el Movimiento Al Socialismo (MAS). Se convocó
a una Asamblea Constituyente para proceder a una reforma
total de la Constitución Política, que fue aprobada por una
amplia mayoría mediante referéndum nacional el año 2009.
El nuevo texto constitucional reconoce un amplio catálo-
go de derechos fundamentales (individuales, colectivos y de
los pueblos indígenas), así como garantías jurisdiccionales,
estableciendo la preeminencia de los tratados internaciona-
les de derechos humanos en el orden interno; sin embargo,
trasciende una agenda de concentración del poder mediante
modificaciones a disposiciones claves que buscan un des-
equilibrio político. En el Ejecutivo se robustece el presiden-
cialismo y se abre la opción a una reelección, antes proscri-
ta. En materia de administración de justicia, se establece la
elección de las más altas autoridades del Órgano Judicial
mediante voto popular.
La elección por voto popular de magistrados se dio entre
candidatos seleccionados por 2/3 de la Asamblea Legislativa
Plurinacional y, dada la sobrerrepresentación obtenida, el
MAS procedió a seleccionar candidatos afines políticamen-
te, lo que le permitió controlar las instituciones judiciales,
acortar los mandatos de los magistrados anteriores y cap-
turar la totalidad del sistema judicial7, al declarar la provi-
7 AGUILAR, Oscar y OTROS. Reformas que deforman: Análisis y apro-
ximaciones para la mejor de la justicia en Bolivia. La Paz, 2020, pp.
63-78.

151
sionalidad del resto de los funcionarios judiciales8. A partir
de ello, algunos sectores políticos y de la opinión pública
expresaron cuestionamientos a la independencia de aque-
llas autoridades así nominadas, frente al Órgano Ejecuti-
vo9. Particularmente, ha llamado la atención la actuación,
bastante discrecional, de algunos jueces y fiscales en casos
de interés político, así como el procesamiento de diversas
autoridades de anteriores gestiones gubernamentales10.
En este periodo, el aparato judicial agudiza su crisis,
su dependencia y subordinación al Ejecutivo, y terminó ofi-
ciando de brazo jurídico del poder político, tal como quedó
demostrado, por ejemplo, en la ilegal resolución del Tribu-
nal Constitucional Plurinacional, que reconoció el derecho a
la reelección indefinida del presidente en funciones. Duran-
te estos años se vuelve a revindicar derechos civiles y políti-
cos, y las graves violaciones a los derechos humanos se dan
en un contexto de concentración de poder, marcado por una
alta polarización política, social, regional e incluso étnica.
Sucesos como la masacre de Porvenir, las ejecuciones de
supuestos terroristas en el Hotel Las Américas, los muertos
en la Calancha, la represión violenta a la marcha indígena
por el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécur
(TIPNIS) en Chaparina, los cercos a las ciudades, la perse-
cución y el exilio a opositores y disidentes, muchos de ellos
sin condena, sometidos a detención preventiva prolongada

8 ORIAS, Ramiro. «La agenda de justicia para la reforma constitucio-

nal». En Revista Opiniones y Análisis. N° 81. FUNDEMOS/FHS. La Paz,
noviembre de 2006, pp. 11-51.
9 El Ejecutivo designó con carácter interino, por decreto, a 18 altas
autoridades del Órgano Judicial.
10 SEMANARIO PULSO, «Comunidad Europea preocupada por juicio a
expresidentes». En Semanario Pulso, N° 544, 20 de marzo de 2010.
«La ONU preocupada por la proliferación de acusaciones de desacato
en Bolivia». En La Razón, La Paz, 10 de febrero de 2012.

152
más allá del plazo legal, entre otros, muestran un patrón de
violaciones más complejo y múltiple.
Según una investigación periodística, al menos 89 muer-
tes en conflictos sociales se registraron durante los 14 años
del gobierno de Evo Morales. Gran parte de estas muertes,
que no fueron investigadas ni aclaradas, se produjo por im-
pacto de bala en medio de las represiones policiales y mili-
tares, así como en enfrentamientos violentos entre grupos
sociales. No hay un informe oficial sobre estos casos, que se
mantienen en la impunidad11.

1.2.3 Crisis y transición democrática

Luego de los hechos de violencia que sucedieron en Bo-
livia en el marco de la crisis política, electoral y social desa-
tada alrededor de las cuestionadas elecciones del 20 de oc-
tubre de 2019, quedó un saldo aproximado de 800 heridos
y 37 personas fallecidas en diversos lugares del país.
En el marco del conflicto, la espiral de violencia derivó
en una amplia gama de graves violaciones a los derechos
humanos. La Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos (CIDH) y el Estado Plurinacional de Bolivia acordaron la
conformación de un Grupo Interdisciplinario de Expertos
Independientes (GIEI), con el objeto de apoyar la investiga-
ción de los actos de violencia y las violaciones de derechos
humanos ocurridas en ese momento.
El GIEI documentó la vulneración de los derechos a la
protesta, libre circulación y libertad de expresión, agresio-
nes a periodistas y ataques a medios de prensa, cruzados
por distintas formas de discursos de odio, discriminación
e intolerancia; además, vulneraciones al debido proceso y

11 «Conflictos sociales en los 14 años de Evo Morales dejaron al menos

89 muertos». En Página Siete. La Paz, 2 de diciembre de 2019.

153
una práctica de detenciones ilegales y de tortura, incluyen-
do violencia sexual contra mujeres. El informe documenta
también las violaciones a los derechos a la vida, libertad e
integridad personal, y estudia a profundidad los intensos
y violentos enfrentamientos entre civiles sucedidos en Be-
tanzos, Cochabamba, Challapata, Montero, Vila Vila y Yapa-
caní, señalando el uso desproporcionado de la fuerza por
la policía y el ejército en Sacaba y Senkata, los casos más
graves —donde hubo mayor número de personas que per-
dieron la vida—, y que fueron calificados como masacres.
De especial preocupación para el GIEI es que la mayoría
de estas violaciones documentadas en su informe permane-
cen impunes, siendo obligación del Estado establecer la res-
ponsabilidad de todas aquellas personas que contribuye-
ron, mediante sus acciones u omisiones, a su comisión. El
GIEI-Bolivia concluyó que se observó la existencia de serias
deficiencias del Estado boliviano en garantizar y respetar
la independencia y autonomía del Poder Judicial y del Mi-
nisterio Público, además de debilidades en las capacidades
de estas instituciones para garantizar la debida diligencia
y el debido proceso en sus actuaciones. Al presente, diver-
sos actores externos han observado vulneraciones al debido
proceso en el juzgamiento penal por estos hechos, mante-
niéndose el patrón de persecución política12.

2. Experiencias de justicia transicional

en Bolivia por crímenes del pasado

Tras la larga práctica de violencia, Bolivia ha intentado

asumir el desafío de enfrentar su pasado aplicando algunas
de las herramientas de la justicia transicional, buscando
12 Comité contra la Tortura. Observaciones finales sobre el tercer infor-
me periódico del Estado Plurinacional de Bolivia, diciembre 2021,
párr. 22.

154
verdad, justicia y reparación, adoptando medidas penales
y no penales, impulsando la rendición de cuentas mediante
los instrumentos judiciales, a nivel nacional e internacional,
además de otros mecanismos de tipo administrativo.

2.1 La búsqueda de la Verdad

La búsqueda de la verdad es el primer paso para lograr
justicia y reparación, tanto para las víctimas de violaciones
de derechos humanos como para la sociedad en su conjun-
to. En Bolivia, esta búsqueda estuvo vinculada a averiguar la
verdad de lo ocurrido en tiempos de dictadura, bajo la idea
central de que establecer la verdad y la responsabilidad de
los crímenes graves ayuda a las comunidades a entender las
causas del abuso y a enfrentarlas, y que sin el conocimien-
to preciso de las violaciones del pasado, es difícil prevenir
que ocurran nuevamente; por ello, el esclarecimiento de la
verdad es vital en el proceso de reconciliación, pues la ne-
gación y el silencio pueden incrementar la desconfianza y la
polarización13.

2.1.1 La búsqueda de los desaparecidos

a) Comisión Nacional de Investigación
de Ciudadanos Desparecidos Forzosos
Bolivia fue el primer país en constituir una organización
encargada de investigar el destino de las personas detenidas
desaparecidas en la época de la dictadura. Así, a pocos días
de haberse retomado la democracia, el 28 de octubre de
1982, se promulgó el DS 19241, mediante el cual se esta-

13 TEITEL, RUTI G. «Transitional Justice Genealogy». En Harvard Hu-

man Rights Journal. Vol. 16, Cambrigde, MA., Spring 2003, pp. 69-
94. Artículo traducido al castellano por el Centro de Derechos Huma-
nos, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2003.

155
bleció la Comisión Nacional de Investigación de Ciudadanos
Desaparecidos, con la finalidad de impulsar su búsqueda,
esclarecer los hechos y adelantar investigaciones para san-
cionar a los presuntos responsables; sin embargo, este pri-
mer intento de búsqueda de la verdad no produjo ninguna
acción efectiva en materia de justicia.
Esta Comisión estaba integrada por: dos representantes
del Poder Legislativo, un representante del Poder Ejecuti-
vo, un representante de la Iglesia, un representante de las
Fuerzas Armadas, un representante de la Central Obrera
Boliviana, un representante de la Asamblea Permanente de
la Comisión de Derechos Humanos; un representante de la
Cruz Roja Boliviana y un representante de la Prensa (Art. 1
DS 19241).
La Comisión tenía por objeto analizar, investigar y de-
terminar la situación de ciudadanos desaparecidos en Bo-
livia, teniendo para ello la potestad de solicitar cualquier
información a instancias públicas y privadas; en el término
de 90 días a partir de su constitución, debía hacer públicas
sus conclusiones (Art. 2 DS 19241). Pero, pasados los 90
días, no presentó ninguna conclusión; es así que en agosto
de 1983 se renovó su mandato, hasta que los casos den-
tro de su competencia fueran completamente clarificados;
sin embargo, a fines de 1984, la Comisión puso fin a sus
labores debido a la restricción de recursos y a la falta de
cooperación de personal civil y militar para esclarecer los
hechos14. A su disolución no presentó un informe final, y
hoy no se conoce dónde quedaron sus documentos de tra-
bajo y archivos.

14 Amnistía Internacional. La situación de los derechos humanos en el

mundo. Informe 2014/2015. 2015, pp. 93-94. Disponible en: https://
www.amnesty.org/es/documents/pol10/0001/2015/es/

156
 Una limitación adicional fue que esta Comisión no tenía
el mandato para investigar los casos de tortura, ejecuciones
extrajudiciales y detenciones arbitrarias, por lo que no ade-
lantó ninguna investigación al respecto. Algunas referencias
posteriores a los hallazgos parciales que efectuó la Comi-
sión, señalan que estableció el número de 150 desapare-
cidos en Bolivia entre 1964 y 1982; cinco desaparecidos
en Argentina y Chile entre 1973 y 1980, y catorce restos
mortales15; además, la existencia de fosas comunes y ni-
chos irregulares en el cementerio general de la ciudad de
La Paz de 14 personas consideradas desaparecidas duran-
te el gobierno de Hugo Banzer (1971-1978), refiriendo que
los entierros ilegales de los 14 cadáveres se produjeron por
instrucciones de los organismos de represión del Ministerio
del Interior. A la fecha seguía pendiente el estudio de ADN
para verificar la identidad de cada uno de ellos16.
Es así que, a cuarenta años del retorno a la democracia,
en Bolivia todavía no se conoce el paradero de los desa-
parecidos; tampoco se ha identificado ni sancionado a los
autores de dichas violaciones, lo que denota con claridad
que no es suficiente la creación normativa de un organismo
de búsqueda de la verdad, cuando no puede lograr su co-
metido por la falta de voluntad política de los órganos que
conforman el Estado.
Lamentablemente, esta tónica se ha convertido en la rea-
lidad boliviana donde, pese al desarrollo normativo interno,
armónico con el derecho internacional de los derechos hu-
manos, este se ha convertido en papel mojado pues, la falta

15 Amnistía Internacional. No me borren de la historia: Verdad, justicia

y reparación en Bolivia (1964-1982). 2014. Disponible en: https://
www.amnesty.org/es/documents/amr18/002/2014/es/
16 Comisión de la Verdad. Memoria Histórica de las Investigaciones
Periodo Dictaduras 1964-1982. Resumen Ejecutivo. Estado Plurina-
cional de Bolivia. 2016, p. 97.

157
de búsqueda de la verdad del ayer, repercute en la actuali-
dad cuando los órganos encargados de investigar, sancionar
y reparar las graves lesiones a los derechos humanos no
cuentan con legitimidad ni independencia para afrontar las
demandas de paz y reconciliación de la sociedad boliviana.

b) La búsqueda de los restos

de Marcelo Quiroga Santa Cruz
El caso de la desaparición forzada y asesinato de Marce-
lo Quiroga Santa Cruz, así como la búsqueda de sus restos
mortales, que a la fecha no han sido localizados, constituye
sin duda uno de los más emblemáticos de lesión a los dere-
chos humanos ocurridos en Bolivia en épocas dictatoriales,
pues es el único caso por el que se efectuó un juicio de res-
ponsabilidades contra los autores, en el que se pudo evi-
denciar la responsabilidad del Estado boliviano por dicha
desaparición y posterior asesinato.
En lo referente al destino que se dio a los restos de Qui-
roga Santa Cruz, los hechos son menos claros todavía. En
1997 se creó la Comisión Especial de Búsqueda de los Res-
tos de Marcelo Quiroga Santa Cruz, que no tuvo éxito en su
misión17. De acuerdo con la Memoria Histórica de las Inves-
tigaciones Periodo de las Dictaduras 1964-1982, efectuadas
por la Comisión de la Verdad del Estado Plurinacional de
Bolivia, creada en 2016, durante años, el acceso a los archi-
vos documentales y recintos militares había sido imposible
para investigadores civiles, pues las sucesivas autoridades
militares evadían la responsabilidad de su institución de
cooperar y esclarecer los hechos de sangre y las violaciones

17 Amnistía Internacional, CEJIL y ASOFAMS. Derecho a la verdad, a la

justicia y a la reparación de las víctimas de graves violaciones de
derechos humanos cometidas durante los gobiernos militares en
Bolivia (1964-1982), 13 de marzo de 2013, p. 11.

158
a los derechos humanos perpetrados durante las dictadu-
ras y golpes de Estado acaecidos en el periodo 1964-1982.
Solo desde marzo de 2019, la Comisión de la Verdad
pudo acceder a los archivos de los departamentos I y II del
Estado Mayor del Ejército, siendo por demás paradójico
que ni siquiera la Comisión de la Verdad pudo lograr la
desclasificación total de otros documentos que, a la fecha,
siguen teniendo el carácter de clasificados, como los que
se encuentran en el Departamento III del Estado Mayor del
Ejército, los de la Armada Boliviana, y otros pertenecientes
a la Fuerza Aérea18.

2.1.2 La averiguación de la verdad

En Bolivia, los intentos de búsqueda de la verdad en
cuanto a las graves violaciones a los derechos humanos co-
metidas en la dictadura fueron infructuosos, pues nunca
pudo reconstruirse la verdad histórica sobre lo acontecido
en este periodo. Después de la disolución de la Comisión de
Ciudadanos Desaparecidos, mediante DS Nº 27089 de 18
de junio de 2003, se creó el Consejo Interinstitucional para
el Esclarecimiento de Desapariciones Forzadas (CIEDEF)19;
sin embargo, el trabajo de este organismo no fue lo suficien-
temente efectivo, debido a las falencias que se presentaron
desde el inicio de su mandato, como la falta de compromi-
so de los representantes del Estado quienes, en diversas
ocasiones, no asistieron a las reuniones programadas, y los
cambios constantes de los representantes del Ministerio de
Justicia20. Así, durante los primeros años de su gestión, el

18 Comisión de la Verdad. Memoria Histórica de las Investigaciones

Periodo Dictaduras 1964-1982… op. cit., p. 17.
19 Art. 2, DS Nº 27089.
20 Amnistía Internacional, CEJIL y ASOFAMS. Derecho a la verdad, a la
justicia y a la reparación…, p. 12.

159
CIEDEF no cumplió con los planes de trabajo, ni desarrolló
acciones concretas y sostenibles en el tiempo, lo que generó
la imposibilidad de avanzar de manera concreta y efectiva21.
En ese marco, en febrero de 2012, el CIEDEF se planteó
una nueva estrategia con elementos como: identificar restos
de víctimas, y desarrollar acciones penales para identificar
y sancionar a los responsables con un abordaje integral, a
partir de la división en cuatro periodos (gobierno de Ba-
rrientos, de Ovando, de Banzer y de García Meza) y la firma
de un convenio con el Instituto de Investigaciones Antro-
pológicas y Arqueológicas de la Universidad Mayor de San
Andrés y el Ministerio de Justicia, para trabajar de manera
coordinada.
De esta forma, hasta junio de 2012, el CIEDEF repor-
tó a Amnistía Internacional que se habrían identificado los
restos de 17 individuos, principalmente de los años 70; sin
embargo, no fue posible identificar a las personas por no
existir una base completa de ADN con que cotejarlos; tam-
poco fue posible determinar la causa de las muertes, pues
el Ministerio Público, ni entonces ni ahora, cuenta con la
tecnología necesaria para analizar tales pruebas, y tampoco
con profesionales capacitados en identificación de restos.
Cabe resaltar que en ninguno de los casos, los hallazgos
fueron acompañados de investigaciones para establecer a
los presuntos responsables de los asesinatos22.
En 2007, Bolivia firmó un acuerdo con el Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de
Argentina, para asistencia técnica en el proceso de investi-
gación y esclarecimiento de los casos de desaparición forza-
da. En 2012, el Equipo Argentino de Antropología Forense
(EAAF) estableció que, previo al proceso de búsqueda, iden-

21 Ibíd., pp. 12-14.

22 Id.

160
tificación y entrega de restos de las personas desaparecidas,
debía efectuarse un trabajo de documentación e investiga-
ción de los hechos en Bolivia, por cuanto la información
con que se contaba era insuficiente, lo que impidió avanzar
en el proceso de búsqueda e identificación de las personas
desaparecidas23.
Ante la evidente inacción del Estado boliviano en cum-
plir sus obligaciones internacionales sobre derechos huma-
nos, diferentes organismos internacionales, tanto del Sis-
tema Universal como del Interamericano de Derechos Hu-
manos, efectuaron una serie de recomendaciones a Bolivia
para que, en el marco de sus obligaciones en materia de
verdad, justicia y reparación, propiciara el esclarecimiento
de los hechos ocurridos durante los regímenes dictatoria-
les. Es relevante al respecto el Informe de 2007 emitido por
la CIDH, respecto de la situación de administración de jus-
ticia, y el Informe de Seguimiento al mismo de 2009, en el
que expresamente observó y recomendó:

(…) la Comisión observa que persisten las dificultades en

el esclarecimiento de los hechos debido a que las inves-
tigaciones y procesos judiciales continúan sin mayores
avances. El secreto militar continúa siendo uno de los obs-
táculos principales para que avancen los juicios. (…) La
Comisión resalta la importancia del acceso a los archivos
para lograr la reparación integral y el esclarecimiento de
las violaciones de derechos humanos del pasado. (…) Dé
impulso a las investigaciones de desapariciones forzadas,
(…) y otras violaciones de derechos humanos, utilizando
todos los medios a su alcance para superar los obstáculos
que han impedido hasta el momento el establecimiento
de la verdad, la identificación de los autores materiales e

23 Ibíd., p. 15.

161
 intelectuales de los hechos, la imposición de las sanciones
correspondientes y la determinación de las reparaciones
a las víctimas y/o sus familiares según sea el caso (…)24.

Dichas recomendaciones en cuanto a generar mecanis-

mos efectivos para lograr el cumplimiento de sus obliga-
ciones en materia de verdad, justicia y reparación fueron,
en gran medida, el impulso para que el Estado promulgara
la Ley 879 el 23 de diciembre de 2016, mediante la cual
se creó la Comisión para esclarecer los asesinatos, desa-
pariciones forzadas, torturas, detenciones arbitrarias y vio-
lencia sexual, entendidas como violaciones graves de dere-
chos humanos, fundadas en motivos políticos e ideológicos,
acontecidos en Bolivia del 4 de noviembre de 1964 al 10 de
octubre 1982. Resulta, por demás paradójico, que Bolivia
haya sido el primer país latinoamericano en constituir una
Comisión encargada de investigar el destino de las perso-
nas detenidas desaparecidas en la época de la dictadura en
1982, pero a la vez, que haya sido el último país de la región
en instaurar una Comisión de la Verdad recién en 2016.

a) La Comisión de la Verdad
Si bien la creación de la Comisión de la Verdad, como
antes se dijo, obedeció en gran parte a la preocupación con-
junta y continuada que manifestaron los organismos inter-
nacionales de protección de los derechos humanos, también
fue producto de largos años de lucha de los familiares de
las víctimas que, desde 1970, buscaron el esclarecimiento
respecto del destino de las personas que continuaban desa-

24 CIDH. Informe de Seguimiento al Informe Acceso a la Justicia e In-

clusión Social: El Camino hacia el Fortalecimiento de la Democra-
cia en Bolivia. 07 de agosto de 2009, párr. 92, 174 y 247. Disponible
en: http://www.cidh.org/annualrep/2009sp/Cap.V.Indice.htm

162
parecidas, o habían sido asesinadas bajo la figura de fugas,
torturas, persecuciones, destierros y todo tipo de violacio-
nes que sufrió la población boliviana durante la dictadura.
Los miembros de la Comisión de la Verdad fueron pose-
sionados el 21 de agosto de 2017, después de ocho meses
de aprobada la Ley con el mandato de:

... Esclarecer los asesinatos, desapariciones forzadas, tor-

turas, detenciones arbitrarias y violencia sexual, entendi-
das como violaciones graves de derechos humanos, fun-
dadas en motivos políticos e ideológicos, acontecidos en
Bolivia del 4 de noviembre de 1964 al 10 de octubre 1982
(DS 19241, Art. 2).

De acuerdo con el Informe Ejecutivo emitido por esta

Comisión, denominado «Memoria Histórica de las Investiga-
ciones Comisión de la Verdad», sus investigaciones fueron
realizadas los años 2018 y 2019 y abarcaron el periodo que
inicia el 4 de noviembre de 1964 y culmina el 18 de octubre
de 198225. El Informe da cuenta de que los 25 años transcu-
rridos entre la investigación y el último régimen dictatorial
boliviano limitaron el alcance y la profundidad de las inves-
tigaciones, pues numerosas víctimas y testigos fallecieron
en ese tiempo; a ello se sumó la pérdida de muchos elemen-
tos probatorios de las violaciones a los derechos humanos
individuales y colectivos. Sin embargo, el Informe refiere
que las investigaciones arrojaron luces sobre los móviles,
circunstancias, autores materiales e intelectuales, además
de las víctimas, de las políticas represivas y de terror im-
plantadas por los sucesivos gobiernos militares y dictato-

25 Comisión de la Verdad. Memoria Histórica de las Investigaciones

Periodo Dictaduras 1964-1982…, p. 12.

163
riales que se dieron en Bolivia en el periodo comprendido
entre 1964 a 198226.
Una vez finalizado su trabajo, la Comisión de la Verdad
depositó en la Biblioteca y Archivo Histórico de la Asamblea
Legislativa Plurinacional 1064 cajas que contienen más de
6100 archivos con documentos ordenados, para la custodia
de la documentación, habiendo hecho notar que dentro de
esta documentación existe abundante información que no
pudo ser analizada por el corto tiempo que tuvo la Comi-
sión para realizar la labor encomendada.
El Informe contiene conclusiones y recomendaciones,
entre las cuales es relevante el reconocimiento expreso que
hace la Comisión sobre la persistencia de la impunidad en
Bolivia sobre las graves lesiones de derechos humanos co-
metidas en el periodo investigado, siendo preciso que el Es-
tado emprenda acciones efectivas para investigar, enjuiciar
y sancionar a los responsables materiales e intelectuales de
estos delitos, así como reparar de manera integral a las víc-
timas de los mismos27; a la fecha no se sabe de ningún in-
tento del Estado boliviano de cumplir las recomendaciones
efectuadas por la Comisión de la Verdad.
El Informe también da cuenta del análisis pormenori-
zado que efectuó la Comisión de la Verdad en los casos de
desaparición forzada, destacando entre estos los referidos
a Marcelo Quiroga Santa Cruz y Carlos Flores, pues, si bien
los restos mortales de ambos nunca pudieron ser encontra-
dos, la Comisión afirma con certeza que fueron asesinados.
Lamenta la Comisión que, pese a las varias investigaciones
efectuadas, incluidos los análisis de ADN de los restos óseos
que entregaron las Fuerzas Armadas a la familia de Marcelo
Quiroga Santa Cruz, por el nivel de calcinamiento de los
26 Id.
27 Ibíd., pp. 27 y ss.

164
mismos, no se haya podido probar la identidad, no habien-
do certeza a la fecha del paradero de los cuerpos de ambos
dirigentes sociales28.
Otro aspecto importante del Informe, es el referido al he-
cho de que la Comisión de la Verdad fue el único organismo
de este tipo en el continente que accedió a documentación
clasificada de las Fuerzas Armadas en el marco de lo pre-
visto en el art. 7 de la Ley 879 para la desclasificación de
documentos; sin embargo, resulta extraño que el Informe
de la Comisión dé cuenta de que no pudo acceder a la tota-
lidad de documentación de las Fuerzas Armadas por cuanto
la misma sigue teniendo el carácter de clasificada, pese al
anuncio efectuado el 28 de agosto de 2017 por las Fuerzas
Armadas bolivianas, en el sentido de que había abierto sus
archivos a la Comisión de la Verdad, habiendo permitido,
en consecuencia, el ingreso de la Comisión a los recintos
militares. En ese marco es que la Comisión de la Verdad es-
tableció, en el Informe de referencia, la necesidad de descla-
sificar toda esta documentación para que, posteriormente,
sea depositada legalmente en la futura Casa de la Memoria
a la cual toda la población debe tener acceso irrestricto29.
Debe hacerse notar que a la fecha aún no se ha creado la
Casa de la Memoria, y tampoco se ha procedido a desclasifi-
car toda la documentación militar del periodo comprendido
entre 1964 y 198230. Al respecto es importante recordar que
la CIDH ha reiterado que el secreto militar continúa siendo
uno de los obstáculos principales para que se pueda avan-
zar en materia de verdad, justicia y reparación y, por ello,

28 Comisión de la Verdad. Memoria Histórica de las Investigaciones

Periodo Dictaduras 1964-1982…, p. 10.
29 Id.
30 Consultar: https://eldeber.com.bo/opinion/presidente-arce-y-los-ar-
chivos-del-terror_253922

165
los Estados deben garantizar el acceso a los archivos clasifi-
cados pues solamente así podrá lograrse el esclarecimiento
de las violaciones de derechos humanos del pasado31.
De esa forma, si bien la creación de la Comisión de la
Verdad fue un paso fundamental para la promoción de la
Memoria, Verdad y Justicia en Bolivia respecto a graves
violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa hu-
manidad, la sola instauración de la misma no es suficien-
te, por cuanto el impacto de una Comisión de la Verdad
depende de la amplia divulgación de sus hallazgos y de la
implementación de sus recomendaciones; esta situación no
se ha producido en Bolivia pues, hasta la fecha, su Informe
final no se encuentra disponible en ningún portal web de
ninguna institución pública del Estado, y tampoco ha te-
nido un proceso de socialización con los diversos actores
que conforman la sociedad boliviana; menos información
se tiene sobre la implementación de los mecanismos, políti-
cas y acciones gubernamentales para el cumplimiento de las
recomendaciones efectuadas por la Comisión de la Verdad.

2.2 La búsqueda de la justicia

Como pudimos advertir, en Bolivia, tanto la búsqueda
como la averiguación de la verdad no han sido efectivas has-
ta la fecha, esencialmente por falta de voluntad política y
por insuficiencia de los recursos materiales asignados para
el cumplimiento de las mismas. Sin embargo, en materia de
búsqueda de la justicia existen avances importantes que es
preciso desarrollar, pues, como ya se dijo, el establecimien-
to de mecanismos como la Comisión de la Verdad no agotan

31 CIDH. Informe de Seguimiento al Informe Acceso a la Justicia e In-

clusión Social… op. cit., párr. 92.

166
la obligación del Estado de sancionar a los autores de las
violaciones a derechos humanos.
En ese ámbito se debe relievar el hecho de que Bolivia
se distinguió por ser el primer país que enjuició y castigó al
menos a uno de los dictadores, Luis García Meza, y al grupo
de actores bajo su mando, responsables de diversas lesio-
nes a derechos humanos en tiempos de dictadura; de igual
forma es necesario reconocer el gran aporte que efectuó la
Corte Interamericana de Derechos Humanos al emitir tres
sentencias en las que responsabilizó al Estado boliviano por
la desaparición y muerte de personas en el contexto del pe-
riodo dictatorial boliviano.

2.2.1 El juicio contra Luis García Meza

El 17 de julio de 1980 se produjo el golpe militar enca-
bezado por el Gral. Luis García Meza y el Cnel. Luis Arce
Gómez. Durante ese gobierno de facto se produjeron múl-
tiples lesiones a derechos humanos como apresamientos,
torturas, asesinatos, desapariciones forzadas, etc. no solo
de dirigentes políticos y sindicales, sino de miembros de
universidades, iglesias y otras instituciones que desarrolla-
ban actividades sociales.
Una vez recuperada la democracia, en la sesión parla-
mentaria de 16 de octubre de 1984, a iniciativa del diputa-
do Antonio Araníbar, del Movimiento de Izquierda Revolu-
cionaria (MIR), se leyó el pliego acusatorio contra Luis Gar-
cía Meza y colaboradores, redactado por el abogado Juan
del Granado, momento en el cual se dio inicio al juicio de
responsabilidades por las graves lesiones de derechos hu-
manos cometidas en el periodo de 1980 a 1982. De acuer-
do a las leyes referentes a los juicios de responsabilidades
de altos dignatarios de Estado de 1884 y 1944 y del pro-

167
cedimiento penal de 1973, con que se tramitó el proceso,
debían cumplirse dos etapas: la del sumario a cargo del
entonces Congreso, y la del plenario, ante la Corte Suprema
de Justicia.
La etapa sumarial que, de acuerdo a la Ley 1944 de-
bía desarrollarse en 15 días, duró dos años; esto se debió,
principalmente, a la grave crisis económica que afrontó el
país y que culminó en 1985 con el cambio de gobierno32.
Sin embargo, la Comisión mixta del Congreso que tramitó
el sumario cumplió varias diligencias procesales, tomó de-
claraciones informativas y acumuló algunas investigaciones
penales iniciadas en la justicia ordinaria, junto a importan-
te documentación de la Contraloría sobre delitos económi-
cos. Con base en ello, el 25 de febrero de 1986 se aprobó
el auto de procesamiento en el cual el Congreso acusó a 56
personeros de la dictadura encabezada por García Meza y
Arce Gómez, por 45 delitos descritos en ocho grupos que
iban desde el golpe del 17 de julio de 1980, los asesinatos
en la COB, la masacre de la calle Harrington, hasta los deli-
tos contra el erario.
El 21 de abril de 1993, la Corte Suprema de Justicia
pronunció sentencia inapelable. Junto a García Meza y Arce
Gómez, fueron condenados otros 46 acusados con penas
desde 15 a 30 años de prisión para los delitos graves, y con
sanciones menores a los exministros y otros funcionarios
subalternos. Cinco acusados ya habían fallecido, y solo tres
fueron absueltos. De esta forma, el juicio de responsabili-
dades, iniciado el 16 de octubre de 1984, terminó con la
condena a 46 autoridades, incluyendo exministros y miem-

32 DEL GRANADO, Juan. Justicia y Dignidad. UMSA, Didáskalos. La

Paz, 2018. Disponible en: https://www.lostiempos.com/actualidad/
pais/20210718/cronica-procesonueve-anos-duro-juicio-responsabili-
dades-luis-garcia-meza

168
bros de grupos paramilitares, por delitos que iban desde
apropiación indebida de fondos, hasta asesinato.
El juicio de responsabilidades a Luis García Meza y sus
colaboradores, así como la sentencia condenatoria por los
crímenes que se cometieron entre 1980-1981, fue un paso
importantísimo en la lucha contra la impunidad; pero ha
sido la excepción en Bolivia, pues no existieron juicios si-
milares contra los responsables de las graves lesiones de
derechos humanos cometidas durante otros periodos dic-
tatoriales; por ende, no han sido sancionados los respon-
sables y menos aún reparadas las víctimas. Esta falta de
investigación, sanción y reparación por las graves vulnera-
ciones a derechos humanos cometidas en el periodo 1964 a
1982 han generado el descrédito de la sociedad en el siste-
ma judicial, pues muchas de las víctimas de estos crímenes
han desistido de seguir con las acciones legales en busca de
justicia.

3. Las Sentencias de la Corte Interamericana

de Derechos Humanos

La búsqueda de la verdad ha sido una constante en la

jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Hu-
manos. Fue en el marco de una desaparición forzada que
desarrolló las obligaciones de los Estados en esta materia.
En el caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras, se estableció
que «el deber de investigar hechos de este género subsiste
mientras se mantenga la incertidumbre sobre la suerte fi-
nal de la persona desaparecida»33. Posteriormente, la Corte
definió que el derecho a la verdad no solamente tiene una
dimensión individual referida a la víctima y sus familias,

33 Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Senten-

cia de 29 de julio de 1988, párr. 181.

169
sino que también se desprende una dimensión colectiva, ya
que es la propia sociedad la que tiene el derecho a conocer
la verdad34.
De esa manera, el desarrollo constante y profuso de la
jurisprudencia de la Corte ha sido, sin duda, un mecanismo
importante para el derecho a la verdad en nuestra región.
Bolivia no ha sido la excepción, pues el máximo Tribunal
Interamericano declaró responsable internacionalmente a
nuestro Estado por crímenes perpetrados en épocas dic-
tatoriales en tres oportunidades: Caso Trujillo Oroza Vs.
Bolivia, Sentencia de 26 de enero de 200035; Caso Ticona
Estrada y otros Vs. Bolivia, Sentencia de 27 de noviembre
de 200836 y Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña Vs. Bolivia,
Sentencia de 1 de septiembre de 201037. El Estado bolivia-
no reconoció su responsabilidad por las lesiones a derechos
humanos en todos los casos, y aceptó cumplir tanto con la
reparación material como inmaterial de los daños produci-
dos a las víctimas; sin embargo, a la fecha, las sentencias
en los tres casos han sido parcialmente cumplidas por el
Estado boliviano, pues si bien se otorgó las indemnizacio-
nes a las víctimas, todavía no se han localizado los restos
mortales de los desparecidos38.

34 Corte IDH. Caso 19 Comerciantes Vs. Colombia. Fondo, Reparacio-

nes y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2004; y CIDH. Informe N°
1/99. Caso N° 10.480. Lucio Parada Cea y otros (El Salvador). 27 de
enero de 1999.
35 Información obtenida de: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurispruden-
cia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=238&lang=es
36 Corte IDH. Caso Ticona Estrada y otros Vs. Bolivia. Fondo, Reparacio-
nes y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2008. Disponible en:
https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_191_esp.pdf
37 Información disponible en: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurispruden-
cia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=340&lang=es
38 Véase: https://www.noticiasfides.com/nacional/politica/bolivia-un-es-
tado-34indolente-34-y-sin-mecanismos-para-hacer-cumplir-senten-
cias-de-la-corte-idh-410732

170
4. La Reparación de las Víctimas
Como se ha podido advertir, la búsqueda de la verdad y
la justicia en Bolivia por los crímenes cometidos entre 1964
y 1982, a la fecha sigue sin encontrar una respuesta cabal
por parte del Estado. La situación no es diferente en cuanto
a la reparación integral de las víctimas y familiares pues,
pese a sus continuas manifestaciones y reivindicaciones,
desde la recuperación de la democracia en nuestro país, no
han logrado que ningún gobierno implemente una política
integral y sostenible para cumplir con su obligación de re-
parar los crímenes cometidos, ni siquiera luego de la vigen-
cia de la actual Constitución que, en el art. 113.I, establece
de manera expresa la obligación del Estado de reparar a las
víctimas de lesiones de derechos humanos.

4.1 La lucha de los familiares de las víctimas

de la dictadura
La lucha de la Asociación de Familiares de Detenidos,
Desaparecidos y Mártires por la Liberación Nacional de Bo-
livia (ASOFAMD) es la historia de un dolor; esta organización
fue conformada en épocas dictatoriales, a partir de la dura
experiencia compartida de familiares y víctimas de graves
lesiones de derechos humanos en el periodo comprendido
entre 1964 y 1982, con la finalidad de «buscar la verdad y
mantener viva la memoria de los mártires por la liberación
nacional» y «conseguir justicia y sanción para los responsa-
bles de los crímenes de lesa humanidad cometidos contra
sus familiares»39; la organización fue reconocida jurídica-

39 Ibíd.

171
mente hasta el 19 de octubre de 1983, una vez retomada la
democracia en Bolivia40.
Cabe resaltar que resulta paradójico que las reivindi-
caciones de esta Asociación hayan sido sistemáticamente
desatendidas y sus derechos vulnerados también por los di-
ferentes gobiernos democráticos, pues, pese a su constante
activismo, que les ha llevado a acudir en numerosas ocasio-
nes al Sistema Interamericano de Derechos Humanos41, a la
fecha, sus solicitudes no solo siguen sin ser atendidas, sino
que los familiares de las víctimas de la dictadura han sido
sujetos de violencia tolerada por el Estado.
Una muestra de la situación de abandono y desatención
de la que siguen siendo objeto fue, sin duda, la quema del
campamento que organizaron familiares de víctimas de la
dictadura42 en la puerta del Ministerio de Justicia en febre-
ro de 2014, como medida pacífica de presión al gobierno,
para que atienda sus solicitudes de reparación a sus dere-
chos. Hasta la fecha no existe una investigación seria del
Estado boliviano para identificar a los responsables de di-
cha quema, y menos de sancionarlos; es más, de acuerdo al
Informe que realizó Amnistía Internacional al respecto, los
miembros de la Asociación indicaron que el incendio habría
sido producto de acto intencionado43.

40 Disponible en: https://sitiosdememoria.org/es/institucion/asociacion-

de-familiares-de-detenidos-desaparecidos-y-martires-por-la-libera-
cion-nacional-asofamd/
41 Amnistía Internacional fue parte conjunta en muchas de las peticio-
nes de ASOFAMD; estas se encuentran claramente desarrolladas en
el documento disponible en: https://www.amnesty.org/es/wp-content/
uploads/sites/4/2021/05/AMR1812912015SPANISH.pdf: también han
sido detalladas en el Informe sobre las Desapariciones Forzadas en
Bolivia, presentado por dicha Asociación en diciembre de 2007, dis-
ponible en: http://www.dhnet.org.br/verdade/mundo/bolivia/cv_04_
bolivia_libro_asofan.pdf
42 Plataforma de Luchadores Sociales.
43 Amnistía Internacional. No me borren de la historia…, p. 15.

172
 Pese al abandono y desidia del Estado frente a la búsque-
da de verdad y justicia de ASOFAMD, su existencia ha sido
clave para la implementación de la Comisión de la Verdad
creada en 2016; es más, el Informe Técnico de esta Comi-
sión reconoce expresamente el gran aporte que ha constitui-
do la información y documentación proporcionada por ASO-
FAMD, pues, a partir de ella, pudo develar que el número de
víctimas que han sufrido detención arbitraria, desaparición
forzada, asesinato, exilio, confinamiento, persecución, heri-
das por proyectiles, violencia contra la mujer y tortura, en
el período de 1964 a 1982, es de aproximadamente más de
8.688 bolivianas, bolivianos y extranjeros44.

5. Las Políticas de Reparación

En Bolivia, el único intento de reparación a las víctimas
de lesiones de derechos humanos en la época dictatorial
fue la promulgación de la Ley 2640, Ley de Resarcimiento
Excepcional a Víctimas de Violencia Política en Periodos de
Gobiernos Inconstitucionales45. Esta Ley tiene como objeto
«establecer el procedimiento destinado a resarcir a las per-
sonas contra quienes se hubiera cometido actos de violencia
política, mediante los agentes de Gobiernos Inconstitucio-
nales, que violaron y conculcaron los Derechos Humanos».
De acuerdo a la referida Ley, los hechos materia de re-
sarcimiento son: la detención y prisión arbitraria, el exilio o
destierro, muerte en el país o en el exterior por razones de
violencia política, desaparición forzada y persecución por
razones político sindicales46. Sin embargo, la Ley tuvo di-
versas falencias, principalmente las exclusiones compren-

44 Comisión de la Verdad. Memoria Histórica de las Investigaciones

Periodo Dictaduras 1964-1982… op. cit., pp. 9, 15 y 65.
45 Ley 2640 del 11 de marzo de 2004. Disponible en http://www.lexivox.
org/norms/BO-L-2640.xhtml
46 Art. 4.I Ley 2640.

173
didas en el artículo 10, que restringen los potenciales be-
neficiarios de las reparaciones como, por ejemplo, quienes
hubieren ejercido funciones parlamentarias o hubieran sido
parte del poder Ejecutivo47.
Por otro lado, la Ley 2640 desarrolló un conjunto de
medidas de reparación como: otorgamiento de honores48,
prestación en la forma de atención médica gratuita (en caso
de no disponer las víctimas de seguro de salud) y medica-
mentos49, resarcimiento excepcional de un máximo de 300
salarios mínimos nacionales50, resarcimiento proporcional
en caso de fallecimiento de la víctima51 y gastos de sepelio52.
No obstante, de acuerdo a un informe efectuado por Am-
nistía Internacional en 2014 para evaluar la efectividad de
la Ley 2640, a diez años de su implementación, la norma
no pudo materializarse por cuanto exigió requisitos casi
imposibles o muy difíciles de cumplir, fijó plazos breves
para aportar documentación, y no fue socializada en todo
el país, lo que generó la exclusión de más de dos tercios
de las solicitudes; la lista oficial de beneficiarios de repara-
ción elaborada en virtud de la Ley 2640 denota que, de las
aproximadamente 6.200 solicitudes presentadas para reci-
bir resarcimiento, solo se calificó a 1.714 personas como
beneficiarias. De acuerdo al citado Informe, según el Mi-
nisterio de Justicia, el Estado ha cumplido plenamente con

47 El artículo 10 de la Ley 2640 indica, por ejemplo, que su alcance y

beneficios no se aplican a los ciudadanos que, a partir de la reins-
talación de la democracia, hubieren ejercido representación parla-
mentaria por dos o más periodos constitucionales continuos o dis-
continuos, o hubieren cumplido funciones jerárquicas en el poder
Ejecutivo y en el servicio exterior.
48 Art. 5 Ley 2640
49 Art. 6 Ley 2640.
50 Art. 7 Ley 2640.
51 Art. 8 Ley 2640.
52 Art. 9 Ley 2640.

174
la ley, señalando que quienes quedaron excluidos de la lis-
ta de beneficiarios no presentaron pruebas suficientes que
acrediten su calidad de víctimas, según establece la ley, o lo
hicieron fuera de los plazos establecidos53.
Finalmente, es importante señalar que la Ley 2640 no
estableció medidas de rehabilitación para las víctimas de
violaciones de derechos humanos, y tampoco desarrolló,
como garantías de no repetición, medidas para fortalecer
las instituciones de justicia, pues, el primer paso para que
los crímenes del pasado no se repitan, es fortalecer la inde-
pendencia de los órganos del sector justicia.

6. Los retos de la justicia transicional

en Bolivia por los crímenes del presente

Al presente persisten denuncias de politización de la jus-

ticia, graves indicios de corrupción judicial, falta de trans-
parencia y acceso a la información judicial, lesión a dere-
chos de las y los ciudadanos, falta de institucionalización y
capacitación de jueces, fiscales y operadores jurídicos, en-
tre otras; esta situación ha acrecentado la crisis del sistema
judicial, generando en la ciudadanía una falta de crédito en
la justicia y una impunidad sistémica tolerada por el Esta-
do, lo cual es, sin duda, uno de los motivos para la crisis
social y política que vivió Bolivia en 2019 y que propició la
implementación de un Grupo Interdisciplinario de Expertos
Independientes (GIEI) que, entre sus recomendaciones, es-
tableció la necesidad imperiosa de que Bolivia realice refor-
mas profundas en su sistema de justicia, a fin de garantizar
que la judicatura no sea utilizada para fines políticos por el
gobierno de turno, reformas que deberán estar destinadas
a adecuar las instituciones a su rol democrático, de acuerdo
con el marco del Estado de Derecho. Para el GIEI,

53 Amnistía Internacional. No me borren de la historia…, pp. 15 y ss.

175
 … Nada de lo anterior puede llevarse adelante sin una fir-
me voluntad política —desde el más alto nivel— para for-
talecer la independencia de las instituciones públicas que
deben afirmar su autonomía y generar un funcionamiento
transparente. Esto requiere medidas urgentes, … diseña-
das en diálogo plural con otros líderes sociales y políticos.

Esta es la realidad boliviana en la que, como se ha vis-

to, la falta de la búsqueda de verdad, justicia, reparación
integral y garantías de no repetición, han sido una constan-
te histórica desde el pasado hasta el presente, lo cual ha
ocasionado una persistente impunidad, un descrédito en la
justicia y una profunda fractura entre los sectores sociales
que conforman la diversa sociedad boliviana.
Como se ha reseñado en el acápite anterior, aunque el
país no ha tenido una política holística para enfrentar los
crímenes del pasado, las distintas experiencias que se han
dado constituyen un patrimonio histórico, de éxitos y fra-
casos, sobre todo de lecciones aprendidas, sobre la base
de las cuales se puede desarrollar mecanismos de justicia
transicional frente a los desafíos que plantean los crímenes
del presente.
Es así como nos encontramos frente al principal reto
que plantea la realidad actual de la justicia boliviana, donde
cabe preguntarse si los mecanismos de la justicia transicio-
nal podrán coadyuvar a la solución. En buena medida esto
es posible, con la aclaración de que la justicia transicional
en épocas actuales y en contextos de marcada debilidad ins-
titucional, demandan una nueva lectura que no se agote con
la creación de comisiones o mecanismos de la verdad, ni
siquiera con la implementación de tribunales ad hoc ante la
falta de credibilidad de la justicia sino que, principalmente,
requiere que se exploren otros mecanismos de la justicia

176
transicional, como la reforma institucional que se constitu-
ye en el punto de partida para lograr verdad, justicia y repa-
ración para las víctimas de las graves lesiones de derechos
humanos ocurridas tanto en épocas de dictadura como más
recientemente en democracia; pero también, esta reforma
institucional debe desarrollarse como una garantía de no
repetición para todo el conjunto de la sociedad boliviana
que, solamente así, podrá hallar reconciliación y paz social
duradera.

Reflexiones finales
Lo hasta aquí anotado nos lleva a una pregunta: ¿Cuán-
do terminan las transiciones democráticas? La idea de tran-
sición alude justamente a la idea de metamorfosis, un mo-
mento en que no se termina de desmontar el viejo régimen, a
la vez que se sigue construyendo la nueva institucionalidad.
En tal sentido, diversos académicos concuerdan en que
las transiciones concluyen, cuando: a) se supera la violen-
cia y abusos del pasado, para iniciar procesos auténticos
de verdad, justicia y reparación, b) la sociedad alcanza un
período de convivencia, apertura y cambio, y c) se logra la
consolidación de instituciones democráticas genuinas, des-
terrando las prácticas autoritarias y corruptas que provo-
caron la violencia y confrontación entre diversos sectores
de la sociedad. Desde esta perspectiva, la transición demo-
crática boliviana es un proceso inconcluso e inacabado, y el
país deberá continuar sus esfuerzos en la construcción de
instituciones sólidas, basadas en los principios que guían al
Estado de Derecho; solamente así será posible que dichas
instancias contribuyan a que los crímenes del pasado no se
vuelvan a producir en el presente.

177
 Capítulo VI

Justicia transicional en Ecuador

Romel Jurado Vargas y

Jeny Vargas Yangua

Introducción
La justicia transicional incluye estrategias para enfren-
tar el pasado violento, cuya proyección busca que las socie-
dades puedan mirar al futuro para evitar que hechos vio-
latorios de derechos humanos vuelvan a ocurrir. Se puede
definir como un conjunto de mecanismos que pueden ser
«judiciales o extrajudiciales y tener distintos niveles de par-
ticipación internacional, así como abarcar el enjuiciamiento
de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la
reforma institucional, la investigación de antecedentes, la
remoción del cargo o combinaciones de todos ellos»1. Cier-
tamente, son todos los esfuerzos de las democracias para
lograr la reivindicación de los abusos del pasado.
Estos esfuerzos varían de acuerdo con los países y por
lo general, la adopción y la implementación exitosa de estas
políticas requieren de tiempo y dependen en gran medida
de la voluntad política. La justicia transicional «no es una
forma blanda de justicia es una estrategia para lograr que
la justicia corrija violaciones masivas de derechos humanos
en tiempos de transición»2. Los mecanismos de la justicia

1 Consejo de Seguridad Informe S/2004/616, 2004.

2 DE GREIFF, Pablo. Enfrentar el pasado: reparaciones por abusos
graves a los derechos humanos. Justicia Transicional: Teoría y Pra-
xis. Universidad del Rosario, Ciudad de Rosario, 2006, p. 200.

179
transicional buscan llevar a cabo una transformación del
orden social y político de un país, bien para reemplazar un
estado de guerra civil por un orden social pacífico, bien para
pasar de una dictadura a un orden político democrático, o
de un gobierno violento a un Estado de derechos y justicia.
Cada sociedad considerada en transición tiene que en-
frentar aspectos históricos, políticos, económicos y sociales
particulares que requieren medidas especiales para afron-
tar su pasado. En el caso ecuatoriano, las violaciones de de-
rechos humanos perpetradas a través de un persistente mo-
delo de represión y persecución política no son muy conoci-
das en el contexto internacional y ni siquiera en el regional,
por lo que resulta relevante reflexionar sobre el escenario
político en que se cometieron y los mecanismos de justicia
transicional que se han desarrollado por aproximadamente
quince años, desde la creación de la Comisión de la Verdad
con su mandato, características y su informe final; los pro-
cesos judiciales, y la institucionalización del mecanismo de
reparación por vía administrativa, sus avances y retrocesos.

1. El contexto ecuatoriano
Aunque el Informe de la Comisión de la Verdad de Ecua-
dor (en adelante CVE) documenta las graves violaciones de
derechos humanos realizadas por agentes estatales en el
período 1984-2008, es preciso señalar que esa definición
temporal obedece a la interpretación que los Comisionados
realizaron del instrumento jurídico3 que creó la CVE, el cual
establecía que se debe investigar las violaciones de derechos
humanos producidas en el período 1984 a 1988 y otros pe-
ríodos. La centralidad en el período 1984-1988 produjo,

3 Decreto Ejecutivo 305, publicado en el Registro Oficial N° 87, de 18 de

mayo de 2007.

180
a nuestro juicio, que se establecieran dos ámbitos diferen-
tes de investigación, con contextos también diferenciables,
principalmente, en razón de la temporalidad, las estructu-
ras y la finalidad con que los agentes del Estado perpetra-
ron las violaciones de derechos humanos.
El primer ámbito de investigación corresponde a un pe-
ríodo especialmente violento, que va de 1984 a 1988, tiem-
po en el cual ejerció la presidencia de la República León
Febres Cordero, y en el que se concentra el mayor número
de violaciones realizadas de forma generalizada y sistemá-
tica por razones políticas y, respecto del cual, la CVE ha
concluido:

Durante el periodo 1984 - 1988 la generalización del estig-

ma y la extensión del concepto de enemigo interno a todo
aquel que disintiera de las políticas gubernamentales, ex-
tendió la represión y el clima de miedo e inseguridad a
una gran parte de la ciudadanía4.

El segundo ámbito de investigación lo constituyen las

graves violaciones de derechos humanos que se producen
de 1988 a 2008 y que, según las premisas metodológicas,
no tendrían motivaciones políticas ni el carácter de genera-
les y sistemáticas, sino que fueron perpetradas gracias a la
institucionalización de prácticas abusivas, arbitrarias y de
impunidad en los cuerpos de seguridad del Estado5. Sin
embargo, realizadas las investigaciones, el propio Informe
de la CVE señaló con respecto al período 1988-2008 que:

4 MONGE YODER, Elsie, TRUJILLO VÁSQUEZ, Julio César, LUNA TOBAR,

Luis y RESTREPO BERMÚDEZ, Pedro. Informe de la Comisión de la
Verdad Ecuador 2010. Sin verdad no hay justicia. Resumen Ejecuti-
vo. Comisión de la Verdad, 2010.
5 Id.

181
 […] las violaciones de los derechos humanos no son ca-
suales, ni fruto de errores o excesos atribuibles a factores
de índole individual, ni a la presencia de cuerpos policia-
les o militares que se han salido de control o han obra-
do por su cuenta (…) En esta etapa confluyeron varios
procesos cuyo origen es distinto, pero que configuran una
época caracterizada por la institucionalización de la Ley
y la Doctrina de la Seguridad Nacional, que fue el factor
determinante de constantes violaciones a los derechos hu-
manos como un medio para desmovilizar a la sociedad
civil y así contener los brotes de protesta popular6.

