Pertinentes y Suficientes

Sentencia C-441/21
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE

INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
Los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,

como se ha indicado, son mínimos, y buscan promover el delicado balance entre
la observancia del principio pro actione –que impide el establecimiento de
exigencias desproporcionadas a los ciudadanos a tal punto de hacer nugatorios
sus derechos a la participación ciudadana y al acceso a la administración de
justicia a través del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad–y el
cumplimiento de los requerimientos formales mínimos exigibles conforme a la
ley y a la jurisprudencia, en aras de lograr una racionalidad argumentativa que
permita el diálogo participativo y la toma de decisiones de mérito por parte de
esta Corporación.
LEY MARCO-Antecedentes históricos
LEY MARCO-Materias de las que se ocupa
LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y

ejecutivo/LEY MARCO-Directrices para el gobierno
LEY MARCO-Justificación constitucional/LEY MARCO-Desarrollo a

partir de la Constitución Política de 1991
Como puede apreciarse, la Constitución mantuvo las leyes generales, también
llamadas leyes marco o cuadro, y amplió las materias que deben ser objeto de
las mismas mediante normas generales que señalen los objetivos y criterios
contenidos en ellas, con sujeción a las cuales han de ser reguladas mediante
actos administrativos que se expidan por diferentes autoridades, sin que estén
permitidas interpretaciones que extiendan su ámbito a otros asuntos o materias.
LEY MARCO-Régimen aduanero
(…) las materias reservadas para que sean objeto de leyes marco son las
relacionadas con la modificación, por razones de política comercial, de los
aranceles y tarifas, esto es, los impuestos que se cobran o aplican a la
importación de una mercancía determinada para que pueda ingresar al país, y
las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Tal régimen,
comprende el conjunto de normas jurídicas que, con sujeción a la Constitución
y a la ley general de aduanas, regulan las relaciones jurídicas que se establecen
entre la administración aduanera y quienes intervienen en el ingreso,
permanencia, traslado y salida de las mercancías, hacia y desde el territorio
aduanero nacional.
TARIFA ARANCELARIA-Facultad del gobierno nacional para

modificarla mediante decretos administrativos, se limita al logro de
finalidades o razones de política comercial
(…) la Carta Política tan solo faculta al Gobierno para modificar, mediante
decretos administrativos expedidos con sujeción a las normas generales
contenidas en una ley cuadro o marco, los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas que se orientan al logro de
finalidades o razones de política comercial, de modo que las medidas que
persigan otros fines como, por ejemplo, de política fiscal (recaudo de ingresos
para el Estado), son competencia exclusiva del legislador en los términos del
artículo 338 de la Constitución Política, lo cual exige la expedición de leyes
ordinarias.
TARIFA ARANCELARIA-Potestad del Gobierno en materia de

modificación según la jurisprudencia constitucional
(…) no todos los aspectos del régimen de aduanas están sometidos a la técnica
legislativa de las leyes marco y de los decretos que las desarrollan, sino solo
aquellas modificaciones de los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes a este régimen encaminadas al logro de objetivos que tengan un
claro y marcado propósito comercial y que, además, obedezcan al carácter
dinámico y altamente especializado que caracteriza a las materias objeto de
dicha regulación especial. Por lo tanto, aquellos asuntos que persigan intereses
distintos o ajenos a una política comercial, seguirán siendo de competencia
exclusiva del legislador, no obstante que guarden relación con el régimen
aduanero, como pueden ser los objetivos atinentes a la política fiscal,
sancionatoria o penal.
ARANCELES Y REGIMEN DE ADUANAS-Regulación conjunta entre

Gobierno y Congreso
(…) para verificar si un tema es propio de las materias sujetas a la legislación

marco como para delimitar hasta dónde se extienden las facultades legislativas
y las ejecutivas en asuntos sometidos a este tipo de leyes, es necesario examinar,
i) en términos generales, si se está en presencia de un tema que requiere una
regulación especialmente dinámica y especializada, pues no hay que olvidar que
son éstas las razones de índole material que justifican el empleo de dicha
técnica excepcional de producción normativa; y, ii) de manera particular,
tratándose de la modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas, si tal modificación obedece a razones de
política comercial, tal y como lo exigen los artículos 150.19, literal c) y 189
numeral 25 de la Constitución.
2
REGIMEN SANCIONATORIO ADUANERO-No es materia de ley
marco
Las anteriores consideraciones le permiten a la Sala concluir que, si bien es
cierto que el régimen sancionatorio en materia de aduanas guarda cierto grado
de conexidad temática con el régimen aduanero en general, pues se trata de un
instrumento jurídico que disciplina la conducta de los particulares destinatarios
en este ámbito, no por esa sola circunstancia puede asegurarse que el Gobierno
se encuentra facultado por la Constitución para modificarlo. Esto es así por
varias razones: en primer lugar, 1) porque esta materia no se encuentra
cubierta por las actividades expresamente señaladas en los artículos 150.19,
literal c) y 189 numeral 25 de la Carta Política; en segundo lugar, 2) porque no
hay evidencia de que su regulación requiera la agilidad, la urgencia y el
dinamismo propios de los asuntos que son objeto de ley marco; en tercer lugar,
3) porque no existen razones de política comercial que así lo justifiquen, ya que
su finalidad es de tipo coercitivo; y, en cuarto lugar, 4) porque la Corte
Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que las materias que son
expresión del poder punitivo o sancionador del Estado no se someten a la
técnica de las leyes marco (C-052/97 y C-1161/00).
POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-

Manifestación del ius puniendi del Estado
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios

de legalidad, tipicidad y reserva de ley que orientan el debido proceso
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-

Características especiales
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-

Alcance
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR-Alcance del principio de tipicidad
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos que

concurren para la aplicación del principio de tipicidad
RESERVA DE LEY EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR-Finalidad
RESERVA DE LEY-Estipulación de conductas sancionables en materia

administrativa
3
(…) con el fin de evitar la arbitrariedad de la administración, el principio de
reserva de ley, consagrado en el artículo 150 de la Constitución Política,
supone que la determinación de las conductas sancionables en materia
administrativa y el procedimiento aplicable concierne exclusivamente al
legislador.
REGIMEN SANCIONATORIO ADUANERO-Reserva de ley
(…) la expedición de un régimen sancionatorio aduanero mediante el cual se

establezcan las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir
los responsables de las obligaciones aduaneras, las sanciones aplicables por la
comisión de dichas infracciones, la caducidad de la acción administrativa
sancionatoria, los errores formales no sancionables y las causales de
exoneración de responsabilidad; las causales de aprehensión y decomiso de las
mercancías; y, los procedimientos administrativos aplicables, entre otros, para
el decomiso de las mercancías, la determinación e imposición de sanciones, la
formulación de liquidaciones oficiales de revisión y de corrección, la
declaratoria de incumplimiento y la efectividad de garantías y la verificación de
origen de mercancías, lo cual incluye el régimen probatorio, la adopción de las
decisiones administrativas, los recursos que proceden, la revocatoria directa y
la firmeza de los actos, hacen parte integral de la reserva de ley al comprometer
la aprobación de regulaciones legales sustantivas (faltas y sanciones) y
adjetivas (procesos a aplicar).
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el

tiempo
SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación
Expediente: D-14.255
Demanda de inconstitucionalidad en contra

del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609
del 2013, “Por la cual se dictan normas
generales a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para modificar los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes
al Régimen de Aduanas.”
Demandante: Wadys Tejada Flórez
Magistrado ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
4
Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el

artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, el 23 de abril de 2021,
mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General de la Corte
Constitucional,1 el ciudadano Wadys Tejada Flórez presentó demanda de
inconstitucionalidad en contra del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 del
2013, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al Régimen de Aduanas.” Lo anterior, por considerar que la
disposición demandada desconoce los artículos 2, 29 y 150 de la Constitución
Política.
2. Por Auto del 25 de mayo de 2021, el Magistrado sustanciador resolvió

inadmitir la demanda y conceder al actor el término de tres días para que
procediera a corregirla. En la citada providencia se identificaron dos deficiencias
de tipo sustancial. En ese sentido, se dijo que el cargo carecía de claridad, toda
vez que no era posible entender si el actor pretendía invocar un único cargo o,
por el contrario, cinco cargos respecto de cada uno de los principios
presuntamente vulnerados; y, de suficiencia, porque no incluía en las
disposiciones violadas la totalidad de normas de rango constitucional que daban
origen a los principios invocados y, aunque aquel citó jurisprudencia para
explicar el alcance de cada uno de dichos principios, no expuso una razón por la
cual la disposición demandada los desconocía o el alcance que la jurisprudencia
constitucional les ha reconocido.
3. El 31 de mayo de 2021, el accionante presentó corrección a la demanda

reformulando el cargo propuesto originalmente y dividiéndolo en cuatro nuevos
cargos, a saber: i) vulneración del debido proceso (art. 29 CP), ii) vulneración de
los principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad (art. 29 CP), iii)
vulneración del principio de reserva de ley (art. 150 CP) y iv) vulneración de la
garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes (art. 2 CP).
1 Ver página número 1 del expediente D-14255.

5
4. Por Auto del 15 de junio de 2021, se resolvió que aunque el demandante
separó el primer cargo del segundo, en ambos afirmaba el desconocimiento de la
misma norma constitucional junto con todas las garantías que lo integran, esto
es, el artículo 29 de la Constitución Política. Por lo anterior, se decidió que su
análisis se realizaría de manera conjunta, al ser ambos admitidos. Frente al tercer
cargo, se corrigieron las deficiencias observadas en el primer análisis de
admisibilidad, por lo que dicho cargo también fue admitido. En relación con el
cuarto cargo, se estimó que carecía de claridad toda vez que no fue posible
entender cuál era la acusación de inconstitucionalidad en él presentada y dado
que tampoco acreditó el requisito de suficiencia, se dispuso su rechazo.
5. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la

Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
A. La norma demandada
6. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada y se subraya

el aparte específicamente cuestionado por el actor:
“LEY 1609 DE 20132
“Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el

Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al Régimen de Aduanas
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
“Artículo 5°. Criterios generales. Los Decretos y demás Actos

Administrativos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la ley
marco de aduanas, deberán observar los siguientes criterios:
“1. Es responsabilidad social de los Funcionarios Públicos y los Operadores

de Comercio Exterior, propender por prevenir, evitar y controlar las
conductas que sean contrarias al leal y correcto desempeño de las funciones
aduaneras y demás obligaciones conexas a las mismas.
“2. Las Autoridades del Estado y los operadores de comercio exterior

evaluarán periódicamente el funcionamiento general de los sistemas y
tecnologías de la información que se utilicen en el desarrollo de las
2 Publicado en el Diario Oficial No. 48.661 del 2 de enero de 2013.

6
operaciones de comercio exterior y propenderán por su actualización
constante, de acuerdo con las necesidades y las buenas prácticas
reconocidas por la legislación internacional.
“3. Cuando una disposición exija para su publicación una reglamentación

por parte de una autoridad competente, esta deberá expedir la
reglamentación en un plazo no mayor a 180 días después de su publicación
en el Diario Oficial, que permita el cumplimiento efectivo y real de la
disposición a reglamentar. Sin perjuicio de que la autoridad deba
implementar un modelo de sistematización informático para el
cumplimiento de las obligaciones aduaneras caso en el cual deberá hacerlo
en un plazo no mayor a veinticuatro (24) meses con la realización de
pruebas piloto de funcionamiento en intervalos de seis (6) meses.
“4. Las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el

decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el
procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que en
desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional.
“5. Los Decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la Ley
Marco de Aduanas y demás actos que lo reglamenten, deberán tener en
cuenta los elementos de la Seguridad Jurídica. Las actuaciones
administrativas relativas a la función aduanera, de conformidad con la
Constitución Política, deberán ser públicas y permanentes, con las
excepciones que establezca la ley, y en ellas prevalecerá el Derecho
sustancial.”
B. La demanda
7. Como se indicó, el actor planteó cuatro cargos de inconstitucionalidad de

los cuales solo fueron admitidos los tres primeros. Debido a que los cargos
primero y segundo se fundamentan en la violación de la misma norma
constitucional (artículo 29 de la Constitución), tal como se expuso en el Auto
admisorio del 15 de junio de 2021, ambos cargos serán estudiados como si se
tratara de uno solo, es decir, conjuntamente. El tercer cargo se estudiará de
manera individual. En consecuencia, los cargos de la demanda son los siguientes:
a) Primer y segundo cargo admitidos. Presunta vulneración de los principios

de legalidad y de tipicidad o taxatividad que integran el debido proceso
(artículo 29 de la Constitución Política)
8. Según el accionante, “el debido proceso exige que el procedimiento

sancionatorio que ejerza la administración pública se realice respetando las
garantías del debido proceso administrativo, obligando a que las sanciones y
sus efectos jurídicos solo serán válidas y eficaces cuando la imposición de la
medida sancionatoria esté antecedida de un proceso justo con plenitud de
7
garantías,3 por esta razón la Constitución Política dispone que toda actuación,
procedimiento y proceso administrativo sancionatorio esté consagrado en norma
de carácter legal, constituyendo el debido proceso en una limitación a los
poderes del Estado al corresponderle al legislador establecer previamente la
infracción, la sanción y la definición de las autoridades administrativas
competentes para realizar la investigación e imponer la sanción.4” En este
sentido, señala que “el debido proceso tiene como propósito sujetar las
actuaciones administrativas ‘a reglas específicas de orden sustantivo y
procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en
ellas involucrados’,5 al no permitir que ninguna decisión administrativa dependa
del propio arbitrio de la entidad administrativa que la tome, sino que la decisión
dependa de los procedimientos señalados por la ley.6”
9. Agrega que el mandato constitucional consagrado en el artículo 29 de la

Constitución obliga a que toda actuación administrativa esté permeada por el
principio del debido proceso exigiendo que el proceso sancionatorio esté
contenido en una ley, “lo que difiere del régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas pues el Congreso de la Republica al haber
otorgado facultades sancionatorias al Ejecutivo a través del criterio general,
establecido en el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 –Ley marco de
aduanas– para que expidiera el régimen mediante decretos reglamentarios
haciendo uso de la función administrativa, vulneró el principio al debido
proceso por no comprender la disposición legal demandada la actuación, el
procedimiento y el proceso sancionatorio que debe cumplir la entidad
administrativa para la determinación e imposición de la sanción”, con motivo
de lo cual refiere que “El desprendimiento de la obligación constitucional del
Legislativo para expedir el régimen sancionatorio en materia de aduanas en una
norma de carácter de la ley y otorgarle al Ejecutivo la facultad para que
expidiera el régimen en una norma de menor jerarquía, constituye un traslado
de competencia que no está permitido en la Constitución porque el único
autorizado para expedir el régimen sancionatorio en normas de carácter de ley
es el Legislador (Art. 150 CP) garantizando un proceso justo y la limitación de
los poderes del Estado.”
10. En esa medida, reitera que al Ejecutivo “no le está permitido expedir
regímenes sancionatorios por medio de la potestad administrativa”, por lo que,
a su modo de ver, ello “manifiesta el incumplimiento del Legislador de la
obligación de proteger los derechos e intereses de las personas que pregona el
principio del debido proceso”, pues con la habilitación otorgada en la norma
demandada y la consecuente expedición del Decreto Reglamentario 1165 de
2019, “permitió que la decisión administrativa sancionatoria dependiera del
propio arbitrio de la entidad administrativa y no de la actuación, procedimiento
3 Corte Constitucional, Sentencia C-762 de 2009.
6 Ibidem.
8
y proceso sancionatorio que debe estar consagrado en la ley”.
11. De otro lado, sostiene que tampoco el criterio general establecido en el

numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 asegura la formación,
notificación y la impugnación de la decisión administrativa sancionatoria, que
deben ser definidos por el legislador de conformidad con el principio del debido
proceso, pues lo único que señala el criterio general referido es que el decreto
reglamentario comprenderá las disposiciones que constituyan el régimen
sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, dejando su
definición y desarrollo en manos del Ejecutivo.
12. Señala, igualmente, que “el debido proceso administrativo sancionatorio

está sometido al principio de legalidad que exige que la falta o conducta
reprochable se encuentre tipificada en la ley –lex scripta– con anterioridad a los
hechos materia de la investigación –lex previa– adquiriendo el principio de
legalidad una doble garantía, una material al referirse que las conductas
infractoras y las sanciones estén predeterminadas en una norma, y otra formal,
al requerir que las conductas infractoras y las sanciones estén contenidas en
una norma de rango de ley. 7” y, agrega, que “[e]l desconocimiento del principio
de legalidad deja a la administración pública sin el sustento jurídico para
actuar y sancionar ya que, al ejercer la potestad sancionatoria sin el
cumplimiento de este principio, la actuación administrativa estaría provista de
una total arbitrariedad al no estar sometida a un procedimiento legal y las
sanciones determinadas al momento de cometerse la infracción.”8
13. Asimismo, indica que “[c]omo desarrollo del principio de legalidad se

desprende el principio de tipicidad o taxatividad que alude ‘a la obligación que
tiene el legislador de definir con claridad y especificidad el acto, hecho u
omisión constitutiva de la conducta reprochada por el ordenamiento, de manera
que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer con
anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su
transgresión’,9 y para dar cabal cumplimiento a este principio la norma
sancionatoria deberá reunir los siguientes elementos ‘(i) la conducta
sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma
esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de
la aplicación de otras normas jurídicas; (ii) exista una sanción cuyo contenido
material este definido en la ley; (iii) exista correlación entre la conducta y la
sanción’10; (iv) el texto de la norma sea precisa, ‘esto es, que incluya los
elementos esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, la
naturaleza de las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los
criterios de proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer

8 Ibidem.
9 Ibidem.
9
en concreto el castigo’,11 ya que sólo de esta manera se llega a restringir
razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder
sancionador’12 y (v) el ‘ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los
controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el
Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena
vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados, erradicando
así la arbitrariedad y el autoritarismo’.13”
14. Finalmente, sostiene que, según los principios de legalidad y de tipicidad o

taxatividad consagrados en el artículo 29 Superior, “[n]adie podrá ser juzgado
sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa’ exigiendo que la ley
sancionadora comprenda como mínimo las conductas infractoras, las sanciones
y el procedimiento sancionador, elementos que no se encuentran desarrollados
en el criterio general comprendido en el numeral 4 del artículo 5 de la ley 1609
de 2013, lo que contradice de manera evidente los principios constitucionales
señalados y configurándose el exceso o el desbordamiento de atribuciones del
Congreso de la República por haber concedido competencia sancionadora al
Ejecutivo para que con decretos reglamentarios desarrolle lo que es propio del
Legislador.”
b) Segundo cargo admitido. Presunta vulneración del principio de reserva

de ley (artículo 150 de la Constitución Política)
15. Con apoyo en la jurisprudencia constitucional, el accionante señala que,

conforme al principio de reserva de ley, el legislador es el único autorizado para
establecer sanciones de carácter administrativo y fijar los procedimientos que
han de seguir las autoridades administrativas para la imposición de tales
sanciones, lo cual implica, a su vez, la obligación de que los núcleos esenciales
de la materia objeto de reserva estén contenidos o definidos en una ley.
16. En esa medida, subraya que la reserva de ley en el derecho administrativo

sancionador existe para que el legislador, como mínimo, indique i) los elementos
básicos de la conducta típica que será sancionada; ii) el procedimiento
sancionador; iii) la definición misma de la sanción o los criterios para
determinarla con claridad; y iv) los entes encargados de imponerla.
17. Para el actor, si bien es cierto que las leyes marco constituyen una forma de
colaboración armónica entre la Rama Legislativa y la Rama Ejecutiva, también
lo es que el desarrollo que de ellas debe hacer el Ejecutivo corresponde a una
función estrictamente administrativa, razón por la cual los “decretos
reglamentarios” no tienen carácter de ley. Esto, según él, ocasiona que la
competencia otorgada por el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 al
Ejecutivo para que por medio de la “potestad reglamentaria ampliada” expida el
13 Ibidem.
10
régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas,
desconozca el principio de reserva de ley, al no estar consagrado el
procedimiento y las sanciones administrativas en una ley expedida por el
Congreso de la República, como lo ordena el artículo 150 de la Carta. Además,
aduce que el artículo 29 Superior exige que para que la entidad administrativa
realice el juzgamiento se debe hacer conforme a leyes preexistentes y, en el
mismo sentido, señala que la Corte Constitucional en las Sentencias C-699 de
2015, C-921 de 2001, C-135 de 2016 y C-394 de 2019 ha indicado que los
regímenes sancionatorios cuentan con reserva de ley, función que es exclusiva
del Congreso de la República (Art. 150 CP) y al no estar el régimen
sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas comprendido
en una ley, ello constituye una vulneración del principio de reserva de ley.
C. Intervenciones
18. Dentro del término de fijación en lista, la Universidad Externado de

