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1. EL PRESUPUESTO ESTATAL. (parte 2, cap 1)

⮱ TERMINOLOGÍA .

El conjunto de las acti vidades financieras del Estado se concreta en el documento

l8///////////////lamado presupuesto ( P). Consti tuye una ley cuyo contenido se divide en dos
partes: autorización de gastos y previsión de recursos.

⮱ SU NATURALEZA JURÍDICA Y POLÍTICO-ECONÓMICA.

En los países de occidente, donde rigen los principios del Estado de derecho, se considera
como un punto fundamental y cumbre del proceso políti co de la democracia, la
aprobación del presupuesto por parte del Poder Legislati vo. El presupuesto es el plan de la
economía del Sector Público. Un plan de erogaciones tendientes a lograr determinados f
ines con la indicación de los recursos correspondientes. De ahí su carácter obligatorio
para todos los poderes públicos que deben cumplir con dicho plan.
Su contenido normati vo es diferente de la mayoría de las leyes, pero su esencia es la
de un marco legal dentro del cual debe desarrollarse la acción del gobierno. No hay pues
contradicción entre el enfoque políti co-económico y el punto de vista jurídico del
presupuesto.

⮱ FUNCIONES DEL PRESUPUESTO.

□ Determinar en cifras y por un periodo de ti empo la futura acti vidad

del Estado para el cumplimiento de los cometi dos que ha asumido.

□ Permiti r el conocimiento y el control, por parte de la opinión pública

y del Poder Legislati vo, de la acti vidad fi nanciera del gobierno.

□ Evidenciar el cálculo económico de la acti vidad f inanciera del

Estado a través del cotejo de los gastos y los recursos.

□ Coordinar el plan económico del sector público con el plan

económico general.

⮱ PRINCIPIOS GENERALES DEL PLAN PRESUPUESTARIO.

□ PUBLICIDAD: el conocimiento general y parti cularizado del Plan Presupuestario es

condición fundamental para el control de la acción del Estado por la opinión pública
y para que el sector privado ajuste sus propias acti vidades en función de la
economía del Sector Público.

□ CLARIDAD: el conocimiento del presupuesto se malogra si las previsiones

presupuestarias no son claras.

□ EXACTITUD: que las previsiones del presupuesto, tanto en lo referente a los

gastos como a los recursos, sean lo más exactas posible. Los errores cometi dos
involuntariamente o por causas económicas exigen, por el principio de exacti tud,
proponer y sancionar una ley modifi catoria del presupuesto.

□ INTEGRALIDAD o UNIVERSALIDAD: la exigencia que el presupuesto

contenga, por separado todos los gastos y todos los recursos. COROLARIOS: a)
Que los gastos y recursos se registren en bruto ( sin deducciones ni compensaciones),
b) Que no haya afectación directa de uno o más recursos para cubrir ciertos gastos
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( la afectación de un R para un determinado G, crea una f inanciación rígida y
conspira contra la economía de la producción del servicio en cuesti ón), c) En el caso
que exista un régimen de parti cipación de los recursos del Estado Federal a
estados miembros, puede adoptarse el método de presupuestar el recurso
recaudado por su monto neto con deducción del importe parti cipado, d) Se plantea
un problema análogo en el caso de la desti nación de recursos determinados para la
creación de fondos especiales desti nados a obras públicas o mantenimiento de ellas,
e) Los gastos y recursos de las empresas del Estado y de las otras
reparti ciones técnicas descentralizadas pueden no f igurar por separado en el
presupuesto general.

□ UNIDAD: expresa la exigencia que todos los gastos y recursos estén reunidos
en un solo presupuesto, por la razón que la separación en dos o más presupuestos,
además de conspirar contra la claridad, impide el juicio políti co de valoración de la
magnitud global del Sector Público y difi culta la adecuación de la acti vidad f inanciera a
un cálculo económico. En las doctrinas fi nancieras modernas se efectúa la división
en dos presupuestos: el de gesti ón ( gastos inherentes a la administración del Estado
y los servicios públicos en general) y el de inversiones o de capital. Se busca la
coordinación del P estatal con el plan económico nacional y la homogeneización de las
previsiones de dicho P con las correlati vas cuentas nacionales.

□ ANTICIPACIÓN: el presupuesto debe ser sancionado con anterioridad al

comienzo del periodo para el cual ha de regir. No implica que no se pueda recti fi car
durante el curso del periodo presupuestario por haberse incurrido en algún error de
esti mación. Las soluciones a la falta de sanción del presupuesto a su debido ti empo
son: a) La prórroga automáti ca del presupuesto del año anterior, b) El sistema de los
duodécimos y c) La adopción provisional del proyecto preparado por el Poder
Ejecuti vo.

□ ESPECIFICACIÓN: el aspecto cualitati vo es el que propicia la especifi cación

detallada de las diferentes parti das del gasto y la respecti va asignación de los
recursos. El principio de especifi cación en el aspecto cuanti tati vo exige que se
contraigan o se realicen gastos sólo hasta el importe de los recursos previstos para
ellos en el presupuesto. En el aspecto temporal exige que los gastos deben ser
contraídos, asignados y pagados dentro del periodo para el cual hayan sido
votados. Puede l legar a admiti r de antemano la transferencia de los gastos a otros
periodos mediante normas presupuestarias.

