CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO

I JORNADAS DE DERECHO ADMINISTRATIVO EN LA UNIVERSIDAD

CATÓLICA ANDRÉS BELLO EN HOMENAJE A JOSÉ ARAUJO JUÁREZ

Rafael Badell Madrid1

PRIMERA PARTE
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESION DE LA FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA

I. Orígenes (Breve aproximación histórica)

II. El acto administrativo en el contexto de la actividad administrativa
III. Concepto de acto administrativo
1. Desde la concepción formal
2. Desde la visión material
3. Como lo define la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
4. Tratamiento jurisprudencial del concepto de acto administrativo
5. Aporte a la noción de acto administrativo por la doctrina venezolana
5.1 El criterio orgánico (mayoritario)
5.2 El criterio funcional
IV. Principios que rigen el acto administrativo
1. Principio de legalidad
1.1 Legalidad formal
1.2 Legalidad sustancial
1.3 Legalidad teleológica
2. El carácter sublegal de la actividad administrativa
3. La jerarquía de los actos administrativos
3.1 Decretos
3.2 Resoluciones
3.3 Órdenes y providencias
3.4 Otras decisiones dictadas por órganos y autoridades administrativas
4. Principio de ejecutividad
5. Principio de ejecutoriedad
5.1 Concepto
5.2 Sistemas de ejecución de los actos administrativos
5.3 La adopción del sistema de ejecución administrativa en Venezuela
5.4 Excepciones y limites aplicables en nuestro régimen al principio de
ejecución administrativa de los actos

1*
Doctor en Derecho. Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Profesor de la
Universidad Católica Andrés Bello (pregrado y postgrado). Profesor de la Universidad Monteávila. Ocupó la
Cátedra Andrés Bello en la Universidad de Oxford durante el año académico 1998-1999. Senior Associate
Member de la Universidad de Oxford durante el año académico 2006-2007. Socio fundador del Despacho
de Abogados Badell & Grau 1985.
 5.5 Limitaciones a la ejecución administrativa derivadas de los derechos y
garantías constitucionales.
a. Derecho a la defensa y tutela judicial efectiva
b. Derecho a la presunción de inocencia
c. Inviolabilidad del hogar doméstico
d. Garantía de interdicción de la arbitrariedad
6. Principio de motivación
7. Principio de discrecionalidad
7.1 Conceptos
7.2 Los límites al poder discrecional
a. Proporcionalidad
b. Adecuación a la situación de hecho
c. La finalidad
d. La formalidad
e. La igualdad
8. El valor del precedente y la irretroactividad de los actos administrativos
9. La sujeción a la cosa juzgada administrativa

SEGUNDA PARTE
LA ESENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Elementos del acto administrativo

1. La competencia del órgano del que emana el acto
2. La voluntad
3. Los motivos
4. El contenido
5. El fin
6. Las formalidades o los aspectos externos del acto
II. Los actos administrativos que provienen de las distintas ramas del Poder
Público
1. Delimitación horizontal de los actos administrativos
2. Delimitación vertical de los actos administrativos
3. Delimitación con respecto a los actos de gobierno.

TERCERA PARTE
LA CLASIFICACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. La clasificación del acto administrativo

1. Simples y complejos
2. Actos principales o definitivos, actos preparatorios y actos de ejecución.
3. Generales o individuales
4. Reglados o discrecionales
5. Unilaterales o bilaterales y plurilaterales
 6. Expresos o tácitos
7. Actos de autoridad y actos de gestión
8. Según su contenido
8.1 Admisiones
8.2 Concesiones
8.3 Autorizaciones
8.4 Aprobaciones
8.5 Renuncia
8.6 Punitivos
8.7 Expropiación
8.8 Órdenes
8.9 Dispensa
II. Especial referencia a los actos de trámite
III. Las empresas del Estado y los actos administrativos

CUARTA PARTE
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

I. Conceptos de procedimiento administrativo

II. Finalidad del procedimiento
1. El derecho de petición (artículo 2 LOPA)
2. Garantía del Silencio Negativo.
3. Garantías contra la carencia administrativa.
III. Principios del procedimiento administrativo
1. El carácter contradictorio del Procedimiento Administrativo.
2. El principio "In Dubio Pro Actione", el informalismo del Procedimiento
Administrativo.
3. El principio de la economía procedimental.
4. El principio Inquisitivo.
5. El principio de la Imparcialidad.
6. El principio de la Publicidad en el Procedimiento Administrativo.
IV. Tipología de los procedimientos y la iniciativa
1. Tipología de los procedimientos
1.1 De acuerdo a la naturaleza de los efectos
a. Los procedimientos declarativos
b. Los procedimientos ablatorios
c. Los procedimientos concesorios
d. Los procesos autorizatorios
1.2 De acuerdo a como se inicie el procedimiento
a. Procedimiento de oficio
b. Procedimiento a solicitud de parte
 2. Modo y fin del inicio de un procedimiento administrativo.
2.1 Modos de proceder
3. Los interesados como elemento subjetivo en el procedimiento administrativo
3.1 Capacidad
3.2 Comparecencia y representación
V. Clasificación de los procedimientos administrativos
1. De acuerdo a la secuencia del procedimiento
1.1 Los procedimientos de primer grado
a. El procedimiento ordinario
a.1 Fase de iniciación
a. 2 Fase de sustanciación
a.3 Fase de decisión
b. El procedimiento sumario
1.2 Los procedimientos de segundo grado
a. Convalidación y corrección de errores
b. Reconocimiento de nulidad absoluta
c. Renovación de oficio
2. Clasificación de los procedimientos de acuerdo con el efecto perseguido
2.1 Procedimientos constitutivos
2.2 Procedimientos tendientes a la notificación de un acto
2.3 Procedimientos de ejecución de los actos administrativos
3. De acuerdo al contenido del acto
3.1 Procedimiento sancionatorio
3.2 Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición
3.3 Procedimientos en materia de recepción de documentos
3.4 Procedimientos en casos de prescripción
3.5 Procedimiento simple (Art. 5)
3.6 Procedimientos especiales
a. Procedimiento de reclamo por retardo u omisión en procedimiento
(art. 3)
b. Procedimiento de la sanción por retardo u omisión en el
procedimiento
c. Procedimiento de las inhibiciones
d. Procedimiento de la excepción de prescripción
4. Recursos administrativos
4.1 Actos recurribles
4.2 Legitimación activa
4.3 Forma de la solicitud
4.4 Efectos no suspensivos de la interposición del recurso
4.5 Resolución del recurso
4.6 Carácter previo de la vía administrativa
 4.7 Tipos de recursos administrativos
a. Recurso de reconsideración
a.1 Actos recurribles
a.2 Lapso para interponerlo
a.3 Órgano competente
a.4 Lapso para decidir
a.5 Decisión
b. Recurso jerárquico
b.1 Procedencia
b.2 Lapso para interponerlo
b.3 Órgano competente para decidir
b.4 Lapso para decidir
b.5 Decisión
c. Recurso de revisión
c.1 Procedencia
c.2 Órgano para interponerlo
c.3 Lapso para interponerlo
c.4 Lapso para decidir
5. Modos de terminación del procedimiento administrativo
5.1 Normales
5.2 Anómalos
a. Por la actividad de los sujetos
a.1 Desistimiento
a.2 Transacción
b. Por inactividad
b.1 Caducidad
b.2 Perención
c. Por hechos que privan de la razón
c.1 Extinción y transformación de los interesados
d. Reforma legislativa

QUINTA PARTE
LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Los vicios del acto administrativo

1. De la violación del derecho
1.1 Vicios por inconstitucionalidad
1.2 Vicios por ilegalidad
1.3 Violación en los requisitos de validez
a. Incompetencia: manifiesta o no
 b. Ilicitud, imposibilidad, indeterminación del objeto
c. Falso supuesto
c.1 Falso supuesto de derecho
c.2 Falso supuesto de hecho
c.3 Necesidad del carácter determinante del falso supuesto
d. Desviación de poder
e. Inmotivación
f. Otros vicios formales
g. Falta de procedimiento o vicios en él.

SEXTA PARTE
LAS NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Nulidades
1. La nulidad absoluta
1.1 Consecuencias de la nulidad absoluta
2. La nulidad relativa
2.1 Consecuencias de la nulidad relativa (anulabilidad
II. Diferencias
1. Respecto de la convalidación
2. Suspensión de los efectos
3. Afectación de totalidad del acto
4. Reconocimiento en cualquier tiempo
III. Importancia Procesal.
 PRIMERA PARTE
EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO EXPRESION DE LA FUNCION
ADMINISTRATIVA

I. Orígenes (breve aproximación histórica).

La historia del acto administrativo es la historia del Derecho Administrativo.

Cualquier estudio destinado a conocer el origen del acto administrativo debe partir
inevitablemente de la Revolución Francesa, pues el largo desenvolvimiento histórico del
acto administrativo cristalizó definitivamente con la expedición de la ley de 16-24 de
agosto de 1790, dictada por la Asamblea Constituyente, que consagraba el principio de
separación entre la autoridad judicial y la autoridad administrativa, preceptuando en su
artículo 13 lo siguiente:

“Las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de las

funciones administrativas. Los jueces no podrán, bajo pena de prevaricación, turbar de
cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos.”2

Luego, la Ley del 16 Fructidor del año III, por medio de la cual se prohibía a los
tribunales judiciales el conocimiento de actos de administración de toda especie, constituye
el primer texto legislativo francés en incluir una expresión similar a la actual. 3 De acuerdo
al Prof. Eloy Lares Martínez, la expresión acto administrativo, surge así, como una noción
opuesta al Derecho, por cuanto comprende una categoría de actos que en ese momento
escapa totalmente a la intervención judicial.4

Estima el Prof. Raymond Odent, citado por Gustavo Penagos, que la Revolución
Francesa cambió completamente la organización administrativa de Francia, la legislación
revolucionaria aplicó el principio de la separación de los poderes, para asegurarse la no

2
PENAGOS, Gustavo, “El Acto Administrativo”, Tomo I, Cuarta Edición, Ediciones Librería del Profesional,
Bogotá, 1987, p. 13.
3
DIEZ, Manuel María, “El Acto Administrativo”, Segunda Edición, Tipográfica Editora Argentina, S.A., Buenos
Aires, 1961, p. 101.
4
LARES MARTINEZ, Eloy, “Manual de Derecho Administrativo”, Décima Segunda Edición, Facultad de
Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2001, p. 129.
intervención del poder judicial en las actividades del llamado Poder Ejecutivo,
perfeccionándose la jurisdicción contencioso administrativa con la creación del Consejo de
Estado en el año de 1799, el cual a través de toda su historia ha elaborado por vía
jurisprudencial la teoría del acto administrativo.5

La expresión acto administrativo se comienza a utilizar a partir de 1790 cuando se

trata de determinar la materia que compete al contencioso administrativo y que en
consecuencia escapa a la autoridad judicial. Con este fin, el Directorio por ley de 2
Germinal del año V, calificó como actos de la administración “todas las operaciones que se
realizan por orden del gobierno, de sus agentes inmediatos, bajo su vigilancia y con fondos
proporcionados por el tesoro público”6.

A partir de entonces, la noción de acto administrativo se incorpora en la literatura

jurídica francesa que trata de aplicar los principios filosóficos de la revolución que son la
base de toda elaboración posterior.7

Los textos legales que se expidieron en la Revolución Francesa buscaron la

consolidación del principio de separación de los poderes, especialmente la autonomía de la
justicia administrativa de la judicial, con el fin de impedir que los tribunales comunes
conocieran de los asuntos que interesaban únicamente a la administración.

En los repertorios franceses editados antes de la Revolución no se encuentra la

expresión acto administrativo. El repertorio Denisart en 1771 y el de Guyot en 1784 dan a
la palabra acto un significado limitado al derecho civil y procesal.8

La primera definición doctrinaria de acto administrativo aparece a comienzos del

siglo XIX, en el Repertoire de Jurisprudence del jurista Merlín, donde se define como
“...una resolución, una decisión de la autoridad administrativa, o una acción, un hecho de la

5
Op. Cit (1)
6
Op. Cit. (2)
7
Op. Cit (1)
8
Op. Cit. (2)
administración que tiene relación con sus funciones”.9 Se puede observar como, en un
principio se tenía de acto administrativo un concepto vago y genérico que no se
diferenciaba mucho del de actividad de la administración en sentido subjetivo y formal. Sin
embargo, gracias a la práctica y desarrollo posterior en Francia, las decisiones
jurisprudenciales van a aportar todo el material para la elaboración doctrinaria posterior de
la teoría de los actos administrativos.

Buscando una precisión de la noción de acto administrativo, la doctrina

comentadora de estas decisiones, señaló que el carácter administrativo del acto debía
provenir de la naturaleza misma del acto y no solamente de su autor o del fin que se
propusiera.10

A los únicos fines de precisar los actos que escapaban del control de los tribunales,
surgió el criterio instrumental por el cual el acto administrativo era todo aquél emanado de
la Administración en ejercicio de su “potencia pública”, donde rige el principio de
autoridad, y que por lo tanto exceden de las facultades de los ciudadanos. Como
correspondencia a estos actos de “puissance publique”, surgió la categoría de los actos de
gestión, constituidos por aquellos que la Administración cumple, motivada por el interés
público, en su calidad de gerente y de intendente de los servicios públicos y no como
depositario de una parte de la soberanía, es decir sin que intervenga la potencia pública. 11

La distinción entre actos de autoridad o de potencia pública y los actos de gestión

dominó la doctrina y jurisprudencia francesa durante casi todo el siglo XIX, hasta que a
inicios de la Tercera República francesa, el 8 de febrero de 1873, el Tribunal de Conflictos
diera origen al criterio de servicio público, que pasó a dominar el derecho administrativo
francés. Ahora, si bien es cierto que la mayoría de las instituciones francesas pasaron a ser
definidas por su relación con el servicio público, el acto administrativo no. El acto
administrativo permaneció atado a la noción de potencia pública. Aunque, cabe advertir,

9
PÉREZ LUCIANI, Gonzalo, “La noción del Acto Administrativo” (Discurso de incorporación a la Academia de
Ciencias Políticas y Sociales), Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 1998, p. 22.
10
Ibidem
11
Op. Cit (8) pp. 22-24.
existen algunos autores que lo definen combinando ambos criterios, el de potestad pública y
el de servicio público.12

Según Forsthoff, desde la segunda mitad del siglo XIX, se comprende bajo el
concepto de acto administrativo las acciones de las más variada índole, realizadas por la
Administración, que caen bajo las doctrinas y principios por los que se rige el obrar de la
misma.13

Aun cuando en un principio el acto administrativo surgió como una noción extraña
a cualquier intervención judicial, en la propia Francia prontamente se dieron cuenta de la
necesidad de someter estos actos a algún tipo de control de derecho. Inicialmente este
control era ejercido por la misma Administración activa, pero luego pasó a ser
responsabilidad de tribunales creados en el seno de la propia Administración. Varios países
siguieron el modelo francés; algunos, como Venezuela, adoptaron un sistema judicialista,
esto es la sumisión de los actos administrativos al control de legalidad ejercido por los
órganos del poder judicial; y otros, en fin, han adoptado sistemas mixtos. Pero de alguna u
otra forma, actualmente se reconoce a nivel mundial que el acto administrativo es un acto
en ejecución de la ley, que debe estar, tanto en cuanto a su forma como a su contenido,
ceñido al ordenamiento jurídico y que la legalidad del mismo debe estar asegurada por
órganos estatales aptos para declarar la nulidad en casos de inconformidad con el
Derecho.14

La noción de acto administrativo nace finalmente para designar un acto de

naturaleza específica que viene a determinar el sentido en que la regla de derecho debe
aplicarse al caso individual. La significación de acto administrativo entraña una doble
vertiente: (i) viene a ejecutar o a concretar la Ley; (ii) se convierte condición previa de toda
operación material de la Administración Pública o, al menos, de aquellas operaciones que
rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los particulares.

12
Op. Cit. (8) p. 25-27.
13
Op. Cit (2) p. 102.
14
Op. Cit (3) p. 130.
Siendo así, se concluye:

 La noción de acto administrativo es consecuencia de la sumisión de la

Administración Pública al régimen de Derecho. No obstante en sus orígenes
surge paradójicamente para calificar aquellas actuaciones de la Administración
Pública excluida de la fiscalización de los tribunales.

 La Administración del Estado-Policía realizaba actos, que en un sentido amplio

eran asimilables a la denominación de actos administrativos, sin embargo es
precisamente en esta etapa, y separados ya los asuntos de la Administración de
los asuntos de justicia, que fue cuando el derecho germánico extendió el
principio de exclusión de los actos administrativos del régimen de derecho.

 A pesar de que durante el antiguo régimen en Francia se configura ya un recurso

jerárquico que, consiguientemente, implica un examen jurídico de determinados
actos de las autoridades administrativas, es la consagración del principio de
legalidad de la Administración Pública, luego de la revolución francesa, la que
concede a ciertos actos de la administración la significación particular de actos
administrativos. La ley de 16-24 de agosto de 1790, dictada en Francia por la
Asamblea Constituyente, en la primera fase de la Revolución Francesa, consagra
el principio de separación entre la autoridad judicial y la autoridad
administrativa. Durante el proceso de la mencionada revolución, diversas
disposiciones legales insistieron en prohibir la injerencia de los tribunales en las
tareas atribuidas al Poder Ejecutivo. Surgiendo, históricamente, la noción ya
mencionada, como una figura de cierto modo opuesta al derecho, por cuanto
comprende una categoría de actos que en ese momento escapa totalmente a la
intervención judicial. Sin embargo, es en la propia Francia, donde
posteriormente se advirtió la necesidad de someter esos actos a algún control de
derecho, ejercido inicialmente por la misma administración activa, y después ,
por tribunales, creados en el seno de la administración.
  Nace finalmente una noción de acto administrativo para designar un acto de
naturaleza específica que viene a determinar el sentido en que la regla de
derecho debe aplicarse al caso individual.

 La significación de acto administrativo entrañará una doble vertiente:

_ Viene a ejecutar o a concretar la Ley.

_ Se convierte condición previa de toda operación material de la Administración Pública o, al

menos, de aquellas operaciones que rozan la esfera de la libertad o de la propiedad de los
particulares.

II. El acto administrativo en el contexto de la actividad administrativa

La actividad administrativa es toda aquella actividad estatal que no fuera ni

actividad de gobierno, ni actividad judicial, ni actividad legislativa. La decisión negativa o
residual no satisface el razonamiento lógico, por lo cual resulta necesario formularla en
forma positiva.

Para ello no puede emplearse un criterio orgánico, pues si bien el cumplimiento de

ésta, está reservado a ciertos órganos estatales, la actividad administrativa esta
encomendada, tampoco puede identificarse como el resultado del ejercicio de una función
estatal, pues allá resulta tanto del ejercicio de la función administrativa, jurisdiccional,
legislativa del Poder Ejecutivo, las Cámaras Legislativas los tribunales, tampoco puede
utilizarse un criterio formal de graduación pues no solo la actividad administrativa tiene
carácter sublegal, la actividad administrativa consiste tanto en la producción de actos
heterogéneos, sino que los actos unilaterales pueden ser de efectos generales o actos
administrativos particulares, como en la realización de operaciones materiales.

III. Concepto de acto administrativo

 La doctrina emplea un doble punto de vista para descubrir la noción de acto
administrativo entre el conjunto de actos que emanan del Estado, un punto de vista formal y
uno material, sin embargo, afirma Fernando Garrido Falla en su Tratado de Derecho
Administrativo, que “sólo a los actos que emanan de la Administración Pública, entendida
en sentido subjetivo, puede aplicarse un régimen jurídico unitario”. “Sólo los actos que
emanan de la administración pública tienen valor formal de acto administrativos (frente al
valor formal de la ley o de la sentencia)”; solo estos actos interesan al derecho
administrativo.

1. Desde la concepción formal:

En un sentido formal, habrá que tomar en cuenta ya no el contenido u objeto del

acto que se dicta, sino la naturaleza del órgano del que emana el acto. Así serán
Legislativos, Administrativos y Jurisdiccionales los actos que emanen de los respectivos
órganos (a los que por su naturaleza, le sean inherentes tales funciones). En este sentido son
actos administrativos los que emanen del órgano Administrativo. En resumen, será acto
administrativo aquel que emane del órgano administrativo, en cumplimiento de sus
funciones.

De esta forma, Eduardo García De Enterría ha definido el acto administrativo como

la “Declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en ejercicio de una potestad Administrativa distinta a la reglamentaria.”.
En el mismo sentido, Jaime Santofinio expresa que se trata de “Toda manifestación
unilateral de voluntad de quienes ejercen funciones administrativas tendiente a la
producción de efectos jurídicos.”.

El acto administrativo es concebido entonces como toda declaración concreta y

unilateral de voluntad de la administración o autoridad administrativa, en ejercicio de la
potestad administrativa (Manuel María Diez, esto es, en ejercicio de sus propias funciones
sobre derechos, deberes e intereses, de las entidades administrativas, o de los particulares
respecto de ellos (Rafael Bielsa), que produce efectos jurídicos respecto de sujetos extraños
a la misma Administracion Pública (Enrique Sayagués Laso, Vitta).

Entre otras definiciones formales del acto administrativo podemos enunciar las
siguientes:

 Renato Alessi: “Es la manifestación voluntaria de actividad de una autoridad

administrativa, con autonomía estructural y funcional dirigida a la inmediata y
concreta realización de intereses públicos concretos.”.
  García Oviedo: “Es una declaración especial de voluntad de un órgano público,
preferentemente de un órgano administrativo para la satisfacción de un interés
administrativo.”.

 Gustavo Urdaneta Troconis: “Es la declaración de voluntad realizada por la

administración, con el propósito de producir un efecto jurídico.”.

 Luis Humberto Delgadillo: “Es aquella declaración unilateral y concreta del

órgano ejecutivo que produce efectos jurídicos directos e inmediatos.”.

 George Vedel: “Es un acto jurídico emitido unilateralmente por la administración

con el objeto de modificar el ordenamiento jurídico mediante las obligaciones que
impone o por los derechos que confiere.”.

 Massimo Severo Giannini: “Los actos administrativos en sentido amplio, son actos
en los cuales se manifiesta la administración, son los actos de la actividad
administrativa de derecho público. Estos se dividen en declaraciones y actos reales,
las declaraciones a su vez comprenden los proveimientos administrativos y los
actos administrativos instrumentales, proveimiento administrativo es el acto
mediante el cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses
públicos que le están atribuidos, ejerciendo la propia potestad y correlativamente
incidiendo en situaciones subjetivas de los particulares. Los otros actos de la
administración son actos instrumentales.”.

 José Guillermo Andueza: “Es una manifestación de voluntad de la Administración

Pública, claro está, entendida esta como un conjunto de órganos que ejercen el
poder ejecutivo.”.

 Fernando Garrido Falla: “Son el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico

Administrativo, por lo que se rigen por dos principios fundamentales, sumisión a la
ley y a las normas jerárquicamente superiores; siendo posible esta sumisión
gracias a la fiscalización jurisdiccional.”.

2. Desde la visión material

Manuel María Diez define acto administrativo, desde un punto de vista material,
como toda manifestación de voluntad de un órgano del Estado, sea administrativo,
legislativo o judicial, con sustancia o contenido administrativo. En este sentido – afirma el
propio autor- puede ser acto administrativo el acto emanado del órgano legislativo, sea que
este se trate de una ley formal, como sería la de aprobación de un presupuesto, o sea que se
trate de medidas de carácter interno de las cámaras, como las relativas al nombramiento,
ascenso y licencia del personal. También sería acto administrativo, aquel emanado del
órgano judicial, también de contenido administrativo, como lo sería la autorización al tutor
para vender bienes del pupilo, o el nombramiento del personal, etc.
Igualmente, podemos encontrar entre las definiciones materiales de acto
administrativo las que a continuación se señalan:

 Tivaroni: “Es cualquier manifestación productiva de efectos jurídicos, de voluntad,

de conocimiento, de apreciación, de opinión, de deseo, de los órganos del Estado o
de otros sujetos de Derecho Público, reconocidos como tales, dirigida a la
satisfacción, en el ámbito del Derecho Objetivo de las necesidades propias de tales
entes.”.

 Agustín Gordillo: “Una declaración unilateral realizada en ejercicio de la función

administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata.”.

 Juan Carlos Cassagne: “Es toda declaración de un órgano estatal, en ejercicio de

función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante,
que produce efectos jurídicos individuales, en forma directa, en relación a los
administrados o terceros destinatarios del acto.”.

 Allan Brewer Carias: “Es toda manifestación de voluntad de carácter sublegal,

realizada, primero por los órganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la
administración Pública, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la
función legislativa y de la función jurisdiccional; segundo, por los órganos del
Poder Legislativo (de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función
administrativa; y tercero, por los órganos del Poder Judicial, actuando en ejercicio
de la función administrativa y de la función legislativa.”.

3. Como lo define la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

“Artículo 7°: Se entiende por acto administrativo o a los fines de esta ley,
toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con
las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la
Administración Pública.”.
 Esta definición acoge, evidentemente, el criterio orgánico del acto
administrativo, es decir que para los efectos de la mencionada definición solo son actos
administrativos, aquellas decisiones emanadas de los órganos de la administración pública.

A los fines de esta ley, no es una definición universal. La ley se destina, a la

administración Pública descentralizada funcionalmente. Además a otros órganos que gozan
de autonomía funcional y que define en forma incompleta. Solo habla de la Fiscalía
General y de la Contraloría General.

La Ley extiende la posibilidad de su aplicación a los Estados y Municipios. Sin

embargo, esto es discutible en virtud, del signo de autonomía manifiesto a nivel estadal y
municipal, y que es la autonomía administrativa. El hecho de que la constitución, haga
referencia a que es de la competencia nacional las leyes de procedimiento, esta referencia
debe entenderse dirigida a los procedimientos de carácter nacional (procedimientos
judiciales), pero no a los procedimientos administrativos de las administraciones
territoriales.

Los actos administrativos que pueden regular la ley son aquellos que emanan a la
Administración Pública. Pero además la definición legal, ésta es inconveniente. En efecto,
la ley da una definición a sus propios fines, pero no a los fines de otros textos que hablan de
actos administrativos.

No podemos definir acto administrativo a los fines de cada una de las leyes de la
República, porque sería sembrar el caos dentro de la interpretación del Derecho
Administrativo y del objeto del recurso contencioso-administrativo.

La noción de acto administrativo, sin duda, continúa siendo una de las parte
modulares del derecho administrativo ya que su definición depende la identificación de la
actividad administrativa unilateral frente a las otras actividades del Estado, el objeto de los
recursos contencioso-administrativo de anulación contra los actos administrativos.

La jurisprudencia considera como actos administrativos no sólo algunos emanados

de órganos legislativos, sino también, los dictados por órganos administrativos, en
ejercicio de funciones jurisdiccionales.
 4. Tratamiento jurisprudencial del concepto de acto administrativo

Mediante sentencia de 2 de junio de 1964, la Sala Político-Administrativa de la

Corte Suprema de Justicia estableció que se entiende como acto administrativo las
“manifestaciones de voluntad emanadas de las autoridades administrativas y que tienen por
objeto producir efectos de derecho, generales o individuales”.

Inclusive el 01 de febrero de 1983 la Corte Primera de lo Contencioso

Administrativa en sentencia con ponencia de Román Duque Corredor, al transcribir la
definición de acto administrativo prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, afirmó:

“En razón de esta definición, el acto administrativo per se produce efectos jurídicos
relativos de creación, modificación o eliminación de situaciones individuales, o
generales, o la aplicación a un sujeto de derecho una situación jurídica general. Y
además, el acto administrativo por sí mismo tiene ejecutividad y ejecutoriedad, de
manera que no necesita para su eficiencia del concurso de otros funcionarios
administrativos, y tampoco de los órganos judiciales.”

Por su parte, la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en

sentencia de fecha 09 de noviembre de 1993, con ponencia de Alfredo Ducharne, al
respecto decidió:

“Por otra parte el acto administrativo es una manifestación de voluntad unilateral,

de carácter sublegal y tiende a producir efectos jurídicos determinados que pueden
ser la creación, modificación o extinción de una situación jurídica individual o
general o la aplicación a un sujeto de derecho de una situación jurídica general.”