Colombia intervino para solicitar la exequibilidad del numeral 4 del artículo 5 de
la Ley 1609 de 2013. Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio
del Interior solicitaron a la Corte declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda y, en subsidio,
que se declare la exequibilidad de la disposición demandada. A su turno, la
Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX), el Instituto
Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), la Universidad de Cartagena, y los
ciudadanos Gabriel Ibarra Pardo y Andrés Mutis Vanegas intervinieron para
apoyar las razones de la demanda y solicitar la inexequibilidad de la norma
acusada.
a) Intervenciones con solicitud de inhibición y, en subsidio, de exequibilidad
i) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)
19. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) considera que los

razonamientos de la demanda apuntan a cuestionar la expedición del Decreto
1165 de 2019 y no el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, por lo
que, a su juicio, se incumple el requisito de claridad, toda vez que no hay un hilo
conductor sobre lo que se demanda y las justificaciones en que la acción se
sustenta. En esa misma línea, estima que tampoco se satisface el requisito de
certeza, habida cuenta que la acusación no recae sobre el contenido de la norma
demandada, sino sobre un decreto reglamentario que escapa al control abstracto
de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional.
20. Según la DIAN, el cargo tampoco plantea una confrontación real y objetiva
entre la norma demandada y el texto de la Constitución Política, pues la
inconformidad del actor se refiere a las materias contenidas en el Decreto 1165
de 2019, específicamente, en lo que tiene que ver con el régimen sancionatorio y
11
el decomiso de mercancías en materia de aduanas, lo cual no resulta pertinente ni
suficiente para proponer una verdadera controversia de índole constitucional.
21. En ese orden de ideas, solicita a la Corte que se inhiba de emitir un

pronunciamiento de fondo en relación con el primer cargo por ineptitud
sustantiva de la demanda, o, en su defecto, que declare la exequibilidad de la
norma demandada.
22. Frente a la solicitud subsidiaria de exequibilidad, señala que es equivocado

afirmar que solo existe plenitud de garantías cuando el procedimiento
sancionatorio está consagrado en normas de carácter legal, máxime cuando el
mismo legislador, en ejercicio de las facultades otorgadas por la Constitución,
establece la posibilidad de que el Ejecutivo determine, como en este caso, el
procedimiento y el régimen sancionatorio en materia aduanera, facultad que, a su
juicio, está prevista en el numeral 19 del artículo 150 la Constitución Política.
23. Sobre esa base, concluye que el Gobierno Nacional, con la expedición del
Decreto 1165 de 2019, “salvaguarda el estricto cumplimiento de los
procedimientos establecidos en la regulación aduanera, asegurando que la
decisión administrativa se adopte basada en reglas específicas de orden
sustantivo y procedimental, que garanticen los derechos e intereses de las
personas en ellas involucrados.”14
ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público
24. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte que, “a pesar de la

subsanación de la demanda, persiste una construcción argumentativa
inadecuada en la formulación del primer cargo”15, pues, a su juicio, el hecho de
que la norma acusada sea el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013,
pero los cuestionamientos sobre los cuales se estructura la demanda aludan al
debido proceso, comprendido en aspectos regulados por el Decreto 1165 de
2019, torna al cargo confuso e incongruente, y rompe el hilo conductor en la
argumentación, lo que “impide comprender cabalmente el contenido de la
demanda”.16 En ese sentido, considera que “la falta de claridad permea los
motivos que fundamentan el reproche constitucional.”17
25. Agrega que, “aquella circunstancia se agrava, pues no se observa con

suficiencia la relación entre el supuesto desconocimiento del debido proceso y la
norma acusada, ya que la demanda se centra, principalmente, en desestimar una
norma reglamentaria y no la norma legal impugnada.” 18, por lo que, de igual
14 Intervención de la DIAN, pág. 13.

15 Intervención del Ministerio de Hacienda, p. 22.
16 Ibidem
17 Supra nota al pie 15.
12
manera, las razones expuestas tampoco resultan específicas, dado que “no
constituyen motivos que reprochan estrictamente el precepto legal demandado, a
pesar de que el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de
establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política”.19
26. Desde esa perspectiva, considera que “esta aproximación daría lugar a que
la Corte Constitucional, eventualmente, deba proferir un fallo inhibitorio por
ineptitud sustantiva de la demanda.”20
27. No obstante, luego de hacer una breve exposición sobre la que considera
“potestad reglamentaria” del Ejecutivo para desarrollar los contenidos de las
leyes marco y, de manera particular, regular el régimen sancionatorio aduanero y
el decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público afirma que no existe vulneración de las garantías del
debido proceso previstas en el artículo 29 de la Constitución Política, como se
aduce en el primer cargo de la demanda. Al oponerse al primer cargo, el
Ministerio hace una férrea defensa del contenido y alcance del Decreto 1165 de
2019, “Por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en
desarrollo de la Ley 1609 de 2013”, en cuyo Título XIV, afirma, se definen
detalladamente las sanciones, el procedimiento para su imposición, los
instrumentos de defensa del presunto infractor, las autoridades competentes para
imponerla y su gradualidad, “todo lo anterior bajo la observancia estricta de los
principios constitucionales y legales que deben observar los regímenes
sancionadores en el ordenamiento jurídico colombiano.”21
28. Así, para el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los motivos por los
cuales la disposición relativa a la fijación del marco de las atribuciones del
Gobierno Nacional en lo concerniente al régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento correspondiente,
se ajustan a los principios señalados en la Constitución Política, lo cual se
sustenta en que: i) las normas contenidas en el Decreto 1165 de 2019 fueron
expedidas por el Gobierno en cumplimiento de la Ley Marco de Aduanas y de
sus funciones constitucionales (Artículo 189 de la Constitución Política); ii) en
materia de aduanas, por razones de política comercial, el Gobierno tiene
atribuciones para establecer propuestas y modificaciones a los aranceles, las
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; iii) no hubo
un quebrantamiento al debido proceso por ser normas que el Gobierno podía
expedir; y, iv) el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia
de aduanas observan los requisitos necesarios para la imposición de la sanción y
el procedimiento para controvertir la misma.
29. De esta manera, concluye que “el numeral acusado, al establecer que las
19 Ibidem.
13
disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, se
deben consagrar en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el
Gobierno Nacional, no viola el debido proceso ni la reserva de ley”. 22 Por
consiguiente, pide que la Corte declare la exequibilidad de la disposición
demandada por los tres cargos admitidos relacionados con la presunta violación
de los artículos 29 y 150.19 de la Constitución Política y, en subsidio, que se
inhiba de hacer pronunciamiento de mérito con respecto al primer cargo.
iii) Ministerio del Interior
30. Para el Ministerio del Interior, el primer cargo no plantea una confrontación
real y objetiva entre la norma demanda y el texto de la Constitución Política,
pues la inconformidad del actor se refiere a las materias contenidas en el Decreto
1165 de 2019, específicamente a lo relacionado con el régimen sancionatorio y el
decomiso de mercancías en materia de aduanas, norma que no es objeto del
presente control de constitucionalidad. En esa medida, solicita a la Corte
declararse inhibida para pronunciarse sobre esta acusación por ineptitud
sustantiva de la demanda, ya que no cumple con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
31. En lo que concierne a la presunta vulneración de la regla contenida en el

artículo 150.19 de la Constitución, señala que cuando el legislador le otorga al
Ejecutivo la facultad de desarrollar el régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, no lo
faculta en forma alguna para desconocer los mandatos superiores del debido
proceso y del derecho de defensa, pues ello comporta, por obvios motivos, la
aplicación de los principios de legalidad y de tipicidad o taxatividad.
32. Para el Ministerio del Interior esto es tan claro que “el legislador en el
artículo primero de la Ley 1609 de 2013 determina que el Gobierno Nacional, al
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas, no podrá exceder los términos establecidos en la citada ley, sin
entrar a regular aspectos o materias que correspondan privativamente al
Congreso de la República.”23 Asimismo, “determina en el artículo 4, ibídem,
que los decretos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la citada Ley
Marco de Aduanas, deberán sujetarse, tanto a los principios constitucionales,
como a los previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, resaltando entre otros, los principios del debido
proceso, publicidad, contradicción, favorabilidad, buena fe, imparcialidad y los
principios especiales del derecho probatorio.”24
33. De esta forma, sostiene que “los decretos expedidos en desarrollo de la Ley
23 Intervención del Ministerio del Interior, p. 2.
14
marco 1609 de 2013, son claros ejemplos de la sumisión jerárquica que toda
norma proferida en un estado social de derecho debe predicar dentro de la
escala normativa nacional”,25 por lo que “la afirmación del accionante sobre la
vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y taxatividad por la norma
cuestionada no constituyen soportes reales que sustenten la viabilidad de la
acción impetrada.”26
34. Así las cosas, concluye que la demanda no reúne las condiciones exigidas
en la jurisprudencia constitucional para que sea posible su análisis de fondo,
puesto que se basa en una “particular visión del actor sobre lo que, en su sentir,
implica el desconocimiento de los derechos de quienes sean sancionados
administrativamente por presuntamente cometer actos en contra de la ley de
aduanas”.27 En consecuencia, el Ministerio del Interior solicita a la Corte
declararse inhibida para resolver de fondo la demanda y, en subsidio, declarar
exequible la disposición acusada.
b) Intervención con solicitud de exequibilidad
Universidad Externado de Colombia
35. La Universidad Externado de Colombia, a través del Centro de Estudios

Fiscales, advierte que los decretos que desarrollan una ley marco no son
expedidos en virtud de las facultades ad hoc otorgadas por el Congreso de la
República, sino que es la propia Constitución la que le da al Presidente dicha
competencia. En consecuencia, señala que no es que el Congreso revista al
Presidente de la República de facultades para legislar, sino que dicha facultad
proviene directamente de la Constitución y, en consecuencia, según su criterio, la
norma se ajusta al ordenamiento constitucional.
36. En ese entendido, considera que tratándose de la distribución de

competencias en materia de aranceles, tarifas y comercio exterior, la
Constitución establece una especial colaboración entre el Legislativo y el
Ejecutivo en la regulación de las materias específicas objeto de ley marco. Esta
especial distribución de las competencias entre ambas Ramas del Poder Público
obedece, a su vez, dice, al propio dinamismo del comercio exterior y tiene
incluso antecedente desde 1968, cuando se implementó la técnica legislativa de
las leyes marco y los decretos reglamentarios para que el legislador fijara el
marco general dentro del cual el Gobierno nacional debía regular, en concreto, el
régimen de comercio exterior y de aduanas. Menciona que dichas competencias
normativas se retomaron en la Constitución Política de 1991, en los literales b) y
c) del numeral 19 del artículo 150, y en el numeral 25 del artículo 189, por lo
que mal podría, entonces, desconocerse esta distribución mediante la imposición
25 Ibidem
15
de medidas consistentes en derechos arancelarios por parte de la Rama
Legislativa, usurpando a su paso funciones propias de la Rama Ejecutiva, y en
particular del Presidente de la República.
37. Finalmente, enfatiza en que el Congreso de la República no carece de

competencia para formular precisiones en las materias objeto de ley marco que
debe desarrollar el Ejecutivo, ya que aquel es el legislador ordinario, y así ha
sido reconocido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. No obstante,
refiere que, una vez señalados los criterios que debe seguir el Ejecutivo en
determinada materia, como es el caso de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas, le corresponde, entonces, al
Ejecutivo establecer claramente el régimen sancionatorio aduanero y lo
relacionado con el decomiso de mercancías, así como su procedimiento
específico, aplicable de manera clara y en cumplimiento de los principios de
legalidad y tipicidad que se derivan del debido proceso.
c) Intervenciones con solicitud de inexequibilidad
i) Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX)
38. La Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX) comienza

señalando que, de acuerdo con la caracterización efectuada por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-140 de 2007, las leyes marco tienen como
objeto regular asuntos cambiantes para permitirle al Estado responder ágilmente
a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad diversas materias; de
ahí que el Ejecutivo tenga la atribución de modificar aranceles y tarifas, pero sin
que se trate de una competencia absoluta.
39. Sobre esa base, sostiene que, según la propia Constitución, existe una
condición adicional para que el Gobierno pueda realizar las modificaciones en
asuntos arancelarios y de comercio exterior, y es que correspondan a razones de
política comercial. Para la Asociación interviniente, estos aspectos únicamente
estarían relacionados con los asuntos económicos del arancel de aduanas y, en
consecuencia, se deberían excluir del ámbito regulatorio aquellos que adelanten
una política fiscal o persigan objetivos de esta estirpe.
40. Considera, entonces, que el régimen sancionatorio y de decomiso no es una

materia cambiante. Tanto así, que la actual regulación toma casi en su integridad
el Decreto 2685 de 1999, salvo algunas adiciones importantes al régimen
introducido con el Decreto 360 de 2016; y, que las modificaciones a dicho
régimen no corresponden a razones de política comercial, es decir, no persiguen
un objetivo de carácter económico.
41. De otra parte, advierte que los decretos que dicta el Ejecutivo para regular
los contenidos de leyes marco no son normas con rango de ley, sino que “se
16
trata de decretos reglamentarios cuya naturaleza es meramente ejecutiva.” 28
Bajo esa compresión, señala que “el régimen sancionatorio y de decomiso es
facultad propia del legislador y, por tanto, no podría satisfacer dicha
consideración un derecho reglamentario expedido por el Ejecutivo.”29
42. En punto a la reserva de ley del régimen administrativo sancionatorio,

aduce que la Corte Constitucional ha fijado un precedente y se ha pronunciado
en diferentes providencias al respecto. Con apoyo en las consideraciones vertidas
en las Sentencias C-346 de 2006, C-140 de 2007 y C-699 de 2015, destaca que:
a) “La reserva de ley en materia de derecho sancionatorio cambiario existe para
la definición de los elementos básicos de la infracción cambiaria, el
procedimiento sancionador, los entes encargados para imponer las sanciones y
la definición misma de éstas últimas.”; que b) “... [e]n cualquiera de los dos
casos, la extensión de esta responsabilidad no puede ser establecida sino por el
legislador, bien en razón del principio de legalidad del tributo, bien en virtud del
principio de reserva de ley en materia de derecho sancionatorio”; c) “[a]l
legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de
prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los
elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o del
comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la
determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma,
(iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento que debe
seguirse para su imposición.”30
43. En ese orden de ideas, concluye señalando que i) la competencia sobre el

régimen de aduanas se encuentra definida en la Constitución Política; ii) que al
legislativo le corresponde definir las reglas y criterios generales que
posteriormente serán reglamentados por el Ejecutivo; iii) que en ningún
momento la Constitución permite delegar la atribución para definir el régimen
sancionatorio y el decomiso del Legislativo al Ejecutivo; iv) que el Ejecutivo
solo puede desarrollar los asuntos aduaneros de índole cambiante y que
correspondan a razones de política comercial; v) que el régimen sancionatorio y
de decomiso están amparados por la cláusula general de competencia legislativa;
y, vi) que el Decreto 1165 de 2019, que contiene las disposiciones relativas a las
sanciones y al decomiso, es una norma de naturaleza reglamentaria sin fuerza de
ley. Por estas razones, ANALDEX considera que el numeral 4 del artículo 5 de la
Ley 1609 de 2013 debe ser declarado inexequible.
ii) Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
44. El Instituto Colombiano de Derecho Tributario comienza señalando que en

reunión del Consejo Directivo de esta instituto se llegó a la conclusión de que la
disposición normativa demandada es contraria a la Constitución Política por
28 Intervención de ANALDEX, p. 5.
29 Ibidem.
30 Intervención de ANALDEX, pp. 5 y 6.
17
violar el principio de reserva de ley, “debido a que se limita a habilitar al
Presidente de la República para regular el derecho aduanero sancionatorio con
la única condición de que lo haga directamente mediante decretos de ley marco;
esto es, sin que sea factible que delegue en las autoridades del ramo la potestad
de regular la materia mediante resoluciones o actos administrativos diferentes
de los aludidos decretos, pero sin delimitaciones ni lineamientos de ninguna
clase.”31
45. Sin embargo, precisa que esa unanimidad en la conclusión no tuvo lugar en
lo que atañe a la viabilidad de la regulación compartida del derecho aduanero
sancionatorio entre el Congreso y el Presidente de la República, pues a lo largo
del debate surgieron dos posiciones, ambas con un estrecho margen de
diferencia, que puede resultar de interés para la Corte. Dichas posiciones son
explicadas del siguiente modo textual:
“Una de esas posiciones, mayoritaria, pero por un estrecho margen, sostuvo

que sí es de recibo que la ley marco habilite al Presidente de la República
para que, mediante decretos de ley marco, regule lo atinente a las sanciones
por infracciones al régimen de aduanas. No obstante, fue y es enfática en
que, en todo caso, la ley marco debe establecer los parámetros básicos que
orienten y delimiten la potestad normativa a ejercer por el Presidente de la
República. En apoyo de esa conclusión, reparó en que los numerales 19, del
artículo 150, y 25, del artículo 189, de la Constitución Política, sujetan al
derecho positivo aduanero, en general, a la concurrencia de leyes marco y
decretos de leyes marco, justamente porque todo lo concerniente al arancel
y al régimen aduanero requiere una regulación expedita y oportuna, que
hace necesario prescindir de la complejidad que normalmente entrañaría la
discusión y aprobación, en cada caso, de proyectos de ley sobre la materia.
Agregó, sobre el particular, que no resulta coherente con esa motivación
auspiciar la regulación del derecho positivo aduanero por la vía de ley
marco y decretos de ley marco, pero someter el derecho aduanero
sancionatorio a leyes en sentido estricto, sin posibilidad alguna de
regulación compartida.
“Se puso de presente que, a lo largo de la historia normativa del derecho

aduanero en Colombia, a diferencia de lo ocurrido con temáticas como la
cambiaria o la financiera y bursátil, ha operado esa regulación compartida
tanto en el régimen de aduanas general como en el sancionatorio en
particular.
“Naturalmente, los parámetros o lineamientos básicos y generales que ha

de contener la ley marco deben ser lo suficientemente claros y precisos
para evitar la arbitrariedad y la inseguridad jurídica. En tal sentido, la ley
marco ha de señalar los cauces para la tipificación de las conductas
31 Intervención del ICDT, p. 4.

18
punibles en lo concerniente a los sujetos y a los actos en que se concreten,
de manera que los decretos de ley marco puedan disciplinar el régimen
sancionatorio con el detalle, la precisión y la pormenorización que se
requiere.
“La segunda posición, a la postre derrotada, pero por muy estrecho margen,
según se advirtió, fue y es enfática al descartar la regulación compartida
entre el Congreso y el Presidente de la República en estos asuntos. A su
parecer, cuando los numerales 19, del artículo 150, y 25, del artículo 189,
constitucionales, someten el arancel y las demás temáticas aduaneras a ley
marco y decretos de ley marco, lo hacen en función de un criterio de
política comercial que no es dable hacer extensivo al derecho sancionador.
“Agrega que en materia sancionatoria el principio de legalidad es estricto,
en interés de la seguridad jurídica y del objetivo fundamental de descartar
la arbitrariedad y la afrenta a cánones tan relevantes como el debido
proceso, la presunción de inocencia y el derecho de defensa. Esta segunda
posición se funda adicionalmente en el artículo 29 de la Constitución
Política, según el cual, la referencia a que nadie puede ser juzgado sino
conforme a ‘leyes prexistentes’, exige que la tipificación de conductas
sancionables se haga mediante una ley en sentido formal y no simplemente
mediante decreto, ni siquiera en desarrollo de facultades extraordinarias.
“Puntualiza, al respecto, en los crecientes y dramáticos casos de

arbitrariedades cometidas por autoridades de aduanas en Colombia al
amparo de esa flexibilidad normativa que ha venido operando en el país.
“A estos criterios se agrega que no hay una justificación suficiente para que
la regulación compartida en análisis no se permita en temáticas que en
general son materia de ley marco y decreto de ley marco, para aludir a dos
casos concretos que han dado lugar a importante jurisprudencia de la Corte
Constitucional, como son el derecho de los cambios internacionales y el
derecho financiero, bursátil y asegurador a que se refieren el literal c) del
numeral 19 del artículo 150 y el numeral 24 del artículo 189 de la Carta,
pero, en cambio, sí se admita en materia aduanera. Bueno es recordar, en el
ámbito de esas materias propuestas a manera de ejemplo, que los regímenes
sancionatorios han sido materia de decretos leyes expedidos por el
Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades
extraordinarias (v.gr., los Decretos Ley 1074 de 1999 y 2245, de 2011).
Sobre el particular se ha pronunciado la Corte en Sentencias como la C-343
de 2006, sobre régimen cambiario sancionatorio, o la C-1161 de 2000 sobre
régimen financiero y bursátil.
“Hecha la anterior salvedad sobre las dos posiciones surgidas en el seno de

su Consejo Directivo, el Instituto reitera que la disposición demandada
debe ser declarada inexequible porque viola, de manera ostensible, el
19
principio de reserva de ley que ha de imperar en el derecho
sancionatorio.”32
iii) Universidad de Cartagena
46. Para la Universidad de Cartagena, la norma demandada debe ser declarada

inexequible, por las siguientes razones: i) la determinación de los regímenes
sancionatorios está reservada al legislador. Por ende, no puede el Ejecutivo, a
partir de potestades reglamentarias, fijar dicho régimen; ii) el decomiso es
entendido como una sanción puramente administrativa y, en tal sentido, la
determinación de su régimen tiene reserva de ley; y, iii) los decretos que
desarrollan leyes marco se expiden en ejercicio de una potestad reglamentaria de
tipo especial ampliada, pero no tienen fuerza legal. Con base en lo anterior, la
Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Cartagena solicita
a la Corte Constitucional que declare inexequible la disposición demandada.
iv) Ciudadano Gabriel Ibarra Pardo
47. El ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, experto invitado por la Corte para
intervenir en este proceso, hizo un breve repaso sobre los antecedentes de la
norma demandada y al respecto, expone que:
“…con anterioridad a la reforma constitucional del año 1968, la cláusula

general de competencia estaba en cabeza del Congreso para legislar en
materia de comercio exterior, aranceles, tarifas y demás disposiciones
relativas al régimen de aduanas, y era mediante facultades extraordinarias
pro tempore que el legislativo le otorgaba al ejecutivo, que este último
regulaba materias atinentes al comercio exterior.
“El Acto Legislativo 1 de 1968 introdujo la noción de ‘Leyes marco o

cuadro’, mecanismo de origen francés, ‘(....) con el propósito de mantener
el control político del Congreso sobre el ejecutivo, al fijar primero las
pautas generales a las cuales este último debería someterse, permitiendo al
mismo tiempo una gran agilidad normativa por parte del ejecutivo, la
cual sería una herramienta eficaz para prever los cambiantes fenómenos
del comercio exterior y de los demás asuntos económicos’ (Negrilla fuera
del texto original).
“El objetivo principal de las leyes marco fue ‘resolver algunos asuntos
técnicos que requieren urgencia en su decisión, por lo que no sería factible
para ellos tener que someterse cada vez que fuere necesario al trámite de
las leyes ordinarias en el Congreso. De esta forma, se ideó el mecanismo
de la Ley-Cuadro que pretende, por un lado, sostener la competencia del
Congreso para regular por vía legal diferentes aspectos de la vida
32 Intervención del ICDT, pp. 4 a 6.

