XIII Jornadas de Sociología.

Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos

Aires, Buenos Aires, 2019.

Anatomía del esqueleto estatal

argentino. Cambios y
continuidades de la estructura
tributaria según los modelos
de acumulación.

Mariana Heredia y Soledad García Sosa.

Cita:
Mariana Heredia y Soledad García Sosa (2019). Anatomía del esqueleto
estatal argentino. Cambios y continuidades de la estructura tributaria
según los modelos de acumulación. XIII Jornadas de Sociología. Facultad
de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires.

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Universidad de Buenos Aires
Facultad de Ciencias Sociales
XIII Jornadas de Sociología
Eje 5 Mesa 80 Estado y Políticas Públicas como objeto de las Miradas Sociológicas
26 al 30 de agosto de 2019

“Anatomía del esqueleto estatal argentino. Cambios y continuidades

de la estructura tributaria según los modelos de acumulación”

Mariana Heredia, Soledad García Sosa y Yamila L. Sahakian

Resumen: Citando a Rudolf Goldscheid, Schumpeter ([1918] 1991, 100) consideraba al

presupuesto público como “el esqueleto estatal despojado de toda ideología engañosa”. En este
sentido, resulta notable que ante la recurrente preocupación por el déficit público en la Argentina y
el desarrollo de una nueva sociología fiscal a nivel internacional, existan tan poco estudios
sociohistóricos sobre la estructura tributaria del país y sus transformaciones. Esta ponencia se
interroga sobre la relación entre regímenes de acumulación y estructura tributaria. Por un lado, la
primera noción, inspirada en la escuela de la regulación (Boyer, 1986), permite establecer ciclos
dentro de las sociedades capitalistas diferenciando formas institucionales específicas de
organización de la producción y la distribución de la riqueza. Sobre esa base, se ha identificado la
sucesión de tres regímenes a lo largo del siglo XX: el agroexportador, el de industrialización por
sustitución de importaciones y el aperturista (Torrado, 2010). Por otro lado, cabe la pregunta sobre
si la tributación, política pública fundamental que determina las cargas de distintos sectores,
expresa cambios sustantivos en consonancia con estos regímenes. En suma, sobre la base de
información impositiva de larga data y estudios especializados sobre los impuestos a lo largo del
tiempo, este trabajo se interroga sobre cuáles han sido las continuidades y rupturas en la definición,
la importancia relativa de los impuestos y los niveles de cumplimiento a lo largo de estos distintos
regímenes socio-económicos de organización.

Palabras clave: SISTEMA TRIBUTARIO, MODELO DE ACUMULACIÓN, ESTADO,

DESIGUALDADES SOCIALES, IMPUESTOS

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1
Introducción: Regímenes de acumulación y sistema tributario

Citando a Rudolf Goldscheid, Schumpeter ([1918] 1991: 100) consideraba al presupuesto

público como “el esqueleto estatal despojado de toda ideología engañosa”. En este sentido, resulta
notable que ante la recurrente preocupación por el déficit público en la Argentina y el desarrollo de
una nueva sociología fiscal a nivel internacional, existan tan pocos estudios sociohistóricos sobre la
estructura tributaria del país y sus transformaciones. Existe en la Argentina una frondosa literatura
especializada en impuestos y sistema tributario, pero el tema ha sido materia exclusiva de
contadores, economistas y tributaristas, mereciendo solo en muy pocos casos (Calvi, 2012; Nun,
2011; Sánchez Román, 2013) una reflexión historiográfica o sociológica de largo plazo.
Intentando suplir esta vacancia, este trabajo se interroga sobre la relación entre regímenes de
acumulación y estructura tributaria. Con el fin de organizar la mirada histórica, la noción inspirada
en la escuela de la regulación (Aglietta, 1976; Boyer, 1986) permite establecer ciclos dentro de las
sociedades capitalistas, diferenciando formas institucionales específicas de organización de la
producción y la distribución de la riqueza. Lejos de limitarse a la presentación o evaluación de
políticas económicas coyunturales, la teoría de la regulación se interesa en las formas
institucionales sedimentadas –las ideas y teorías económicas, las relaciones salariales, los sistemas
de innovación, los regímenes monetarios y financieros, los regímenes internacionales y el Estado-
que definen ciertas regularidades socioeconómicas en un momento histórico determinado, alentado
comparaciones en el tiempo y el espacio. José Nun se inspiró tempranamente en esta tradición para
definir al “régimen social de acumulación” como
…un proceso histórico pluridimensional de mediano o largo plazo, que define eso que corrientemente se
llama una ‘etapa’ o un ‘estadío’ capitalista. (…) en cada momento hay tendencias contradictorias y
conflictos que se resuelven a través de la lucha política, por más que a medida que se estabiliza un
régimen social de acumulación se incremente también la fuerza inercial de sus marcos institucionales y
de las imágenes e interpretaciones que lo justifican” (Nun, 1987: 39, el subrayado es nuestro).

Sobre esa base, Susana Torrado (2010) propuso la identificación de tres regímenes de
acumulación para caracterizar a la sociedad argentina a lo largo del siglo XX: el modelo
agroexportador, el de industrialización por sustitución de importaciones y el aperturista. Puede
afirmarse que cada uno de ellos se caracterizó por un tipo de inserción de la Argentina en el
comercio y las finanzas internacionales, por el predominio de ciertos bienes producidos y de
técnicas de organización del trabajo y la producción, por ciertos conflictos sociopolíticos
recurrentes así como por ideas económicas y objetivos de política pública cristalizados de manera
más o menos coherente en los entramados institucionales. Estos regímenes sociales de acumulación
se correspondieron, según la autora, con estructuras sociales, caracterizadas por desigualdades
sociales y niveles de bienestar específicos.

