EL IMPACTO DE LAS LEYES 39 Y 40/2015 EN LAS UNIVERSIDADES

PÚBLICAS: CONTENIDO, HIPÓTESIS Y RETOS DE FUTURO.

Carlos-Alberto Amoedo-Souto
Catedrático E.U. Derecho Administrativo
Universidade da Coruña
[email protected]

Trabajo publicado en el número 182 de la Revista Española de Derecho

Administrativo (enero-marzo), pp. 283-312.

SUMARIO:

1. PLANTEAMIENTO. 2. UNA REFORMA INESPERADA Y SORPRENDENTE: EL ÁMBITO

SUBJETIVO DE LAS LEYES 39 Y 40/2015. 3. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LAS
UNIVERSIDADES PÚBLICAS COMO SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL NO-
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 3.1. La clasificación económica de las universidades en el sector
administración pública.3.2. La clasificación institucional de las Universidades como no-
administración pública. 3.3. La ruptura de una tendencia a la equiparación entre universidades y
administraciones públicas. 4. LA PREVALENCIA DE LA NORMATIVA ESPECÍFICA DE LAS
UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y
RÉGIMEN JURÍDICO. 4.1. La regla ordinamental de la aplicación de la “normativa específica”.4.2.
La regla ordinamental de la supletoriedad.4.3. Las dos quiebras de las reglas de especialidad y
supletoriedad. 5. LA RATIO LEGIS DE LOS CAMBIOS: HIPÓTESIS EXPLICATIVAS. 6. RETOS
DE FUTURO. 6.1. El difícil contexto de la prestación del servicio público de educación superior en
la postcrisis. 6.2. Hipótesis sobre las inercias, ritmos y contenidos de la adaptación. 6.3. El reto de
una estrategia coordinada

RESUMEN. El presente trabajo analiza la exclusión de las universidades públicas de la aplicación

directa de las leyes 39 y 40/2015. Tras desarrollar jurídicamente sus repercusiones, límites e
incógnitas, se abordan algunas hipótesis explicativas del cambio legal producido, al tiempo que se
avanzan algunas estrategias y claves determinantes de su desarrollo futuro.

PALABRAS CLAVE: sector público universitario, cambios legales en la normativa de procedimiento

administrativo, desregulación, cuasi mercados en la educación superior española.

ABSTRACT. This paper analyses the exclusion of the public universities from the application of the
laws 39 and 40/2015. We develope its repercussions, limits and open questions, tackle some
explanatory hypotheses of the legal change produced. Also, some strategies and keys are advanced
in order to enlighten its future development.

KEY WORDS: Public universities sector, legal changes in administrative procedure act, deregulation,
quasi-markets in spanish higher education
 1. PLANTEAMIENTO
Y finalmente, tras un año de vacatio legis en lo jurídico y de suspense en lo
político, la ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ha
muerto.
En su lugar, las leyes 39 y 40/2015 han entrado en vigor a partir del día 2 de
octubre de 2016, y más que vítores, lo que se ha podido escuchar son muchas
críticas y no pocos interrogantes. Se ha roto una sistemática a la que los
operadores jurídicos se habían acostumbrado y, en su lugar, aparecen los
despojos de la Ley 30/1992, a los que se han añadido retales de otras leyes para
crear lo que metafóricamente cabría denominar leyes “Frankenstein”, siamesas
eso sí, que están ya dando sus primeros pasos aplicativos. Aunque la bienvenida
de ambas leyes no haya sido precisamente jubilosa, lo cierto es que los
operadores jurídicos se han afanado en describir sus novedades e implicaciones,
por la posición central que ambas leyes desempeñan en el conjunto del derecho
de todas las administraciones públicas españolas, y por la previsión de una
vigencia que se antoja larga.
En particular, en este trabajo abordaremos el impacto que ese paquete pueda
tener para el funcionamiento de nuestras Universidades públicas en el actual
escenario postcrisis.
Son muchas, y urgentes, las preguntas que se suscitan en el seno de las
universidades públicas. Sus gestores se enfrentan, de nuevo, a un cambio legal
inesperado y, en no menor medida, sorprendente. El asunto ya mereció la
organización en Salamanca de unas jornadas de la Asociación Española de
Derecho Universitario, allá por el mes de febrero de 2016. Los enfoques
analíticos utilizados en sus ponencias giraron alrededor del “inventario de
novedades” técnicas generales, es decir, de los cambios que introduce el
legislador respecto de la precedente, y ya derogada, Ley 30/1992, de 26 de
noviembre. Un trabajo de glosa en busca del botiquín de primeros auxilios que,
siendo sin duda necesario, no resulta suficiente. Importantes cuestiones
generales sobre la aplicación de las leyes a las universidades permanecen sin
iluminar y valorar adecuadamente. Estábamos entonces buscando a tientas el
interruptor de la luz, y aún hoy, me temo, seguimos así, como puso de relieve la
presentación y discusión de las ideas fundamentales de este trabajo en el seno
de la conferencia sectorial de secretarios generales de las universidades
españolas (COSEG-CRUE) celebrada en Valladolid los días 3 y 4 de noviembre
de 2016 1.

1Agradezco al presidente de esta conferencia sectorial de la CRUE, profesor Salustiano Mato, y

a su secretaria general, Gloria Pena, la oportunidad que me brindaron para someter estas ideas
a debate público en un foro tan cualificado. Igualmente, agradezco a los asistentes los

2
El presente estudio se propone repasar en primer término el estado de la
cuestión, señalando las pocas certezas que en estos momentos podemos dar
por vía jurídica interpretativa respecto de ese impacto. En segundo lugar, daré
mi hipótesis explicativa de los cambios que se han producido. Conjeturas
necesarias para construir elementos de juicio sobre la voluntas legislatoris, cuya
relevancia hermenéutica para valoración de la reforma resulta indudable.
Finalmente, a partir de las anteriores consideraciones abordaré los retos que a
mi juicio deberán afrontarse para la aplicación inteligente de este paquete
legislativo en las Universidades públicas.

2. UNA REFORMA INESPERADA Y SORPRENDENTE: EL ÁMBITO

SUBJETIVO DE LAS LEYES 39 Y 40/2015.
Para las universidades públicas, el impacto de las leyes 39 y 40/2015 no reside
tanto en sus múltiples novedades técnicas singulares ni en su implementación a
partir del 2 de octubre de 2016, sino en la apertura de un régimen de
desvinculación de las universidades públicas respecto de esa legislación básica
de procedimiento y de régimen jurídico del sector público.
Como veremos, esa desvinculación se opera en el frontispicio mismo de ambas
leyes, cuando se aborda la regulación común de su ámbito subjetivo. Pero ahora,
interesa señalar al lector el potencial alcance de esa desvinculación; nada más
y menos que:
- El procedimiento administrativo común a todas las Administraciones
Públicas, incluyendo el sancionador y disciplinario, amén del de
reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas; las
formas de relación telemática entre administración y administrados.
- Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, así como
los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
- El régimen jurídico de la competencia administrativa y sus formas de
alteración; el régimen de los órganos colegiados; las formas de relación
interadministrativa, formas típicas de personificación instrumental, etc.
O dicho en modo “titular de prensa”: desde el 2 de octubre de 2016, el legislador
básico nos permite huir oficialmente de la regulación de todos estos aspectos
básicos o comunes, dándole carta de naturaleza jurídica a una desvinculación
que, informalmente, ha pervivido en las universidades, tal y como ya puso de
manifiesto en su día José Ramón CHAVES GARCÍA 2, pero hoy ha ganado una carta

comentarios realizados en el coloquio posterior, que han funcionado como inmejorable peer
review de lo que aquí se expone.
2 Vid. su trabajo “La discreta huida del procedimiento administrativo en las Universidades”, en

AAVV: IV Seminario sobre aspectos jurídicos de la gestión universitaria I, Girona, Universitat de

Girona, 2001, pp. 235-249.

3
de naturaleza que, paradójicamente, nadie parece haber pedido, al menos de
manera explícita.
Soy consciente de que el titular puede resultar alarmante; pero su función es,
precisamente, la de reclamar la necesaria atención al lector para lo que sigue: la
descripción de la clave de bóveda de nuestro nuevo régimen jurídico en las
materias contenidas por ambas leyes.
Para ello debemos leer y saborear con calma el texto final del artículo 2 de la ley
39/2015, regulador de su ámbito subjetivo de aplicación, que coincide, con
alguna diferencia no relevante a nuestros efectos 3, con la regulación de esa
misma materia en la ley 40/2015.
Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.
1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados
o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas
de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso,
cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y
supletoriamente por las previsiones de esta Ley.
3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración
General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las
Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos
públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2
anterior.
4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica
en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o
delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente
Ley.
Es oportuno en este momento preguntarnos cómo hemos llegado hasta aquí.
En el primer texto de los anteproyectos de ley, sometido a audiencia pública a
partir del 16 de enero de 2015, algo hacía presagiar esta regulación referente a
las universidades.

3En concreto, el párrafo cuarto de la Ley 39, el relativo a las corporaciones de derecho público,
no consta en la ley 40/2015, por no entrar estas entidades dentro del perímetro del sector público.

4
En efecto, el artículo 2.4 del anteproyecto de régimen jurídico del sector público
citaba expresamente a las Universidades –algo de por sí ya novedoso–, para
considerarlas administraciones públicas: “Las Universidades públicas tendrán la
consideración de Administración Pública y se regirán por su normativa específica
y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley”. Remitiendo el artículo
2 del anteproyecto de procedimiento común a aquel para determinar a qué
sujetos se consideraba aplicable (“Esta ley resultará de aplicación a todos los
sujetos previstos en el artículo 2 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público en los términos en ella previstos”).
Sin embargo, en el segundo anteproyecto, de fecha 12 de marzo de 2015, se
incluía ya la regulación actual, sin que nadie haya explicado los motivos de los
cambios introducidos. Ese fue el texto del proyecto de Ley que ingresa en las
Cortes Generales el 18 de mayo, y atraviesa incólume un acelerado
procedimiento legislativo hasta su publicación en el BOE de 1 de octubre de
2015.
En la regulación definitiva de su ámbito subjetivo, nada simple, se contiene el
mayor cambio de ambas leyes a nuestros efectos.
Tal definición del ámbito subjetivo de ambas leyes implica, en efecto, una
“nueva” definición institucional de las Universidades y una nueva relación con el
derecho básico sobre procedimiento y régimen jurídico del sector público que
emana del título competencial previsto en el artículo 149.1.18ºCE 4.
Pues bien, en el artículo 2 de ambas leyes –y, recordémoslo, a los efectos
propios de su contenido en cada caso– se abordan dos aspectos que
distinguiremos a efectos analíticos, aunque estén íntimamente conectados:

4 Este título atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre “Las bases del régimen jurídico
de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso,
garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento
administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de
las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa; legislación básica sobre
contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las
Administraciones pública”. Si el legislador del año 1992 optó por recoger en un único texto el
ejercicio de tres de las materias recogidas en el artículo anterior –bases del régimen jurídico de
las administraciones públicas, procedimiento administrativo común y sistema de responsabilidad
de todas las administraciones públicas–, el legislador del año 2015 ha optado por dividir en dos
textos legales el título referente al procedimiento administrativo común (la ley 39/2015) y el título
referente al régimen jurídico “del sector público” (la ley 40/2015). El título referente a la
responsabilidad administrativa ha quedado, por su parte, difuminado entre ambas leyes, como
consecuencia de ese escolástico corte epistemológico entre actividad ad intra (los principios de
la responsabilidad) y ad extra de las administraciones (las especialidades de procedimiento
común destinadas a sustanciar las reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial
administrativa).