□ ANUALIDAD: exige la fi jación para el presupuesto de un periodo anual que

puede coincidir o no con el año calendario, pero puede haber excepciones en virtud de
consideraciones de políti ca fi nanciera o económica ( presupuestos plurianuales).

□ EQUILIBRIO: en un aspecto formal o contable, el presupuesto ha de estar

siempre equilibrado, en el senti do que los gastos efectuados siempre han de contar
con la fi nanciación por algún recurso. Son en cambio muy signifi cati vos para los
fi nes de políti ca económica el equilibrio o desequilibrio deliberado del presupuesto.

⮱ Presupuesto Equilibrado.

La totalidad de los gastos y de los recursos deben ser iguales en sus montos globales;
cualquier nuevo gasto que se agregue al Presupuesto no podrá ser aprobado, si no se
aprueba también el correspondiente recurso.

⮱ Presupuesto Desdoblado.

El Presupuesto se puede separar en dos partes, el Presupuesto ordinario y el

Presupuesto extraordinario, especialmente este últi mo en conexión con la guerra o
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catástrofes naturales.

⮱ Presupuesto por programas.

El Presupuesto por Programas no debe reemplazar al presupuesto tradicional, sino que

debe acompañarlo, ya que el Presupuesto por Programas es un verdadero
plan del sector público explicitado en sus objeti vos y en los medios necesarios para
alcanzarlos.

2. FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO. (parte 2, cap 3)

⮱ INTRODUCCIÓN.

□ FINANZAS PÚBLICAS: están consti tuidas por la acti vidad económica del Estado en
una especie de asociación con la economía del mercado. Esto ocurre porque no es
concebible la economía de mercado sin la existencia de un marco ambiental donde la
sociedad y todos los componentes disfruten de la seguridad interior, hospitales, etc.
Los bienes y servicios públicos son una condición ineludible para que funcione la
economía de mercado. El Estado es una insti tución humana que de acuerdo a las fuerzas
políti cas que lo gobiernen, va a tener diferentes f ines. La existencia de esta
organización implica la necesidad de proveerla de bienes y servicios para poder
subsisti r. Ejemplos de necesidades públicas: seguridad, defensa, higiene, instrucción,
etc. Esta provisión de bienes y servicios, es realizada, a veces, en forma exclusiva por
el Estado y otras en concurrencia con la acti vidad privada, pero son públicas porque el
Estado las asume las necesidades como propias, y se dispone a sati sfacerlas dentro
de un marco legal. Esto no implica que el parti cular, en algunos casos, deba pagar
un precio para conseguirlas. La existencia de fi nes y el reconocimiento de que hay que
sati sfacer las necesidades va a generar en los dirigentes la sensación de
insati sfacción que se defi ne como necesidad pública.

□ NECESIDADES PÚBLICAS: son las que siente el Estado como consecuencia de su

existencia y de sus f ines. Son públicas porque es Estado las asume como propias y para
sati sfacerlas va a producir o a hacer producir bienes, tanto materiales como
inmateriales ( bienes públicos). En general van a predominar los BI ( l lamados servicios
públicos). Estos bienes son adquiridos por el Estado en el mercado o bien producidos por
él. Si el Estado da una concesión de un servicio, sigue siendo público, sino, no habría
concesión. El Estado logra adquirir los bienes y factores producti vos necesarios para
brindar los servicios públicos, a través del gasto público.

□ GASTO PUBLICO: son todas las erogaciones que realiza el Estado para adquirir
bienes intermedios y FP o para adquirir productos terminados en el mercado,
desti nados a cumplir la función de bienes y servicios públicos. También incluye, a
veces, a la distribución.

□ La convivencia de la acti vidad económica del Estado con la economía de mercado, está
dada porque el Estado al adquirir los bienes en el mercado para brindar bienes y
servicios públicos es un demandante más.

□ RECURSOS: es el otro componente además del GP. Le permiten al Estado la obtención

del poder de compra necesario para que el Estado realice sus gastos. El Estado obti ene
recursos a través de: impuestos, tasas, emisión de moneda, deuda pública, explotación
de bienes, etc.

⮱ FINANZAS DE MÚLTIPLES NIVELES DE GOBIERNO.

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El problema se da cuando el Sector Público está compuesto por organismos de diferentes

niveles. En el caso del Estado Federal: Nación, Provincias y Municipalidades.
El problema es el reparto de atribuciones entre cada uno de los diferentes niveles respecto
de los recursos y de los gastos. Las diferentes soluciones ti enen que ver con la
coordinación f inanciera y se refi eren a la distribución entre los diferentes niveles, ya sea
de los recursos o de sus fuentes.

□ PROBLEMA TEORICO: es el de la coordinación de las finanzas, esto es de la economía

del Sector Público, cuando este se compone de organismos estatales de diversos niveles.
Se refi ere a tres niveles: a) Estado (federal o unitario), b) Provincias (estados miembros
o enti dades territoriales ( ET) descentralizadas de
nivel intermedio), c) Municipios (ET descentralizadas de nivel inferior). El
problema consiste en el reparto de atribuciones y tareas entre las enti dades situadas
en los disti ntos niveles abarcando tanto el aspecto de los recursos como el de los
gastos.

□ PRINCIPIOS PREVIOS.

◈ Distribución de recursos y gastos: consiste en el reparto de los recursos y

de los gastos entre las enti dades públicas de los disti ntos niveles, de modo tal de
asegurar el mejor cumplimiento de las funciones de la organización estatal.
Recursos y gastos son interdependientes en cada uno de los niveles de la
organización estatal como también en la distribución verti cal entre los diferentes
niveles. Se debe determinar la calidad y el volumen de los gastos y recursos
asignables a cada nivel de la organización estatal. Este principio conduce a
opti mizar la asignación de los recursos.

