Golbert, Laura. Capítulo 2.

En publicacion: Hay opciones en

el campo de las políticas sociales? El caso del gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Laura Golbert. CLACSO,
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos
Aires, Argentina.

CAPÍTULO 2
NUEVOS ABORDAJES
FRENTE A LA CUESTIÓN SOCIAL

Colección Becas CLACSO-ASDI. 2004. ISBN:987-7783-03-

8. Acceso al texto completo:
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de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe -
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EN EL CAPÍTULO ANTERIOR se analizaron las nuevas problemáticas

sociales derivadas fundamentalmente de las altas tasas de desempleo
que la sociedad porteña enfrentaba en el momento en que la ciudad
logra su autonomía. En este escenario, plantearse si el Gobierno de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires estaba en condiciones de diseñar
nuevas políticas sociales nos remite a otras preguntas. En primer lugar,
acerca de si existía o no un debate sobre estas cuestiones en la
Argentina. Y si así era, ¿cuáles eran las propuestas que se discutían?
¿Este debate incluía los temas y propuestas que se estaban dando en
otros países con problemáticas parecidas a la de la Argentina? En
segundo lugar, estos temas y propuestas ¿fueron incorporados a la hora
de poner en marcha nuevos diseños de política social? Las estrategias
propuestas en otros países para enfrentar las consecuencias sociales
derivadas del incremento de la tasa de desempleo ¿eran adecuadas para
la Argentina? ¿El gobierno nacional estaba en condiciones de imple-
mentarlas? Seguidamente se analizan aquellos temas del debate inter-
nacional que tuvieron eco en la Argentina, así como las intervenciones
propuestas para hacer frente a lo que se llamó la nueva cuestión social1.

1 No pretendemos agotar el conjunto de temas ni de autores sobre los que se debatió en esos años. La
elección recayó en aquellos que más repercusiones tuvieron en los ámbitos de toma de decisiones.

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¿HAY OPCIONES EN EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES?

EL DEBATE
Sin duda alguna, el nivel de desempleo alcanzado en los últimos años
es el problema más serio que enfrenta hoy la Argentina. Esta crisis del
empleo impacta sobre todos los órdenes de la vida social.
El trabajo constituye el eje sobre el que se ha conformado la
sociedad moderna. Centralidad que proviene no solamente de su
potencialidad como generador de riqueza colectiva y de ingresos per-
sonales, sino que también es un factor determinante de reconocimien-
to personal e inserción social. Tener un empleo permite también gozar
de ciertos derechos sociales. El desempleo plantea, entonces, cuestio-
nes que trascienden la esfera económica y que inciden en la integra-
ción social y en el bienestar de la población.
El aumento de la tasa de desempleo estuvo acompañado por la
profundización de otros problemas en el mercado de trabajo: un
notable crecimiento de la subocupación y de la precarización laboral.
Esta problemática laboral no es exclusiva de la Argentina. Desde
mediados de la década del setenta los países europeos vienen enfren-
tando con más o menos virulencia el aumento del desempleo y la pre-
carización laboral.
En dichos países, la preocupación por las consecuencias socia-
les de estos cambios en el mercado de trabajo colocó la problemática
del empleo en un lugar privilegiado de la agenda política. Los organis-
mos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo
(OIT) o el Banco Mundial intentan buscar la manera de paliar el pro-
blema. El campo académico tampoco fue ajeno a estas preocupacio-
nes: sus aportes sin duda enriquecieron el debate.
En el acuerdo de que ya no es suficiente hablar de pobreza
entendida exclusivamente como una cuestión de ingresos, se comenzó
a construir desde distintas perspectivas un marco analítico conceptual
que permita dar cuenta de las consecuencias de estos cambios en el
mercado de trabajo.
Así, por ejemplo, están aquellos que como Roberto Castel ponen
el énfasis en la cohesión social. Su premisa básica es que los problemas
en el mercado de trabajo llevan a un proceso de desafiliación, entendi-
do como ruptura de vínculos relacionales. El punto de partida de
Castel es el concepto de integración social entendido como un conjun-
to vinculado por relaciones de interdependencia. Es en su libro
Metamorfosis de la Cuestión Social (Castel, 1997) donde analiza con
profundidad este concepto de desafiliación. Para su mejor compren-

