CAJA DE HERRAMIENTAS

¿Cómo se define un problema social

y se elaboran objetivos en
los procesos de planificación?

Jorge de la Fuente Olguín

 ¿Cómo se define un problema social
y se elaboran objetivos en
CAJA DE HERRAMIENTAS los procesos de planificación?
Jorge de la Fuente Olguín

Dirección General de Desarrollo Económico y Social

Viceministerio de Planificación Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo
Diciembre 20 10

El presente documento fue elaborado por el consultor

Jorge de la Fuente, para lo cual -además de su experiencia-
utilizó la siguiente bibliografía: Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES)
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) de Naciones Unidas. Metodología del Marco
Lógico - Boletín del Instituto N° 15 (L249, octubre de
20 0 4). Conceptos clave de seguimiento y evaluación de
p r o gr a ma s y p r o ye ct o s PREVAL-FI DA, 20 0 2.
La edición y diseño de este documento ha sido posible
gracias al aporte del Magister en Gestión y Políticas
Públicas de la Universidad de Chile.
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Jorge de la Fuente Olguín ¿Cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

Introducción

Una de las dificultades más comunes en la formulación de proyectos y programas públicos es la

definición del problema que se quiere abordar. Es común encontrar problemas definidos con
ambigüedad y poca focalización construidos sobre la base de una población-objetivo mal caracterizada.
En otros casos se define el problema en términos muy generales, con la consideración de una infinidad
de variables, el cual -por supuesto- requiere soluciones generales y para el que normalmente no
existen las capacidades institucionales ni los recursos económicos suficientes que consigan la
situación deseada.

Por otra parte, en un determinado problema que aqueja a la población, existe un conjunto de
actores involucrados y éstos no siempre tienen una posición única, sino que la solución del problema
pasa por los intereses particulares de cada uno de ellos y cómo se verá afectada su realidad. Por
lo tanto, una solución que puede ser técnicamente adecuada, corre el peligro de ser abortada por
los conflictos que se pueden generar entre los propios involucrados. Luego, no basta con la buena
voluntad de la institucionalidad o de un gobierno para la definición de una política pública, sino
q ue s e re q uie re comp a t ib iliza r la mira d a d e los d ife re nt e s a ct ore s involucra d os .

Es por esta razón que la Dirección General de Desarrollo Económico y Social ha elaborado diferentes
documentos para la difusión de instrumentos de planificación y, en este caso particular, busca
entregar información sobre cómo definir los problemas y las soluciones de los temas más sensibles
de la población.

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¿Qué es un problema social?

De acuerdo a Fuller y Myers 1, un problema social es “una condición que se establece como tal
por un número considerable de personas como una desviación de las normas sociales habituales”.
Sullivan y otros 2, por su parte, señalan que “existe un problema social cuando un grupo de influencia
es consciente de una condición social que afecta sus valores, y que puede ser remediada mediante
una acción colectiva”.

Resumiendo se puede decir que:

Condición injusta para Afectar Posibilidad de

Problema Social un grupo de influencia negativamente solucionar
pública sus valores colectivamente

Como se puede observar, la “objetividad” total no existe en la definición de un problema social,

ya que es posible que para un segmento de la sociedad exista un determinado problema, mientras
que para otro no se trate de problema o simplemente no sea relevante. El aborto terapéutico, por
ejemplo, que interrumpe la vida del feto para proteger la vida de la madre, si bien es aceptado en
gran parte de las sociedades, es rechazado por grupos de influencia pública que consideran que no
es posible atentar contra la vida del feto y de la madre. Estas posiciones implican dos miradas
totalmente opuestas a la interrupción del embarazo, una disyuntiva que puede dar origen a políticas
públicas distintas.

Otro ejemplo menos radical

podría ser “la población carente de No existe la total “objetividad” en la definición
un lugar digno para vivir”. Es de un problema social. La percepción distinta
probable que diferentes grupos del problema puede generar dos políticas
coincidan con la existencia de este públicas diferentes.
problema, pero mientras unos lo
consideran prioritario, otros no,
debido a que también existen otras prioridades tan importantes como ésta. Esta situación es la
más real y es la que normalmente se da cuando se lleva a cabo la discusión del presupuesto nacional:
¿dónde se invierten los recursos escasos para lograr una mayor efectividad en consideración a la
mirada valórica de los grupos de influencia?