20
comunitaria; y por otro, se adecúa a la urgencia con que se requiere
resolver los asuntos sometidos a dicho tratamiento’.
“En este contexto, el Congreso expidió la Ley 6a de 1971, ‘por la cual se

dictan normas generales, a las cuales debe sujetarse el Gobierno para
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas’, al amparo del ordinal 22 de los artículos 76 y 120 de
la Constitución anterior (Acto Legislativo No. 1 de 1968):
[…]
“Sin embargo, la Ley 6a de 1971, que constaba de solo tres artículos, fue
considerada por muchos, de tal generalidad, que era realmente dudoso que
constituyera un marco definido e idóneo para encuadrar la labor del
ejecutivo. En efecto, esta norma no fijaba pautas específicas para que el
Gobierno realizara su actividad en desarrollo de la ley marco.
“El primer artículo de esa ley, que fue el más amplio, se limitó a enumerar
las distintas formas en que se podía modificar la tarifa de aduanas, y
contemplaba una lista de objetivos, notoriamente ambiguos, que se debían
tener en cuenta al variar el arancel. El segundo artículo establecía la
intervención, mediante concepto previo no vinculante, del Consejo
Nacional de Política Aduanera, que fue suprimido por el artículo 51 del
Decreto 2350 de 1991. Por último, el tercer artículo, que constituyó el pilar
y fundamento de la legislación aduanera expedida por el Gobierno desde
1971, dispuso que ‘Las modificaciones que se introduzcan al régimen de
aduanas deberán consultar las recomendaciones del Consejo de
Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero
Uniforme acordado por la ALALC, los estudios existentes sobre legislación
comparada y los progresos técnicos alcanzados en materia de
administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en
especial la ley 79 de 1931.’
[…]
“En esencia, el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política de 1991

corresponde en su contenido al artículo 76 numeral 22 de la antigua
Constitución (en vigencia de la cual se expidió la antigua ley marco de
aduanas).
[…]
“A su vez, el numeral 25 del artículo 189 Superior establece las

competencias correlativas en cabeza del Ejecutivo.
[…]
21
“En virtud de los artículos citados, en enero 2 de 2013, el Congreso de la
República expidió la Ley 1609 de 2013 que derogó la Ley 6a de 1971.”33
48. Hecha esta ilustración, el interviniente afirma que no cabe duda de que el
objeto de la ley marco, al que se refiere el literal c) del numeral 19 del artículo
150 de la Carta, es permitir la agilidad requerida para que el Ejecutivo pueda
modificar los aranceles cuando así lo demande el mercado, en momentos o
coyunturas particulares, así como adoptar las medidas necesarias para hacer
frente a la realidad cambiante en lo que concierne a temas tales como:
desdoblamientos arancelarios, incremento o reducción de tarifas, requisitos
técnicos, clasificación de mercancías, regímenes de licencia de importación y
demás circunstancias que no dan tiempo al trámite ordinario de una ley.
49. Sin embargo, no observa que dichas características se presenten en el

régimen sancionatorio aduanero, escenario en el que, a su juicio, no existe la
premura y urgencia propias de las materias anteriores, de ahí que para él sean
inexistentes e inexplicables las razones por las cuales el régimen sancionatorio
podría requerir este tipo de modificación y actualización constante.
50. En otras palabras, afirma que “no existe fundamento para considerar que el
régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia aduanera
requieran de la agilidad, urgencia y dinamismo que exigen las medidas de
política comercial y que caracterizan las materias sujetas a la institución que se
analiza [la ley marco].”34
51. Lo anterior, lo lleva a concluir que “no es admisible la hipótesis según la

cual, el régimen sancionatorio en materia de aduanas debe ser modificado por
el Gobierno de turno, porque ello atentaría gravemente contra la seguridad
jurídica, además de que carece de legitimidad por quebrantar el principio de
reserva de ley.”35
52. Según el interviniente, “no existe ningún desarrollo que indique que el
régimen sancionatorio en aduanas constituya una excepción al principio de
legalidad consagrado en la Carta, o que su expedición sea competencia del
ejecutivo.”36 Así, comoquiera que no advierte relación entre el régimen
sancionatorio aduanero y la competitividad del país, considera que “ese régimen
escapa a la regulación a través de leyes marco y decretos que la desarrollan, y
debe responder al principio de reserva de ley, al igual que el régimen
disciplinario, el régimen fiscal o el régimen penal o criminal del contrabando,
33 Intervención del ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, pp. 2 a 5.
34 Intervención del ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, p. 8.

36 Ibidem.
22
que deben ser establecidos, definidos y regulados por el legislativo.”37
53. Destaca, asimismo, que en la Sentencia C-1161 de 2000, al referirse a

sanciones relacionadas con la actividad financiera –materia que se encuentra, al
igual que el régimen aduanero, sometida a la figura de leyes marco– la Corte
Constitucional fue clara en expresar que no es posible que el Gobierno
establezca sanciones a través de decretos que desarrollan leyes marco, en la
medida en que ello quebranta el principio de legalidad. Refiere que tales
consideraciones “son plenamente aplicables al caso objeto de análisis por
cuanto, a pesar de que el régimen sancionatorio en materia de aduanas tiene
una cierta conexidad con el régimen aduanero, no por ello pueden confundirse y
concluirse que el Ejecutivo se encuentra facultado por la Constitución para
regularlo, por la simple razón de que no lo establece así expresamente la Carta
y, además, no existen razones de política comercial que así lo justifiquen.”38
54. Por otro lado, advierte que la norma demandada, lejos de señalar pautas
generales por las cuales debe regirse el Gobierno para modificar (por razones de
política comercial) los aranceles, tarifas, y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas, como demanda la naturaleza de una ley marco, lo que hace
es delegar al Ejecutivo la expedición de los decretos que contengan las
disposiciones que constituyan el régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas, así como los procedimientos aplicables, sin
que deba ceñirse a ningún criterio o marco general.
55. En ese sentido, concluye señalando que dicha “delegación” va más allá de
lo que la Carta le permite al Legislativo, respecto de un asunto que nada tiene
que ver con las razones de política comercial que limitan la órbita de actividad
del Ejecutivo en el ámbito aduanero y que, en todo caso, está sujeto al principio
de reserva de ley: “el régimen sancionatorio aduanero que, desde luego,
comprende la predeterminación normativa de conductas que constituyen
infracción y la forma en la que éstas deben sancionarse, así como lo relativo al
decomiso de las mercancías.”39
v) Ciudadano Andrés Mutis Vanegas
56. El ciudadano Andrés Mutis Vanegas considera que la disposición acusada es

contraria a la Constitución Política porque, conforme a los mandatos contenidos
en el artículo 29 superior y según la jurisprudencia constitucional 40, “toda
materia sancionatoria tiene reserva de ley, por lo que en ningún caso podría
estar contenida en normas puramente administrativas como las que pueden
expedirse en aplicación de los criterios definidos en el Ley marco 1609 de
37 Intervención del ciudadano Gabriel Ibarra Pardo, pp. 13 y 14.

38 Supra, p. 13.
40 El interviniente cita las Sentencias C-1161 de 2000, C-340 de 2006, C-135 de 2016 y C-699 de 2015.
23
2013.”41
57. Señala que el mecanismo de las leyes marco, definido en el numeral 19 del
artículo 150 constitucional, es de alcance excepcional y de interpretación
restrictiva, lo cual implica que solo tienen este tratamiento aquellos temas en los
que, de manera clara, el Constituyente expresó su voluntad de someterlos a este
particular sistema de reparto competencial, y a ninguno otro podría dársele ese
mismo tratamiento por la sola voluntad de alguno de los órganos y poderes
constituidos.
58. En ese entendido, advierte que “si bien es claro que las llamadas leyes
marco son leyes ordinarias, sujetas al mismo trámite de cualquier otra ley, y que
las disposiciones de ese tipo bien podrían hacer parte y aparecer incorporadas
en cualquier ley, incluso mezcladas con otro tipo de normas ordinarias, lo que sí
no es posible es que so pretexto de ‘señalar objetivos y criterios’ para que el
Gobierno regule lo que es su función, una y otra cosa de conformidad con lo
previsto en el numeral 19 del artículo 150 superior, se establezcan en realidad
nuevas funciones, como la de regular por vía administrativa, temas que tienen
reserva de ley.”
59. En su criterio, no cualquier tema relativo al régimen de aduanas es objeto de

una ley marco y de regulación exclusiva por parte del Gobierno nacional, sino
únicamente las materias previstas en el literal c) del numeral 19 del artículo 150
de la Carta, que se refiere a la modificación por razones de política comercial de
los aranceles, las tarifas y demás disposiciones concernientes a dicho régimen.
60. Así las cosas, para el interviniente “es evidente que el establecimiento de un
régimen sancionatorio y sobre decomiso de mercancías no es un asunto que
pudiera relacionarse con razones de política comercial, por lo que no sería un
tema que debiera regularse bajo este mecanismo, sino por el contrario, un
tópico respecto del cual se seguiría la regla general, de libre configuración
normativa por parte del legislador.”42
61. Por último, concluye su intervención señalando que, en todo caso, la norma
acusada no incorpora objetivos o criterios para que el Ejecutivo ejerza una
función constitucional preexistente, conforme al contenido y objeto de la norma
superior invocada como habilitante para su expedición, esto es, el literal c) del
numeral 19 del artículo 150, razón por la cual, como lo sostuvo el ciudadano
demandante, resulta también contraria a esta última norma constitucional.
D. Concepto del Ministerio Público
62. La señora Procuradora General de la Nación, en concepto número 6976 del

13 de agosto de 2021, le solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
41 Intervención del ciudadano Andrés Mutis Vanegas, p. 3.
42 Intervención del ciudadano Andrés Mutis Vanegas, p. 5.
24
demandada.
63. Indica que la Constitución, en sus artículos 150.19 literal c) y 189.25,

permite, por razones de flexibilidad regulatoria y especialidad temática, que el
régimen de aduanas se expida y realice de manera compartida entre el
Legislativo y el Ejecutivo, lo que incluye las disposiciones de tipo sancionatorio.
64. Para sustentar lo dicho, cita la Sentencia del 14 de agosto de 2008 (C.P.
Mauricio Fajardo Gómez) y la Sentencia del 2 de octubre de 1997 (C.P. Manuel
Santiago Urueta Ayola), ambas del Consejo de Estado, y con fundamento en
estos pronunciamientos, afirma que el Presidente de la República goza de
amplias facultades para modificar el régimen de aduanas, incluyendo el
procedimiento administrativo aplicable a las sociedades de intermediación
aduanera y su régimen de sanciones administrativas.
65. Destaca que si bien, por regla general, la regulación de los trámites
sancionatorios corresponde exclusivamente al legislador (reserva ordinaria de
ley), lo cierto es que en materia de aduanas, por mandato especial del
Constituyente en los artículos 150.19 literal c) y 189.25, la ordenación de los
procedimientos aduaneros se realiza de manera conjunta entre el Congreso de la
República y el Ejecutivo, de ahí que en el artículo 4 de la misma Ley 1609 de
2013, se den los lineamientos para que el Gobierno expida el régimen
sancionatorio.
66. De esta manera, para el Ministerio Público, no se desconoce el principio

de legalidad ni el de reserva de ley, toda vez que la distribución de facultades
encuentra su fundamento en los artículos 150.19 y 189.25 superiores, razón por
la cual la norma acusada resulta conforme a la Carta Política.
E. Resumen de las intervenciones
67. A continuación se presenta un cuadro con el resumen del sentido de las

intervenciones y del concepto del Ministerio Público:
Interviniente Solicitud
Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) Inhibición o, en subsidio,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público exequibilidad
Ministerio del Interior
Procuraduría General de la Nación
Exequibilidad
Universidad Externado de Colombia
Asociación Nacional de Comercio Exterior Inexequibilidad
(ANALDEX)
Instituto Colombiano de Derecho Tributario
Universidad de Cartagena
25
Gabriel Ibarra Pardo
Andrés Mutis Vanegas
II. II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
68. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la

Constitución Política, la Corte es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
B. Cuestión previa: la aptitud sustantiva de la demanda
69. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público y el Ministerio del Interior solicitan dentro del
presente proceso, como petición principal o subsidiaria, que la Corte se inhiba de
emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.
70. En términos generales, sostienen que el primer cargo formulado por el

demandante (violación del artículo 29 de la Constitución) no satisface los
presupuestos jurisprudenciales de admisibilidad. Ello, por cuanto consideran
que: i) si bien la demanda se dirige contra el numeral 4 del artículo 5 de la Ley
1609 del 2013, los fundamentos de la acusación apuntan a atacar las
disposiciones del Decreto 1165 de 2019, que se ocupan de regular el régimen
sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, lo que
dificulta su comprensión (claridad); ii) la acusación no recae sobre la norma que
se demanda, sino sobre el contenido del Decreto 1165 de 2019, el cual no es
susceptible del control constitucional a cargo de la Corte (certeza); iii) los
argumentos presentados por el actor no demuestran de forma diáfana cómo la
disposición normativa demandada desconoce el debido proceso y los principios
de legalidad y tipicidad consagrados en el artículo 29 de la Constitución
(especificidad); iv) el cargo no propone un reproche de naturaleza constitucional,
sino que parte de una interpretación subjetiva de la Ley Marco de Aduanas y de
contenidos específicos del Decreto 1165 de 2019 (pertinencia); v) lo que
ocasiona que no exista al menos un cargo concreto de constitucionalidad
(suficiencia).
71. Para establecer si en esta oportunidad la Corte debe proferir una decisión
inhibitoria, como lo proponen los mencionados intervinientes, es menester
determinar, previamente, si la demanda presentada por el ciudadano Wadys
Tejada Flórez se ajusta a los mínimos argumentativos de los cuales depende la
prosperidad del juicio abstracto de constitucionalidad43. En particular, será
43 De acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, toda demanda de inconstitucionalidad
debe contener: 1) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, trascritas literalmente por
cualquier medio o aportándose un ejemplar de la publicación oficial; 2) la indicación de las normas
constitucionales infringidas; 3) las razones que sustentan la acusación, comúnmente denominadas concepto de la
violación; 4) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del acto
26
necesario entrar a verificar la aptitud de los cargos formulados que, como se
indicó en los antecedentes de esta providencia, plantean la violación de los
principios de legalidad y tipicidad, como garantías derivadas del debido proceso
(art. 29 CP), y del principio de reserva de ley (art. 150 de CP), al haberse
previsto que las disposiciones que constituyan el régimen sancionatorio y el
decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento
aplicable, deberá estar consagrado en los decretos que en desarrollo de la ley
marco expida el Gobierno Nacional y, por consiguiente, no determinar
expresamente las conductas infractoras, las sanciones aplicables y el
procedimiento correspondiente.
72. El artículo 241 de la Constitución Política establece que a la Corte

Constitucional se le confía la guarda de su integridad y supremacía y, en sus
numerales 4º y 5º, le atribuye la función de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos
con fuerza de ley allí enlistados.
73. Esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas oportunidades sobre los

requisitos que debe reunir una demanda de inconstitucionalidad para efectos de
que el asunto sometido a su consideración pueda ser decidido de fondo. 44 En
dichos pronunciamientos ha subrayado que las exigencias que rigen en esta
materia no resultan contrarias al carácter público de la acción de
inconstitucionalidad. Antes bien, responden a la necesidad de establecer una
carga procesal mínima, que tiene como finalidad permitir que la Corte
Constitucional pueda cumplir de manera eficaz las funciones que le han sido
asignadas por la Constitución Política.45
74. En esa medida, la exigencia de requisitos mínimos en las demandas de

inconstitucionalidad busca “(i) evitar que la presunción de constitucionalidad
que protege al ordenamiento jurídico se desvirtué a priori, en detrimento de la
labor del Legislador, mediante acusaciones infundadas, débiles o insuficientes;
(ii) asegurar que este Tribunal no produzca fallos inhibitorios de manera
recurrente, ante la imposibilidad de pronunciarse realmente sobre la
constitucionalidad o no de las normas acusadas, comprometiendo así la
eficiencia y efectividad de su gestión; y, (iii) delimitar el ámbito de competencias
del juez constitucional, de manera tal que no adelante, de manera oficiosa, el
control concreto y efectivo de las normas acusadas. De hecho, por regla general,
a la Corte Constitucional no le corresponde revisar oficiosamente las leyes, sino
examinar las que efectivamente demanden los ciudadanos, lo que implica que
esta Corporación pueda adentrarse en el estudio de fondo de un asunto, sólo una
vez se presente, en debida forma, la acusación ciudadana.”46
demandado, cuando fuere el caso, y 5) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto.
44 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1095 de 2001, C-1143 de 2001, C-042 de 2002, C-405 de 2009, C-
128 de 2011, C-584 de 2015, C-673 de 2015, C-658 de 2016, C-148 de 2018, C-190 de 2019, C-457 de 2020,
entre otras.
45 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-980 de 2005 y C-501 de 2014, entre otras.
46 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-447 de 1997, C-641 de 2010 y C-584 de 2015.
27
75. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991,
la Corte Constitucional ha establecido que, para que una demanda de
inconstitucionalidad sea apta, el demandante debe: i) señalar las normas que
acusa como inconstitucionales; ii) indicar las normas constitucionales que estima
infringidas; iii) exponer las razones o motivos por las cuales la norma acusada
viola la Constitución; iv) si se trata de la existencia de un vicio en el proceso de
formación de la norma, debe, además, indicar el trámite previsto en la
Constitución para expedir el acto demandado y el modo como fue desconocido;
y, por último, v) dar cuenta de la razón por la cual la Corte Constitucional es
competente para conocer del asunto.
76. En lo que concierne al requisito de exponer las razones de la violación, la

doctrina pacífica y reiterada de la Corte apunta a que dichas razones deben
satisfacer unas condiciones mínimas para que sea posible realizar el control de
constitucionalidad. Lo anterior, se traduce en que solo habrá lugar a la activación
del respectivo juicio de inconstitucionalidad si la acusación presentada se apoya
en razones i) claras, esto es, cuando la acusación formulada por el actor es
comprensible y de fácil entendimiento; ii) ciertas, si la acusación recae
directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una
proposición jurídica inferida o deducida por el actor; iii) específicas, en cuanto
se defina o se muestre en forma diáfana la manera como la norma vulnera la
Carta Política; iv) pertinentes, cuando se utilizan argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no razones de orden legal, personal, doctrinal o de
simple conveniencia; y, v) suficientes, en la medida en que la acusación contenga
todos los elementos fácticos y probatorios que devienen necesarios para
adelantar el juicio de inconstitucionalidad, de forma que suscite por lo menos
una sospecha o duda mínima sobre la constitucionalidad del precepto, 47 esto es,
“plantear al menos un cargo concreto de inconstitucionalidad 48 que satisfaga
dichas condiciones mínimas, es decir, debe proponer una verdadera controversia
de raigambre constitucional.”49
77. Los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y