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 LAURA GOLBERT

sión hace un recorrido que, partiendo de la Europa preindustrial, nos

conduce a la constitución de lo que denomina la sociedad salarial y su
problemática actual. Este recorrido es el de las regulaciones que se fue-
ron construyendo a lo largo de estos siglos para favorecer la integra-
ción social. Para lograrlo fue necesario superar los problemas, o mejor
dicho la amenaza que significó lo que en los años posteriores a la socie-
dad industrial se denominó la cuestión social, es decir, a los trabajado-
res que recibían salarios misérrimos y cuyas condiciones laborales
eran deplorables. La pauperización planteaba un problema en el cora-
zón mismo de la sociedad industrial. Existía el peligro de la desafilia-
ción de masas. La pauperización era hija de la industrialización.
La respuesta a esta cuestión fue el conjunto de dispositivos
montados para promover la integración. Y es así que frente a la ame-
naza de ruptura del lazo social, comienzan a surgir nuevas formas de
protección concebidas como mecanismos de integración. Se fueron
creando así una serie de protecciones, de regulaciones, constituyéndo-
se lo que Castel denomina Estado Social. La aparición del seguro obli-
gatorio constituyó sin duda un momento clave para sentar las bases
de esta sociedad salarial.
Hoy los problemas del mercado de trabajo colocan a una franja
creciente de individuos en un lugar parecido al que ocupaban los tra-
bajadores en los albores de la sociedad industrial. Son poblaciones
que se caracterizan por la inestabilidad en el empleo, la fragilidad de
las redes de protección y el aislamiento social. La generalización del
desempleo no solamente desencadena una serie de consecuencias
sociales sino que, como los ingresos del Sistema de Seguridad Social
provienen básicamente de los aportes y contribuciones aplicados a los
salarios, resta recursos para cubrir otros riesgos sociales.
Lo que se observa, sostiene Castel, es que el contrato de trabajo
por tiempo indeterminado está perdiendo hegemonía. Surgen contra-
tos por tiempo determinado, trabajo provisorio, jornadas parciales y
diferentes formas de empleo, sostenidos por el poder público en el
marco de la lucha contra el desempleo. Precarización y desempleo,
como bien dice Castel, se han inscripto en la dinámica actual de la
modernización. Pero si bien el empleo resulta el vector más fuerte de
la integración social, hay que tener en cuenta otras redes de sociabili-
dad en las que se inscribe la vida de una persona. Son estos dos ejes
los que permiten saber en qué estadío del proceso integración/desafi-
liación se encuentra una persona. Como se analiza más adelante, esta
distinción resulta de utilidad a la hora de formular políticas públicas.

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¿HAY OPCIONES EN EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES?

Mientras que Castel pone el énfasis en el proceso de desafiliación, el

concepto de exclusión social adoptado por la OIT no sólo tiene en
cuenta el trabajo sino que pone el acento en las distintas esferas en
las cuales una persona puede o no estar incluida. En el marco de esta
interpretación se define así a la exclusión social: “Cuando se habla de
exclusión social se está aludiendo a distintas situaciones: incluyendo
grupos que van de los prisioneros hasta los chicos de la calle, de las
minorías étnicas a las familias unipersonales. Y a la diversidad de
factores sociales: empleo, salud, vivienda, educación, etc. La noción
de exclusión social es particularmente apropiada porque no describe
sólo situaciones sino que también presta atención a los procesos que
excluyen. ¿Pero excluyen de qué? Exclusión de la vida económica y
social y de su participación en la prosperidad general” 2 (Rodgers,
1995: 43).
Con esta perspectiva, la OIT ha desarrollado un paradigma plu-
ralista. Se establecen tres esferas de exclusión: del trabajo, en el traba-
jo y de ciertos bienes y servicios válidos para los distintos países.
Luego, según las particularidades locales, se señalan otras esferas que
deben tenerse en cuenta para analizar la inclusión/exclusión de deter-
minados grupos. Estas esferas pueden ser, por citar algunos ejemplos,
la tierra en los países rurales, la justicia y la libertad en países no
democráticos, o la igualdad de género en los países signados por la
discriminación.
De esta manera, según nos explica Rodgers (1995), la noción de
exclusión está asociada no sólo con la falta de acceso a bienes y servi-
cios, sino también con el acceso a la seguridad, la justicia, la represen-
tación y la ciudadanía. La idea central es que la exclusión tiene que
ver con la desigualdad en muchas dimensiones: económica, social,
política y cultural. En algunas dimensiones se puede estar incluido, y
en otras, excluido. Así, por ejemplo, se puede estar incluido en el siste-
ma político y excluido del mercado de trabajo. Sin embargo, aunque
analíticamente es posible diferenciar las esferas, es probable que la
exclusión del mercado de trabajo afecte a otras esferas, como por
ejemplo la de los derechos cívicos.
Si bien sus planteos parten de perspectivas conceptuales distin-
tas, vale la pena resaltar que tanto para Castel como para la OIT, la
exclusión social es considerada como un proceso. Al capturar distin-
tas situaciones de privaciones, es posible diferenciar los casos de