◈ Factores históricos e insti tucionales: la determinación de ciertas funciones

para cierto nivel de la organización estatal la encontramos ya efectuada por los
poderes anteriores del Estado y en el análisis actual deben asumirse como
asignaciones a priori, tanto en el campo de los gastos como en el de los
recursos.

◈ Respecto a los principios de igualdad y equidad: se debe adecuar la carga

individual a la capacidad contributi va de cada uno, teniendo en cuenta los
gravámenes locales y los nacionales recaudados en su territorio, como también la
igualdad de tratamiento en todo el territorio nacional de los habitantes de
diferentes jurisdicciones.

◈ Redistribución de ingresos: entre los diferentes sectores, no sólo en el aspecto

geográfi co, sino también en el senti do social.

◈ Estabilización económica y pleno empleo: se busca que la coordinación f

inanciera asegure la estabilidad económica en el nivel deseado de ocupación
(plena) y renta nacional.

◈ Desarrollo económico y social: la CF debe contribuir a promover a través

del sistema adoptado el desarrollo económico y social que la políti ca f
inanciera asume en la doctrina y en la practi ca actual como uno de sus objeti vos
principales. Por ejemplo mediante la realización de inversiones o la prestación de
servicios fundamentales.

◈ Adaptación a postulados políti cos preexistentes: a ellos se debe adaptar la

coordinación fi nanciera. Factores políti cos, históricos o insti tucionales
predeterminan la naturaleza de las funciones y cometi dos asignados a cada nivel, y
a menudo también predeterminan las fuentes de recursos que corresponden al
Estado federal y a los Estados miembros.
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◈ La reforma del reparto de recursos implica la evaluación de los cometi dos y

objeti vos contradictorios en la CF: si se pretende modifi car, cuanti tati vamente, el
monto total de ingresos que corresponden a un determinado nivel de organización
estatal, en desmedro o en benefi cio, de otro nivel de dicha organización, el proceso
racional para lograr ese fi n, debe consisti r en una evaluación también cuanti tati va
de los cometi dos que se asignan a los dos niveles. La posibilidad de objeti vos
contradictorios, ti ene la consecuencia que las soluciones alternati vas no pueden
sati sfacer todos los aspectos del problema de la mejor forma.

□ SISTEMAS DE COORDINACIÓN FINANCIERA.

◈ CONCURRENCIA: no existe ningún ti po de coordinación, todos los niveles de

gobierno van a tener l ibertad absoluta para acceder a todas las fuentes
generadoras de recursos tributarios. Es una decisión positi va a favor de la l
ibre concurrencia en las medidas fi nancieras de las enti dades de los disti ntos
niveles. Ventajas: 1) Cada nivel de gobierno, como puede acceder a la fuente
que más le convenga, tendrá acceso a las más ricas y de rendimiento más
fl exible. 2) Responsabilidad de cada poder legislati vo o deliberati vo en la
elección de los instrumentos tributarios. Desventajas: 1)
Uti lización excesiva y no sistemáti ca de ciertos impuestos por dos o más niveles
de la organización estatal ( superuti lización), provocando un
desequilibrio relati vo por la uti lización excesiva de ciertas fuentes y poca o
nula uti lización de otras. 2) Multi plicación de administraciones f iscales y para
los contribuyentes, sujeción a repeti das fi scalizaciones. 3) Entre las
diferentes regiones encontramos diferencias muy marcadas en cuanto a la
presión tributaria.

◈ SEPARACIÓN: consiste en asignarle a cada nivel determinado fuentes de recursos

para que sean uti lizados exclusivamente. Este sistema puede ser racional y
adecuado para cumplir con los múlti ples f ines de la coordinación f inanciera
sólo en los casos en que los gastos públicos sean muy reducidos, pero hoy en día
las funciones del Estado son cada vez mayores y ti enen que hacer frente a gastos
muy elevados, por eso es muy difí cil hacer una separación de fuentes tan tajante
que le permita a cada nivel poder hacerse cargo de sus gastos. Distribuye fuente.

◈ PARTICIPACIÓN: ti ene dos formas: 1) Se reparte el producto de cada impuesto

por separado, 2) Con los recursos se forma una masa de impuestos y luego se
distribuyen en función a diferentes criterios. No distribuye fuente sino recursos (el
producto). Ventajas: 1) Se evitan las superposiciones, 2) Se evitan las múlti ples
administraciones y fi scalizaciones, 3) Permite a los niveles provincial y municipal
poder obtener recursos que se originaron en las fuentes más ricas. Desventajas:
1) Le quita a las provincias y municipios la l ibertad de estructurar sus propios
impuestos. Se puede atenuar con la elaboración de índices de distribución de l ibre
adhesión por parte de las provincias.