suficiencia, como se ha indicado, son mínimos, y buscan promover el delicado
balance entre la observancia del principio pro actione –que impide el
establecimiento de exigencias desproporcionadas a los ciudadanos a tal punto de
hacer nugatorios sus derechos a la participación ciudadana y al acceso a la
administración de justicia a través del ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad–50 y el cumplimiento de los requerimientos formales
mínimos exigibles conforme a la ley y a la jurisprudencia, en aras de lograr una
47 En la Sentencia C-1052 de 2001, sistematizando los lineamientos fijados por la jurisprudencia, la Corte
definió las circunstancias a partir de las cuales un cargo se entiende debidamente estructurado. De ahí que el
citado fallo sea objeto de reiteración por la Corte en innumerables pronunciamientos.
48 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-236 de 1997, C-447 de 1997, C-426 de 2002, C-170 de 2004 y C-586
de 2016.
49 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-509 de 1996, C-237 de 1997, C-447 de 1997 y C-426 de 2002.
50 Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-042 de 2015 y C-141 de 2018, entre otras.
28
racionalidad argumentativa que permita el diálogo participativo y la toma de
decisiones de mérito por parte de esta Corporación.
78. El citado principio, entonces, aunque releva a la acción pública de

inconstitucionalidad de tecnicismos o rigores formales, no exime al demandante
de cumplir con una carga argumentativa mínima dirigida a justificar las razones
por las cuales la norma objeto de reproche se considera contraria a la
Constitución.
79. Cabe anotar que la oportunidad para verificar el cumplimiento de las

exigencias formales de las demandas de inconstitucionalidad se da en el
momento en que el magistrado sustanciador decide sobre su admisibilidad. Sin
embargo, en reiterados pronunciamientos,51 la Corte ha precisado que ello no
impide que la Sala Plena, con apoyo en los elementos de juicio allegados al
trámite y como resultado de sus deliberaciones, se decante por una decisión
inhibitoria, luego de concluir que todos o alguno de los cargos formulados en la
demanda carecen de la aptitud sustantiva requerida.
80. En el asunto sub judice, la Sala encuentra que los cargos contra el numeral
4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013 sí satisfacen las condiciones mínimas
que dan lugar a la apertura del debate constitucional, por las siguientes razones:
81. La demanda cumple con el requisito de claridad. Si bien el actor hace

algunas referencias al Decreto 1165 de 2019, “Por el cual se dictan
disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de
2013”, del contenido de su demanda se advierte con claridad que lo que está
cuestionado, como él mismo lo señala y lo explica expresamente, es el numeral 4
del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, pues esta es precisamente la norma que
prevé que las disposiciones que constituyan el régimen sancionatorio y el
decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento
aplicable, deberán estar consagradas en los decretos que en desarrollo de la ley
marco expida el Gobierno Nacional lo que, a su juicio, viola la Constitución
Política, por cuanto considera que esta no es una materia de aquellas sujetas a ley
marco, sino que es de competencia exclusiva del legislador, es decir, que tiene
reserva ordinaria de ley.
82. En esa medida, advierte que al no estar comprendidas en una ley ordinaria
las conductas infractoras, las sanciones aplicables y el procedimiento para su
imposición, sino en los decretos que se dictan por el Gobierno Nacional en
desarrollo de una ley marco, los cuales son de naturaleza administrativa, se
desconocen los principios de legalidad y tipicidad, que forman parte del conjunto
de garantías que integran el debido proceso (art. 29 CP), así como el de reserva
de ley (art. 150 CP).
51 Corte Constitucional, Sentencias C-104 de 2016, C-220 de 2019, C-035 de 2020, C-378 de 2021, entre otras.
29
83. Para sustentar su acusación, refiere que dichos principios son aplicables a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y, por lo mismo, operan en
el ámbito del derecho administrativo sancionador; de ahí la exigencia de que
cualquier conducta sancionable en materia aduanera deba estar previamente
determinada en una ley, lo que, del mismo modo, implica que su definición no
puede quedar al arbitrio del Ejecutivo en desarrollo de una ley marco.
84. En estos términos, la Corte encuentra que el concepto de la violación

permite distinguir con facilidad cuál es la acusación formulada y las razones que
la sustentan, al punto que la mayoría de los intervinientes y la señora
Procuradora General de la Nación comprendieron el alcance de la demanda y no
expresaron reparo alguno sobre las condiciones mínimas que ésta debía reunir.
Antes bien, lograron exponer razones sustantivas acerca de la constitucionalidad
o inconstitucionalidad del precepto.
85. La demanda cumple con el requisito de certeza. En línea con lo anterior,

se observa que, además, la demanda se estructura a partir de una proposición
jurídica que se deriva expresamente del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609
de 2013, norma que, como se acaba de mencionar, establece que las
disposiciones que constituyan el régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable, deberán
estar consagradas en decretos de desarrollo de ley marco. Por ende, si para
sustentar los cargos propuestos el actor aludió al Decreto 1165 de 2019,
modificado por el Decreto 360 de 2021, la Sala entiende que ello lo hizo con el
propósito de demostrar cómo el régimen sancionatorio aduanero, a pesar de tener
reserva ordinaria de ley según su planteamiento, en la actualidad se encuentra
regulado íntegramente en una norma de naturaleza administrativa expedida por
el Gobierno nacional, lo que constituye la base fundamental de su reproche.
86. La demanda cumple con los requisitos de especificidad y pertinencia. Para

justificar lo que considera un traslado de competencias no autorizado por la
Constitución, el actor hace un esfuerzo notable por analizar el contenido y
alcance de las leyes marco, y a partir de su naturaleza restrictiva reconocida en la
jurisprudencia constitucional, demuestra con argumentos estrictamente
constitucionales, por qué el régimen sancionatorio aduanero, incluido el
decomiso de mercancías, a su juicio, no es una materia que deba regularse
mediante decretos administrativos expedidos en desarrollo de leyes marco.
87. Del mismo modo, realiza un ejercicio argumentativo serio y razonable

para fundamentar la inconstitucionalidad del numeral 4 del artículo 5 de la Ley
1609 de 2013, con base en la doctrina de esta Corporación que señala que la
configuración de regímenes sancionatorios es potestad exclusiva del legislador, y
en que medida, entonces, la regulación del régimen sancionatorio aduanero y el
decomiso de mercancías, por parte del Ejecutivo, desconoce el debido proceso y
los principios constitucionales de tipicidad y de reserva de ley.
30
88. La demanda cumple con el requisito de suficiencia. Dado que la
sustentación de los cargos, en la forma expuesta, contiene razonamientos lo
suficientemente fundados y persuasivos para suscitar una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la disposición demandada, también se tiene por acreditado
el requisito de suficiencia.
89. En ese orden de ideas, la Sala observa una acusación concreta planteada
en términos que satisfacen las exigencias de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia. Por consiguiente, la Sala adoptará una decisión de
fondo dentro de presente proceso.
C. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión
90. Visto lo anterior, le corresponde a la Corte resolver los siguientes

problemas jurídicos: en primer lugar, i) si el régimen sancionatorio aduanero y el
decomiso de mercancías, así como el procedimiento aplicable hacen parte de
aquellas materias que, conforme a los artículos 150.19, literal c) y 189 numeral
25 de la Constitución Política, están sometidas a la técnica de regulación
administrativa en desarrollo o con sujeción a las reglas y principios generales
contenidos en una ley cuadro o marco. Si lo anterior fuese resuelto en sentido
negativo, en segundo lugar, la Sala tendrá que evaluar ii) si el legislador, con la
expedición del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, desconoció los
principios de legalidad y tipicidad que integran el debido proceso (art. 29 de la
Constitución), así como el principio de reserva de ley (art. 150 de la
Constitución), al haber previsto, sin más, que las disposiciones que constituyan
el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así
como el procedimiento aplicable deben estar contenidas en los decretos de
naturaleza administrativa que en desarrollo o con sujeción a la ley marco expida
el Gobierno Nacional.
91. Para responder a estos cuestionamientos, la Sala se ocupará de reiterar la

jurisprudencia constitucional sobre i) las leyes marco o cuadro como modelo de
colaboración armónica entre el Legislativo y el Ejecutivo; ii) el ámbito de
competencia de las leyes marco en materia de aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas, y la facultad regulatoria del
Ejecutivo en esta materia; iii) la potestad sancionatoria de la administración en
materia aduanera, y, iv) los principios de legalidad, tipicidad y de reserva de ley.
Luego de agotar este estudio, la Sala procederá a examinar concretamente la
disposición acusada.
D. Solución del primer problema jurídico
a) Las leyes marco o cuadro como modelo de colaboración armónica entre el

Legislativo y el Ejecutivo
31
92. En varias ocasiones esta Corporación ha tenido oportunidad de referirse a
las denominadas leyes generales, también conocidas como leyes marco o
cuadro.52
93. Aquí es necesario resaltar que su introducción en el ordenamiento jurídico

colombiano no es novedosa. Se trata de una técnica normativa que tiene por
antecedente el Acto Legislativo 1 de 1968, que modificó el artículo 76 de la
Constitución anterior, en cuyo numeral 22 se le atribuyó al Congreso de la
República la facultad de dictar las normas generales a las cuales debía sujetarse
el Gobierno Nacional para los siguientes efectos: organizar el crédito público,
reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio
internacional y el comercio exterior y modificar los aranceles, tarifas y demás
deposiciones concernientes al régimen de aduanas. A su vez,
complementariamente, el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución facultó
al Gobierno para organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y
arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior, y
modificar los aranceles, tarifas y demás deposiciones concernientes al régimen
de aduanas, con sujeción a las reglas previstas en las leyes a que se refería el
ordinal 22 del artículo 76. En virtud de tales disposiciones, conforme al régimen
anterior a la Constitución de 1991, el Congreso de la República expidió, v.gr., las
52 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-510 de 1992, C-408 de 1994, C-608 de 1999, C-700 de 1999, C-1161
de 2000, C-343 de 2006, C-140 de 2007, C-723 de 2007, C-026 de 2020 y C-028 de 2021, entre otras.
32
leyes generales 6ª de 1971,53 48 de 1983,54 7ª55 y 9ª de 199156, y con sujeción a
las reglas generales en ellas contenidas, el Gobierno Nacional expidió los
decretos que regularon las materias para las cuales la Constitución le atribuyó
las citadas competencias.
94. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 determinó que “[l]a

Constitución debe mantener el esquema vigente que le permite al órgano
legislativo nacional expedir normas de carácter general para organizar el crédito
público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el comercio
exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de
aduanas, dejando al Presidente de la República la necesaria flexibilidad para
53 Por la cual se dictaron las normas generales a las cuales debía sujetarse el Gobierno para modificar los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. En ella se dispuso que las
modificaciones que en el Arancel de Aduanas decretara el Gobierno se efectuarían con sujeción a las siguientes
normas generales: a) Actualización de la Nomenclatura, así como de sus correspondientes reglas de
interpretación, notas legales y notas explicativas, para lo cual podía adoptar las modificaciones que estableciera el
Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, y establecer las notas adicionales o complementarias de las notas
legales que estimare conveniente; b) Reestructuración de los desdoblamientos de las posiciones de la
Nomenclatura, teniendo en cuenta las modificaciones que fuera necesario introducir en las posiciones principales
y la conveniencia de establecer desdoblamientos específicos respecto de determinadas mercancías según fuera su
importancia para el desarrollo económico del país; c) Actualización de las Normas de Valorización de
mercancías, para lo cual podía incorporar los ajustes que periódicamente acordara el Consejo de Cooperación
Aduanera de Bruselas tanto de la Definición del Valor , como de sus respectivas Notas Legales e Interpretativas y
establecer los mecanismos y reglamentaciones conducentes a la percepción adecuada y regular de los gravámenes
arancelarios; d) Restricción o derogatoria de exenciones de derechos arancelarios de importación, cuando fueran
incompatibles con la protección que debía otorgarse a la producción y al trabajo nacionales; e) Variación en la
tarifa, con miras a la consecución de los siguientes objetivos: 1) Estimular el crecimiento económico del país de
acuerdo con los planes y programas de desarrollo económico y social; 2) Otorgar una razonable y adecuada
protección a la industria nacional, en forma que le permitiera abastecer a precios justos las necesidades del
consumo interno y competir satisfactoriamente en los mercados externos; 3) Regular las importaciones con miras
al adecuado aprovechamiento de las disponibilidades de divisas; 4) Promover la sustitución de importaciones en
los sectores de materias primas, bienes de consumo, intermedios y de capital, que puedan producirse
económicamente en el país; 5) Propiciar las inversiones y propender por el empleo óptimo de los equipos
existentes que incrementen la utilización de los recursos naturales, la creación de nuevas fuentes de trabajo y el
aumento de las exportaciones. 6) Servir de instrumento de control en la política de precios internos que adelante
el Gobierno en defensa del consumidor, y velar por el mejoramiento de la posición competitiva de los productos
colombianos, y 7) Atender las obligaciones del país, contempladas en tratados y convenios internacionales de
carácter multilateral o bilateral y especialmente las relativas a los programas de integración económica
latinoamericana. Las modificaciones que se introdujeran al régimen de aduanas debían consultar las
recomendaciones del Consejo de Cooperación Aduanera de Bruselas, el esquema del Código Aduanero Uniforme
acordado para la ALALC, los estudios existentes sobre legislación comparada y los progresos técnicos
alcanzados en materia de administración aduanera, con el fin de revisar la legislación vigente y en especial la Ley
79 de 1931. La Ley 6 de 1971 fue derogada por la Ley 1609 de 2013, por la cual se dictan normas generales a las
cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
Régimen de Aduanas, expedida al amparo de la Constitución de 1991.
54 Por la cual se expidieron normas generales a las cuales debía sujetarse el Gobierno Nacional para regular
aspectos del comercio exterior colombiano. Esta Ley fue derogada por la Ley 7 de 1991.
55 Por la cual se dictaron las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el
comercio exterior del país; así mismo, mediante normas ordinarias previstas en dicha Ley, se creó el Ministerio
de Comercio Exterior, se determinó la composición y funciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, se
crearon el Banco de Comercio Exterior y el Fondo de Modernización Económica, se confirieron unas
autorizaciones y se dictaron otras disposiciones.
56 Por la cual se dictaron normas generales a las que debía sujetarse el Gobierno Nacional para regular los
cambios internacionales y se adoptaron medidas complementarias. Esta Ley fue modificada por la Ley 31 de
1992, expedida al amparo de la Constitución de 1991.
33
disponer, en cada caso, de las medidas que, a su juicio, las circunstancias hagan
aconsejables, con sujeción a la ley.”57
95. De conformidad con lo anterior, la Constitución de 1991, en los artículos

150.19, literales a) al f), 150.22, 189.16, 322 inciso tercero y 372, contempla
varios casos en los cuales le atribuye al Congreso de la República, mediante la
expedición de leyes que la doctrina ha denominado ‘marco’ o ‘cuadro’, dictar las
normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales deben
sujetarse varias autoridades para, en ejercicio de facultades administrativas,
regular determinadas materias.
96. En efecto, el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución faculta al

Congreso de la República para dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes
efectos: a) organizar el crédito público; b) regular el comercio exterior y señalar
el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la
Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c)
modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la fuerza pública; y, f) regular el régimen de
prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, funciones que en lo
pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas
territoriales y éstas no pueden arrogárselas. Así, mediante este instrumento, el
legislador no regula, señala, modifica o fija porque tales competencias le han sido
atribuidas a una autoridad de carácter administrativo, en este caso al Gobierno
Nacional. Por ello, complementariamente, el numeral 25 del artículo 189 de la
57 Asamblea Nacional Constituyente. “Regulación Financiera, Crédito, Deuda Externa, Comercio Exterior,
Régimen de Aduanas.” Informe - Ponencia. Gaceta Constitucional No. 53, Bogotá D.E, jueves 18 de abril de
1991, p. 12. En el mismo sentido, véase, Informe - Ponencia para Primer Debate en Plenaria. Rafael Ignacio
Molina Giraldo, Rodrigo Lloreda Caicedo, Miguel Antonio Yepes Parra, Carlos Ossa Escobar, Carlos Lemos
Simmons y Oscar Hoyos Naranjo. Gaceta Constitucional No. 74, Bogotá D.E, miércoles 15 de mayo de 1991, p.
7. Mediante la Sentencia C-510 de 1992, la Corte recordó que: “La Asamblea Nacional Constituyente conservó
esta modalidad de ley, adicionando a las materias objeto de las mismas que contemplaba la anterior Constitución
las siguientes: La regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el
manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y la
regulación del régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales (CP artículo 150-19-d, e y
f). A este respecto se lee en el informe-ponencia: ‘La Constitución debe mantener el esquema vigente que le
permite al órgano legislativo nacional expedir normas de carácter general para organizar el crédito público,
reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y
demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, dejando al Presidente la necesaria flexibilidad para
disponer, en cada caso, de las medidas que a su juicio las circunstancias hagan aconsejables, con sujeción a la ley’
… // La consagración de las leyes marco, sin embargo, no tuvo la extensión que ella revestía en el proyecto
presentado por el Gobierno, y al hacerlo se buscó conferirle contornos más precisos y suprimir en algunos casos
la iniciativa exclusiva del Gobierno para proponerlas. Entre las causas que, a juicio de la Asamblea Nacional
Constituyente, habían debilitado profundamente al Congreso, se encontraban el uso abusivo de las facultades
extraordinarias y la utilización de las facultades constitucionales de las leyes marco ‘con lo que prácticamente se
entregan numerosas y cardinales funciones privativas del Congreso’ (Ponencia sobre la función legislativa,
Gaceta Constitucional No. 51 del 16 de abril de 1991).”
34
Constitución58 le atribuye al Presidente de la República las facultades de
organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio;
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen
de aduanas y, regular el comercio exterior.59
97. Así mismo, el numeral 22 del artículo 150 le atribuye al Congreso de la

República la facultad de expedir las leyes relacionadas con el Banco de la
República y con las funciones que le compete desempeñar a su Junta Directiva.
De manera correlativa, el artículo 372 de la Constitución prevé que la Junta
Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley, al tiempo que señala
que el Congreso de la República debe dictar la ley a la cual deberá ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones 60 y las normas con
sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los Estatutos del Banco en los que se
determinen, entre otros aspectos, la forma de su organización, su régimen legal,
el funcionamiento de su Junta Directiva y del Consejo de Administración, el
período del Gerente, las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas,
las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus
utilidades.61
58 Mientras en el régimen constitucional anterior existía una exacta correspondencia entre las materias previstas en la
norma que facultaba al Congreso de la República para expedir las leyes marco (art. 76, numeral 22) y la norma que
facultaba al Presidente de la República para regular las materias en ella previstas con sujeción a tales leyes (art. 120,
numeral 22), a tal punto que la segunda remitía a las leyes previstas en la primera, en la nueva Constitución no hay
una total y exacta correspondencia de materias entre las previstas en el numeral 19 del artículo 150 y las
contempladas en los numerales 16 y 25 del artículo 189.
59 La misma norma le atribuye al Presidente de la República la facultad de ejercer la intervención en las
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento en
inversión de los recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley, pero tal facultad debe
concordarse con lo previsto en el artículo 335 de la misma Constitución el cual determina que la ley regulará la
forma de intervención del Gobierno en estas materias.
60 El inciso segundo del artículo 371 de la Constitución establece que son funciones básicas del Banco de la
República: regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emitir la moneda legal; administrar las
reservas internacionales; ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimientos de crédito; y,
servir como agente fiscal del Gobierno, todas las cuales se deben ejercer en coordinación con la política
económica general.
61 Tales disposiciones están contenidas en la Ley 31 de 1992, considerada principalmente como una ley general.
En la Sentencia C-489 de 1994, la Corte señaló que la ley sólo debe fijar “por vía general y abstracta, el ámbito
de funciones del Banco” y así lo reiteró, entre otras, en la Sentencia C-208 de 2000.
35
98. Por su parte, en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución 62 le
asigna al Presidente de la República la facultad de modificar la estructura de los
ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que
defina la ley.63
99. Igualmente, el inciso tercero del artículo 322 de la Constitución determina

que, con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo Distrital,
a iniciativa del alcalde, dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo
con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente
reparto de competencias y funciones administrativas.64
100. Como puede apreciarse, la Constitución mantuvo las leyes generales,