2
 En este marco, cabe entonces la pregunta sobre si la tributación, institución pública
fundamental, expresó o no cambios sustantivos en consonancia con estos regímenes. La estructura
tributaria puede considerarse como la sedimentación de un conjunto de decisiones políticas y de
estrategias de implementación y gestión que buscan comprometer a los ciudadanos y distintos
actores sociales en el sostén de instituciones comunes. Este “esqueleto desnudo” de la estatalidad
puede observarse tanto a través de las leyes tributarias y sus modificaciones, de las organizaciones
que velan por su acatamiento como en los resultados donde se revela el grado de cumplimiento de
las normas vigentes. De hecho, la estructura tributaria expresa con dramatismo los objetivos
distintos y a veces contradictorios que orientan la acción estatal. Se supone que el Estado debe a la
vez propiciar y garantizar la acumulación de riqueza, desalentar prácticas nocivas para los
ciudadanos y la sociedad, distribuir de manera justa las cargas y beneficios, solventar con eficacia
los gastos de la administración y los compromisos asumidos por ella así como legitimarse como
representante del interés general. Puede conjeturarse que el régimen de acumulación y la estructura
tributaria presentan cierta coherencia cuando el Estado logra cumplir de manera relativamente
equilibrada con estas diversas funciones.
Si los objetivos tributarios son complejos y hasta contradictorios, esto se refleja también en
su delimitación y en la expansión de lo que algunos autores denominan la “parafiscalidad”. En
términos ideales, las estructuras tributarias tienden a delimitarse como aquellas plasmadas en el
presupuesto nacional que, según la Constitución, debe ser aprobado anualmente por el Congreso y
estar orientado a proveer recursos a las arcas estatales. En este sentido, el Estado puede utilizar los
recursos de cualquier impuesto para financiar lo que juzgue necesario. Los recursos parafiscales, en
cambio, se caracterizarían por ser adoptados unilateralmente por el poder ejecutivo, por recaudarse
en agencias estatales o paraestatales ajenas a las direcciones tributarias y destinarse a fines
específicos. Ferrer siguiendo a Plazas Vega los define como “medidas o recursos destinados a
financiar a organismos paraestatales, que desempeñan actividades para-administrativas, y que en
ese contexto dan consistencia a una Hacienda paralela al Fisco” (Ferrer, 2012: 25).
Con el foco en el nivel nacional y sobre la base de información impositiva de larga data y
estudios especializados sobre los impuestos a lo largo del tiempo, este trabajo se focaliza en las
fuentes de recaudación fiscal para interrogarse sobre cuáles han sido las continuidades y rupturas en
la definición, la importancia relativa de los impuestos así como en los niveles de cumplimiento a lo
largo de estos distintos regímenes socio-económicos de acumulación.
El rol central de la aduana en el modelo agroexportador
La federalización de Buenos Aires en 1880 es el hito histórico que marcará el nacimiento
del Estado Nación argentino y permitirá consolidar el modelo de acumulación agroexportador. A

3
partir de entonces se abre paso un proceso de unificación política y económica a través del cual el
país se inserta en el mercado mundial como nación exportadora de bienes primarios. En la
consolidación del nuevo orden se destaca el papel del Estado, que pasa de monopolizar las
funciones militares a desplegar y cumplir otro tipo de objetivos (Oszlak, 1997), como el avance de
las obras públicas, el trazado de vías férreas y la cimentación de los puertos.
Se inicia entonces una fase de desarrollo y crecimiento motorizado por el Estado pero que
adoleció de un deficit fiscal persistente financiado por emisión monetaria y endeudamiento (CCE,
2010: 42-43). Este primer sistema tributario se caracterizó por ser relativamente simple, integrado
por pocos impuestos, estructurado según los imperativos del comercio internacional. Esto explica
que haya tenido una presión tributaria baja y se basara sobre todo en la recaudación aduanera. No
obstante, la falta de sistematización, de previsión presupuestaria y las cuantiosas irregularidades
signaron el manejo de las finanzas públicas de la época.
Hacia 1890, el aumento exponencial del gasto público se combinó con la retracción del
capital internacional y las restricciones al endeudamiento externo agudizando los desequilibrios.
Pronto el Estado argentino entró en cesación de pagos. Dicho escenario expuso las limitaciones del
financiamiento existente, visibilizando la necesidad de desarrollar instituciones fiscales modernas,
capaces de aumentar la recaudación. En suma, la crisis económica de 1890 puso en evidencia la
inadecuación del sistema fiscal y su dependencia a las fluctuaciones del mercado financiero y
comercial internacional.
La presidencia de Carlos Pellegrini introdujo grandes modificaciones. Entre las mismas
merecen citarse la transformación a oro de los aforos de las mercancías y los impuestos de
importación y exportación. Hasta ese entonces, la recaudación aduanera no sólo cumplía funciones
meramente recaudatorias, en el caso de los impuestos a las importaciones, también servía como
incipiente protección de la industria nacional. Según Benegas Lynch y Dania,
El dilema consistía en devolver a las aduanas su finalidad estrictamente rentística, bajando los
prohibitivos derechos de importación, o bien obligar a las industrias protegidas a compensar con
gravámenes internos lo que por defenderlas de la competencia internacional perdía el Estado en
términos de recaudación aduanera (Benegas Lynch y Dania, 2000: 41)

Se terminó optando por la segunda opción y, con la sanción de la Ley 2.774, se establecen
impuestos internos -en contraposición a los externos1. Éstos fueron ampliando su nómina en vista
de gravar consumos específicos, en su mayoría nocivos para la salud o bienes suntuarios. También
fueron alcanzados por este nuevo gravamen las utilidades y los dividendos de los bancos

1
“En 1891 se sancionó una ley que introdujo varias nuevas cargas internas: se creó un impuesto interno sobre la fabricación de
alcoholes, cerveza y fósforos; se gravó a las utilidades y dividendos de los bancos particulares (con una alícuota del 10%) y también
de las sociedades anónimas y de capital limitado cuya dirección y capital inscriptos no estuvieran radicados en el país (con una
alícuota del 7%)” (Gaggero y Grasso, 2005: 23)

4
particulares, de las sociedades anónimas y de capital limitado que no estuvieran radicadas en el
territorio nacional.
En un contexto en el que comenzaba a enfatizarse la función social de la imposición
tributaria y un número creciente de países desarrollados adhería a esquemas fiscales más
progresivos, las presidencias radicales buscaron introducir cambios de esta índole. Sus intentos –
entre los cuales se encontraba un proyecto de impuesto a la renta- fueron, no obstante, vetados por
el congreso de mayoría conservadora. Así lo atestigua Sánchez Román:
Las elites económicas argentinas mostraron una postura convergente en cuanto al impuesto a la
renta. Tanto para los empresarios rurales como para los manufactureros, el impuesto sobre el
ingreso no era una preocupación importante y, aunque disentían del proyecto gubernamental de
1924, recibieron la atmósfera pública a favor del impuesto de manera ambigua. Por un lado, la
perspectiva de mayores cargas era desalentadora; por el otro, la esperanza de un arreglo final de las
finanzas públicas merecía su apoyo (Sánchez Román, 2013: 60).

Más allá de la importancia relativa que adquirieron los impuestos internos, la Aduana siguió
explicando la mayor parte de la recaudación hasta 1930. En 1889, representaba casi el 90% del total
de los recursos (CCE2, 2010); empero entre 1891 y 1909 la recaudación fue aún mayor. La
situación comenzaría a cambiar en las primeras décadas del siglo XX. Para el período 1910-1931,
los impuestos aduaneros significaron casi un 62% del total recaudado (un 56,7% a la importación y
un 6,1% a las exportaciones), contra el 23,1% correspondiente a los impuestos al consumo, el 7,5%
a los sellos y el porcentaje restante repartido en tributos menores (Gaggero y Grasso, 2005: 25).
En suma, los cambios en materia impositiva que se dieron a lo largo de este período
respondieron más a urgencias fiscales provocadas por los avatares de la coyuntura, que a proyectos
planeados en pos de lograr objetivos globales y de largo plazo. Benegas Lynch y Dania (2000)
proponen considerar al impuesto a las sucesiones de 1905 como una excepción a esta norma. Si
bien dicho tributo no tuvo mucho éxito, fue forjado al calor de un nuevo espíritu que incorporaba
consideraciones sociales que poco a poco comenzaban a penetrar en la Argentina3. Tras la crisis de
1890 y hasta 1929 los cambios impositivos estarían empujados por desafíos económicos -internos y
externos- que marcarán a fuego el sistema impositivo argentino.
Parafiscalidad y desorden en la industrialización por sustitución de importaciones
La primera guerra mundial y la crisis mundial de 1930 afectaron profundamente los flujos
comerciales y redujeron los recursos fiscales del Estado, provistos en su mayoría por la Aduana. A
su vez, la recesión económica impidió que los impuestos internos compensaran las pérdidas. A