1.- Fuller, R.C. y Myers, R. (1941a). “The natural history of a social problem. American Sociological Review”,
6, 320 -328.
2.- Sullivan, T., Thompson, K., Wright, R., Gross, G. y Spady, D. (1980). “Social problems: Divergent perspectives”.
New York: John Wiley and Sons.

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Jorge de la Fuente Olguín ¿Cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

A partir de la experiencia pública, los problemas sociales más comunes son:

Problema Social Ejemplo

Aquellos que afectan al colectivo Transporte colectivo urbano

Necesidades no satisfechas Alimentación de calidad en calorías y proteínas

Situación no deseable o no aceptable Delincuencia

Oportunidades por mejorar Calidad de la educación pública

Derechos no garantizados Equidad laboral entre hombres y mujeres

Son resueltos mediante acciones públicas; Regulación laboral del sector público, problema
si no hay solución, no hay problema de colectivo; contrato de trabajo, problema individual
política

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¿Cómo se diagnostica el problema social?

Una vez resuelto si la situación analizada corresponde a un problema social y si existe acuerdo
para enfrentarlo mediante la intervención pública, se requerirá hacer un análisis en profundidad,
con el fin de determinar las características del problema. Para ello se debe realizar una observación
empírica (a partir de la experiencia), mediante un análisis científico-técnico, ya que el problema
no se puede fundamentar sobre suposiciones o creencias.

Conceptualmente, los valores que alcanzan

los indicadores de la “variable problema” -
Siempre se detecta el problema, pero es
a l mo me n t o d e s u i d e n t i fi ca ci ó n - común equivocarse en su descripción. Se
corresponden a la línea base del plan, confunde la solución con el problema.
programa o proyecto a implementar. Desde
un punto de vista de la práctica, por su parte,
la definición del problema se sustentará fundamentalmente en la experiencia de los actores
involucrados. Así, un funcionario público que ha trabajado en el tema tiene una percepción de que
la situación analizada corresponde a un problema social, a partir de las vivencias, las estadísticas
revisadas y la comparación con otras realidades donde éste no se presenta. Por lo tanto, la experiencia
indica que normalmente no se equivocan al detectar cuál es el problema, pero sí en su descripción,
a l confund irlo con a us e ncia d e cob e rt ura o no e nt re ga d e un s e rvicio e s p e cífico.

A continuación se indican algunos ejemplos:

Se confunde esta solución Con este problema

Baja cobertura de los servicios de atención Alta incidencia de morbilidad y mortalidad infantil
primaria de salud para el poblado de en el poblado de Quinchamalí
Quinchamalí

Poca cantidad de escuelas en la Provincia Bajo nivel educacional de la población en edad

de Samaná escolar de la Provincia de Samaná

Insuficiente oferta de servicios de Altos niveles de desempleo y subempleo en la

capacitación para el empleo de jóvenes del población juvenil del sector rural
sector rural

Escasez de casas para los pobres Población carente de un lugar digno donde
habitar

Necesidad de instalar un semáforo en la Alta tasa de accidentes en la intersección de las

intersección de las calles Lincoln y Bolívar calles Lincoln y Bolívar

Circunscribir el problema social únicamente a la gestión y a la calidad o cantidad de la oferta

existente limita el campo de intervención, así como la posibilidad de alcanzar los objetivos planteados.
Hay que pensar en el por qué ocurre el problema y la explicación puede estar en elementos objetivos
y subjetivos.

Lo recomendable es que se realice un trabajo grupal con los actores involucrados para definir el
problema social, en el cual se deben hacer preguntas como ¿cuál es la población objetivo?, ¿quiénes
son los involucrados en el problema? y ¿cómo les afecta el problema definido?, interrogantes que
se revisan a continuación.
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Jorge de la Fuente Olguín ¿Cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

¿Cuál es la población afectada por el problema social?