5
 a) La calificación jurídica de las universidades como sector público
institucional sui generis, expresamente excluída de la consideración como
“administración pública”.
b) La prevalencia de la normativa específica de las Universidades públicas
en materia de acto y procedimiento administrativo –en definitiva, del
ejercicio de sus potestades administrativas– y régimen jurídico de su
sector público.
Antes de comenzar nuestro análisis, se impone una aclaración general: lo que
explicaremos es de aplicación a las universidades públicas transferidas, que son
la mayoría, y que non son sector público de la Administración general del Estado,
sino sector autonómico. Las no transferidas – la UNED y la Universidad
internacional Menéndez Pelayo – tienen en cambio, el siguiente régimen propio
en la Ley 40/2015 (no así en la ley 39/2015), que trae causa de un régimen ya
previsto para ellas en la LOFAGE 5:
- Se califican como categoría propia dentro del sector público institucional
estatal por el art. 84.
- El párrafo 4 del art. 84 dispone que “Las universidades públicas no
transferidas se regirán por lo dispuesto en la Ley 47/2003, de 26 de
noviembre, que les sea de aplicación, y por lo dispuesto en esta ley en lo
no previsto en su normativa específica”. Es decir, régimen presupuestario
y de gasto público previsto en la Ley general presupuestaria; en el resto
de sus contenidos, la ley 40/2015 se les aplicará subsidiariamente.
- La disposición final octava adapta la Ley 47/2003 a la clasificación del
sector público estatal, incluyendo las universidades no transferidas en el
sector público administrativo.

3. LA CALIFICACIÓN JURÍDICA DE LAS UNIVERSIDADES PÚBLICAS

COMO SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL NO-ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
El legislador ha optado en primer lugar por situarnos dentro del sector público,
en concreto dentro de ese concepto de “sector público institucional”, cuya
regulación no puede entenderse sin conectarla con los esfuerzos realizados
durante la Legislatura X para someter a una mayor disciplina contable el conjunto

5 La disposición adicional décima de la LOFAGE disponía el siguiente régimen:

“La Comisión Nacional del Mercado de Valores, el Consejo de Seguridad Nuclear, las
Universidades no transferidas, la Agencia Española de Protección de Datos, el Consorcio de la
Zona Especial Canaria, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, el Museo Nacional del Prado, el Museo Nacional Centro de Arte
Reina Sofía y el FROB se regirán por su legislación específica y supletoriamente por esta Ley.
(…)”. Añadiendo el párrafo tercero que estos organismos estaban sujetos a las disposiciones de
la Ley General Presupuestaria que les sean de aplicación.

6
del sector público del Reino de España, a la luz de los criterios establecidos por
el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

3.1. La clasificación económica de las universidades en el sector

administración pública.
Sobre la clasificación económica de las universidades no cabe dudas: por el
grado de control y financiación mayoritaria mediante transferencias nominativas,
corrientes y de capital, desde las comunidades autónomas, las universidades
son, a efectos de control de gasto y contabilidad nacional, sector público, aun
siendo instituciones sin fines de lucro (ISFL).
Esta línea evolutiva ha sido claramente subrayada durante los últimos años por
todas las normas de control del déficit y gasto público desarrolladas a partir del
año 2010, empeñadas en resaltar la integración de las universidades en el
perímetro SEC, en virtud de la fuerza gravitatoria ejercida por el criterio del origen
público de los fondos que sostienen financieramente estas organizaciones con
carácter mayoritario; criterio en su día ya aplicado por la STJUE de 3 de octubre
de 2000 (asunto C-380/98 University of Cambridge) para decidir si la Universidad
de Cambridge debía ser considerada poder adjudicador a efectos de aplicación
de las Directivas de contratación pública.
En concreto, en el actual sistema SEC 2010, del que trae causa nuestra actual
contabilidad nacional 6 , se consideran unidades institucionales públicas
vinculadas a administraciones territoriales, y de ahí su clasificación dentro del
sector administraciones públicas (sector 13), bien en el subsector administración
central (para el caso de las no transferidas) bien en el subsector Administración
Regional (para el caso de las transferidas). Así aparecen en el INVENTE
(Inventario de Entidades del Sector Público), asumido por la IGAE gracias al Real
Decreto 696/2013, de 20 de septiembre 7, aunque no se citen expresamente en
el art. 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera.
Que a efectos de contabilidad nacional las universidades públicas sean “sector
administración” permite explicar la firmeza con la que durante los años de
recesión se ha interpretado la aplicación plena de los preceptos de las leyes
generales de presupuestos sobre oferta de empleo público (tasa de reposición)

6 Recuérdese que el ámbito subjetivo de la Ley 2/2012 se remite al marco del Sistema Europeo
de Cuentas Nacionales y Regionales, hoy representado por el SEC 2010, aprobado por el
Reglamento (UE) nº 549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013,
que entró en vigor en septiembre de 2014. El SEC 2010 ha sustituído al SEC 1995.
7 En el INVENTE aparecen las 48 Universidades transferidas a las CC.AA. y las dos no

transferidas, la UNED y la Universidad Internacional Menéndez Pelayo. Vid. el inventario en

http://www.igae.pap.minhap.gob.es/sitios/igae/es-
ES/ContabilidadNacional/InformacionGeneral/Documents/Entidades_incluidas_en_el_sector_d
e_las_Administraciones_P%C3%BAblicas.pdf

7
a las Universidades públicas 8 , amén de otras medidas incorporadas al Real
Decreto-Ley 14/2012, de 21 de abril, de medidas urgentes de racionalización de
gasto educativo. Hoy, por si todavía hubiese dudas, el artículo 81.1 de la Ley
40/2015 proclama expresamente para todas las entidades integrantes del sector
público institucional – y por tanto, también para las universidades públicas –, su
sometimiento “(…) en su actuación a los principios de legalidad, eficiencia,
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera así como al principio de
transparencia en su gestión. En particular se sujetarán en materia de personal,
incluido el laboral, a las limitaciones previstas en la normativa presupuestaria y
en las previsiones anuales de los presupuestos generales”.

3.2. La clasificación institucional de las Universidades como no-

administración pública.
Ambas Leyes, la 39 y 40/2015, sin embargo, nos distinguen tanto de las
Administraciones territoriales como de sus fórmulas de personificación
instrumental, sean de derecho público o privado: el legislador sólo considera
“administración pública” a las primeras, las administraciones territoriales, y a sus
personificaciones instrumentales (“organismos públicos”, “entidades de derecho
público”) de derecho público. También, por cierto, el legislador –al menos, en el
artículo 2 de la Ley 39/2015 –nos ha distinguido respecto de las corporaciones
de derecho público, rompiendo así desde el punto de vista positivo la viabilidad
de la denominada “hipótesis corporativa” 9, que ha animado el debate doctrinal a
la hora de interpretar la naturaleza jurídica de las Universidades.
Ahora, pues, somos sector público “institucional”, pero nos distinguimos de las
entidades (de derecho público o privado) “vinculadas o dependientes” de las
administraciones territoriales, y no podemos ser consideradas Administraciones
públicas, al menos a estos efectos. Somos, por así decirlo, un tertium genus de
ese sector público institucional.
Las consecuencias de esta definición son múltiples. En primer lugar, supone
cortar una tendencia a la equiparación de las universidades públicas a las
administraciones públicas.

8 Vid mi trabajo “El régimen de dotación y cobertura de plazas de profesorado universitario tras
la legislatura 2011-2015”, Revista Vasca de Administración Pública nº 105, 2016, pp. 26-32, en
especial. Prueba de la estabilidad de la jurisprudencia en este punto es la STS de 6 de octubre
de 2016 (Roj STS 4497/2016, ponente Jorge Rodríguez-Zapata Pérez), entre otras, que impone
expresamente las costas a la Universidad Rey Juan Carlos por recurrir en casación contra la
anulación de convocatoria de 25 plazas de profesorado universitario en el mes de mayo de 2012.
9 Cfr. José María SOUVIRÓN MORENILLA y Fernando PALENCIA HERREJÓN, La nueva regulación de

las Universidades. Comentarios y análisis sistemático de la LO 6/2001, Granada, Editorial

Comares, 2002, pp. 63-66.

8
 3.3. La ruptura de una tendencia a la equiparación entre universidades y
administraciones públicas.
Sin duda, lo más relevante de esta nueva definición jurídico-pública de las
universidades a los efectos de aplicación de las leyes 39 y 40/2015 es el quiebro
que supone respecto de una larga tendencia –de más veinte años– de
equiparación jurídica de las universidades a las administraciones públicas 10 .
Tendencia que coincide, por lo demás, con el sentido inclusivo de la actual
configuración de la contabilidad nacional, tan decisiva en nuestros días a tantos
efectos de la gestión pública.
En la ley 30/1992 –que, recordémos, entra en vigor durante el desarrollo de la
LRU, en un momento “dulce” de creación de nuevas universidades públicas en
España– las universidades públicas no se mencionaban expresamente en su
artículo 2 11, relativo también al ámbito subjetivo de aplicación.
Se seguía así una tendencia a la indefinición de la naturaleza jurídico-pública de
las universidades: una tendencia iniciada por la Ley General de Educación de
1970 (art. 63) como especie de reacción frente a su calificación como organismo
autónomo tipo B de los previstos en la Ley Entidades Estatales Autónomas de
1958 12, y que fue continuada ya bajo la vigencia de la Constitución mediante los
art. 1 de la LRU y la LOU.
Leyes ambas que se limitaban a reconocer su personalidad jurídica propia, y
atribuirles la prestación del servicio público de educación superior en España 13,
cuya titularidad retenían las administraciones en sentido amplio 14 , pero sin
encasillarlas en ninguna de las fórmulas organizativas instrumentales

10 Vid. en este sentido el trabajo de María ZAMBONINO PULITO, “Las universidades públicas como
administraciones públicas. Bases de su creación y régimen jurídico”, en Julio V. GONZÁLEZ
GARCÍA (coord.), Comentario a la Ley orgánica de universidades, Cizur Menor, Civitas-Thomson
Reuters, 2009, pp. 167-204.
11 Recuérdese que el artículo 2.2 establecía que “Las Entidades de Derecho Público con

personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones

Públicas tendrán asimismo la consideración de Administración Pública. Estas Entidades
sujetarán su actividad a la presente Ley cuando ejerzan potestades administrativas,
sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación”.
12 Vid. el resumen de la evolución de estas calificaciones que acomete José Antonio TARDÍO PATO

en su trabajo “trabajo “¿Tiene sentido que las universidades públicas dejen de ser
Administraciones públicas en las nuevas leyes del sector público y del procedimiento
administrativo común?”, Documentación Administrativa enero-diciembre 2015, disponible on line.
13 El artículo 1.1 de la LRU decía que “El servicio público de la educación superior corresponde

a la Universidad, que lo realiza mediante la docencia, el estudio y la investigación”. La LOU, hoy

vigente, nos dice en su artículo 1.1 que “La Universidad realiza el servicio público de la educación
superior mediante la investigación, la docencia y el estudio”, añadiendo el artículo 2.1 que “las
Universidades están dotadas de personalidad jurídica y desarrollan sus funciones en régimen de
autonomía y de coordinación entre todas ellas”, precepto idéntico al art. 3.1 de la LRU.
14 En ello insiste María ZAMBONINO PULITO en su trabajo “El servicio público de educación superior

en las Universidades públicas”, Revista Aragonesa de Administración Pública nº 33, 2008, p. 62,
passim.

