Vigésimo Informe: Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2013)
Vigésimo Informe: Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2013)
Vigésimo Informe: Estado de La Nación en Desarrollo Humano Sostenible (2013)
Informe Final
Investigadores:
Nota: Las cifras de las ponencias pueden no coincidir con las consignadas por el
Vigésimo Informe Estado de la Nación en el tema respectivo, debido a revisiones
posteriores. En caso de encontrarse diferencia entre ambas fuentes, prevalecen
las publicadas en el Informe.
La Institucionalidad del Sector Agropecuario Costarricense: evolución y
efectos sobre el desarrollo del sector
Contenido
Resumen Ejecutivo
La presente ponencia analiza la evolución y papel de la institucionalidad pública del sector
agropecuario junto con la sistematización de los elementos de política e institucionalidad
en dos periodos: 1950-1982 y 1983-2013; los cuales marcan una serie de elementos
diferenciados tanto a nivel institucional agropecuario como desarrollo económico de
Costa Rica. Para llevar a cabo esta investigación se realizó una búsqueda de información
primaria en las instituciones agrícolas tanto del Estado como del sector privado; además,
se realizaron entrevistas a expertos (IICA, ICAFE, CORFOGA, FLACSO,
UPANACIONAL, entre otros) en el tema agropecuario, quienes brindaron un aporte
significativo y valioso con base a su experiencia en el sector desde décadas atrás.
El primer apartado describe la evolución y funcionalidad de la institucionalidad pública del
sector agropecuario desde 1950 hasta 1982, para posteriormente pasar a analizar el
periodo de 1983 al 2013, durante el cual comienza a darse toda una reestructuración
tanto institucional como funcional de esta institucionalidad. Se describen con detalle todas
las modificaciones legales y sus implicaciones funcionales que se ejecutaron durante ese
período, con el fin de responder y direccionar el sector hacia la inserción a los mercados
internacionales, por medio de una agricultura que respondiera a estándares y requisitos
de calidad de los destinos de exportación.
La implementación de estos cambios funcionales e institucionales en el sector agrícola
desde los últimos 30 años, ha traído como resultado una institucionalidad pública
ampliada, compleja, disfuncional, en donde el proceso de toma de decisiones es
fragmentado, y de difícil control por parte del Ministro rector. Adicionalmente es una
institucionalidad pública que padece de restricciones presupuestarias, y de dependencias
y co dependencias financieras. Además sus personal está próximo a retiro en su mayoría,
mientras que lo asignación del gasto efectivo se ocupa mayoritariamente de
remuneraciones y gastos operativos/administrativos. Por eso la percepción del sector
productivo es que la institucionalidad pública es ausente, ineficaz, y encarece y/o
desestimula los procesos productivos. Es una institucionalidad que también ha sido
ineficaz en contribuir a resolver los problemas de pobreza en las zonas rurales. El tema
de las organizaciones híbridas también se aborda desde la perspectiva de que hay
organizaciones que hacen mejor su trabajo que otras, pero en en donde el Ministro rector
no ejerce, o no puede ejercer, un liderazgo real. Adicionalmente, existe la necesidad de
un futuro análisis a profundidad sobre las funciones y desempeños de estas
organizaciones híbridas.
Para replantear la actual institucionalidad pública se necesita saber qué tipo de Estado
se quiere para el sector agropecuario y cuáles políticas se necesitan para atender las
demandas de los productores. Para este gran reto se va requerir del concurso de una
política nacional para el sector.
Palabras clave: Instituciones, Estado, políticas públicas, fomento productivo, sector
agropecuario, desarrollo.
1. Introducción
La institucionalidad pública del sector agropecuario costarricense es un tema que ha
cobrado reciente interés, después de más treinta años de reformas y cambios
institucionales que tuvieron como propósito el modernizar y hacer más eficiente dicha
institucionalidad. Particular interés y preocupación hay sobre el estado de la organización
de esta institucionalidad, su evolución, y sobre sus potencialidades y deficiencias para
promover políticas públicas eficaces para el desarrollo del sector.
El presente documento hace un primer abordaje general sobre estos temas de interés.
Este abordaje se concentra primeramente en un análisis de la evolución y papel actual
de la institucionalidad pública del sector agropecuario, y sus posibles efectos en el
desarrollo del sector agropecuario. Posteriormente se hace una sistematización del papel
actual de la institucionalidad del sector agropecuario y sus políticas, dentro del contexto
de la apertura y la inserción en los mercados internacionales.
El documento se organiza de la siguiente manera. En la primera parte se presenta cómo
ha evolucionado la institucionalidad pública del sector agropecuario en composición,
financiamiento y políticas, desde la creación de una institucionalidad pública funcional,
pasando por el punto de inflexión en el estilo de desarrollo nacional en los años 1980,
hasta la fecha. Posteriormente se hace un estado de situación actual del sector y de su
institucionalidad. En la sección siguiente se plantean elementos para una política pública
sectorial eficaz, y se concluye en la última sección.
semillas, agro industria, entre otros. Para el segundo eje de la política agropecuaria, el
CNP implementó políticas de fijación de precios y mecanismos de comercialización de la
producción agropecuaria. De esta forma, el agricultor se aseguraba que su cosecha se
vendiera en el mercado y bajo una política de precios mínimos definida, que le garantizara
rentabilidad. Para el tercer eje de la política agropecuaria, el ITCO-IDA ofrecía a los
colonos todo un proceso de establecimiento de nuevas poblaciones, que tenía como
principal componente la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, lo que implicaba la
seguridad de un proceso de arraigo y apropiación en las zonas colonizadas.
Complementando el accionar de estas tres instituciones, se crean en 1969 los seguros
de cosechas administrados por el Instituto Nacional de Seguros (INS)8.
Por otro lado, siempre bajo el modelo de desarrollo de la ISI, aunque en forma
independiente a la creación de la anterior institucionalidad del sector agropecuario, el
Estado empieza a intervenir en la economía del país por medio de la creación de
empresas estatales. Bajo esta visión de “Estado empresario” se creó la Corporación
Costarricense de Desarrollo S.A. (CODESA), la cual se concentraría principalmente en
“desarrollar tareas de gestión e impulso al desarrollo económico privado. Sus campos de
acción se orientan a garantizar una serie de servicios públicos como la electricidad, el
agua, el crédito (la banca se estatiza en 1949) y a crear infraestructuras así como las
condiciones necesarias para la reproducción de la mano de obra (salud, vivienda,
capacitación)” (Vega, 1984, pág. 69).
Formalmente CODESA se crea en 1972 con el Gobierno de Daniel Oduber y funcionó
como una sociedad anónima, la cual estaba conformada por un 67% de acciones por
parte del Estado costarricense y el restante 33% por el sector privado 9. Por esta razón,
prácticamente funcionó como un aparato estatal, en el cual desempeñaría diversas
actividades, entre ellas, el realizar inversiones en empresas, dar avales, créditos, recibir
fideicomisos y emitir títulos de deuda. Entre las compañías subsidiarias de CODESA
involucradas en actividades agroindustriales destacaron Acuacultura S.A., Algodones de
Costa Rica S.A. (ALCORSA), Central Azucarera del Tempisque S.A. (CATSA), y
Fertilizantes de Centroamérica (FERTICA). CODESA creció demasiado en tamaño y en
actividades, con niveles de ineficiencia operativa que la llevó a consumir cerca del 18%
del crédito doméstico y el 50% del crédito total disponible para el sector público en 1984.
Ya para 1990 había acumulado millones de Colones en deuda (Meléndez, 1993).
CODESA funcionó hasta el Gobierno de Rodrigo Carazo a principios de los años 1980, y
luego sus empresas fueron cerradas o vendidas, como parte del gran ajuste estructural
que se empezó a implementar a partir de la segunda mitad de la década de los años
1980.
Aunque el modelo de desarrollo nacional basado en la sustitución de importaciones tuvo
esta faceta de “Estado empresario agroindustrial”, el sector agropecuario seguía con una
política muy propia, balanceando una dinámica de agro exportación fuerte y diversa en
café, banano, caña de azúcar y ganadería en menor medida, con una política de
desarrollo “hacia adentro”, por medio del dinamismo de economías locales y de un
mercado doméstico fuerte.
mercados internacionales (Chaves Moreira y Esquivel Delgado, 2013, pág. 3). Por esta
razón surge una nueva estructura institucional y funcional liderada por el Ministerio de
Comercio Exterior (COMEX), que responde al objetivo de inserción en el comercio
internacional y de promoción de las exportaciones costarricenses. Adicionalmente como
órgano técnico se creó la Promotora de Comercio Exterior (PROCOMER) (Cuadro 3b,
anexo 6).
El gran cambio de modelo los justificó Lizano (1999) así: “las posibilidades de crecimiento
económico de un país tan pequeño como Costa Rica están vinculadas, de manera muy
estrecha, con una mayor inserción en la economía internacional. Se trata de aprovechar,
con rapidez y eficiencia, las oportunidades, siempre cambiantes, de los mercados
internacionales. Para ello era indispensable cambiar los precios relativos en favor de los
bienes transables y reducir al máximo el sesgo anti exportador, consecuencia de la
política de sustitución de importaciones. Por este camino, las exportaciones y las
importaciones llegarían a representar un porcentaje creciente del PIB”. (Lizano Fait, 1999,
pág. 73).
“El modelo de desarrollo “hacia adentro”, en el marco del Mercado Común
Centroamericano (MCCA), había impedido la integración adecuada de la economía de
Costa Rica al resto del mundo, debido a la persistencia de altas tarifas arancelarias y a
otros obstáculos al comercio internacional. Si se deseaba mejorar la asignación y el uso
de los factores de la producción disponibles, era necesario emprender un proceso de
apertura comercial y buscar una mayor inserción en los mercados internacionales. El país
necesitaba exportar e importar bienes y servicios en una mayor proporción del PIB”
(Lizano Fait, 1999, págs. 58-59).
“Las áreas en que se adoptaron medidas fueron en la reducción del proteccionismo
(disminución en el impuesto de aduana; facilitar el otorgamiento y/o derogación de las
cuotas de importación, sobretasas de las importaciones y permisos de importación;
reducción de los impuestos a las exportaciones), ajustes en el tipo de cambio (impedir la
revaluación en el tipo de cambio con el sistema cambiario de minidevaluaciones),
adopción de una política deliberada de promoción de exportaciones, adhesión de Costa
Rica al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) en 1990 (Lizano Fait, 1999,
págs. 73-78).
Para el caso específico del sector agropecuario el ajuste estructural significó que “la forma
de ejercicio de la política agraria inicia con la consolidación de un marco jurídico-
institucional competente, y profundiza la liberalización comercial como estrategia para el
éxito del modelo de apertura y la promoción de las exportaciones.” (Valenciano Salazar,
Sáenz Segura, Le Coq, y Montero Zárate, 2014, pág. 26).
