PRINCIPIOS RECTORES

El procedimiento administrativo comprende una serie de principios rectores,

de bases fundacionales que los caracterizan, y como los que sin ellos, el
procedimiento administrativo no sería procedimiento administrativo, estos
principios están establecidos en el artículo 141 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela.
Artículo 141. La Administración Pública está al servicio
de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los
principios de honestidad, participación, celeridad,
eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Los procedimientos sobre la Administración Pública se deben someter
plenamente a la ley y al derecho, el principio de la legalidad debe ser el primero
de los principios del procedimiento administrativo a estudiar.
PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD
El principio de la legalidad es el primero, y el más importante, de los principios
rectores, no solo del procedimiento administrativo, sino de toda la actividad
administrativa.
El postulado del principio de la legalidad radica en el absoluto sometimiento de
la Administración Pública al ordenamiento jurídico, y del mismo se genera una
doble obligación;
1. La necesidad de obrar tal como lo exige el ordenamiento jurídico.
2. La prohibición expresa de actuar en contra del ordenamiento jurídico.
Se tiene que los procedimientos administrativos deben ser iniciados y
sustanciados por la Administración Pública tal cual lo describe la norma
procedimental. No puede la Administración realizar procedimientos
administrativos no establecidos en la ley. Así, la legalidad de la actividad
administrativa implica que toda conducta de la Administración se realice
conforme a las normas positivas.
El principio de la legalidad implica que la Administración Pública solo puede
hacer lo que expresamente le permite la ley. Suerte de límite funcional a la
actividad administrativa, ya que la enmarca dentro de lo estrictamente
consagrado como potestad a la Administración Pública.
Así, el procedimiento administrativo debe someterse de manera efectiva a lo
estrictamente señalado en la ley: no podrá la Administración Pública solicitar
más recaudos que los establecidos en la ley o generar cargas que la norma no
consagre.
Por otra parte, el principio de legalidad implica un tercer elemento fundamental:
todo procedimiento administrativo debe ser establecido en normas de rango
legal, todo ello por ser estos de reserva legal.
PRINCIPIO DE EFICACIA
La eficacia como principio, consagrado en el artículo 141 de la Constitución de
la República de Bolivariana de Venezuela y en el artículo 30 de la Ley Orgánica
de Procedimientos Administrativos, implica que el procedimiento administrativo
debe lograr su finalidad, con el máximo ahorro de tiempo y con el máximo
rendimiento, implicando la preponderancia sobre los formalismos cuya
realización no incida en su validez ni disminuyan las garantías de los
administrados. Es decir, el procedimiento administrativo debe alcanzar el
objetivo para el cual fue activado.
Por ejemplo, si se inició un procedimiento administrativo disciplinario
según la Ley del Estatuto de la Función Pública, el principio de eficacia obliga a
la Administración Pública a continuar el procedimiento administrativo hasta lo
último, todo ello con la finalidad de determinar si el funcionario público
implicado efectivamente se encuentra incurso o no en la causal de sanción
disciplinaria, que es el objetivo ulterior del procedimiento disciplinario.
Tal principio se encuentra consagrado en el artículo 19 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública:
Artículo 19. La actividad de los órganos y entes de la Administración Pública
perseguirá el cumplimiento eficaz de los objetivos y metas fijados en las
normas, planes y compromisos de gestión, bajo la orientación de las políticas y
estrategias establecidas por el Presidente o Presidenta de la República, por el
gobernador o gobernadora, el alcalde o alcaldesa según el caso.
La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los órganos y
entes de la Administración Pública se corresponderán y ceñirá a su misión, y la
actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y
logístico se adaptará a la de aquellas.
Vale decir entonces que cada vez que la Administración Pública ordene
la iniciación de un procedimiento administrativo, el mismo deberá lograr el
cometido por el cual se inició. Para ello, la Administración Pública debe pasar
por encima de cualquier traba que la burocracia coloque.
En efecto, el cumplimiento de la finalidad del procedimiento administrativo debe
prevalecer sobre aquellos formalismos intrascendentes que no determinen la
invalidez de la decisión final, ni afecten las garantías establecidas a favor de los
administrados.