5. Aporte a la noción de acto administrativo por la doctrina venezolana

5.1 El criterio orgánico (Mayoritario)

De acuerdo con Eloy Lares Martínez, “las declaraciones o decisiones de los

órganos de la Administración, corresponde propiamente la calificación de actos
administrativos.”.
 Solo estas declaraciones o decisiones de los órganos de la administración son las
que “están bajo el régimen del derecho administrativo, y sujeto a los recursos creados por el
ordenamiento jurídico para hacer efectiva la supremacía de la ley” “los actos sancionados
por las cámaras legislativas, no importa cuál sea su contenido, están regulados por el
derecho constitucional y los actos emanados de los tribunales y penales, por el derecho
procesal civil y penal.”.

Resulta decir hoy que los actos de un órgano del Estado sólo están regidos por una
específica rama del derecho, la opción de Lares Martínez parece tener una justificación
procesal, solo son actos administrativos los que pueden ser objeto de control parte de la
jurisdicción Contencioso-administrativo.
Por su parte, José Guillermo Andueza afirma que la Constitución Venezolana acoge
el criterio orgánico y formal para la distribución de competencia. Los actos legislativos son
aquellos que emanan del Congreso. Pero dicta leyes y otros actos. Para diferenciar estos
diversos tipos de actos hay que acudir el criterio formal, es decir, hay que atenerse al
procedimiento y formas prescritos para la producción de una ley o de un acto de control.
Los actos administrativos, son aquellos declaraciones de voluntad de la Administración
Pública sometidas al derecho administrativo. Esta voluntad se expresa en diversas formas:
el decreto, la resolución, las circulares o instrucciones de servicio. Los actos judiciales son
las declaraciones emanadas de un juez para concretar la voluntad de la ley, suelen recogerse
en la forma de sentencia, pero también puede adoptar la forma de auto. Entonces, de
acuerdo con este autor, acto administrativo es una manifestación de voluntad de la
Administración Pública entendida ésta como conjunto de órganos que ejercen el Poder
Ejecutivo. Criterio material para definir el acto administrativo, lo cual no es exacto.

Luis H. Farías Mata identifica al criterio orgánico, como el único capaz de unificar
o reconducir a unidad la actividad administrativa como el determinante para la
identificación de las funciones del Estado. En definitiva Farías Mata señala como elemento
característico del acto administrativo, su origen con la administración, con la consecuencia
fundamental de poder ser impugnados en vía contencioso-administrativa. Es decir, se
identifica la noción de acto administrativo con la de recurribilidad del mismo en la vía
contencioso-administrativa.

Hildegard Rondón De Sansó define al acto administrativo como un acto autoritario

de la Administración, es decir, como el acto a través del cual se actualiza la potestad
autoritaria de la Administración, no basta que el acto emane de una autoridad
administrativa dotada de potestad para emanarlo, sino que es necesario que este acto
administrativo sea por parte de una autoridad competente. De esta forma, Hildegard
Rondon de Sansó señala que el acto administrativo “Es toda declaración de carácter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la
ley, por los órganos de la Administración pública.”.

5.2 El criterio funcional

Según el criterio funcional, el acto administrativo es concebido como aquella
manifestación de voluntad realizada por una autoridad pública cuando en ejercicio cuando
en ejercicio de la función administrativa, con el objeto de producir efectos jurídicos.

Esta forma de definición lleva a un criterio material rígido. Así, el acto administrativo
sólo podía ser dictado en ejercicio de la función administrativa y esta consistía
primordialmente en el cumplimiento de los actos administrativos por parte de la autoridad
competente.

IV. Principios que rigen el acto administrativo

1. Principio de legalidad

La LOPA es su artículo 1º consagra el principio de legalidad, por el cual

toda actuación de los órganos del Estado debe desarrollarse de conformidad con el
derecho, de la siguiente forma:
 “La Administración Pública Nacional y la Administración Pública
Descentralizada, integradas en la forma prevista en sus respectivas leyes
orgánicas, ajustarán su actividad a las prescripciones de la presente ley.
Las administraciones Estadales y Municipales, la Contraloría General de la
República y la Fiscalía General de la República, ajustarán igualmente sus
actividades a la presente ley, en cuanto les sea aplicable.”

En tal sentido, cabe destacar que todos los órganos del estado, y en concreto los de
la Administración Pública, están sometidos al ordenamiento jurídico, en cuya cúspide está
la Constitución. Para algunos órganos del estado, sin embargo, por su posición en la
jerarquía de las normas, el derecho al cual deben someter su actuación, solo está
consagrado en la Constitución, por lo que el principio de legalidad sería más propiamente,
en esos casos, sólo “principio de la constitucionalidad”.

Para la Administración, el orden jurídico al cual deben someterse los órganos

administrativos está conformado por todas las fuentes del derecho. Estando sometido el
Parlamento, desde siempre, a control judicial de la constitucionalidad, con mayor razón la
administración ha estado sometida al control judicial de la legalidad, en su sentido más
amplio. En nuestro marco constitucional, la legalidad se ha visto sometida a una serie de
inflexiones, circunstancias excepcionales, que han encontrado encuadramiento
constitucional, en la posibilidad atribuida al Poder Ejecutivo, generalmente con
intervención legislativa de restringir o suspender las garantías constitucionales de los
derechos fundamentales y decretar el estado de emergencia económica, alarma o
conmoción, modificándose, al adoptarlas, el ámbito de la legalidad que rige la
Administración, pero sin que quede excluida la posibilidad de control judicial de
constitucionalidad y legalidad conforme al nuevo marco jurídico que deriva de dichas
medidas.

El principio de legalidad se ha consagrado, fundamentalmente, con la construcción

jurisprudencial de los principios generales del derecho, y en concreto, del derecho
administrativo .El derecho a la defensa, el principio de la igualdad, de no discriminación y
con el de la no retroactividad de los actos administrativos, con la teoría de la indemnización
debida por la lesión a los derechos adquiridos, etc. Formulados mayormente por la doctrina
y que han encontrado consagración positiva en las Ley Orgánica Procedimientos
Administrativos.

La legalidad administrativa implica el sometimiento de la administración a la regla

de derecho preexistente, tanto en un sentido exógeno, esto es, la que se le es impuesta desde
afuera por la Constitución y la Ley, como endógena, constituida por la que emana de su
propio seno. El principio de legalidad implica, la no contrariedad al derecho, que los actos
administrativos, para ser legales, no pueden ser incompatibles con las normas que facultan
la acción; asimismo, la noción conformidad, que alude a un vínculo más estrecho y
riguroso, por cuanto, en virtud de la misma, la Administración, no podría actuar sino actos
ya previstos y autorizados por la ley, sin apartarse del contenido de la misma.

De los anteriores conceptos, derivan algunos de los elementos del acto

administrativo:

1.1 Legalidad formal: La cual alude a la necesidad de una base legal para el ejercicio
del poder de la autoridad administrativa, agotándose este principio, en la existencia de una
norma atributiva de la facultad de actuar.

1.2 Legalidad sustancial: Está constituida por la necesidad de una ley contentiva de
una disciplina, reguladora en su totalidad, de la materia que ha de ser objeto del poder
atribuido. El acto debe contener una serie de elementos intrínsecos por una parte y que no
atente contra una serie de disposiciones prohibitivas por la otra, estos elementos intrínsecos
son:
a. Competencia: De esta se ha dicho que no es requisito del acto sino un elemento
externo, anterior al mismo. Al respecto, el ordinal 4to del artículo 19 de la LOPA
sanciona con nulidad absoluta el acto dictado “por autoridades manifiestamente
incompetentes”. La competencia es una de las bases en las cuales se apoya el
 principio de legalidad administrativa, que es el sustento de la actuación
administrativa y está comprendido en el artículo 137 de la CRBV:

“Artículo 137: La Constitución y la ley definirán las

atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a
las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.”.

La competencia es en la Ley administrativa, en consecuencia, el ámbito de

actuación legítimamente reconocida por ley a los órganos de la administración. Tal
como se señaló, la ley sancionada no tiene un título específico sobre la
competencia y su derogatoria, en el cual se establezcan las reglas generales
relativas a esta última, esto es, todo lo concerniente a la delegación, la avocación,
la sustitución, la suplencia, etc.

b. Contenido: Como lo indica la definición legal, es “una declaración” de voluntad,

de juicio o de conocimiento, esto es un pronunciamiento relativo a un hacer y este
“hacer” es el contenido mismo del acto que puede ser de la más variada naturaleza,
por cuanto cubre todo aquello para lo cual está facultada la Administración:
prohibir, sancionar, autorizar, conceder, restringir, homologar, facultar, limitar. De
allí que la acción querida y manifestada en el acto es su contenido. Requisito para la
validez del contenido es que sea “posible y de legal ejecución”, condiciones esta
que derivan de lo dispuesto en el ordinal tercero del artículo 19 que sanciona con
nulidad absoluto los actos cuyo contenido sea de ilegal o de imposible ejecución. De
allí que la acción querida por el acto debe ser fáctica y jurídicamente posible. El
acto carecerá de contenido cuando la acción no pueda ser realizada por ir contra las
leyes naturales o leyes que rigen la conducta administrativa. El contenido del acto,
por otro lado, será jurídicamente imposible cuando cree sanciones o modifique las
establecidas en las leyes; cuando establezca impuestos u otras contribuciones, salvo
dentro de los límites determinados por ley (como lo establece el artículo 10 de la
LOPA); cuando viole lo establecido en otro de superior jerarquía; cuando siendo un
acto particular vulnere lo señalado en una disposición de carácter general, aun
 cuando emanare de autoridad de igual o superior rango a la que dictó la disposición
general (artículo 13 de la LOPA). En efecto esta última disposición viene a
sancionar el llamado Principio de inderogabilidad de los actos generales por actos
particulares, el cual es una desviación del principio más amplio de legalidad
administrativa.

c. Objeto: Es aquello sobre lo cual a de recaer su contenido, es decir lo que ha de

sufrir la acción querida por el órgano que lo dicta. No existe ninguna disposición
expresa que aluda al objeto, pero es obvio que el objeto, al igual que contenido,
debe ser posible tanto jurídica como materialmente, debiendo ser idóneo para sufrir
el efecto que el acto tiende a producir.

d. Motivación: Es la indicación de los hechos y de los fundamentos legales del acto.

La ley expresamente exige que los actos administrativos de carácter particular estén
dotados de motivación, exceptuando solamente a los de simple trámite o a aquellos
a los cuales una disposición expresa exonere de ella. En tal sentido, cabe destacar
que los actos administrativos deben atender, adicionalmente, a las prohibiciones de
la ley. Muchas de las prohibiciones, como antes se señaló, aluden a los elementos
del acto y recaen específicamente sobre ellos. Entre tales prohibiciones podemos
enunciar: 1) La prohibición antes señalada de crear contribuciones; o sanciones o de
modificar las establecidas en la Ley, salvo que exista un limite creado por la misma.
2) La prohibición de dar nuevas interpretaciones a situaciones anteriores, salvo que
ésta fuere más favorable para los administrados 3) La prohibición también citada de
derogar el orden jerárquico de la administración establecido en el artículo 13 de la
LOPA. 4) Prohibición de resolver un caso precedentemente decidido con carácter
definitivo y que haya creado derechos particulares.

1.3 Legalidad teleológica: No basta con que el acto tenga todos sus requisitos
sustanciales convalidados; con que llene todas las condiciones de forma y haya seguido el
procedimiento prescrito, además de eso hace falta que se cumpla con los fines de la norma
que acordó la competencia facultativa de la actuación del órgano del cual emana. En tal
sentido la LOPA establece que el acto discrecional debe cumplir con los fines que el
legislador acordó (Art. 12.). Por último, una contradicción a este fin, configura el delito
conocido como desviación de poder previsto en el artículo 139 de la CRBV.

En general, la doctrina sintetiza el contenido del principio de la legalidad en el

desarrollo de dos grandes postulados: El de la primacía de la Ley y el de la reserva legal.

En efecto, la ley, define y precisa el principio de la legalidad, al establecer, en el

artículo 1°, como una obligación de todos los órganos que están sometidos a sus normas, el
ajustar su actividad a las prescripciones de la Ley. Al prescribir que ajustarán su actividad,
establece para la administración, la obligación de someterse a la Ley, y en sentido amplio, a
la legalidad. No olvidemos que cuando la Constitución precisa la competencia de los
órganos de la jurisdicción contencioso- administrativa (Art. 259 CRBV) exige que la
administración se ajuste al derecho y, por tanto, no sólo a la Ley como fuente formal
escrita, sino a todas las otras fuentes escritas y no escritas del derecho, que han conformado
tradicionalmente en Venezuela, el bloque de la legalidad, y dentro del cual, la mayor
importancia la han tenido los principios generales del derecho administrativo, muchos de
los cuales la Ley les da carácter de derecho positivo.

2. El carácter sublegal de la actividad administrativa

En primer lugar, la Ley precisa el carácter sublegal de la actividad y acción

administrativa; es decir, que la actividad administrativa, dentro de las actividades del
Estado, es una actividad que se desarrolla vinculada y sometida a la Ley, por debajo de la
Ley, y que, por tanto, no puede invadir competencias que están reservadas
constitucionalmente al legislador.

La reserva legal se ha definido en la constitución fundamentalmente en tres

aspectos:
  El hecho de que la administración no puede crear impuestos ni contribuciones e
impuestos. (Art. 317 CRBV, 224 de la derogada)
 La imposibilidad de establecer delitos y sanciones (ord. 6 Art. 49 CRBV, Art. 60 de
la derogada).
 Ni limitar los derechos constitucionales.

El artículo 10 de la LOPA textualmente dispone:

“Artículo 10. Ningún acto administrativo podrá crear sanciones, ni modificar

las que hubieran sido establecidas en las leyes, crear impuestos u otras
contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados
por la ley.”.

Esta norma establece que ningún acto administrativo podría crear sanciones, ni
modificar las que hubieran sido establecidas en las Leyes, crear impuestos u otras
contribuciones de derecho público, salvo dentro de los limites determinados por la Ley.
Esta norma, por una parte, corrobora el carácter sublegal de la actividad administrativa, por
tanto, reformula el principio de la reserva legal en estas materias. Sin embargo, la última
parte del artículo debe destacarse cuando señala que la reserva legal existe, pero que la
administración podría regular sobre esas materias “dentro de los limites determinados por
Ley”, con lo cual se establece, expresamente, una práctica legislativa que hasta ahora venía
aplicándose, y que deriva de que, con frecuencia, el Legislador deja en manos del
Ejecutivo, el establecimiento por vía reglamentaria, de algunas sanciones o regulación
concreta de algunas contribuciones.

3. La jerarquía de los actos administrativos

El artículo 13 de la LOPA textualmente dispone:

 “Artículo 13. Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido
en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo
establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando
fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dicto la disposición
general.”.

Conforme a la norma precedentemente transcrita, el acto administrativo no sólo

debe estar sometido a la Ley y ser de carácter sublegal, sino que, además, tiene que estar
sometido a los otros actos administrativos de jerarquía superior. Es decir, los actos de los
inferiores no pueden vulnerar lo establecido en los actos de los superiores, con lo cual se
establece expresamente el principio de la jerarquía en la organización administrativa. Como
consecuencia inmediata a este principio tenemos, que el acto administrativo no puede violar
lo establecido por otro de rango superior, por lo que se generaría una violación al principio
de legalidad, el cual sería controlable por vía jurisdiccional.

Al respecto, el artículo 14 eiusdem, precisa:

“Artículo 14. Los actos administrativos tienen la siguiente jerarquía:

decretos, resoluciones, órdenes, providencias y otras decisiones dictadas por
órganos y autoridades administrativas.”.

De la disposición precedentemente transcrita, se deriva la jerarquía de los actos

establecida en materia administrativa:

3.1 Decretos (15 LOPA)

“Artículo 15. Los decretos son las decisiones de mayor jerarquía dictadas por
el Presidente de la República y, en su caso, serán refrendados por aquel o aquellos
Ministros a quienes corresponda la materia o por todos, cuando la decisión haya
sido tomada en Consejo de Ministros. En el primer caso, el Presidente de la
República, cuando a su juicio la importancia del asunto lo requiera, podrá ordenar
que sea refrendado además, por otros ministros.”.

3.2 Resoluciones (16 LOPA)

“Artículo 16. Las resoluciones son decisiones de carácter general o particular

adoptadas por los ministros por disposición del Presidente de la República o por
disposición específica de la ley.

Las resoluciones deben ser suscritas por el ministro respectivo.

Cuando la materia de una resolución corresponda a más de un ministro,

deberá ser suscrita por aquellos a quienes concierna el asunto.”..

3.3 Órdenes y Providencias (17 LOPA)

“Artículo 17. Las decisiones de los órganos de la Administración Pública

Nacional, cuando no les corresponda la forma de decreto o resolución, conforme a
los artículos anteriores, tendrán la denominación de orden o providencia
administrativa. También, en su caso, podrán adoptar las formas de instrucciones o
circulares.”.

3.4 Otras decisiones dictadas por órganos y autoridades administrativas

Se entiende de forma residual, es decir, todas aquellas decisiones de los órganos de la

Administración Pública que no les corresponda de forma de decreto o resolución y por su
contenido no tendrán la denominación de orden o providencia.

Con ello queda claro que un Decreto, por ser emanado del Presidente de la República,
se aplica con prioridad frente a Resoluciones Ministeriales y éstas se aplican con prioridad
frente a las otras Órdenes, Providencias y Decisiones, dictadas por órganos inferiores; e en
estos, la jerarquía de los actos se determina por la de los órganos de los cuales emana.

El propio artículo 13 de la LOPA, establece adicionalmente, la inderogabilidad singular

de los reglamentos, conforme al cual los actos administrativos de efectos generales no
pueden ser vulnerados o derogados por los actos administrativos de efectos particulares,
“aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición
general.”. Por ejemplo, Si se dicta una Resolución Reglamentaria por un Ministro, no sólo
este funcionario no puede vulnerarla con sus actos particulares, sino que el Presidente de la
República tampoco puede vulnerar dicha disposición general, con un acto de efectos
particulares.

En resumen:

 Los actos administrativos han de atender a la jerarquía establecida en

forma tal que los actos de menor rango no pueden derogar a los de rango
superior.
 Regla de contenido del acto. De acuerdo con esta regla, un acto
administrativo particular no puede derogar la disposición de carácter
general aun cuando la última haya sido dictada por in órgano de jerarquía
inferior.

4. El principio de ejecutividad

Por principio de ejecutividad, la doctrina ha entendido que “Es aquel en virtud del cual los
actos administrativos definitivamente firmes producen los efectos perseguidos con su
emanación, sin necesidad de una homologación por parte de un órgano extraño a la esfera
de la administración. La idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el
cual ha sido dictado.” (Hildegard Rondón De Sansó); asimismo “Es una característica de
los actos de la administración, que puede llevarlos a la práctica por sí misma, sin acudir a
ninguna resolución judicial, e inclusive existiendo un pleito contra el acto, salvo que el
tribunal acuerde lo contrario.” (Guillermo Cabanella). Eloy Lares Martínez ha dispuesto
que “La ejecutividad es la cualidad de aquellos actos administrativos no solo perfectos,
sino también eficaces, provistos de la fuerza necesaria para producir sus efectos naturales.”,
por su parte Luís Humberto Delgadillo Gutiérrez afirma que “La ejecutividad es la fuerza
intrínseca del acto, es un atributo del acto. El acto administrativo es ejecutivo en razón de
que la Ley autoriza a la autoridad administrativa a emitir sus propias resoluciones, sin
necesidad de la participación de otro poder.”.

Este principio implica, como bien lo explica Allan Brewer-Carias, que la Administración
no tiene necesidad de acudir ante un órgano judicial para que su derecho sea formalmente
declarado, pues sus actos tienen carácter de título ejecutivo y de allí su ejecutividad, es
decir la posibilidad de ser ejecutados de inmediato. La administración cuando dicta un acto
administrativo tiene, en realidad la facultad de declarar sus derechos mediante actos
unilaterales que crean obligaciones Para los administrados, y estos actos, en sí mismos,
tienen fuerza de títulos ejecutivos.

En Venezuela, el principio de ejecutividad lo recoge la LOPA en su artículo 8, en tal

sentido, expresa la norma:

“Los actos administrativos que requieren ser cumplidos mediante actos

de ejecución, deberán ser ejecutados por la Administración en el
término establecido. A falta de este término, se ejecutarán de
inmediato.”.

Precisamente, es esta posibilidad de ejecución inmediata de los actos

administrativos, en el sentido de que para ser ejecutados, se basta a sí mismo y no requieren
de la intervención de ninguna otra autoridad, la que configura esta primera características
de la “ejecutividad” de los actos administrativos, esta ejecutividad de los actos
administrativos, es consecuencia directa de su presunción de legitimidad, de manera que los
efectos de los mismos no se suspenden por el hecho de que contra ellos se intenten recursos
contencioso- administrativos.
 Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden firmes al concluir un
procedimiento administrativo tienen carácter ejecutivo, es decir, son suficientes, por si
mismos, para que la administración pueda de inmediato ejecutar los actos inmediatos para
su cumplimiento.

Cuando la administración dicta un acto administrativo, declara por si misma el

derecho mediante esos actos unilaterales, que crean directamente derechos y obligaciones y
tienen en sí mismos fuerza de títulos ejecutivos; dictado el acto éste debe ser ejecutado. La
ejecutividad de los actos administrativos, en definitiva, significa, que éstos, al dictarse son
ejecutables porque tienen carácter ejecutivo. Tal como lo ha resumido P. Devolvé “El
carácter ejecutorio de la decisión tiene un doble aspecto: La decisión es ejecutoria, a la vez,
cuanto a que ordena la ejecución obligando a sus destinatarios a conformarse con ella, y en
cuanto a que ella comporta en sí misma la ejecución, conllevado ella misma, desde su
adopción, el resultado que ella ordena.”.

5. Principio de ejecutoriedad
5.1 Concepto
El principio de ejecutoriedad consiste en la facultad o cualidad que le es inherente a la
Administracion de ejecutar el acto, aun en contra de la voluntad de su destinatario, es decir,
para hacer efectivas sus decisiones sin necesidad de acudir ante los órganos judiciales
(Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez, Eloy Lares Martínez). Se trata igualmente del
carácter que posee el acto administrativo, o en palabras de Hildegard Rondón de Sansó ¨la
consecuencia de una especial manifestación de eficacia¨, para ser puesto en práctica, para
ser hecho efectivo por la Administracion misma y con sus propios medios (Bartolomé
Fiorini), salvo aquellos casos en que la ley formal exija la intervención de los tribunales
(Héctor Jorge Escola, José María Rodríguez Oliver, Rafael Entrena Cuesta).

Sin embargo, parte de la doctrina –Miguel Acosta Romero- disiente de la

mencionada concepción puesto que manifiestan que “Se entiende por ejecutorio aquella
sentencia o acto contra el cual ya no cabe ningún medio de impugnación, es decir, que es
completamente definitivo, pero consideramos que el acto administrativo no tiene esa
característica puesto que, en general, puede ser modificado bien del poder de revisión o por
alguno de los innumerables medios de impugnación que constituyen los recursos y
procesos administrativos y los procesos judiciales.”.

5.2 Sistemas de ejecución de los actos administrativos.

Cuando la Administración se enfrenta a un particular que se niega a cumplir

voluntariamente la orden administrativa, será necesario iniciar un procedimiento de
ejecución forzosa. A tal efecto, se distinguen en el Derecho Comparado dos sistemas de
ejecución forzosa de los actos administrativos.

A. Sistema de ejecución judicial

El primero de ellos, es el sistema de ejecución judicial, en el cual, como su nombre

lo indica, la regla general es que la Administración no puede ejecutar forzosamente sus
propios actos, sino que debe acudir ante el Juez, a objeto de que éste, luego del respectivo
proceso, haga cumplir el contenido del acto administrativo en contra de la voluntad de su
destinatario.

Bajo este esquema, habrá que seguir procedimientos judiciales para conseguir los
efectos del acto administrativo ante la resistencia de los particulares, y sólo en casos
específicamente previstos por las leyes, puede utilizarse la fuerza de la propia
Administración para hacer respetar sus órdenes.

Si este sistema judicial es el que se espera en Inglaterra y Estados Unidos, no nos

sorprenda que también él se aplicare inicialmente en Francia, pues, no existe regulación
general que prevea la ejecución forzosa de los actos administrativos por la propia
Administración. Por el contrario, las encomiables respuestas jurisprudenciales del Tribunal
de Conflictos de 1902, cierran la posibilidad de que la propia Administración ejecute sus
actos forzosamente, sin contar con el auxilio del Juez. Juez Penal, en el caso francés, por
cuanto la desobediencia de los mandatos administrativos, se castiga según lo dispuesto en el
Código Penal.

Conforme a este sistema judicial, solo en casos excepcionales, i.e.: urgencia,

salubridad, o ausencia de sanción expresa, se permite que la Administración ejecute sus
actos con sus propios medios.

B. Sistema de ejecución administrativa

La otra forma de lograr la ejecución forzosa de los actos administrativos, reconoce,

como regla, la potestad de autotutela ejecutiva a favor de la Administración. El principio
consiste, entonces, en considerar que la Administración puede hacer cumplir, forzosamente
y con sus propios medios, los actos que dicta, sin necesidad de solicitar la intervención de
un Juez. Este sistema de ejecución administrativa de los actos, rige en la mayoría de los
países de régimen administrativo, con excepción, curiosamente, de Francia, país que sirvió
de cuna a ese régimen.

La presentación originaria de la tesis que reconoce facultades a la Administración,

para hacer cumplir coactivamente sus propias decisiones, sin el auxilio de los jueces,
obedece al autoritario criterio que informó, en sus orígenes, la relación administración-
administrado. Que el acto administrativo sea ejecutorio, y aún más, su mandato exigido y
logrado coactivamente por la propia Administración, presenta, más que a un administrado,
a un súbdito. Fue esa la fórmula originaria como lo presentó Otto Mayer y el mismo
Giannini ha dicho que "la imperatividad y la autotutela se apoyan en principios, no escritos,
que el Estado contemporáneo ha heredado del Estado Absoluto".

Recibir estas ideas fue fácil en países que carecían de textos constitucionales
protectores de los derechos y libertades de los ciudadanos. Así ocurrió, inicialmente, en
España, cuya doctrina fue trasladada, sin más, a América Latina, desde que en la mayoría
de los casos se erigía un frente y autoritario Poder Ejecutivo, frente a un débil y entregado
Poder Judicial.
 En España, sin embargo, ha habido un cambio formidable en la extensión de este
principio, a propósito de la Constitución de 1978, de manera que la moderna doctrina
propugna el reacomodo de las relaciones entre la Administración y el administrado. El
replanteamiento de las relaciones entre Administración y administrado, tienen como
notable defensor a GARCÍA DE ENTERRÍA, quien, invocando la primacía adquirida por
los derechos y libertades públicas a raíz de la Constitución Española del 78, dio por
concluida la invocación ritual de los intereses generales, como sinónimo de superiores.

La defensa de los intereses generales, no puede ser un obstáculo para el respeto de

los derechos fundamentales que, aun cuando individuales, son el fundamento del orden
político y de la paz social, y no existe interés general más importante que su logro y
mantenimiento. No creemos que sea irreconciliable la idea de un interés general, atendido
por la Administración, frente al interés constitucional, de respetar los derechos
fundamentales. Antes por el contrario, la satisfacción de los intereses públicos,
responsabilidad de la Administración, debe realizarse con respeto a los derechos
fundamentales y es allí en donde, en extremo delicado, resulta el análisis de la
ejecutoriedad directa de los actos administrativos.

5.3 La adopción del sistema de ejecución administrativa en Venezuela.

El reajuste que ahora se postula en las relaciones Estado-Administrado no se

encontraba suficientemente madurado en Venezuela, por lo que en 1982, la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos recogió las más estrictas posturas sostenidas el siglo
pasado en Alemania, Italia y España, al consagrar en su artículo 79 el sistema de ejecución
administrativa:
"La ejecución forzosa de los actos administrativos será realizada de oficio por la
propia administración, salvo que por expresa disposición legal deba ser
encomendada a la autoridad judicial».
5.4 Excepciones y límites aplicables en nuestro régimen al principio de ejecución
administrativa de los actos.