◈ CUOTAS ADICIONALES: el Estado central va a ser el encargado de dictar la

norma y los organismos de menor jerarquía van a establecer porcentajes (
cuotas parte) en más, sobre los montos determinados por el primero. Normalmente
se f i jan topes a los porcentajes adicionales. Si se lo compara con el sistema de la
concurrencia, ti ene en común con este la uti lización en varios niveles de la
organización estatal de las mismas fuentes de recursos. Pero se diferencia porque la
estructura de los gravámenes es unitaria. Ventajas: 1) Tienen en común con la
parti cipación la ventaja de la unicidad de la administración y de las f iscalizaciones,
2) Se evitan superposiciones, 3) Se permite el aprovechamiento de las mejores
fuentes, 4) Las provincias van a tener mayor autonomía que en el sistema de
parti cipación, por que son ellos los que deciden esos porcentajes en más sobre lo
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que determinó el gobierno central. Desventajas: 1) La difi cultad consiste en la
técnica de asignación a diferentes estados de la facultad de sobreimponer, cuando
los hechos económicos sujetos al tributo, se verifi can en varias jurisdicciones.

◈ ASIGNACIONES GLOBALES: se disti nguen las asignaciones de los estados

miembros al Estado federal y las del Estado federal a los estados miembro
(prevalecen éstas). Se disti nguen también las asignaciones globales de las
condicionadas. Las primeras son entregas de fondos sin afectación a gastos
determinados ni vinculadas al cumplimiento de ninguna tarea ni creación de
servicio. Ventajas: 1) Se elimina la superposición, al eliminar la multi plicación de
administraciones y fi scalizaciones. 2) La distribución va a ser en base a las
necesidades del organismo de manera jerárquica. 3) Se puede lograr fi nalidades
de redistribución de ingresos, estabilización económica y desarrollo. Desventajas:
1) Es casi nula la autonomía de los niveles más bajos. Se explica la
diferencia entre parti cipaciones ( distribución de un impuesto determinado o
de varios impuestos, pero cada uno de acuerdo con criterios parti culares), las
uniones tributarias (la distribución de una masa de medios fi nancieros
resultantes de la recaudación de varios impuestos) y las asignaciones globales
(distribución de medios
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f inancieros obtenidos de los recursos del Estado en general, desvinculados del
producto de uno o más impuestos).

◈ ASIGNACIONES CONDICIONADAS: estas van a estar sujetas al

cumplimiento por parte de los niveles más bajos de ciertas tareas ( mantener cierto
servicio público, obras públicas, etc.). Ventajas: 1) Son comunes a este sistema
las de las asignaciones globales, 2) Tiene una ventaja más acentuada con
respecto a la sati sfacción de los f ines de políti ca fi scal. Desventajas: 1) Suprimir
la autonomía de las provincias, porque el Estado central va a ser quien ordene
en qué van a tener que inverti r los organismos de menor jerarquía ( esto se
puede atenuar si los organismos de menor jerarquía parti cipan de las decisiones
del Estado central). 2) Habrá un control pleno de la acti vidad fi nanciera del
Estado miembro por el Estado federal y de las municipalidades por los Estados.

□ CONCLUSIONES DE LA RESEÑA DE LOS SISTEMAS DE COORDINACIÓN.

En Alemania predomina la parti cipación, en Canadá se ha reforzado el sistema

de asignaciones globales, Brasil ha consagrado su predilección por la separación de
fuentes, EEUU se inclinó hacia las asignaciones condicionadas y la Argenti na ha
reunido en un solo ti po de parti cipación el régimen de los impuestos nacionales.
Elegido el sistema de la PARTICIPACIÓN como el más adecuado para contemplar
de la mejor manera las complejas cuesti ones de la CF, se debe sin embargo reconocer
parcialmente, la mejor apti tud del sistema de las ASIGNACIONES CONDICIONADAS
cuando se deba lograr no sólo la coordinación de la políti ca de recursos sino
también la políti ca de gastos.
Con la elección del sistema de la PARTICIPACIÓN no termina allí el problema
de la CF, puesto que debe acometerse la tarea complicada y altamente confl icti va de
establecer las pautas o criterios de parti cipación de los f iscos interesados.
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3. RECURSOS. (parte 4, cap 1)

⮱ CONCEPTOS Y CONSIDERACIONES PRELIMINARES.

Son la primera contraparti da del gasto público. Son procedimientos a través de

los cuales el Estado logra su poder de compra para poder efectuar todas las erogaciones
necesarias para l levar a cabo su acti vidad f inanciera.
En el proceso de la acti vidad fi nanciera la determinación de los gastos no es previa
a la de los recursos ni viceversa, necesariamente, las dos son interdependientes. Los
recursos pueden disti nguirse por connotaciones económicas, políti cas, jurídicas o
técnicas.

⮱ CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS.

□ RECURSOS ORDINARIOS Y EXTRAORDINARIOS: la doctrina moderna ha refutado la

correlati vidad entre gastos y recursos ordinarios y gastos y recursos extraordinarios.

□ RECURSOS ORIGINARIOS Y DERIVADOS: los originarios son aquellos obtenidos por

el Estado de su propio patrimonio o del ejercicio de acti vidades comerciales,
industriales, mineras, agricola-ganaderas, bancarias, etc. Los que son extraídos del
patrimonio ajeno por el poder de imperio del Estado son l lamados derivados. En esta
categoría debe incluirse no sólo a l os recursos tributarios, sino también a los
procedentes del crédito.

□ RECURSOS REGIDOS POR EL DERECHO PRIVADO Y POR EL DERECHO PÚBLICO.

⮱ DIFERENTES GÉNEROS DE RECURSOS.

□ RECURSOS ORIGINARIOS O PATRIMONIALES.