Con los antecedentes expuestos, establecer el contexto

histórico del primer ámbito de la Investigación de la CVE
empieza por caracterizar la figura política de León Febres
Cordero, presidente del Ecuador de 1984 a 1988, quien
fue un populista de derecha, y un entusiasta promotor del
neoliberalismo que, además, idealizaba el capitalismo que
promueven los Estados Unidos, país en que se formó como
ingeniero mecánico.
Con este perfil, no resulta extraño que Febres Cordero,
a pesar de sus promesas de campaña para llegar al poder,
resumidas en el eslogan «pan, techo y empleo», apenas un
mes después de iniciar su administración redujo aún más
los controles de los precios de la gasolina y la electricidad,
recortó los subsidios gubernamentales, descontroló el cam-
bio de divisas, bajó los aranceles, relajó la regulación de la
inversión extranjera, ajustó los aumentos de salarios por
debajo de la tasa de inflación y elevó las tasas de interés,
todo lo cual consolidó el apoyo del FMI y de la Embajada de
Estados Unidos para su gestión gubernamental7.

6 Id.
7 PINEO, Ronn F. Ecuador and the United States: Useful Strangers.
University of Georgia, 2007.

182
 Al final de su mandato, la carga de la deuda externa re-
presentaba el 30.24% del presupuesto del Estado, esto es,
más del doble de lo que representaba en 1984, año en el que
la carga de la deuda equivalía al 14.69% del presupuesto.
Así mismo, la devaluación del sucre fue de 448,9% con rela-
ción al dólar estadounidense8.
En abril de 1986 se creó la Confederación de Naciona-
lidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), con el objetivo de
hacer frente a las agresiones contra los pueblos indígenas,
promover el reconocimiento y respeto a sus derechos co-
lectivos, especialmente la preservación de su cultura y sus
territorios ancestrales, así como establecer una estructura
organizativa de alcance nacional del movimiento indígena
para oponerse al neoliberalismo como proyecto y práctica
económica, social y política del gobierno de Febres Cordero,
así como de los poderes industrial, financiero y comercial
que él representaba9.
En el ámbito político, el gobierno de Febres Cordero se
caracterizó por el autoritarismo y la arbitrariedad10, razón
por la que mantuvo permanentes pugnas de poder con la
Función Legislativa, hasta llegar al extremo de desconocer
las atribuciones constitucionales que tenía el Congreso Na-
cional para nombrar a los miembros de la Corte Suprema
de Justicia, y enviar a la policía, fuertemente armada, para
impedir por la fuerza que los magistrados designados pu-
dieran tomar posesión de su cargo. Febres Cordero tuvo,

8 MONGE YODER, Elsie, TRUJILLO VÁSQUEZ, Julio César, LUNA TOBAR,

Luis y RESTREPO BERMÚDEZ, Pedro. Informe de la Comisión de la
Verdad Ecuador… op. cit.
9 Chiriboga, Manuel. «Desigualdad, exclusión étnica y participación po-
lítica: el caso de Conaie y Pachacutik». En Ecuador. Alteridades. Vol.
14, N° 28, 2004, pp. 51-64.
10 Tamayo, Eduardo. Resistencias al autoritarismo: Gobierno de León
Febres Cordero (1984-1988). Agencia Latinoamericana de Informa-
ción ALAI, 2008.

183
además, confrontaciones abiertas con la Función Judicial y
el Tribunal de Garantías Constitucionales, llegando a acu-
sar a miembros de todas estas instituciones de proteger,
ayudar o encubrir a terroristas y narcotraficantes11.
La reacción de las organizaciones sociales, de los inte-
lectuales, de los luchadores sociales y de los defensores de
derechos humanos a las medidas políticas, económicas y
sociales tomadas en el Gobierno de Febres Cordero fueron
estigmatizadas muy a menudo como pro subversivas, gol-
pistas, fruto de la contaminación que provoca el comunis-
mo, por lo cual debían ser reprimidas con todo el poder que
el Estado podía desplegar desde el marco normativo que
le daba la Ley de Seguridad Nacional, la cual fue expedida
durante la dictadura militar que concluyó en 1979. Al res-
pecto, el Informe de la CVE ha señalado:

La Ley de Seguridad Nacional impuso la noción de una

sociedad militarizada y en guerra permanente contra el
virus del comunismo. A nombre de la seguridad nacional,
organismos de inteligencia de la Policía y las Fuerzas Ar-
madas realizaron un trabajo ilegal de vigilancia, identifica-
ción, fichaje y persecución de los supuestos enemigos del
Estado: sindicalistas, militantes de partidos, religiosos e
intelectuales que no estaban imputados por ningún delito.
Se trató de una persecución de carácter ideológico: se los
persiguió por tener ideas de izquierda12.

En dicho contexto, emergió el grupo subversivo Alfaro

Vive Carajo, bajo la premisa de que los discursos, prácticas
y posiciones de los grupos políticos de izquierda no eran

11 MONGE YODER, Elsie, TRUJILLO VÁSQUEZ, Julio César, LUNA TOBAR,

Luis y RESTREPO BERMÚDEZ, Pedro. Informe de la Comisión de la
Verdad Ecuador… op. cit.
12 Id.

184
lo suficientemente potentes para modificar las condiciones
estructurales de opresión que las élites sociales, económi-
cas y políticas han impuesto históricamente a las grandes
mayorías en el Ecuador, condiciones estructurales que se
mantienen y se profundizan a través de gobiernos como el
de Febres Cordero:

Esta organización surgió como resultado de la confluencia

de distintas generaciones de activistas sociales (…) Debido
a su carácter público, las prácticas alfaristas devinieron
en un cuestionamiento fáctico a las formas discursivas
tradicionalmente utilizadas para justificar las acciones u
omisiones de las dirigencias de los partidos y gremios pro-
gresistas13.

Como era de esperarse, la represión de Estado en el go-

bierno de Febres Cordero consideró a la organización Alfaro
Vive Carajo como la máxima expresión del enemigo interno a
combatir y dirigió hacia sus miembros toda la violencia que
le fue posible, espoleada, además, por el adoctrinamiento
que los militares y policías ecuatorianos habían recibido en
las escuelas castrenses de Brasil y Estados Unidos, desde
las cuales se profesó e inculcó la doctrina de la seguridad
nacional y el combate a la subversión como el propósito de
más alto nivel que tiene cada miembro de los cuerpos de se-
guridad del Estado de aquella época. Las graves violaciones
que la CVE investigó en este período fueron: ejecución extra-
judicial, desaparición forzada, atentado contra el derecho
a la vida (ejecución extrajudicial fallida), tortura, violencia
sexual y detención arbitraria.

13 Terán, J. «¡Alfaro Vive Carajo! y la lucha por el olvido». En Ecuador

Debate. Memorias de la Izquierda. N° 67, CAAP, Quito, 2006, pp. 61-
76.

185
 Por otra parte, el contexto político del segundo ámbito
de investigación que va de 1988 a 2008, puede caracterizar-
se por una continua voluntad de los actores de gobierno de
profundizar el neoliberalismo, no solo como modelo econó-
mico, sino también como expresión política de la ideología
de las élites ecuatorianas y sus coincidencias con la Emba-
jada de Estados Unidos y los organismos multilaterales de
crédito.
La pauperización de la población, el surgimiento de la
violencia y la delincuencia común en muchos sectores em-
pobrecidos, y las sostenidas protestas sociales, fueron las
consecuencias más visibles de esta voluntad de los gober-
nantes para instaurar el neoliberalismo a cualquier costo.
Sin embargo, el modelo neoliberal avanzó y retrocedió, con
mayor o menor éxito en cada período presidencial, debido
a la resistencia de las organizaciones sociales, pero también
gracias a las complejas características del sistema político y
la cultura política ecuatorianos. En tal sentido, el politólogo
Simón Pachano publicó un ilustrativo artículo titulado «El
fracaso de lo que nunca existió» para referirse a los inaca-
bados intentos de implantar el neoliberalismo en Ecuador,
desde 1981 hasta 2006, señalando:

No niego los reiterados intentos de los gobiernos por im-

plantar un modelo neoliberal, pero sostengo que esos
esfuerzos nunca arrojaron los resultados esperados por
ellos. Es precisamente la constante reiteración en la intro-
ducción de esas políticas la que llama la atención y la que
demuestra el carácter inacabado del proceso, ya que de
otra manera no hubiese sido necesario insistir en ellas14.

14 Pachano, Simón. La trama de Penélope. Procesos políticos e institu-

ciones en el Ecuador. FLACSO-Ecuador. Quito, 2007.

186
 En toda esta etapa, los cambios institucionales impulsa-
dos por quienes se hacían con el poder de gobernar refor-
zaron el presidencialismo y consagraron el autoritarismo
de quien ejercía la presidencia como una prerrogativa ins-
titucionalizada, especialmente, frente a las actuaciones del
Congreso Nacional. Esto, sumado a otros factores cultura-
les, políticos y sociales implicó una continua pugna entre
el Ejecutivo y las otras Funciones del Estado, pero también
una frecuente movilización de los actores sociales para pro-
testar y defender sus derechos desde las calles.
Posiblemente, la expresión más contundente de esta
inestabilidad política y social es que, entre 1997 y 2007, el
Ecuador tuvo seis presidentes de la República; tres de ellos
fueron derrocados, para luego ser sucedidos, en un caso,
por el Presidente del Congreso y, en los otros dos, por sus
respectivos vicepresidentes. En este escenario, fue frecuen-
te el uso de la Policía Nacional y de las Fuerzas Armadas
para reprimir a los movimientos sociales, acusándolos de
desestabilizar la democracia. Así mismo, en estas entidades
se desarrollaron terribles prácticas de exterminio, a las que
dieron el nombre de «limpieza social», dirigidas contra los
empobrecidos, a quienes se les consideraba desde ciertos
sectores como violentos, delincuentes y descartables:

La protesta social fue etiquetada como desestabilización a

la democracia, sus acciones fueron catalogadas no pocas
veces como sabotaje y terrorismo. Ello sirvió de justifi-
cación para la utilización de las Fuerzas Armadas para
reprimir el descontento social. Al mismo tiempo, los go-
biernos no se hicieron cargo de la descomposición social
y del empobrecimiento de la población, generados por
años de medidas económicas de ajuste: el incremento de
la delincuencia y de la violencia sólo ha sido enfrentado a

187
 través de la represión. Se pretendió controlar uno y otro
factor (la protesta y la violencia) con la creación de grupos
especializados, sobre todo policiales, señalados entre los
principales perpetradores de violaciones a los derechos
humanos15.

Con relación a las graves violaciones de derechos huma-

nos cometidas en el período 1988-2008, que son atribuibles
a la infame «limpieza social», es tremendamente brutal el
caso Sucumbíos, que da cuenta de 952 asesinatos violentos,
ocurridos desde el 2000 hasta el 2009, los cuales habrían
sido perpetrados principalmente por miembros de las Fuer-
zas Armadas y la Policía en servicio activo y pasivo, pero
que habrían sido promovidos y encubiertos por autorida-
des civiles, judiciales y eclesiásticas (Monge-Yoder, Trujillo-
Vasquez, et al., 2010)16.

2. Descripción y análisis de los mecanismos

de justicia transicional

En el Ecuador se cerraron casi todas las posibilidades

de mirar el pasado violento y confrontar a los responsables
de las violaciones de derechos humanos por más de dos
décadas, contadas desde el fin del Gobierno de Febres Cor-
dero. Las estructuras represivas, premiadas por el combate
a la subversión, así como los responsables civiles de una
política sistemática y generalizada de persecución y elimina-
ción de sus opositores, se aseguraron de acallar los relatos
de las víctimas y sus familiares. Ellos se presentaron a sí
mismos como salvadores de la Patria y trataron de justificar

15 MONGE YODER, Elsie, TRUJILLO VÁSQUEZ, Julio César, LUNA TOBAR,

Luis y RESTREPO BERMÚDEZ, Pedro. Informe de la Comisión de la
Verdad Ecuador… op. cit.
16 Ibíd., Tomo 4. Relato de casos especiales período 1988-2008.

188
su violenta conducta ante la sociedad, con el argumento de
que era absolutamente necesario librar una guerra en con-
tra del enemigo interno que se multiplicaba, encarnado en
la figura de los «comunistas», «agitadores» y «subversivos»
identificados con la izquierda.
Sin embargo, en América Latina, desde los años ‘80, ya
se habían iniciado procesos de justicia transicional para
reivindicar a las numerosas víctimas de las dictaduras mi-
litares; varios países de la región optaron por establecer co-
misiones de la verdad17, otorgar reparaciones a las víctimas
y, en algunos casos, juzgar a quienes violaron los derechos
humanos. Estos procesos pioneros en la aplicación de en-
foques de justicia transicional, más tarde, interpelaron a la
conciencia social del Ecuador y le impusieron la necesidad
de mirar su pasado, hasta hallar terribles coincidencias con
las hipótesis de guerra que emanaron de la Doctrina de la
Seguridad Nacional en toda la región, las cuales siempre
convergían en la necesidad estratégica de exterminar al ene-
migo interno.
Finalmente, en 2007, el Ecuador se inscribió formal-
mente en los objetivos regionales de hacerle frente a la im-
punidad en los casos de violaciones de derechos humanos
a través del primer mecanismo de justicia transicional: la
búsqueda de la verdad. Esta se viabiliza a través de las co-
misiones de la verdad, que son «un instrumento valioso
de carácter complementario para restaurar la justicia y la
reconciliación, ya que se centran en las víctimas, ayudan

17 En la región actualmente se contabilizan al menos 11 comisiones de

la verdad creadas en: Argentina, Chile, El Salvador, Guatemala, Uru-
guay, Perú, Paraguay, Colombia, Ecuador, Honduras y Brasil.

189
a establecer anales para la historia y recomienda medidas
correctivas»18.
Así, el devenir de la historia movido por la lucha de los
sobrevivientes y sus familiares impulsaron la creación de
la CVE que, al igual que las otras comisiones de la verdad a
nivel mundial, operó como un mecanismo extrajudicial de
justicia transicional, orientado al esclarecimiento de situa-
ciones de violaciones masivas y sistemáticas de derechos
humanos o el derecho humanitario19. La CVE fue instituida
con el mandato de «investigar, esclarecer e impedir la im-
punidad respecto de los hechos violentos y violatorios de
los derechos humanos, ocurridos entre 1984-1988, y otros
períodos especiales»20.
El trabajo inició con la convocatoria abierta y a nivel
nacional para presentar los casos ante el Organismo; las
víctimas y/o sus familiares entregaron información, que fue
analizada para calificar si el caso correspondía al mandato
de la CVE y, posteriormente, a cada caso y al contexto de los
hechos se incluyó el análisis de los documentos desclasifi-
cados y todos los indicios recabados en la investigación. Sin
embargo, varias víctimas no lograron relatar los hechos o
no lo hicieron por desconfianza en el proceso o por miedo a
las represalias de sus victimarios, que aún se mantenían en
el poder. Por ello, los casos documentados en el Informe son
una muestra representativa que da cuenta de la represión.

18 Consejo de Seguridad. El Estado de derecho y la justicia de transi-

ción en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos. Informe
del Secretario General. S/2004/616 de 3 de agosto de 2004, p. 2.
19 CIDH. Derecho a la verdad en América. Washington, D.C. OEA/Ser.L/V/
II.152 Doc. 2, 13 agosto 2014. Accesible en: http://www.oas.org/es/
cidh/informes/pdfs/Derecho-Verdad-es.pdf
20 Decreto Ejecutivo 305, publicado en el Registro Oficial N° 87, de 18 de
mayo de 2007.

190
 En consecuencia, la CVE permitió develar la verdad so-
bre lo ocurrido entre 1984 y 1988 en el marco de un régi-
men formalmente democrático, mostrando graves indicios
de que el Poder Ejecutivo montó una estructura institucio-
nal represiva, con articulaciones en la Policía Nacional, las
Fuerzas Armadas, el Poder Judicial e instancias guberna-
mentales de alto nivel, que fue la encargada de instrumentar
un plan sistemático y generalizado de detenciones ilegales,
secuestros, torturas, ejecuciones extrajudiciales y desapari-
ción forzada de personas. Por otro lado, la CVE estableció
que en los subsiguientes períodos presidenciales se mantu-
vieron, aunque menos visibles, las formas represivas como
parte de las prácticas de seguridad, pero sin el carácter de
sistemático y generalizado del primero.
La investigación posibilitó, por un lado, caracterizar la
generalidad y sistematicidad del ataque dirigido contra la
población civil, derivado de una política estatal contextuali-
zada geopolíticamente. Conforme al derecho penal interna-
cional, esto configura la perpetración de un crimen de lesa
humanidad por parte del Estado. Por otro lado, la investiga-
ción estableció que, desde 1988 hasta 2008, se cometieron
graves violaciones a derechos humanos conforme lo estable-
ce la jurisprudencia del Sistema Interamericano. En ambos
casos, las violaciones tienen el carácter de imprescriptible.
La CVE trabajó durante tres años, en los cuales logró
desclasificar documentos del Consejo de Seguridad Nacio-
nal, que evidenciaron la planificación represiva del Estado
al más alto nivel, que incluía directrices que violaban ex-
presamente los derechos humanos; por ejemplo, en el Plan
Militar de Defensa Interna 01-83 y su Anexo B (Plan de In-
teligencia), que se refiere a la captura de insurgentes, se

191
establece que: «a todo insurgente capturado deberá mante-
nérsele en la más absoluta incomunicación»21.
Además, logró acceso a documentos de la Policía Na-
cional que demostraron la puesta en marcha de unidades
clandestinas, como el SIC-10, para eliminar a los enemigos
del Gobierno y que luego se institucionalizaron como la Uni-
dad de Investigaciones Especiales (UIES), cuyos miembros
se profesionalizaron en las tareas de represión con cursos
de contrainsurgencia en la Escuela de las Américas, en los
cuales:

… la tortura de prisioneros políticos es enseñada a los

oficiales latinoamericanos en las escuelas de contrainsur-
gencia del Ejército de los Estados Unidos de América. En
ellas —especialmente en la Escuela de las Américas, en
Panamá—, las técnicas de tortura psicofísica para la ob-
tención y elaboración de informaciones y para el control y
manipulación del comportamiento de los prisioneros y de
la población, son transmitidas acabadamente a los oficia-
les latinoamericanos22.

La CVE entregó su informe «Sin verdad no hay justicia»

el 7 de junio de 2010, en el cual documentó 118 casos con
un aproximado de 45623 víctimas directas: 269 de privación
ilegal de la libertad, 365 de tortura, 86 de violencia sexual,
17 de desaparición forzada, 68 de ejecución extrajudicial
y 26 de atentado contra la vida en el período comprendido

21 Documento desclasificado y presentado como prueba en el primer

caso de lesa humidad del país. El documento original reposa en el
Archivo Nacional del Ecuador serie Comisión de la Verdad, carpeta
del COSENA, JU-55.
22 DUHALDE, Eduardo. El Estado terrorista argentino. Eudeba, Buenos
Aires, 1999.
23 El número de vulneraciones es superior al número de víctimas, por-
que cada víctima pudo haber sufrido más de una vulneración.

192
entre 1984 y 200824. Luego de entregar el informe, la CVE
documentó 19 casos adicionales, en la prórroga de funcio-
namiento que se concedió al Organismo, sumando un total
de 137 casos.
Los resultados generales del Informe establecen que el
mayor porcentaje de violaciones a los derechos humanos
se dio bajo la modalidad de tortura con 44%, seguido de
privación ilegal de la libertad con 32%, mientras que los tes-
timonios que revelaron violencia sexual permitieron fijar el
porcentaje en 10%; los casos de ejecuciones extrajudiciales
corresponden al 8%, el atentado contra el derecho a la vida
(ejecuciones extrajudiciales fallidas) 3%, y las desaparicio-
nes forzadas de personas 2%. Por otro lado, se concluyó que
el mayor porcentaje de casos se registró durante el período
presidencial de Febres Cordero, de 1984 a 1988, con 311
víctimas (68.2%) en 65 casos (55.1%)25. Desde 1989 a 2008
se registraron 145 víctimas que corresponden al 32%.
Respecto de los presuntos responsables la CVE estable-
ció que, de los 460 agentes estatales, el 49,6% corresponde
a oficiales y miembros activos y pasivos de la Policía Na-
cional, el 28,3% a miembros activos y pasivos de las tres
ramas de las Fuerzas Armadas, el 10% son autoridades de
gobierno, el 5,4% funcionarios judiciales, y el 5,9% son au-
toridades o agentes extranjeros.
La CVE incorporó en el Informe 155 recomendaciones
clasificadas en materias de satisfacción, restitución, reha-
bilitación, indemnización y garantías de no repetición. Den-
tro de las medidas dirigidas a aplicar sanciones judiciales
o administrativas a los responsables de las violaciones de

24 Comisión de la Verdad Ecuador. Resumen Ejecutivo Informe de la

Comisión de la Verdad 2010. Violaciones de los Derechos Humanos
en Ecuador 1984-2008. Quito, 2010.
25 Id.

193
derechos humanos, recomendó: «Solicitar al Fiscal General
que designe una unidad especializada en derechos huma-
nos, para que impulse la investigación de los casos de vio-
laciones de derechos humanos contenidos en el presente
informe»26.
Con ello, se dio paso al mecanismo de justicia dentro
de la justicia transicional que se fundamenta en las «nor-
mas internacionales y regionales que establecen estándares
que obligan a los Estados a adecuar su comportamiento con
las demandas internacionales»27. La justicia conlleva la res-
ponsabilidad de la protección y restitución de derechos y la
prevención y castigo de las infracciones. En este caso, como
parte de la justicia transicional, la justicia penal «consis-
te en proporcionar a las víctimas, directa e indirectamente
afectadas por los crímenes, un cierto nivel de justicia»28.
El Estado tiene la obligación internacional de perseguir
judicialmente las violaciones de los derechos humanos. Por
ello, los órganos del sistema interamericano de derechos hu-
manos han establecido que las garantías judiciales de pro-
tección requieren la investigación y esclarecimiento judicial
de las violaciones de derechos humanos, y la superación de
los obstáculos legales que impiden la judicialización.
En este sentido, la justicia penal tiene facultades de ac-
tuación de oficio de investigación y poder superior para in-
dagar y documentar. Enjuiciar a los perpetradores entraña
un deseo social de retribución y reafirma notoriamente el

26 Comisión de la Verdad Ecuador (2010). Tomo 5 Conclusiones y reco-

mendaciones, p. 452.
27 FINNEMORE, Martha y SIKKINK, Kathryn. «International Norm Dyna-
mics and Political Change». En International Organization. Vol. 52,
N° 4, 1998, p. 887.
28 SEILS, Paúl. «La restauración de la confianza cívica mediante la justi-
cia transicional». En ALMQVIST, Jessica y ESPÓSITO MASSICCI, Carlos.
Justicia transicional en Iberoamérica. Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales. Madrid, 2009, p. 21.

194
compromiso de lucha contra la impunidad; además, permi-
te restablecer en cierta medida la confianza entre las vícti-
mas y el Estado, y reducir el sentimiento de desprotección y
marginación del sistema judicial. Es el único mecanismo de
la justicia transicional definido por vía legal: «los procesos
criminales deben estar sujetos a las normas relativas a los
procedimientos penal y probatorio»29; los otros mecanis-
mos son ad hoc por naturaleza.
El papel que juega el sistema de justicia es fortalecedor
del resto de acciones de reparación integral, porque supone
una base legítima del reconocimiento de las violaciones de
derechos humanos. Para la Organización de Naciones Uni-
das, la justicia es «un ideal de responsabilidad y equidad en
la protección y reclamación de los derechos y la prevención
y el castigo de las infracciones, que impone tener en cuenta
además los derechos de las víctimas, del acusado y de la
sociedad»30.
En este marco la CVE entregó, en 2010, a la Fiscalía Ge-
neral del Estado los expedientes de los casos documentados
junto con toda la información recabada durante los años
de investigación como noticia criminis. En 2012 la Fiscalía
creó la Dirección de la Comisión de la Verdad y Derechos
Humanos, que tenía como mandato la investigación penal
de los casos del informe de la CVE31. Hasta ese momento, en
el país no se había judicializado ningún delito con las carac-
terísticas descritas por la CVE.

29 SEILS, Paúl, 2001. «Reconciliation in Guatemala: the role of intelligent

justice». En Race and Class. Vol. 44, N° 1, Institute of Race Relations,
2002, p. 33.
30 Consejo de Seguridad. El Estado de derecho y la justicia de transi-
ción en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos… op. cit.
31 La DCVDH se creó el 23 de marzo de 2012, mediante Resolución N°
003-A-FGE-2012 publicada en el Registro Oficial, edición especial N°
268.

195
 En los casos que son constitutivos de delito conforme
al derecho penal ecuatoriano, y que al mismo tiempo pue-
den ser considerados crímenes internacionales o graves
violaciones de derechos humanos, conforme a los estánda-
res que ha fijado el derecho penal internacional y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, se deben remover
todos los obstáculos fácticos y jurídicos que, por la com-
pleja naturaleza de estos crímenes, impiden hacer efectiva
la responsabilidad penal de los autores. La Corte IDH ha
destacado que, entre los obstáculos jurídicos que favore-
cen la impunidad de los responsables, son especialmente
relevantes las leyes de amnistía o punto final, las normas
ordinarias de prescripción y las normas de cosa juzgada.
En octubre de 2013, la Fiscalía General del Estado for-
muló cargos contra los presuntos responsables en el primer
caso de lesa humanidad ante la Corte Nacional de Justicia.
Los procesados fueron altas autoridades civiles y militares
por haber sometido a privación ilegal, tortura, violencia se-
xual y desaparición forzada a tres integrantes de la agrupa-
ción Alfaro Vive Carajo. El caso develó las estructuras re-
presivas que operaban desde la Presidencia de la República
y toda la participación del aparataje estatal en las violacio-
nes; sin embargo, pasaron tres años hasta que se señaló la
primera fecha para la audiencia de juicio y, desde entonces
hasta la actualidad (2022), se ha diferido la audiencia por
siete ocasiones sin que las víctimas obtengan justicia; una
de ellas falleció esperando que el Estado se haga cargo y
sancione a los responsables.
La judicialización de casos es el mecanismo que menos
resultados ha logrado. Hasta 2021 la Fiscalía General del
Estado judicializó 14 casos, pero solo 4 obtuvieron una sen-
tencia condenatoria; es decir, que la mayoría de los casos
de la CVE sigue en la impunidad. Sin embargo, los pocos

196
casos que se han tramitado permitieron que en las cortes
nacionales se debata sobre la imprescriptibilidad de este
tipo de delitos, y la posibilidad de reabrir casos cuando se
configure cosa juzgada fraudulenta; es decir, cuando la re-
solución obedeciera al propósito de sustraer al acusado de
su responsabilidad penal por crímenes internacionales.
De este modo, una sentencia definitiva que fuere el re-
sultado de una investigación incompleta que priva a las
víctimas de obtener las pruebas de cargo suficientes e in-
dispensables para obtener una sentencia condenatoria, es
indiscutiblemente vulneradora de las garantías procesales
que el derecho internacional reconoce, en particular para
los derechos de las víctimas a la justicia y a la reparación.
Desde la entrega del Informe de la CVE han pasado doce
años y muy poco ha avanzado la investigación de los casos.
Cuando las investigaciones penales se abrieron, esto generó
mucha expectativa en las víctimas y sus familiares, que rin-
dieron sus versiones ante un funcionario judicial con la es-
peranza de ser escuchados y que se sancione a los respon-
sables. En la lucha contra la impunidad de las violaciones
de los derechos humanos uno de los deberes básicos del
Estado es investigar; pero una investigación que no cumpla
con los criterios de racionalidad, oportunidad y pertinen-
cia, no podrá traer como consecuencia una sentencia repa-
radora para las víctimas.
Vale señalar que, así como este proceso reactivó la lu-
cha de las víctimas por sus derechos, algo similar sucedió
con los investigados, que nuevamente se presentaron con
su característico espíritu de cuerpo, para desacreditar a las
víctimas y reproducir historias falsas, con las que preten-
dían justificar su actuación o decir que los actos que se les
imputan no fueron cometidos por ellos. Sin embargo, al ser
evidente que algunos fiscales lograron armar un caso sóli-

197
do, muchos de los perpetradores decidieron «cooperar» con
la investigación y revelaron la verdad de los hechos. Estos
ex agentes tuvieron que ser ingresados al programa de pro-
tección para evitar que su vida sea puesta en riesgo. Así,
luego de tantos años de secretos, los propios autores de los
hechos, quizá arrepentidos o solo porque no tuvieron otra
opción, describieron en detalle las operaciones montadas
para justificar la eliminación de los «enemigos».
Con todo lo investigado penalmente se pensó que los
hechos serían presentados en sede judicial, pero más pudo
la voluntad del o la Fiscal General de turno, y los casos
han sido relegados por otros con intereses políticos coyun-
turales. Los pocos casos que llegaron a una instancia casi
final para dictar una sentencia fueron olvidados en la Cor-
te Nacional de Justicia. Por otro lado, las investigaciones
no prosperan en la Fiscalía porque, al ser investigaciones
complejas, los agentes fiscales —que son removidos con
frecuencia— no hallan el camino para judicializarlos o no
tienen el apoyo de la máxima autoridad para formular car-
gos. La Dirección Especializada de la Fiscalía General del
Estado tiene abiertos todos los casos del Informe de la CVE
y, aunque muchos de sus funcionarios y funcionarias in-
tentan a toda costa dar una respuesta digna a las víctimas,
las verdaderas intenciones políticas del Estado les limitan
y hacen que sus investigaciones no lleguen a buen término.
Por tanto, es evidente que el mecanismo de justicia para
procesar las violaciones de derechos humanos no ha sido
aplicado por el Estado en favor de las víctimas y, por el
contrario, el Estado lo ha usado desde 2017 para simular
constantemente ante los organismos internacionales que se
encuentra activo en la lucha contra la impunidad, asegu-
rándose así que los casos investigados no lleguen a la Corte

198
IDH, alegando que las víctimas no han agotado la vía interna
para que estos sean admitidos.
Finalmente, las víctimas y sus familiares tienen dos vías
para obtener del Estado reparación integral: una es la vía
judicial que, como quedó establecido, no ha avanzado; y la
otra, es la vía administrativa. Sobre esta última, en 2013, la
Asamblea Nacional aprobó la Ley para la reparación de las
víctimas y la judicialización de graves violaciones de dere-
chos humanos y delitos de lesa humanidad ocurridos en el
Ecuador entre el 4 de octubre de 1983 y el 31 de diciembre
de 2008 (en adelante, Ley de Reparación a Víctimas), en
la que el Estado reconoció su responsabilidad objetiva so-
bre las violaciones de los derechos humanos documentadas
por la CVE, y estableció responsabilidades y competencias
en materia de reparación integral tanto a la Defensoría del
Pueblo como al Ministerio de Justicia, Derechos Humanos
y Cultos.
El mecanismo reparatorio consiste en que la Defensoría
del Pueblo se encargará de la reparación inmaterial de las
víctimas, haciéndose cargo de coordinar con otras institu-
ciones del Estado para que obtengan salud, educación, vi-
vienda, etc. y se ejecuten medidas de satisfacción y garantía
de no repetición. El proceso para que una víctima directa
acceda a la reparación material inicia en esta Institución,
la cual remite el expediente de la persona al Ministerio de
Justicia, hoy Secretaría de Derechos Humanos, para que
esta se active y llame a las rondas negociadoras, en las que
puedan acordar un monto indemnizatorio por las violacio-
nes documentadas en el Informe de la CVE.
Sin embargo, durante los años que va institucionalizado
el mecanismo de reparación por vía administrativa, no se
ha logrado reparar a todas las víctimas, ya que este proceso
está ligado a la voluntad del Ejecutivo, que debe entregar

199
los recursos para la reparación material. Y cada uno de los
gobiernos anteriores como el actual, han dejado esta obliga-
ción en último plano. En consecuencia, este es otro de los
mecanismos que no funciona correctamente. Los primeros
años tuvo mayor apoyo político y designación de recursos,
pero luego pasó a ser un proyecto sin fondos que no satis-
face las necesidades de las víctimas directas e indirectas.
En la Defensoría del Pueblo se creó una Dirección encar-
gada de este tema, que cumple el rol de observar y coordi-
nar la gestión de otras instituciones, por lo que debe estar a
la voluntad de las instancias del Estado. Desde este espacio
se ha trabajado sobre todo en el tema de salud y educación
para las víctimas y se han logrado algunas atenciones im-
portantes. No obstante, ha sido tibia la postura de la Ins-
titución Nacional de Derechos Humanos; por ejemplo, no
ha activado ninguna garantía constitucional para obligar al
Estado a reparar a las víctimas, y tampoco ha usado los
mecanismos legales que le da su Ley Orgánica para exigir
a las instituciones obligadas a reparar. Recién en 2021 la
Defensoría del Pueblo emitió dos medidas de cumplimen-
to obligatorio, gracias a las cuales dos víctimas obtuvieron
una medida de reparación en el ámbito educativo a nivel de
posgrado.
Sin embargo, es de reconocer que en el programa de re-
paración a víctimas por vía administrativa de la Defensoría
del Pueblo se encuentran incluidas aproximadamente 280
víctimas directas y 765 víctimas indirectas; así, un total de
1045 personas víctimas son el universo objetivo para coor-
dinar las medidas de reparación inmaterial implementadas
por las instituciones estatales competentes. Respecto de
su competencia para suscribir los acuerdos de reparación
material, ha logrado aproximadamente 320 acuerdos hasta
2021, que ha remitido para el proceso de indemnización

200
a cargo de la Secretaría de Derechos Humanos, pero esta
institución no ha reparado materialmente ni a la mitad de
las víctimas.
Así, uno de los mayores retrocesos está en el proceso
de reparación material a las víctimas documentadas por el
informe de la CVE, que han tenido que enfrentar un modelo
de atención en el cual el Estado —principalmente a través
de la Procuraduría General—, negocia a la baja las propues-
tas de reparación para cuidar los intereses económicos del
Estado. Otro de los problemas en la instancia de reparación
material, es que el Ejecutivo no asigna las partidas presu-
puestarias para este rubro, o entrega un presupuesto limi-
tado y, por ello, muchas de las víctimas directas e indirectas
no pueden acceder a su indemnización.
Durante el año 2021 y lo que va de 2022, la Secretaría
de Derechos Humanos no ha llamado al proceso a ninguna
víctima; con ello se evidencia el estancamiento del meca-
nismo y las graves consecuencias que esta desatención del
Gobierno representa para las víctimas que, en un alto por-
centaje, pertenecen a grupos de atención prioritaria.
Adicionalmente, el programa de reparación por vía ad-
ministrativa tiene otra gran dificultad, ya que, desde el ini-
cio del programa hasta la actualidad, varias víctimas de los
casos investigados por la CVE, que no constan en el listado
del Informe, han presentado su solicitud de acceso al pro-
grama de reparación y han sido rechazadas; por otro lado,
varias víctimas han presentado solicitudes para que se con-
sidere que sufrieron otras violaciones de derechos huma-
nos adicionales a las que constan en el relato de los hechos
del Informe y, de igual manera, no han obtenido respuesta.
La Ley de Reparación a Víctimas, específicamente los ar-
tículos 2 y 5 que se refieren al reconocimiento de la respon-
sabilidad del Estado y a quién es beneficiario o beneficiaria,

201
han complejizado que las víctimas accedan al programa de
reparación integral porque restringen el universo de vícti-
mas al listado de nombres que consta en el Informe de la
CVE. Finalmente, tomando en cuenta que varias víctimas
requieren de manera urgente una respuesta del Estado, en
2020 la Defensoría del Pueblo planteó la inconstitucionali-
dad de estos dos artículos de la Ley de Reparación ante la
Corte Constitucional, que admitió la demanda. Las víctimas
que no son consideradas beneficiarias por el programa si-
guen a la espera de una resolución favorable.

202
 Capítulo VII

Retos en el marco del Plan Integral

de Reparaciones en Perú:
Hacia una responsabilidad de proteger
a las víctimas de violencia sexual

Rocío Judith Canchari y

Giovana Fabiola Vélez Fernández

Introducción
La violencia sexual contra las mujeres ha adquirido
carácter sistemático en un mundo globalizado. Pese a los
avances del Derecho Penal Internacional para enfrentar
esta situación, este todavía no es capaz de ofrecer solucio-
nes integrales al respecto. En el caso de Perú, es necesa-
rio enfrentar este crimen en clave de responsabilidad de
proteger y adoptar políticas de reparación con enfoque de
género en sociedades transicionales, para evitar la impuni-
dad de los responsables del crimen de violencia sexual1 y
dar respuesta a las víctimas, tanto individualmente como
en sus comunidades y organizaciones locales2. El principio
de responsabilidad de proteger está basado en tres pilares:
la responsabilidad de cada Estado de proteger a sus pobla-
ciones; la responsabilidad de la comunidad internacional
de ayudar a los Estados a proteger a sus poblaciones; y la

1 Cfr. JIMÉNEZ, Carolina. Las mujeres en los conflictos armados: con-

flicto, proceso de paz y posconflicto. Editorial ATENEA. Málaga, 2015,
pp. 190-191.
2 Cfr. MANTILLA, Julissa. «La Comisión de la Verdad y Reconciliación
en el Perú y la perspectiva de género: principales logros y hallazgos».
En Revista IIDH. Vol. 43, 2006, pp. 323-324.

203
responsabilidad de la comunidad internacional de proteger
a las poblaciones de un Estado, cuando es evidente que este
no logra hacerlo.
En escenarios de conflictos armados, la violencia sexual
contra las mujeres es la violación de derechos humanos más
habitual e impune, y ha alcanzado proporciones pandémi-
cas; es uno de los problemas más graves que afecta a las
mujeres por su condición de género, pues vulnera la esencia
misma de su personalidad3. Este crimen de género no sólo
fue largamente invisibilizado por el Derecho Internacional
de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Hu-
manitario, sino menguado por la Comunidad Internacional
y agentes estatales, considerándolo como un resultado in-
evitable de la guerra, o más bien como efecto de un acuerdo
tácito de los Estados en conflicto, por ser una práctica co-
mún en sus fuerzas armadas4, infravalorada como un exce-
so despreciable en el conflicto armado peruano5.
En 1990 impactó el uso de la violencia sexual como arma
de guerra durante el conflicto armado en la ex Yugoslavia;
pero este hecho atrajo la atención más por ser un ataque ge-
nocida, que por evidenciar una agresión a las mujeres. Este
nuevo paradigma de politización de la violencia sexual como
arma de guerra ayudó a tener respuestas desde la lógica
de la responsabilidad de proteger y de las reparaciones in-

3 Cfr. AMNISTÍA INTERNACIONAL. La violencia contra las mujeres en

los conflictos armados. Editado por Amnistía Internacional (EDAI).
Madrid, 2005, pp. 15-16.
4 Cfr. CHINKIN, Christine. «Rape and Sexual Abuse of Women in Inter-
nacional Law». En European Journal of International Law. Vol. 5, Nº
3, 1994, pp. 333-334.
5 Cfr. GAMARRA, Yolanda. «Mujeres, guerra y violencia: los modos de
compensación en el Derecho Internacional contemporáneo». En Ae-
qualitas: Revista jurídica de igualdad de oportunidades entre mu-
jeres y hombres. Nº 16, 2005, pp. 8-10.

204
tegrales6 que permite que estos delitos se reconozcan como
crimen de género en el Derecho Internacional de los Dere-
chos Humanos desde el corazón de Naciones Unidas. Así
surgieron la Plataforma de Viena (1993), la Plataforma de
Acción de Beijing (1995) y las jurisprudencias de los Tribu-
nales ad-hoc para la ex Yugoslavia (1993) y Ruanda (1994)
que, finalmente, se arraigan en la adopción del Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional, donde la violencia
sexual es constitutiva de crímenes de guerra y de lesa huma-
nidad7, cometidos frecuente y sistemáticamente por agentes
estatales en el contexto del conflicto armado peruano8.
Pese al reconocimiento tardío de la violencia sexual en el
Derecho Internacional contemporáneo, en la práctica, tanto
los Estados como la Comunidad Internacional no han sido
capaces de prevenir los actos de violencia sexual en socie-
dades transicionales como la peruana. Para ello, es necesa-
rio adoptar una serie de medidas enfocadas en lograr que
se cumpla con la responsabilidad de proteger los derechos
de las mujeres y se implementen políticas de reparación
integral con enfoque de género, con el fin de evitar la impu-
nidad9 y, de esta forma, fortalecer el Estado de Derecho10.

6 Cfr. COPELON, Rhonda. «Crímenes de Género como Crímenes de Gue-

rra: Integrando los Crímenes contra las Mujeres en el Derecho Penal
Internacional». En McGill Law Journal. Vol. 46, 2000, pp. 6-9.
7 Cfr. FRIES, Lorena. «Corte Penal Internacional y avances en materia
de justicia de género». En AA.VV. Corte Penal Internacional. La Mora-
da, Santiago de Chile, 2003, pp. 8-12.
8 Cfr. CENTRO NACIONAL DE MEMORIA HISTÓRICA. Crímenes que no
prescriben: La violencia sexual del bloque vencedores de Arauca.
Editado por Centro Nacional de Memoria Histórica. Bogotá, 2015, pp.
159-160.
9 Cfr. JIMÉNEZ, Carolina. Las mujeres en los conflictos armados… op.
cit., pp. 194-195.
10 Cfr. GAMARRA, Yolanda. «Mujeres, guerra y violencia: los modos de
compensación en el Derecho Internacional contemporáneo» … op.
cit., pp. 19-21.

205
 Es relevante visibilizar este crimen de género del que han
sido víctimas las mujeres más pobres, excluidas y discrimi-
nadas en el contexto del conflicto armado peruano, entre
1980 y 2000. Esta cuestión aún permanece impune, como
resultado secundario de la violencia armada en la agenda
del Estado peruano11, pese a la magnitud de esta violación
per sé de derechos humanos, que se evidencia en el Informe
Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación (CVR)12.
La violencia sexual no fue un hecho aislado, sino una
práctica frecuente y sistemática —una estrategia de guerra
y arma de dominación— encauzada a vulnerar a las muje-
res más pobres y desprotegidas, y cometida principalmente
por agentes estatales con la tolerancia de sus superiores, en
el marco de masacres, ejecuciones arbitrarias, operativos
militares o policiales y detenciones arbitrarias en comuni-
dades andinas y amazónicas, perpetradas en contextos de
impunidad y violencia generalizada. El 83% de actos de vio-
lencia sexual es imputable a agentes del Estado peruano y,
aproximadamente el 11%, corresponde a los grupos sub-
versivos Sendero Luminoso y el Movimiento Revolucionario
Túpac Amaru13.
En procesos transicionales, como el caso peruano, urge
un nuevo modelo, y que esa edificación no sea unívoca, sino
explícita; que consolide una justicia de género14 encauzada a
11 Cfr. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. El Estado frente a las víctimas de la
violencia. ¿Hacia dónde vamos en políticas de reparación y justi-
cia? Defensoría del Pueblo. Lima, 2007, p. 273.
12 La Comisión de la Verdad y Reconciliación fue creada el 4 de junio de
2001, por Decreto Supremo 065-2001-PCM. El Informe Final de la
CVR fue entregado al Presidente Alejandro Toledo el 28 de agosto de
2003.
13 Cfr. COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final. Tomo
VI. Lima, 2003, pp. 192-194.
14 Cfr. PITCH, Tamar. Un derecho para dos. La construcción jurídica de
género, sexo y sexualidad. Editorial Trotta, Madrid, 2003, pp. 286-
288.

206
la lucha contra la impunidad, donde los responsables sean
sancionados y las víctimas reparadas adecuadamente15 y,
así, visibilizar la magnitud de esta violación per sé de de-
rechos humanos de modo más completo y amplio, a partir
del impacto diferenciado en el conflicto armado peruano16,
donde las mujeres más vulnerables fueron y «son sometidas
a discriminación y abuso sobre la base del sexo»17, lo cual
transgrede la igualdad, entendida como «principio de orga-
nización y como fundamento de los derechos»18.
En procesos de reconstrucción posbélica es clave una
nueva perspectiva de seguridad y responsabilidad de pro-
teger a las mujeres víctimas de violencia sexual en situacio-
nes de conflictos armados. Así lo expresó en el año 2000 el
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, al adoptar la Re-
solución 1325 sobre Mujeres, Paz y Seguridad19 que, en su
núcleo duro, reafirma el derecho de las mujeres a la protec-
ción en contextos de conflicto y posconflicto armado, e insta
a los Estados a prevenir la violencia contra las mujeres y
niñas en tiempos de guerra, hacerla visible con evidencias
y datos, y desarrollar todas las medidas a su alcance para
evitar la impunidad de este crimen de género20.

15 Cfr. FRIES, Lorena. «Corte Penal Internacional y avances en materia

de justicia de género»… op. cit., pp. 12-13.
16 Cfr. FACIO, Alda. «Hacia otra teoría crítica del Derecho». En FACIO,
Alda y FRIES, Lorena (Eds.). Género y Derecho. La Morada, Santiago
de Chile, 1999, pp. 203-205.
17 BUNCH, Charlotte, CARRILLO, Roxanna. Violencia de Género, un pro-
blema de desarrollo y derechos humanos. Center for Women’s Glo-
bal Leadership. New Jersey, 1995, p. 4.
18 PECES-BARBA, Gregorio. Curso de Derechos Fundamentales, Teoría
General. Universidad Carlos III de Madrid y Boletín Oficial del Esta-
do. Madrid, 1999, p. 283.
19 Cfr. ONU. Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. S/RES/1325
(2000). Resolución aprobada por el Consejo de Seguridad en su se-
sión 4213ª celebrada el 31 de octubre de 2000.
20 Cfr. JIMÉNEZ, Carolina. Las mujeres en los conflictos armados… op.
cit., pp. 203-204.

207
 Con ese renovado paradigma, urge construir una justi-
cia de género desde una perspectiva de responsabilidad de
proteger, y políticas de reparación con enfoque de género,
que garanticen frenar la impunidad de los responsables del
crimen de violencia sexual con recursos y mecanismos efi-
caces, que posibiliten la investigación y sanción a los perpe-
tradores, y aseguren y garanticen una apropiada reparación
a las víctimas.
A la fecha, a 18 años de la entrega al Estado del Infor-
me Final de la CVR, de un total de 538 casos21, sólo un
caso está judicializado, ya que en muchos otros no ha sido
posible recabar todos los elementos probatorios. Ejemplo
de dos casos graves que han quedado en impunidad son
los ocurridos en Manta y Vilca, entre 1984 y 1995, donde
los militares perpetraron actos de violencia sexual de forma
sistemática contra nueve pobladoras, con el consentimiento
de sus jefes inmediatos. La Secretaría General del Ejército
del Perú señaló que todos los archivos, durante el período
del conflicto armado, fueron incinerados cada diez años22.
A pesar de este magro avance en el sistema de justi-
cia, es prioritario el trabajo en red de mujeres víctimas de
violencia sexual con el fin de consolidar una justicia con
perspectiva de género, que permita visibilizar el impacto
diferenciado de la violencia sobre las mujeres y las niñas,
judicializar y sancionar a los responsables, y adoptar polí-
ticas de reparación que, por ahora, en el contexto peruano
son insuficientes. Es fundamental avanzar en la tarea pen-
diente de concienciar en clave de género a los operadores de

21 Cfr. COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final… op.

cit. Tomo VIII, p. 67.
22 Cfr. Ideeleradio, 11 septiembre de 2019. Recuperado de: https://idee-
leradio.pe/lo-mas-visto/idl-acusados-del-caso-manta-y-vilca-quieren-
tumbarse-al-tribunal/

208
justicia para que comprendan que la violencia sexual no es
un daño colateral de los conflictos armados, ya que, tanto
en tiempos de guerra como de paz, constituye un crimen de
guerra y un crimen de lesa humanidad23.

1. Patrones del crimen de la violencia sexual

perpetrado por agentes del Estado peruano

Los testimonios de las víctimas del crimen de violencia

sexual registrados por la CVR demuestran que en el conflic-
to armado, entre 1980 y 2000, la violencia sexual contra las
mujeres, perpetrada por agentes del Estado peruano, fue
una práctica frecuente y generalizada y, en algunos casos,
manifiestamente avalada por los superiores inmediatos; así
se perpetró este crimen de género en los departamentos de
Ayacucho, Huancavelica y Apurímac, que grafica la catego-
ría de sistemático, asociado con la represión de la subver-
sión24.
La violencia sexual contra las mujeres se concretó en el
contexto de incursiones y acciones armadas de agentes mi-
litares y policiales a las comunidades andinas y amazónicas
más discriminadas y excluidas de Perú; en establecimientos
estatales —bases y cuarteles militares, dependencias poli-
ciales y establecimientos penales— y como ejercicio de po-
der de los perpetradores respecto de las mujeres más dis-
criminadas y desprotegidas, en el ejercicio de sus derechos
reconocidos en el ordenamiento interno e internacional25.

23 Cfr. RÍOS, Jerónimo. «Violencia sexual como crimen de lesa huma-

nidad: los casos de Guatemala y Perú». En Revista CIDOB d’Afers
Internacionals. Nº 117, 2017, pp. 79-99.
24 Cfr. COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final... op.
cit., Tomo VI, p. 220.
25 Ibíd., p. 267.

209
 En un contexto de impunidad y de graves violaciones a
los derechos humanos, el crimen de la violencia sexual en el
conflicto armado no fue un simple exceso aislado, sino una
estrategia de guerra inscrita en la política de represión an-
tisubversiva, avalada y dirigida por el Estado peruano. En
ese marco, fue una práctica extendida y sistemática come-
tida, principalmente, por agentes militares y policiales, que
afectó mayoritariamente a las mujeres rurales más pobres,
excluidas y discriminadas26; así lo evidencian los patrones
diferenciados de actos de violencia sexual perpetrados por
agentes del Estado peruano, que abordamos en el siguiente
ítem.

1.1 Violencia sexual contra las mujeres

en el contexto de otras violaciones
de derechos humanos
La violencia sexual contra las mujeres, a lo largo del con-
flicto, fue una práctica recurrente e impune, cometida por
agentes del Estado en el marco de la política de represión
contrasubversiva, en asociación con otras violaciones de
derechos humanos; con mayor incidencia, estuvo ligada a
detenciones arbitrarias y tortura, desapariciones forzadas y
ejecuciones extrajudiciales, como podemos constatar en los
testimonios recibidos por la CVR, documentos, informes y
estudios elaborados por organismos de derechos humanos.
El estudio de Human Rights Watch sobre abusos sexuales
contra mujeres en Perú, lo describe así:

La violación sexual de mujeres en el contexto de la violen-

cia política en Perú, es una práctica común y extendida.

26 Cfr. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Violencia Política en el Perú: 1980-

1996… op. cit., pp. 33-34.

210
 Desde el inicio de la campaña de contrainsurgencia contra
los grupos subversivos, los soldados o militares usan la
violación sexual como un arma para castigar, intimidar,
coaccionar, humillar y degradar a la población. Para una
mujer vivir en una cierta área implica correr el grave ries-
go de ser violada sistemática y habitualmente por agentes
estatales que se encuentran en las zonas declaradas en
emergencia y bajo regímenes de excepción, principalmen-
te por miembros del Ejército peruano, sólo por ser con-
siderada sospechosa de tener vínculo o pertenecer a los
grupos alzados en armas27.

En ese marco, la violación sexual constituye una forma

de tortura; la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos, en el informe sobre el caso de Raquel Martín de Mejía,
caracterizó la violación sexual como una forma de tortura
y como una violación a los derechos humanos reconocidos
en la Convención Americana de Derechos Humanos, al evi-
denciar que la víctima fue violada por un agente del Estado
peruano con el objetivo de castigarla e intimidarla28.
A partir de este reconocimiento, podemos constatar que,
durante el conflicto armado, agentes del Estado emplearon
la violación sexual como una forma de tortura, de modo ha-
bitual y sistemático, con una finalidad indagatoria, punitiva
o intimidatoria. Se caracterizó por una constante y fuerte
asimetría de poder y dominio entre el agresor y la víctima,
y se cometió principalmente en bases y cuarteles militares,
y en dependencias policiales, con la tolerancia, complicidad
y encubrimiento de autoridades militares, policiales y del

27 HUMAN RIGHTS WATCH y AMERICA’S WATCH. Terror no contado. Vio-

lencia contra mujeres en el conflicto armado peruano. Nueva York,
1992, p. 2.
28 Cfr. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Raquel Martín
de Mejía Vs. Perú. Informe 5-96. Caso 10970 del 1 de marzo de 1996.

211
Estado peruano en un marco de impunidad, violencia gene-
ralizada y discriminación contra la mujer29.
Además, los actos de violencia sexual se perpetraron
asociados a desapariciones forzadas y ejecuciones extraju-
diciales de modo generalizado y sistemáticamente impunes,
que configuran una cadena de actos violatorios a los dere-
chos fundamentales como el derecho a la vida, a la libertad
individual y sexual, y a la integridad personal30, cometidos
con extrema crueldad y ensañamiento en el cuerpo de las
víctimas. El hecho de dejar evidencias de la violencia sexual
ejercida como un recurso para intimidar y provocar pánico
en la población, pone de manifiesto la planificación estraté-
gica de los perpetradores, como lo podemos visibilizar en el
testimonio de una declarante:

Fui testigo de la detención de una adolescente por parte

de miembros del ejército en su centro de estudios ubicado
en el distrito de Carmen Alto, departamento de Ayacucho.
Posteriormente, el cuerpo de la adolescente apareció en
el distrito de Huanta, departamento de Ayacucho. En ese
lugar vi el cadáver de la chica destrozado, tenía el unifor-
me totalmente rasgado, la cara, los senos y la parte vien-
tre golpeados, los ovarios y la vagina maltratada, no tenía
trusa ni zapatos, sus pies estaban totalmente quemados,
su boca estaba abierta y tenía un orificio de bala en la
frente31.

29 Cfr. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Violencia Política en el Perú: 1980-

1996… op. cit., p. 146.
30 Ibíd., p. 410.
31 Cfr. COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final… op.
cit. Tomo VI, Testimonio 700059. Carmen Alto, Huamanga, Ayacucho,
1988, p. 249.