El cambio de la acción del Estado comienza a tomar auge mediante la “Política de
Agricultura de Cambio”, término acuñado dentro del Plan Nacional de Desarrollo 1986-
1990 “Un Diálogo Permanente, Políticas y Programas para el Desarrollo del Sector
Agropecuario” (Mora Alfaro, 1989). Bajo este nuevo marco de políticas, y con la creación
de COMEX y posteriormente PROCOMER, se da un gran impulso a actividades
agropecuarias destinadas a mercados de exportación, mientras que en la práctica se
fueron dejando de lado todas aquellas acciones que apoyaban a la producción para los
mercados domésticos. Así se concentraron esfuerzos y recursos hacia el desarrollo de
despido de personal. En resumen, este cambio significó el fin del “mercado seguro” con
precios fijos para muchos pequeños productores de granos básicos, a quienes
súbitamente se les indicó que tenían que empezar a funcionar bajo una lógica de
mercados competitivos.
Las restantes instituciones tienen funciones muy variadas, y algunas son de fomento,
mientras que otras son de regulación, o cumplen ambas funciones. Entre las de fomento
están el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria
(INTA), el cual se enfocaría en darle asesoría tecnológica y en crear innovación para el
sector agrícola, con el fin de mejorar sus procesos productivos13. El Servicio Nacional de
Riego y Avenamiento (SENARA)14 es un ente técnico especializado en riego y drenaje,
por lo que podría catalogar dentro de las instituciones de fomento productivo.
en situaciones de emergencia nacional. Para estas dos funciones, no es claro cuáles son
los instrumentos que tiene el actual CNP para cumplirlos en un contexto de apertura
comercial. Si bien se le dieron funciones de comercialización, éstas no se complementan
con la función de asistencia técnica en la producción, que es un asunto bajo la dirección
del MAG, a través de la Dirección Superior de Operaciones Regionales y Extensión
Agropecuaria.
Al revisar todas las funciones de la institución pareciera ser que el CNP es una mezcla
de promotor de mercados, de especialista en mercadotecnia, de impulsor de la creación
de capacidades empresariales-comerciales entre las organizaciones de productores, de
ser mediador entre productores e industriales, y de garantizar la seguridad alimentaria
nacional. Todo lo anterior con los problemas de financiamiento que tiene la institución y
que se abordarán en detalle en la siguiente sección.
Finalmente, cambios complementarios que trajo el nuevo estilo de desarrollo tienen que
ver con financiamiento y seguros. En el caso del financiamiento, la política de la banca
pública hacia los créditos agropecuarios se modificó hacia la eliminación de los topes de
cartera, y hacia otorgar los créditos bajo criterios de rentabilidad y menor riesgo para las
instituciones financieras. En el caso de los seguros, el Instituto Nacional de Seguros
(INS) mantiene un programa de seguros agrícolas y pecuarios sobre aproximadamente
14 actividades consideradas rentables y de exportación. Sin embargo este es un
programa que cubre costos de producción ante pérdidas por causas climáticas (entre
70% y 100% de los costos, dependiendo de la actividad), y que se mantiene únicamente
porque la Ley N° 4461 obliga al INS otorgar seguros de cosechas. Este programa es
considerado por el INS como poco atractivo para la institución, ya que genera pérdidas.
De esta forma, estos cambios en el otorgamiento de créditos y la obtención de seguros
redujeron considerablemente las posibilidades de acceso a créditos y seguros
diferenciados para micro, pequeñas y medianas empresas agropecuarias (Pomareda,
2005); (SEPSA, 2002); (González, 2000).
Por otro lado, aunque en el documento Política de Estado para el Sector Agroalimentario
y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021 se habla explícitamente de la agricultura
familiar como un tema importante de trabajo y apoyo, según SEPSA para el período 2011-
2014 se ha destinado apenas el 1.4% de los recursos financieros ubicados en el
presupuesto global de Sector Agropecuario. Aun así, se han logrado consolidar
exitosamente unas 15 acciones como la creación de mercaditos comunales, capacitación
e intercambios de conocimientos, y distribución de insumos de producción, entre otros,
con la meta de beneficiar 1720 unidades productivas familiares en esos cuatro años.
La innovación tecnológica es un factor decisivo para que un productor agropecuario sea
exitoso en producir y comercializar lo que produce. La innovación tecnológica no sólo
pasa por información sensible sobre el cuál es el mejor sistema de producción para su
explotación, sino también sobre cómo enfrentar shocks climáticos y de plagas. Sin
embargo, existen grandes limitantes para que las innovaciones tecnológicas sean de
acceso a la mayoría de los productores. Factores como el tamaño de la explotación
agropecuaria, el manejo del tiempo que hace el productor entre labores agrícolas y no
agrícolas, y la escasez de recursos económicos, hacen que muchas de estas
innovaciones tecnológicas queden fuera del alcance del pequeño productor: Si a esto se
le suma una visión tradicionalista e informal del manejo de la finca por parte del productor,
se hace más difícil el adoptar innovaciones que pueden significar grandes cambios en la
forma de producir y comercializar lo producido (IICA).
Paradójicamente hay productores que han sido exitosos y se encuentran en casi todas
las actividades del sector, porque precisamente han innovado y han logrado hacer
cambios en su forma de producir y colocar sus productos en el mercado. Son productores
que por sus disponibilidad de recursos, nivel educativo, y cercanía con la infraestructura
de comunicación y transporte han desarrollado una visión emprendedora, de ver la
agricultura como un negocio y no como un medio se subsistencia. Son productores que
dedican su tiempo a la actividad agropecuaria, buscando formas de darle valor agregado
a su producción y de colocarla en mercados alternos (IICA).
A pesar de la clasificación de productores “exitosos” y “no éxitos”, datos de las últimas
encuestas de hogares (2006-2013) reflejan que no hay mayores diferencias en cuanto a
nivel educacional, aunque sí en pobreza, entre productores ocupados en actividades de
exportación (tradicional y no tradicional) y productores ocupados en actividades para el
mercado interno (anexo 8)2223. Solo para el año 2013 los años de escolaridad promedio
de todos los sectores de la economía era de casi nueve años, mientras que el promedio
de los productores agropecuarios fueron de alrededor de seis años, sin mayores
diferencias entre aquellos productores vinculados a la exportación y los vinculados al
mercado doméstico. En comparación, la gente ocupada en zonas francas, servicios
especializados, y gobierno reportaron de entre nueve y 13 años de escolaridad.
El porcentaje de personas ocupadas en nivel de pobreza por tipo de economía y año es
aún más revelador, pues solo para el año 2013 el 27% de los ocupados en el sector
agrícola para el mercado interno estaban en pobreza, con respecto a la población total
ocupada en ese tipo de economía. Por otro lado, el 21% de los ocupados en exportación
tradicional eran pobres, y el 18% de los vinculados al sector no tradicional de exportación
estaban en la misma condición. Este escenario casi no ha cambiado desde el año 2001,
lo que sugiere que la pobreza se ha estancado dentro de cada una de esas tres
economías.
Si se analizan los datos de la cantidad de ocupados catalogados como pobres por tipo
de economía, con respecto al total de ocupados de la economía para el año 2013, se
aprecia que los ocupados en la agricultura para el mercado interno son un 1.8%, mientras
que un 0.9% de pobres están ocupados a agricultura tradicional de exportación y un 0.3%
en agricultura no tradicional de exportación24. Si se comparan estas cifras con las del
2001, la población pobre ocupada en agricultura para mercado interno disminuyó en casi
un 1%, mientras que las poblaciones ocupadas en los otros dos tipos de agricultura
permanecieron sin cambios. En resumen se tiene que la población ocupada en agricultura
para mercado interno es mucho más pobre que la población ocupada en los otros tipos
de agricultura, aunque sorpresivamente fue el tipo de población que disminuyó su nivel
de pobreza, mientras que las otras dos poblaciones de ocupados en agricultura de
exportación no han experimentado cambios importantes en su proporción pobreza
durante los últimos 12 años.
Complementando la anterior información, la Encuesta Continua de Empleo (ECE) para el
IV trimestre del año 2013 indica que se reportaron un total de 195.889 personas ocupadas
en agricultura, de las cuales el 70.2% son asalariados, el 24.4% son trabajadores de
cuenta propia, el 1.1% son patronos, y el 4.2% son auxiliares familiares no remunerados
(anexo 8). Más del 85% de los ocupados son hombres. Adicionalmente el 73.3% tienen
apenas primaria completa o incompleta, un 22.2% secundaria completa o incompleta, y
sólo un 4.3% tiene educación universitaria con o sin título. Un 52.34% de esta población
está en un rango de edad de 30-54 años, mientras casi un 30% está por debajo de los
30 años.
Los datos anteriores sugieren que el país tiene una población ocupada en agricultura en
edad madura, con muy bajo nivel de educación y en su mayoría asalariada, con niveles
de pobreza estancados. A pesar del cambio institucional que se llevó a cabo a partir de
1982 y todas las políticas públicas impulsadas desde el MAG para promover las
actividades de exportación, no hubo una gran mejoría entre los productores que exportan,
ni parece que se crearon capacidades empresariales entre la población ocupada en la
agricultura. Pareciera ser que estos cambios han sido efectivos para que algunos tipos
de productores que se podría reflejar en ese 1.1% de patronos, que podrían haberse
vinculado a actividades exportadoras, mientras que el resto han llegado a ser solo
empleados. Aunque la lucha contra la pobreza en las zonas rurales depende de otras
políticas sociales y de la acción articulada del Estado, también pareciera ser que las
políticas dirigidas en específico al sector agropecuario han sido insuficientes para revertir
los bajos indicadores socioeconómicos que muestran la mayoría de los cantones rurales
de Costa Rica. Paradójicamente y según SEPSA, el sector agropecuario representó casi
el 38% de todas las exportaciones del país en el año 2013.
En general, el país desconoce en detalle la situación de sus productores agropecuarios,
pues el último censo se realizó en 1984. De esta forma es difícil precisar con exactitud
cuántos productores agropecuarios hay en total, cuál es la estructura agraria actual, y
cómo esa estructura ha evolucionado desde los años del ajuste estructural a la
actualidad. Adicionalmente un censo es de gran utilidad para saber quiénes son los
productores agropecuarios del país, cómo se diferencian, dónde están, qué producen,
cuánta área del territorio nacional cubren con sus actividades, cómo se organizan, cómo
comercializan su producción, etc.
Toda esta información se vuelve crucial para la formulación y gestión de políticas públicas
para el sector. Si no se conoce con detalle el sujeto de las políticas públicas (el productor)
es muy impreciso formular políticas que lo potencien y atiendan sus necesidades en el
contexto de la política económica del país. Aunque un censo representa un punto en el
tiempo, es decir una “fotografía” del sector en el momento en que se hace, constituye
toda una información valiosa para que las instituciones del sector orienten su accionar.
El fortalecimiento de las instituciones del sector pasa por apropiarse de la información del
censo, actualizarla constantemente por medio de encuestas, e incorporarla
sistemáticamente para la toma de decisiones en cada institución.
En conclusión, pareciera ser entonces que hay dos grandes tipos de productores:
1. Aquellos que por sus condiciones, tienen una demanda “hacia el Estado”, por lo que
éste es el que tiene que crear condiciones y ofrecer recursos para lograr la integración
de los productores a los mercados.
2. Aquellos que tienen una demanda más “hacia adentro” y buscan sus propios recursos
y condiciones para producir y comercializar.