 Así, para cumplir este cometido, la Administración Pública debe utilizar
instrumentos tales como el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de
Contrataciones Públicas, que establecen los mecanismos para hacer los
procedimientos administrativos más ágiles y eficaces.
De este principio de eficacia se derivan otras notas esenciales al
procedimiento administrativo: la celeridad, la economía procesal y la sencillez.
Como señaló Escola, los procedimientos administrativos “deben ser simples,
sencillos y directos, deben alcanzar su objeto sin necesidad de recurrir a
recaudos excesivos, sin complicaciones innecesarias y sin las inútiles
dilaciones que ellas acarrean”.
Así, la eficacia de los procedimientos administrativos se resume en que
estos deben ser resueltos con rapidez, sin trabas, siempre buscando cumplir la
finalidad esencial del procedimiento iniciado, imprimiéndole la máxima dinámica
que sea posible, claro está, respetando todos los derechos de los ciudadanos,
para que él acto administrativo definitivo sea dictado en un tiempo razonable,
que nunca podría pasar del lapso de cuatro meses que consagra el artículo 60
de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Dentro del mismo principio de eficacia, podría advertirse que la
utilización de la prórroga a que hace referencia el mismo artículo es de carácter
restrictivo, siempre que exista una justificación realmente razonable para
ampliar ese lapso procedimental.
Lo que si hay que dejar muy claro es que la eficacia no puede ser
excusa para la violación de derechos y garantías de los ciudadanos. Así, la
eficacia no puede suponer la ruptura de la obligación de notificar del inicio del
procedimiento administrativo o de la formulación de cargos o del acto
administrativo definitivo. Tampoco se puede obviar la suficiente motivación de
los actos administrativos basados en la supuesta eficacia de la Administración
Pública.
PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO
Establece el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales
y administrativas.
Así, se constituye la obligación constitucional en cabeza de la Administración
Pública de garantizar la situación jurídica de los ciudadanos en el marco de los
procedimientos administrativos, conforme a las reglas del debido proceso,
entendiendo que esta figura significa que ambas partes en el procedimiento
administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de
oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la
producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
Para determinar si en un procedimiento administrativo se ha cumplido
con el debido procedimiento, ha determinado la Sala Política Administrativa que
debe constatarse al efectuar el análisis del derecho al debido proceso, si todos
los actos previos a la imposición de una sanción, por parte de la
Administración, en uso de su potestad sancionatoria y disciplinaria, es decir,
con anterioridad a que ésta emitiera la resolución respectiva, permitieron la
oportuna y adecuada defensa del funcionario sancionado, así como la libre
presentación de las pruebas establecidas en la ley.
Tal y como ha notado el profesor Canónico Sarabia de la Universidad de
Margarita, del artículo 49 constitucional dimanan elementos que deben estar
presentes en todos los procedimientos administrativos.
En primer lugar, el numeral 1 del artículo 49 constitucional establece el
derecho a la defensa.
El derecho a la defensa se concentra en el derecho a ser oído en el
procedimiento administrativo. Así, se impone la llamada audiencia del
interesado en todos los procedimientos administrativos. Se establece el
derecho de todos los interesados directos e indirectos en el procedimiento
administrativo de conocer las razones jurídicas del inicio de este, y los hechos
en los que los puede afectar o no. A los efectos que pueda ejercer su defensa
en beneficio de sus derechos e intereses. Así, al ciudadano hay que llamarlo
siempre a participar en el procedimiento administrativo.
El derecho a la defensa en sede administrativa, como corolario del
principio del debido procedimiento derivado de la aplicación del artículo 49
constitucional al procedimiento administrativo, trae como consecuencia la
necesaria obligación en cabeza de la Administración Pública de notificar a los
interesados de los cargos o de la causa por el cual se instruye determinado
procedimiento.