212
1.2 Violencia sexual contra las mujeres
en el contexto de ejercicio de poder
de los perpetradores
De los testimonios recabados por la CVR e informes de
organismos de derechos humanos, se constata que se per-
petraron numerosos casos de violencia sexual contra las
mujeres, especialmente violaciones, de manera recurrente
y sistemática, sin mediar motivo aparente o vinculado al
conflicto armado; todo esto en el contexto de una relación
de poder y dominio totalmente asimétrica entre el agresor y
la víctima, expresada en el nivel de coacción, subordinación
y sometimiento por parte de agentes del Estado respecto
de la población más pobre, discriminada y desprotegida,
específicamente sobre las mujeres en razón de su género32.
Human Rights Watch evidencia que agentes del Estado
violaban a las mujeres sistemáticamente en incursiones mi-
litares que realizaban a poblados rurales durante el conflic-
to; y, más que ningún otro factor, lo que caracterizó estas
violaciones fue la brutalidad y la impunidad. La brutalidad
y extrema crueldad con que actuaron los perpetradores evi-
dencia una asimetría en las relaciones de poder que colo-
can a las mujeres no solo en una posición de subordinación
frente al agresor, sino también en una situación de dominio
absoluto del perpetrador sobre sus cuerpos y su sexuali-
dad33.
Esta violación per sé de derechos humanos se evidencia
en los testimonios recibidos por la CVR de agentes militares
que conocieron casos de violencia sexual contra mujeres y

32 Cfr. ESPINOZA, Eduardo. «Violación sexual a mujeres rurales durante

el conflicto armado interno en Perú». En AA.VV. Violaciones sexuales
a mujeres durante la violencia política en el Perú. Comisión de De-
rechos Humanos, Lima, 2003, p. 36.
33 Cfr. AA.VV. Noticias, remesas y recados de Manta. DEMUS, 2005,
Lima, pp. 28-29.

213
niñas, sin causa y/o conexión con el conflicto. Un miembro
del Ejército peruano relata que:

En 1993, la violación sexual contra las mujeres es una

práctica común conocida con el nombre de pichana que
significa barrer, denominación que recibía el hecho de en-
tregar mujeres a la tropa durante las patrullas que ellos
realizaban en las comunidades, donde aprovechaban para
agarrar a las mujeres y entregar a los soldados y ellos las
violaban34.

En ese contexto de impunidad sistemática y generaliza-

da, se evidencian patrones de violencia sexual perpetrados
por agentes del Estado a lo largo del conflicto armado, los
cuales responden a prácticas diferenciadas en razón al gé-
nero, que emplearon los perpetradores de modo usual y sis-
temático en el marco de una política de represión antisub-
versiva avalada por el Estado y efectuada por miembros de
la seguridad estatal. Este tipo de violencia fue minimizado y
considerado un daño colateral del conflicto y, frente a ello,
se establecieron mecanismos institucionalizados para inhi-
bir denuncias, judicializar o imponer sanciones efectivas a
los responsables. Con ello, el Estado peruano asumió una
actitud de omisión e inacción ante su obligación de respetar
y garantizar los derechos de las mujeres.

2. El Plan Integral de Reparaciones

desde una perspectiva de género

La CVR, en su Informe Final, planteó una serie de reco-

mendaciones referidas a reparaciones integrales que inclu-
yen: reparaciones en salud, justicia y educación; reparacio-

34 Cfr. COMISIÓN DE LA VERDAD Y RECONCILIACIÓN. Informe Final… op.

cit., Tomo VI, p. 246.

214
nes económicas, simbólicas, exhumaciones y búsqueda de
restos, así como la adecuación de las normas a lo estableci-
do en instrumentos internacionales en materia de derechos
humanos.
Como parte del proceso de implementación de las re-
comendaciones de la CVR, el Estado peruano ratificó una
serie de tratados internacionales en esta materia como: la
Convención Interamericana contra la Desaparición Forzada
de Personas, el Estatuto de Roma, la Convención sobre la
Imprescriptibilidad de los Crímenes de guerra y de Críme-
nes de lesa humanidad35, el Protocolo Facultativo de la Con-
vención de los Derechos del Niño relativo a la participación
de los niños en conflictos armados, el Protocolo Facultativo
de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas
crueles, inhumanos y degradantes, el Protocolo Facultativo
de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer y el Protocolo Facultativo
para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas,
especialmente mujeres y niños, que complementa la Con-
vención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Or-
ganizada Transnacional.
En el Perú, el Sistema de Reparaciones está constituido
por el Consejo de Reparaciones, a cargo del Registro Único
de Víctimas y creado mediante la Ley N° 28592, que crea
el Plan Integral de Reparaciones (PIR), y la Comisión Mul-
tisectorial de Alto Nivel Encargada del Seguimiento de las
Acciones y Políticas del Estado en los Ámbitos de la Paz, la
Reparación Colectiva y la Reconciliación Nacional (CMAN),
creada mediante Decreto Supremo N° 011-2004-PCM (PCM
2004)36.

35 Entró en vigor el 08 de noviembre de 2003.

36 VÉLEZ FERNÁNDEZ, Giovanna Fabiola. Sistema nacional de aten-
ción y reparación de víctimas de desaparición forzada de perso-

215
2.1 Consejo de Reparaciones
El Consejo está a cargo del Registro Único de Víctimas
(RUV), tanto individuales como colectivas, de la violencia
ocurrida de mayo de 1980 a noviembre de 2000, de acuerdo
con el período establecido en las conclusiones y recomenda-
ciones del Informe de la Comisión de la Verdad y Reconci-
liación. El procedimiento para la inscripción en el Registro
Único de Víctimas está regulado en el Reglamento de Ins-
cripción en el Registro Único de Víctimas de la Violencia a
cargo del Consejo de Reparaciones.

2.2 Comisión Multisectorial de Alto Nivel (CMAN)

Mediante la Ley Nº 28592 y su reglamento, el Decreto
Supremo N° 015-2006-JUS, modificado por los decretos su-
premos N.º 003-2008-PCM y N.º 047-2011-PCM, el Estado
crea el Plan Integral de Reparaciones (PIR) a favor de las víc-
timas del proceso de violencia ocurrido entre mayo de 1980
a noviembre de 2000. El PIR comprende programas de re-
paraciones económicas, en salud, educación, restitución de
derechos, promoción y acceso habitacional, simbólicas y
colectivas. Reconoce el derecho de las víctimas a ser repa-
radas y, en consecuencia, la obligación del gobierno central,
regional y local de implementar el PIR, bajo los principios
de celeridad, no discriminación y de expresión reparadora
de la acción, entre otros.
El Registro Único de Víctimas, que aún sigue vigente, ha
sido positivo en la medida que ha servido para registrar a
las víctimas, tanto individuales como colectivas, de violacio-

nas. Lima, 2019, pp. 39-40. Consulta en: https://tesis.pucp.edu.pe/

repositorio/bitstream/handle/20.500.12404/15483/V%c3%89LEZ_
FERN%c3%81NDEZ_GIOVANNA_FABIOLA_ATENCION_REPARACION_VIC-
TIMAS.pdf?sequence=1&isAllowed=y

216
nes a los derechos humanos; entre ellas, las víctimas de vio-
lación sexual, tortura, desaparición forzada y ejecuciones
extrajudiciales, entre otras.
Cabe señalar que el Plan Nacional de Derechos Huma-
nos 2018-202137 indica en el Lineamiento Estratégico N° 3
y en el objetivo estratégico 1 del acápite 13: «garantizar el
ejercicio de derechos y acceso a los programas de repara-
ciones de forma integral según corresponda a las víctimas
individuales y colectivas del período de violencia».

3. Sobre el enfoque de género en el PIR

El concepto de género afecta las diferencias psicológi-
cas, sociales y culturales que existen entre hombre y mujer.
El género tiene que ver con los conceptos de masculinidad
y feminidad construidos socialmente; no tiene por qué ser
consecuencia directa del sexo biológico de un individuo38.
Asimismo, el género:

Es una construcción conceptual que alude a los procesos

de elaboración histórica, social y cultural de la diferencia
sexual que se expresa tanto en la subvaloración de lo fe-
menino como en los arquetipos de la masculinidad, en de-
velar la corporeidad de varones y mujeres, en las normas,
valores y costumbres que organizan la vida cotidiana, la
maternidad y las relaciones de parentesco, y en las pautas
enraizadas en instituciones, creencias y subjetividades39.

37 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Perú. Plan Nacional de

Derechos Humanos 2018-2021. Lima, 11 de enero de 2021.
38 GIDDENS, Anthony. Sociología. 4ª ed., Alianza Editorial, Madrid,
1991, p. 153.
39 ENRIQUEZ, Narda. «Muchas vidas, nuevas voces, dolores persistentes.
Notas sobre la violencia política, las miradas de género y los trabajos
de memoria». En CRISÓSTOMO MEZA, Mercedes (Ed.). Género y con-
flicto armado interno en el Perú: Testimonio y Memoria. Pontificia

217
 La promoción de un enfoque de género en las políti-
cas públicas busca la equidad entre hombres y mujeres en
cuanto a derechos e igualdad de oportunidades, sin discri-
minación de sexo o patrones culturales. Una sociedad como
la peruana, que ha afrontado un conflicto armado interno
donde una de las causas ha sido las fragmentaciones so-
ciales y desigualdades de clase, raza y también de sexo y
género, requiere de la implementación de este enfoque en
aquellas políticas que fortalezcan los derechos fundamenta-
les de las personas.
Al respecto, durante el conflicto armado interno, se de-
sarrollaron casos de violencia de género vinculados al mal-
trato de las mujeres como violaciones, secuestros, torturas
y desaparición forzada, entre otros40. En la actualidad, mu-
chas de las víctimas aún se encuentran en la lucha por el
reconocimiento de sus derechos, la búsqueda de justicia y
sobrellevar los efectos de la violencia en sus vidas cotidia-
nas. Sin embargo, en una sociedad de postconflicto como la
peruana, donde se siguen construyendo jerarquías, relacio-
nes de poder e implementando la violencia con base en pre-
juicios y estigmas sobre la sexualidad y el género, muchas
de las víctimas continúan recibiendo los efectos de este tipo
de violencia.
La CVR considera que la violencia sexual en general y,
en particular, la violación sexual de una mujer, constituye
una violación de derechos fundamentales e inderogables de
la persona humana; esto es, una forma de tortura, tratos o
penas crueles, inhumanas o degradantes. En el curso de su
investigación, la Comisión recibió en muchos lugares del
país testimonios de las víctimas y de sus familias, y también

Universidad Católica del Perú y Fondo Editorial. Lima, 2018, pp. 15-
48.
40 Id.

218
de terceros, que dieron cuenta de la comisión no de he-
chos aislados, sino de una práctica de violaciones sexuales
y violencia sexual, principalmente contra las mujeres. Esta
práctica es imputable, dada la envergadura que adquirió
en el curso de la lucha antisubversiva, en primer término,
a agentes estatales y miembros del Ejército, de la Marina
Guerra y de las Fuerzas Policiales y, en segundo término,
aunque en menor medida, a miembros de los grupos sub-
versivos PCP-SL y MRTA.
En esa línea, es válido preguntarnos si el PIR cuenta con
perspectiva de género; es de señalar que, inicialmente, no se
advertía perspectiva de género, toda vez que, únicamente,
comprendía a las víctimas de violación sexual, dejando de
lado las otras formas de violencia sexual. Como señala Julie
Guillerot, el PIR se limita a reconocer la tortura y la viola-
ción sexual como crímenes que dan lugar a reparaciones,
lo que nos lleva a decir que no se logró una transversalidad
del enfoque de género en la CVR, ya que ello requiere un
esfuerzo adicional y consciente de diseñar un programa de
reparaciones sensible al género41.
Entre los años 2011 y 2013 se otorgó reparaciones eco-
nómicas a 41,606 beneficiarios inscritos en el RUV, entre
los que se encuentran familiares de víctimas fallecidas o
desaparecidas, víctimas de violación sexual y víctimas que,
como resultado de alguna acción producida en el contex-
to del proceso de violencia, quedaron con alguna discapa-
cidad física o mental de carácter permanente. La atención

41 La primera versión de este artículo fue publicada en el número es-

pecial Género e Violencia Política en América Latina de la Revista
Género de la Universidad Federal Fluminense (Brasil), 2008. Julie
Guillerot es jurista y ex miembro de la Comisión de la Verdad y Re-
conciliación peruana. La publicación se puede encontrar en: file:///C:/
Users/USER/Documents/Reparaciones%20con%20enfoque%20de%20
genero.pdf

219
de las 41,606 personas representó un desembolso de S/.
166,192,621.45.
Cabe señalar también que la Ley N° 29979, Ley de Prio-
rización del Programa de Reparación Económica del PIR,
adoptada el 15 de enero de 2013, derogó el criterio de prio-
rización del pago por edad (padres mayores de 80 años, viu-
das y víctimas de violación sexual y discapacidad mayores
de 65 años) que fue duramente cuestionado por las organi-
zaciones de víctimas y organismos de derechos humanos,
estableciéndose como nuevo criterio de priorización la fe-
cha en que ocurrió la afectación. En esa oportunidad, según
el Estado peruano, este nuevo criterio permitía mejorar la
implementación del Programa de Reparaciones Económi-
cas, ya que en el mismo acto de reparación se atendía a todo
el núcleo familiar afectado por la muerte o desaparición de
una persona.
En esa línea, si bien hubo un avance en el pago de re-
paraciones económicas a víctimas de violaciones sexuales,
debido a la ausencia de enfoque de género en el PIR, se dejó
de lado a las víctimas de otras formas de violencia sexual
que inicialmente no fueron incluidas, y no recibieron repa-
raciones económicas; además, existen otras formas de re-
paración que, hasta la fecha, no han sido satisfechas. Por
tanto, las víctimas de violación a los derechos humanos si-
guen clamando por justicia y respeto al derecho a la verdad.

4. Análisis de la Ley Nº 28592

y del Decreto Supremo N° 051-2011-PCM

El 29 de julio de 2005 se publicó en el Diario Oficial

El Peruano la Ley N° 28592, que crea el Plan Integral de
Reparaciones (PIR). El artículo 3 de la Ley indica que se
considera como:

220
 … víctima a las personas o grupos de personas que hayan
sufrido actos u omisiones que violan normas de los Dere-
chos Humanos, tales como desaparición forzada, secues-
tro, ejecución extrajudicial, asesinato, desplazamiento for-
zoso, detención arbitraria, reclutamiento forzado, tortura,
violación sexual42 o muerte, así como a los familiares de
las personas muertas y desaparecidas (…).

Por su parte, el artículo 6 de la misma ley consideraba

como beneficiarios individuales a dos tipos de víctimas.

4.1 Víctimas directas

Comprende a los desplazados, las personas inocentes
que han sufrido prisión, los torturados, las víctimas de vio-
lación sexual, los secuestrados. También se consideran víc-
timas directas los miembros de las Fuerzas Armadas, de
la Policía Nacional e integrantes de los Comités de Autode-
fensa y Autoridades Civiles heridas o lesionadas en accio-
nes violatorias de los Derechos Humanos durante mayo de
1980 a noviembre de 2000.

4.2 Víctimas indirectas

Comprende a los hijos producto de violaciones sexuales,
a las personas que, siendo menores de edad, integraron un
Comité de Autodefensa, a las personas indebidamente re-
quisitoriadas por terrorismo y traición a la patria, y a las
personas que resultaron indocumentadas.
Asimismo, según el artículo 38º del Reglamento del PIR,
Decreto Supremo Nº 015-2006-JUS, existen víctimas bene-
ficiarias y familiares beneficiarios. Así, las personas que tie-
nen derecho a una reparación económica son las siguientes:

42 El destacado es nuestro.

221
 a) Los familiares de las víctimas fallecidas y/o desapa-
recidas.
b) Las personas que, como resultado de atentados,
agresiones o torturas, tienen discapacidad física o
mental permanente, parcial o total (reconocida por
la Comisión Nacional de Discapacidad-CONADIS) y,
c) Las víctimas de violación sexual.

Es importante señalar que, posteriormente, el Consejo

de Reparaciones, en el marco de sus atribuciones, aprobó
el Reglamento de Inscripción en el Registro Único de Vícti-
mas43, en el cual se amplió la definición de víctima contem-
plada en la Ley N° 28592 y su Reglamento, considerando,
además de la violación sexual, otras formas de violencia
sexual como esclavitud sexual, unión forzada, prostitución
forzada y aborto forzado; ello no implicó la modificación
de la Ley del PIR ni su reglamento, pero sí permitió que se
reconociera la afectación psicológica por violencia sexual, y
que las víctimas pudieran acceder a los programas de salud
y educación.
Por su parte, el Decreto Supremo Nº 051-2011-PCM (DS
051) dispone en su artículo 3.1 que:

El monto de reparación económica ascenderá a S/. 10 000

(diez mil y 00/100 nuevos soles) por víctima desaparecida,
o por víctima fallecida, o por víctima de violación sexual
o por víctima con discapacidad conforme a lo establecido
en el Reglamento de la Ley N° 28592 Ley que crea el Plan
Integral de Reparaciones, aprobado por Decreto Supremo
Nº 015-2006-JUS.

43 Aprobado mediante Acuerdo de Consejo Nº 9-08-04 de 27 de febrero

de 2008 y su modificatoria aprobada mediante Acuerdo de Consejo
Nº 21-08-92 de 2 de abril de 2008.

222
 Las víctimas (de violación sexual o con discapacidad)
reciben el 100% del monto señalado; mientras que, en el
caso de los familiares de las personas fallecidas y/o desa-
parecidas, esta suma se repartirá en 50% para el cónyuge o
concubino (a) y 50% para los padres y/o hijos.
Es importante señalar que una crítica al DS 051 estuvo
vinculada al plazo establecido para el cierre del Registro
Único de Víctimas (RUV), que tuvo como fecha límite el 31
de diciembre de 201144, por lo que las personas que pre-
sentaron su solicitud después de esa fecha no fueron con-
sideradas. Esto impidió en su momento que se pudiera re-
gistrar el número real de víctimas; muchas fueron excluidas
y no se les otorgó oportunamente la reparación económica.
Al respecto, el 08 de agosto de 2014, la Asociación Nacio-
nal de Secuestrados, Detenidos y Desaparecidos del Perú,
ANFASEP, interpuso una demanda de Acción Popular contra
el artículo 1º del Decreto Supremo Nº 051-2011-PCM que
disponía el cierre del registro, solicitando se declare su in-
constitucionalidad, derogación y consecuente reapertura45.
Cabe destacar que, en febrero de 2021, se emitió la Ley
Nº 31119 mediante la cual se modificaron los artículos 3 y
6 de la Ley N° 28592, considerando víctimas a las personas
que sufrieron violación sexual en todas sus formas, como la
prostitución forzada, tocamientos indebidos, embarazos y
abortos forzosos o esterilizaciones forzadas46. Este cambio

44 Defensoría del Pueblo. Informe Defensorial N° 162. A Diez Años de

Verdad, Justicia y Reparación Avances, retrocesos y desafíos de un
proceso inconcluso. Resumen Ejecutivo. Lima, 2013, p.12.
45 La demanda argumenta la violación del derecho a la reparación de las
violaciones a los derechos humanos, a la igualdad, a la motivación de
las resoluciones administrativas, entre otros.
46 Hasta la fecha, solo un caso de esterilización forzada ha sido judiciali-
zado. El Estado peruano reconoció su responsabilidad internacional
por la esterilización forzada de Mamérita Mestanza ante la Comisión
Interamericana de Derecho Humanos (CIDH) en 2003, mediante un

223
es positivo toda vez que, en la versión inicial, no se conside-
raba una perspectiva de género.
Sin embargo, una real perspectiva de género en las repa-
raciones no sólo implica incluir las otras formas de violen-
cia sexual de las cuales fueron víctimas las mujeres, y que
están contempladas en el Estatuto de Roma, sino que impli-
ca tener una clara consciencia de que los programas de re-
paraciones, tanto en su diseño como en su implementación,
pueden contribuir, potencialmente, a revertir o a reforzar
no solo la victimización ya sufrida por la condición de mu-
jer, sino también los esquemas de desigualdad estructural
de género47.
En esa línea, la obligación de garantizar el respeto de
los derechos humanos incluye el deber de prevenir las vio-
laciones, investigarlas, tomar medidas apropiadas contra
sus autores y el deber de prever reparaciones para las vícti-
mas48. Se debe recordar que las reparaciones, en el caso de
violencia sexual, no deben limitarse al ámbito económico,
sino que deben ser integrales, incluyendo salud mental, jus-
ticia y verdad.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la
Sentencia de Castro Castro49 contra el Perú, por primera

Acuerdo de Solución Amistosa. CIDH. Informe No. 71/03. Petición

12.191. Solución Amistosa, 2003.
47 GUILLEROT, Julie. «Los desafíos de la perspectiva de género en un
programa de reparaciones: el ejemplo peruano». En Revista Género.
Vol. 8, N° 2, 2008, pp. 155-173.
48 Comisión de Derechos Humanos. Estudio relativo al derecho de res-
titución, indemnización y rehabilitación a las víctimas de violacio-
nes flagrantes de los derechos humanos y las libertades fundamen-
tales. Informe definitivo. Subcomisión de Prevención de Discrimina-
ciones y Protección a las Minorías. 45 período de sesiones. E/CN.4/
Sub.2/1993/8. 2 de julio de 1993, párr. 137-2.
49 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso del Penal Miguel
Castro Castro Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
25 de noviembre de 2006.

224
vez analizó un caso de violencia sexual desde la perspectiva
de género, y consideró que la reparación para este delito
debe ser integral, especialmente otorgando la justicia que,
en su debida oportunidad, se negó a las víctimas. La Corte
reconoce reparaciones especiales por el daño al proyecto de
vida que implicaron estos actos de violencia sexual, tanto
para las víctimas directas como para sus familiares.
Por tanto, como parte de una reparación integral, el Es-
tado tiene la obligación de investigar y sancionar a los res-
ponsables, pues ello significa otorgar a las víctimas el dere-
cho a la tutela judicial efectiva.

5. Desafíos en el marco
del Plan Integral de Reparaciones

Actualmente, el artículo 170 del Código Penal peruano,

que tipifica la violación sexual, contempla en su numeral 7
como una agravante:

Si fuera cometido por personal perteneciente a las Fuer-

zas Armadas, Policía Nacional del Perú, Serenazgo, Policía
Municipal o vigilancia privada, o cualquier funcionario o
servidor público, valiéndose del ejercicio de sus funciones
o como consecuencia de ellas.

Aunque esta agravante permite sancionar este tipo de

conductas con 20 a 26 años de pena privativa de libertad, la
violación continúa siendo en el Perú solo un delito común.
En efecto, hasta la fecha, no se ha incluido en el Código
Penal la violación sexual como crimen de lesa humanidad
y crimen de guerra, a pesar de que ha habido diversos pro-
yectos de ley con ese objetivo; por ejemplo, el Proyecto de

225
Ley No. 01707/2007-CR50, que propone la Ley de los Delitos
contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y
el Derecho Internacional Humanitario. Este proyecto de ley
proponía tipificar a la violencia sexual como un crimen de
lesa humanidad y un crimen de guerra.
Tampoco tuvo éxito el proyecto de la Ley del Nuevo Códi-
go Penal51, que incorporaba una sección de crímenes inter-
nacionales y delitos contra el derecho internacional de los
derechos humanos, considerando la violación sexual como
crimen de lesa humanidad, al igual que la esclavitud sexual,
prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización for-
zada, unión forzada, aborto forzado y violencia sexual52.
En la misma línea, en el año 2020, el Ministerio de Jus-
ticia y Derechos Humanos presentó un anteproyecto de Ley
para prevenir y sancionar los crímenes internacionales y los
delitos contra los derechos humanos, que implica adecua-
ción normativa del ordenamiento jurídico penal a los están-
dares internacionales previstos en el Estatuto de Roma y
otros Tratados. Así se comprende la violación sexual y otras
formas de violencia tanto como delitos de lesa humanidad,
como crímenes de guerra.
No obstante, pese a los intentos mencionados por in-
corporar en nuestra legislación penal interna la violencia
sexual como un crimen de lesa humanidad y de guerra, lo
cierto es que, hasta la fecha, no ha podido lograrse; asimis-
mo, todavía hay pocos casos judicializados sobre violencia

50 Se presentó el 11 de octubre de 2007.

51 Agrupaba varios proyectos de ley como: 163/2011-CR, 183/2011-CR,
260/2011-CR, 266/2011-CR, 345/2011-CR, 396/2011-CR, 459/2011-CR,
704/2011-CR, 709/2011-CR, 777/2001-CR, 902/2011-CR, 996/2011-
CR, 1061/2011-CR, 1063/2011-CR, 1075/2011-CR,1078/2011-CR,
1107/2011-CR, 1111/2011-CR y 1127/2011-CR
52 Las mismas conductas se consideraban crímenes de guerra si ocu-
rrían en un conflicto armado.

226
sexual, siendo un reto pendiente en justicia y verdad. La
judicialización de casos por los crímenes cometidos contra
las mujeres, se torna un componente esencial de las políti-
cas de reparación y una exigencia del derecho internacio-
nal53.
Efectivamente, aún existen pocas condenas efectivas
para los presuntos responsables de estos crímenes, tanto
por su complejidad probatoria, como por la negativa del
Ministerio de Defensa a dar información sobre los jefes de
los comandos políticos militares en las zonas de emergencia
en el período comprendido entre 1980-2000, lo que ha difi-
cultado identificar a los presuntos autores. Una de las prin-
cipales consecuencias de los problemas advertidos ha sido
la demora en el avance de las investigaciones preliminares
y algunos procesos judiciales. Las víctimas tienen derecho a
que, dentro de un plazo razonable, se les garantice un efec-
tivo acceso a la justicia.
Otro desafío importante es el fortalecimiento de capa-
cidades de los fiscales y jueces en materia de derechos hu-
manos y género. Igualmente, se requiere mayor número de
abogados capacitados que puedan asesorar a las víctimas,
pues, si bien tienen el apoyo de las ONG, estas patrocinan
casos «emblemáticos», y otros casos quedan sin defensa,
toda vez que los familiares no cuentan con los recursos eco-
nómicos para contratar abogados privados.
Finalmente, otro de los retos pendientes del plan de re-
paraciones implica incorporar un auténtico enfoque de gé-
nero, que permita una reparación integral, considerando las

53 RAICO GALLARDO, Tania. «Seguimiento a las recomendaciones del

Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en
materia de justicia y reparación para las víctimas de violencia sexual
durante el conflicto armado en Perú». En Revista IIDH. N° 49, 2009,
pp. 383-423.

227
condiciones de discriminación estructural que permitieron
la violencia contra las mujeres; además, una mayor partici-
pación de las mujeres en reparaciones colectivas, y mayor
presupuesto para reparaciones económicas, en salud y edu-
cación para las víctimas directas e indirectas.

228
 Capítulo VIII

Memoria, justicia y reparación

en Colombia:
Avances y retrocesos

Diego Tarapués Sandino y

Laura Andrea Giraldo Ángel

Introducción
Colombia ha experimentado el escenario de violencia
política más prolongado del continente. En el marco del
denominado conflicto armado interno, son múltiples los
factores convergentes que han generado violaciones graves
y sistemáticas al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos (DIDH); asimismo, ha tenido lugar una serie de
innumerables infracciones al Derecho Internacional Huma-
nitario (DIH) dentro de los diversos Conflictos Armados No
Internacionales (CANI) experimentados en más de cinco dé-
cadas de guerra. La exclusión política de mitad del siglo
pasado, junto a la marcada centralización del país, la poca
presencia estatal en las regiones, la corrupción y el proble-
ma de las drogas son solo algunos de los tantos detonantes
que originaron el surgimiento y proliferación de grupos ar-
mados ilegales de toda índole y una recia avanzada de las
fuerzas institucionales del Estado en la que se ha generado
un sinnúmero de hechos victimizantes.
Frente a este escenario tan complejo para la promoción
y protección de los derechos humanos, así como para la
lucha contra la impunidad de los fenómenos de macrocri-
minalidad, el Estado colombiano ha adelantado una serie

229
de negociaciones dirigidas a pacificar el conflicto con dife-
rentes organizaciones al margen de la ley. Además, en las
últimas dos décadas, ha optado por la inclusión de meca-
nismos judiciales y extrajudiciales acoplados a estándares
internacionales para la satisfacción de los derechos de las
víctimas, en aras de dotar de justicia, verdad y reparación
las transiciones políticas producidas por los procesos de
negociación, y garantizar la no repetición de lo ocurrido.
En síntesis, el presente trabajo busca describir el con-
texto político en que se cometieron las graves violaciones
a los derechos humanos en Colombia, resaltando el perfil
de los autores y la tipología de los abusos cometidos. Igual-
mente, busca explicar los mecanismos de justicia transicio-
nal establecidos con la finalidad de esclarecer los crímenes
del conflicto interno, resaltando sus fortalezas y debilida-
des, y analizando a la par los avances y retrocesos que, en
materia de justicia transicional, se han experimentado ante
los desafíos que implica la lucha contra la impunidad.

1. Colombia y sus conflictos:

el contexto de las graves
violaciones a los derechos humanos

La convergencia de actores institucionales, contrainsti-

tucionales y parainstitucionales en la escalada de la violen-
cia política ha propiciado los hechos más graves y repre-
sentativos del conflicto armado colombiano. En la avanzada
militar de estos actores, se han producido centenares de
miles de víctimas de delitos que van más allá de lo domés-
tico y trascienden al plano internacional por ser considera-
dos crímenes de guerra y de lesa humanidad. La conforma-
ción progresiva de organizaciones guerrilleras de diferentes

230
orígenes y con variadas denominaciones1 generó un desafío
constante al statu quo institucional, inicialmente caracteri-
zado por un modelo de bipartidismo con el cual se superó
la violencia interpartidista a través de una fase denominada
Frente Nacional2. En esta fase de la historia colombiana,
los dos partidos tradicionales, Liberal y Conservador, resol-
vieron la violencia política tradicional, pero en simultáneo
gestaron las bases de exclusión de ciertos sectores poblacio-
nales, en pleno contexto global de la guerra fría, cuando el
mundo se debatía entre las corrientes capitalistas y comu-
nistas.
La represión institucional a los actores armados revolu-
cionarios emergentes, así como la guerra de guerrillas des-
plegada por estas organizaciones ilegales, marcó el origen
de un contexto de victimización que se recrudecería con la
posterior conformación de estructuras paramilitares. Efec-
tivamente, la llegada de otro bando de actores armados de
origen reaccionario3 gestó un escenario de incontables CANI,

1 Dentro de la constelación de guerrillas, se resalta inicialmente la crea-

ción de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército
del Pueblo (FARC-EP), el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Mo-
vimiento 19 de abril (M-19); el Ejército Popular de Liberación (EPL); el
Movimiento Armado Quintín Lame (MAQL); el Partido Revolucionario
de Trabajadores de Colombia y la Corriente de Renovación Socialis-
ta (CRS). Dentro de estas estructuras guerrilleras se fueron generan-
do pugnas y disidencias internas que llevaron a la conformación de
otras estructuras más pequeñas como el Ejército Revolucionario del
Pueblo (ERP), el Comando Ricardo Franco (CRF), el Ejército Revolu-
cionario Guevarista (ERG), la Autodefensa Obrera (ADO), así como el
Movimiento Obrero Estudiantil y Campesino 7 de enero (MOEC).
2 MORENO, Héctor. Bipartidismo, violencia y construcción de paz en
Colombia (1948-2010). Tesis Doctoral. Universidad de Granada, Es-
paña. Granada, 2014, p. 114 y ss.
3 El grupo Muerte a Secuestradores (MAS) y la organización Persegui-
dos por Pablo Escobar (PEPES) fueron de las primeras organizaciones
paramilitares de amplio reconocimiento en las décadas de los ochen-
ta y noventa. Posteriormente, la proliferación de bloques y grupos
de autodefensas regionales, muchos de ellos surgidos bajo la figu-

231
en los que las prácticas denigrantes e inhumanas fueron es-
calando, conforme crecían los intereses económicos lícitos
e ilícitos. Así, las luchas ideológicas se empezaron a mez-
clar con el narcotráfico4, el desplazamiento para despojar
tierras, la corrupción política y económica, entre otros fe-
nómenos de violencia, conllevando a un contexto macrocri-
minal que revela cifras trágicas.
De esta manera, se registra que en Colombia han sido
víctimas de desplazamiento forzado más de 8,3 millones de
personas, cifra que la ubica en el primer lugar en estadís-
ticas históricas de desplazados, por encima de Siria5. Con
alrededor de 12.000 víctimas, Colombia es el segundo país
en el mundo con más afectaciones por minas antipersona,
solo superado por Afganistán6. Además, esta nación lidera
ra amparada institucionalmente de las cooperativas de vigilancia y
seguridad privada para la defensa agraria (CONVIVIR), llevaron con
el tiempo a la estructuración de una amplia organización ilegal re-
accionaria condensada bajo el nombre de Autodefensas Unidas de
Colombia (AUC). Más recientemente y tras el proceso de paz con las
AUC, se han gestado numerosas, pero relativamente pequeñas Bandas
Emergentes y Criminales (BACRIM), que son consideradas por las au-
toridades gubernamentalmente como Grupos Armados Organizados
Residuales (GAOR); dentro de estas, algunas de las más relevantes han
sido las Águilas Negras, los Rastrojos y las Autodefensas Gaitanistas
de Colombia (AGC).
4 La mezcla de los actores del conflicto armado colombiano con el nar-
cotráfico se ha dado en algunos casos como negocio lucrativo, y otras
veces como medio de financiación para los propósitos de la lucha ar-
mada. Al respecto, véase: TARAPUÉS, Diego. «Diferencias ideológicas y
aumento del narcotráfico: La posición ambivalente de Venezuela». En:
Vecindario agitado, Colombia y Venezuela: Entre la hermandad y la
conflictividad. Konrad-Adenauer-Stiftung. Bogotá, 2009, p. 138.
5 Según advierte ACNUR en el informe presentado en 2021: https://
www.acnur.org/stats/globaltrends/60cbddfd4/tendencias-globales-de-
desplazamiento-forzado-en-2020.html?query=desplazamiento%20
forzado%20colombia
6 De conformidad con la información suministrada por el Comi-
té Internacional de la Cruz Roja (CICR): https://www.dw.com/es/
colombia-minas-antipersona-causan-104-v%C3%ADctimas-en-
tres-meses/a-57100578

232
las cifras de desaparecidos en las Américas, rondando las
100.000 personas, que llega a constituir más de un tercio
de los desaparecidos en todo el continente7. Dentro de los
numerosos actos inhumanos ocurridos, tales como reclu-
tamiento, violencia sexual, tortura, secuestro, entre otros,
destaca la elevada cifra de personas asesinadas en el marco
del conflicto colombiano. Así, un informe del Centro de Me-
moria Histórica documentó, en julio de 2018, que 262.197
personas habían muerto por el conflicto interno: 215.005
civiles y 46.813 combatientes de los diferentes grupos en
contienda; de esta cifra, se estimó que 94.754 asesinatos se
atribuyen a los grupos paramilitares, 35.683 a las guerrillas
y 9.804 a agentes del Estado8.
El recrudecimiento de la guerra, y su degradación, con-
dujo a que algunos agentes del Estado también incurrieran
en prácticas deshumanizantes. Efectivamente, hizo carre-
ra en numerosos integrantes de la fuerza pública hacer pa-
sar a civiles como combatientes dados de baja en actos de
hostilidad, en aras de obtener beneficios individuales por
impactar positivamente los resultados operacionales. Este
fenómeno, tristemente llamado como «falsos positivos» o
«ejecuciones extrajudiciales», ha sido un episodio lamenta-
ble que tan solo hace tres lustros salió a la luz pública y su
envergadura apenas se está dimensionando9.
7 Al respecto, véase la nota de la Comisión de la Verdad: «Reconocemos
la búsqueda de más de 100.000 desaparecidos en Colombia»: https://
comisiondelaverdad.co/actualidad/noticias/reconocemos-la-busque-
da-de-mas-de-100-000-desaparecidos-en-colombia
8 Véase el informe «262.197 muertos dejó el conflicto armado». https://
centrodememoriahistorica.gov.co/262-197-muertos-dejo-el-conflicto-
armado
9 Véase el comunicado «La JEP hace pública la estrategia de prioriza-
ción dentro del Caso 03, conocido como el de falsos positivos»: https://
www.jep.gov.co/Sala-de-Prensa/Paginas/La-JEP-hace-p%C3%BAblica-
la-estrategia-de-priorizaci%C3%B3n-dentro-del-Caso-03,-conocido-
como-el-de-falsos-positivos.aspx

233
 Pese a todo lo acontecido, Colombia ha sido un Estado
que ha venido trabajando fuertemente no solo por la desarti-
culación de los actores armados irregulares desde una pers-
pectiva de riesgo de seguridad y defensa, sino que además
ha adelantado varios procesos de pacificación del conflicto.
A través del diálogo y la negociación, el Gobierno Nacional
ha logrado Acuerdos de Paz con los que, inicialmente, cesó
hechos de violencia bajo un modelo ya obsoleto de perdones
amnésicos10; sin embargo, de manera reciente, estos esfuer-
zos de pacificación han llevado no solo a la desmovilización
y desarme de decenas de miles de combatientes, sino que
también han conllevado la implementación y evolución de
mecanismos judiciales y extrajudiciales para la satisfacción
de los derechos de las víctimas en el mayor nivel posible. Es
decir que, gracias a estos esfuerzos de paz, se ha reducido
la continua comisión de estas graves y estructurales viola-
ciones al DIDH, pero, además, se han cimentado las bases
de un modelo extraordinario de justicia para afrontar los
episodios oscuros del conflicto en esa transición de la gue-
rra a la paz.

2. La construcción del sistema integral de

justicia transicional: avances y retrocesos de
los mecanismos creados para la lucha contra
la impunidad de los crímenes del conflicto

2.1 La Ley de Justicia y Paz

La Ley 975 de 2005, conocida como Ley de Justicia y
Paz (LJP), estuvo precedida por el Acuerdo de Santa Fe de
Ralito, suscrito el 15 de julio de 2003 entre el Gobierno Na-

10 Véase: UPRIMNY, Rodrigo. «Las enseñanzas del análisis comparado:

procesos transicionales, formas de justicia transicional y el caso co-
lombiano». En AA. VV. ¿Justicia transicional sin transición? Dejusti-
cia. Bogotá, 2006, p. 24 y ss.

234
cional y el grupo paramilitar de las AUC, para contribuir a la
paz de Colombia, la gobernabilidad democrática y restituir-
le al Estado el monopolio de las armas a partir de la desmo-
vilización de las AUC. Esta organización ilegal, en cabeza de
algunos de sus líderes, se comprometió a desmovilizarse y
a reintegrarse a la vida civil11. En ese contexto, se promovió
un proyecto de ley en 2003, Ley de Alternatividad Penal, que
no alcanzó a cumplir el primer debate en el Senado de la
República antes de que fuera retirado por su inviabilidad.
Posteriormente, se presentaron nueve proyectos de ley que
culminaron con la expedición de la LJP12. Con esta ley se
estableció un mecanismo para los desmovilizados, quienes
no podían gozar de los beneficios de la Ley 782 de 2002 (in-
dulto, terminación anticipada del proceso, etc.) por tratarse
de delitos graves que debían ser penados (Art. 19, Ley 782
de 2002)13.
Antes de la expedición de la LJP, algunos sectores, e in-
cluso organismos internacionales, manifestaron su preocu-
pación frente al marco normativo que impulsaba el Gobier-
no en el Congreso; en especial, se enfatizó en que dicho mar-
co jurídico debía atender a las obligaciones internacionales

11 Véase el Acuerdo de Santa fe de Ralito suscrito entre el Gobierno y las

Autodefensas Unidas de Colombia: https://peacemaker.un.org/sites/
peacemaker.un.org/files/CO_030715_Acuerdo%20de%20Santa%20
Fe%20de%20Ralito.pdf
12 JIMÉNEZ, Alejandro. El control de constitucionalidad sobre el dise-
ño de medidas y mecanismos de justicia transicional en Colombia:
Un estudio sobre el papel de la Corte Constitucional en el diseño e
implementación de la Ley de Justicia y Paz. Universidad Nacional,
Bogotá, 2018, p. 25.
13 COTE, Gustavo y TARAPUÉS, Diego. «El marco jurídico para la paz y
el análisis estricto de sustitución de la Constitución realizado en la
sentencia C-579 de 2013». En AMBOS, Kai. Justicia de transición y
Constitución: análisis de la sentencia C-579 de 2013 de la Corte
Constitucional. Editorial Temis, Bogotá, 2014, p. 203.

235
del Estado en materia de verdad, justicia y reparación14,
razón por la cual en la LJP se consagró la inclusión de los
derechos de las víctimas. Posteriormente, cuando fue san-
cionada esta ley, algunos sectores afines al Gobierno y den-
tro de la misma comunidad internacional, afirmaron que,
a pesar de no ser el marco ideal respecto a los estándares
internacionales para velar por los derechos de las víctimas,
con la LJP se establecía un primer referente en Colombia en
esta dirección15.
En su revisión normativa, la Corte Constitucional decla-
ró inexequibles algunos puntos de la ley y declaró la cons-
titucionalidad condicionada en otros, a partir de los cargos
planteados en las diferentes demandas formuladas. Como
se mencionó, la LJP retomó los principios para la protec-
ción y promoción de los derechos humanos y la lucha con-
tra la impunidad que habían sido promulgados por la ONU
en 199716, con el propósito de garantizar los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y de brin-
dar garantías de no repetición. Además, esta ley estableció
un marco normativo para los procesos de desmovilización,
desarme y reinserción (DDR) y para la concesión de benefi-
cios jurídicos frente a un amplio número de hechos puni-
bles, muchos de ellos considerados como crímenes de dere-
cho penal internacional (DPI)17.

14 Véase: CIDH. Informe sobre el proceso de desmovilización en Colom-

bia. OEA/Ser.L/V/II.120. 13 de diciembre de 2004; Alta Comisionada
de las NU para los DDHH. Informe sobre la situación de los DDHH en
Colombia. 13 de abril de 2005.
15 JIMÉNEZ, Alejandro. El control de constitucionalidad sobre el diseño
de medidas y mecanismos de justicia transicional en Colombia…
op. cit., p. 33.
16 Véase: E/CN. 4/Sub. 2/1997/20/Rev.12 octubre de 1997.
17 AMBOS, Kai. Procedimiento de la ley de justicia y paz (ley 975 de
2005) y derecho penal internacional. Estudio sobre la facultad de
intervención complementaria de la Corte Penal Internacional a la

236
 De esa manera, la LJP estableció las bases para la apli-
cación de los componentes de la justicia transicional, aun-
que paradójicamente el discurso sostenido por el entonces
presidente y promotor de la ley fue negacionista acerca de la
existencia de un conflicto interno. De ahí que, para algunos
sectores, la LJP representara una manifestación de la falta
de voluntad política y de valor civil para enfrentar la barba-
rie y la impunidad por parte del gobierno, para el cual no
existía conflicto armado, sino una amenaza terrorista18; con
ello pretendía quitar todo reconocimiento político a las gue-
rrillas, limitar la sanción a las masivas violaciones al DIDH,
restringir la aplicación del DIH19 y abordar este escenario
solo como «una campaña de restablecimiento del orden pú-
blico interno»20.
La LJP dejó abierta la posibilidad de acoger a cualquier
grupo armado ilegal en los términos de la Ley 782 del 2002;
sin embargo, en su ejecución, quedó manifiesto que esta-
ba enfocada, específicamente, en la desmovilización de las
AUC. Entre otras, esta situación representó una de sus críti-
cas más fuertes, junto con aquella relacionada con la priori-
zación de la extradición a Estados Unidos de la mayoría de
los comandantes paramilitares por cargos de narcotráfico,

luz del denominado proceso de «justicia y paz» en Colombia. Edito-

rial Temis, Bogotá, 2010, p. 4.
18 Al respecto, véase: BÖHM, Laura, et al. «Terrorism and anti-terrorism
in South America with a special consideration of Argentina, Chile and
Colombia». En Sistema Penal & Violência. Vol. 4, N° 1. Porto Alegre,
2012, p. 60, y TARAPUÉS, Diego. «An overview of the terrorism in
Colombia: context, national legislation and anti-terrorism measures».
En [Con]textos. Vol. 1, N° 4, Cali, 2012, pp. 29-37.
19 JIMÉNEZ, Francisco. La negación del conflicto colombiano: un obs-
táculo para la paz. Espacios públicos, V. 15, núm. 33. México D.F.,
2012, p. 31.
20 VALENCIA, Hernando. La ley de Justicia y Paz de Colombia a la luz
del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Centro de In-
vestigación para la Paz. Madrid, 2005, p. 9.

237
en lugar de procesarlos por los crímenes de guerra y de
lesa humanidad perpetrados en Colombia. También se re-
prochó que la LJP propiciara versiones libres de los expa-
ramilitares, que tendían a ser justificatorias y en las cuales
se contaba con una participación reducida de las víctimas
y una mínima posibilidad de controvertir lo declarado. Lo
anterior llevó a que se promulgara la Ley 1424 de 2010, la
cual estableció un mecanismo especial para los desmovili-
zados rasos, con un esquema de libertad a cambio de que
participaran con verdad extrajudicial. Estas experiencias,
especialmente respecto de la garantía del derecho a la ver-
dad, provocaron la impresión de que las víctimas estaban a
merced de las buenas intenciones de sus victimarios21.
Pero esto no solo dejó entrever la postura irrespetuosa
de los derechos de las víctimas, a partir de la rendición de
versiones parcializadas de verdad, sino que también eviden-
ció las limitaciones del sistema judicial para realizar inves-
tigaciones y enjuiciamientos a los postulados22. Pues bien,
para las instituciones colombianas la implementación de
esta ley fue algo novedoso y se constató que no estaban pre-
paradas. Su accionar se ajustó al modelo híper judicializa-
do de la justicia ordinaria, lo que, acompañado de sus insu-
ficiencias y grandes desafíos, impidió satisfacer eficazmente
las demandas de verdad, justicia y reparación de millones
de víctimas23, generando más expectativas que impacto real
en aquellas.

21 MORA, Roberto. «Ley de justicia y paz y justicia transicional: un avan-

ce significativo». En International Law. Revista colombiana de dere-
cho internacional. N° 6. Universidad Javeriana. Bogotá, 2005, p. 131.
22 AMBOS, Kai. Procedimiento de la ley de justicia y paz (ley 975 de
2005) y derecho penal internacional… op. cit., p. 3.
23 STEINER, Christian y DAJER, Diana. «Presentación». En AMBOS, Kai.
Justicia de transición y Constitución… op. cit., p. IX.

238
 Adicional a esto, en criterio de algunos24, la LJP estable-
ció una especie de amnistía general a favor de los dirigentes
e integrantes de grupos paramilitares bajo el discurso de
protección a las víctimas. Igualmente, se reprochó que no
estableciera procedimientos claros para la reparación ma-
terial de las víctimas, falencias que fueron posteriormente
superadas, en gran medida, por la Ley 1448 de 2011. Así,
por ejemplo, respecto de la restitución de tierras como me-
canismo de reparación para las víctimas que habían sido
desplazadas de su lugar de origen, o con el robustecimiento
de escenarios reparadores y esclarecedores extrajudiciales.
Actualmente, en el marco de la aplicación de la LJP se han
emitido 70 sentencias condenatorias contra 588 expara-
militares, a quienes se les condenó por 9.929 hechos que
dejaron un saldo de 38.426 víctimas. No obstante, todavía
existen en procesos en curso, sin sentencia, 81.732 hechos
cometidos a aproximadamente 154.370 víctimas25; y el total
de condenados representa solo el 1,8% de los desmoviliza-
dos26.
Por último, se debe destacar que, a partir de esta ley, se
dio origen a instituciones como la Comisión Nacional de Re-
paración y Reconciliación y al Grupo de Memoria Histórica,
así como al desarrollo de organizaciones no gubernamen-
tales de víctimas, logrando con ello consecuencias positi-
vas no solo normativas, sino también políticas y culturales
que, incluso, no habían sido contempladas por el legislador.
Esta situación ha llevado progresivamente a la expedición
de otras normas, logrando, por ejemplo, la constituciona-
lización de los derechos de las víctimas y la creación de

24 VALENCIA, Hernando. La ley de Justicia y Paz de Colombia… op.

cit., p. 6.
25 Id.
26 Id.

239
sistemas más complejos como el actual sistema integral y
holístico de justicia transicional27.

2.2 La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

La Ley 1448 de 2011, denominada como Ley de Vícti-
mas y Restitución de Tierras (LVRT), junto con los decretos
relacionados28, materializó los esfuerzos del Estado colom-
biano frente a la implementación de mecanismos de justi-
cia transicional que superaran los desafíos y falencias de
la LJP, especialmente desde lo extrajudicial. Con esta ley,
el Estado pretendió acatar las recomendaciones emanadas
del Examen Periódico Universal de 2009, en el que la ONU
recomendó al Estado colombiano intensificar sus esfuer-
zos por garantizar los derechos de todas las víctimas del
conflicto armado, formulando e implementando políticas
consensuadas y concordantes con la normatividad interna-
cional29. En ese contexto, se sancionó la LVRT30, la cual se
ajustó armónicamente no solo a la normatividad internacio-
nal, sino también al ordenamiento constitucional, tarea a la
que contribuyó la Corte Constitucional, gracias a varios de
sus fallos de constitucionalidad y de unificación de juris-
prudencia31.

27 MORA, Roberto. Ley de justicia y paz y justicia transicional: un

avance significativo… op. cit., p. 120.
28 Decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, que fijan medidas de asisten-
cia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territo-
riales a las víctimas pertenecientes a Pueblos y Comunidades Indíge-
nas, Pueblo Rom o Gitano y Comunidades Negras, afrocolombianas,
Raizales y Palenqueras, respectivamente.
29 Véase: Examen Periódico Universal: Colombia. Resolución A/
HRC/10/82. Organización de Naciones Unidas.
30 HUERTAS, Omar. «Organización gubernamental, dificultades y resul-
tados de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Restitución de Tierras)». En
Revista Diálogos de saberes, N° 37, Universidad Libre, Bogotá, 2012,
p. 70.
31 Véase: Corte Constitucional, Sentencia SU-254 de 2013.

240
 Políticamente, la LVRT generó discrepancia entre la pos-
tura del expresidente Uribe y el entonces presidente San-
tos, específicamente, por el modelo de restitución de tierras
adoptado, la aceptación de víctimas del Estado y, ante todo,
el reconocimiento de la existencia del conflicto armado en
Colombia32. Mediante la LVRT se establecieron medidas ju-
diciales, administrativas, sociales y económicas en recono-
cimiento de los derechos de las víctimas del conflicto, inte-
grando el reconocimiento de estos incluso en la dimensión
colectiva33. Con esta ley, el Estado promovió una política de
asistencia, atención, protección y reparación integral a las
víctimas de graves violaciones al DIDH e infracciones al DIH,
con un enfoque diferenciado que facilitó una orientación
distinta de acceso a la justicia y conocimiento de la verdad;
así lo interpretó la Corte Constitucional en la sentencia C-
253A de 201234.
Con la LVRT se avanzó en la reglamentación y organiza-
ción de los mecanismos que permitirían coordinar la aten-
ción integral a todas las víctimas, con el propósito de reducir
los trámites necesarios para la protección y acceso a sus de-
rechos, con un eje central de no discriminación por razones
de género. Además, bajo esta ley se fortaleció el componente
de reparación con un enfoque holístico35, contemplando di-
ferentes medidas como la restitución, compensación, satis-
32 CÁRDENAS, John. «Restitución de tierras: la realidad tras la fantasía».
Revista Pensamiento Jurídico, Universidad Nacional, Bogotá, 2018,
p. 112-113.
33 Ibíd., p. 113.
34 MACANA, Marco, VALDIVIESO, Andrés. «Factores incidentales en la
aplicación de la Ley 1448 de 2011 como base del modelo de repara-
ción integral del sistema integral de justicia transicional». En TARA-
PUÉS SANDINO, Diego Fernando (Coord.). Justicia Transicional, Re-
forma Constitucional y Paz. Editorial Diké y USC. Cali, 2017, p. 190.
35 ZULVER, Julia. Feasible justice: has Colombia over-promised and
under-delivered reparations for its 8.6 million victims? University of
Oxford. Oxford, 2018.

241
facción, rehabilitación y garantías de no repetición. Con ella
también se creó un sistema judicial-administrativo para que
las víctimas de desplazamiento forzado y despojo de tierras
pudieran reclamar sus predios con mayor facilidad a partir
de la flexibilización de cargas probatorias y la creación de
presunciones de despojo36.
Así, esta ley pretendió avanzar en el reconocimiento y
garantía de los derechos de las víctimas, adoptando medi-
das compensatorias de carácter económico como la repa-
ración por vía administrativa (extrajudicial), la restitución
de tierras y vivienda en las modalidades de equivalencia o
compensación, la generación de planes de condonación de
impuestos y créditos y, por otra parte, medidas de repara-
ción sin prestaciones económicas, como la sanción penal a
los responsables de las violaciones a los derechos huma-
nos, el desmantelamiento de grupos armados, la búsqueda
de la convivencia nacional, el esclarecimiento de la verdad
histórica, la promoción de actos de dignificación de la me-
moria de las víctimas y de reparaciones simbólicas; todas
ellas orientadas, especialmente, a cumplir las garantías de
no repetición y a brindar medidas de satisfacción.
Las críticas a esta ley han estado enfocadas en que, para
algunos investigadores, la LVRT no logra cumplir el objetivo
principal que es restituir el daño que han sufrido las vícti-
mas37, en tanto existe un enorme desafío fiscal, dadas las
indemnizaciones por vía administrativa y los costos para
la adecuación de personal y de tecnología en muchas ins-
tituciones del Estado, lo cual, sumado al surgimiento de

36 UPRIMNY, Rodrigo, SÁNCHEZ, Nelson. Ley de Víctimas: avances, limi-

taciones y retos. Dejusticia, Bogotá, 2011.
37 MARTÍNEZ, Fabián. «Balance de la implementación de la Ley 1448 de
2011 de restitución de tierras, desde el Derecho Penal Colombiano».
En Revista Verba Iuris. N° 44. Universidad Libre, Bogotá, 2020, p. 3.