Esto dicotomía de productores pareciera ser independiente de si se orientan a una
agricultura de exportación, o hacia una agricultura para el mercado doméstico. También
puede influir mucho el referencial organizativo que estos productores adoptan. En ese
sentido una organización (cooperativa, asociación, corporación) que gestiona recursos y
los transforma en servicios puede potenciar a un productor con una demanda más “hacia
adentro”, mientras que una organización con una lógica de confrontación puede promover
más bien productores con “demandas hacia el Estado.
Para una mejor formulación de políticas públicas, se debe tomar en cuenta las anteriores
diferencias entre productores, e investigar más sobre sus potencialidades y problemas,
cómo se diferencian, cuáles actitudes tienen y visiones tienen, en qué mercados operan,
cuáles son sus éxitos y carencias, cómo son sus referentes organizaciones, si es que los
tienen. Esta información se vuelve crucial para la formulación de políticas de fomento
productivo e integración a mercados. Es aquí donde el censo agropecuario, el cual
iniciará en junio de 2014, se vuelve crucial para la generación de información para la toma
de decisiones.
De las cinco instancias mencionadas, la más importante parece ser el CAN, el cual es un
órgano de consulta, asesoría y coordinación sectorial, y es ahí donde se presenta y se
aprueba el Plan de Desarrollo Agropecuario y su presupuesto. El CAN lo conforman el
ministro del MAG, quien lo preside, el presidente ejecutivo del CNP, el presidente
ejecutivo del INDER, el presidente ejecutivo del Banco Central (BCCR), el ministro del
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), el gerente
general del Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), el director ejecutivo del INTA, el
director general del SENASA, el director general del SFE, y el director ejecutivo de
SEPSA25. En el caso del CAN la participación de los bancos es relativa, ya que
originalmente su participación dentro del CAN era más por razones de importancia
histórica del sector agropecuario. Tanto el BCCR como el BNCR tenían un papel
importante en el financiamiento del sector agropecuario y en asumir las pérdidas que
generaba el CNP. En la actualidad la coordinación entre el MAG, estos dos bancos, y el
MIDEPLAN tal y como está estipulado en la Ley N° 7064, es inexistente dada la pérdida
de importancia relativa del sector agropecuario, con respecto a otros sectores de la
economía. Habría que modificar la ley para eliminar la participación de los bancos del
MIDEPLAN dentro del CAN, pero se considera que ese esfuerzo per se no vale la pena.
Como se puede apreciar, el Ministro a cargo del sector agropecuario tiene que ver con
diez instituciones, y cinco instancias sectoriales. Como se verá en la siguiente sub
sección, también tiene que ver con la toma de decisiones en las seis organizaciones
híbridas. Por otro lado, el papel que juega el Ministro en esas instancias es variable, pues
en el caso del PIMA, INTA y CNP, el Ministro es el presidente de la junta directiva,
mientras que en el caso de INCOPESCA, SENARA e INDER es solo un miembro más
dentro de la junta directiva.
Si bien la Ley Nº 7064 otorga la rectoría del sector al MAG en la figura del Ministro, lo
cierto es que se ha venido dando una fragmentación en la toma de decisiones dentro de
una institucionalidad pública ampliada. Se han venido creando instituciones con
diferentes funciones y especializaciones, con un cierto grado de autonomía, en donde el
ministro rector tiene poca o nula injerencia en el nombramiento de los jerarcas, y con
juntas directivas conformadas con miembros del sector público y privado, que no
necesariamente responden directamente a la rectoría del sector, y que más bien priorizan
agendas de trabajo específicas de cada institución.
Dos claros ejemplos de la anterior situación son SENASA y el SFE. Estas dos
instituciones fueron creadas como instrumentos técnicos para insertar al sector
agropecuario en la economía internacional. Así su creación respondió más a los
requerimientos de estándares y medidas sanitarias en los mercados internacionales
meta, a los cuales el país le apostó como parte del estilo de desarrollo adoptado de
integración comercial y apertura económica. De esta forma, el contexto internacional de
los mercados meta (Norteamericano y Europeo, por ejemplo) condicionan la toma de
decisiones en el sector, pues se independiza la toma de decisiones técnicas para
responder a la normativa internacional de la esfera de decisión del Ministro Rector. Así
este sesgo técnico se realiza fuera de la política que se defina para el sector agropecuario
y dejando de lado los posibles efectos socioeconómicos de estas decisiones.
Por otro lado, llama la atención que el tema del acceso a créditos viables y oportunos,
especialmente para pequeños productores, sea un tema recurrente y con pocos avances.
La banca estatal dejó de ser una banca de desarrollo y los esfuerzos para establecer un
nuevo sistema de financiamiento adecuado a las necesidades de pequeños y medianos
productores, con la creación del Sistema de Banca de Desarrollo, no se han concretado
todavía en una realidad.
Aunque de la información secundaria producto de la lectura y revisión de los informes de
labores de las instituciones del sector no se evidencian serios problemas en la gestión,
sí se ha planteado durante las últimas administraciones la necesidad de reformar algunas
de las instituciones y de crear nuevos criterios de gestión. Preocupa en especial la
necesidad de mejorar la eficiencia de los servicios que ofrecen las instituciones (IICA).
Cuando se comparan los resultados de las memorias institucionales con los diferentes
Planes Nacionales de Desarrollo se puede apreciar un divorcio entre la visión del sector
y la consignada en los mismos planes. Esto indicaría un desfase entre la dirección que
en la ejecución presupuestaria global del conjunto de las diez instituciones del sector
(gráfico 1)28.
Gráfico 1
Porcentajes de ejecución presupuestaria del sector agropecuario, período 2006-2013
2006
100%
80%
2013 2007
60%
40%
20%
2012 0% 2008
2011 2009
2010
Porcentaje Ejecución Presupuestaria Ejecusión Completa
El gráfico anterior muestra una relación porcentual entre el total del presupuesto
aprobado por el Ministerio de Hacienda para las diez instituciones del sector, por año, y
el total del gasto público efectivo. En general, para este período se da una mejora en la
ejecución del gasto, pues se pasó de un casi 58% en el 2006 a un 82% en el 2013,
superándose el 80% a partir del año 2011. El gráfico 2 muestra las cinco instituciones
con ejecución presupuestaria más baja, para el mismo período.
Gráfico 2
Cinco ejecuciones presupuestarias más bajas por institución, período 2006-2013
2006
100%
80%
2013 2007
60%
40%
20%
2012 0% 2008
2011 2009
2010
INTA PIMA CNP SENARA INDER Porcentaje Ejecución
De estas cinco instituciones, destacan el INTA, PIMA, el CNP y SENARA con los peores
desempeños en ejecución presupuestaria (inferior al 74%). Llaman la atención el caso
del INTA y el PIMA que aparte de tener las sub ejecuciones más altas de todas, son
también las que más han empeorado a lo largo del período, mientras que en el caso del
CNP y SENARA se da más una situación de variabilidad entre bajar y subir la sub
ejecución (anexo 6). SENARA tiene un préstamo externo considerable que debe ejecutar
y aun así tiene problemas con ejecutar lo que ya Hacienda le transfiere. Es particular la
situación del CNP, pues presenta estos problemas de gestión presupuestaria, cuando
tiene una gran cantidad de funciones que ejecutar y problemas de financiamiento.
Pareciera ser que es una institución que aparte de no tener presupuesto suficiente, lo
poco que tiene lo ejecuta muy despacio.
Gráfico 3
Cinco ejecuciones presupuestarias más altas por institución, período 2006-2013
2006
100.0%
80.0%
2013 2007
60.0%
40.0%
20.0%
2011 2009
2010
SFE INCOPESCA SENASA MAG ONS Porcentaje Ejecución
El gráfico 3 muestra las cinco instituciones que mejor han ejecutado su presupuesto, en
donde, se destacan la ONS, MAG y SENASA, con ejecuciones superiores al 95% entre
lo aprobado y el gasto efectivo. Aunque la ONS tiene el presupuesto aprobado más
pequeño de todas las diez instituciones y el de SENASA es de un tamaño intermedio (548
y 12.792 millones de Colones en el 2013, respectivamente), son las dos que casi
alcanzan el 100% de ejecución presupuestaria; mientras que el MAG es la segunda de
todas las diez en tener el mayor presupuesto aprobado, y es la que mejor lo gasta (45.244
millones de Colones al 2013).
Si se miran los datos de gasto público efectivo, por programa sectorial, para el período
2010-2013 (gráfico 4) se tiene que de los seis programas de mayor gasto efectivo, los
dos de mayor participación son “actividades centrales” con un 37.4% y Comercialización
y agroindustria con un 20.8%, al 2013.
Gráfico 4
Participación porcentual de los programas sectoriales en el total gasto público efectivo,
período 2010-2013
100%
10.8% 8.8% 9.4%
12.9%
7.9% 8.5%
80% 5.7%
10.1%
7.6% 11.8%
7.4% 13.6%
12.2%
60%
10.3%
21.7%
11.8%
12.1% 20.8%
40%
23.6%
18.1%
44.1%
20% 37.4%
22.3% 21.5%
0%
2010 2011 2012 2013
Actividades Centrales Comerc. y Agroindustria
Desarrollo en Asentamientos Sanidad Agropecuaria
Extensión Agropecuaria Transferencias y Aportes Varios
Otros
(IICA). Aunque el INTA realiza venta de servicios, estos ingresos no son suficientes para
cubrir su planilla, ni mucho menos para tener sus propias instalaciones (el INTA se
localiza dentro de las instalaciones del MAG). Como se indicó anteriormente, con
excepción del PIMA y el INDER, todas las instituciones públicas del sector dependen en
mayor o menor medida de transferencias para operar. Si a eso se le suma el problema
fiscal del país, en donde el Estado restringe o busca disminuir el monto de estas
transferencias, el resultado es que estas instituciones pagan cada vez más las
remuneraciones (que son incrementales) y cada vez queda menos recursos para hacer
su trabajo. Aquellas que venden servicios incrementan sus precios, con la consecuente
pérdida de posicionamiento ante el sector productivo. Haciendo una analogía con una
familia, la situación de todas estas instituciones es comparable con aquel hogar en donde
los hijos son mayores de edad, tienen independencia de los padres para tomar sus
decisiones, pero en el fondo no pueden mantenerse ni independizarse realmente, y
todavía viven en la casa paterna. Además se deben dinero entre ellos.
En el caso particular del CNP, se financia con los aportes de la Fábrica Nacional de
Licores (FANAL), un porcentaje de intermediación por cada colocación que se hace en el
Programa de Abastecimiento Institucional (PAI), y una parte del superávit libre de cada
año fiscal del INDER (10%), SFE (20%) y SENASA (20%), de los cuales el CNP debe
reservar un 10% para atender las obligaciones financieras con proveedores del PAI31. Sin
embargo, la FANAL es una fábrica con rezagos tecnológicos y con muchos problemas
de tipo administrativo que ha hecho que pierda mercado frente a otros competidores.
Adicionalmente al negocio del licor hay que agregarle otros inconvenientes, como son las
altas tasas impositivas, el bajo consumo del producto específico de la FANAL (guaro
CACIQUE), y la competencia del licor importado.