2
Consejo de Ciencias Económicas.
3
Los documentos históricos de La Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados de aquel estonces ilustran esta idea,“El
impuesto a las sucesiones tiene un alto fin de justicia”, sostiene la Comisión de Presupuesto de Diputados: “nuestro sistema tributario
no acompaña por lo general la suba de niveles que se opera en la fortuna privada”. El pronóstico de la Comisión no podía ser más
acertado: “Esta ley ha de preparar en cierto modo el advenimiento de ese nuevo criterio sobre los deberes sociales del hombre, a
quien su esfuerzo, unido necesariamente a la suerte, lleve a las alturas de la riqueza, haciéndolo retribuir desde ya, en la medida de lo
justo, una parte de los beneficios que recibe de la sociedad (Benegas Lynch y Dania, 2000: 49).

5
comienzos de los años 1930 se hizo evidente que la industria había pasado a ser el sector más
dinámico de la economía, pero también el que más dependía de la tutela estatal. Estos procesos
fueron abriendo paso a la implementación de una batería de nuevas medidas.
Ciertamente, la mayor intervención estatal requería modificar la estructura de ingresos
fiscales y su institucionalidad federal. Como afirman Benegas Lynch y Dania (2000), el cambio
tributario formó parte de una profunda transformación de la economía en su conjunto caracterizada
por la planificación y el intervencionismo estatal en las actividades productivas. De acuerdo con
Gaggero y Grasso (2005: 23), en estos cambios primó la convicción de que el Estado necesitaba
nuevos recursos mucho más que la idea de que los impuestos también debían diseñarse para
distribuir de manera más justa la carga de la tributación.
La década de 1930 se acompañó de numerosas reformas en materia tributaria. En 1932, con
la Ley 11.587 quedó establecido el impuesto a las transacciones4 que sería sustituido en 1934 por el
impuesto a las ventas -Ley 12.143-. Asimismo, a través de dos Leyes sancionadas en 1933 -12.149-
y 1934 -12.148- se unificaron los impuestos internos, se instituyó el tributo a la renta, y en 1935
con la Ley 12.147 se coparticipó lo recaudado por estos últimos entre la Nación, las provincias y la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. También en 1932 se creó la Dirección General del
Impuesto al Rédito -DGIR- que funcionó como principal agencia recaudadora y que ilustra la
consolidación de la política fiscal.
De toda esta batería de medidas, el tributo más progresivo e importante fue el impuesto
sobre los réditos a las personas físicas5, establecido en 1932 por decreto del gobierno de Justo en su
búsqueda por evitar el default. Paradójicamente, Justo era del mismo signo político del partido que
había vetado los proyectos radicales y comandaba un gobierno de facto. No obstante, ese mismo
año, el impuesto sería confirmado por el Congreso y, modificaciones mediante, quedaría
establecido como la Ley 11.586. Este impuesto se caracterizó por dividirse en un gravamen por
célula6 y una sobretasa progresiva para los ingresos superiores a los $25.000. De esta manera se
delineaba la renta características del impuesto progresivo. “Se trataba de un instrumento complejo
que daba al sistema fiscal argentino más progresividad, no tanto a través de sus alícuotas (...) como
a través de un tratamiento diferenciado de la células” (Sánchez Román, 2013: 73). Aunque contó
4
“El impuesto a las transacciones era un gravamen de etapas múltiples sobre la venta de mercaderías y determinadas operaciones y
servicios; el impuesto a las ventas, en cambio, era una gabela de etapa única, limitada a gravar las ventas de mercaderías (incidía
asimismo en las exportaciones)” (Benegas Lynch y Dania, 2000: 54).
5
“Se adoptó el sistema cedular (…) El sistema se complementaba con un impuesto progresivo global sobre la renta de las personas
físicas que superara determinada suma anual. Instituido como gravamen “de emergencia nacional” por tiempo determinado (hasta el
31 de diciembre de 1934), estuvo en vigencia pocos meses, pues fue reemplazado en diciembre de 1932 por la ley 11.682. Esta
última ley, cuya base regiría, aunque con numerosas modificaciones, hasta 1973, implantó (…) [un] impuesto unitario sobre la renta
neta total del contribuyente. Las categorías de réditos permanecieron en el esquema al simple efecto de clasificar las especies de
ingresos brutos y las diferentes deducciones admisibles para cada una” (Benegas Lynch y Dania, 2000: 53-54).
6
Las células eran cuatro, y las mismas recibían un tratamiento impositivo diferenciado. En primer lugar, se ubicaban los ingresos
rurales; en segundo, los activos de capital, luego los ingresos derivados de la actividad comercial e industrial y, por último, aquellos
obtenidos a través del trabajo personal.

6
con cierto apoyo por parte de las elites, la implementación del impuesto a los réditos fue
constitucionalmente cuestionable porque el Estado nacional no tenía la potestad, exceptuando casos
de emergencia, para recaudar tributos directos. Según Sánchez Román (2013), esto no produjo
mayores resistencias. Así, el impuesto a los réditos se constituyó durante la década del treinta en el
impuesto más eficaz y progresivo conocido por el país.
Según datos del CCE (2010:44), para 1939, los recursos de la aduana apenas representaban
el 39% del total recaudado. La importancia paralela del impuesto a las rentas no fue resultado
únicamente del aumento de las alícuotas, sino también del incremento en los contribuyentes del
escalón superior. Este avance, sin embargo, no alcanzó para resolver los problemas de un Estado
con gastos crecientes. Como sucedáneo de este desequilibrio, se instauró por decreto el control de
cambios en 19337, operando como un instrumento de recaudación parafiscal (cuyo beneficiario era
un Fondo Específico) durante toda la década.
A partir de 1943, el deterioro de las cuentas fiscales llevó a modificaciones en la estructura
tributaria y al reforzamiento de su administración. Se evidenciaron aumentos en las tasas del
impuesto a los réditos junto con la creación del impuesto a los beneficios extraordinarios8. Desde
1945, también se introdujeron los llamados “impuestos al trabajo” (Roca, 2012), es decir se crearon
las cajas de jubilaciones para los empleados de comercio y personal de la industria que pasarían a
constituirse en uno de los principales instrumentos financieros de la época. Esta tendencia creciente
de la recaudación, sustentada en los aportes patronales y laborales, ayudó a respaldar el crecimiento
del gasto público sin representar todavía mayores erogaciones.
El gobierno elegido en 1945 trajo consigo una profunda reformulación socioeconómica. En
relación con los impuestos, amplió la base imponible del gravamen a los réditos, aunque la reforma
más novedosa en materia de fiscal fue la inclusión del impuesto a las ganancias eventuales9. Pero la
gran transformación estuvo en la orientación. En palabras de Benegas Lynch y Dania (2000: 57),
“Se abandona definitivamente la política fiscal compensatoria que esbozada a partir de 1933, se
había sustentado en nuestro país, y se desarrolla en cambio una fuerte política expansionista”. Más
generalmente,

