La Simplificación de Los Procedimientos Administrativos en Italia
La Simplificación de Los Procedimientos Administrativos en Italia
La Simplificación de Los Procedimientos Administrativos en Italia
ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
Por
CÉSAR CIERCO SEIRA
Doctor en Derecho
Universidad de Lleida
I. INTRODUCCIÓN
Estados Unidos. El Plan del presidente Clinton, en el núm. 134 de esta REVISTA (1994), págs.
521 a 540, y Jaime RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, Reflections orí the rejorm and modernization
of the publie administren ion, en «Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico», núm. 2/1996.
págs. 521 y ss.
(3) Sebastián MARTI.N-RETORTILI.O BAOUKR, De la simplificación de la Administración
Pública, en el núm. 147 de esta REVISTA (1999), pag. 8.
386
LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
387
CíiSAR CIERCO SK1RA
canzar un primer plano y, con ello, una mayor atención; el elevado núme-
ro de procedimientos existentes, la multiplicación de las Administraciones
Públicas —y los problemas de interconexión que ello provoca—, la comple-
jidad en la tramitación de muchos asuntos, son factores que reclaman una
urgente actuación correctora en el marco de los procedimientos adminis-
trativos. Este estado de cosas parece haber encontrado eco en la Ley
4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LAP, cuya Disposición Adi-
cional Primera está dedicada, justamente, a la simplificación de los proce-
dimientos administrativos (7). De manera que podemos advertir la presen-
cia de un proceso incipiente cuyo desarrollo puede enriquecerse, desde
luego, con referentes foráneos. Por eso, con el objeto de caminar en esta lí-
nea, resulta conveniente adentrarse en los modelos de algunos Estados eu-
ropeos para extraer y contrastar pautas de actuación —sin olvidar, eso sí,
las singularidades de cada ordenamiento—.
Entre estos modelos, el ordenamiento jurídico italiano cuenta, como
veremos a continuación, con una sólida trayectoria en el campo de la sim-
plificación de los procedimientos administrativos. El compromiso que ha
adquirido el legislador italiano en la revisión y renovación del tejido proce-
dimental, así como la continuidad en este empeño —que recientemente ha
sido confirmada con la aprobación de la primera ley anual de simplifica-
ción (8)—, constituyen motivos importantes para indagar en el estudio de
pertinentes: indague la verdad con sencillez, y sin aparato de juicio consulte la razón, la
equidad, la prudencia y el bien general» (vid. Manuel CoL.vmiRO. Derecho Administrativo
Español, t. 1. 4." ed., Madrid, Librería e Imprenta de Eduardo Martínez. 1876, págs. 355 y
356).
(7) En esta disposición se prevé la creación de una Comisión Interministerial presidi-
da por el Ministro para las Administraciones Públicas con la finalidad de auxiliar en el es-
tudio y en la formulación de propuestas de simplificación de los procedimientos existentes
en el ámbito de la Administración General del Estado y sus organismos públicos. L.a crea-
ción de esta Comisión se ha hecho efectiva con el Real Decreto de 23 de abril de 1999. en
el que se define con mayor precisión el estatuto jurídico de este órgano.
Los trabajos de la Comisión Interministerial de Simplificación Administrativa cristali-
zarán en la elaboración y aprobación del Plan General de Simplificación en la Administra-
ción General del Estado. Haciendo uso de la propia definición normativa, puede decirse
que este Plan General constituye «el instrumento básico en el que se concreta la acción del
Gobierno en materia de simplificación administrativa» (art. 8). El contenido de este Plan
se encamina en una doble dirección: establecer las medidas de adaptación de la regulación
de los procedimientos administrativos a la reciente modificación de la LAP —especialmen-
te por cuanto atañe a la regulación del silencio estimatorio y desestimatorio— y analizar
la realidad procedimental para señalar —sobre la base de ese análisis— las posibles medi-
das de supresión, modificación o sustitución en la estructura secuencial de los diferentes
procedimientos administrativos.
El artículo 9 del citado Real Decreto concreta el contenido mínimo que habrá de plas-
marse en el Plan General de Simplificación y que se orienta, como decimos, en estas dos
direcciones. Sin embargo, lo cierto es que. al igual que las coordenadas de simplificación,
el contenido de este Plan no posee unos contornos muy precisos. Baste señalar que la ca-
racterización del contenido concluye con tina cláusula abierta según la cual en el Plan po-
drán incluirse «cualesquiera otras acciones que contribuyan a facilitar la relación de los
ciudadanos con la Administración General de¡ Estado».