El PAI por su parte no es todavía un sistema de compras consolidado. Aunque la ley de
creación del PAI32 obliga a las instituciones públicas a abastecerse de alimentos por
medio de esta plataforma de compras, que representa un mercado potencial de
aproximadamente 104.000 millones de Colones en compras, el CNP apenas tiene una
participación activa del 23% (casi 24.000 millones de Colones). El principal problema
operativo que tiene el PAI para el CNP es que éste no tiene la capacidad financiera para
manejar el costo financiero que representa el tiempo que transcurre entre recibir los
pagos de las instituciones que demandan alimentos, y pagar a los proveedores.
Generalmente los tiempos de pagos son a 60-70 días, por lo que el CNP requeriría tener
una especie de “colchón” financiero de aproximadamente 3.000 millones de Colones
(suficientes para honrar pagos durante 60 días), y que en estos momentos no tiene. De
hecho, el Transitorio I de la Ley N° 8700 ya ordenaba al entonces IDA trasladar 3.000
millones de Colones de superávit al CNP al momento de promulgación de la ley en el año
2008, pero gran parte de esa transferencia iba a estar destinada a cubrir el déficit
presupuestario acumulado del CNP en ese momento, y únicamente se iban a destinar
300 millones de Colones para honrar las deudas del PAI. En resumen el PAI nace en el
2008 como un programa desfinanciado. Por otro lado, las transferencias del ahora
INDER, SFE y SENASA, aunque se dan, no son suficientes para financiar los gastos de
la institución, ni para hacer la reserva financiera para respaldar las compras con el PAI.
En su memoria anual 2013, la Contraloría General de la República lanza una alerta sobre
el estado de las finanzas del CNP, pues presenta un déficit preocupante que contribuye
con el agravamiento del déficit fiscal. La CGR evidencia que las finanzas del CNP
mejoraron en un 13.5% en el 2013 en relación con el 2012. Sin embargo esta mejora se
debe a transferencias del Gobierno Central por el orden de los 6.847 millones de
Colones33, y la venta de activos por un monto de 5.824 millones de Colones. Es evidente
que estas fuentes de ingresos no son sostenibles en el tiempo, pues las ventas de activos
son temporales (ingresos por ventas de activos se redujeron en un 6% en términos
reales)34 y las transferencias en montos iguales o superiores son cada vez menos
posibles, en el contexto actual de déficit fiscal. Por esta razón la CGR hace un fuerte
llamado a poner en orden las finanzas de la institución (CGR, 2013). Se calcula que las
pérdidas acumuladas del CNP solo para el 2013 rondan entre los 800 y 1.000 millones
de Colones.
El Presidente Ejecutivo del CNP del gobierno de Laura Chinchilla, señor William
Barrantes afirmó en entrevista a La Nación (07 de mayo de 2014) que al final de su
gestión la institución acumulaba todavía un déficit operativo anual de 2.400 millones de
Colones. Durante su gestión se intentó impulsar una reestructuración del CNP basada en
movilidad laboral forzosa o voluntaria, que tenía como meta reducir la planilla en unos
300 funcionarios. Esta movilidad laboral no alcanzó su meta pues los sindicatos
entablaron demandas legales que prosperaron y detuvieron el proceso de eliminación de
personal. Al final se redujo la planilla en sólo 160 personas, por lo que la cantidad actual
de funcionarios es de 520. Adicionalmente en el CNP funciona el Área de Desarrollo de
Mercados y el Sistema de Información de Mercado, las cuales tienen funciones muy
similares con las que tiene el PIMA, por lo que se piensa que ambas instituciones hacen
duplicidad de funciones. A la fecha de la entrevista se estimó que la deuda global del
CNP ronda los 15.000 millones de Colones.
En el caso del INDER, este ente surge bajo la visión de crear una institución nueva con
un mandato más amplio que venga a contribuir al desarrollo rural sostenible, y que
superara a la entidad predecesora, el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). En marzo del
año 2012 mediante la Ley 9036 se transforma el Instituto de Desarrollo de Agrario (IDA)
en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), con el objetivo de “establecer un marco
institucional para el desarrollo rural sostenible del país que permita la formulación,
planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas de Estado en esta
materia” (Gaceta, 2012) . Entre otras funciones, el INDER se encarga de la ejecución de
las políticas de desarrollo rural formuladas por el MAG, (Gaceta, 2012, pág. 2).
Por las facultades que tiene el INDER, éste tiene un mandato de tomar decisiones sobre
el desarrollo en el 95% del territorio nacional, con una visión integral de la ruralidad, más
allá de un asentamiento campesino. Por esta razón el INDER es potencialmente la
institución más relevante del sector agropecuario. Para ejercer la planificación desarrollo
territorial rural, el INDER juega un papel de intermediación. Esta intermediación se da
entre entes nacionales de los que depende (como el MAG), o entes que impulsan sus
propias agendas de inversión y desarrollo a nivel regional (ICE, MOPT, MIDEPLAN), y a
nivel regional/local los consejos de desarrollo local y demás organizaciones de la
sociedad civil. Institucionalidades como el INDER son muy novedosas en el país y
representa una apuesta política y de liderazgo. Por eso es una apuesta importante, pero
riesgosa a la vez. Para cumplir todas estas expectativas el INDER necesita invertir en
formación profesional y en desarrollar procesos, pues ya existe una advertencia de la
como el caso de PIMA y algunas funciones del CNP), y con independencia del Ministro
rector en la toma de decisiones, pero a la vez dependientes y/o condicionadas
financieramente ha producido una suerte de ingobernabilidad en el sector. Esta
ingobernabilidad se refleja en una mala opinión generalizada en el sector productivo
sobre la razón de ser de la institucionalidad pública, su eficacia y su eficiencia en lograr
hacer un sector productivo tenga menores costos de producción, y mayor competitividad
y eficiencia.
Es necesario replantear, reinventar o revisar la institucionalidad del sector agropecuario.
Un punto de partida es hacerse preguntas tales como ¿qué se quiere hacer en el sector
y para qué?, ¿cuáles son las prioridades?, ¿a cuál población meta hay que atender y por
qué?, señalando temas importantes que habrá que decidir si se trabaja en ellos o no,
tales como cambio climático, agricultura familiar, seguridad alimentaria, entre otros. Un
siguiente grupo de preguntas es: ¿es la actual configuración institucional adecuada para
atender las prioridades que se deriven de las anteriores dos preguntas?, ¿el actual marco
legal es el adecuado o es parte del problema?, ¿Cómo hacer la institucionalidad más
compacta y menos dispersa funcionalmente?, ¿cómo establecer una rectoría del sector
real?, ¿Con cuáles alianzas estratégicas? En ese sentido, deben tomarse decisiones en
función de lo que se quiere hacer, pero también en función de lo que los productores
necesitan, cómo lo necesitan, y buscar cómo efectivamente responder a estas
necesidades.
Una segunda preocupación es el tema del presupuesto, y la forma en que se gasta. Parte
fundamental del replanteo integral de la institucionalidad pública del sector pasa por hacer
una revisión de lo que cada una de las instituciones hace, ¿con cuánto presupuesto se
cuenta?, ¿en cuáles partidas lo está gastando?, ¿con qué tipo de personal hace su
trabajo?, ¿son los perfiles adecuados? A partir de ese replanteamiento integral se debería
de diseñar un esquema organizacional donde la figura del rector tenga fuerza y poder de
decisión real, y en donde los diferentes esquemas de organización – público, híbrido y
privado – funcionen adecuadamente. Un reto importante es la relación de gasto efectivo
entre las remuneraciones-administrativo-operativo, versus los gastos en investigación y
fomento productivo (50% del gasto en el primer conjunto de rubros, contra cerca de un
18% en el segundo). Esta relación resulta ser muy rígida en el corto plazo, pero hay que
buscar hacer reformas legales en el mediano plazo que flexibilicen más el presupuesto,
de tal manera que el gasto sea más eficiente en atender las necesidades de los
productores.
La restricción presupuestaria no puede convertirse en un elemento inmovilizador y un
justificante para despedir personal. Si no se puede renovar personal, hay que buscar
formas alternas para crear capacidades en el personal existente. Se debe revisar donde
hay duplicidad de funciones, y buscar formas de re calificar al personal para que atienda
otras funciones de interés. Acá se pueden buscar alianzas con las universidades
públicas. Dado el alto nivel retiro por jubilación de muchos funcionarios del sector, se está
en un buen momento para definir una nueva estrategia laboral, preguntándose de nuevo:
¿cuáles perfiles profesionales se necesitan?, ¿en qué condiciones trabajarían y
cumpliendo cuáles funciones?, y ¿cuántas personas?
En el caso del CNP hay que hacer un replanteo total de la institución, ya que actualmente
carece de visión, enfrenta serios problemas de financiamiento, arrastra una deuda
gigante, su presupuesto se sub ejecuta en un 74%, sufre de descapitalización de personal
y venta de activos, no puede cumplir con los mandatos legales que tiene, y además se
lleva una buena parte del presupuesto, directamente por medio de transferencias, e
indirectamente por medio de trasferencias de otras instituciones. No es conveniente ni
práctico que tenga funciones tan diversas, cuando sufre todos estos problemas.
Adicionalmente el PIMA y el CNP cumplen funciones similares, por lo que habría que
analizar esas supuestas duplicidades y eventualmente hacer una reforma institucional
que alinee a ambas instituciones con fines comunes. El CNP debería de funcionar
únicamente como una verdadera unidad especializada en mercados, de tal forma que
promueva la creación de nuevos mercados (mercados regionales, mercados de circuito
corto) y fortalezca los existentes (ferias, plazas mayoristas); busque y analice nuevos
mercados, tanto internacionales como nacionales estableciendo alianzas con la empresa
privada; y asesore a los productores y a sus organizaciones en la creación de condiciones
para la integración de esos mercados. Para cumplir esta función se hace necesaria un
trabajo conjunto con COMEX (para mercados internacionales), PROCOMER (mercados
intermedios), Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC), empresa privada, y
organizaciones de consumidores (mercados locales). Es imperioso que el CNP se
estabilice como institución, por lo que hay que pensar primero en un redimensionamiento
total de sus funciones, y luego en una forma posible para financiarlo.
Una tercera preocupación va por el tema del INDER. Es una experiencia institucional muy
novedosa y que ha generado muchas expectativas. Sin embargo hay que tomar en
cuenta que el INDER se crea a partir del antiguo IDA, con el mismo personal del IDA,
habiendo sido esta institución cuestionada a tal nivel por la CGR, hasta el punto de
recomendar su cierre. Este antecedente es importante de tomarlo en cuenta a la hora de
monitorear bien lo que el INDER haga. Adicionalmente ya la misma CGR había advertido
sobre algunos riesgos del INDER, en cuanto a sus capacidades financieras y de personal
para llevar a cabo el mandato encomendado. Además se advirtió sobre la falta de
coordinación de agendas con otras entidades estatales.