7
Ante este panorama de contracción económica y, por ende, de recaudación impositiva, el gobierno optó por regular el mercado
cambiario. Por decreto quedó establecido que toda compra o venta de divisa debía efectuarse en un banco de la capital y tenía que ser
aprobada por la Comisión de Control de Cambios que al mismo tiempo fijaba valor oficial. Ya para 1933 se introdujeron reformas y
se desdobló el tipo de cambio, estableciendo un valor para exportadores y otro para importadores. El margen que se generaba de su
diferencia era enviado al Fondo de Beneficios de Cambios dependiente del Ministerio de Hacienda, generando así ingresos al fisco.
Para 1938, la política cambiaria se vuelve a reformar, siendo una de las principales transformaciones la instauración de un complejo
sistema de cambios múltiples.
8
“Alcanzaba a los beneficios originados por cualquier actividad que implicara la transformación o disposición habitual de bienes, en
cuanto excedieran del 12% del capital y reservas libres del año de aplicación del impuesto, con una serie de excepciones basadas en
el origen del beneficio y en su monto” (Benegas Lynch y Dania, 2000: 57).
9
“El gravamen a las ganancias eventuales recaía sobre las ganancias de capital (es decir, las que resultan de un acto no habitual de
disposición de bienes realizado a título oneroso) y otros ingresos que no constituyeran materia gravada por el impuesto a los réditos”
(Benegas Lynch y Dania, 2000: 58).

7
 A partir de 1946, el modelo de industrialización sustitutiva de importaciones ya no deriva del cierre
de la economía mundial (crisis, y luego el conflicto bélico). Ahora es una definición del propio
gobierno, que utiliza para ese objetivo todos los instrumentos disponibles. (CCE, 2010: 44, el
subrayado es nuestro).

Más que en el diseño tributario, los mayores esfuerzos de redistribución se lograron, durante
el peronismo, a través de mecanismos parafiscales. Benegas Lynch y Dania (2000) identifican
como tales a los tributos establecidos en favor de entes públicos o semi-públicos, con finalidades de
carácter social o económico, para asegurar su financiación autónoma. Pero sobre todo listan en este
grupo a las contribuciones de seguridad social con la consolidación de un sistema previsional
integral, la implementación de los derechos a la exportación a través de la creación del Instituto
Argentino de Promoción del Intercambio -IAPI- (Decreto 15.350 28 de mayo de 1946), el sistema
de distintos tipos de cambio y la emisión monetaria. Los costos de estas estrategias en términos de
vaciamiento de las cajas jubilatorias, desaliento a la producción rural, inflación y endeudamiento
alimentaron muchas de las objeciones a la política socioeconómica de las presidencias peronistas.
La dependencia de mecanismos parafiscales se agravó en la fase decreciente del ciclo
económico cuando, a partir de 1949, se erosiona la progresividad del sistema. En su intento por
conquistar el consentimiento empresarial, Perón moderó la alícuota a los réditos y otorgó generosas
medidas de exención a los dividendos, renunciando a una recaudación mayor. Su gobierno reforzó
la orientación industrialista de su política impositiva con un complicado esquema de exenciones y
deducciones. La estructura se volvió cada vez más regresiva dando mayor protagonismo a los
gravámenes indirectos. El impuesto a las ventas, los impuestos internos y las tasas petroleras, por
ejemplo, alcanzaron más de la mitad de la recaudación (Benegas Lynch y Dania, 2000: 59-60).
Estos hechos son indisociables de los efectos inflacionarios sobre la economía. Algunos
autores enfatizan que la inflación constituye un “impuesto sin ley” (Roca, 2012), porque afecta el
valor de la moneda y genera transferencias de riqueza entre sectores, entre ellos a favor del Estado.
No obstante, otros autores señalan que la inflación deprime la recaudación en aquellos impuestos en
los cuales el devengamiento difiere de su cobro efectivo. Esto es una característica de los impuestos
directos, por lo que este efecto (denominado Olivera-Tanzi) atenta contra la progresividad y
legitimidad de la estructura tributaria. Frente a los efectos de la inflación sobre la recaudación real,
el gobierno aplicó medidas laxas.
Esta laxitud no impidió la creación de la Dirección General Impositiva -DGI- en 1949 que,
aún con sus limitaciones, puede ser interpretada como signo del proceso de modernización fiscal. Si
bien la misma tuvo cierto impacto en la recaudación, a partir de 1953, la evasión impositiva tomó
un nuevo impulso. En un primer momento, el carácter personal del impuesto a los réditos permitió
recaudar con bastante eficiencia los impuestos de contribuyentes según su capacidad contributiva.

8
No obstante, de acuerdo con Benegas Lynch y Dania (2000: 62), esta cualidad se perdió al
introducirse el anonimato de las acciones de capital. El pequeño tenedor de acciones pasó a pagar la
misma cuota porcentual que el que poseía miles de acciones. Sánchez Román también adjudica la
evasión y la elusión fiscal de las clases altas a su oposición a Perón.
Derrocado Perón se inicia en el país un periodo de inestabilidad política, cambios
institucionales y sucesivos quiebres al orden constitucional que durará casi treinta años. Si bien los
pilares fundamentales del régimen social de acumulación vinculado a la ISI siguieron en pie, la
inestabilidad afectó profundamente las capacidades estatales. Los distintos gobiernos buscaron
estimular el desarrollo aumentando los ingresos fiscales pero, ante los conflictos distributivos que
caractizaron el período, las correcciones impositivas se sancionaron improvisadamente. “El
resultado fue un complicado palimpsesto de reglas y prácticas, una evasión incontrolable y escasas
mejorías para el Tesoro” (Sánchez Román, 2013: 172). Cuestiones estructurales propiciaban esta
situación, entre ellas las altas tasas de inflación.10. Los cambios en el valor de la moneda local eran
un fenómeno tan recurrente que en 1956 se aplicaron retenciones a las exportaciones con
intenciones de captar las rentas provenientes de las continuas devaluaciones.
A partir de 1958, la política fiscal se orientará a profundizar el modelo de industrialización,
atribuyendo un papel fundamental al capital externo. Esto necesitó el amparo del sector público,
motivo por el cual el Estado desplegó medidas destinadas a promocionar las inversiones extranjeras
y a profundizar la protección arancelara. Se aplicaron también medidas de reembolso impositivo a
las exportaciones industriales. Durante esta época se intentaron introducir cambios en la relación
fisco-contribuyentes, plasmados en la creación en 1960 de un tribunal especializado e
independiente: el Tribunal Fiscal de la Nación. Pero el número de contribuyentes siguió cayendo.
Todos los especialistas coinciden en afirmar que, con la Ley 20.628 de 1973, se encaró el
programa más ambicioso de reformas, de carácter claramente redistributivo11. Se introdujeron una
vasta cantidad de leyes y acuerdos, pero muy pocos pudieron concretarse. Se eliminó el gravamen a
los réditos y a las ganancias eventuales, sustituyéndolos por el impuesto a las ganancias12, que
consolidó como criterio para la determinación de la base imponible el incremento patrimonial. Con
la Ley 20.629 se estableció un tributo progresivo al capital -sin gravar la tierra-; fueron tratados
como ganancias ocultas los pagos realizados a las casas matrices por empresas extranjeras.
10
La Argentina padeció altos niveles de inflación a lo largo de toda la mitad del siglo XX. Con un promedio de 30% anual entre
1945 y 1975, conoció años de alzas y bajas. A partir de 1975, el incremento anual de precios se ubicó en tres dígitos para
desembocar en dos fenómenos hiperinflacionarios en 1989 y 1990. Tras una década de estabilidad entre 1991 y 2001, la inflación
volvió a escalar para ubicarse entre las más altas del mundo en los años recientes.
11
Benegas Lynch y Dania, 2000: 67-70; CCE, 2010: 45; Gaggero y Grasso, 2005: 37-38; Roca, 2012: 215-216.
12
“De estructura similar a la del impuesto a los réditos, la ley 20.628 comprendía a las eventuales como una quinta categoría de
ganancias. De esta manera se consolidó el criterio del incremento patrimonial en la determinación de la base imponible, en el marco
de un impuesto a la renta global neta (…) La nueva legislación distinguió entre las ganancias de las compañías, que quedaron sujetas
a un impuesto que les era propio, y los dividendos de los accionistas, a los que aplicó un impuesto a los réditos personal y
progresivo” (Benegas Lynch y Dania, 2000: 67 - 68).