Los seres humanos definimos una población como una construcción abstracta para planificar de
mejor manera la intervención pública. Lo hacemos señalando límites, a partir de las características
que se quieren relevar y que son parte del origen del problema social.

Por ejemplo, definimos como problema social “Pobladores en situación de pobreza y sin casa”,
lo que correspondería a la población-objetivo. Tienen un determinado problema (pobres) sumado
a una condición adicional (sin casa) que opera como “filtro”, ya que no cuentan con los recursos
necesarios para enfrentar la condición de pobreza que conlleva diversas y complejas dimensiones:
s in ca s a , ha cina mie nt o, e mp le os p re ca r ios y b a jo nive l e d uca ciona l, e nt re ot ros .

De esta población-objetivo se desprenden otras dos categorías: i) Población Atendida, o sea, que
recibe los bienes y servicios que entrega el Estado y ii) Población en Espera, grupo que obtendrá
lo s b i e n e s y s e r vi ci o s d e n t r o d e l p e r í o d o d e vi ge n ci a d e l p la n o p r o gr a ma .

Para llegar al término de población-objetivo, se definió conceptualmente a la población que tenía

un determinado problema, en este caso, pobladores en situación de pobreza a quienes se denomina
“población potencial”, ya que dentro de este universo se toma una parte que cumple con otras
condiciones (sin casa). En este marco, este grupo (“población potencial”) se define a partir de una
población de referencia que corresponde al universo desde el cual se constituye tanto la población
potencial y como la población-objetivo.

En el siguiente diagrama se observan estos conceptos a través de algunos ejemplos:

Población sin
el problema

Población de
referencia
Población
potencial
Población postergada
potencial
Población Población en espera
objetivo del
programa Población atendida

Microempresarios de Microempresarios…. Microempresarios……. Microempresarios con

Rep. Dominicana con ventas <= a USD y constituidos en …………………, han
25.0 0 0 año organizaciones recibido subsidio de
formales o informales asistencia técnica

Campesinos de la Campesinos……con Campesinos………y Campesinos con ... ……

Provincia de Monte menos de 10 tareas productores de arroz han recibido
Plata capacitación en cultivo
del arroz

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Veamos otro ejemplo:

“Pobladores en situación de Población en espera=

pobreza y sin casa” en espera pobl. objetivo que recibirá servicio

“Pobladores en situación de Población atendida=

pobreza y sin casa” atendidos pobl. objetivo con servicio

“Pobladores en situación Población objetivo=

de pobreza y sin casa” pobl. con problema +1 o más
condiciones adicionales

“Pobladores en situación de Población potencial=

pobreza” pobl. con problema determinado

“Población del país” Población de referencia=

pobl. considerada universo

A partir de una adecuada definición de estos conceptos de población es posible saber si se

atiende a los segmentos que efectivamente requieren apoyo del Estado y si se focalizan eficazmente
los recursos disponibles. La población-objetivo bien definida corresponde al principal actor
involucrado en la política pública, pero existen otros actores que también influyen en la entrega
de los bienes y servicios del Estado, como se indica a continuación.

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¿Cuáles son los actores Involucrados?

Conocer a los actores involucrados es muy relevante para la implementación de un plan o programa,
ya que ellos intervienen directa e indirectamente en el proceso de entrega de los bienes y servicios
e influye n e n e l gra d o d e é xit o e s p e ra d o d e la p olít ica p úb lica corre s p ond ie nt e .

Estos actores no son anodinos, tienen opinión y posición frente a un proyecto. Es así como de
cara a la construcción de una central hidroeléctrica habrá actores que apoyen decididamente el
proyecto, otros se opondrán, muchos se mostrarán indiferentes (debido a que no les influye en su
vida cotidiana en el corto o mediano plazo), y también estarán los beneficiarios directos de la
electricidad, entre ellos las empresas, las ciudades, las residencias y, por supuesto, los accionistas
(públicos o privados) de la central hidroeléctrica. Si no se hace un análisis adecuado y oportuno
de los actores involucrados en el proyecto, no se socializan sus ventajas y no se consideran las
medidas de mitigación de daños es posible que fracase y no se convierta en una alternativa viable
técnica y ambientalmente.