9
típicamente previstas para la descentralización funcional en el ámbito
administrativo general; muy probablemente, por la protección que respecto de
esta clasificación jurídica ejercería la autonomía constitucionalmente protegida.
Precaución más teórica que real, dicho sea de paso, en la medida en que (a)
como veremos a continuación, distintas leyes sectoriales han clasificado
jurídicamente a las universidades a sus efectos propios sin que ello haya
supuesto vulneración de su autonomía universitaria; en la medida en que (b)
existen múltiples “vinculaciones” de las universidades a las administraciones
territoriales que resultan titulares de variadas competencias sobre su
funcionamiento, estructuras y personal –en definitiva, sobre su configuración
como auténtico servicio público 15–, sin que ello haga resentirse la autonomía
constitucionalmente protegida, precisamente por la habilitación legal para su
configuración y por el contenido esencial señalado por el Tribunal Constitucional,
cuyo núcleo resistente no es sino la garantía de la libertad académica y de
catedra de los profesores universitarios y del conjunto de la institución (SSTC
26/1987, de 27 de febrero; 47/2005, de 3 de marzo; 176/2015, de 22 de julio;
26/2016, de 18 de febrero). Es apenas ese núcleo el que estaría a salvo de la
actividad del legislador, “sin que la ley pueda introducir limitaciones o
sometimientos a las Universidades que conviertan su autonomía en una simple
proclamación teórica” (STC 106/1990, de 6 de junio, FJ 6, reiterado por la STC
26/2016, FJ 8). Finalmente, en la medida en que (c) la calificación jurídica como
administración pública o como entidad de derecho público es neutra respecto de
ese núcleo duro de la autonomía universitaria, dado que por tener un trasfondo
netamente organizativo no toca el estatus institucional individual del personal
docente que posibilita el ejercicio de su libertad de cátedra 16.
Ahora bien, si bien es cierto que las Universidades públicas no se mencionaban
expresamente en el diseño del ámbito subjetivo de la Ley 30/1992, por vía
interpretativa del art. 2.2 LPAC las universidades fueron equiparadas a las
Administraciones públicas de base territorial a los efectos procedimentales y de
régimen jurídico, bajo la premisa de su “vinculación” –que no dependencia, por
mor de la prevalencia de la autonomía constitucionalmente protegida– a ellas 17,
en la medida en que el art. 2.2. LPAC anudaba la aplicabilidad de la ley 30/1992

15 Cfr. Alba NOGUEIRA LÓPEZ, “Distribución de competencias y organización administrativa en

materia de universidades”, en Julio Vicente GONZÁLEZ GARCÍA (dir.) Comentarios a la Ley
Orgánica de Universidades, op. cit., pp. 132 ss.
16 Vid. Francisco SOSA W AGNER, “La autonomía universitaria. Un mito que confiere poder”, en

Julio V. GONZÁLEZ GARCÍA (dir.), Comentarios a la Ley Orgánica de Universidades, op. Cit., pp.
104 ss.
17 Por todas, la STS de 1 de diciembre de 2003 (RJ 2003\9362, ponente: Francisco González

Navarro) señaló que tanto a los efectos del art. 2.2 de la Ley 30/1992, como a los efectos del art.
1.2.d) de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las
Universidades son, sin perjuicio de su autonomía constitucionalmente reconocida, Entidades de
Derecho público vinculadas a la Administración General del Estado o a la Administración de las
Comunidades Autónomas, según los casos.

10
a estas entidades de derecho público en tanto que sujetos titulares de “potestad
administrativa”, siendo así que las universidades las ejercen cotidianamente
como “instituciones que realizan el servicio público de educación superior” (art.
1 LOU).
Precisamente por ello, y en aras de la seguridad jurídica y el garantismo de los
derechos de sus usuarios, diversos estatutos universitarios recogieron con
normalidad la aplicación de la ley 30/1992 en aspectos como el régimen de los
órganos colegiados, el procedimiento administrativo ordinario 18, el procedimiento
de responsabilidad patrimonial, o el régimen de los recursos administrativos.
Incluso la LOU, pese a su “abstinencia clasificatoria”, introdujo una mención
expresa de la Ley 30/1992 cuando determina en su artículo 6.4 qué órganos
universitarios agotan la vía administrativa y qué actos son impugnables ante la
jurisdicción contencioso-administrativa: las resoluciones del Rector y los
acuerdos del Consejo Social, del Consejo de Gobierno y del Claustro
Universitario.
Esta equiparación interpretativa de las Universidades a las entidades de derecho
público que debían observar la legislación básica contenida en la Ley 30/1992
ha permitido homogeneizar en buena medida el funcionamiento jurídico del
conjunto del sistema universitario español, dotando a los usuarios de los
servicios (públicos) de las Universidades públicas de un conjunto de garantías
procedimentales similares a las comunes disfrutadas por los ciudadanos, sin
perjuicio de las especialidades procedimentales u organizativas operadas en
virtud de sus propios Estatutos, que la propia Ley 30/1992 y la jurisprudencia
(STC 50/1999) salvaguardaba. Por esa razon, la valoración de esta opción
legislativa no puede sino ser positiva, pues ha propiciado un indudable avance,
coherente con la voluntad constitucional de dotar al legislador estatal de la
capacidad de construir un procedimiento administrativo común a todas las
administraciones públicas.
La vis atractiva de la noción de servicio público ha sido, a nuestro juicio, la que
ha fundamentado durante los últimos 25 años la clara tendencia evolutiva de la
legislación sectorial a equiparar las universidades –como instituciones “que
realizan” el servicio público de educación superior y en esa medida ostentan una
panoplia de potestades administrativas– a las administraciones públicas. Así ha
ocurrido en materia de control jurisdiccional de sus actos, residenciado en la
jurisdicción contencioso-administrativa (art. 1.2.d) Ley 29/1998); de contratación
(art. 3 TRLCSP), subvenciones (art. 3 Ley 38/2003 19 ), personal (art. 2.1 e)

18 Cfr. Por ejemplo, el artículo 3.2 del Reglamento de centros y estructuras de la Universidad
complutense: “2. Los Centros y Estructuras de la UCM se ajustarán en su actuación a las
prescripciones del procedimiento administrativo común y a las que se establezcan en los
Estatutos UCM y en sus normas de desarrollo a la luz de las especialidades derivadas de la
organización propia de la Universidad.”
19 Sin embargo, cfr. Art. 28.5 Ley 9/2007, de subvenciones de Galicia, a efectos de justificación

de subvenciones, considera que “En las subvenciones concedidas a otras administraciones

11
EBEP), o más recientemente, transparencia 20. Como hemos visto, durante los
últimos 5 años el acento de la mímesis administrativa de las universidades ha
recaído más en la necesidad de garantizar la estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera del conjunto del sector público.
Los vigentes Estatutos de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko
Unibersitatea del año 2011 21 puede ser considerados un ejemplo acabado de
resultado final de esa asimilación a las Administraciones públicas. Su artículo 5.4
no sólo la define como administración pública, sino que enumera sus potestades
administrativas, de una manera que presenta claras reminiscencias del art. 4
LBRL:
“Asimismo, la UPV/EHU, en su calidad de administración pública y dentro
de la esfera de sus competencias, ostentará las prerrogativas y
potestades propias de ésta y, en todo caso, las siguientes:
a) La plena capacidad jurídica para adquirir, poseer, reivindicar, permutar,
gravar o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, convenios y
negocios jurídicos, establecer y explotar obras y servicios, obligarse,
interponer los recursos establecidos y ejercitar las acciones previstas en
las leyes.
b) La potestad de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus
bienes.
c) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
d) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
e) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
f) La inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos
en las leyes, las prelaciones y preferencias reconocidas a la Hacienda
Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que
correspondan a las Haciendas del Estado y Forales.
g) La exención de garantías, depósitos y cauciones ante cualquier órgano
administrativo o jurisdiccional en cualquier tipo de procedimiento en las
mismas condiciones que la Comunidad Autónoma del País Vasco,
litigando con el beneficio de justicia gratuita”.
Esta cláusula estatutaria pone encima de la mesa no tanto la cuestión de si el
legislador básico de procedimiento y régimen jurídico del sector público tiene los

públicas o entidades vinculadas o dependientes de aquellas y a las universidades, la justificación

podrá consistir en la certificación de la intervención o del órgano que tenga atribuídas las
facultades de control de la toma de razón en contabilidad y del cumplimiento de la finalidad para
la que fue concedida”. La disposición adicional quinta de esta ley dispone que “Las universidades
de la Comunidad Autónoma de Galicia se sujetarán a las previsiones de esta ley sin perjuicio de
las peculiaridades derivadas de su propia organización”.
20 De conformidad con el artículo 2.1.d) de la Ley 19/2013, se le aplica el título I de la misma a

“Las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas a cualquiera de
las Administraciones Públicas o dependientes de ellas, incluidas las Universidades públicas”.
21 Aprobados por Decreto 17/2011, de 15 de febrero (BOPV nº 38, de 24 de febrero).

12
títulos competenciales suficientes para “clasificar” las Universidades a los
efectos de su aplicación (los dictámenes 274 y 275/2015 del Consejo de Estado
nada han objetado al respecto), sino sobre todo si, conforme a sus respectivas
competencias de desarrollo de la legislacion básica y adaptación a sus
peculiaridades organizativas, las leyes de las comunidades autónomas pueden
optar por clasificar sus universidades como administraciones públicas; o incluso
si, en el ejercicio de su autonomía organizativa, las propias universidades
pueden abrazar esta definición jurídico-pública en sus Estatutos22.
Con independencia del interesante aspecto anterior, lo cierto es que ahora el
legislador básico quiebra esta evolución, y manifiesta precisamente el
movimiento contrario, de tal manera que, sin perjuicio de su inclusión en el sector
público –algo que es coherente con la naturaleza de las universidades a efectos
de contabilidad nacional–, pasa a no considerarlas administración pública a
estos efectos, subrayando ahora, en cambio, su especial autonomía, esto es, un
espacio propio institucionalmente garantizado y dotado de sus propias normas,
con las que se trataría de adecuarse a su peculiar giro o tráfico administrativo.
Con ello, se acentúa la dualización del régimen jurídico de las Universidades
públicas; una suerte de doble personalidad jurídica de las universidades,
conforme a la cual para unas cosas, la mayoría, son Administración pública, y
para otras, quizá no menos importantes, ya no; doble personalidad que evoca
un aire de familia con la lógica institucional de las entidades públicas
empresariales, aunque estas se distancien de las universidades públicas por
mayor dependencia de la entidad matriz y porque se financian mayoritariamente
con ingresos de mercado.
De esta dualización hubo ya algunos testimonios previos en la Ley 2/2011, de
economía sostenible, y en la 14/2011, de ciencia, tecnología e innovación. En
esta última ley, la contratación pasiva, es decir, la instrumentación de la
prestación de servicios basados en su conocimiento desde las universidades al
mercado o incluso a poderes adjudicadores, ha pasado a calificarse como
contratos privados (art. 36), extendiéndose así a las universidades un régimen
que ya venía siendo aplicado por la Ley 13/1986 a los Organismos públicos de
investigación (OPIs) 23. La propia Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, incluye

22 Adelanto que en mi opinión, una tal clasificación autonómica o incluso estatutaria no vulnera
lo básico establecido por el legislador de las leyes 39 y 40/2015, sino que debe entenderse como
una opción legítima de desarrollo autonómico de lo básico o de ejercicio de las propias
competencias de autoorganización universitaria que el propio legislador ha habilitado. Con todo,
soy consciente de que la nueva doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cláusula de
prevalencia del art. 149.3 en los conflictos de inconstitucionalidad sobrevenida por vulneración
de lo básico (vid. STC 102/2016, de 25 de mayo) podría abonar la conclusión contraria. Más
adelante volveré sobre este problema.
23 Sobre esta dualización en las operaciones de contratación pasiva, me remito al análisis

realizado sobre estas cuestiones en mi trabajo “Contratación del conocimiento universitario en la

encrucijada de la recesión”, en José PERNAS GARCÍA (dir.), Contratación publica estratégica, Cizur
Menor, Thomson Aranzadi, 2013, pp. 369-409.

13
ya a las universidades públicas bajo el concepto de “operador económico”
(considerando 14)24.
Vayamos ahora al segundo punto.