Al INDER hay que darle especial atención desde la rectoría del sector y cuidar que no
extravíe su camino. Hay una curva de aprendizaje que el personal del INDER tiene que
pasar, por lo que es crucial un seguimiento cuidadoso. Para que el trabajo del INDER sea
efectivo, se necesitará del apoyo de muchas otras instituciones del Estado, pues fomentar
el desarrollo rural no es solamente fomentar el desarrollo agropecuario. Un reto
importante que tendrá el INDER, y en el que habrá que ponerle atención, es definir los
mecanismos de trabajo conjunto con otras instituciones del Estado, y que básicamente
proveen infraestructura para el desarrollo (como el ICE, MOPT, AyA, etc.). Es acá donde
el Ministro rector debe jugar un papel importante en promover estos mecanismos
coordinación interinstitucional.
Una cuarta consideración va por el tema de las corporaciones. El Estado debe saber con
más claridad la situación particular de cada una de estas organizaciones. Definitivamente,
se debe fortalecer el trabajo conjunto con las corporaciones que funcionan bien (ICAFE,
LAICA, CORBANA) y continuar creando sinergias que beneficien a cada sector. Por otro
lado, hay que otorgarle un trato especial a CORFOGA para que continúe con su agenda
de fomento ganadero con visión de sostenibilidad ambiental. Con CONARROZ hay que
buscar formas de desmontar la actual relación de conflicto y despolitizarlo, pues son una
organización técnica híbrida que tiene que invertir los recursos que obtiene, para cumplir
los propósitos para lo que fue creada. Con la CHN hay que re lanzarla de nuevo
promoviendo nuevas formas de liderazgo con la legitimidad suficiente, para gestionar los
recursos y alianzas que sean necesarios para ponerla en funcionamiento.
5. Conclusiones
A partir de los cambios estructurales que se dieron a mediados de los años 1980, la
institucionalidad relacionada con el sector agropecuario costarricense ha evolucionado
hacia un amplio conjunto de instituciones y organizaciones de funcionamiento específico,
conformado por diez instituciones públicas de base, cinco consejos sectoriales, y seis
organizaciones híbridas llamadas corporaciones. Adicionalmente se han venido creado
una serie de organizaciones de representación privada y/o gremial.
En el caso de la institucionalidad pública se promovió un cambio institucional con el fin
de que el Estado tuviera un papel más activo y más determinante en la modernización
del sector agropecuario, en darle un carácter más comercial, y lograr insertar productores
dentro de mercados dinámicos internacionales. Así, el MAG adopta una visión más
estratégica del sector, incorporando elementos de productividad y competitividad
internacional, que se viene a complementar con el accionar de las diferentes formas de
organización híbrida y privada.
A pesar del papel de “director de la orquesta” que el MAG adopta para el sector, lo cierto
es que tiene que ver directamente con una configuración institucional amplia (nueve
instituciones más), diversa, compleja, y fragmentada. Aún cuando la rectoría del sector
reside en el Ministro de Agricultura y Ganadería, lo cual está sustentado por la Ley Nº
7064, el proceso de toma de decisiones se hace difícil. El problema empieza con el hecho
de que también hay legislación que ha permitido la creación instituciones con diferentes
funciones y especializaciones, con un cierto grado de autonomía. Estos niveles de
autonomía hacen que el Ministro rector tenga poca o nula injerencia en el nombramiento
de los jerarcas. Adicionalmente se tiene que interactuar con juntas directivas
conformadas con miembros del sector público y privado, que no necesariamente
responden directamente a la rectoría del sector, y que más bien priorizan agendas de
trabajo específicas de cada institución. Esto provoca un problema de gobernabilidad
dentro del sector, que lo hace ser ineficaz a la hora de atacar los problemas que aquejan
a los productores.
La restricción presupuestaria es otro gran obstáculo para una mejor y eficaz oferta de
servicios que brindan las instituciones del sector. Este problema se va agravando
continuamente por la crisis fiscal que atraviesa el país, lo cual dificulta la inversión en
recursos humanos y en equipo, así como el financiamiento de proyectos importantes de
investigación, desarrollo y transferencia tecnológica.
Presupuestariamente hay una paradoja legal que permite que las nueve instituciones
públicas que gravitan alrededor del MAG sean “independientes” funcionalmente, pero
“dependientes financieramente”, lo que hace complejo su accionar. En el caso específico
del INDER, SENASA, y el SFE, estas instituciones le tienen que trasladar por ley al CNP
parte de sus recursos (Ley N° 8700), pero a su vez siguen siendo dependientes del MAG
(y por ende del Ministerio de Hacienda) para financiar sus planillas. En realidad el MAG
es utilizado por Hacienda como una especie de puente, para trasladar todas estas
transferencias a las instituciones “hijas” del MAG. Unicamente el INDER y el PIMA son
100% autofinanciadas. El resto depende de transferencias de Hacienda.
Por otro lado más de un 50% del gasto efectivo de la institucionalidad pública se ejecuta
en remuneraciones y en gastos operativos/administrativos, mientras que las activiades
de fomento productivo no llegan al 10% en el 2013, y extensión agropecuaria no supera
el 9% para el mismo año. Pareciera ser que en la institucionalidad pública del sector hay
una especie de rigidez presupuestaria, en la forma de operación de la misma
institucionalidad.
Aunque actualmente se tiene un total de 3.241 funcionarios en toda la institucionalidad
pública, el 45% están entre los 51 y 60 años, lo que indicaría un serio problema de relevo
profesional próximo a enfrentar, si no se tiene una estrategia institucional de renovación
de personal. Aunque el 74% de estos funcionarios son técnicos (no administrativos),
parece ser que el presupuesto se ejecuta principalmente para cubrir sus salarios y gastos
operativos, y poco para realmente ejecutar acciones que potencialize las capacidades
profesionales de estos funcionarios, en beneficio del sector .
A pesar de los resultados oficiales expresados en memorias institucionales, existe la
percepción entre los productores e industriales del sector de que lo que realmente se da
es una institucionalidad pública de alta presencia urbana y con poca presencia local rural,
y con un desempeño que obstaculiza y/o desestimula la producción. Por ejemplo, muchos
productores sienten que el servicio de extensión no existe, es deficiente o insuficiente.
En este sentido, existe también una institucionalidad externa al sector, que lo condicionan
y lo encarecen por exceso de trámites y requerimientos (ejemplo, regulaciones del
MINAET y SETENA, costo de la electricidad, poca o nula inversión en infraestructura,
etc.).
Por otro lado, las políticas ambientales han dejado de lado el sector agropecuario,
dificultando la construcción de una producción sostenible. Estas políticas ambientales se
han enfocado en la preservación del ambiente como un fin, y no la producción sostenible.
Actualmente existe un desfase entre la realidad del sector agropecuario y el
funcionamiento de las instituciones del sector, y también existe un divorcio entre la visión
del sector y los Planes Nacionales de Desarrollo. Aunque se han realizado múltiples
reformas, poco se sabe o se nota el verdadero impacto de estas reformas en el
desempeño del sector agropecuario. Por esta razón es imperativo generar políticas
sostenibles con una visión global integral, que atiendan también los cambios y tendencias
mundiales de la agricultura, y que propicien cambios importantes en el desempeño del
sector. Se debería de empezar por atacar al menos tres aspectos: reducir costos de
producción, aumentar la competitividad y eficiencia de las diferentes actividades de
importancia, y contribuir a reducir la pobreza en las zonas rurales en coordinación con
otras instituciones estatales.
De las tres instituciones del sector que han sufrido cambios, el CNP es la que parece
estar en una situación más incierta, pues es una especie de comodín multitareas, de
responsabilidades amplias y directas sobre todo con el pequeño productor nacional, y
con el gran problema de no tener un financiamiento estable, ni personal con la experiencia
adecuada en todas esas funciones encomendadas. Además arrastra una gran deuda que
sobrepasa sus capacidades institucionales para resolver ese problema. Pareciera ser que
los diferentes gobiernos de los últimos 30 años no han sabido qué hacer con el CNP.
El INDER es una apuesta novedosa y riesgosa a la vez. Se origina en un mal precedente,
pues se crea a partir de una institución que se recomendó su cierre. Adicionalmente otras
advertencias hechas por la CGR señalan deficiencias institucionales y financieras que
tiene el INDER para hacer frente a sus nuevas funciones. Por otro lado para llevar a cabo
estas funciones el INDER necesita desarrollar mecanismos de coordinación con otras
instituciones del Estado, para lo cual el Ministro rector debe de jugar un papel importante
a nivel de Consejo de Gobierno.
Las organizaciones híbridas llamadas corporaciones han cumplido relativamente bien el
papel para las que fueron creadas, especialmente en el caso de ICAFE, LAICA,
CORBANA Y CORFOGA. El Estado debe continuar fortaleciendo la labor de trabajo
conjunto con estas organizaciones. Sin embargo, la legislación que las creó también ha
condicionado el accionar del Ministro rector, pues aunque tiene presencia en las juntas
directivas, ha terminado siendo una presencia sin liderazgo efectivo. Esto muy a pesar
de que se trata de organizaciones de derecho público, que en algunos casos reciben
recursos habilitados por una ley, pero en donde la toma de decisiones se vuelve muy
sectorial, independientemente de cualquier dirección que el Ministro rector quiera darle
al sector agropecuario. Por eso es que si estas organizaciones funcionan bien o funcionan
mal, es debido a factores endógenos a la organización (visión y calidad del liderazgo), y
no por la acción del Ministro. Por eso el caso de CONARROZ y CHN han fracasado en
cumplir los mandatos para las que fueron creadas, a vista del Ministro de turno. Así el
MAG no tiene instrumentos legales para intervenirlas. Adicionalmente está pendiente
realizar un estudio a profundidad del desempeño de todas estas organizaciones híbridas,
el cual daría elementos importantes para potenciar lo que funciona bien, y aprender de lo
que está mal y buscar como corregirlo.
El Estado tiene una agenda pendiente y no aprovechada las demás organizaciones
privadas y representación gremial, las cuales contribuyen con la organización del sector
productivo alrededor de actividades específicas. Estas organizaciones han hecho un
trabajo importante de creación de capacidades y oferta de servicios para sus agremiados,
y que el Estado dejó de hacer. Hay un gran potencial para la institucionalidad pública del
sector, especialmente para la rectoría del mismo, para buscar formas de coordinación y
trabajo conjunto con estas organizaciones de base.
Hay una carestía de información completa y sistemática sobre el sector agropecuario y
sus actores. Se tienen “fotografías” puntuales en la forma de censos sectoriales, o
estudios de caso específicos, que terminan siendo información fragmentada del sector.
Aun así, datos de las últimas Encuestas de Hogares parecen sugerir que a pesar del
cambio de institucionalidad que se comenzó a gestar desde mediados de los años 1980,
y todas las políticas públicas impulsadas desde el MAG para promover las actividades de
exportación, no hubo una gran mejoría entre los productores en general. Pareciera ser
que estos cambios han sido efectivos para que algunos tipos de productores se vinculen
a actividades exportadoras, mientras que otros no, pero nada más. En general estos
cambios no han sido suficientes para revertir la pobreza rural, ni para producir mejoras
en el nivel de escolaridad, ni en la calificación profesional.
Pareciera ser que hay en general dos grandes tipos de productores: 1. aquellos que por
sus condiciones, tienen una demanda “hacia el Estado”; y 2. aquellos que tienen una
demanda más “hacia adentro” y buscan sus propios recursos y condiciones para producir
y comercializar.