242
bandas criminales provenientes de grupos armados desmo-
vilizados, impide garantizar los derechos de las víctimas y,
como consecuencia de ello, hace que se complejicen los pro-
pósitos de paz y reconciliación.
Igualmente, se señalan como aspectos débiles el mo-
nitoreo del programa de reinserción social para excomba-
tientes de grupos armados, la exclusión de determinadas
víctimas, así como la falta de garantías para los derechos
de los arrendatarios, aparceros y tenedores que hayan sido
despojados de sus tierras, las limitaciones de las medidas
de protección de las víctimas y la limitación para víctimas
que están en el exterior y desean acceder a la restitución de
tierras38. Adicionalmente, frente a su ejecución, vale la pena
traer a colación el «Balance sobre la restitución de tierras»,
en el que se expresa que, desde 2011, se han presentado
133.902 solicitudes de restitución, de las cuales apenas han
sido resueltas judicialmente en sentencias 11.358, equiva-
lentes al 8,6 %39.
Finalmente, sin desconocer los grandes desafíos y la
deuda que aún tiene el Estado con las víctimas respecto de
los compromisos emanados de esta ley, la LVRT es un refe-
rente importante al que se debe volver para comprender las
etapas que ha atravesado el proceso de justicia transicional
en Colombia, ya que con ella se complementó un proceso
de justicia de transición coherente con los estándares inter-
nacionales, rescatando los aprendizajes de la LJP y, espe-
cialmente, dando mayor relevancia a las víctimas, a quienes
situó en el centro del proceso de transición.

38 COLJURISTAS. Colombia: Informe sobre la implementación de las

medidas de restitución de tierras de la población desplazada con-
templadas en la Ley de Víctimas. Bogotá, 2012, p. 18
39 Véase: https://www.forjandofuturos.org/balance-sobre-la-restitucion-
de-tierras-diciembre-2021

243
 Ante la inminente pérdida de vigencia de la LVRT y la
pasividad tanto del legislativo como del ejecutivo en este
ámbito, algunos ciudadanos promovieron una demanda de
inconstitucionalidad a la disposición que fijaba un plazo
de diez años a esta ley. La Corte Constitucional40 declaró
la inexequibilidad, con efectos diferidos, de la expresión «y
tendrá una vigencia de diez (10) años» contenida en el ar-
tículo 208 de la Ley 1448 de 2011 y exhortó al Gobierno y
al Congreso, para que promovieran una nueva ley que ase-
gurara la continuación de la satisfacción de los derechos
constitucionales de las víctimas. En ese sentido, se expidió
recientemente la Ley 2078 de 2021 para prorrogar la LVRT
y los decretos relacionados hasta diciembre de 2031.

2.3 El Marco Jurídico para la Paz

Dadas las deficiencias e imprevistos que experimentó el
primer escenario de mecanismos de justicia transicional41,
el Ejecutivo promovió ante el Congreso una reforma consti-
tucional que daría lugar a una nueva etapa de los mecanis-
mos institucionales dirigidos a satisfacer los derechos de
las víctimas en Colombia. Propiamente, el Acto Legislativo
(AL) 01 de 2012, conocido como Marco Jurídico para la Paz
(MJP), fue aprobado el 31 de julio de 2012 en un momento
muy relevante de la historia reciente del conflicto colombia-
no. Por un lado, se elevó al plano constitucional la discusión
jurídica en torno de estos mecanismos de superación del
pasado oscuro suscitado en la violencia política, en un mo-

40 Corte Constitucional, Sentencia C-588 de 2019.

41 Dentro de la exposición de motivos del proyecto que cursó en el Con-
greso de la República, se sostuvo que esta reforma constitucional res-
pondía «de manera directa a la crisis del modelo de justicia transicio-
nal implementado en el país». Véase: Proyecto de Acto Legislativo del
12 de septiembre de 2011.

244
mento donde las primeras sentencias de los jueces de Justi-
cia y Paz salían a la luz pública. Por otro lado, esta reforma
pasó a blindar constitucionalmente los diálogos que empe-
zaban a gestarse en simultáneo con la otrora guerrilla de las
FARC-EP, sin que aún para esa fecha se hiciera público tal
suceso. En ese orden de ideas, se puede afirmar que el MJP
parte de las lecciones aprendidas con la Ley de Justicia y
Paz y procura brindar mayor seguridad jurídica a futuros
desmovilizados para no afectar procesos de reinserción y
reincorporación a la vida civil.
Este AL incorporó en la Constitución solamente dos ar-
tículos transitorios; sin embargo, a través de ellos, se im-
plementaron los pilares fundamentales de una estructura
jurídica que daba vida a un sistema integral y holístico de
justicia transicional, en aras de afrontar con mayor efecti-
vidad las demandas de las víctimas en el esclarecimiento
de lo ocurrido en el conflicto armado interno42. La primera
disposición normativa, el artículo transitorio 66, incorporó
al menos cinco elementos trascendentales en el avance de
este sistema integral. En primer lugar, constitucionalizó la
justicia transicional fijando la búsqueda de la paz como la
«finalidad prevalente» de todos los instrumentos derivados
de la justicia transicional. En estricto sentido, establece la
norma:

Los instrumentos de justicia transicional serán excepcio-

nales y tendrán como finalidad prevalente facilitar la ter-
minación del conflicto armado interno y el logro de la paz

42 TARAPUÉS SANDINO, Diego Fernando. «El sistema integral de justicia

transicional y sus mecanismos para satisfacer el derecho a la justicia
de cara al deber estatal de investigar, juzgar y sancionar». En TARA-
PUÉS SANDINO, Diego Fernando (Coord.). Justicia transicional, refor-
ma constitucional y paz… op. cit., pp. 171-172.

245
 estable y duradera, con garantías de no repetición y de
seguridad para todos los colombianos.

En segundo lugar, incorporó en el ordenamiento cons-

titucional los derechos de las víctimas y estándares inter-
nacionales de la justicia transicional, al establecer que se
«garantizarán en el mayor nivel posible, los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia y la reparación». En tercer
lugar, el MJP va más allá de los mecanismos judiciales de
justicia transicional y permite crear mecanismos comple-
mentarios de carácter extrajudicial no solo para la investi-
gación, sino también para el esclarecimiento de la verdad y
la reparación de las víctimas. Efectivamente, precisa que, a
través de una Ley estatutaria se establecerán instrumentos
de justicia transicional de carácter judicial o extrajudicial
que permitan garantizar los deberes estatales de investiga-
ción y sanción y que, en todo caso, «se aplicarán mecanis-
mos de carácter extrajudicial para el esclarecimiento de la
verdad y la reparación de las víctimas».
Esta es la primera norma constitucional que conmina a
la creación de una Comisión de la Verdad en Colombia, al
establecer que una «Ley deberá crear una Comisión de la
Verdad y definir su objeto, composición, atribuciones y fun-
ciones», manifestando además que el «mandato de la comi-
sión podrá incluir la formulación de recomendaciones para
la aplicación de los instrumentos de justicia transicional,
incluyendo la aplicación de los criterios de selección»43.
Finalmente, este artículo transitorio introdujo la crea-
ción de criterios de priorización y selección como mecanis-
43 TARAPUÉS, Diego y GIRALDO, Laura. «La garantía judicial de la pre-
sunción de inocencia como marco delimitador de la construcción de
la memoria en Colombia». En TARAPUÉS SANDINO, Diego Fernando
(Coord.). Justicia transicional, reforma constitucional y paz… op.
cit., p. 302.

246
mos para concentrar los recursos y la capacidad estatal de
persecución penal en los máximos responsables de los crí-
menes internacionales. Propiamente, esta norma prevé que
tanto «los criterios de priorización como los de selección
son inherentes a los instrumentos de justicia transicional»,
que el «Fiscal General de la Nación determinará criterios
de priorización para el ejercicio de la acción penal» y «el
Congreso de la República, por iniciativa del Gobierno Na-
cional, podrá mediante ley estatutaria determinar criterios
de selección que permitan centrar los esfuerzos en la inves-
tigación penal de los máximos responsables de todos los
delitos que adquieran la connotación de crímenes de lesa
humanidad, genocidio, o crímenes de guerra cometidos de
manera sistemática»44.
En cuanto a la segunda disposición constitucional del
MJP, el artículo transitorio 67, contemplaba una cláusula
relativa a la participación política de los miembros de gru-
pos armados ilegales que complementaba la estrategia judi-
cial y extrajudicial contenida en el artículo transitorio 6645.
Para ello, se señalaba que una ley estatutaria regularía los
delitos conexos al delito político, únicamente con la finali-
dad de brindar «la posibilidad de participar en política».
Además, esta norma advertía que no podían «ser conside-
rados conexos al delito político los delitos que adquieran
la connotación de crímenes de lesa humanidad y genocidio
cometidos de manera sistemática, y en consecuencia no po-

44 COTE, Gustavo, TARAPUÉS, Diego. «El marco jurídico para la paz y

el análisis estricto de sustitución de la Constitución realizado en la
sentencia C-579 de 2013»… op. cit., p. 213 y ss.
45 TARAPUÉS, Diego. «Contenido y alcance del delito político en el marco
jurídico para la paz y en la sentencia C-577 de 2014». En AMBOS, Kai
(Coord.). Justicia de transición y Constitución II: análisis de la sen-
tencia C-577 de 2014 de la Corte Constitucional. Editorial Temis,
Bogotá, 2015, p. 2 y ss.

247
drán participar en política ni ser elegidos quienes hayan
sido condenados y seleccionados por estos delitos».
Si bien esta reforma constitucional pretendía en su mo-
mento una serie de iniciativas legales que reglamentaran los
aspectos generales contenidos en ella, lo cierto es que las
mencionadas leyes que regularían, entre otros aspectos, los
criterios de selección, la renuncia a la persecución penal o
que crearían la Comisión de la Verdad no se dieron en los
años venideros, sino que todo se suspendió dada la ins-
talación de la mesa de negociación en La Habana entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP.
No obstante, se debe rescatar que esta etapa ha sido
muy relevante en los avances de los mecanismos de me-
moria, justicia y reparación en Colombia, ya que fue el MJP
el instrumento normativo que fijó la arquitectura institu-
cional del modelo de justicia transicional vigente. Esto se
evidencia con la vigencia actual del artículo transitorio 66
de la Constitución, el cual solo tuvo ligeros complementos
a partir de la creación de ciertos órganos de justicia con-
sensuados en el proceso de paz. Por su parte, el artículo
transitorio 67 no corrió la misma suerte y fue derogado, ya
que un aspecto inamovible de la guerrilla de las FARC-EP en
la negociación fue el tema de la participación política, donde
accedieron a dejar las armas para optar por la vía electo-
ral sin condicionamiento alguno, como aquel que establecía
esta disposición del MJP.

248
2.4 El Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición
Luego de la negociación de paz entre el Gobierno Nacio-
nal y las FARC-EP entre 2012 y 2016, se suscribió el deno-
minado Acuerdo Final para la terminación del conflicto y
la construcción de una paz estable y duradera (AFP), en el
cual, dentro del tema víctimas, se estructuró la creación de
un Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición (SIVJRNR) para la satisfacción de los derechos
de las víctimas del conflicto armado. En la concepción de
este sistema se gestaron cinco componentes46, sin embar-
go, solo tres de ellos se desarrollaron orgánicamente en el
ordenamiento constitucional a través del AL 01 de 2017.
Estos componentes orgánicos del SIVJRNR son: (i) La Juris-
dicción Especial para la Paz (JEP)47; (ii) La Comisión para el
Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repe-
tición (CEV)48; y (iii) La Unidad para la Búsqueda de Perso-
nas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del
conflicto (UBPD)49. Además, este sistema integral contempla
un componente no orgánico de Medidas de Reparación In-

46 El Artículo transitorio 1° del art. 1 del AL 01 de 2017, establece: «El

Sistema Integral estará compuesto por los siguientes mecanismos y
medidas: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Con-
vivencia y la No Repetición; la Unidad para la Búsqueda de Personas
dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto arma-
do; la Jurisdicción Especial para la Paz; las medidas de reparación
integral para la construcción de paz y las garantías de no repetición».
47 Creada y regulada, especialmente, a través del art. trans. 5 y ss. del
art. 1 del AL 01 de 2017, la Ley 1820 de 2016, la Ley 1922 de 2018 y
la Ley 1957 de 2019.
48 Creada y regulada a través del art. trans. 2 del art. 1 del AL 01 de
2017 y del Decreto 588 de 2017.
49 Creada y regulada a través del art. trans. 3 del art. 1 del AL 01 de
2017 y del Decreto 589 de 2017.

249
tegral para la Construcción de la Paz50 y de Garantías de No
Repetición51.
La JEP constituye el único componente judicial de este
sistema encargado de, por un lado, investigar, juzgar y san-
cionar las graves violaciones a los derechos humanos, para
lo cual puede calificar jurídicamente las conductas a tra-
vés de fuentes tanto nacionales como internacionales (DPI,
DIH y DIDH); por otro lado, corresponde a la JEP definir la
situación jurídica concediendo beneficios en casos de me-
nor trascendencia, delitos domésticos, a través de amnis-
tías, indultos y renuncias a la persecución penal, en aras de
brindar seguridad jurídica y atendiendo al mandato del DIH
de brindar el mayor perdón posible tras la terminación del
CANI entre la Fuerza Pública y las FARC-EP52.
En ese sentido, la JEP busca «satisfacer el derecho a la
justicia, ofrecer verdad a la sociedad, proteger derechos de
las víctimas, contribuir al logro de una paz estable y du-

50 El Artículo transitorio 18 del art. 1 del AL 01 de 2017, indica que

«el Estado garantizará el derecho a la reparación a las víctimas de
graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario que hayan sufrido daños, individual o co-
lectivamente con ocasión del conflicto armado. La reparación será
garantizada por el Estado de manera integral, adecuada, diferenciada
y efectiva, priorizando la distribución de las medidas de reparación
entre las víctimas teniendo en cuenta el universo de víctimas del con-
flicto armado y buscando la igualdad en el acceso y la equidad en la
distribución de los recursos disponibles, y dando preferencia en la
atención a los sujetos de especial protección constitucional».
51 El AFP sostiene: «Las garantías de no repetición son el resultado, por
una parte, de la implementación coordinada de todas las anteriores
medidas y mecanismos, así como en general de todos los puntos del
Acuerdo Final; y por la otra, de la implementación de medidas de no
repetición que se acuerden en el marco del Punto 3 – Fin del Conflic-
to».
52 TARAPUÉS, Diego. «Comentario sistemático al artículo 8 de la Ley
1820». En AMBOS, Kai y COTE BARCO, Gustavo Emilio (Eds.). Ley de
Amnistía: Comentario completo y sistemático (Ley 1820 de 2016).
Konrad-Adenauer-Stiftung. Bogotá, 2019, p. 87.

250
radera y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad
jurídica»53. Esta jurisdicción tiene un régimen legal propio,
autonomía administrativa, presupuestal y técnica, adminis-
tra justicia de manera transitoria por un mandato temporal
de 15 años y se ubica por fuera del poder judicial tradicio-
nal; además, la JEP conoce de manera preferente, prevalen-
te, exclusiva y excluyente, respecto a las demás jurisdiccio-
nes, sobre las conductas relacionadas con el conflicto ar-
mado, activando su competencia tras verificar los factores
personal, temporal y material54.
La JEP agrupa un conjunto de órganos y dependencias
judiciales, encabezados por una alta corte denominada Tri-
bunal para la Paz, que se estructura a través de dos seccio-
nes de primera instancia en casos con reconocimiento de
responsabilidad y en casos sin reconocimiento: una Sección
de revisión de sentencias y otra más de apelación, que obra
como Sección de cierre hermenéutico; también contempla
una Sección aún no implementada de estabilidad y eficacia.
De igual forma, tiene tres Salas de Justicia por fuera del
alto tribunal; estas son la Sala de Reconocimiento de Ver-
dad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos
y Conductas, la Sala de Amnistía o Indulto y la Sala de Defi-
nición de Situaciones Jurídicas. También tiene una fiscalía
propia que se llama Unidad de Investigación y Acusación
53 Artículo 2 de la Ley 1957 de 2019, Ley Estatutaria de Administración
de Justicia en la JEP.
54 El Artículo transitorio 5° del art. 1 del AL 01 de 2017, señala que la
JEP conoce «de manera preferente sobre todas las demás jurisdiccio-
nes y de forma exclusiva de las conductas cometidas con anterioridad
al 1° de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, por quienes participaron
en el mismo, en especial respecto a conductas consideradas graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violacio-
nes de los derechos humanos». TARAPUÉS, Diego. «El Tribunal para
la Paz y las Salas de Justicia de la JEP como órganos jurisdiccionales
sui generis». En Revista Vniversitas. N° 69, Bogotá, 2020, pp. 4-5.

251
de la JEP. Igualmente, cuenta con una Secretaría Ejecutiva
encargada de las labores administrativas del personal y del
sistema de defensoría para comparecientes y víctimas. Por
último, la JEP cuenta con una Secretaría Judicial, una Rela-
toría, un Grupo de Análisis de la Información, así como con
unas comisiones en materia Territorial y Ambiental, Étnica,
de Género, de Participación y de Implementación de Política
de Justicia Transicional55.
En cuanto a la CEV, esta es de carácter extrajudicial y
busca conocer la verdad de lo ocurrido en el marco del con-
flicto, contribuyendo al esclarecimiento de las violaciones al
DIDH e infracciones al DIH cometidas en el mismo, y ofre-
ciendo una explicación amplia de su complejidad a toda la
sociedad. La CEV promueve el reconocimiento voluntario de
las responsabilidades individuales y colectivas de quienes
participaron directa e indirectamente en el conflicto arma-
do; sin embargo, lo esclarecido en su labor no puede im-
plicar imputación penal de quienes comparecen en este es-
cenario, además, sus funcionarios están exentos del deber
de denuncia56. De igual forma, frente al complejo reto de la
reconciliación, busca promover la convivencia en los terri-
torios para garantizar la no repetición de los hechos atroces
ocurridos. En suma, este componente del SIVJRNR atiende
a las necesidades «ética, política e histórica de contribuir,
junto con otras iniciativas a crear las condiciones, los com-
promisos y las garantías de la no repetición» y parte de un
enfoque territorial, diferencial y de género57. Está compues-

55 Ibíd., pp. 8-10.

56 Artículo 28 del Decreto 588 de 2017.
57 QUINTERO, Sofía, GIRALDO, Laura. «Mecanismos extrajudiciales para
garantizar el derecho a la verdad: sobre la creación de una comisión
de la verdad conforme al sistema integral de justicia transicional». En
TARAPUÉS SANDINO, Diego Fernando (Coord.). Justicia transicional,
reforma constitucional y paz… op. cit., p. 136 y ss.

252
ta por once comisionados con reconocimiento moral, ético
y profesional y con conocimiento intelectual en materia de
DIDH y DIH. Un comisionado es extranjero y los restantes
son colombianos. Su periodo inicial era de tres años, más
una fase de preparación de seis meses, el cual fenecía el 28
de noviembre de 2021, sin embargo, la Corte Constitucio-
nal resolvió que el período era «de funcionamiento efectivo»
y que, debido a «las medidas de aislamiento y distancia-
miento social adoptadas para contener la pandemia por la
Covid-19», dicho periodo va realmente «hasta el 27 de junio
de 2022, seguido del período de socialización del informe»,
el cual «culmina el 27 de agosto de 2022»58.
Respecto a la UBPD, también constituye un órgano ex-
trajudicial que, además, es de carácter humanitario. Su ob-
jetivo se concentra en «dirigir, coordinar y contribuir a la
implementación de acciones humanitarias de búsqueda e
identificación de todas las personas dadas por desapareci-
das en el marco del conflicto que se encuentren con vida,
y en los casos de fallecimiento, cuando sea posible, la lo-
calización y entrega digna de restos»59. Similar a lo regu-
lado con la CEV, las labores desplegadas por las UBPD no
sustituyen ni impiden las investigaciones judiciales a que
haya lugar en cumplimiento de las obligaciones que tiene el
Estado, y sus funcionarios también están exentos del deber
de denuncia60.
Si bien el AFP y el AL 01 de 2017 pueden ser considera-
dos como la concreción evolutiva de los diferentes avances
que ha experimentado el Estado colombiano en el ámbito
de la superación de los hechos victimizantes asociados al
conflicto, lo cierto es que, dentro de su amplio y sofistica-

58 Corte Constitucional. Sentencia C-337 de 2021.

59 Artículo 2 del Decreto 589 de 2017.
60 Artículo 19 del Decreto 589 de 2017.

253
do organigrama institucional, dejó por fuera componentes
relacionados especialmente con la reparación en sede de
indemnización, judicial o administrativa, así como escena-
rios interinstitucionales para la efectiva garantía de no re-
petición y de seguridad a víctimas y desmovilizados. Este
modelo integral es ejemplo internacional en articulación de
estándares y compromisos en materia de DPI, DIH y DIDH,
al punto de que es el único edificado después de la entrada
en vigor del Estatuto de Roma. No obstante, su implementa-
ción ha tenido serias dificultades, algunas propiciadas por
el cambio de gobierno en pleno periodo de ejecución de lo
pactado en el AFP61. Pese a estos desafíos, no han existido
retrocesos y el acompañamiento de la comunidad interna-
cional ha sido clave para sacar adelante los propósitos fun-
cionales del SIVJRNR, en especial, aquellos de la JEP.

Conclusiones
El CANI colombiano ha dejado un sinnúmero de víctimas
que han padecido los embates de la guerra, en quienes se ha
reflejado la comisión sistemática y masiva de violaciones a
sus derechos humanos. Antecedido por un conflicto político
violento entre los dos partidos políticos tradicionales, este
conflicto evolucionó en múltiples y particulares conflictos
que se dinamizaron y prolongaron en el tiempo por el apa-
recimiento y participación de diversos actores instituciona-
les, contrainstitucionales y parainstitucionales, quienes, en
el afán de hacer prevalecer sus intereses políticos y econó-

61 TARAPUÉS, Diego. «La implementación del Acuerdo Final de Paz en la

política exterior del gobierno Duque». En PASTRANA, Eduardo y RE-
ITH, Stefan (Eds.). La política exterior de Iván Duque: una mirada
de sus primeros dos años. Konrad-Adenauer-Stiftung/CRIES-Bogotá,
2021, p. 243 y ss.

254
micos, lícitos e ilícitos, han cometido graves crímenes de
trascendencia internacional.
La respuesta estatal para la superación de los diversos
CANI se ha dado en varias vías: una de ellas la confrontación
militar, otra la pacificación del conflicto armado por medio
de diálogos y posteriores acuerdos de paz que, a la vez, han
conducido a la expedición de un conjunto de normas me-
diante las cuales se han implementado estándares de justi-
cia transicional, que han perfeccionado y complejizado este
modelo, al intentar, cada uno, superar los desaciertos del
anterior respecto de la satisfacción y garantía de los dere-
chos de las víctimas de los CANI.
En ese orden de ideas, se concluye que el desarrollo de
la justicia transicional en Colombia ha sido paulatino y se
ha manifestado en tres escenarios; el primero inició con la
expedición de la Ley 975 de 2005, junto con las comple-
mentarias Leyes 1424 de 2010 y 1448 de 2011. El segundo
nació con el AL 01 de 2012, con el cual Colombia elevó a
rango constitucional los derechos de las víctimas del con-
flicto y los mecanismos para superar un pasado plagado de
sistemáticas y masivas violaciones al DIDH y de infraccio-
nes al DIH; con esto también se suscitó una mayor seguri-
dad jurídica en aras de garantizar los procesos de DDR. Así,
el MJP estableció las bases de lo que hoy se conoce como
el sistema integral de justicia transicional. Por su parte, el
tercer escenario surgió tras la suscripción del AFP a través
del AL 01 de 2017; con esta reforma constitucional se es-
tructuró la creación del SIVJRNR para la satisfacción de los
derechos de las víctimas del conflicto armado por medio de
cinco componentes judiciales y extrajudiciales, aunque solo
la JEP, la CEV y la UBPD se desarrollaron orgánicamente
para alcanzar los cometidos integrales.

255
 Finalmente, pese a las críticas que ha recibido el SIVJR-
NR, las cuales señalan la falta de vinculación de componen-
tes relacionados con la reparación en sede de indemnización
judicial o administrativa, así como la ausencia de medidas
en escenarios interinstitucionales para la efectiva garantía
de no repetición y para brindar garantías de seguridad a
víctimas y desmovilizados, junto a los desafíos de la imple-
mentación y ejecución del AFP, es posible sostener que no
se han experimentado retrocesos en materia de reconstruc-
ción de memoria, ni de determinación de responsabilidades
individuales y colectivas; solo se ha evidenciado reciente-
mente cierta desaceleración en el ámbito de la reparación a
las víctimas.
En suma, se destaca que, para el establecimiento y de-
sarrollo funcional de este sistema integral de justicia transi-
cional, ha sido crucial el acompañamiento de la comunidad
internacional, la cual se ha convertido en impulsora de es-
tos propósitos funcionales, en especial, de aquellos delega-
dos a la JEP.

256
 Capítulo IX

Guatemala «nunca más»:

El país de la eterna transición*

Mónica Mazariegos Rodas

Introducción
Este capítulo reflexiona y debate sobre memoria históri-
ca, justicia, verdad, reparación y garantías de no repetición
en el caso de Guatemala, a 25 años de la firma de la paz. En
la primera parte se exponen y analizan el contexto, la confi-
guración y el impacto de la comisión de violaciones graves
a los derechos humanos en el pasado reciente, durante la
guerra interna que duró más de tres décadas.
En la segunda parte se desarrollan los mecanismos de
justicia transicional que se establecieron a partir de la firma
de la paz en 1996, en un contexto de fragilidad institucional
y falta de voluntad política. Se analizan sus impactos en la
sociedad, así como los avances, las contradicciones internas y
las dificultades que han enfrentado a lo largo de la transición.
En la sección final se hace un balance sobre la justicia
transicional y el significado de la no repetición en un con-
texto de Estado cooptado. ¿Qué significado cobra la pro-
mesa del «nunca más» en nuestros tiempos? ¿Cuándo se
considera alcanzada la anhelada transición? A la luz de la
continuidad de problemas estructurales que representan

* Este capítulo discute contenidos de investigación discutidos y desa-

rrollados durante la estancia apoyada por la beca para investigado-
res expertos de la Fundación Alexander von Humboldt, durante la
estancia en el Instituto Max Planck de Derecho Público Comparado y
Derecho Internacional.

257
desafíos actuales en la lucha contra la impunidad, esta sec-
ción reflexiona sobre las tensiones epistemológicas de la
justicia transicional en una sociedad culturalmente diversa.
También reflexiona a futuro sobre la necesidad de que los
crímenes y el dolor del pasado no se repitan.

1. Víctimas en la guerra, víctimas en «la paz».

Muchos se murieron de susto. Ahora sigo enferma por lo
que me pasó, sigo con susto, ahora cualquier cosa me
asusta mi corazón. Testimonio caso genocidio, CEH.

Los años sesenta, setenta y ochenta son recordados

como una época de cruenta violencia en Centroamérica. En
Guatemala esa época fue escenario de graves y múltiples
violaciones a los derechos humanos, a partir de acciones de
terror de Estado entre las que destacó el genocidio hacia los
pueblos indígenas en los años ochenta. Todo ello aconteció
dentro de la historia de una guerra que tuvo lugar por facto-
res como la estructura agraria y la economía excluyente de
las mayorías, el racismo estructural, la dictadura y el auto-
ritarismo1. Esta guerra duró más de tres décadas, hasta la
firma de los Acuerdos de Paz en 1996. Once años antes, con
la promulgación de la actual Constitución de 1985, había
iniciado un proceso de transición a la democracia formal,
que terminaba con 31 años de dictaduras consecutivas des-
de 1954. Así, durante más de dos décadas, en Guatemala
se padeció la compleja violencia combinada de la dictadura
y la guerra. Y así después, las reflexiones sobre «transición»
adquieren ese doble e inseparable sentido2.

1 Ver: Comisión para el Esclarecimiento Histórico (CEH). Guate-

mala, memoria del silencio. UNOPS, Guatemala, 1999, pp. 82-97,
párrs. 220-275.
2 La transición a la democracia y a la paz tiene diversas manifesta-
ciones en Latinoamérica: en muchos países, como los del Cono Sur,

258
 Para analizar esta época es importante considerar el
debate sobre la definición de las atrocidades ocurridas en
Guatemala. Nociones aplicables del derecho internacional
humanitario y las ciencias sociales y políticas, como «con-
flicto armado interno», «guerra civil» o «enfrentamiento ar-
mado interno», hacen referencia a dos o más grupos arma-
dos enfrentados entre sí. Aunque lo que ocurrió en Guate-
mala concuerda con esos conceptos, es necesario tener en
cuenta que los supera significativamente, ya que población
civil desarmada también fue brutal, directa y sistemática-
mente masacrada, torturada, aleccionada o ejecutada. Por
esa razón se ha empleado también la idea de terrorismo de
Estado para nombrar la violencia sufrida. Figueroa Ibarra
califica esta violencia del Estado como terror militar, por-
que fue el ejercicio de la violencia que no hizo distinción
entre objetivos militares y población civil, y sus actos tuvie-
ron como objetivo infundir temor profundo y generalizado
en la población. Se habla de terrorismo de Estado porque
la violencia se ejerció desde el Estado. Y se habla de terror
militar porque el canal fueron las fuerzas armadas3.
En un país con entonces un promedio menor a siete mi-
llones de habitantes4, la Comisión para el Esclarecimien-
to Histórico (CEH) documentó que cientos de comunidades
indígenas, consideradas bases de la guerrilla, fueron com-
pletamente destruidas en 626 masacres. Más de 200,000
personas fueron asesinadas, más de un millón de perso-

durante los mismos años se padecieron los embates de las dictaduras

sin una guerra interna. Por su parte, Colombia padece aún hoy los
embates de una guerra sin dictadura.
3 FIGUEROA IBARRA, Carlos. El recurso del miedo. Estado y terror en
Guatemala. FyG Editores, Guatemala, 2011.
4 En marzo de 1981 se registraban 6,054,227 habitantes. Ver: Ins-
tituto Nacional de Estadística, INE. IX Censo de Población de
Guatemala 1981. Recuperado de: https://ccp.ucr.ac.cr/bvp/censos/
guatemala/1981-t1/index.htm

259
nas se desplazaron internamente —muchas de ellas orga-
nizadas en comunidades de población en resistencia en las
montañas5—, y más de 150,000 se refugiaron en México.
Se identificaron plenamente 42,275 víctimas de violaciones
a derechos humanos. El 83% era indígena. 23,671 corres-
ponden a ejecuciones arbitrarias y 6,159 a desapariciones
forzadas6.
El Estado contrainsurgente que se formó sobre el en-
foque del «enemigo interno», se desarrolló con el apoyo de
los Estados Unidos y su Doctrina de Seguridad Nacional7.
En ese contexto la población indígena, considerada «enemi-
go interno», sufrió la mayoría de las violaciones masivas a
los derechos humanos. Los embates brutales del genocidio,
como máxima expresión del racismo, ocurrieron entre 1982
y 1983, durante el gobierno de facto de Efraín Ríos Montt y
su política de «tierra arrasada» que conllevó masacres, eje-
cuciones, tortura y violencia sexual. En consecuencia, hubo
desplazamientos masivos de población civil.
La ofensiva contrainsurgente, que inició durante la ad-
ministración de Lucas García, fue ampliada y profundizada

5 Comunidades de población en resistencia (CPR) se autodenominaron

aquellas poblaciones que debieron desplazarse y huir de las masa-
cres hacia la selva en Ixcán, El Petén y El Quiché, sin salir del país.
6 CEH. Guatemala, memoria del silencio … op. cit. Capítulo cuarto,
conclusiones, p. 38, 21, párr. 66, 1-2, respectivamente. Estas cifras
corresponden al trabajo documentado por la CEH en su época pues,
naturalmente, a lo largo del tiempo otras múltiples voces y testimo-
nios nuevos han ido rompiendo el silencio en otros espacios.
7 La doctrina de seguridad nacional caracterizó la política exterior de
los Estados Unidos de América respecto de Latinoamérica en el con-
texto de la Guerra Fría. Buscaba que las fuerzas armadas, por vía
de los planes nacionales de seguridad, combatieran al «enemigo in-
terno», identificado como personas y organizaciones comunistas por
definición o que apoyaran al comunismo. Para profundizar en la ca-
tegoría de enemigo interno, ver: EPE, Mathias y KEPFER, Rodolfo. El
enemigo interno en Guatemala. Contrainsurgencia y su herencia
en la configuración de nuevos conflictos. Magna Terra, Guatemala,
2014.

260
en el gobierno de Ríos Montt. Los planes anuales de cam-
paña militar «Ceniza 81», «Victoria 82» y «Firmeza 83» y
el plan de operaciones «Sofía 82», representaron el punto
máximo de las operaciones del Ejército. Sus objetivos fue-
ron definidos con metáforas como la necesidad de «quitar-
le el agua al pez» (destruir las comunidades que pudieran
apoyar a la guerrilla para eliminar el apoyo popular) o la
afirmación de «ganar los corazones de la población», referi-
do al desarrollo socioeconómico8. De estos planes, el «Sofía
82» prueba la connivencia entre el Ejército, la oligarquía y la
Agencia Central de Inteligencia de los Estados Unidos (CIA,
por sus siglas en inglés) en la planificación del genocidio
guatemalteco9. El ejército implantó, además, estructuras
paramilitares como las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC),
para consolidar su control sobre la población, buscando
contrarrestar la influencia de la insurgencia10.
Las mujeres, mayoritariamente mayas, fueron víctimas
de violación y otras formas de violencia sexual por parte de
agentes del Estado. Estas acciones fueron utilizadas como
arma de guerra para marcar posesión sobre sus cuerpos,
considerados propiedad del enemigo. Además, bajo opera-
ciones de inteligencia militar, se llevó a cabo la desapari-
ción forzada de sindicalistas, estudiantes, personas cam-
pesinas y de la academia, dirigentes políticos, activistas de
derechos humanos, monjas, sacerdotes y periodistas, entre
otros. Toda persona disidente del régimen fue considerada

8 CEH. Guatemala, memoria del silencio… op. cit. Capítulo Primero,

p. 197, párr. 636. Para profundizar en este asunto, ver: FLORES AGUI-
LAR, Alejandro. They didn’t win the war. Aesthetics and infrastruc-
ture in post-counterinsurgency Guatemala. Tesis doctoral. Universi-
dad de Texas en Austin, 2017, capítulo 2.
9 CASAÚS ARZÚ, Marta. «Del racismo al genocidio». En Revista Comi-
siones Obreras, España, 2010, p. 4. https://www.alainet.org/images/
Publicacin%20sobre%20Plan%20Sofia.pdf
10 CEH. Guatemala, memoria del silencio… op. cit. Capítulo 2, p. 183,
párr. 586.

261
«subversiva» y, por tanto, «enemiga» del Estado. La CEH do-
cumentó ejecuciones arbitrarias –extrajudiciales– llevadas
a cabo por el Ejército, por escuadrones de la muerte que
funcionaron al amparo de la autoridad o integrados por sus
agentes, por miembros de las PAC o comisionados militares
y, en algunos casos, por personas particulares, dueños de
grandes fincas, con el consentimiento o colaboración de au-
toridades estatales11.
Finalmente, es importante recordar que también se llevó
a cabo el reclutamiento militar de miles de jóvenes indíge-
nas, muchos de ellos menores de edad, forzados de manera
ilegal a participar en acciones bélicas. Asimismo, la imposi-
ción forzosa a la población civil de participar en estructuras
paramilitares. Todo ello marcó la vida de muchas perso-
nas que fueron obligadas a protagonizar una hostilidad y
violencia de la cual posiblemente no hubiesen participado
en otras circunstancias. Ambas acciones configuran viola-
ciones a los derechos humanos que deben ser nombradas,
pues han quedado eclipsadas a lo largo del tiempo.
Han pasado casi 26 años desde la firma de la paz. Gua-
temala es hoy un Estado cooptado por redes integradas por
poderes económicos, militares, políticos y criminales, en
donde la legalidad y la ilegalidad confluyen abierta y nor-

11 CEH, op. cit. Conclusiones, 1999, p. 44, párrs. 89-90. Los escuadro-
nes de la muerte eran estructuras clandestinas de la inteligencia que
se disfrazaban bajo «un nombre» como mecanismo de guerra psico-
lógica, con el objeto de infundir terror a la población. De esta manera
se encubría la participación de los militares en las violaciones a los
derechos humanos. Las PAC fueron grupos de hombres civiles organi-
zados coercitivamente por el ejército como fuerza paramilitar comple-
mentaria, que pretendía aislar al movimiento guerrillero y controlar
a sus comunidades. Los comisionados militares fueron los represen-
tantes del Ejército en cada comunidad. Una de sus funciones más
importantes fue reclutar vecinos para prestar servicio militar. Desde
los años sesenta fueron un elemento de la política contrainsurgente
del Estado. CEH, Capítulo 2, pp., 113, 182, 163. Párrs. 1091, 1264,
1207-1208, respectivamente.

262
malizadamente. Esas estructuras no son nuevas; son un
remanente de las dinámicas del pasado. La magnitud del
problema supera las dimensiones de una corrupción que se
resuelve removiendo a las «manzanas podridas». Las insti-
tuciones del Estado perdieron en este camino la aspiración
a una racionalidad democrática, que tutele los derechos
humanos y persiga el bien común. La legitimidad que el es-
píritu de la transición pretendió dar a una legalidad positi-
va, aunque no del todo vigente, está en juego. La impunidad
de ayer resuena claramente en la impunidad de hoy. Y la
lógica que produjo víctimas durante la guerra –el enfoque
del enemigo interno– es la misma que produce víctimas en
los tiempos de «la paz». Como veremos a lo largo de estas
páginas, es muy difícil librar al futuro de una sociedad de
una espiral de repeticiones, si no se hace justicia, verdad y
reparación a generaciones enteras de seres humanos que
siguen vivos, que protagonizan hoy las luchas emblemáticas
por los derechos humanos, y que portan la memoria de los
más dolorosos episodios de nuestra historia en el siglo XX.

2. Paisajes después de la batalla:

los derroteros de una paz truncada

Conocer la verdad duele, pero es, sin duda,

una acción altamente saludable y liberadora.
Juan Gerardi Conedera

Con un propósito declarado de transformar el orden so-

ciopolítico de la guerra a la paz, en Guatemala se crearon al-
gunos mecanismos de justicia transicional en la etapa pos-
terior a los Acuerdos de Paz. Esos mecanismos enfrentaron
la tensión característica del final de una guerra, entre la
justicia (como exigencia de las víctimas de las violaciones a
los derechos humanos) y la paz (entendida frecuentemente

263
como amnistía por los perpetradores de violaciones a dere-
chos humanos). Uprimny desarrolla «tipos básicos» de jus-
ticia transicional para explicar las maneras en que esta ten-
sión ha sido resuelta en diversos lugares del mundo. Estos
tipos se sitúan desde «perdones amnésicos» caracterizados
por la amnistía, como la transición española o las amnistías
en Colombia, hasta «transiciones punitivas», caracterizadas
por la justicia, como los tribunales de Núremberg en Alema-
nia o los tribunales de Ruanda. Guatemala se encuentra en
el tipo de los «perdones recíprocos»: el proceso incorporó
la idea de «reconciliación» y una fórmula relativa de amnis-
tía, pero dejó fuera el componente retributivo de la justicia,
necesario para lograr la reconciliación nacional y la recons-
trucción durable del tejido social12.
La Organización de Naciones Unidas (ONU) instaló en
Guatemala, en 1997, una misión de verificación del respeto
de los derechos humanos y del cumplimiento de convenios
internacionales (MINUGUA), que se enmarcó en el propósito
del mantenimiento de la paz. En esa época, en un contexto
adverso por la resistencia al esclarecimiento histórico, el
Arzobispado de Guatemala desarrolló, y en 1998 publicó
«Guatemala: Nunca Más», un informe para la Recuperación
de la Memoria Histórica (REMHI), que se basó en el análisis
de miles de testimonios de violaciones a los derechos hu-
manos recopilados por la Iglesia católica. Tan solo dos días
después de su presentación pública, Juan Gerardi Conede-
ra, obispo coordinador del informe, fue brutalmente asesi-

12 UPRIMNY, Rodrigo. «Las enseñanzas del análisis comparado: procesos

transicionales, formas de justicia transicional y el caso colombiano».
En UPRIMNY, Rodrigo, et. al. ¿Justicia transicional sin transición?
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad. Bogotá, 2006,
pp. 32-38.

264
nado por miembros del Estado Mayor Presidencial13. Este
hecho constituyó un doloroso golpe al incipiente proceso de
transición y construcción de memoria histórica, y también
una advertencia de la continuidad de la violencia contrain-
surgente en «tiempos de paz».
El REMHI llegó a la sociedad poco antes de la presen-
tación en 1999 del trabajo de la comisión de la verdad en
Guatemala, llamada Comisión para el Esclarecimiento His-
tórico (CEH), que fue creada mediante acuerdo entre el go-
bierno y la ONU. El informe «Memoria del Silencio» de la
CEH, prescribió la rendición de cuentas del Estado a la so-
ciedad por millares de crímenes. Concluyó que el 93% de
las violaciones a los derechos humanos cometidas durante
el conflicto armado, fueron llevadas a cabo por las fuerzas
del Estado, incluyendo en esta categoría al Ejército nacio-
nal, las Patrullas de Autodefensa Civil (PAC), los comisiona-
dos militares, otras fuerzas de seguridad del Estado y los
escuadrones de la muerte. El 3% se atribuyó a las organi-
zaciones guerrilleras, y el restante 4% a autores que no fue
posible identificar14.
Dentro del alcance que tuvo, la CEH recogió la historia
del país, pero no contó con facultades adicionales a la mera
recopilación y análisis histórico. Aunque los resultados de
su trabajo han sido utilizados como prueba documental en
juicios sobre genocidio y crímenes de lesa humanidad, no
se previó mecanismos concretos de coordinación con el sis-
tema de justicia para procurar un avance más efectivo de
los procesos, como ha sucedido en casos recientes, como el
de la Comisión de la Verdad en Colombia. Más bien, se es-

13 El Tribunal de Mayor Riesgo «A» emitió condena contra tres militares

y un sacerdote el 7 de junio de 2001.
14 CEH. Guatemala, memoria del silencio… op. cit. Capítulo Primero,
p. 324, párr. 1754.

265
tableció con claridad desde su creación que, «los trabajos,
recomendaciones e informes de la Comisión no individua-
lizarán responsabilidades, ni tendrán propósitos o efectos
judiciales»15. Por otro lado, sus contenidos no se incorpora-
ron a los programas oficiales de estudios para la niñez y la
juventud.
A partir de una serie de recomendaciones de la CEH so-
bre reparaciones materiales e inmateriales para las víctimas
y sus familias, fue creado el Programa Nacional de Resarci-
miento (PNR), como política de reparación vigente hasta el
año 202316. Aunque el PNR previó en «El Libro Azul» —su
documento de política pública— una diversidad de medidas
como restitución material, indemnización económica, repa-
ración psicosocial y rehabilitación, y dignificación de las
víctimas, en la práctica se limitó a otorgar indemnizaciones
económicas y medidas de restitución material que consis-
tían en viviendas, restitución de tierras e inversión produc-
tiva17. Estas medidas no siempre se adaptaron al contexto
de vida y de necesidades de las víctimas sobrevivientes y sus
familias, ni tuvieron en cuenta las especiales afectaciones
hacia las mujeres y los indígenas. Es decir, carecieron de
un enfoque diferencial en cuanto al género y la intercultu-
ralidad. Por otro lado, a lo largo de la existencia del progra-
ma, ha habido falta de voluntad política para promoverlo,

15 Ver: Acuerdo sobre el Establecimiento de la Comisión para el Escla-

recimiento Histórico de las Violaciones a los Derechos Humanos y
los Hechos de Violencia que han Causado Sufrimientos a la Pobla-
ción Guatemalteca. Oslo, 23 de junio de 1994. Sección «Funciona-
miento», numeral III. En Gobierno de Guatemala y Unidad Revolu-
cionaria Nacional Guatemalteca, URNG. Acuerdos de Paz. Sepaz,
Guatemala, 1996.
16 Según Acuerdo Gubernativo 258-2013. Su creación se estableció en el
Acuerdo Gubernativo 539-2003.
17 Ver: Programa Nacional de Resarcimiento. El Libro Azul (política
pública de resarcimiento). Guatemala, 2003, pp. 15-24.

266
evaluarlo, fortalecerlo y asignar los fondos necesarios. Así,
el sentido de una reparación integral ha quedado desvirtua-
do, sobre todo la dignificación de las víctimas y el ideal de
transformar sus condiciones de exclusión y desigualdad.
Con la transición hacia la paz tuvo lugar un complejo de-
bate sobre la responsabilidad penal en las graves violacio-
nes a los derechos humanos durante la guerra. Este debate
se situó en el corazón de la ya mencionada tensión entre
justicia y paz. A partir de entonces se promulgó la Ley de
Reconciliación Nacional, Decreto 145-1996, cuyo texto se
emitió en concordancia con las normas de ius cogens, que
derivan de la costumbre internacional y del consenso res-
pecto de la no repetición de actos que han atentado y des-
truido, y que han constituido una grave ofensa para la hu-
manidad en su conjunto18. La ley estableció amnistía para
los actores armados en tanto autores y cómplices de delitos
políticos y delitos comunes conexos con políticos, excluyen-
do los crímenes de genocidio, crímenes de guerra y de lesa
humanidad. La amnistía fue el asunto más polémico y deba-
tido. Aunque esta es una ley vigente, hasta hoy sigue habien-
do discursos e intentos de reforma para una amnistía total,
manteniendo tensiones irresueltas respecto de los impactos
y las representaciones que su reconocimiento puede gene-
rar como dispositivo de impunidad.
En Guatemala no se creó una jurisdicción específica
para conocer los casos sobre graves violaciones a los de-
rechos humanos, como ha ocurrido en otros países donde
se constituyen tribunales especiales, internacionales como

18 Las normas de ius cogens son las aceptadas y reconocidas por la

comunidad internacional como normas que no admiten acuerdo en
contrario y sólo pueden ser modificadas por una norma ulterior de
derecho internacional general que tenga el mismo carácter. Ver: art.
53, Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

267
en la ex Yugoslavia, o mixtos como en Colombia. Con todos
los desafíos que eso conlleva, los operadores de justicia en
tiempos de guerra lo han sido también en tiempos de paz.
El sistema de justicia guatemalteco es internacionalmente
conocido por sus altos niveles de cooptación y, en conse-
cuencia, por su falta de independencia, su debilidad insti-
tucional y su falta de cultura democrática. El contexto del
sistema es sumamente complejo, por su permeabilidad a
redes criminales, por la permisividad del litigio malicioso, y
por las amenazas, ataques y hostigamientos hacia abogadas
litigantes y operadores de justicia independientes, especial-
mente fiscales y jueces de Mayor Riesgo19. En el contexto
actual se añaden los retrasos atribuidos a la pandemia por
covid 19. Todo ello no implica que no existan jueces, fis-
cales y operadores independientes y con un valiente com-
promiso democrático —flores de loto en las aguas más tur-
bias. La mayoría de causas judiciales con una sentencia por
graves violaciones a los derechos humanos —26 sentencias
desde la firma de la paz— han implicado un largo camino
de muchos años, en los que la persistencia de las víctimas
y la reserva de jueces independientes han sido claves para
conseguir justicia, verdad y reparación20. Muchos otros pro-
cesos se encuentran aún a la espera de avance.

19 Los Tribunales de Mayor Riesgo conocen casos que conllevan tal im-
pacto, que su juzgamiento puede implicar riesgos para la integridad
física del personal judicial y de las partes procesales. Conocen ca-
sos por genocidio, delitos contra personas y bienes protegidos por
el Derecho Internacional Humanitario, desaparición forzada, tortura,
asesinato, trata de personas, plagio o secuestro, parricidio, femicidio,
entre otros Ver: Congreso de la República de Guatemala. Decreto
21-2009. Ley de competencia penal en casos de mayor riesgo. Gua-
temala, 2009. Arts. 1-3.
20 Desde la firma de la paz, los tribunales nacionales han dictado 26
sentencias en 21 casos de violaciones de derechos humanos incluyen-
do genocidio, masacres, desapariciones forzadas, ejecuciones extra-
judiciales, violencia sexual y otros crímenes de lesa humanidad. Han

268
 El juicio por genocidio a Efraín Ríos Montt y Mauricio
Rodríguez Sánchez, en 2013, constituyó un punto de quie-
bre para la memoria histórica. Este caso permitió abrir un
debate sobre terror de Estado, sobre genocidio y racismo
estructural, silenciado de forma oficial durante la posgue-
rra. Abrió el acceso a testimonios, peritajes y documentos
que comprobaron el genocidio en el área Ixil, y demostró
que la falta de acceso a la justicia, durante los doce años
que duró el juicio, se debía a la impunidad estructural y no
a la imposibilidad de reconstruir la verdad judicial. El Tri-
bunal «A» de Mayor Riesgo escuchó a más de cien testigos
sobrevivientes, quienes relataron la implementación de la
política de «tierra arrasada» a través de masacres, persecu-
ción, tortura, desaparición forzada, violencia sexual y que-
ma de viviendas y pertenencias, acarreando la destrucción
de su cultura y sus tradiciones.
Se dictó sentencia condenatoria el 10 de mayo de 2013,
primer fallo de esta naturaleza dictado por un tribunal na-
cional. Diez días después, tras una petición pública de las
cámaras empresariales a una Corte de Constitucionalidad
sin independencia judicial, la condena a Ríos Montt fue
anulada «por motivos procesales»21. Sin embargo, la rela-
ción entre acusación y prueba se mantuvo intacta: el fallo
en primera instancia comprobó el genocidio y los delitos
contra deberes de la humanidad en el área Ixil. El proceso
fue retrotraído a una etapa anterior. En 2017 se reanudó y,

sido condenados casi 70 militares, soldados, policías y miembros de

las PAC; entre ellos altos mandos militares. Ver: BURT, Jo-Marie y ES-
TRADA, Paulo. «Esperanza en medio de la oscuridad: las víctimas con-
tinúan en su búsqueda de justicia por crímenes del conflicto armado
interno de Guatemala». Washington Office for Latin America (WOLA).
Washington, D.C., 21 de enero de 2022. Recuperado de https://www.
wola.org/es/analisis/justicia-conflicto-armado-interno-guatemala/
21 Prensa Libre. «CACIF pide anular fallo por genocidio contra Ríos
Montt». Guatemala, 12 de mayo de 2013.

269
en 2018, otro tribunal declaró que el Ejército de Guatemala
cometió delitos de genocidio y lesa humanidad, aunque la
muerte de Ríos Montt unos meses antes, ya había extingui-
do el proceso en su contra.
Otro caso emblemático, sobre crímenes de lesa huma-
nidad por género, es el de Sepur Zarco, un destacamen-
to militar conocido como «campamento de descanso» para
los soldados. Ahí tuvo lugar la violación sistemática y la ex-
plotación de varias mujeres indígenas q’eqchi’, desde 1982
hasta 1988. Las mujeres de Sepur Zarco fueron utilizadas
por el ejército como sirvientas y esclavas sexuales. Sus es-
posos y compañeros, campesinos que reclamaban tierra,
antes habían sido desaparecidos, detenidos o asesinados22.
Luego de 22 audiencias, a las que ellas asistieron con la
cara cubierta por motivos de seguridad, el 26 de febrero
de 2016, el Tribunal «A» de Mayor Riesgo dictó sentencia
condenatoria al exsubteniente Esteelmer Reyes Girón y al
excomisionado militar Heriberto Valdez Asij por violencia
sexual, esclavitud sexual y doméstica. El caso fue el prime-
ro a nivel mundial donde se juzgó en un tribunal nacional
la violencia y esclavitud sexual en un conflicto armado. La
sentencia estableció, además, una serie de medidas de repa-
ración pecuniaria y simbólica.
En el plano internacional es importante mencionar el
rol clave que en estos años ha tenido el Sistema Interame-
ricano de Derechos Humanos (SIDH), como dispositivo de

22 De los testimonios de las mujeres deriva que Sepur Zarco era y sigue
siendo una finca, donde los hombres de la comunidad eran contrata-
dos por un pago de 10 centavos de quetzal al día (un centavo de dó-
lar). La situación hizo que se organizaran para buscar certeza jurídica
de la tierra y reivindicar un salario justo. Ver: VELÁSQUEZ NIMATUJ,
Irma Alicia. «La justicia nunca estuvo de nuestro lado». Peritaje cul-
tural sobre conflicto armado y violencia sexual en el caso Sepur
Zarco, Guatemala. Hegoa, Bilbao, 2019, p. 83.