4. LA PREVALENCIA DE LA NORMATIVA ESPECÍFICA DE LAS

UNIVERSIDADES PÚBLICAS EN MATERIA DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y RÉGIMEN JURÍDICO
Además de la anterior novación clasificatoria de su naturaleza jurídica, esos
artículos 2.c) de las Leyes 39 y 40/2015 añaden una regla ordinamental muy
importante:
“Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica
y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley”.
El único precedente que cabe encontrarle a esta norma en el ámbito universitario
no es otro que la Disposición Adicional Décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
la LOFAGE, en la que el legislador estatal, al referirse a la Universidades no
transferidas, establecía que “se regirán por su legislación específica y
supletoriamente por esta Ley”.
Ahora, sin embargo, el legislador básico extiende “algo parecido” al conjunto de
universidades públicas transferidas. Y lo hace siguiendo un criterio general,
señalado por el Consejo de Estado en sus informes: respecto de las autoridades
independientes – Banco de España – o de los órganos constitucionales, la regla

24 “Procede aclarar que el concepto de «operador económico» debe interpretarse en un sentido

amplio a fin de que incluya a cualquier persona o entidad que ofrezca la ejecución de obras, el
suministro de productos o la prestación de servicios en el mercado, independientemente de la
forma jurídica que haya escogido para operar en él. Por consiguiente, las empresas, las
sucursales, las filiales, las asociaciones, las sociedades cooperativas, las sociedades anónimas,
las universidades, públicas y privadas, y otras formas de entidades distintas de las personas
físicas deben estar todas ellas incluidas en el concepto de operador económico, sean o no
«personas jurídicas» en todas las circunstancias”. Recuérdese en este sentido la sentencia del
TJUE de fecha 23 de diciembre de 2009, asunto C-305/08, Consorzio Nazionale Interuniversitario
per le Scienze del Mare (CoNISMa) y Regione Marche: ”tanto de las normas comunitarias como
de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que puede licitar o presentarse como
candidato toda persona o entidad que, a la vista de los requisitos previstos en un anuncio de
licitación, se considere apta para garantizar la ejecución del contrato público, directamente o
recurriendo a la subcontratación, con independencia de que su estatuto jurídico sea público o
privado y de si opera sistemáticamente en el mercado o si sólo interviene con carácter ocasional,
o si está o no subvencionada con fondos públicos. La capacidad efectiva de dicha entidad para
cumplir los requisitos establecidos en el anuncio de licitación se aprecia, como señala
acertadamente el Gobierno checo, en una fase ulterior del procedimiento, con arreglo a los
criterios establecidos en los artículos 44 a 52 de la Directiva 2004/18” (considerando 42).

14
es la aplicación de su derecho especial con carácter prevalente, y la aplicación
simplemente supletoria de lo previsto en las leyes 25.
Se trata, en realidad, de dos reglas ordinamentales complementarias cuyo
análisis jurídico se realizará a continuación por separado.

4.1. La regla ordinamental de la aplicación de la “normativa específica”

En nuestro caso se trata, en efecto, de una nueva regla ordinamental que regula
la posición o relación entre las normas básicas dictadas por el legislador al
amparo del artículo 149.1.18º y las normas integrantes del grupo normativo
universitario, es decir, el conjunto o bloque normativo especial integrado por las
normas reguladoras de estas instituciones, cuyo encuadre constitucional parte
del reconocimiento de la autonomía universitaria como garantía integrante del
derecho fundamental a la educación (art. 27.10 CE).
El contenido esencial de esa autonomía universitaria se desarrolla, como
sabemos, mediante Ley Orgánica, sin perjuicio de la capacidad de desarrollo que
puedan asumir las Comunidades Autónomas al amparo de los títulos
competenciales incluídos en sus respectivos Estatutos de Autonomía 26 . Y, a

25 Vid. las disposiciones adicionales décimo segunda (autoridades portuarias y puertos del
Estado), décimo tercera (entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social),
décimo cuarta (organización militar), décimo séptima (Agencia Estatal Administración Tributaria),
décimo octava (Centro Nacional de Inteligencia), décimo novena (Banco de España)vigésima
(Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria), vigésimo segundao (referente a la actuación
administrativa de los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del
Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas, del
Defensor del Pueblo, de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas y de las
instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al del Defensor del Pueblo). Incluso
en estos casos, el criterio del Consejo de Estado niega la capacidad de la ley para declarar su
supletoriedad: “La autonomía orgánica y funcional de los órganos constitucionales y de
relevancia constitucional exige que las remisiones a la legislación administrativa general en
materia de organización y funcionamiento se realicen desde sus propias normas específicas -
ninguna de las cuales tiene naturaleza de ley ordinaria-, así como que las lagunas u omisiones
que ofrezcan tales normas sean subsanadas mediante el correspondiente proceso de
autointegración, en el marco de los principios dimanantes del ordenamiento general
constitucional y administrativo. Por tales razones, el artículo 2.3 del anteproyecto no se adecua
a las exigencias derivadas de la autonomía constitucionalmente reconocida a tales órganos”
(Informe 274/2015, p. 60).
26 Recordemos en este punto que los Estatutos de autonomía para Euskadi (1979) y Galicia

(1981) reproducen la misma cláusula general de competencias en el ámbito educativo para estas
dos nacionalidades históricas: “Es de la competencia plena de la Comunidad Autónoma gallega
la regulación y administración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados,
modalidades y especialidades, en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispuesto
en el artículo veintisiete de la Constitución y en las leyes orgánicas que, conforme al apartado
primero del artículo ochenta y uno de la misma, lo desarrollen, de las facultades que atribuye al
Estado el número treinta del apartado uno del artículo ciento cuarenta y nueve de la Constitución,
y de la alta inspección necesaria para su cumplimiento y garantía”. A nuestro juicio, el contenido
más preciso y desarrollado de estos títulos competenciales en universidades es el previsto, con

15
partir de este bloque legislativo estatal y autonómico, se despliega la capacidad
de autonormación propia de las Universidades, encabezada, muy singularmente,
por sus Estatutos, cuyo espacio característico tiene que ver con las opciones de
adaptación organizativa del derecho anterior a su ámbito propio.
Pues bien, la nueva regla ordinamental de las leyes 39 y 40/2015 supone anclar
a ese eje normativo universitario la regulación de su procedimiento administrativo
y su régimen jurídico “estructural”, abandonando la vinculación ordinaria con el
derecho básico dictado al amparo del art. 149.1.18º.
En realidad, este desanclaje ya estaba presente en la propia Ley 30/1992, pero
se aplicaba respecto de materias y procedimientos administrativos de
competencia de la Administración General del Estado en sus disposiciones
adicionales – tráfico y seguridad vial, defensa de la competencia, materia
tributaria y de la seguridad social, potestad disciplinaria de los funcionarios
públicos…La novedad es que ahora ese desanclaje se amplía al ámbito
universitario. De manera que el derecho básico creado en virtud del artículo

su peculiar técnica normativa, en el artículo 172 del Estatuto de Catalunya de 2006, no afectado
por la STC 31/2010: “1. Corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza universitaria, sin
perjuicio de la autonomía universitaria, la competencia exclusiva sobre:
a) La programación y la coordinación del sistema universitario catalán en el marco de la
coordinación general.
b) Las decisiones de creación de universidades públicas y la autorización de las privadas.
c) La aprobación de los estatutos de las universidades públicas y de las normas de organización
y funcionamiento de las universidades privadas.
d) La coordinación de los procedimientos de acceso a las universidades.
e) El marco jurídico de los títulos propios de las universidades, de acuerdo con el principio de
autonomía universitaria.
f) La financiación propia de las universidades y, si procede, la gestión de los fondos estatales en
materia de enseñanza universitaria.
g) La regulación y la gestión del sistema propio de becas y ayudas a la formación universitaria y,
si procede, la regulación y la gestión de los fondos estatales en esta materia.
h) El régimen retributivo del personal docente e investigador contratado de las universidades y
el establecimiento de las retribuciones adicionales del personal docente funcionario.
2. Corresponde a la Generalitat, en materia de enseñanza universitaria, sin perjuicio de la
autonomía universitaria, la competencia compartida sobre todo aquello a que no hace referencia
el apartado 1, que incluye en todo caso:
a) La regulación de los requisitos para la creación y el reconocimiento de universidades y centros
universitarios y la adscripción de estos centros a las universidades.
b) El régimen jurídico de la organización y el funcionamiento de las universidades públicas,
incluyendo los órganos de gobierno y representación.
c) La adscripción y la desadscripción de centros docentes públicos o privados para impartir títulos
universitarios oficiales y la creación, la modificación y la supresión de centros universitarios en
universidades públicas, así como el reconocimiento de estos centros en universidades privadas
y la implantación y la supresión de enseñanzas.
d) La regulación del régimen de acceso a las universidades.
e) La regulación del régimen del profesorado docente e investigador contratado y funcionario.
f) La evaluación y la garantía de la calidad y de la excelencia de la enseñanza universitaria, así
como del personal docente e investigador.
3. La competencia ejecutiva sobre la expedición de los títulos universitarios oficiales”.

16
149.1.18 CE, por decisión del propio legislador básico, ha dejado de serlo para
las Universidades, para las que pasa a ser un derecho apenas aplicable en caso
de supletoriedad. Dicho sea en términos técnicos: el cumplimiento estricto de la
normativa básica de procedimiento común y régimen jurídico de las
Administraciones públicas no sería ya canon de constitucionalidad de las normas
autonómicas en materia universitaria, ni tampoco canon de legalidad de los
estatutos universitarios o de su normativa de desarrollo, cuya capacidad para
diseñar soluciones propias –incluso distintas o contradictorias– en estas
materias se habría ampliado por decisión del propio legislador básico.
Se trata de un cambio importante. Hasta el punto de haber sido considerado
inconstitucional por algún autor (HUERGO LORA), al entender que supone una
vulneración de la garantía de un tratamiento común del ciudadano ante las
administraciones públicas ex art. 149.1.18º CE, tratamiento común que sería, de
conformidad con la doctrina del Tribunal Constitucional (STC 50/1999), la
finalidad de ambos títulos competenciales –tanto de las bases del régimen
jurídico de las Administraciones Públicas como del procedimiento administrativo
común– y, por tanto, indisponible para el propio legislador 27. Por esta razón, hay
que detenerse con calma en el análisis e interpretación de esta opción legislativa.
Lo primero que cabe destacar es que, previamente, antes de establecer esta
regla ordinamental, el legislador ha despojado a las Universidades de la
condición de Administraciones Públicas. Si ello es así, no concurriría una de las
premisas sobre la que asienta la anterior interpretación de inconstitucionalidad:
que el procedimiento administrativo universitario o su régimen jurídico sea el
propio de una administración pública. Debe recordarse en este sentido que no
existe en la Constitución, desde luego, una garantía institucional de
configuración de las Universidades como Administraciones Públicas, sino,
simplemente, la garantía de su autonomía, en el marco de lo que disponga,
precisamente, el legislador. Por tal motivo, si la opción ejercida por éste mediante
las leyes 39 y 40 no entra en el núcleo esencial de la autonomía universitaria, tal
y como ha sido definida por el Tribunal Constitucional, no cabría imputar a
nuestro juicio tacha alguna de inconstitucionalidad.

27 Su argumento es el siguiente:“Puede ser contrario al artículo 149.1.18º que el legislador estatal

rompa la unidad del procedimiento administrativo común, al habilitar a entes como las
Universidades públicas o las Corporaciones de Derecho público para introducir peculiaridades
sin ningún tipo de límite o criterio de orientación. Del mismo modo que las reservas de ley
establecidas en la Constitución se vulneran no sólo cuando se aprueba un reglamento que regula
una materia reservada a la Ley, sino también cuando una Ley contiene una habilitación genérica
e indeterminada en favor del reglamento, el mandato de tratamiento común de los ciudadanos
ante las Administraciones Públicas se vulnera cuando la Ley que debe establecerlo renuncia a
hacerlo, declarándose a sí misma meramente supletoria frente al ordenamiento aplicable a
determinados entes”. Cfr. “Las leyes 39 y 40/2015. Su ámbito de aplicación y la regulación de los
actos administrativos”, en el Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho nº 63, octubre
de 2016, p. 8.