(8) Nos referimos a la Ley 50/1999. de 8 de marzo, sobre deslegalización y textos úni-
cos de normas en materia de procedimientos administrativos. Esta Ley constituye, como
tendremos ocasión de analizar más adelante, el primer exponente de las leyes añílales de
simplificación.
388
I..A SIMPLIFICACIÓN' BE I.OS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
.389
CI:.SARCIERCOSE1RA
(12) Una traducción española de esta Ley —realizada por Antonio FANI.O LORAS—
puede encontrarse en el núm. 124 de esta REVISTA (1991). págs. 461 a 478 (con nota intro-
ductoria del traductor).
(13) El artículo 1.2 de la Ley 241/1990 recoge esta prohibición en los términos si-
guientes:
«La administración pública no puede agravar el procedimiento salvo
que exigencias extraordinarias y motivadas surgidas en el desarrollo de
la instrucción asi lo impongan.»
(14) Cfr. Vincenzo CKRUI.U IRELI.I, Corso di üiritto Amministrnlivo, Giappichclli Edito-
re, Tutín, 1997, págs. 447 a 449.
390
I.A SIMPUriCAClOX Dti LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
391
CESAR CIERCO SK1RA
392
LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS UN ITALIA
nica— habrá de ser evacuado en el plazo de quince días desde la recepción de los materia-
les instructorios exigidos (art. 16.4 de la Ley 241/1990).
(19) La simplificación de la actividad de informe cuenta también con un tratamiento
específico en el ordenamiento jurídico español. El artículo 83 de la LAP establece la posi-
bilidad de proseguir las actuaciones cuando el informe no hubiera sido evacuado en el pla-
zo establecido, salvo los supuestos relativos a los informes preceptivos determinantes, en
cuyo caso el responsable de la instrucción podrá interrumpir las actuaciones. No nos es
dable realizar en este lugar una exégesis de esta regulación, pero baste apuntar que el
planteamiento al que responde se centra, a diferencia del caso italiano, en una única cate-
goría de informe, sin atender a las distintas funciones que éste desempeña en el procedi-
miento administrativo. Por otra parte, el mecanismo utilizado en el artículo 83 de la LAP
consiste en habilitar la continuación de la instrucción procedimental, pero introduce se-
rias dudas sobre si ello implica la posibilidad de resolver el procedimiento en ausencia del
informe. Sería conveniente, a nuestro juicio, reparar en la regulación italiana para impor-
tar una fórmula semejante a la posibilidad de sustituir el informe no evacuado con otros
informes provenientes de órganos dotados de análogas características. Es ésta una solu-
ción que permite equilibrar las exigencias de celeridad con la necesidad de que la instruc-
ción cicl procedimiento administrativo reúna todos los elementos necesarios para alcanzar
una representación adecuada del caso concreto.
(20) El tratamiento fortalecido de estas materias puede rastrearse también en el con-
junto de la regulación de la simplificación de la acción administrativa (es e¡ caso, por
ejemplo, del art. 14.4 de la Ley 241/1990, referido a la Conferencia de Servicios) como
muestra latente de la especial sensibilidad con la que el legislador italiano salvaguarda la
incorporación de los intereses ambientales o la tutela de la salud de los ciudadanos en la
instrucción del procedimiento administrativo. Un tratamiento fortalecido que se traduce
en la circunstancia de que los intereses mentados no decaen, o cuando menos presentan
una fuerte resistencia, ante los embites de la aceleración y simplificación de los procedi-
mientos administrativos.
393
CF.SARClliRCOSF.IRA
(21) Vid. artículo 18.2 de la Ley 241/1990. En nuestro ordenamiento podemos encon-
trar una medida de factura semejante en el derecho de los ciudadanos «a no presentar do-
cumentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que va
se encuentren en poder de la Administración actuante» —art. 35, letra /), de la LAP—. Sin
embargo, nótese la distinta extensión en el ámbito aplicativo. Mientras el precepto español
hace referencia, únicamente, a los documentos que se encuentren en poder de la Adminis-
tración actuante, el artículo 18 de la Lev 241/1990 va más allá, incluyendo no sólo a la do-
cumentación que ya disponga la Administración actuante, sino a la que se encuentre en
posesión de cualquier otra Administración Pública.