2 Traducción propia.

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 LAURA GOLBERT

exclusión permanente de aquellos que, como consecuencia de un pro-

ceso de movilidad descendente, van cayendo de la vulnerabilidad a la
dependencia y la marginalidad. Es esta idea de proceso la que permite
superar la separación entre incluidos y excluidos, dicotomía que no
solamente tiene un bajo nivel explicativo sino que también resulta de
poca productividad a la hora de diseñar políticas públicas.
Una postura distinta es la que plantea la noción de underclass o
infra-clase, cuyo origen se remonta a los Estados Unidos. Aquí el énfa-
sis está puesto en las consecuencias del aislamiento que sufren ciertos
grupos. En esta categoría se incluye aquella franja de la población que
se encuentra fuera del mercado formal de trabajo, de muy bajos ingre-
sos, y que ha desarrollado pautas culturales y normativas propias.
En este sentido, Williams J. Wilson (1991) enfatiza un factor
endógeno, el aislamiento social, que es lo que hace de los underclass
un grupo con características propias y diferentes a las de otros. Dado
que los underclass no se definen sólo por los bajos ingresos que perci-
ben, no resulta suficiente tener en cuenta variables demográficas
como la migración, la estructura de edades o los factores económicos,
como la distribución del empleo o de los ingresos. Utilizar como cate-
goría de análisis el aislamiento social permite observar otros compor-
tamientos, como el impacto que en los residentes de ciertos barrios
tiene el verse privado de recursos y de modelos convencionales de rol
así como del tipo de enseñanza cultural del mainstream de redes
sociales que facilitan progresos sociales y económicos en las socieda-
des industriales modernas. Algunas de las consecuencias del aisla-
miento social son estructurales, como la falta de oferta de trabajo o el
acceso a redes informales de trabajo, y otras son psicosociales (con-
ductas socialmente negativas, aspiraciones limitadas, baja predisposi-
ción al trabajo).
En un debate sobre exclusión social no podía estar ausente la
cuestión de la ciudadanía social. Este debate prendió en la Argentina,
país que había logrado alcanzar durante el siglo XX las tres esferas de
ciudadanía –la civil, la política y la social– de las que nos hablaba T. H.
Marshall3. Si bien la ciudadanía civil y sobre todo política había sido
conculcada por los reiterados golpes militares e incluso en los inter-

3 Para Marshall la ciudadanía social “abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un
mínimo bienestar económico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civi-
lizado conforme a los estándares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacio-
nadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales” (Marshall, 1998: 23).

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¿HAY OPCIONES EN EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES?

