Módulo 5: Políticas y Programas Sociales en México

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Módulo 5
Políticas y programas sociales en México
3er semestre
Clave:
37161305
Unidad 1
Las políticas y los programas sociales en
el México contemporáneo
Sesión 1
Las políticas y los programas sociales
Módulo 5. Políticas y programas sociales en México
Unidad 1. Las políticas y los programas sociales en el México contemporáneo
Sesión 1. Las políticas y los programas sociales
Texto de Apoyo
Índice
Introducción ........................................................................................................................................... 2
La administración pública, políticas y programas sociales ..................................................................... 4
Tipos de políticas públicas ................................................................................................................. 5
Según el problema.......................................................................................................................... 5
Según su núcleo duro ..................................................................................................................... 6
Según la conducta a modelar en la sociedad.................................................................................. 7
Tipos de programas públicos ............................................................................................................. 8
Por problema público, gubernamental o compromiso ..................................................................... 8
Por sector social ............................................................................................................................. 9
Por temporalidad .......................................................................................................................... 10
Por territorialidad o ámbito de aplicación ...................................................................................... 10
Políticas vs. programas sociales .......................................................................................................... 10
La política social............................................................................................................................... 10
Conceptos y definiciones en torno a la política social ................................................................... 12
La pobreza y la desigualdad ......................................................................................................... 12
El crecimiento y el desarrollo ........................................................................................................ 14
Otros conceptos relacionados ...................................................................................................... 15
Los programas sociales ................................................................................................................... 15
Conceptos y definiciones en torno a los programas ...................................................................... 15
Proyecto y programa social .......................................................................................................... 16
Similitudes y diferencias ............................................................................................................... 16
Estudio y análisis de las políticas y los programas sociales ................................................................. 18
Elementos de análisis de la política social ........................................................................................ 19
Dimensiones de estudio de la política social .................................................................................... 21
Para saber más ................................................................................................................................... 21
Fuentes de consulta ............................................................................................................................ 22
División de Ciencias Sociales y Administrativas / Administración y Gestión Pública 1

Texto de Apoyo
Introducción
A lo largo de este primer año de la licenciatura, se ha revisado, desde diferentes perspectivas, la manera
en que se entiende a la administración y a la gestión pública. Primero, se revisó el proceso administrativo
aplicado a la propia vida; es decir, se buscó explicar cómo el proceso administrativo se aplica en
diferentes momentos de la vida cotidiana para identificar sus principales características y usos.
En un segundo momento, se conocieron y aplicaron los procesos de la administración y la gestión pública

para crear un proyecto comunitario a partir de identificar la relación con otros; con la comunidad y con
el entorno más próximo: tu municipio. Aquí, se entendió la importancia de la comunidad para alcanzar
una misión específica creada a partir de su realidad, relaciones y percepciones. A lo anterior se le llama
desarrollo comunitario, el cual, como proceso social de construcción, crea nuevas formas de: organizar,
administrar y gestionar asuntos públicos locales.
Posteriormente, en el tercer módulo, se comenzó el análisis de la importancia de distinguir entre lo

público y lo privado para poder definir un problema público con la posibilidad de ser integrado en una
propuesta de política pública para que, finalmente, se integre tal propuesta a la agenda pública mediante
el impulso de una organización no gubernamental. Para ello, se elaboró una propuesta de una ONG
utilizando herramientas de participación con incidencia social, sustento legal y que esté fundamentada
en la aplicación del ciclo y la metodología de análisis de políticas públicas.
A continuación, se realizó una revisión de la dinámica del sistema político y administrativo en México,
así como de las organizaciones e instituciones que lo integran. También se analizó cómo el proceso de
las reformas políticas y administrativas conlleva implicaciones en las instituciones y organizaciones no
gubernamentales, en todos los niveles: federal, estatal y municipal. Todo esto para desarrollar el diseño
o rediseño de una organización y/o institución gubernamental.
Ahora bien, en todos los casos se observa la administración y la gestión, que pasan de un grupo de
individuos en un espacio concreto, hasta migrar a la integración de políticas públicas que se establecen
en un marco normativo y confluyen en las capacidades institucionales del Estado, las demandas y
aspiraciones de la sociedad para obtener un bienestar general, en un juego de diferentes actores,
aplicando estrategias sobre una arena común. A través de la administración pública, se modela el

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desarrollo del Estado mismo, y el servidor público se convierte en el líder de la acción visible de esa
política pública.
Así, este primer año, que corresponde a la fase de introducción, se puede resumir así:
Módulo 3.
Módulo 2.
Administración Módulo 4.
Módulo 1. Administración y
pública: gestión Sistema político y
Administración y gestión de
ciudadana y administrativo en
proyecto de vida proyectos
conciencia México
comunitarios
colectiva
Individual Comunitario Colectivo Sistémico
Ahora, en el segundo año, se pretende problematizar asuntos de administración y gestión pública, para
lo cual en este módulo 5, se comienza con el análisis de la acción efectiva de una política social:
el programa social, que se convierte en acciones concretas que contribuyen al bienestar de una
población o sociedad, apoyada o impulsada desde la política. Para ello, en esta primera sesión, se
revisará los conceptos de política pública, políticas sociales y programas sociales, el proceso de las
políticas sociales, sus actores y cómo determinar un programa social, tomando en cuenta que parte de
estos contenidos se estudiaron en el módulo 3, donde se analizó las políticas públicas.