17
En segundo lugar, hay que añadir inmediatamente que la regla ordinamental
analizada implica que, respecto de todas las materias incluídas y reguladas por
el legislador básico en ambas leyes, las Universidades no debe estar a tales
regulaciones, sino a su “normativa específica”. Y es especialmente importante
subrayar que el legislador no ha utilizado el adjetivo de “propia”, sino “específica”.
Ello tiene al menos tres importantes consecuencias jurídicas.
La primera es que el desanclaje normativo no supone sin más la entrega o
remisión de la materia a los Estatutos o normativa infraestatutaria propia de cada
universidad.
La segunda es que la remisión normativa apunta al criterio de especialidad que
resulta propio de la relación entre grupos normativos –y que reiterada
jurisprudencia ha considerado un principio general del derecho–, pero que no
anula las eventuales relaciones de reparto competencial ni jerarquía interna de
este grupo normativo al que ahora se remite el legislador.
De ahí que, en tercer lugar, los destinatarios de esta habilitación normativa lo
sean tanto el legislador básico universitario, como los legisladores autonómicos
en materia universitaria y, sólo en último lugar, las propias Universidades. De
manera que tal noción de normativa “específica”, manifiestamente amplia,
permite incluir en ella al conjunto del grupo normativo regulador de las
Universidades públicas, con su peculiar estructura interna:
- Desde la LOU, ley cabecera, y sus reglamentos básicos de desarrollo,
- a otras normas estatales con rango de ley dictadas al amparo de otros
títulos competenciales, que contengan regulaciones sobre universidades
específicas en materia de procedimiento y organización, como por
ejemplo la ley 14/2011 de la ciencia, la tecnología y la innovación
(piénsese en sus reglas sobre convenios (art. 34) o su regulación del
acceso abierto a la investigación universitaria (art. 37).
- Pasando por los Estatutos de autonomía y las respectivas leyes
autonómicas que han incluído y ejercido los títulos competenciales de
desarrollo de la normativa estatal en el ámbito de la educación superior,
ámbito que incluye una variaga gama de determinaciones
procedimentales o atinentes al funcionamiento de los órganos
colegiados28, incluídas las materias sobre las que deciden los respectivos

28 Piénsese en aspectos como uso de las lenguas, representación en órganos colegiados

universitarios, criterios de conciliación familiar que otorgan preferencia para adjudicación del
encargo docente o las reglas de publicidad on line de las normativas universitarias:
respectivamente, art. 89, 91, 96 y disposición adicional segunda de la Ley 6/2013, del sistema
universitario de Galicia. En el caso vasco, la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del sistema
universitario vasco, incluye la regulación de aspectos como (art. 5) la obligación de que su
organización y funcionamiento sean democráticos, señalando su artículo 5.2 que “La
organización y funcionamiento de la universidad requiere la garantía del ejercicio de los derechos
fundamentales y de las libertades públicas en su interior, y conlleva igualmente el derecho de la
comunidad universitaria a participar en su gestión y en el control de dicha gestión en las formas

18
 Consejos Sociales, en las que se suelen incluir concretos procedimientos
que van desde concesión de complementos retributivos, aprobación de
presupuestos y sus liquidaciones, hasta la aprobación de las RPT,
pasando por una simple donación o legado a la universidad.
- Los estatutos universitarios, y el resto de normas, de disposiciones
generales, que pueda aprobar la Universidad a través de sus propios
órganos de gobierno, señaladamente el Consejo de Gobierno, en
desarrollo de toda la normativa anterior y al amparo de su potestad de
autoorganización y normación.
El legislador concede, pues, la prevalencia a este complejo grupo normativo
conforme al criterio de la especialidad, frente al criterio de la jerarquía inherente
al esquema constitucional bases-desarrollo. No cabe hablar, pues, de un brindis
a la autonomía (normativa) universitaria. No estamos ante una carta blanca al
chovinismo jurídico universitario, sino ante una remisión a este bloque normativo
de la regulación de las especialidades propias en materia de procedimiento
administrativo y régimen jurídico. Dicho con otras palabras: no se produce una
generalizada deslegalización de estas materias, sino una remisión a un bloque
normativo, el universitario, dotado de una característica dinámica interna, de una
notable densidad y, en consecuencia, de una alta capacidad de autointegración.
Ello hace coherente la opción del legislador en este punto con la reserva de ley
que el artículo 1.2 y la disposición adicional contemplan para que un
procedimiento especial se aparte de las soluciones básicas de la Ley 39/2015 29.

establecidas en el ordenamiento jurídico vigente”; uso de lenguas en el ámbito docente y

administrativo (art. 11); reglas sobre publicidad de normas (art. 10), composición de las
comisiones de selección del profesorado contratado, derechos de la comunidad universitaria,
reglas sobre los convenios de colaboración para prácticas (art. 49) y reglas tan destacadas como
la siguiente (art. 42.2): “Los reglamentos disciplinarios que elaboren y aprueben las
universidades garantizarán suficientemente el principio de tipicidad de infracciones y sanciones,
la proporcionalidad entre las mismas y el derecho de audiencia de cualquier expedientado de
manera que pueda formular alegaciones y proponer pruebas, con anterioridad a la resolución
que proceda, en relación con las conductas que se le imputen”.
29 El artículo 1.2. de la Ley 39 establece que “Solo mediante ley, cuando resulte eficaz,

proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de

manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta
Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los
órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas
de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”. La disposición adicional primera
añade que “Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la
materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales
o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales”. Además de
ello, recuérdese que esta misma disposición declara de aplicación supletoria la Ley 39/2015
respecto de las siguientes materias:
a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y
aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación,
impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.

19
Pero también, hace coherente la opción del legislador por la aplicación supletoria
del derecho estatal básico. Es el momento de detener nuestra atención en este
concepto de supletoriedad, a cuyo alrededor gira ahora la posición ordinamental
del derecho básico de procedimiento y régimen jurídico del sector público en
nuestro ámbito.

4.2. La regla ordinamental de la supletoriedad.

El derecho básico de procedimiento y régimen jurídico del sector público pasa,
en efecto, a tener apenas una aplicación “supletoria”, tal y como en su día la LPA
de 1958 establecía respecto de las entidades locales y los organismos
autónomos –a estos últimos se equipararon, de hecho, las Universidades en
aquella época–, en ausencia de regulación por parte de esa “normativa
específica” de las universidades.
Pero la supletoriedad no ha sido, ni es, un concepto jurídico pacífico; muy
probablemente por su alto voltaje constitucional (art. 149.3) 30, y su particular falta
de claridad y seguridad jurídica 31. Y por ello resulta necesario preguntarse cuál
ha de ser el concepto de supletoriedad que debamos manejar a nuestros efectos.
En este sentido, en coherencia con el criterio de la especialidad anteriormente
utilizado, el concepto de supletoriedad que cabe manejar a estos efectos no
puede ser sino el proclamado por el Tribunal Constitucional a partir de los años
noventa (fundamentalmente a partir de las SSTC 118/1996, de 27 de junio, y
61/1997, de 20 de marzo), es decir, la supletoriedad como cláusula de relación
entre ordenamientos, de modo que la norma supletoria (en este caso, básica)
sólo se aplicará por el operador jurídico cuando la laguna observada en el
derecho universitario, como derecho especial, no sea capaz de colmatarse
mediante la interpretación sistemática de ese mismo ordenamiento
(autointegración hermenéutica). Algo que, a la vista de la frondosidad de
normativa universitaria y autonómica, puede dejar poco espacio para la
aplicación supletoria del derecho básico estatal. Pero, con todo y ello, deja un
amplio margen para a múltiples soluciones casuísticas no siempre

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el

orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.
30 Cfr. por todos Javier TAJADURA TEJADA: La cláusula de supletoriedad del derecho estatal

respecto del Derecho Autonómico, Madrid, Biblioteca Nueva, 2000.

31 De hecho, esa falta de seguridad jurídica que supone la invocación de la cláusula de

supletoriedad fue uno de los motivos de condena al Reino de España en la sentencia del TJUE
de 24 de octubre de 2013 (asunto C-151/12, Comisión contra Reino de España), por la falta de
transposición de determinadas disposiciones de la Directiva Marco sobre Aguas. Sobre esta
sentencia, cfr. Bernardo FERNÁNDEZ PÉREZ, “El Tribunal de Justicia ante la cláusula de
supletoriedad del Derecho estatal en los incumplimientos autonómicos del Derecho de la Unión
Europea”, Revista española de derecho europeo, nº 52, 2014, pp. 117-139.

20
cohonestables con el deseable horizonte de seguridad jurídica para la aplicación
homogénea del derecho.

4.3. Las tres quiebras de las reglas de especialidad y supletoriedad

Una última advertencia: el legislador no ha sido totalmente coherente con sus
propias reglas ordinamentales, pues en tres materias ha considerado oportuno
–sin que sepamos a ciencia cierta el porqué– quebrar tales criterios,
considerando directamente aplicables los preceptos de la Ley 40/2015 a las
universidades:

a) La regulación de los convenios de colaboración.

Pese a lo que dice el artículo 2 de la Ley 40/2015 respecto de las universidades,
lo cierto es que la regulación básica de los convenios, sí se aplica a las
universidades públicas 32, a las que cita explícitamente en su tenor.
Algo que probablemente exprese la voluntad de alcance general del cuadro
básico regulador de los convenios de colaboración que se desprende de la
Moción nº 878, de 30 de noviembre de 2010, del Tribunal de Cuentas sobre “la
necesidad de establecer un adecuado marco legal para el empleo del convenio
de colaboración por las Administraciones Públicas”, acogida por la Comisión
mixta para las relaciones de las Cortes con el Tribunal de Cuentas en diciembre
de 2012 33.
Sin perjuicio de ello, considero que mantienen su vigor las especialidades
previstas para los convenios de investigación y transferencia por el artículo 34
de la Ley 14/2011, así como los convenios mediante los que se instrumentan los
programas plurianuales de financiación de las universidades, cuya regulación es

32 Cfr. Art. 47 Ley 40/2015:

“1. Son convenios los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones
Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o
las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.
No tienen la consideración de convenios, los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos
similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen
la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común,
siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles.
Los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos. En tal caso, su
naturaleza y régimen jurídico se ajustará a lo previsto en la legislación de contratos del sector
público.
2. Los convenios que suscriban las Administraciones Públicas, los organismos públicos y las
entidades de derecho público vinculados o dependientes y las Universidades públicas, deberán
corresponder a alguno de los siguientes tipos: (…)”.
33 Es significativo que la Moción del Tribunal de Cuentas incluye los convenios de las

universidades como ejemplos de convenios interadministrativos de colaboración de los

sometidos a las reglas de la Ley 30/1992 (vid. p. 16).

21
también específica (artículos 81 y 82 LOU, amén de la normativa autonómica de
aplicación en cada caso).

b) Las obligaciones de inscripción en el INVENTE

A la luz de la redacción del artículo 82 de la Ley 40/2015, me parece clara
también la aplicación a las universidades públicas, en tanto que partes
integrantes del sector público institucional, de las obligaciones de informacion
sobre creación, transformación, fusión o extinción de ellas mismas y de sus
formas de personificación instrumental, cualquiera que sea su naturaleza
jurídica, aspectos que deberán ser objeto de inscripción en el Inventario de
Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local, el INVENTE.
Este inventario, creado en virtud del Real Decreto 696/2013, de 20 de
septiembre, ahora se eleva a norma con rango de ley, y básica. Su aplicación
por las Universidades ya era obligatoria por virtud del anterior Real Decreto, de
lo cual se ocupó la IGAE con mano de hierro y no pocos excesos, en los que
también ha colaborado con ahínco, por cierto, el propio Tribunal de Cuentas en
su informe de fiscalización de las universidades públicas correspondiente al
ejercicio 2012 (informe nº 1079/2015) 34.
No se aplicaría, en cambio, la obligación de establecer un sistema de supervisión
continua de sus entidades dependientes (art. 81.2 Ley 40/2015), por no ser las
universidades administración pública.

c) El régimen de los consorcios

También en esta torturada materia, el tenor del artículo 118 parece incluir bajo
su ámbito a los numerosos e importantes consorcios universitarios 35, es decir,
los formados por las propias universidades (como entidades integrantes del
sector público institucional), con participación o no de otros sujetos públicos o
privados: “Los consorcios son entidades de derecho público, con personalidad
jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o
entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación
de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a
todas ellas dentro del ámbito de sus competencias”.