regnos civiles, la reinstauración democrática en 1983 permitió recupe-

rarla. No sucedió lo mismo con la ciudadanía social: el paulatino cer-
cenamiento de derechos laborales como consecuencia de la precariza-
ción en las relaciones laborales y el trabajo en negro marcó los límites
de un modelo de ciudadanía social ligado a la condición de asalaria-
do. Esta relación entre empleo formal y derechos sociales es particu-
larmente fuerte en sociedades que, como la argentina, se inscriben en
lo que Esping Andersen (1990) ha denominado como un Estado de
Bienestar corporativo, diferenciándolo de los socialdemócratas, en
que los derechos están asociados a la condición de ciudadanía.
Cuando se pierde la condición de asalariado porque se precari-
zan las condiciones laborales o porque aumenta el desempleo, ¿es
posible garantizar los derechos sociales sin ligarlos a la condición de
trabajador? Para contestar esta pregunta, autores como Andrés Gorz
parten del supuesto de que, si bien en los nuevos modos de produc-
ción y distribución todos los trabajadores se han vuelto precarios, los
avances tecnológicos permiten generar más riqueza con menos traba-
jo. Es así posible imaginar que las nuevas condiciones técnicas pue-
dan ser aprovechadas por los trabajadores, permitiéndoles construir
un modo de vida deseable y reconocido por el conjunto de la sociedad.
Como bien dice Lovuolo: “en esta búsqueda, muchos elementos de los
actuales principios de organización deberían modificarse, particular-
mente aquellos que hacen que el empleo sea lo que da derecho a tener
otros derechos. Un cambio imprescindible es permitir que todos pue-
dan acceder a un ingreso sin tener que estar empleados, lo cual les
permitiría elegir la discontinuidad de su empleo sin que ello signifi-
que discontinuidad en los ingresos” (Lovuolo et al., 1999: 242).
Para lograrlo es necesario aplicar políticas que separen el dere-
cho al ingreso del derecho al empleo. Es esta condición la que permi-
tiría generar un sistema de protección de características distintas al
instituido por la seguridad social. En efecto, de aquí salen las pro-
puestas de reducción de la jornada de trabajo y del ingreso mínimo
ciudadano.
Pierre Rosanvallon (1995) también reflexiona sobre la sustenta-
bilidad del Estado de Bienestar –que denomina Estado Providencia– y
las consecuencias del desempleo sobre los derechos sociales. Sostiene
que los antiguos mecanismos productores de solidaridad están desin-
tegrándose. Lo que se rompe con las transformaciones del mercado de
trabajo no es sólo su capacidad de integración, sino también todo un
sistema solidario basado en el seguro social. La concepción tradicio-

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 LAURA GOLBERT

nal de los derechos sociales es inoperante para tratar el problema de

la exclusión. El Estado Providencia se identificaba con una sociedad
aseguradora. En un contexto de desocupación masiva y crecimiento
de la exclusión, la visión de los derechos como compensadores de una
disfunción pasajera (enfermedad, desempleo de corta duración, etc.)
ya no resulta adecuada.
Por lo tanto, hay que construir nuevas bases solidarias, no susten-
tadas en el trabajo ni en el sistema de protección social creado en base a
un contrato laboral de tiempo indeterminado. El principio de justicia y
solidaridad que sirvió para construir el edificio del Estado Providencia
se asentaba en el supuesto de que los riesgos estaban a la vez igualmen-
te repartidos y eran de naturaleza aleatoria. Hoy no es así: lo social no
puede aprehenderse únicamente en términos de riesgo. Los fenómenos
de exclusión, de desempleo de larga duración tienden a convertirse en
estados estables. Por lo tanto hay que construir nuevas bases solidarias
no sustentadas en el trabajo ni en el sistema de protección social dise-
ñado en base a un contrato laboral por tiempo indeterminado.
Por esta razón, actualmente el concepto central es más el de
precariedad o vulnerabilidad que el de riesgo. El concepto de riesgo
sigue siendo pertinente, pero para otras cosas: se asocia más con
catástrofes naturales (inundación, terremoto) o accidentes tecnológi-
cos mayores. Por otra parte, el tipo de inseguridad ha cambiado.
Durante los Treinta Gloriosos Años que siguieron al fin de la Segunda
Guerra Mundial, el riesgo de pérdida del ingreso constituyó la matriz
de referencia.
Actualmente, si bien la inseguridad económica ligada a la situa-
ción de empleo sigue siendo ampliamente dominante, surgen nuevas
formas de inseguridad, como la delincuencia, las rupturas familiares,
las amenazas internacionales, que parecen remitir más al Estado clá-
sico que al Estado Providencia. Con este análisis la pregunta central
es cómo suplantar las viejas redes solidarias creadas en la sociedad
aseguradora por otras que reconozcan las diferencias de trayectorias e
intenten revertir el proceso de exclusión social.