también llamadas leyes marco o cuadro, y amplió las materias que deben ser
objeto de las mismas mediante normas generales que señalen los objetivos y
criterios contenidos en ellas, con sujeción a las cuales han de ser reguladas
mediante actos administrativos que se expidan por diferentes autoridades, sin
que estén permitidas interpretaciones que extiendan su ámbito a otros asuntos o
materias.
101. Con la Sentencia C-510 de 1992, la Corte señaló que “[e]s fácil advertir
que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una realidad
susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el
riesgo de desactualizarse y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto
grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el momento de necesaria
estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la
actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento
dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo detallado de la
62 En el numeral 16 del artículo 189 se prevé una materia que no está prevista en el numeral 19 del artículo 150, pero
sin embargo, para regularla, se exige una ley general. En la Sentencia C-262 de 1995, la Corte Constitucional señaló:
“... De otro lado, se observa que … en el caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la
ley sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Ejecutivo podría
modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos
administrativos nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según la noción doctrinaria
y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el
Constituyente limita el ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas materias,
hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que defina los principios y objetivos generales que
regulan la materia, a los cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando, como se
observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en detalle la materia en cada caso. En este sentido, las
funciones de ‘Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u
organismos administrativos nacionales...’, debe cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que
defina la ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta sólo pueda establecer
principios y reglas generales; de igual modo, nada se opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la
ley y que se interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se expidan para determinados
sectores generales de la administración nacional, en razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en
cuenta, por ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos administrativos.”
63 Las normas generales y en ellas los criterios y los objetivos con sujeción a los cuales el Gobierno debe ejercer
tales funciones, están contenidas en el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, considerado como una norma general,
cuadro o marco, según lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-702 de 1999 al revisar su
constitucionalidad.
64 Cfr., Ley 1 de 1992 revisada por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-541 de 1993.
36
política general que se satisface con el decreto.”65 Y, agregó en esa misma
sentencia que, “[c]on base en el mencionado tipo de instrumento legal la
Constitución opera respecto de una específica materia una especial distribución
de competencias normativas” entre la ley y el acto administrativo regulador. A la
ley se le confía la determinación de las reglas generales y en ellas los objetivos y
criterios conforme a los cuales el segundo deberá ocuparse de la regulación de
las materias objeto de tales instrumentos normativos. De esta manera se
garantiza en favor del acto administrativo un ámbito de regulación, “como
quiera que la ley deberá limitarse a los aspectos generales ya señalados que son
precisamente los que configuran el ‘marco’ dentro del cual se dictarán” los actos
llamados a desarrollar los objetivos y criterios trazados por el legislador.66
102. A su vez, en la Sentencia C-013 de 1993 la Corte indicó que “[l]a

institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional
colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada
su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y
Ejecutivo”; así, el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de
las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad de regulación con
sujeción a esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación.67
103. De igual manera, en la Sentencia C-133 de 1993, la Corte señaló que la

expedición de toda ley marco supone una distribución de potestades y facultades
entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional. El Congreso
consagra los preceptos generales y el Presidente expide decretos destinados a
regular en forma por demás amplia, los asuntos a que se refiere la Constitución
con sujeción a las reglas generales contenidas en la ley, decretos éstos que, por
cierto, no tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener
su misma generalidad y obligatoriedad.68
104. Bajo la misma orientación, en la Sentencia C-428 de 1997, la Corte sostuvo

que la facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el
indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo
del Congreso, en el cual se fijan únicamente las grandes directrices, los objetivos
y criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno cuando
cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del Ejecutivo,
en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las
medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el
legislador.69
105. A su vez, en la Sentencia C-129 de 1998, la Corte precisó que los decretos
que expide el Presidente de la República en desarrollo de las leyes marco
66 Ibidem.
37
previstas en el artículo 150, numeral 19, no gozan de fuerza material de ley.
Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que fija pautas
y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las reglas que
establece. Son decretos típicamente administrativos,70 motivo por el cual, señaló,
la Corte Constitucional no es el tribunal competente para resolver acerca de su
constitucionalidad, según resulta de las expresas normas contenidas en los
artículos 237, numeral 2, y 241 de la Carta Política.71
106. Como mediante la ley marco se establecen apenas las directrices,

posteriormente desarrolladas por el Gobierno a través de decretos
administrativos, en la Sentencia C-196 de 1998, la Corte determinó que el
Congreso no puede, al dictar una ley en las materias dichas, vaciar de contenido
la atribución que la Constitución confía al Presidente de la República y, por
tanto, le está vedado establecer ella misma y de modo absoluto todos los
elementos de la regulación. En efecto, dijo, “lo propio del sistema constitucional
en cuanto al reparto de competencias en los asuntos previstos por el artículo 150,
numeral 19, de la Constitución, es la existencia de una normatividad compartida
entre los órganos legislativo y ejecutivo, de tal modo que en su primera fase se
establezcan reglas o pautas caracterizadas por su amplitud y con una menor
mutabilidad o flexibilidad, mientras que en la segunda, dentro de tales
orientaciones, se especifiquen y concreten las medidas que gobiernen, según las
circunstancias y necesidades, y con gran elasticidad, la respectiva materia.”72
107. Por ello, la Corte señaló que, “[s]i el Congreso, en tales temas, deja de lado
su función rectora y general para entrar de lleno a establecer aquellas normas
que debería plasmar el Ejecutivo con la ya anotada flexibilidad, de manera que
no quede para la actuación administrativa campo alguno, en razón de haberse
ocupado ya por el precepto legal, invade un ámbito que no le es propio -el del
Presidente de la República- y, por tanto, vulnera no sólo el artículo 150, numeral
19, de la Constitución sino el 113, a cuyo tenor los diferentes órganos del Estado
tienen funciones separadas pese a la colaboración armónica entre ellos, que se
orienta a la realización de los fines de aquél. Además, al dejar el campo de
fijación de pautas generales para ingresar en forma total en el de su desarrollo
específico, el Congreso infringe la prohibición contemplada en el artículo 136,
numeral 1, de la Constitución Política: ‘Inmiscuirse, por medio de resoluciones
o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades’.” 73 Esto no
quiere decir, subrayó, que “como ya lo ha destacado la jurisprudencia de la
Corte, que el límite trazado por la Constitución entre los dos momentos de
actividad de regulación estatal en las aludidas materias se encuentre demarcado
de manera absoluta, ni que, por lo tanto, carezca el Congreso de competencia
para formular algunas precisiones necesarias a la política general que adopta en

71 Esta tesis fue reiterada por la Corte en la Sentencia C-199 de 1998.
73 Ibidem.
38
la respectiva ley marco, particularmente si el asunto objeto del mismo ha sido
reservado por la Constitución a la ley”, pero “[l]o que se quiere significar es que,
en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo,
que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones
aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la
ley marco’.”74
108. Con la Sentencia C-608 de 1999, la Corte Constitucional explicó que “[l]o
característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la
Constitución Política es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo
referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el
Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los
desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa.” 75
Por ello, “…la existencia de áreas de regulación nítidamente demarcadas por el
propio Constituyente implica que ni el Presidente puede invadir el campo de
actividad del Congreso, ni éste entrar a sustituir a aquél en la fijación de
elementos concretos en la materia sobre la cual recaen las pautas generales que
debe trazar.”76 De allí que “resulten inconstitucionales por igual las leyes marco
que se apartan de su característica y necesaria amplitud para ingresar en el
terreno de lo específico, desplazando al Ejecutivo, como los decretos expedidos
con invocación de una ley de dicha naturaleza pero que, en vez de desarrollarla
y cumplirla, la modifican, sustituyen o derogan.”77
109. Más adelante, en la Sentencia C-432 de 2004, señaló que “la justificación
otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al
Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y
oportunas, mediante procedimientos ágiles, a ciertas materias que se
caracterizan por su variabilidad y contingencia, razón por la cual, se torna
imprescindible como una técnica de buen gobierno, que el ejecutivo disponga de
la potestad de ajustar y adecuar estas regulaciones a las exigencias del interés
público”.78
110. Se trata, por consiguiente, de materias o asuntos sometidos a constantes

cambios y de ahí que, en el caso sub examine, resulte congruente con la
naturaleza de esta tipología de instrumentos normativos que sea el Gobierno el
que haya quedado facultado por la Constitución Política para modificar, por
74 Ibidem.
76 Ibidem.
77 Ibidem.
78 En relación con la flexibilidad que se atribuye a este tipo de leyes, en sentencia C-608 de 1999, esta
Corporación manifestó que “Es fácil advertir que los asuntos objeto de las leyes marco corresponden a una
realidad susceptible de permanente cambio. La regulación de estos fenómenos corre el riesgo de desactualizarse
y no acomodarse a su errático curso, si carece de cierto grado de flexibilidad. La técnica en comento combina el
momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la
actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural,
circunstancial y de desarrollo detallado de la política general que se satisface con el decreto(...). Véase,
igualmente, la sentencia C-1218 de 2001.
39
razones de política comercial, los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas. Ello significa que las materias que no
sean cambiantes habrán de mantenerse bajo la órbita competencial del legislador
y, por otra, porque la Constitución misma previó una condición para que pueda
efectuarse dicha modificación: que corresponda a razones de política comercial.
111. En la Sentencia C-723 de 2007, la Corte reiteró que las leyes marco
“representan una técnica de producción normativa compartida entre el
Legislativo y el Ejecutivo que desarrolla el principio de colaboración armónica
previsto en el artículo 113 de la Constitución”79, y por medio de estas, la
Constitución limitó al Congreso de la República su papel a la expedición de
normas generales en las que se fijan reglas, pautas o directrices con sujeción a
las cuales el Gobierno Nacional debe ejercer las facultades de organizar, regular,
señalar, modificar o fijar las materias para las cuales se le atribuye competencia
mediante decretos de naturaleza administrativa. Sobre dicho modelo
colaborativo, en la referida sentencia la Corte resaltó que:
“Esta forma de producción normativa exceptúa, o más bien atenúa, la

cláusula general de competencia legislativa que la Constitución atribuye al
Congreso, ya que en relación con las materias objeto de ley marco, el
Legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino
circunscribirse a fijar pautas generales. De modo correlativo, ella amplía
el ámbito de la potestad reglamentaria del Ejecutivo, puesto que le faculta
ya no sólo para disciplinar aquellos aspectos necesarios para el cabal
cumplimiento de las leyes, sino que le encomienda la tarea de completar
la legislación atendiendo a las directrices generales fijadas por el
Congreso.
“Por lo anterior, los decretos expedidos por el Gobierno en desarrollo de

las leyes marco se distinguen de los decretos reglamentarios por la mayor
amplitud de las facultades regulatorias que caracteriza a los primeros. En
relación con este tipo de decretos la Corte ha explicado que ‘gozan de una
mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en
el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política –dada la naturaleza,
mucho más general, de las leyes que pretende desarrollar–’, pero ‘no por
eso pierden su naturaleza meramente ejecutiva’.”
112. De igual manera, en la Sentencia C-723 de 2007, la Corte aclaró que las
leyes marco o cuadro no implican una delegación al Ejecutivo de facultades
extraordinarias de tipo legislativo, pues mediante ellas el Congreso solo se limita
a fijar reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno ejerce las
facultades que la Constitución le atribuye en las materias a que ellas se refieren,
razón por la cual los decretos que expide el Ejecutivo para desarrollar las leyes
marco no son decretos con rango de ley, sino decretos cuyo control de
79 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-723 de 2007.

40
constitucionalidad y de legalidad compete al Consejo de Estado.80 Por esa
misma razón, advirtió que, “una vez que el Congreso expide esa categoría de
leyes, no queda agotada su facultad legislativa sobre la materia, por lo cual, las
normas contenidas en ellas ‘pueden ser modificadas, adicionadas, sustituidas o
derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias, el Congreso lo juzgue
pertinente”.81
113. Bajo esa comprensión, la actividad de regulación del Gobierno prevista en

la Constitución solo es de índole administrativa, pues a través de ella el
Gobierno no está investido de facultad legislativa, sino que debe ejercer sus
competencias de desarrollo normativo con sujeción a las reglas generales que
fije el legislador y a través de las cuales éste no ejerce facultad regulatoria
alguna.
114. La Corte ha explicado que el empleo de esta técnica de producción

normativa “se justifica por la existencia de asuntos que es preciso regular de
manera ágil y oportuna, por estar sometidos a variables en constante
transformación, y para los cuales se requiere además la aplicación de
conocimientos altamente especializados. De ahí que, en relación con este tipo
de materias, la técnica de legislación marco busque conciliar dos exigencias: en
primer lugar, las impuestas por el principio democrático, al otorgar al Congreso
la competencia para fijar, a través de la ley, criterios y objetivos generales que
han de servir como parámetro para un desarrollo normativo posterior por parte
del Ejecutivo. En segundo lugar, satisfacer imperativos de eficiencia en el
tratamiento de asuntos que requieren de particular dinamismo y especialización,
para lo cual se confía al Gobierno la regulación de sus aspectos particulares, en
el entendido que éste dispone de sistemas de información técnica más adecuados
y procedimientos más ágiles de creación normativa, sustraídos al ritmo
necesariamente más lento que es propio de la deliberación parlamentaria (sic).” 82
(negrita fuera de texto)
115. En esa medida, es claro, entonces, que los asuntos objeto de regulación por
parte del Gobierno, con sujeción a las reglas generales contenidas en las leyes
cuadro o marco, corresponden a una realidad susceptible de permanente cambio,
cuya regulación correría el riesgo de desactualizarse si no se cuenta con cierto
grado de flexibilidad.
b) El ámbito de competencia de las leyes marco en materia de aranceles,

tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, y la
potestad regulatoria del Ejecutivo en esta materia
116. Según se acaba de mencionar, las materias reservadas para que sean objeto
de leyes marco son las relacionadas con la modificación, por razones de política
81 Ibidem.
82 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-723 de 2007
41
comercial, de los aranceles y tarifas, esto es, los impuestos que se cobran o
aplican a la importación de una mercancía determinada para que pueda ingresar
al país, y las demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. Tal
régimen, comprende el conjunto de normas jurídicas que, con sujeción a la
Constitución y a la ley general de aduanas, regulan las relaciones jurídicas que
se establecen entre la administración aduanera y quienes intervienen en el
ingreso, permanencia, traslado y salida de las mercancías, hacia y desde el
territorio aduanero nacional. De manera concreta comprende, por lo menos, las
siguientes materias: 1) La regulación de las obligaciones aduaneras, su alcance y
naturaleza; los obligados y los responsables aduaneros, que incluye los
requisitos y obligaciones del importador y exportador; la obligación aduanera en
la importación, en la exportación y en el régimen de tránsito; los exportadores
autorizados y los operadores económicos autorizados. 2) Los procedimientos
para el cumplimiento de los trámites, operaciones y obligaciones aduaneras, así
como para la aplicación de los diferentes regímenes aduaneros, lo cual incluye
las declaraciones de importación, exportación y tránsito aduanero. 3) El régimen
para la constitución, vigencia y renovación de las garantías. 4) El régimen de
declarantes con el objeto de adelantar los procedimientos y trámites de
importación, exportación o tránsito aduanero, tales como agencias de aduanas,
usuarios aduaneros permanentes, los usuarios altamente exportadores y las
sociedades de comercialización internacional, 5) El régimen de las zonas
primarias aduaneras; la inscripción, autorización o habilitación de usuarios
aduaneros. 6) El régimen de importación, que comprende la llegada de la
mercancía al territorio aduanero nacional, las provisiones de a bordo para
consumo y para llevar, el proceso de importación, la importación ordinaria, la
importación con franquicia, la reimportación por perfeccionamiento pasivo, la
reimportación en el mismo estado, la importación en cumplimiento de garantía,
la importación temporal para reexportación en el mismo estado, la importación
temporal para perfeccionamiento activo, la importación para transformación y/o
ensamble, el tráfico postal y envíos urgentes, las entregas urgentes, la modalidad
de importación de viajeros, la importación de petróleo y/o combustibles líquidos
derivados del petróleo por poliductos y/u oleoductos, las declaraciones de
legalización y corrección y modificación de la declaración, la clasificación,
origen y valoración. 7) El régimen de exportación de mercancías, que
comprende las modalidades de exportación, la exportación definitiva, la
exportación temporal para perfeccionamiento pasivo, la exportación temporal
para reimportación en el mismo estado, la reexportación, el reembarque, la
exportación por tráfico postal y envíos urgentes, la exportación de muestras sin
valor comercial, las exportaciones temporales realizadas por viajeros, la
exportación de menajes, los programas especiales de exportación, la
modificación de la declaración de exportación y declaración e corrección, el
control al transporte y la exportación de café y la exportación de petróleo y/o
combustibles líquidos derivados del petróleo por poliductos y/u oleoductos. 8)
El régimen de tránsito aduanero, las operaciones de transporte multimodal, el
cabotaje y el transbordo, el tráfico fronterizo y transporte entre ciudades
fronterizas del territorio aduanero nacional. 9) El régimen de las zonas francas,
42
sus operaciones y las obligaciones y responsabilidades de los usuarios de éstas.
10) Los regímenes de las zonas de régimen aduanero especial. 11) Los controles
aduaneros que incluye el sistema de control de riesgo, la solicitud y suministro
de información, las facultades de fiscalización y las medidas cautelares.
117. En efecto, el artículo 150.19, literal c) de la Constitución prescribe

expresamente lo siguiente:
ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

ellas ejerce las siguientes funciones:
[…]
19. Dictar normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a

los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
[…]
c) Modificar, por razones de política comercial, los aranceles, tarifas

y demás deposiciones concernientes al régimen de aduanas;”. (negrita
y subraya fuera de texto)
118. Lo anterior significa que, con sujeción a los objetivos y criterios señalados
en las normas generales dictadas por el Congreso mediante leyes marco, al
Gobierno le corresponde “modificar”, por razones de política comercial, los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas,
pero no regular originariamente, pues, como lo precisó la Corte en jurisprudencia
temprana, “el presupuesto de la facultad de modificación es su previo
establecimiento legal”.83
119. A su turno, el artículo 189.25 del mismo ordenamiento constitucional

establece una competencia correlativa en cabeza del Ejecutivo del siguiente
tenor:
“ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe

de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
[…]
25. … modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones

concernientes al régimen de aduanas… (negrita y subraya fuera de
texto)

43
120. Sobre el alcance de estas disposiciones, la Corte se ha preguntado si todos
los aspectos del régimen aduanero quedan sometidos a la disciplina de las leyes
marco y de sus decretos de desarrollo o si, por el contrario, existen asuntos que
se sustraen a este tipo de regulación y, por lo tanto, el legislador, en virtud de
cláusula expresa de regulación o en virtud de la cláusula general de competencia,
conserva o tiene una potestad legislativa plena.
121. En respuesta a este interrogante, desde sus primeros pronunciamientos, la

Corte ha señalado que no cualquier tema relativo al régimen aduanero es objeto
de una ley marco y de regulación exclusiva por parte del Ejecutivo, sino
únicamente en los términos establecidos en el artículo 150.19, literal c) antes
citado.
122. Para tal efecto, ha recurrido a la distinción entre dos tipos de finalidades que
persiguen las normas aduaneras: las de política comercial y las de política fiscal
o tributaria. Sobre esa base, se ha llegado a la conclusión de que la Carta
Política tan solo faculta al Gobierno para modificar, mediante decretos
administrativos expedidos con sujeción a las normas generales contenidas en una
ley cuadro o marco, los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al
régimen de aduanas que se orientan al logro de finalidades o razones de política
comercial, de modo que las medidas que persigan otros fines como, por ejemplo,
de política fiscal (recaudo de ingresos para el Estado), son competencia
exclusiva del legislador en los términos del artículo 338 de la Constitución
Política, lo cual exige la expedición de leyes ordinarias.
123. La Corte ha definido que dentro de las razones de política comercial están
incluidos temas relacionados con la política económica en general, tales como: i)
lograr un ritmo creciente y sostenido de desarrollo, ii) apoyar y facilitar la
iniciativa privada, iii) otorgarle una protección adecuada a la producción
nacional y, iv) coordinar las políticas y regulaciones en materia de comercio
exterior con las políticas arancelaria, cambiaria, monetaria y fiscal.84
124. El primer pronunciamiento que sentó las bases de esta doctrina

jurisprudencial es la Sentencia C-510 de 1992. En esta providencia se declaró la
inexequibilidad del Decreto Ley 2183 de 1991, por medio del cual el Presidente
de la República, en uso de facultades extraordinarias conferidas por el legislador,
modificó el régimen de saneamiento aduanero. La Corte determinó que el
Ejecutivo no tenía competencia para regular una materia de naturaleza
impositiva, como lo es el régimen de saneamiento aduanero, a través de un