(22) Vid. artículo 18.3 de la Ley 241/1990.
(23) La Ley de 15 de mayo de 1997 (núm. 127) —Basbanini bis— ha afrontado con
decisión la tarea de reducir y suprimir el amplio abanico de exigencias documentales y el
número de acreditaciones sujetas a certificación administrativa. Las líneas fundamentales
de esta simplificación de la documentación administrativa quedan reflejadas en los crite-
rios o principios generales que han de orientar el contenido de los Reglamentos de simpli-
ficación en esta materia, a saber:
1. Eliminación y reducción de las certificaciones que los interesados estén obligados
a aportar para que se resuelva favorablemente el procedimiento administrativo de que se
trate, y en particular cuando se refiera a procedimientos relativos a la obtención de benefi-
cios económicos o cualquier otra utilidad.
2. Ampliación de los supuestos en los que los estados, hechos y condiciones persona-
les pueden ser objeto de declaración sustantiva por pane del interesado.
Es más, la Ley 127/1997 ha introducido igualmente una serie de medidas destinadas a
simplificar el propio mecanismo de la autocertificación, facilitando y reduciendo los re-
quisitos relativos a la autentificación de la lúbrica y la firma. Para una exposición más de-
tallada puede verse Gaelano I'AURIZIO. «La sempliíicazione delle norme sulla documenta-
zione amministraliva», dentro del volumen colectivo dirigido por Massimo STIPO, Coni-
nientoalla Legge 127/97 «Bassanini 2», .Vlaggioli Editore, Rimini, 1998, págs. 61 a 105.
Es preciso señalar, por último, que la regulación contenida en la Ley 127/1997 con res-
pecto a la simplificación en materia de certificaciones administrativas (arts. 1. 2 v 3) ha
sido desarrollada por el Decreto del Presidente de la República de 20 de octubre cíe 1998
(núm. 403). En una primera aproximación al comentario de este Reglamento resulta de
sumo utilidad la consulta de la Circular del Ministerio del Interior de 2 de febrero de 1999
(núm. 2).
394
I.A SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
395
CESAR CIERCO SlilRA
396
I.A SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
(28) Las claves do esla Ley —con incidencia no sólo en el ámbito de la simplificación
proccdimcnlal. sino en muchos otros aspectos— han sido examinadas entre nosotros por
Miguel SÁNCHEZ MORÓN, Sobre la reforma administrativa italiana del período de transición,
con especial referencia a la organización administrativa v al empleo público, en el núm. 134
de esta REVISTA (1994), págs. 471 a 489.
(29) Bajo esta expresión se recogen las siguientes leyes: Ley de 15 de marzo de 1997
(núm. 59), de delegación al Gobierno para la transferencia de funciones y tarcas a las Re-
giones y a los entes locales, para la reforma de la Administración Pública y para la simpli-
ficación administrativa; Ley de 15 de mayo de 1997 (núm. 127), de medidas urgentes para
la agilización de la actividad administrativa y los procedimientos de decisión y control; y
Ley de 16 de junio de 1998 (núm. 191), de modificación de las Leyes de 15 de marzo de
1997, n. 59, y 15 de mayo de 1997. n. 127, así como de normas en materia de formación
del personal dependiente y de trabajo a distancia en las Administraciones Públicas. En el
texto hemos optado, en numerosas ocasiones, por referir estas leyes haciendo uso de la de-
nominación que comúnmente se maneja —Leyes Bassanini uno, Bassanini bis y Bassanini
ter, respectivamente— con vistas a clarificar la comprensión de Ja exposición.
(30) El contenido de las Leyes Bassanini resulta sumamente amplio y disperso —as-
397
CESAR CIF.RCO SEIRA
398
LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
399
CUSARCIKRCOSLIRA
(33) Para abundar en los factores que determinan la necesidad de simplificar los pro-
cedimientos administrativos relacionados con la actividad empresarial, así corno los méto-
dos y las fórmulas más adecuados para alcanzar dicho objetivo, véase Massimiliano ARSI.
María Grazia CORONAS y Paolo DE I.UCA, L'llalia da sempüjicare, t. III: «Procedimienti am-
mínistraüvi di interesse delle imprese», II Mulino, Bolonia. 1998.