En contraste con la categórica y enfática formulación legal, ese principio de

ejecución directa de los actos administrativos encuentra, al menos, tres límites
fundamentales, cuyo desarrollo nos proponemos efectuar en el siguiente orden:

I.- La ejecución forzosa en vía administrativa sólo la puede utilizar la autoridad

administrativa para hacer cumplir los actos desfavorables para el administrado.

II.- La ejecución forzosa administrativa no procede para hacer cumplir actos

administrativos de sustancia jurisdiccional, a través de los cuales la Administración
resuelve un conflicto privado de dos partes.

III.- La ejecución administrativa de los actos debe sujetarse a las exigencias

derivadas de los derechos y garantías fundamentales del ciudadano.

La ejecutoriedad incide sobre el objeto del acto administrativo, en virtud de este

principio, la administración se sobrepone a la voluntad del particular- administrado, ella
constituye la posibilidad de que la Administración ejecute, por sus propios medios, e
incluso en forma forzosa, sus actos administrativos, con facultad, incluso de ser necesario
de recurrir a la fuerza pública.

La Dra. Hildegard Rondón de Sansó en sus “Comentarios a la Ley Orgánica de

Procedimientos administrativos” nos dice:

“Si la eficacia es la idoneidad del acto para producir los efectos para los cuales ha
sido dictado y la ejecutividad consiste como se vio, en la cualidad de los actos que
requieran ejecución de que la misma sea realizada por la propia administración, la
ejecutoriedad implica una cualidad mucho más específica. En efecto, ella es igualmente
una condición relativa a la eficacia del acto; pero sólo de los actos capaces de incidir en la
esfera jurídica de los particulares imponiéndoles cargas (tanto reales, como personales; de
hacer, de dar o de abstenerse). Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración
puede obtener el cumplimiento de lo ordenado aun en contra de la voluntad del
administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales. La ejecutoriedad del
acto administrativo se presenta en consecuencia como una especial manifestación de
eficacia de los actos administrativos que imponen cargas, en virtud de la cual se puede
obtener el objetivo perseguido por el acto aun en contra de la voluntad de los administrados
sobre los cuales dichas cargas recaigan, y sin necesidad de recurrir a los órganos
jurisdiccionales. En la redacción que emplea el texto sancionado el principio general que
rige en materia de ejecución forzosa es su realización de oficio por la propia
administración, salvo que exista una expresa disposición legal que la encomiende a la
autoridad judicial”.
La ley, en este sentido, perfila los principios y las garantías que confiere a los
particulares:
 La ejecutoriedad solo procede cuando hay un acto administrativo formal. Al
efecto el artículo 78 de la LOPA afirma: “Ningún órgano de la
Administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben
el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya
sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos.”.
 Existe la necesidad efectiva de notificar el acto. Al respecto, el artículo 73
de la LOPA indica que los actos que afecten los derechos subjetivos o los
intereses legítimos personales y directos de los particulares, deberán serle
notificados. La notificación debe tener el texto íntegro del acto con la
indicación, si fuere el caso, de los recursos que proceden y el señalamiento
de los términos para el ejercicio y de los órganos o tribunales ante los cuales
deben interponerse. Los vicios de la notificación por falta de los requisitos
previamente indicados, hará que la misma se considere como defectuosa y
que no produzca efecto alguno.

La mencionada ley, también establece, también, la ejecución por constreñimiento

sobre el patrimonio mediante multas, en el supuesto, de si se trata de actos de ejecución
personalísima y el obligado se resiste a cumplirlos, la Administración puede imponer
nuevas multas iguales o mayores a las que hubieren aplicado, concediéndosele un plazo
razonable para que cumpla lo ordenado (Art. 80.2 eiusdem). Asimismo, cuando se trate de
actos que por no ser personalísimos son susceptibles de ejecución indirecta con respecto al
obligado (Art. 80.1 LOPA). Y, si la carga impuesta es una prestación de hacer susceptible
de ejecución indirecta, la Administración procede a efectuarla, bien por si misma, o bien
designando a un tercero y cargará las gastos a costa del obligado (Art. 14.1 LOPA).

Por último cabe destacar, que el artículo 70 de la LOPA establece los supuestos de
pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por el transcurso de un lapso de 5
años de estar firmes, cuando en ese período la Administración no ha realizado los actos que
le corresponda para ejecutarlos.

5.5 Limitaciones a la ejecución administrativa derivadas de los derechos y garantías

Constitucionales

En adición a los límites naturales y legales anteriormente examinados, la potestad

de autotutela ejecutiva enfrenta restricciones derivadas del debido respeto de los derechos y
garantías fundamentales de los ciudadanos.

a. Derecho a la defensa y tutela judicial efectiva.

El primer derecho constitucional que debe ser conciliado con el ejercicio de esa
potestad exorbitante es, sin duda, el de defensa y tutela judicial efectiva consagrado en el
artículo 68 del Texto Constitucional.

1) Necesidad de acto previo.

La debida observancia de este derecho fundamental exige, en primer lugar, que la actividad
de ejecución forzosa esté precedida de un acto administrativo, dictado luego de cumplirse
el correspondiente procedimiento con audiencia del interesado.
 En este sentido, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos prohíbe realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio
de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que
sirva de fundamento a tales actos.

Cualquier actuación material de ejecución, que no esté precedida de un acto

administrativo, se traduce en una vía de hecho, violatoria por tanto del derecho a la defensa
del administrado que sufre las consecuencias de esa ilegal actuación de la Administración.

2) Posibilidad cierta de obtener la suspensión de efectos.

El derecho a la defensa y tutela judicial efectiva sólo queda debidamente

garantizado, si en el trámite de los recursos contra un acto administrativo, el particular
puede evitar que la ejecución del proveimiento administrativo le cause daños de imposible
o difícil reparación.

A modo de asegurar el cumplimiento de este derecho fundamental, las leyes

venezolanas prevén la posibilidad de suspender preventivamente los efectos del acto
administrativo impugnado, cautela ésta que puede obtenerse tanto en sede administrativa ,
como en vía judicial .

Sin embargo, este remedio cautelar no garantiza, en forma plena, el derecho a la

tutela judicial efectiva, pues, por una parte, para que la suspensión de efectos sea acordada
en vía administrativa, es necesario prestar una caución o garantía a favor de la
Administración, lo cual limita en muchos casos la posibilidad de acceder a la medida
preventiva.

Además, el acordar la suspensión con ocasión de la interposición de un recurso

administrativo, aparece como una potestad discrecional de la Administración, de modo que
la protección de los derechos del administrado queda al arbitrio del funcionario
administrativo de turno.
 De otra parte, exigir que se agote la vía administrativa, como requisito de
admisibilidad del juicio contencioso administrativo de anulación, conspira contra la
efectividad de la suspensión de efectos en vía judicial. En efecto, si se cumplen
estrictamente los plazos del procedimiento administrativo, se logrará acceder al juicio
contencioso administrativo después de que el acto original tenga más de ciento veinte (120)
días hábiles de haberse dictado, de manera que el derecho a obtener la suspensión judicial
de los efectos del acto, y con ello el derecho a la tutela judicial efectiva, puede ser frustrado
fácilmente por la Administración, si en ese plazo tan extenso decide llevar a cabo la
ejecución forzosa del acto administrativo.

Por último, la suspensión de efectos no es una medida idónea cuando el acto

impugnado contiene una decisión negativa, pues tradicionalmente se ha considerado que la
suspensión de efectos de los actos de esa especie, implicaría dotar de efectos positivos al
acto, lo cual no puede hacerse mediante un pronunciamiento cautelar.

Las deficiencias del mecanismo ordinario de suspensión de efectos, ha permitido la

construcción jurisprudencial de nuevos principios, que se muestran más acordes con el
derecho de tutela judicial efectiva.

En este sentido, es conocida la tesis del Tribunal Supremo Español , según la cual,
los actos sancionadores en cuanto producen, de suyo, perjuicios de difícil reparación, al
menos moral y personalmente, no pueden ser ejecutados en forma inmediata por la
Administración, sino que su ejecución forzosa se encuentra condicionada a que se agoten
todas las instancias dentro de la propia vía administrativa. Con elemental razón, el profesor
PARADA, presente en estas Jornadas, señala que en los casos de actos sancionadores "la
ejecutoriedad puede y debe quedar remitida todavía a un momento posterior: el del
auto judicial en el que se resuelva la petición de suspensión de efectos de la resolución
recurrida en vía contencioso administrativa".
 En tal virtud, debe reconocerse que los actos administrativos sancionatorios, no
pueden ser ejecutados forzosamente por la Administración, sino después de que el Juez
Contencioso Administrativo tenga oportunidad de desestimar la solicitud de suspensión de
efectos.

3) Posibilidad de emitir órdenes cautelares positivas.

Se han superado también, incluso en nuestro ámbito, las ideas restrictivas que
negaban la suspensión de efectos de los actos de contenido negativo y se admite ahora, que
el Juez Contencioso Administrativo, con el objeto de evitar los daños de difícil o imposible
reparación derivados del acto negativo, dicte medidas de ejecución provisional a favor del
recurrente, anticipando de ese modo, en cierta medida, los efectos de la decisión definitiva .

4) Proscripción de la regla "solve et repete".

Finalmente, con el objeto de resguardar el derecho a la defensa y asegurar la tutela
judicial efectiva de los ciudadanos, el Supremo Tribunal, en sentencia de fecha 14 de
octubre de 1990 (Caso Scholl Venezolana, C.A), proscribió, por inconstitucional, la regla
solve et repete, de modo que en la actualidad el ejercicio de los recursos administrativos o
judiciales contra los actos que establecen cargas económicas (liquidación de multas,
tributos, etc.) no puede estar condicionado al pago previo o a la presentación de fianza para
asegurar el pago. Respecto de estos actos, además, se ha generalizado por vía de
jurisprudencia el principio según el cual la interposición de los recursos tiene efectos
suspensivos inmediatos.

b. Derecho de presunción de inocencia.

La ejecución directa de los actos administrativos enfrenta restricciones también,

derivadas del derecho a la presunción de inocencia y de la protección a la honra y
reputación de los ciudadanos.

1) Postergación de la ejecución de actos sancionatorios.

Ciertamente, las modernas tendencias jurisprudenciales señalan que los actos
administrativos a través de los cuales se imponen sanciones a los ciudadanos, no pueden ser
ejecutados de manera inmediata por la Administración, no sólo porque los perjuicios que
ellos provocan son de difícil reparación por la definitiva, asunto éste que atiende a la
salvaguarda del derecho a la tutela judicial efectiva, sino también, y fundamentalmente,
porque "la potestad ejecutoria en el ámbito sancionador ... tiene su límite más exigente en
otra presunción, la presunción de inocencia, configurada también constitucionalmente, que
impide así ... la ejecutividad inmediata de la sanción impuesta en procedimiento
disciplinario por un órgano administrativo» .

A esta conclusión tendrá que llegar también nuestra jurisprudencia contencioso-

administrativa, pues la ejecución inmediata de las sanciones administrativas de carácter
personal hace nugatorio el derecho de presunción de inocencia, desde que produce un
efecto estigmatizante en el inculpado, que difícilmente podrá ser borrado por un fallo
posterior que anule el acto administrativo.

2) Inconstitucionalidad de sanciones moralizantes.

En defensa también del derecho a la presunción de inocencia y a la protección de la

honra y reputación, consideramos que deben desaplicarse, por inconstitucionales, los
efectos "moralizantes" de los actos sancionatorios. En este sentido, observamos que
diversas leyes, como la del Consejo de la Judicatura y la de Salvaguarda del Patrimonio
Público, ordenan publicar en Gaceta Oficial los actos a través de los cuales se imponen las
respectivas sanciones disciplinarias a los Jueces, o se declara la responsabilidad
administrativa de algún funcionario público.

Ninguna justificación y utilidad, que no sea provocar un daño moral irreversible

contra el sancionado, tienen esas disposiciones legales. Su inconstitucionalidad nos parece
evidente, no solo porque atenta, como ya dijimos, contra el derecho a la protección de la
honra y reputación, sino además porque infringen de manera directa el precepto
constitucional según el cual "Nadie podrá ser condenado a penas ...infamantes" (artículo
60, numeral 7 de la Constitución).
 Creemos entonces, que la publicidad de los actos sancionatorios, es una medida
infamante que lesiona gravemente el derecho de protección de la honra y reputación, razón
por la cual, el funcionario afectado puede solicitar con fundamento en el artículo 3 de la
Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales- que se
desapliquen, a su caso concreto, las disposiciones legales que permiten difundir el acto
sancionatorio en los medios de publicación oficial.

c. Inviolabilidad del hogar doméstico.

Otra garantía constitucional que pocas veces es tenida en cuenta por la

Administración, a la hora de ejecutar forzosamente sus actos, es la relativa a la
inviolabilidad del hogar doméstico.

De acuerdo con el artículo 62 de la Constitución, el hogar doméstico es inviolable y

no podrá ser allanado sino para impedir la perpetración de un delito o para cumplir, de
acuerdo con la ley, las decisiones que dicten los Tribunales.

Obsérvese que las únicas decisiones cuya ejecución podría utilizarse como excusa
para allanar el hogar doméstico, son las que "dicten los Tribunales".

Siendo ello así, es evidente que la Administración no puede ejecutar, por sus
propios medios y sin auxilio judicial, los actos administrativos, cuando para la ejecución
efectiva del acto sea necesario entrar en un hogar doméstico en contra de la voluntad de sus
ocupantes. La violación de esa prohibición constitucional, por parte de los funcionarios
públicos, se encuentra sancionada con pena de prisión por el artículo 185 del Código Penal.

Por lo tanto, cuando la Administración pretenda ejecutar un acto administrativo y

precise para ello ingresar al hogar doméstico en contra de la voluntad de sus ocupantes,
deberá requerir el auxilio de la autoridad judicial. En España, el auxilio judicial en estos
casos se concreta, de acuerdo con el artículo 18.2 de la Constitución y 87.2 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial, en una autorización de allanamiento que expide el Juez Penal.
Este mecanismo no resulta aplicable en nuestro país, toda vez que la garantía de
inviolabilidad del hogar doméstico se encuentra constitucionalmente garantizada en
términos más rígidos y, como ya hemos señalado, sólo cede para impedir la perpetración de
un delito, o para "cumplir, de acuerdo con la ley, las decisiones que dicten los Tribunales".

Puede afirmarse entonces, que la Administración está desprovista de la potestad de

autotutela para ejecutar sus decisiones, cuando ello implique ingresar al hogar doméstico en
contra de la voluntad de sus ocupantes, pues, de acuerdo con la Constitución, la orden de
ejecución forzosa debe estar contenida en una decisión de un Tribunal.

En esos casos, en ausencia de un procedimiento de ejecución especial,

consideramos aplicable el procedimiento de ejecución de sentencias consagrado en los
artículos 523 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, el cual, según se ha
explicado con anterioridad, sirve también para obtener el cumplimiento forzoso de los actos
que tengan fuerza de sentencia, como serían los actos administrativos firmes.

d. Garantía de interdicción de la arbitrariedad.

La Administración, al realizar la actividad material de ejecución, goza de una

amplia discrecionalidad, toda vez que la ley se limita a autorizar la ejecución forzosa a
costa del obligado, sin regular en detalle los mecanismos y medios materiales que puede
utilizar la autoridad administrativa encargada de hacer cumplir el acto administrativo.

Ahora bien, el hecho de que pueda la Administración escoger con mayor libertad
los medios que utilizará para obtener la ejecución forzosa de sus actos, no la autoriza a
proceder en forma arbitraria.

Antes por el contrario, en obsequio del principio de interdicción de la arbitrariedad -

el cual en España tiene incluso rango constitucional- debe la Administración, al ejecutar
sus actos administrativos, actuar con la debida proporcionalidad y adecuación con el
supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir también los trámites requisitos y
formalidades necesarios.

En cuanto a los requisitos formales de la ejecución forzosa en vía administrativa, es

oportuno recordar que el uso de la fuerza administrativa es un último recurso, razón por la
cual sólo cabe acudir a él en caso de que el obligado se niegue a ejecutar voluntariamente la
orden contenida en el acto administrativo. Por lo tanto, para iniciar el procedimiento de
ejecución forzosa en vía administrativa, no basta la existencia del acto administrativo, sino
que se requiere también que la decisión haya sido notificada debidamente al administrado,
y que se le hubiere concedido un plazo razonable para su cumplimiento voluntario.

De otra parte, la proporcionalidad y adecuación del supuesto de hecho con el fin de

la norma, obliga a la Administración a emplear los medios materiales estrictamente
necesarios para lograr el cumplimiento del acto administrativo, sin causar daños mayores o
perjuicios al administrado ejecutado. Útil, sin duda, habría resultado explicar esto, a los
funcionarios que en días pasados, con el objeto de remover un vehículo aparcado en un
sitio prohibido, lo dinamitaron en una estruendosa demostración de arbitrariedad.

6. Principio de motivación

La motivación, es la expresión del motivo del acto, entendiéndose por motivo, el

fin que se persigue con su emanación. A falta de norma expresa que establezca otras
exigencias, en los actos vinculados, el motivo está dado por el propio legislador que es el
que establece el objetivo o fin de la decisión y por ello la remisión especificada a la
disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa como motivo del mismo. En los actos
discrecionales el motivo lo indica el propio autor del acto, quien señala la razón o
fundamento de la decisión. La importancia de este requisito, ha hecho posible su elevación
de principio a una verdadera disposición legal:

“Artículo 9: Los actos administrativos de carácter particular

deberán ser motivados, excepto los de simple trámite, o salvo
 disposición expresa de la Ley. A tal efecto deberán hacer
referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto.”.

La motivación consiste entonces, en la referencia a los hechos y a los fundamentos

legales del acto. Se establece así la necesidad tanto de la motivación fáctica como de la
motivación jurídica.
La motivación con los elemento, ya señalados, es exigida sólo a los actos de
carácter particular.
No requieren de motivación los actos de simple trámite, al efecto de la Ley, estos
actos de simple trámite son los que se dictan a todo lo largo del procedimiento de
formación de un proveimiento definitivo y que operan como actuaciones instrumentales,
por cuanto no tienen efecto constitutivo alguno, estando destinados principalmente a
ordenar la apertura de una fase; a efectuar notificaciones o citaciones y otras finalidades
análogas. Asimismo, dispone la Ley, casos en los cuales se exceptúa a ciertos actos del
requisito de la motivación.

7. Principio de discrecionalidad.

7.1 Conceptos:

El principio de discrecionalidad tiene lugar cuando la Ley otorga a la

Administracion un poder libre de apreciación o ¨no reglado¨ para decidir si debe obrar o
abstenerse, así como el momento y el modo de obrar (Rafael Bielsa, Gabino Fraga), es
decir, que la autoridad administrativa posee la libertad de escoger entre varias soluciones
posibles (Eloy Lares Martínez), aplicando sus criterios de oportunidad y conveniencia del
acto administrativo (Hildegard Rondón de Sansó), dentro de ciertos límites (Enrique
Sayagués Laso). Dicha potestad exige que, al no ser reglada, ser motivada (puesto que las
regladas se confrontan fácilmente con la regla legal), y tiene respaldo su existencia en la
imposibilidad de la norma de prever absolutamente todo lo que el interés público exige
(José María Rodríguez Oliver).
 En nuestra legislación dicha potestad está establecida en el artículo 12 de la LOPA
de la siguiente manera:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje

alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha
medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y
adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir
los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y
eficacia.”

La ley consagra el principio de discrecionalidad al permitir en el artículo 12, que por

“disposición legal o reglamentaria” pueda dejarse alguna “medida o providencia a juicio de
la autoridad competente”. La posibilidad de disponer de un margen libre de apreciación que
permita al órgano administrativo aplicar sus criterios de oportunidad y conveniencia en la
emanación del acto, no emerge sólo del legislador, sino también del uso de la potestad
reglamentaria, o de lo que es lo mismo, por vía reglamentaria puede acordarse la
discrecionalidad. Ahora bien, esta facultad que se otorga se encuentra severamente
limitada, al sancionarse el Principio de racionalidad, el cual puede ser definido como aquél
en virtud del cual el ejercicio de la potestad discrecional debe efectuarse, “manteniendo la
debida proporcionalidad y adecuación a la situación” específica que se haya planteado. Está
abierto así el camino del control jurisdiccional de la potestad discrecional, por cuanto, si la
decisión ha de ser adecuada, esto es, conforme y pertinente en relación a los elementos del
acto y es la situación jurídica sobre lo cual opera, esto significa que el juez puede valorar el
mérito de la misma y puede compararla con los resultados obtenidos.

Por lo que atañe a la “proporcionalidad”, la misma alude a una relación causa- efecto
de naturaleza cuantitativa, por cuanto a través de ella podrá valorarse si la medida adoptada
guardaba relación numérica con la situación planteada. La “adecuación” exigida constituye
un control cualitativo del uso de la discrecionalidad; en cuanto que la proporcionalidad
alude al control cuantitativo sobre la misma.
 7.2 Los límites al poder discrecional

La LOPA en su artículo 12, establece límites al poder discrecional de la

Administración. La discrecionalidad, lo ha dicho la jurisprudencia y lo ha trabajado la
doctrina, no puede convertirse en arbitrariedad. En tal sentido, ya citado artículo 12 de la
LOPA expresa:

“Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna

medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y
adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y
cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su
validez y eficacia.”.

En efecto expresamente regula la discrecionalidad al establecer que cuando una

disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad
administrativa competente, dicha medida, es decir el acto que se adopte debe mantener la
debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la
norma, y cumplir los trámite, los requisitos y las formalidades necesarias para su validez y
su eficacia.

a. Proporcionalidad:

Configura uno de los límites que la jurisprudencia exigía a la autoridad

administrativa frente a la discrecionalidad. El acto discrecional no puede ser
desproporcionado, porque la desproporción es arbitrariedad. La decisión por tanto debe ser
equilibrada al supuesto de hecho y a la situación fáctica. Por ejemplo, Si por la infracción a
una norma se puede aplicar una sanción entre dos límites, máximo y mínimo, según la
gravedad de la falta, ajuicio de la autoridad administrativa, dentro de su libre apreciación
de la situación, la administración no puede ser arbitraria y aplicar medidas
desproporcionadas. La decisión que tome tiene que ser proporcional al supuesto de hecho.
 Por supuesto cabe destacar que la proporcionalidad como límite a la arbitrariedad
no solo rige en materia de sanciones, sino en general, respecto de toda medida discrecional
que tome la administración.

b. Adecuación a la situación de hecho:

El acto debe tener adecuación con los supuestos de hecho que constituyen su
causa. Es decir el acto debe ser justo, racional y equitativo en relación a los motivos que
constituyen su causa. El alcance de este principio lo constituye, en primer lugar, todo acto
debe tener una causa o motivo, identificado, precisamente en los supuestos de hecho. En
segundo lugar, debe haber adecuación entre lo decidido y el supuesto de hecho, y para que
ello pueda ser cierto, es necesario que ese supuesto de hecho haya sido comprobado,
teniendo tal carga, la administración. El acto no puede estar basado en una simple
apreciación arbitraria de la Administración. Además de la verificación de la causa que
motiva la emanación del acto, es necesario, una adecuada calificación de los supuestos de
hechos. Siendo así, el acto no puede partir de un falso supuesto de hecho, o de una
calificación arbitraria, puesto que son estas los principales vicios del acto administrativo.
En conclusión, la administración no puede tragiversar los hechos, sino que debe dársele un
tratamiento racional a los hechos comprobados técnicamente. Esto abre toda una serie de
límites derivados de la racionalidad, de la justicia y de la equidad en el tratamiento y en los
procedimientos.

c. La finalidad

El acto discrecional debe tener adecuación con los fines de la norma que prevé su
emisión por el funcionario. Con esto el artículo 12, consagra legalmente el principio de
adecuación a la finalidad legal de los actos administrativos, de manera que el funcionario al
dictarlos, no puede desviar estos fines, y perseguir fines distintos a los previstos en la
norma. La no adecuación a los fines de la norma, se conoce como el vicio de desviación de
poder.
 d. La formalidad

Significa que el acto administrativo debe seguir los trámites requisitos y las
formalidades necesarias para su validez y eficacia. Por tanto, el acto discrecional nunca
puede ser arbitrario en sus formalidades.

e. La igualdad

El acto no puede atentar contra el principio de la igualdad consagrado en el

artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por tanto si en el
supuesto de hecho se aplicó una medida a un particular, en otro supuesto de hecho igual
debe aplicarse la misma medida al otro particular. Por tanto, no es libre la Administración
de sancionar, arbitrariamente, a los particulares, partiendo de una apreciación aislada, en
cada caso debe partir del principio de igualdad, de imparcialidad, frente a las situaciones
jurídicas de los particulares, encontrando la imparcialidad, asidero en el artículo 30 de la
LOPA, y encontrando sanción en un principio al cual nos hemos referido, como es el de la
no distorsión de los procedimientos para perjudicar a los particulares, previsto en el artículo
3 de la LOPA, en concordancia con el Art. 100 eiusdem.

“Artículo 3. Los funcionarios y demás personas que presten

servicios en la administración pública, están en la obligación de tramitar
los asuntos cuyo conocimiento les corresponda y son responsables por
las faltas en que incurran.

Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico

inmediato, del retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier
procedimiento, trámite o plazo, en que incurrieren los funcionarios
responsables del asunto.

Este reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada y

será resuelto dentro de los quince (15) días siguientes. La reclamación no
 acarreará la paralización del procedimiento, ni obstaculizará la posibilidad
de que sean subsanadas las fallas u omisiones. Si el superior jerárquico
encontrare fundado el reclamo, impondrá al infractor o infractores la
sanción prevista en el artículo 100 de la presente Ley sin perjuicio de las
demás responsabilidades y sanciones a que hubiere lugar.¨

“Artículo 100. El funcionario o empleado público responsable de

retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier disposición,
procedimiento, trámite o plazo, establecido en la presente Ley, será
sancionado con multa entre el cinco por ciento (5%) y el cincuenta por
ciento (50%) de su remuneración total correspondiente al mes en que
cometió la infracción, según la gravedad de la falta.”.

8. El valor del precedente y la irretroactividad de los Actos Administrativos

A) Conceptos de precedente administrativo

Se ha entendido por precedente administrativo, el modo reiterado de actuación de la

Administración Pública que constituye una conducta uniforme respecto de la interpretación
y aplicación de las normas (José María Rodríguez Oliver), sin embargo, también se
comprende en la misma noción la posibilidad que tiene la Administracion de modificar sus
criterios de interpretación en su actuación frente a los particulares, es decir, que ante nuevas
situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones (Allan Brewer-Carias).

La Ley Orgánica de Procedimientos administrativos prevé en su artículo 11:

 “Artículo 11. Los criterios establecidos por los distintos órganos
de la administración pública podrán ser modificados, pero la
nueva interpretación no podrá aplicarse a situaciones anteriores,
salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso,
la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de
los actos definitivamente firmes.”.

En este artículo se establece cual es el valor del precedente administrativo, y se

consagra, en forma indirecta, otro principio que es el de la irretroactividad de los actos
administrativos.