270
justicia, verdad y reparación. Antes de conocerse avances
emblemáticos en la justicia nacional y junto a ellos todo
el tiempo, las decisiones y sentencias del SIDH abrieron la
brecha de la memoria histórica en la dimensión judicial.
Las decisiones de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y las sentencias emitidas por la Corte Interame-
ricana de Derechos Humanos recogen parte de la historia
tras las violaciones a derechos humanos; algunas de ellas
se han sustentado en el informe de la CEH, y sus estándares
han dialogado con los mecanismos nacionales de justicia
transicional. Como afirma Barrios, muchos casos que en su
momento no se juzgaron en el sistema nacional, debieron
ir a la Corte Interamericana para buscar justicia. Por eso
el Estado fue posteriormente obligado a investigar, juzgar y
sancionar estos hechos23.
La Corte Interamericana ha emitido 14 sentencias con-
tra Guatemala por violaciones de los derechos humanos en
tiempos de guerra24. El SIDH ha sido una importante caja
de resonancia para las víctimas de violaciones a derechos
humanos en las etapas más críticas de la transición, cuan-
do los discursos negacionistas y las voces por la amnistía
total han ganado importantes espacios discursivos e insti-
tucionales. Las recomendaciones y decisiones del SIDH han
recordado en todo este tiempo, tanto la responsabilidad
internacional del Estado sobre justicia, verdad, reparación
y no repetición, como la necesidad de abordar las causas
estructurales de la impunidad.

23 Entrevista personal a Yassmin Barrios, Jueza de Mayor Riesgo «A».

Ciudad de Guatemala, 15 de enero 2022.
24 BURT, Jo-Marie y ESTRADA, Paulo. «Esperanza en medio de la oscuri-
dad: las víctimas continúan en su búsqueda de justicia por crímenes
del conflicto armado interno de Guatemala»… op. cit.

271
 La institucionalidad de la paz y los derechos humanos
sufrió modificaciones en 2020, cuando se anunció la crea-
ción de una Comisión Presidencial por la Paz y los Dere-
chos Humanos (Copadeh)25, que implica la eliminación de
tres instituciones. Esta decisión conlleva la reducción de
los recursos, la atención, el compromiso y el alcance de las
acciones del gobierno hacia las víctimas de graves violacio-
nes a los derechos humanos. Estas entidades son la Comi-
sión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo
en materia de Derechos Humanos (Copredeh), encargada
de dar seguimiento a las recomendaciones y sentencias del
SIDH; la Secretaría de Asuntos Agrarios (SAA) que atendía la
conflictividad agraria, y la Secretaría de la Paz (Sepaz), que
tenía el mandato de garantizar que las políticas de las ins-
tituciones de gobierno fueran congruentes y dieran cumpli-
miento a los Acuerdos de Paz. La Copadeh tiene el mandato
de velar por la vigencia de los derechos humanos, el cum-
plimiento de los compromisos derivados de los Acuerdos
de Paz y atender conflictos sociales, ambientales y agrarios.
El PNR, que dependía de Sepaz, depende ahora del Mi-
nisterio de Desarrollo, sin una institucionalidad propia que
dé sostenibilidad a sus enfoques y programas, lo cual es
visto de forma crítica por las organizaciones y movimientos
de víctimas, que proponían la aprobación de una ley en ese
sentido. Cabe agregar que, junto a ello, sigue pendiente la
aprobación de la iniciativa de ley 3590, sobre la creación de
una Comisión Nacional de Búsqueda de Personas Víctimas
de Desaparición Forzada y otras Formas de Desaparición.
Aunque a partir de todos los mecanismos expuestos ha
habido algunos avances en cuanto a justicia, verdad y repa-
ración, también ha habido barreras y contradicciones in-

25 Ver: Acuerdo Gubernativo 100-2020.

272
ternas: si bien la indivisibilidad e interdependencia de los
derechos humanos deberían guiar las decisiones y políticas
sobre justicia, verdad, reparación y no repetición —elemen-
tos constitutivos de la justicia transicional— no se ha con-
tado con un compromiso estatal en ese sentido26. Más bien,
se ha tendido a compartimentar los derechos y a generar
una especie de «transacción» entre ellos, lo que ha impe-
dido procesos más amplios e integrales de reconstrucción
social: tanto los sucesivos gobiernos, como las élites econó-
micas, políticas y militares, así como sectores religiosos y
conservadores, han compelido a las víctimas, a través de la
propagación de discursos y mensajes, a que, si reivindican
reparación por la vía administrativa, no exijan justicia y ver-
dad por la vía judicial, e incluso se ha condenado el que las
sentencias judiciales establezcan reparaciones, sobre todo
cuando tienen un carácter material, por considerarlas de un
interés económico ilegítimo.
Además, persisten obstáculos estructurales que han di-
ficultado la transición: la cooptación del Estado, la debili-
dad institucional, la ausencia de un cambio cultural en las
instituciones y la sociedad, la ausencia de una política de
memoria histórica, la falta de participación de las víctimas
en la definición de los mecanismos, el auge de discursos ne-
gacionistas de la historia y, sobre todo, la continuidad de las
causas de la guerra: un orden de cosas que se ha sostenido
en la acumulación ilimitada de riquezas, en las violencias,
en el racismo y en la impunidad. Todo ello explica la ausen-

26 Estas definiciones se toman del informe acerca de la cuestión de la

impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos
(derechos civiles y políticos) preparado por Louis Joinet en 1996
para la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección
a las Minorías de la ONU, trabajo fundamental para los procesos tran-
sicionales. Recuperado de https://undocs.org/pdf?symbol=es/E/CN.4/
Sub.2/1997/20/Rev.1

273
cia de garantías efectivas de no repetición, que ha impedido
alcanzar una «paz firme y duradera», tal como lo anhelaba
el último de los 12 acuerdos de paz, firmado entre el go-
bierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
(URNG) el 29 de diciembre de 1996.
Si los mecanismos de justicia transicional han tenido
resultado alguno, ha sido en buena medida por el reclamo
y la persistencia de las víctimas. Fue gracias a su organiza-
ción que, en los años noventa, antes de la firma de la paz,
comenzaron las exhumaciones que activaron la memoria,
permitieron cerrar el duelo e iniciar procesos judiciales que
cobraron protagonismo desde 2010. Han sido también las
organizaciones de víctimas —a pesar de la falta de voluntad
política de los gobiernos— quienes han liderado esfuerzos
por la efectividad de las reparaciones, por la búsqueda de
desaparecidos, por una política oficial de exhumaciones,
por el cumplimiento de sentencias nacionales e internacio-
nales y por empujar las normativas pendientes desde los
Acuerdos de Paz.

3. La «no-repetición» en el siglo XXI:

una quimera para los avatares de las luchas
por los derechos humanos
¿A dónde vamos a ir? Nosotros somos de aquí. Somos
indígenas, somos q’eqch’i. Nosotros somos los dueños de
esta tierra. ¡Queremos que se vaya la compañía!
Campesina q’eqch’i, durante un desalojo en El Estor,
Izabal.

En 2007, luego de diez años de transición, con un nivel

de impunidad del 98% (solo dos de cada cien casos en el
sistema de justicia llegaban a sentencia) y la persistencia
en el país de cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de
seguridad (CIACS) que operaron durante la guerra, se creó

274
la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guate-
mala (CICIG). Su creación, mediante un acuerdo con la ONU,
se sustentó en un compromiso de los Acuerdos de Paz en
materia de derechos humanos, por lo que su rol tenía un
carácter eminentemente vinculado a la difícil tarea de la
transición y a la búsqueda de no repetición del pasado27.
Su mandato tuvo el fin de apoyar al Ministerio Público, la
Policía Nacional Civil y otras instituciones del Estado, en la
investigación de delitos cometidos por los CIACS y en las ac-
ciones dirigidas a desmantelarlos, como el fortalecimiento
de capacidades de las instituciones nacionales y el impulso
de reformas normativas28. Aunque este mandato no incluía
la investigación de casos sobre la guerra, o de casos por
corrupción, durante las investigaciones para el desmante-
lamiento de CIACS hubo «hallazgos inevitables» (como se
les conoce en la teoría penal) que recondujeron al esclare-
cimiento de importantes casos de corrupción y develaron
la conexión estructural entre la impunidad del pasado y la
del presente: varias de las redes que operativizan la corrup-
ción y cooptan al Estado desde la segunda mitad del siglo
veinte, surgieron dentro de estructuras contrainsurgentes
militares y paramilitares que utilizaron al Estado para ob-
tener privilegios económicos, ganar poder e influencia po-
lítica y mantener la impunidad. Hoy se han infiltrado en
la institucionalidad creada en el período «democrático» y
responden también a intereses de poderes fácticos que no

27 Su base fue un compromiso suscrito sobre el desmantelamiento de

los CIACS en el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos de 1994.
Ver: Gobierno de Guatemala y URNG. Acuerdos de Paz, apartado IV.
28 Acuerdo entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno
de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Interna-
cional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Nueva York, 12 de
diciembre 2006. Recuperado de: https://www.cicig.org/uploads/docu-
ments/mandato/acuerdo_creacion_cicig.pdf

275
necesariamente surgieron durante la guerra, como grupos
de crimen organizado y de empresarios corruptos29. Varios
supuestos perpetradores de violaciones graves a los dere-
chos humanos durante la guerra, que no fueron procesados
judicialmente por esos cargos, como el expresidente Otto
Pérez Molina, fueron procesados en el marco de casos de
corrupción y cooptación. En el marco de otros casos, milita-
res, políticos, empresarios y agentes del crimen organizado
también guardan prisión en la actualidad.
La CICIG señaló que Guatemala, además de ser un Es-
tado capturado, experimenta una reconfiguración coopta-
da que significa que, junto a la influencia desde el exterior,
principalmente a través del soborno, los individuos o gru-
pos ilegales intervienen también en procesos legislativos y
públicos. Esto quiere decir que en distintos contextos hay
individuos o grupos ilegales que buscan influir en diver-
sos procesos públicos, como los legislativos (y judiciales),
para obtener beneficios particulares por encima del bien
común30.
Las consecuencias de develar pactos entre élites eco-
nómicas, militares y políticas con grupos de criminalidad
organizada, agrupados todos dentro de redes criminales
complejas que operan desde dentro y fuera del Estado, no

29 Una relación de los casos puede verse en el sitio oficial de la CICIG:

https://www.cicig.org/history//index.php. Una profundización de este
argumento puede verse en: «Impunidad, corrupción y derechos hu-
manos ¿Qué es lo que resguarda el corazón del Estado?». En Re-
vista Justicia. II Época, Año 10, N° 20. Asociación de Jueces por
la Democracia. Honduras, octubre 2017. Recuperado de https://jue-
cesporlademocracia.org/wp-content/uploads//media/e-book_revista-
justicia-2a-epoca-ano-10-no-20.pdf
30 Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala, CI-
CIG. Informe temático «Guatemala, un Estado Capturado». 2019, p.
7. Recuperado de: https://www.cicig.org/wp-content/uploads/2019/08/
Informe_Captura_Estado_2019.pdf

276
tardaron en aparecer. Luego de varios intentos de expul-
sión, y en el marco de tensiones derivadas de sus hallazgos,
el trabajo de la CICIG fue bloqueado en 2019, a partir de
la denegación de renovación de su mandato por parte del
gobierno. Todo lo acontecido subsecuentemente no es más
que la imagen de esa reconfiguración cooptada del Estado
que ya había sido nombrada: a partir de la salida de CICIG,
el proceso de cooptación avanza sin mayores cortapisas que
las acciones de los movimientos organizados de la sociedad
y los funcionarios públicos independientes. El sistema de
justicia vive hoy una de sus crisis más complejas, carac-
terizada por la intención de paralizar procesos en marcha
mediante amenazas, ataques y sanciones a jueces, juezas y
fiscales independientes. El mayor hostigamiento lo reciben
quienes conocen casos de alto impacto, como los de corrup-
ción, cooptación del Estado, criminalización de dirigentes
indígenas y sociales, y graves violaciones a los derechos hu-
manos durante la guerra. Tras los ataques y hostigamien-
tos, juezas, magistradas y fiscales independientes están
abandonando el país, tanto por enfrentar procesos legales
que carecen de las garantías básicas, como por enfrentar
amenazas hacia su vida e integridad31. Como afirma Aifán:

Cuando no se logra convencer mediante el soborno inician

las amenazas, los hostigamientos y la criminalización de
los jueces. Las estructuras criminales tratan de destruir

31 Una rigurosa sustentación de este patrón puede verse en la audiencia

temática de la CIDH. «Situación de derechos humanos de operadorxs
de justicia e independencia judicial en Guatemala», del 28 de octubre
de 2021. Recuperada de https://www.youtube.com/watch?v=y92R-_
E9NKU

277
 la imagen independiente del juez, intentando revertir la
imagen criminal en el juez32.

El uso indebido del derecho, con un enfoque penal del

enemigo, se comienza así a sostener como patrón, ya no
solo en contra de dirigentes sociales y autoridades indíge-
nas, sino también de fiscales y jueces, de periodistas y de
abogadas litigantes33.
Las luchas emblemáticas por los derechos humanos
del pasado y del presente encuentran aquí una importan-
te conexión: las instituciones de justicia se convierten en
un campo de lucha particular contra la cooptación, pues,
para asegurar impunidad estructural, es necesario infil-
trar y neutralizar las cortes e instancias de investigación
criminal. Romper el valor simbólico de la justicia como de-
recho, como elemento fundamental de una transición aún
pendiente hacia la democracia y la paz, que requiere tanto
de diseños institucionales democráticos, como de procesos
de memoria histórica y transformación cultural. Las juezas,
jueces y fiscales que fueron o pretenden ser expulsados del
país por su independencia, han sido protagonistas de esa
construcción democrática junto a las víctimas de las más
graves violaciones a los derechos humanos, en casos que
abordan desde el genocidio hasta la gran corrupción. To-

32 Entrevista personal a Erika Aifán, Jueza de Mayor Riesgo «D». Ciu-

dad de Guatemala, 12 de enero de 2022.
33 Un caso emblemático es el de la abogada Leyli Santizo, ex mandataria
de CICIG, quien, siendo defensora penal de una fiscal anticorrupción,
fue detenida en el marco de un proceso iniciado en su contra y lleva-
da a la misma prisión con personajes de redes criminales acusados
dentro de procesos impulsados en su época. Ver: GARCÍA, Jody. «Los
detalles del caso contra una ex abogada de la Cicig y una ex fiscal
de la FECI». En Plaza Pública, 10 de febrero de 2022. Recuperado
de: https://www.plazapublica.com.gt/content/los-detalles-del-caso-
contra-una-ex-abogada-de-la-cicig-y-una-ex-fiscal-de-la-feci

278
dos crímenes que matan y afectan hoy, principalmente, a los
mismos de ayer.
Durante la etapa de posguerra, que sería más preciso
denominar «post acuerdos de paz», los discursos oficiales
y los discursos predominantes de la transición a la demo-
cracia y la paz se han diluido en narrativas que asocian el
desarrollo y el progreso con la amnistía total. Mirar hacia
adelante exige la condición de «dejar atrás resentimientos
del pasado». Perdón y olvido. Equivalencia entre justicia y
venganza. La apertura a juicio contra varios militares fue
criticada en su momento por diversos sectores conserva-
dores, promilitares y algunos medios de comunicación,
por iniciar lo que, según ellos, era una nueva confronta-
ción social34. El discurso negacionista del genocidio ha sido
también sostenido por presidentes y altos funcionarios de
gobierno35. Un punto álgido de polarización respecto de la
verdad histórica por este asunto, fue la apertura a juicio
contra Efraín Ríos Montt, momento en el que también se in-
crementó la criminalización hacia activistas sociales36. Los
34 Ver por ejemplo el campo pagado: «Traicionar la Paz y Dividir a Gua-
temala», Guatemala, 16 abril 2013. Recuperado de: https://www.pla-
zapublica.com.gt/sites/default/files/traicionar_la_paz_y_divdir_a_gua-
temala_0.pdf
35 Un caso emblemático es el de Antonio Arenales Forno, Secretario de
la Paz durante el gobierno de Otto Pérez Molina, quien declaró: «Yo
sostengo que en Guatemala no hubo genocidio. Y yo defiendo la am-
nistía que negocié en la mesa, sin ninguna duda. Pero los juzgados
resolverán en última instancia ambos asuntos». Ver (en tres partes):
NAVEDA, Enrique. «El consigliere tiene un proyecto (I)». En Plaza Pú-
blica, 25 de junio de 2012. Recuperado de: https://www.plazapublica.
com.gt/content/el-consigliere-tiene-un-proyecto-i
36 2014 fue uno de los años más violentos en cuanto a ataques y amena-
zas contra personas defensoras de los derechos humanos. La ola de
violencia aumentó desde 2013, cuando la oposición al juicio por ge-
nocidio se convirtió en una alianza entre actores de gobierno, sectores
empresariales relacionados con el agro y las industrias extractivas,
grupos de exmilitares y grupos de extrema derecha. Ver: Unidad de
Protección a Defensoras y Defensores de Derechos Humanos,

279
discursos dominantes se centraron en defender las ventajas
de un modelo de desarrollo extractivista cuestionado, preci-
samente, por las víctimas de la guerra, quienes habitan los
territorios devastados por la minería y la sequía, entre otros
graves problemas. Más tarde se comprendería el estrecho
vínculo entre estos discursos y sectores, y la reconfigura-
ción de fuerzas que unos años después posibilitó la salida
de la CICIG.
Esta situación plantea la dificultad de nombrar caracte-
rísticas que indiquen un tránsito significativo hacia la de-
mocracia y la paz. Si además consideramos que la coop-
tación refuerza la continuidad de múltiples factores que
dieron origen a la guerra, cabe cuestionar el discurso de la
democracia y el Estado de Derecho en una Guatemala que
tutela abiertamente intereses económicos legales e ilegales,
por encima del bien común. Esta realidad, más bien, da
pie a unas condiciones de conflicto persistente que, como
afirma Teitel, echan las bases para establecer como normal
un derecho de la violencia37. La guerra en tiempos de paz.
El terrorismo de Estado tuvo afectaciones particulares
en los pueblos indígenas y las mujeres. Los procesos ju-
diciales demostraron que las violaciones a sus derechos
fueron articuladas desde sistemas de ideas que construyen
diferencias en clave de ruptura entre los seres humanos.
Esto permitió aceptar una violencia contra «el otro» que lle-
gó a los niveles del exterminio. El racismo es uno de esos
sistemas que, como afirma la conocida tesis de Foucault, re-

Udefegua. Soy defensora, soy defensor, promuevo derechos huma-

nos. Informe sobre situación de Defensoras y Defensores de Dere-
chos Humanos. Enero-diciembre 2014.
37 TEITEL, Ruti. «Transitional Justice Genealogy». En Harvard Human
Rights Journal. Vol. 16, Spring. Cambridge, MA. 2003, p. 70. Recupe-
rado de http://www.qub.ac.uk/Research/GRI/mitchell-institute/FileSto-
re/Filetoupload,697310,en.pdf

280
sulta indispensable para condenar a alguien a muerte, para
hacer morir a alguien. Desde el momento en que el Estado
funciona sobre la base del biopoder, su función homicida
solo puede ser asegurada por el racismo38. Como sostuvo el
peritaje de Casaús durante el juicio por genocidio, en Gua-
temala el racismo contribuyó notablemente al proceso de
estigmatización de todo un pueblo, convirtiendo a todos los
indios en guerrilleros o subversivos y potenciando su ani-
quilamiento39.
Por otro lado, en las últimas décadas, varias autoras han
estudiado los terribles efectos de la violencia sexual como
arma de guerra, que a esa ecuación de racismo y antico-
munismo añade el sexismo, como elemento constitutivo de
una cultura de masculinidad dominante en el seno del ejér-
cito40. En un estudio sobre la violencia sexual en conflicto y
posconflicto en América Latina, Dador expone que los testi-
monios de mujeres en Colombia, Guatemala y Perú revelan
la utilización de la violación como forma de intimidación,
castigo, represalia o presión para obtener información. En
muchos casos se buscaba castigar a los varones que no se

38 FOUCAULT, Michel. Genealogía del racismo. Editorial Altamira, Ar-

gentina, 1992, p. 207.
39 CASAÚS ARZÚ, Marta. Peritaje caso por genocidio. «Sobre la presun-
ción de intencionalidad o propósito de destruir a un grupo étnico
como tal». Guatemala, 2013. Recuperado de https://guateprensa.wor-
dpress.com/tag/peritaje-caso-por-genocidio/
40 Ver: FIGUEROA IBARRA, Carlos y PAZ Y PAZ BAILEY, Olga Alicia. «Mas-
culinidad, violencia sexual y género en el genocidio en Guatemala
durante el conflicto armado». En Revista Historia y Justicia, N°3,
2014, pp. 37-47. Recuperado de http://revista.historiayjusticia.org/
wp-content/uploads/2014/11/RHyJ_2014_3_DS_I_PAZyFIGUEROA.pdf
y GARCÍA, Glenda y VILLAGRÁN, Marina. De héroes a genocidas. Tra-
yectoria política y militar de dos oficiales del ejército de Guatemala
(1954-2016). Universidad de San Carlos de Guatemala, Dirección Ge-
neral de Investigación. Guatemala, 2019, pp. 10-11. Recuperado de
https://gazeta.gt/wp-content/uploads/2019/09/De-héroes-a-genocidas.
pdf

281
plegaban al grupo o que ostentaban cargos públicos. La ma-
yoría de las víctimas pertenece a pueblos indígenas o afro-
descendientes y vive en situación de pobreza o pobreza ex-
trema41.
La inmanencia de esos sistemas de ideas constituye una
importante amenaza a la consigna del «nunca más», pues
ni la violencia racista ni la violencia sexual son asuntos ex-
clusivos de las guerras o de contextos de violencia política
organizada; pueden también experimentarse en «tiempos
de paz» o en momentos de crisis y agitación social. En esta
fase extractivista del neoliberalismo, además de los conflic-
tos agrarios o laborales, muchos de los conflictos tienen
un carácter socioambiental y derivan de la imposición de
megaproyectos sin consulta previa, libre e informada en te-
rritorios indígenas y campesinos. Estos son abordados por
el Estado desde el monopolio de la violencia «legítima» y
el uso del derecho penal, como primer recurso, cuando en
democracia deberían constituir la ultima ratio, o último re-
curso, para la solución de los conflictos42.
Esto conlleva contradicciones abiertas en una supuesta
época de no repetición: en primer lugar, muchos territorios
indígenas afectados por la guerra son militarizados, interve-
nidos mediante las fuerzas públicas de seguridad o declara-
dos en estado de excepción, en nombre del «desarrollo», el
«interés nacional» y el «orden público». Por ejemplo, aunque
la sentencia del caso Sepur Zarco lo prohibía, en un con-

41 DADOR, Jennie. Impunidad, pongámosle fin. Violencia sexual contra

las mujeres en conflicto armado y posconflicto en América Latina.
PCS, Perú, 2007, p. 15
42 La categoría es de Max Weber, autor que a su vez dio limitada atención
al alcance del concepto de «legitimidad». En contextos transicionales
cabría cuestionar si la «no-repetición» del pasado puede constituir un
canon de legitimidad para la activación del monopolio estatal de la
violencia.

282
texto de conflictividad posterior que tuvo lugar en esa zona,
se instaló un destacamento militar, a solo 20 minutos de
la comunidad. En segundo lugar, la protesta social y la de-
fensa de derechos humanos se reprimen también mediante
la criminalización de las dirigencias sociales y autoridades
indígenas. Este mecanismo se plantea desde un enfoque del
enemigo en el derecho penal, que castiga un disenso que, en
este contexto, se manifiesta frente al modelo económico43.
Muchas personas criminalizadas están presas, pudiendo
contar con una medida sustitutiva, y padecen la restricción
de otras garantías liberales básicas del debido proceso. Es
emblemático el caso de las autoridades indígenas de Bari-
llas, Huehuetenango (una de las zonas más afectadas por la
guerra) que fueron absueltas luego de más de dos años de
estar en prisión por acusaciones infundadas, en el marco
de su intermediación en un conflicto con una hidroeléctrica
impuesta en su territorio sin consulta previa, libre e infor-
mada. En tercer lugar, cuando la disputa sobre un territorio
se zanja con un desalojo por las fuerzas públicas de seguri-
dad, se suelen reactivar patrones que tenían lugar durante
las masacres, como la quema de viviendas y cosechas, y la
violencia sexual.
Al analizar el continuum de la lógica que subyace a esas
violencias, algunos autores definen formas contemporáneas
de genocidio que van más allá de una matanza directa. Cla-
vero habla de genocidios cotidianos, como la existencia de
políticas que producen o permiten la desaparición en todo
o en parte de determinados grupos humanos, el acoso in-
cruento a comunidades, su neutralización y ninguneo, y la

43 Los trabajos de Eugenio Zaffaroni llevan a cabo una rigurosa contex-

tualización del derecho penal del enemigo en Latinoamérica. Ver, por
ejemplo: ZAFFARONI, Eugenio Raúl. El enemigo en el Derecho Penal.
Ediar, Buenos Aires, 2006.

283
violencia más o menos selectiva en su contra44. Para Falla, el
genocidio de baja intensidad lo constituye la marginación
que sigue matando lentamente a quienes sufrieron el geno-
cidio en sentido estricto y tienen derecho a una reparación
que nunca llega. Ese genocidio se apoya en actitudes racis-
tas de las que participa una sociedad que se ve amenazada
de repetir el genocidio de muchas otras formas, aunque no
sea con masacres masivas45. Ejemplos de estas versiones
de genocidio encontramos hoy en la devastación de los me-
dios de vida de comunidades indígenas, en la denegación
del reconocimiento legal de sus derechos (esto es, de su
existencia como sujetos de derechos), y en la militarización
y ocupación violenta de sus territorios, entre otros.
Por su parte, la repetición de la violencia sexual en es-
tos tiempos agrava la situación de no reconocimiento de la
violencia sexual que afectó a miles de mujeres durante la
guerra, y el clima de impunidad en torno a ello, que norma-
liza las relaciones patriarcales de dominación46. Esto signi-
fica un continuum de la violencia contra las mujeres como
puente entre pasado y presente, y una afrenta contra las ga-
rantías de no repetición47, pues basta fijarse en las noticias

44 CLAVERO, Bartolomé. ¿Hay genocidios cotidianos? IWGIA, Lima,

2011.
45 FALLA, Ricardo. Negreaba de zopilotes... Masacre y sobrevivencia:
finca San Francisco Nentón. Guatemala (1871 a 2010). Asociación
para el Avance de las Ciencias Sociales, AVANCSO, Guatemala, 2011,
pp. 376-377.
46 El trabajo de ECAP y UNAMG en Guatemala ha documentado profunda
y rigurosamente estas reflexiones durante varios años. Para ampliar
en esta cita ver: FULCHIRON, Amandine, PAZ Y PAZ, Olga Alicia y LÓ-
PEZ, Angélica (Coords.). Tejidos que lleva el alma: memoria de las
mujeres mayas sobrevivientes de violación sexual durante el con-
flicto armado. Guatemala, Consorcio Actoras de Cambio, Equipo de
Estudios Comunitarios y Acción Psicosocial (ECAP), Unión Nacional
de Mujeres Guatemaltecas (UNAMG) y F&G Editores, 2009. 
47 MAZARIEGOS RODAS, Mónica. «Las claves de la(s) violencia(s) en las
rutas del extractivismo neoliberal en América Latina». En SIERRA,

284
diarias para encontrar una brutal reproducción contempo-
ránea de la violencia sexual y de la violencia de género, a
diferentes escalas y en diferentes contextos.
La impunidad ha sido la regla que las víctimas de la gue-
rra y la sociedad en general han debido enfrentar en estos
años en los que el acceso a la justicia es la excepción a la
regla. Sin embargo, como hemos visto, en un contexto de
crisis de legitimidad y legalidad también se ha desarrollado
una apropiación de los instrumentos normativos por parte
de las víctimas, quienes han implementado usos contrahe-
gemónicos del derecho de manera emblemática. La deman-
da básica que McCormick sostiene que nos corresponde ha-
cer al derecho penal, sobre su contribución a la paz social
y a las condiciones de civilidad para el sostenimiento de la
sociedad civil, ha sido mantenida precisamente por la ciu-
dadanía. Pero como el propio McCormick también afirma,
«no puede pensarse que ésta sea una tarea exclusiva del
derecho penal, porque sin justicia social, las condiciones
de solidaridad y civilidad difícilmente pueden obtenerse»48. 
Construir la paz social en este contexto tiene que ver
entonces con una enorme paradoja: la sociedad, a pesar
de las actuales instituciones, defiende la institucionalidad.
Construir la paz social tiene que ver con no olvidar la deuda
pendiente de esas precisas instituciones con la ciudadanía,
porque una manera de hacer esa necesaria transición sim-
bólica en el imaginario social, de la condición de víctimas
a la de sujetos políticos, dueños del propio presente y del
propio destino, es mediante el acceso a la justicia, la ver-

Ángela (Coord.). Conflicto y democracia. Espacios ideológicos y cul-

turales. Servicio de publicaciones de la Universidad La Laguna, Te-
nerife, 2019.
48 MCCORMICK, Neil. Institutions of Law. An essay in legal theory.
Oxford University Press, Nueva York, 2007. Parte 3, Cap. 12.

285
dad y la reparación. Mediante una memoria que dignifique
las luchas políticas por la transformación democrática, en
lugar de criminalizarlas. En este sentido, Flores ha debati-
do la importancia de desestabilizar y fisurar el imaginario
social de memoria sobre pueblos indígenas, en el cual se
les representa como víctimas pasivas y enajenadas de los
procesos políticos que les rodean; como carentes de agencia
política que, a lo largo de la historia, no han sido más que
carne de cañón y que no han jugado un papel central en la
disputa por su estilo de vida y territorios49.
Para finalizar, propongo pensarnos en este escenario
desde detrás del telón de fondo. Desde aquello que podría-
mos llamar el making of de la justicia transicional: lo que
como en el cine acontece detrás de cámaras durante un ro-
daje es, en este caso, lo que acontece detrás de la puesta en
escena, detrás del performance que implica cada uno de
los actos institucionales, sean procesos penales, entrega de
reparaciones materiales, actos de petición de perdón, cons-
trucción de memoriales, debates públicos sobre la verdad
histórica, etc. A lo mejor sea en ese making of donde mejor
podamos reconocer los desafíos que tenemos por delante.
La mayoría de víctimas y sobrevivientes de la guerra,
que han prestado declaración y testimonio en juicio, aporta-
do a la reconstrucción de la verdad para los informes sobre
el esclarecimiento histórico, o participado en programas de
reparación material e inmaterial, son integrantes del pueblo
maya. Pertenecen a comunidades indígenas con unos sis-
temas de organización que tienen fundamentos axiológicos

49 FLORES, Alejandro. «La guerra no declarada contra los B›oq›ol Quesal

Tenam Naab›a: el eterno retorno y la memoria del futuro pasado».
Ponencia presentada el 4 de noviembre de 2021 en la Mesa «Guerra
Fría Latinoamericana» de las XIV Jornadas de Sociología de la Univer-
sidad de Buenos Aires.

286
propios y diversos al sistema oficial. La base cosmogónica
de sus normas, autoridades e instituciones es diferente a
la de los tribunales, la constitución, las leyes y las políticas
públicas nacionales, que están fundadas en los principios
individualistas de la democracia liberal y en la raigambre
punitiva de la justicia penal. Como mínimo, entonces, cabe
dudar de que sus concepciones sobre justicia, verdad y re-
paración sean idénticas y estén siendo escuchadas demo-
cráticamente por el sistema oficial.
Reconociendo el trabajo comprometido que muchas or-
ganizaciones acompañantes (en términos psicosociales, ju-
rídicos y políticos) han dado a los movimientos de víctimas,
me interesa pensar en interrogantes aún abiertas, a 26 años
de la firma de la paz: ¿está diseñado el sistema oficial para
abarcar las necesidades de todas las víctimas? ¿Cuál será
la experiencia de alguien que por primera vez visita la ciu-
dad capital, que no conoce los tribunales ni su burocracia,
que no habla el castellano, y que, con el fin de aportar a la
comprobación de la relación precisa entre acusación y prue-
ba, debe resumir al traductor simultáneo en unos cuantos
minutos la historia de su mayor horror vivido? ¿En qué lu-
gar se ubican los imaginarios diferenciados sobre justicia,
verdad y reparación? ¿Qué marcas ininteligibles, intraduci-
bles, quedan en un ser humano después del horror? ¿Cómo
gestionan los seres humanos la fractura fundamental de un
Estado que pretende ser a la vez juez y parte? En una sala
de tribunales —por pensar en un ejemplo concreto— donde
a lo largo de varias audiencias se conjugan las históricas
contradicciones de raza, género y clase, ¿cuál es la relación
de unas víctimas socialmente inferiorizadas con los opera-
dores de justicia, con los guardias de seguridad, con los
abogados defensores de la parte acusada? ¿Qué sentido ad-
quiere la reparación en un proceso judicial o administrativo

287
que reproduce cotidianamente las asimetrías estructurales?
La abogada Paula Barrios, quien acompañó el caso, me re-
lató hace un tiempo:

… durante las audiencias del juicio, a las abuelas (de Se-

pur Zarco) no las dejaron utilizar el servicio sanitario en
los tribunales. El guardia les negó el acceso, argumentan-
do que esos baños eran para uso exclusivo de «las licen-
ciadas» (las juezas y abogadas), así que debieron salir a la
calle a buscar una cafetería.

Escuchándola, me quedó clara la metáfora del inmenso

camino que nos queda en esta transición a la paz, que se
refiere a la pesada inmanencia de las mismísimas causas de
la guerra. Aun cuando se remontara el estructural obstáculo
de la impunidad, y en las actuales condiciones los sistemas
de justicia, verdad, reparación y no repetición cumplieran
a la perfección con su responsabilidad institucional, muy
complejos son los desafíos paralelos, vistos con una lente
de pluralismo epistemológico y una lente de género. Aun
cuando se lograra «descooptar» el Estado habríamos de vol-
ver, por decir lo mínimo, a la básica agenda de los acuerdos
de paz. ¿Cuándo puede darse por terminada, entonces, la
anhelada transición?
Cuando Francisco Etxeberria sostiene que «la me-
moria histórica no habla de acontecimientos históricos del
pasado, sino que se ocupa de asuntos del presente»50, nos
ayuda a pensar en la relación que tiene el trabajo de la CI-
50 ETXEBERRIA, Francisco. «Una década de exhumaciones frente a me-
dio siglo de ignominia». Ponencia en el curso: A los 75 años del fin
de la Guerra Civil: Historia, Literatura y Memoria, Universidad del
País Vasco, Donostia, 17 de julio 2014. Recuperado de: https://arico-
memoriaaragonesa.wordpress.com/2014/07/17/francisco-etxeberria-
la-memoria-historica-no-habla-de-acontecimientos-historicos-del-pa-
sado-sino-que-se-ocupa-de-asuntos-del-presente/

288
CIG en la develación de un Estado cooptado, con los niveles
de violencia política que se han registrado a lo largo de la
historia del país. Más aún, con las injusticias estructurales
que originaron la guerra. Por esa razón, la transición a la
paz y a la democracia sigue siendo una disputa que se ins-
cribe en el inagotable movimiento de la memoria histórica.
La cooptación, la guerra y las dictaduras, tienen denomina-
dores comunes al sostener (y sostenerse en) un orden de
cosas colonial, patriarcal y una acumulación de riqueza tal,
que ha negado la condición ciudadana más elemental a más
de la mitad de la población, a lo largo de la formación de
este Estado de (no) Derecho llamado Guatemala.
La no repetición del pasado, no solo en tanto explícito
horror de la guerra, sino en cuanto sistema de exclusiones
históricas múltiples, debería implicar entonces una condi-
ción innegociable de legitimidad para nuestro proceso de
transición. Debería guiar cualquier política económica y fis-
cal, cualquier modelo de desarrollo. Debería limitar cual-
quier política de disposición del monopolio de la violencia
o cualquier política de persecución criminal. Debería ser la
parte fundamental de una especie de (co)razón de Estado,
para un sentido común que apueste por otro futuro.

289
 Capítulo X

Las heridas abiertas

de la democracia formal
en Honduras

Joaquín A. Mejía Rivera

1. Rasgos comunes y continuidad histórica

de tres heridas sin sanar

Desde el retorno formal a la democracia en 1982, la so-

ciedad hondureña ha vivido tres momentos críticos que han
supuesto un abandono de los valores democráticos, de los
principios básicos del Estado de derecho y de la obligación
del Estado de respetar y garantizar los derechos humanos.
El primero fue la década de 1980, en la que se implementó
una práctica de desapariciones forzadas, ejecuciones extra-
judiciales, detenciones ilegales, torturas y ausencia del de-
bido proceso1, en un contexto de aplicación de la doctrina
de seguridad nacional2.
El segundo momento crítico lo constituyó el golpe de
Estado de 2009, en el que se produjeron graves violaciones
a los derechos humanos,

[…] incluyendo muertes, declaración arbitraria del esta-

do de excepción, represión de manifestaciones públicas a
1 Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. Los hechos hablan
por sí mismos. Informe preliminar sobre los desaparecidos en Hon-
duras 1980-1993. Editorial Guaymuras. Tegucigalpa. 2ª ed. mayo de
2002, p. 31.
2 Para un análisis ampliado, véase BARAHONA, Marvin. Honduras en el
siglo XX. Una síntesis histórica. Editorial Guaymuras, Tegucigalpa,
2005. Capítulo VI.

291
 través del uso desproporcionado de la fuerza, criminaliza-
ción de la protesta social, detenciones arbitrarias de miles
de personas, tratos crueles, inhumanos y degradantes y
malas condiciones de detención, militarización del territo-
rio, aumento de las situaciones de discriminación racial,
violaciones a los derechos de las mujeres, serias restric-
ciones arbitrarias al derecho a la libertad de expresión y
graves vulneraciones a los derechos políticos3.

El tercer momento fue la crisis postelectoral de 2017,

producto de la ilegal reelección presidencial4 y del fraude
electoral5, en la que elementos de las fuerzas de seguridad
del Estado, especialmente la Policía Militar de Orden Públi-
co y el Ejército, usaron la fuerza excesiva, incluida fuerza
letal, para controlar y dispersar las protestas contra tales
hechos. Estas acciones provocaron la muerte de 22 perso-
nas, de las cuales, al menos 16 murieron violentamente a
causa de disparos por las fuerzas de seguridad, entre ellas
dos mujeres y dos niños. A su vez, al menos 60 personas
resultaron heridas, la mitad de ellas con municiones reales.
También hubo arrestos masivos, torturas, malos tratos du-
rante el arresto y la detención, abuso de autoridad, deten-
ción ilegal, allanamiento de morada y desaparición forzada6.

3 Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Honduras: Dere-

chos humanos y golpe de Estado. 30 de diciembre de 2009. I. Resu-
men ejecutivo, párr. 9, p. 2.
4 MEJÍA RIVERA, Joaquín A. y JEREZ MORENO, Rafael. «La reelección
presidencial en Honduras: La sentencia espuria y la falacia de un
derecho humano». En MEJÍA RIVERA, Joaquín A. (Coord.). La reelec-
ción presidencial en Centroamérica: ¿un derecho absoluto? Edito-
rial San Ignacio. Tegucigalpa, 2018, pp. 83-108.
5 Misión de Observación Electoral. Informe final. Elecciones genera-
les. Honduras. Organización de Estados Americanos. 26 de noviem-
bre de 2017, pp. 6, 15 y 33.
6 OACNUDH. Las violaciones a los derechos humanos en el contexto de
las elecciones de 2017 en Honduras. Tegucigalpa, 2018, pp. 2, 13-26.

292
 Estos tres momentos históricos tienen varios aspectos
en común: en primer lugar, las violaciones a derechos hu-
manos fueron documentadas por órganos independientes
como el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos
(en adelante CONADEH), la Comisión de la Verdad y la Re-
conciliación, la Comisión Interamericana de Derechos Hu-
manos (en adelante CIDH) y la Oficina del Alto Comisiona-
do de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (en
adelante OACNUDH); y también hubo resoluciones de órga-
nos internacionales como la CIDH y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) que determi-
naron la responsabilidad internacional del Estado por tales
hechos7.
En segundo lugar, los recursos legales disponibles no
fueron idóneos ni eficaces para garantizar y reparar los de-
rechos vulnerados8; la falta de independencia de institucio-
nes como el Ministerio Público y el Poder Judicial se tra-
dujo en falta de voluntad e incapacidad para proteger los
derechos humanos9; y las víctimas no encontraron respaldo
para acceder a la justicia10. En tercer lugar, tales violacio-
nes se cometieron en un contexto de impunidad estructural

7 Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Fondo. Senten-

cia de 29 de julio de 1988; Id. Caso Godínez Cruz Vs. Honduras.
Fondo. Sentencia de 20 de enero de 1989: Id. el Caso López Lone
y otros Vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. 5 de octubre de 2015; Id. Caso Vicky Hernández y otras Vs.
Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas. 26 de marzo de 2021.
8 Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras… op. cit., párrs.
119, 126, 147, 148 y 194.
9 OACNUDH. Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos sobre las violaciones de los derechos hu-
manos en Honduras desde el golpe de Estado de 28 de junio de 2009.
Consejo de Derechos Humanos. 13° período de sesiones. 3 de marzo
de 2010, párr. 83, p. 19.
10 OACNUDH. Las violaciones a los derechos humanos… op. cit., pp. 1,
12-17.

293
que ha permitido su repetición y ha colocado a las víctimas
y sus familiares en total indefensión, lo cual envía a la so-
ciedad un mensaje intimidatorio, causando un temor gene-
ralizado que promueve el aplacamiento de las denuncias,
reclamos y reivindicaciones, «alimentando la impunidad e
impidiendo la plena realización del Estado de derecho y la
democracia»11.
Y, en cuarto lugar, los ejecutores de estos crímenes son
los mismos; es decir, las fuerzas de seguridad del Estado,
particularmente los militares, lo que permite establecer una
continuidad histórica desde los años 80 hasta la crisis pos-
telectoral de 2017, con diferentes intensidades, pero con
rasgos similares de motivación política e indefensión de las
víctimas. En este sentido, los responsables de los graves
abusos a los derechos humanos durante el golpe de Estado
son los mismos de otros períodos anteriores: «Son parte de
las mismas instituciones, siguen la misma cultura de con-
trolar más que servir a la sociedad, y operan en el mismo
entorno de escaso control institucional12«. Y los responsa-
bles de las graves violaciones cometidas en el marco de la
crisis política electoral son los mismos del golpe de Esta-
do13.
Hace ya 20 años, Leo Valladares Lanza, titular del
CONADEH, nos alertaba de la principal razón de esta repe-

11 CIDH. Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de

Derechos Humanos en las Américas. Washington, D.C. 7 de marzo de
2006, párr. 140.
12 Comisión de la Verdad y la Reconciliación. Para que los hechos no se
repitan: Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
Tomo I. CVR. Honduras. 2011, p. 280: «Esta práctica de impunidad
pareciera asegurarles que no habrá consecuencias por sus abusos y
les permite cometerlos siempre que se presente una oportunidad».
13 OACNUDH. Las violaciones a los derechos humanos en el contexto de
las elecciones… op. cit., p. 31, párr. 117.

294
tición crónica de abusos a los derechos humanos por parte
de los mismos actores:

La presencia reiterada, sin condena, de estos hechos re-

veló algo aún más importante: la existencia de la impuni-
dad para delinquir. Una impunidad que permite que estas
prácticas continúen. Ayer las víctimas fueron los percibi-
dos como enemigos políticos o ideológicos. Si no corregi-
mos esto a tiempo, hoy las (sic) motivos podrían ser dis-
tintos y sin embargo, los dramáticos resultados serían los
mismos14.

¿Cómo corregir esta persistencia de violaciones a dere-

chos humanos por parte de actores, como las fuerzas de se-
guridad del Estado, que deberían garantizar la vida y segu-
ridad de las personas? Una de las herramientas esenciales
para lograrlo es la realización de un verdadero proceso de
justicia transicional que

[…] abarca toda la variedad de procesos y mecanismos

asociados con los intentos de una sociedad por resolver
los problemas derivados de un pasado de abusos a gran
escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de
sus actos, servir a la justicia y lograr la reconciliación.
Tales mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales
y tener distintos niveles de participación internacional (o
carecer por complejo de ella) así como abarcar el enjuicia-
miento de personas, el resarcimiento, la búsqueda de la
verdad, la reforma institucional, la investigación de ante-
cedentes, la remoción del cargo o combinaciones de todos
ellos15.

14 CONADEH. Los hechos hablan por sí mismos. Informe preliminar so-

bre los desaparecidos en Honduras 1980-1993… op. cit., p. 30.
15 Consejo de Seguridad. El Estado de derecho y la justicia de transi-
ción en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos: Informe

295
 A pesar de que los tres momentos de ruptura social y
de graves violaciones a derechos humanos están suficiente-
mente documentados, incluso se estableció una Comisión
de la Verdad y la Reconciliación para determinar la verdad
de los hechos sobre uno de ellos —el golpe de Estado de
2009—, la sociedad hondureña no ha tenido un proceso de
justicia transicional que, por un lado, garantice una justi-
cia retributiva, es decir, la investigación, judicialización y
sanción de quienes son responsables de los crímenes del
pasado; y, por otro lado, que garantice una justicia restau-
rativa, es decir, la adopción de las medidas necesarias para
reparar el daño causado, evitar su repetición y avanzar ha-
cia una efectiva reconciliación nacional.

2. La justicia transicional como camino a la paz

y a la reconciliación

La Constitución nacional no solo es una norma jurídica

fundamental, sino también un diseño de cómo idealmen-
te debe funcionar nuestra sociedad16. En otras palabras, la
Constitución es como el plano de nuestra casa común que
es Honduras y, en él, la persona humana y su dignidad ocu-
pan un lugar central en tanto que constituye el fin supremo
de la sociedad y el Estado, como lo señala el artículo 59
constitucional. Por tanto, la dignidad humana representa el
horizonte que debe guiar a los poderes públicos para garan-
tizar la justicia, la libertad, la cultura y el bienestar econó-
mico y social en beneficio de la persona humana17.

del Secretario General. 23 de agosto de 2004. S/2004/616, párr. 8.

16 LÓPEZ CALERA, Nicolás María. Yo, el Estado. Bases para una teoría
sustancializadora (no sustancialista) del Estado. Editorial Trotta,
Madrid, 1992, pp. 111-112.
17 Artículo 1 de la Constitución de la República.

296
 Consecuentemente, el Estado es un instrumento que sir-
ve y existe en función del desarrollo de la dignidad y los
derechos humanos. Bajo esta concepción instrumental, el
Estado «sólo debe existir, en última instancia, para proteger
los derechos fundamentales, pues estos son fundamento del
orden político y de la paz social, sin respeto de los derechos
fundamentales no puede haber democracia constitucional
ni tampoco, siquiera concordia civil»18. No cabe duda que
las graves violaciones a derechos humanos cometidas en los
tres momentos históricos citados, y la impunidad que las
rodea, no son compatibles con una sociedad democrática,
rompen con la paz y la convivencia social, y mantienen a la
sociedad con una herida permanente.
Si bien entre cada uno de esos momentos hubo una si-
tuación de relativa paz en el sentido de ausencia de violen-
cia expresa y directa, como resultado de las negociaciones
entre los diferentes actores más o menos involucrados en
los conflictos, lo cierto es que la repetición de los hechos de-
muestra el fracaso de optar por «procesos de construcción
de paz restringidos a negociaciones y reuniones de alto nivel
entre diplomáticos, jefes de Estado o/y líderes políticos y
militares», sin hacer partícipe a la ciudadanía en el análisis
y la transformación del conflicto19.

18 Sala de lo Constitucional. RI SCO-157, 160, 164 y 169-2008. Senten-

cia del 11 de agosto de 2008, considerando 48.
19 Para un análisis ampliado, véase RAMOS MUSLERA, Esteban. Paz
Transformadora (y Participativa). Teoría y método de la paz y el
conflicto desde la perspectiva sociopráxica. Instituto Universitario
en Democracia, Paz y Seguridad. Universidad Nacional Autónoma de
Honduras. Tegucigalpa, 2015, pp. 27, 37, 261 y 265. La cita textual
corresponde a la p. 265.

297
a) Los cuatro fundamentos de la justicia
transicional
Si partimos del paradigma «no hay paz sin justicia» y, en
consecuencia, «no hay justicia con impunidad», para evitar
que se genere en un futuro una cuarta crisis de graves viola-
ciones a derechos humanos, es necesario avanzar hacia un
proceso de justicia transicional que integre el reconocimien-
to de la dignidad de las víctimas, la reparación individual
y colectiva, la aceptación de que se cometieron violaciones
de derechos y la adopción de medidas para impedir que se
repitan.
En este orden de ideas, un proceso de justicia transicio-
nal debe fundamentarse en cuatro principios esenciales: en
primer lugar, la obligación del Estado hondureño de inves-
tigar, judicializar y sancionar a quienes son responsables de
las violaciones graves a los derechos humanos. Esta obliga-
ción

[…] debe emprenderse con seriedad y no como una sim-

ple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa.
Debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como
un deber jurídico propio y no como una simple gestión de
intereses particulares, que dependa de la iniciativa pro-
cesal de la víctima o de sus familiares o de la aportación
privada de elementos probatorios, sin que la autoridad
pública busque efectivamente la verdad. Esta apreciación
es válida cualquiera sea el agente al cual pueda eventual-
mente atribuirse la violación, aun los particulares, pues,
si sus hechos no son investigados con seriedad, resulta-
rían, en cierto modo, auxiliados por el poder público, lo

298
 que comprometería la responsabilidad internacional del
Estado20.

La negligencia y poca seriedad en la investigación de los

hechos que conduzca a la sanción de los responsables ma-
teriales e intelectuales de transgresiones a derechos huma-
nos, demuestran la tolerancia del Estado frente a las mis-
mas21. Por tanto, el Estado debe garantizar el cumplimiento
de unos principios generales que deben orientar las investi-
gaciones para asegurar un efectivo acceso a la justicia: ofi-
ciosidad, oportunidad, competencia, independencia e im-
parcialidad, exhaustividad y participación de las víctimas y
sus familiares22.
El clima de impunidad, la denegación de justicia y la fal-
ta de seriedad estatal para investigar los hechos y sancionar
a las personas responsables genera mayores sufrimientos a
las víctimas y a sus familiares que afectan su integridad psí-
quica, física y moral, en el sentido de sufrir una doble afec-
tación, pues por un lado, soportan directamente los daños
causados por la afectación de sus derechos; y, por el otro,
sienten la impotencia de no poder obtener justicia por parte
del Estado y de saber que los responsables de tal afectación
no han sido sancionados23.

20 Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras… op. cit., párr.
177.
21 Corte IDH. Caso Juan Humberto Sánchez Vs. Honduras. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de junio de
2003, párr. 134.
22 Para un análisis ampliado véase, LEÓN, Gisela de, KRSTICEVIC, Vivia-
na y OBANDO, Luis. Debida diligencia en la investigación de graves
violaciones a derechos humanos. Centro por la Justicia y el Derecho
Internacional. Buenos Aires, 2010, pp. 21 y ss.
23 Corte IDH. Caso de los «Niños de la Calle» (Villagrán Morales y otros)
Vs. Guatemala. Fondo. Sentencia del 19 de noviembre de 1999, párr.
115 y 173.

299
 En segundo lugar, el derecho a conocer la verdad sobre
los abusos del pasado y la suerte que han corrido las perso-
nas desaparecidas. El derecho a la verdad es un instrumen-
to para acabar con la impunidad y proteger los derechos
humanos24. Considerando el déficit intolerable de justicia y
combate a la impunidad, el derecho a la verdad sigue siendo
una tarea pendiente del sistema judicial hondureño de cara
a la protección del derecho de las víctimas y sus familiares,
y la sociedad a «obtener de los órganos competentes del
Estado el esclarecimiento de los hechos violatorios y las res-
ponsabilidades correspondientes, a través de la investiga-
ción y el juzgamiento»25 de todas las personas responsables.
El derecho a la verdad reviste un carácter particular
como derecho de los familiares de las víctimas a conocer lo
sucedido, pues la verdad se constituye por sí misma en una
forma de reparación; y un carácter colectivo, pues permite
que la sociedad tenga acceso a información esencial para el
desarrollo de los sistemas democráticos, lo cual es funda-
mental cuando las personas involucradas en violaciones a
derechos humanos están relacionadas con altas esferas del
poder político y económico, o que forman parte de las altas
estructuras del Estado26.
En tercer lugar, el derecho de las víctimas a obtener re-
paración de las consecuencias de la acción u omisión que
ha configurado la vulneración de sus derechos. Como lo ha
planteado la Corte IDH, cuando se produce un hecho ilíci-
to imputable al Estado, surge de inmediato su responsa-

24 Organización de Estados Americanos. El derecho a la verdad, AG/

RES. 2267 (XXXVII-O/07). Aprobada en la cuarta sesión plenaria de la
Asamblea General, celebrada el 5 de junio de 2007, punto resolutivo
1.
25 Corte IDH. Caso Bámaca Velásquez Vs. Guatemala. Fondo. Senten-
cia de 25 de noviembre de 2000, párr. 201.
26 Ibíd., párr. 197.

300
bilidad con el consecuente deber de reparación y de hacer
cesar las consecuencias de la violación a los derechos hu-
manos27. La reparación del daño causado requiere el pleno
restablecimiento de la situación anterior a dicha violación y,
de no ser posible, demanda la adopción de medidas opor-
tunas para que se reparen sus consecuencias, se garantice
la no repetición de los hechos y se efectúe el pago de una in-
demnización como compensación por los daños materiales
y morales ocasionados28.
Y, en cuarto lugar, la obligación del Estado de impedir,
mediante la adopción de distintas medidas, que tales atro-
cidades vuelvan a producirse en el futuro29. En este sentido,
el Estado debe prevenir la recurrencia de violaciones a los
derechos humanos como las ocurridas en los tres momen-
tos históricos señalados en este capítulo y, por eso, adoptar
todas las medidas legales, administrativas, políticas y de
cualquier otra índole para evitar que hechos similares se
repitan y asegurar que, si ocurren, sean efectivamente con-
sideradas y tratadas como un hecho ilícito con sus conse-
cuentes sanciones para quien las ordena y ejecuta30.