A continuación se señalan algunos de los tipos de beneficiarios que se pueden encontrar en un

proyecto:

Tipo de Actor Relación con la intervención

Los beneficiarios(as) directos e indirectos del Interesados en que el proyecto se ejecute
proyecto
Los perjudicados directa o indirectamente por el Opositores a su ejecución
proyecto (víctimas del proyecto)
La comunidad de la zona en que se localiza el Su apoyo u oposición dependerá del tipo de proyecto,
proyecto así como sus expectativas o aprensiones
El promotor(a) del proyecto (persona o entidad) Debería ser por definición el principal impulsor de
la ejecución del proyecto (lo cual no siempre sucede)
El financista del proyecto (persona o entidad) Su principal interés será que los recursos se inviertan
bien y, si se trata de un crédito, que éste sea
recuperado oportunamente
Las autoridades de gobierno, ya sean comunales, Su posición y rol en relación al proyecto dependerá
provinciales, regionales o nacionales de la función que desempeñen
Grupos ecologistas Se opondrán a cualquier proyecto que impacte
negativamente en el medio ambiente y apoyarán
aquellos que lo protejan o mejoren
Grupos étnicos Interesados en defender sus derechos y su cultura
o buscar compensaciones por abusos pasados o
discriminación actual
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) Su posición dependerá de su misión institucional
Empresas proveedoras de insumos del proyecto o Su postura responderá a las oportunidades o
usuarias de los bienes o servicios que éste amenazas que ofrezca el proyecto
producirá
Distintas iglesias o grupos religiosos Pueden sentirse afectados material o
doctrinariamente
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Para realizar el análisis de involucrados se requiere: i) identificar a los actores y su importancia

(numérica, técnica, social) ii) determinar su posición frente al proyecto y detectar cuánta información
manejan sobre éste, iii) determinar sus intereses, preocupaciones y expectativas, iv) categorizarlos
de acuerdo a su la relación con el proyecto (beneficiarios, ejecutores, opositores, indiferentes); y
v) determinar la fuerza que tienen (influencias en actores sociales y políticos, y capacidad de
movilización).

A partir de este análisis se debe determinar la viabilidad actual de la implementación del proyecto
y si no es viable, definir qué actividades se deben realizar para que se concrete. Muchas veces se
tendrá que modificar el proyecto para dar cuenta de las demandas de los actores, en otros casos
será necesario informar masivamente sobre sus ventajas, buscando ampliar el número de aliados,
y también habrá casos en los que se decidirá no ejecutar el proyecto, debido a sus consecuencias
sociales y políticas.

A continuación se presenta un ejemplo simple de análisis de actores, a partir de la cadena de

valor de entrega de leche a lactantes. Lo primero que se hizo fue construir la cadena de valor sin
gran detalle (no es necesario hacer un flujograma de procesos) y, a partir de ella, se determinaron
los actores que participan y su importancia. Asimismo, se observó cuál es su actitud frente a la
intervención pública, así como la fuerza que tienen para apoyar o rechazar el proyecto.

Análisis de actores involucrados en la cadena de valor dw la entrega de leche a lactantes

por parte del Ministerio de Salud

Cadena de valor

Productor de Compra y Acopio en Distribución en Entrega de Consumo del

leche envasada transporte de centro de salud centro de salud leche a madre lactante
leche

Ejecutor: Ejecutor: Ejecutor: Ejecutor: Beneficiario: Beneficiario:

Empresa privada Funcionario Funcionario Funcionario Madres Lactante
responsable público Central de público de salud público de salud
Abastecimiento Mucha

Mucha Mucha Regular Regular Mucha Mucha

Regular Regular Poca Poca Opositor: Ninguna
Otras madres y
Opositor: Opositor: organismos
Otras Empresas Políticos tratan de sociales solicitan
privadas influir en la entrega de leche a
interesadas asignación de leche >de 5 años

Mucha Mucha Regular

Regular Mucha Mucha

Indiferente:
Otras madres

Importancia Alta

Fuerza Actores Poca

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 Jorge de la Fuente Olguín ¿Cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

Mediante la siguiente tabla se realiza un análisis de importancia y fuerza de los actores donde,
además de identificar el tipo de actor y sus intereses, se le asigna un puntaje de 1 a 3 (equivalente
a mucho, regular y poco), de acuerdo a la importancia del grupo y su fuerza. En el caso de los actores
opositores se califica con el mismo puntaje, pero en forma negativa.