Texto de Apoyo
La administración pública, políticas y programas sociales
La administración pública requiere la combinación recursos, necesidades e intereses colectivos, pues

más allá de un proyecto personal. Requiere integración y organización de diversos puntos, como la ética,
el desempeño profesional de los servidores públicos, las formas de planeación, el desarrollo
organizacional, la hechura de políticas públicas, la toma de decisiones y un conjunto amplio de temas y
realidades vinculadas con la acción administrativa del Estado.
Así, la administración pública se convierte en el brazo ejecutor del gobierno y en pieza que le da
capacidad operativa, en busca de dirigir el desarrollo del país, con el fin de satisfacer las necesidades
de los ciudadanos: alimentación, salud, educación, recreación, empleo, vivienda, agua, entre otras.
Estos compromisos se ven reflejados en las políticas públicas y se ejecutan con base en un marco
jurídico y normativo, a través de procesos.
Como se ha visto en sesiones anteriores, la política pública es al conjunto de acciones estratégicamente

seguidas por el aparato público para resolver los problemas públicos. Ahora bien, no se debe olvidar
que pueden existir políticas que emanan sin participación social ni de grupos afectados necesariamente,
como en política gubernamental y política de Estado. En la primera, no existe un espacio público
institucionalizado en donde autoridades y ciudadanos interactúen y dialoguen con el fin de definir
necesidades comunes y convertir objetivos en estrategias. La segunda utiliza estrategias que plantean
soluciones a largo plazo y que se debe implementar a través de varios periodos gubernamentales.
Adicionalmente, las políticas públicas atienden diferentes ámbitos de interés nacional: desarrollo
agropecuario, energía, medio ambiente, cultura, empleo, derechos humanos, rendición de cuentas,
seguridad, economía, entre otras. Como señala Tamayo: “son un conjunto de objetivos, decisiones y
acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que tanto el gobierno como los
ciudadanos consideran prioritarios” (1997).
Actualmente, el Plan Nacional de Desarrollo (2013-2018) establece cinco metas nacionales: México en
Paz, México Incluyente, México con Educación de Calidad, México Próspero y México con
Responsabilidad Global. Estas metas se encuentran compuestas por estrategias que son las políticas

Texto de Apoyo
públicas que rigen este gobierno. Empero, dentro de estas políticas públicas existe un grupo distintivo:
las políticas sociales.
Al igual que las políticas públicas, las políticas sociales establecen estrategias para el bien común, pero
las sociales se enfocan en construir una sociedad cohesionada y equitativa. Así, por ejemplo, la política
educativa se convierte en una política social, ya que busca que todo ciudadano adquiera educación
básica, que le permita integrase socialmente y aumentar sus oportunidades de desarrollo.
Las políticas públicas no son resultado de un proceso lineal o coherente, sino que son objeto de un
proceso social y político en un espacio específico, en el cual confluyen diferentes actores e intereses.
Las políticas sociales no son la excepción; de hecho, se convierten en un hito, dado el alcance de la
población y usos a los que se encuentran expuestas. Por lo anterior, en esta sesión se atenderá los
elementos teóricos que atañen a la política y programas sociales, distinciones y relevancia en México.
Tipos de políticas públicas
La clasificación de los conceptos facilita el orden, la sistematización y el estudio especializado.

Particularmente para la investigación es importante la definición de una política pública como unidad de
análisis, y para su formulación es importante contar con una clasificación que ayude a tomar mejores
decisiones. En esta sesión se revisará la siguiente clasificación: i) acorde a su problema; es decir, lo que
se quiere resolver; ii) según su núcleo duro; esto es, el centro ideológico o temático en que se resuelve,
y iii) de acuerdo a la conducta que se desea modelar. A continuación, se detalla cada una de ellas.
Según el problema
Con la finalidad de no incurrir en el error de suponer que los problemas sociales están dados por las
condiciones objetivas de la sociedad y que se presentan al estudioso de lo social de manera automática,
se partirá del supuesto de que los problemas sociales de los que se van a ocupar los administradores y
gestores sociales requieren una construcción analítica, porque “[…] los problemas no están ‘allí afuera’.
No existen los problemas ‘objetivos’. Deberemos ‘construir’, estructurar nuestra propia [la del
analista]definición del problema a plantear y resolver […]” (Subirats, 1994: 48). Para realizar esta
construcción se debe tomar en cuenta varios criterios (que se recuperan del autor citado):
 El problema es una construcción analítica.

Texto de Apoyo
 Generalmente los problemas son interdependientes.