LAS PROPUESTAS DE POLÍTICA

El cambio de la problemática social fue acompañado, lógicamente,
por propuestas de nuevas políticas. Por una parte, están aquellos que
proponen políticas que ponen el acento no sólo en los aspectos mone-
tarios sino también en recomponer el tejido social y volver a armar
nuevas redes de sociabilidad.

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¿HAY OPCIONES EN EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES?

Por otra, están los que reivindican por encima de otra política social el
derecho del conjunto de los ciudadanos a percibir un ingreso. De ahí
su propuesta de una disminución de la jornada laboral y/o la imple-
mentación de un ingreso mínimo ciudadano.
Entre los primeros existe un amplio consenso acerca de que,
como consecuencia de las transformaciones del mercado de trabajo,
estamos frente a un proceso complejo que incide tanto a nivel indivi-
dual como social. Es que el empleo cumple un sinnúmero de funcio-
nes y no solamente la de proveer ingresos. Así, el trabajo posibilita
una estructuración temporal personal, proporciona relaciones extra-
familiares, favorece la participación en objetivos colectivos y aporta
recursos para la definición de la identidad y del status personal4.
Autores como Castel y Paugham van a poner el acento en el desem-
pleo y/o la precarización laboral y la pérdida de contactos sociales.
Castel propone diferenciar dos ejes de integración: “He propues-
to una hipótesis general para explicar la complementariedad de lo que
ocurre sobre un eje de integración por el trabajo (empleo estable,
empleo precario, expulsión del empleo) con la densidad de la inscrip-
ción relacional en redes familiares y de sociabilidad (inserción relacio-
nal fuerte, fragilidad relacional, aislamiento social). Estas conexiones
califican zonas de diferente densidad de las relaciones sociales, zonas
de integración, zonas de vulnerabilidad, zonas de asistencia, zonas de
exclusión o más bien de desafiliación” (Castel, 1997: 418).
De este razonamiento se desprenden al menos dos recomenda-
ciones para las políticas sociales. En primer lugar, que las interven-
ciones públicas tendientes a mejorar la situación de los que van que-
dando en el margen no pueden limitarse a una transferencia de ingre-
sos o a la oferta de determinados servicios sociales. En segundo
lugar, que en las distintas zonas de las relaciones sociales correspon-
den determinadas intervenciones según la situación laboral y la
inserción relacional. La estrategia para aquellos que tienen un
empleo precario pero mantienen fuertes vínculos con su entorno es
distinta que para los que en la misma condición laboral están en una
situación de aislamiento social.
De ahí que, paralelamente con la discusión de esta literatura, se
comience a pensar en la importancia de aumentar lo que se denominó
el capital social, como un objetivo a tener en cuenta a la hora de dise-
ñar programas sociales.

4 Jahoda (1979-1982) citado por Kessler (1999).

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 LAURA GOLBERT

Bourdieu define el capital social como: “[...] el agregado de los recur-

sos reales o potenciales que se vinculan con la posesión de una red
duradera de relaciones más o menos institucionalizadas de conoci-
miento o reconocimiento mutuo”5. Gracias al capital social los actores
pueden “obtener acceso directo a recursos económicos, pueden incre-
mentar su capital cultural gracias a los contactos con expertos o indi-
viduos refinados (esto es capital cultural encarnado) o, de manera
alternativa, asociarse a instituciones que otorgan credenciales valora-
das (capital cultural institucionalizado)” (Portes, 1999: 245).
Mientras autores como Bourdieu o Coleman ponen el énfasis
en el tipo de recursos –información, contactos– que circulan en las
redes, hay otros autores que, al hablar de capital social, se refieren al
proceso de constitución de normas, obligaciones y expectativas de
reciprocidad en una comunidad cívica en la que la existencia de
redes, normas y confianza facilitan la acción y la cooperación en
beneficio mutuo.
Sea cual fuere la acepción de capital social, lo que hay que des-
tacar es que en todos los casos se hace mención a redes que facilitan el
desempeño tanto de los individuos como de los hogares y de los gru-
pos sociales, proveyéndoles de recursos cuya ausencia haría más difi-
cultoso su desempeño. La presencia de estas redes resulta de enorme
utilidad para aquellos que están en una situación de vulnerabilidad.
Como afirma Alejandro Portes (1999), la novedad del concepto de
capital social es que toma en cuenta las consecuencias positivas de la
sociabilidad, y resalta las formas no monetarias como potenciales
fuentes de poder e influencia tan importantes como el volumen de las
acciones o la cuenta bancaria.
En cuanto a la segunda postura, que propone una reconsidera-
ción del significado del empleo de manera de separar lo de los dere-
chos sociales hay dos propuestas. Una de ellas es la reducción de la jor-
nada de trabajo que fue puesta en marcha en Francia. Así, para Gorz:
[...] la escasez de puestos de trabajo no es una maldición, sino la forma
pervertida de lo que podría ser un beneficio potencial: significa que la
economía ya no necesita que la población activa trabaje a tiempo com-
pleto y durante todo el año, y en consecuencia, que exista la posibili-
dad de disponer de una cantidad sin precedentes de tiempo libre. La
cuestión, que es de naturaleza política y ya no económica, es permitir
que todos los individuos y la sociedad toda, se beneficien de esta libe-