44
decreto ley expedido en virtud de facultades extraordinarias.85 Dicha decisión la
sustentó en las siguientes consideraciones:
“La Constitución al autorizar el empleo de leyes marco y de los decretos

que las desarrollen, en lo tocante a la modificación del régimen de los
aranceles, tarifas y demás disposiciones del régimen de aduanas, cuando
utiliza la expresión ‘por razones de política comercial’ está limitando el
campo de esta técnica normativa a los aspectos económicos del arancel
de aduanas y está consecuentemente excluyendo que mediante la
misma, de manera principal o preponderante, se adelante una política
fiscal o se persigan objetivos de esta estirpe.
[…]
“La materia del Decreto -fijación de la tarifa ad valorem que debe pagarse
sobre las mercancías que se someten al procedimiento de saneamiento-,
atendidas las finalidades del mismo, no guarda relación alguna con las
funciones y cometidos especiales de la ley marco y de sus respectivos
decretos reglamentarios. En primer término, este tipo de ley debe referirse a
las reglas generales a las cuales se sujetará la modificación del régimen de
aduanas por razones de política comercial, las que por definición son
ajenas a la judicialización, desjudicialización, penalización o
despenalización de una conducta, así ella esté ligada materialmente con el
comercio exterior. El saneamiento no expresa una política comercial sino
una política judicial del Estado y es emanación del ius puniendi.
“En segundo término, el saneamiento, no traduce una política comercial

sino que da vida a un instrumento de recaudo de ingresos fiscales, y a ello
85 En esta sentencia la Corte citó los siguientes apartes de intervenciones en la Asamblea Nacional
Constituyente: "... Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio de lo preceptuado debería limitarse a
complementar los ordenamientos de la ley marco aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de
horizontes. Lo anterior en razón de que al desarrollar las pautas generales debe guardar la debida correlación con
la función puramente administrativa que le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello se debería atener el
Ejecutivo para evitar entrar en pugna con los principios jerárquicos del orden superior. Sin embargo, la práctica
muestra que, en algunos casos, por la vía reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido
obligaciones que afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en consecuencia el de los particulares. || " Por
ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar reflexiones de diversa naturaleza. A la luz
de la técnica fiscal se trata de contribuciones que exclusivamente compete establecer a los órganos de
representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio universalmente reconocido y acatado de que no hay
impuesto sin representación (...) || " De manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho
más lejos que lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin ir más lejos nos limitamos a citar la Ley 07 de
este año por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el
comercio exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa que se habilita al Ejecutivo para
establecer los aranceles, sobretasas aplicables a las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del
contexto de una ley marco se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias (...)"La rama
legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la acción del Estado, orienta y guía al
Ejecutivo en su función de regulación (el informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo
autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del poder como por ejemplo
utilizando algunos instrumentos de política comercial con finalidades impositivas, o con objetivos de política
macroeconómica, tales como el control de la inflación (...) Así se desprende de la sustancia de las materias
asignadas a dicha técnica, las cuales involucran intereses fundamentales de la nación, en su conjunto"(Ponencia
sobre la Función Legislativa, Gaceta Constitucional No. 51, martes 16 de abril de 1991, pág. 7).
45
se circunscribe concretamente el Decreto acusado. Ya se ha reiterado
suficientemente en esta sentencia que el radio de acción de la ley marco y
de su decreto reglamentario, en materia aduanera, sólo puede ocuparse
primariamente del concepto económico del arancel, dejando a la ley
impositiva la materia fiscal cuando ésta sea su función principal.
“Finalmente, la ley marco y sus decretos reglamentarios, miran hacia el

futuro. Al Gobierno se le encarga el manejo coyuntural de la materia -cuyo
carácter cambiante es universalmente reconocido- de acuerdo con las pautas
más estables y de principio que se contemplan en la ley. En contraste, el
Decreto ley 2183, pieza que se articula a la figura del saneamiento, mira a
una situación ya consumada del pasado -su presupuesto es la introducción
de mercancías al territorio aduanero nacional antes del 1º de septiembre de
1990 sin cumplir con los requisitos de ley-, frente a la cual no cabe llevar a
cabo ningún manejo coyuntural por parte del Gobierno ni plantear, a nivel
de la ley, ninguna política comercial ni ordenar al respecto criterios
generales, como que su único propósito es el de promover la legalización de
un comportamiento delictual devenido en contravencional por mandato
legal y recuperar ingresos fiscales dejados de percibir.” 86 (negrita fuera de
texto)
125. Esta doctrina fue reiterada en la Sentencia C-798 de 2004, en la que se

declaró la exequibilidad del parágrafo 3 del artículo 14 de la Ley 7 de 1991 (Ley
marco de comercio exterior), norma que obliga al Consejo Superior de
Comercio Exterior a conocer el concepto del Consejo Nacional de Política
Fiscal antes de decidir sobre la variación de las tarifas arancelarias. En aquella
ocasión, al referirse al alcance de la expresión “razones de política comercial”,
contenida del artículo 150.19, literal c) de la Constitución, la Corte concluyó que
dicha norma:
“[A]l limitar los objetivos por los cuales el Gobierno puede modificar las
tarifas arancelarias a aquellos de política comercial (i) prohíbe que estas
medidas, al no ser adoptadas por el Congreso, estén determinadas por
‘finalidades impositivas’, tengan un ‘carácter fiscal’, es decir, que se
utilicen como ‘fuente de exacción fiscal’ y persigan de manera ‘primera,
principal [o] preponderante’ objetivos de orden fiscal, en especial el
‘recaudo de ingresos para el Estado’; y en sentido contrario, (ii) permite que
dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter económico
relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior
tales como ‘favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad
económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la
contracción o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel
general de precios y los movimientos de la oferta y la demanda’, estimular
el crecimiento económico, proteger la industria nacional, promover la

46
inversión, controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e
incentivar la competitividad de los productos nacionales.” (corchetes dentro
del texto original, negrita añadida)
126. En esa misma línea, en la Sentencia C-140 de 2007, al resolver sobre una
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 13 de la Ley 1066 de 2006,
en la que se alegaba que la extensión de la solidaridad y la subsidiariedad
tributaria a las obligaciones cambiarias y aduaneras constituía un ejercicio
ilegítimo de la competencia legislativa del Congreso de la República, en tanto
que aquella norma, al referirse a aspectos puntuales de los regímenes aduanero y
cambiario, invadía la órbita de regulación propia del Ejecutivo en desarrollo de
leyes marco, la Corte declaró su exequibilidad y, dentro de los fundamentos del
fallo, reiteró que:
“[L]as disposiciones aduaneras persiguen dos fines diferentes, que son de

un lado los de tipo comercial y de otro los de tipo fiscal o tributario.
También se aclara que las potestades ejecutivas para modificar la
normatividad aduanera sólo pueden ser ejercidas con finalidades de política
comercial, pero no de política fiscal, entre otras cosas porque esta última
categoría de fines se reserva al legislador en virtud del principio de
legalidad del tributo.”87
127. Las consideraciones vertidas en la Sentencia C-140 de 2007 fueron

posteriormente acogidas en la Sentencia C-723 de 2007. En esta oportunidad, la
Corte se ocupó de establecer si al insertar la expresión “o usuarios aduaneros”
en el artículo 6º de la Ley 1066 de 2006, el legislador infringió lo dispuesto en
los artículos 150.19, literal c) y 189-25 de la Constitución, por ocuparse de un
asunto cuya regulación, según el demandante, no correspondía al Congreso, a
través de ley ordinaria, sino al Gobierno Nacional mediante decretos de
desarrollo de leyes marco. Al analizar el cargo propuesto, resolvió declarar la
exequibilidad del aparte normativo demandado, en consideración a que:
“… la competencia para regular el tema de la imputación de los pagos

efectuados por los usuarios aduaneros no corresponde al Gobierno Nacional
a través de decretos de desarrollo de ley marco, sino al Congreso mediante
ley ordinaria. Ello por cuanto la norma impugnada, aun cuando se refiere a
un tema aduanero, no se encamina al logro de objetivos de política
comercial sino de política fiscal, como tampoco presenta el carácter
dinámico y altamente especializado propio de las materias objeto de
legislación marco. Finalmente, porque tanto el principio de legalidad del
tributo como el de igualdad ante la ley aconsejan atribuir a una sola
autoridad normativa, en este caso al legislador, la competencia para
disciplinar el recaudo y forma de imputación de los pagos que efectúen los
87 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-140 de 2007, reiterada en la Sentencia C-624 de 2007.
47
ciudadanos por concepto de obligaciones para con el Tesoro Público.”
128. Recientemente, en la Sentencia C-026 de 2020, al conocer de tres

demandas de inconstitucionalidad presentadas contra los artículos 274 y 275 de
la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022), en los que se
introdujeron modificaciones al arancel de importaciones y al arancel de aduanas
nacionales, la Corte decidió declarar la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, luego de establecer que el legislador vació la competencia del
Ejecutivo al no limitarse a fijar pautas o criterios generales, como lo exige el
artículo 150.19 de la Carta, y en cambio, haber definido todos los elementos del
arancel, con lo cual impidió a este último responder a las dinámicas del mercado
y a la conveniencia nacional. Para tal efecto, sostuvo que:
“El actual texto del artículo 150.19 (c) supedita expresamente a razones de
política comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad con
las pautas generales de la ley marco respectiva, pueda introducir en los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de
aduanas. […] En esta precisa materia se advierte que el contorno de la
competencia del Gobierno no puede, en ningún caso, trascender de lo
puramente administrativo, debiéndose impedir que se ingrese en la órbita de
lo político y ‘de las cuestiones de fondo y fundamentales’ que por afectar
los intereses de la Nación en su conjunto, corresponde al Congreso tratarlas
y regularlas.
[…]
“[L]a competencia para regular los aranceles de política comercial, con

arreglo a los principios generales fijados por la ley marco, corresponde a la
Rama Ejecutiva. Por su parte, cuando la imposición de tales aranceles
responda a razones de política fiscal, ello deberá hacerse por el Legislador.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, la imposición de un arancel
cuyo objetivo sea el favorecimiento de la producción nacional, es
precisamente un ejemplo de la fijación de una política comercial, que como
se ha señalado en esta sentencia, es competencia del Gobierno Nacional con
sujeción a parámetros generales fijados por el Legislador.” (negrita dentro
del texto original)
129. En conclusión, no todos los aspectos del régimen de aduanas están

sometidos a la técnica legislativa de las leyes marco y de los decretos que las
desarrollan, sino solo aquellas modificaciones de los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes a este régimen encaminadas al logro de objetivos
que tengan un claro y marcado propósito comercial y que, además, obedezcan al
carácter dinámico y altamente especializado que caracteriza a las materias objeto
de dicha regulación especial. Por lo tanto, aquellos asuntos que persigan
intereses distintos o ajenos a una política comercial, seguirán siendo de
48
competencia exclusiva del legislador, no obstante que guarden relación con el
régimen aduanero, como pueden ser los objetivos atinentes a la política fiscal,
sancionatoria o penal.
c) El régimen sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así

como el procedimiento aplicable, no son materias sometidas a la técnica
legislativa de leyes marco y decretos administrativos
130. Como ya se indicó, la técnica de producción normativa propia de las leyes

marco representa un límite a la cláusula general de regulación atribuida al
Congreso de la República, razón por la cual, su utilización tiene vocación
excepcional y restrictiva.
131. En esa medida, tanto para verificar si un tema es propio de las materias
sujetas a la legislación marco como para delimitar hasta dónde se extienden las
facultades legislativas y las ejecutivas en asuntos sometidos a este tipo de leyes,
es necesario examinar, i) en términos generales, si se está en presencia de un
tema que requiere una regulación especialmente dinámica y especializada, pues
no hay que olvidar que son éstas las razones de índole material que justifican el
empleo de dicha técnica excepcional de producción normativa; y, ii) de manera
particular, tratándose de la modificación de aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas, si tal modificación obedece
a razones de política comercial, tal y como lo exigen los artículos 150.19, literal
c) y 189 numeral 25 de la Constitución.
132. En el presente caso, una simple lectura de los citados artículos 150.19,
literal c) y 189 numeral 25 de la Constitución permite advertir que en dichas
disposiciones no se contempla el régimen sancionatorio aduanero y el decomiso
de mercancías, así como el procedimiento aplicable, como materias susceptibles
de modificación gubernamental mediante decretos expedidos con sujeción a las
normas generales contenidas en una ley marco o cuadro. Por lo tanto, cabría
pensar que esta temática estaría comprendida en las “demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas”. Sin embargo, la Corte descarta esta
posibilidad por las siguientes razones:
133. En primer lugar, el régimen sancionatorio aduanero y el decomiso de

mercancías, así como el procedimiento aplicable, no están sometidos a variables
en constante transformación ni requieren conocimientos altamente técnicos que
escapen al alcance del legislador ordinario. Dicho en otros términos, no existe
fundamento alguno para considerar que esta materia requiera la agilidad, la
urgencia y el dinamismo propios de las materias que son objeto de ley marco.
134. Para confirmar este aserto, basta con mencionar que al amparo de los
artículos 76.22 y 205 del Acto Legislativo 1 de 1968, el legislador expidió la
Ley 6 de 1971, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles tarifas y demás
49
disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. Se trató de la primera ley
marco en materia de aduanas. Dicha ley, constaba tan solo tres artículos, por lo
que fue considerada por muchos de tal generalidad que resultaba realmente
dudoso que constituyera un marco definitivo e idóneo para encuadrar la labor
del Ejecutivo, pues no fijaba pautas para que el Gobierno realizara su actividad
en desarrollo de la ley marco.
135. Precisamente, sobre la Ley 6 de 1971 y su alcance, en la exposición de

motivos del Proyecto de Ley 138 de 2011 Senado que, finalmente se convirtió,
con varias modificaciones, en la Ley 1609 de 2013, de la cual hace parte el
artículo demandado, se dijo expresamente lo siguiente:
“… Dentro de la Ley 6a de 1971, la actividad del Congreso en la creación

de la ley marco de aduanas se limitó a sujetar la labor del Gobierno a las
recomendaciones y orientaciones de los organismos nacionales e
internacionales mencionados en dicha ley; entendiendo que con ello se daba
por cumplida su obligación de fijar los principios y pautas generales que
debe seguir el ejecutivo a la hora de introducir modificaciones al régimen
de aduanas.
“De esta manera, es viable pensar que el ejecutivo ante la ausencia de

un límite claro fijado por el congreso, haya tomado de manera
deliberada y sin control la regulación de un tema aduanero y
arancelario.
“Es necesario fijar criterios y límites claros a la acción de la autoridad

aduanera; la falta de un marco legal hace que la DIAN tenga excesiva
libertad de acción, lo que causa mucha inseguridad jurídica entre los
agentes que se dedican a este tema; además, los trámites y obstáculos que se
introducen por parte del Ejecutivo a la normatividad, sin marco definido,
nos restan competitividad en el luchado comercio exterior mundial.” 88
136. En las condiciones anotadas, el Presidente de la República expidió los

Decretos 2666 del 26 de octubre de 1984 89, 1909 del 27 de noviembre de 1992 90
y 2685 del 28 de diciembre 1999,91 mediante los cuales modificó la regulación
aduanera, y posteriormente, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1111 de
2000, declaró la exequibilidad de la Ley 6 de 1971, que les sirvió de
fundamento. En este punto, conviene precisar que en aquella sentencia la Corte
no se ocupó de un problema similar al que ahora se estudia, pues lo que
cuestionaba el demandante era que esa ley permitía al Ejecutivo expedir
88 Gaceta del Congreso núm. 714 del 23 de septiembre de 2011, p. 15.

89 “Por el cual se revisa parcialmente la legislación aduanera”
90“Por el cual se modifica parcialmente la legislación aduanera”
91“Por el cual se modifica la legislación aduanera”
50
decretos que resultaban verdaderos códigos de aduanas, aun cuando no se les
había dado oficialmente tal denominación.
137. La Ley 6 de 1971 se mantuvo vigente por cuarenta y un (41) años hasta que
fue derogada por la Ley 1609 de 2013, ley marco de aduanas, actualmente
vigente, y cuyo artículo 5.4 es el objeto de la presente demanda. Con
fundamento en las competencias previstas en los artículos 150.19 literal c) y
189.25 y con sujeción a las reglas en ella contenidas, el Gobierno expidió en su
orden los Decretos 390 del 7 de marzo de 2016, 92 2147 del 23 de diciembre de
2016,93 349 del 20 de febrero de 2018,94 659 del 17 de abril 2018,95 1165 del 2 de
julio de 201996 y, recientemente, el Decreto 360 del 7 de mayo de 2021.97
138. En relación con el Decreto 1165 de 2019, modificado por el Decreto 360 de
2021, debe decirse que, a pesar de que derogó múltiples normas del pasado e
introdujo cambios importantes al régimen aduanero, muchas de sus
disposiciones reproducen contenidos de textos anteriores. Así, por ejemplo, los
Títulos 14, 15 y 16 de dicho estatuto que tratan, en su orden, sobre el régimen
sancionatorio aduanero, el decomiso de las mercancías y los procedimientos
administrativos, incorporan, casi en su integridad, normas del Decreto 2685 de
1999, salvo algunas adiciones al régimen introducido con el Decreto 390 de
2016.
139. En ese orden de ideas, no puede asegurarse que el régimen sancionatorio

aduanero, el cual establece las infracciones administrativas aduaneras en que
pueden incurrir los responsables de las obligaciones aduaneras, las sanciones
aplicables por la comisión de dichas infracciones, la caducidad de la acción
administrativa, la sanción, los errores formales no sancionables y las causales de
exoneración de responsabilidad; las causales de aprehensión y decomiso de las
mercancías; y, los procedimientos administrativos aplicables, entre otros, para el
decomiso de las mercancías, la determinación e imposición de sanciones, la
formulación de liquidaciones oficiales de revisión y de corrección, la
declaratoria de incumplimiento y la efectividad de garantías y la verificación de
origen de mercancías, lo cual incluye el régimen probatorio, la adopción de las
decisiones administrativas, los recursos que proceden, la revocatoria directa y la
92 “Por el cual se establece la regulación aduanera”. Mediante este decreto el Gobierno Nacional estableció
una nueva regulación aduanera con el propósito de armonizarla con las normas de la Comunidad Andina y el
Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros -Convenio de Kioto
revidado de la Organización Mundial de Aduanas, incorporando las mejores prácticas internacionales, para
facilitar el comercio exterior y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado colombiano dentro
de los acuerdos comerciales.
93 “Por el cual se modifica el régimen de zonas francas y se dictan otras disposiciones.”
94 “Por el cual se modifican los Decretos 2685 de 1999 y 360 de 2016 y se dictan otras disposiciones”
95 “Por el cual se modifican los Decretos 2685 de 1999 y 2147 de 2016”
96 “Por el cual se dictan disposiciones relativas al Régimen de Aduanas en desarrollo de la Ley 1609 de 2013”.
Este Decreto derogó los Decretos 2685 de 1999, 390 de 2016, los Títulos II y III del Decreto 2147 de 2016 y
demás normas complementarias o modificatorias.
97 “Por el cual se modifica el Decreto 1165 de 2019 relativo al Régimen de Aduanas y se dictan otras
disposiciones”.
51
firmeza de los actos, correspondan a una realidad susceptible de permanente
cambio, pues por su naturaleza coercitiva y punitiva, afirmar lo contrario
implicaría aceptar que se trata de materias que representan un riesgo para la
seguridad jurídica.
140. Al respecto, conviene poner de presente que en relación con otros

regímenes sancionatorios, como es el caso de las infracciones cambiarias y el
procedimiento para su imposición, la Corte se ha pronunciado en el sentido de
señalar que “la determinación del régimen sancionatorio aplicable a las
infracciones cambiarias y el procedimiento para su efectividad en los asuntos de
competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales […] no es un
asunto que deba ser materia de una ley marco”98. Bajo esa premisa, en la
Sentencia C-052 de 1997, declaró la exequibilidad del artículo 180 de la Ley
223 de 1995, mediante el cual se le otorgaron facultades extraordinarias al
Presidente de la República para regular dicha materia.
141. De igual forma, en lo que respecta a la regulación de la actividad financiera

y, en particular, a la determinación de sanciones en este campo, en la Sentencia
C-1161 de 2000, la Corte reiteró que las materias que resultan expresión del
poder punitivo o sancionador del Estado no son objeto ley marco. Con base en
dicha regla, desestimó una demanda de inconstitucionalidad en la que el actor
pretendía que se declarara la inexequibilidad de los artículos 52, 209 y 211 del
Decreto Ley 663 de 1993, por considerar que las sanciones administrativas allí
reguladas, al resultar consustanciales a la función de control y vigilancia de la
actividad financiera, debían someterse a la técnica de las leyes marco.
142. De manera precisa, al señalar que las materias que resultan de la expresión
del poder punitivo o sancionador del Estado no son objeto ley marco, esta
Corporación dijo lo siguiente:
“… las normas acusadas no hacen parte de aquellas que tienen reserva

de ley marco, puesto que ellas no definen los criterios y objetivos
generales a que debe sujetarse el Gobierno al intervenir la actividad
financiera y de aprovechamiento y manejo de dineros al público, sino
que consagran faltas y sanciones en que pueden incurrir los
funcionarios o las instituciones sometidas a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria. Se trata pues de normas que son expresión
del poder sancionador del Estado, y no manifestaciones de la intervención
reguladora del gobierno en el sector financiero, o en actividades de manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público (CP art.
150-19).
“Con todo, podría argumentarse, como lo hace el actor, que la sanción de

esos comportamientos es una forma de intervención y regulación en el

52
sector financiero, por cuanto esas disposiciones castigan a aquellos
funcionarios e instituciones que vulneran las reglamentaciones que
gobiernan el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público.
“La Corte no niega que existe una cierta conexidad temática entre la
regulación de la actividad financiera y la imposición de sanciones a quienes
vulneren esas reglamentaciones. Sin embargo, no por ello debe inferirse
que esas sanciones tienen reserva de ley marco, pues esa conclusión es
inaceptable por las siguientes razones:
“De un lado, esa tesis implica una confusión entre la reglamentación de una
actividad y la sanción por el incumplimiento de esas reglamentaciones, que
son fenómenos jurídicos relacionados pero diversos. Ahora bien, la ley
marco existe para aquellas materias, que por su propia naturaleza y
dinámica, están sujetas a cambios rápidos, por lo cual la Carta establece un
particular reparto de competencias entre el Congreso y el Gobierno. El
primero se limita a establecer ‘las pautas generales dentro de las cuales éste
último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando
esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación’. Este
reparto competencial es razonable para el ejercicio de la facultad
reglamentaria en esos ámbitos, pero no tiene por qué extenderse al
diseño de las sanciones en esos mismos campos, puesto que, por razones
de seguridad jurídica y protección de los derechos de las personas, la
definición de las infracciones debe ser más permanente y estar
incorporada en la propia ley.
“De otro lado, la tesis del actor ampliaría indebidamente el campo de la ley
marco, pues implicaría que el establecimiento de cualquier infracción o tipo
penal vinculado con los ámbitos de ese tipo de leyes, debería también estar
contenido en una ley marco. Llegaríamos entonces al absurdo de que,
como es propio de ley marco el régimen de aduanas y de cambio
internacional (CP art. 150-19, lits b y c) entonces las infracciones
cambiarias o el delito de contrabando deberían igualmente estar
contenidas en una ley marco. Esta conclusión es irrazonable, por lo cual,
conforme a una clásica reducción al absurdo, debemos inferir que estas
sanciones carecen de reserva de ley marco.
“En tercer término, y directamente ligado a lo anterior, la tesis del