Tipo de Actor Grupo de Actores Intereses o Importancia(I) Fuerza(F) Resultado

expectativas (mucha:3,regular:2, (mucha:3,regular:2, (IxF)
poca: 1) poca: 1)
Beneficiario Lactante Disponen de leche 3 - 3
Beneficiario Madres Disponer de leche 3 3 9
Ejecutor Funcionario público de Entrega oportuna de (2+2/ 2) 1 2
salud leche
Ejecutor Funcionario público de Compra con la mejor 3 2 6
Central de relación precio -calidad
Abastecimiento
Ejecutor Empresa privada Obtener el mejor precio 3 3 9
productora de leche
Opositor Otras madres y Ampliar la entrega de -3 2 -6
organismos sociales leche a > de 5 años
solicitan entrega de
leche a > de 5 años
Opositor Políticos tratan de Beneficiar a sus -3 3 -9
influir en la asignación electores
de leche
Opositor Otras empresa Lograr contratos de -2 2 -4
privadas interesadas venta de leche
en producir leche

TOTAL 10

Una vez completada esta información se procede a multiplicar los puntajes de importancia y
fuerza, obteniendo un resultado para cada uno de los actores. Si la suma de los diferentes actores
da resultado positivo, se entenderá que existen las condiciones para que el proyecto se pueda
implementar y viceversa si el resultado es negativo. En cualquiera de los casos, hay que analizar
la relevancia de los actores para determinar dónde se encuentran los principales aliados y qué hacer
con ellos para que se transformen en una fuerza que apoye el proyecto.

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¿Qué es un árbol de problemas y cómo se construye?

Hasta el momento se ha analizado el
problema social, la población objetivo que El árbol de problemas nos dice por qué se
sufre las consecuencias del problema y los produce el problema y cuáles son los
actores involucrados en él y su resolución. efectos de dicho problema.
A continuación se revisan las causas y efectos
de un problema, utilizando la construcción
de un árbol de problemas.

Un problema social tiene un conjunto de causas que se definen como aquellos hechos que se
consideran como fundamento u origen del problema. Asimismo, un efecto es aquel que sigue como
respuesta a una causa.

Como se observa en el siguiente cuadro, la realidad es un gran mapa de relaciones causa - efecto,
pero cuando se elige el hecho que se define como problema, o sea, una parte de esa realidad, las
causas y efectos se circunscriben al problema social que se quiere analizar y no a todas las posibles
causas que podrían influir en él. De esta forma, se construye un “modelo” con menor cantidad de
variables que pueden ser manejadas por la institucionalidad pública y así lograr los cambios
deseados.

Realidad

Problema Causas Efectos

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Nunca se debe olvidar que el árbol de problemas es un instrumento para “ayudar a pensar” y
mejor si se hace en forma colectiva con los actores involucrados. Por lo tanto, es posible que se
escapen hechos de la realidad que pueden ser importantes para entender el problema.

Para construir el árbol de problemas es bueno, en términos pedagógicos, separarlo en árbol de

efectos y árbol de causas. Se recomienda partir construyendo el árbol de efectos, ya que la mirada
posterior de las causas tiene relación con los efectos detectados y esto acorta las causas que explican
el problema.

La construcción del árbol de efectos parte por indicar el problema, el cual es redactado en forma
negativa, indicando la población-objetivo o específicamente el sujeto + el problema que los aqueja.

Algunos ejemplos de sujetos:

No son sujetos Son sujetos

Los árboles Productores
El bosque nativo Ciudadanos
Los cursos de agua Pobladores
Los ecosistemas Niñas(os) y adolescentes
La infraestructura El país (constituidos por ciudadanos)

Es importante considerar al sujeto, porque así nunca se olvidará de quién se trata y a quién hay
que medir para saber si se ha logrado el objetivo del proyecto.