(34) En el estudio L'attuazione dalla teggc 7 agosto 1990 n. 24! e la setnplijicaziotic dei
procedimenti amministrativi, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato. Librería dello Stato,
1994. el lector podrá encontrar numerosas referencias y datos que facilitan la representa-
ción del panorama procedimental en Italia y que justifican la necesidad de analizar los
procedimientos administrativos desde la perspectiva que ofrece su modelo real de aplica-
ción.
(35) La utilización de barcinos económicos y otras herramientas provenientes de la
gestión empresarial como técnicas de análisis de los procedimientos administrativos guar-
da estrecha relación con la progresiva implantación y difusión de un modelo de actuación
administrativa basado en la consecución de los resultados prefijados V en su orientación
hacia una mayor economía en el uso de los recursos públicos. Un examen más detallado
de las diferentes perspectivas que pueden ser utilizadas en el estudio y análisis de los pro-
cedimientos administrativos puede verse en Vincenzo Lo MORO. /<e procedure nmminislra-
tive: analisi e lecniche di intervenía, 11 Mulino, Bologna, 1995.
(36) El artículo 20.3 de la Ley Bassanirii uno prevé que la Presidencia del Consejo de
Ministros podrá promover reuniones entre las Administraciones interesadas durante el
curso de elaboración ele los Reglamentos de simplificación.
400
LA SIMPLIFICACIÓN Dlí LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS UN ITALIA
lo 1.2 que mediante Decreto del Presidente del Consejo de Ministros ha-
brán de concretarse las modalidades de consulta con las asociaciones y or-
ganizaciones interesadas en los procesos de simplificación, incluidas las
asociaciones reconocidas para la protección ambiental y la defensa de los
consumidores (37).
La Ley 50/1999 ha dado continuidad, como señalábamos anteriormen-
te, a esta línea de simplificación, introduciendo un nuevo elenco de proce-
dimientos que deben ser objeto de simplificación. Sin embargo, esta rela-
ción presenta una particularidad, toda vez que, frente a la práctica de sus
prcdecesoras, la Ley anual de simplificación desdobla el catálogo de proce-
dimientos en dos grupos: el primero referido a los procedimientos cuyo di-
seño normativo habrá de ser objeto de simplificación —se contemplan en
este anexo un tola) de 57 procedimientos—, y el segundo dedicado a la
enumeración de los procedimientos que quedaran sujetos a una simplifica-
ción de talante uniformado!" —en este caso el número de procedimientos
es de 5—. De ello daremos cuenta más adelante.
401
CP.SAR CIERCO SE1RA
de las leyes hacen de estas últimas una herramienta que en Italia se consi-
dera inadecuada para operar en el tejido proccdimental.
Ahora bien, en muchos casos, la normativa de los procedimientos ad-
ministrativos que habrán de simplificarse se encuentra contenida en nor-
mas de rango primario o legal. Esta circunstancia comporta el que la
irrupción de una nueva regulación reglamentaria requiera una previa des-
legalización para dar cabida a una reordenación no sujeta o condicionada
por la subordinación a las formalidades previstas en la ley. De este modo,
simplificación de los procedimientos y deslegalización pasan a ser compo-
nentes inescindibles en la experiencia italiana (38).
La deslegalización constituye, como bien es sabido, una técnica nor-
mativa en cuya virtud se produce una rebaja en el rango normativo de una
materia o institución jurídica que venía siendo regulada por ley (39). Se
produce de esta forma una habilitación a la intervención reglamentaria so-
bre una parcela ocupada hasta el momento por una regulación legal.
En el ordenamiento jurídico italiano, la deslegali/.ación {delegijicazio-
ne) dispone de una regulación general recogida en el artículo 17.2 de la
Ley de 23 de agosto de 1988. núm. 400, de regulación de la actividad del
Gobierno y organización de la Presidencia del Consejo de Ministros (40).