demandante olvida que la ley marco representa una excepción a la cláusula
general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de
competencias entre el Legislador y el Ejecutivo, puesto que limita el ámbito
normativo de la ley. Conforme a lo anterior, al ser una excepción, y
conforme a clásicas reglas hermenéuticas, la reserva de ley marco debe
ser interpretada de manera estricta, por lo cual se entiende que ella
cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la
53
Constitución. Por ello esta Corte había señalado ‘que la Carta Política
resultaría violada si se ‘deslegalizaran´ por esta vía asuntos que son de
competencia exclusiva del Congreso y que jamás pueden ser modificadas
por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para
la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación
funcional que establece el artículo 113 de la Constitución’.” (negrita fuera
de texto)
[…]”.
143. Otras demostraciones palmarias acerca de que los regímenes sancionatorios

y los procedimientos para su aplicación no son objeto de regulación
administrativa, sino que son objeto de regulación legal, pueden observarse al
revisar el tratamiento normativo del Código Disciplinario contenido en las leyes
200 de 1995, 734 de 2002 y 1952 de 2019, de los procesos de responsabilidad
fiscal y los procedimientos administrativos sancionatorios fiscales contenidos en
la Ley 610 de 2000 y el Decreto Ley 403 de 2020, y de los procesos
administrativos sancionatorios contenidos en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contenido en la Ley 1437 de
2011. Sobre cada uno de tales estatutos existe una amplia jurisprudencia de la
Corte formulada al hacer la revisión de constitucionalidad de sus normas.
144. Las anteriores consideraciones le permiten a la Sala concluir que, si bien es

cierto que el régimen sancionatorio en materia de aduanas guarda cierto grado
de conexidad temática con el régimen aduanero en general, pues se trata de un
instrumento jurídico que disciplina la conducta de los particulares destinatarios
en este ámbito, no por esa sola circunstancia puede asegurarse que el Gobierno
se encuentra facultado por la Constitución para modificarlo. Esto es así por
varias razones: en primer lugar, 1) porque esta materia no se encuentra cubierta
por las actividades expresamente señaladas en los artículos 150.19, literal c) y
189 numeral 25 de la Carta Política; en segundo lugar, 2) porque no hay
evidencia de que su regulación requiera la agilidad, la urgencia y el dinamismo
propios de los asuntos que son objeto de ley marco; en tercer lugar, 3) porque no
existen razones de política comercial que así lo justifiquen, ya que su finalidad
es de tipo coercitivo; y, en cuarto lugar, 4) porque la Corte Constitucional ha
establecido en su jurisprudencia que las materias que son expresión del poder
punitivo o sancionador del Estado no se someten a la técnica de las leyes marco
(C-052/97 y C-1161/00).
E. Solución del segundo problema jurídico
a) La potestad sancionadora de la administración en materia aduanera y los

principios de legalidad, de tipicidad y de reserva de ley
145. La potestad sancionadora de la administración es una manifestación del ius

puniendi estatal que consiste en la aplicación de medidas coercitivas por parte de
las autoridades que ejercen funciones de naturaleza administrativa frente a los
54
particulares y a los servidores públicos cuando estos incurren en actuaciones que
afectan y/o amenazan el ordenamiento jurídico.99
146. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “a través del derecho

administrativo sancionador se pretende garantizar la preservación y restauración
del ordenamiento jurídico, mediante la imposición de una sanción que no solo
repruebe sino que también prevenga la realización de todas aquellas conductas
contrarias al mismo. Se trata, en esencia, de un poder de sanción ejercido por las
autoridades administrativas que opera ante el incumplimiento de los distintos
mandatos que las normas jurídicas imponen a los administrados (sic) y aún a las
mismas autoridades públicas.”100
147. La Corte ha sostenido que en el derecho administrativo sancionador, como

expresión punitiva del Estado, son aplicables mutatis mutandis los mismos
principios constitucionales que rigen en materia penal, entre ellos, los principios
de legalidad, de tipicidad y de reserva de ley que, a su vez, operan como
garantías del debido proceso que se predican de toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.101
i) El derecho al debido proceso
148. La Corte ha señalado que el derecho al debido proceso, contenido en el

artículo 29 de la C.P., se refiere a “…que toda actuación se desarrolle con
sujeción al procedimiento legalmente preestablecido en la materia […]”. 102 Se
trata de una garantía que “…constituye una limitación a los poderes del Estado,
habida cuenta de que corresponde al legislador establecer previamente la
infracción, las sanciones a que se hacen acreedores quienes incurran en estas y la
definición de las autoridades públicas o administrativas competentes para
realizar la investigación y, consecuentemente, imponer la sanción”.103
99 En la Sentencia C-762 de 2009, la Corte se pronunció acerca de la naturaleza jurídica derecho sancionatorio y,
al respecto, señaló que “El derecho sancionador es una categoría jurídica amplia y compleja, por la cual el
Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi, destinado a reprimir conductas que se consideran
contrarias al Derecho, es decir, a los derechos y libertades u otros bienes jurídicos protegidos. Dentro de sus
manifestaciones, se han distinguido de un lado el derecho penal delictivo, que por lo mismo que está encaminado
a proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento admite la punición más severa, y de otro, los
que representan en general poderes del Derecho administrativo sancionador, como es el caso del
contravencional, del disciplinario y del correccional, en el que el derecho disciplinario procura asegurar el
cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de servidores públicos o profesionales de determinadas
profesiones como médicos, abogados o contadores. Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen
diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho tan fundamental como la libertad, sino
que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen
con máximo rigor las garantías del debido proceso y admite una punición más severa. En cambio, otros derechos
sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus
normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial,
por lo que las sanciones aplicables son de diferente entidad.”
102 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015.
103 Ibidem.
55
149. Igualmente, en la jurisprudencia constitucional se ha destacado que, “… el
debido proceso es el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico
orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o
administrativamente sancionable, precisando que son elementos integradores del
debido proceso los siguientes: a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a la
justicia; b) el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el derecho a
un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el derecho a
la independencia del juez y f) el derecho a la independencia e imparcialidad del
juez o funcionario.”104
150. La Corte Constitucional ha caracterizado cada uno de los elementos del

debido proceso de la siguiente manera:
“a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e

igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener
decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de
jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; b) El
derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la
capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o
actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las
personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la
ley; c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los
medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión
favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios
adecuados para la preparación de la defensa. El derecho a la asistencia de
un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el
derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que
intervienen en el proceso. d) El derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación
no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. e) El derecho
a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando
los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de
administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al
ejecutivo y al legislativo. f) El derecho a la independencia e imparcialidad
del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en
los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios
anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”105
151. En definitiva, lo que se busca es asegurar una serie de garantías que

posibiliten la consecución de la llamada justicia material a través de la obtención
de decisiones justas.
152. Estas precisiones son aplicables igualmente al debido proceso

administrativo, que excede el concepto de procedimiento administrativo.
104 Ibidem.
105 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016.
56
Mientras éste se refiere al conjunto de etapas ordenadas y sucesivas conforme a
las cuales se debe tramitar o cumplir una actuación administrativa -v.gr.
presentación de una petición o el inicio oficioso de una actuación; la
determinación de la competencia de la entidad para tramitarla; la citación de los
terceros con interés; el decreto y práctica de pruebas; los alegatos de conclusión;
la decisión; la notificación o publicación de la decisión; la interposición, trámite
y decisión de los recursos en sede administrativa-, el debido proceso hace
relación al conjunto de reglas que garantizan la efectividad de los derechos
fundamentales de toda persona ante la administración pública en cada una de las
etapas de la actuación administrativa. Por ello, el debido proceso contiene
elementos básicos, tales como: el derecho de acceso a la administración pública;
el derecho a ser oído; el derecho de defensa; el derecho de contradicción; el
derecho a participar efectivamente en el proceso desde su inicio hasta su
terminación; el derecho a ofrecer, producir y participar en la práctica de pruebas;
el derecho a obtener decisiones fundadas y motivadas; el derecho a que se
practiquen las notificaciones o publicaciones oportunas y conforme a la ley; el
derecho a acceder a la información y documentación sobre la actuación; el
derecho a controvertir los elementos probatorios antes de la decisión; la
posibilidad de ejercitar intentar mecanismos impugnatorios. En suma, el derecho
al debido proceso lo integran una serie de elementos no taxativos, que proveen
por la garantía del equilibrio entre la administración y los particulares o los
destinatarios de sus normas o sus decisiones, y aseguran que en toda actuación se
tengan que dar las garantías para controvertir cualquier acusación o sanción que
pueda perjudicarlos.
153. De conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución, la

jurisprudencia de la Corte ha destacado que “…el derecho al debido proceso es
aplicable a toda clase de actuaciones que se realicen en los estrados judiciales e
igualmente es válido el debido proceso para toda actividad de la administración
pública en general, sin excepciones de ninguna índole y sin ninguna clase de
consideraciones sobre el particular.”106
154. Por su parte, sobre el debido proceso en el derecho administrativo

sancionatorio se ha dicho que cuenta con unas características especiales. Así, en
la Sentencia C-412 de 1993, la Corte sostuvo que, para el ejercicio de la potestad
sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa que
determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de los
destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén desarrollados todos los
elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la habilitación al ejecutivo
con las limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista proporcionalidad
entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto
al particular destinatario de la decisión como al funcionario competente, un
marco de referencia que permita la determinación de la sanción en el caso
106 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-496 de 1992.

57
concreto; y, (iii) que la actuación administrativa se desarrolle conforme a la
normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.107
155. En conclusión, el debido proceso administrativo al que se refiere el artículo

29 superior, habrá de aplicarse en cualquier actuación administrativa para
asegurar la efectividad de todas las garantías fundamentales como el de derecho
de acceso a la administración, los derechos de audiencia, defensa y
contradicción, la práctica de pruebas, la posibilidad de impugnar las decisiones,
así como los principios de legalidad y de la autoridad natural. Igualmente, en
atención al proceso sancionatorio administrativo aplicado a las conductas que se
derivan del contrabando y la evasión de impuestos, la jurisprudencia ha
establecido que también se deben cumplir las garantías del debido proceso, pero
que habrá de diferenciarse el debido proceso en materia administrativa del
proceso penal, ya que el primero cumple con fines derivados de la función
pública de la administración y conforme a los principios de igualdad, moralidad,
eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, al tiempo que
propenden por la organización y el funcionamiento de las diferentes actividades
sociales, mientras que en materia penal, el debido proceso, además de cumplir
con una función preventiva, tiene un fin retributivo, correctivo y resocializador
en la persona del delincuente, mucho más gravoso.
ii) El principio de legalidad
156. El principio de legalidad aparece consagrado expresamente en el artículo

29 de la Constitución, al disponer que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme
a leyes preexistentes al acto que se le imputa”.
157. Aunque la jurisprudencia constitucional ha reconocido que en el derecho

administrativo sancionador el principio de legalidad no se aplica con la misma
rigurosidad exigible que en materia penal, dada la naturaleza de los bienes
jurídicos involucrados, ello no excluye la obligación de que, siempre y en todos
los casos, i) el comportamiento sancionable, ii) las sanciones, iii) los criterios
para su determinación y, iv) los procedimientos previstos para la imposición de
las sanciones estén previamente definidos, en forma suficientemente clara, en la
ley.108
158. Al respecto, la Corte ha explicado que el principio de legalidad comprende

una doble garantía: “La primera, de orden material y de alcance absoluto,
conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores (lex
previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas
conductas infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las
sanciones correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal,
relativa a la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que
107 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-412 de 1993.

58
convalide el ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la
Administración.”109 (negrita fuera de texto)
159. Lo anterior obedece a que los principios de legalidad y de reserva de ley

exigen que las limitaciones a los derechos de las personas sean establecidas
directamente por el legislador. Así lo señaló la Corte en la Sentencia C-343 de
2006, en la que explicó que:
“…del principio de legalidad propio del Estado de Derecho, en su acepción

más amplia, se deriva el postulado conforme al cual sólo la ley puede
imponer gravámenes, limitaciones o restricciones a las personas. Ello quiere
decir que, sin perjuicio de las especiales facultades de regulación que la
Constitución o la ley asignen a determinados órganos del Estado, el
reglamento no puede ser fuente autónoma de obligaciones o
restricciones para las personas.” (subraya dentro del texto original,
negrita añadida)
160. De igual forma, en la Sentencia C-412 de 2015, en cuyos fundamentos la

Corte precisó que:
“[S]i bien es cierto que en materia sancionatoria la ley puede hacer

remisiones a los reglamentos, -con el fin de complementar el tipo allí
descrito-, también lo es que la remisión se encuentra limitada al núcleo
esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De allí que la tipificación para
la descripción de la conducta y la sanción, corresponde por mandato
constitucional al legislador, mientras que la aplicación de la misma para
subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito, corresponde a la
administración.”
161. Por último, es importante agregar que, en materia sancionatoria, el

principio de legalidad está estrechamente vinculado al principio de tipicidad. De
manera particular, la doctrina especializada sostiene que la existencia de ambos
principios en el derecho sancionatorio aduanero “exige que en materia de
aduanas exista una normatividad sancionatoria clara, precisa, transparente,
congruente, lógica y exacta, a partir de la cual se establezcan los medios de
disuasión asertivos que el derecho pretende implementar para impedir que los
usuarios aduaneros incurran en conductas reprochables, indeseadas y capaces de
afectar los bienes jurídicos asociados con el comercio exterior.”110
iii) El principio de tipicidad
162. El principio de tipicidad o taxatividad consiste en la “exigencia de

descripción especifica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de
las sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido
110 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-406 de 2004, C-835 de 2005 y C-394 de 2019.
59
material de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada
conducta, así como la correlación entre unas y otras.”111
163. Para que se pueda asegurar el cumplimiento de este principio, la Corte ha

señalado que se deben reunir tres elementos, a saber: “Que la conducta
sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma
esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la
aplicación de otras normas jurídicas; (ii) Que exista una sanción cuyo contenido
material este definido en la ley; y (iii) Que exista correlación entre la conducta y
la sanción.”112
164. Sobre la tipicidad en materia sancionatoria, en la Sentencia C-796 de 2004,

la Corte señaló lo siguiente:
“En lo que se refiere al principio de tipicidad o taxatividad, constituye éste

una concreción o derivación del principio de legalidad al que se hizo
referencia anteriormente. Con base en este principio, el legislador no solo
está obligado a describir las conductas que califica como hechos punibles o
infracciones disciplinarias, sino además a hacerlo de forma completa, clara
e inequívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certidumbre o
certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, de saber con exactitud
hasta dónde llega la protección jurídica de sus propios actos o actuaciones.
“En virtud del principio de tipicidad, lo ha expresado la Corte, para que una
norma de carácter sancionador se repute constitucionalmente válida, es
necesario que su texto sea preciso, esto es, que incluya los elementos
esenciales del tipo como son la descripción de la conducta, ‘la naturaleza de
las sanciones, sus montos máximos y mínimos, así como los criterios de
proporcionalidad que debe tomar en cuenta el juzgador al imponer en
concreto el castigo’; ya que sólo de esta manera se llega a restringir
razonablemente el poder discrecional de la autoridad que detenta el poder
sancionador. Que el ius puniendi del Estado sea reglado y sometido a los
controles necesarios, es precisamente uno de los objetivos que persigue el
Estado de Derecho, en cuanto representa la forma de garantizar la plena
vigencia de los derechos y garantías de los potenciales encartados,
erradicando así la arbitrariedad y el autoritarismo.”113
165. En lo que respecta a la precisión, la Corte la dicho que son varios los
criterios reguladores en la valoración normativa de la falta, a saber: “(i) el grado
de culpabilidad del agente (si actuó con dolo o culpa); (ii) la gravedad o levedad
de su conducta (si por su naturaleza debe ser calificada como leve, grave o

60
gravísima); y (ii) la graduación de la respectiva sanción (mínima, media o
máxima según la intensidad del comportamiento).”114
166. Esto conlleva a que constitucionalmente no sean admisibles formulaciones

tan abiertas (por su amplitud, vaguedad o indefinición), que la efectividad de la
infracción o de la sanción prevista en la ley dependan de una decisión libre y
arbitraria del intérprete o de la autoridad administrativa que ejerza la potestad
sancionadora: la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un
carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la Administración
en la imposición de las sanciones o las penas.
iv) El principio de reserva de ley
167. Este principio se manifiesta en la obligación del Estado de someter el

desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos
necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia
de la misma. Así lo reconoce el citado artículo 29 de la Carta cuando establece
que nadie podrá ser juzgado sino “conforme” a leyes preexistentes al acto que
se le imputa.
168. Sobre esa base, la Corte ha explicado que el principio de reserva de ley es
una manifestación del principio de democracia y de la distribución y equilibrio
del poder entre los diferentes órganos que lo componen, lo cual exige que ciertas
materias deban ser directamente reguladas únicamente por el legislador
mediante la expedición de normas con fuerza de ley –en sentido formal y/o
material– y no a través de regulaciones de menor jerarquía, como lo son los
actos administrativos reguladores y reglamentarios expedidos por el Gobierno
Nacional. Por consiguiente, este principio impone la obligación de que los
núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos o definidos
en una norma con fuerza de ley.115
169. Para la Corte, la razón de la reserva de ley reside en garantizar que la

disciplina de materias expresamente definidas provenga del proceso democrático
y del acto congresarial, garante de que las determinaciones sean el resultado de
un debate amplio materializado en disposiciones generales y abstractas.116
170. Sobre esa base, están sometidas a reserva material de ley las actividades
que la Constitución expresamente señala, esto es: i) las atribuciones propias del
Congreso de la República y ii) las que resultan del ejercicio de la cláusula
general de competencia normativa, siempre y cuando no hayan sido otorgadas
(tácita o expresamente) a órganos de otras Ramas del Poder Público o a otros
órganos autónomos de regulación del Estado.
114 Ibid.
61
171. Ahora bien, en la Sentencia C-619 de 2012, la Corte reconoció que hay
asuntos que a pesar de tener reserva de ley “pueden ser ‘delegadas’ mediante ley
de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea éste quien regule la
materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser ‘deslegalizadas’, esto es,
que el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia
mediante reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”117
(negrita fuera de texto). Con ello se respeta el principio de reserva material de
ley.
172. En el ámbito del derecho sancionatorio, el principio de reserva de ley

apunta a que las normas contentivas de prohibiciones sean de rango legal, al
tiempo que desempeña una función esencial orientada a que el ejercicio del
poder se supedite en todo a la ley vigente al momento de ocurrencia de los
hechos constitutivos de infracción al ordenamiento.
173. En la Sentencia C-699 de 2015, al referirse al régimen administrativo

sancionador, la Corte explicó que:
“La reserva de ley consagrada en el Artículo 150 de la Constitución

Política, supone que la estipulación de las conductas sancionables en
materia administrativa, concierne a la función exclusiva del Congreso de
la República. No obstante, por razones de especialidad es posible asignar
al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter
general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los
elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el
legislador y sin que en ningún caso las normas de carácter reglamentario
puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún,
desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. Al
legislador no le está permitido delegar en el ejecutivo la creación de
prohibiciones en materia sancionatoria, salvo que la ley establezca los
elementos esenciales del tipo, estos son: (i) la descripción de la conducta o
del comportamiento que da lugar a la aplicación de la sanción; (ii) la
determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la
misma, (iii) la autoridad competente para aplicarla y (iv) el procedimiento
que debe seguirse para su imposición.” (negrita y subraya fuera de texto)
174. Así las cosas, las conductas prohibitivas y las sanciones que resultan de su
infracción deben ser determinadas exclusivamente por el legislador, lo mismo
que el proceso que debe surtirse para su imposición, en el cual se respeten en su
integridad los derechos y las garantías fundamentales. Es la única manera de
garantizar e impedir la arbitrariedad de la administración en el juzgamiento de la
conducta y la imposición de las sanciones a que haya lugar, así como garantizar
la efectividad de los derechos fundamentales.