9
También, bajo la Ley 20.633, se introdujeron cambios en el régimen de coparticipación; se
instauraron normas contra la evasión tributaria; se creó la primera Ley de Represión Penal de
Incumplimiento Fiscales; reiterándose, no obstante, las moratorias y los regímenes de “blanqueo”.
Asimismo, la Ley 20.538 tributó sobre la productividad normal calculada de la tierra; se reemplazó
el gravamen a las ventas y a las actividades lucrativas al generalizarse la imposición a los consumos
con el impuesto al valor agregado (IVA) con una base imponible ampliada con la Ley 20.631.
Paradójicamente, el legado más duradero del tercer peronista fue su reforma tributaria más
regresiva: el IVA que se consolidaría como uno de los principales tributos del régimen siguiente.
La centralidad del IVA como solución a los dilemas de la tributación en el modelo aperturista
Aunque los estudios recientes cuestionan el carácter coherente y coordinado de la política
económica implementada desde 1976, todas las interpretaciones atribuyen a la apertura comercial y
financiera y al fuerte endeudamiento externo un impacto fundamental que redefiniría el modelo de
acumulación en la Argentina.
Frente al déficit agravado por el endeudamiento, el gobierno militar atribuyó a la política
tributaria una función principalmente recaudatoria, abandonando las pretensiones progresivas de
sus predecesores. Como parte del plan económico del 2 de abril de 1976, se restableció el impuesto
a los beneficios eventuales13 que el peronismo había eliminado, anulando a su vez la 5ta categoría
del impuesto a las ganancias que había sido introducida también por el anterior gobierno. Estos
cambios se justificaron alegando mejoras de la administración fiscal, pero también disminuyeron
los gravámenes sobre las ganancia de capital en un contexto en el que pronto se liberaría la tasa de
interés, propiciando cuantiosas ganancias financieras. Además, se reestableció la separación entre
el impuesto personal y el que grava las utilidades de sociedades14 y se eliminó el impuesto a los
dividendos no distribuidos.
En línea con la apertura comercial que introducía el gobierno, para mejorar la competencia
de las empresas en el mercado externo, la ley 22.294 de 1980 eliminó la contribución patronal al
sistema previsional y al Fondo Nacional de Vivienda (Bara y Etman, 2010). Se sustituyeron los
recursos que se perdían con fondos del IVA. Los problemas de recaudación y las necesidades
fiscales obligaron, no obstante, al restablecimiento de las cargas sociales a poco de ser derogadas
(Benegas Lynch y Dania, 2000). Como parte de esta mayor apertura comercial también se fueron
aliviando los impuestos al comercio exterior, a pesar del sacrificio fiscal que suponían.
En cuanto a la imposición indirecta interna sobre bienes y servicios, se hicieron
modificaciones en el IVA que apuntaron a la generalización del impuesto, al aumento de las tasas y
13
Con la ley 21.284, se vuelve a gravar en forma autónoma las ganancias de capital, no periódicas, de personas físicas o sucesiones
indivisas, con una alícuota más baja (del 15%).
14
Con la ley 21.286 se eliminaban los dividendos de la base del impuesto personal ya que la sociedad pasaba a pagar por esos
resultados y por los dividendos que distribuía.

10
la ampliación de la base imponible15. Con esto se intentaba contribuir al cumplimiento de la
función fiscal recaudatoria y se inicia un proceso de centralización recaudatoria en este impuesto.
Estas medidas no impidieron que la inflación siguiera afectando la recaudación. Según Bara
y Etman (2010), entre 1976 y 1981, se mantuvo una línea tributaria clara y con mejores resultados
recaudatorios, donde el IVA se afirmó como recurso principal. Desde 1981, en cambio, la política
tributaria acusó el impacto de las profundas transformaciones operadas, de los vaivenes políticos y
del crecimiento de la inflación, redundando en una caída de la recaudación a valores similares a los
del comienzo. La urgencia en materia tributaria volvió a afirmarse por sobre las decisiones
estructurales o de fondo (Bocchetto, 2010).
Bajo el gobierno radical, una de las soluciones ensayadas para reactivar el crecimiento fue la
adopción de un sistema de promoción para las grandes empresas. Estos consistían en subsidios pero
también en beneficios fiscales como la liberación de IVA y del impuesto a las ganancias para
determinadas actividades o zonas, que implicaron el aumento de los gastos tributarios16 (Roca,
2012). Además se establecieron o mantuvieron numerosos aportes, contribuciones, o gravámenes
específicos destinados al fomento, promoción y regulación de determinadas actividades
(Bocchiardo, 2010). Estas medidas no se correspondieron con modificaciones significativas en el
sistema impositivo que permitieran mejorar los ingresos públicos y compensarlas.
Las muchas reformas que se introdujeron con el fin de paliar la regresividad del sistema no
tuvieron el éxito deseado (CCE, 2010). En este sentido, respecto del impuestos a los ingresos,
merece mencionarse la ley 23.260 de 1985 en la cual entre otras medidas se incorpora nuevos casos
relacionados con la renta financiera17 y la ley 23.568 de 1989 con la cual se pasó a considerar el
resultado impositivo como distribuido íntegramente entre los socios18. De algún modo, el gobierno
radical intentó hacer tributar a quienes se beneficiaban de las operaciones financieras o acumulaban
grandes ganancias, pero lo resultados fueron insuficientes. El papel del impuesto a las ganancias
fue totalmente secundario en parte por la imposibilidad de captar las rentas financieras y las
ganancias de capital o solo hacerlo de manera muy parcial (CCE, 2010). Asimismo, la Ley 23.081