El artículo 11 señala, en efecto, como principio general, que los criterios

establecidos por los distintos órganos de la Administración Pública, pueden ser
modificados; es decir, la Administración, no está sujeta a sus precedentes y, por tanto, ante
nuevas situaciones se pueden adoptar nuevas interpretaciones. Pero esta posibilidad de la
Administración de modificar sus propios criterios presenta límites:

 La nueva interpretación no puede aplicarse a situaciones anteriores, con

esto, dictado el acto administrativo en un momento determinado conforme a
una interpretación, si luego se cambia la interpretación, no puede afectarse
la situación y el acto anterior.
 La aplicación de un criterio distinto, al que venía constituyendo la práctica
común de la administración, debe constituir, en aras de la preservación del
principio de igualdad, el criterio aplicable a los casos subsiguientes, salvo
que la administración lo disponga de otra forma ( teniendo como limite por
supuesto los principios enunciados, en especial el de igualdad). En tal
sentido, cabe destacar que la aplicación de un determinado criterio para un
caso especial, debe ir en consonancia con los principios de
proporcionalidad, de adecuación y evaluación de los hechos; y acompañado
de una referencia donde se haga expresa mención de la aplicación de ese
determinado criterio para el caso particular.
 La administración, puede entonces variar sus criterios, sin embargo, los nuevos
criterios no pueden aplicarse a situaciones anteriores, pues sus actos carecen de efectos
retroactivos. Pero además, el nuevo criterio que se aplique, no le da derecho a un particular,
a pedir que el acto que lo afectó en un tiempo atrás, sea modificado cuando ese acto ya es
un acto definitivamente firme; es decir, la administración no puede verse compelida,
cuando varía el criterio, a modificar sus actos dictados conforme a criterios anteriores, por
un pretendido derecho del particular, a que variado el criterio, se aplique ese nuevo criterio
a las actuaciones precedentes. Esto, además de la irretroactividad del acto administrativo,
implica la consagración del principio de la irrevocabilidad de los actos administrativos, es
decir, no son libremente revocables, en cuanto a que el particular, en este caso no tiene
derecho a pedir que la administración modifique libremente sus actos.

9. La sujeción a la cosa juzgada administrativa

Se trata de la obligación que tiene la Administración de someterse a sus propios

actos, es decir, de la sujeción a la cosa juzgada administrativa y por tanto, de la limitación a
la revocabilidad de los actos administrativos.

La LOPA consagra normas a favor de los particulares frente a la existencia de

prácticas administrativas viciadas y arbitrarias. En tal sentido, se deduce por vía de
interpretación en contrario del artículo 82 ejusdem, la potestad revocatoria pero dentro de
límites precisos, al establecer que los actos administrativos que no originen derechos
subjetivos, o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser
revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó o
por el superior jerárquico. Es decir, aquí se consagra el principio de la revocación de los
actos administrativos que no creen derechos a favor de particulares, originando por
interpretación en contrario, la irrevocabilidad de los actos administrativos que crean
derechos a favor de los particulares, y esto se confirma en la propia Ley Orgánica, al
sancionarse como viciado de nulidad absoluta, aquel acto administrativo que revoque un
acto anterior creador de derechos a favor de particulares. El artículo 19, ordinal 2° establece
expresamente que son nulos de nulidad absoluta, los actos administrativos que resuelven un
caso precedentemente decidido por otro acto administrativo, con carácter definitivo y que
haya creado derechos particulares. Ahora bien, cabe destacar, que los actos nulos de
nulidad absoluta, no pueden surtir ningún efecto y pueden ser revisados en cualquier
momento sin ninguna limitación, tal como lo establece el artículo 83 de la LOPA, al decir
que la administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de parte,
reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella. Por supuesto, la nulidad
absoluta, como vicio de los actos administrativos está establecida en la Ley, de forma
taxativa, en 5 causales previstas en el artículo 19 eiusdem, las demás irregularidades,
constituyen causas de anulabilidad del acto.
 SEGUNDA PARTE
LA ESENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Elementos del acto administrativo

Los elementos del acto administrativo son la competencia, la voluntad, los motivos,
el contenido, el fin y la forma.

1. La competencia del órgano del que emana el acto

Definida como la aptitud legal del órgano administrativo para actuar en sus
relaciones con organismos públicos y con los particulares, que exige un texto normativo
expreso. La competencia objetiva determina la posibilidad de actuar del órgano y también
el deber de actuar.

La competencia es una función administrativa que se distribuye de acuerdo a la

materia, el territorio, el grado y el tiempo. Se trata de una obligación inderogable e
improrrogable salvo norma legal expresa, ya que es materia de orden público.

A su vez la competencia subjetiva determina que el órgano debe ser capaz o tener
aptitud para actuar en relación con dicho órgano y con los interesados. Esto quiere decir
que el funcionario que dicte el acto debe haber sido legalmente designado, según la forma
establecida para dicho cargo; debe reunir las condiciones constitucionales y legales para
ocupar válidamente el cargo; y debe haber identidad entre la persona nombrada y el que
ejerce las funciones, excepto en el caso de las suplencias.

La competencia en razón de la materia, se refiere a las actividades o tareas que

legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las
situaciones de hecho ante las que puedan dictarlos.15 En este sentido, la LOPA hace

15
SAYAGUÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Montevideo, 1953, Pág. 433
referencia de la competencia por la materia en los artículos 15 y 16 en el caso de los
Ministros, es así como se refleja el principio legalmente establecido

La competencia en razón del Territorio comprende el ámbito espacial en el cual es

legítimo el ejercicio de la función, es decir, la competencia está delimitada por un espacio
legalmente establecido en el cual el órgano solo podrá desenvolverse solo dentro de ese
límite establecido.

La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano

dentro de la ordenación jerárquica de la Administración. Ello se refiere a que los órganos
solo podrán realizar las funciones legalmente establecidas y un órgano inferior no podrá
tomar decisiones que le correspondan a un órgano superior, ni viceversa. Es así como el
artículo 13 de la LOPA establece que un acto administrativo no podrá violar a uno superior,
así como tampoco los de carácter particular sobre los de carácter general, y de esta forma
protege el principio de jerarquía. Claro existe la excepción en los casos en que se haya
producido delegación o avocación.

La competencia en razón del tiempo, se refiera a las determinadas facultades que

tiene un órgano concedidas por un lapso de tiempo determinado. Por lo tanto, hay
situaciones en las cuales se le otorga ciertas facultades a un órgano, para que sea capaz de
realizarlas durante un tiempo establecido.

La competencia no se presume, debe estar expresamente establecida en el

ordenamiento jurídico, pues la ley como algunos mecanismos legales establecidos, son los
que otorgan la función a los órganos de la administración.

Es importante señalar que la Competencia es un requisito de validez de los actos

administrativos, por cuanto la LOPA en su artículo 19, al referirse de los vicios de nulidad
absoluta, consagra que la incompetencia acarrea la nulidad del acto. Pero ello se encuentra
explicado con detalle en el capítulo de los vicios y nulidades.
 La Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia estableció en el Caso Compagnie
Generale Maritime (CGM) Vs. República (Ministerio de Sanidad) con ponencia de la
Magistrada Josefina Calcaño de Temeltas de fecha 25 de julio de 1990, que “La
competencia es , ciertamente, la medida de la potestad atribuida por la Ley a cada órgano,
de modo que no habrá competencia ni, desde luego, actuación administrativa válida, si no
hay previamente el señalamiento, por norma legal expresa, de la atribución que se reconoce
al órgano y de los límites que la condicionan. En este orden de ideas, en extensión
interpretativa de esta Sala se ha establecido que si hay inexistencia o falseamiento de los
presupuestos fácticos, el órgano no podrá ejercitar el poder que el ordenamiento le ha
atribuido y la actuación que cumpla estará viciada de ilegalidad y de nulidad absoluta
acorde con la previsión contenida en el numeral 4° del artículo 19, de la ya citada Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos”

2. La voluntad

En el caso de los actos emanados de órganos unipersonales, la formación de la

voluntad es el fin mismo del procedimiento, asegurando que se sigan las fases legales, pero
si es un órgano colegiado ha de seguirse un procedimiento formal que la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos no contempla pues debe de regularse la conjunción de las
voluntades individuales en una sola voluntad colectiva. Pues resulta diferente la formación
de la voluntad de un particular, que el de la administración, pues requiere de
procedimientos y autorizaciones para ello.

Según Dormí, concurren en la voluntad administrativa elementos subjetivos

(intelectivos de los órganos-individuos) y objetivos (normativos procesales). Así la
voluntad del acto administrativo, está compuesta por la voluntad subjetiva del funcionario y
la voluntad objetiva del legislador.16

La formación de la voluntad, una vez concebida, se debe producir la manifestación

expresa de la misma por parte de la Administración, es así como la LOPA establece que el

16
DROMI, Roberto, “El Acto Administrativo”. Buenos Aires, 1997. Pág. 51
acto administrativo debe ser escrito, es decir, la voluntad de la administración no puede ser
presunta, debe estar reflejada en forma escrita (artículo 18 LOPA), clara y precisa. Pero
existe la excepción que existe cuando se produce el silencio administrativo negativo, es
decir que se ha desestimado la petición del administrado.

No debe confundirse la formación de la voluntad con la competencia, pues en la

primera se refiere al conjunto de pasos el cual deberá realizar el funcionario, para obtener la
voluntad de la administración para realizar un acto administrativo y otra cosa es que la ley
le atribuya esa función que esté realizando. Es importante dejar claro cada uno de estos
elementos por separados, pues de ello depende mucho determinar la nulidad o anulabilidad
de los actos administrativos.

La voluntad por parte de la administración pública puede estar viciada por el error,
el dolo y la violencia, y en cualquiera de ellos el acto administrativo es anulable. Pues la
voluntad en este caso se asemeja a la del Derecho Civil, pues estos tipos de vicios afectan la
validez del acto, por lo tanto la voluntad debe ser emitida en forma libre y consiente.

3. Los motivos

Son los supuestos de hecho y de derecho que justifican y obligan la emisión del
acto. Los cuales deben estar contenidos en el acto, pues el acto administrativo contiene un
origen, explicación y fundamento que lo sustente. Pues debe entenderse que se requiere de
una razón desde el punto de vista jurídico que sustente el acto administrativo y ello debe
serle manifestado claramente al particular. La motivación está prevista en el artículo 9 de la
LOPA, al establecer que sólo serán motivados los actos administrativos de carácter
particular a excepción de una disposición expresa de la ley, así como los Actos de Trámites,
los cuales están detallados al final de la clasificación de los Actos Administrativos de la
presente obra.
 La motivación debe ir más allá de la explicación sucinta de los hechos, si no debe
dirigirse a los fundamentos legales y a las razones que llevaron a producir el acto
administrativo.

Sin embargo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia

mediante Sentencia de fecha 04 de mayo de 2006, con ponencia del Magistrado Levis
Ignacio Zerpa, entre el Fisco Nacional contra la sentencia definitiva Nº 710, dictada en
fecha 30 de abril de 2003 por el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Tributario de
la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, ha sostenido que: “En
cuanto a la inmotivación del acto administrativo, cabe precisar que conforme lo ha
interpretado la doctrina y la jurisprudencia patria, la motivación consiste en el señalamiento
de las diferentes razones que la Administración tomó en cuenta para manifestar su voluntad
y configurar así la decisión administrativa. En este sentido, se ha sostenido que el vicio de
inmotivación aparece ante la falta absoluta de fundamentos y no cuando los mismos sólo
son escasos; pues se entiende que la motivación está vinculada con la defensa de los
administrados y con la posibilidad de que la autoridad judicial pueda revisar su legalidad
con posterioridad a su emisión”

4. El contenido

El contenido no es más que la declaración de voluntad, juicio o conocimiento que es

el acto. Es el objeto del acto, y debe ser determinado o determinable, lícito, existir y ser
posible. Según Brewer-Carías, el objeto es el efecto práctico que con el ato administrativo
se pretende. Cabe señalar que la violación del objeto es normalmente causal de nulidad, por
cuanto la transgresión usualmente es clara y va en contra del ordenamiento jurídico, tal
como lo dice el artículo 19, ordinal 3° de la LOPA, al señalar que todo acto cuyo contenido
u objeto sea imposible o sea de ilegal ejecución, será absolutamente nulo.

Según Eloy Lares Martínez, la doctrina distingue en el contenido del acto

administrativo tres partes:
Natural: la indispensable en el acto administrativo, la que lo caracteriza y no se
confunda con otro acto. El contenido varía según la figura del acto administrativo
 Implícita: es aquella que por disposición legal, se halla comprendida en el acto
administrativo, aunque no aparezca en cláusula expresa
Eventual: aquella que comprende cláusulas que pueden o no figurar en el acto
administrativo; y que pueden ser modificativas de las implícitas.

El ordenamiento jurídico dispone que un objeto determinado habrá de dictarse ante

una determinada o determinable situación de hecho, pero el acto estará viciado en el objeto,
si se dicta ese objeto del acto ante una situación de hecho distinta de la prevista en el
ordenamiento jurídico.

Por otra parte, el objeto debe ser lícito, ello significa que no debe contrariar el
ordenamiento jurídico, es decir jurídicamente inadmisible, por lo tanto no puede ser el
objeto de un acto administrativo una orden de cometer un delito.

Por último, el objeto del acto administrativo debe ser posible, debe ser susceptible
de realizarse tanto en el campo físico, como jurídico. Pues sucede en muchos casos en los
que se dicta un acto que cumpla con todos los requisitos, tanto esenciales como de forma,
pero es de imposible ejecución, bien sea porque el particular al que va dirigido no existe (es
el caso en que fallece) o bien el particular es un menor de edad, ello son ejemplo de alguno
de esos casos.
Asimismo, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 19,
ordinal 3, establece que los actos administrativos serán viciados de nulidad absoluta
“cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución…”. Por lo tanto, en caso de no ser
posible o legal la ejecución del acto, acarrea como consecuencia su nulidad.

5. El fin

Es el objetivo que se busca alcanzar o bien la necesidad que se busca satisfacer. Es

siempre un interés público, o lo que se quiera significar con eso, bien el beneficio del
colectivo o bien en ocasiones el beneficio de un cuerpo particular. Junto al fin público
general hay un fin específico de la norma, un propio de la función que se desarrolle a través
del acto.
 El fin perseguido por la autoridad al dictar un acto administrativo, debe
corresponder al interés general también a aquellos interesados a los que específicamente
cada decisión debe estar dirigida17. Todo acto administrativo debe coincidir con el
propósito o finalidad de la ley, pues las autoridades administrativas deberán estudiar en
cada caso el espíritu o propósito de la ley, y así lograr el cometido legalmente establecido,
pero ello no implica que la administración podrá interpretar más allá de lo que establezca la
norma, pues debe atenderse al principio de legalidad. Además no podrá utilizar una norma
como base para lograr un cometido distinto al predeterminado por la misma, pues se estatía
viciando al acto administrativo.

El fin del acto y el vicio que lo puede afectar, la desviación de poder fueron el
primer intento de controlar el acto discrecional de lo cual permanece hoy como residuo la
norma del artículo 12 de la LOPA, que exige que el acto discrecional se ajuste al fin de la
norma.

6. Las formalidades o los aspectos externos del acto

Los actos administrativos deben de tener un conjunto de requisitos, modalidades y

trámites que son los que permiten la elaboración del acto y así lograr el llamado proceso
constitutivo. Es por ello que la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos regula el
principio del formalismo. Además, por forma se entiende el modo como se instrumenta y se
da a conocer la voluntad administrativa, para algunos es la exteriorización del acto
administrativo.

La LOPA en su artículo 18 señala que todo acto administrativo deberá contener:

“1. Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano que emite el acto.
2. Nombre del órgano que emite el acto.
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado.

17
LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Caracas, 2001, Pág. 155
 4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.
5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de
los fundamentos legales pertinentes.
6. La decisión respectiva, si fuere el caso.
7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la
titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación,
del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia.
8. El sello de la oficina.

El original del respectivo instrumento contendrá la firma autógrafa del o de los

funcionarios que lo suscriban. En el caso de aquellos actos cuya frecuencia lo justifique, se
podrá disponer mediante decreto, que la firma de los funcionarios sea estampada por
medios mecánicos que ofrezcan garantías de seguridad.”

Es importante señalar que el formalismo está hecho en favor del administrado, pues
establece una serie de pautas con las que deberá contar el acto administrativo, para que
pueda ser identificado como tal y tenga plena validez, por cuanto las formalidades deben
ser cumplidas en resguardo de la legalidad.

II. Los actos administrativos que provienen de las distintas ramas del poder
Público. (JOSÉ ANTONIO GARCÍA TREVIJANO FOS)

1. Delimitación horizontal de los actos administrativos.

A. Poder Legislativo:

Tiene como función esencial y preponderante la normativa; esto ha ayudado a

equiparar a la ley y a la norma, conceptos, realmente distintos, ya que aquélla no es más
que un ropaje exterior aplicable a una serie de actos no siempre normativos, pero que son
Leyes a fin de cuentas. El cuerpo legislativo puede realizar una actividad administrativa por
dos vías: mediante forma de ley y sin ella (por ejemplo en los regímenes bicamerales los
actos emanados de una de las Cámaras no pueden dar lugar nunca a leyes, siendo simples y
puros actos reglamentarios, generales, no normativos individuales o plurales).

B. Poder Ejecutivo:

El poder ejecutivo por su parte también, realiza funciones normativas (

Reglamentos) y cuasi-judiciales ( Recursos administrativos), si bien las formas de
administración externa son distintas de la ley: Decretos, etc... Pero lo esencial es la función
ejecutiva que se manifiesta en la emanación de actos no normativos.

C. Poder Judicial:

El poder judicial tiene, junto a la preponderante función judicial (satisfacción de

pretensiones), la ejecutiva (dictando resoluciones que entran por si mismas en ejecución) y
normativa (verdad ésta que no se practica en el ordenamiento español), sin olvidar la
importancia de la jurisprudencia en la interpretación y aplicación de la norma.

2. Delimitación vertical de los actos administrativos

Esta delimitación nos enfrenta con el problema de la inclusión o no dentro de la

teoría de los actos administrativos, de las normas jurídicas del ejecutivo, es decir, de los
reglamentos.

Partiendo de una concepción, formalista y subjetiva de la administración, es claro

que todo lo que dicte ésta serán actos administrativos, en un sentido lato, sin embargo, esta
ya probada la insuficiencia de una concepción meramente orgánica de la administración, así
lo demuestra la delimitación horizontal del concepto de acto administrativo.

La inclusión de los reglamentos entre los actos administrativos tienen su origen en

el dogmatismo kelseniano trasladado al campo administrativo por Merkl. Como sabemos,
esta doctrina llega en último extremo a la identificación del derecho objetivo y subjetivo, y
estado y derecho. No existen actos administrativos, del estado, jurídicamente irrelevantes.
Admite que hay actos que se hallan jurídicamente cualificados porque aunque sirven a la
ejecución de normas jurídicas superiores, crean por su parte, derechos, ya sean para una
pluralidad de casos, como ocurre con las ordenanzas, ya sea para un caso aislado, como
ocurre con las resoluciones. Estos actos, son a las vez productores del derecho, pero hay
otros que se limitan a ejecutar el derecho representan las fuentes jurídicas en el dominio de
la Administración.

Aquí se llega a la pura y simple identificación de ambos conceptos. Para ratificar

más la idea, aun afirma que en sentido estricto, sólo los establecedores de derechos, se
consideran como actos administrativos.

Por otro lado, Garrido Falla afirma “no hay inconveniente en que el concepto de
acto administrativo abarque tanto al acto administrativo general como al concreto”. Ello
en virtud de que ambos están sometidos a normas jerárquicamente superiores y a la ley, y
como consecuencia lógica de esto a la fiscalización jurisdiccional que hace valer tal
situación de sumisión.

A pesar de ello, la mayor parte de la doctrina se opone a esta asimilación, así la

doctrina Alemana (Forsthoff y Kormann principalmente), afirma que el acto administrativo
está dirigido a un caso particular.

En Italia Forti afirma que los actos administrativos generales no son actos
administrativos, no solo por el hecho de dirigirse a una pluralidad de casos, sino por el
hecho de ser sustancialmente una norma jurídica; asimismo, Cassagne, reserva la noción de
actos administrativos a aquellos de alcance individual, pues en relación con los
reglamentos, son producto de funciones materialmente diferentes.

En España, García Oviedo, afirma claramente que “la administración pública dicta
normas, preceptos generales, verdaderas leyes, a las cuales, en rigor, no se las puede llamar
actos administrativos.”.
 García Enterría, sostiene que “la potestad administrativa en el acto ha de ser distinta
de la potestad reglamentaria”. Dedica especial atención a la diferencia entre Reglamentos y
actos administrativos. En tal sentido afirma:

 El Reglamento forma parte del Ordenamiento mientras que el acto es algo

ordenado, producido en su seno.
 La Potestad Reglamentaria corresponde a aquellos órganos a quienes específica y
expresamente se les atribuye, en cambio, la facultad de dictar actos administrativos,
es inherente a todo órgano de la administración.
 El Reglamento es derogable ad nutum, mientras que al acto administrativo le
afectan los límites a su revocación.
 La ilegalidad de un Reglamento comporta siempre su nulidad de pleno derecho,
mientras que la ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su
anulabilidad.

A estas afirmaciones de García de Enterría cabe agregar:

 Que el Reglamento, es abstracto e impersonal, no se agota por su aplicación,

mientras no se derogue. En cambio los actos administrativos, no crean derecho
objetivo, pero si subjetivo y suelen consumarse con su aplicación al caso concreto.
 Los Reglamentos precisan la habilitación legal aunque sean independientes, pues no
es igual el principio de legalidad que el principio de reserva de ley, y tienen efecto
erga omnes, mientras que los actos administrativos, a lo sumo pueden contener
estipulaciones a favor de terceros.

3. Delimitación con respecto a los actos de gobierno.

A pesar de que la actividad de gobierno y administración del Estado provengan de

un mismo órgano del Poder Ejecutivo, sin embargo, las mismas no pueden confundirse,
pues ocupan una diversa jerarquía en el orden jurídico, razón por la cual lo que es legalidad
para los actos administrativos sólo es constitucional para los actos gobierno.

Los actos de gobierno definitivamente no son actos administrativos, pues al ser

dictados por el Presidente de la República en ejecución directa de la Constitución, tienen
rango legal y no sublegal, en principio, no están sometidos al control jurisdiccional
contencioso-administrativo, pero no porque sean pretendidas excepciones o inflexiones al
principio de la legalidad, sino porque simplemente no son actos administrativos, estando
sometidos, al control jurisdiccional pero, de la justicia constitucional, pues solo están
sujetos a normas constitucionales.
 TERCERA PARTE

LAS CLASIFICACIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Clasificación de los actos administrativos:

Los actos administrativos pueden ser clasificados desde numerosos puntos de vista.
Al respecto, cabe destacar la existencia de una clasificación analítica y una sintética. La
primera, desde el punto de vista de un gran sector de la doctrina es la que
fundamentalmente es seguida.
1. Actos simples y complejos:

Por actos administrativos simples se entienden aquellos que han sido dictados
mediante la declaración de voluntad de una sola entidad, o de un órgano de la misma
constituido en forma individual o colegiada (Manuel María Diez), es decir, aquel emitido
por un solo órganos sin importar que sean varias las personas que hayan intervenido en el
(Luis Humberto Delgadillo).

Por su parte, los actos administrativos complejos son aquellos que resultan del
concurso de voluntades de varios (dos o más) órganos de una misma entidad o de entidades
públicas distintas, que se unen a una sola voluntad (Manuel María Diez, Enrique Sayagués
Laso). Luis Humberto Delgadillo aclara que estos actos administrativos pueden concretarse
bien sea por la concurrencia diferentes órganos de la administración pública, identificadas
respecto de una misma materia y un mismo fin, o por la participación de diferentes sujetos,
que aunque intervienen respecto de la misma materia, el fin que cada uno persiga es
diferente

2. Actos principales o definitivos/ actos preparatorios y actos de ejecución

Los actos principales o definitivos son aquellos que producen realmente el efecto
jurídico perseguido (Manuel García Herreros); es toda decisión emitida por el órgano
competente sobre el fondo o sustancia de la cuestión que le ha sido planteada y se emite
como culminación del procedimiento administrativo, debiendo contener la voluntad
esencial el órgano competente sobre el asunto ventilado, esto es, la concesión o negativa de
los pedidos, el mandato, permiso o prohibición (Eloy Lares Martínez). Por su parte,
Enrique Sayagués Laso afirma que el acto definitivo es aquel que resulta después de
agotada la vía administrativa, es decir, una vez resueltos los recursos administrativos
interpuestos o cuando se deja vencer el plazo para deducirlos, con el cual el acto principal
se vuelve irrecurrible, definitivo. Cabe destacar que esta última concepción de acto
definitivo es concebida por Eloy Lares Martínez como Acto que ha causado estado, esto es,
aquel que agota la vía administrativa y que constituye la palabra final de la Administracion
sobre un problema determinado, razón por la cual se dice que es un acto firme en la vía
administrativa18.
Ahora bien, para que pueda dictarse el acto definitivo es imprescindible que
previamente se dicten los actos preparatorios o de trámite, estos son, los que se dictan
(como condición, muchas veces, de validez) para hacer posible el acto principal ulterior
(Manuel García Herreros, Enrique Sayagués Laso). Sin embargo, los mismos no deben
confundirse con los actos complementarios, que se identifican con los que se requieren para
darle eficacia al acto definitivo o principal (Manuel García Herreros).

Por último, los actos ejecutivos son los dictados para dar cumplimiento definitivo al
acto principal o definitivo (Eloy Lares Martínez, Enrique Sayagués Laso). Lares Martínez
hace una última clasificación respecto de los actos desde el punto de vista del
procedimiento con relación a los actos firmes o que han causado estado, es decir, aquellos
respecto de los cuales está cerrada o agotada.

3. Generales o individuales

Esta clasificación del acto administrativo depende de los sujetos al cual o a los
cuales va dirigido el objeto del acto administrativo. Siendo que, los actos de efectos

18
LARES MARTÍNEZ, Eloy, ¨Manual de Derecho Administrativo¨, Décima Segunda Edición Actualizada a la
Constitución de 1999, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela,
Caracas, 2001. P. 142.
particulares son los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica individual,
referida a uno o varios sujetos particulares y determinados (Gustavo Urdaneta Troconis,
Eloy Lares Martínez), tal como los reglamentos y las ordenanzas; siendo entonces los actos
de efectos generales, los destinados a un número indeterminado de personas, y no a alguien
individualmente identificado. Los actos generales pueden a su vez subdividirse en actos
administrativos generales de contenido administrativo, es decir, aquellos mediante los
cuales la administración formula reglas de derecho o normas jurídicas; y, actos
administrativos de efectos generales no normativos, que, a pesar de tener alcance general,
puesto que están dirigidos a un número indeterminado de sujetos, carecen de eficacia
normativa porque no contienen reglas de conducta diferentes de las del ordenamiento
vigente (Gustavo Urdaneta Troconis).

4. Reglados o discrecionales

Los actos administrativos reglados se corresponden con aquellos que la autoridad

debe emitir necesariamente cuando se dan los supuestos que la norma establece sin dejar
algún margen de libertad a la autoridad para decidir sobre su pronunciamiento (Luis
Humberto Delgadillo), es decir, se rigen por una influencia mayor de la actividad reglada.
Por el contrario, los actos discrecionales son dictados bajo la libertad de apreciación, por
parte de la autoridad administrativa, de los elementos para determinar su emisión o no, es
decir, se trata de actos donde las autoridades actúan con amplio margen de libertad
pudiendo elegir, entre varias soluciones posibles, la que a juicio de aquellas apareciere más
favorable para la colectividad (Eloy Lares Martínez).

Sin embargo, la doctrina moderna ha determinado que no es cierto que los actos
administrativos sean o completamente discrecionales o completamente reglados; ningún
acto administrativo pertenece exclusivamente a una de estas categorías, por lo que no es
posible dividir dichas categoría de actos de forma estricta.

5. Unilaterales y bilaterales o plurilaterales

 Por actos administrativos unilaterales se entiende que son aquellos que despliegan
sus efectos de modo independiente, al margen de toda forma de combinación con actos de
voluntad de otros sujetos que persiguen finalidades diferentes, siendo lo contrario a estos
los actos administrativos bilaterales o plurilaterales (Fernando Garrido Falla).

6. De autoridad o de gestión

Esta clasificación está referida a los motivos o fines por los cuales se dicta, así, los
actos de autoridad son los que la Administracion realiza normalmente en el cumplimiento
de sus funciones jurídicas siguiendo su fin u objeto propio, en palabras de Lares Martínez,
¨por medio de los cuales la administración procura hacer cumplir las leyes y asegurar la
marcha de los servicios públicos¨. De otra parte, los actos de gestión son aquellos por
medio de los cuales la administración vela por la conservación de la riqueza y su debida
inversión, es decir, en su gestión patrimonial (Eloy Lares Martínez, Manuel María Diez).