5 Citado por Portes, A. (1999).

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¿HAY OPCIONES EN EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES?

ración de tiempo y la utilicen para la realización de actividades que

sean fines en sí mismos. Indudablemente esto requiere que todos tra-
bajen menos horas de modo que todos puedan ganarse la vida traba-
jando y tengan más tiempo disponible para cosas que no pueden com-
prarse o que sólo cobran su auténtico valor y significado cuando no se
hacen fundamentalmente por dinero” (Gorz, 1992: 30).
En esta misma línea de pensamiento se inscribe la posición de
aquellos que, como el propio Gorz, Offe o Von Parij, proponen el
ingreso ciudadano. Esta propuesta difiere de las políticas de garantía
de ingresos mínimos que existen en distintos lugares de Europa,
cuyos beneficiarios, elegidos por su condición socioeconómica, reci-
ben un ingreso condicionado al cumplimiento de determinados
requisitos.
La propuesta del ingreso ciudadano, por el contrario, afirma que
las personas tienen derecho en su condición de ciudadanos a recibir un
ingreso sin que se les exija ninguna contraprestación: “[...] el derecho a
un ingreso incondicional a niveles de subsistencia que sea financiado
impositivamente y esté basado en la ciudadanía y no en la participa-
ción en el mercado laboral”. Para sustentarlo financieramente, “[...] es
necesario que todos aquellos que participen del trabajo remunerado y
que en consecuencia no dependan del ingreso básico han de contribuir,
mediante una tributación directa e indirecta y de una manera progresi-
va, al financiamiento del mismo” (Offe, 1995: 101).
Para estos autores, muchas personas que no tienen empleo rea-
lizan de todas maneras una serie de actividades que resultan social-
mente útiles, y sin embargo no tienen reconocimiento ni tampoco per-
ciben una remuneración por ellas.
Para que una propuesta de esta naturaleza prospere es necesa-
rio, además de contar con los recursos, lograr un consenso alto acerca
del significado del empleo, de los cambios en la distribución del ingre-
so que ello supone, y sobre todo de lo que significa la ciudadanía en
términos de obligaciones y beneficios. Por otra parte, cabe preguntar-
se si otorgar un salario mínimo de manera universal permite solucio-
nar cuestiones como las que plantean aquellos autores que ponen
énfasis en la ruptura de lazos sociales y en la necesidad, por lo tanto,
de fortalecer redes de sociabilidad.

ABORDAJES DISTINTOS Y NUEVOS ACTORES

Cuando se comienza a pensar en estrategias de intervención no liga-
das al trabajo, como era el caso del sistema de seguridad social, no