◈ Concepto: son los que obti ene el Estado por el aprovechamiento económico
de su patrimonio. Son ejemplos: el producto de ti erras de propiedad del Estado, a
través de su explotación directa o por arrendamiento, el resultado de venta de
ti erras públicas, el producto de las empresas del Estado, las explotaciones
turísti cas, explotación de los juegos de azar, los frutos de la parti cipación estatal en
empresas mixtas. Todos estos, económicamente son precios.

◈ Evolución histórica: tuvieron importancia primordial en el Estado absoluto

anterior a la Revolución francesa, pero en la época de los estados consti tucionales,
se marca el f in de estos recursos y el ascenso de los tributarios. Sin embargo, los
primeros han resurgido en nuestros días, después de la gran depresión de los
años 30.

◈ La nueva concepción de la función del Estado: no l lega a la propiedad

colecti va de todos los medios de producción, pero no se manti enen las l
imitaciones clásicas de la época l iberal.

◈ El nuevo papel de los recursos patrimoniales: se debe rescatar la importancia

de los recursos patrimoniales, su signifi cación cualitati va como la cuanti tati va,
han crecido.
◈ La teoría gradual de los recursos patrimoniales hasta llegar a los tributarios:
los recursos patrimoniales consti tuyen precios que el Estado percibe por la
prestación de servicios en el mercado, pero aunque sea un operador en la
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economía de mercado, el Estado no pretende obtener precios
que logren las máximas ganancias, hay una prevalecencia de los fi nes políti cos
sobre las connotaciones económicas.

◈ Recursos patrimoniales y tributarios, límites de separación: los recursos

originarios son precios en los que la fi nalidad del Estado de producir ciertos
servicios es cada vez más importante que la necesidad individual que los
servicios mismos sati sfacen

◈ Los precios de los servicios y los subsidios encubiertos a los consumidores: la

fi nalidad pública que mueve al Estado a prestar un servicio es tan importante
que el Estado subsidia a los usuarios, haciéndoles pagar precios inferiores a los
que se formarían l ibremente en el mercado.

◈ Monopolios fi scales: el Estado puede crear empresas con carácter de monopolios

por expresas disposiciones legales. La característi ca saliente de los monopolios
f iscales consiste en el ejercicio de la acti vidad económica para obtener como
recurso toda la ganancia que pueda.

◈ Juegos de Azar: se fundamenta diciendo que por tratarse de un vicio se justi fi ca

su monopolio estatal, para volcar los recursos f iscales que se obtengan en
benefi cio de la sociedad, la justi fi cación es fácilmente revocable ( prosti tución).

◈ Empresas mixtas: son también recursos patrimoniales del estado los que
obtenga de su parti cipación en empresas mixtas o de parti cipaciones accionarias en
sociedades con mayoría privada en el capital.

□ RECURSOS DEL CRÉDITO: históricamente fue considerado un recurso extraordinario,

al que solamente había que recurrir en caso de una catástrofe, una guerra, etc.
Actualmente no es así, hay que tener en cuenta la situación del país en el momento
en que decide emiti rse un emprésti to, ya que es necesario y saludable que exista un
ahorro nacional sufi ciente y que se lo uti lice para prestarlo.

□ EMISIÓN MONETARIA: está dada por el derecho que ti enen los estados a emiti r
moneda, que consti tuye también una forma de obtener ingresos. En este caso el Estado
cubre défi cits presupuestarios con la emisión. Cuando se lo usa con estos f ines y
en el caso de que no sea acompañada por un incremento proporcional de bienes a
disposición de los consumidores, va a producir infl ación. Así, unos pocos se
benefi cian ( los que poseen moneda extranjera, los comerciantes, etc.), otros están en
una situación media y la mayoría va a sufrir ( los sueldos no se incrementan en la
cuantí a que lo hacen los precios).

□ RECURSOS TRIBUTARIOS: son aquellos que obti ene el Estado a través de su poder
de imperio, es decir, a través de leyes que crean obligaciones a los sujetos. El recurso
tributario por excelencia es el impuesto. El poder coerciti vo que se le reconoce al Estado
sólo puede ejercerse con los l ímites y las garantí as de la Consti tución. Los recursos
tributarios nacen del poder del Estado, pero les acompañan desde el propio
nacimiento las l imitaciones de la Consti tución. Dentro de los recursos tributarios
encontramos:

◈ Los Impuestos: serán analizados en forma detallada posteriormente.

◈ Las Tasas: son tributos cuyo hecho generador está dado por un servicio público
individualizado a un sujeto pasivo. Algunos autores consideran que la tasa
consti tuye la contraprestación por un servicio público individualizado y que si el
servicio no se presta, no es obligatorio el pago de la tasa. La jurisprudencia dijo que
no es necesaria la real prestación del servicio sino que es sufi ciente la
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potencialidad (ej.: servicio de control e inspección de locales, igual se paga la
tasa aunque no se inspeccione el local durante un periodo f iscal). Sólo por
existi r la posibilidad. Consti tuyen ejemplos de tasas: la tasa de justi cia que se
paga al divorciarse, la l icencia de caza, inscripción en el
registro civil al nacer, inscripción de inmuebles en su registro, pago de sociedades
al IGJ, etc. La tasa es un recurso obligatorio cuya fuente es la ley y ti ene
carácter coerciti vo, no ti ene carácter de precio. Es un fenómeno
f inanciero cuya importancia presupuestaria es escasa. Hay quienes niegan el
carácter coerciti vo sosteniendo que el contribuyente acepta el pago de la tasa
por la prestación del servicio y otros que sosti enen que en realidad el sujeto no
ti ene alternati va ni opción. La universalidad del presupuesto exige que lo
recaudado por tasas se vuelque a la masa de los recursos. Se l lega a la
conclusión que si la prestación del servicio es preponderante, se trata de una tasa
y si lo preponderante es el pago del usuario, se trata de un precio (esto se creía
antes). Ahora se sosti ene la teoría Valdés Costa que disti ngue a la tasa del
precio por cuanto en la primera la naturaleza del servicio implica la gratuidad,
siendo necesaria la ley para imponer la obligación de la tasa, a la vez que los
servicios económicos son por su naturaleza remunerables.