 Los problemas son artificiales, porque existen como resultado de la construcción voluntaria e
intencionada del analista social.
 Frecuentemente, los problemas y sus soluciones están relacionados.
Según Becker, la existencia de un problema social procede de dos fuentes posibles: las carencias
objetivas de una sociedad y la decisión subjetiva de los que, en nombre de ésta, califican dicho fenómeno
de problema social (Becker, 1964, citado por Meny y Thoening, 1992: 119).
Por lo tanto, los problemas que formulan las políticas públicas son frecuentemente interdependientes.
Los problemas dependen de la subjetividad del analista y de la situación problemática planteada que
construye el problema, lo define, clasifica, explica y evalúa. Así, en el origen de un problema público
está expresada una demanda que ha sido seleccionada como relevante y de interés general, por eso se
convierte en asunto social público.
Según su núcleo duro
Para Ricardo Uvalle, la importancia de lo público en las sociedades democráticas radica en la

construcción de un espacio para la expresión de opiniones, posturas y formas de organización, y en
lograr que los ciudadanos se involucren en asuntos colectivos: “la formación de lo público es el paso
más importante para acceder a formas de convivencia fincadas en la cooperación, las expectativas y los
compromisos” (Uvalle, 2007: 24).
Entonces, la política pública se convierte en una fuerza productiva que impulsa la integración de la
sociedad: el desarrollo de lo individual y lo colectivo. No sólo se trata de decisiones tomadas; es un modo
de articular energías, voluntades, preferencias; defiende libertades y derechos (con sus respectivas
responsabilidades).
Así, lo público no es un espacio natural, sino que tiene normas que facilitan el reconocimiento de
derechos y obligaciones. Uvalle señala que, en la vida moderna, lo público tiene pilares fundamentales:
igualdad, constitucionalidad, legalidad, legitimidad y equidad (2007). A continuación se explica:
Igualdad: consiste en que no se reconoce privilegios de clases, grupo o corporación, y se formaliza en
las distintas normas de los espacios privado y público. Con la igualdad se pueden dar condiciones de

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intercambio mercantil; garantizar un trato imparcial, justo y efectivo en actividades cotidianas de los
individuos. La contraparte de este pilar son los privilegios, los cuales otorgan preferencia a algunos y
exclusión a otros miembros.
Constitucionalidad: “son reglas que se diseñan para que la organización y el funcionamiento del poder
sea efectivo y que no sea trastocado cuando se pierde el ángulo de su utilidad social” (Uvalle, 2007: 30).
Con esta fortaleza, el Estado actúa de forma imperativa y hace valer las normas; con ello, el poder se
estructura no sólo a través de los medios y fines, sino que incluye derechos y obligaciones que tiene
ante la sociedad para alcanzar una presencia efectiva en la vida pública.
Legalidad: este elemento es fundamental para dar credibilidad al Estado por, al menos, tres elementos:
i) la claridad del cumplimiento de las normas (se cumple el derecho y no la voluntad de los gobernantes);
ii) distinción de las personas del cargo público (limita el margen de discrecionalidad); y iii) el poder público
se guía por reglas (genera confianza en los procedimientos, técnicas y estructuras).
Legitimidad: “no alude a la forma de gobierno, sino al modo en que se gobierna la pluralidad democrática,
situación que conlleva a producir efectos que satisfacen la diversidad de demandas y problemas que se
formulan desde la sociedad civil” (Uvalle, 2007: 30).
Equidad: es un elemento que aborda más allá de la mejora económica; atiende las relaciones de
inclusión; por ello, esta fortaleza contiene, de forma intrínseca, la ética y la política. La ética, porque
suscita el respeto colectivo, la tolerancia y civilidad; la política, porque es insustituible para la sociedad
moderna.
Por lo tanto, lo público es el centro ideológico, temático o problemático que se resuelve, pero va más
allá de un problema público.
Según la conducta a modelar en la sociedad
En esta clasificación, Theodore Lowi propone que las políticas públicas no son neutrales, ya que todos
los actores tienen intereses y valores, por ello las políticas públicas generan disputas; es decir, la
clasificación que presenta es politológica, y buscan el control de las conductas de los individuos que
participan en algún proceso de la política pública.

Texto de Apoyo
Políticas reguladoras o regulativas: están principalmente orientadas a la realización de conductas

deseadas; o bien, la no realización de conductas indeseadas. Para ello se regulan las actividades de los
agentes en cierto sector o mercado; imponen obligaciones o sanciones. Por ejemplo, el reglamento para
no fumar en espacios públicos.
Políticas distributivas: son las destinadas a prestar bienes o servicios a ciudadanos con base en
conductas. Es decir, la entrega de servicios públicos, tales como los servicios de salud, educación y
seguridad, ligados a subsidios, subvenciones, actividades, entre otros.
Políticas redistributivas: se trata de políticas que recaudan de algunos para entregar a otros por alguna
condición particular. Por ejemplo, los programas sociales que atienden la condición de pobreza o
vulnerabilidad.
Políticas constitutivas o institucionales: modifican las reglas de juego en la organización misma del
Estado y distribuyen el poder en un entorno social, y generan procedimientos para la toma de decisiones.
Un ejemplo serían las políticas de la descentralización.
A modo de conclusión de esta clasificación, se presenta una tabla con los niveles de agregación
(conversión de demandas en acciones concretas) y niveles de coerción (incentivos o sanciones) que se
establecen.
Nivel de agregación
Individual Colectiva
Remota Distributivas Institucionales
coerción
Nivel de
Inmediata Regulativas Redistributivas
Tipos de programas públicos
Por problema público, gubernamental o compromiso
Como se señaló en el apartado anterior, el origen de un problema público está expresado en una
demanda que ha sido seleccionada como relevante y de interés general, motivo por el que se convierte