27 Corte IDH. Caso Cantoral Benavides. Vs. Perú. Reparaciones (art.

63.1 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia
de 3 de diciembre de 2001, párr. 40.
28 Corte IDH. Caso Hilaire, Constantine y Benjamin y otros Vs. Trini-
dad y Tobago. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21 de
junio de 2002, párrs. 202, 203 y 205.
29 Corte IDH. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Ve-
nezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sen-
tencia de 5 de julio de 2006, párrs. 143-144.
30 Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras… op. cit., párr.
175.

301
b) Los crímenes cometidos en el contexto
de una política de Estado
Las graves violaciones a derechos humanos cometidas
en la década de 1980, el golpe de Estado de 2009 y la crisis
postelectoral de 2017 tienen dos rasgos esenciales para el
presente análisis: en primer lugar, formaron parte de una
política de Estado en el que se ejecutó un ataque genera-
lizado y sistemático. Lo generalizado conlleva un análisis
cuantitativo, es decir, implica un ataque en masa, un acto
llevado «a cabo a gran escala involucrando a un gran nú-
mero de víctimas»31. Sin embargo, ello no necesariamente
significa que debe tratarse de un solo acto; puede también
incluir una multiplicidad de actos que produzcan un gran
número de víctimas.
Por su parte, la sistematicidad atiende a un análisis cua-
litativo, es decir, debe existir un nivel de organización para
llevar a cabo acciones en contra de los derechos humanos
como parte de un plan preconcebido en el que se utilizan
los recursos del Estado32. Lo sistemático, entonces, «requie-
re que el acto se lleve a cabo como resultado de una plani-
ficación metódica»33. Para determinar la sistematicidad de
las violaciones a los derechos humanos cometidas durante
los tres momentos planteados se debe analizar:

31 AMBOS, Kai. «Crímenes de Lesa Humanidad y la Corte Penal Interna-

cional». En Revista General de Derecho Penal. Nº 17. España, mayo
de 2012, p. 8.
32 GUEVARA B., José A. «La Corte Penal Internacional (un acercamiento
a su competencia y jurisdicción)». En MARTIN, Claudia, RODRÍGUEZ-
PINZÓN, Diego y GUEVARA B., José A. (Comp.). El Derecho Internacio-
nal de los Derechos Humanos. Universidad Iberoamericana. México,
2004, p. 708.
33 AMBOS, Kai. «Crímenes de Lesa Humanidad y la Corte Penal Interna-
cional» … op. cit., p. 8.

302
 a) La existencia de un objetivo político, un plan de con-
formidad por el cual el ataque es cometido, o una
ideología diseñada para destruir, perseguir, o debili-
tar a quienes eran considerados enemigos.
b) La perpetración de un acto criminal a una escala
muy grande contra un grupo de civiles, o la repetida
y continuada comisión de actos ilícitos vinculados
entre sí.
c) La preparación y empleo significativo de recursos
públicos o privados, sean militares, policiales o de
otro tipo.
d) La implicación de autoridades políticas y/o militares
de alto nivel en la definición y el establecimiento del
plan metódico34.

Es importante resaltar dos cosas: primero, aunque para

determinar la generalidad o sistematicidad es necesario
atender más a si se responde a una política, en un sentido
amplio no solamente la acción, sino también la inacción, la
tolerancia o la aquiescencia frente a graves crímenes pueden
ser suficientes para constituirse en una política35. Segundo,
basta la comisión de un solo acto ilícito en este contexto
para que constituya una grave ofensa a toda la humanidad
y, en consecuencia, deba ser investigado seriamente con el
fin de sancionar a las personas responsables y reparar a las
víctimas36.
34 Fundación para el Debido Proceso Legal. Digesto de jurisprudencia
latinoamericana sobre crímenes de derecho internacional. DPFL.
Washington, 2009, p. 37.
35 AMBOS, Kai. «Crímenes de Lesa Humanidad y la Corte Penal Interna-
cional» … op. cit., p. 10.
36 Corte IDH. Caso Almonacid Orellana y otros Vs. Chile. Excepciones
Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 26 de septiembre
de 2006, párrs. 96, 105 y 152.

303
 Los informes que documentan las graves violaciones a
derechos humanos cometidas en los años 80, el golpe de
Estado de 2009 y la crisis postelectoral de 2017 eviden-
cian, por un lado, que las personas responsables pudieron
perpetrarlas sin mayores obstáculos de forma repetida y
continuada, dado que dispusieron del aparato estatal, par-
ticularmente de las fuerzas de seguridad y del sistema de
justicia, y contaron con una gran cantidad de recursos pú-
blicos y privados, lo cual fue fundamental para que, desde
los más altos mandos del Estado, se planeara, articulara y
ejecutara una represión sistemática y generalizada contra
los sectores considerados «comunistas» en los 80, «resis-
tencia» durante el golpe de Estado y «revoltosos» en el mar-
co del fraude electoral.
Por otro lado, el hecho de que tales crímenes estén ro-
deados por un marco de impunidad casi absoluta, mues-
tra también una política de tolerancia por parte del Estado,
particularmente de los órganos encargados de administrar
justicia, que no han realizado investigaciones serias, dili-
gentes e imparciales, y sancionado a la totalidad de las per-
sonas responsables de los mismos. Estas tres situaciones
son un ejemplo claro de la importancia que tiene contar
un Poder Judicial competente, independiente e imparcial
para garantizar la idoneidad y efectividad de los recursos
judiciales destinados a tutelar derechos humanos, pues su
ausencia hace que resulten ilusorios, particularmente en es-
cenarios políticos de emergencia37.
No se puede ignorar que a principios de la década de
1990 se adoptaron algunas medidas para fortalecer la insti-
tucionalidad y evitar la repetición de los crímenes ocurridos

37 Corte IDH. Garantías judiciales en estados de emergencia (arts.

27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opi-
nión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987, párr. 24.

304
durante los años 80, tales como la creación de una «Comi-
sión Ad-Hoc de Alto Nivel para las reformas institucionales
que garanticen la seguridad y la paz social en Honduras»,
cuyo trabajo permitió, entre otras cosas, la creación del Mi-
nisterio Público, la separación de la Policía Nacional de las
Fuerzas Armadas, la puesta en funcionamiento de la Defen-
sa Pública y la creación de la Dirección Nacional de Investi-
gación Criminal38.
No obstante, años después, volvieron a repetirse graves
violaciones a derechos humanos en el marco del golpe de
Estado y de la crisis postelectoral, demostrando que, sin un
verdadero proceso de justicia transicional, no se logra lu-
char efectivamente contra la impunidad39, pues ello requie-
re el examen de las causas, las consecuencias y la naturale-
za de los conflictos y de las vulneraciones de derechos, y el
establecimiento de las bases para la realización de reformas
normativas e institucionales orientadas al futuro40.
En este orden de ideas, el sistema de justicia abdicó «de
su autoridad democrática, de su facultad constitucional de
control de la legalidad» al ignorar acusaciones e indicios
que claramente señalaban quiénes podían ser los culpables
de lo ocurrido en la década de los 8041; en el contexto del

38 CASTRO, Misael y CARRANZA, Marlon. «Un acercamiento a la violencia

juvenil en Honduras». En Equipo de Reflexión, Investigación y Co-
municación. Maras y pandillas en Honduras. Editorial Guaymuras.
Tegucigalpa, 2005, pp. 22-23.
39 Congressional Research Service. Honduras: Background and U.S.
Relations. CRS Report Prepared for Members and Committee of Con-
gress. Abril 2020, pp. 1, 23 y 24. La población hondureña continúa
sufriendo impunidad y violaciones a los derechos humanos de forma
persistente.
40 OACNUDH. Justicia Transicional y derechos económicos, sociales y
culturales. Naciones Unidas. Nueva York y Ginebra, 2014, p. 7.
41 CONADEH. Los hechos hablan por sí mismos… op. cit., pp. 10, 399 y
413; Dictamen de Leo Valladares Lanza rendido ante la Corte IIDH el
3 de marzo de 2003, en el marco del caso Juan Humberto Sánchez

305
golpe de Estado de 2009 «puso su actuación al servicio del
gobierno de facto contribuyendo aún más al debilitamiento
del sistema democrático y propiciando un estado general de
impunidad»42.
Y en el marco de la crisis política electoral de 2017 sus
actuaciones en la mayoría de las violaciones graves de dere-
chos humanos, incluidas las ejecuciones sumarias o extra-
judiciales, torturas y desaparición forzada, «no han resul-
tado aún en la responsabilidad judicial de los autores y la
justicia para las víctimas»43. De esta manera, la posición del
sistema de justicia frente a estas tres graves crisis ha sido
una constante en la historia del país, debido a la existencia
de una «justicia selectiva» que, «por un lado, actúa de mane-
ra tardía sin ofrecer respuesta efectiva en relación con viola-
ciones a derechos humanos, pero que, por otra parte, actúa
favoreciendo en algunos casos los intereses de diversos ac-
tores vinculados al poder público, político y empresarial»44.
Lo anterior solo es el reflejo de lo que la Comisión de la
Verdad y la Reconciliación dejó plasmado en una frase que
puede resumir la forma en que ha actuado el sistema de
justicia en Honduras a lo largo de los años: «El día que el

Vs. Honduras… op. cit., pp. 17-19. Durante más de tres décadas, las
personas responsables intelectuales y materiales de tales crímenes
han logrado evitar ser juzgadas, a tal punto que, hasta el momento,
no hay ninguna sentencia condenatoria por los 184 casos de desa-
pariciones forzadas, y de los aproximadamente 27 oficiales de las
fuerzas de seguridad del Estado procesados penalmente ninguno fue
condenado, y muchos de los procesos terminaron en sobreseimientos
definitivos.
42 Comisión de la Verdad y la Reconciliación. Para que los hechos no se
repitan… op. cit., p. 368.
43 OACNUDH. Responsabilidad por las violaciones a los derechos hu-
manos cometidas en el contexto de las elecciones de 2017 en Hon-
duras: Avances y desafíos. 22 de enero de 2020, p. 21, párr. 96.
44 CIDH. Situación de Derechos Humanos en Honduras. OEA/Ser.L/V/II.
Doc. 146. Washington, D.C. 27 de agosto 2019, párr. 75.

306
Poder Judicial ampare a todos los ciudadanos con la mis-
ma eficacia que lo hizo con el general [golpista] Romeo Vás-
quez Velásquez, se alcanzará a ver el fin de la impunidad en
Honduras»45. Así las cosas, no es de extrañar que el 85,1%
de la población hondureña considere que la Corte Suprema
de Justicia y el Ministerio Público defienden los intereses de
las personas ricas, poderosas y corruptas del país46.
A la luz de todo lo anterior, se puede afirmar que el Po-
der Judicial ha contribuido a profundizar la crisis demo-
crática y de impunidad que vive el país y, a pesar de que es
el que más se ha beneficiado materialmente de las reformas
a lo largo de los años, los indicadores cuantitativos y cua-
litativos siguen siendo bajos debido, principalmente, a la
injerencia o presión de otras instituciones del Estado, de la
jerarquía judicial y de agentes no estatales; a la corrupción
y a la falta de transparencia que, sin duda, limitan el acceso
no solo a los tribunales, sino a la justicia en general47.

3. Apuntando con la justicia hacia las jerarquías

El enjuiciamiento de las graves violaciones de derechos
humanos es fundamental para la justicia transicional. Los
informes que documentan los crímenes durante la década

45 Comisión de la Verdad y la Reconciliación. Para que los hechos no se

repitan: Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.
Tomo I. CVR. Honduras, 2011, p. 372.
46 Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación. Sondeo de Opi-
nión Pública. Percepciones sobre la situación hondureña en el año
2020. ERIC-SJ. Décima edición. El Progreso, Yoro, julio 2020, pp. 7,
32-33.
47 Banco Mundial. Strengthening perfomance accountability in Hon-
duras. Institutional Governance Review. Vol. II: Background chap-
ters. Latin American and the Caribbean Regional Office. Washington
D.C., marzo 2009, pp.122-127; Relatoría Especial sobre la indepen-
dencia de magistrados y abogados. Visita a Honduras. Informe del
Relator Especial sobre la Independencia de Jueces y Abogados. A/
HRC/44/47/Add.2. 2 de junio de 2020, pp. 8, 15 y 16, párrs. 47 y 84.

307
de los 80, el golpe de Estado de 2009 y la crisis postelecto-
ral de 2017 brindan una serie de elementos esenciales que
constituyen una base sólida para determinar la responsa-
bilidad de quienes tenían, en el momento de los crímenes,
el control efectivo sobre sus subordinados y conocimiento
o razones para saber de la comisión de tales hechos delic-
tivos.
La determinación de la responsabilidad administrativa,
civil y penal de los superiores jerárquicos puede funcionar
como un poderoso elemento disuasorio y preventivo para
la comisión de futuros crímenes mediante la prevención
general positiva, que consiste en garantizar la aplicación
del derecho para proteger bienes jurídicos fundamentales
como los derechos humanos, y a través de la prevención
general negativa, que resulta de transmitir a la clase diri-
gente hondureña el mensaje de que aquellas personas que
incurran en delitos atroces no quedarán impunes, indepen-
dientemente de su jerarquía.
Teniendo en cuenta que a estas alturas no es posible
lograr que todas las personas responsables de los crímenes
del pasado rindan cuentas, y que uno de los actores prin-
cipales en los tres momentos planteados son los militares,
se debe apuntar hacia su responsabilidad por los crímenes
cometidos por sus subordinados, para lo cual se requie-
re demostrar (a) la existencia de una relación y de control
efectivo entre superior y subordinado; (b) el conocimiento
por parte del superior jerárquico de que el crimen estaba
por cometerse, se estaba cometiendo o se había cometido;
y (c) el incumplimiento por parte del superior jerárquico de
la obligación de tomar las medidas necesarias y razonables

308
para prevenir el crimen, hacerlo cesar o para castigar al
autor48.

a. La existencia de una relación y de control

efectivo entre superior y subordinado
Este elemento constituye una expresión de la teoría del
dominio del hecho y requiere una serie de elementos para
determinar si un superior tiene la autoridad y control efec-
tivo sobre sus subordinados. Tales elementos son:
a) La posición oficial del denunciado.
b) Su poder de emitir y dar órdenes.
c) Su capacidad de hacerse obedecer.
d) El lugar que ocupa en la jerarquía militar o policial.
e) Su capacidad de dar órdenes de combate a las unida-
des bajo su mando inmediato y a aquellas ubicadas
en escalones inferiores.
f) Su capacidad de reasignación de unidades o de mo-
dificación de su mando, su poder de promover, rem-
plazar o sancionar a los miembros de las fuerzas, así
como de destituirlos de sus funciones.
g) Su autoridad para enviar fuerzas donde se desarro-
llen las operaciones o de retirarlas49.

48 ANDREU-GUZMÁN, Federico. Responsabilidad penal del superior

jerárquico y crímenes internacionales. El crimen internacional de
desaparición forzada. Comisión Colombiana de Juristas. Bogotá,
2012, pp. 38-39. Las ideas aquí propuestas se desarrollan con más
amplitud y concreción en MEJÍA RIVERA, Joaquín A. y MENJÍVAR RO-
SALES, Omar. «La responsabilidad penal de los altos mandos frente
a las violaciones a derechos humanos». En Revista Envío-Honduras.
Año 16, N° 55. ERIC-SJ. Tegucigalpa, mayo 2018, pp. 10-18.
49 International Criminal Court. Situation in the Central African Repu-
blic in the case of The Prosecutor V. Jean-Pierre Bemba Gombo. Pre-
Trial Chamber II. N°: ICC-01/05-01/08. 15 de junio 2009, párr. 417.
Traducción libre.

309
 Para determinar el grado de responsabilidad penal de
los superiores jerárquicos como responsables por los de-
litos cometidos por sus subordinados, es importante tener
en cuenta qué tipo de organización es una entidad como las
Fuerzas Armadas o la Policía Nacional. Debe considerarse
que estas dos entidades son organizaciones que entrañan
una estructura de poder que se caracteriza por tener una
jerarquía consolidada (aparato organizado de poder) y por
la disposición de sus miembros a seguir los objetivos de la
misma, la cual funciona con un poder de decisión concen-
trada en los mandos jerárquicos, y un automatismo casi
absoluto en el cumplimiento de órdenes por parte de los
miembros de la escala inferior, normalmente sin cuestiona-
miento alguno sobre la legalidad o ilegalidad de las instruc-
ciones recibidas.
Pero aun en el caso de que hubiese algún cuestionamien-
to personal de parte de quien recibe una instrucción u or-
den de un superior, esto no llega en modo alguno a impedir
la realización del fin que pretende el superior jerárquico,
puesto que este simplemente puede optar por sustituir a
quien debe ejecutar lo que mandó, sin que esto represen-
te mayor inconveniente. Por tanto, el superior jerárquico
puede perfectamente llegar a cometer cierto tipo de delitos
con la ayuda de ese aparato jerarquizado que le está subor-
dinado.
De esta manera, el poder del que dispone le posibilita
la realización de hechos punibles sin que tenga que ejecu-
tarlos directamente, ya que para ello se sirve de un sinfín
de miembros de las fuerzas de seguridad subordinadas y
obedientes a él, haciendo descender las órdenes a través
de una cadena de mandos que organizan y supervisan las
instrucciones impartidas. Esto se facilita aún más si desde
el Estado se impulsa una política favorecedora de dichas

310
prácticas, como lo demuestran los informes que documen-
tan los crímenes de los 80, del golpe de Estado y de la cri-
sis postelectoral. En este orden de ideas, la realización del
delito que ha decidido llevar a cabo el superior jerárquico
no depende de los agentes que llegan a ser los singulares
ejecutores del hecho, ya que estos ocupan una posición su-
bordinada en la organización que constituye una verdadera
maquinaria de poder.
En consecuencia, los ejecutores del hecho no estarían
en capacidad de evitar que el superior jerárquico logre el fin
que se propuso porque, incluso, puede llegar a suceder que
tales ejecutores ni siquiera conozcan personalmente a quien
impartió la orden y, viceversa, que el jefe, emisor de la or-
den, tampoco sepa de la existencia de los ejecutores, lo cual
afirma la condición de estos últimos: como simples piezas
de una maquinaria más compleja, cuyo control lo tiene el
superior que gira las órdenes y en quien reside exclusiva-
mente la capacidad de evitar el hecho, para lo cual bastaría
simplemente revertir la orden inicial.

b. El conocimiento por parte del superior

jerárquico de que el crimen estaba por
cometerse, se estaba cometiendo
o se había cometido
Este elemento constituye el componente moral —cog-
noscitivo y volitivo— de la responsabilidad del superior je-
rárquico, ya que es necesario que tenga un conocimiento
real o efectivo de un crimen para determinar su responsa-
bilidad penal. Este conocimiento inferido puede determi-
narse, entre otras cosas, teniendo en cuenta «el número y la
naturaleza de actos ilegales cometidos así como su carácter
generalizado o no; el periodo en que fueron cometidos los

311
crímenes; el número de las tropas implicadas; los medios
de comunicación disponibles; el modus operandi; y el lugar
y las funciones del sospechoso dentro de la jerarquía»50.
En el contexto de la década de 1980, del golpe de Esta-
do de 2009 y de la crisis postelectoral de 2017, los críme-
nes documentados por el CONADEH, la CVR, la CIDH y la
OACNUDH eran tan notorios y generalizados, que es imposi-
ble argumentar que los altos mandos militares y policiales
no tenían conocimiento de ellos. En este sentido, resulta
evidente que, en primer lugar, existía información de la cual
resultaba claramente un riesgo significativo de que sus su-
bordinados estaban cometiendo o se proponían cometer ta-
les crímenes; y, en segundo lugar, esa información estaba a
su disposición a través de los diversos informes públicos y
comunicados de organismos nacionales e internacionales.

c. El incumplimiento por parte del superior

jerárquico de la obligación de tomar
las medidas necesarias y razonables
para prevenir el crimen, hacerlo cesar
o para castigar al autor
Este elemento está íntimamente ligado con el del control
efectivo y deviene del principio del mando responsable. En
virtud de él, los superiores jerárquicos tienen la obligación
de tomar las medidas necesarias y razonables para preve-
nir, reprimir e investigar las violaciones a derechos huma-
nos, establecer los hechos y transmitir los casos a las au-
toridades competentes. A la luz de lo anterior, para que le
sea atribuible el resultado de un crimen a quien no tomó las
medidas necesarias para prevenirlo o reprimirlo, es decir, a
quien dejó de actuar, debe realizarse una operación de equi-

50 ANDREU-GUZMÁN, Federico. Responsabilidad penal del superior je-

rárquico… op. cit., pp. 44-47.

312
paración de la omisión a la acción, es decir, que la omisión
del agente debe ser equivalente a una acción que produce
un daño a los derechos de una persona.
Obviamente, no a toda persona que deja de actuar para
evitar un resultado delictivo puede atribuírsele responsa-
bilidad como autor; para ello es necesario que el sujeto se
encuentre en una posición estrecha de vinculación con el
bien jurídico, que puede surgir (a) cuando el sujeto tiene a
cargo el cuidado de una fuente de peligro frente a una ge-
neralidad de bienes jurídicos; y (b) cuando tiene a cargo el
cuidado de un bien jurídico frente a los peligros que puedan
amenazarlo51.
Estas circunstancias colocan al sujeto en una posición
de garante y reducen el círculo de obligados a quienes se les
puede exigir actuar frente a concretas amenazas para evitar
la lesión de bienes jurídicos importantes. En el caso de las
Fuerzas Armadas, su razón de ser es la protección de la
vida, la integridad física, los bienes y, en general, la seguri-
dad de las personas. En otras palabras, por ley están estre-
chamente vinculadas a los bienes jurídicos de las personas,
respecto de las cuales tienen una función de protección,
frente a toda clase de peligros que puedan amenazarlos.
En consecuencia, quien ostenta una posición jerárquica
es el primer llamado a cumplir con esa función de garante,
lo cual también implica ejercer un eficiente control, que ha
de ser cumplido diligentemente, sobre los que están bajo su
mando para evitar excesos que puedan resultar en graves
violaciones a derechos humanos como las documentadas
por el CONADEH, la CVR, y la OACNUDH. Sin duda, es repro-
chable que las fuerzas de seguridad del Estado sean las res-

51 LLOBET RODRÍGUEZ, Javier, Delitos contra la vida y la integridad

corporal. Derecho penal, parte especial, Editorial Jurídica Continen-
tal, San José, Costa Rica, 2ª ed. actualizada 2001, p. 41.

313
ponsables de tales crímenes en lugar de proteger los bienes
jurídicos fundamentales de las víctimas y, ante los cuales,
los superiores jerárquicos omitieron su deber de actuar.
Las fuerzas de seguridad pública tienen frente a la vida e
integridad de las personas una genérica e inobjetable posi-
ción de garantes, que particularmente se vio exigida por las
circunstancias en los superiores jerárquicos cuando, agen-
tes bajo su mando y control efectivo, realizaron actos ilícitos
que resultaron en las graves violaciones a derechos huma-
nos documentadas. Teniendo en cuenta su estructura jerár-
quica, no es difícil suponer que los superiores jerárquicos
de las Fuerzas Armadas no solo estaban en condiciones de
evitar los crímenes denunciados, sino que son los únicos
en quienes reside la garantía final de poder hacerlo, pues
para ello les bastaba simplemente comunicar una orden,
mediante la cual mandaran a sus subalternos a inhibirse de
realizar cualquier acción que tendiera a lesionar la vida o la
integridad física de las víctimas.
En otras palabras, los superiores jerárquicos militares
y policiales estaban en plenas posibilidades de impedir los
crímenes cometidos por sus subordinados, simplemente
emitiendo una orden, la cual omitieron girar, pese a que ni
siquiera requería que fuese emitida por escrito. En conclu-
sión, los crímenes de sus subordinados fueron el resultado
de la ausencia de su control, pues omitieron implementar
contramedidas necesarias y razonables a su alcance para
prevenir o reprimir la comisión de los crímenes, y tampoco
pusieron el asunto en conocimiento de las autoridades com-
petentes a los efectos de su investigación, enjuiciamiento y
sanción.

314
4. Esbozo de una propuesta
En virtud del principio del Derecho Internacional de la
identidad o continuidad del Estado, su responsabilidad por
violaciones a derechos humanos subsiste con independen-
cia de los cambios de gobierno en el transcurso del tiempo52
y puede configurarse aun en ausencia de intencionalidad; es
decir, independientemente de que tales violaciones sean o
no consecuencia de una política estatal deliberada53.
Considerando lo anterior, y que los crímenes cometidos
en los años 80, el golpe de Estado de 2009 y la crisis poste-
lectoral de 2017 comparten actores y patrones, es impera-
tivo que los sectores democráticos del país apostemos por
un verdadero proceso de justicia transicional que nos per-
mita, como sociedad, abordar las causas que han originado
la crisis de impunidad permanente que arrastramos desde
hace más de cuatro décadas, y reformar las estructuras del
Estado y de las instituciones que facilitaron o promovieron
las violaciones a derechos humanos.
Para evitar que se repita una cuarta crisis de graves
abusos a derechos humanos, es necesario reconocer que
en Honduras nunca hubo una verdadera transición demo-
crática y que, detrás de leyes e instituciones «nuevas», se
mantienen vivas y con poder las estructuras fácticas y cultu-
rales de las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios
responsables de los crímenes pasados y recientes54.

52 Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras… op. cit., párr.
184.
53 Corte IDH. Caso Servellón García y otros Vs. Honduras. Sentencia de
21 de septiembre de 2006, párr. 107.
54 Al respecto, véase BARAHONA, Marvin. «Detrás de la crisis política.
Una crisis social y ecológica de profundas dimensiones antihuma-
nas». En Revista Envío-Honduras. Año 16, N° 54. ERIC-SJ. Teguci-
galpa, 2018, pp. 37-45; BARAHONA, Marvin. «Auge y decadencia de
la ideología de la desigualdad: un cuestionamiento necesario a la he-

315
 El hecho de que las personas represoras queden sin
castigo y que, incluso, sigan ocupando altos cargos o bene-
ficiándose de los recursos del Estado a través de jugosas
pensiones y otros beneficios sociales que la mayoría de la
población no recibe, no solamente vulnera el derecho de
las víctimas y sus familiares de conocer a manos de quién,
cómo y por qué sufrieron ellas o sus seres queridos las gra-
ves violaciones a sus derechos, sino también compromete
la legitimidad democrática y pone en riesgo la democrati-
zación del país y el fortalecimiento del Estado de derecho.
En este punto es importante recordar que algunos de los
crímenes cometidos pueden considerarse crímenes de lesa
humanidad, como los ocurridos en el contexto de los años
80 y del golpe de Estado de 200955, y otros revisten un alto
nivel de gravedad, lo cual hace que tengan una naturaleza
imprescriptible; es decir, su persecución y sanción no se
extingue por el paso del tiempo, pues, como lo ha señalado
reiteradamente la Corte IDH, la prescripción de la acción
penal o cualquier excluyente similar de responsabilidad es
inadmisible e inaplicable cuando se trata de «impedir la in-
vestigación y sanción de los responsables de las violaciones
graves de los derechos humanos tales como la tortura, las
ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desa-
pariciones forzadas»56.

gemonía neoliberal». En MEJÍA RIVERA, Joaquín A. (Coord.). Esta-

do, despojo y derechos humanos. Editorial San Ignacio. Tegucigalpa,
2019, pp. 63-102.
55 CONADEH. Los hechos hablan por sí mismos… op. cit., pp. 255-260;
CVR. Para que los hechos no se repitan… op. cit., p. 539. Estos in-
formes representan la «verdad oficial» acerca de los hechos ocurridos
y su publicación implica un reconocimiento explícito del Estado hon-
dureño de la existencia de crímenes de lesa humanidad y la expresión
de su voluntad de perseguirlos penalmente.
56 Corte IDH. Caso de Barrios Altos Vs. Perú. Sentencia del 14 de marzo
de 2001, párr. 41; Id. Caso Vera Vera y otra Vs. Ecuador. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de mayo

316
 Así las cosas, un primer paso necesario para avanzar
hacia un verdadero proceso de reconciliación nacional debe
ser la constitución de una Comisión de la Verdad, siguiendo
los estándares internacionales en la materia para que goce
de la legitimidad necesaria57, que analice y actualice los in-
formes del CONADEH, de la CVR, y de la OACNUDH58, con el
fin de retomar y enriquecer las recomendaciones que per-
mitan abordar la verdad acerca de lo ocurrido mediante el
examen de las causas, las consecuencias y la naturaleza de
las violaciones graves a los derechos humanos; promover
la creación de tribunales de derechos humanos para con-
tribuir a la lucha contra la impunidad59, y elaborar e imple-

de 2011, párr. 117; Id. Caso Anzualdo Castro Vs. Perú. Sentencia de
22 de septiembre de 2009, párr. 182; Id. Caso Gomes Lund y Otros
(«guerrilha do Araguaia») Vs. Brasil. Sentencia de 24 de noviembre
de 2010, párr. 171; Id. Caso De la Masacre de las Dos Erres Vs.
Guatemala. Sentencia de 29 de noviembre de 2009, párr. 129; Id.
Caso Herzog y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 15 de marzo de 2018, párr. 263.
57 JURADO VARGAS, Romel. «La Comisión de la Verdad en Honduras:
Apuesta por la justicia o consagración de la impunidad» y NUÑO, Ale-
jandra y AGUILUZ, Marcia. «Reflexiones en torno a la implementación
de la Comisión de la Verdad en Honduras». Ambos textos están inclui-
dos en: MEJÍA RIVERA, Joaquín A. y FERNÁNDEZ, Víctor (Coords.). El
golpe de Estado en Honduras desde una perspectiva de los dere-
chos humanos. Editorial San Ignacio/MADJ. Tegucigalpa, 2010, pp.
222-247 y 248-272, respectivamente. La propia CVR reconoció que su
falta de legitimidad obstaculizó el acceso a información clave en ma-
nos de sectores opositores al golpe de Estado, pues estos se negaron
a reconocerla y a colaborar con ella. En Comisión de la Verdad y la
Reconciliación. Para que los hechos no se repitan… op. cit., p. 438.
58 Tras una misión a Honduras en febrero de 2018, el Departamento de
Asuntos Políticos de las Naciones Unidas recomendó «la creación de
una comisión de investigación independiente sobre las denuncias de
violaciones de derechos humanos ocurridas durante el período pos-
telectoral». En OACNUDH. Las violaciones a los derechos humanos…
op. cit., p. 12.
59 «El Poder Judicial debe proceder a la designación de jueces especia-
les con jurisdicción exclusiva en materia de derechos humanos». En
Comisión de la Verdad y la Reconciliación. Para que los hechos no se

317
mentar una política pública de reparaciones que subsane
la cohesión y el tejido social fracturados por la violencia
estatal y la impunidad60.
Tales informes plantean la necesidad de realizar refor-
mas estructurales a las Fuerzas Armadas, a la Policía Na-
cional, al sistema político-electoral y al sistema de justicia
en su conjunto —Ministerio Público y Poder Judicial—, las
cuales continúan siendo tareas pendientes para el Estado
y para la sociedad civil. En el caso concreto de las Fuerzas
Armadas, que han jugado un papel decisivo en las graves
violaciones a derechos humanos en los tres momentos plan-
teados y han logrado un inmensurable poder, consiguiendo
subvertir el orden lógico en una democracia y colocarse por
encima del poder civil, es imperativo la desmilitarización de
la sociedad y del Estado, y convocar a un diálogo nacional
amplio e inclusivo para reflexionar sobre la necesidad o no
de la existencia de unas Fuerzas Armadas que drenan los
fondos públicos y que han demostrado ser un peligro para
el proceso democrático hondureño.
Parafraseando al CONADEH, los tres informes aquí se-
ñalados que documentan las graves violaciones a derechos
humanos, constituyen «memoria viva de un pasado reciente
que, por su importancia para avanzar hacia una sociedad
democrática, fundamentada en el respeto de los derechos
humanos, no puede[n] relegarse al olvido»61. En este orden
de ideas, es fundamental tener claridad que, además de in-

repitan: Informe de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación.

Hallazgos y Recomendaciones. CVR. Honduras. Recomendaciones en
el ámbito de los derechos humanos. 2011, párr. 19, p. 39.
60 Al respecto véase, CÁLIX V., Lidia y MEJÍA RIVERA, Joaquín A. «Las
representaciones sociales en el marco de la asunción del nuevo go-
bierno en Honduras». En Revista Envío-Honduras. Año 19, N° 68.
ERIC-SJ, Tegucigalpa, mayo de 2022.
61 CONADEH. Los hechos hablan por sí mismos… op. cit., p. 10.

318
dividualizar, judicializar y sancionar a los perpetradores de
los crímenes,

[…] el primer paso para una investigación efectiva sobre

violaciones de derechos humanos, es la de identificar los
patrones de violaciones y las estructuras que los respal-
dan. Esto incluye patrones de comportamiento de cadena
de mando de las fuerzas de seguridad y defensa y las bre-
chas o fallas en los marcos legales y operativos que permi-
tieron que ocurrieran las violaciones62.

Finalmente, como lo señala el CONADEH en su informe,

Los grandes países no son aquellos que no han tenido

épocas oscuras y de barbarie, son los que pudieron exa-
minarlos sin temores para así superarlas. Las verdaderas
democracias son las que pueden examinarse a sí mismas.
Las naciones con futuro son las que pueden, con valentía,
enfrentar la verdad. Creemos que Honduras bien puede
traspasar el umbral del silencio y mostrar los horrores
a los que se llegó […] No para buscar venganza, no para
sólo mostrar la barbarie y el odio que algunos hondureños
tuvieron contra otros, sino para lograr la reconciliación
nacional. La paz no viene del silencio o de la ignorancia,
sino del reconocimiento claro y abierto de nuestros límites
y nuestros errores63.

Sin embargo, a la luz de la Declaración de Nairobi sobre

el derecho de las mujeres y las niñas a interponer recursos
y obtener reparaciones64, la reconciliación nacional nunca

62 OACNUDH. Las violaciones a los derechos humanos… op. cit., p. 26.

63 CONADEH. Los hechos hablan por sí mismos… op. cit., p. 11.
64 Declaración hecha por defensoras y activistas de los derechos de las
mujeres, así como sobrevivientes de violencia sexual en situaciones
de conflicto procedentes de África, Asia, Europa, Sudamérica, Cen-

319
podrá ser integral si no se le imprime un enfoque feminista
al derecho de las víctimas a la reparación, en dos sentidos:
primero, yendo más allá de las causas y consecuencias in-
mediatas de los crímenes, e impulsando acciones que trans-
formen las relaciones desiguales de poder y las desigualda-
des de género que están de fondo; y, segundo, generando los
mecanismos efectivos para garantizar que las mujeres y las
niñas participen de forma autónoma en la toma de decisio-
nes con respecto a determinar por ellas mismas las formas
de reparación más adecuadas a su situación de víctimas65.

troamérica y Norteamérica, en el marco de la reunión internacional

sobre el derecho de las mujeres y las niñas a interponer recursos y
obtener reparaciones, realizado en Nairobi, Kenia, del 19 al 21 de
marzo de 2007.
65 MENDIA AZKUE, Irantzu. Justicia transicional: dilemas y críticas fe-
ministas. Trad. Iñigo Gallastegi Zorrilla. Cuadernos de Trabajo de
Hegoa. Bilbao, 2012, pp. 30-31.

320
 Capítulo XI

La justicia transicional
en Honduras después
del golpe de Estado de 2009*

Andrea Portillo Ramos

1. Contexto político:
el golpe de Estado del 28 de junio de 2009

El 28 de junio de 2009 se produjo un rompimiento de

la institucionalidad en Honduras, cuando ocurrió el primer
golpe de Estado del siglo XXI de la región, en el marco de
una crisis política y social que culminó con el derrocamien-
to del entonces presidente, José Manuel Zelaya Rosales, del
Partido Liberal.
Zelaya, un terrateniente de la zona oriental de Hondu-
ras, había ejercido con anterioridad varios cargos públicos
en gobiernos del Partido Liberal, y se presentó como can-
didato a la Presidencia de la República en 2005, por ese
mismo partido. Resultó ganador de las elecciones generales
de ese año por un estrecho margen ante el candidato del
Partido Nacional, Porfirio Lobo Sosa, y tomó posesión de
su cargo como Presidente de la República el 27 de enero de
2006, bajo el lema del gobierno del «Poder Ciudadano», sin
que hasta ese momento se alejara de las políticas tradicio-
nales del Partido Liberal.

* El presente artículo forma parte de la tesis sustentada por la autora

para optar al grado de máster en Políticas Públicas y Gerenciamiento
del Desarrollo, Universidad de San Martín, Buenos Aires.

321
 Sin embargo, a partir del año 2008, su gobierno da un
giro en su política exterior, cuando comienza a tener acerca-
mientos con gobiernos llamados de «izquierda» en Latinoa-
mérica, particularmente con Venezuela. En ese año Hondu-
ras se adhiere a Petrocaribe, organismo regional creado a
iniciativa del país sudamericano. En el marco de ese conve-
nio, en junio de 2008 Honduras recibió los primeros 80 mil
barriles de petróleo.
El 25 de agosto de 2008 se celebra la III Cumbre Ex-
traordinaria de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de
Nuestra América (ALBA), en la cual el presidente Manuel
Zelaya firma la declaración de adhesión de Honduras a esta
alianza. Ello genera inmediatamente diferentes reacciones
en la sociedad hondureña, principalmente de la empresa
privada, pero también hubo reacciones en contra de par-
te de sectores gubernamentales; por ejemplo, diputados y
diputadas del Congreso Nacional, e incluso algunos funcio-
narios y funcionarias del mismo gobierno de Zelaya. Desde
ese momento comienza una serie de especulaciones sobre
una posible intención de continuismo del gobierno de Ze-
laya, replicando la estrategia de emitir una nueva Constitu-
ción que legalizara la reelección, utilizada en países como
Venezuela, Ecuador y Bolivia.
A finales de 2008, el presidente Zelaya anuncia que pre-
sentará una propuesta para que, en las elecciones generales
de noviembre 2009, se coloque una cuarta urna para que
el pueblo, por medio de un plebiscito, decida si quiere o no
la instalación de una asamblea nacional constituyente. El
decreto ejecutivo n.° PCM-020-2009 de fecha 26 de mayo de
2009 ordena que «se realice una encuesta nacional de opi-
nión, que se llevará a cabo el domingo 28 de junio de 2009
y planteará la siguiente pregunta: ¿Está de acuerdo que en
las elecciones generales de 2009 se instale una cuarta urna

322
en la cual el pueblo decida la convocatoria a una asamblea
nacional constituyente? Sí__ No__».
El decreto provocó más reacciones de diversos secto-
res de la ciudadanía hondureña; por un lado, un sector de
la población se oponía rotundamente a que se realizara la
consulta, mientras que otro sector la apoyaba, sobre todo
las dirigencias de las organizaciones campesinas y centrales
obreras. Asimismo, diversas instituciones estatales mani-
festaron su postura oficial contraria a la posibilidad de la
cuarta urna:
a) El 25 de marzo de 2009, la Procuraduría General
de la República emite un pronunciamiento en el que
expresa que el presidente Zelaya no tiene facultades
para convocar a una consulta; además, previene a los
funcionarios públicos que la participación en actos o
acciones dirigidos a efectuar esta consulta podría te-
ner como consecuencia una investigación penal.
b) El 27 de abril, la Auditoría Jurídica Militar de las
Fuerzas Armadas de Honduras emite una opinión ju-
rídica relacionada con la participación de las FF.AA.
en la encuesta popular, afirmando «que jurídica, mo-
ral y éticamente no es procedente que las FF.AA. se in-
volucren en el proceso de encuesta ciudadana (…) o
en cualquier otra actividad que conlleve la violación
a la Constitución».
c) El 8 de mayo, el Ministerio Público presenta ante el
Juzgado de lo Contencioso Administrativo demanda
ordinaria contra el Estado de Honduras para que se
declare la ilegalidad y la nulidad del acto administra-
tivo tácito de carácter general emitido por el Poder
Ejecutivo, por no estar ajustado a derecho. Dicho
juzgado emite sentencia interlocutoria, declarando

323
 con lugar lo solicitado por el Ministerio Público y or-
denando al presidente Manuel Zelaya y a todas las
instituciones del Poder Ejecutivo la suspensión del
procedimiento de consulta, así como de cualquier
tipo de publicidad sobre el mismo.
d) El 22 de mayo, el Tribunal Supremo Electoral or-
dena a los medios de comunicación retirar toda la
propaganda referente a la consulta del 28 de junio.

Pese a todas las posturas institucionales contra el pro-

ceso de la cuarta urna, y a la incertidumbre generada en la
población, el presidente Zelaya continuó según lo planifica-
do para realizar la encuesta el día programado.
El 28 de junio de 2009, a tempranas horas de la maña-
na, un comando especial del ejército de Honduras allanó la
casa de habitación del presidente Manuel Zelaya y ejecutó
una orden de captura en su contra. Cabe destacar que no se
siguió ningún tipo de protocolo o procedimiento legal, pues
durante la captura no hubo presencia de fiscales; después,
en lugar de presentarlo ante una autoridad competente, Ze-
laya fue trasladado a la Base Aérea Enrique Soto Cano, en
el departamento de Comayagua (base aérea de los EE.UU.,
conocida como Palmerola, actualmente funcionando como
aeropuerto internacional) y posteriormente fue llevado a
Costa Rica, consumando con ello el golpe de Estado.
Inmediatamente, el Congreso Nacional nombró a Rober-
to Micheletti —quien hasta entonces había sido presidente
de ese poder del Estado—, para que encabezara un gobier-
no de facto. La sociedad se polarizó entre los denomina-
dos «golpistas», que argumentaban que lo sucedido era una
«sucesión constitucional» y no un golpe de Estado, y los

324
autodenominados «resistencia», que se negaban a aceptar
el derrocamiento del presidente Zelaya.
En el contexto del gobierno de facto se produjeron múl-
tiples violaciones a los derechos humanos de diversa índo-
le, incluyendo el derecho a la vida, con muertes resultantes
por el uso desproporcionado de la fuerza por agentes del
Estado, y también muertes selectivas por razones políticas;
violación de la libertad personal, con detenciones ilegales;
violaciones a la integridad personal, con torturas, desapari-
ciones, golpes y lesiones; violación del derecho a la libertad
de expresión por el cierre y censura de medios de comuni-
cación; y restricción a la libertad de circulación de la po-
blación, con la implementación de recurrentes toques de
queda a nivel nacional.
Según el informe de la visita in loco de la Comisión Inte-
ramericana de Derechos Humanos (CIDH), realizada del 17
al 21 de agosto de 2009,

se pudo constatar que en Honduras, a partir del golpe de

Estado, se han producido graves violaciones a los dere-
chos humanos de sus habitantes, incluyendo muertes,
declaración arbitraria del estado de excepción, represión
de manifestaciones públicas a través de uso despropor-
cionado de la fuerza, criminalización de la protesta social,
detenciones arbitrarias, tratos crueles, inhumanos y de-
gradantes, malas condiciones de detención, militarización
del territorio, aumento de las situaciones de discrimina-
ción racial, violaciones a los derechos de las mujeres, se-
rias restricciones a los derechos de libertad de expresión
(…) Como consecuencia del uso desproporcionado de la
fuerza por parte de las fuerzas de seguridad para reprimir
manifestaciones públicas, se produjo la muerte de al me-
nos 7 personas (…) y no se observa que las investigacio-

325
 nes internas presenten avances sustanciales en cuanto a la
identificación y sanción de los responsables1.

La reacción que se generó en la comunidad internacional

desde ese momento fue determinante para que Honduras
buscara una salida a la crisis, por medio de la celebración
de elecciones generales, en las que resultó ganador Porfirio
Lobo Sosa, del Partido Nacional.

2. Mecanismos de justicia y reparación:

políticas públicas en derechos humanos
posgolpe de Estado
(gobierno de Porfirio Lobo 2010-2014)
El presidente electo Porfirio Lobo, del Partido Nacional,
tomó posesión de su cargo el 27 de enero de 2010, y en
esa misma ceremonia firmó un decreto otorgando amnistía
por delitos políticos y conexos a las personas vinculadas al
golpe de Estado de 20092. Este nuevo gobierno asumió el
mandato presidencial con el lema de «unidad y reconcilia-
ción nacional» (punto 1 del Diálogo Guaymuras), con el reto
de hacer frente a la crisis social y política, así como a los
problemas estructurales ya existentes en el país.
La nueva administración priorizó como objetivo lograr
la «normalización» de las relaciones de Honduras con la
comunidad internacional y, simultáneamente, la reconci-
liación nacional. Para ello comenzó a implementar una se-
rie de medidas en el tema de derechos humanos, como la
creación de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación
(CVR), la creación de la Secretaría de Justicia y Derechos

1 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Informe

Honduras: derechos humanos y golpe de Estado. Visita in loco del
17 al 21 de agosto de 2009.
2 Decreto legislativo N° 2-2010.

326
Humanos, y la elaboración de un anteproyecto de ley de re-
paración a víctimas de violaciones de derechos humanos. A
continuación, se analizan estas medidas.

2.1 Derecho a la verdad:

Comisión de la Verdad y la Reconciliación
En la historia de Honduras en el siglo XX existen dos
antecedentes de situaciones de violaciones a los derechos
humanos en las que ha habido una investigación oficial de
los hechos. El primero es conocido como La Masacre de Los
Horcones; sucedió en 1975 cuando, en el marco de una pro-
testa campesina en la ciudad de Juticalpa, departamento de
Olancho, se produjeron actos de violencia que culminaron
con el asesinato de diez campesinos, dos sacerdotes cató-
licos y dos estudiantes universitarias. El gobierno militar
de ese momento nombró una comisión investigadora, cuyo
informe identificó a militares y civiles como responsables
de los hechos, quienes fueron enjuiciados y cumplieron sus
condenas; sin embargo, no existió ningún tipo de repara-
ción a las víctimas.
El segundo antecedente ocurrió en la década de 1980,
durante la aplicación de la «doctrina de seguridad nacional»,
que se caracterizó por la represión y violaciones a derechos
humanos durante el período 1980-1993, como consta en la
investigación presentada por el Comisionado Nacional de
los Derechos Humanos (CONADEH), Los hechos hablan por
sí mismos.
La Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Hondu-
ras (CVR) fue creada por el gobierno de Lobo Sosa, median-
te decreto ejecutivo n.° 011-2010, con base en el punto 6 del

327
Diálogo Guaymuras3, que establece la necesidad de crear
una Comisión de la Verdad. El mandato del organismo es
esclarecer los hechos ocurridos antes, durante y después
del 28 de junio de 2009, debiendo entregar un informe que
proporcione elementos y recomendaciones para evitar que
los hechos se repitan en el futuro. Se establece, además, su
independencia funcional, administrativa, técnica y financie-
ra, así como su alcance irrestricto para obtener la informa-
ción requerida de los entes públicos del Poder Ejecutivo4.
Sin embargo, en lo que respecta a los otros dos poderes,
Judicial y Legislativo, solo indica que se podrá solicitar la
información requerida a los titulares de los mismos, sin es-
tablecer que haya ninguna obligación de parte de estos para
proporcionarla. La CVR tampoco tenía mandato para dedu-
cir responsabilidades penales por los hechos ocurridos.
El 4 de mayo de 2010 se hizo el nombramiento oficial de
las y los comisionados. Se nombró en el cargo de coordina-
dor de la CVR al señor Eduardo Stein Barillas, de naciona-
lidad guatemalteca, ex vicepresidente de Guatemala (2004-
2008) y partícipe activo en la última fase de los procesos
de negociación de paz en Guatemala, cuando fue ministro
de Relaciones Exteriores de ese país (1996-2000). Además,
se nombró a otros dos comisionados internacionales y dos
comisionados nacionales. Los comisionados internaciona-
les fueron María Amabilia Zavala, de nacionalidad peruana,
y Michael Kergin, de nacionalidad canadiense, ambos con
amplia experiencia en cargos de relevancia en sus respecti-
vos países y en el ámbito internacional.

3 Diálogo Guaymuras (Acuerdo Tegucigalpa-San José), firmado el 30

de octubre de 2009 en Costa Rica por representantes del expresidente
Zelaya y del señor Micheletti, contentivo de 9 puntos para la resolu-
ción del conflicto.
4 Decreto Ejecutivo PCM 011-2010, del 13 de abril de 2010, publicado
en el Diario Oficial La Gaceta el 30 de abril de 2010.

328
 En carácter de comisionados nacionales se nombró a
Julieta Castellanos, en ese entonces rectora de la Universi-
dad Nacional Autónoma de Honduras (2009-2017), funda-
dora del Observatorio de la Violencia-Instituto Universitario
de Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS); y a Jorge Omar
Casco, abogado, exrector de la Universidad Nacional Autó-
noma de Honduras (1988-1991) y exdirector del Instituto
de Investigaciones Jurídicas de la UNAH (1983-1986)5.
La instalación de los comisionados de la CVR fue objeto
de críticas por parte de organizaciones nacionales e inter-
nacionales de derechos humanos. El Centro por la Justicia
y el Derecho Internacional (Cejil) cuestionó que

la instalación de la Comisión de la Verdad se ha realizado

a través de un decreto presidencial, es decir, es un acto del
presidente Porfirio Lobo que no tiene la fuerza jurídica de
una ley de la República y por ello no vincula a otros pode-
res de la República. En los poderes Legislativo y Judicial
están presentes personas que cooperaron con el golpe de
Estado y es improbable que estos órganos cumplan con
su obligación de colaborar con la Comisión de la Verdad,
a sabiendas de su propia responsabilidad en los hechos, y
mucho menos tendrán la voluntad de aceptar e implemen-
tar las recomendaciones que eventualmente se realicen6.

Sin restar la validez de estos cuestionamientos, en la

conformación de la CVR se tuvieron en cuenta los modelos y
directrices de las Naciones Unidas:

5 Decreto Ejecutivo 001-2010, del 4 de mayo de 2010.

6 Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil). Comisión de
la Verdad nace con graves carencias jurídicas. 4 de mayo de 2010.
Recuperado de: https://www.Cejil.org/es/comision-verdad-honduras-
nace-graves-carencias-juridicas

329
 Nosotros tuvimos el modelo de Naciones Unidas para las
comisiones de la verdad, que es una guía, que da criterios
internacionales para la composición (…). La autonomía,
la independencia, se logró con la definición de que eran
tres internacionales y dos nacionales (…). Era más difícil
que [funcionarios] internacionales (…) se salieran de un
patrón de lo que significa un golpe de Estado y que lo ne-
garan (…). Había una autonomía, una independencia, no
solo por la persona que se estaba colocando en la cabeza,
sino que también la gestión operativa y presupuestaria;
no había manera en que el gobierno pudiera tener una
injerencia7.

El financiamiento fue proporcionado por la comunidad

internacional:

Los países que financiaron la Comisión de la Verdad du-

rante sus 18 meses [de existencia] fueron: EEUU, Canadá,
Suecia, España y Naciones Unidas, pero no con financia-
miento directo sino a través del equipo de los cuatro ex-
pertos internacionales en derechos humanos8.

Cabe recordar que las comisiones de la verdad pueden

ser oficiales y también no oficiales, como las de Brasil y
Uruguay. Varón (2011) refiere que «las Comisiones de la
Verdad No Oficiales son creadas por organizaciones de la
sociedad civil, ONG, o grupos religiosos con la finalidad de
crear un documento que logre hacer una reconstrucción del

7 Sergio Membreño, ex secretario ejecutivo de la Comisión de la Verdad

y la Reconciliación (CVR), en entrevista realizada el 27 de enero de
2016, Tegucigalpa.
8 Ídem.

330
periodo de violencia, a través de testimonios, entrevistas y
documentos oficiales y no oficiales»9.
En Honduras, el expresidente Zelaya y el Frente Nacio-
nal de Resistencia Popular (FNRP), un amplio grupo social y
político que aglutinaba sectores populares opositores al gol-
pe de Estado, desconocieron la CVR, argumentando que fue
creada unilateralmente por el presidente Lobo y que no in-
cluía a representantes de las víctimas de las violaciones de
derechos humanos. Por tal razón, la sociedad civil decidió
crear una comisión no oficial, con el nombre de Comisión
de Verdad (CDV).
La CDV estuvo integrada por personas de destacada tra-
yectoria internacional en el ámbito de los derechos huma-
nos: Elsie Monge de Ecuador, Luis Carlos Nieto de España,
Mirna Perla Jiménez de El Salvador, Adolfo Pérez Esqui-
vel y Nora Cortiñas, ambos de Argentina; por Honduras,
la escritora Helen Umaña y el padre Fausto Milla, además
de otras tres personas que renunciaron meses después de
haber sido nombradas. El objetivo de la CDV era «aspirar
a representar una contribución, por un lado, al proceso de
construcción democrática en la nación hondureña y, por el
otro, a la edificación de un auténtico Estado constitucional
y democrático de derecho»10. Esta comisión presentó su in-
forme el 3 de octubre de 2012, con el título de La voz más
autorizada es la de las víctimas.
Por su parte, la CVR oficial entregó su informe a la po-
blación hondureña y a los titulares de los tres poderes del
Estado el 7 de julio de 2011, con el nombre Para que los

9 VARÓN, Ana. «Comisiones de la Verdad y el Estado, un trabajo conjun-

to a favor de las víctimas». En Revista del CESLA, N° 14. Uniwersytet
Warszawski. Varsovia, 2011, pp. 109-123.
10 Comisión de Verdad. La voz más autorizada es la de las víctimas.
Tegucigalpa, 2012.