7. Según su contenido

De acuerdo con el contenido de los actos administrativos, estos pueden ser

clasificados en:

7.1 Admisiones:

Se trata de las decisiones de la autoridad que tienen por efecto permitir o autorizar
el ingreso de un sujeto en un servicio, institución u organización determinada con el fin de
hacerlo participe de algunos derechos o ventajas, o del goce de algunos servicios
administrativos (Eloy Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto Delgadillo).

7.2 Concesiones
 A través de ellas un concesionario adquiere un derecho del que antes carecía, esto
quiere decir que es un acto mediante el cual se confiere a una persona extraña a la
administración, una nueva condición jurídica, un nuevo derecho subjetivo, normalmente,
para el uso o explotación de bienes del Estado o la prestación de un servicio público (Eloy
Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto Delgadillo).

7.3 Autorizaciones

Los actos administrativos en forma de autorización hacen posible que una persona
ejerza un derecho o un poder que de antemano le pertenecía, pero para cuyo ejercicio
existía un obstáculo legal, es decir, aquellos que implican la remoción de un obstáculo
jurídico que hace posible el ejercicio de un derecho preexistente, pero que, por razones de
seguridad, tranquilidad u oportunidad había sido limitado (Eloy Lares Martínez, Manuel
maría Diez, Luis Humberto Delgadillo).

7.4 Aprobaciones

Son actos administrativos mediante los cuales un órgano del Estado declara su
conformidad con un acto ya formado por otro órgano estatal.

7.5 Renuncia

Mediante la renuncia, se declaran extinguidas, graciosamente, créditos o derechos

pertenecientes al fisco.

7.6 Punitivos

Los actos administrativos sancionatorios o punitivos han sido definidos como

aquellas decisiones de la autoridad administrativa, que imponen sanciones a sus empleados,
concesionarios o simples particulares que infrinjan las leyes o reglamentos, o los contratos
celebrados con la administración(Eloy Lares Martínez, Manuel maría Diez, Luis Humberto
Delgadillo).

7.7 Expropiación

Medidas dictadas por autoridades administrativas, que establecen limitaciones a la

propiedad privada, con miras a atender fines de utilidad pública y social (Eloy Lares
Martínez).

7.8 Órdenes

Se trata de disposiciones emanadas de la autoridad administrativa que impone a los

empleados subalternos que de ella depende, o a los particulares, la obligación de realizar
determinados hechos o a la prohibición de ejecutar otros (Eloy Lares Martínez). Son
manifestaciones de voluntad que obligan a los particulares a realizar conductas positivas o
negativas (Luis Humberto Delgadillo). De acuerdo con la clasificación de Fortshoff, se
trataría de actos administrativos imperativos, que son los que contienen un mandato o una
prohibición.

7.9 Dispensa

Por último, las dispensas son emanadas por la autoridad administrativa con el fin de
autorizar a los sujetos para no cumplir con una obligación o una carga que tenían
establecida (Luis Humberto Delgadillo).

II. Especial referencia a los actos de trámite

Los actos de trámite son todos aquellos que se dictan en el ámbito del
procedimiento desde su iniciación (el propio acto de incoación, para empezar) y que se
encadenan como eslabones del mismo (informes, pruebas, requerimientos, propuestas,
dictámenes…) hasta la resolución definitiva.19

En efecto, cada resolución administrativa viene a finalizar en un expediente o

procedimiento, constituido, a su vez, por una serie de actos que, al faltarles carácter
resolutivo, se denominan actos de tramitación o, simplemente, trámites.20

Por lo tanto, los actos de trámites son aquellos que no deciden el fondo del
procedimiento, sino más bien, constituyen cada uno de ellos las etapas del procedimiento
que permiten llegar a una decisión. Es por ello que en principio alguna parte de la doctrina
considera que este tipo de actos no son impugnables de forma autónoma y directa, pues
carecen de contenido esencial.

En la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 85, permite en

cierto modo la impugnación de cualquier acto de trámite, siempre y cuando encuadre en
alguno de los supuestos del artículo, bien sea que ponga fin a un procedimiento,
imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando
dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.

Sin embargo, la propia ley enmarca los actos administrativos de trámite en el

artículo 9, en el cual los exceptúa de ser motivados, pues solo deberán hacer referencia a los
hechos y a los fundamentos legales del acto.

Pero cualquier impugnación de un acto de trámite realizada, será resuelta según el

artículo 62 de la LOPA en la decisión del acto inicial o principal, es decir en el acto
definitivo.

19
SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Derecho Administrativo” Parte General. Madrid 2005. Editorial Tecnos. Pág.
518
20
GARRIDO FALLA Fernando, PALOMAR OLMEDA Alberto y LOSADA GONZÁLEZ Herminio. “Tratado de
Derecho Administrativo” Parte General. Madrid 2005. Editorial Tecnos. Pág. 584
 Los actos de trámite tienen como finalidad asegurarle al particular que la
administración está cumpliendo con todos los procedimientos legalmente establecidos para
llegar a una decisión justa a su parecer, y así no causarle un daño al particular, pues permite
que ambas partes estén a derecho.

Referente a la impugnación de los actos de trámite, ya dijimos que se permite

cuando el acto cause indefensión, prejuzgué como definitivo o impida la tramitación del
procedimiento (artículo 85 LOPA). Pero ello será resuelto en la decisión del acto final, es
decir, aquella que decida el asunto principal. Consecuentemente, se deberá analizar en
concreto la causal en caso de recurrir el acto de trámite, pues hay que tomar en cuenta los
efectos que produce sobre el acto administrativo definitivo, por cuanto éste podrá absorber
los posibles vicios de los actos precedentes. Ello llevaría al particular a estimar si después
del acto final, la impugnación será sobre ese mismo acto o sobre el de trámite.

III. Las empresas del Estado y los Actos Administrativos.

La primera duda que surge es ¿Si las empresas del estado pueden dictar actos
Administrativos? Pues tal como lo prevé el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos al definir el acto administrativo, solo podrán ser dictados “…por los
órganos de la administración pública”. Es cierto que la naturaleza de las empresas del
Estado es predominantemente pública, pero ello no sería suficiente si no fuera por la Ley
Orgánica de la Administración Pública (LOAP), en la cual dedica un régimen especial a las
empresas del estado en su Título IV “De la desconcentración de la centralización
funcional“, Capítulo II “De la descentralización funcional”, sección segunda. En ella, la
Ley dedica 7 artículos a las empresas del estado y además las define como las sociedades
mercantiles en las cuales la República, los estados, los distritos metropolitanos y los
municipios, o alguno de los entes descentralizados funcionalmente a los que se refiere esta
Ley, solos conjuntamente, tengan una participación mayor al cincuenta por ciento del
capital social. Por lo tanto, esta forma de entidades descentralizadas funcionalmente le es
conferida sin duda alguna el carácter público, requisito necesario para demostrar su carácter
instrumental. Evitando cualquier confusión que puede surgir con empresas del ramo
privado.

Se puede deducir que la normativa en la LOAP de las empresas del estado, nace por
necesidad del propio Estado en aligerar las cargas y además redistribuir sus funciones sin
que se pierda la naturaleza misma de ellas. Pero esta potestad que le confiere a las empresas
tiene limitantes. Una de ellas es el distintivo fundamental de toda empresa, su carácter
mercantil. Pues a diferencia de los Institutos Autónomos, las empresas mercantiles estarán
sometidas al derecho Privado y es así como se interrelaciona los siguientes artículos:

“Creación de las empresas del Estado

Artículo 101. La creación de las empresas del Estado será autorizada respectivamente por
el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros, los gobernadores o
gobernadoras, los alcaldes o alcaldesas, según corresponda, mediante decreto o
resolución de conformidad con la ley. Adquirirán la personalidad jurídica con la
protocolización de su acta constitutiva en el registro mercantil correspondiente a su
domicilio, donde se archivará un ejemplar auténtico de sus estatutos y de la Gaceta Oficial
de la República Bolivariana de Venezuela o del medio de publicación oficial
correspondiente donde aparezca publicado el decreto que autorice su creación.”

“Legislación que rige las empresas del Estado

Artículo 106. Las empresas del Estado se regirán por la legislación ordinaria, salvo lo
establecido en la presente Ley. Las empresas del Estado creadas por ley nacional se
regirán igualmente por la legislación ordinaria, salvo lo establecido en la ley.”

En consecuencia, las empresas del estado les será aplicable el ordenamiento

mercantil, pues los particulares tienen derecho a que las empresas actúen como sociedades
mercantiles y solo excepcionalmente puedan ejercer potestades públicas. Inclusive, el
carácter mercantil le produce una seguridad jurídica a los particulares, como bien es el caso
de la intervención judicial en los casos en que las empresas del estado quieran vencer
resistencia ajena.

Es así como en principio, las empresas del estado no pueden dictar actos
administrativos, solo por la excepción que el artículo 106 de la LOAP, es decir, las
empresas del estado no pueden dictar actos administrativos salvo que la propia LOAP lo
autorice expresamente, pero ninguna norma de la LOAP le atribuye potestades públicas a
las empresas del Estado de forma expresa, pues el único artículo en el que puede existir un
vínculo es el 32 ejusdem, al referirse a ala descentralización:

“Artículo 32. La descentralización funcional o territorial transfiere la titularidad de la

competencia y, en consecuencia, transfiere cualquier responsabilidad que se produzca por
el ejercicio de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente, en la
persona jurídica y en los funcionarios y funcionarias del ente descentralizado.

La desconcentración, funcional o territorial, transfiere únicamente la atribución. La

persona jurídica en cuyo nombre actúe el órgano desconcentrado será responsable
patrimonialmente por el ejercicio de la atribución o el funcionamiento del servicio público
correspondiente, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los funcionarios y
funcionarias que integren el órgano desconcentrado y se encuentren encargados de la
ejecución de la competencia o de la gestión del servicio público correspondiente.”

Por lo tanto, la creación de un empresa del estado puede contener transferencias de

competencias de la Administración a esa empresa, pero esas transferencias tienen sus
limitaciones, como lo prevé el artículo 35 ejusdem:

“Limitación a las delegaciones intersubjetivas e interorgánicas

Artículo 35. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución de la República Bolivariana de

Venezuela o en leyes especiales, la delegación intersubjetiva o interorgánica no procederá
en los siguientes casos:

1. Cuando se trate de la adopción de disposiciones de carácter normativo.

2. Cuando se trate de la resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan

dictado los actos objeto de recurso.

3. Cuando se trate de competencias o atribuciones ejercidas por delegación.

4. En aquellas materias que así se determinen por norma con rango de ley.

Las delegaciones intersubjetivas y su revocación deberán publicarse en la Gaceta Oficial

de la Administración Pública correspondiente.

Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán expresamente

esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano delegante.

La delegación será revocable en cualquier momento por el órgano que la haya conferido.”
 Es así como encontramos la primera limitación respecto al ordinal primero del
artículo antes trascrito, pues de allí que no puedan constituirse empresas del Estado con
potestades normativas. La segunda limitación viene dada por el carácter mercantil de la
empresa, es decir, solo podrán atribuírsele a eses empresas el ejercicio de actividades de
potestades públicas de sustancia económica y mercantil, sin que signifique la dejación de
potestades que le corresponden a la Administración.

En conclusión, sólo excepcionalmente yen su correspondiente acto de creación

pueden otorgarse potestades públicas las empresas del Estado y la consecuencia emisión de
actos administrativos, con las limitaciones previstas para las delegaciones en el artículo 35
LOAP, sólo en el caso de potestades de carácter económico y mercantil que no se
corresponden esencialmente a la Administración, no violen el Derecho a la competencia, ni
impliquen ejecución administrativa21

21
LINARES BENZO, Gustavo. “El Derecho Público a los 100 número de la revista de Derecho Público 1980-
2005”, Caracas, 2006, Pág. 762
 CUARTA PARTE
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

I. Conceptos de procedimiento administrativo:

Muchas han sido las definiciones dadas al procedimiento administrativo, sin embargo,
todas, o su mayoría, coinciden en que se trata de un conjunto o una serie de actos o trámites
coligados entre sí y tendientes a una única finalidad (Massimo Severo Giannini, Manuel
María Diez), cumplidos por una autoridad administrativa o un particular (José Araujo
Juárez), que se presentan como requisitos o formalidades legalmente necesarios para la
elaboración de un acto administrativo (Gustavo Urdaneta Troconis, Sabino Álvarez
Gendín).

En este sentido, el procedimiento administrativo es la forma, establecida por la ley, de

realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación de un pronunciamiento que
corresponde a una autoridad administrativa (Luis Humberto Delgadillo, Miguel Acosta
Romero), y constituye a su vez una garantía en tanto supone que la actividad de la
administración tiene que canalizarse obligadamente a través de unos cauces determinados
como requisito mínimo para que pueda ser calificada de actividad legítima (Jean Rivero).

II. Finalidad del Procedimiento

1. El derecho de petición. (Artículo 2 LOPA)

“Artículo 2. Toda persona interesada podrá, por sí o por

medio de su representante, dirigir instancias o peticiones a
cualquier organismo, entidad o autoridad administrativa.
Estos deberán resolver las instancias o peticiones que se les
dirijan o bien declarar, en su caso, los motivos que tuvieren
para no hacerlo.”.

Igualmente, el artículo 51 (67 de la Constitución derogada) de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela dispone lo siguiente:

“Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones

ante cualquier autoridad, funcionario público o funcionaria
pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos, y a
obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este
derecho serán sancionados conforme a la ley, pudiendo ser
destituidos del cargo respectivo.”
 El procedimiento administrativo legalmente regulado, en consecuencia, tiene por
objeto, garantizar tanto el derecho de peticionar ante la Administración Pública, como el de
obtener de las autoridades administrativas la oportuna respuesta a dichas peticiones. La
regulación del derecho de petición en la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo
trae variadas consecuencias formales.

 Tratándose de peticiones administrativas, la Ley Orgánica de Procedimientos

Administrativos distingue las simples peticiones de información o consulta, de las
peticiones tendentes, por ejemplo, a lograr la decisión que cree o declare un
derecho. En este último caso, la ley exige una legitimación concreta para poder
introducir peticiones, que corresponde a los “interesados” (48 LOPA) es decir, a
quienes tengan un interés personal, legítimo y directo en el asunto (22 LOPA).

 Al regularse el derecho de petición, la ley prescribe la forma de las peticiones en

cuanto a los elementos formales que deben contener, referidos a la identificación del
peticionante o solicitante, la precisión del objeto de la solicitud y los fundamentos o
motivos de la petición.

 Se establecen regulaciones relativas a la recepción y registro de documentos (44-46

LOPA), a los efectos de dejar constancia auténtica, entre otros aspectos, de la fecha
de las peticiones, imponiéndose de esta forma a los funcionarios la obligación de
respetar el orden riguroso de presentación de las peticiones, al momento de decidir
sobre las mismas y evitar así favoritismo.

 Establecen el derecho de éstos de desistir de sus peticiones o de renunciar a su

derecho. En el mismo orden de ideas, las leyes regulan la extinción del
procedimiento por perención, cuando este se paraliza por un lapso de tiempo ( dos
meses en la Ley venezolana) por causas imputables al interesado, contado a partir
de la notificación que le haga la Administración. Sin embargo, prescriben las leyes
que, no obstante el desistimiento o perención, la Administración puede continuar la
 tramitación de procedimientos, si razones de interés público lo justifican ( 66
LOPA).

 Tratándose de un derecho de petición con garantía de oportuna respuesta, la LOPA

reafirma la obligación de la Administración y de sus funcionarios de resolver,
rápida y oportunamente, las peticiones, prescribiendo además plazos para las
decisiones. Así por ejemplo la LOPA, establece los lapsos según los tipos de
procedimiento: Si se trata de procedimiento simples, que no requieren
sustanciación, la Administración está obligada a decidir las peticiones en un lapso
de 20 días; en cambio, si el procedimiento requiere sustanciación, la Ley establece
un lapso de 4 meses para la decisión, con posibilidad de prorroga de 2 meses (como
lo establecen los artículos 3, 5 y 60 de la LOPA.

 La declaración formal en las leyes de procedimiento de la responsabilidad de los

funcionarios públicos por el retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de
cualquier procedimiento. (Art. 100 y 101 LOPA).

Otro aspecto de gran interés en relación a la LOPA, es la determinación del

concepto de particular o de administrado interesado: el “interesado”. Para comenzar vale
indicar, que la Ley ha restringido el derecho de petición no a todos sino a la persona
interesada.

El artículo 22 de la LOPA, considera, a efectos de la Ley, interesadas a las

personas jurídicas o naturales a que se refieren los arts. 112 y 121 de la Ley Orgánica de la
Corte Suprema de Justicia. Ambos artículos se refieren, respectivamente, a al condición de
interesados frente a los actos de efectos generales y actos administrativos de efectos
particulares. En efecto disponen, los mismos:

“Artículo 112: Toda persona natural o jurídica plenamente

capaz, que sea afectada en sus derechos o interés por Ley,
reglamento, ordenanza u otro acto de efectos generales
emanando de alguno de los cuerpos deliberantes nacionales,
estadales o municipales o del Poder Ejecutivo Nacional,
 puede demandar la nulidad del mismo, ante la Corte, por
razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, salvo lo
previsto en las Disposiciones Transitorias de esta Ley.”.

Como nota a señalar está que, en este supuesto, el interesado debe haber sido
lesionado, afectado, en sus derechos o intereses. No basta el simple derecho o interés, se
debe alegar y probar la lesión que se produzca.

“Artículo 121: La nulidad de actos administrativos de

efectos particulares podrá ser solicitada sólo por quienes
tengan interés personal, legítimo y directo en impugnar el
acto de que se trate. El Fiscal General de la República y
demás funcionarios a quienes la Ley atribuya tal facultad,
podrán también solicitar la nulidad del acto, cuando éste
afecte un interés general.”.

Aquí para tener la cualidad de interesado, el interés es mucho más particular, es un

interés individualizado, concreto, en una palabra personal legítimo y directo. La condición
de interesados la tienen igualmente, aquellas personas que sin haber sido iniciadores del
procedimiento tengan, no obstante, las condiciones de titularidad antes señalado. Ello le da
derecho a apersonarse en el procedimiento en cualquier estado en que se encuentre la
tramitación (Art. 23)

Otro aspecto, asimismo relevante, es el relativo a la capacidad jurídica de los

administrados un sus relaciones con la Administración Pública. El Art. 24 establece que la
misma será la pautada con carácter general en el CC, “salvo disposición expresa de la Ley”.
Hay que hacer notar que se hable de administrados, no de interesados. Claro está,
englobándose a estos también.

Los administrados, incluidos los interesados, pueden participar en el procedimiento

de dos maneras: personalmente y necesariamente cuando así sean requeridos, o mediante
representación. En este caso, la administración se entenderá con el representante designado
(Art. 25). Esta representación puede revestir dos modalidades; una. Por simple designación
en la petición o recurso ante la Administración; otra, mediante documento registrado o
autenticado (Art. 26). Como se observa, la representación exigida por la LOPA es mucho
más amplia y flexible que en el proceso Civil. Sin embargo, (Art. 27), la designación de
representantes no impide ni habilita el representado no impide ni inhabilita el representado
para intervenir ante la Administración Pública ni le desliga de las obligaciones que exijan
su comparecencia personal.

2. Garantía del silencio negativo.

El artículo 4 de la LOPA, prescribe:

“Artículo 4. En los casos en que un órgano de la

administración pública no resolviere un asunto o recurso
dentro de los correspondientes lapsos, se considerara que ha
resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el
recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en
contrario. Esta disposición no releva a los órganos
administrativos, ni a sus personeros, de las
responsabilidades que le sean imputadas por la omisión o la
demora.

Parágrafo único: La reiterada negligencia de los

responsables de los asuntos o recursos que dé lugar a que
estos se consideren resueltos negativamente como se dispone
en este artículo, les acarreará amonestación escrita a los
efectos de lo dispuesto en la Ley de Carrera Administrativa,
sin perjuicio de las sanciones previstas en el artículo 100 de
esta ley.”.

Se trata de la consagración general de un valor negativo al transcurso del tiempo

sin que haya decisión de la Administración, presumiéndose que al vencimiento del lapso
legalmente prescrito para decidir, se ha producido una decisión tácita denegatoria de lo
solicitado o del recurso interpuesto.

De esta norma pueden distinguirse tres supuestos diferentes de casos de silencio

tácito denegatorio.

 El silencio respecto de la decisión de solicitudes o peticiones que,

transcurrido el lapso a partir de la presentación de una petición sin que se
 haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es
negativa.

 El silencio tácito denegatorio también se produce por el transcurso del

tiempo en los procedimientos que se inician de oficio. El transcurso del
tiempo permitiría el ejercicio del recurso respectivo siempre que, por
supuesto, el acto tácito negativo lesione intereses personales legítimos y
directos.

 Es en materia de ejercicio de recursos administrativos, en el sentido de que

si no son resueltos por la administración en los lapsos prescritos, se
presume que la Administración los ha declarado sin lugar, procediendo
entonces, la posibilidad de ejercer, según sea el caso, el recurso
administrativo subsiguiente o el recurso contencioso- administrativo.

Cabe destacar, en último lugar, que a pesar de haberse producido el acto

derogatorio por silencio, e incluso, de haberse recurrido contra el acto tácito derivado del
silencio, la Administración no pierde poder para decidir.

Este principio de la decisión tácita, se establece en beneficio de los particulares-

administrados, como garantía de sus derechos de protección, por lo cual, el recurrir contra
el acto tácito no es una carga impuesta a los interesados, los cuales en todo caso pueden
esperar la decisión expresa.

3. Garantías contra la carencia administrativa.

La verdadera garantía en caso del silencio negativo, lo constituye, el derecho del

cual goza el interesado de poder exigir al juez, que obligue a la administración a decidir,
mediante el ejercicio de un recurso contencioso administrativo, no contra un acto, que no
existe, sino contra la carencia de la administración. En Venezuela se establece,
adicionalmente, al recurso de anulación y de las demandas contra los entes públicos, se
establece expresamente el recurso de abstención o negativa contra las conductas omisivas
de la administración, al atribuirse competencia a los tribunales contencioso-
administrativos, para:

“conocer de la abstención o negativa de los funcionarios nacionales, estatales o

municipales a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes, cuando sea
procedente, en conformidad con ellas.” (Arts. 42.23 y 182.1 de la LOCSJ)

III. Principios del procedimiento administrativo

1. El carácter contradictorio del Procedimiento Administrativo.

El procedimiento administrativo ordinario, como ya hemos mencionado, puede

iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada, según lo dispone el artículo 48 de la
LOPA; y el procedimiento sumario se iniciará de oficio según lo estatuye el artículo 67
eiusdem. En cualquiera de los dos casos, es de la esencia del procedimiento administrativo
la inserción y calificación en el mismo de los diversos intereses en juego y que esos
intereses sean confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar la
Administración competente una decisión definitiva.

En razón de ello, la elaboración de la noción de Interesado como concepto-técnico

jurídico destinado a calificar a los sujetos que puedan resultar afectados por el desarrollo de
la actividad administrativa y destinado a incorporar a tales sujetos al procedimiento
administrativo previo a la emanación del acto administrativo que pueda afectar sus
intereses.

Este principio del contradictorio como característica del procedimiento

administrativo implica que en todos aquellos casos en que el procedimiento se inicie de
oficio o por petición de un particular, la Administración debe permitir la incorporación al
procedimiento de todos aquellos sujetos que pudieran resulta afectados por la decisión que
finalmente se adopte. A tal previsión atiende el artículo 73 de la LOPA al disponer:

Articulo 73.- Se notificará a los interesados todo acto administrativo de

carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses
legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el
 texto íntegro de¡ acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que
proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos
o tribunales ante los cuales deban interponerse. (subrayado nuestro)

De manera que la consecuencia fundamental del carácter contradictorio del

procedimiento administrativo es la obligación para la Administración de incorporar al
procedimiento a todo interesado, noción que encuentra asignación de contenido en los
artículos 112 y 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, aplicable al
procedimiento administrativo por remisión del artículo 22 de la LOPA.

Sin embargo, la noción de interesado se ve ampliada por la previsión del artículo 23

ejusdem, el cual dispone que la condición de interesados la tendrán también quienes
ostenten las condiciones de titularidad señaladas en el artículo anterior, aunque no hubieran
intervenido en la iniciación del procedimiento, pudiendo, en tal caso, apersonarse en el
mismo en cualquier estado en que se encuentre la tramitación.

Así las cosas, el principio del contradictorio también denominado principio "audire
alteram partem" implica la facultad que tienen los titulares de intereses o derechos frente a
la Administración, de defenderlos en toda acción o actuación administrativa que los afecte;
y como contrapartida dialéctica necesaria, la obligación que tiene la Administración de
incorporar a todo sujeto interesado legítimamente al procedimiento por ella o ante ella
iniciado. Así, todo acto administrativo definitivo requiere, como condición constitutiva a
priori, un procedimiento administrativo con audiencia del interesado para que formule
alegaciones y presente las pruebas que considere que lo favorezcan, violándose en caso
contrario, los derechos constitucionales de defensa, propiedad y libertad económica.

Lo dicho quiere significar administrativo en general se caracteriza, que el

procedimiento de conformidad con la expresión utilizada por el legislador en el artículo 19,
ordinal 4' de la Ley Orgánica procedimiento de Procedimientos Administrativos, por
revestido de principios ad solemnítatem ser un que lo convierte en procedimiento ad hoc,
apto para configurar los efectos característicos del ámbito administrativo específico en el
cual se manifiesta la voluntad administrativa. A ello y no a otra cosa alude el legislador
cuando no se refiere tan sólo al procedimiento establecido, sino al procedimiento
legalmente establecido.

En el orden de ideas que ha sido expuesto, la incorporación de los particulares a los

procedimientos administrativos que pudieran afectar sus intereses personales, legítimos y
directos, no es una exigencia formal que se reduzca A la notificación de interesado, sino que
exige su efectiva incorporación a los actos de trámite que conducen al acto administrativo
definitivo As , ha señalado la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 17 de noviembre
de 1983, refiriéndose a una de las categorías del procedimiento administrativo de cognición
como lo es la sancionatoria o, condenatoria, lo siguiente:

El derecho a la defensa debe ser considerado no sólo como la oportunidad

para el ciudadano encausado o presunto infractor de hacer oír sus alegatos,
sino como el derecho de exigir de Estado el cumplimiento previo a la
imposición de toda sanción, de un conjunto de actos o procedimientos
destinados a permitirle conocer con precisión los hechos que se le imputan,
las disposiciones legales aplicables a los mismos, hacer oportunamente
alegatos en su descargo y promover y evacuar pruebas que obren en su
favor. Esta perspectiva del derecho de defensa es equiparable a lo que en
otros Estados de Derecho ha sido llamado como el principio del "debido
proceso".

De manera pues que el principio de contradictorio constituye una manifestación

instrumental de la garantía constitucional del derecho a la defensa consagrada en el artículo
68 del texto magno.

Así, deben ser llamados al procedimiento administrativo considerarse interesados en

las resultas del mismo:

Los que hubieren promovido el procedimiento como titulares de derechos o intereses

legítimos (art. 48 LOPA) ;los que sin haber iniciado el procedimiento titularicen derechos
que puedan resultar afectadas por la decisión que se adopte (art. 48, 67 LOPA); los que
titularicen intereses personales, legítimos y directos que puedan resultar afectados por las
resultas procedimiento (art. 112, 121 LOCSJ, 22 y 23 LOPA).
2. El Principio "In Dubio Pro Actione", el informalismo del Procedimiento
Administrativo.

El procedimiento administrativo como técnica de ejecución de las potestades que la

Administración tiene conferida y simultáneamente como medio de preservar las situaciones
jurídicas subjetivas de los particulares ante la arbitrariedad de los funcionarios, se rige por
el principio in dubio pro actíone , en orden al cual la Administración se encuentra obligada
a asumir la interpretación favorable al ejercicio del derecho constitucional de petición para
asegurar una decisión justa sobre la cuestión de fondo, por encima de las cuestiones de
forma.
Con fundamento en este principio, la LOPA consagra el deber de los funcionarios
públicos que reciba la documentación contentivo de las peticiones de los interesados, de
advertir a estos las omisiones e irregularidades que observen, sin que puedan negarse a
recibir la documentación (art. 45). En idéntico sentido se encuentran estatuidos los artículos
50 y 77. Particularmente gráfico respecto a la recepción del principio in dubio pro actione
es el artículo 86 en su último aparte, el cual dispone que el error en la calificación del
recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación siempre que del
escrito se deduzca su verdadero carácter.