El ciudadano, como se dijo, tiene derecho a ser oído, es decir, presentar
sus alegatos y razones, y que estos sean sometidos a consideración de la
autoridad decisoria, tal y como se establece en el numeral 3 del artículo 49 de
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
PRINCIPIO DE OFICIALIDAD
La Administración Pública no tiene que esperar que los ciudadanos
soliciten su intervención para actuar en beneficio del interés general. Ella
misma puede actuar de oficio a los fines que las leyes establezcan.
 En efecto, la Administración Pública no puede esperar a que los
ciudadanos se acerquen a ella, para ejecutar la actividad administrativa que
conlleve a la defensa de interés general. El Estado Social de Derecho implica
que la Administración Pública debe resguardar en todo momento los intereses
públicos, actuando unilateralmente cuando sea necesario.
El principio de oficialidad, entre otras cosas, implica la posibilidad que el
procedimiento administrativo se inicie, además de la instancia de parte, de
oficio por la Administración.
Así, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra en su
artículo 48 que el procedimiento se iniciará a instancia de parte interesada,
mediante solicitud escrita, o de oficio. En este caso, que la Administración
Pública decida iniciar un procedimiento administrativo motu proprio, según el
artículo señalado, al ordenar la apertura del procedimiento, deberá notificar a
los particulares cuyos derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos pudieren resultar afectados, concediéndoles un plazo de diez días para
que expongan sus pruebas y aleguen sus razones.
Pero es que el principio de oficialidad no solo consagra la potestad de la
Administración Pública de iniciar procedimientos administrativos sin que se lo
soliciten los particulares. También acarrea este principio el carácter inquisitivo
de la Administración Pública.
Establece el artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos que la Administración Pública, de oficio o a instancia del
interesado, cumplirá todas las actuaciones necesarias para el mejor
conocimiento del asunto que deba decidir, siendo de su responsabilidad
impulsar el procedimiento en todos sus trámites.
Como señala Brewer-Carías, el procedimiento administrativo es ante
todo un asunto de la Administración, por lo que lo lógico es que ella sea la que
impulse e instruya los procedimientos. La conducción del procedimiento, la
prueba y las medidas que puedan adoptarse a lo largo del mismo deben ser
iniciativa de la Administración, y no requieren, especialmente en los
procedimientos iniciados de oficio, el impulso procesal de los ciudadanos, sin
perjuicio que estos puedan participar.
Es de hacer que el principio de oficialidad se desprende otro elemento básico
de los procedimientos administrativos: la carga de la prueba la tiene la
Administración Pública, en especial en los procedimientos administrativos
sancionatorios.
En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, es la
Administración quien tiene la carga de la prueba, relevando de toda obligación
al interesado de probar mayor elemento que lo favorezca, ya que es justamente
la Administración Pública la que está afirmando que los hechos sucedieron tal y
como ellos lo afirmaron en un primer momento. Si la Administración Pública es
quien imputa, debe ser ella misma quien prueba lo imputado.
De hecho, dada la posición de la Administración, es lógico que recaiga
sobre ella la carga de la prueba, pues si es una parte interesada pero que goza
de las prerrogativas propias del régimen administrativo, debe utilizar tales
prerrogativas no sólo en orden a la decisión, sino también en orden a la
instrucción del procedimiento.
PRINCIPIO DEL CONTROL INTERNO
El procedimiento administrativo se divide en dos fases;
1. Una primera fase, que sirve para que la Administración Pública
sustancie todos los elementos de hecho y de derecho para lograr
un primer acto administrativo que será favorable o desfavorable al
ciudadano. A esta primera fase se le denomina procedimiento
administrativo en primer grado o de cognición.
2. La segunda fase es la que permite al ciudadano defenderse de
ese acto administrativo emanado del procedimiento administrativo
en primer grado, cuando el mismo le es desfavorable. A esta fase
se le llama procedimiento administrativo en segundo grado o
recursivo.
El procedimiento administrativo en segundo grado consta de recursos
administrativos, que son los medios procedimentales que la ley otorga a los
ciudadanos para recurrir de los actos administrativos de primer grado que de
alguna manera afectan desfavorablemente los derechos e intereses de los
ciudadanos.