34 De ello me he ocupado con pormenor en mi entrada “Las fundaciones universitarias, ¿dentro

o fuera?”, Observatorio de la Contratación Pública, 2 de marzo de 2015.
35 Los consorcios son muy utilizados por las Universidades no transferidas (en especial la

UNED). Pero, además, precisamente como política organizativa de agregación de capacidades,

la tendencia de las transferidas es la constitución de consorcios interuniversitarios generales por
agrupación de otros más específicos preexistentes (bibliotecas, recursos electrónicos, etc.). Así,
cabe citar el Consorcio de Servicios Universitarios de Catalunya, creado en diciembre de 2013,
o el Consorcio Interuniversitario de Galicia, cuya creación ha habilitado la Ley 6/2013, del sistema
universitario de Galicia, pero todavía en proceso de constitución.

22
Aunque aparentemente dirigidos al ámbito de la Administración general del
Estado, los artículos 118 a 126 incluyen una regulación básica con vocación de
norma de cabecera transversal del sector público, como demuestra el hecho de
que la regulación de los consorcios locales de la LBRL y de la LARSAL se
considere supletoria de la propia Ley 40/2015, y la propia disposición final
segunda recoja una regla de adaptación específica de los consorcios creados
por ley de las Cortes Generales 36. Por esa vocación, persiste la duda de si el
legislador ha querido aplicar a los consorcios universitarios este régimen, o si
considera que éstos tienen su regulación propia al amparo de la cláusula 2.2.c)
de la Ley. En definitiva, la aplicación de estas normas no será pacífica en nuestro
ámbito, dada la existencia de esta incertidumbre general y de otras conexas
como, por ejemplo, si la obligación de adaptación incluye a los consorcios
universitarios creados por ley autonómica, o el régimen de adscripción previsto
por el art. 120 37.

5. LA RATIO LEGIS DE LOS CAMBIOS: HIPÓTESIS EXPLICATIVAS

Ante la profundidad y relevancia de estos cambios, cabe preguntarse qué ha
pretendido en concreto el legislador con ellos. ¿Ha sido plenamente consciente
de su relevancia y alcance? ¿Ha sido una improvisación, o acaso un “accidente”?
Pues bien, interesa subrayar que el legislador ha omitido exteriorizar cualquier
motivación de estos relevantes cambios que acabamos de glosar: ni la memoria
de impacto normativo, ni el preámbulo de la Ley, ni los trabajos parlamentarios,
ni los dos dictámenes del Consejo de Estado nº 274 y 275/2015, de 29 de abril,
ni tampoco el Informe del Consejo General del Poder Judicial de 5 de marzo de
2015 nos dan pistas para interpretar la mens legislatoris en este punto. A nadie
le consta que se hubiese consultado previamente a la CRUE este punto de las
dos leyes, ni a posteriori se han dado tampoco explicaciones.

36 “1. En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, se deberán adecuar a la

misma las normas estatales o autonómicas que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley.
2. Los consorcios creados por una ley singular aprobada por las Cortes Generales con
anterioridad a la aprobación de esta Ley seguirán rigiéndose por su legislación especial hasta
que se produzca la citada adaptación normativa”.
37 Durante las negociaciones del convenio de creación del Consorcio Interuniversitario de Galicia,

autorizado en virtud del artículo 66 la Ley 6/2013, de 13 de junio, del sistema universitario de
Galicia, la Xunta ha hecho hincapié en la necesidad de adscribirlo a una de las tres universidades,
frente a la posición de éstas, que consideraban necesario adscribirlo a la propia Xunta. La
polémica debería zanjarse desde el momento en que la ley 40/2015 considera con carácter
básico (art. 120) que un consorcio debe adscribirse a una administración pública.
Paradójicamente, la propia ley gallega considera que “El consorcio interuniversitario tendrá
personalidad jurídica propia y su actividad estará sometida a las normas que rigen la
organización, funcionamiento y actuación de las administraciones públicas, así como a lo
establecido en su convenio de creación y sus estatutos, que determinarán los fines y régimen
orgánico, funcional y financiero del mismo”. ¿Cómo debe adaptarse esta norma autonómica a lo
que ahora dispone para las Universidades la Ley 40/2015? ¿Debe cambiarse o dejarse como
está, como opción legítima del legislador gallego?

23
Tal opacidad ha sido criticada, por ejemplo, por José Antonio TARDÍO PATO, quien
ha afirmado que “No se cumple con la exigencia de fundamentación objetiva de
las decisiones de los poderes públicos propia del Estado de Derecho y su
consiguiente exteriorización a través de los instrumentos de motivación de tales
decisiones”, hasta el punto de considerarlo una arbitrariedad prohibida por el
artículo 9.3 CE 38. Lo cual es cierto y, además, criterio legal establecido por la
Ley de Economía Sostenible en su artículo 4.5 (“En aplicación del principio de
transparencia, los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos
claramente”), precepto éste que estaba en vigor precisamente hasta su
derogación y sustitución por el artículo 129 de la Ley 39/2015.
Pero, ante la ausencia de intepretaciones “auténticas”, no queda más remedio
que adentrarse en el terreno de las conjeturas. Y aquí me alejo de la postura de
TARDÍO PATO, que simplemente no encuentra explicación a esta reforma. En mi
opinión, no se trata de un cambio inopinado o improvisado. No es, desde luego,
un accidente o un descuido: el legislador, el Partido Popular y sus técnicos
ministeriales han sido perfectamente racionales; simplemente, no han estimado
oportuno –políticamente oportuno– desvelar sus motivaciones. Lo cual nos
obliga a los intérpretes de sus productos normativos a conjeturarlas.
A lo largo de estas páginas hemos encontrado algunas concomitancias de
interés en la técnica jurídica empleada por el legislador. Así, parece razonable
pensar que se ha procurado salvaguardar el espacio de la autonomía
universitaria en materia de procedimiento y autoorganización, del mismo modo
que se ha hecho respecto de otras instituciones con autonomía incluso menos
cualificada desde el punto de vista jurídico. Ello es cierto, pero sólo parcialmente,
pues como sabemos, la autonomía universitaria no abarca estas materias salvo
cuando puedan suponer directamente una ablación o menoscabo de la libertad
académica. En consecuencia, parece más oportuno centrar las hipótesis
explicativas en la intención del legislador de dar prevalencia al grupo normativo
universitario, subrayando su capacidad de autointegración en estos aspectos.
Más que una apuesta por la autonomía universitaria, se trata de una apuesta por
el especifico espacio normativo universitario; por su capacidad para buscar
soluciones propias a sus problemas específicos.

38 José Antonio TARDÍO PATO se ha planteado precisamente este problema en su trabajo “¿Tiene
sentido que las universidades públicas dejen de ser Administraciones públicas en las nuevas
leyes del sector público y del procedimiento administrativo común?”, Documentación
Administrativa enero-diciembre 2015, disponible on line. El autor señala en sus conclusiones que
la actual reforma es un sinsentido: “no tiene ningún sentido que puedan llegar a ser excluidas las
Universidades públicas de la aplicación de normas de la Ley reguladora del procedimiento
administrativo común del art. 149.1.18 CE. Pues, según el contenido acotado por la
jurisprudencia constitucional, en dicha Ley se recogen los principios y normas (normas-regla,
apostillaríamos nosotros-) que prescriben la forma de elaboración de los actos; los requisitos de
validez y eficacia de los mismos; los modos de su revisión; los medios de su ejecución; y la
garantía general de los particulares en el seno del procedimiento (STC 50/1999) y esto debe ser
uniforme en todo el Estado para todas las entidades de Derecho público.”

24
Cabría hablar a justo título de una desregulación parcial, en la medida que, una
vez logrado el encuadramiento del sector universitario en términos de control
presupuestario y de gasto, se nos desancla de la aplicación directa del derecho
básico en materia de procedimiento común y régimen jurídico del sector
universitario, y se deja el paso, de manera más flexible, a nuestra normativa
especial, que sería la directamente llamada a diseñar esos procedimientos y
regímenes de funcionamiento de geometría variable, abriéndose así la
posibilidad de múltiples soluciones “a la carta” en estas materias.
No se trata, sin embargo, del preludio de una futura privatización formal de las
Universidades públicas. Creo que esta hipótesis yerra el blanco. Desde la LRU
se permite la prestación del servicio de educación superior por el sector privado
en concurrencia con el sector público, y no parece factible ni necesaria una
privatización explícita formal del servicio de educación superior actualmente
prestado por las Universidades públicas, dado que tal medida, además de tener
un alto coste político difícilmente asumible para cualquier gobierno, necesitaría
una correlación de fuerzas más propicia que la que se da en la actual XII
legislatura.
Lo relevante, a mi juicio, reside en reparar en el incremento tan notable del sector
universitario privado español durante los últimos años: si en 1990 había 4
universidades privadas, ahora se contabilizan 32, frente a las 50 públicas, la
última de las cuales abrió en el año 1998 39. El sector ha recibido incluso más
viento en las velas durante el período de crisis abierto en 2008 40, coincidiendo
con un escenario de infrafinanciación pública estructural.
Este doble escenario (expansión del sector privado y shock del público) es el
más propicio para la implantación de reformas desreguladoras ya apuntadas por
múltiples documentos de “estrategia”, que tienen más que ver con la
potenciación de una lógica competitiva de mercado en la prestación del servicio
de educación superior. En este sentido, todo apunta a que la “desregulación” o
flexibilización en materia de procedimiento y régimen jurídico busca
corresponsabilizar a los legisladores autonómicos y a las universidades en la
tarea de reducir la temida y odiada “burocracia” de nuestro modelo de gestión
universitaria. Reducir “cargas administrativas” de modo que se pueda ser más

39 Según los datos de Juan HERNÁNDEZ ARMENTEROS y José Antonio PÉREZ GARCÍA (dir.) en La
Universidad Española en Cifras 2014-2015, el sistema universitario español está integrado por
un total de 82 universidades con las siguientes características: 50 universidades públicas (47
presenciales, 1 no presencial y 2 universidades especiales -UIMP y UNIA-) y 32 universidades
privadas (28 presenciales y 4 no presenciales) (p. 44).
40 En el período 2008-2014, mientras las universidades públicas se han mantenido con una

demanda estable (incremento del 0,8%), las universidades privadas experimentan un potente
crecimiento del 18,5%. En el curso 2014/2015, las universidades públicas absorben el 85,3% de
los estudiantes (en el curso 2008/2009 era el 89,2%) y las universidades privadas matriculan el
restante 14,7% (en el curso 2008/2009 era el 10,9%), siguiendo con esta proporción la pauta de
la mayoría de los países continentales europeos. Cfr. La Universidad Española en Cifras 2014-
2015, p. 14.

25
competitivo y eficiente en la consecución de los tres grandes objetivos del
servicio público de la educación superior: enseñar, investigar, transferir 41. Más
competitividad tanto respecto de la captación de usuarios en esos tres campos,
como respecto del propio sector universitario privado. Lo importante en todo ello
no es la “privatización” formal, sino la privatización “material”: el aumento de la
lógica de competitividad, la reducción de cargas administrativas e “igualdad de
armas” con el sector privado para así construir un cuasimercado de la educación
superior en el que la oferta pública se diversifique, aumente su eficiencia, gane
en prestigio internacional, compita con la privada, se ajuste lo más posible a las
demandas del mercado global de la educación y reduzca su dependencia de la
financiación pública incondicionada, altamente “vigilada” 42.
En este sentido, me parece muy oportuno traer a colación las siguientes
reflexiones del Tribunal de Cuentas en su valoración de las políticas
organizativas del sector universitario: “De alguna forma, uno de los elementos
centrales del problema organizativo y de su régimen jurídico [de las
universidades] ha sido el intento de huir de las grandes leyes de la organización
y del régimen jurídico administrativo: las que se refieren al régimen económico y
patrimonial, el empleo público, y la contratación administrativa. Su aplicación, se
decía, hace inviable la gestión eficaz de las organizaciones y así, desde el inicio
del régimen constitucional, la utilización de la potestad organizativa conseguía,
no sólo eludir la aplicación de esas normas, sino que lograba atribuir a cada
fenómeno organizativo un régimen jurídico a la carta cuyo contenido incorporaba
el establecimiento de un régimen presupuestario con peculiaridades, un sistema
de contratación con especificidades y un régimen de empleo con facilidades
respecto del régimen común. Esta situación no comenzaría a rectificarse hasta
los últimos años del siglo pasado pues el tránsito por esta forma de actuación y,
especialmente, los requerimientos del derecho comunitario en materia de
contratación administrativa, por un lado, y de presupuestación y contabilidad por
otro, han hecho que se cambie el rumbo y que en las leyes de principios de este

41 La necesidad de aumentar la autonomía (organizativa, financiera, de gestión de personal y

académica) para competir en la obtención de resultados es señalada, por ejemplo, por Martí
PARELLADA, “La reforma del modelo universitario español. Algunas reflexiones”, en Ana CARO
MUÑOZ y Carlos GÓMEZ OTERO (dir.), La reforma del régimen jurídico universitario, p. 37, o en
Manuel ARENILLA SÁEZ, “La gobernanza del sistema universitario español”, en La Reforma de la
Universidad Española, Oleiros, Netbiblo, 2012, pp. 134-136. Sobre estas cuestiones es
imprescindible el análisis crítico de Antonio EMBID IRUJO, “Universidades y competitividad:
premisas para un debate”, El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho, nº 23, 2011,
pp. 32-41, así como Derek BOK, Universities in the Marketplace. The Commercialization of Higher
Education, Princeton, Princeton University Press, 2003.
42 Cfr Informe de Fiscalización nº 1079 sobre Universidades públicas ejercicio 2012 , pp. 43-44.