De acuerdo con lo dispuesto en este precepto, la Ley de deslegalización po-
drá autorizar el ejercicio de la potestad reglamentaria en aquellas materias
reguladas por una norma de rango primario, siempre que esta cobertura
legal no obedezca a una reserva absoluta de ley prevista constitucional-
mente (41). Además de esta habilitación, la Ley de deslegalización tiene
que establecer los criterios básicos reguladores de la materia y precisar las
normas vigentes cuya derogación se prevé; derogación que se hará efectiva
con la entrada en vigor del reglamento (42). Por su parte, los reglamentos
402
LA SIMPLIFICACIÓN' DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
403
CtiSAItCIERCOSF.IRA
404
LA SIMPLIFICACIÓN Olí LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 1£N ITALIA
de rúenles de rango diverso (44). Sin embargo, amén de esta previsión liga-
da a la homogeneización de los procedimientos, la Ley Bassanini uno re-
mite la reordenación normativa a la Ley anual de simplificación, que cuen-
ta entre sus cometidos con el de sentar las bases para la confección o ela-
boración de textos únicos {testi unid) (45).
La Ley 50/1999 —primera Ley anual de simplificación— ha asumido
esta función de reordenación y simplificación normativa, y lo ha hecho
con respecto a un ámbito que va más allá de la normativa que atañe a los
procedimientos administrativos, extendiéndose a otras muchas materias
en las que también resulta inaplazable la revisión de la legislación vigente.
Sobre el Consejo de Ministros pesa la obligación de adoptar un programa
de reordenación normativa referido a los institutos y materias enunciados
en el artículo 20.4 de la Ley Bassanini uno y en el anexo tercero de la pro-
pia Ley 50/1999. Entre otras muchas materias, pueden colacionarse a títu-
lo ilustrativo: el medio ambiente, la ordenación del territorio, el urbanis-
mo, la expropiación, las finanzas y tributos, la documentación administra-
tiva, la agricultura, la pesca, la Universidad y la investigación. Un
panorama sumamente amplio cuya consecución tiene prevista como fecha
límite el 31 de diciembre de 2001.
La reordenación normativa tomará forma mediante la confección de
textos únicos referidos a materias y sectores homogéneos. La aprobación
de los mismos se realizará mediante Decreto del Presidente de la Repúbli-
ca previa deliberación del Consejo de Ministros. En la tramitación de estos
textos únicos, al igual que en el caso de los Reglamentos de simplificación,
será necesario solicitar los informes del Consejo de Estado y de las comi-
siones parlamentarias competentes (46). Asimismo, la Ley 50/1999 dicta
algunos criterios que habrán de informar y orientar el contenido de la acti-
vidad de reordenación normativa y su plasmación en los textos únicos. Es-
tos criterios descubren cómo la clave de bóveda se sitúa en la búsqueda de
una mayor seguridad jurídica y en la correlativa transparencia que debe
caracterizar al ordenamiento jurídico. En aras de garantizar una mayor se-
guridad jurídica, puede notarse que la elaboración de los textos únicos
debe cuidar especialmente la indicación de la normativa vigente y, por tan-
to, la clara enunciación de las normas derogadas. Unida a la seguridad ju-
rídica, la búsqueda de transparencia también queda patente en buena par-
te de los criterios establecidos. Algunos se orientan hacia la necesidad de
evitar la dispersión normativa (es el caso de la necesaria «revisión periódi-
ca, al menos cada siete años desde la entrada en vigor, de cada texto úni-
405
CESAR C1ERC0SEIRA
(47) Vid. artículo 7.2, letra g), de la Ley 50/1999. Este criterio ha de ponerse en cone-
xión con lo dispuesto en el párrafo sexto de este artículo 7, en cuya virtud la Presidencia
del Consejo de Ministros debe garantizar que las reformas normativas posteriores a la en-
trada en vigor de los textos únicos se realicen, exclusivamente, mediante la modificación o
la integración de las disposiciones contenidas en los mismos. A tal efecto, la Presidencia
habrá de adoptar las directrices y actos de coordinación que resulten convenientes.
(48) El interés por la simplificación normativa ocupa un lugar destacado en el marco
de la Unión Europea: la preocupación por el cumplimiento y la aplicación eficaz de la le-
gislación comunitaria ha desembocado en los últimos años en un constante ahondamiento
y avance en el campo de la simplificación. La constatación de que la transparencia de la
normativa comunitaria, así como la claridad y calidad en el lenguaje utilizado, constituyen
factores importantes que condicionan la actuación de los operadores económicos y jurídi-
cos ha dado paso a la realización de numerosos estudios tendentes a articular medidas de
reordenación del Derecho comunitario.