◆ Tasas acopladas a otros tributos: hay casos en los que la tasa se

inclina hacia el impuesto, como ser los casos de registros, patentes, l
icencias, etc. También puede ocurrir que se reúna en un solo tributo varias
especies, como en el ejemplo del impuesto a la propiedad inmueble.

◆ Tasa sin contraprestación efecti va del servicio al usuario: es el

caso de la potencialidad.

◆ Función económica de la Tasa: las tasas ti enen en común con los

precios el carácter de contraprestación, como también la función l imitadora del
uso de los servicios. Muchos servicios públicos que por la importancia de las
necesidades a sati sfacer podrían ser gratuitos, son sujetos a la aplicación de
una tasa para l imitar su demanda. La función l imitadora de las tasas permite
la efi ciencia del servicio y su carácter regresivo puede ser atenuado con
excenciones para los usuarios más pobres (educación, justi cia, etc.).
Cuanti tati vamente, las tasas como recurso del presupuesto del Estado ti enen
poca importancia, pero son más signifi cati vas para las provincias o
municipalidades.

◈ Contribuciones Especiales: son los tributos pagados por los dueños de inmuebles
que sufren un incremento en el valor de sus propiedades en razón de una obra
pública o gasto público efectuado por el Estado. Esa quita de dinero va a estar
relacionada con una ventaja para el que paga y por eso teóricamente va a tener
cierta predisposición psicológica a pagarla. Existen tributos que son pagados por un
grupo de habitantes que gozan de ciertos benefi cios, no por una obra pública sino
por la prestación de un servicio público que no es individualizado hacia
determinados sujetos, pero no obstante eso, los benefi cia indirectamente ( ver caso
del alumbrado público con trato diferencial). No se comparte la teoría que
incluye como contribución especial a los aportes y contribuciones de la seguridad
social, estos son considerados como impuestos (tributos a cargo de los
empleadores).

◆ Contribución de Mejoras: se l lama así cuando los benefi cios que se

obti enen se producen a través de una obra pública ( pavimentación, rutas,
desagües, etc.). Es importante que el valor que se exija como contraprestación
sea proporcionado al presunto benefi cio que se obti ene. Los principales
problemas para determinar el valor del tributo son:
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◆ Parte del costo de la obra a fi nanciar con la contribución: será

una decisión de orden políti co determinar qué parte del costo total se
quiere fi nanciar con impuesto y qué parte con la CM. En esta elección
puede infl uir el consenso de los propietarios benefi ciados y el grado de
uti lidad para los usuarios.
◆ Determinación de la zona benefi ciada: depende
de la
naturaleza de la obra pública, la determinación de las zonas de infl uencia
de cada obra ti ene un carácter discrecional.
◆ Determinación del benefi cio obtenido por cada inmueble: se efectúa
mediante la comparación del valor del inmueble antes y después de
ejecutada la obra, a fi n de determinar el mayor valor adquirido como
consecuencia de aquella. Con la salvedad de que dicho valor puede estar
infl uenciado en senti do positi vo o negati vo por muchos otros factores
estructurales o coyunturales. Normalmente se ti ende a determinar ese
mayor valor a través de presunciones ( no comparti do por el autor).
Normalmente estas difi cultades hacen que las CM sean remplazadas por
los impuestos a las ganancias de capital. Sólo se manti ene porque es un
medio adecuado (las CM) para las provincias y municipios.

◆ Porcentaje del benefi cio a pagar como contribución.

◈ Los Emprésti tos Forzosos: pueden ser incluidos también en los recursos
del crédito. Se trata de emprésti tos que por fuerza de ley deben suscribir los
habitantes de un determinado país cuando se encuentren en las situaciones de hecho
que la propia ley defi ne. Esta dispone con carácter obligatorio el ti po de interés que
se pagará a los tenedores de tí tulos y la forma de amorti zación y reembolso del
capital. La diferencia entre el emprésti to forzoso y el impuesto consiste en que en
el primero y no en el segundo, el gobierno asume las obligaciones referentes a
intereses, amorti zación y exti nción de la deuda a su vencimiento.

◈ Regalías Mineras y Similares: son obligaciones a cargo de las empresas

de extracción de minerales, incluyendo el petróleo, a favor del Estado medidas en
función de la canti dad o valor del mineral extraído. El derecho a las regalías
mineras puede considerarse como un recurso originario.