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 LAURA GOLBERT

solamente se debe tener en cuenta la orientación de las políticas sino

también el diseño institucional para ponerlas en marcha. Ello supone
la aparición de nuevos actores y un reacomodamiento de los que, de
una manera u otra, ya participaban en el diseño y/o ejecución de las
políticas sociales.
Las distintas situaciones de exclusión social hacen imposible
pensar en una única estrategia diseñada casi siempre de manera
exclusiva por el gobierno nacional, como era el caso de las políticas de
salud y/o educación. Las nuevas cuestiones sociales asumen caracte-
rísticas distintas según las localidades.
Detectar esta problemática, determinar prioridades, adecuar la
estrategia política a las nuevas cuestiones sociales, no es una tarea
que se pueda llevar a cabo exclusivamente desde el nivel nacional.
Así, el nuevo tipo de políticas sociales coloca al gobierno local
en un lugar privilegiado en el diseño y la gestión de las mismas. Por el
tipo de problemáticas que hoy enfrentan los sectores que van quedan-
do en el margen –como el notable crecimiento del embarazo adoles-
cente, la violencia familiar y delictiva y las drogas, por citar sólo algu-
nas cuestiones– y la peculiaridad que asumen en cada lugar, la presen-
cia del gobierno local es clave. Teniendo en cuenta que cada una de
estas cuestiones tiene características específicas, la detección de los
problemas y el diseño de programas apropiados debieran partir de los
gobiernos locales, sobre todo si se pretende construir esta política
sobre el eje de la reinserción social.
Trabajar a nivel de los gobiernos locales permite una mayor
participación de la comunidad. Así, se vigoriza la presencia de un
actor como son las organizaciones no gubernamentales. Su presen-
cia puede explicarse por las debilidades o fallas del gobierno6, que
por otra parte son inherentes a la condición de gobierno en una
sociedad democrática. O, como hacen otros autores, como conse-
cuencia del retiro del Estado de Bienestar y la pérdida de represen-
tatividad de los sindicatos debido a las transformaciones en el mer-
cado de trabajo.

6 De acuerdo con esta postura, en una sociedad democrática, el gobierno, como proveedor de bienes
públicos, tiende a premiar las demandas de sus votantes, ya que debe adecuar su oferta electoral a las
mayorías que lo sustenta. Esto produce una tendencia a la homogeneización en la provisión de los bien-
es públicos, que deja vacantes demandas específicas de los diversos sectores de la población. Según la
teoría de las fallas del mercado y las fallas del gobierno, es precisamente en el sector no lucrativo
donde puede buscarse la oferta de bienes públicos específicos que expresan las necesidades de una
sociedad heterogénea (Campetella, González Bombal, 2000: 117).

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¿HAY OPCIONES EN EL CAMPO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES?

Si bien hoy se ha multiplicado y diversificado la presencia de organi-

zaciones de la sociedad civil y es reconocida su contribución al bienes-
tar de la gente, su propia condición plantea, como bien explica
Charles Reilly (1999), algunos riesgos: el peligro de cooptación, el ries-
go de que pierdan su identidad a través de una estrecha asociación
con organismos gubernamentales tanto nacionales como intra-nacio-
nales, convirtiéndose así en paraestatales; el segundo riesgo son las
organizaciones no gubernamentales oportunistas, generadas exclusi-
vamente para poner sus manos sobre el dinero de los fondos de inver-
sión social; el tercer riesgo tiene que ver con la real capacidad de estas
organizaciones para intervenir en la definición de políticas sociales en
el nivel nacional, ya que históricamente las municipalidades han sido
sus interlocutoras (Reilly, 1999: 41).
Las transformaciones del mercado de trabajo plantean una
serie de problemas en el campo de las políticas públicas. Si en la
sociedad salarial, para seguir la terminología de Castel, se aseguraba
el pleno empleo y la protección social quedaba en manos de la seguri-
dad social, la situación presente del mercado de trabajo obliga a pen-
sar en nuevos dispositivos si se pretende ofrecer cierta protección a
aquellos que han perdido su empleo o sólo encuentran empleos ines-
tables de corta duración. Políticas orientadas a reforzar los lazos
sociales, encuadradas en otros marcos institucionales y en las que
participan nuevos actores como responsables de su diseño y/o gestión.
Poner en marcha cualquiera de estas propuestas implica, sin
duda alguna, un cambio sustancial de rumbo frente a las viejas políti-
cas asistenciales de atención a los sectores más vulnerables. Para pro-
mover estos cambios es necesario no sólo contar con un amplio con-
senso entre los distintos actores que de una manera u otra están invo-
lucrados con las políticas sociales. Implica también contar con que el
organismo correspondiente tenga las capacidades institucionales para
llevar adelante esta innovación.

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