Dada la dispersión y fragmentación de la información sobre el sector, la necesidad de un
censo agropecuario como actividad permanente, se vuelve fundamental para la toma de
decisiones en el sector. Sin un censo agropecuario será muy difícil conocer con detalle
al sujeto de las políticas públicas (el productor), por lo que se vuelve muy impreciso
formular políticas que lo potencien y atiendan sus necesidades en el contexto de la
política económica del país.
Finalmente, el reto de revisar, replantear y hasta reinventar las políticas públicas hacia el
sector, pasa primero por aclararse qué tipo de Estado se quiere para el sector
agropecuario. Segundo, se debe preguntar cuáles políticas van realmente atender las
diferentes demandas de los diferentes productores, y tercero, se va requerir del concurso
de una política nacional para el sector, pues la problemática y retos acá planteados
superan por mucho los recursos que dispone el Ministro rector para enfrentarlos y
resolverlos.
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EUNA (próximamente a publicar en 2014).
Anexos
Anexo 1.
Figura 1. Organización institucional para el sector agropecuario a partir de los años 1960.
Consejo Nacional de
Producción (CNP) Dirección para investigación
y la Extensión de la Caña de
Azúcar
Asociación Bananera
Nacional
Consejo Agropecuario
Nacional (CAN)
Ministerio de Agricultura y
Oficina Nacional de Semillas
Ganadería (MAG)
Secretaria Económica
de Planificación del
Sector Agropecuario Insituto del Café
(SEPSA)
Anexo 1b.
Descripción de la funcionalidad de la institucionalidad pública para el sector
agropecuario en 1960.
El MAG fue concebido desde creación como el ente rector del sector, encargado del
fomento productivo de las actividades que en aquellos años eran importantes para la
actividad económica del país, y para eso realizaba y coordinaba actividades de
investigación y extensión técnica con las otras instituciones del sector creadas para esos
fines.
El Consejo Nacional de Producción (CNP) se encargaría de “el fomento de la producción
agrícola e industrial y la estabilización de los precios de los artículos requeridos para la
alimentación de los habitantes del país, así como lo de las materias primas que requiera
para la industria nacional”, (CNP, 2014). El propósito de las políticas públicas alrededor
de la creación del CNP fue instrumentalizar un sistema de seguridad alimentaria, en
donde el Estado a través del CNP garantizaba un “mercado seguro”, sobre todo para
pequeños productores de maíz, arroz, frijol y sorgo. Este “mercado seguro” consistía en
un sistema de precios de sustentación, en donde se negociaba y se fijaba un precio de
compra a los productores, y se proveía, además, de toda una infraestructura pública para
acopiar, almacenar, transportar y distribuir esa producción de granos básicos al comercio
mayorista y minorista.
Por otro lado, la articulación del Sector Agropecuario se complementaría a través del
Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), cuya finalidad era el régimen de posesión de
la propiedad rural inmueble; para ello, su objetivo era la equitativa distribución de la tierra
como factor de producción para que se cumpla la función social de ser racionalmente
explotada, a través de la organización campesina para la producción y el reconocimiento
legal de la existencia e indiscutible legitimidad de la propiedad (INDER, 2014).
Durante los siguientes veinte años después de su creación, el ITCO se enfocó en dos
funciones principales: 1. La parcelación de Tierras38 para cumplir con los fines de una
mejor distribución de la misma, la resolución de situaciones de hecho inconvenientes
(conflictos por la tierra), y con propósito de colonización; y 2. la colonización en sí misma39
consistía en el conjunto de medidas para promover una subdivisión racional y
aprovechamiento de la tierra por grupos de agricultores, a quienes se les brindaría una
adecuada asistencia técnica y financiera de acuerdo a las condiciones de la institución.
La creación del IDA trajo consigo una serie de funciones nuevas y complementarias a la
política de Estado en materia agraria. Así se continuaría con la administración de las
reservas nacionales y las tierras traspasadas, para efectuar planes de desarrollo integral,
asentamientos campesinos, procesos de colonización, parcelación y adjudicación. Entre
otras funciones destacan la contratación de préstamos internos o externos para financiar
programas de desarrollo agrario; la cooperación en la conservación de los recursos
naturales del país; la realización en conjunto con el Sistema Bancario Nacional de planes
específicos para la mejor organización, extensión y uso del crédito agrícola; el fomento
de la extensión y ampliación de la cobertura de seguros agrícolas y pecuarios; el
establecimiento de servicios públicos y la construcción de vías de acceso, instalaciones
de regadío y obras de infraestructura para el desarrollo agrario, entre otras.
Una vez constituida la estructura institucional y legal para el desarrollo del sector
agropecuario, la política agropecuaria implementada por los Gobiernos, en conjunto con
las otras instituciones creadas, se enfocó en tres grandes ejes o prioridades:
1. Fomento del desarrollo productivo, mediante el aumento y la diversificación de la
producción agrícola.
2. Creación de un vínculo estrecho entre el Estado y los productores agrícolas, para
consolidar mercados domésticos estables y con precios garantizados.
3. Expansión de la frontera agrícola, para desarrollar las regiones fuera de los centros
urbanos.
obtenido ejercían presión, por otros medios, para modificar a su favor – y en contra del
consumidor - el “modelo” de costos (Lizano Fait, 1999, págs. 81-82).
Adicionalmente, el CNP impulsaba procesos de fomento de sectores como el café, el
banano y la ganadería (anexo 4), con lo cual ya se atribuía funciones propias del MAG
en ese momento, alejadas de sus funciones iniciales de comprador y vendedor de
productos agropecuarios y garante de precios de sustentación.
El tercer eje de la política agropecuaria - la expansión de la frontera agrícola - tenía un
doble objetivo: a. solucionar el problema de precarios en la zona central (cantones de
San José, Alajuela, Cartago y Heredia) del país, ofreciendo terrenos para el
desplazamiento y apropiación en zonas rurales; fue así como se fueron creando nuevas
poblaciones, tales como Colonia La Trinidad y Libertad en la provincia de Alajuela,
Colonia Toro Amarillo en la provincia de Heredia, Colonia San Dimas en Guanacaste,
Colonia Gutiérrez Braun en la zona Sur del país, y las Colonias Cariari y Bataán en Limón”
(IDA, 2008, pág. 2); b. desarrollar programas de colonización y reforma agraria otorgando
dichos terrenos para la producción agrícola. De esta forma, el ITCO-IDA ofrecía a los
colonos todo un proceso de establecimiento en las nuevas poblaciones, que tenía como
principal componente la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, lo que implicaba la
seguridad de un proceso de arraigo y apropiación en las zonas colonizadas.
Los tres ejes de la política agropecuaria descritos representaron un importante engranaje
tanto institucional como funcional hasta mediados de los años 1980, ya que con esa
articulación e implementación de la política definida, el Gobierno se aseguraba que los
agricultores tuvieran terreno para desarrollar su producción agrícola, (ITCO-IDA), que
recibieran capacitación, asistencia y financiamiento para la producción agrícola (MAG y
otras instituciones del estado), y finalmente, que tuvieran un mercado seguro para la
comercialización de sus productos a precios previamente establecidos (CNP).
Anexo 2.
Anexo 4
Cuadro 2. Costa Rica: Objetivos y caracterización del sector agropecuario por institución agropecuaria.
3. Crear Centros Agrícolas 3.1 Descentralización de los servicios agrícolas y de investigación para establecer un mayor
Cantonales y de contacto entre el técnico y el agricultor en diferentes zonas del país.
Agrónomos
Regionales, con el fin de 3.2 Creación de agencias de extensión agrícola para el aumento del nivel de vida de la
orientarlos o dirigirlos hacia población, especialmente en zonas rurales, impulsar el desarrollo de la producción agrícola
el fomento productivo de la y ganadera y brindar mejores oportunidades a los agricultores y sus familias en aspectos
agricultura nacional. educacionales, sociales, físicos y culturales.
CNP 1. Fomentar la producción 1.1 Liberalización del precio de la leche para fomentar cambios en los sistemas de
agrícola mercadeo en la producción de ganadería.
1.2 Adquisición de más de 4.000 hectáreas de terreno donadas a familias para incentivar
la producción de banano en la región Atlántica.
1.3 Diversificación de la producción en las áreas cafetaleras mediante la distribución de
semillas mejoradas.
1.4 Diversificación de las zonas cafetaleras mediante la producción de tabaco, tipo habano.
1.5 Distribución de préstamos para el desarrollo de actividades agropecuarias por parte de
entes nacionales e internacionales.
2. Estabilizar los precios de 2.1 Fijación de los precios de los productos agrícolas (precio mínimo) de consumo básico
ciertos artículos básicos y con la debida antelación a las siembras.
materias primas. 2.2 Reducción de costos de transporte facilitándole a los productores el trasladar sus
cosechas a las agencias del CNP para luego enviarlas a las agencias de compra.
3.1 Orientación y desarrollo de labores con el fin de reducir los obstáculos que dificultan la
3. Apoyar la producción comercialización como es la falta de planificación de siembras, inexistencia de política de
agrícola mediante la precios, baja productividad, altos costos, mal uso de insumos, ausencia de conocimientos
comercialización de sus en el manejo post cosecha.
productos.
ITCO-IDA 1. Atender los problemas 1.1 Titulación de tierras a los poseedores en precario para la solución a los conflictos con
de tenencia de la tierra los propietarios de tierras, a través de contratos directos de compra-venta entre el
entre los propietarios y propietario y los ocupantes, con la intervención del Instituto y según los artículos de 94, 95
ocupantes de precario y al y 96 de la Ley 2825.
otorgamiento de título de
propiedad a los últimos.
2. Desarrollar programas 2.1 Financiamiento de nuevas técnicas de producción junto al aseguramiento de las
de colonización y de actividades agropecuarias mediante el uso de créditos, seguros de cosechas y promoción
reforma agraria. de organizaciones comunitarios y cooperativas.
2.2 Promoción de una racional subdivisión y aprovechamiento de la tierra por grupos de
3. Contribuir a la agricultores en asistencia técnica y financiera.
conservación y al uso
adecuado de los recursos
naturales renovables a la
nación.
Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 1962-1965 y 1969-1972; Memorias Anuales del MAG, CNP, ITCO-IDA.
Anexo 5
Cuadro 3. Instituciones que conforman la base institucional agrícola en Costa Rica.
Año creación/ Objetivos Funciones
Institución
1956 1. Transformar integralmente las actividades productivas del sector 1.1 Funge como ente facilitador en beneficio del
Consejo agropecuario en procura de su modernización e integración vertical, para pequeño y mediano productor (a) agrícola y
Nacional de darle la eficiencia y competitividad que requiere el desarrollo económico agroindustrial.