Estas medidas de simplificación normativa en el ámbito de la Unión Europea se han
fundamentado desde el plano dogmático en una lectura dirigida de los principios de subsi-
diariedad y proporcionalidad. Sobre ambas bases se vienen intensificando algunas líneas
de actuación, entre las que destacan la codificación de la legislación comunitaria y la inci-
dencia en la calidad normativa. Unas líneas que han encontrado un espaldarazo firme en
la Declaración 39 anexa al Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997. En esta Decla-
ración, dedicada a la «calidad de la redacción de la legislación comunitaria», se indica que
«la Conferencia declara que el Parlamento Europeo, el Consejo y la Co-
misión deberían:
— Establecer de común acuerdo directrices para mejorar la calidad
de redacción de la legislación comunitaria y aplicar dichas directrices al
estudiar propuestas o provectos de legislación comunitaria, adoptando
las medidas de organización interna que estimen necesarias para su co-
rrecta aplicación.
— Hacer todo lo posible para acelerar la codificación de los textos
legislativos».
Sobre este particular puede verse David ORDÓSIF.Z SOÜS, Cuestiones lingüísticas y nor-
mativas del Derecho Comunitario europeo, en «Revista de Derecho Comunitario Europeo»,
núm. 4 (1998). págs. 607 a 617.
406
LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS liN ITALIA
407
Cl:.S.\RClERCOSEIRA
bien, desde esta doble perspectiva puede realizarse un recorrido por los
principios establecidos en el artículo 20.5 de la Ley Bassanini uno.
408
I.A SIMPLIFICACIÓN: DE I.OS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
tal sin establecer como uno de sus elementos centrales la reducción del nú-
mero de procedimientos administrativos (51).
Pues bien, es precisamente en esta dirección en la que ha profundizado
decididamente la Ley Bassanini ler introduciendo nuevos principios o cri-
terios de simplificación. De un lado, «la supresión de los procedimientos
que dejen de responder a las finalidades y objetivos fundamentales defini-
dos por la legislación sectorial o bien que se encuentren en contraste con
los principios generales del ordenamiento jurídico nacional o comunita-
rio» (52). De otro, «la supresión de los procedimientos que comporten,
para la Administración y para los ciudadanos, costes más elevados que los
beneficios obtenibles, sustituyendo, en su caso, la actividad administrativa
directa mediante formas de autorregulación por parte de los interesados».
Este último principio constituye una prueba palmaria de la importancia
que adquiere la dimensión económica de los procedimientos y el engarce
existente entre la simplificación procedimental y la búsqueda de una ma-
yor previsión —y prudencia— en el uso de los recursos públicos (53).
409
CliSARCIERCOSEIRA
(54) La fase ¡ntegrativa ele la eficacia se corresponde con el conjunto de trámites pos-
teriores a la adopción de la resolución final cuyo cumplimiento condiciona la plena efica-
cia de dicha resolución. Para una adecuada inteligencia de esta fase procedimental es obra
de consulta indispensable: Aldo M. SAKDUI.I.I. II procedimenlo amrninistmttvo, Giullro, Mi-
lán. 1959, págs. 260 y ss.
(55) A tenor de lo dispuesto en la letra b) del artículo 20.5, la «reducción de los pla-
zos para la conclusión de los procedimientos y la uniformización de los plazos de conclu-
sión previstos en el caso de procedimientos análogos» son, también, criterios y principios
de simplificación.
(56) Aunque el centro neurálgico en la reducción de los plazos proccdimentales tien-
de xi situarse en el plazo para resolver, no ha de olvidarse que también encontramos en el
seno del procedimiento administrativo plazos de carácter interno que encuadran la reali-
zación de actuaciones instructorias o de impulso procedimental. De ahí que sea plausible
plantear la simplificación de la vertiente temporal del procedimiento acudiendo a la re-
ducción de estos plazos internos.
Resulta más complejo, sin embargo, tratar de introducir mecanismos de cierre en la
estructura del procedimiento —pensemos, por ejemplo, en la fijación de plazos preelusi-
vos para ciertas actuaciones como la emisión de informes-- en la medida en que el desa-
rrollo flexible del procedimiento, y la búsqueda de una idea de progresión carente de for-
malismos, son frontalmente opuestas a la creación de dichos cienes.