Una vez redactado el problema se definen sus efectos directos y luego, los efectos de los efectos
directos, tal como se indica en la siguiente figura. Una vez incluidos en los casilleros se hace una
revisión de la cadena causa-efecto preguntando: si este problema genera este efecto y este efecto
es causa del efecto de 2º nivel, y si este efecto de 2ª nivel es causa del efecto de 3er nivel. Luego
se analiza a la inversa: el efecto de 3er nivel ¿es producto del efecto de 2º nivel?, ¿el efecto de 2º
nivel es producto del efecto de 1er nivel y éste efecto de 1er nivel es producto del problema social
e xis t e n t e ? De e s t a forma s e d e t e rmin a rá s i e l á rb ol d e e fe ct os e s con s is t e n t e .

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Árbol de efectos

5o nivel
Deserción escolar

4 o nivel
Padres decepcionados con
educación

3er nivel
Bajo acceso a Ed. Media Problemas psicológicos y
de adaptación al medio
Esto es causa
2o nivel de esto otro
Aumento de Baja autoestima
repitencia escolar de alumnos

1er nivel
Esto es efecto Bajo aprendizaje
de esto otro de alumnos

Niñas(os) reciben una Educación Básica de mala calidad

Normalmente se usan tres niveles de efectos, pero pueden ser más o menos. Cuando el equipo
que elabora el árbol tiene mucha experiencia en el tema es probable que se describan muchos niveles
de efecto. Este trabajo, que parece simple, puede durar varias horas, ya que es natural que el equipo
que discute tenga distintas visiones de las causas del problema.

Terminado el árbol de efectos se elabora el árbol de causas, bajo la misma lógica del árbol de
efectos. Primero, se definen las causas directas del problema y luego las causas de las causas directas
del problema. Y así sucesivamente hasta agotar las causas que el equipo de trabajo considera
relevantes. Terminada la definición de las causas se realiza el análisis de consistencia que permite
saber si una causa de 3er nivel genera el efecto indicado en la causa de 2º nivel y si éste último
genera el efecto directo que define el problema. Luego, se hace el análisis de consistencia hacia
abajo, tal como se indica en las flechas punteadas a la izquierda de la siguiente figura.

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Árbol de causas

Niñas(os) reciben una Educación Básica de mala calidad

Esto es efecto
de esto otro Esto es
causa
de esto otro
3er nivel Prof.c/ Curriculum Existencia de nueva Mejoramiento del
Inexistencia de
mecanismos de
mala formación escolar infraestructura equipamiento evaluación de
deficiente educacional de aulas profesores

2o nivel
No hay plan de mediano No existe
Curriculum formativo No existe sistema Presión sindical decisión política
deficiente de evaluación de plazo de mejoramiento impide evaluación
de infraestructura y para evaluar
aprendizaje
equipos

1er nivel
Universidades no se No existe equipo profesional
han actualizado preparado para el diseño e
implementación

Terminado el análisis se procede a juntar ambos árboles para obtener el árbol de problemas como
se observa en la siguiente figura:

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Árbol de Problemas

Deserción escolar

Padres decepcionados con

educación

Bajo acceso a Ed. Media Problemas psicológicos y

de adaptación al medio

Aumento de Baja autoestima

repitencia escolar de alumnos

Bajo aprendizaje
de alumnos

Niñas(os) reciben una Educación Básica de mala calidad

Inexistencia de
Prof.c/ Curriculum Existencia de nueva Mejoramiento del mecanismos de
mala formación escolar infraestructura equipamiento evaluación de
deficiente educacional de aulas profesores

No hay plan de mediano No existe

Curriculum formativo No existe sistema Presión sindical decisión política
deficiente de evaluación de plazo de mejoramiento impide evaluación
de infraestructura y para evaluar
aprendizaje
equipos

Universidades no se No existe equipo profesional

han actualizado preparado para el diseño e
implementación

Terminado el árbol de problemas, y habiéndose logrado el consenso y el convencimiento del

equipo de trabajo sobre las relaciones causa-efecto del problema, se habrá avanzado mucho en la
formulación de un futuro proyecto. Esto, porque la experiencia indica que si no se ha definido bien
el problema, el proyecto necesariamente presentará fallas y no contará con el total apoyo de la
población-objetivo.