El principio in dubio pro actíone queda resumido en palabras de GARCÍA DE

ENTERRIA:

"El procedimiento administrativo no ha sido ciertamente concebido por el

legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito
necesario para la adopción de la resolución final, sino como un cauce ordenado
capaz de garantizar la legalidad y el acierto de aquélla dentro de¡ más absoluto
respecto de los derechos de los particulares. Pertenece, pues, a la esencia misma
de la institución la tendencia a la prosecución de¡ camino en que el
procedimiento consiste hasta llegar a esa decisión final, eficaz y justa, que
constituye el objetivo al que se ordenan todos los requisitos y trámites
intermedios. Este supuesto, no puede considerarse sorprendente, sino, por el
contrario, ajustado a la propia naturaleza de la institución, el que, en caso de
duda, deba resolverse ésta en sentido más favorable a la continuación del
procedimiento hasta su total conclusión. "(Opus. , cit., p. 400)
3. El principio de la economía procedimental.

El artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que

"La actividad administrativa se desarrollar con arreglo a principios de economía, eficacia,
celeridad e Imparcialidad.' El precepto trascrito es algo más que un simple consejo o una
mera recomendación que el legislador hace a los órganos de la Administración; tales
directrices no se conciben como simples enunciados programáticos, sino como verdaderas
normas jurídicas, al habilitar a la Administración para adoptar cuantas medidas sean
necesarias para lograr la economía, celeridad y eficacia de los servicios.

La regla va incluso más allá, hasta constituirse en verdadero principio informador de

la institución en su conjunto. Este principio está contenido en las soluciones previstas en los
artículos 81 y 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en orden a la
conservación de actos y trámites no afectados por el defecto o la infracción eventualmente
cometidos a lo largo del procedimiento, la conversión de los actos nulos que contengan los
elementos constitutivos de otros distintos y la convalidación de los actos anulables.

El principio informa igualmente varias de las normas que regulan el procedimiento

administrativo en sus distintas fases o momentos. En tal sentido, el artículo 35 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé el establecimiento de un procedimiento
sumarlo de tramitación cuando deban resolverse una serie numerosa de expedientes en los
cuales los motivos y fundamentos de las resoluciones sean idénticos; los artículos 52 y 54
por su parte ordenan que cuando entre dos o más asuntos sometidos a la consideración de
una organización administrativa exista relación íntima o conexión, los mismos podrán
acumularse y las diferentes autoridades involucradas en el asunto presentan los informes y
antecedentes que consideren convenientes para la mejor resolución del asunto.

4. El principio inquisitivo.

El procedimiento administrativo es una obligación para la Administración en orden

a legitimar el ejercicio de sus competencias y a dar cumplimiento a las garantías
constitucionales del derecho a la defensa y del derecho de petición y oportuna respuesta
(art. 67 y 68 LOPA)

En razón de ello, dispone expresamente el artículo 53 de la LOPA que "La

Administración de oficio o a instancia del interesado, cumplirá todas las actuaciones
necesarias para el mejor conocimiento del asunto deba decidir, siendo de su responsabilidad
impulsar el procedimiento en todos sus trámites".

Este deber de impulso procesal que corresponde a la Administración no se limita al

cumplimiento de los términos y plazos que caracterizan la preclusividad del procedimiento,
sino que se ve complementado por el deber de la actuación inquisitiva en virtud del cual
dispone el artículo 54 eiusdem que "La autoridad administrativa a la que corresponda la
tramitación del expediente, solicitara de las otras autoridades u organismos los documentos,
informes o antecedentes que estime convenientes para la mejor resolución del asunto".

El carácter imperativo de los deberes de impulso procesal y averiguación o

actuación inquisitivo que corresponden a la Administración, queda de manifiesto en la
responsabilidad de los funcionarios por el retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de
los trámites y formalidades, la cual puede ser exigida mediante el Recurso de Reclamo
previsto en el artículo 3 de la LOPA, con las sanciones contempladas en los artículos 100 y
101 eiusdem. Particularmente gráfico en la recepción de la responsabilidad por violación
del principio que comentamos es el artículo 112 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística.

5. El principio de la imparcialidad.

El principio de la imparcialidad constituye una manifestación instrumental o

procedimental del derecho constitucional a la igualdad, en virtud del cual los ciudadanos no
pueden ser sujetos de discriminaciones.

En razón de ello, la Administración en el procedimiento administrativo debe

desarrollar dicho procedimiento y adoptar la decisión únicamente con fundamento en el
ordenamiento jurídico y en los elementos de hecho y de derecho que se encuentren
incorporados al expediente administrativo, sin atender a las condiciones personales de los
interesados.

Así las cosas, la LOPA, siguiendo los principios acogidos por la LPA española,
establece en su artículo 36 los presupuestos de hecho en los cuales los funcionarios
públicos deben inhibirse o abstenerse de conocer asuntos cuya competencia les esté
atribuida, previendo el procedimiento a seguir en caso de configurarse alguno de los
supuestos. En este caso, no es necesaria la recusación ya que el artículo 39 de la LOPA
consagra la posibilidad de la inhibición previa solicitud de parte interesada.

6. El principio de la publicidad en el Procedimiento Administrativo.

La tensión publicidad-secreto del procedimiento administrativo es ya una constante

histórica en la mayoría de los ordenamientos jurídico administrativos.

Sin embargo, algunas excepciones son notorias tales como la existente en el

ordenamiento sueco en el que desde 1776 se reconoce a todos los ciudadanos, sin
requerimiento de legitimación alguna, el derecho a consultar o copiar cualquier documento
oficial en cualquier oficina del Gobierno. Tal consagratoria influyó en la Free Information
Act norteamericana de 1966.

En España, la Ley de Secretos Oficiales de 5 de abril de 1968, modificada por Ley

de 7 de octubre de 1978, acoge en su artículo 1' el principio de publicidad respecto a la
actividad total del estado, pero limitándolo al prever la excepción mediante la expresión
"..salvo en los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada expresamente
clasificada, cuyo secreto amparado por la presente Ley' o limitado conocimiento queda
Nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos acoge la tendencia a consagrar
un principio de publicidad relativa al disponer en el artículo 59 lo siguiente:

Artículo 59.- Los interesados y sus representantes tienen el derecho

de examinar en cualquier estado o grado de procedimiento, leer y
copiar cualquier documento contenido en el expediente, así como
 del pedir certificación del mismo. Se exceptúan los documentos
calificados como confidenciales por el superior jerárquica, los
cuales serán archivados en cuerpos separados del expediente, La
calificación de confidencial deberá hacerse mediante acto
motivado.

De manera pues que, la reserva o declaratoria de confidencialidad exigen de la

autoridad administrativa competente la motivación del acto administrativo que contenga tal
declaratoria, siendo dicho acto susceptible de impugnación por el interesado. Ahora bien,
cabe hacerse la pregunta, sobre cuál habría de ser la motivación para establecer la
confidencialidad de un documento sin que la misma no implique la divulgación de su
contenido. En este sentido la Dra. Hildegard Rondón de Sansó en su libro “Comentarios a
la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”:

“En Efecto la calificación de confidencialidad puede ser

impugnada ante el juez contencioso administrativo; la motivación
exigida por el legislador sería la vía para que el juez determinara
si la misma atiende o no efectivamente al motivo del acto, lo cual
implicaría un análisis del fondo de la cuestión que, destruiría el
carácter reservado o secreto que quiso otorgársele al documento.
Se trata obviamente de consideraciones generales sobre la
cuestión. La experiencia del juez nos permite señalar que la
administración, por lo general, se escuda con el calificativo de
confidencialidad para impedir el acceso de la contraparte y del
juez los cuales la calificación obviamente no se compagina con la
naturaleza del acto del acto, el tribunal lo señala así en la
sentencia, estimando en la misma, en contra de la administración
dicha conducta.”.

IV. Tipología de los procedimientos y la iniciativa

La iniciativa del comienzo del procedimiento y la determinación de si requiere el

ejercicio de un derecho de petición o de si requiere el ejercicio de un derecho de petición o
de si puede iniciarse de oficio, depende de los tipos de procedimientos. Generalmente, las
leyes de procedimiento no establecen una tipología de los procedimientos de acuerdo con
los efectos del acto administrativo que resulte de su desarrollo; sin embargo, de ella
dependerá la precisión de cuándo puede o debe iniciarse el procedimiento a petición de
parte interesada y cuándo puede o debe iniciarse de oficio.
1. Tipología de los procedimientos

1.1 De acuerdo a la naturaleza de los efectos:

Conforme a la tipología difundida por Massimo Severo Giannini, de acuerdo a la

naturaleza de los efectos de los actos administrativos que resultan de los procedimientos
administrativos, pueden distinguirse cuatro: los declarativos, los ablatorios, los concesorios
y los autorizatorios.

a. Los procedimientos declarativos

Son los que tienen por resultado actos que otorgan la certeza de hechos jurídicos
relevantes y consisten en declaraciones de ciencia o de conocimiento y en
verificaciones. Por ejemplo, los procedimientos que concluyen en actos de registro,
como los de propiedad. Asimismo, los procedimientos para establecer la identificación
de las personas. Estos procedimientos declarativos, en general, requieren para su inicio,
instancia de parte interesada, y sólo en casos excepcionales, donde esté interesado el
orden público, podrían iniciarse de oficio, como en materia de identificación de las
personas.

b. Los procedimientos ablatorios

Denominados así en la doctrina italiana por el uso del vocablo latino “ablatio” que
denota la acción de quitar, cortar, eliminar. Estos procedimientos tienen por objeto
eliminar o restringir los derechos individuales, por lo que generalmente, se inician de
oficio por la administración, Por ejemplo los procedimientos expropiatorios, o los
sancionatorios que afectan a una cosa o el patrimonio de una persona.

c. Los procedimientos concesorios

Los cuales tienen por objeto los actos administrativos que amplían la esfera jurídica
subjetiva de los administrados. El otorgamiento de concesiones tradicionalmente se
ubica en estos procedimientos concesorios, por ejemplo los procedimientos que
 atribuyen una calificación jurídica a las personas, como la concesión de nacionalidad.
Estos procedimientos concesorios, tienen la particularidad que requieren siempre de la
instancia de parte y no se inician de oficio.

d. Los procesos autorizatorios

Tienen por objeto la emisión de actos administrativos que permiten a un particular

ejercer un derecho, por la remoción de un obstáculo jurídico que legalmente existe para
su ejercicio pleno. Estos son los más comunes en las relaciones entre la
Administración y los particulares, y dan origen a autorizaciones, permisos y licencias
para que los particulares puedan ejercer derechos o realizar actividades.

1.2 De acuerdo a como se inicie el procedimiento:

La ley distingue entre los procedimientos administrativos, en procedimientos de

oficio y a solicitud de la parte interesada.

a. Procedimiento de oficio:

Es deber de la autoridad administrativa competente o de su superior jerárquico,

notificar a los particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos pudieran resultar afectados, para que se hagan parte en el procedimiento, y puedan,
en consecuencia, ejercer los derechos articulados a la participación intersubjetiva en el iter
procedimental; en especial, el derecho de defensa.

Se trata de los procedimientos que tienen por objeto actos administrativos de efectos
particulares ordenados a la tutela inmediata y directa del interés público.

b. Procedimiento iniciado a solicitud de parte:

Exige la solicitud o petición del particular, persona natural o jurídica, que reúna la
solicitud o petición del particular, persona o jurídica, que reúna la condición de interesado
calificado, es decir, que sea titular de un interés calificado, es decir, que sea titular de una
pretensión subjetiva concreta. ( un derecho subjetivo típico, o un interés legítimo, personal
y directo, susceptible de obligar a la Administración a la apertura del procedimiento, ya a
su correspondiente sustanciación y decisión. En cualquier caso, no le es dado a la
administración rechazar el escrito de petición por omisiones o fallas en los requisitos de
admisibilidad, siendo su deber advertir de ello al peticionario, para que subsane los errores
en el plazo de ley.

2. Modo y fin del inicio de un procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo se inicia mediante el acto que tiene el efecto de

poner en movimiento, la estructura formal de trámites, plazos e incidencias en que consiste
la dinámica del procedimiento. Dictado ese acto, cuya naturaleza procedimental es la de un
acto de impulso, se concreta la existencia de un determinado procedimiento destinado a
decidir las cuestiones establecidas en ese acto.

2.1 Modos de proceder:

Como ya hemos mencionado la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos en

su artículo 48, consagra los modos de iniciar el procedimiento, a saber:

 A Instancia de parte interesada.

 De oficio.

En cualquier caso, la iniciación requiere del acuerdo expreso (auto de proceder) del
órgano competente para decidir el procedimiento, es decir, a dictarse un acto administrativo
de apertura. Cuando se trata de procedimientos iniciados de oficio, este acto administrativo
por sí solo, incoa el procedimiento, vale decir, que tiene la suficiente fuerza legal de trámite
(capacidad de impulso jurídico) para determinar la iniciación del procedimiento.

Para el caso de los procedimientos promovidos por la parte interesada, aún cuando
un sector importante de la doctrina consideran que el escrito de petición o solicitud es
susceptible de incoar el procedimiento, priva el criterio de que tal iniciativa requiere de un
acto complementario, como es el acto o auto de admisión acordado por el órgano
competente, ya que una petición contraria a derecho no debe dar lugar a la apertura de
procedimiento alguno.

3. Los interesados como elemento subjetivo en el procedimiento administrativo

Dentro del procedimiento administrativo se necesitan de dos sujetos de derecho, la

administración o ente público y el administrado o particular. Este último requiere de unas
condiciones determinadas para que pueda actuar con legitimidad ante la administración,
pues el particular debe tener un interés sobre el asunto que se planteé.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 67

establece el derecho de petición de manera amplia al decir que: “Toda persona tiene el
derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario público o
funcionaria pública sobre los asuntos que sean de la competencia de éstos o éstas, y de
obtener oportuna y adecuada respuesta”, además el artículo 22 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos remite al artículo 112 y 121 de la derogada Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia en la cual regula los interesados. Por lo tanto la LOPA
establece “quienes” podrán intentar cualquier petición ante la administración pública, bien
sea si se trata de un acto administrativo de efectos generales o de efectos particulares. Pues
en el primero, el particular además de alegar un simple interés, si no debe haber una lesión
de dicho interés para ser parte. Mientras que los actos de efectos particulares, el interés
exigido debe ser personal, legítimo y directo, es decir, aquel específico en el cual el
particular sea el destinatario del acto.

Sin embargo, la cualidad de interesado no debe tenerse solo al inicio del

procedimiento, pues el artículo 23 de la LOPA prevé que los interesados podrán ser parte
en cualquier estado en que se encuentra la tramitación del procedimiento.

Además, el interesado debe contar con las siguientes condiciones:

3.1 Capacidad

El artículo 24 de la LOPA establece que todas aquellas personas, sean naturales o

jurídicas, para poder actuar ante la administración, deberán cumplir con el requisito del
artículo 24 del Código Civil, referido a la capacidad para ser parte.

3.2 Comparecencia y representación

La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 25 permite la

posibilidad que los administrados sean representados, pero solo en aquellos casos en los
que no se exige la comparecencia obligatoria del mismo. Además en el artículo siguiente
prevé dos maneras en que se puedo representar al administrado, bien sea por una simple
petición o por documento registrado o autenticado; es importante señalar que la LOPA es
menos formal y estricta que el Código Civil en el sentido de la representación, pero la
representación no impide que el interesado actúe o intervenga directamente, como lo
establece el artículo 27 de la LOPA.

V. Clasificación de los procedimientos administrativos

1. De acuerdo a la secuencia del procedimiento

1.1 Los procedimientos de primer grado

Se identifican obviamente con los que figuran en una clasificación posterior y que
se desarrollan bajo la denominación de procedimientos constitutivos o de formación del
acto administrativo. A través de ellos la Administración prepara y dicta un
pronunciamiento. El presente enunciado en contraposición con los procedimientos de
segundo grado, en los cuales la Administración tiene como objeto de la decisión que deriva
de ellos el decidir sobre un procedimiento o un acto anterior.

a. El Procedimiento Ordinario
El más importante de los procedimientos de primer grado es obviamente el
Procedimiento ordinario, ya que la ley indica que el mismo actúa como la regla aplicable a
todos los casos, salvo que, exista un procedimiento expresamente "regulado en norma de
rango preeminente".

El procedimiento ordinario es en consecuencia la regla general de actuación a falta

de norma expresa en el sistema de la ley sancionada. El mismo consta de tres fases: a) Fase,
de iniciación b) Fase de sustanciación; c) Fase de terminación.

a.1 Fase de iniciación

¿Quién puede iniciar el procedimiento? El legitimado para hacerlo puede ser:

1. Un administrado que tenga la condición de "interesado", en los términos que antes se

expusieron.

2. La propia autoridad administrativa que ha de dictar la providencia a la cual tiende el

procedimiento.
3. La autoridad administrativa superior a la competencia para dictar el acto.

El iter procedimental depende de la naturaleza de los sujetos que tienen la iniciativa

procedimental, bien se trate de que sea primero o los dos segundos los que actúen como
iniciadores.

En el caso de los procedimientos iniciados de oficio, lo importante de esta fase es la

notificación de todos aquellos. que "pudieren resultar afectadas", acordándoseles un plazo
para la comparecencia. Cuando el procedimiento es iniciado a instancia de persona
interesada, lo importante es la verificación de si el escrito que el mismo presenta llena
requisitos que la ley establece (los cuales son fundamentalmente, la identificación del
organismo al cual se dirige así como la del solicitante la exposición de los hechos y del
derecho en el cual se base, su solicitud, precisando con claridad la materia objeto de la
misma; la firma del interesado y "cualesquiera otras circunstancias exigidas por Its normas
legales o reglamentarias"). Si no están lleno, los requisitos la Administración notificará al
solicitante las omisiones o faltas y le acordará un plazo (15 días) para subsanarlas.

a.2 Fase de Sustanciación

 En esta fase la Administración acumula en el expediente administrativo que abre al
efecto, todos los elementos que han de servir de base para su decisión. En esta fase como
hemos visto precedentemente, es donde se pone de manifiesto en toda su extensión la
facultad inquisitivo de la Administración, ya que a la autoridad que lleve el expediente
corresponde solicitar de otras autoridades u organismos los documentos, informes,
antecedentes, etc., que estime conveniente. Esta fase implica la. promoción de los
elementos de prueba y la evacuación de los mismos.

a.3 Fase de Decisión

La ley establece el lapso máximo de cuatro meses para la tramitación y resolución

de los expedientes, salvo la existencia de circunstancias extraordinarias que obliguen a que
se acuerden prórrogas, las cuales no podrán exceder en su conjunto de dos meses.

La decisión del procedimiento se realiza mediante un acto administrativo que, por

disposición de la ley, deberá resolver todas las cuestiones que hubieren sido planteadas,
tanto inicialmente como durante la tramitación. Se trata de la regla de concentración
derivada del principio de economía procesal que se pone una vez más de manifiesto.

La causa natural por la cual concluye el procedimiento, es la emanación del acto

administrativo que decide la cuestión o solicitud objeto del mismo. Ahora bien, también
puede finalizar por otras causas, tales como por el desistimiento que hiciere el interesado, el
cual ha de ser formulado por escrito y homologado por la Administración. El desistimiento
que hiciere uno de los interesados en el caso de que fuesen varios, no afectará a los
restantes. Otra causa es la perención del procedimiento, la mal se produce en los casos en
que habiendo sido iniciado a instancia de un particular, se hubiese paralizado durante dos
meses por una causa que al mismo le sea imputable. Al efecto, el término se inicia a partir
de la notificación que la Administración haga al afectado, vencido el cual sin que hubiese
sido activado el procedimiento, se procederá a hacer la declaratoria de perención. La
perención no extingue los derechos y acciones del interesado ni interrumpe el término para
la prescripción.

Tanto en los casos de desistimiento como de perención, la Administración podrá

continuar la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justificaran.
b. El procedimiento sumario

El segundo de los procedimientos de primer grado es el Procedimiento sumario, el cual

presenta las siguientes características:

1. Es un procedimiento muy breve, tal como su nombre lo indica, cuya duración no puede
exceder de 30 días.

2. Es un procedimiento de oficio.

3. Se deja a la discrecionalidad administrativa la utilización de¡ procedimiento sumario, ya

que la ley indica que el mismo se aplicará "cuando la Administración lo estime
conveniente".

4. Tanto el impulso procedimental como la comprobación de los hechos y el aporte de los

elementos de juicio ha de realizar de oficio.

La ley faculta al funcionario sustanciador una vez iniciado el procedimiento, para

que en los casos en que la complejidad del asunto lo exigiere y, previa autorización del
superior jerárquico, ordene se siga el procedimiento ordinario.

1.2 Los procedimientos en segundo grado:

a. Convalidación y corrección de errores

Los actos administrativos que adolezcan de algún vicio que según lo establecido en el
artículo 20 los hagan anulables, pueden ser convalidados por la Administración en
cualquier momento, subsanando el vicio de que se trate (Art. 81).

Igualmente podrán ser corregidos en cualquier momento los errores materiales o de

cálculo en que se hubiere incurrido en la manifestación de un acto administrativo (Art. 84).

b. Reconocimiento de nulidad absoluta

 La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares,
reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella (Art. 83).

c. Renovación de oficio

Los actos administrativos pueden ser revocados de oficio en cualquier momento, total
o parcialmente, por la autoridad que los dictó o por su superior jerárquico, a menos que se
trate de actos que originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos
para un particular (Art. 82).

2. Clasificación de los procedimientos de acuerdo con el efecto perseguido

2.1 Procedimientos constitutivos

Estos son los procedimientos tendentes a la formación del acto administrativo.

Normalmente se les clasifica de acuerdo con la naturaleza de los mismos en: extintivos,
creativos y modificatorios. La ley no distingue ninguna tipología particular; limitándose a
establecer el procedimiento ordinario y el procedimiento sumario como los dos modelos
esenciales. En contraposición con los procedimientos constitutivos se colocan los
procedimientos declarativos dirigidos a declarar la certeza jurídica de los hechos
jurídicamente relevantes. Los procedimientos declarativos, como ha sido reiteradamente
señalado por la doctrina, a pesar de ser los menos estudiados, sin embargo, poseen una
enorme importancia, pudiendo considerarse como los que numéricamente tienen mayor
positividad en el seno de la Administración (verificaciones, registros, constataciones).
Ahora bien, la ley sancionada, ni los contempla ni menciona, creando así una laguna que no
puede ser suplida por analogía con el procedimiento constitutivo, ya que ambas difieren por
su propia naturaleza.

2.2 Procedimientos tendientes a la notificación de un acto

 Puede considerarse que el procedimiento de notificación de los acto puede ser visto y
englobado dentro de una de las fases' finales del procedimiento constitutivo: la fase de
eficacia. En efecto, la notificación es en los actos individuales la condición para que éstos
puedan surtir los efectos requeridos. La ley contempla al procedimiento de publicación y
notificación de los actos administrativos en un capítulo especial del Título III (que es aquél
en el cual se regulan los procedimientos en general). La normativa establecida puede ser
sintetizada así:
Actos objeto de publicación: Deben ser publicados los actos de carácter general;
aquellos que interesen a un número indeterminado de personas y, finalmente los actos de
carácter particular cuando la ley lo exija.

Excepción: Los actos internos de la Administración.

Forma de la publicación: La publicación ha de ser efectuada en la Gaceta Oficial del

organismo que tome la decisión.

Actos objeto de notificación: Todos los actos administrativos de carácter particular que
afecten derechos o intereses legítimos.

Contenido de la notificación: La notificación debe contener lo siguiente:

a) El texto íntegro del acto.

b) La 'indicación de los recursos que proceden, con la indicación de los términos para
ejercerlos y de los organismos ante los cuales deben interponerse.

En relación con esta última exigencia debe señalarse que la ley obliga a que se
indiquen tanto los recursos administrativos como los jurisdiccionales. Al respecto
consideramos muy peligrosa esta exigencia, dada la naturaleza particular de los recursos en
general, sobre todo si se toma en cuenta el efecto que la falta de tal indicación produciría.
La ley sancionada establece en su artículo 74, que la falta u omisión de cualquiera de las
exigencias establecidas para las notificaciones, implicará que se las considere "defectuosas"
y que no produzcan efecto alguno. Aún más, se' establece que, "si sobre la base de
información errónea contenida en la notificación, el interesado hubiere intentado algún
procedimiento improcedente, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos
de determinar' el vencimiento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso
apropiado".

Por lo que toca a las modalidades mismas de la notificación, ya al. analizarse el

ejercicio del derecho de petición se expresaron las regulaciones que la ley hace al efecto.

2.3 Procedimientos de ejecución de los actos administrativos

Los procedimientos de ejecución de los actos administrativos constituyen la parte

instrumental del principio que ya analizamos precedentemente de la ejecutoriedad del acto
administrativo.

3. De acuerdo al contenido del acto

Ya hemos dicho precedentemente que la ley sancionada se inspira en un modelo de

procedimiento que es el constitutivo ordinario, aunque desarrolle otros procedimientos o
trámites procedimentales a todo lo largo de su normativa, es esto lo que sucede con el
procedimiento de inhibición, con el relativo al derecho de petición y con el que se establece
para la prescripción, así como los que hemos analizado en las clasificaciones anteriores.
Veamos los más importantes.

3.1 Procedimiento sancionatorio

La ley establece el procedimiento que habrá de regir la imposición de multas y si bien

es cierto que hace un reenvío al regulado en la Ley Orgánica de !a Hacienda Pública
Nacional, "en cuanto sea aplicable', es indudable qué contempla algunas disposiciones
específicas. Al efecto la ley sanciona con multa que va del 5 al 25 por ciento de la
remuneración total del mes en que el funcionario cometió la infracción, la falta que
implique "retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier disposición,
procedimiento, trámite o plazo establecido en esta ley". El procedimiento para la aplicación
de la multa ha de ser iniciado por los superiores inmediatos del sancionado, quienes están
obligados a hacerlo so pena de incurrir en falta grave. En todo caso la multa debe ser
aplicada por el Ministro respectivo y deberá ser dictada mediante resolución motivada. La
ley acuerda el recurso de reconsideración ante el Ministro dentro de los 15 días siguientes a
su notificación, debiendo decidirse el recurso dentro de los 30 días inmediatos, pudiendo
recurrirse de la decisión por ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en los cinco
días hábiles que siguen a la notificación.

3.2 Procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición

Al analizar la parte sustantiva de la cuestión se expuso igualmente el procedimiento

para hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición.

3.3 Procedimientos en materia de recepción de documentos

La ley establece que en todos los organismos públicos se llevará un Registro de

Presentación de Documentos, en el cual se habrá de dejar constancia de todos los escritos,
peticiones y recursos que presenten los administrados así como de las comunicaciones que
dirijan otras autoridades. Los funcionarios 'de la dependencia antes indicada están en el
deber de recibir la documentación que los particulares les presenten, sin que puedan
negarse a hacerlo, aun cuando deben advertirles de las irregularidades y omisiones que
presenten. Una vez efectuada la recepción, el funcionario dará recibo al presentante de los
documentos consignados y de sus anexos, informándole el número correspondiente de
registro, lugar, fecha y hora de presentación. La copia mecanografiada o fotostática del
documento que se presente una vez numerada puede servir de recibo. La ley deja al
reglamento la organización y funcionamiento del registro.

3.4 Procedimientos en casos de prescripción

La ley consagra que las acciones provenientes de actos administrativos creadores de

obligaciones frente a los administrados, prescribirán en el lapso de cinco años, salvo que
leyes especiales establezcan plazos diferentes, rigiéndose todo lo relativo a la interrupción y
suspensión de los plazos por los principios establecidos en el Código Civil.

Se establece al efecto que si el administrado se opone a la ejecución de un acto

alegando la prescripción, la Administración a la cual corresponda el conocimiento del
asunto tendrá 30 'días para verificar si la misma se ha producido.