410
LA SIMPLIFICACIÓN DE I O S I'ROCUDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
puestos en los que se produzca «el incumplimiento del plazo del procedi-
miento, la lalta de adopción o la adopción tardía de la resolución, la reali-
zación incompleta o tardía de las obligaciones y las prestaciones por parte
de la Administración Pública» se establezcan «formas de indemnización
automática a favor de los sujetos que hubieren solicitado la adopción de la
resolución». De acuerdo con lo dispuesto en la propia redacción del pre-
cepto, el tratamiento de la vertiente temporal del procedimiento adminis-
trativo encuentra en el establecimiento de una suerte de sanción moneta-
ria automática un remedio que impulse el mayor respeto a la obligación de
resolver, de modo expreso y en el plazo establecido, todos los procedimien-
tos administrativos (57). Conviene, no obstante, realizar algunas conside-
raciones para encuadrar el alcance de esta previsión.
La primera nota sobre la que ha de llamarse la atención se encuentra
en la naturaleza jurídica de esta medida toda vez que no se amolda al es-
quema general de la responsabilidad. Y es que se trata de una indemniza-
ción monetaria que se activa de modo automático por el incumplimiento
del plazo, con independencia de la efectiva producción de un daño. En
otras palabras, el interesado no debe soportar la carga de probar las reper-
cusiones lesivas que ha causado el retraso en su patrimonio jurídico (58).
En segundo término, es preciso parar mientes en los beneficiarios de
esta compensación automática. El tenor literal del precepto hace alusión a
los soggeiti richiedenti il provvedintcnto, y de ello se desprende, según opi-
nión de algunos autores, que el ámbito aplicativo de la norma queda cir-
cunscrito a aquellos procedimientos administrativos iniciados a instancia
del interesado y susceptibles de finalizar mediante una resolución amplia-
tiva de su esfera jurídica (59). Si bien es esta una interpretación que ya ha-
411
CESAR CILRCO SliIRA
(60) Cfr. .Marcello CI.ARICH. Termine del procedimenío e polere amministrativo. Giappi-
chelli Editore, Turín, 1995. págs. 139 a 148.
(61) Existen, por lo demás, otros extremos que tampoco resultan de pacífica interpre-
tación. En este sentido, .Mlil.H considera que nos encontramos ante una indemnización que
cede ante la presencia de una causa de justificación. Do este modo, la previsión de tina in-
demnización monetaria haría referencia únicamente a los retrasos injustificados ( M I M ,
l/x scmplificazionc ¡le! procedimenlo amministrativo..., cit., pág. 807). Esta lectura interpre-
tativa puede comportar, a nuestro juicio, un vaciamiento de la medida en cuestión pues se
abre paso a la aplicación de criterios jurisprudenciales sobre el carácter justificado o no
del retraso que pueden desembocar en líneas de actuación semejantes a las utilizadas en
relación con el derecho a un proceso jurisdiccional sin dilaciones indebidas.
Por otra parte, es preciso determinar si la obligación de resolver en plazo puede cum-
plimentarse mediante una resolución formal que rio entre a resolver el fondo del asunto.
De aceptar una respuesta positiva, la Administración podría esquivar el pago de estas in-
demnizaciones adoptando sistemáticamente resoluciones vacias de contenido, es decir, re-
soluciones que no tomen en consideración la realidad subyacente y los intereses que con-
curren en el supuesto concreto. Aunque la solución a esta cuestión resulta compleja, en-
tendemos que no puede desligarse la obligación de resolver y la correlativa obligación de
motivar la resolución.
412
I A SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS EN ITALIA
Este recorrido que hemos realizado por los principios y criterios sus-
tantivos que presiden la simplificación permite cerrar el análisis de los
componentes integrados en el planteamiento técnico que viene desarro-
llándose en Italia en el marco de la simplificación de los procedimientos
administrativos. Sin embargo, no podemos dar por concluido este proceso
sin antes reparar en la presencia de un elemento de cierre que es, a la pos-
tre, el encargado de racionalizar esta compleja intervención sobre el tejido
procedimental. Nos referimos al establecimiento de medidas de evaluación
y seguimiento de las tareas de simplificación.