◈ Recursos Parafi scales: algunos lo consideran tributo, otros no. Son exacciones
de dinero recaudadas por ciertos entes públicos para asegurarse su f
inanciamiento autónomo. Tienen característi cas propias: 1) Afectación específi ca a
un determinado f in, no se incluye su producido en los presupuestos estatales (lo
cobra el ente, para bancar al ente), 2) La administración y la recaudación es a través
de organismos disti ntos a los de la administración fi scal, 3) No ingresan a las arcas
estatales sino en los entes recaudadores y administradores de fondos (adherentes a
cámaras agrícolas, consejos profesionales, centros de cinematografí a, etc.). Los
que lo consideran fuera de los recursos tributarios lo hacen para justi fi car la
transgresión de algunos principios fundamentales de las f inanzas.
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◈ La clasificación de los impuestos en D e I se usa para: 1) Atribuir a los

4. TEORÍA GENERAL DEL IMPUESTO. (parte 4, cap 2)

⮱ DEFINICIÓN DE IMPUESTO.

□ CONCEPTO: se l lama impuesto al tributo que se establece sobre los sujetos en razón
de la valorización políti ca de una manifestación de la riqueza objeti va ( sin considerar
las circunstancias personales) o subjeti va (teniendo en cuenta tales circunstancias).
Es un tributo exigido por ley por el Estado a quienes se hallan en las situaciones que la
propia ley considera como hecho imponible, siendo estos ajenos a toda acti vidad
estatal relati va a lo obligado. La base para los impuestos es la capacidad
contributi va.

◈ El precio de los monopolios fi scales: el precio de los bienes sujetos a éste

régimen, en la medida que excede el costo de producción más un benefi cio
normal, puede asimilarse a un impuesto, lo cual no signifi ca que sea un impuesto,
sigue siendo un precio.

◈ La emisión monetaria: la infl ación consti tuye un impuesto y afecta a los

contribuyentes “ al azar”, como consecuencia de la disminución de los ingresos
reales. La infl ación, a diferencia de los impuestos, no ti ene base en la capacidad
contributi va.

◈ Caracterización del impuesto: se caracteriza el impuesto por su naturaleza

de tributo que responde al principio de capacidad contributi va. Los impuestos
pueden ser desti nados tanto a la f inanciación de los servicios indivisibles ( van a
favorecer a numerosos componentes de la sociedad, pero existe la imposibilidad
prácti ca de efectuar una parti cularización, como ej.: seguridad, defensa anti -
ataques, etc.), como de los divisibles (si bien son úti les a toda la sociedad, se
realizan en forma tal que las acti vidades pueden ser determinadas y concretas en
relación a los parti culares a quienes atañe el servicio, como ej.: la instrucción
pública, la emisión del DNI, etc.) por la porción, o la totalidad del costo no
fi nanciado por los usuarios.

⮱ CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS.

□ IMPUESTOS DIRECTOS e INDIRECTOS.

◈ Un primer criterio considera D aquellos que se recaudan periódicamente

de contribuyentes registrados como tales, e I a los que se recaudan
accidentalmente de personas no registradas. Ventajas: absoluta claridad y
facilidad de aplicación. Desventajas: poca uti lidad, un mismo impuesto podría
pertenecer a ambas clases ( impuesto a la renta de Argenti na, que en general es un
impuesto directo, pero para los trabajadores es I .).

◈ Un segundo criterio de clasifi cación considera D a los que son soportados

efecti vamente por los contribuyentes designados como tales por la ley, e I a los que
se trasladan a sujetos disti ntos del contribuyente de derecho. Ventajas: este criterio
parece más sólido y profundo. Desventajas: no hay impuestos que por su naturaleza
se trasladen o no, la trasladabilidad depende de muchos factores (naturaleza del
impuesto, cuantí a del gravamen, régimen de mercado, etc.).

◈ Un tercer criterio de clasifi cación considera D a los que gravan las

manifestaciones directas de la capacidad contributi va (o sea la renta y el patrimonio)

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◈ La clasificación de los impuestos en D e I se usa para: 1) Atribuir a los
y como I a los que gravan manifestaciones indirectas tales como el consumo, las
transferencias de bienes, el volumen de negocios, etc. Ventajas: es claro y
preciso. Desventajas: suponer que los impuestos a la renta o al patrimonio
gravan manifestaciones directas de la capacidad contributi va es admiti r
implícitamente la no trasladabilidad.
D una incidencia progresiva y a los I una incidencia regresiva, 2) Determinar la
incidencia diferencial de los I respecto de los D, 3) Determinar el ingreso nacional a
valores de mercado, 4) Determinar el carácter progresivo o regresivo del sistema
tributario en su conjunto, 5) Asignar las potestades tributarias a la Nación y a las
provincias en la Argenti na.

□ IMPUESTOS REALES Y PERSONALES.

◈ Un primer criterio denomina P a los impuestos en los que el contribuyente

colabora con el fi sco mediante una acti vidad que se expresa en declaraciones
juradas o inscripción en registros, siendo los R aquellos que prescinden de esa
colaboración administrati va.

◈ Un segundo criterio l lama P a los impuestos cuyas leyes ponen en evidencia

la persona del contribuyente al lado del aspecto objeti vo del hecho imponible y R a
aquellos en los que la ley no enuncia ni defi ne al sujeto pasivo. Como ejemplos: P (el
impuesto a la renta de las PF y las sociedades), R ( los derechos aduaneros,
impuestos a la propiedad inmueble, etc.).

◈ Un tercer criterio defi ne como R a los impuestos cuyas obligaciones estén

provistas de una garantí a real sobre los bienes comprendidos en el objeto de los
hechos imponibles y como P a los que carecen de dicha garantí a.
◈ Un cuarto criterio clasifi ca como P a aquellos que buscan determinar la capacidad
contributi va de las PF, discriminando la cuantí a del gravamen según las
circunstancias económicas personales del contribuyente. Se clasifi can como R los
que eligen como hechos imponibles manifestaciones objeti vas de la riqueza.