62
175. Tal proceso administrativo sancionatorio debe estar regulado en una ley
especial conforme a las características y con sujeción a los principios que deben
orientar la actuación en la materia de que se trate. Con todo, es importante
señalar que si el proceso administrativo sancionatorio no se encuentra definido
en una ley especial o se presentan vacíos normativos en ella, por remisión
expresa de la Ley 1437 de 2011, se aplicarán a éste los artículos 47 al 49 de
dicho ordenamiento.118
176. Del mismo modo, para la graduación de las sanciones, en caso de ausencia
de norma especial o vacío normativo, habrá de aplicarse lo dispuesto en el
artículo 50 de la Ley 1437 de 2011.119
177. De lo anterior, se concluye, entonces, que con el fin de evitar la

arbitrariedad de la administración, el principio de reserva de ley, consagrado en
el artículo 150 de la Constitución Política, supone que la determinación de las
conductas sancionables en materia administrativa y el procedimiento aplicable
concierne exclusivamente al legislador. Por lo tanto, la expedición de un
régimen sancionatorio aduanero mediante el cual se establezcan las infracciones
administrativas aduaneras en que pueden incurrir los responsables de las
obligaciones aduaneras, las sanciones aplicables por la comisión de dichas
infracciones, la caducidad de la acción administrativa sancionatoria, los errores
formales no sancionables y las causales de exoneración de responsabilidad; las
causales de aprehensión y decomiso de las mercancías; y, los procedimientos
administrativos aplicables, entre otros, para el decomiso de las mercancías, la
determinación e imposición de sanciones, la formulación de liquidaciones
118 “Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter
sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las
disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no
previsto por dichas leyes. // Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio
o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad
establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado.
Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en
el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la
investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian procedentes Este
acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede
recurso. // Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación
de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de
manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas
ilegalmente. // Parágrafo 1o. <Parágrafo renumerado> Las actuaciones administrativas contractuales
sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia. //
Parágrafo 2o. <Parágrafo adicionado por el artículo 3 de la Ley 2080 de 2021> En los procedimientos
administrativos sancionatorios fiscales el término para presentar descargos y solicitar o aportar pruebas será de
cinco (5) días.”
119 “Artículo 50. Graduación de las sanciones. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y
el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en
cuanto resultaren aplicables: 1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados. // 2. Beneficio
económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero. // 3. Reincidencia en la comisión de la
infracción. // 4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión. // 5. Utilización de
medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos. // 6.
Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales
pertinentes. //
7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente. // 8.
Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas.”
63
oficiales de revisión y de corrección, la declaratoria de incumplimiento y la
efectividad de garantías y la verificación de origen de mercancías, lo cual
incluye el régimen probatorio, la adopción de las decisiones administrativas, los
recursos que proceden, la revocatoria directa y la firmeza de los actos, hacen
parte integral de la reserva de ley al comprometer la aprobación de regulaciones
legales sustantivas (faltas y sanciones) y adjetivas (procesos a aplicar).
b) El legislador, con la expedición del artículo 5, numeral 4 de la Ley 1609 de

2013, desconoció los principios de legalidad y tipicidad que integran el debido
proceso, y la reserva ordinaria de ley (arts. 29 y 150 de la Constitución)
178. El artículo 5, numeral 4 de la Ley 1609 de 2013 es del siguiente tenor:
“Artículo 5°. Criterios generales. Los Decretos y demás Actos

Administrativos que expida el Gobierno Nacional para desarrollar la ley
marco de aduanas, deberán observar los siguientes criterios:
[…]
4. Las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el

decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el
procedimiento aplicable deberá estar consagrado en los decretos que
en desarrollo de la ley Marco expida el Gobierno Nacional.
179. Esta disposición, introducida supuestamente como uno de los criterios

generales de la ley Marco de Aduanas, que no es propia del régimen aduanero en
los términos de los artículos 150.19 literal c) y 189 numeral 25, según se explicó
con anterioridad, en realidad comporta una habilitación al Gobierno Nacional
para que sea éste el que, mediante decretos que dicte en desarrollo de ley marco,
establezca el régimen sancionatorio aduanero, el decomiso de mercancías en
materia de aduanas y el procedimiento aplicable en estas materias.
180. Quiere decir lo anterior que, conforme a esta habilitación, por cuanto no
hay norma constitucional que prevea para el Gobierno esta facultad
administrativa, éste ha quedado investido, de manera permanente, de la potestad
de determinar los elementos de la responsabilidad sancionatoria en materia
aduanera, es decir, i) las infracciones administrativas aduaneras; ii) los sujetos
que eventualmente pueden incurrir en tales infracciones; y iii) las sanciones
aplicables, así como iv) el procedimiento para su imposición, elementos todos
ellos que, a la luz de los lineamentos jurisprudenciales expuestos, deben estar
estrictamente determinados en una ley en sentido formal, pues hacen parte
intensamente de la reserva de ley.
181. De esta manera, la Corte encuentra que la norma acusada es

inconstitucional porque viola el principio de reserva de ley al trasladar de
manera abierta e irregular al Gobierno, al amparo de una norma que ni siquiera
64
configura una regla general, cuadro o marco, ni mucho menos fija criterios u
objetivos de ninguna índole y que no se refiere a una estricta razón de naturaleza
comercial, una potestad de regulación que es de su competencia exclusiva, con
lo cual la determinación de los elementos que configuran la responsabilidad
sancionatoria en materia aduanera ha quedado librada al criterio discrecional de
aquél.
182. En efecto, todo lo concerniente al régimen sancionatorio aduanero, el

decomiso de mercancías y los procesos aplicables, en la actualidad, no se halla
regulado en una ley de la República, sino en decretos administrativos que
pretenden desarrollar una ley general, cuadro o marco, expedidos por el
Gobierno primero, al amparo de la Ley 6 de 1971 y, luego, al amparo de la Ley
1609 de 2013, específicamente, en el Decreto 1165 de 2019. Este último, en el
Título 14 prevé el régimen sancionatorio el cual contempla: 1) Un conjunto de
disposiciones generales sobre el ámbito de aplicación, las clases de sanciones, la
reserva de las investigaciones administrativas, la suspensión provisional de la
autorización, habilitación y registro, el procedimiento para ordenar la suspensión
provisional, la gradualidad de las sanciones, la intervención del Comité de
Fiscalización frente a la reincidencia en infracciones graves, la reducción de las
sanciones, el allanamiento, la caducidad de la acción administrativa
sancionatoria, la prescripción de la sanción, los errores formales no sancionables
y las causales de exoneración de responsabilidad. 2) Las infracciones
administrativas aduaneras de los declarantes en los regímenes aduaneros, esto
es, en el régimen de importación, en el régimen de exportación, en el régimen de
tránsito aduanero, en el tráfico fronterizo, de los beneficiarios de los programas
de exportación PEX, de las agencias de aduanas, de los usuarios aduaneros
permanentes, de los usuarios altamente exportadores, de los usuarios de las
zonas francas, de los depósitos públicos y privados, de los titulares de puertos y
muelles de servicio público y privado, las relativas al uso de los servicios
informáticos electrónicos, las de los intermediarios de la modalidad de tráfico
postal y envíos urgentes, las de los transportadores, de los agentes de carga
internacional, en materia de valoración de mercancías, otras infracciones y en
todos los casos las sanciones aplicables. En el Título 15 prevé las causales de
aprehensión y decomiso de mercancías y la sanción a aplicar cuando no sea
posible aprehender la mercancía. En el Titulo 16 se prevén los procedimientos
administrativos, cuyas disposiciones generales definen el campo de aplicación,
el procedimiento para cancelar el levante, la agencia oficiosa, las correcciones
en la actuación administrativa; el régimen probatorio que incluye los principios
del derecho probatorio, el sustento probatorio de las decisiones de fondo, los
medios de prueba, la oportunidad para solicitar las pruebas, la valoración de las
pruebas y la inspección administrativa; el procedimiento de decomiso ordinario,
el procedimiento de decomiso directo y las disposiciones comunes al decomiso;
las liquidaciones oficiales, entre ellas, la liquidación oficial de corrección, la
liquidación oficial de revisión, el procedimiento sancionatorio y de formulación
de liquidaciones oficiales, la interrupción provisional y cancelación de la
autorización como operador económico autorizado, el trámite de las
65
liquidaciones oficiales de corrección que disminuyen los tributos aduaneros, la
declaración de incumplimiento y efectividad de las garantías, el procedimiento
de verificación de origen de mercancías importadas, el procedimiento de
verificación de origen de mercancías exportadas, el recurso de reconsideración y
su trámite y decisión, la revocatoria directa y la firmeza de los actos
administrativos.
183. Es así como, también, la actuación del legislador con la expedición de la

norma acusada terminó por configurar una elusión de la competencia normativa
legislativa y del ulterior control de constitucionalidad, pues al no regularse este
tema por medio de una ley ordinaria hizo que se impidiera el debate democrático
y la aprobación de una ley, lo mismo que el examen que corresponde realizar a
esta Corporación sobre la misma, lo que, a su turno, además de menoscabar el
principio de distribución del poder y de separación de funciones, constituye una
violación al régimen de controles judiciales expresamente previsto por el
constituyente para las materias objeto de regulación legal.
184. En virtud de lo anterior, la Corte concluye que el numeral 4 del artículo 5

de la Ley 1609 de 2013 debe ser declarado inexequible, toda vez que tal
potestad regulatoria no está comprendida dentro de las facultades que le
corresponde cumplir al Gobierno según lo previsto en los artículos 150.19 literal
c) y 189 numeral 25, con sujeción a normas generales contenidas en leyes
cuadro o marco y, consecuencialmente, la transferencia al Gobierno de una
facultad abierta e indeterminada en materia sancionatoria aduanera, de decomiso
de mercancías y de los procesos aplicables, desconoce los principios de
legalidad, de tipicidad y de reserva de ley como imperativos constitucionales del
debido proceso y del derecho administrativo sancionador.
185. En consecuencia, lo que de entrada impone esta decisión es el retiro de

dicha norma del ordenamiento jurídico y en la medida que el régimen
sancionatorio, las reglas del decomiso y las reglas que regulan los procesos
correspondientes han sido adoptados desde hace varios años mediante decretos
de naturaleza administrativa y son los que se aplican en la actualidad por las
autoridades administrativas correspondientes, la Sala encuentra que su expulsión
inmediata puede causar traumatismo y generar riesgos para la preservación y
respeto del régimen aduanero, pues se generaría un escenario de incertidumbre
jurídica e impunidad frente a unas conductas que siendo nocivas para el orden
jurídico se quedarán sin sanción por ausencia de regulación hasta tanto se expida
por el legislador.
186. No hay que olvidar que en su condición de juez constitucional, “la Corte
debe asegurarse de que las consecuencias de las sentencias que dicte en
desarrollo de sus funciones defiendan la supremacía e integridad del texto
superior a través del tiempo. Para tal efecto, si bien el artículo 45 de la Ley 270
de 1996 (ley estatutaria de la Administración de Justicia) establece que, por
regla general, las sentencias que la Corte dicte en desarrollo de su función de
66
control abstracto de constitucionalidad rigen hacia el futuro (ex nunc), de
manera excepcional permite que este Tribunal decida si la efectiva protección de
la Constitución requiere que los efectos de las declaratorias de inexequibilidad
que se dicten sean modulados, surtiéndose distintamente en el tiempo. En estos
últimos casos la Corte puede establecer que los efectos de sus sentencias sean
diferidos a un futuro próximo y determinado o, en su defecto, ordenar que tales
efectos se surtan retroactivamente (ex tunc o hacia el pasado).”120
187. Por esta razón, la Sala considera que la mejor alternativa, en el presente
caso, es modular los efectos de la sentencia y recurrir a una inconstitucionalidad
diferida, –como lo ha hecho la Corte en oportunidades anteriores–, 121 a fin de
permitir que, en un plazo razonable determinado, el Congreso de la República,
dentro de la libertad de configuración que le es propia, expida la ley que regule
el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así
como el procedimiento aplicable, sin que la norma declarada inexequible pierda
vigencia inmediatamente.
188. Así, el actual régimen sancionatorio aduanero y del decomiso de

mercancías en materia de aduanas, contenido en el Decreto 1165 de 2019, con
las modificaciones incorporadas mediante el Decreto 360 de 2021, se mantendrá
vigente hasta que, dentro del plazo perentorio que la Sala determine, se expida la
ley correspondiente.
189. La Corte procederá, entonces, en la parte resolutiva de esta sentencia a

declarar la inexequibilidad con efectos diferidos del numeral 4 del artículo 5 de
la Ley 1609 del 2013 hasta el 20 de junio de 2023. Si en ese lapso es expedida
la ley que constituya el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en
materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable en estas materias,
entonces, la inconstitucionalidad constatada carecerá de efecto por sustracción
de materia. Por el contrario, si el anterior plazo expira sin que el Congreso de la
República actúe de conformidad con lo ordenado en esta providencia, la
inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos a partir del 21 de junio de
2023.
F. Síntesis de la decisión
190. Le correspondió a la Corte Constitucional conocer de una demanda de

inconstitucionalidad formulada contra el enunciado normativo: “4. Las
disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el decomiso de
mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable deberá
estar consagrado en los decretos que en desarrollo de la ley Marco expida el
Gobierno Nacional”, contenido en el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 del
2013. En esta oportunidad, el demandante alegó la violación de los artículos 29 y
150.19, literal c) de la Constitución, por no estar comprendida esta materia en
120 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-510 de 2019, C-484 de 2020, entre otras.
67
una ley en sentido formal, sino en un decreto de naturaleza administrativa
expedido en desarrollo de una ley general, cuadro o marco.
191. Definida la aptitud de los cargos propuestos, la Corte planteó, como

problemas jurídicos a resolver, los siguientes: en primer lugar, i) si el régimen
sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento
aplicable hacen parte de aquellas materias que, conforme a los artículos 150.19,
literal c) y 189 numeral 25 de la Constitución Política, están sometidas a la
técnica de regulación administrativa en desarrollo o con sujeción a las reglas y
principios generales contenidos en una ley cuadro o marco. Si lo anterior fuese
resuelto en sentido negativo, en segundo lugar, la Sala tenía que evaluar ii) si el
legislador, con la expedición del numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de
2013, desconoció los principios de legalidad y tipicidad que integran el debido
proceso (art. 29 de la Constitución), así como el principio de reserva de ley (art.
150 de la Constitución), al haber previsto, sin más, que las disposiciones que
constituyan el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de
aduanas, así como el procedimiento aplicable deba estar contenido en los
decretos de naturaleza administrativa que en desarrollo o con sujeción a la ley
marco expida el Gobierno Nacional.
192. Con respecto al primer problema jurídico, la Corte concluyó que el régimen
sancionatorio aduanero y el decomiso de mercancías, así como el procedimiento
aplicable, no son de aquellas materias sometidas a la técnica legislativa de las
leyes marco ni los decretos que se expidan con sujeción a sus normas generales.
Ello, debido a que i) no se encuentra cubierta por las actividades expresamente
señaladas en los artículos 150.19, literal c) y 189 numeral 25 de la Carta
Política; ii) no hay evidencia de que su regulación requiera la agilidad, la
urgencia y el dinamismo propios de los asuntos que son objeto de ley marco; 3)
no existen razones de política comercial que así lo justifiquen, ya que su
finalidad es de tipo impositivo; y, 4) la Corte Constitucional ha establecido en su
jurisprudencia que las materias que son expresión del poder punitivo o
sancionador del Estado no son objeto de regulación a través de decretos
administrativos que se expidan con sujeción a las reglas generales contenidas en
una ley marco (C-052/97 y C-1161/00).
193. En relación con el segundo problema jurídico, determinó que el legislador,

con la expedición del artículo 5, numeral 4 de la Ley 1609 de 2013, desconoció
los principios de legalidad y de tipicidad que integran el debido proceso (art. 29
de la Constitución), toda vez que trasladó al Gobierno, de manera abierta e
irregular, una potestad que es de su competencia exclusiva, con lo cual la
determinación de los elementos que configuran la responsabilidad sancionatoria
en materia aduanera y el decomiso de mercancías, lo mismo que el proceso
administrativo aplicable en estas materias, quedó librada al criterio discrecional
de aquel como autoridad administrativa.
68
194. En consecuencia, la Corte declaró la inexequibilidad del numeral 4 del
artículo 5 de la Ley 1609 del 2013, con efectos diferidos hasta el 20 de junio de
2023, a fin de permitir que en dicho lapso, el Congreso de la República, en
ejercicio de su competencia y conforme al principio de libertad de configuración
normativa que le es propia, expida la ley ordinaria que regule el régimen
sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el
proceso administrativo aplicable. Esto, tras advertir que su expulsión inmediata
del ordenamiento jurídico podría causar traumatismos y riesgos para la
preservación de los principios constitucionales, y generaría un escenario de
incertidumbre jurídica e impunidad frente a unas conductas que son nocivas para
el orden jurídico, las cuales podrían quedarse si investigación y sanción por falta
de regulación mientras se expide la ley que fije el régimen sancionatorio, el
decomiso de mercancías en materia aduanera y el proceso administrativo
aplicable.
III. III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INEXEQUIBLE, el numeral 4 del artículo 5 de la Ley

1609 del 2013, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe
sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas”.
SEGUNDO.- Los efectos de la anterior declaración de inexequibilidad quedan

diferidos hasta el 20 de junio de 2023, lapso dentro del cual el Congreso de la
República podrá, en ejercicio de sus competencias constitucionales y de la
libertad de configuración que le son propias, expedir la ley que contenga el
régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así
como el proceso administrativo aplicable.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada
69
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado
Ausente con permiso
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada
Con impedimento
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
70

Pertinentes y Suficientes

Cargado por

Pertinentes y Suficientes

Cargado por

Sentencia C-441/21

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE

Los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,

LEY MARCO-Antecedentes históricos

LEY MARCO-Materias de las que se ocupa

LEY MARCO-Distribución de competencias entre legislador y

LEY MARCO-Justificación constitucional/LEY MARCO-Desarrollo a

TARIFA ARANCELARIA-Facultad del gobierno nacional para

TARIFA ARANCELARIA-Potestad del Gobierno en materia de

ARANCELES Y REGIMEN DE ADUANAS-Regulación conjunta entre

(…) para verificar si un tema es propio de las materias sujetas a la legislación

POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACION-

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Sujeto a principios

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Elementos esenciales

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN DERECHO ADMINISTRATIVO

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Elementos que

RESERVA DE LEY EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

RESERVA DE LEY-Estipulación de conductas sancionables en materia

REGIMEN SANCIONATORIO ADUANERO-Reserva de ley

(…) la expedición de un régimen sancionatorio aduanero mediante el cual se

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el

Demanda de inconstitucionalidad en contra

Demandante: Wadys Tejada Flórez

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el

2. Por Auto del 25 de mayo de 2021, el Magistrado sustanciador resolvió

3. El 31 de mayo de 2021, el accionante presentó corrección a la demanda

1 Ver página número 1 del expediente D-14255.

5. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la

6. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada y se subraya

“LEY 1609 DE 20132

“Por la cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el

“Artículo 5°. Criterios generales. Los Decretos y demás Actos

“1. Es responsabilidad social de los Funcionarios Públicos y los Operadores

“2. Las Autoridades del Estado y los operadores de comercio exterior

2 Publicado en el Diario Oficial No. 48.661 del 2 de enero de 2013.

“3. Cuando una disposición exija para su publicación una reglamentación

“4. Las disposiciones que constituyan el Régimen sancionatorio y el

7. Como se indicó, el actor planteó cuatro cargos de inconstitucionalidad de

a) Primer y segundo cargo admitidos. Presunta vulneración de los principios

8. Según el accionante, “el debido proceso exige que el procedimiento

9. Agrega que el mandato constitucional consagrado en el artículo 29 de la

11. De otro lado, sostiene que tampoco el criterio general establecido en el

12. Señala, igualmente, que “el debido proceso administrativo sancionatorio

13. Asimismo, indica que “[c]omo desarrollo del principio de legalidad se

7 Corte Constitucional, Sentencia C-412 de 2015.

14. Finalmente, sostiene que, según los principios de legalidad y de tipicidad o

b) Segundo cargo admitido. Presunta vulneración del principio de reserva

15. Con apoyo en la jurisprudencia constitucional, el accionante señala que,

16. En esa medida, subraya que la reserva de ley en el derecho administrativo

18. Dentro del término de fijación en lista, la Universidad Externado de

a) Intervenciones con solicitud de inhibición y, en subsidio, de exequibilidad

i) Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

19. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) considera que los

21. En ese orden de ideas, solicita a la Corte que se inhiba de emitir un

22. Frente a la solicitud subsidiaria de exequibilidad, señala que es equivocado

ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público

24. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público advierte que, “a pesar de la

25. Agrega que, “aquella circunstancia se agrava, pues no se observa con

14 Intervención de la DIAN, pág. 13.

iii) Ministerio del Interior

31. En lo que concierne a la presunta vulneración de la regla contenida en el

b) Intervención con solicitud de exequibilidad

Universidad Externado de Colombia

35. La Universidad Externado de Colombia, a través del Centro de Estudios

36. En ese entendido, considera que tratándose de la distribución de

37. Finalmente, enfatiza en que el Congreso de la República no carece de

c) Intervenciones con solicitud de inexequibilidad

i) Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX)

38. La Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX) comienza

40. Considera, entonces, que el régimen sancionatorio y de decomiso no es una

42. En punto a la reserva de ley del régimen administrativo sancionatorio,

43. En ese orden de ideas, concluye señalando que i) la competencia sobre el