Texto de Apoyo
en asunto social público. Ahora bien, la clasificación de un programa puede realizarse con la
identificación del problema que atiende. La política social integra el problema, pero el programa integra
la acción técnica para el mismo. Para ello, en el gobierno mexicano existe la agenda para el desarrollo
municipal y para el desarrollo estatal, el cual es auspiciado por INAFED (Instituto Nacional para el
Federalismo y el Desarrollo Municipal).
En este rubro también se incluyen los programas acordes con los compromisos adquiridos en campaña
o en planes de trabajo por los actuales gobiernos. Este tipo de programas tiene el apoyo de grupos
empresariales o religiosos, organizaciones no gubernamentales, asociaciones de profesionistas, entre
otros. Cada uno de estos grupos mantiene un interés por el programa social (alto, indeciso, bajo) y
asume una implicación que puede ir desde la participación en el diseño, hasta la evaluación de
resultados.
Por sector social
Los programas por sector se pueden identificar como programas que las secretarías y dependencias
federales instrumentan de forma anual, normalmente sujetos a reglas de operación, en los que el
municipio tiene algún tipo de participación. Estos programas se encuentran relacionados con el Plan
Nacional de Desarrollo 2013-2018 (PND).
A través del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), se realiza la
formulación y evaluación de políticas y programas en materia de federalismo, descentralización y
desarrollo municipal. Esta organización, principalmente, se encarga de:
 Establecer y fortalecer las relaciones estratégicas con otros actores políticos y sociales
vinculados con el federalismo, la descentralización y el desarrollo municipal.
 Fortalecer la gestión municipal mediante programas, capacitación y asistencia técnica.
En este gobierno, la primera estrategia que se desprende del PND corresponde a la Cruzada Nacional
Contra el Hambre, que pretende lograr inclusión y bienestar social a través del abatimiento de la situación
de extrema pobreza focalizada en localidades de cuatrocientos municipios ya identificados. Otra política
pública de prevención, que además es transversal, es el Programa Nacional de Prevención Social de la
Violencia y la Delincuencia. Éste busca el mejoramiento de la seguridad, la convivencia ciudadana y la

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cohesión comunitaria. Ambos programas son totalmente sociales, ya que pretenden mejorar la calidad
de vida de los individuos.
Por temporalidad
Los programas sociales, como estrategias del gobierno para atender una situación o carencia específica,
proveen bienes, servicios o recursos a los beneficiarios. Por ello, es importante que en su formulación
quede bien establecido el alcance (los límites en la solución del problema) y la temporalidad.
Algunos programas, por su objetivo, pueden resolver un problema de forma inmediata o a corto plazo.
En tal caso, el programa se diseña e implementa para ser realizado en un tiempo relativamente corto, lo
que implica que después de su formulación se entregará inmediatamente el recurso necesario para su
ejecución.
Otros programas son los que tendrán una duración mayor a un año, que sin embargo, se ejecutarán
dentro del periodo del gobierno en curso. Finalmente, están los programas que, por su alcance, se
concluirán después del término del mandato.
Por territorialidad o ámbito de aplicación
Ahora bien, de acuerdo con su nivel de acción, los programas sociales pueden desplegarse de forma
federal, estatal o municipal. En todos los casos se desprenden de la política social establecida. Los
programas sociales básicamente pueden atender: servicios sociales, empleo, salud, vivienda,
educación.
Políticas vs. programas sociales
La política social
La forma más sencilla de definirla consiste en señalar que es un tipo de política pública orientada a
favorecer el cumplimiento de los derechos sociales de los ciudadanos, con la finalidad de garantizar