15
La ley 21.376 de 1976 inició un proceso de modificación de las disposiciones iniciales del IVA hacia un gravamen general y
uniforme al disponer una única tasa y subirla al 16%. Luego la ley 22.294 de 1980 establece el aumento de la tasa al 25% y autorizar
al PEN para disminuirla e introducirtasas diferenciales inferiores. También eliminó exenciones (Bara y Etman, 2010).
16
En un sentido amplio, el concepto de gasto tributario puede entenderse como aquella recaudación que el fisco deja de percibir
producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos especiales y cuya finalidad es favorecer o estimular a determinados
sectores, actividades, regiones o agentes de la economía (Jiménez y Podestá, 2009).
17
Se incorporan “los resultados provenientes de operaciones de compraventa, cambio, permuta o disposición de acciones, títulos,
bonos y demás títulos valores, obtenidos por personas físicas y sucesiones indivisas que realicen dichas operaciones en forma
habitual excluidos los sujetos del art 48 inc. c” y los “dividendos en acciones liberadas distribuidos a beneficiarios”; también se
incorpora a las renta de segunda categoría los dividendos en dinero y en especies que distribuyan a sus accionistas las sociedades
cualquier sean los fondos usados para su pago (Bocchiardo, 2010).
18
La ley 22.568 de 1989 incorpora cambios en el impuesto a las ganancias como el de considerar el resultado impositivo
íntegramente distribuido entre los socios, por lo que el pago de la sociedad es considerado como pago a cuenta del impuesto que los
socios determinen en el periodo fiscal para el que declaren los resultados provenientes de dichas sociedades. (Bocchiardo, 2010).

11
de 1984 reestableció la contribución a cargo del empleador a la seguridad social y a la obra social.
Las modificaciones en el IVA tuvieron también un carácter progresista19 pero resultaron limitadas y
si bien siguió siendo el principal recurso tributario se produjo una caída en su recaudación. En un
contexto inflacionario, donde los recursos tributarios se deterioraban, el “impuesto inflacionario”
adquirió muchas veces relevancia como mecanismo de financiamiento (Roca, 2012).
Coincidiendo con el planteo de Gaggero (2013), el CCE (2010) expone que no solo la crisis
macroeconómica sino también problemas de implementación producto de la contradicción latente
entre un sistema impositivo adaptado al ISI y el esquema de apertura que persistía generaron un
deterioro sistemático en la recaudación de los principales impuestos: ganancias e IVA. El sistema
tributario quedó muy afectado por los episodios hiperinflacionarios de 1989 y 1990 debido a la
pérdida de recursos por efecto Olievra-Tanzi (Centrángolo y Jiménez , 2003).
Si bien en 1989 la recaudación comienza a recuperarse, recién en 1990 el gobierno
justicialista instrumenta su reforma tributaria más ambiciosa. Según Centrángolo y Jiménez (2003),
su principal objetivo era centrar la recaudación en pocos impuestos (en especial el IVA) y reducir
alícuotas. Sin embargo, los avances no fueron lineales. Una de las principales modificaciones fue
en relación al IVA. Se produjo una gran ampliación y generalización de su base20 y un aumento de
la alícuota que pasó de 18% a 21%. Esto implicó que se consolidara un proceso que ya venía
colocando a este impuesto entre las fuentes principales del Estado. Por su parte, los cambios
registrados en el impuesto a las ganancias consistieron en la baja de alícuotas, la introducción del
criterio de renta mundial admitiendo el “tax credit”21 y la ampliación de la base imponible.
En consonancia con la apertura comercial, se eliminaron los gravámenes a las exportaciones
y se trató de mejorar la rentabilidad de los sectores productores con la reducción las contribuciones
patronales. No obstante, a partir de 1994, varias de estas medidas fueron revertidas debido a los
desequilibrios fiscales que conllevaron. De hecho, la reforma previsional tuvo importantes
consecuencias en las contribuciones de seguro social22 que agravaron el déficit. Además se
establecieron nuevos impuestos en 1998, entre ellos el impuesto a la ganancia mínima presunta y el

19
En 1986 se reduce la alícuota general del IVA al 18% y se establecen algunos tratamientos especiales (CCE, 2010). La ley 23.658
del año 1989 establece alícuota general del 14% y un alícuota diferencial del 7%.
20
El IVA se estructuraba principalmente sobre la base de una imposición general a las ventas e importaciones de bienes muebles.
Con la ley 23.871 de 1990 se amplía el objeto convirtiéndolo en un gravamen general para las obras, locaciones y prestaciones de
servicios, además de las ventas de cosas muebles en el territorio nacional (Diez, 2010). Además con la reforma de 1998, se
reglamentó la ampliación a la prestación de servicios desde el exterior y se redujeron al 10,5% las alícuotas de algunos bienes.
También se redujeron algunas exenciones y se eliminó la categoría de “responsable no inscripto” (Centrángolo y Jiménez, 2003).
21
“El tradicional sistema de imposición sobre las rentas de fuente argentina fue complementado con el criterio de renta mundial: los
residentes en el país quedan gravados por la totalidad de sus rentas, sean obtenidas en la Argentina o en el exterior (renta mundial),
en tanto que los residentes en el exterior deben tributar exclusivamente sobre sus ganancias de fuente argentina. Para los residentes
en la Argentina se admite el cómputo como tax credit del impuesto, análogo a ganancias, pagado en el exterior, hasta alcanzar el
incremento de la obligación fiscal que se determine por la incorporación de la ganancia de fuente extranjera, mas no se admite la
deducción de los quebrantos incurridos en el exterior” (Banegas Lynch y Dania, 2000:72).
22
En 1993, la ley 24.137 reformó el sistema previsional argentino creando las AFJP que, como entes privados, supusieron la
sustracción del sistema estatal de seguridad social de los aportes de los trabajadores que optaron por ingresar al mismo (Roca, 2012).

12
monotributo.
También la institucionalidad fiscal se vio modificada en estos años. La reforma
constitucional de 1994, consagra la “concurrencia” de las facultades fiscales de nación y provincias
ambas pueden establecer imposiciones indirectas e directas, mientras los tributos del comercio
exterior permanecen como prerrogativa exclusiva de la nación. Pero sobre todo se confiere rango
constitucional al sistema de coparticipación federal del impuestos (Benegas Lynch y Dania, 2000),
abordando así el tema de la relación fiscal entre provincia y nación23 que había sido problemático
durante la década del 90. Estas modificaciones simplemente dieron carácter legal a situaciones de
hecho (Roca, 2012). También se estableció la prohibición absoluta al Poder Ejecutivo para dictar
decretos por razones de necesidad y urgencia en materia tributaria. En 1997 se crea asimismo la
Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP), entidad encargada de la fiscalización de
contribuciones tributarias, aduaneras y previsionales.24
En resumen, la estructura tributaria durante los 1990 puede caracterizarse por su gran
concentración en pocos impuestos, IVA e impuesto a las ganancias, y en el gobierno nacional.
Como concluyen Centrángolo y Jiménez (2003), las reformas iniciales evidencian la gran
contradicción entre la mejora de la competitividad mediante reducciones impositivas y la necesidad
de presentar cuentas fiscales superavitarias, afectando la sustentabilidad de la política fiscal de la
convertibilidad y por ende del modelo de acumulación en su conjunto.
La salida de la convertibilidad marca una nueva etapa que se caracterizará, al menos
inicialmente, por una mejora de indicadores socioeconómicos. No obstante, más allá de la
reorientación de la política pública no alcanza con la voluntad circunstancial de un gobierno para
propiciar un cambio en el modelo de acumulación. En el marco de una economía globalizada,
integrada por las nuevas tecnologías y por nuevas formas de organización de la producción y el
trabajo, la mayoría de los autores subraya la continuidad del modelo aperturista.
En este sentido, exceptuando el alza y mantenimiento de las retenciones a las exportaciones
y la eliminación del sistema de AFJPs, la política tributaria de la última década no plantea mayores
novedades. Los buenos resultados fiscales registrados fueron sobre todo consecuencia de las
favorables condiciones externas, la recuperación de la actividad y, solo en menor medida, de
modificaciones en la legislación.