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¿Qué es un árbol de objetivos y cómo se construye?

Una vez terminado el árbol de problemas
se tienen todos los insumos para elaborar el El árbol de objetivos nos indica las
árbol de objetivos, que corresponde a la soluciones del problema, con qué medios
situación deseada respecto a la solución del llegaremos a esas soluciones y qué impacto
problema y la solución de sus causas y provocarán.
efectos. O sea, el árbol de objetivos es la
“felicidad misma”!!! Todo se ha solucionado,
t od o lo ne ga t ivo s e volvió p os it ivo.

A partir de esa imagen de felicidad se analiza lo que efectivamente se puede lograr con la
intervención pública, a partir de la realidad institucional y de las capacidades técnicas y económicas
disponibles. En la siguiente figura se observa cómo el problema se ha transformado en solución;
las causas, en medios para lograr la solución y los efectos, en fines a los cuales contribuirá la
solución.

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Árbol de objetivos

Fines Asistencia escolar normal

Padres conformes con

educación

Alto acceso a Ed. Media Disminución de problemas psicológicos

y de adaptación al medio

Disminución de Alta autoestima

repitencia escolar de alumnos

Alto aprendizaje
de alumnos

Solución
Niñas(os) reciben una Educación Básica de mala calidad

Medios

Inexistencia de
Prof.c/ Curriculum Existencia de nueva Mejoramiento del mecanismos de
buena formación escolar de infraestructura equipamiento evaluación de
calidad educacional de aulas profesores

Existe plan de mediano Existe

Currículum formativo Existe sistema Acuerdo sindical decisión política
de buena calidad de evaluación de plazo de mejoramiento facilita evaluación
de infraestructura y para evaluar
aprendizaje
equipos

Universidades Existe equipo profesional preparado

actualizadas en para el diseño e implementación de
contenidos y métodos sistema de evaluación

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¿Qué es el análisis de alternativas?

Este análisis permite saber cuál es la mejor
forma de enfrentar la solución en términos
El análisis de alternativas permite pasar
de costos, de aceptabilidad de la población, de muchas soluciones a una solución
d e d o mi n i o t é cn i co, d e ca p a ci d a d posible, en el contexto económico y social
institucional y de impacto ambiental del en que se da el problema.
posible proyecto. Una alternativa se construye
a partir del análisis de los medios, o sea, de
los bienes y servicios o de las acciones que se deben desarrollar para obtener la solución deseada.

Normalmente los medios son complementarios entre sí, o sea, sí es posible implementar
conjuntamente:

Prof. c/ buena Currículum escolar de Existencia de nueva

formación calidad infraestructura
educacional

Existencia de Mejoramiento del

mecanismos de equipamiento de aulas
evaluación de
profesores

Entonces se puede lograr la solución. En otros casos, además de bienes/servicios/acciones

complementarias existen sustitutos, o sea, dos bienes/servicios/acciones que cumplen similar función
y, por lo tanto, si se implementa uno u otro aportará lo mismo; luego debe optarse por uno de ellos.
En este caso, si los recursos disponibles son limitados se tendría que elegir entre “nueva infraestructura
educacional” y “mejoramiento de equipamiento de aulas” constituyéndose ésta última en opción
válida, ya que en el corto plazo se podría avanzar en el mejoramiento de la calidad educativa (como
se observa en la siguiente figura). Si existieran los recursos claramente serían complementarias.

Alternativa 1 Alternativa 2

Existencia de nueva infraestructura Mejoramiento del equipamiento

educacional de aulas

Y O Y
Prof. c/ buena formación Prof. c/ buena formación

Currículum escolar de calidad Currículum escolar de calidad

Existencia de mecanismos de Existencia de mecanismos

evaluación de profesores de evaluación de profesores

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Por otra parte, hay que analizar si la institucionalidad responsable de realizar la intervención
tiene todas las capacidades y atribuciones legales para hacerlo. En este caso, es muy probable que
no se tenga atribuciones directas -pero sí indirectas- para intervenir en la formación universitaria,
buscando cambiar el currículum de formación de los profesores. Por lo tanto, las acciones a desarrollar
en ese ámbito irán por actividades de articulación, de diagnóstico y de propuestas que contribuyan
a que las entidades universitarias tomen decisiones curriculares.