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mayor equidad y mejor calidad de vida. En general, se hace referencia a las políticas públicas
identificando los sectores de la sociedad en los que se centra la intervención del Estado: política
educativa, política de salud, política energética, política exterior, política fiscal, política social, entre otras.
Adicionalmente, es importante señalar que a través de las políticas públicas se concreta la intervención
del Estado en asuntos de orden económico, político y social.
Una definición que complementa lo expuesto identifica a “la política social como la forma que por medio
de estrategias y políticas concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y equitativa.
En una perspectiva de mayor equidad e integración social, la política social tiene como fin principal
facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad (Ceja,
2004: 1).
La política social se relaciona con el bienestar de las personas y la acción social. Como señalan Salazar
y Valdrini: son acciones y normas que tienen que ver con el bienestar de los individuos y grupos, los
niveles de vida, las oportunidades de desarrollo individual y colectivo, etc. también podría incluir
aspectos que se refieren a la estructura de la sociedad (1988).
Al mismo tiempo, al pertenecer a las acciones de la administración pública, la política social abarca un
conjunto de leyes, instituciones y acciones en torno a la visión y metas que gobierno y población se han
fijado respecto al bienestar social buscado; manifiesta una determinada modalidad y contenidos de
relación entre el Estado y la población como menciona Herrasti, 1998 (Evangelista, 2009). En este
sentido, cabe recordar que incluye debates de moral y objetivos relacionados a los resultados.
Una forma en que las políticas sociales pueden verse es a partir de “lo que hacen”: análisis de cuestiones
sociales (envejecimiento de la población); solucionar problemas sociales (desempleo, pobreza, trabajo
infantil); necesidades de grupos sociales (ancianos, niños, inmigrantes); grandes servicios públicos
(sanidad, educación, pensiones) y, muy recientemente, la vida de las personas, esto es, conocer de viva
voz la experiencia directa de quien padece carencias (adelantado, 2000).
Desde el punto de vista económico, la política social usa el poder político para remplazar, completar o
modificar operaciones del sistema económico, con el fin de alcanzar resultados que éste no alcanzaría
por sí mismo. Esto lo hace orientado por valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado según
Marshall, 1975 (Evangelista, 2009). La política social incluye funciones u objetivos de acumulación, de

Texto de Apoyo
bienestar social y de legitimación en el marco de una relación entre Estado-mercado y sociedad

(Valencia, 2003).
En nuestro país, el Estado ha definido a la política social como el conjunto de directrices, orientaciones,
criterios y lineamientos conducentes a la preservación y elevación del bienestar social, en busca de que
los beneficios del desarrollo alcancen a todas las capas de la sociedad con la mayor equidad posible
(Cámara de Diputados, 2014).
En ese sentido, es importante mencionar que los objetivos de la política social son variados, pero según
Marshall, es posible clasificarlos a partir de tres grandes rubros: la eliminación de la pobreza, la
maximización del bienestar y la búsqueda de la igualdad.
Conceptos y definiciones en torno a la política social
La pobreza y la desigualdad
El concepto de pobreza no es fácil de precisar; históricamente, puede remontar a tiempos de la

antigüedad, donde la propiedad privada conducía al uso del dinero e incremento de actividades
comerciales; pero también inició el distanciamiento entre individuos que podían obtenerlos y quienes
carecían de recursos necesarios para ello.
Con el paso del tiempo, el capitalismo, como sistema principal de la economía, ha otorgado muchas
libertades, pero aún se encuentra lejos de alcanzar equidad social y económica; peor aún, ésta sigue en
aumento. Por lo anterior, gobiernos y organismos internacionales ponen a debate esta situación, lo que
da pie al desarrollo metodológico para el análisis sobre la pobreza y la desigualdad, sobre todo en el
campo de políticas públicas; específicamente en la política social.
Por lo tanto, para el estudio de la política social es necesario contar con la conceptualización de la
pobreza. En principio, se tiene que identificar quiénes son pobres. El Banco Mundial considera pobres a
las personas que viven con menos de dos dólares al día, y las que viven con menos de 1.25 se
encuentran en pobreza extrema. En este sentido, la pobreza se observa como un asunto de privación;
es decir, se trata de una pobreza absoluta, en donde no satisfacer las necesidades revela una condición
de pobreza.

Texto de Apoyo
Sen (1992), señala que la pobreza, si bien es absoluta, tiene sus acepciones, y recomienda que también
se considere a la pobreza relativa. El enfoque relativo surge de la comparación con los demás; es decir,
permanecer por debajo de una la línea de pobreza determinada en la sociedad de estudio. Por lo tanto,
la pobreza relativa de un país desarrollado no es la misma que en un país en desarrollo.
Para la CEPAL, es necesario considerar al menos tres conceptos de pobreza que han evolucionado. Se
muestran en la siguiente tabla:
1. Conceptos relacionados con la pobreza
Subsistencia Necesidades básicas Privación relativa

Cuando las familias no tienen Tiene dos elementos: La relatividad se aplica tanto a
ingresos suficientes para la a) Requerimientos mínimos los recursos como a las
eficiencia física (Rowntree, para el consumo privado condiciones sociales y
1901). (alimento, vivienda). materiales.
Las necesidades humanas Se determina un umbral de

b) Servicios esenciales
son consideradas como ingreso, de acuerdo con el
comunitarios (servicios públicos,
predominantemente físicas, tamaño y tipo de familia.
transporte, salud, educación).
más que sociales (Townsend
1979).
Fuente: CEPAL, 2009.
En México, el CONEVAL (2016) ha definido diferentes estados de pobreza. Para el propósito del curso
se consideran dos:
a) Pobreza: cuando una persona presenta, al menos, una carencia social (véase indicadores
carencia social) y no tiene un ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades.
b) Pobreza extrema: cuando una persona presenta tres o más carencias y no tiene un ingreso
suficiente para adquirir una canasta alimentaria.