□ IMPUESTOS GENERALES Y ESPECIALES.

◈ Se denomina G a los que gravan todas las manifestaciones de riquezas de

una determinada naturaleza, sea en forma personal o real. Se consideran E. Los que
gravan sólo una determinada especie de manifestación de riqueza. Como
ejemplos: G ( los impuestos sobre las ventas de bienes y servicios). Esta clasifi cación
ti ene como propósito analizar la traslación e incidencia.

□ IMPUESTOS PERIÓDICOS e IMPUESTOS POR UNA SOLA VEZ.

◈ El impuesto puede aplicarse por una sola vez aun cuando el hecho imponible
sea permanente o periódico, si el Estado elige ese impuesto para cubrir
necesidades extraordinarias que se l imitan a un momento determinado. También
puede el impuesto gravar acontecimientos o fenómenos económicos aislados y
ocasionales. Esta clasifi cación sirve para analizar la incidencia.

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5. CARACTERES DEL SISTEMA IMPOSITIVO. (parte 5, cap 1)

⮱ EL IMPUESTO ÚNICO.

□ ANTECEDENTES: la doctrina f isiocráti ca sostenía el impuesto único a la ti erra. Pasando

por Hobson y Griziotti que propugnan impuestos sobre todas las rentas diferenciales y
sobre los incrementos de capital, hasta l legar a la doctrina de autores franceses que
abogan por el impuesto único a la energía.

◈ Argumentos adversos al impuesto único: se observó que un solo impuesto,

por amplia que fuere la materia imponible, no bastaría para producir la
recaudación necesaria para cubrir los gastos presupuestarios, puesto que los
altos porcentajes provocan una fuerte evasión y tendrían también efectos no
deseables sobre la economía, como desincenti vantes de las inversiones.

◈ Otra razón en contra: es la uti lización de varios ti pos de impuesto, para lograr
fi nes extrafi scales, posibilidad que desaparecería si se adoptara el impuesto único.

⮱ EL SISTEMA TRIBUTARIO.

Se requiere la implantación de un nuevo sistema totalmente racionalizado, es

decir, que adopta algunos postulados y luego elige los recursos adecuados, teniendo
presente el cotejo sobre uti lidades y costos en orden de prelación ( números
ordinales), como también el cotejo cuanti tati vo relati vo que se expresa con los
términos mayor, igual y menor.
Los principios fundamentales de la imposición se desplazan del impuesto singular
al sistema.
El sistema tributario ha de lograr la sufi ciente recaudación que de él se espera
como instrumento desti nado a la cobertura de los gastos presupuestarios.
En la políti ca f iscal tendiente a lograr la estabilidad económica, el sistema
tributario debe ser apto para disminuir el poder de compra de los parti culares en la
cuenta y en el ti empo necesarios para evitar la infl ación y debe tener la f
lexibilidad necesaria para adaptarse a las cambiantes situaciones.

⮱ PRESIÓN TRIBUTARIA.

□ CONCEPTO: la comprobación que la fuente en la cual normalmente se surte el sistema

tributario es la renta nacional, da ocasión a la búsqueda de la relación cuanti tati va
entre el producto total de los tributos y la renta nacional: P = T. / R , siendo P la presión,
Tributo los tributos y R la renta. Con esta expresión se busca obtener algún elemento de
juicio macroeconómico sobre el grado de la carga de los tributos sobre la renta
nacional, buscando un l ímite a la imposición de los tributos y comparar la presión en
diferentes países en un periodo determinado.

□ LA RECAUDACIÓN FISCAL: representa el total de los tributos que el Estado recauda

en un determinado año. De este concepto se deriva que han de ser excluidos del
cómputo los recursos originarios, que son precios y no representan una carga del
Estado sobre la renta nacional. Además, podría adicionarse en el numerador, alguna
canti dad por la infl ación causada por la expansión monetaria. A su vez debería
restarse del monto de los tributos la parte en que su peso ha disminuido por la
desvalorización de la moneda, así como correspondería excluir las tasas y las
contribuciones especiales. Ahora si suponemos que toda la f inanciación de los
servicios públicos se efectúa mediante impuestos, el costo de los servicios y su
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uti lidad se igualan al monto total de los tributos, siendo el numerador igual a cero y
también cero la presión tributaria.
□ LA RENTA NACIONAL: se plantea el interrogante sobre la magnitud a elegir para
determinar la riqueza sobre la que presiona la tributación. Siendo la determinación
de la PT un instrumento desti nado a las comparaciones en el ti empo
se supone una constancia en las relaciones entre los tributos y la renta nacional. Para
determinar dicho valor se suele aconsejar la renta neta a los precios de mercado. Un
segundo aspecto del denominador es la deducción de una canti dad correspondiente al
costo de vida.

□ CONCLUSIONES ACERCA DE LA VALIDEZ e IMPORTANCIA DE LA PT: la sencilla

fórmula que vimos omite considerar elementos y factores que contribuyen a sembrar
dudas sobre cualquier conclusión que se quiera obtener de la relación. Se cree que la PT
debe ser abandonada como instrumento de análisis macroeconómico. Tiene mayor
signifi cación si se uti liza como criterio básico de la investi gación.