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Jorge de la Fuente Olguín ¿Cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

¿Cómo se relaciona el análisis de alternativa con los instrumentos

para definir los objetivos de un plan, programa o proyecto?
El desarrollo de contenidos realizado ha permitido pasar desde la definición del problema con
sus causas y efectos a la definición de una alternativa de intervención pública. ¿Cómo se relaciona
esto con los instrumentos para formular una política, plan, programa o proyecto? Para dilucidar esto
conviene referirse a la cadena de valor público, que corresponde a la agregación de valor que el
sector público le aporta a los insumos y procesos para transformarlos en productos tangibles para
los ciudadanos. Con ellos se lograrán resultados e impacto en la población, lo que se puede observar
en la siguiente figura:

Institucionalidad Pública Sociedad

Insumos / Procesos / Productos Resultados Impacto

recursos operaciones

Instrumento metodológico para definir los diferentes objetivos de

la cadena de valor público (marco lógico, planificación estratégica
y cuadro de mando integral, entre otros)

Los diferentes objetivos de la cadena de valor se pueden obtener aplicando marco lógico donde
insumos y procesos corresponde a actividades, productos a componentes, resultados a propósito
e impacto a fin. Si se aplica planificación estratégica, la Misión se aproximará a una mezcla de
resultados e impacto, los productos estratégicos se asemejarán a una mezcla entre resultados y
productos, y los objetivos estratégicos a los objetivos necesarios para lograr el producto estratégico.
O sea, insumos, procesos y productos.

Esta forma de análisis de problemas contribuye a la definición de los objetivos que se utilizan
en las diferentes metodologías de planificación.

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Finalmente
Como se puede observar, analizar un problema y transformarlo en un objetivo realizable no es
tarea fácil y en estas páginas se ha propuesto un método que no es el único ni necesariamente el
mejor. Lo importante, más allá del método aplicado, es trabajar con la consistencia suficiente que
permita a la institucionalidad pública defender la validez y la seriedad de los análisis realizados
ante los organismos decisores y ante la ciudadanía. Las decisiones técnico-políticas deben ser lo
suficientemente responsables y confiables para conseguir una buena focalización de los recursos
públicos.

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Jorge de la Fuente Olguín ¿Cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

Glosario

Actores involucrados: todos aquellos que Causas: hechos que se consideran como
intervienen directa e indirectamente en el fu n d a me n t o u o r i g e n d e l p r o b l e ma .
proceso de entrega de los bienes y servicios e
influyen en el grado de obtención del logro Efectos: siguen como respuesta a una causa.
esperado por la política pública.
Problema social: condición injusta para un
Análisis de alternativas: la mejor forma de grupo de influe ncia pública , que a fe ct a
enfrentar la solución al problema social en ne ga t iva me nt e s us va lore s y q ue t ie ne
términos de costos, de aceptabilidad de la posibilidades de ser solucionado en forma
población, de dominio técnico, de capacidad colectiva.
institucional y de impacto ambiental frente al
posible proyecto Población: construcción abstracta de los seres
humanos para planificar mejor la intervención
Árbol de problemas: relación causa-efecto pública. La definimos señalando límites a partir
que explica la existencia de un problema social. de las características que se quieren relevar y
que son parte del origen del problema social.
Árbol de obje t ivos: sit ua ción de se a da Dependiendo del nivel de focalización se puede
respecto de la solución del problema social y de definir la población de referencia (el universo),
la solución de las causas y efectos. la población pot encial (universo+ alguna
característica), la población objetivo (universo
Cadena de valor público: agregación de valor + alguna característica + otra característica de
que el sector público le aporta a los insumos y focalización) y la población objetivo (dividida
procesos para transformarlos en productos en población atendida y población en espera de
tangibles para los ciudadanos, con los cuales se ser atendida.
lograrán resultados e impacto en la población.

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