331
hechos no se repitan. Dicho informe estableció que lo ocu-
rrido en 2009 fue un golpe de Estado, si bien atípico, por-
que los otros dos poderes, legislativo y judicial, así como
los gobiernos locales (municipalidades), quedaron intactos;
y porque, aunque fueron los militares quienes ejecutaron la
expulsión del país del presidente Zelaya, estos no tomaron
el poder. En el capítulo de derechos humanos, se estableció
que en el período investigado (28 de junio 2009 al 27 de
enero de 2010) hay referencia de 79 casos de violaciones
del derecho a la vida, de los que 59 se encuentran en infor-
mes de organizaciones de derechos humanos nacionales e
internacionales.
Posteriormente, al hacer el cruce de información corres-
pondiente, se identificaron 20 casos ilustrativos en los que
se podría determinar la participación de agentes del Esta-
do en muertes ocasionadas por el uso desproporcionado
de la fuerza en manifestaciones, o en asesinatos selectivos.
Es importante señalar que, en los 59 casos restantes, no
se descarta la existencia de una ejecución extrajudicial; sin
embargo, tampoco se puede establecer con certeza, debido
a la falta de una investigación exhaustiva por parte de las
autoridades nacionales competentes. Además, se señalan
casos de violaciones a derechos de libertad de expresión,
integridad y libertad personal, así como la restricción de
otras garantías constitucionales.
El Informe Para que los hechos no se repitan incluye
un total de 84 recomendaciones en ocho ámbitos de acción,
divididos de la siguiente manera: constitucional, derechos
humanos, combate a la corrupción, estado democrático de
derecho, político electoral, internacional, medios de comu-
nicación y el ámbito de la memoria.
Con la entrega del informe a la población hondureña fi-
nalizó el trabajo de la CVR. Su mandato no incluía la imple-

332
mentación y seguimiento de las recomendaciones presenta-
das en el informe; para ello, por medio del decreto ejecutivo
071-2011, de fecha 8 de noviembre del año 2011, se creó
la Unidad de Seguimiento a las Recomendaciones de la CVR
(USCVR), con la finalidad de realizar acciones para el segui-
miento y cumplimiento de las recomendaciones de la CVR.
El financiamiento de este organismo fue asumido, práctica-
mente en su totalidad, por la cooperación internacional11.
Sin duda, la implementación de las recomendaciones
contenidas en el informe de la CVR pasaba por la existencia
o no de una voluntad política de diversos sectores del país,
que en ese momento aún se encontraba polarizado y sin
encaminarse a la reconciliación. De acuerdo con el ex secre-
tario ejecutivo de la CVR,

como no era vinculante y parte de la clase política no es-

taba de acuerdo con algunas de las recomendaciones (…)
hubo oposiciones. Este es un tema de fuerzas políticas,
de voluntad política, como para haber asegurado que las
recomendaciones podían haber sido desarrolladas o cum-
plidas12.

2.2 Adopción de reformas institucionales y legales:

creación de la Secretaría de Justicia y
Derechos Humanos
Antes del golpe de Estado de 2009, había en el sector
público dos instituciones de promoción y defensa de los de-
rechos humanos: el CONADEH, u ombudsman, como se le
conoce en otros países, y la Fiscalía Especial de Derechos

11 Rolando Sierra, exdirector de la Unidad de Seguimiento a las Reco-

mendaciones de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (USCVR),
en entrevista realizada el 1 de febrero de 2016, Tegucigalpa.
12 Sergio Membreño, entrevista citada.

333
Humanos (FEDH), del Ministerio Público. Durante el golpe,
la FEDH mantuvo cierto grado de credibilidad en cuanto a
la recepción y seguimiento de denuncias, pero el trabajo del
CONADEH fue muy cuestionado por haber tomado parte en
el conflicto y no atender las denuncias de la ciudadanía so-
bre violaciones de derechos humanos13.
En vista de la deslegitimación nacional e internacional
del CONADEH, el presidente Porfirio Lobo decidió crear la
Oficina Asesora en Derechos Humanos adscrita a Casa Pre-
sidencial, y nombró para dirigirla a la abogada Ana Pineda,
quien tenía una conocida trayectoria en el ámbito de los de-
rechos humanos en el país. Como parte de las recomenda-
ciones de esta oficina, se estableció la necesidad de elevarla
a rango de Secretaría de Estado (ministerio)14.
Así, ante la presión ejercida por la sociedad civil en
Honduras, pero también por la comunidad internacional —
prácticamente fue una condición para el restablecimiento
de las relaciones internacionales y de la cooperación eco-
nómica—, el gobierno incorporó en su agenda la creación
de una institución que, desde el mismo Gobierno Central,
liderara la formulación e implementación de una política
pública en derechos humanos. Se puede determinar que el

13 Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR). Para que los hechos

no se repitan. Tomo I, Cap. 14, Tegucigalpa, 2011, p. 405.
14 «El cambio se produce por una sugerencia que hace directamente Ana
Pineda (…). Ella tenía que asesorar al presidente de la República con
respecto a las decisiones que tenía que tomar en el tema de derechos
humanos (…). Además, había una fuerte presión internacional; en
vista de lo que había acontecido con el golpe de Estado, Honduras
en esos momentos se encontraba suspendida de la mayoría de los
órganos y organismos de derechos humanos internacionales, y eso
requería tomar medidas prontas y oportunas para mostrarle al mun-
do que, efectivamente, en el gobierno había la voluntad de invertir y
de mejorar la situación de derechos humanos». Martha Sabillón, ex
subsecretaria de Estado en el Despacho de Derechos Humanos, en
entrevista realizada el 12 de marzo de 2016, Tegucigalpa.

334
proceso fundacional de la Secretaría de Justicia y Derechos
Humanos presentó características del modelo weberiano
moderno15:
a) Organización definida por una jerarquía.
b) Proceso de selección para contratación del personal
por méritos personales y profesionales.
c) Recurso humano calificado, con conocimiento en la
materia de derechos humanos.
d) Funciones propias de su quehacer institucional, es-
pecificadas en su decreto de creación y posterior re-
forma a la Ley General de la Administración Pública.
e) Comportamiento burocrático sujeto a permanente
control, a través de la creación de un Comité de Con-
trol Interno Institucional y del seguimiento de los pa-
rámetros de transparencia y rendición de cuentas es-
tablecidos por la Ley de Transparencia y Acceso a la
Información Pública, así como una planificación de
actividades, por medio de un Plan Operativo Anual16.

Como parte de su labor, la nueva Secretaría tenía la obli-

gación de mejorar las relaciones con la comunidad inter-
nacional, mostrando que el Estado hondureño, en efecto,
estaba interesado en superar la crisis de violación a los de-
rechos humanos ocurrida en 2009. La Secretaría tenía fun-
ciones de formulación, coordinación y ejecución de toda la
política pública del Poder Ejecutivo en materia de derechos
humanos, lo cual era crítico en ese momento de polariza-
ción y falta de reconocimiento del gobierno del presidente

15 WEBER, Max. Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica,

México, 1996, pp. 167-232.
16 Washo y ministra Ana Pineda. 2014/01/07. Recuperado de http://www.
youtube.com/watch?v=uNuV3epLEDQ

335
Lobo por buena parte de la ciudadanía hondureña. El 1 de
junio de 2011, Honduras retornó a la OEA como Estado
miembro, con 32 votos a favor y uno en contra. El presi-
dente Lobo reconoció el papel de la Secretaría de Justicia y
Derechos Humanos en el logro de ese objetivo.
Pese a que la Secretaría de Justicia y Derechos Huma-
nos tenía una labor fundamental para el país, durante los
tres años de su funcionamiento se le otorgó uno de los pre-
supuestos más bajos. Según información oficial de la Secre-
taría de Finanzas y de la Secretaría de Justicia y Derechos
Humanos, para el año 2010 se le aprobó un presupuesto
inicial de operaciones de aproximadamente 695 000 lem-
piras (USD 30 000), que incluía sueldos y salarios básicos
con sus colaterales, materiales y suministros. En 2011 se
puso en funcionamiento y comenzó a estructurarse, con un
presupuesto de L 35 millones (USD 1.8 millones), aunque la
titular de la Secretaría había solicitado L 50 millones (USD
2.6 millones)17, considerando que era el mínimo requerido
para iniciar las actividades de la nueva entidad. En 2012 se
le asignó un monto de L 42.4 millones (USD 1.8 millones),
para atender gastos de funcionamiento (recursos humanos
y materiales) y equipamiento (equipo de computación, entre
otros). Finalmente, en 2013 hubo un recorte del 8% en re-
lación con el presupuesto del año anterior, y se le asignó la
cantidad de L 39.2 millones (USD 1.6 millones). La escasa
asignación presupuestaria indicaría falta de voluntad polí-
tica:

17 Departamento de Estado de los Estados Unidos de América. Hondu-

ras: Informe de país sobre las prácticas de derechos humanos 2010.
En http://photos.state.gov/libraries/honduras/23248/pol/hon_hrr10_
sp.pdf

336
 Las explicaciones que nos dieron era que el gobierno tenía
una política de austeridad, dado el déficit fiscal que había
al interior de todo el gobierno, y que por lo tanto se esta-
ban haciendo recortes en todas las Secretarías. Nosotros
sabemos que hubo otras Secretarías que también tuvieron
recortes, pero en otras no, sino que aumentos, lo que nos
llevó a analizar que la deducción se debía a que el tema de
derechos humanos seguía sin ser un tema prioritario en la
agenda nacional; más que una inversión se miraba como
un gasto y por lo tanto fue de las primeras Secretarías en
que se decide hacer el recorte presupuestario. También
estábamos conscientes de que, para ese entonces, el tra-
bajo que se había logrado a través de la Secretaría había
hecho que Honduras ya fuera incluida en los organismos
internacionales de derechos humanos, que era uno de los
objetivos del gobierno, y que al haberlo logrado disminuyó
el interés que tenía el propio Poder Ejecutivo de mantener
esta Secretaría activa18.

En efecto, de acuerdo con información del Presupuesto

de Egresos de la República, a otras instituciones no se les
aplicó la política de austeridad, pues más bien les aumenta-
ron sus presupuestos durante esos tres años; tal es el caso
de la Secretaría de Seguridad y la Secretaría de Defensa.
El Quinto Informe Estado de la Región en Desarrollo Hu-
mano Sostenible de 201619 establece que en la región cen-
troamericana, en el período 2003-2013, hay una tendencia
creciente de involucramiento de los ejércitos en actividades
civiles, justificado por la lucha contra el narcotráfico y la
delincuencia. En Honduras, en 2011 se emitió un decreto

18 Martha Sabillón, entrevista citada.

19 Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.
Quinto Informe Estado de la Región 2016. San José, Costa Rica.
2016. Recuperado de http://www.estadonacion.or.cr/erca2016/assets/
erca-2016-web.pdf

337
ejecutivo que declaraba estado de emergencia en materia
de seguridad pública a nivel nacional, por lo que se le otor-
gaban facultades policiales a las Fuerzas Armadas durante
un término de noventa días. Las atribuciones policiales a
las Fuerzas Armadas continuaron vigentes hasta 2013, por
medio de una serie de prórrogas a ese decreto ejecutivo20.
En 2011, el gobierno de Honduras realizó una importante
compra en armas y equipamiento militar a Estados Unidos
y a Israel, por un monto de 1 518.6 millones de dólares
para renovar el equipo de su ejército21.
Para la Secretaría de Seguridad, el presupuesto que se
aprobó en 2011 fue de L 2 657.8 millones (USD 115.1 mi-
llones); para 2012 fue de L 3 012.7 millones (USD 130,5
millones); y para 2013, declarado año de austeridad en la
administración pública22, fue de L 3 684.9 millones (USD
159.6 millones). Es importante señalar que en 2011 la tasa
de homicidios alcanzó su pico más alto, que fue de 86.5 ho-
micidios por cada 100 000 habitantes23.
Para hacer una comparación presupuestaria, es nece-
sario establecer un parámetro de instituciones del Estado,
divididas por sectores de acuerdo con su ámbito de aplica-
ción y competencia institucional. Se puede determinar la
voluntad política relacionando los recursos presupuesta-
rios nacionales asignados por sectores y las prioridades en
la inversión pública, por medio del porcentaje de variación

20 Decreto ejecutivo PCM-075-2011, de fecha 5 de diciembre de 2011;

PCM-009-2012 de fecha 19 de abril de 2012; PCM-020-2012 del 26
de junio de 2012.
21 Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.
Quinto Informe Estado de la Región 2016… op. cit.
22 Cálix, H. y Rodríguez, L. «Recorte al presupuesto del gobierno para
el 2013». El Heraldo, 7 de abril de 2014. Recuperado de http://www.
elheraldo.hn/csp/mediapool/sites/ElHeraldo/AlFrente/story.csp?
23 Observatorio de la Violencia. Boletín Anual enero-diciembre 2011.
Instituto Universitario de Democracia, Paz y Seguridad (IUDPAS), Te-
gucigalpa, 2011.

338
en el presupuesto nacional de tres sectores durante los años
2011 a 2013. Los sectores para comparar son:

a) Sector derechos humanos: compuesto por la Secre-

taría de Justicia y Derechos Humanos (encargada
de formular, ejecutar y armonizar la política pública
en derechos humanos del Poder Ejecutivo) y por el
Conadeh (ombudsman, órgano autónomo encargado
de la recepción e investigación de quejas o denuncias
y de la promoción de los derechos humanos).
b) Sector social: compuesto por la Secretaría de Educa-
ción y la Secretaría de Salud.
c) Sector seguridad y defensa: compuesto por la Secre-
taría de Seguridad y la Secretaría de Defensa.

En el siguiente gráfico se muestra que, durante 2012, el

presupuesto del sector de derechos humanos tuvo el me-
nor porcentaje de variación con respecto al presupuesto de
2011, con el 7%; le sigue el sector de seguridad y defensa,
con un 10%, y el sector social, con una variación del 67%.
Sin embargo, para 2013, aunque el sector de derechos hu-
manos tuvo una variación porcentual del 13% frente al pre-
supuesto del año anterior, de esa cifra solo el 3% corres-
pondió a la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, y
el 10% restante al Conadeh. En cambio, ese mismo año, el
sector de seguridad y defensa tuvo una variación del 19%
en su presupuesto, y el sector social, una variación del -4%,
lo que contrasta con lo establecido en la política presupues-
taria para el ejercicio fiscal 2013, que define como áreas
prioritarias la educación y la salud24.

24 Secretaría de Finanzas de Honduras. Política presupuestaria para el

ejercicio fiscal 2013. Tegucigalpa, 2012.

339
 Gráfico 3
Variación porcentual del Presupuesto Nacional
por sector y por año
80% 2012 2013
70% 67%
60%
50%
40%
30%
19%
20% 13%
7% 10%
10%
-4%
0%
-10% Sector DDHH Sector social Sector seguridad
y defensa
Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del Presupuesto de Egre-
sos de la República de Honduras, 2011-2013. www.sefin.gob.hn

Las cifras anteriores representan únicamente fuentes de

financiamiento interno, lo que se conoce como Tesoro Na-
cional; el financiamiento externo, proveniente de coopera-
ción internacional, donaciones externas o alivio de la deuda,
representan un aumento considerable de las cantidades an-
tes mencionadas. Para los propósitos de este artículo, nos
centraremos en la cooperación externa no reembolsable que
se otorgó durante los años 2011-2013 a tres instituciones:
Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, Secretaría de
Salud y Secretaría de Seguridad.
Según un funcionario entrevistado, la cooperación inter-
nacional tuvo un papel muy importante para el funciona-
miento de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos,
pues el presupuesto nacional era básicamente para pagar
salarios y otros gastos corrientes. Digamos que el Estado
cubría básicamente los salarios del personal de la Dirección
y el resto de los gastos era cubierto por la cooperación inter-

340
nacional, en este caso Unicef, pero también colaboró Nacio-
nes Unidas, a través de la Oficina Asesora en Derechos Hu-
manos, y la Unión Europea, sobre todo en el último año25.
Lo anterior se refleja en el siguiente gráfico, en el que
se observa que, para los años 2012 y 2013, la cooperación
externa tenía como prioridad apoyar el trabajo de la Secre-
taría de Justicia y Derechos Humanos, con un porcentaje
de variación del 84% y 81%, respectivamente, mientras que
las donaciones destinadas a la Secretaría de Salud y la Se-
cretaría de Seguridad tuvieron un porcentaje de variación
negativa en estos años.

Gráfico 4
Variación porcentual de donaciones externas
por institución y por año

100% 2012 2013

84% 81%
80%

60%

40%

20%
-17% -17% -17%
0%
-2%
-20%
Secretaría Secretaría Secretaría
de Justicia de Salud de Seguridad
-40% y DDHH

Fuente: Elaboración propia con datos oficiales del Presupuesto de Egre-

sos por fuente de financiamiento y comparativo de la República de Hon-
duras y documentos sobre Ejecución del Presupuesto por Programa,
fuente de financiamiento y tipo de fondo, de 2011-2013. www.sefin.gob.
hn

25 Mario Morazán, exdirector de Seguimiento y Cumplimiento de Com-

promisos Internacionales de la Secretaría de Justicia y Derechos Hu-
manos, en entrevista realizada el 12 de marzo de 2016, Tegucigalpa.

341
 Asimismo, en el ejercicio de rendición de cuentas so-
bre el presupuesto realizado por la Secretaría de Justicia y
Derechos Humanos en enero de 2014, se destacó el apoyo
recibido de la cooperación internacional, especialmente de
la Agencia Española de Cooperación Internacional para el
Desarrollo (AECID), Gobierno de Canadá, República de Chi-
na Taiwán, Unicef, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Unión Europea.
No obstante las dificultades presupuestarias que tuvo
la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos, en enero de
2013 presentó, como parte fundamental de su mandato, la
primera Política Pública y Plan Nacional de Acción en Dere-
chos Humanos de Honduras, la cual fue aprobada en Conse-
jo de Ministros mediante el decreto ejecutivo n.° 003-2013,
como la herramienta guía para que las dependencias del
Poder Ejecutivo incluyeran en sus respectivos presupuestos
y planificación el enfoque basado en derechos humanos.
Sin embargo, en noviembre de 2013, el presidente elec-
to Juan Orlando Hernández, del Partido Nacional, anunció
una política de austeridad que implicaba la reducción del
aparato estatal para negociar acuerdos y cumplir con uno
de los requisitos establecidos por el FMI26. Así, mediante el
decreto legislativo n° 266-2013 se emitió la Ley para Opti-
mizar la Administración Pública, que entró en vigencia el 23
de enero de 2014.
Esta ley implicó la fusión de cinco secretarías de Es-
tado, que se adhieren a otras para hacer un total de siete
grandes gabinetes sectoriales. Según un estudio realizado
por la Secretaría de Estado de Cooperación Técnica y Plani-

26 Orellana, D. (2014/04/08). «FMI: Los retos de Honduras son crecer

y reducir el déficit fiscal». Diario El Heraldo. Recuperado de http://
www.laprensa.hn/honduras/tegucigalpa/638911-98/fmi-los-retos-de-
honduras-son-crecer-y-reducir-el-d%C3%A9ficit-fiscal

342
ficación (SEPLAN), en Honduras operaban alrededor de 80
agencias estatales, por lo que se planeaba un ahorro estima-
do de 1 500 millones de lempiras (aproximadamente USD
75 millones) con la fusión o cierre de algunas de ellas. En
este contexto, la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos
se fusionó con la Secretaría de Gobernación, dando paso a
una Secretaría de Derechos Humanos, Justicia, Goberna-
ción y Descentralización, dentro del Gabinete Sectorial de
Gobernación y Descentralización. Con lo anterior se redujo
el mandato de derechos humanos a una subsecretaría de
Derechos Humanos.
El argumento principal del gobierno electo en 2013 para
cerrar o fusionar instituciones públicas fue la austeridad;
se buscaba reducir el papel y el tamaño del aparato estatal
para reducir gastos, es decir, una especie de Estado míni-
mo27. En el caso específico de la Secretaría de Justicia y De-
rechos Humanos, esto se podría transformar en un Estado
ausente, pues, al fusionar esta entidad, sus competencias
se diluían, lo que podría provocar la renuncia del Estado al
cumplimiento de compromisos ya adquiridos; a la vez, se
traduciría en un problema para el desarrollo del país y en el
incumplimiento de compromisos nacionales e internaciona-
les en materia de derechos humanos.

2.3 Derecho a las reparaciones de las víctimas:

Anteproyecto de Ley de Reparaciones a víctimas
de violaciones a los derechos humanos
En materia de reparaciones a violaciones de derechos
humanos en Honduras, el Estado arrastra una deuda que
data desde la década de los años ochenta, cuando se co-

27 Al respecto, véase, OSZLAK, Óscar. El mito del Estado mínimo: una

década de reforma estatal en Argentina. CLAD, Caracas, 2000.

343
metieron violaciones que derivaron en sentencias conde-
natorias por parte de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos contra el Estado de Honduras. Dentro de las re-
comendaciones del informe presentado por el Conadeh en
1993, se establece cómo se debería realizar la reparación a
las víctimas de violaciones a los derechos humanos y a sus
familiares:

a) El Estado de Honduras tiene el deber de reconocer el

daño producido y repararlo. Si las personas encarga-
das de proteger a los ciudadanos y la ley fueron los
que realizaron las desapariciones, el Estado tiene la
obligación de reconocer el daño, solicitar perdón a
las víctimas y reparar el daño producido.
b) Una Comisión Especial debe establecer la forma es-
pecífica de reparar el daño producido a cada una de
las familias que perdieron a sus seres queridos. Es
absolutamente injusto que sólo se hayan reparado
los casos juzgados ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Todos los casos de desaparicio-
nes probadas deben ser reparados económicamente.
Las vías de compensación y rehabilitación deben ser
directamente discutidas con las víctimas o sus fami-
liares.
c) El Estado de Honduras debe reconocer lo innecesa-
rio e injusto de las desapariciones. Con el objeto de
que las generaciones posteriores no olviden nunca
lo ocurrido y se eduquen en que nunca más volve-
rá a pasar, el Comisionado sugiere la construcción
de un monumento para recordar las desapariciones,
con los nombres de todos y cada uno de los desa-
parecidos. Esto será un signo de que el Estado de

344
 Honduras busca reivindicarse ante los familiares y la
propia Comunidad Internacional28.

En 1997, durante el gobierno de Carlos Roberto Reina

(1994-1998), se inició un proyecto de indemnización a víc-
timas que benefició a 16 familias. Este proyecto continuó
en el siguiente gobierno, de Carlos Flores (1998-2002); sin
embargo, no se mantuvo en los gobiernos siguientes, y es
hasta seis años después, durante el gobierno de José Ma-
nuel Zelaya, que se retoma el tema por medio de la creación
del Programa Nacional de Reparaciones (PNR), dirigido a
indemnizar a las víctimas y sus familiares, adscrito a la Pre-
sidencia de la República (decreto ejecutivo PCM-028-2008
del 05 de diciembre de 2008), «cuyo fin específico será el
resarcimiento individual y/o colectivo de las víctimas de vio-
laciones de derechos humanos y de delitos de lesa humani-
dad cometidos en la década de los ochenta». Este programa
causó polémica entre las víctimas y sus familiares, pues se
denunció que se daría prioridad a indemnizar a personas
allegadas al presidente de la República, sin examinar la
complejidad y gravedad de cada caso29. Después del golpe
de Estado en 2009, este programa quedó sin efecto y no se
le dio continuidad.
El informe Para que los hechos no se repitan, presen-
tado por la CVR en 2011, establece recomendaciones en el
tema de reparación a las víctimas por los daños causados
en el período del golpe de Estado, y el tema se retomó en el
gobierno de Porfirio Lobo. Las medidas para satisfacer el

28 CONADEH. Los hechos hablan por sí mismos. Informe preliminar so-

bre los desaparecidos en Honduras 1980-1993. Tegucigalpa, 1993.
29 MÉNDEZ, M. «Honduras: Indemnización causa polémica». En La
Prensa, 12 de enero de 2009. Recuperado de http://www.laprensa.hn/
honduras/509711-97/honduras-indemnizacion-causa-polemica

345
derecho a la reparación contenidas en el informe de la CVR
son:

a) El Gobierno y el Congreso Nacional de Honduras de-

ben comprometerse públicamente con las víctimas a
reparar el daño que sus agentes les causaron, con cri-
terios de restitución, indemnización, rehabilitación,
satisfacción y garantías de no repetición, debiendo
establecer un plan nacional de reparaciones para ga-
rantizar el resarcimiento integral de las víctimas de
violaciones a los derechos humanos derivadas de la
crisis política posterior al 28 de junio de 2009.
b) El Gobierno y el Poder Judicial deben garantizar la
reparación integral a las víctimas de violaciones a
los derechos humanos derivadas de la crisis política
posterior al 28 de junio 2009, a cargo del Estado de
Honduras o en su caso a cargo de los perpetradores
de dichas violaciones.
c) El Estado de Honduras debe tomar medidas de re-
conocimiento público a las víctimas individual y co-
lectivamente, tales como dar su nombre a lugares o
instalaciones públicas, monumentos o placas con-
memorativas, u otras pertinentes.
d) El Estado de Honduras debe reconocer públicamen-
te que sus autoridades y agentes cometieron viola-
ciones a los derechos humanos, pedir perdón a las
víctimas y comprometerse con ellas y con la sociedad
a que tales violaciones no se repitan.
e) El Estado de Honduras debe entregar a las víctimas
de violaciones a los derechos humanos la informa-
ción que sobre ellas o sus allegados se encuentran en

346
 poder de las fuerzas de seguridad estatal y revelar la
utilización que de ellas se ha realizado.

El ente encargado de dar seguimiento a estas recomen-

daciones e impulsar su implementación, incluyendo las
medidas para satisfacer el derecho a la reparación, era la
Unidad de Seguimiento a las Recomendaciones de la CVR
(USCVR). En 2013, la USCVR, con la Secretaría de Justicia
y Derechos Humanos y otros actores, elaboraron una pro-
puesta de anteproyecto de Ley, Plan y Programa de repara-
ciones a las víctimas de violaciones a derechos humanos,
que se discutió con diferentes sectores gubernamentales y
de sociedad civil. «La idea en un primer momento era hacer
una ley especial para las víctimas del golpe de Estado de
2009; no obstante, en el proceso se vio la necesidad que el
país tuviera un marco y una institucionalidad que se hiciera
cargo más directamente de las reparaciones»30.
En la elaboración del anteproyecto de ley de reparación
a víctimas participaron diferentes sectores de la sociedad
hondureña y, además, se contó con el apoyo de la Comisión
de Derechos Humanos del Congreso Nacional, por medio
del entonces diputado Orle Solís, presidente de dicha Comi-
sión, quien presentó en 2013 el anteproyecto para incluirlo
en la agenda de ese poder del Estado31. Sin embargo, el país
entró en período electoral y las agendas políticas cambia-
ron; se dejó de lado la discusión de este anteproyecto, del
cual no se presentó dictamen. Así lo expresa el exdiputado
Solís:

30 Rolando Sierra, entrevista citada.

31 Orle Solís, expresidente de la Comisión de Derechos Humanos del
Congreso Nacional de Honduras, en entrevista realizada el 24 de
mayo de 2016, Tegucigalpa.

347
 Creo que esto tiene que ver con varias cosas, primero
con un tema de voluntad; segundo, si bien es cierto en la
gestión, discurso y práctica del presidente Porfirio Lobo,
desarrolló una perspectiva en función de pedir perdón a
las víctimas de violaciones de derechos humanos, de re-
conocer que fue un golpe de Estado y demás, esto no era
compartido por todos los sectores políticos, tanto del Par-
tido Nacional como del Partido Liberal, y en buena medida
aceptar una ley en la cual se iban a hacer reparaciones,
especialmente a las víctimas del golpe de Estado, era re-
conocer el golpe de Estado mismo y que con eso había
violaciones a derechos humanos32.

Al fusionar la Secretaría de Justicia y Derechos Huma-

nos con la Secretaría de Gobernación, el gobierno de Juan
Orlando Hernández (2014-2018) suprimió algunas unida-
des de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos. La
Unidad de Seguimiento a las Recomendaciones de la CVR
fue una de las que desapareció, y con ello se detuvo el tra-
bajo que se había avanzado en materia de reparación a las
víctimas33.

Conclusiones
Se puede establecer que en Honduras no ha existido un
proceso definido de justicia transicional. En el gobierno de
transición (2010-2014) no hubo avances significativos en la
materia, ni tampoco en la reconstrucción de un Estado de
derecho democrático con verdad, justicia, reparación, re-
conciliación y memoria histórica.
Sin embargo, sí existen elementos para hablar sobre
justicia transicional después del golpe de Estado de 2009,

32 Rolando Sierra, entrevista citada.

33 Ídem.

348
aunque las políticas públicas implementadas (Comisión de
la Verdad y la Reconciliación, creación de la Secretaría de
Justicia y Derechos Humanos, creación de anteproyecto
de ley de reparaciones), surgidas de lo negociado entre las
partes en conflicto (Acuerdo Tegucigalpa-San José) y reco-
mendaciones de especialistas, no contaron con la suficien-
te voluntad política para continuar el mandato para el que
fueron creadas. Una vez logrado el objetivo de que el Estado
de Honduras fuera nuevamente aceptado por la comunidad
internacional, disminuyó el apoyo económico y político gu-
bernamental a las medidas implementadas.
Teniendo en cuenta que los derechos humanos son un
pilar fundamental de cualquier Estado de derecho, lo que
ocurre entonces en Honduras es un déficit estatal en la rea-
lización y goce de derechos fundamentales de la población
hondureña, que data desde los años ochenta. Debido a este
déficit, persiste una deuda de reparación y justicia con las
víctimas y sus familiares. Es urgente, por tanto, retomar es-
tos temas y construir en conjunto con la sociedad el camino
hacia la justicia transicional, que contenga elementos que
se adapten a las necesidades y particularidades de nuestro
contexto, teniendo como punto central a las víctimas y sus
familiares. Es la única forma en la que podemos aspirar a
tener un Estado democrático respetuoso de los derechos
humanos.

349
 Capítulo XII

Justicia transicional.
Las deudas pendientes en México

José Antonio Estrada Marún y

Diana Vanessa Gutiérrez Espinoza

«Hasta que la justicia como el agua

y la rectitud como una poderosa corriente».
Martin Luther King

Introducción
A lo largo de la historia de la humanidad se han pre-
sentado acontecimientos de violencia, que han tenido como
resultado una serie de violaciones graves a los derechos hu-
manos. Cada periodo histórico y cada región ha tenido, la-
mentablemente, episodios específicos de violencia.
En América Latina existe una variedad de contextos de
violencia que surgieron en el pasado y perduran hasta el
presente. Es necesario mencionar que, históricamente, los
contextos de violencia en la región emergieron entre las dé-
cadas de 1960 y 19901, destacando los golpes de Estado,
dictaduras, guerrillas internas y conflictos armados2. En

1 La construcción de la historia de las violaciones graves a derechos

humanos es una tarea compleja; tratar de marcar un inicio y un fin
resulta imposible, ya que hasta la actualidad siguen presentes. En
Colombia se ha marcado una temporalidad de análisis del conflicto
armado desde 1958, a través del Observatorio de Memoria y Conflic-
to.
2 Se identifica una diversidad de contextos con características simila-
res, pero no iguales, ya que la historia de violencia de cada país es
única. Algunos de los países que se concentran en estos contextos

351
estos contextos, vividos durante largos periodos, se identi-
fican violaciones graves a derechos humanos como desapa-
riciones forzadas, secuestros, torturas, ejecuciones arbitra-
rias, desplazamientos forzados, reclutamiento de menores,
violencia sexual contra mujeres, entre otras.
Con posterioridad a los largos periodos de violencia que
se vivieron en la región, la gran mayoría de los países optó
por adoptar procesos de justicia transicional, un concep-
to que nace y se enriquece del campo práctico. Si bien los
países han tratado de hacer frente a las violaciones graves
a derechos humanos, perviven deudas con las víctimas que
parecieran no poder finiquitarse. En tal sentido, los países
que han implementado procesos de justicia transicional si-
guen sin dar una respuesta efectiva e integral a todas las víc-
timas. Adicionalmente, en estos países se siguen producien-
do violaciones graves a los derechos humanos. Por tanto,
tienen que lidiar con un pasado y un presente de violencia,
que evidentemente no es fácil de atender, pero es obligación
de los Estados brindar respuestas efectivas.
Lo antes expuesto se resume en estas palabras del Rela-
tor Especial de Naciones Unidas sobre la promoción de la
verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repe-
tición, Fabián Salvioli:

Se dice que aquellos que olvidan el pasado están conde-

nados a repetirlo. En contextos de transición con un his-
torial de violaciones flagrantes de derechos humanos, el
recordar el pasado es fundamental para el cumplimiento
de los derechos a la verdad, justicia, reparación y garan-
tías de no repetición3.

son Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Paraguay, Perú y Uruguay.
3 oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los De-
rechos Humanos.  Experto: La memoria es un pilar fundamental

352
 En efecto, cabe considerar que el concepto de justicia
transicional está conformado por cuatro pilares fundamen-
tales: 1) verdad, 2) justicia, 3) reparación y 4) no repetición.
Recientemente, el aludido Relator Especial de Naciones
Unidas presentó en su informe ante el Consejo de Derechos
Humanos, el reconocimiento de la memoria como quinto
pilar de la justicia transicional4.
Al tratar de dar un panorama general en América Latina,
es posible observar que la versión holística de la justicia
transicional no está presente en la realidad5. Cada proce-
so de justicia transicional es único, incluyendo el orden e
importancia que se da al tratamiento de cada uno de los
pilares. Un factor importante, del cual depende el éxito de
la justicia transicional, es la presencia de los cinco pilares,
creando un diseño especial y adecuado para el contexto de
cada país6.
Es importante considerar que la justicia transicional
«es una respuesta a las violaciones sistemáticas o genera-
lizadas a los derechos humanos, su objetivo es reconocer
a las víctimas y promover iniciativas de paz, reconciliación

para la cicatrización, la democracia y la paz. [s. f.]. Disponible

en: https://www.ohchr.org/SP/NewsEvents/Pages/Transitional-Justice.
aspx. [consultado el 25/02/2022].
4 asamblea General de las Naciones Unidas.  Informe del Relator
Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación
y las garantías de no repetición. A/HRC/42/45. 2019.
5 La versión holística de la justicia transicional, se refiere a un proceso
de justicia transicional que tenga presentes, en su diseño y en su im-
plementación, los cinco pilares: 1) verdad, 2) justicia, 3) reparación y
4) no repetición.
6 En este punto, es importante destacar este tipo de «negociación» de
los pilares al momento de desarrollar los procesos y lograr la transi-
ción. Un claro ejemplo, la renuncia de la justicia a cambio de verdad.
El concepto de justicia transicional se centra en la reconciliación des-
de diferentes ámbitos, jurídico-político y moral.

353
y democracia»7. El concepto es reciente y ha evolucionado
en la actualidad, a partir del campo práctico, por lo que las
experiencias de diversos países fueron alimentando y dando
desarrollo a la justicia transicional.
Ahora bien, en el presente texto corresponde reflexio-
nar sobre los avances y retrocesos en materia de memoria,
verdad, justicia, reparación y no repetición en México, res-
pecto de los crímenes del pasado, cuyas consecuencias y
heridas siguen presentes en las víctimas. Si bien en el país
no se ha tenido un proceso de justicia transicional formal,
ciertamente existen mecanismos extraordinarios que han
intentado contribuir a los cinco pilares. Y, a pesar de la falta
de justicia transicional en México, existen factores comunes
con otros países: el más importante es la falta de atención y
respuestas a las víctimas, generando una deuda eterna.
Para el cumplimiento del objetivo de este trabajo, se
plantea la siguiente ruta temática: la primera parte consiste
en analizar el contexto de las violaciones graves a derechos
humanos en México; 1) circunstancias modo, tiempo y lu-
gar, perfiles de víctimas y perfiles de autores y, 2) tipología
de las violaciones graves a derechos humanos en México y
patrones de las violaciones graves a derechos humanos. En
un segundo momento, se analiza la presencia de justicia
transicional en el país; 1) Concepto y mecanismos verdad,
justicia, reparación y no repetición y 2) Las deudas pendien-
tes del Estado mexicano con las víctimas.

7 International Center for Transitional Justice. «¿Qué es la jus-

ticia transicional?». En International Center for Transitional Justice
[s.f] [Consultado el 17 de febrero de 2022]. Disponible en: https://
www.ictj.org/es/que-es-la-justicia-transicional

354
1. Análisis de contexto de las violaciones
graves a derechos humanos en México

1.1 Las Comisiones de la Verdad

Al tratar de abordar la historia de las violaciones a dere-
chos humanos, es importante mencionar algunas conside-
raciones previas. Como anteriormente se mencionó, resulta
muy complicado marcar claramente un inicio y un fin de
las violaciones a derechos humanos en una etapa determi-
nada8. Por tanto, la historia se encuentra en permanente
construcción y, sin duda, es una herramienta imprescindi-
ble para conocer, analizar y comprender las violaciones a
derechos humanos. Logrando la compresión de los fenóme-
nos es posible diseñar respuestas a las problemáticas que
se presentan.
Bajo estas ideas, es necesario plantear la siguiente pre-
gunta: ¿Cómo construir la historia de las violaciones a de-
rechos humanos? Esta es una de las tareas más complejas
para construir soluciones. ¿Cómo dar un tratamiento sin
conocer el problema? Gran parte de los países de América

8 Esta idea es posible ejemplificarla con el fenómeno de la desaparición,

una de las diversas violaciones graves a derechos humanos presen-
tes en México. Determinar el origen de la desaparición en el mundo,
en una región o en un país en específico es una labor compleja, que
hasta la actualidad sigue siendo incompleta. En México, la historia
de la desaparición de personas ha sido planteada en dos periodos:
la Guerra sucia –que comenzó en la década de los 60 y se extendió
durante los 70 y 80–, y la Guerra contra el Narcotráfico, durante el
periodo presidencial de Felipe Calderón Hinojosa (2006- 2012) y el
periodo presidencial de Enrique Peña Nieto (2012-2018). Sin embar-
go, antecedentes históricos ubican el origen de la desaparición en el
periodo que va de 1940 a 1985, en los marcos políticos de la Guerra
Fría y del autoritarismo mexicano. En OVALLE, Camilo Vicente. Tiem-
po suspendido. una historia de la desaparición forzada en México
1940-1980. Bonilla Artigas Editores, 2019. Por otro lado, el Registro
Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO) tiene
la desaparición más antigua ubicada en el año de 1965.

355
Latina, que han implementado procesos de justicia transi-
cional, iniciaron con mecanismos como las Comisiones de
la Verdad (CoV); incluso en algunos de estos países han te-
nido más de una CoV.
Las CoV son «organizaciones, generalmente de naturale-
za oficial, con autonomía e independencia en sus actuacio-
nes y recomendaciones, por lo cual no están sometidas al
control jurídico ni político de los órganos de poder público»9.
Una de las principales funciones que tienen las CoV es exa-
minar las causas sociales, institucionales y estructurales
del conflicto y las violaciones a derechos humanos, esclare-
ciendo los hechos de manera individual y colectiva. En el in-
forme que deben presentar, tienen que establecer una serie
de recomendaciones para los pilares de justicia, reparación
y garantías de no repetición10.
En el mundo se han creado alrededor de 46 CoV11 por
organismos internacionales, por el propio Estado o por or-
ganizaciones sociales, con el propósito de encontrar patro-
nes de violaciones graves a los derechos humanos de mane-
ra sistemática y/o generalizada. La mayor presencia de las
CoV se concentra en los continentes de América y África. A
continuación, se muestra de manera gráfica la presencia de
las CoV en el mundo.

9 IBÁÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. Justicia transicional y comisiones de

la verdad. Instituto Berg - Berg Oceana Aufklarung, 2a ed., España,
2017, p. 556.
10 GONZALES, Eduardo y Howard VARNEY (Eds.). En busca de la ver-
dad: elementos para la creación de una comisión de la verdad efi-
caz. Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2013 [con-
sultado el 17 de febrero de 2022]. Disponible en: https://www.ictj.org/
sites/default/files/ICTJ-Book-Truth-Seeking-2013-Spanish.pdf
11 Información actualizada al año 2020.

356
 Mapa
La presencia de las CoV en el mundo

 Países que cuentan con al menos una Comisión de la Verdad (CoV). (?)

Fuente: Elaboración propia.

357
 Las CoV han sido creadas para construir la verdad his-
tórica, diferente a la verdad judicial. Estos mecanismos de
justicia transicional han contribuido con grandes aportes a
la garantía del derecho a la verdad de las víctimas de viola-
ciones graves a derechos humanos. Sin embargo, han teni-
do limitaciones que han impedido la construcción de una
verdad histórica completa.
Todo lo antes mencionado es de utilidad para hacer re-
ferencia a que en México no ha existido un mecanismo que
permita la construcción de la verdad histórica y que contri-
buya a garantizar el derecho a la verdad de las víctimas, lo
que constituye una de las deudas del Estado mexicano con
estas. Ante la imposibilidad de abarcar toda la historia de
las violaciones graves de derechos humanos en México, el
análisis tendrá como eje orientador los periodos marcados
por la desaparición de personas y que justamente tienen su
correlato en sendas sentencias de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en donde fue condenado: 1) Radilla
Pacheco vs. México (2009), que representa el periodo de la
llamada «Guerra sucia» y, 2) Alvarado Espinoza vs. México
(2018), en el marco de la denominada «Guerra contra el
Narcotráfico».

1.2 Tipología de las violaciones graves

a derechos humanos en México
Para poder identificar los diversos tipos de violaciones
graves a derechos humanos, es necesario preguntarse: ¿Qué
es una violación grave a derechos humanos? Establecer este
concepto no es una tarea fácil; por ello se presentan algunas
de las principales nociones al respecto. Una de las principa-
les en el ámbito académico establece que: «son aquellas que
afectan […] al corazón de los derechos del ser humano, par-

358
ticularmente el derecho a la vida y el derecho a la integridad
física y moral de la persona humana»12.
Otra idea sobre este concepto, en el ámbito internacio-
nal, es que «son un determinado tipo de eventos o situa-
ciones que vulneran derechos humanos como manifiestas,
flagrantes, serias o graves»13. De sus características destaca
que son eventos que atentan contra las normas inderoga-
bles del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
(DIDH), relacionado con la condición absoluta de ciertos de-
rechos humanos, cuyo cumplimiento no es negociable. Este
conjunto de derechos forma parte del núcleo duro e indero-
gable (Ius cogens) de los mismos. Por tanto, el derecho a la
vida, la integridad personal y la libertad son primordiales
y, al sufrir afectaciones, se consideran violaciones graves a
derechos humanos. En consecuencia, se identifican como
violaciones graves: 1) la tortura y los tratos crueles inhu-
manos o degradantes, 2) la desaparición forzada, y 3) las
ejecuciones arbitrarias.
Cecilia Medina, expresidenta de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos (Corte IDH), señala que las violacio-
nes graves a derechos humanos comprenden una serie de
elementos de carácter descriptivo: 1) Cantidad o magnitud,
relacionado con el número de personas, teniendo en cuenta
el contexto donde se ubica la conducta; 2) Periodicidad; 3)
Planeación por parte de las personas perpetradoras y, 4)

12 DEMICHELIS ÁVILA, Renata, MURO POLO, Adriana y Elementa

DDHH.  Retos para la Transformación: Trayectoria institucional
para hacer frente a graves violaciones a DDHH en México. Elemen-
ta DDHH, Ciudad de México, 2018, p. 23. Consultado el 24 de febrero
de 2022. Disponible en: https://www.cartercenter.org/resources/pdfs/
peace/americas/mexico-trayectoria-institucional-para-hacer-frente-a-
graves-violaciones-a-ddhh.pdf
13 MORALES VEGA, Luisa Gabriela. «El derecho a la verdad en las viola-
ciones graves a derechos humanos. Caso San Fernando, México». En
Derecho Global. Estudios sobre Derecho y Justicia. Vol. 3, N° 7,
2017, pp. 95-116. Consultado el 28 de febrero de 2022. Disponible
en: doi:10.32870/dgedj.v0i7.116

359
Impacto social, relacionado con la naturaleza de los dere-
chos, la situación de vulnerabilidad de las víctimas y el im-
pacto de la violación en lo individual y colectivo14.
A partir de estos elementos, se permite conectar con las
primeras nociones de justicia transicional. Ello en virtud
de que la justicia transicional entra como una respuesta ex-
traordinaria, ante la imposibilidad de la estructura ordina-
ria del Estado de atender cantidades masivas de violaciones
a derechos humanos que, al ser generalizadas y sistemáti-
cas, se vuelven violaciones graves. También es importante
mencionar la planeación de las acciones que constituyen
violaciones graves a los derechos humanos, que tiene que
ver con la práctica sistemática, al fijarse una estructura y
dinámica de operación de las personas perpetradoras. El
impacto social se relaciona con la metodología de análisis
del enfoque diferencial y especializado, que permite ver la
situación de vulnerabilidad y las diversas condiciones que
se concentran en el ámbito individual y colectivo de las víc-
timas.
Para poder establecer cuáles son las violaciones graves
a los derechos humanos en México, es necesario adentrarse
en el contexto. Por ello se abordarán algunas de las princi-
pales violaciones graves a derechos humanos con alta inci-
dencia, en los dos periodos mencionados en la historia de
México.

1.2.1 La «Guerra sucia»

a) Circunstancias modo, tiempo y lugar
Entre los años 60 y principios de los 80, en México se
presentó el accionar de diversos grupos guerrilleros: por
un lado la guerrilla rural, y por el otro el frente ofensivo
de la guerrilla urbana; ambos grupos cubrieron gran parte

14 DEMICHELIS ÁVILA, Renata, MURO POLO, Adriana y Elementa

DDHH. Retos para la Transformación… op. cit.

360
del territorio nacional. Ante su surgimiento y sus demanda,
la respuesta del Estado mexicano fue actuar con violencia
para someterlos, utilizando métodos «sucios»15.
Entre las prácticas identificadas para aniquilar a las
personas subversivas, destacan: desapariciones forzadas,
ejecuciones arbitrarias, tortura y detenciones ilegales, pro-
ducto de aspectos políticos, sociales y económicos deto-
nantes. Fue una serie de acontecimientos que provocaron
medidas drásticas contra la guerrilla, sus militantes y diri-
gentes16.

b) Perfiles de víctimas y personas autoras

Para determinar quiénes son las víctimas en este pe-
riodo, es fundamental mencionar que, sobre el particular,
existe incertidumbre sobre los datos reales de víctimas. Al-
gunas, lamentablemente, han sido olvidadas y dejadas en el
pasado. No obstante, ha habido intentos por construir su
historia, sin resultados efectivos, al ser políticas públicas
transitorias (de gobierno) y no políticas de Estado perma-
nentes.
En este periodo se identifica una serie de violaciones
graves a derechos humanos. En este punto, en la actuali-
dad, solo se tiene información aproximada a la dimensión
del problema en el tema de desapariciones, y aún con va-
rias deficiencias en las bases de datos de las instituciones
(Comisión Nacional de Búsqueda - Comisión de Atención de

15 MENDOZA GARCÍA, Jorge. «Reconstruyendo la memoria colectiva de la

represión en Latinoamérica: el cine como artefacto». Revista de Cien-
cias Sociales y Humanidades. N° 62-63, 2007, pp. 157-191. [Con-
sultado el 18 de febrero de 2022]. Disponible en: https://www.redalyc.
org/pdf/393/39348721009.pdf
16 Corte IDH. Caso Radilla Pacheco Vs. Estados Unidos Mexicanos. Ex-
cepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. 23 de noviem-
bre de 2009, párr. 133.

361
Víctimas, en el ámbito nacional y local). Sobre ejecuciones
arbitrarias, tortura y demás violaciones, no existen regis-
tros y los datos de diferentes informes no representan las
dimensiones reales. Todo esto se abordará más adelante,
como parte de la gran deuda que se tiene con las víctimas.
No obstante, es posible identificar a las víctimas de vio-
laciones a derechos humanos como los actores políticos,
con roles importantes en la dinámica del conflicto. Un claro
ejemplo es la desaparición del señor Rosendo Radilla Pache-
co17 a manos del Ejército en el Estado de Guerrero en 1974.
Este caso no es único, pero representa a muchos otros de
violaciones graves a derechos humanos en la Guerra sucia,
que configuran un patrón generalizado y sistemático de co-
misión, en términos de la cantidad, la temporalidad y su
planeación.
La Guerra sucia fue un periodo de represión brutal con-
tra los rebeldes, que quedó en impunidad, y las personas
desaparecidas, perseguidas por razones políticas, siguen
sin ser encontradas. En el informe «La desaparición forzada
en México: una mirada desde los Organismos del Sistema
de Naciones Unidas» se menciona que:

A pesar de los tímidos esfuerzos de esclarecer la verdad,

luego de la primera alternancia a nivel federal en 2000. A
pesar de que muchas veces se sabe quiénes son los perpe-
tradores principalmente integrantes de las fuerzas arma-
das, gente que goza de un nivel de impunidad aún más ele-
vado que otros servidores públicos en México. El crimen
es continuo y no prescribe18.

17 El señor Rosendo Radilla Pacheco, estuvo involucrado en actividades

relacionadas con la vida política y en obras sociales en Atoyac de
Álvarez, Guerrero, en particular, en la organización de caficultores y
campesinos de la zona. Ibíd., párr. 122.
18 Comisión Nacional de los Derechos Humanos y Oficina en México
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Hu-

362
 Por tanto, no solo es el hecho de la desaparición, sino
también la situación de impunidad en el país; de esta ma-
nera, al no dar respuesta a las consecuencias que surgen
de la desaparición de personas, se configura otra violación
a derechos humanos. Lo anterior deja como consecuencia
que derechos esenciales para las víctimas, como la verdad,
la justicia y la reparación, queden sin materializarse.

1.2.2 La «Guerra contra el Narcotráfico»

1. Circunstancias modo, tiempo y lugar
En México no existió una declaración oficial de guerra de
acuerdo con los términos formales. El periodo de la «Gue-
rra contra el Narcotráfico» se refiere a la estrategia de polí-
tica pública que adoptó el presidente Felipe Calderón Hino-
josa al inicio de su periodo de gobierno (2006-2012), como
respuesta a la necesidad de defender a la nación frente al
crimen organizado19.
En efecto, a los pocos días de instalada la nueva admi-
nistración, inició la militarización de la estrategia de seguri-
dad pública y la «Guerra contra el Narcotráfico», que busca-
ba restablecer el orden público frente a la inmensa violencia
ocasionada por la delincuencia organizada y el narcotráfi-
co, concentrado en distintas zonas del territorio nacional.
Como parte de esta estrategia inició el «Operativo Conjunto
Michoacán» en 2007, seguido de «Operativos conjuntos» en

manos. La desaparición forzada en México: una mirada desde los

organismos del sistema de naciones unidas. CNDH. Ciudad de Mé-
xico, junio de 2019. Consultado el 23 de febrero de 2022. Disponible
en: https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-09/
lib_DesaparicionForzadaMexicoUnaMirada.pdf. p. 34.
19 ROBLEDO SILVESTRE, Carolina. «Genealogía e historia no resuelta de
la desaparición forzada en México». En Íconos. Revista de Ciencias
Sociales. N° 55, 2016, p. 93. Consultado el 28 de febrero de 2022.
Disponible en: doi:10.17141/iconos.55.2016.1854

363
los estados de Baja California, Guerrero, Chihuahua, Du-
rango, Sinaloa, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz, hasta
llegar a implementarse en 16 entidades en 201220.
En el siguiente periodo presidencial, a cargo de Enrique
Peña Nieto, continuó la estrategia militar para combatir la
delincuencia organizada, con expectativas positivas para el
combate a la delincuencia organizada y la inseguridad, en la
política llamada «México en paz». Dentro de esta política, se
realizó un diagnóstico que expone las consecuencias de la
estrategia del gobierno de Felipe Calderón Hinojosa, seña-
lando que el combate al crimen organizado dejó «el vacío de
poder que se generó dentro de los grupos delictivos, por la
aprehensión y extradición de los líderes, lo cual provocó lu-
chas violentas a lo largo del territorio y una mayor violencia
que se refleja en una ampliación de delitos».
De esta manera se puede advertir cierto reconocimien-
to del gobierno sobre la situación de violencia en que se
encontraba México, buscando establecer políticas públicas
para revertirla21. No obstante, el detalle problemático quizá
sea que no se reconocía que el motivo de la generación de
la violencia era justamente haber optado por una estrategia
directa de tipo militar para combatir la delincuencia orga-
nizada y prestar la seguridad pública. La violencia, desde
luego, no se detuvo, y en 2014 sucedió la desaparición de
los 43 profesores normalistas de Ayotzinapa, un caso para-

20 Corte IDH. Caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México. Fondo, Repa-
raciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2018, párr. 54.
21 ESPINOZA, Francisco y JUÁREZ Claudia. «Política de Seguridad en
México: combate al narcotráfico. Entre la seguridad nacional y la se-
guridad pública». En Revista del Instituto del Instituto de Ciencias
Jurídicas de Puebla. Vol. 13, N° 44, 2019, p. 2229. Disponible en:
http://www.scielo.org.mx/pdf/rius/v13n44/1870-2147-rius-13-44-229.
pdf

364
digmático y mediático, que se visibilizó en todo el mundo
por su gravedad.