Los actos administrativos una vez emanados del procedimiento
administrativo de primer grado, al ser eficaces, pueden ser ejecutados, de
conformidad con el artículo 8 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Sin embargo, esta potestad administrativa de ejecutar sus actos de
inmediato no significa que los derechos de los particulares cesen frente a la
Administración Pública, y que no puedan ejercer ningún tipo de defensa contra
los actos administrativos que estimen ilegales.
Por el contrario, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
otorga a los ciudadanos diversos medios jurídicos de impugnación de los actos
administrativos bien ante la propia Administración Pública o bien ante los
tribunales con competencia en lo contencioso administrativo.
 Así, ante la propia Administración Pública, el ciudadano puede atacar los
actos administrativos que considere que de alguna manera lesiona sus
derechos e intereses jurídicos. Los medios para ello son los recursos
administrativos.
Señala la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo
85 que los interesados podrán interponer los recursos administrativos contra
todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su
continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho
acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos.
La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra entonces
tres tipos de recursos administrativos: el recurso de reconsideración, el
jerárquico y el extraordinario de revisión, en los artículos 94, 95 y 97 de la ley.
Tales recursos tienen sus lapsos para ser contestados por parte de la
Administración Pública, y de no ser contestado en dichos tiempos, el ciudadano
interesado podrá considerar esa omisión como una negativa, y acudir a la fase
judicial, esto es, al contencioso administrativo. Esta figura se denomina silencio
administrativo, y está establecida en el artículo 4 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos:
En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere
un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerara que
ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato
siguiente, salvo disposición expresa en contrario.
Además de ello, también como principio, la propia Administración Pública
puede volver sobre sus propios actos administrativos, cuando considere que
estos son ilegales. El artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos destaca que la Administración podrá en cualquier momento, de
oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos
dictados por ella.
Si bien es cierto que los actos administrativos declarativos de derechos a
favor de los particulares, una vez que adquieren firmeza por haberse vencido
los lapsos para su impugnación, se tornan irrevocables aún en el caso de que
adolezcan de algún vicio que los haga anulables, en función de la cosa juzgada
administrativa, como lo han reconocido la doctrina y la jurisprudencia, no es
menos cierto que la única posibilidad mediante la cual se le ha permitido a la
Administración la revisión de un acto que ha adquirido firmeza es a través de la
utilización de la potestad revocatoria de la cual gozan los entes públicos, la cual
se encuentra expresamente regulada en el artículo 83 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos.
 De acuerdo con lo antes expresado, se explica la rigurosa delimitación
del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuando
taxativamente indica los vicios que afectan de nulidad absoluta el acto
administrativo.
Aparece así la potestad que a la Administración Pública reconoce el
artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, sin límite, sin
restricción, en virtud de la gravedad del vicio que afecta al acto de que se trate,
al cual por lo demás priva de cualidades para producir modificaciones en la
esfera jurídica del administrado, negándole o reconociéndole, o haciendo surgir
para este derechos o intereses legítimos, personales y directos.
Supera esta ilimitada potestad administrativa, que ópera también como
garantía del administrado puesto que le permite solicitar en cualquier momento
la eliminación del mundo jurídico de un acto que ostente uno de los vicios que
reseñan los cuatro numerales del artículo 19 de la Ley que se comenta, a la
ordinaria potestad de revisión de la Administración que surge solamente por el
ejercicio del particular interesado en los recursos que la Ley le reconoce para
solicitar se revoque o modifique una decisión administrativa que lesiona sus
derechos e intereses.
Asimismo, el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos establece la potestad revocatoria de la Administración Pública:
Artículo 82 “Los actos administrativos que no originen
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos para un particular, podrán ser revocados en
cualquier momento, en todo o en parte, por la misma
autoridad que los dictó, o por el respectivo superior
jerárquico”
Puede también la Administración corregir errores materiales o de cálculo
en que hubiere incurrido en la configuración de los actos administrativos,
porque el artículo 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos se
lo permite.