Disposiciones transitorias

1. Texto original

El texto de la ley sancionada no contiene ninguna disposición transitoria limitándose el

último artículo a facultar el ejercicio de la potestad reglamentaria, en forma tal, que la
aplicación de la normativa legal "no entrabe las peculiaridades de las Fuerzas Armadas
Nacionales, la Policía de Seguridad y Orden Público y el Servicio Exterior". Esta última
disposición a nuestro ver constituiría, de ser promulgada en definitiva la ley, una forma de
reglamento habilitado o por habilitación. En efecto, la ley que no ha excluido de la esfera
de su aplicación a las fuerzas Armadas Nacionales, la Policía de Segundad y Orden Público
y el Servicio Exterior, sin embargo, le está atribuyendo al Ejecutivo la facultad de
establecer regímenes especiales respecto a dichas instituciones. En efecto, no tiene otra
explicación la posibilidad de dictar un reglamento que impida que se "entraben las
peculiaridades del funcionamiento, etc.".

3.5 Procedimiento simple (Art. 5)

a)' Procedencia

Para la resolución de toda petición, representación o solicitud dirigida por los

particulares a los órganos de la Administración y la cual no requiera sustanciación.

b) Lapsos
 La Administración informará al interesado por, escrito, dentro de los 5 días siguientes a
la presentación de 'la solicitud, la omisión o incumplimiento por éste de algún requisito.

A falta de disposición expresa, la resolución deberá hacerse dentro de los 20 días

siguientes a la presentación o a la fecha posterior en que el interesado hubiere cumplido los
requisitos legales exigidos.

3.6 Procedimientos especiales

Además de los anteriores, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

establece algunos procedimientos especiales, aplicables en ciertas circunstancias o para
ciertas actuaciones específicamente señaladas.

a) Procedimiento de reclamo por retardo u omisión en procedimiento (Art. 3)

Los interesados podrán reclamar, ante el superior jerárquico inmediato, del retardo,
omisión, distorsión o incumplimiento de cualquier procedimiento, trámite o plazo,
cometidos por los funcionarios responsables del asunto.

El reclamo deberá interponerse en forma escrita y razonada. Será resuelto dentro de los
15 días siguientes. El reclamo no acarreará la paralización del procedimiento, sin perjuicio
de que sean subsanadas las fallas u omisiones.

b) Procedimiento de la sanción por retardo u omisión en el procedimiento

La multa prevista en el Art. 100 (por retardo, omisión, distorsión o incumplimiento de

cualquier disposición, procedimiento, trámite o plazo establecidos en la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos) se tramita de acuerdo a lo establecido en los artículos 102
a 105:

-Debe seguirse el procedimiento para la imposición de multas previsto en la Ley

Orgánica de Hacienda Pública Nacional, en cuanto sea aplicable.
 -La multa será aplicada por el Ministro respectivo, mediante resolución motivada.
-Los superiores inmediatos del sancionado deberán iniciar el procedimiento, so pena de
incurrir en falta grave, que se castigará de conformidad con la Ley de Carrera
Administrativa.
-La decisión que imponga una multa será recurrible en reconsideración, dentro de los
15 días siguientes a su publicación o notificación, para ante el Ministro. Contra la
decisión de éste se podrá recurrir, ante la jurisdicción de lo contencioso-
administrativo, en los 5 días hábiles siguientes a la notificación.

c) Procedimiento de las inhibiciones

El funcionario en quien se dé una causal de inhibición para conocer de un asunto

deberá plantearlo en escrito razonado y remitir, sin retardo, el expediente a su superior
jerárquico (Art. 37).

Este, dentro de los 10 días contados a partir de la recepción del expediente, deberá
decidir, sin más trámite, si es procedente o no la inhibición. En el primer caso, señalará, en
la misma decisión, un funcionario de igual jerarquía para conocer del asunto, remitiéndole
el expediente, sin retardo alguno; si no hubiere funcionario de igual jerarquía, designará
uno ad hoc. De no aceptar la inhibición, devolverá el expediente al funcionario inhibido,
quien continuará conociendo del asunto (Art. 38).

d) Procedimiento de la excepción de prescripción

Cuando el interesado se oponga a la ejecución de un acto administrativo, alegando la

prescripción prevista en el Art. 70, la autoridad administrativa a la que corresponda el
conocimiento del asunto, en el término de 30 días, procederá a verificar el tiempo
transcurrido y las interrupciones o suspensiones habidas, si fuese el caso, y a decidir lo
pertinente (Art. 71).
4. Recursos administrativos

Concepto:

Los recursos administrativos pueden ser entendidos como la impugnación de un acto

administrativo por ante un órgano de la Administracion que puede ser el autor de acto o su
jerarca superior (Eloy Lares Martínez, Eloy Lares Martínez). Consisten en medios de
protección o vías jurídicas formalmente establecidas para el individuo con el fin de
impugnar los actos, en sentido amplio, y hechos de la Administracion que lo afectan y de
defender sus derechos frente a la Administracion. (Agustín Gordillo, Allan Brewer-Carias).
Y, como lo señala Jean Rivero, ¨El sistema de recursos contra los actos y disposiciones
emanados de la administración constituyen un segundo circulo de garantías, puesto que
permite a los administrados reaccionar frente a los actos y disposiciones lesivas a sus
intereses y obtener su anulación, modificación o reforma.”.

4.1 Actos recurribles

Los interesados pueden interponer recursos administrativos contra todo acto

administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause
indefensión o lo prejuzgue como definitivo (Art. 85 LOPA).

4.2 Legitimación activa

Es el elemento subjetivo de los recursos administrativos, para determinara quienes

pueden interponerlo o hacer uso de ellos; y serán quienes se vean lesionados en sus
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos por el acto que se intenta
recurrir (Art. 85).

4.3 Forma de la solicitud (Art. 86).

 Todo recurso administrativo deberá intentarse por escrito. Este deberá contener las
mismas menciones exigidas por el Art. 49 para el escrito mediante el cual se inicia el
procedimiento ordinario, a saber:

 Organismo al cual está dirigido.

 Identificación del interesado y, en su caso, de la persona que actúe como
representante (nombre y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil,
profesión y número de cédula de identidad o pasaporte).
 Dirección a donde se liarán las notificaciones pertinentes.
 Hechos, razones y pedimentos correspondientes, con expresión clara de la
materia objeto del recurso.
 Referencia a los anexos que se acompañen.
 Cualesquiera otras circunstancias exigidas por normas legales o reglamentarias.
 Firma.

Cuando no se llenaren los requisitos exigidos, no se admitirá el recurso. Esta decisión

deberá ser motivada y notificada al interesado.

El error en la calificación del recurso por parte del recurrente no impedirá su

tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter.

4.4 Efectos no suspensivos de la interposición del recurso (Art. 87)

La interposición de cualquier recurso no suspender la ejecución del acto impugnado, a

menos que una disposición legal establezca lo contrario.

Sin embargo, el órgano ante el cual se recurra podrá acordar, de oficio o a petición de
parte, la suspensión de los efectos del acto recurrido, como decisión previa a la resolución
del recurso. Esta decisión de suspensión temporal de los efectos del acto pueden tomarse en
dos casos:
1. Cuando la ejecución del acto pudiera acarrear grave perjuicio al interesado, o
 2. Cuando la impugnación se fundamentare en la nulidad absoluta del acto.

Cuando tome esa decisión, el órgano respectivo deberá exigir la constitución previa de
la caución que considere suficiente, siendo personalmente responsable el funcionario por la
insuficiencia de la caución aceptada.

4.5 Resolución del recurso

Contenido de la decisión: El órgano competente para decidir el recurso de

reconsideración o el jerárquico podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así
como ordenar la reposición en caso dc vicios en el procedimiento; también podrá optar por
convalidar el acto, cuando éste sea anulable, en ejercicio de la potestad convalidatoria
prevista en el Art. 81 (Art. 90).

Extensión de la decisión: El órgano deberá resolver todos los asuntos que se sometan
a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del
recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados (Art. 89).

Resolución por delegación: Ningún órgano podrá resolver por delegación los recursos
intentados contra sus propias decisiones (Art. 88).

4.6 Carácter previo de la vía administrativa

Una vez interpuesto el recurso de reconsideración o el jerárquico, el interesado no

podrá acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa mientras no se introduzca la
decisión respectiva o no se venza el plazo que tenga la Administración para decidir (Art.
92).

Podrá acudirse a la vía contencioso-administrativa cuando, interpuestos los recursos

que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al
solicitado o cuando no se haya producido decisión en los plazos correspondientes Los
plazos para in tentar los recursos contencioso-administrativos son los establecidos por la
Corte Suprema de Justicia y la Ley de Carrera Administrativa (Art.93 LOPA).

4.7 Tipos de recursos administrativos

Según la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, existen tres tipos de recursos

administrativos: el recurso de reconsideración, el recurso jerárquico y el recurso de
revisión. Ellos se distinguen por la autoridad que los decide como los motivos para su
respectiva decisión.

a. Recurso de reconsideración

El recurso de reconsideración está regulado en el artículo 94 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, y además en concordancia con el artículo 85 ejusdem y
siguientes, pues busca que el propio funcionario que dictó el acto, reconsidere su decisión y
la revise.

a.1 Actos recurribles

Este recurso procede contra todo acto administrativo de efectos particulares, definitivos
y que aún no sean firmes.

a.2 Lapso para interponerlo

Deberá interponerse dentro de los 15 días siguientes a la notificación del acto que se
impugna. Pues vencido el lapso sin que se interponga el recurso, el acto quedará firme y no
podrá ser impugnable. Es por ello que se dice que el acto emanado de la administración es
definitivo y no firme del todo.

a.3 Órgano competente

El recurso deberá interponerse por ante el funcionario que lo dictó, y será él mismo
quien deberá decidir el recurso interpuesto.
 a.4 Lapsos para decidir

Si el acto no pone fin a la vía administrativa, el órgano ante el cual se interpone este
recurso decidirá dentro de los 15 días siguientes al recibo del mismo, con el fin de otorgar
un plazo definido para que el particular no se quede en estado de indefensión. Pero existe
un caso excepcional contemplado en el artículo 91 de la LOPA, que se refiere en el caso en
que el recurso de reconsideración sea interpuesto ante un Ministro, pues el lapso será de 90
días.

a.5 Decisión

La decisión del recurso de reconsideración debería ser por lo normal expresa, dentro
del lapso de 15 días o de 90 días en caso se ser un Ministro después de haber sido
interpuesto el recurso. La decisión debe estar enmarcada dentro del artículo 90 de la LOPA
en la cual podrá confirmar, modificar o revocar el acto impugnado, así como ordenar la
reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin perjuicio de la facultad de la
administración para convalidar los actos anulables.

Sin embargo, existe la posibilidad en que la administración en vez de pronunciarse a

través de una decisión expresa, se abstenga. En este caso una vez vencido el lapso para
decidir, se entiende que ha sido resuelto el recurso negativamente, tal como lo prevé el
artículo 4 de la LOPA al referirse sobre el silencio Administrativo. En este caso el
recurrente podrá intentar el recurso de inmediato.

Exclusión de nuevo recurso de reconsideración

El propio artículo 94 de la LOPA establece que la interposición de este recurso de

reconsideración se agota una sola vez, es decir, contra la decisión del recurso no puede
interponerse de nuevo el mismo.

b. Recurso jerárquico
El recurso jerárquico está contemplado en el artículo 95 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos y es considerado como el segundo de los recursos
administrativos.

b.1 Procedencia

Este recurso procede cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que es
autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración o es decido en forma
desfavorable para el interesado, es decir, para que se pueda interponer este recurso, debió
haberse agotado el ejercicio del recurso de reconsideración, pues el propio artículo 95
LOPA lo prevé así. El recurso jerárquico sólo puede intentarse contra el acto del inferior.

b.2 Lapso para interponerlo

Dentro de los 15 días siguientes a la decisión del recurso de re- consideración, el

interesado deberá interponer el recurso jerárquico, o en el transcurso del lapso previsto para
que se decidiera el recurso de reconsideración, es decir, en aquellos casos en que se
produzca un silencio administrativo.

b.3 Órgano competente para decidir

Este recurso se formula directamente por ante el Ministro respectivo y en el caso de los
Institutos Autónomos, el recurso jerárquico contra las decisiones de los órganos subalternos
se intentará por ante los órganos superiores de aquellos. Contra las decisiones de éstos
operará recurso jerárquico por ante el Ministro de adscripción, salvo disposición en
contrario de la ley (Art. 96).

b.4 Lapsos para decidir

El artículo 91 de la LOPA establece un plazo para resolver el recurso jerárquico dentro

de los 90 días de su presentación. Pues la decisión le corresponde a un Ministro y se
considera que 90 es un lapso prudencial para que este decida.
 b.5 Decisión

La decisión del recurso jerárquico deberá ser expresa y dentro de los 90 días siguientes
a la fecha de interposición del recurso. El contenido de la decisión debe ser acorde con los
artículos 89 y 90 de la LOPA, en la cual podrá confirmar, modificar o revocar el acto
impugnado, así como ordenar la reposición en caso de vicios en el procedimiento, sin
perjuicio de la facultad de la administración para convalidar los actos anulables. El efecto
principal del recurso jerárquico consiste en agotar la vía administrativa, pues en caso de
tener un decisión desfavorable para el particular o no haber recibido respuesta por parte de
la administración en el lapso legalmente previsto (90 días), queda abierta la vía contencioso
administrativa por ante la jurisdicción contencioso administrativa. Pues según el artículo 93
de la LOPA, una vez agotada la vía administrativa, se podrá acceder a los tribunales
contenciosos administrativos.

c. Recurso de revisión

El recurso de revisión está contemplado en los artículos 97, 98 y 99 de la Ley Orgánica de

Procedimientos Administrativos, es el tercer tipo de recurso administrativo, el cual se
caracteriza porque se ejerce contra un acto firme y por motivos ante el superior jerárquico
de quien emitió el acto.

c.1 Procedencia

Este tipo de recurso solo procede en casos específicos que establece el artículo 97 de la
LOPA:

1. Cuando hubieren aparecido pruebas de valor esenciales para la resolución del

asunto, no disponibles para la época de la tramitación del expediente.

2. Cuando en la resolución hubieren influido, en forma decisiva, documentos o

testimonios declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme.
 3. Cuando la resolución hubiere sido adoptada por cohecho, violencia, soborno u otra
manifestación fraudulenta y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial,
definitivamente firme.

c.2 Órgano competente

Este recurso se interpone ante el Ministro respectivo, tal como lo establece el artículo 97 de
la LOPA

c.3 Lapso para interponerlo

Deberá interponerse dentro de los 3 meses siguientes a la fecha de la sentencia a que se

refieren los numerales 2 y 3 del Artículo 97 de la LOPA, o de haberse tenido noticias de la
existencia de las pruebas a que se refiere el numeral 1 del mismo artículo.

c.4 Lapso para decidir

Deberá ser decidido dentro de los 30 días siguientes a la fecha de su presentación y en

caso de no obtener una respuesta, opera el silencio administrativo previsto en el artículo 4
de la LOPA y por ende queda abierta la vía contencioso administrativa.

5. Modos de Terminación del Procedimiento Administrativo

5.1 Normales
El procedimiento debe terminar a través de una decisión que resuelva lo alegado,
tanto inicialmente como en procedimiento. En este sentido, el artículo 60 de la LOPA
establece:

“Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de

cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se
dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.
La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses.”
 El legislador ha considerado que un lapso de cuatro meses es prudencial para que la
administración resuelva el procedimiento administrativo y así darlo por terminado

5.2 Anómalos

a. Por la actividad de los sujetos

a.1 Desistimiento
El desistimiento es el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del
derecho ejercitado a través de él. Tal como lo señala el artículo 63 de la LOPA:
“el procedimiento administrativo se entenderá terminado por el desistimiento que el
interesado haga de su solicitud, petición o instancia. El desistimiento deberá
formularse por escrito. En caso de pluralidad de interesados, el desistimiento de uno
de ellos no afectará a los restantes.

El funcionario que conozca del asunto formalizará el desistimiento por auto escrito
y ordenará el archivo del expediente.”

a.2. Transacción

Es una de las figuras jurídicas a través de la cual las partes pueden extinguir por vía
excepcional el proceso, al declarar libre, expresa y espontáneamente la cesión mutua de sus
pretensiones.
Es importante señalar que cuando la administración decide llegar a una transacción,
deberá solicitar autorización previa para ello.

b. Por inactividad

b.1 Caducidad

Término extintivo de la acción por el transcurso del tiempo que es de orden público,
constituye un término fatal no sujeto a interrupción ni suspensión y corre contra toda clase
de personas no pudiendo prorrogarse ni aun por la expresa voluntad de las partes
intervinientes en la relación obligacional.
 Artículo 192 del COT: La Administración tributaria dispondrá de un plazo máximo
de un (1) año contado a partir del vencimiento del lapso para presentar el escrito de
descargos, para dictar la resolución culminatoria del sumario.

Elementos característicos:

 Imputabilidad a la Administración Tributaria en la paralización del

procedimiento sumario y consecuente conclusión, al no dictar la respectiva
resolución culminatoria del sumario o notificarla en forma oportuna y válida.
 El vencimiento de este lapso es fatal, no es susceptible de ser interrumpido.
 Puede ser declarada de oficio o a solicitud del contribuyente o responsable.
 Punición a la Administración Tributaria por la negligencia manifiesta al no
dictar dentro de un tiempo razonable, el acto administrativo que culmine el
procedimiento sumarial.
 Aun cuando se extingue el procedimiento, los elementos probatorios
acumulados en el sumario administrativo concluido, pueden ser apreciados en
otro procedimiento determinativo o sancionatorio, con la condición de hacerlo
constar en el Acta Fiscal que inicia el nuevo sumario.

b.2 Perención

Artículo 64 de la LOPA: Si el procedimiento iniciado a instancia de una particular

se paraliza durante dos (2) meses por causa imputable al interesado, se operará la perención
de dicho procedimiento. El término comenzará a partir de la fecha en que la autoridad
administrativa notifique al interesado.

Vencido el plazo sin que el interesado hubiere reactivado el procedimiento, el

funcionario procederá a declarar la perención

*Artículo 65 de la LOPA; La declaratoria de perención de un procedimiento no extingue

los derechos y acciones del interesado tampoco interrumpe el término de la prescripción de
aquéllos.
*Artículo 66: No obstante el desistimiento o perención, la Administración podrá continuar
la tramitación del procedimiento, si razones de interés público lo justifican

c. Por hechos que privan de la razón

c.1 Extinción y transformación de los interesados

Por lo general, ni la muerte, ni la transformación de los interesados, produce la

extinción del procedimiento, pues pudiese continuar o seguir con los herederos. Sin
embargo, en dos casos particulares la transformación o muerte de los interesados puede
significar la terminación del procedimiento:

 En caso de que el interés que legitimaba al interesado tuviere naturaleza

estrictamente personal y en consecuencia, no pudiese trasmitirse a los herederos.
 Cuando la transformación o la muerte del interesado impide o cesa la razón de ser a
la continuación del procedimiento

d. Reforma legislativa

En caso de que se hubiese iniciado un procedimiento administrativo utilizando

como base una determinada normativa, su modificación o derogación puede producir la
terminación del procedimiento, pues le estaría cercenando la razón de ser o el porque del
procedimiento administrativo. Es importante señalar que tanto los actos como
procedimientos administrativos deben tener una base o sustento legal, conocido como el
principio de legalidad, por lo tanto, si ocurre una derogación de la ley, se extingue el
procedimiento.
 QUINTA PARTE

LOS VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Los vicios del acto administrativo:

La exclusión o inexistencia de los elementos esenciales o el incumplimiento total o

parcial de ellos, expresa o implícitamente exigidos por el orden jurídico, constituyen la
fórmula legislativa común para definir los vicios del acto administrativo22.

Ahora bien, los actos administrativos son inválidos cuando han violado una norma
constitucional o legal o cuando las requisitos de validez mencionados. En estos casos, el
acto administrativo está viciado de nulidad absoluta o anulabilidad, y es susceptible de ser
impugnado tanto en vía administrativa como en vía contencioso administrativa. En estos
casos podría decirse que el acto está viciado por contrariedad al derecho y es susceptible de
ser anulado23.

Para el catedrático de Derecho Administrativo Ramón Parada, la invalidez consiste

en una situación patológica del acto administrativo, caracterizada porque faltan o están
viciados algunos de sus elementos.

Por lo tanto, para que un acto administrativo se considere “perfecto”, debe reunir
dos condiciones validez y eficacia. Válido es el acto que ha nacido de acuerdo al
ordenamiento jurídico vigente y eficaz es el acto que, siendo válido, reúne los requisitos
para ser cumplido, para ser puesto en práctica.

En este sentido, Marienhoff afirma que los vicios del acto administrativo son las
fallas o defectos con que éste aparece en el mundo del derecho y que, de acuerdo al orden
jurídico vigente, afectan la “perfección” del acto, sea en su validez o en su eficacia,
obstando ello a la subsistencia o a la ejecución del acto.

22
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires 1997. Pág. 260
23
BREWER-CARÍAS. Allan R. El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Colección de Estudios Jurídicos N°16. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 2003. Pág. 163
 La invalidez es la consecuencia jurídica del acto viciado, pero la gravedad de
invalidez de un acto administrativo no debe medirse por la conducta del agente creador del
vicio, si no por el efecto, la lesión que produzca en los intereses de los afectados.

1. De la violación del Derecho

Los actos administrativos son inválidos y como consecuencia de ello pueden ser
anulados, por la violación de cualquiera de las fuentes del derecho administrativo. Se
pueden diferenciar dos grandes vicios de los actos administrativos que violen directamente
un derecho, el de inconstitucionalidad, aquel acto que viole directamente cualquier
disposición normativa de la constitución, y el de ilegalidad, cuando el acto sea contrario a
una Ley u otro cuerpo normativo de rango legal o sublegal. Esta diferenciación viene dada
por la propia Constitución en su artículo 25 en el cual prevé “Todo acto dictado en ejercicio
del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y
la ley es nulo…”

1.1 Vicios por Inconstitucionalidad

El vicio de inconstitucionalidad de los actos administrativos se produce cuando el

propio acto viole o contradiga de forma directa una norma contenida en el catálogo de
derechos fundamentales, la Constitución. Produciendo su nulidad pues la propia
Constitución lo está sancionando, como el artículo 19, ordinal 1° de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, estableciendo que los actos administrativos son nulos de
nulidad absoluta “Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional
o legal.”

1.2 Vicios por ilegalidad

La segunda clasificación referida a la contrariedad al derecho son los actos inválidos

por la violación de la Ley o de cualquiera de las fuentes administrativas. Entre los vicios de
ilegalidad encontramos: la violación de la reserva legal, cosa juzgada administrativa, de la
jerarquía de los actos y retroactividad de los actos administrativos.
1.3 Violación en los requisitos de Validez

Los actos administrativos que sean “perfectos” deben tener validez y eficacia, pero
para que ocurra el primero de ellos, el acto deberá cumplir con los requisitos de forma y
fondo. Es por ello que aquellos que carezcan de los mismos adolecerán de los siguientes
vicios:

a. Incompetencia: Manifiesta o no

La incompetencia se conoce como el vicio en el sujeto, según Brewer-Carías, la

incompetencia es el vicio que afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados
por funcionarios o personas que no estén autorizados legalmente para dictarlos.

La incompetencia manifiesta como su propio nombre lo indica, se entiende como

aquel acto administrativo que ha sido dictado por una autoridad que no está facultada y no
le corresponde en el ejercicio de sus atribuciones legalmente establecidas, y ello resulta
evidente, claro y sin necesidad de hacer esfuerzo para su comprobación. En este sentido el
Catedrático Venezolano Eloy Lares Martínez sostiene que la incompetencia manifiesta
habrá en aquellos casos en que la autoridad administrativa invade el campo reservado a los
órganos jurisdiccionales o legislativos, y también aun cuando el acto dictado esté
comprendido dentro del área propia de la administración, adolezca de incompetencia por
razón de la materia o por razón del territorio.

Mientras que la incompetencia no manifiesta se entiende como aquella que no es

obvia y requiere de un análisis para determinar si se produce o no, ello es muy común
cuando un acto es dictado por una autoridad administrativa que invade las atribuciones de
otra autoridad, pero de la misma rama de la administración pública. En estos casos lo
importante es determinar si la autoridad que emitió el acto está facultada para ello aunque
parezca flagrante.

Sin embargo la jurisprudencia patria, ha diferenciado varias manifestaciones dentro

del vicio de incompetencia, como en el caso Felix R. Bravo Vs. Fuerzas Armadas de la
Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Magistrado Ponente Lourdes Wills
Rivera, de fecha 10 de junio de 1997, al establecer:

“Así, el acto dictado por una autoridad incompetente para ello, puede
encontrarse vicios por usurpación de autoridad, por usurpación de
funciones o por extralimitación de funciones.”

Tal criterio ha sido sostenido y ratificado por la Sala Política del Tribunal Supremo
de Justicia, mediante sentencia N° 1.211 de fecha 11 de mayo de 2006, bajo la Ponencia del
Magistrado Emiro García Rosas en la cual establece:

En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la

jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de
irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y
la extralimitación de funciones.
La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien
carece de investidura pública, siendo sancionado este vicio con la nulidad absoluta
del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una
autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano
perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las
disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la
República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de
separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus
funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen
las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.
Finalmente, se habla de extralimitación de funciones cuando una autoridad
investida legalmente de funciones públicas, dicta un acto que constituye un exceso
en las atribuciones que le han sido conferidas (Ver sentencias Nros. 0905 del 18 de
junio de 2003, 0539 del 01 de junio de 2004 y 0143 del 25 de enero de 2006).
Asimismo se ha señalado, que tanto los casos de usurpación de funciones como de
extralimitación de funciones, no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya
que ello dependerá del grado de ostensibilidad con que se presente el vicio de
incompetencia en el acto (Ver sentencias Nros. 270 del 19 de octubre de 1989 y
0539 del 01 de junio de 2004).”

La Usurpación de Autoridad: está contemplada en el artículo 138 de la Constitución

“Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”, esto significa que toda persona
que sin tener autoridad aunque en algún caso en concreto no haya sido formalmente
concedida, asume y actúa como funcionario y emita algún acto administrativo, éste será
nulo. Pues se ha sostenido que la usurpación de autoridad es el vicio de incompetencia
existente en un acto dictado por alguien que carece totalmente de investidura pública, que
no ha recibido en forma alguna la autoridad que pretende ejercer.24

La Usurpación de funciones: son las atribuciones y funciones que son realizadas por
un órgano del Poder Público distinto al cual le corresponden, es decir, es cuando un órgano
de una de las ramas del poder público realiza funciones de otro órgano de las ramas del
Poder Público. Debe entenderse que el sentido de las ramas del Poder Público son en
sentido amplio, sea territorial (Nacional, Estadal y Municipal) como la de Poderes
(Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Ciudadano y Electoral). Por lo tanto, usurpación de
funciones ocurre cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de
competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público.

La extralimitación de atribuciones: consiste en el exceso de atribuciones que

legalmente le otorga a un funcionario, yendo más allá de lo que la Ley faculta, pues se
extralimita el ejercicio de sus funciones. Este concepto no debe confundirse con la
desviación de poder, el cual se encuentra desarrollado más adelante. Pues la extralimitación
se caracteriza por el ejercicio de funciones por parte de un órgano de la administración que
no le han sido expresamente atribuidas, invadiendo el campo de poderes legales.