2. Perfiles de víctimas y personas autoras

La implementación de los «Operativos Conjuntos» en
el sexenio presidencial de Felipe Calderón desató un incre-
mento en el número de denuncias de violaciones a derechos
humanos cometidas por agentes estatales. En específico, se
trataba de privilegiar la participación de las Fuerzas Arma-
das en las funciones de seguridad pública. En este periodo
se destaca que existió una serie de violaciones graves a dere-
chos humanos, en términos de desapariciones, ejecuciones,
detenciones ilegales, tortura, entre otras. Tales violaciones
ocurrieron en un contexto de gran persistencia de altos nive-
les de violencia que resultaban de todo punto alarmantes22.
En este contexto es posible situar la sentencia de la
Corte IDH del caso Alvarado Espinoza y otros vs. México
(2018), cuyos hechos encuentran su base en los inicios de
la «Guerra contra el Narcotráfico». En este periodo, como
se ha mencionado, se generó un incremento alarmante de
la violencia criminal, ocurriendo graves violaciones a dere-
chos humanos; entre otras, las desapariciones de Nitza Pao-
la Alvarado Espinoza, José Ángel Alvarado Herrera y Rocío
Irene Alvarado Reyes, quienes fueron las víctimas directas
del mencionado caso.
Ahora bien, desde otra perspectiva, hay que considerar
que, en la historia de la desaparición forzada de personas,
se puede visualizar una determinada evolución. Desde quié-
nes han sido las víctimas y las personas autoras, hasta las
causas que ha provocado la desaparición. En la evolución
del concepto de la desaparición en México, destaca la in-
22 Corte IDH. Caso Alvarado Espinoza y otros Vs. México… op. cit.,
párrs. 59-60.

365
corporación de la desaparición cometida por particulares,
haciendo la distinción entre los sujetos activos.
En cada uno de los periodos referidos (guerra sucia y
guerra contra el narcotráfico), es posible identificar diferen-
cias entre las víctimas, las personas autoras y sus motiva-
ciones. Sin embargo, ambas tienen de común denominador
un contexto de impunidad, incluyendo la falta de garantía
del derecho a la verdad. En el apartado siguiente se aborda-
rán las diferencias y similitudes entre estos dos periodos,
con la intención de identificar patrones de violaciones gra-
ves a los derechos humanos.

3. Patrones de las violaciones graves

a derechos humanos en México
En cada periodo se identifica un tipo de violencia: por
un lado, la violencia de carácter político y, por otro, la vio-
lencia criminal. En los dos grandes periodos identificados,
se advierten los mismos tipos de violaciones graves a dere-
chos humanos, entre las cuales se encuentran: las desapari-
ciones forzadas, detenciones ilegales, tortura y ejecuciones
extrajudiciales.
En este sentido, la permanencia de un contexto de vio-
lencia en México ha provocado la evolución de las condicio-
nes en que se producen. Las violaciones graves a derechos
humanos como consecuencia de la violencia arraigada en el
país van cambiando con el paso del tiempo (actores, contex-
tos, casusas, etc.). Un ejemplo es el fenómeno de la desapa-
rición desde la realidad social, que ha permitido identificar
los factores que han intervenido, quiénes son las víctimas,
quiénes los responsables, causas, consecuencias y contex-
tos. En la siguiente tabla se muestra a grandes rasgos los
factores que han integrado las violaciones graves a los dere-
chos humanos en México en los dos periodos aludidos.

366
 Tabla 2
Factores de las violaciones graves
a derechos humanos en México
Periodo Tipo de Violaciones Víctimas Personas
violencia a derechos autoras
humanos
Guerra Violencia Desaparicio- Personas Agentes
sucia 1965- política nes forzadas relacionadas del Esta-
1990 Detenciones con la gue- do
ilegales rrilla, parte
Tortura subversiva.
Ejecuciones Formaban
parte activa
de la vida
política.
Guerra Violencia Desaparicio- En conflicto Agentes
contra el criminal nes forzadas por el poder del Esta-
Narcotrá- y desapari- en territorio do y par-
fico 2006- ciones por en el con- ticulares.
2022 particulares. texto del
Detenciones narcotráfico,
ilegales involu-
Tortura crando a la
Ejecuciones población en
los enfrenta-
mientos.
Fuente: Elaboración propia

Como se ha indicado, si bien la desaparición de perso-

nas no es la única violación grave a derechos humanos con
incidencia en México, es de la cual se tiene más información
y la que ha cobrado una gran relevancia en el panorama na-
cional, gracias al activismo de las víctimas. Resulta útil fijar
la atención en el fenómeno de la desaparición, para brindar
un ejemplo específico de los patrones generados.

367
 A partir de los datos del Registro Nacional de Personas
Desaparecidas y No Localizadas (RNPDNO), se concluye que
existe mayor incidencia de la desaparición de hombres.
Cabe recalcar que los contextos en que desaparecen las mu-
jeres son diferentes, y las afectaciones que viven son dis-
tintas al contexto de la desaparición de los hombres, como
veremos a continuación.
En el informe «Las desaparecidas y las invisibles. Re-
percusiones de la desaparición forzada en las mujeres» del
Centro Internacional de Justicia Transicional (CIJT), se es-
tablece que, de acuerdo con varias investigaciones, se llega
a la conclusión de que el patrón de la desaparición confirma
que los hombres conforman entre el 70% y el 94 % de desa-
parecidos. Por tanto, quien queda al frente de la familia y de
la búsqueda de los desaparecidos son las mujeres23, debido
a que comúnmente se vive en seguimiento de los roles tradi-
cionales de género: la mujer como responsable del cuidado
y de las labores domésticas, y el hombre como proveedor
económico24. Así, al desaparecer la persona responsable
de sostener económicamente a la familia, las mujeres, que
quedan al frente de todo, se ven afectadas en sus derechos
económicos, sociales, culturales.

23 DEWHIRST, Polly y KAPUR, Amrita. Las desaparecidas y las invisi-

bles, Repercusiones de la desaparición forzada en las mujeres.
Centro Internacional para la Justicia Transicional, 2015. Consultado
el 18 de febrero de 2022. Disponible en: https://www.ictj.org/sites/de-
fault/files/ICTJ-Global-Desapariciones-Genero-2015-ES.pdf
24 Centro PRODH.  Nos llaman las locas de las palas. Centro PRODH,
2020, p. 31. Disponible en: https://centroprodh.org.mx/wp-content/
uploads/2020/05/LasLocasDeLasPalas.pdf

368
 Tabla 3
Número de personas desaparecidas, no localizadas y localizadas en México1965-2022

Personas desaparecidas, Personas desaparecidas y no

Periodo
localizadas y no localizadas localizadas

Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres

Guerra sucia 1965-990 96 832 91 809

937 909
10.25% 88.79% 10.01% 89.00%

222 574 154 489

Periodo 1991- 2005 796 643
27.89% 72.11% 23.95% 76.05%

80,980 115,262 18,553 59,499

Guerra contra el Narco-
196,516 78,319
tráfico 2006-2022
41.21% 58.65% 23.69% 75.97%

Fuente: Elaboración propia a partir del RNPDNO (información actualizada a febrero de 2022)25.

25 Registro Nacional de Personas Desaparecidas y No Localizadas. Comisión Nacional de Búsqueda, 27 de febrero

de 2022. Consultado el 28 de febrero de 2022. Disponible en: https://versionpublicarnpdno.segob.gob.mx/Dash-

369
board/ContextoGeneral
 Por otro lado, hay que tomar en cuenta las sentencias
en que la Corte IDH ha condenado al Estado mexicano por
violaciones graves a derechos humanos, ya que permiten
identificar los diversos tipos de violaciones graves, y ubicar
los contextos en que se cometieron, incluyendo los aspectos
políticos, sociales y culturales, entre otros. En la siguiente
tabla se presenta el desglose de los diversos tipos de viola-
ciones a derechos humanos que han llegado del país ante la
Corte IDH.

Tabla 4
Patrón de violaciones a derechos humanos
en México a la luz de la Corte IDH26
Caso/año de Contexto Tipo de Características
los hechos violación de las víctimas
grave a
derechos
humanos
Radilla Guerrillas rural Desaparición Relacionado con
Pacheco y urbana frente forzada de la vida política y
vs. México, a la opresión del personas, y obras sociales en
1974. Estado falta de in- Atoyac de Álva-
vestigación y rez, Guerrero;
búsqueda. en particular, en
la organización
de caficultores y
campesinos de
la zona. Pertene-
ciente a la comu-
nidad rural.

26 Al año 2022, ninguna de las sentencias expuestas en la tabla ha sido

cumplida totalmente. Esto es parte de las deudas de México con las
víctimas y representa el panorama al interior del país, como un efecto
espejo.

370
Digna Ochoa Contexto de vio- Asesinato y Mujer defenso-
y familiares lencia contra las falta de in- ra de derechos
vs. México, personas defenso- vestigación. humanos.
2001. ras de derechos
humanos.
Las investigaciones
no fueron realiza-
das con la pers-
pectiva de género.
Caso Gon- Presencia de la Asesinato y Mujeres jóvenes
zález y otras delincuencia orga- falta de in- entre 15 y 20
(«Campo Al- nizada desde hace vestigación. años, algunas
godonero») décadas se ha ma- de ellas ado-
vs. México, nifestado de diver- lescentes. Eran
2001. sas formas, misma estudiantes o
que se intensificó trabajadoras
en la ciudad de en actividades
Juárez. informales.
En 1993 aumentó Adicionalmen-
el homicidio de te, concurre
mujeres, a partir un factor so-
de una cultura de cioeconómico
discriminación que recae en la
contra ellas. vulnerabilidad;
Las investigacio- en las senten-
nes realizadas cias se habla de
no fueron con la «origen humilde»
debida diligencia. o pertenecientes
Además, las auto- a «barrios popu-
ridades encarga- lares».
das culpabilizaban
a las víctimas a
partir estereotipos
discriminatorios.

371
Caso Fer- Contexto de im- Agresión Mujer indígena
nández Or- portante presencia sexual y falta perteneciente a
tega y otros militar en Guerre- de investiga- la comunidad
vs. México, ro, dirigida a re- ción. Me’phaa.
2002. primir actividades
Caso Rosen- ilegales, como la Violación se- Mujer indíge-
do Cantú y delincuencia orga- xual, tortura na de 17 años,
otra vs. Mé- nizada. Un consi- y falta de in- perteneciente a
xico, 2001. derable porcentaje vestigación. la comunidad in-
de la población de dígena Me´phaa,
Guerrero perte- en el Estado de
nece a comuni- Guerrero.
dades indígenas,
quienes conservan
sus tradiciones e
identidad cultu-
ral y residen en
los municipios de
gran marginación y
pobreza.
Caso Muje- Represión policial Tortura Mujeres, algunas
res Víctimas en los operativos sexual y falta de ellas estu-
de Tortura adelantados en de investiga- diantes.
Sexual en San Salvador de ción.
Atenco vs. Atenco, Texcoco
México, y en la carretera
2006. Texcoco –Lechería,
para reprimir ma-
nifestaciones que
se llevaban a cabo
en dichos munici-
pios.

372
Caso Alvara- Ejecución del Desaparición Dos mujeres y
do Espinoza Operativo Conjun- forzada de un hombre.
y otros vs. to Chihuahua y la personas,
México. lucha contra el cri- falta de in-
men organizado, vestigación y
con la participa- búsqueda.
ción de las fuerzas
armadas en labo-
res de seguridad
ciudadana.
Fuente: Elaboración propia.

De la información anterior se detectan las violaciones a

derechos humanos con incidencia en México. A partir de los
casos ante la Corte IDH, se puede enfatizar en una línea de
violencia que se encuentra de manera transversal en la his-
toria del país: la violencia contra las mujeres. Es decir que,
dentro de los tipos de violaciones a derechos humanos que
inciden en el país, existe un patrón generalizado y sistemá-
tico de violencia contra las mujeres. Esto cobra relevancia
gracias a las demandas de atención a las víctimas con un
enfoque diferencial y especializado en el diseño de un pro-
ceso de justicia transicional, tomando como punto de parti-
da la identificación y análisis de los grupos en situación de
vulnerabilidad.
Otra manera de visualizar las violaciones a derechos
humanos es a partir del ámbito político y la alternancia
del poder en el país. Cada periodo histórico corresponde
a periodos presidenciales que brindan elementos para el
análisis del contexto en que ocurrieron las violaciones gra-
ves a derechos humanos. En la siguiente tabla se muestra
la correspondencia entre los periodos históricos, periodos
presidenciales y los hechos de los casos de México ante la
Corte IDH.

373
 Tabla 5

374
Línea del tiempo de periodos presidenciales y casos ante la Corte IDH
Guerra sucia 1965-1990 Guerra contra el Narcotráfico 2006-2022
Periodos presidenciales en México 1964- 2024
Gusta- Luis José Miguel Carlos Ernesto Vicente Fox Quesa- Felipe Enrique Andrés
vo Díaz Eche- López- de la Salinas Zedillo da: 2000- 2006 Calde- Peña Manuel
Ordaz: verría Portillo Madrid de Gor- Ponce de rón Hi- Nieto: López
1964- Álvarez: y Pache- Hurta- tari: León: nojosa: 2012- Obra-
1970 1970- co: do: 1988- 1994- 2006- 2018 dor:
1976 1976- 1982- 1994 2000 2012 2018-
1982 1988 2024
Sentencias Corte IDH
Caso • Caso Digna Ochoa Caso Al-
Radilla y familiares vs. varado
Pache- México, 2001 Espi-
co vs. • Caso González noza y
México, y otras («Campo otros vs.
1974. Algodonero») vs. México,
México, 2001 2009
• Caso Fernández
Ortega y otros vs.
México, 2002
• Caso Rosendo
Cantú y otra vs.
México, 2001
Caso Mujeres Víc-
timas de Tortura
Sexual en Atenco vs.
México, 2006
Fuente: Elaboración propia.
 Por otro lado, es relevante mencionar que existe un pa-
trón de respuesta ante las violaciones graves a derechos hu-
manos en México. En la primera etapa, se ubica un contexto
de violencia en el que surgen hechos que se configuran como
violaciones graves por ser masivos, generalizados, sistemá-
ticos, continuos y con un impacto individual y colectivo.
En un segundo momento, el Estado se caracteriza por
ser omiso y negligente en dar respuestas a las violaciones
graves de derechos humanos durante largos periodos. Esto
tiene como consecuencia la falta de reconocimiento de las
víctimas y la falta de garantía del: 1) derecho a la verdad; 2)
derecho a la justicia; 3) derecho a la reparación; 4) derecho
a la no repetición y, 5) derecho a la memoria.
A su vez, la falta de garantía de estos derechos produce
la repetición de hechos que constituyen violaciones graves
a derechos humanos, volviéndose un ciclo interminable. La
deuda del Estado mexicano pareciera ser eterna, al tratar
de atender a las víctimas del pasado y a las víctimas del
presente.
Es complejo tratar de abordar todas las violaciones gra-
ves a derechos humanos presentes en México porque son
un número importante y, por desgracia, no se advierte un
contexto para que se reduzcan. No obstante, es posible
identificar algunos casos que han marcado la historia del
país: 1) «La Matanza de Tlatelolco» (1968); 2) «El Halco-
nazo» (1971); 3) Asesinato de la defensora de derechos hu-
manos Digna Ochoa (2001); 4) Minas de Pasta de Conchos
(2006); 5) Operativos de Atenco (2006); 6) Guardería ABC
(2009); 7) Masacre San Fernando (2010); 8) Masacre de
Allende (2011) y, 9) La desaparición de los 43 estudiantes
de Ayotzinapa (2014).

375
2. La justicia transicional en México
2.1 Concepto de justicia transicional
Para analizar la justicia transicional en México, es fun-
damental ahondar en el concepto. Los Estados, al tratar
de atender violaciones graves a derechos humanos masivas,
generalizadas, sistemáticas y que han tenido un gran im-
pacto, han adoptado procesos de justicia transicional; pero,
¿qué es la justicia transicional?

Son todas aquellas formas que utilizan países que dejan

o tratan de dejar atrás períodos de conflicto y/o represión
para enfrentarse a violaciones masivas o sistemáticas a
derechos humanos o al Derecho Internacional Humanita-
rio en el contexto de un conflicto armado, de tal magnitud
y gravedad que el sistema judicial y/o institucional conven-
cional no puede darles respuesta adecuada27.

Los procesos de justicia transicional tienen carácter ex-

traordinario, porque son una respuesta que queda fuera de
toda acción de las instituciones previamente establecidas
por un Estado. Estos procesos surgen por un criterio espe-
cífico, que es la cantidad masiva de violaciones a derechos
humanos por largos periodos, frente a la incapacidad del
Estado de resolver de manera común u ordinaria estas si-
tuaciones.
La idea de justicia transicional surgió a finales de los
años 80 y principios de la década de 1990. Las primeras
opiniones de justicia transicional describían diferentes
enfoques en diversos lugares, y no había una definición o
práctica congruente. Así, por ejemplo, Ruti G. Tetiel la de-
27 International Center for Transitional Justice. ¿Qué es la justicia tran-
sicional? ICTJ, s.f. Consultado el 17 de febrero de 2022. Disponible
en: https://www.ictj.org/es/que-es-la-justicia-transicional

376
fine como «la concepción de justicia asociada con periodos
de cambio político, caracterizados por respuestas legales,
que tiene el objetivo de enfrentar los crímenes cometidos
por regímenes represores anteriores»28. Por su parte, Ange-
lika Retteberg señala que es «el tipo de arreglos judiciales y
extrajudiciales que facilitan y permiten la transición de un
régimen autoritario a una democracia o de una situación de
guerra a paz»29. Estos primeros conceptos hacen referencia
a un cambio de carácter político y, en tal sentido, se pue-
de pensar que la definición se formó tomando en cuenta el
contexto que se vivió en América Latina, caracterizado por
golpes de Estado y dictaduras, y su paso hacia una transi-
ción a la democracia.

Pilares y ejemplos de mecanismos

de la justicia transicional
Justicia
Transicional

Pilares

No
Verdad Justicia Reparación repetición Memoria

Mecanismos

Tribunales Comisiones
Comisiones Programas Reformas
internacionales de la verdad
de la verdad de reparación institucionales
adhoc/híbridos (informe)

Fuente: Elaboración propia.

28 IBAÑEZ NAJAR, Jorge Enrique. Justicia transicional y comisiones de

la verdad. Instituto Berg-Berg Oceana Aufklarung. 2a ed., España,
2017, p. 53.
29 Id.

377
 Posteriormente, en las décadas de 1990 y 2000, surgie-
ron nuevos enfoques y prácticas en el campo, basados en el
reconocimiento de principios relacionados con los derechos
humanos. Se crearon mecanismos como procesos judicia-
les extraordinarios, iniciativas para esclarecer la verdad
de las violaciones perpetradas, programas de reparación,
procesos judiciales y propuestas de reformas, entre otras.
Como ya se mencionó, actualmente la justicia transicional
se compone de cinco elementos: 1) verdad, 2) justicia, 3) re-
paración, 4) no repetición y, 5) memoria. Cada uno de ellos
comprende mecanismos para garantizarlos.
En este contexto evolutivo de la definición, conviene ha-
cer referencia a Pablo de Greiff, uno de los principales auto-
res que se ha encargado de construir la teoría de la Justicia
Transicional. Su definición es producto de una evolución, a
partir de la experiencia que los países adquieren cuando la
aplican y, en este caso, enfatiza en elementos importantes
desde el punto de vista normativo, ofreciendo una perspec-
tiva más amplia.
De Greiff define la justicia transicional como el «conjun-
to de medidas que pueden ser implementadas para hacer
frente al legado de los abusos masivos de derechos huma-
nos», donde «hacer frente al legado» de tales abusos signifi-
ca, en primer lugar, demostrar la vigencia de las normas de
derechos humanos que fueron sistemáticamente violadas.
Una lista no exhaustiva de tales medidas incluye: el enjui-
ciamiento penal, la búsqueda de la verdad, las reparaciones
y la reforma institucional. Lejos de ser componentes de una
lista al azar (random list), estas medidas son parte de la
Justicia Transicional, en virtud de compartir dos objetivos
o fines «mediatos», a saber: proporcionar reconocimiento
a las víctimas y promover la confianza cívica; y un objetivo

378
final: contribuir al fortalecimiento de la norma de derecho
democrática (democratic rule of law)30.
Ya se ha dicho que en el Estado mexicano no está pre-
sente una perspectiva formal de la justicia transicional. No
obstante, la respuesta que se le ha dado a las violaciones
graves de derechos humanos ha sido un conjunto de me-
didas extraordinarias, identificadas por la creación de de-
terminados mecanismos que, de algún modo, se acercan a
la justicia transicional. A partir de esta idea se presentan
algunas de las medidas adoptadas.

2.2 Mecanismos de justicia transicional en México

Uno de los primeros acercamientos que se identifican
para la atención de violaciones graves a derechos humanos,
es la creación de la Comisión Nacional de Derechos Huma-
nos (CNDH) en 1990. Posteriormente, la CNDH creó el Pro-
grama de Presuntos Desaparecidos, e inició las primeras
investigaciones sobre las violaciones graves ocurridas en el
pasado. Con esta primera medida, no se tuvieron resulta-
dos significativos. Fue hasta en 1999 que la CNDH retomó
las investigaciones y, de esta labor, surgió la recomendación
26/2001, en la cual se reconoce por primera vez la presen-
cia de las violaciones graves a derechos humanos en mane-
ra sistemática. Sin embargo, la recomendación no fue aten-
dida por el Estado31.

30 DE GREIFF, Pablo. «Algunas reflexiones acerca del desarrollo de la

Justicia Transicional». En Anuario de Derechos Humanos, N° 7. Cen-
tro de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho. Universidad de
Chile, 2011, pp. 17-39. Consultado el 28 de febrero de 2022. Dispo-
nible en: doi:10.5354/0718-2279.2011.16994
31 Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Huma-
nos A.C. Esclarecimiento y sanción a los delitos del pasado durante
el sexenio 2000-2006. México, 2006. Consultado el 17 de marzo de
2022. Disponible en: https://www.corteidh.or.cr/tablas/26081.pdf

379
 Posteriormente, en el año 2000, las víctimas exigían la
creación de una CoV enfocada en el esclarecimiento de la
verdad histórica. Es en el periodo del presidente Vicente
Fox Quesada cuando se empieza a mencionar el tema de
justicia transicional, pero, a pesar de ello, se optó por crear
la Fiscalía Especial para Movimientos Sociales y Políticos
del Pasado (1960-1980) en 2001 que, lamentablemente, no
tuvo éxito. En 2006 fue eliminada por el acuerdo de la Pro-
curaduría General de la República A317/06.
Por otro lado, en los Estados se generaron algunos
esfuerzos, como la Comisión de la Verdad de Guerrero
(COMVERDAD) en 2012, y la Comisión de la Verdad de Oa-
xaca en 2014. Ambas CoV tuvieron dificultades para poder
cumplir su mandato.
En el gobierno del presidente Andrés Manuel López
Obrador se planteó la idea de implementar un proceso de
justicia transicional, proponiendo la creación de CoV en los
lugares donde es más alto el índice de violencia como Ta-
maulipas, Guerrero, Michoacán, Sinaloa, Chihuahua, Vera-
cruz y el Estado de México. También la de crear comisiones
por acontecimientos determinantes en la historia, como la
desaparición de 43 estudiantes de la Normal Rural de Ayo-
tzinapa que, hasta el año 2022, sigue sin presentar resulta-
dos. Por otro lado, desde el ámbito académico, han surgido
propuestas sobre el diseño de un proceso de justicia transi-
cional para México.
Muchos países que han pasado por largos periodos de
violencia en los que ocurrieron violaciones a derechos hu-
manos, incluyendo la desaparición de personas, han optado
por implementar procesos de justicia transicional; si bien
no existe un instructivo de cómo deberían aplicarse estos
procesos, la mayoría de los países han optado por empezar
garantizando el derecho a la verdad a través de las CoV.

380
 Por tanto, es necesario evidenciar que el primer paso,
imprescindible para poder superar periodos en que se vi-
vieron violaciones graves a derechos humanos, es adoptar
medidas que permitan garantizar el derecho a la verdad. En
México se han creado diferentes iniciativas para garantizar-
lo; sin embargo, no han tenido éxito32.
Los mecanismos implementados por México no han
tenido éxito por diversos factores. A grandes rasgos, hay
que decir que la creación de la Fiscalía Especial para Mo-
vimientos Sociales y Políticos del Pasado, fue una política
transitoria de gobierno. Las CoV fueron a nivel estatal y tu-
vieron problemas para operar y cumplir su objetivo. Por
otro lado, la Comisión para la verdad y acceso a la justicia
en el caso Ayotzinapa, tras casi ocho años de los hechos, no
ha producido resultados efectivos. Recientemente, en 2021,
fue creada la Comisión para Acceso a la Verdad y Justicia
por violaciones graves a derechos humanos durante Guerra
sucia entre 1965 y 1990. Ya se verá a qué resultados llega33.
Respecto de los otros pilares de la justicia transicional,
se han adoptado pocas medidas para garantizarlos. A partir
de la definición de justicia transicional que brinda Pablo de
Greiff, pueden considerarse como justicia transicional en
México las siguientes medidas:

32 El Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes de la CIDH

(GIEI) ha emitido para México una serie de recomendaciones relacio-
nadas con el derecho a la verdad. Una de las más importantes ha sido
consagrar el derecho a la verdad, el deber de recordar y el derecho
de las víctimas a saber. Lamentablemente, México no ha logrado con-
solidar esta recomendación. Al respecto, véase: GIEI. Informe Ayo-
tzinapa II. Avances y nuevas conclusiones sobre la investigación,
búsqueda y atención a las víctimas. GIEI, México, 2015.
33 «Presidente instala comisión para el acceso a la justicia y la verdad
para las víctimas de la Guerra sucia 1965-1990». 10 de diciembre de
2021. Consultado el 18 de febrero de 2022. Disponible en: https://
presidente.gob.mx/presidente-instala-comision-para-el-acceso-a-la-
justicia-y-la-verdad-para-las-victimas-de-la-guerra-sucia-1965-1990/

381
 Tabla 6
Medidas adoptadas por México en materia
de violaciones graves a derechos humanos
Medida Descripción
Sistema • Creación de la Ley General en materia de Desa-
Nacional parición de Personas cometida por Particulares
de Bús- y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas
queda en 2017.
• Instalación del Sistema Nacional de Búsqueda
en 2019.
• Creación de la Comisión Nacional de Búsqueda y
las Comisiones Locales de Búsqueda.
• Creación del Mecanismo Extraordinario de Iden-
tificación Forense en 2019.
Sistema A partir del Sistema Nacional de Atención a Víc-
Nacional timas, creación de la Ley General de Víctimas,
de Vícti- 2013.
mas Creación de la Comisión Ejecutiva de Atención a
Víctimas y de las Comisiones Ejecutivas Locales
de Atención a Víctimas.
Fuente: Elaboración propia.

Sobre lo anterior, se destaca que existe la adopción de

medidas en materia de desaparición de personas, dejando
de lado las otras violaciones graves a derechos humanos.
La desaparición en México tiene presencia desde 1940 y ha
evolucionado con el paso del tiempo. Al comparar cuánto
tiempo tiene la presencia del fenómeno de desaparición de
personas con las acciones que se han adoptado, es obvio
que existe una responsabilidad por la falta de atención al
problema. Recientemente, las medidas estatales han em-
pezado a operar. En un principio, la obligación de buscar
ordinariamente correspondía a las fiscalías y ahora corres-
ponde a la Comisión Nacional y las Comisiones Locales de
Búsqueda.

382
 Por otro lado, se tiene un Sistema Nacional de Atención
a Víctimas que, a lo largo de su ejecución, enfrentó y conti-
núa enfrentando una serie de dificultades, relacionadas con
la falta de recursos económicos y humanos, frente a la infi-
nidad de víctimas de delitos y violaciones a derechos huma-
nos. Todo ello, no obstante que la Ley General de Víctimas
les reconoce el derecho a la reparación integral del daño.
Respecto de los otros pilares, resulta complejo identifi-
car medidas específicas de atención. El acceso a la verdad,
es decir, saber qué pasó, es la fuente principal que alimenta
a los demás pilares; sin embargo, en México no ha sido ga-
rantizado. Lo anterior dificulta poder adoptar medidas de
justicia, reparación, no repetición y memoria.

3. Las deudas pendientes

del Estado mexicano con las víctimas

3.1 Contraste entre acciones, omisiones

y retrocesos
México ha adoptado diversas medidas para atender los
grandes pilares de la justicia transicional, pero no ha dise-
ñado e implementado formalmente un proceso de justicia
transicional. Las medidas adoptadas son recientes y limi-
tadas pues, si bien se han logrado avances en el tema de
desapariciones forzadas, otras violaciones continúan sin
ser atendidas.
En general, se carece de un reconocimiento de la mag-
nitud y la diversidad que presentan las violaciones graves
a los derechos humanos. Y, para poder construir una solu-
ción, es necesario conocer y analizar las condiciones en que
estas ocurren. Es decir, se requiere un esclarecimiento de
la verdad. Una de las más grandes deudas del país, es que a
la fecha no se cuenta con una política pública integral —de

383
Estado y no de gobierno— que permita construir la verdad
histórica y, así, generar insumos que alimenten los otros
pilares de la justicia transicional.
Por tanto, el esclarecimiento de la verdad es un vehículo
a la justicia, la reparación, la no repetición y la memoria.
De la implementación de una CoV surgen insumos para la
justicia, planes de reparación como parte de las recomen-
daciones, y el propio informe constituye una manera de pre-
servar la memoria de las víctimas.
El principal problema de la justicia transicional en Méxi-
co, es que no existe un diseño e implementación de justicia
transicional, que permita atender integralmente de manera
extraordinaria, con un enfoque diferencial y especializado,
las violaciones graves a derechos humanos que son masivas,
generalizadas y sistemáticas. México ha optado por aplicar
mecanismos aislados, sin una articulación que permita dar
respuestas al fenómeno.

3.2 Principales desafíos

Es importante reiterar que México no ha tenido un pro-
ceso de justicia transicional integral, pero sí ha tratado de
replicar mecanismos a partir de las experiencias de otros
países, como las CoV. Cabe destacar que la justicia transi-
cional va cobrando relevancia en México, sobre todo para
reflexionar si es aplicable al contexto en que se vive. A par-
tir de las cifras de violencia que se presentan en el país, se
determina que existe un contexto de macro criminalidad en
el que es aplicable la justicia transicional, en atención a la
crisis de impunidad y violencia34.

34 PENICHE, Jorge Carlos. «En búsqueda de la teoría detrás de la justicia

transicional: una aproximación inicial». En ESTRADA MARÚN, José
Antonio y ZAMORA VALADEZ, Carlos Eulalio (Coords.). Los derechos

384
 Esto no solo aplica en los casos de desaparición y en el
periodo de la Guerra sucia, puesto que la impunidad sigue
presente en todas las violaciones graves a derechos huma-
nos. Adicionalmente, la impunidad implica un daño a las
víctimas, ya que forma parte de la reparación del daño. Por
el lado social o colectivo, la persistencia de la impunidad
conlleva la degradación para el Estado de derecho, para las
condiciones de certidumbre y para la esfera pública de una
sociedad35. De acuerdo con los índices de impunidad de
2020, México se encuentra dentro de los cinco países con
mayor índice de impunidad (cuarto lugar).
Por otro lado, el concepto de impunidad admite diversas
interpretaciones, y la Corte IDH, a lo largo de su desarrollo
jurisprudencial, ha fijado su contenido. Entre los primeros
casos de la Corte IDH, se encuentra el de Panel Blanca vs.
Guatemala. En este caso se estableció que el Estado había
cometido detenciones arbitrarias, torturas, secuestros y eje-
cuciones extrajudiciales. Adicionalmente, se dio cuenta de
la inactividad de los órganos estatales para atender la situa-
ción. Por tanto, la Corte IDH estableció que existió y existe
impunidad, entendiéndose como la falta de investigación,
persecución, captura, enjuiciamiento y condena de los res-
ponsables de las violaciones de los derechos protegidos por
la Convención Americana sobre Derechos Humanos36. Lo
de las personas desaparecidas y sus familiares. Una agenda a de-
bate. Tirant lo Blanch, Ciudad de México, 2021, pp. 227-444.
35 JUAREZ ZEPEDA, Alejandro. «Ver para existir: homofobia e impuni-
dad en México». En Revista de Derechos Humanos-dfensores. N°
11, 2011, pp. 27–31. Consultado el 24 de febrero de 2022. Dispo-
nible en: https://cdhcm.org.mx/wp-content/uploads/2014/05/dfen-
sor_11_2011.pdf p. 6.
36 DONDE MATUTE, Javier. «El concepto de impunidad: Leyes de amnis-
tía y otras formas estudiadas por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos». En ELSNER, Gisela, AMBOS, Kai y MALARINO, Ezequiel
(Coords.).  Sistema interamericano de protección de los derechos
humanos y derecho penal internacional. Vol. 1, Konrad-Adenauer

385
anterior, claramente, permite encuadrar a México por todo
el tiempo que ha pasado sin atender la crisis de violencia.
Otro de los retos que enfrenta México es la voluntad
política de diseñar y poner en marcha un proceso de jus-
ticia transicional. Las medidas adoptadas no son políticas
de Estado, que son más estables, sino de gobierno que, por
definición, son cambiantes y dependientes de quién está en
el poder. Para la atención de las víctimas, es necesario fijar
medidas que no cambien de un periodo de gobierno a otro.
Sin duda, la voluntad política es uno de los mayores retos
que presenta la implementación de una justicia transicional
completa en su diseño y ejecución.
Finalmente, otro de los desafíos es ejecutar un proce-
so de justicia transicional integral, ya que solo ha aplicado
mecanismos de manera aislada, sin articularlos en un plan
de acción estatal para poder atender las necesidades de las
víctimas.

Stiftung, España, 2010, pp. 263-293. Disponible en: https://archivos.

juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3515/25.pdf

386
 RESEÑAS CURRICULARES

Joaquín A. Mejía Rivera

(Coordinador)
Hispano-hondureño. Abogado por la Universidad Nacio-
nal Autónoma de Honduras (UNAH). Doctor y maestro en
Estudios Avanzados en Derechos Humanos por la Universi-
dad Carlos III de Madrid; candidato a Doctor en Derechos
Humanos, Democracia y Justicia Internacional por la Uni-
versidad de Valencia. Diploma en Estudios Avanzados en
Derecho Internacional y Relaciones Internacionales por la
Universidad Complutense de Madrid. En calidad de autor y
coordinador ha publicado 26 libros, 34 capítulos en libros
colectivos y 60 artículos en revistas especializadas y de aná-
lisis sobre temas relacionados con los derechos humanos,
la democracia y el Estado de derecho. Veinte años de expe-
riencia litigando casos de impacto ante la Comisión y Cor-
te Interamericanas de Derechos Humanos. Es investigador
del Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación de
la Compañía de Jesús en Honduras (ERIC-SJ); coordinador
adjunto del Equipo Jurídico por los Derechos Humanos
(EJDH); miembro del consejo directivo de la Fundación para
la Investigación del Derecho Público en Honduras; profesor
visitante en la Academia Interamericana de Derechos Hu-
manos en México y miembro de la red de colaboradores y
expertos de Checks & Balances de Ecuador. jamejiarivera@
eric-sj.com

Alejandro Lerena García

Español. Profesor en la Universidad de Aix-Marseille
(Francia) y doctorando en Derecho Penal Internacional en
esta universidad y en la Universidad Carlos III de Madrid.

387
Es abogado colaborador de la Querella Argentina contra los
crímenes del franquismo. Estudió Derecho y Ciencias Polí-
ticas en la Universidad Carlos III de Madrid y en el Univer-
sity College London (Reino Unido), obteniendo el título de
abogado tras cursar el Máster habilitante en la Universidad
Nacional de Educación a Distancia (España). Becario en la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito en
Viena y en la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (Es-
paña). Ha dado clases y realizado estancias de investigación
en el Instituto de Estudios Políticos - Sciences Po de Aix-en-
Provence (Francia), en la Universidad de Nantes (Francia) y
en la Universidad Carlos III de Madrid.

Gustavo de la Orden Bosch

Hispano-argentino. Asistente de investigación predocto-
ral en el Instituto de Derechos Humanos Pedro Arrupe de la
Universidad de Deusto (España). Doctorando en Derechos
Humanos por la Universidad de Deusto. Abogado con men-
ción de Egresado sobresaliente por la Universidad Nacional
de Córdoba (Argentina). Graduado en Derecho por la Uni-
versidad Nacional de Educación a Distancia (España). Más-
ter en Gobernanza y Derechos Humanos por la Universidad
Autónoma de Madrid. Máster en Derecho Constitucional
por la Universidad Internacional Menéndez Pelayo (España)
y el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales del Mi-
nisterio de la Presidencia del Gobierno de España. Se des-
empeñó como asistente en el Servicio de Doctrina del Tribu-
nal Constitucional de España (Beca de formación jurídica)
y en el Área Legal de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Programa de visitas profesionales). Ha realizado
estancias de investigación en la Università degli Studi di Na-
poli L’Orientale y en la Università di Bologna (Italia). Ha tra-
bajado como Secretario de Actuaciones de Policía Judicial

388
en el Ministerio Público de la Provincia de Córdoba. gusta-
[email protected]

Mariana Mota Cutinella

Uruguaya. Abogada egresada de la Universidad de la Re-
pública. Posgrado en Derecho Penal. Ingresó al Poder Judi-
cial como juez en 1991 y desempeñó distintos cargos hasta
2017, cuando renunció para desempeñar el cargo de direc-
tora en el Consejo Directivo de la Institución Nacional de
Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, cargo electivo
votado por la Asamblea General del Parlamento. Es docen-
te en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales en dere-
chos humanos. Durante el ejercicio de la magistratura tuvo
a su cargo la investigación de numerosas causas por delitos
cometidos durante la dictadura ocurrida en Uruguay entre
1973 y 1985.

Manuela Abrahan Mazzolenni

Uruguaya. Es Profesora de Filosofía por el Instituto de
Profesores Artigas de Montevideo y Licenciada en Ciencia
Política por la Facultad de Ciencias Sociales de la Univer-
sidad de la República. Está cursando el Doctorado en De-
rechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús en
Argentina. Ha sido docente de educación media y universi-
taria. Integró diversos equipos de investigación en la Uni-
versidad de la República y el equipo del Área de Derechos
Humanos del Servicio Central de Extensión y Actividades
en el Medio de la misma Universidad. Actualmente se des-
empeña en el Área de Estudios de la Institución Nacional
de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo de Uruguay
e integra el equipo de investigación del proyecto Poder Ju-
dicial, democracia y autoritarismo en Uruguay 1959-1989
en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la
República.

389
 Mariana Risso Fernández
Uruguaya. Es licenciada en Psicología y maestranda en
Ciencias Humanas, opción estudios latinoamericanos, por
la Universidad de la República. Como funcionaria de la Ins-
titución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del
Pueblo integró el Mecanismo Nacional de Prevención de la
Tortura, el Área de Descentralización y el Equipo de Refe-
rencia Temático en Memoria. Como investigadora indepen-
diente se ha dedicado a temas de memoria histórica y de
acompañamiento a víctimas de violencia y tortura. Coordi-
na el colectivo Sitios de Memoria - Uruguay. Actualmente
integra el equipo técnico de la Unidad de Víctimas y Testigos
de la Fiscalía General de la Nación.

Luciano M. Donadio Linares

Argentino. Doctor en Derecho Internacional y Relaciones
Internacionales por la Universidad Autónoma de Madrid,
Máster en Relaciones Internacionales por la Universidad de
Bolonia, Italia, y Abogado por la Universidad Nacional de
Córdoba, Argentina. Es investigador de la Universidad Si-
glo 21 de Argentina y diplomático de carrera del Servicio
Exterior argentino, prestando actualmente funciones en la
Misión Permanente de Argentina ante los Organismos Inter-
nacionales en Ginebra.

Milena Pereira Fukuoka

Paraguaya. Abogada por la Universidad Católica de Asun-
ción. Magíster en Derechos Humanos por la Universidad
Nacional de La Plata, Argentina. Cuenta con una Maestría
en Ciencia Política, cursada en el Instituto de Altos Estudios
Sociales de la Universidad de San Martín y ha aprobado el
Programa de Cursos Intensivos en Derecho Constitucional,
habilitantes para el Doctorado, en la Universidad de Bue-

390
nos Aires. Desde 2006 investiga y publica sobre el funcio-
namiento de los sistemas de garantía de derechos humanos
en su país y en la región, con énfasis en la aplicación de los
derechos sociales. Es consultora y brinda asesoría técnica
a instituciones públicas y civiles nacionales y regionales en
materias vinculadas al fortalecimiento del enfoque de de-
rechos humanos en las políticas públicas. Ha sido inves-
tigadora senior del Instituto de Políticas Públicas en Dere-
chos Humanos del MERCOSUR (IPPDH). En el ámbito de la
gestión de políticas, ha sido Coordinadora Ejecutiva de la
Unidad Técnica Pro Equipo Nacional de Estrategia País en
la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia de
la República.

Ramiro Orias
Boliviano. Licenciado en Derecho de la Universidad Ma-
yor de San Simón (UMSS). Magister en Estudios Interna-
cionales de la Universidad de Chile. Ha sido profesor de
Derecho Internacional Público en la Academia Diplomática
de Bolivia, la Facultad de Derecho de la Universidad Ca-
tólica Boliviana y en la Maestría de Relaciones Internacio-
nales del Centro de Posgrado de la Universidad Mayor de
San Andrés (CIDES-UMSA) en La Paz. Participó del progra-
ma de intercambio profesional Hubert H. Humphrey Fellow
(2015-2016) en el Washington College of Law - American
University. Entre 2010 y 2015 ha sido Director Ejecutivo
de la Fundación CONSTRUIR y, desde 2016, se desempeña
como Oficial de Programas Senior de la Fundación para
el Debido Proceso (Due Process of Law Foundation, DPLF)
desde donde promovió diversas iniciativas para la reforma
y fortalecimiento de la justicia en Bolivia, El Salvador, Ni-
caragua, Venezuela y México. Actualmente es miembro del
Comité Jurídico Interamericano.

391
 Soraya Santiago Salame
Boliviana y abogada de profesión. Doctora en Derecho
Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad de
Salamanca-España (Suma Cum Laude). En la misma Uni-
versidad obtuvo un post-doctorado en Justicia Transicio-
nal y Sistemas de Justicia Independientes. Diplomada en
Derechos Humanos y Mujeres por la Universidad de Chile.
Actualmente se desempeña como profesora, investigadora y
consultora en diferentes organismos nacionales e interna-
cionales en temas relacionados con independencia judicial,
derechos humanos y género.

Romel Jurado Vargas

Ecuatoriano. Se formó como jurista en la Universal Cen-
tral del Ecuador, donde obtuvo los títulos de Licenciado en
Ciencias Públicas y Sociales, Abogado y Doctor en Jurispru-
dencia. Tiene un diplomado superior en Seguridad Demo-
crática y Derechos Humanos en FLACSO-E. Es magíster en
Derecho Constitucional por la Universidad Andina Simón
Bolívar y máster en Estudios Avanzados en Derechos Hu-
manos por la Universidad Carlos III de Madrid. Es autor
de nueve libros en temas de derechos humanos, políticas
públicas, migración y comunicación. Fue el primer Secre-
tario Ejecutivo de la Comisión de la Verdad del Ecuador y
Secretario General del CIESPAL. En la Asamblea Nacional
del Ecuador ha sido asesor de la Comisión Ocasional de
Comunicación que elaboró la Ley Orgánica de Comunica-
ción vigente, secretario relator de la Comisión de Justicia y
Estructura del Estado, y asesor legislativo y del Grupo Par-
lamentario de Derechos Humanos. Actualmente es gerente
de Checks & Balances.

392
 Jeny Vargas Yangua
Ecuatoriana. Magíster en Relaciones Internacionales con
mención en Seguridad y Derechos Humanos por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales; Especialista en De-
rechos Humanos por la Universidad Andina Simón Bolívar,
y Abogada por la Universidad Central del Ecuador. Ha sido
Directora Nacional del Mecanismo de Protección de Perso-
nas Desaparecidas y Reparación a Víctimas de la Defensoría
del Pueblo; Experta constitucional; Directora Nacional de
Derechos Humanos en el Ministerio de Justicia, Derechos
Humanos y Cultos; Asesora en derechos humanos en la Fis-
calía General del Estado; Investigadora en la Comisión de
la Verdad Ecuador; perita en temas de reparación integral y
estándares internacionales de investigación penal; consulto-
ra de la Organización Internacional para las Migraciones de
la Organización de Naciones Unidas.

Rocío Judith Canchari

Peruana. Abogada y premio de excelencia en la Facultad
de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad Nacional
de San Cristóbal de Huamanga del Perú. Reconocimiento
Honoris Causa por la Delegación Permanente de Perú para
la UNESCO, París-Francia y reconocimiento otorgado por la
Comisión de la Verdad y Reconciliación de Perú, en mérito
a su labor y al alto nivel de compromiso demostrado como
integrante del equipo profesional y coordinadora de la Uni-
dad de Investigaciones Especiales de la Sede Sur Centro
de la Comisión de la Verdad y Reconciliación de Perú. Con
diploma de postítulo Derechos Humanos y Mujeres: Teoría
y práctica por la Universidad de Chile y Máster Europeo de
Estudios Avanzados por el Instituto Universitario de Inves-
tigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complu-
tense de Madrid; Máster Universitario en Estudios Avan-

393
zados en Derechos Humanos por la Universidad Carlos III
de Madrid y doctoranda en el Programa de Doctorado en
Ciencias Sociales y Jurídicas en la Universidad Rey Juan
Carlos de Madrid. Fue integrante del equipo profesional y
coordinadora de la Unidad de Investigaciones Especiales de
la Sede Sur Centro de la Comisión de la Verdad y Reconcilia-
ción de Perú, a cargo de la investigación de graves violacio-
nes de derechos humanos en regiones andinas fuertemente
afectadas durante el conflicto armado entre 1980 y 2000.
Desde 1996 es abogada defensora de derechos humanos y
ha acompañado y representado ante cortes nacionales e in-
ternacionales la defensa legal de víctimas de casos de vio-
laciones de derechos humanos, violencia sexual y crímenes
de género. Lideró la creación del Instituto para la Investiga-
ción, Desarrollo, Sociedad y Derechos Humanos (INDESH),
siendo miembro fundadora y actualmente su Directora Aca-
démica. Es autora de varios artículos académicos en revis-
tas especializadas de América Latina y España, y coeditora
de obras y libros colectivos en temas de Responsabilidad
de Proteger, Inmigración, Derecho Internacional de los De-
rechos Humanos, justicia de género, justicia transicional y
justicia ambiental.

Giovanna Fabiola Vélez Fernández

Peruana. Abogada por la Pontificia Universidad Católica
del Perú y egresada de la Maestría con Mención en Derecho
Penal y Gobierno y Políticas Públicas por la misma casa de
estudios. Cuenta con estudios de postgrado en el Institut
Barcelona d´Estudis Internacionals (IBEI), la Universidad
de Castilla-La Mancha, Toledo, y el Centro de Estudios de
Justicia de las Américas-Chile. Actualmente es Presidenta
del Centro de Derechos Humanos y Talleres Productivos-
Qatary Panituri. Ha sido Presidenta del Comité de Igualdad

394
de Género del Ministerio de Energía y Minas designada me-
diante Resolución Ministerial Nº 091-2019-MEM/DM publi-
cada en el Diario Oficial El Peruano, el 01 de abril de 2019.

Diego Tarapués Sandino

Colombiano. Abogado especialista en Derecho Penal y
en Derecho Administrativo de la Universidad Santiago de
Cali. Profesional en Estudios Políticos y Resolución de Con-
flictos de la Universidad del Valle. Egresado del Curso Inte-
gral de Defensa Nacional en la Escuela Superior de Guerra.
Magíster en Derecho Público de la Universidad Santo To-
más. Máster of Laws (LL.M.) y Doctorando en Derecho en el
Departamento de Derecho Penal Extranjero e Internacional
de la Georg-August-Universität Göttingen (Alemania). Ac-
tualmente es Magistrado Auxiliar de la Sección de Revisión
del Tribunal para la Paz de la JEP, investigador del CEDPAL
(Alemania) y del grupo GICPODERI. Es Profesor Titular de la
Universidad Santiago de Cali e Investigador Senior recono-
cido por MinCiencias. Ha sido Decano de la Facultad de De-
recho y Director de la Maestría en Derecho Penal y Justicia
Transicional de la USC. Hizo parte del programa de Retorno
de Expertos del CIM y de la GIZ y fue becario del DAAD (Ale-
mania) y de COLCIENCIAS. Conferencista y profesor invitado
en diversas universidades en Colombia y en el exterior.

Laura Andrea Giraldo Ángel

Colombiana. Abogada. Magíster en Derecho Penal y Jus-
ticia Transicional de la Universidad Santiago de Cali. Pro-
fesora de la Universidad Santiago de Cali, integrante del
grupo de investigación GICPODERI y de la Clínica Jurídi-
ca en DDHH; además, ha sido directora del programa de
Derecho de la misma institución. Cuenta con formación de
profundización en Litigio ante el Sistema Interamericano de

395
Derechos Humanos, participación ciudadana, políticas pú-
blicas y resolución de conflictos de la Escuela Superior de
Administración Pública, así como en enfoque étnico y no-
ciones de pluralismo jurídico de la Universidad Nacional de
Colombia.

Mónica Mazariegos Rodas

Guatemalteca. Doctora en Estudios Avanzados en De-
rechos Humanos, en el área de Filosofía del Derecho, por
la Universidad Carlos III de Madrid. Cum Laude y Premio
Extraordinario de Doctorado por su tesis «Derecho a la con-
sulta y disenso. Por el uso contrahegemónico del derecho».
Actualmente es investigadora posdoctoral visitante en el
Instituto Max Planck para el Derecho Público Comparado
y el Derecho Internacional, en Heidelberg, Alemania. Ha lle-
vado a cabo estancias de investigación en la Universidad de
Viena, con el grupo de estudios sobre el Estado en el sur
global y en el Centro de Estudios Sociales de la Universidad
de Coimbra, Portugal. Es abogada por la Universidad Rafael
Landívar de Guatemala, donde es profesora. Es profesora
invitada en la Universidad Externado de Colombia y en la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. Es inte-
grante del equipo organizador de la Muestra de Cine Inter-
nacional «Memoria Verdad Justicia».

Andrea Portillo Ramos

Hondureña. Abogada por la Universidad Nacional Au-
tónoma de Honduras (UNAH), con formación en enfoque
de derechos e igualdad de género en políticas, programas
y proyectos; Máster en Políticas Públicas y Gerenciamiento
del Desarrollo, por la Universidad Nacional de San Mar-
tín en Argentina, con el programa de becas de la Organiza-
ción de Estados Americanos (OEA). Con experiencia laboral

396
en la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) y la
Secretaría de Derechos Humanos de Honduras, organiza-
ciones internacionales como Freedom House y consulto-
rías para el Programa de las Naciones Unidas para el De-
sarrollo (PNUD) en Honduras. Actualmente se desempeña
como Coordinadora Nacional de Cristosal en Honduras.

José Antonio Estrada Marún

Mexicano. Doctor y Maestro en Derecho Público por la
Universidad Carlos III de Madrid. Diplomado en Ciencia
Política y Derecho Constitucional en el Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales (España) y Licenciado en Dere-
cho por la Universidad de Guanajuato. Ha sido analista en
el Tribunal Constitucional español, asesor en la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y secretario técnico del Insti-
tuto de la Judicatura Federal. Profesor de posgrado en dere-
chos humanos, constitucional, judicial y género. Nivel 1 del
Sistema Nacional de Investigadores de México. Actualmente
es Secretario Académico de la Academia Interamericana de
Derechos Humanos.

Diana Vanessa Gutiérrez Espinoza

Mexicana. Estudiante del Doctorado en Derechos Huma-
nos con Perspectiva Internacional y Comparada, Maestra en
Derechos Humanos con Perspectiva Internacional y Compa-
rada, Especialista en Derechos y Garantías de las Víctimas
de Desaparición, por la Academia Interamericana de Dere-
chos Humanos de la Universidad Autónoma de Coahuila.
Actualmente, se desempeña como investigadora del Centro
de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambienta-
les de la Academia IDH

397
 Las deudas pendientes de Iberoamérica
en materia de memoria, justicia y reparación
se terminó de imprimir en los talleres de
Editorial Guaymuras, Tegucigalpa, Honduras,
en el mes de noviembre de 2022.
Su tiraje es de 500 ejemplares.
E ste libro ofrece diversas reflexiones sobre los avances y retroce-
sos en materia de memoria, justicia y reparación en once países
de Iberoamérica con respecto a los crímenes del pasado, lo cual es
una condición de posibilidad para construir democracias sólidas y
evitar la repetición de la barbarie.
En las últimas décadas, Iberoamérica se ha caracterizado por
dos rasgos fundamentales: primero, por la realización en América
Latina de una guerra sucia por regímenes autocráticos con el apoyo
de Estados Unidos y, en España, por el fascismo en su cruzada
contra el comunismo internacional, que dejó como resultado graves
violaciones a derechos humanos. Y segundo, por ser América
Latina la región pionera en aplicar mecanismos para conocer la
verdad de lo sucedido durante esa época siniestra, buscar la judicia-
lización y sanción de las personas responsables, y reparar a las vícti-
mas.
Sin embargo, los resultados varían de país a país. En algunos,
tales mecanismos han contribuido a fortalecer los procesos demo-
cráticos y el Estado de derecho, pero en otros, la impunidad se ha
convertido en la norma y en el principal ingrediente para la fragili-
dad democrática. Y en España, pese a su transición a la democracia,
los crímenes franquistas continúan en la impunidad.
Por todo ello, en el Equipo de Reflexión, Investigación y Comu-
nicación de la Compañía de Jesús en Honduras consideramos nece-
sario reflexionar sobre cómo los avances, estancamientos o retroce-
sos democráticos en Iberoamérica tienen su explicación en un
pasado reciente, cuyas heridas no se han cerrado por la falta de
justicia y reparación integral, y por el control del Estado por encla-
ves autoritarios que aún alimentan la impunidad y la corrupción.

JOAQUÍN A. MEJÍA RIVERA

ISBN: 978-99979-68-01-2

9 789997 968012