El artículo en cuestión no establece un régimen jurídico suficientemente
completo, pues simplemente habilita a la Administración Pública para volver
sobre sus propios actos y corregir los errores de hecho que encuentre, no
prevé procedimiento ni plazo alguno de ejercicio; así, la ausencia de trámites
facilita enormemente la rectificación de errores materiales o de hecho. A causa
de ello (en la medida en que permite modificar la exteriorización de una
resolución administrativa en cualquier momento y sin necesidad de
procedimiento administrativo ordinario), la posibilidad de que mediante el
procedimiento de rectificación de errores se proceda a una auténtica
revocación o revisión de oficio de los actos administrativos está siempre abierta
y la realidad muestra que es un hecho no infrecuente.
Por todo ello, y ante la falta de previsión legal de garantías
procedimentales en el ejercicio de esta potestad correctora, la interpretación de
ésta debe ser siempre restrictiva.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD
Es un imperativo evitar que la Administración Pública actúe en secreto.
Así, el principio de publicidad de los procedimientos administrativos garantiza la
transparencia de la actividad administrativa, de modo de posibilitar su pleno
conocimiento por parte de los ciudadanos, especialmente de los interesados y
posibles afectados del acto administrativo definitivo.
La regla general es que las leyes de procedimiento administrativo
establezcan que la actividad procedimental administrativa es pública, salvo que
una norma expresa disponga lo contrario. Tal situación se establece en la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos:
Artículo 59. Los interesados y sus representantes tienen el derecho de
examinar en cualquier estado o grado del procedimiento, leer y copiar cualquier
documento contenido en el expediente, así como de pedir certificación del
mismo. Se exceptúan los documentos calificados como confidenciales por el
superior jerárquico, los cuales serán archivados en cuerpos separados del
expediente. La calificación de confidencial deberá hacerse mediante acto
motivado.
De esta norma se deriva lo siguiente: el procedimiento administrativo es
público, y solo excepcionalmente, mediante acto motivado se podrá negar el
acceso a un expediente administrativo. Siempre, se insiste, que las condiciones
fácticas de verdad exijan la necesidad de limitar el acceso al expediente del
público.
PRINCIPIO DE INFORMALIDAD
El principio de informalidad, o del informalismo como también se le ha
llamado funciona excusando al administrado de la observancia de las
exigencias formales no esenciales del procedimiento, que puedan ser
cumplidas o subsanadas posteriormente. Incluso, la Administración Pública
podría sanearlas en la medida que no se afecten derechos de terceros o el
interés general.
La informalidad rige siempre a favor del ciudadano, quien puede invocar
la flexibilidad de las normas procedimentales en su beneficio, más no aplica
para la Administración Pública quien sí está en la obligación de actuar
estrictamente ceñido a las formalidades que la Ley establece. En otras
palabras, existe el principio de formalidad de la actividad de la Administración
Pública y el de informalidad a favor del ciudadano.
En efecto, la Administración sí debe cumplir de manera escrupulosa todo
lo previsto en la Ley, ya que al seguir esta un modelo de conducta
preestablecido, el ciudadano puede prever cual será la próxima actuación de la
Administración Pública, dándole oportunidad de preparar su defensa.
Así, el principio de informalidad a favor del ciudadano implica que en
caso de duda respecto del cumplimiento de determinadas formalidades por
parte del ciudadano, la Administración debe resolver de la manera más
favorable al ciudadano. Por ejemplo, si a un ciudadano le corresponde ejercer
el recurso jerárquico, pero intenta el de reconsideración, la Administración no
podría determinar la inadmisibilidad de esa pretensión por el error en la
calificación del recurso, sino que procederá a enviar el recurso al cargo
competente.
Asimismo, por el principio de informalidad a favor del ciudadano, los
lapsos procedimentales no son preclusivos, es decir, si se pasa el lapso de
contestación, el ciudadano igual podría introducir el recurso a destiempo, y la
Administración estaría obligada a valorar sus alegatos.
Principio de informalidad que incluso opera en materia de documentos
poderes, toda vez que a tenor de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es necesario que los
ciudadanos para poder otorgar representación en otra persona lo hagan
mediante poder autenticado, ya que podrá ser otorgada por simple designación
en la petición o recurso ante la administración o acreditándola a por documento
registrado o autenticado.