Texto de Apoyo
Indicadores de carencia social

Ingreso corriente per cápita Acceso a la seguridad social
Rezago educativo promedio en el hogar Calidad y espacios de la vivienda
Acceso a servicios de salud Acceso a los servicios básicos en la vivienda
Fuente: CONEVAL, 2016.
De forma particular, en México hay una profunda concentración de la riqueza, de manera que pocos
detentan el poder económico y gozan los privilegios del bienestar; mientras otros, millones, viven en la
pobreza. Esto trae como consecuencia profunda desigualdad social y económica, que frena el desarrollo
social (Barcelata, 2012). Por lo tanto, la desigualdad social se ha profundizado y la política social debe
atender el rezago histórico de municipios y regiones, y resarcir la igualdad social.
El crecimiento y el desarrollo
El crecimiento frecuentemente se confunde con desarrollo; esto se debe a que el sistema capitalista a
nivel mundial ha generado crecimiento económico y beneficiano mayormente a grupos elitistas, como
grandes empresarios, y el desarrollo conjunto del país se ve mermado, lo que ocasiona una creciente
brecha entre pobres y ricos.
El crecimiento económico de un país se puede medir a partir del incremento o disminución del producto
interno bruto (PIB). Cuando este indicador incrementa sobre el crecimiento de la población, se considera
positivo. Algunos ejes de medición del crecimiento son: la inversión, las tasas de interés, el nivel de
consumo, entre otros.
Por su puesto, el crecimiento económico puede impactar positivamente sobre el desarrollo de un país,
aunque no necesariamente, pues el desarrollo tiene que llegar acompañado de una visión humana o
social y, actualmente, también la ambiental; es decir, como desarrollo sostenible.
Al analizar el contexto mexicano del modelo económico adoptado por las diferentes administraciones,
se observa que la estrategia económica ha generado mayor desigualdad entre grupos sociales, regiones
geográficas y sectores productivos. Esta situación ha empeorado con el tiempo porque cada
administración impone una estrategia no sólo diferente, sino equivocada, para atacar la pobreza (Ceja,
2004).

Texto de Apoyo
De ahí la importancia de que las políticas y programas sociales destinados a resolver el problema de la
pobreza, así como su elaboración y operación, no sólo sean compatibles con el modelo económico
vigente, sino que se conviertan en estrategias para abatir la pobreza.
Otros conceptos relacionados
En este apartado se ha realizado una revisión del análisis teórico sobre política social; sin embargo, es
necesario conocer otros conceptos que ayudan al análisis y comprensión del tema de este módulo.
Concepto Descripción
Se refiere a delimitar las necesidades de los individuos y grupos en una sociedad. Se identifica con
el bienestar que suministran el gobierno, la familia, el mercado y el Tercer Sector.
Bienestar social
La política social estudia la combinación e intervención de esas instituciones en el bienestar de las
personas.
Son las necesidades por causas individuales que conciernen a la extensión y distribución de bienes
Necesidades sociales y servicios. También son las que se establecen por comparación de un individuo con otros del
mismo grupo social.
Desde la política social se postula que los distintos grupos sociales deben ser tratados de forma
Igualdad igualitaria en derechos, beneficios, servicios y participación en las decisiones por parte de los
gobernantes del bienestar; es decir, que en las políticas se atienda la igualdad de oportunidades.
Se refiere a legitimidad de las demandas de los individuos. En la política social, la importancia radica
Derechos
en definir qué demandas de bienestar social deben ser respaldadas por la administración pública.
Se refiere a los merecimientos de alguien para obtener un bien de algún proveedor de bienestar: el
Justicia social
mercado, el Estado, la familia y el Tercer Sector.
Los programas sociales
Conceptos y definiciones en torno a los programas
En el apartado anterior se presentaron diferentes conceptos de políticas sociales que, de acuerdo con
las necesidades de México, son un instrumento fundamental del Estado. Por lo tanto, “las políticas
sociales son necesarias porque los beneficios del crecimiento económico no llegan automáticamente a
todos los ciudadanos. Las políticas sociales no se justifican sólo por humanitarismo: son una necesidad
para el crecimiento económico y para la estabilidad política de los países, para mantener el apoyo de
los ciudadanos en sus gobiernos” (ONU, 2007).

Texto de Apoyo
Si bien la política social es un plan de acción, para que el ciudadano alcance esa política, ésta tendrá
que distribuirse en todo el aparato de gobierno. Para ello, se requiere que se establezcan, a partir de
una política social, los programas sociales de los niveles estatal y municipal, que finalmente llegarán al
ámbito local en proyectos sociales.
Proyecto y programa social
Los programas sociales representan la concreción de las políticas sociales, por ello están constituidos
por una construcción técnica que se plantea como opción viable para enfrentar y atender un problema
público. De manera complementaria, se puede decir que “un programa es un conjunto de actuaciones
orientadas a la consecución de uno o varios objetivos y que consumen recursos de diversos tipos
(humanos, financieros, legales, materiales, tecnológicos, etcétera). Evaluar programas en tanto que
‘paquetes’ de recursos definidos con los que se pretende mitigar el estado de un problema mayor resulta
más factible que evaluar políticas generales cuyo propósito es aliviar una situación social” (Delgado,
2009).
Una política pública se cristaliza en programas a los que se asignan recursos. A su vez, los programas
se encuentran formados por un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos. Así, los
proyectos son la unidad mínima de asignación de recursos para alcanzar uno o más objetivos
específicos. Entonces, el programa social remite a una construcción técnica (que no niega el
componente político) (Fernández y Schejtman, 2012: 14).
Similitudes y diferencias
Es importante subrayar la aportación de Fernández y Schejtman: las políticas, los programas y proyectos
sociales en la marcha tendrán cambios en el diseño por su correspondencia con otros programas y otras
formas de organización, además de los diferentes niveles de gobierno a los que tienen que someterse,
incluyendo procesos de gestión, contexto y recursos.
Para observar de forma clara los alcances de los diferentes elementos de la política pública social:
política social, programa social y proyecto social; a continuación, se presenta el análisis realizado por