Producción de Costa Rica. 1.2 Promueve la capacitación técnica y gerencial,
(CNP) 2. Facilitar la inserción de los productos del sector agropecuario en el junto a servicios de certificación de calidad que
mercado internacional, con énfasis en los pequeños y medianos facilitaran el acceso de los productos a los
productores y productoras para buscar una distribución equitativa de los mercados internacionales.
beneficios. 1.3 Vigila la situación interna y externa del
3. Mantener un equilibrio justo en las relaciones entre productores (as) mercado, estableciendo mecanismos para
agropecuario y la población consumidora garantizando la seguridad garantizar la disponibilidad alimentaria nacional.
alimentaria. 1.4 Vela por el abastecimiento oportuno en
4. Fomentar la producción, industrialización, el mercadeo y la calidad de situaciones de emergencia nacional.
los productos agrícolas y pecuarios de las organizaciones de pequeños y 1.5 Atiende de forma ágil y oportuna el
medianos productores/as en el marco de las tecnologías limpias y en abastecimiento de productos agrícolas y
armonía con el ambiente. agroindustriales de los programas y proyectos de
5. Atender la demanda de productos agropecuarios y agroindustriales de instituciones del Estado para así disminuir costos
las instituciones públicas de manera ágil, eficiente y oportuna. de operación.
1960 1. Formular y ejecutar procesos estratégicos de desarrollo nacional 1.1. Se orientarán las agrocadenas en materia de
Ministerio de agropecuario, fundamentados en análisis integrales sobre la situación planes y acuerdos de competitividad, en donde se
Agricultura y actual y prospectiva del Sector Agropecuario. pretende lograr un mayor nivel de competitividad.
Ganadería 2. Mejorar la productividad y competitividad de las organizaciones y 1.2 Se generarán procesos productos regionales
(MAG) empresas agropecuarias familiares, mediante el proceso de para que la oferta de productos exportables
fortalecimiento productivo, empresarial, comercial y organizacional, que cumpla con las exigencias de calidad, trazabilidad
facilite y propicie la producción de alimentos básicos agropecuarios y que e inocuidad requerida en los mercados
permita la incorporación de los pequeños productores a los circuitos internacionales.
comerciales. 1.3 Fortalecimiento, integración y reorientación de
3. Incrementar la producción y la productividad de las agro cadenas de actividades innovadoras y de generación y
importancia económica y estratégica para el país. transferencia de tecnología agroalimentaria.
4. Desarrollar en las Instituciones del sector y entre los agentes 1.4 Mejora en los conocimientos, capacidades,
económicos de la producción agropecuaria nacional los principios de habilidades y destrezas de los profesionales,
transparencia y previsibilidad, responsabilidad social, sostenibilidad, técnicos, productores y productoras para
articulación público-público y público-privado y la rendición de cuentas.
5. Formular y ejecutar los procesos de información y asesoría tecnológica potenciar cambios innovadores en los procesos
a los agentes económicos de la producción, tendiente a impulsar los productivos.
principios de producir conservando y conservar produciendo y el fomento 1.5 Fortalecimiento de territorios potenciales para
a la aplicación de las buenas prácticas agrícolas y pecuarias. mejorar la base económica del desarrollo territorial
6. Desarrollar procesos de modernización y adopción de tecnologías para y de las condiciones de vida de las familias rurales
los productores de mayor valor agregado, que le permitan a los por medio de actividades productivas sostenibles
productores y a las empresas agropecuarias producir y competir en los y de una participación en las cadenas de valor.
mercados con calidad. 1.6 Fomento y fortalecimiento a la agricultura
7. Incrementar el uso de financiamientos adecuados y oportunos a los familiar como una actividad diferenciada que
proyectos de producción, comercialización, transformación e brinda un aporte a la economía nacional, a la
infraestructura productiva, cuya factibilidad esté respaldada seguridad alimentaria y nutricional, al desarrollo
técnicamente. de economías regionales y locales.
8. Investigar, innovar, validar y transferir, los procesos tendientes a
mejorar la tecnología agropecuaria, así como avanzar hacia una
agricultura con conocimiento y eficiencia: riego, biotecnología, agricultura
de precisión.
9. Incrementar la transparencia y las decisiones basadas en criterios
técnicos, en los procesos de manejo de cuotas de importación y
exportación de productos agropecuarios y de los contingentes
arancelarios.
10. Impulsar la eficiencia y competitividad de las instituciones del sector,
mediante procesos de revisión y ajuste de su funcionamiento y
estructuración.
1977 Según la Ley de PIMA entre las principales funciones a implementar 1.1 Inició de la operación del Sistema de
Programa están: Información de Mercados Mayoristas (SIMM) con
Integral de 1. Organizar y administrar el Centro Nacional de Abastecimiento y el propósito de recoger, procesar y difundir
Mercadeo Distribución de Alimentos (CENADA). información primaria sobre la comercialización de
Agropecuario 2. Realizar estudios e investigaciones sobre sistemas de mercadeo de 140 productos en el CENADA.
productos relativos al CENADA con el objeto de introducirles mejoras.} 1.2 Administración de almacenes frigoríficos
3. Proporcionar asistencia técnica a las Municipalidades en la instalados en CENADA, Golfito y Zarcero para
organización, estructura y funcionamiento de sus respectivos mercados. prolongar la vida útil de los productos
4. Cualesquiera otras que sean necesarias para lograr sus objetivos. agropecuarios.
1.3 Implementación de proyectos para la facilitar
la comercialización de productos agropecuarios,
por ejemplo el dotar de recursos financieros a
organizaciones de agricultores en la incursión
directa de sus productos a través de centros de
1997 1. Proteger los vegetales de los perjuicios causados por las plagas. 1.1 Cumplimiento del Acuerdo de Medidas
Servicio 2. Evitar y prevenir la introducción y difusión de plagas que amenacen la Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización
Fitosanitario del seguridad alimentaria. Mundial del Comercio (OMC).
Estado (SFE) 3. Fomentar el manejo integrado de las plagas dentro del desarrollo 1.2 Control y regulación del intercambio comercial
del MAG. sostenible. de productos agrícolas tanto en la importación
4. Regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas y afines como para la exportación.
para aplicarlas a la agricultura, asimismo, su registro, importación, calidad 1.3 Facilidad para el acceso de información y
y residuos. requisitos referente a la exportación, importación,
5. Evitar que las medidas fitosanitarias constituyan obstáculos para el agroquímicos, análisis de laboratorios,
comercio internacional. administrativo, acreditación de certificadoras,
organismos genéticamente modificados,
embalajes de madera, entre otros.
2001 1. Generar tecnologías para que los sistemas productivos incrementen la 1.1 Realiza estudios de laboratorio para el análisis
Instituto competitividad técnica y económica y la sostenibilidad de los sectores físicos y químicos de suelos, foliares, químico
Nacional de agropecuario y de recursos naturales. sencillo de aguas, calidad de abonos orgánicos,
Innovación y 2. Adaptar tecnologías que incrementen la productividad y sostenibilidad nutricional de piensos y forrajes, nematología,
Transferencia de los sistemas de producción. entomología, malherbología,
en Tecnología 3. Contribuir a una mayor adopción tecnológica del Sector Agropecuario, Fitopatología, microbiología de suelos.
por medio de la transferencia de tecnología.
Agropecuaria 4. Ofrecer servicios y productos tecnológicos para el mejoramiento del 1.2 Realiza transferencia y divulgación de
(INTA) sector agropecuario y de la sociedad en general. tecnología.
1.3 Brinda asesorías especializadas,
certificaciones de uso, inspección y evaluación de
tierras; estudios básicos y especializados; y
pruebas de eficacia biológica.
2006 1. Conservar, promover, proteger y restablecer la salud de los animales. 1.1 Promueve e otorga información acerca de
Servicio 2. Procurar al consumidor la seguridad sanitaria de los alimentos de certificaciones, formularios, trámites,
Nacional de origen animal. autorizaciones, registros referentes a la
Salud Animal 3. Regular y controlar la seguridad sanitaria e inocuidad de los alimentos Cuarentena animal, Inocuidad de productos de
(SENASA) del de origen animal. origen animal, medicamentos veterinarios,
MAG. 4. Registrar, regular y supervisar los medicamentos veterinarios y los alimentos para animales, administración
alimentos de consumo animal. financiera, salud reproductiva, servicios
5. Procurar el respeto y la implementación de los diferentes acuerdos veterinarios, entre otros.
internacionales. 1.2 Facilita información de trámites, formularios,
registros para la importación y exportación animal,
materias primas, productos y sub productos.
2012 1. Promover y fomentar el bienestar económico y social en los territorios 1.1 Ejecuta la política del Estado para el desarrollo
Instituto rurales, mediante el apoyo económico a la diversificación y la generación rural junto con la dotación de tierras.
Nacional de de ingresos, empleo y prestación de servicios públicos. 1.2 Fomento a la producción y diversificación
Desarrollo Rural 2. Colaborar para corregir las disparidades del desarrollo territorial por económica del medio rural, considerando la
(INDER) medio de la atención diferenciada a los de mayor rezago, mediante una multifuncionalidad de servicios que brinda la
acción integral que impulse su transformación y la reactivación productiva sociedad.
y económica, en especial de las economías familiares rurales, con un 1.3 Incentivo a la competitividad de las empresas
enfoque de desarrollo rural sostenible. rurales principalmente las de tipo campesinas y de
3. Contribuir al autoabastecimiento del país mediante un impulso a la pequeños y medianos productores.
producción de alimentos, el desarrollo de la agroindustria para el 1.4 Apoyo a la formación y operación de
consumo interno y la exportación. agrocadenas en el proceso de obtención de
4. Establecer sistemas de producción, especialmente de agricultura productos con valor agregado y servicios del
orgánica, agroindustria y ganadería, promoviendo sellos de calidad y de medio rural.
denominaciones de origen. 1.5 Dar acceso a los productores rurales al
5. Establecer zonas de reserva agropecuaria, con el propósito de recurso de la tierra, conocimiento, información,
asegurar el uso productivo que más convenga al país, en resguardo del desarrollo tecnológico y servicios de apoyo para la
autoabastecimiento alimentario, con fundamento en la Ley Nº 7779, Uso, generación de nuevos y productos y procesos.
Manejo y Conservación de Suelos. 1.6 Ofrece en forma directa recursos financieros y
técnicos para el desarrollo de planes específicos
6. Facilitar el acceso de los productores y las productoras rurales a los tendientes a mejorar la organización, extensión y
conocimientos, la información, el desarrollo tecnológico, la innovación y uso del crédito.
los servicios de apoyo económico requeridos para generar nuevos
productos y procesos, fomentar la calidad e inocuidad en sus actividades
productivas y de servicios.
7. Impulsar la diversificación productiva del medio rural, tomando en
cuenta su multifuncionalidad y sus potencialidades productivas, y su
contribución a la preservación de la biodiversidad.
8. Facilitar el acceso de las familias campesinas a las actividades
productivas, reconociendo la diversidad de los sistemas de producción
que incluyen producción de materias primas o alimentos básicos,
comercialización agropecuaria y transformación agroindustrial.
9. Fortalecer el sistema institucional rural y su articulación en los procesos
de desarrollo mediante la ejecución de los planes de desarrollo rural
territorial.
10. Facilitar los procesos de capacitación, formación y educación rural,
en coordinación interinstitucional.
11. Fomentar soluciones locales y territoriales de comercialización en
coordinación con las instituciones públicas del sector agropecuario y con
organizaciones agro productivas afines.
12. Estimular y apoyar económicamente la formación de cadenas de
valor, para que los micros, pequeños y medianos productores generen
valor agregado y servicios en el medio rural desde la etapa de
preproducción hasta los procesos de transformación, industrialización y
comercialización final.