Sobre los cuasimercados educativos y su implantación en España, cfr. Rafael GRANELL PÉREZ,
Vales educativos: el cheque escolar de Valencia, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2003. Sobre la
implantación de los cuasimercados en el Reino Unido, cfr. Julian LE GRAND, The Other Invisible
Hand: Delivering Public Services through Choice and Competition, Princeton University Press,
2007.

26
siglo se busque, de nuevo, la reordenación y la homologación del sector público.
Así, tras la Ley de Estabilidad Presupuestaria, las nuevas Leyes de Haciendas
Locales, y, fundamentalmente, la Ley de Contratos del Sector Público y la propia
disciplina contable impuesta desde las normas que rigen la elaboración de la
Contabilidad nacional, se ha reducido la utilidad de la huida del derecho
administrativo, consistente en eludir las formas tradicionales de gestión pública.
La ingeniería organizativa pierde así una parte importante de su éxito inmediato
y permite concentrarse en las formas que realmente mejoran —o pueden
hacerlo— la gestión pública. No obstante, reconvertido en las regulaciones
generales que supone aquel marco normativo, mitigado aunque no obviado en
su totalidad, persisten sus efectos en dos ámbitos en los que subsiste la
discrecionalidad, como son el empleo público y el régimen de control”.
“Alguien” en el sitio justo y en el momento adecuado ha visto con buenos ojos el
desanclaje de las universidades públicas respecto de los procedimientos
administrativos comunes, y lo ha aplicado mediante las leyes 39 y 40/2015. La
hipótesis de la desregulación y la competitividad me parece la más coherente
con la forma –no motivada suficientemente, y con “factor sorpresa”– y el fondo
de los cambios introducidos en la legislatura X por el legislador en nuestro
ámbito 43.
Tenemos ya así encima de la mesa los elementos de juicio suficientes para hacer
una valoración de lo que puede depararnos en el futuro esta reforma.

6. RETOS DE FUTURO
De cara al futuro, sin embargo, no sería razonable dejarse cegar por esta opción
“liberalizadora” o desreguladora del legislador básico. Debe imperar la calma y
el escepticismo en nuestra comprensión y valoración de esta reforma, siquiera
sea porque el escepticismo organizado es uno de los rasgos de la investigación

43 La flexibilización de los precios publicos de matrícula o la duración de los estudios de grado,

la política en materia de cobertura de plazas de PDI, la reforma del régimen de autorización de
centros, el aumento de la financiación condicionada a indicadores y ahora este desanclaje
respecto de las herederas de la Ley 30/1992, constituyen los elementos de una secuencia de
reformas que, como en la técnica cinematográfica de stop motion, sólo cobran sentido y
movimiento mediante su ensablaje visual a la velocidad correcta. Y ese movimiento obedece a
una lógica claramente desreguladora, de flexibilización de los distintos factores operativos del
cuasimercado de la educación superior, de modo que entren en la dinámica de competencia que
sostiene, sin ir más lejos, la filosofía de la “excelencia” y de los famosos rankings universitarios.
He desarrollado estos argumentos en mis trabajos “Crisis y cambio de modelo en las
universidades públicas. Reflexiones de urgencia”, El Cronista del Estado Social y Democrático
de Derecho nº 33, 2012, pp. 74-81; c on Alba NOGUEIRA LÓPEZ, “Regateando hacia la excelencia.
Tasa de reposición de efectivos y universidades públicas”, Revista Española de Derecho
Administrativo nº 157, 2013, pp. 249-278; “El régimen de dotación y cobertura de plazas de
profesorado universitario tras la legislatura 2011-2015”, Revista Vasca de Administración Pública
nº 105, 2016, pp. 23-65.

27
científica y porque, en el actual contexto, los gestores administrativos están
obligados a “conducir a la defensiva”.

6.1. El difícil contexto de la prestación del servicio público de educación

superior en la postcrisis
Son muchos los factores que juegan en contra de los cambios y a favor de las
inercias del modelo tradicional de prestación del servicio público de educación
superior.
En primer lugar, el propio contexto de saturación de cambios que sufre el servicio
público de educación superior.
La ardua implantación del Espacio Europeo de Educación Superior durante los
últimos diez años; los cambios normativos y los cambios profundos en la gestión
cotidiana inducidos por sucesivos recortes financieros (carencia de personal
docente, de personal de apoyo, recortes de gasto corriente, etc.), han llevado a
una situación poco propicia para la innovación inducida “desde fuera”,
especialmente cuando esa innovación no se acuerda o negocia previamente con
sus destinatarios, supone recortes, o no se respalda con específicas nuevas
líneas de presupuesto, como es ya habitual.
Pongamos algunos ejemplos. La flexibilización de la duración de los grados
universitarios incluída en el Real Decreto 43/2015, de 2 de febrero, ha dado lugar
a una moratoria aprobada por el conjunto de las universidades para mantener la
duración de los grados en 4 años con carácter general, salvo puntuales
excepciones. La flexibilización e incremento de los precios de matrícula (Real
Decreto 14/2012) ha sido asumido de manera desigual por las comunidades
autónomas, en función de su situación financiera y de las demandas de las
propias universidades. El incremento y dualización de las cargas docentes (Real
Decreto 14/2012), las tasas reducidas de reposición y el desarrollo de la reforma
de los estudios de doctorado incluída en el Real Decreto 99/2011, a coste cero,
con creación de nuevas estructuras, nuevos trámites y en un contexto de
prejubilaciones y recortes de personal, está provocando un generalizado
malestar por parte del PDI y el PAS disponible. El importante colectivo de
acreditados nacionales sin plaza sigue creciendo a un ritmo sensiblemente
superior al de dotación de plazas, generando una creciente frustración de las
legítimas expectativas de promoción profesional, a la que ahora se sumará el
PDI que no pueda acreditarse conforme a los muy exigentes nuevos criterios de
acreditación nacional derivados del Real Decreto 415/2015, de 29 de mayo. La
dependencia de los escasos fondos externos finalistas –ya habitualmente,
fondos europeos– para la financiación de proyectos de investigación ha
incrementado el trabajo de captación de fondos, pero también el número y
profundidad de las auditorías “multinivel” experimentadas, con riesgos crecientes
de reintegro.

28
Ahora bien, nos encontramos con la paradoja de que las Universidades son, en
muchos aspectos, organizaciones con gran capacidad de adaptación a los
cambios, que se muestran pioneras en el ámbito de la gestión administrativa,
incluso por delante de las administraciones territoriales. Ahí está la implantación
de la contabilidad analítica, la generalizada gestión electrónica de
procedimientos de matrícula, la elección electrónica de órganos colegiados y
unipersonales, la internacionalización de la oferta académica...
Así las cosas, ¿cómo será recibida en ese escenario tan peculiar la reforma
implícita en las Leyes 39 y 40/2015? ¿Con qué ritmos y contenidos se adaptarán
las universidades a la nueva situación?

6.2. Hipótesis sobre inercias, ritmos y contenidos de la adaptación

A mi juicio, existe un específico factor jurídico que razonablemente pueda
contribuir a ralentizar el ritmo de los cambios: y es que el espacio normativo
propio que nos ha dado el legislador surte el efecto de validar toda la normativa
universitaria en materia de procedimiento, en su mayor parte adaptada a la ley
30/1992, que puede seguir manteniendo sus soluciones más allá del plazo de
adaptación previsto en ambas leyes, incluso si son contradictorias con las
nuevas que introducen las leyes 39 y 40/2015, sin que por ello se produzca una
inconstitucionalidad sobrevenida 44 . Ello proporciona un indudable margen de
maniobra, dado que no es necesario que nos “adaptemos” preceptivamente a
estas leyes. Ni en el corto ni en el medio plazo.
Ahora bien, de cara al futuro inmediato no menos importante va a ser otra inercia
jurídica: precisamente, la tendencia a la equiparación de las Universidades
públicas a las administraciones y, específicamente, a la aplicación – ahora,
voluntaria– del procedimiento administrativo común, casi como si no existiesen
sendos artículos 2.2.c) en las leyes 39 y 40/2015, por mímesis respecto de las
administraciones públicas de base territorial, titulares de los servicios públicos
en España. Esta inercia mimética tiene a su favor cuatro importantes aliados.

44 Sobre el problema de la inconstitucionalidad sobrevenida de leyes autonómicas por la

modificación posterior de leyes estatales básicas, es ahora de referencia la nueva –y
sorprendente– doctrina contenida en la STC 102/2016, de 25 de mayo, sentada con motivo de
una cuestión de inconstitucionalidad presentada por el Tribunal Superior de Justicia de Galicia
sobre la regla legal vigente (Ley de Administración Local de Galicia de 1997 o LBRL) sobre la
mayoría necesaria para que los plenos municipales adopten acuerdos de fusión de municipios.
El TC inadmite la cuestión de inconstitucionalidad, aduciendo ahora la pertinencia de que sean
los “operadores jurídicos primarios” –en el caso, la propia Xunta de Galicia– los que resuelvan
directamente este tipo de conflictos mediante la inaplicación de la norma autonómica no
adaptada a los cambios de la legislación básica, al amparo del principio de prevalencia del
derecho estatal (art. 149.3 CE), sin necesidad de acudir a la cuestión de inconstitucionalidad
como mecanismo de depuración de normas con rango de ley. La magistrada Adela Asúa ha
firmado un demoledor voto particular contra esta doctrina, que pone en guardia contra sus
múltiples efectos perversos.

29
 - La inseguridad jurídica de la doble personalidad.
Ya hemos señalado que la tendencia legislativa en los últimos años ha sido
claramente la de asimilar las universidades, como instituciones prestadoras –
“que realizan”, dice el art. 1.1 LOU– del servicio público de educación superior,
a las administraciones públicas. No va a ser fácil revertir inercia, siquiera sea por
la inseguridad jurídica que genera la exploración de territorios jurídicamente
“singularizados” en el actual contexto, en el que la introducción de opciones que
se aparten de las básicas puede generar riesgos a las universidades ante los
operadores jurídicos externos. La experiencia indica que tanto en la jurisdicción
contencioso-administrativa, como en las oficinas de los defensores del pueblo y
de los tribunales de cuentas, no siempre se es consciente de las peculiaridades
de las universidades y en no pocas ocasiones, por desgracia, incluso se
desprecian, como ha puesto de manifiesto el control jurisdiccional de las tasas
de reposición en el ámbito universitario 45.

- El significado constitucional de las garantías procedimentales.