Texto de Apoyo
Fernández y Schejtman, en relación con la política sobre la inversión pública social en infancia y
adolescencia en Argentina.
Cuadro 1. Política, programa y proyecto: algunas diferencias

Caso de estudio: Inversión pública social en infancia y adolescencia (Argentina)
Política de protección de Programa de protección de

Proyecto de defensorías
derechos de niños, niñas y derechos de niños, niñas y
zonales y/o municipales
adolescentes adolescentes
Los Una “cuestión”: necesidad de Un “objetivo”: contribuir a que los Un “objetivo”: garantizar la
objetivos garantizar los derechos de derechos de los niños, niñas y defensa de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes adolescentes estén protegidos; en niños, niñas y adolescentes ante
especial contra la violencia, el las instituciones públicas y
abuso, la explotación y el trabajo privadas locales
infantil
Supuestos La cuestión se redefine a lo La definición de sus objetivos es el La definición de sus objetivos no
acerca de la largo del tiempo resultado de un proceso de se modifica en forma arbitraria.
acción negociación entre actores de Su vigencia está atada a la
diferentes niveles de gobierno existencia
(nacional y provincial) y del nivel
provincial
Los actores - Organismos - Organismos nacionales y - Organismos comprometidos
gubernamentales provinciales comprometidos en la gestión del proyecto
- Medios de comunicación en la gestión del programa - Organismos
locales - Organismos a cargo de gubernamentales del nivel
- Organizaciones sociales implementar políticas de local
- Organismos como erradicación del trabajo - Efectores de salud y
UNICEF y OIT infantil, de salud, educación, educación
- Partidos políticos de desarrollo social, etcétera - Organizaciones sociales de
- Organizaciones sociales base territorial
- Población infantil y - Población infantil y
adolescente adolescente
Fuente: Fernández y Schejtman (2012: 15).
Como se observa en la tabla, las diferencias radican en el alcance de los objetivos, el área de acción y
los actores participantes. Sin embargo, políticas y programas sociales tienen en común la dirección, la
cual puede ser universal y focalizada.
Como definición preliminar de las políticas universales, se puede decir que son las que se dirigen a
ofrecer servicios que favorezcan, de manera general, el bienestar de la población; por ejemplo: servicios
de educación, salud, vivienda, entre otros. Por otro lado, las políticas focalizadas son las que plantean

Texto de Apoyo
reducir la exclusión de algunos grupos de la sociedad, tales como: población en pobreza extrema,
desempleados, grupos sin acceso a servicios de salud, entre otros.
Las estrategias de focalización consisten en dirigir las acciones a una población o territorios definidos,
con el fin de lograr eficiencia en la gestión de los recursos. Esta orientación considera las peculiaridades
de las poblaciones y las regiones para desarrollar mecanismos adecuados que cumplan con los objetivos
establecidos. Ante recursos escasos para atender a todos los individuos o a todas las necesidades, es
importante asegurar que se beneficien quienes más lo necesitan y, al mismo tiempo, no destinar recursos
a quienes no se encuentren en una situación muy apremiante (Hernández y Orozco, 2008: 102).
La visión de las política sociales universales “se asocia al concepto de ‘universalismo básico’ de Carlos
Molina [2006], que alude a una serie de prestaciones sociales básicas y de cobertura de riesgos
esenciales que deben hacerse extensivas a toda la población, con estándares de calidad homogéneos
y prestados sobre la base del principio de ciudadanía […]. Estos bienes y servicios pueden entenderse,
por lo tanto, como una expresión concreta de los derechos económicos y sociales y manifiestan
auténticas preferencias de la sociedad, que van más allá de las preferencias individuales” (Ocampo,
2008: 45).
A partir de los últimos años del siglo XX y los primeros del XXI, la tendencia es el incremento de
políticas y programas focalizados, con la finalidad de atender los amplios y crecientes rezagos
sociales; sin embargo, hay que advertir que su implantación requiere del conocimiento profundo de las
metodologías adecuadas para su conformación e implantación, tema que requeriría un estudio
específico.
Estudio y análisis de las políticas y los programas sociales
Después de haber bosquejado en el apartado anterior que las políticas sociales constituyen
lineamientos, decisiones y acciones que el gobierno pone en práctica para enfrentar problemas de
desigualdad, pobreza e inequitativa distribución de ingresos que afectan a la población como
consecuencia del proceso de crecimiento económico y político-social implantado, es momento de
indagar sobre cuáles son los componentes conceptuales de las políticas sociales, además de identificar
las etapas que se han reconocido como pertinentes para dar cuenta del desenvolvimiento de éstas.