Fuente: elaboración propia con información de CADEXCO, INCOPESCA, MAG, COMEX, PROCOMER, MINAE, MEIC y Ministerio de Hacienda; (2014).
Año/Institución
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Consejo Nacional de Producción, CNP 26.463,6 40.605,3 44.993,8 49.803,5 44.425,5 49.351,5 50.890,5 61.215,3
Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG 20.421,0 25.064,7 31.482,8 47.283,9 69.555,1 35.498,5 41.223,4 45.244,3
Servicio Fitosanitario del Estado, SFE 7.310,0 4.389,3 6.228,1 10.200,4 15.400,0 12.850,0 12.045,0 13.836,8
Servicio Nacional de Salud Animal, SENASA 828,2 3.061,0 3.980,6 10.950,3 11.273,2 10.275,4 11.396,9 12.791,1
Instituto de Desarrollo Rural, INDER 23.863,2 35.203,8 47.662,5 49.154,1 45.985,2 25.056,9 38.752,4 40.170,3
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, 2.132,6 2.246,9 3.447,1 3.597,9 4.106,4 4.411,3 4.344,0 4.312,2
INCOPESCA
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y 2.030,4 2.250,1 2.537,1 4.941,5 5.935,6 5.998,3 9.115,8 7.519,7
Avenamiento, SENARA
Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, PIMA 1.764,9 2.086,5 2.339,6 2.519,6 3.267,8 3.971,8 4.456,9 5.264,2
Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en 761,4 761,3 2.528,3 4.028,6 2.459,6 1.767,9 1.796,8 3.270,9
Tecnología Agropecuaria, INTA
Oficina Nacional de Semillas, ONS 345,8 255,8 346,8 596,9 477,2 520,0 553,4 547,8
Cuadro 5: Costa Rica: Gasto Público efectivo del sector agropecuario, según institución
Período 2006-2013
Millones de colones corrientes
Año/Institución
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Consejo Nacional de Producción, CNP 16.396,8 23.306,6 25.235,4 39.739,0 30.593,3 38.032,0 41.701,4 45.542,2
Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG 13.171,5 18.142,3 26.261,7 33.690,7 41.133,0 33.365,1 39.954,7 44.522,7
Servicio Fitosanitario del Estado, SFE 4.482,8 2.694,0 4.663,5 7.005,5 10.742,5 8.541,1 9.879,4 10.807,3
Servicio Nacional de Salud Animal, SENASA 525,6 2.067,6 2.907,3 8.242,5 9.609,8 10.225,7 10.677,9 12.375,4
Instituto de Desarrollo Rural, INDER 8.914,4 10.934,1 17.641,1 23.695,7 21.202,9 21.578,5 33.100,5 31.056,8
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, 1.839,3 1.862,6 2.559,7 3.003,9 3.338,9 3.447,2 3.268,1 3.444,1
INCOPESCA
Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y 1.690,4 1.791,7 2.494,7 3.015,7 4.118,7 4.984,1 5.019,8 5.617,0
Avenamiento, SENARA
Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, PIMA 1.606,7 1.910,7 2.103,4 2.395,0 2.681,1 2.864,2 3.175,9 3.733,9
Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en 564,3 578,1 833,1 1.974,6 1.532,5 1.241,0 1.027,4 1.921,5
Tecnología Agropecuaria, INTA
Oficina Nacional de Semillas, ONS 304,9 241,5 328,5 463,5 463,3 468,4 521,8 543,9
Cuadro 6: Costa Rica. Gasto público efectivo del sector agropecuario, según programa sectorial, 2010-2013.
(Millones de colones corrientes)
Período
Programa Sectorial 2010 2011 2012 2013
2010-2013
Actividades Centrales 27.965,2 26.847,8 65.434,9 59.741,4 179.989,3
Reconversión Productiva 4.292,8 2.141,1 2.339,6 2.334,4 11.107,9
Des. Infraestructura de Riego y Drenaje 2.787,9 3.401,4 3.179,9 4.034,2 13.403,4
Investigación y Transferencia 5.320,9 4.537,6 4.716,3 5.394,1 19.968,9
Extensión Agropecuaria 9.298,4 9.451,0 11.763,8 13.630,4 44.143,6
Sanidad Agropecuaria 12.932,6 15.175,4 8.458,1 16.181,4 52.747,5
Comercio y Agroindustria 1/ 22.645,3 29.486,9 32.189,5 33.262,9 117.584,6
Calidad Agrícola 322,3 287,1 346,4 418,5 1.374,3
Seguridad Alimentaria 1.480,7 1.303,8 597,9 607,4 3.989,8
Pesca y Acuicultura 1.915,7 1.707,1 1.733,6 1.892,6 7.249,0
Desarrollo en Asentamientos 15.119,4 14.665,0 17.461,8 21.683,4 68.929,6
Des. Sostenible Cuenca Río Binacional Sixaola 2/ 0,0 114,7 105,1 384,1 603,9
Transferencias y Aportes Varios 3/ 21.334,8 15.628,4 0,0 0,0 36.963,2
Total 125.416,0 124.747,3 148.326,9 159.564,8 558.055,0
1/ A partir del año 2009, los gastos de FANAL, se incorporan en el presupuesto del CNP y por ende en el programa sectorial de comercialización y agroindustria.
3/ Proyecto de inversión pública, financiado con recursos provenientes del BID, con una duración de 2011-2013.
3/ Para el año 2012 y 2013 los recursos del presupuesto del MAG asignados a transferencias y aportes varios están contemplados en los programas de Actividades Centrales
y en el de Extensión Agropecuaria.
Fuente: SEPSA, Área de Política Agropecuaria y Rural, con base en información de las instituciones del Sector Agropecuario, Marzo 2014.
Entrevistas a expertos
Se entrevistaron actores claves seleccionados previamente por su experiencia y
trayectoria en el sector. Estos actores son representantes de organizaciones
privadas de productores, tales como ICAFE, CORFOGA y UPANACIONAL., y seis
especialistas con amplia trayectoria en investigación y gestión de la institucionalidad
pública del sector. Se listan a continuación en el orden de la entrevista:
R. Peters, comunicación personal, 8 de abril, 2014.
G. Vargas, comunicación personal, 4 de abril, 2014.
C. Pomareda, comunicación personal, 10 de abril, 2014.
L.D. Obando, comunicación personal, 10 de abril, 2014.
J. Mora, comunicación personal, 21 de abril, 2014.
T. López, comunicación personal, 25 de abril, 2014.
M. Samper, comunicación personal, 5 de mayo, 2014.
O Quirós, comunicación personal, 22 de mayo, 2014
6. ¿Cuáles son las grandes dificultades que enfrenta la institucionalidad del sector
agropecuario hoy en día?
a. ¿Por qué el sector agropecuario dirigido al mercado interno no ha podido
desarrollarse adecuadamente ni ha aumentado los niveles de bienestar
de la gente en este sector?,
7. ¿Cuáles son los factores que explican la paradoja de la gran institucionalidad en
el SA con altos niveles de presupuestos y la baja efectividad en el sector?
Anexo 8: Gráficos
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Participación de las personas pobres del sector agrícola del total de los
sectores
4%
3.0%
3% 2.6% 2.7%
2.6% 2.5%
3% 2.1% 2.1%
1.9% 1.8%
2% 1.8%
1.6% 1.6%
1.5%
2%
1.0% 1.0% 1.0% 1.0%
0.8% 0.9% 0.9% 0.9% 0.9%
1% 0.8% 0.7% 0.8%
0.6%
1%
0.7% 0.6% 0.6%
0.5% 0.5% 0.5% 0.5% 0.5%
0% 0.4% 0.3% 0.4% 0.4% 0.3%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
1.1% 4.2%
Asalariado
Patrono
20.0% De 15 a 19 años
De 20 a 29 años
De 45 a 54 años
4.1%
De 55 a 64 años
5.7%
De 65 años o más
23.6%
Notas
1 Anteriormente lo que existió fue una serie de instancias técnicas relacionadas con el sector
agropecuario en general, una Secretaría de Agricultura y Fomento Industrial (en 1937), y una
Secretaría de Agricultura y Ganadería para el año 1942.
2 Ley 2053, Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción del 21 de julio de 1956.
5 Anexo 2, figura 2.
7 El cuadro 1 (anexo 3) contiene los objetivos centrales, específicos y los propósitos de la política
agropecuaria general; de igual forma, en el cuadro 2 (anexo 4) se presenta una especificación del
marco de políticas de acuerdo a la funcionalidad y articulación conjunta que ejercían el MAG, el CNP,
y ITCO-IDA.
13Ley N° 8149, Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria,
del 5 de noviembre de 2001.
14Ley N° 6877, Ley de Creación del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento
(SENARA), del 18 de julio de 1983.
17 Ley N° 8495, Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal, 6 de abril de 2006.
18Ley N° 7638, Ley de Creación del Ministerio de Comercio Exterior y de la Promotora de Comercio
Exterior de Costa Rica, del 30 de Octubre de 1996.
19Ley N° 7384, Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA),
del 29 de marzo de 1994.
20Ley N° 6142, Ley de Creación del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario, del 25 de
noviembre de 1977.
21Creación del Programa de Reconversión Productiva del Sector Agropecuario (nota de pie de
página N°10, página 11).
22 Ocupados se refiere a las personas de 12 años y más que realizaron alguna actividad económica
al menos durante una hora en la semana de referencia o que, aunque no hubieran trabajado en esa
semana, tenían empleo y no lo hicieron temporalmente por razones circunstanciales (enfermedad,
vacaciones, paro, beca, daño de equipo, inundación, etcétera).
23 Los sectores de la economía que se analizan en la Encuesta de Hogares son: Agrícola mercado
interno, Agroexportadora tradicional, Agroexportadora no tradicional, industria tradicional, zonas
francas, nuevos servicios, ST comercio, ST Gobierno, ST otro NE, ST otro Esp.
24Se debe de tomar estos cálculos con precaución pues la base de datos original de la Encuesta de
Hogares presentaba una gran cantidad de población cuya situación de pobreza se ignoró a la hora
de hacer la encuesta.
25Artículos 13° y 14°, del Reglamento al Título Segundo de la Ley nº 7064, Ley de Fomento a la
Producción Agropecuaria y Orgánica del Ministerio de Agricultura y Ganadería, del 10 de octubre de
2012.
30 Solo en los próximos cuatro años se pasarán a retiro 159 funcionarios (119 hombres y 40 mujeres).
31Ley N° 8700, Modificación de la Ley orgánica del Consejo Nacional de Producción Nº 2035 y sus
reformas, del 17 de noviembre de 2008.
33Una única trasferencia del gobierno de Laura Chinchilla, como forma emergente de financiar el
déficit operacional del CNP.
34Esta venta de activos corresponde a la venta de la antigua sede central del CNP en San José, el
cual está en un fideicomiso con el Banco de Costa Rica, por lo que la institución no lo puede usar
para cubrir gastos operativos o pagar deudas. Sólo inversión.
35 Anteriormente lo que existía era la Junta de Protección a la Agricultura de la Caña como primera
forma de organización de los productores de caña desde inicios de la década de 1940.