Más allá de lo que disponga el poder legislativo, no cabe olvidar que las garantías
procedimentales de los ciudadanos tienen un respaldo constitucional que las
hacen indisponibles para las Universidades a la hora de ordenar internamente
sus relaciones con sus usuarios y usuarias: pensemos en las irradiaciones del
art. 25 y 24 CE en los procedimientos disciplinarios, la igualdad de trato (art. 14)
y la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3), los restantes derechos
fundamentales, la garantía de control judicial o de responsabilidad patrimonial
(art. 106 CE), etc. Respaldo hoy reforzado por el derecho y la jurisprudencia de
la Unión Europea, como pone de manifiesto el derecho a una buena
administración instaurado en el art. 41 de la Carta Europea de Derechos
Fundamentales 46. Esto obliga a acometer cualquier reforma – en especial las

45 Cfr. mi trabajo “El régimen de dotación y cobertura de plazas de profesorado universitario tras
la legislatura 2011-2015”, Revista Vasca de Administración Pública nº 105, 2016, en particular
pp. 29-31.
46 Recuérdese:

1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten
sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida
individual que la afecte desfavorablemente;
b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de
los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial;
c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios
generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.

30
“simplificadoras”- con un ojo puesto siempre en el respeto de los estándares
constitucionales de garantía del procedimiento debido.

- La fuerte dependencia de fondos finalistas en la gestión de la

investigación
En el actual contexto de crisis fiscal, la dependencia creciente de fondos
finalistas que subvencionan la inversión en obras o en proyectos de I+D+i de las
Universidades y sus grupos de investigación convierten sus procedimientos
administrativos en intocables e insimplificables, so pena de no cumplimiento de
las bases y posterior obligación de reintegro. Lo cual impide que se pueda
cumplir con una de las más reiteradas quejas de los investigadores
universitarios: la eliminación de esta “burocracia” de la investigación, tan
exasperada en los últimos años con continuas auditorías multinivel. El riesgo de
reintegro en este ámbito contribuye a la mímesis administrativa, desincentivando
flexibilizaciones procedimentales u otras alternativas organizativas, como la
creación y utilización de personificaciones instrumentales de derecho privado
para “gestionar” proyectos de investigación.

- La vis atractiva de la disciplina de gasto público.

Los criterios contables comunitarios sobre perímetro SEC y la jurisprudencia en
materias como contratación o ayudas de Estado hacen inseguras las
configuraciones jurídicas del sector público universitario que no estén claramente
respaldadas por nuestro grupo normativo propio (encabezado por los arts. 83 y
84 LOU), por lo que de nuevo se impone “conducir a la defensiva” en estas
materias, motivando claramente todas las opciones que se puedan apartar de
las básicas para así evitar desagradables sorpresas, como la inclusión de
múltiples fundaciones universitarias mixtas en el informe del Tribunal de Cuentas
sobre fiscalización de las universidades públicas correspondiente al ejercicio
2012 (informe nº 1079/2015) 47.

4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los
Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
47 El informe inventaría un total de “al menos” 574 entidades dependientes de las Universidades

Públicas o con algún tipo de vinculación o participación de las mismas. De esas 574 entidades
dependientes, la mayoría adopta una forma fundacional: 258 son fundaciones participadas por
una sola universidad, y 27 participadas por más de una universidad (fundaciones
interuniversitarias, para entendernos). El Tribunal de Cuentas constata que “La interpretación de
la autonomía universitaria en este ámbito, junto con una deficiente delimitación de las entidades
que configuran el sector público autonómico en algunos casos, según se constata en las
respectivas leyes de hacienda o presupuestarias autonómicas, provocan problemas en la
interpretación de la normativa aplicable” (p. 29), señalando también la incongruencia de que las
universidades no consoliden las cuentas de sus fundaciones y sociedades, mientras que sí lo
hacen algunas comunidades a la hora de echar las cuentas de su estabilidad presupuestaria.
Ante esta situación, el Tribunal ha optado por presumir que en aquellos entes donde hay una o

31
La inercia a ignorar lo que haya dicho el legislador sobre las universidades y
“seguir nuestra agenda propia” ya tiene un reflejo positivo.
Me refiero al hecho de que la Universidad de Salamanca haya aprobado en su
Consejo de Gobierno de 29 de septiembre de 2016, justo antes de la entrada en
vigor de ambas leyes, un “Reglamento para la aplicación en la Universidad de
Salamanca de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,
sobre Régimen Jurídico del Sector Público” 48. Se trata de la primera norma que
se dicta ante el nuevo status jurídico de las universidades en estas materias, y
cuya premisa fundamental es la de calificar ambas leyes como legislación
“subsidiaria”, que aconseja la incorporación de normativa propia para adaptarnos
con rapidez a la “nueva administración electrónica”, incluso adelantándose a los

varias universidades públicas, hay control. Sin mayores disquisiciones. Literalmente: “por todo lo
anterior, se ha realizado un análisis de todos los entes dependientes de las UP incluyendo todos
aquellos en los que estas participen cualquiera que sea la forma que adopten y con
independencia de que la participación se manifieste en su estructura orgánica y/o directiva, en
su capital o fondo social, o en razón a la importancia de las ayudas o subvenciones concedidas
por la Universidad” (p. 30). Sorprende constatar que, siguiendo a la propia IGAE, se clasifiquen
dentro del sector público nada más y nada menos que 170 entidades en las que se reconoce
que no hay control efectivo de una universidad. Cfr. con más detalle mi entrada “Las fundaciones
universitarias, ¿dentro o fuera?”, Observatorio de la Contratación Pública, 2 de marzo de 2015.
48 Esta norma, dictada bajo la responsabilidad de su secretaria general Pilar Martín Aresti, se

justifica de la siguiente forma en su preámbulo: “La correcta aplicación en el ámbito universitario

de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público, exige la adopción de una serie de medidas normativas que permitan su adaptación a las
necesidades y particularidades de la Universidad. En muchos casos, la necesidad de adoptar
tales medidas deriva del mandato expreso de las propias Leyes que remiten a una regulación
reglamentaria o requieren una actividad ejecutiva de otra índole. En otros, la adaptación de esta
normativa a las Universidades no constituye respuesta a un mandato legal, sino que se justifica
por la conveniencia de aprovechar la oportunidad de acomodar las previsiones de estas normas
de alcance general a la realidad universitaria, posibilidad que deriva de la declaración de
aplicación subsidiaria que, tanto la Ley 39/2015, como la Ley 40/2015, recogen respecto de la
reglamentación administrativa que dicten las Universidades en el ejercicio de su autonomía.
El objeto de este Reglamento es, por tanto, como establece su Título Preliminar, la regulación,
allí donde las normas lo permiten y razones de oportunidad lo requieren, de los principios y
particularidades del procedimiento administrativo electrónico de la Universidad de Salamanca y
de aquellas herramientas jurídicas y técnicas que sean necesarias para hacer efectiva la relación
con la Universidad por medios electrónicos. El Reglamento no contiene una ordenación completa
del procedimiento administrativo de nuestra Universidad ni se ocupa de cuestiones tales como
la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación,
publicación e informes a recabar, sino que se limita a la regulación de sus principales
peculiaridades. Por eso, sus normas deben ser complementadas con otras que la Universidad
de Salamanca dicte para el desarrollo específico de cada procedimiento, las cuales deberán
sujetarse a las directrices generales establecidas en el presente Reglamento. Todo ello sin
perjuicio de la facultad del órgano competente para ordenar la realización de actividades
complementarias indispensables para resolver”.

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plazos previstos para la obligatoriedad de las nuevas regulaciones de esta
materia en la Ley 39.
Con todo, la política más generalizada entre las Universidades es la de esperar
a una valoración más clara y pormenorizada de las posibilidades que ha abierto
el legislador. Ello aporta, a mi juicio, la necesidad de una visión estratégica de
tales posibilidades y, sobre todo, de una coordinación de su desarrollo.

6.3. El reto de una estrategia coordinada

Es posible que las normativas de los Consejos de Gobierno de las Universidades
puedan aportar soluciones propias, sui generis, en múltiples aspectos relativos
a procedimiento y validez de actos, así como régimen jurídico de órganos
colegiados, ejercicio de competencias, sector instrumental, etc… siempre y
cuando no colisionen abiertamente con reglas establecidas en los respectivos
Estatutos.
Los ejemplos podrían multiplicarse: aclaración de las relaciones entre días no
lectivos e inhábiles, reducción o ampliación de plazos de interposición y
resolución de recursos ordinarios, plazos específicos de caducidad, mejora de
los procedimientos disciplinarios, uso de lenguas oficiales a nivel docente,
ordenación específica de órganos colegiados de gobierno y académicos a
efectos de sus formas telemáticas de convocatoria y desarrollo, regulaciones de
los convenios, ordenación del sector instrumental universitario, ordenación de
las relaciones interuniversitarias, etc.
La lista no es precisamente pequeña, porque muchas son las cuestiones del
régimen jurídico universitario abiertas a una mutación adaptativa al actual
entorno. Precisamente por ello, es razonable pensar en la oportunidad de una
norma omnibus de adaptación inteligente en la que se concreten
sistemáticamente aquellas soluciones que permitan simplificar y, al mismo
tiempo, salvaguardar las garantías básicas de nuestros usuarios y usuarias en
todos los aspectos que se juzgue oportuno, incluso reproduciendo las nuevas
opciones básicas si se estima oportuno, e introducindo las correspondientes
adaptaciones. Pero, precisamente por sus límites y peligros, tal juicio de
oportunidad merece un cuidadoso análisis y motivación de cada opción
concreta 49 , así un trabajo comparativo que permita detectar todas las
potencialidades existentes para la adopción de soluciones específicas.
En este sentido, parece especialmente oportuno recomendar la creación de un
grupo de trabajo en el seno de la CRUE que se ocupe de crear un marco

49 Recuérdese que, entre los principios de buena regulación establecidos por el artículo 129 de
la Ley 39/2015 está el de que “Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa
normativa establezca trámites adicionales o distintos a los establecidos en esta ley, éstos
deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por
la propuesta”.

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mínimamente consensuado y seguro en este ámbito de lo que hoy se denomina
Better and Smart Regulation. Esos trabajos permitirían no sólo identificar
aquellos muchos aspectos en los que hay margen de mejora, sino proponer y
mantener una interlocución con los respectivos legisladores y gobiernos (estatal
y autonómico), si el impacto de las reformas aconseja la inclusión de reglas
específicas en normas con rango de ley o reglamentarias generales.
Las leyes 39 y 40/2015 han creado un escenario flexible para la existencia de
regulaciones propias de las Universidades en materia de procedimiento
administrativo y sector público universitario. Pero también han habilitado un
mayor margen para la mayor intervencion de los legisladores y gobiernos
autonómicos en el desarrollo de estos aspectos, quienes pueden proporcionar
mayor seguridad jurídica a las Universidades en un contexto jurídicamente
convulso 50. Para ello, será necesario que muestren una mayor sensibilidad frente
a las necesidades objetivas que les planteen sus universidades; el actual
contexto político parece poder ayudar en este empeño, y de nosotros depende
poder aprovecharlo.
En definitiva, si los sujetos protagonistas de esta reforma, sus destinatarios
naturales, no son sólo las propias Universidades, sino los poderes públicos
competentes sobre ellas, se hace imperativo iniciar un tiempo de diálogo en la
elaboración de esas normas, en el que se escuche realmente a las
universidades, se compartan diagnósticos y se pacten las estrategias y
soluciones que nos hagan más capaces de afrontar el futuro con garantías, sin
dejar a nadie atrás en el empeño.

50 Para finalizar este trabajo, no me resisto a dar el siguiente ejemplo de ese contexto: ¿sigue
manteniendo su vigor el Real Decreto Decreto 420/2015, de 29 de mayo, de creación,
reconocimiento, autorización y acreditación de universidades y centros, una vez que la STC
26/2016, de 18 de febrero, ha anulado, por inconstitucional (vulneración del art. 86.1 CE), la
modificación realizada por el Real Decreto 14/2012 del párrafo 2 del art. 7 LOU, que daba
precisamente la habilitación reglamentaria al gobierno para aprobar este Real Decreto? Razones
hay para considerar que no, pero la legislación consolidada del BOE sigue considerándolo en
vigor…

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