Texto de Apoyo
Elementos de análisis de la política social
Como se ha visto, establecer una definición de política social es una tarea poco viable, debido a la
pluralidad de enfoques desde los que se las define y explica. Para el desarrollo de esta sección se asume
la perspectiva planteada por Fernández y Caravaca, que proponen:
[…] abordamos la teorización de la Política Social como ciencia normativa y como categoría
de interpretación histórica, dando unidad interpretativa a la diversidad doctrinal, institucional
y competencial existente. En primer lugar, abordamos pues, el concepto de Política social,
subrayando su significado histórico, la decisión política contenida, así como su estatuto
científico normativo; en segundo lugar, señalamos sus dimensiones de estudio
fundamentales (general y específica); y en tercer lugar concretamos los elementos formales
de su última realización jurídica e institucional: el Estado de bienestar (2011: 4-5).
De esta manera, los elementos para el análisis de las políticas sociales son los siguientes:
a) Significado histórico de la política social: en este sentido, se entiende a las políticas sociales
como construcciones teóricas que se articulan con necesidades y características específicas de
una sociedad, en un momento determinado de su historia, porque “toda Política social responde
a unas coordenadas históricas, a un tiempo fuera del cual ésta pierde su significado” (Fernández
y Caravaca, 2011: 6).
b) La decisión política: la determinación de las políticas sociales será resultado del papel
desempeñado por el Estado y los diversos actores sociales con capacidad de influencia (de forma
individual o colectiva).
c) La realización jurídica: independientemente del concepto de política social que se adopte, las
sociedades tienen “una fundamentación jurídica evidente que determina la institucionalización de
su repertorio de medidas y su desarrollo futuro” (Fernández y Caravaca, 2011: 7). Al respecto,
es posible afirmar que la normatividad establecida para la orientación de las políticas sociales
dirigirá la forma y los mecanismos para la institucionalización de su ejecución. En este sentido,
la política social ofrece una triple dimensión jurídica: la formación de la legislación laboral y de la

Texto de Apoyo
seguridad social, la importancia del derecho de los servicios sociales y la socialización de ciertos
sectores del derecho.
d) El estatuto científico social: reconoce el estudio de la política social como un campo de estudio,
con independencia y autonomía, de carácter teórico-práctico, con naturaleza normativa y alcance
proyectivo y que puede tener contenidos diversos relacionados con el ángulo desde el que se
aborde: desde la economía, el derecho, una ciencia laboral, una ciencia económica, una ciencia
social y una ciencia política.
Contenidos científicos de la política social
e) La Institucionalización plural: ante el propósito de poner en práctica una línea de acción para
el desarrollo de las políticas sociales, es condición indispensable generar la infraestructura
institucional, organizativa y normativa que haga factible su realización. Fernández y Caravaca
señalan al respecto:
[…] la política social se materializa en una serie de entidades, organizaciones, sistemas e

instrumentos reconocidos jurídicamente por el poder público, destinados a cumplir sus fines
generales y específicos. Instituciones reconocidas como ‘instrumentos de la política social’,
generados y gestionados de manera principal por la administración estatal en sus diferentes

Texto de Apoyo
niveles (y de manera residual, aunque crecientemente, por las organizaciones de la sociedad

civil (2011: 12).
Dimensiones de estudio de la política social
El estudio de la ciencia de la política social converge en dos grandes dimensiones de estudio:
a) Como política social general, entendida como “la forma política del estado social en sus dos
finalidades y en sus dos medios: en sentido material, el fin de la Política social pretende alcanzar
el Bienestar social, siendo su medio la reivindicación de la protección, formación, integración y
seguridad social y, en sentido formal, el fin de la Política social es la realización de la Justicia
social, y su medio el derecho social, el cual trata de formalizar el contenido mínimo del Bienestar
social, englobando las ‘tres justicias clásicas’: conmutativa, distributiva y legal”.
b) Como política social específica: se ciñe a las diferentes políticas que tienden a gestionar la
intervención pública en la vida social, según el plan de la sociedad política, mediante dos
modelos: i) Estado asistencial e interventor: suministro de recursos y servicios sociales para
atender las necesidades de la población; ii) sociedad del bienestar: conjunto de programas y
servicios ofrecidos por la administración pública en colaboración activa de los movimientos
sociales, la iniciativa social privada o el Tercer Sector, en busca de la integración colectiva
(Fernández y Caravaca, 2011: 12-13).
Cabe subrayar que la política social contemporánea se ha orientado en este segundo nivel, en el que se
supone el tránsito del estado del bienestar social al de la sociedad del bienestar, en la que se articularán
los esfuerzos de los diversos actores (públicos y privados) para la definición e implementación de las
políticas sociales.
Para saber más
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https://www.youtube.com/watch?v=1JUev99wNgU

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