413
CliSAR CIERCÜ SIÍIRA
414
I.A SIMPLIFICACIÓN Dli LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS UN ITALIA
415
CESAR CHIRCO SEIRA
V. CONSIDERACIONES FINALES
416
LA SIMPLIFICACIÓN1 DII LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS UN ITALIA
Ahora bien, la simplificación admite una lectura que, más allá de abun-
dar en los objetivos perseguidos y en las mejoras que ésta ha de introducir
en el funcionamiento de las Administraciones Públicas y sus relaciones
con los ciudadanos, ponga sobre la mesa algunos de los problemas que su
incidencia puede plantear. Aunque los esfuerzos se destinen principalmen-
te a la construcción de mecanismos y figuras tendentes a acelerar y agili-
zar la tramitación de los procedimientos administrativos, es necesario re-
parar también en los límites que la reordenación encuentra a su paso.
En la experiencia italiana, la simplificación de los procedimientos ad-
ministrativos deposita buena parte de su confianza en la deslegalización.
Gracias a la deslegalización será posible introducir, como vimos más arri-
ba, una nueva regulación simplificada de los procedimientos que permita
atajar, al mismo tiempo, las deficiencias normativas. La utilización de la
potestad reglamentaria se justifica en la obtención de una mayor agilidad y
adaptabilidad del modelo normativo procedimental a la situación real en
la que ha de incidir. Pues bien, la consecución de esta mayor agilidad a
través del reglamento ha sido puesta en tela de juicio por parte de algunos
autores, quienes señalan en defensa de su posición los inconvenientes pro-
pios de esta fuente normativa, entre ellos su menor estabilidad (72).
Por otra parle, la complejidad de la realidad procedimental no sólo deri-
va del ingente número de procedimientos, sino también de la presencia de
Administraciones territoriales diversas, en especial los entes surgidos a raíz
de la descentralización política: las Regiones (73). Es más, la multiplicidad
de Administraciones que es necesario reunir y engranar en el proceso de
simplificación proviene igualmente del plano externo. La progresiva amplia-
ción de las competencias asumidas por la Unión Europea ha repercutido en
un aumento de los procedimientos administrativos que han de ajustar su es-
tructura a las exigencias de la normativa comunitaria. El legislador italiano,
consciente de que la simplificación procedimental no puede descuidar la in-
Real Decreto, así como los planes de simplificación nacen con vocación de permanencia,
toda vez que la mejora de la gestión pública es un proceso dinámico y no un resultado de-
terminado».
De otra parle, a lo largo del articulado encontramos sobradas muestras de la importan-
cia que adquiere el control v la fiscalización de las medidas de reordenación adoptadas.
De ahí que entre las funciones de la Comisión se encuentren las de realizar el seguimiento
de la ejecución del Plan General de Simplificación, la aprobación del informe sobre el gra-
do de cumplimiento y efectos del mentado Plan y. finalmente, la información al Consejo
de Ministros sobre los resultados obtenidos con la puesta en práctica del mismo.
Y juntamente con el interés en el seguimiento, también podemos constatar la búsque-
da de un proceso de simplificación integrado en el que tengan cabida las consideraciones
efectuadas por los agentes y operadores sociales. En este sentido, representantes de otras
Administraciones Públicas territoriales y expertos de reconocido prestigio en las materias
sobre las que haya de trabajar la Comisión de Simplificación podrán ser consultados c in-
vitados a sus sesiones.
(72) Cfr. Carla BARBATI, Delegificazione, semplif'icazione amministraliva e ruólo dd le-
gislatorc reponak, en «Le Rcgioni», núm. 6/1997, pág. 1 100.
(73) El proceso de simplificación proccdimiental ha provocado importantes debates
sobre su incidencia en el reparto competencial. Sobre este particular puede verse ibielem,
págs. 1081 a 1118; y Giulio Vi.:.si'ERi\i. IM semplificazione dei procedimenti anwiinistrativi,
en «Rivista Trimestralc di Diritto Pubblico», núm. 3/1998. págs. 671 y 672.
417
CliSAR CIF.RCO SEIRA
(74) Vid. artículo 20.5 g-quater, introducido por la Ley Bassanini tcr.
(75) Así lo confirma el legislador español, al indicar que el proceso de simplificación
impulsado en la reciente reforma de la LAP no puede comportar, en modo alguno, la eli-
418
LA SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEOIMIliNTOS ADMINISTRATIVOS KN ITALIA
419
CKSARC1EKC0SF.IRA
(79) Cfr. Roberto POI.ITI, Semplificnzione del procedimento amministrativo e rijlessi .si
lia giurisdizione, en «Diritto Processualc Amministrativo», riúm. 1/1998, púgs. 103 a 108.
420