Sin embargo, cabe destacar que en la jurisprudencia venezolana hay dos sentencias
de la Corte Suprema de Justicia que son emblemáticas respecto a la incompetencia
manifiesta. El Caso Edgar Lugo contra el Ministerio de Fomento y el caso Farmacia
Unicentro. En ambas parten de la disposición expresa de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, en la cual la incompetencia manifiesta se sanciona con la
nulidad absoluta y al hacer un análisis, la Corte concluyó:

“…en nuestro derecho y en opinión de esta Sala Político-Administrativa, es

evidente también que para determinar el grado de invalidez de un acto viciado de

24
URDANETA TROCONIS, Gustavo. “Derecho Contencioso Administrativo” libro homenaje al profesor Luís
Enrique Farías Mata, Barquisimeto, Venezuela, Pág. 120
 incompetencia, es necesario atender a la manera en que la misma se presenta. Así,
si la incompetencia es “manifiesta”, vale decir notoria y patente, de modo que sin
particulares esfuerzos interpretativos se compruebe que otro órgano sea el
realmente competente para dictarlo, o que se pueda determinar que el ente que la
dictó no estaba facultado para ello, la nulidad será absoluta (ordinal 4° del artículo
19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Si la incompetencia no
es manifiesta, la nulidad será relativa (artículo 20, ejusdem)
En resumen, puede decirse que la usurpación de autoridad determina la
nulidad absoluta del acto, conforme a lo previsto en el artículo 119 de la
Constitución Nacional, ahora bien, la usurpación de funciones y la extralimitación
de funciones, como tales no aparejan por sí la nulidad absoluta del acto, ya que ello
dependerá del grado de ostensibilidad como se presente el vicio de
incompetencia.”25. (Véase sentencia caso: Edgar Guillermo Valbuena, Exp.
N°5.215)

Este criterio establecido a fines de la década de los ´80, se mantiene hasta la fecha,
pues en Sentencia N° 1505 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, de fecha 08 de Junio de 2006 con ponencia de Hadel Mostafá Paolini, afirma y cita
el criterio antes expuesto. Por lo tanto, el grado de ostensibilidad será determinante en el
carácter manifiesto de la competencia referido a la usurpación de funciones y
extralimitación de funciones.

b. Ilicitud, imposibilidad, indeterminación del objeto

El objeto del acto es el contenido que la autoridad ha querido disponer, ordenar o

autorizar, es decir, es lo que persigue o busca el acto. Como todo objeto que tiene un
propósito jurídico, debe estar compuesto por los tres requisitos básicos: lícito, posible y
determinado. Por lo tanto, cualquier acto que carezca de éstos requisitos, estará viciado en
el objeto.

En cuanto a la ilicitud e imposibilidad, se encuentran simultáneamente en el ordinal

número 3 del artículo 19 de la LOPA, pero en él, se encuentran de la siguiente manera “…
sea de imposible o ilegal ejecución.(…)” a pesar que en ambos casos se produce la nulidad
absoluta, surge la idea sobre el significado de la ilicitud e imposibilidad, si ambos son lo

25
Corte Suprema de Justicia – Sala Político Administrativa, caso Farmacia Unicentro, ponencia Cecilia Sosa G,
fecha 21 de diciembre de 1989, Revista de Derecho Público N° 41, pág. 85.
mismo, pues solo los separa la conjunción “o”, pero ya la jurisprudencia se ha pronunciado
al respecto y ha resulto que la imposibilidad es un problema material del acto, es decir, por
un impedimento físico. Mientras que la ilegalidad es un problema jurídico, pues se entiende
como una conducta prohibida por la ley o ilegalidad en abstracto. Ello fue resuelto en el
Caso UROPLAST, C.A. en la Corte Suprema de Justicia el 28 de enero de 1988 con
ponencia de Cecilia Sosa y en el Caso Lourdes Vargas de Trujillo contra el Ministerio de
Hacienda, del mismo tribunal en fecha 22 de julio de 1993 con ponencia de Josefina
Calcaño de Temeltas.

c. Falso supuesto:

Tanto la doctrina como la jurisprudencia sostienen que todas las irregularidades que
afecten la causa o los motivos del acto administrativo se agrupan en un solo vicio
denominado falso supuesto, y se subdividen en dos especies, el primero conocido como
falso supuesto de hecho y el segundo como falso supuesto de derecho.

Es así como la Sala Político del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 465
de fecha 27 de marzo de 2001, define el falso supuesto como:

“Se concibe el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la
Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera
distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, o finalmente,
cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso
concreto. Se trata, entonces, de un vicio que por afectar la causa del acto
administrativo acarrea su nulidad absoluta; por lo cual es necesario examinar si la
configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho
probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida
congruencia con el supuesto previsto en la norma legal.”

En sentencia N° 1.117 de la misma sala y tribunal, de fecha 19 de septiembre de

2002, establece:

"el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la

Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos
inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión,
incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan
 origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son
verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma
errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo
cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado,
se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad
del acto."

Cabe destacar que en ambas sentencias se produce una incongruencia en cuanto a la nulidad
del acto, pues la del 2001 sostiene que al existir un vicio en la causa del acto administrativo
produce su nulidad absoluta, mientras que la del año 2002 al referirse a las consecuencias
del vicio en el falso supuesto de derecho producirá la nulidad absoluta y en el falso
supuesto de derecho la anulabilidad o también conocida como nulidad relativa.

c.1 Falso supuesto de hecho

Son las circunstancias de hecho que el funcionario alega al momento de dictar el

acto administrativo, pero que no corresponden con la realidad de los sucesos o hechos
ocurridos, por lo tanto la razón que justifica el acto no refleja o prueba los hechos
invocados por la administración. Bien sea por falsedad de los hechos señalados en el acto,
por errónea apreciación de los hechos o alguna omisión de consideración de hechos
relevantes.

c.2 Falso supuesto De derecho

Se produce el Falso Supuesto de Derecho cuando los hechos invocados por la

Administración no se corresponden con los previstos en el supuesto de la norma que
consagra el poder jurídico de actuación. Los hechos existen, figuran en el expediente, pero
la Administración incurre en una errática apreciación y calificación de los mismos26.

c.3 Necesidad del carácter determinante del falso supuesto.

26
MEIER, Enrique, “Teoría de las Nulidades en el Derecho Administrativo”, Editorial Alva, S.R.L., 1991, p. 265
 La jurisprudencia ha establecido que para invalidar una decisión administrativa por
falso supuesto, es necesario que resulte totalmente falso el supuesto o los falsos supuestos
que sirvieron de fundamento a lo decidido, es decir, que el falso supuesto sea determinante
para la decisión. Tal como lo establece el Caso Cavelba, S.A. Vs. La República de
Venezuela, en la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa de fecha
07 de noviembre de 1985, con la Ponencia de Román Duque Corredor, al señalar:

“Cuando la falsedad es sobre unos motivos, pero no sobre el resto, no puede

decirse que la base de la sustentación de la decisión sea falsa. Por el contrario, la
certeza y la demostración del resto de los motivos impiden anular el acto, porque la
prueba de estos últimos llevan a la misma conclusión. En concreto, cuando resultan
inciertos determinados motivos, pero sin embargo, la veracidad de los otros
permiten a los organismos administrativos adoptar la misma decisión, no puede
hablarse de falso supuesto como vicio en la ilegalidad de los actos administrativos”

Ahora bien, la consecuencia de producirse el vicio del falso supuesto lo ha sostenido

la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la Sentencia Nro.
00465 del 27 de marzo de 2001, en el Caso: LUIS ALBERTO VILLASMIL vs. CONSEJO
de la JUDICATURA:
"se concibe el falso supuesto como un vicio que tiene lugar cuando la
Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera
distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo, o finalmente,
cuando la Administración se fundamenta en una norma que no es aplicable al caso
concreto. Se trata, entonces, de un vicio que por afectar la causa del acto
administrativo acarrea su nulidad absoluta; por lo cual es necesario examinar si la
configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho
probadas en el expediente administrativo, de manera que guardaran la debida
congruencia con el supuesto previsto en la norma legal."

Sin embargo, es menester señalar que el falso supuesto (vicio en la causa) y la

ausencia total de motivación son vicios incompatibles, pues ello se puede prestar a
confusión. En este sentido, en el caso INTERDICA, S.A. Vs. La República (Ministerio de
Fomento) en sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia,
en fecha 03 de octubre de 1990, con ponencia de Cecilia Sosa Gómez, estableció:
 “… Al respecto debe significarse que invocar conjuntamente la ausencia
total de motivación y el error de apreciación en éstos –vicio en la causa- es, en
efecto, contradictorio porque ambos se enervan entre sí. Ciertamente, cuando se
aducen razones para destruir o rebatir la apreciación de la Administración dentro
del procedimiento administrativo formativo del acto, es porque se conocen las
apreciaciones o motivos del acto; luego es incompatible que a más de calificar de
errado el fundamento del acto se indique que se desconocen tales fundamentos”

Ahora bien, este criterio sido el sostenido, pues la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 1.419 de fecha 23 de septiembre de 2003,
con ponencia de Yolanda Jaimes Guerrero, afirmó:

“Es necesario precisar además, que la Sala ha sido constante en afirmar la

contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y
falso supuesto, por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, por cuanto la
inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que
dieron lugar al acto y el falso supuesto alude a la inexistencia de los hechos, a la
apreciación errada de las circunstancias presentes o bien a la fundamentación en
una norma que no resulta aplicable al caso concreto; no pudiendo afirmarse en
consecuencia que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por la otra,
tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho.”

d. Desviación de poder

La desviación de poder como vicio del acto administrativo es, al igual que la
mayoría las instituciones de esta rama del Derecho, resultado de la obra pretoriana del
Consejo de Estado Francés.
Aunque sin esa denominación, el concepto material de desviación de poder
apareció por vez primera en el arret Vernes, del 19 de mayo de 1858, por medio del cual el
Consejo de Estado anuló la decisión del Alcalde de Trouville, que prohibía a los bañistas
vestirse y desnudarse en lugares distintos a los establecimientos municipales. Consideró -en
efecto- el Consejo de Estado, que la prohibición fijada por el Alcalde no tenía como
finalidad resguardar la seguridad y moralidad pública -como lo exigía la ley del 19 de
mayo de 1848, que había servido de fundamento a dicha medida- sino que su propósito era,
simplemente, favorecer los intereses económicos municipales, mediante el cobro –a los
bañistas- de las tasas por el uso de los establecimientos públicos destinados al cambio de
ropa. El móvil psicológico, la intención, el fin de la actuación del Alcalde, se había
desviado, entonces, del poder de policía que le otorgaba la ley, y al anular la decisión
administrativa con fundamento en esa circunstancia, el Consejo de Estado –sin
proponérselo- le daba carta de naturaleza a uno de los típicos vicios del acto administrativo:
la desviación de poder.
La denominación de este vicio se debe a la obra de Leon Aucoc, quien –en 1878- lo
definió –en términos todavía vigentes- como “la desviación del poder ...conferido a la
Administración”, que el agente administrativo comete “usando su poder discrecional para
un caso y por motivos distintos a aquellos en relación a los cuales tal poder le había sido
conferido” (Aucoc, Leon, Conférences sur l´Administration et le Droit Administratif, Paris,
Dunod, 1878, pág. 467).
Riveró, por su parte, la define como «el vicio que enerva un acto mediante el cual la
Administración ha perseguido un fin distinto al que el Derecho le asigna, desviando así, de
su fin legal, el poder conferido».27

El vicio por desviación de poder está reconocido por la Constitución en el artículo

259, en el que faculta a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativos anular
los actos administrativos, incluso por desviación de poder.

El reconocimiento expreso que la Constitución hace respecto de la desviación de

poder, obedece a dos razones que han sido resaltadas por la doctrina: (i) en primer lugar, el
constituyente deja constancia que éste era un motivo real de anulabilidad que existía en el
ordenamiento jurídico28; (ii) y además, otorga rango fundamental al concepto integral e
institucional del ordenamiento jurídico, en cuyo mérito la Administración se encuentra
sujeta no sólo a las disposiciones que integran el “bloque de legalidad”, sino también a los
principios que derivan de la propia naturaleza y finalidad de las instituciones29.

27
DE GRAZIA SUAREZ, Carmelo. “El vicio de la desviación de poder en el Derecho Venezolano” ponencia
presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo Allan Brewer-Carías en la ciudad de Caracas el día
22 de marzo de 2000.
28
González Pérez, Jesús. Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Civitas, 1978,
p.1029
29
Cfr. Chinchilla Marín, Carmen. La desviación de poder. Madrid, Civitas, Segunda Edición, 1999; p.46
 La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos también se encarga de
proscribir la desviación de poder, al establecer, como principio general (artículo 12), que la
actuación de la Administración, incluso cuando ejerza facultades discrecionales –i.e.
“cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida a juicio de la autoridad
competente”- deberá mantener la debida “adecuación con ... los fines de la norma”. De
esta manera, la Ley de Procedimientos Administrativos deja claro que el cumplimiento de
los fines de la norma es siempre un elemento reglado del acto administrativo, incluso
cuando se trate de potestades atribuidas a la Administración bajo la técnica de la
competencia discrecional.

Por lo tanto, cuando un funcionario dicta un acto, tiene que cumplir los fines que la
norma prevé; no puede usar su poder para fines distintos a los previstos en ella, por lo que
si el funcionario usa su poder para otros fines distintos a los establecidos, el acto dictado
está viciado en la finalidad, conocido como vicio de desviación de poder.30

De igual forma, respecto al vicio de desviación de poder, la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado (Sentencia Nº 1722, del 20 de
julio de 2000, caso José Macario Sánchez), lo siguiente:
“(...) Ahora bien, la Sala reiteradamente ha establecido sobre el vicio de
desviación de poder, que es una ilegalidad teleológica, es decir, que se presenta
cuando el funcionario, actuando dentro de su competencia dicta un acto para un fin
distinto al previsto por el legislador; de manera que es un vicio que debe ser
alegado y probado por la parte, sin que pueda su inactividad ser subsanada por el
juzgador.
Por lo tanto, se entiende que la Administración incurre en el vicio de
desviación de poder, cuando actúa dentro de su competencia, pero dicta un acto
que no esté conforme con el fin establecido por la Ley, correspondiendo al
accionante probar que el acto recurrido, como ya ha sido señalado, persigue una
finalidad diferente a la prevista a la Ley.
Lo anterior implica, que deben darse dos supuestos para que se configure el
vicio de desviación de poder, a saber: que el funcionario que dicta el acto
administrativo tenga atribución legal de competencia y que el acto haya sido
dictado con un fin distinto al previsto por el legislador; además, estos supuestos
deben ser concurrentes.”

30
BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”, Editorial Jurídica Venezolana, p.179.
 La desviación de poder no se encuentra en la enumeración taxativa del artículo 19
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de allí que, por aplicación de la
cláusula de residualidad prevista en el artículo 20 de la misma Ley, debe considerarse dicho
vicio como de nulidad relativa.

Conviene aclarar, sin embargo, que la desviación de poder, a pesar de ser un vicio
de nulidad relativa, es –por su propia naturaleza- inconvalidable e insubsanable. Así lo
puso de manifiesto la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en el
celebre caso “Farmacia Unicentro” (31-01-90), al señalar que «...no son sólo los actos
viciados de nulidad absoluta los que la administración está impedida de convalidar,
pues ocurre también que ciertos vicios de nulidad relativa podrían no ser susceptibles
de convalidación. En efecto, a más de los vicios a que se contrae el artículo 19 de la
Ley, se presentan otros en donde la convalidación no es permisible. Ello puede decirse
de la desviación de poder, vicio no incluido como de nulidad absoluta –de difícil
constatación- en la enumeración del artículo 19 ejusdem».

e. Inmotivación

Para el profesor Eloy Lares Martínez, todo acto debe tener sus motivos de hecho y
de derecho. Hay ilegalidad en caso de inconsistencia de los motivos, porque los hechos o
situaciones que se han presentado como determinantes del acto sean materialmente
inexistentes, o bien porque no tienen el carácter exigido por ley para servir de motivos del
acto considerado. Ello fue antes desarrollado mediante del falso supuesto, pero no debe
confundirse con el vicio de inmotivación, pues consiste en la ausencia total del origen o
causa que lleve a producir el acto administrativo.

En este sentido, la Sala Política del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N°

318 del 7 de marzo de 2001 donde se dijo:

“...Al respecto cabe señalar que la motivación del acto atiende a dos
circunstancias: la referencia a los hechos y la indicación de los
fundamentos legales en que se basa la Administración, es decir, su
 justificación fáctica y jurídica, lo que constituye un elemento sustancial
para la validez del acto, ya que la ausencia de causa o fundamentos abre
amplio campo para el arbitrio del funcionario, pues en tal situación jamás
podrán los administrados saber por qué se les priva de sus derechos o se les
sanciona. Corolario de lo anotado es que la motivación del acto permite el
control jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos, constituyéndose en
garantía de los derechos de los administrados.
Además, cabe advertir que la motivación del acto, no implica un minucioso
y completo raciocinio de cada una de las normas que le sirven de
fundamento al proveimiento, pues basta que pueda inferirse del texto los
fundamentos legales y los supuestos de hecho que constituyeron los motivos
en que se apoyó la Administración para decidir.

En fin no se trata de una exposición rigurosamente analítica o de expresar

cada uno de los datos o de los argumentos en que se funda de una manera
extensa y discriminada, puesto se ha llegado a considerar suficientemente
motivada una resolución cuando ha sido expedida en base a hechos, datos o
cifras ciertas que consten de manera expresa en el expediente o incluso,
cuando la motivación aparezca del mismo expediente administrativo,
siempre por supuesto, que el destinatario del acto haya tenido el necesario
acceso a tales elementos”.

Además, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra en su

artículo 9 la motivación de los actos administrativos, pues aquellos de efectos particulares
deberán ser motivados a excepción de los de simple trámite o salvo disposición expresa de
la Ley. Inclusive mantiene el criterio de la Sentencia del 9 de agosto de 1957 de la Corte
Federal al establecer que la expresión de los motivos consiste en la manifestación de los
hechos en que el acto se funda, y de la regla jurídica en la cual se basa.

Con el fin de delinear aún más el referido vicio en el elemento formal del acto
administrativo, es criterio de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, sustentado en sentencia dictada en fecha 23 de octubre de 2001, signada con el
número 02361 (Caso: María del Carmen García Herrera), en la cual se indicó lo siguiente:
“...la doctrina administrativa ha concebido la motivación como la expresión
sucinta de los fundamentos de hecho y de derecho que dan lugar a la emisión de un
acto por parte de la Administración, independientemente de la falsedad o no de la
fundamentación expresada, siendo así necesario distinguir entre este último, es decir,
la motivación y el motivo del acto, el cual forma parte de los elementos de fondo del
acto administrativo. De allí que la falsedad del motivo pueda acarrear la nulidad
absoluta del acto, mientras que los vicios en la motivación sólo producen su
anulabilidad, siendo subsanables en cualquier caso, salvo que afecten el derecho a la
 defensa del particular.
Hecha la diferenciación anterior, queda claro, respecto de la motivación, la
necesidad que existe de cumplir con este requisito de forma para la emisión de todo
acto administrativo, a fin de dar cumplimiento con el mandato contenido en el
artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y aun más, con el
objeto de permitir al administrado conocer los motivos en los cuales se ha basado la
Administración, y a partir de ello, evaluar la posibilidad de ejercer los recursos que
tenga a su alcance para rebatir la actuación administrativa.
Ahora bien, entre los vicios que pueden afectar la motivación, cabe
distinguir entre la inmotivación o ausencia de motivación y la motivación
insuficiente. La primera configurada por un vacío total en la información dirigida a
esclarecer los motivos en que se fundamentó la Administración para tomar su
decisión, mientras que la motivación insuficiente tiene lugar cuando a pesar de
existir una expresión referida a los hechos o el derecho aplicado, ésta se presenta
con tal exigüidad que no se logra conocer con exactitud los motivos que dieron lugar
al acto administrativo”.

Es te vicio, en consecuencia, se produce cuando el funcionario que tiene el poder y

competencia para tomar una decisión en una situación de hecho concreta, sin embargo no
toma la decisión no para cumplir los fines previstos en la norma, sino para otros fines. 31 Es
por ello que este vicio se hace complejo respecto a

f. Otros vicios formales

Existen otros vicios en la forma del acto administrativo, que a pesar de no ser de un
contenido a justificación como otros, son relevantes para la validez del acto. Los más
comunes son algunos de los numerales del artículo 18 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, como lo son: 1. Nombre del Ministerio u organismo a que
pertenece el órgano que emite el acto, 2. Nombre del órgano que emite el acto, 3 Lugar y
fecha donde el acto es dictado, 4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido, 6. La
decisión respectiva, si fuere el caso y 8. El sello de la oficina.

En estos casos el acto está viciado por no cumplir los requisitos establecidos en la ley en
cuanto a su forma, pero ello no implica que el órgano que emitió el acto pueda subsanarlos.

31
BREWER-CARÍAS, Allan R. “El Derecho Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos”, Caracas 2003. Pág. 179.
g. Falta de procedimiento o vicios en él.

La omisión de los trámites del procedimiento constitutivo o el cumplimiento

defectuoso de los mismos puede ser causa de la nulidad del procedimiento administrativo32.
Por lo tanto los actos administrativos deben ajustarse al procedimiento establecido
legalmente para que el acto tenga validez, sin embargo hay una diferencia cuando el acto se
dictó en ausencia o falta total de procedimiento legalmente establecido respecto a los vicios
del procedimiento, derivados a irregularidades en él. Pues en el primero se produce la
nulidad absoluta y en el segundo la nulidad relativa.

32
LARES MARTÍNEZ, Eloy. “Manual de Derecho Administrativo”, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas,
Universidad Central de Venezuela. P. 187
 SEXTA PARTE
LAS NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

I. Nulidades

La nulidad se entiende como la deficiencia que tiene un acto de producir sus efectos
jurídicos. Como se mencionó anteriormente, los vicios que afectan la validez de un acto
administrativo producen como consecuencia su nulidad, anulabilidad y para algunos
autores su inexistencia.

La inexistencia de un acto ha sido debatida por la doctrina, por cuanto algunos

sostienen que cuando un acto no goza de los requisitos o apariencias mínimas de acto, es
considerado como inexistente. Pero en Venezuela, la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos establece que los actos administrativos pueden adolecer de dos tipos de
invalidez: a.- los actos que serán absolutamente nulos y b.- los actos anulables.

1. La nulidad absoluta

Según Brewer-Carías, la nulidad absoluta es la consecuencia de mayor gravedad

derivada de los vicios de los actos administrativos, y que provoca que estos no puedan, en
forma alguna, producir efectos, pues el acto, de nulidad absoluta, se tiene como nunca
dictado; por ello nunca podría ni puede producir efectos.

En este sentido, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé en el artículo

19 los cuatro supuestos con precisión, en los cuales se produce la nulidad absoluta:
1. Cuando así este expresamente determinado por una norma constitucional o legal.
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que
haya creado derechos particulares, salvo autorización expresa de la ley.
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución.
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o
con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido

Estos son los únicos supuestos que producen la nulidad absoluta, en caso de presentarse
cualquier otro vicio diferente a estos, se producirá la anulabilidad.
1.1 Consecuencia de la nulidad absoluta:

Como los actos de nulidad absoluta se entienden como nunca dictados y por ello no
producen efectos, existe la posibilidad de impugnar el acto en cualquier momento, por
carecer de firmeza, tal como lo establece el artículo 83 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativo. En consecuencia, al no producir efecto el acto, los
particulares pueden oponerse a su cumplimiento y en caso de ser revocado por la
administración, el acto no produce efectos después de su revocación.

El artículo 83 ejusdem prevé que la administración puede reconocer la nulidad

absoluta de oficio o a instancia de parte, es decir, la administración puede revocar los actos
de nulidad absoluta. Por otra parte, la administración podrá acordar la suspensión de los
efectos del acto cuando éste haya sido impugnado por vía administrativa alegando la
nulidad absoluta, pues es cierto que antes afirmamos que los actos de nulidad absoluta no
producen efectos, pero ello no basta con saberlo y no hacer nada con el acto viciado, debe
solicitarse su impugnación y así evitar que la administración pretenda hacer cumplir el acto.
Pues sería ilógico pensar que la administración dicta un acto a sabiendas que produciría la
nulidad absoluta y no solicitar su ejecución.

Los actos administrativos nulos de nulidad absoluta no podrán ser convalidarlos,

pues ello sucede solo en los actos anulables, tal como expresa el artículo 81 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos. En este sentido, se reafirma el criterio de que
los actos de nulidad absoluta se entienden como inexistentes por su falta de firmeza.

2. Nulidad relativa

La nulidad relativa la establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos

de forma residual, es decir, todos los vicios que no llegaren a producir la nulidad absoluta,
acarrearán la nulidad relativa, lo cual se traduce en la anulabilidad del acto, artículo 20
ejusdem.

2.1 Consecuencias de la nulidad relativa (Anulabilidad)

 Los actos administrativos que produzcan la nulidad relativa, es decir, que contenga
cualquiera de los vicios exceptuando los del artículo 19, producirán efectos desde el
momento en que son dictados, incluso frente a tercero, hasta tanto no sea revocado el acto
administrativo y en caso de ser así, no tiene efecto retroactivo, es decir la anulación es hacia
el futuro y todo efecto que haya producido antes será plenamente válido.

Inclusive la impugnación del acto anulable en este caso no produce la suspensión de

los efectos, solo cuando su ejecución pudiere causar un grave daño al interesado, así lo
establece el artículo 87 de la LOPA. En este mismo sentido, los actos anulables son de
obligatorio cumplimiento mientras no se hayan declarado su nulidad por vía judicial.

La impugnación de los actos viciados de nulidad relativa tiene un lapso para

recurrirlos y en caso de haber transcurrido el tiempo legalmente establecidos, quedará como
firme el acto.

La administración en cualquier momento puede convalidar sus actos anulables, de

esta manera subsanar los vicios que adolezcan el acto administrativo y es por ello que los
vicios de nulidad relativa afectan en algunos casos parte del acto administrativo, y como lo
prevé el artículo 21 de la LOPA, el resto del acto que no esté viciado tendrá plena validez.

II. Diferencias

1. Respecto de la convalidación

En los actos administrativos viciados de nulidad absoluta nunca pueden ser

convalidados, pues se entienden como nunca dictados o como que no existe debido a la
gravedad del vicio, mientras que en los vicios que produzcan la anulabilidad, siempre
puede convalidar el acto administrativo en cualquier momento, pues el vicio al no
encuadrar dentro de los de nulidad absoluta, la ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en su artículo 81 le permite a la administración subsanar el vicio.

2. Suspensión de los efectos

 En la nulidad absoluta, a pesar de que se entienda que el acto no produce efectos, pero
en caso de que la administración desee dar cumplimiento al acto, su impugnación en vía
administrativa podría originar la suspensión de los efectos, siempre y cuando se alegue el
vicio de nulidad absoluta. Mientras que en la nulidad relativa solo y exclusivamente podrán
serle otorgado la suspensión de efectos del acto administrativo al interesado, cuando los
solicite y alegue la posibilidad de que la ejecución del acto pudiere producirle un grave
perjuicio. De resto, en los casos de anulabilidad el acto producirá plenos efectos, inclusive
en caso de que se declaré la anulabilidad, los efectos que haya producido tendrán validez.

3. Afectación de totalidad del acto

En los vicios que produzcan la nulidad absoluta, ellos afectan la totalidad del acto
dejándolo sin efecto alguno, mientras que en la nulidad relativa pueden afectar la totalidad
o parte de los actos administrativos, pero si afectare solo una parte del acto, el resto tendrá
plena validez.

4. Reconocimiento en cualquier tiempo

En el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, prevé la

posibilidad de reconocer por parte de la administración sea de oficio o a solicitud de parte,
la nulidad del acto en cualquier momento, es decir, los actos viciados de nulidad absoluta
pueden ser reconocido en cualquier momento. En cambio, en los actos administrativos
viciados de nulidad relativa, solo puede ser reconocidos en el tiempo establecido por la ley,
tanto en vía administrativa como en vía contencioso administrativa (judicial), es decir,
después de transcurrido los lapsos legalmente establecidos, se entiende el acto como firme.

III. Importancia Procesal.

Cabe destacar que la diferencia de nulidad absoluta de la relativa acarrean una

importancia también desde el punto de vista procesal, pues en caso de alegar vicio de
nulidad absoluta, la consecuencia sería la nulidad completa del acto, se entiende como
nunca existió. A diferencia de los vicios de nulidad relativa, los cuales pueden ser
subsanados por la administración en un tiempo determinado y al acto así tener plenos
efectos.

Este análisis permite establecer un orden claro de los efectos que producen
determinados vicios y así poder establecer una correcta estrategia procesal al momento de
recurrir un acto administrativo viciado.
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