23
Durante los 90, se combinan las tendencias predominantes de descentralización del gasto público y las de concentración del
sistema tributario en pocos impuestos administrados por la Nación. A la vez, aumentó el stock de deuda provincial ante la ausencia
de mecanismos de coordinación del endeudamiento de las mismas, el acceso a créditos y la situación deficitaria que atravesaban.
24
“…mediante el Decreto N° 1156, se dio un paso muy significativo con la creación de la Administración Federal de Ingresos
Públicos (AFIP), la que, con el concepto de agencia única, agrupó a la Dirección General Impositiva (DGI), a la Dirección General
de Aduanas (DGA) y a la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social (DGRSS)” (Estevez, Esper, Pagliuca y Velasco,
2008:76).

13
 Más que por una reforma vigorosa del impuesto a las ganancias, fue el efecto de la inflación
y de la falta de actualización de los valores para la aplicación de las alícuotas, lo que contribuyó a
aumentar la participación de este impuesto en la estructura tributaria. Esto también se evidencia en
la mayor relevancia adquirida por las personas físicas sobre las personas jurídicas. El mayor
número de contribuyentes sujetos al impuesto eran asalariados formales que, inflación mediante,
transitaban aceleradamente hacia las categorías más altas (Centrángolo, Gómez Sabaíni y Morán,
2015). Para frenar esta situación, el Gobierno estableció deducciones especiales25. Pese a esto, para
algunos autores como Centrángolo, Gómez Sabaíni y Morán (2015) siguieron existiendo
distorsiones en el criterio de progresividad de este impuesto frente a la falta de actualización de los
valores. Recién en octubre del 2013, en un intento por gravar la renta financiera, se impuso una
alícuota diferencial del 15% sobre la compra-venta de acciones y títulos públicos que no cotizan en
la bolsa de valores y del 10% sobre los dividendos distribuidos por las empresas. En cuanto a la
imposición sobre el patrimonio y las transacciones financieras, es debido a la recaudación del
impuesto los débitos y créditos bancarios incorporado en el 2001 que mejora la imposición al
patrimonio, aunque al costo de desalentar la bancarización. Si bien se incrementaron otros rubros,
el impuesto a los consumos generales y específicos recuperó sus niveles de recaudación debido a la
reactivación de la economía y a la continuación del proceso de generalización del IVA.
Si bien el gobierno de la Alianza restableció restricciones cambiarias e impuestos al
comercio exterior, es durante el gobierno Kirchnerista que adquieren mayor importancia gracias al
aumento de los precios y volúmenes de los productos exportados por el país. Las resistencias
generadas por este tributo quedaron, no obstante, de manifiesto, en 2008, cuando el gobierno
fracasó al introducir la resolución 125/08 que proponía un sistema de alícuotas móviles y
progresivas. En medio de este conflicto, el decreto 243 estableció la creación de un “Fondo Federal
Solidario”, compuesto del 30% de los ingresos por retenciones al complejo sojero para ser
distribuido entre las provincias y municipios (Centrángolo, Gómez Sabaini y Morán, 2015).
El superávit fiscal alcanzado en el primer lustro de gobierno fue cediendo en las
administraciones de Cristina Fernández de Kirchner revelando las limitaciones del sistema
tributario. Como plantea Rodriguez (2013), el papel redistributivo y de promoción de justicia social
que asumió el Estado durante este gobierno, no tuvo su correlato en cambios permanentes hacia un
modelo tributario más progresivo. Al igual que en periodos anteriores, las dificultades fiscales

25
En agosto de 2013, se establece una deducción especial para los ingresos brutos mensuales (previo a los aportes a la seguridad
social) inferiores o iguales a $ 15.000, de tal manera que la ganancia sujeta a impuesto fuera cero. Si el ingreso superaba los $
15.000 era muy probable quedar alcanzado por tasas de las más elevadas . Para disminuir estos efectos no deseados se incrementa en
un 20% las deducciones personales para los contribuyentes con ingresos brutos de entre $15.001 y $25.000, y en un 30% para los
radicados en zonas desfavorables (provincias patagónicas). Además en el 2014 incrementa por única vez la deducción especial hasta
un monto equivalente al importe neto de la segunda cuota del aguinaldo para los sujetos cuya remuneración bruta mensual
devengada entre los meses de julio a diciembre de 2014 no superara los 35.000 pesos (Centrángolo, Gómez Sabaíni y Morán, 2015).

14
hicieron que predominaran las medidas pragmáticas que buscaban aumentar la recaudación e
incentivar la inversión en el corto plazo. En efecto, el periodo se caracterizó por la aplicación de
impuestos heterodoxos de carácter transitorio y por los efectos de una coyuntura favorable.
Mientras tanto, el sistema tributario argentino siguió caracterizado por su alta volatilidad ante
cambios en las circunstancias macroeconómicas, hecho que se evidenció con la crisis económica
mundial de 2008 y y la posterior reaparición de los desequilibrios fiscales.
Conclusiones
Si el sistema tributario es el esqueleto estatal despojado de toda ideología engañosa, la
imagen que nos devuelve el análisis de esta política pública es de un creciente desorden tanto en el
amontonamiento y complejización de las normativas como en las capacidades institucionales para
darles cumplimiento. Detrás de esta maraña legal y administrativa se expresa una incapacidad
propiamente política: la imposibilidad de las dirigencias de acordar un sistema de financiamiento
previsible, justo y eficaz, adecuado a las necesidades de cada período histórico.
En un principio, el Estado argentino como economía agroexportadora desarrolla un sistema
impositivo simple, con pocos tributos, que acompañaron el incipiente desarrollo de la Nación. Este
sistema se caracterizó por la primacía de la Aduana que llegó a explicar entre el 60% y el 90% de la
recaudación del período. No obstante, las urgencias fiscales impusieron la necesidad de aumentar la
recaudación y con ello la de complejizar el sistema tributario. Se trató de pequeñas modificaciones,
como la introducción de los primeros impuestos internos, que en suma no modificaron la “esencia”
de la estructura tributaria que acompañó este régimen de acumulación. Podemos concluir que, en el
modelo agroexportador, al mismo tiempo que el comercio exterior significó el motor de la
economía, también fue la principal fuente fiscal del Estado de aquel entonces.
La crisis de 1930 no sólo puso en jaque al patrón de acumulación, sino también a las fuentes
de financiamiento estatal, afectadas por el desplome del comercio internacional (Aduana) y la caída
de la actividad interna (impuestos internos). A la par que se desplegó el nuevo modelo de
industrialización por sustitución de importaciones, se desarrolló una nueva estructura tributaria. La
introducción más notoria fue la del impuesto a los réditos que dotó a la estructura de una relativa
progresividad. Según los datos de Alvaredo (2007), los impuestos personales y corporativos
entraron en una fase alcista a partir de 1930 hasta 1943, donde pasan del 6% de la estructura de los
ingresos fiscales del país al 30%. Comportamiento inverso manifestaron los impuestos al comercio
internacional en esos años que pasaron de significar casi el 41% a un poco menos del 10%. Sin
embargo, es destacable el lugar que ocuparon los impuestos a las ventas que a partir de 1939 hasta
1945 se instituyeron como el principal ingreso significando más del 30% del total.

15
 Este repliegue de la aduana no debería inducir a error: los impuestos al comercio exterior
continuaron explicando una pequeña porción hasta por lo menos 1961 aunque siguieron aportando
cuantisos recursos al Estado a través de mecanismos paratributarios como el IAPI, el control de
cambios y finalmente las retenciones. De algún modo, las exportaciones primarias solo cedieron
lugar circunstancialmente como fuente fundamental de recursos estatales. El problema es que sus
aportes no pueden considerarse estrictamente como impuestos.
Los mecanismos paratributarios se consolidaron a partir de 1945 con el cambio de gobierno
y la expansión de las funciones estatales. Es claro el protagonismo que adquirió la consolidación
del sistema provisional integral, como así también la creación del IAPI. Así, por ejemplo, siguiendo
a Alvaredo (2007), entre los años 1947 y 1959 las contribuciones sociales se constituyeron en la
principal fuente de recaudación fiscal, explicando entre el 30% y el 40% de la estructura de
ingresos. A partir de 1959 hasta 1976, este primer puesto en materia de recaudación relativa se
empezó a alternar con los impuestos a las ventas (que se convertirían más tarde en el IVA). Con la
instauración del último gobierno militar, éste último tributo adquirió un protagonismo indiscutido
hasta hoy.
La regresividad del sistema impositivo se fue afirmando ya desde la primera presidencia
peronista. Solo entre 1945 y 1947 los impuestos personales e impuestos corporativos significaron el
mayor porcentaje de ingresos para el Estado nacional. A partir de entonces entran en una fase
sinuosa con tendencia a la baja -experimentando un leve repunte entre 1957 y 1959- por lo menos
hasta entrada la década de 1990. A partir de 1976, con la dictadura militar se redefiniría el modelo
de acumulación pero más que modificarse profundamente la estructura tributaria profundizaría
tendencias presentes en el período anterior. Por un lado, desde ese momento se inicia un proceso de
generalización y ampliación del IVA que termina de consolidarse en la década de 1990. Según
datos de Alvaredo (2007), a partir de 1976 se produce un incremento en la participación del
impuesto pasando del 30%, a más del 50% en 1982. Sus caídas se vinculan al estancamiento de
actividad en los años 1980 pero retoma su participación en la década siguiente. A partir 2003, como
se puede observar en los Gráficos (Ver Gráfico II), el IVA pierde cierto terreno en parte por la
recuperación de los impuestos a los ingresos (que ya habían comenzado a recuperarse en los años
1990) y por el incremento de los impuestos al comercio exterior. Si bien puede asociarse la mayor
participación del impuesto a las ganancias y las retenciones con una mayor progresividad, los
avances en la fiscalidad kirchnerista fueron más resultado de desactualizaciones y ciclos
macroeconómicos favorables que de un cambio estructural en el modelo tributario.
Las contribuciones patronales, por su parte, entran en constante vaivén a partir de 1976
producto de las marchas y contramarchas del sistema previsional. Esto muchas veces contribuyó a

16
los desequilibrios fiscales. Las relaciones entre nación y provincias constituyen un capítulo aparte,
baste con señalar aquí que sobre todo a partir de los años 1990, se produjo una concentración de la
recaudación en el gobierno federal y se redujo la autonomía provincial.
Si el desorden fiscal comenzó a generalizarse a partir de la década de 1940, el modelo
aperturista hizo aún más evidente que, ante contextos macroeconómicos complejos, procesos
inflacionarios y dificultades para captar las rentas producidas por nuevas lógicas de acumulación, el
Estado debió recurrir a fuentes de financiamiento no tradicionales como el impuesto inflacionario,
los ingresos aduaneros, el endeudamiento y la venta de activos. Más allá de las diversas
orientaciones, gobiernos muy distintos tendieron a reproducir un sistema tributario emparchado,
fuertemente regresivo, donde el IVA se constituye sino en la principal, en la más consecuente
fuente de recursos tributarios.
Decíamos al inicio que el régimen de acumulación y la estructura tributaria presentan cierta
coherencia cuando el Estado logra cumplir de manera relativamente equilibrada las funciones de
garantizar la acumulación de riqueza pero también la de desalentar prácticas nocivas, distribuir
cargas y beneficios, solventar con eficacia los gastos y compromisos asumidos así como legitimarse
como representante del interés general. Durante el modelo aperturista, se pone en evidencia que
esta coherencia dejó mucho que desear, dando lugar una marcada tensión entre estos objetivos que
impidió la consolidación de un modelo capaz de lograr crecimiento sostenido y redistribución.
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18
ANEXO- Gráficos
Gráfico I.
Estructura de Ingresos fiscales durante el modelo ISI -% del total de Impuestos del gobierno Nacional-
45,00

40,00

35,00

30,00

25,00

20,00

15,00

10,00

5,00

0,00
1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975

Impuestos Personales e Impuestos Corporativos Contribuciones Sociales Impuestos a la Propiedad Impuesto a las Ventas Impuesto al Comercio Internacional Otros Impuestos

Fuente: Elaboración propia a partir de Alvaredo, Facundo (2007) The Rich in Argentina over the twentieth century:
From the Conservative Republic to the Peronist experience and beyond 1932-2004. (recuperado en:
https://halshs.archives ouvertes.fr/halshs-00588318/document)

Gráfico II.
Estructura de Ingresos fiscales durante el modelo Aperturista -% del total de Impuestos del gobierno Nacional-
60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00
1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Impuestos Personales e Impuestos Corporativos Contribuciones Sociales Impuestos a la Propiedad Impuesto a las Ventas Impuesto al Comercio Internacional Otros Impuestos

Fuente: Elaboración propia a partir de Alvaredo, Facundo (2007) The Rich in Argentina over the twentieth century:
From the Conservative Republic to the Peronist experience and beyond 1932-2004. (recuperado en:
https://halshs.archives ouvertes.fr/halshs-00588318/document) y AFIP (2005 al 2015) Informe de Recaudación.
(Recuperado en: http://www.afip.gob.ar/institucional/estudios/), consultado en julio de 2019.

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